SOU 2018:88
Översyn av insatser enligt LSS
5
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ...................................................... 73 1.2 Förslag till lag om kommunernas och landstingens kostnadsansvar för vissa insatser inom EES som motsvarar insatserna enligt lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning .............................................................. 99 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade .................................................. 101 1.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .......... 103 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ...................................... 112 1.6 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ........................ 113 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring .................................................. 114
Innehåll SOU 2018:88
6
1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall ............................ 115 1.9 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... 116 1.10 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. 117 1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade .............................. 118 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund ... 119 1.13 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 120 1.14 Förslag till lag om ändring lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder .................................. 122 1.15 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ...... 125 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:162) om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall ................................... 126 1.17 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag .............................................. 127 1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................................................ 128 1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1091) om assistansersättning .................................... 136 1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ......................................... 139 1.21 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... 140
Innehåll
7
1.22 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade ............................... 141 1.23 Övriga följdändringar till följd av att lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ersätts av lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning .................................... 143
2 Inledning ................................................................ 145
2.1 Utredningens uppdrag och arbete ....................................... 145 2.2 Avgränsningar ....................................................................... 148 2.3 Betänkandets disposition ...................................................... 149 2.4 Något om begreppen som används ...................................... 149
3 Utgångspunkter och allmänna överväganden .............. 153
3.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 153 3.2 Viktiga principer ................................................................... 153 3.2.1 Tillgänglighet och universell utformning är grunden för ett inkluderande samhälle ............ 153 3.2.2 Viktigt att se till barns och ungdomars behov ..... 155 3.2.3 Förståelse av begreppen delaktighet och självbestämmande ........................................... 157 3.2.4 Ökade möjligheter till studier, arbete eller annan sysselsättning ...................................... 158 3.2.5 En ökad användning av hjälpmedel och teknik är en viktig förutsättning för delaktighet och självbestämmande ................. 159 3.2.6 Träffsäkerhet och ändamålsenlighet ..................... 160 3.2.7 Personer med funktionsnedsättning är medborgare som andra ...................................... 161 3.2.8 En hållbar ekonomisk utveckling ......................... 162 3.3 De huvudsakliga problemen i dag ........................................ 162 3.3.1 Insatserna i LSS är i huvudsak ändamålsenliga men de är inte alltid tillräckligt flexibla ................ 162
Innehåll SOU 2018:88
8
3.3.2 Det delade ansvaret för personlig assistans är inte ändamålsenligt ............................................ 164 3.3.3 Kontantersättningen innebär svårigheter och icke önskvärda incitament ............................. 165 3.4 Allmänna överväganden ....................................................... 166 3.4.1 Insatserna i LSS bör vara bättre anpassade till dagens samhälle ................................................ 167 3.4.2 Insatserna i LSS kan inte tillgodose alla behov .... 168 3.4.3 Likvärdiga insatser av god kvalitet ....................... 171 3.4.4 Sammanhållet stöd till föräldrar och barnfamiljer .................................................... 172 3.4.5 Kommunalt huvudmannaskap ligger i linje med vad som gäller för andra välfärdstjänster ..... 174 3.4.6 Statens ansvar för personlig assistans .................. 175 3.4.7 Mål, inriktning och syfte ...................................... 178
4 Personer som omfattas av LSS .................................. 185
4.1 Inledning ............................................................................... 185 4.1.1 Bakgrunden till nuvarande personkrets för LSS ................................................................... 186 4.1.2 Utredningar och myndighetsrapporter som behandlat frågan om personkretsen för LSS ....... 187 4.2 Överväganden ....................................................................... 189 4.2.1 Hur har personkretsindelningen påverkat tillgången till och utformningen av insatserna? .. 189 4.2.2 Vilka bör omfattas av LSS personkrets? .............. 191 4.2.3 Personkretsbestämmelsens lydelse bör justeras ................................................................... 199
5 Bostaden ................................................................ 203
5.1 Inledning ............................................................................... 203 5.2 Bostadsinsatser ..................................................................... 204 5.2.1 Bakgrund................................................................ 204 5.2.2 Boende enligt LSS i praktiken .............................. 207 5.2.3 Synpunkter på och erfarenheter av nuvarande boendeinsatser i LSS ....................... 212
Innehåll
9
5.2.4 Tidigare utredningar och rapporter ...................... 213 5.2.5 Överväganden ........................................................ 216 5.3 Stöd i ordinärt boende .......................................................... 221 5.3.1 Inledning ................................................................ 221 5.3.2 Tidigare förslag om en insats för stöd i ordinärt boende ................................................... 221 5.3.3 Boendestöd enligt socialtjänstlagen ..................... 223 5.3.4 Socialpedagogiskt stöd i Danmark ....................... 224 5.3.5 Synpunkter på och erfarenheter av stöd i boendet enligt LSS ............................................... 224 5.3.6 Överväganden ........................................................ 226
6 Barn och familjer .................................................... 233
6.1 Inledning................................................................................ 233 6.2 Ett samlat och samordnat stöd till barn och deras familjer .................................................................. 234 6.2.1 Utredningar och rapporter om omsorgsgivning ............................................... 234 6.2.2 Överväganden ........................................................ 237 6.3 Avlösarservice i hemmet ....................................................... 239 6.3.1 Bakgrund ................................................................ 239 6.3.2 Avlösarservice i praktiken ..................................... 240 6.3.3 Närliggande stöd till avlösarservice ...................... 241 6.3.4 Synpunkter och erfarenheter ................................ 242 6.3.5 Tidigare utredningar och rapporter ...................... 243 6.3.6 Överväganden ........................................................ 244 6.4 Korttidstillsyn för skolungdom över 12 år .......................... 245 6.4.1 Bakgrund ................................................................ 245 6.4.2 Korttidstillsyn i praktiken ..................................... 246 6.4.3 Synpunkter och tidigare utredning ....................... 248 6.4.4 Överväganden ........................................................ 248 6.5 Korttidsvistelse ..................................................................... 251 6.5.1 Bakgrund ................................................................ 251 6.5.2 Korttidsvistelse i praktiken ................................... 251 6.5.3 Synpunkter och erfarenheter ................................ 254 6.5.4 Närliggande stöd till korttidsvistelse ................... 254
Innehåll SOU 2018:88
10
6.5.5 Tidigare utredningar och rapporter...................... 255 6.5.6 Överväganden ........................................................ 256 6.6 Boende och bostad för barn ................................................. 258 6.6.1 Bakgrund................................................................ 258 6.6.2 Boende i familjehem och i bostad med särskild service för barn eller ungdomar i praktiken......... 260 6.6.3 Synpunkter på nuvarande boendeinsatser i LSS .. 265 6.6.4 Överväganden ........................................................ 265
7 Gemenskap ............................................................. 269
7.1 Inledning ............................................................................... 269 7.2 Ledsagarservice ..................................................................... 269 7.2.1 Bakgrund................................................................ 269 7.2.2 Ledsagarservice i praktiken ................................... 270 7.2.3 Annat stöd för att möjliggöra deltagande i aktiviteter och gemenskap .................................. 271 7.2.4 Tidigare utredningar ............................................. 272 7.2.5 Socialstyrelsens kartläggning ................................ 272 7.2.6 Synpunkter och erfarenheter ................................ 273 7.2.7 Överväganden ........................................................ 275 7.3 Biträde av kontaktperson ..................................................... 277 7.3.1 Bakgrund................................................................ 277 7.3.2 Biträde av kontaktperson i praktiken .................. 278 7.3.3 Tidigare utredningar och rapporter...................... 279 7.3.4 Synpunkter och erfarenheter ................................ 283 7.3.5 Överväganden ........................................................ 284
8 Sysselsättning ......................................................... 287
8.1 Inledning ............................................................................... 287 8.2 Daglig verksamhet ................................................................ 288 8.2.1 Bakgrund................................................................ 288 8.2.2 Daglig verksamhet i praktiken ............................. 289 8.2.3 Närliggande och kompletterande insatser ........... 292 8.2.4 Synpunkter och erfarenheter ................................ 293 8.2.5 Tidigare utredningar och rapporter...................... 295 8.2.6 Överväganden ........................................................ 303
Innehåll
11
8.3 Habiliteringsersättning ......................................................... 311 8.3.1 Bakgrund ................................................................ 311 8.3.2 Synpunkter och erfarenheter av nuvarande tillämpning av habiliteringsersättning .................. 313 8.3.3 Överväganden ........................................................ 317
9 Samordning och planering ........................................ 327
9.1 Inledning................................................................................ 327 9.2 Hur rådgivning och annat personligt stöd kom att bli en insats i LSS ..................................................... 328 9.3 Rådgivning och annat personligt stöd i praktiken .............. 329 9.4 Samordning och planering .................................................... 331 9.5 Socialstyrelsens uppföljning av råd och stöd....................... 333 9.6 Synpunkter och erfarenheter ................................................ 334 9.7 LSS-kommittén ..................................................................... 336 9.8 Överväganden ....................................................................... 337
10.1 Inledning................................................................................ 345 10.2 Vägen till dagens personliga assistans .................................. 346 10.3 Personlig assistans i dag ........................................................ 350 10.3.1 Insatsen i LSS och ansvaret
i socialförsäkringsbalken ....................................... 350
10.3.2 Omfattningen av insatsen personlig assistans ..... 351 10.3.3 Bedömning av behov som ger rätt till personlig assistans i domstolspraxis ..................... 354 10.3.4 Synpunkter och erfarenheter ................................ 355 10.4 Överväganden ....................................................................... 361 10.4.1 Inledning ................................................................ 361 10.4.2 Huvuddrag i personlig assistans ........................... 365 10.4.3 Stöd genom personlig assistans
– en ändamålsenlig insats men inte för alla .......... 367
Innehåll SOU 2018:88
12
10.4.4 Personlig assistans – för praktiska, privata och integritetskänsliga hjälpbehov hos personer över 16 år ................................................ 370 10.4.5 Behovsbedömningen och personlig assistans ...... 378 10.4.6 Annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om en person med funktionsnedsättning ska inte vara en del av insatsen personlig assistans .............................. 382 10.4.7 Hälso- och sjukvårdsåtgärder i form av egenvård inom personlig assistans ................... 387 10.4.8 Den enskilde måste kunna välja mellan hjälpmedel och personlig assistans ....................... 391 10.4.9 Sammanfattning – vad personlig assistans ska omfatta och för vem ....................................... 392 10.4.10 Dubbel assistans i förhållande till hjälpmedel eller anpassning av bostaden ................................. 392 10.4.11 Stöd för andra personliga behov........................... 395 10.4.12 Frågan om begränsningar av antalet användare och/eller antalet timmar för personlig assistans ... 402 10.4.13 Sammanfattning – dubbel assistans, andra personliga behov och begränsning av antalet användare och/eller antalet timmar ...................... 409 10.4.14 Förebyggande pedagogiskt stöd i LSS ................. 409 10.4.15 Personligt stöd till barn i LSS ............................... 413 10.4.16 Personlig assistans och vårdnadshavares ansvar .. 415
11.1 Inledning ............................................................................... 417 11.2 Nuvarande ansvarsfördelning .............................................. 418 11.2.1 Bakgrund................................................................ 418 11.2.2 Motiven för dagens ansvarsfördelning ................. 419 11.2.3 Fördelningen av ansvaret ...................................... 420 11.2.4 Många har pekat på problem med delat ansvar
för personlig assistans ........................................... 422
11.2.5 Principer och perspektiv för att fördela ansvar mellan huvudmän .................................................. 429 11.2.6 Sammanfattande analys ......................................... 431
Innehåll
13
11.3 Alternativ för ansvarsfördelning .......................................... 433 11.3.1 Kommunerna som huvudman för personlig
assistans .................................................................. 434
11.3.2 Staten som huvudman för personlig assistans ..... 438 11.3.3 Ett fortsatt delat ansvar för personlig assistans med en gemensam oberoende beslutsfunktion .... 443 11.4 Överväganden och förslag .................................................... 444 11.4.1 Ansvarsfördelningen ............................................. 444 11.4.2 Personlig assistans som ett statligt ansvar ........... 451 11.4.3 Insatser i LSS och hälso- och sjukvård ................. 455
12.1 Inledning................................................................................ 459 12.2 Bakgrund ............................................................................... 460 12.3 Tidigare utredningar och rapporter ..................................... 461 12.3.1 Assistansutredningen föreslog
en schablonersättning ............................................ 462
12.3.2 Riksrevisionen uppmärksammade risker och problem till följd av ökningen av privata anordnare .............................................. 462 12.3.3 Assistans- och LSS-kommittén – förslag om tillståndsplikt för privata anordnare............... 463 12.3.4 Utredningen om assistansersättningens kostnader bedömde att schablonersättningen bidrog till höga vinstnivåer ................................... 464 12.3.5 Assistansersättningsutredningen föreslog bland annat att schablonen skulle differentieras .......................................................... 465 12.3.6 Inspektionen för socialförsäkringen bedömde att nivån på schablonen var hög ............................ 465 12.3.7 Försäkringskassan visade att assistansmottagare med privat anordnare har en snabbare ökning av antalet timmar ........... 466 12.3.8 Översyn av assistansmarknaden – stora kostnadsskillnader mellan olika anordnare .......... 467
Innehåll SOU 2018:88
14
12.4 Marknaden för personlig assistans ...................................... 467 12.4.1 En konkurrensutsatt marknad
för personlig assistans ........................................... 468
12.4.2 Assistansmarknadens utveckling ......................... 471 12.4.3 Privatiseringen och kostnadsutvecklingen .......... 484 12.4.4 Anordnares möjlighet att avstå från att utföra assistans ................................................. 486 12.5 Effektiv och träffsäker ersättning av kostnader för personlig assistans .......................................................... 489 12.5.1 Schablonersättning – nuvarande system .............. 490 12.5.2 Upphandling – ett naturligt alternativ ................. 491 12.5.3 Ersättning för faktiska kostnader ........................ 492 12.5.4 Schablonersättningens nivå och faktorer
som påverkar anordnarnas kostnader ................... 493
12.5.5 Schablonersättningens konstruktion och tänkbara differentieringar av ersättningen.... 496 12.5.6 Uppräkning av schablonersättning ...................... 511 12.5.7 Sjuklönekostnader och vikarier ............................ 512 12.6 Anordnares inflytande vid ansökningar om personlig assistans .......................................................... 515 12.7 Överväganden och förslag.................................................... 518 12.7.1 Privata anordnare har påverkat kostnaderna ....... 518 12.7.2 Ersättningssystemets konstruktion
– schablonen behålls .............................................. 519
12.7.3 Nivån på timschablonen är väl avvägd ................. 520 12.7.4 Ersättningen bör differentieras ............................ 521 12.7.5 Årlig justering av schablonbeloppet som beaktar rörelsemarginal och pris- och löneutveckling ................................................ 527 12.7.6 Schablonen kompenserar för sjuklönekostnader – kommunen har ansvar för att assistans utförs ........................................... 528 12.7.7 Krav på kollektivavtal eller kollektivavtalsliknande villkor för att få anordna personlig assistans .............................. 530 12.7.8 Ingen begränsning av möjligheten att avstå kunder ..................................................... 532
Innehåll
15
12.7.9 Ingen inskränkning i rätten att anlita ombud eller uppträda som ombud för personer som ansöker om assistansersättning ............................. 534
13.1 Inledning................................................................................ 535 13.2 Kvalitet................................................................................... 536 13.2.1 Vad avses med kvalitet i LSS? ............................... 536 13.2.2 Kvalitetsarbetet inom LSS ..................................... 537 13.2.3 Kvalitet i besluten måste säkerställas ................... 546 13.2.4 Oberoende juridiskt stöd i ärenden
om insatser i LSS .................................................... 550
13.2.5 Överväganden ........................................................ 551 13.3 Uppföljning ........................................................................... 556 13.3.1 Ansvaret för uppföljning av insatserna ................ 556 13.3.2 Uppföljning i praktiken ........................................ 557 13.3.3 Utredningens överväganden ................................. 558 13.4 Tillstånd och tillsyn i LSS ..................................................... 561 13.4.1 Krav på tillstånd ..................................................... 561 13.4.2 Tillsyn ..................................................................... 563 13.4.3 Utredningens överväganden ................................. 566 13.5 Vad bör gälla för den som utför insatser i LSS? .................. 569 13.5.1 Inledning ................................................................ 569 13.5.2 Kompetens i LSS-verksamheter ............................ 569 13.5.3 Relationen mellan den som ger och
den som tar emot stöd enligt LSS ......................... 576
13.5.4 När rollerna är dubbla – att företräda en person och samtidigt ge stöd enligt LSS till henne eller honom ........................................... 581 13.5.5 Utredningens överväganden ................................. 585
14.1 Inledning................................................................................ 591 14.2 En modernt utformad lagstiftning ....................................... 591 14.3 Regleringen av personlig assistans ....................................... 592
Innehåll SOU 2018:88
16
14.4 Skyldighet att ange ändrade förhållanden ........................... 595 14.5 Omprövning och uppföljning .............................................. 596 14.6 Ett barnrättsperspektiv i lagen ............................................. 597 14.7 Övergångsregler och ikraftträdande .................................... 599 14.8 Förberedelse av nya LSS-insatser ........................................ 604 14.9 Informationsinsatser ............................................................ 605
15.1 Inledning ............................................................................... 607 15.2 Insatser i LSS är sociala trygghetsförmåner ........................ 607 15.2.1 Tidigare svenska ställningstaganden angående
insatser enligt LSS och assistansersättningen i förhållande till förordningen .............................. 608
15.2.2 Insatserna enligt LSS är sociala trygghetsförmåner ................................................ 609 15.2.3 Assistansersättning och insatser i LSS är inte särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner ................................................... 614 15.3 Insatser i LSS omfattas av förordningens sakområde ......... 615 15.3.1 Assistansersättning och insatser i LSS
är förmåner vid långvarigt vårdbehov ................... 616
15.3.2 Kravet på ”betydande hjälp” kan anses exkludera vissa nationella förmåner ..................... 617 15.3.3 Kan kravet på ”betydande hjälp” exkludera de svenska förmånerna från att vara en förmån vid långvarigt vårdbehov? ..................................... 618 15.3.4 Det finska förhandsavgörandets betydelse för assistansersättning som förmån vid sjukdom ...... 619 15.4 Vård och kontantförmåner .................................................. 621 15.4.1 Vårdförmåner vid sjukdom................................... 622 15.4.2 Kontantförmåner är förmåner som
inte är vårdförmåner.............................................. 622
Innehåll
17
15.4.3 Gränsdragningen mellan vårdförmåner och kontantförmåner i förslaget till att reglera förmåner vid långvarigt vårdbehov ..... 623 15.4.4 Resonemang om insatserna i LSS är vård eller kontantförmåner............................................ 624 15.4.5 Resonemang om personlig assistans och assistansersättning är kontant- eller vårdförmåner ................................................. 625 15.4.6 Insatser i LSS och assistansersättning faller in under den föreslagna definitionen av vårdförmåner vid långvarigt vårdbehov ................ 626 15.5 Vad kan det innebära att en förmån inte omfattas av förordning 883/2004? ...................................................... 627 15.5.1 EUF-fördraget i stället för förordningen ............. 628 15.5.2 Förordning 492/2011 om arbetskraftens
fria rörlighet ........................................................... 632
15.6 Vilka kan konsekvenserna vara att samordna förmånerna som vårdförmåner? ........................................... 633 15.6.1 Ekonomisk kompensation mellan stater
för vårdförmåner .................................................... 633
15.6.2 Rätten till insatser i LSS kommer att utökas till arbetstagare som arbetar och till deras familjemedlemmar vid vistelse i Sverige ............... 635 15.6.3 En icke ekonomiskt aktiv person har rätt till förmåner så länge som han eller hon är bosatt i Sverige ................................................... 637 15.6.4 Folkbokföringen utmanas av förordningen ......... 638 15.6.5 Förslag om att kommunen där en unionsmedborgare vistas ska verkställa insatsen enligt LSS ................................................. 641 15.7 Förslag till ny lag om kommunernas och landstingens kostnadsansvar för insatser enligt LSS ................................. 643 15.7.1 En annan myndighet än kommunen
eller landstingen bör vara behörig institution för insatserna enligt LSS i en samordningssituation ..................................... 645
Innehåll SOU 2018:88
18
15.7.2 Kommunernas och landstingens kostnadsansvar och möjligheter att begära ersättning ....... 648 15.7.3 Sekretessbrytande regel för kommunen och landstingen ..................................................... 650 15.8 Vilka kan konsekvenserna vara att samordna förmåner som kontantförmåner? ......................................................... 653 15.8.1 Arbetstagare i Sverige kan beviljas
assistansersättning och personlig assistans enligt LSS även om de bor i en annan stat ........... 654
15.8.2 Familjemedlemmar till en arbetstagare i Sverige kan beviljas assistansersättning och personlig assistans enligt LSS även om de är bosatta i en annan stat ........................... 655 15.8.3 En arbetstagare som har kontantförmåner med anledning av sitt arbete är fortsatt att anse som arbetstagare i den staten och omfattas av den statens försäkring ................ 656 15.8.4 Fördelar med att en förmån är klassificerad som en kontantförmån .......................................... 658 15.8.5 Det är inte möjligt för kommunen att verkställa personlig assistans utomlands.............. 658 15.8.6 Exportera kontantförmåner från Sverige till en annan medlemsstat ...................................... 659 15.8.7 Staten eller kommunen som ansvarig om förmånerna är kontantförmåner .................... 664 15.8.8 Redovisning av olika alternativ om personlig assistans och assistansersättning klassificeras som kontantförmåner ........................................... 665 15.9 Samordningsförordningen och rörlighetsdirektivet ........... 668 15.9.1 Begränsning av likabehandling
ur ett folkrättsligt perspektiv ................................ 669
15.9.2 Unionens målsättning för de sociala rättigheterna och bekämpa fattigdom .................. 671 15.10 Krav på uppehållsrätt ska inte införas i socialförsäkringsbalken och LSS ........................................ 673
Innehåll
19
15.10.1 Begränsningar i åtkomst till socialt bistånd, särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner och sociala trygghetsförmåner ............. 676 15.10.2 Utmaning för myndigheter att bedöma uppehållsrätten ....................................................... 679 15.10.3 Utredningens sammantagna bedömning om krav på uppehållsrätt ....................................... 681
16.1 System för utjämning av kommuners kostnader för LSS ... 683 16.1.1 Inledning ................................................................ 683 16.1.2 Synpunkter på systemet ........................................ 686 16.1.3 Analys av utjämningssystemet
och tänkbara förändringar ..................................... 688
16.1.4 Det finns ett behov av att utjämna kostnader för LSS-insatser ...................................................... 689 16.1.5 Systemet utjämnar vare sig för mycket eller för lite ............................................................. 690 16.1.6 Systemet gynnar egen regi framför entreprenad och kommunanställning framför inhyrd personal ........................................ 690 16.1.7 Fördelar och nackdelar med att utjämna även kostnader för stöd enligt socialtjänstlagen .......... 691 16.1.8 Fördelar och nackdelar med att ersätta personalkostnadsindexet med ett totalkostnadsindex ........................................... 692 16.1.9 Analys av två alternativa eller kompletterande system ..................................................................... 692 16.1.10 Nya LSS-insatser och ökad kommunal medfinansiering av assistansersättningen motiverar anpassningar.......................................... 695 16.2 Kommunernas medfinansiering av assistansersättningen... 696 16.2.1 Inledning ................................................................ 696 16.2.2 Behålla eller öka nuvarande
medfinansieringsansvar?........................................ 697
16.2.3 Slopa kommunernas medfinansiering? ................. 698
Innehåll SOU 2018:88
20
16.3 Överväganden och förslag.................................................... 699 16.3.1 Utjämningssystemet bör vara enkelt ................... 700 16.3.2 Kostnader för insatser med stöd
i socialtjänstlagen bör inte ingå i utjämningssystemet ............................................ 701
16.3.3 Inte tillräckliga skäl att förändra personalkostnadsindexet ...................................... 703 16.3.4 Kommunernas medfinansiering av assistansersättningen bibehålls ........................ 703
17.1 Hållbar ekonomisk utveckling ............................................. 705 17.2 En jämförelse mellan olika insatsers kostnadseffektivitet .............................................................. 706 17.3 Konsekvenser med utgångspunkt i våra förslag ................. 708 17.3.1 Ett samlat huvudmannaskap för insatsen
personlig assistans ................................................. 708
17.3.2 Nya insatser ........................................................... 709 17.3.3 Förändringar av befintliga LSS-insatser ............... 716 17.3.4 Ökad träffsäkerhet i assistansersättningen .......... 718 17.3.5 Krav att i vissa situationer använda hjälpmedel och bostadsanpassning .......................................... 721 17.3.6 Schablon för antal timmar för dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fritidsaktiviteter ... 721 17.3.7 Beredskap på en annan plats än hos den som är i behov av stöd ingår inte i personlig assistans ............................................... 722 17.3.8 Kommunernas medfinansiering av kostnaderna för assistansersättning behålls ......... 723 17.4 Konsekvenser med utgångspunkt i målgrupper, politikområden och system .................................................. 724 17.4.1 De som får insatser och deras anhöriga
påverkas i första hand av införandet av tre nya LSS-insatser .......................................... 724
17.4.2 Barn och ungdomar påverkas av en av de nya LSS-insatserna .............................. 725
Innehåll
21
17.4.3 Statens kostnader minskar bland annat till följd av differentierad ersättning för assistansersättning ........................................... 727 17.4.4 Kommunernas kostnader ökar ............................. 731 17.4.5 Inga unionsrättsliga konsekvenser ....................... 736 17.4.6 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet påverkas inte .............................................. 736 17.4.7 Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och små företags situation påverkas .................................................................. 737 17.4.8 Möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen påverkas inte ............................................... 738 17.4.9 Personlig integritet påverkas inte ......................... 738 17.4.10 Jämställdheten mellan kvinnor och män påverkas inte men fler män och pojkar berörs ..... 739 17.4.11 LSS-utjämningssystemet behöver anpassas till nya LSS-insatser ............................................... 740 17.5 Sammanfattning av konsekvenser med anledning av våra förslag samt finansiering av kostnadsökningar ....... 741 17.6 Förslag på uppföljnings- och utvärderingsuppdrag ............ 744
18.1 Förslaget till lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning .................................................... 747 18.2 Förslag till lag om kommunernas och landstingen kostnadsansvar för vissa insatser inom EES som motsvarar insatserna enligt lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ............................................................ 769 18.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade .................................................. 772 18.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .......... 772 18.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ...................................... 776
Innehåll SOU 2018:88
22
18.6 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ........................ 777 18.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring .................................................. 777 18.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall ............................ 777 18.9 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... 777 18.10 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. 778 18.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade .............................. 778 18.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund ... 778 18.13 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 778 18.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ............................................... 779 18.15 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ...... 779 18.16 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:162) om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall ................................... 780 18.17 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag .............................................. 780
Innehåll
23
Del 2
19.1 Framväxten av LSS ................................................................ 829 19.2 Internationella styrdokument .............................................. 831 19.2.1 FN:s deklaration, konventioner och agenda ........ 831 19.2.2 Europarådet ............................................................ 840 19.2.3 Europeiska unionen (EU) ..................................... 841 19.3 Nationella mål för funktionshinderspolitiken .................... 844 19.4 Tidigare utredningar ............................................................. 847 19.4.1 Assistansutredningen ............................................ 847 19.4.2 Kommittén för att utreda hur utjämning ska
ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS ........................... 848
19.4.3 LSS- och hjälpmedelsutredningen ........................ 849 19.4.4 Assistanskommittén och LSS-kommittén ........... 850 19.4.5 LSS-utjämningskommittén ................................... 852 19.4.6 Utredningen om assistansersättningens kostnader ................................................................ 853 19.4.7 Assistansersättningsutredningen .......................... 854 19.4.8 Hjälpmedelsutredningen ....................................... 855
20.1 Inledning................................................................................ 857 20.2 LSS och socialtjänst .............................................................. 857 20.2.1 Lagen om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) ....................................... 857
20.2.2 Socialtjänstlagen .................................................... 862 20.2.3 Förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................... 863 20.2.4 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd..... 863 20.3 Bostadsanpassning ................................................................ 866 20.4 Socialförsäkring ..................................................................... 867 20.4.1 Assistansersättning ................................................ 867
Innehåll SOU 2018:88
24
20.4.2 Andra särskilt utformade förmåner för personer med funktionsnedsättning .............. 869 20.5 Arbetsmarknad ..................................................................... 870 20.6 Hälso- och sjukvård ............................................................. 871 20.6.1 Hälso- och sjukvårdslagen .................................... 871 20.6.2 Patientlagen ........................................................... 872 20.6.3 Lagen om samverkan vid utskrivning
från sluten hälso- och sjukvård ............................. 873
20.6.4 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd .... 873 20.7 Kommunalekonomisk utjämning ........................................ 874 20.7.1 Lagen om utjämning av kostnader för stöd
och service till vissa funktionshindrade ............... 874
21.1 Inledning ............................................................................... 877 21.2 EU ......................................................................................... 877 21.2.1 Rörlighetsdirektivet .............................................. 877 21.2.2 Social trygghet och EU-rätten ............................. 878 21.2.3 Förordning 883/2004 om samordning
av de sociala trygghetssystemen ........................... 879
21.2.4 Tillämpningsområdet för förordning 883/2004 .. 882 21.2.5 Förordningen pekar ut vilken medlemsstats lagstiftning som ska tillämpas .............................. 884 21.2.6 Rätten till en vårdförmån ...................................... 886 21.2.7 Rätten till en kontantförmån ................................ 889 21.2.8 Europeiska kommissionens förslag till att förändra förordning 883/2004 ................... 890
22.1 Antalet personer med insatser har ökat .............................. 896 22.1.1 Det är främst mottagare av kommunalt
beslutade LSS-insatser som ökat i antal ............... 896
22.1.2 Insatserna daglig verksamhet och bostad med särskild service för vuxna har ökat mest ...... 898 22.1.3 Fler personer har minst en LSS-insats, men antalet insatser per mottagare har minskat .......... 903
Innehåll
25
22.1.4 Ingen dramatisk förändring av åldersfördelningen............................................. 906 22.1.5 Fler mottagare som hör till personkretsens grupp 1 ................................................................... 906 22.1.6 Fler män än kvinnor får insatser och skillnaden ökar ................................................ 908 22.2 Insatsernas omfattning per mottagare har ökat .................. 914 22.3 Ersättningen har varit stabil över tiden ............................... 918 22.4 Övriga kostnader – insatser i egen regi, prövning, tillståndsgivning och tillsyn .................................................. 921 22.5 Fler mottagare som får insatser av större omfattning leder till högre kostnader ...................................................... 922 22.6 Summering............................................................................. 925
23.1 Andelen av befolkningen med behov av insatser har ökat ................................................................................. 931 23.1.1 Medicinska framsteg och ökad medellivslängd
har ökat kostnaderna ............................................. 931
23.1.2 Ökningen av den dubbla assistansen har ökat kostnaderna ............................................. 932 23.1.3 Invandringen har ökat kostnaderna ...................... 933 23.1.4 Kostnaderna har inte ökat till följd av fler olyckor som leder till funktionsnedsättning ........ 935 23.2 Hälso- och sjukvården ställer fler diagnoser som kan ge rätt till insatser, vilket ökat kostnaderna ......... 935 23.3 Ökad kännedom om rättigheter och ändrade attityder har sannolikt bidragit till ökade kostnader .......................... 937 23.4 Ändringar av regler och rättspraxis har påverkat kostnaderna ........................................................................... 938 23.4.1 Kostnaderna ökade när rätten till assistans
utvidgades att även gälla personer över 65 år ....... 939
23.4.2 Prövning av hjälpmedel eller bostadsanpassning kan ha minskat kostnaderna något .... 941
Innehåll SOU 2018:88
26
23.4.3 Tillståndsplikt har införts och sannolikt minskat oegentligheter samt ökat kvaliteten för mottagarna ....................................................... 942 23.4.4 Efterskottsbetalning inom assistansersättningen kan ha minskat kostnaderna ............ 943 23.4.5 Krav på grundläggande behov har införts – kostnadseffekten är svårbedömd ....................... 944 23.5 Personlig assistans kan med tiden ha kommit att tillgodose fler behov ........................................................ 948 23.5.1 Personlig assistans kan ha övertagit
arbetsuppgifter från sjukvården vilket bidragit till kostnadsökningen .............................. 948
23.5.2 Assistansersättningen och kommunalt beslutade insatser utgör till viss del kommunicerande kärl ........................................... 950 23.5.3 Daglig verksamhet kan ha övertagit ansvar från arbetsmarknadspolitiken ............................... 951 23.6 Schablonersättningens nivå och konstruktion kan ha bidragit till kostnadsökningen tidigare.................... 952 23.6.1 Schablonens nivå var högre tidigare än
i dag i förhållande till lönekostnaderna ................ 952
23.6.2 Schablonens konstruktion har inte i sig påverkat kostnadsutvecklingen ............................ 953 23.7 Fler assistansmottagare anlitar privata anordnare .............. 955 23.8 Otydlig lagstiftning när det gäller personlig assistans/assistansersättning ................................................ 956 23.9 Bedrägerier och andra oegentligheter var ett större problem tidigare .................................................................... 957 23.10 Personlig assistans tillgodoser behov som tidigare tillgodosågs på annat sätt ..................................................... 958 23.11 Fler timmar är inte självklart jämförbart med standardutveckling ....................................................... 959 23.12 Summering och utredningens bedömning .......................... 960
Innehåll
27
24.1 Inledning................................................................................ 965 24.2 Det svenska systemet ............................................................ 965 24.3 Danmark ................................................................................ 968 24.3.1 Personlig assistans i Danmark .............................. 970 24.3.2 Andra stöd som liknar LSS-insatser ..................... 975 24.4 Finland ................................................................................... 977 24.4.1 Personlig assistans i Finland ................................. 979 24.4.2 Andra stöd som motsvarar LSS-insatser .............. 983 24.5 Norge ..................................................................................... 987 24.5.1 Personlig assistans i Norge ................................... 989 24.5.2 Andra stöd som motsvarar LSS-insatser .............. 991 24.6 Länder utanför Norden ........................................................ 993 24.6.1 Tyskland ................................................................. 993 24.6.2 Nederländerna ....................................................... 998 24.6.3 Australien ............................................................. 1002 24.7 Utredningens konklusion Fel! Bokmärket är inte definierat. 24.7.1 System för stöd ser olika ut ................................ 1008 24.7.2 Lärdomar från andra länder ................................. 1010
Innehåll SOU 2018:88
28
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:40 ..........................................1033
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2017:92 ..........................................1057
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2017:120 ........................................1061
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2018:35 ..........................................1063
Bilaga 5 Referensgrupper ..........................................................1067
Bilaga 6 Ett urval av de aktörer utredningen har träffat ..........1069
29
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har sett över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken, och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Syftet är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. Lagstiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Vi har därför gjort en översyn av incitament och förutsättningar för val av personlig assistent och tittat på nödvändiga förändringar i regelverket och hur kvalitet och träffsäkerhet i övriga insatser i LSS kan förstärkas.
Vi har också haft i uppdrag att göra en risk- och konsekvensanalys av hur relevant unionsrätt kan påverka Sveriges åtaganden och skyldigheter när det gäller insatser enligt LSS samt assistansersättningen. En översyn av frågan om habiliteringsersättning och behovet av lagstiftning i syfte att säkerställa en likformig utformning av habiliteringsersättning i kommunerna har också ingått i uppdraget.
Utvecklingen av LSS och assistansersättningen
Kostnaderna för assistansersättning och insatser enligt LSS har, sett över en längre period, ökat. Mätt i kronor ökade kostnaderna perioden 2005–2017 med 23 procent i fasta priser vad avser såväl assistansersättningen som LSS-insatserna. Mätt som antalet personer med respektive insats per 10 000 invånare har vi haft en ökning under perioden 1999–2017 för insatserna daglig verksamhet (66 procent), bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (44 procent), korttidstillsyn för skolungdom över 12 år (39 procent) och kontaktperson (26 procent). Även antalet personer
Sammanfattning SOU 2018:88
30
med assistansersättning per 10 000 invånare ökade under perioden (44 procent). För övriga LSS-insatser, däribland kommunalt beslutad personlig assistans, har antalet beviljade per 10 000 invånare minskat i varierande omfattning. Antalet personer som har minst en LSSinsats har ökat från 50 per 10 000 invånare 1999 till 72 år 2017, vilket motsvarar en ökning med 44 procent. Det genomsnittliga antalet LSS-insatser som beviljats dem som har sådana, har sjunkit med 11 procent. Från 1,8 insatser i genomsnitt 1999 till 1,6 år 2017.
De som har haft assistansersättning har över tid beviljats fler timmar per vecka, men det har även de som beviljats personlig assistans av sin kommun. Ersättningen per assistanstimme till assistansmottagare har inte blivit högre över tiden och schablonersättningen har snarare utvecklats något långsammare än exempelvis löneökningen för personliga assistenter.
Det finns tre förklaringar till ökningen av antalet personer med assistansersättning som låter sig kvantifieras. Den första är befolkningsutvecklingen som, allt annat lika, motiverar en ökning med 14,6 procent av antalet personer. Befolkningsutvecklingen påverkar naturligtvis utvecklingen av antalet personer som får insatser och det gäller inte bara assistansersättningen. Den andra är införandet av det s.k. femte grundläggande behovet, som förklarar 18 procent av antalsökningen. Den tredje är rättigheten för personer som fyllt 65 år att behålla sina insatser, vilket förklarar 26 procent av nyss nämnda antalsökning. Dessa tre förklaringsvariabler förklarar tillsammans cirka 60 procent av ökningen av antalet personer med assistansersättning.
Det är komplicerat att kvantifiera orsakerna till ökningen av antalet beviljade timmar assistansersättning och kommunalt beslutad personlig assistans. Det är dock så att såväl införandet av ett femte grundläggande behov som rättigheten för personer som fyllt 65 år att behålla insatsen har påverkat inte bara antalet assistansmottagare utan även antalet beviljade timmar.
Det finns vidare ett antal domar som har påverkat utvecklingen vad gäller såväl antalet assistansberättigade som antalet beviljade timmar. I huvudsak har dessa förtydliganden från domstol haft en återhållande effekt på utvecklingen.
Att andelen assistansanvändare som valt privata anordnare har ökat bedömer vi har påskyndat timökningen. Samtidigt håller vi det för troligt att ökningen skulle ha blivit ungefär densamma om än i
SOU 2018:88 Sammanfattning
31
en långsammare takt, även utan ökningen av andelen med en privat anordnare.
En ytterligare förklaring är att det tog tid innan LSS och assistansersättningen blev kända av alla i målgrupperna. I takt med att kännedomen ökade, ökade efterfrågan på insatserna. Den förklaringsvariabeln spelade en större roll tidigare än i dag.
En fråga som förekommit i den allmänna debatten är hur det som brukar benämnas som fusk, bedrägerier, oegentligheter och felaktiga utbetalningar har påverkat kostnadsutvecklingen. Det är tveklöst så att det förekommit och förekommer utbetalningar till individer och företag som inte borde ha gjorts. Hur stor del av de totala kostnaderna som handlar om fusk och i hur hög grad kostnadsutvecklingen beror på detta är dock mycket svårt att säga. Vi bedömer att detta har haft en betydelse för kostnadsutvecklingen, men mer tidigare än under senare år, bl. a. till följd av det har införts tillståndskrav för att bedriva assistansverksamhet.
Vad gäller effekter på kostnadsutvecklingen till följd av personkretsens utformning, är det så att alla kostnader i grunden beror på att individer bedöms höra till personkretsen. En sak som inte förutsågs när reformen var ny var den ökning av personer med diagnosen autism eller autismliknande tillstånd som uppstod. Att fler personer än tidigare får diagnoser som rör autism och autismliknande tillstånd har bidragit till fler beviljade LSS-insatser – främst daglig verksamhet. Hade dessa diagnoser inte ingått i personkretsen hade kostnadsutvecklingen vad gäller LSS-insatser, främst inom insatsen daglig verksamhet, sett annorlunda ut.
Även sådant som inte avser regeländringar eller hur regler tolkas inom ramen för LSS kan ha påverkat utvecklingen. Andra politikområdens insatser kan indirekt har påverkat utvecklingen inom LSS, främst arbetsmarknadspolitiken och hälso- och sjukvårdens arbete kan påverka antalet personer som ansöker om och beviljas LSS-insatser.
Utgångspunkter för utredningens överväganden
Varje sektor i samhället ansvarar för att ge alla möjlighet att delta och bidra inom sitt område. Det kan gälla exempelvis arbetslivet och skolan, att ha en anpassad bostad och att kunna ta del av kultur och andra aktiviteter. Det innebär att varje sektor i samhället ska utforma
Sammanfattning SOU 2018:88
32
och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare. LSS ska ge det individuella stöd som tills vidare ändå behövs för att vardagen ska fungera för personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. De olika insatserna i LSS, och annat stöd, ska vara flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som ger förutsättningar att leva ett så normalt liv som möjligt. Samtidigt bör insatserna vara väl definierade för att skapa förutsägbarhet. Kvaliteten i insatserna är av avgörande betydelse för den enskilde, och för att han eller hon ska anse att de insatser som erbjuds är attraktiva i praktiken och gör det möjligt att leva som andra. Det måste därför finnas förutsättningar för utveckling när det gäller kvalitet och kompetens inom ramen för stöd enligt LSS.
Personer som omfattas av LSS
Det är de med de mest omfattande funktionsnedsättningarna som har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen eller har behov av särskilt kvalificerat stöd som även i fortsättningen bör ingå i personkretsen för LSS. De nuvarande tre grupperna inom personkretsen bör vara kvar. Personkretsbestämmelsen ska moderniseras för att motsvara dagens begreppsbildning.
Bostaden
Bostaden är avgörande för möjligheten att nå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning och LSS bör innehålla en möjlighet för vuxna med behov av en bostad med särskild service eller en annan särskilt anpassad bostad att få en sådan. De risker för institutionalisering som påpekats av tillsynsmyndigheter bör även uppmärksammas inom samhällsplaneringen, när man planerar markanvändningen.
Utredningen har sett att det finns behov av en annan form av stöd i boendet utöver dagens insatser i LSS. Om det finns tillgång till vardagsstöd i bostaden ökar möjligheterna att välja vilken form av boende man önskar. Vi föreslår därför en ny insats för personlig service och boendestöd. Den som bor i en annan bostad än en bostad med särskild service och har behov av stöd i den dagliga livsföringen
SOU 2018:88 Sammanfattning
33
ska ha rätt till praktisk hjälp i hemmet, motivationsåtgärder, ledsagning, stöd vid föräldraskap och annat motsvarande stöd. Även den som bor i en bostad med särskild service kan ha rätt till sådant stöd om behovet inte tillgodoses genom det stöd som finns i den bostaden.
Barn och familjer
Barn med funktionsnedsättning och deras familjer behöver ett mer samordnat och flexibelt stöd med möjlighet till avlastning som är bättre anpassat till deras individuella situation.
Korttidsvistelse utanför det egna hemmet är en ändamålsenlig insats för att erbjuda stöd både för att avlasta anhöriga och andra närstående som omsorgsgivare och för att personer med funktionsnedsättning ska få miljöombyte och rekreation. Avlösarservice fyller en viktig funktion för dem som ger omfattande omsorg till närstående och insatsen kan bidra till att förebygga ohälsa för dessa. Vi föreslår att insatsen avlösarservice i hemmet ska benämnas avlösarservice för att det klart ska framgå att den inte är begränsad till att ges i hemmet.
Korttidstillsyn före och efter skoldagen samt under lov är en insats kopplad till skolan och vi föreslår att den ska benämnas förlängd utbildning i fritidshem. Åldersgränsen för när skolungdom kan beviljas korttidstillsyn bör överensstämma med vad som gäller för fritidshem enligt skollagen.
Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet är en kompletterande stödform som kan bidra till att familjer med barn och ungdomar med funktionsnedsättning kan få ett fungerande vardagsliv.
Gemenskap
Ledsagning bidrar till delaktighet i samhällslivet, att delta i olika aktiviteter och till att ingå i en gemenskap med andra. Utredningen föreslår att sådant stöd ska ingå i insatsen personlig service och boendestöd LSS.
Kontaktperson är en insats med betydelse både för möjligheten att få en aktiv och meningsfull fritid och för att få medmänskliga kontakter utöver det professionella stödet som bl.a. övriga insatser i LSS
Sammanfattning SOU 2018:88
34
ger. Om insatsen också skulle innehålla gruppaktiviteter kan det ge en ökad flexibilitet och ett mer varierat innehåll för den som får stödet. Utredningens förslag är därför att om den enskilde samtycker till det ska stöd i form av biträde av kontaktperson också kunna ske genom en gruppaktivitet.
Myndigheten för delaktighet, Socialstyrelsen, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Barnombudsmannen bör få uppdrag som tar sikte på att förbättra stödet genom insatsen kontaktperson.
Sysselsättning
Daglig verksamhet är en insats som för många skapar en meningsfull sysselsättning och ett vardagligt sammanhang. Den kan i högre grad än i dag bidra till personlig utveckling och möjligheter att förvärva och upprätthålla förmågor utifrån egna förutsättningar och önskemål. Vi föreslår därför att den som beviljas daglig verksamhet ska ha rätt till en inledande kartläggning för att fastställa hur insatsen bäst kan anpassas och utformas utifrån de individuella behoven.
När det gäller dem som står längst från arbetsmarknaden bör kunskapsunderlag tas fram med sikte på åtgärder för ökade möjligheter till såväl att förvärva och bibehålla förmågor som till delaktighet i samhället.
En översyn av insatsen genomföras med utgångspunkt från en kartläggning av förhållandet mellan daglig verksamhet och arbetsmarknads- och utbildningsområdena. Översynen bör bland annat avse frågan om de ekonomiska och organisatoriska förutsättningarna för att på olika sätt möjliggöra en övergång till arbete eller studier i kombination med deltagande i daglig verksamhet.
Habiliteringsersättning har troligen ingen avgörande betydelse för att motivera till deltagande i daglig verksamhet men den bidrar till att täcka vissa kostnader för att delta, vilket i sig uppmuntrar till att använda insatsen. Utredningens kartläggning visar att habiliteringsersättning inte tillämpas likformigt över landet, men ersättningen finns i 9 av 10 kommuner. Tendensen är att allt fler kommuner tillämpar en allt högre habiliteringsersättning, av allt att döma till följd av det statsbidrag som infördes 2018, men det är för tidigt att uttala sig om statsbidragets långsiktiga effekter. Vi föreslår att en
SOU 2018:88 Sammanfattning
35
utvärdering av vilka effekter statsbidraget haft görs när det finns förutsättningar att se om det fått genomslag på hur kommunerna använder habiliteringsersättning inom daglig verksamhet. Eftersom det saknas tydligt uttalat lagstöd för utbetalning av habiliteringsersättning föreslår vi att det ska framgå av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner i syfte att uppmuntra till närvaro, utan föregående individuell behovsprövning, får utbetala habiliteringsersättning till den som deltar i daglig verksamhet enligt LSS.
Samordning och planering
Personer i lagens personkrets kan ha behov av ett personligt stöd för att få och kunna nyttja olika insatser enligt LSS och annan lagstiftning på bästa sätt för att få ett samordnat stöd. Insatsen rådgivning och annat personligt stöd ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionsnedsättningar och vi föreslår att den ska benämnas särskilt expertstöd. Den som har behov av kunskap om funktionsnedsättningen och stöd för att hantera den i olika situationer ska beviljas insatsen. Den individuella planen är en viktig del i att skapa ett sammanhållet stöd för den enskilde som får stöd enligt LSS.
Personligt stöd i det dagliga livet
Utredningens slutsats är att personlig assistans även fortsättningsvis bör vara ett personligt utformat stöd som utmärks och avgränsas från andra insatser i LSS genom stödets och servicens personliga karaktär där den enskilde har stort inflytande över vem som ger stödet. Det ska ges i olika situationer, både komplicerade sådana av mycket personlig karaktär men också i andra situationer när den enskilde är i behov av stöd. Stödet ska också ges av ett begränsat antal personer. Mer ändamålsenliga insatser bör dock utvecklas som alternativ till personlig assistans för vissa grupper som i dag får insatsen, barn under 16 år och personer i behov av stöd för behov som förutsätter ingående kunskaper om den som får stödet, t.ex. vid utåtagerande beteende. För dessa grupper kan en insats inom LSS, med större möjligheter till uppföljning och att säkerställa adekvat
Sammanfattning SOU 2018:88
36
kompetens hos den personal som ger stödet, vara en mer ändamålsenlig insats än personlig assistans.
Den som är över 16 år ska ha rätt till personlig assistans om han eller hon på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning behöver praktisk hjälp med sin personliga hygien, måltider, klä av och på sig, eller att kommunicera med andra.
När det finns möjlighet att välja mellan hjälpmedel eller personlig assistans, genom stöd av en assistent måste den enskilde ha möjlighet att avgöra vilken form av stöd han eller hon vill ha. Rätt till personlig assistans som ska utföras av fler än en person ska dock endast föreligga i den mån behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, genom att bostaden anpassas eller genom användning av hjälpmedel.
Tillsyn för medicinsk problematik bör inte vara ett behov som ger rätt till insatsen personlig assistans men för den som har rätt till insatsen personlig assistans bör dock sådana åtgärder som hälso- och sjukvårdspersonal bedömer kan utföras som egenvård vara en del av insatsen.
Den som har rätt till personlig assistans ska beviljas 15 timmar per vecka för andra personliga behov som avser dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fritidsaktiviteter i form av en schablon. För behov av ytterligare stöd för specifika aktiviteter ska tid beviljas utöver schablonen om 15 timmar. Beredskap ska inte vara en del av den personliga assistansen.
Vi anser att en utredning bör titta på möjligheterna att bedöma behovet av stöd i form av personlig assistans som också innehåller ett fastställande av rätten till insatsen på ett annat sätt än i dag.
Stöd för vad som i dag anges som behov som förutsätter ingående kunskaper om den som får stödet, det s.k. femte grundläggande behovet, ska inte vara en del av insatsen personlig assistans. Vi föreslår att den som är över 16 år och på grund stor och varaktig psykisk funktionsnedsättning har behov av personligt stöd av ett begränsat antal personer som har ingående kunskaper om honom eller henne och funktionsnedsättningen ska ha rätt till insatsen förebyggande pedagogiskt stöd.
För dem som inte har fyllt 16 år och på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar, på grund av psykisk funk-
SOU 2018:88 Sammanfattning
37
tionsnedsättning har behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper om honom eller henne, eller har behov av stöd för omvårdnad föreslår vi en ny insats, personligt stöd till barn.
Utredningen har haft i uppdrag att lyfta olika möjligheter att begränsa antalet användare och timmar när det gäller personlig assistans. Vi har övervägt olika alternativ och funnit att en begränsning av insatsen personlig assistans till stöd under vaken tid skulle innebära oönskade förändringar av insatsen. När det gäller personer över 65 år anser vi att nuvarande reglering bör ligga fast. Vi anser också att personlig assistans kan vara en ändamålsenlig insats även för den som inte utan stöd av någon annan kan definiera det faktiska innehållet i insatsen.
Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
Utredningens utgångspunkt är att stöd enligt LSS, i likhet med andra välfärdstjänster, ska vara en kommunal uppgift. Dagens delade huvudmannaskap för personlig assistans medför problem och det bör därför framöver endast vara en huvudman för insatsen, kommunen. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller för personlig assistans med bl. a. de höga kostnaderna och den oro som detta skapar hos personer i behov av stöd, anordnare av assistans och kommunsektorn föreslår utredningen, trots den principiella utgångspunkten att stöd enligt LSS är en kommunal uppgift, att personlig assistans vara ett statligt ansvar. Staten ska ansvara för den personliga assistansen, som även i fortsättningen ska utgöras av assistansersättning, inom ramen för förmånerna i socialförsäkringsbalken. Om den enskilde begär det ska kommunen svara för utförandet av personlig assistans.
Det finns skäl att överväga behovet av en översyn av fördelningen av hälso- och sjukvårdsansvaret i samband med korttidsvistelse och om kommuner och landsting bör få utökade möjligheter att avtala om hur ansvaret för hälso- och sjukvården kan fördelas mellan huvudmännen.
Sammanfattning SOU 2018:88
38
Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans
Utredningens bedömning är att ökningen av de privata företagens andel av marknaden för personlig assistans sannolikt har påskyndat ökningen av antalet personer som erhåller personlig assistans och, i än högre grad, det genomsnittliga antalet timmar per assistansmottagare.
Eftersom fördelarna med en schablonersättning per timme för utförd personlig assistans överväger nackdelarna med en sådan ersättningsform bör assistansersättning även framöver betalas som ett eller flera schablonbelopp. Nivån bör ligga på en nivå som ger den enskilde möjlighet att köpa assistans men också att välja mellan olika anordnare. Schablonersättningen bör differentieras med hänsyn till dels om assistansen utförs under obekväm arbetstid, dels om assistenten lever i hushållsgemenskap med den som får stödet. Vid fastställandet av schablonbeloppen inom assistansersättningen bör i första hand utvecklingen av löner och andra priser, antalet anordnare på marknaden och anordnarnas rörelsemarginaler beaktas.
Vi föreslår att schablonbeloppet även ska kompensera för sjuklönekostnader och kommunens ansvar ska vara begränsat till att tillfälligt tillgodose den assistansberättigades behov i det fall en ordinarie anordnare inte tillhandahåller en vikarie.
Det ska vara ett villkor för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans att nivåerna på de anställdas lön, försäkringar och pension minst följer ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela Sverige för motsvarande arbetstagare.
Privata anordnare av personlig assistans bör även framledes kunna avstå från att erbjuda tjänsten till en assistansberättigad som önskar anlita dem. Enskilda måste få anlita vilket ombud de vill och anställda hos assistansanordnare bör därför få uppträda som ombud för kunderna.
Kvalitet, uppföljning och tillsyn
Regelverket gällande systematiskt kvalitetsarbete, med tillhörande föreskrifter och allmänna råd, ger förutsättningar för att säkerställa kvalitet när det gäller LSS-insatser.
SOU 2018:88 Sammanfattning
39
Det finns olika former av oberoende juridiskt stöd för den som behöver stöd enligt LSS. Mot bakgrund av myndigheters utredningsansvar ser vi inte skäl att utöka möjligheterna till oberoende juridiskt stöd i ärenden om stöd enligt LSS.
Det ska tydligt framgå av lagen att kommunen fortlöpande ska följa upp vilka som omfattas av lagen, vilka deras behov av stöd och service är och att kommunen ska verka för att dessa personer får sina behov tillgodosedda. På så sätt har kommunen ansvar för att se till att även de som får assistansersättning får det stöd som de behöver.
Tillsynen behöver förstärkas både när det gäller kvalitet och kvantitet. Att i tillsynen inhämta uppgifter från dem som får stöd och arbetar i verksamhet kan utgöra ett komplement till exempelvis brukarundersökningar och uppföljningar av planer.
Regeringen bör ge Inspektionen för vård och omsorg (IVO) i uppgift att utreda om s.k. frekvenstillsyn kan medföra positiva effekter för kvaliteten i gruppbostäder enligt LSS och i så fall hur ofta den bör genomföras.
Utredningens förslag om nya insatser i LSS innebär att det ska krävas tillstånd och finnas en skyldighet att anmäla till IVO även för sådan verksamhet.
En satsning på kompetensutveckling kan säkerställa att ny personal har tillräckliga kunskaper, stimulera personal att stanna kvar inom yrkesområdet och utveckla kompetensen för att möta de nya krav som uppstår när nya insatser tillförs LSS-området.
När det gäller personer som både företräder en person i egenskap av god man, förvaltare eller ställföreträdare och ger henne eller honom stöd enligt LSS föreligger risk för jävsproblematik. Vi föreslår därför att i den översyn av regelverket om gode män, förvaltare och andra ställföreträdare som regeringen aviserat bör ingå att se över hur regelverket fungerar när det gäller personer med funktionsnedsättning. Ett utbildningsmaterial bör tas fram med syfte att öka förståelsen för de olika roller den som ger eller får stöd enligt LSS samt den som företräder någon i LSS-personkrets har.
Sammanfattning SOU 2018:88
40
Ny lag om stöd och service
Utredningen förslår att en ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska ersätta den nuvarande lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagen ska vara indelad i kapitel.
Personlig assistans ska vara en insats som beviljas enligt lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning. Att staten ansvarar för den på så sätt att den tillhandahålls genom assistansersättningen ska framgå både av LSS och genom regleringen i socialförsäkringsbalken.
Försäkringskassan ska minst vart tre år följa upp den försäkrades behov av ersättningen men om den försäkrade har fyllt 65 år behöver någon uppföljning inte göras.
Det ska framgå av lagen att barn ska få relevant information, om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och dess konsekvenser. Barn ska också informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.
Övergångsregler och ikraftträdande
Den nya lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning förslås träda i kraft den 1 januari 2022. Från och med den dagen ska alla beslut om personlig assistans som kommunerna fattat anses utgöra beslut om assistansersättning och vara ett ansvar för Försäkringskassan i enlighet med reglerna i socialförsäkringsbalken. Under tiden den 1 januari 2022 till och med den 31 december 2024 år ska de som har ett beslut om personlig assistans eller assistansersättning ansöka om sådan ersättning på nytt eller vända sig till kommunen och ansöka om någon av de nya insatserna i lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning. Senast per den 1 januari 2025 upphör sedan alla beslut om personlig assistans och assistansersättning som meddelats före den 1 januari 2022 att gälla.
Informations- och utbildningsinsatser måste genomföras i samband med att de nya insatserna införs.
SOU 2018:88 Sammanfattning
41
Samordning inom EU
Utredningens bedömning är att insatserna i LSS är sociala trygghetsförmåner enligt Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr. 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Assistansersättning och insatserna i LSS kommer inte att kunna föras in i bilagan över särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner.
Utredningen föreslår att regeringen anmäler insatserna i LSS till kommissionen som vårdförmåner vid sjukdom.
Om kommissionens förslag till ändringar i förordningen antas ska regeringen anmäla, eller omklassificera, assistansersättning och insatser i LSS som förmåner vid långvarigt vårdbehov.
Det bör framgå av LSS att kommunen ska bevilja vårdförmåner till personer som kan ha rätt till dessa när Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr. 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen är tillämplig. Unionsmedborgaren ska få insatsen i den kommun där han eller hon vistas men på bekostnad av den stat där personen är försäkrad. Försäkringskassan ska ansvara för att sköta kostnadsdelen för kommunernas räkning.
Utjämning och fördelning av kostnader
Utredningen har undersökt möjligheterna att åtgärda de problem och risker som finns med utjämningssystemet för LSS. Fördelarna med en förändring av systemet är dock inte tillräckligt stora i förhållande till riskerna för nya problem till följd av förändringarna och utredningen föreslår därför inte några sådana utöver de som behövs med anledning av förslagen om förändringar av insatserna i LSS.
När staten blir ensam huvudman för insatsen personlig assistans bör kommunerna finansiera en del av kostnaden för assistansersättningen, upp till 20 timmar i genomsnitt per vecka.
Sammanfattning SOU 2018:88
42
Konsekvenser av förslagen
Vi föreslår bland annat nya LSS-insatser och förändringar av några av de existerande insatserna. I storleksordningen 3 000–4 000 barn beräknas ansöka om och beviljas den nya insatsen personligt stöd till
barn. De flesta av dessa barn kommer att få insatsen i stället för person-
lig assistans. Vidare bedömer vi att i storleksordningen 1 400–1 800 personer kommer att beviljas den nya insatsen förebyggande pedagogiskt
stöd och även dessa personer får i många fall denna nya insats i stället
för insatsen personlig assistans. En tredje förändring blir att i storleksordningen 7 000–10 000 personer kommer att beviljas den nya LSS-insatsen personlig service och boendestöd. Dessa personer har i dag ofta andra LSS-insatser eller insatser med stöd i socialtjänstlagen.
Sammantaget innebär våra förslag att statens nettokostnader minskar med i storleksordningen 600 miljoner kronor årligen. En viktig förklaring till kostnadsminskningen är differentieringen av assistansersättningen beroende på om assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren eller inte. Kommunernas kostnader beräknas öka med i storleksordningen 300–400 miljoner kronor årligen. Förklaringen är ökade kostnader för de nya kommunala LSS-insatserna i förhållande till de insatser som berörda personer har haft tidigare.
Det uppkommer därutöver engångskostnader motsvarande cirka 230 miljoner till följd av myndighetsuppdrag, anpassningar av itsystem och administrativa kostnader i samband med ansökningar av nya och förändrade insatser. Dessa engångskostnader finansieras genom det överskott som de varaktiga effekterna innebär.
Förslagen påverkar inte jämställdheten mellan kvinnor och män. Däremot kommer fler pojkar och män än kvinnor och flickor att beröras av förändringarna. Förklaringen är att det är fler män och pojkar som har assistansersättning och LSS-insatser i dag och skillnaden i antal och omfattning har ökat.
43
Lättläst sammanfattning
Kort om utredningens förslag
Vi föreslår en ny lag: lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. Lagen ska även i framtiden förkortas LSS.
Vi föreslår tre nya LSS-insatser:
• Personlig service och boendestöd.
• Personligt stöd till barn.
• Förebyggande pedagogiskt stöd.
Vi föreslår att ledsagarservice ska bli en del av insatsen personlig service och boendestöd.
Vi föreslår också att staten ska ha hela ansvaret för insatsen personlig assistans.
Om förslagen genomförs beräknar vi att statens kostnader kommer att minska med cirka 600 miljoner kronor varje år.
Vi beräknar att kommunernas kostnader samtidigt ökar med mellan 300 miljoner och 400 miljoner kronor om året.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
44
I den här sammanfattningen berättar vi om utredningens uppdrag, bakgrund, vad de nya förslagen betyder och vilka följder vi tror att de får.
Utredningens uppdrag
På uppdrag av regeringen har vi utrett LSS och assistansersättningen.
Utredningen har två huvudsyften:
1. Statens kostnader för personlig assistans får inte blir högre än de är i dag.
2. Insatserna inom LSS ska bli bättre anpassade för dem som behöver insatserna.
Vi har utrett delar av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Vi har också utrett assistansersättningen, som hör till den lag som kallas socialförsäkringsbalken.
Utredningen ger förslag. Senare kommer Sveriges riksdag att fatta besluten.
Andra viktiga utgångspunkter för utredningen
Det är inte bara insatser enligt LSS som ska ge människor möjlighet att delta i samhället. Varje sektor i samhället ska bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla. Exempel på sådana sektorer är arbetslivet och skolan.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
45
Det handlar också om att alla som behöver ska ha en anpassad bostad och kunna ta del av kultur och andra aktiviteter.
Men många personer med funktionsnedsättning behöver ändå individuellt stöd. Det är det LSS är till för.
Insatserna i LSS, och annat stöd, ska vara flexibla och ge förutsättningar att leva ett så normalt liv som möjligt.
Det ska vara tydligt vad som ingår i LSS-insatserna. Samtidigt är det viktigt att insatserna har hög kvalitet. Därför måste LSS-verksamheter ha möjlighet att utveckla sin kvalitet och kompetens.
Det är också viktigt att lagändringar fungerar som de ska i praktiken.
Sveriges lagar ska främja jämlikhet och delaktighet. Därför har vi utrett till exempel hur människor väljer personlig assistent och regelverket kring det.
I utredningens uppdrag har det också ingått att bedöma om det behövs en ny lag om habiliteringsersättning.
Habiliteringsersättning kan betalas ut till dem som deltar i daglig verksamhet. I dag hanterar kommuner detta på olika sätt.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
46
Bakgrund: LSS och assistansersättningen
Kostnaderna för assistansersättning och LSS-insatser har ökat.
Statens kostnader för assistansersättning ökade med 23 procent mellan år 2005 och 2017.
Kommunernas kostnader för LSS-insatser ökade även de med 23 procent under samma period.
Personerna som får LSS-insatser har blivit fler
Sedan år 1999 har andelen personer i Sverige som får LSS-insatser ökat med 44 procent. Det betyder att gruppen som får insatser är nästan en och en halv gång större i dag än år 1999.
Den insats som har ökat mest är daglig verksamhet. Där är andelen som får insatsen nu 66 procent högre.
Ökning av antalet personer med assistansersättning
Andelen personer i Sverige som får assistansersättning har ökat med 44 procent sedan år 1999. Det finns två huvudförklaringar:
• Det så kallade femte grundläggande behovet infördes i lagen år 1996. Det gjorde det möjligt för personer med psykisk funktionsnedsättning att få assistansersättning om de behöver hjälp som förutsätter ingående kunskaper om dem.
• Personer har fått rätt att behålla assistansersättningen även efter att de har fyllt 65 år.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
47
Förklaringar till ökningen av antalet timmar
Förutom att fler personer får assistansersättning, har många av dem dessutom beviljats fler timmar per vecka. Även de som har personlig assistans via sin kommun har beviljats fler timmar.
Det är svårare att peka ut tydliga orsaker till ökningen av antalet beviljade timmar. Detta gäller både assistansersättning och kommunalt beslutad personlig assistans.
Men antagligen har ökningen av timmar också påverkats av införandet av ett femte grundläggande behov, och av rättigheten för personer som fyllt 65 år att behålla sina insatser.
Fler personer har börjat välja privata anordnare för sin assistans. Det har antagligen ökat antalet assistanstimmar något.
Fler orsaker till ökningarna
Det tog tid innan LSS och assistansersättningen blev kända av alla i målgrupperna. När fler förstod att de kunde ha rätt till insatserna, blev det fler som efterfrågade dem.
Men denna förklaring påverkade mer i början av tidsperioden än nu.
Antalet personer med diagnosen autism eller autismliknande tillstånd har ökat mycket de senaste åren. Många av dem har fått rätt till daglig verksamhet.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
48
De ökade kostnaderna kan inte förklaras av att ersättningen per assistanstimme har ökat. Även om schablonersättningen har höjts med åren, så har den ökningen varit något långsammare än prisutvecklingen i allmänhet, till exempel löneökningen för personliga assistenter.
I den allmänna debatten de senaste åren har det talats mycket om fusk, bedrägerier och felaktiga utbetalningar.
Vi vet att sådant har skett. Men det är mycket svårt att veta hur mycket fusket kan ha kostat. Vi tror att det har ökat kostnaderna något, men antagligen mindre från år 2011 och framåt, då det började krävas tillstånd för att bedriva assistansverksamhet.
Dessutom kan det finnas andra orsaker i samhället som har bidragit till att fler personer får LSS-insatser. Det kan handla om till exempel arbetsmarknadspolitik eller hur vården fungerar. De områdena har vi inte utrett.
Förslag på ändringar i lagen
Vi beskriver både bakgrund och förslag. I det här kapitlet ligger alla konkreta förslag på lagändringar i egna rutor.
Vilka personer som ska omfattas av LSS
Vi föreslår ingen ändring. Samma tre grupper som nu ingår i LSS så kallade personkrets ska finnas kvar.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
49
Däremot ska begreppen i personkretsbestämmelsen ändras så att de blir mer moderna. Till exempel ska det stå ”funktionsnedsättning” i stället för ”funktionshinder”.
Bostaden
Hur personer med funktionsnedsättning bor är avgörande för deras möjligheter att delta på lika villkor i samhället. Om det finns tillgång till vardagsstöd i bostaden är det lättare att välja den sorts bostad man önskar.
• Vi föreslår därför en ny insats, som ska kallas personlig service och boendestöd.
• Den som inte bor i gruppbostad eller servicebostad, men har behov av stöd i vardagen, ska ha rätt till insatsen. Den kan innebära praktisk hjälp i hemmet, ledsagning, stöd vid föräldraskap och annat motsvarande stöd.
• Även den som bor i gruppbostad eller servicebostad kan ha rätt till sådant stöd. Det beror på om det stöd som finns i bostaden bedöms vara tillräckligt eller inte.
Vi vill också påpeka att det är viktigt att bostäder med särskild service inte samlas i ett visst område. De som bor där ska inte isoleras från resten av samhället.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
50
Barn och familjer
Barn med funktionsnedsättning och deras familjer behöver ett mer samordnat och flexibelt stöd. Familjer ska ha möjlighet till avlastning som är anpassad till situationen.
• Avlösarservice fyller en viktig funktion för anhöriga. Insatsen ska finnas kvar, men vi föreslår att den ska kallas bara ”avlösarservice”, inte ”avlösarservice i hemmet”. Då blir det tydligare att insatsen inte bara kan ges i hemmet.
• Korttidstillsyn före och efter skoldagen samt under lov är en insats kopplad till skolan. Vi föreslår att den också ska få ett nytt namn: förlängd utbildning i fritidshem.
Åldersgränsen för när skolungdomar kan beviljas denna insats bör följa skollagen.
Boende i familjehem, eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, är ett bra kompletterande stöd. Vi föreslår ingen ändring i lagen.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
51
Gemenskap
Ledsagning hjälper vissa personer med funktionsnedsättning att delta i olika aktiviteter. Det bidrar till att vara delaktig i samhället och till att ingå i en gemenskap med andra.
• Vi föreslår att ledsagning ska finnas kvar, men den ska inte stå som en egen insats i lagen. Ledsagning ska ingå i den nya insatsen personlig service och boendestöd.
Kontaktperson är en viktig insats. Den bidrar till en aktiv och meningsfull fritid och ger medmänskliga kontakter på ett annat sätt än andra LSS-insatser.
Insatsen kontaktperson ska finnas kvar.
Men utredningen föreslår att insatsen också ska kunna innehålla aktiviteter i grupp.
Gruppaktiviteterna kan ske på olika sätt. Till exempel kan flera personer som har samma kontaktperson samlas i en aktivitet. Det gör stödet mer flexibelt.
Den som inte vill ha gruppaktiviteter måste inte. Den som får stödet måste godkänna att träffarna med kontaktpersonen kan ske genom gruppaktiviteter.
Vi tror också att insatsen kontaktperson kan förbättras på flera sätt. Det kan gälla till exempel att utveckla möjligheterna till fritidsaktiviteter i grupp.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
52
Vi föreslår därför att Myndigheten för delaktighet, Socialstyrelsen, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Barnombudsmannen ska få i uppdrag att arbeta med detta.
Sysselsättning
Daglig verksamhet skapar en meningsfull vardag för många. Men de dagliga verksamheterna kan bli bättre. De kan utgå mer från vad personerna vill och kan, och bidra mer till personlig utveckling.
• Vi föreslår därför att när någon beviljas daglig verksamhet ska personen ha rätt att få en individuell kartläggning. Den dagliga verksamheten ska anpassas och utformas utifrån personens behov.
• Vissa personer med funktionsnedsättning står längre från arbetsmarknaden än andra. Vi föreslår att Socialstyrelsen ska ta fram kunskapsunderlag om hur daglig verksamhet kan utformas för att bättre passa dessa personer.
• Vi föreslår också att det ska göras en ny utredning om just daglig verksamhet. I utredningen ska ingå att kartlägga förhållandet mellan daglig verksamhet och arbete och studier. Kanske kan fler gå från daglig verksamhet till en vanlig anställning, eller både studera och ha daglig verksamhet, till exempel.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
53
Habiliteringsersättning kan uppmuntra personer att delta i daglig verksamhet. Vår kartläggning visar att ersättningen används i nästan alla kommuner, men inte exakt lika. Fler kommuner har dock börjat betala ut högre habiliteringsersättning sedan statsbidraget infördes år 2018.
Vi föreslår att statsbidragets effekter på lång sikt ska utvärderas i framtiden.
Det har varit otydligt vilka regler som gäller för utbetalning av habiliteringsersättning.
Vi tycker inte att det behövs en ny lag, men vi föreslår att lagen om vissa kommunala befogenheter ska förtydligas.
Det ska tydligt framgå att kommuner får utbetala habiliteringsersättning till den som deltar i daglig verksamhet.
Samordning och planering
De som omfattas av LSS kan behöva personligt stöd för att få, förstå och använda olika insatser. En individuell plan och hjälp med samordning är viktiga för att skapa ett sammanhållet stöd.
För detta finns insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Den ska finnas kvar.
Personen som utför insatsen måste ha särskild kunskap om människor med stora och varaktiga funktionsnedsättningar.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
54
Vi föreslår därför att insatsen i stället ska heta särskilt expertstöd.
Den som behöver kunskap om sin funktionsnedsättning, och stöd för att hantera den i olika situationer, ska få insatsen.
Personligt stöd i det dagliga livet
Personlig assistans skiljer sig från andra LSS-insatser. Stödet och servicen är mer personlig. Utredningen vill att det ska förbli så.
Den som får personlig assistans ska ha stort inflytande över vem som ger stödet.
Man ska kunna få personlig assistans både i mycket personliga, intima situationer och i andra situationer som kräver personligt stöd.
Den personliga assistansen ska utföras av ett begränsat antal personer. Exakt hur många kan inte skrivas in i lagen, men det ska vara en liten personalgrupp. Stödet bygger på kunskap om den som får assistans och på förtroende.
Vi föreslår att den som har fyllt 16 år ska ha rätt till personlig assistans om han eller hon på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning behöver praktisk hjälp med sin personliga hygien, måltider, klä av och på sig, eller att kommunicera med andra.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
55
Utredningen har haft i uppdrag att ta fram förslag för att begränsa antalet användare och timmar när det gäller personlig assistans.
Vi har tittat på olika alternativ för detta:
• Vi anser inte att det vore bra att begränsa personlig assistans till att vara ett stöd enbart under vaken tid.
• Vi vill inte ändra reglerna för personer över 65 år.
• Vi vill inte heller att rätten till personlig assistans ska begränsas för personer som inte själva kan definiera innehållet i insatsen. Även de som behöver hjälp för att till exempel välja assistenter eller bestämma hur assistansen ska utföras kan ha stor nytta av assistansen. Att ha personlig assistans främjar jämlikhet och delaktighet också för dem.
Vi har i stället tagit fram andra förslag på ändringar och begränsningar.
Vi föreslår att andra insatser än personlig assistans ska finnas för två grupper:
1. Barn under 16 år.
2. Personer som behöver stöd som kräver ingående kunskaper. Det gäller till exempel personer som har utagerande beteende, vilket betyder att de skapar situationer som kan vara farliga för dem själva eller andra.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
56
För dessa grupper kan en annan LSS-insats än personlig assistans passa bättre. Det ska vara insatser med större möjligheter till uppföljning och där det är enklare att säkerställa att personalen har rätt kompetens.
• Vi föreslår att det i personlig assistans inte ska ingå stöd för behov som förutsätter ingående kunskaper om den som får stödet, det så kallade femte grundläggande behovet.
• Däremot föreslår vi en ny insats: förebyggande pedagogiskt stöd.
Insatsen ska gälla den som har fyllt 16 år och på grund av stor och varaktig psykisk funktionsnedsättning har behov av personligt stöd av ett begränsat antal personer med ingående kunskaper om personen och funktionsnedsättningen.
• Vi föreslår också den nya insatsen personligt stöd till barn.
De som ska ha rätt till insatsen är:
1. Personer under 16 år som på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra.
2. Personer under 16 år som på grund av psykisk funktionsnedsättning har behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper.
3. Personer under 16 år som har behov av stöd för omvårdnad.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
57
När det finns möjlighet att välja mellan hjälpmedel eller personlig assistans ska personer med funktionsnedsättning få välja vilket stöd de vill ha.
Men det gäller inte i de fall en person behöver hjälp av flera assistenter samtidigt.
Vi föreslår att man bara ska ha rätt till flera assistenter samtidigt om det inte går att lösa genom hjälpmedel eller att bostaden anpassas.
Vi anser inte att en person som har medicinsk problematik och behov av tillsyn ska få rätt till personlig assistans bara därför.
Däremot bör den som har rätt till personlig assistans kunna få hjälp med egenvård av assistenten, alltså med sådana åtgärder som vårdpersonal har bedömt kan utföras som egenvård. Så är det redan i dag.
Personlig assistans beviljas i dag dels för grundläggande behov, dels för andra personliga behov. Det har varit otydligt i LSS vad ”andra personliga behov” är. Samtidigt har antalet assistanstimmar ökat mest just vad gäller andra personliga behov.
Därför föreslår vi att detta ska göras tydligare i lagen.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
58
• Vi föreslår att den som har rätt till personlig assistans ska beviljas 15 timmar i veckan för andra personliga behov: det dagliga livet i hemmet, att göra inköp, träna och delta i fritidsaktiviteter. Vi beräknar att 15 timmar är en lagom schablon. För behov av ytterligare stöd för specifika aktiviteter ska man kunna beviljas mer tid.
• Vi föreslår att beredskap inte längre ska vara en del av den personliga assistansen. Sådant stöd kan ske på annat sätt, till exempel genom hemtjänst.
Vi anser också att det behövs bättre grunder för att bedöma rätten till personlig assistans.
Vi har inget förslag på lagändring, men vi vill att en utredning undersöker nya metoder för att bedöma om en person har rätt att få personlig assistans, och i så fall i vilken omfattning.
Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
Vi tycker att staten ska ha hela ansvaret för insatsen personlig assistans.
I dag är huvudmannaskapet för personlig assistans delat mellan stat och kommun. Det har skapat problem.
Vår utgångspunkt var att stöd enligt LSS är en del av välfärden, och därför borde vara en kommunal uppgift. Men personlig assistans är annorlunda än andra välfärdstjänster.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
59
Kostnaderna för personlig assistans är ofta höga. Att lägga hela ansvaret hos kommunerna skulle skapa stor oro hos dem som behöver assistens, de som utför den, och kommunerna. Det finns en risk att kostnaderna för små kommuner blir för höga.
• Därför föreslår vi att staten ska ansvara för den personliga assistansen, som även i fortsättningen ska utgöras av assistansersättning.
• Kommunerna ska alltså inte längre fatta beslut om personlig assistans.
• Kommunen ska dock stå för själva utförandet av assistansen om den som behöver stödet begär det.
Vi anser också att det kan behövas en översyn av hur ansvaret för hälso- och sjukvård fördelas mellan kommuner och landsting.
Det handlar bland annat om fördelningen av ansvaret i samband med korttidsvistelse.
Vi föreslår att regeringen undersöker behovet av en sådan översyn.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
60
Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans
De privata företagen för personlig assistans har blivit fler.
Vi föreslår att assistansersättning ska fortsätta att betalas ut enligt förbestämda schablonbelopp.
Det finns kritik mot schablonerna, men vi har kommit fram till att en schablonersättning per timme ändå har fler fördelar än nackdelar.
Beloppet bör ligga på en nivå som ger den enskilde möjlighet att köpa assistans, men också att välja mellan olika anordnare.
Vi föreslår också att schablonbeloppen ska vara olika beroende på hur assistansen utförs:
• Beloppet ska vara högre när assistansen utförs på obekväm arbetstid.
• Beloppet ska vara lägre om assistenten lever i samma hushållsgemenskap, till exempel en sambo.
Vi bedömer att dagens schablon ligger på en rimlig nivå.
Regeringen bedömer varje år om ersättningen ska höjas, och måste då ta hänsyn till flera faktorer. Faktorerna är i första hand utvecklingen av löner och andra priser, antalet anordnare på marknaden och hur stor vinst dessa gör.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
61
• Vi föreslår att schablonersättningen ska kompensera för sjuklönekostnader.
Kommunerna ska inte betala sjuklön för personliga assistenter som inte är anställda av kommunerna.
Om den ordinarie assistenten blir sjuk ska anordnaren ordna en vikarie. Om anordnaren av någon anledning inte kan erbjuda en vikarie, måste kommunen tillfälligt hjälpa personen med assistans.
• Vi föreslår även att det ska ställas högre krav på anordnarna av personlig assistans.
För att få tillstånd att bedriva verksamhet måste nivåerna på de anställdas lön, försäkringar och pension minst följa ett centralt kollektivavtal för motsvarande arbetstagare.
Privata anordnare av personlig assistans bör även i framtiden ha rätt att säga nej till personer som vill anlita dem.
Utredningen fick också i uppdrag att undersöka om det går att begränsa anordnares inflytande när någon ansöker om assistansersättning. Det kan finnas problem i att de som utför assistansen kan påverka hur många timmar som beviljas.
Men alla måste få anlita vilket ombud de vill, det gäller även personer med funktionsnedsättning. Vi föreslår därför ingen sådan begränsning.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
62
Kvalitet, uppföljning och tillsyn
Det finns ett regelverk för systematiskt kvalitetsarbete, med tillhörande föreskrifter och allmänna råd. Det räcker i grunden för att säkerställa kvalitet när det gäller LSS-insatser.
Det finns redan olika former av oberoende juridiskt stöd för den som behöver stöd enligt LSS. Vi tycker inte att möjligheterna behöver utökas.
Vi föreslår att kommunernas ansvar ska bli tydligare i lagen:
Kommunen ska fortlöpande följa upp vilka som omfattas av LSS och vilka behov av stöd de har.
Kommunen ska verka för att dessa personer får sina behov tillgodosedda.
På så sätt har kommunen ansvar för att även de som får assistansersättning får det stöd som de behöver.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO, utövar tillsyn över all verksamhet enligt LSS. Det innebär att IVO granskar att verksamheterna uppfyller de krav och mål som står i lagar och andra föreskrifter.
Vi anser att tillsynen behöver förbättras och ske oftare. Förutom det som görs nu, till exempel brukarundersökningar, tror vi att IVO kan få mer information från både dem som får LSSinsatser och dem som arbetar i verksamheterna.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
63
Vi tror också att det kan behövas mer så kallad frekvenstillsyn. I dag utövar IVO frekvenstillsyn genom att minst en gång om året inspektera boenden för barn och unga.
• Vi föreslår att regeringen ger IVO i uppgift att utreda om frekvenstillsyn kan behövas för gruppbostäder.
• Vi föreslår också att det ska krävas tillstånd för att bedriva verksamhet med de nya insatserna personlig service och boendestöd, personligt stöd till barn, samt förebyggande pedagogiskt stöd.
Kommuner och landsting som vill bedriva sådan verksamhet måste anmäla det till IVO innan verksamheten påbörjas.
Vi tror att det behövs en satsning på kompetensutveckling för dem som arbetar inom LSS-området. Det gäller inte minst när nya insatser införs.
Vi ser också problem i att det finns de som ger stöd enligt LSS, och samtidigt är god man, förvaltare eller ställföreträdare åt samma person. Detta bör dock inte lösas genom att ändra i LSS, utan måste regleras i andra system.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
64
• Regeringen har redan sagt att det ska ske en översyn av regelverket om gode män, förvaltare och andra ställföreträdare. Vi föreslår att det ska ingå att se över hur regelverket fungerar när det gäller personer med funktionsnedsättning.
• Vi föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett utbildningsmaterial.
Detta ska öka förståelsen för de olika rollerna: att få stöd enligt LSS, att ge stöd, och att företräda någon.
Den nya lagen om stöd och service
Utredningen föreslår att en ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska ersätta den nuvarande lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Vi vill ändra formuleringen i lagens namn till ”personer med funktionsnedsättning”. Förkortningen för den nya lagen blir dock LSS, som förut.
• LSS ska innehålla de nya förslag som vi har beskrivit i den här sammanfattningen.
• Personlig assistans ska vara en insats som beviljas enligt LSS.
• Det ska framgå i både LSS och socialförsäkringsbalken att staten ansvarar för personlig assistans, på så sätt att insatsen tillhandahålls genom den statliga assistansersättningen.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
65
• Försäkringskassan ska minst vart tredje år följa upp personers behov av assistansersättning.
Men om personen har fyllt 65 år behöver någon uppföljning inte göras.
• Det ska framgå av LSS att barn har rätt att få viktig information.
Exempel kan vara information om sina rättigheter, handläggningen, kommande beslut, orsaker till beslut samt konsekvenser.
När lagen börjar gälla samt övergångsregler
Vi föreslår att den nya lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska träda i kraft den 1 januari år 2022.
Från och med den dagen börjar lagen gälla. Det innebär att alla beslut om personlig assistans som kommuner har fattat tidigare ses som beslut om assistansersättning, och blir då ett ansvar för Försäkringskassan.
• De första tre åren som lagen gäller måste alla som har personlig assistans eller assistansersättning ansöka om ersättning på nytt.
• De kan också i stället vända sig till sin kommun och ansöka om någon av de nya insatserna i LSS.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
66
Nya ansökningar måste alltså göras under tiden från den 1 januari 2022 till och med den 31 december år 2024.
Senast den 1 januari 2025 upphör alla gamla beslut om personlig assistans och assistansersättning att gälla. Med gamla beslut menas att de har meddelats före den 1 januari 2022.
När de nya insatserna i LSS införs måste alla berörda få information och utbildning på olika sätt.
Utjämning och fördelning av kostnader
År 2004 infördes ett system för att utjämna kommunernas kostnader för LSS-insatser och assistansersättning. Vår utredning har undersökt om det skulle gå att förändra utjämningssystemet.
Vi har kommit fram till att ändringar skulle kunna medföra nya problem. Det finns flera fördelar med att ha kvar det nuvarande systemet. Vi föreslår därför inga ändringar.
När staten blir ensam huvudman för personlig assistans bör kommunerna ändå betala en del av kostnaden för assistansersättningen.
• Vi föreslår att kommunerna ska finansiera en del av kostnaden för assistansersättningen: upp till 20 timmar per vecka.
SOU 2018:88 Lättläst sammanfattning
67
Konsekvenser av förslagen
Vi beräknar att mellan 3 000 och 4 000 barn kommer att ansöka om och beviljas den nya insatsen personligt stöd till barn.
De flesta av dessa barn kommer att få insatsen i stället för personlig assistans.
Vidare tror att vi att ungefär 1 400–1 800 personer kommer att beviljas den nya insatsen förebyggande pedagogiskt stöd.
Även de får i många fall denna nya insats i stället för insatsen personlig assistans.
En tredje förändring blir att mellan cirka 7 000 och 10 000 personer kommer att beviljas den nya LSS-insatsen personlig service och boendestöd.
Dessa personer har i dag ofta andra LSS-insatser eller stöd enligt socialtjänstlagen.
Sammantaget innebär våra förslag att statens kostnader minskar med runt 600 miljoner kronor varje år.
En viktig förklaring till minskningen är att assistansersättningen sänks om assistenten lever i hushållsgemenskap med den som får assistans.
Kommunernas kostnader beräknas öka med mellan 300 miljoner och 400 miljoner kronor varje år.
Förklaringen är ökade kostnader för de nya kommunala LSS-insatserna.
Lättläst sammanfattning SOU 2018:88
68
Det kommer också att bli engångskostnader på cirka 200 miljoner kronor under den första tiden, när lagen är ny. Det som kostar är till exempel nya myndighetsuppdrag och anpassningar av IT-system.
Vi bedömer att våra förslag inte påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män.
Däremot kommer fler pojkar och män än kvinnor och flickor att beröras av förändringarna. Förklaringen är att fler män och pojkar har assistansersättning och LSS-insatser.
……………………………………….. Bearbetad till lätt svenska av Amalthea Frantz Språkkonsulterna Prodicta AB 2018-12-10 ………………………………………..
69
Förkortningar
Lagar och förordningar m.m.
LASS Lagen (1993:389) om assistansersättning LOU Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling LOV Lagen (2008:962) om valfrihet LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) SFB Socialförsäkringsbalken SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens föreskrifter
Myndigheter och organisationer
APA The American Psychological Association (”Amerikanska Psykiatriska föreningen”) EU Europeiska unionen FfdN Föreningen för de Neurosedynskadade FK Försäkringskassan FN Förenta nationerna FUB För barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning HFD Högsta förvaltningsdomstolen IfA Intressegruppen för assistansberättigade ILO International Labour Organization (Internationella arbetsorganisationen) ISF Inspektionen för socialförsäkringen IVO Inspektionen för vård och omsorg JAG Jämlikhet Assistans Gemenskap KFO Kooperationens Förhandlingsorganisation
Förkortningar SOU 2018:88
70
KFS Kommunala Företagens Samorganisation RBU Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar SCB Statistiska centralbyrån SIS Swedish Standards Institute SKL Sveriges kommuner och landsting SOFI Institutet för social forskning STIL Stiftarna av Independent Living i Sverige WHO Världshälsoorganisationen
Övrigt
ADHD Attention Deficit Hyperactivity Disorder ADL Activities of Daily Living, ”det dagliga livets aktiviteter” bet. Betänkande från något av riksdagens utskott BNP Bruttonationalprodukten CM Case management Dir. Kommittédirektiv Ds Departementens skriftserie DSM Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders EBP Evidensbaserad praktik EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EUT Europeiska unionens officiella tidning FMR Försäkringsmedicinsk rådgivare FS Förstärkt samarbete IBIC Individens behov i centrum ICD Internationell statistisk klassifikation av sjukdomar och relaterade hälsoproblem ICF International Classification of Functioning, Disability and Health IP Individuell plan enligt LSS IPS individual placement and support LFC lokala försäkringscenter (Försäkringskassan) Prop. Proposition rskr. Riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok
SOU 2018:88 Förkortningar
71
SE Supported Employment SFS Svensk författningssamling SIP Samordnad individuell plan SOU Statens offentliga utredningar ÄBIC Äldres behov i centrum
73
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Innehåll och tillämpningsområde
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer
1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. med betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning efter hjärnskada i vuxen ålder till följd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller
3. med annan varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om den är stor och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
2 § Denna lag innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag.
3 § Lagen innehåller bestämmelser om
– Mål och inriktning (2 kap.) – Ansvar (3 kap.) – Verksamhetens kvalitet (4 kap.) – Rätten till insatser (5 kap.) – Insatser och stöd (6 kap.) – Särskilda uppgifter för kommunen (7 kap.) – Avgifter m.m. (8 kap.) – Nämnder (9 kap.)
Författningsförslag SOU 2018:88
74
– Tillstånds- och anmälningsplikt (10 kap.) – Dokumentation (11 kap.) – Anmälan om och avhjälpande av missförhållanden m.m. (12 kap.) – Tillsyn m.m. (13 kap.) – Överklagande m.m. (14 kap.) – Straff och särskild avgift m.m. (15 kap.)
2 kap. Mål och inriktning
1 § Målet med verksamhet enligt denna lag är att den enskilde får möjlighet att leva som andra.
2 § Verksamhet enligt denna lag ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för dem som omfattas av den.
3 § Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
4 § Vid åtgärder som rör ett barn ska barnets bästa utredas och särskilt beaktas. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter i enlighet med 5 kap. 4 §.
3 kap. Ansvar
1 § Landstinget ska, om inte något annat avtalats enligt 7 kap. 12 §, svara för insatser enligt 6 kap. 2 §.
Kommunen ska, om inte något annat avtalats enligt 7 kap. 12 §, svara för övriga insatser utom personlig assistans enligt 6 kap. 7 §.
Staten ansvarar, inom ramen för assistansersättningen enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, för personlig assistans. När en enskild begär det ansvarar dock kommunen för utförandet av personlig assistans.
2 § Vad som föreskrivs för landsting i denna lag gäller också kommuner som inte ingår i något landsting.
SOU 2018:88 Författningsförslag
75
4 kap. Verksamhetens kvalitet
1 § Verksamhet enligt denna lag ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter.
Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges.
2 § Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. För verksamheten ska det finnas den personal som behövs för att ge ett gott stöd och en god service och omvårdnad.
3 § Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade.
5 kap. Rätten till insatser
1 § De som omfattas av lagen har rätt till insatser i enlighet med vad som anges i 6 kap. om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den som har beviljats assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken har dock inte rätt till insatser enligt 6 kap. 6 §.
Endast personer som anges i 1 kap. 1 § 1 och 2 har rätt till insatser enligt 6 kap. 20 §.
2 § Insatser enligt denna lag ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare, förvaltare eller framtidsfullmaktshavare begära insatser för honom eller henne.
3 § När en insats rör ett barn ska barnet få relevant information, om exempelvis
– vilka rättigheter barnet har, – hur handläggningen går till, och – de beslut som kan komma att fattas och konsekvenserna av dessa. Barnet ska informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.
Författningsförslag SOU 2018:88
76
Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar.
Den som lämnar information ska så långt det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått informationen.
4 § Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet.
Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
5 § I ett ärende som gäller insatser enligt denna lag har den enskilde rätt att muntligen vid besök lämna uppgifter inför nämnden, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Den enskilde ska underrättas om sin rätt enligt första stycket.
6 kap. Insatser och stöd
Allmänt
1 § Insatser och stöd enligt denna lag finns inom områdena
– samordning, – personligt stöd i det dagliga livet, – gemenskap, – barn och familjer, – stöd i bostaden, samt – sysselsättning.
Samordning
2 § Den som har behov av kunskap om sin funktionsnedsättning och stöd för att hantera den i olika situationer har rätt till särskilt expertstöd.
3 § I samband med att en insats enligt denna lag beviljas ska den enskilde erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne. Den som har beviljats en insats ska när som helst kunna begära att en plan upp-
SOU 2018:88 Författningsförslag
77
rättas, om det inte redan har skett. I planen ska även åtgärder redovisas som vidtas av andra än kommunen eller landstinget. Planen ska omprövas fortlöpande och minst en gång om året. Landstinget och kommunen ska underrätta varandra om upprättade planer.
Kommunen ska verka för att insatser som ska tas upp i planer som avses i första stycket samordnas.
Personligt stöd i det dagliga livet
4 § Med personligt stöd i det dagliga livet avses ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer enligt 5–7 §§.
5 § Den som inte har fyllt 16 år har rätt till personligt stöd till barn om han eller hon på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning
1. behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig eller att kommunicera med andra,
2. på grund av psykisk funktionsnedsättning har behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper om honom eller henne, eller
3. har behov av stöd för omvårdnad. I insatsen ingår också stöd vid aktiviteter utanför hemmet.
6 § Den som har fyllt 16 år och på grund av stor och varaktig psykisk funktionsnedsättning har omfattande behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper om honom eller henne har rätt till förebyggande pedagogiskt stöd. Vid behov av praktisk hjälp med hygien, måltider, klä av och på sig, eller att kommunicera med andra ska även sådant stöd ingå i insatsen.
I insatsen ingår också stöd vid aktiviteter utanför hemmet.
Personlig assistans
7 § Den som har fyllt 16 år har rätt till personlig assistans om han eller hon på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning behöver praktisk hjälp med
1. sin personliga hygien,
2. måltider,
3. klä av och på sig, eller
4. att kommunicera med andra.
Författningsförslag SOU 2018:88
78
8 § Den som har behov av personlig assistans för sådana behov som anges i 7 § har även rätt till detta för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.
Personlig assistans för andra personliga behov avser även
1. tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid), och
2. tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå.
Den som har rätt till personlig assistans har rätt till stöd för andra personliga behov under 15 timmar per vecka.
För andra personliga behov i samband med arbete eller studier, för att delta i samhällslivet eller för egenvård har den enskilde rätt till stöd utöver vad som anges i tredje stycket.
9 § Den som har behov av mer än en personlig assistent samtidigt, har rätt till två eller flera assistenter endast om behovet inte kan tillgodoses genom bidrag enligt lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag eller genom hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
10 § Rätt till personlig assistans för den som har fyllt 65 år föreligger endast om
1. insatsen har beviljats innan han eller hon har fyllt 65 år, eller
2. ansökan om sådan insats inkommer senast dagen före 65-årsdagen och därefter blir beviljad.
11 § Beslut om personlig assistans fattas av Försäkringskassan i enlighet med bestämmelserna om assistansersättning i 51 kap. socialförsäkringsbalken.
Gemenskap
12 § Den som har behov av stöd för samvaro och för att kunna delta i fritidsverksamhet har rätt till biträde av kontaktperson. Sådant stöd kan också tillhandahållas genom en gruppaktivitet om den enskilde samtycker till det.
SOU 2018:88 Författningsförslag
79
13 § I 19 § finns bestämmelser om rätt till stöd för den som har behov av personlig service för att göra det möjligt att ta del av olika aktiviteter.
Barn och familjer
14 § Den som har behov av stöd till närstående för avlastning i omvårdnaden har rätt till avlösarservice.
15 § Den som har behov av stöd för miljöombyte och rekreation eller till närstående för avlastning i omvårdnaden har rätt till korttidsvistelse utanför det egna hemmet.
16 § Den som när fritidshem inte längre ska erbjudas enligt 14 kap. 7 § skollagen (2010:800) har behov av stöd för trygghet och sysselsättning eller till närstående för avlastning i omvårdnaden har rätt till förlängd utbildning i fritidshem. Sådant stöd ges utanför hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov.
Stöd i bostaden
17 § Barn och ungdomar som har behov av att bo i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar har rätt till detta.
18 § Den som har behov av stöd i form av en bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna har rätt till en sådan.
19 § Den som har behov av stöd i den dagliga livsföringen i annan bostad än i en bostad med särskild service enligt 17 eller 18 §§ har rätt till personlig service och boendestöd. Det kan avse praktisk hjälp i hemmet, motivationsåtgärder, ledsagning, stöd vid föräldraskap eller annat motsvarande stöd som den enskilde har behov av för sin dagliga livsföring.
Även den som bor i en bostad med särskild service har rätt till insatsen för att göra det möjligt att delta i samhällslivet.
Författningsförslag SOU 2018:88
80
Sysselsättning
20 § Personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig och som har behov av sysselsättning har rätt till daglig verksamhet.
21 § I insatsen daglig verksamhet ingår en kartläggning för att fastställa hur insatsen bör utformas för att ge den enskilde möjligheter till utveckling.
Insatsernas omfattning
22 § I insatserna enligt 5–6, 14–17 och 19–20 §§ samt i insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår också omvårdnad. I insatserna bostad med särskild service för barn och ungdomar samt bostad med särskild service för vuxna ingår också fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.
7 kap. Särskilda uppgifter för kommunen
1 § Till kommunens uppgifter hör att
1. fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen, vilka deras behov av stöd och service är och verka för att de som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda,
2. informera om mål och medel för verksamheten enligt denna lag,
3. efter mottagande av ett beslut från Försäkringskassan om att en enskild saknar rätt till assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, utan dröjsmål informera den enskilde om förutsättningarna för andra insatser enligt denna lag om det inte är uppenbart obehövligt att lämna sådan information,
4. medverka till att personer som omfattas av lagen får tillgång till arbete eller studier,
5. verka för att det allmänna fritids- och kulturutbudet blir tillgängligt för dem som omfattas av lagen,
6. anmäla till överförmyndaren dels när en person som omfattas av lagen kan antas behöva förmyndare, förvaltare eller god man, dels när ett förmynderskap, förvaltarskap eller godmanskap bör kunna upphöra,
SOU 2018:88 Författningsförslag
81
7. samverka med organisationer som företräder människor med omfattande funktionsnedsättningar,
8. underrätta Försäkringskassan när någon som får assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken beviljas boende med särskild service, daglig verksamhet eller någon annan insats som kan påverka behovet av personlig assistans,
9. anmäla till Försäkringskassan om det finns anledning att anta att assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken används för annat än köp av personlig assistans eller kostnader för personliga assistenter, och
10. anmäla till Inspektionen för vård och omsorg om det finns anledning att anta att en tillståndshavares lämplighet för att bedriva verksamhet med personlig assistans kan ifrågasättas.
Gemensamma bestämmelser om landstingens och kommunernas ansvar
2 § En kommuns ansvar enligt denna lag gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Ansvaret för insatser enligt 6 kap. § 5–6, 12 och 14–20 §§ omfattar dock inte dem som är bosatta i kommunen genom beslut av en annan kommun i fall som avses i 8 eller 9 §.
3 § Om en person som anges i 1 kap. 1 § tänker bosätta sig i en kommun, ska kommunen på ansökan meddela förhandsbesked om rätten till insatser enligt 6 kap. Vid prövningen av en ansökan om förhandsbesked ska bestämmelserna i denna lag gälla. Kommunen ska utan dröjsmål planera och förbereda insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han eller hon bosätter sig i kommunen.
Förhandsbeskedet gäller under sex månader räknat från den dag då insatserna blir tillgängliga för den enskilde.
Förhandsbesked enligt första stycket ska också meddelas på ansökan av en person som redan är bosatt i kommunen, om en annan kommun enligt 8 eller 9 § har ansvaret enligt denna lag, och om ansökan avser
1. insats enligt 6 kap. 17 eller 18 §, eller
2. andra insatser enligt 6 kap. och den enskilde ordnar eget boende.
Författningsförslag SOU 2018:88
82
4 § Om behov av insatser enligt denna lag uppkommer under en tillfällig vistelse i en kommun ska kommunen ansvara för det stöd och den hjälp som behövs i akuta situationer.
5 § I fråga om landstingets förpliktelser gäller vad som sägs i 2–5 §§ om kommunen i stället landstinget.
6 § När en enskild avser att vistas en kortare tid i en annan kommun än bosättningskommunen, är vistelsekommunen skyldig att på begäran
1. bistå med den utredning som bosättningskommunen behöver för att kunna pröva den enskildes ansökan om insatser enligt 6 kap.,
2. verkställa bosättningskommunens beslut.
7 § Om en bosättningskommun har begärt verkställighet enligt 6 § 2, ska bosättningskommunen ersätta vistelsekommunen för verkställighetskostnaderna. Ersättningen ska betalas enligt den ersättningsnivå som bosättningskommunen tillämpar för motsvarande insatser.
8 § Om det finns särskilda skäl, får en kommun verkställa ett beslut enligt 6 kap. 15 eller 16 § i en annan kommun. Den kommun som har beslutat om boendet har ansvaret enligt denna lag gentemot den person som till följd av beslutet är bosatt i den andra kommunen
9 § En kommun har ansvar enligt denna lag gentemot en person som till följd av ett beslut av kommunen är bosatt i en annan kommun i
1. familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende enligt 6 kap. socialtjänstlagen (2001:453),
2. boende för service och omvårdnad för äldre människor enligt 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 kap. 1 § första stycket 2 socialtjänstlagen, eller
3. bostad med särskild service enligt 5 kap. 7 § tredje stycket eller 7 kap. 1 § första stycket 2 socialtjänstlagen.
10 § Ansvar enligt 8 och 9 §§ upphör om bosättningskommunen påbörjar verkställighet av insatser efter förhandsbesked enligt 4 § andra stycket.
SOU 2018:88 Författningsförslag
83
11 § Kommunerna ska erbjuda insatser enligt denna lag till dem som utan att vara bosatta i Sverige har rätt till vårdförmåner vid långvarigt vårdbehov enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Den kommun inom vars område personen vistas vid beviljandet ska ansvara för vårdförmånerna.
I den utsträckning familjemedlemmar till dessa personer har rätt till vårdförmåner vid sjukdom, moderskap eller långvarigt vårdbehov enligt vad som följer av förordningen, ska familjemedlemmarna erbjudas vårdförmån av samma kommun. Om familjemedlemmarna är bosatta i Sverige gäller 2 §.
12 § Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med en enskild person om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Om avtalet innebär att en insats enligt 6 kap. 17 eller 18 § ska tillhandahållas i en annan kommun, ska den kommunen underrättas om avtalet.
Ett landsting och en kommun som ingår i landstinget får sluta avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från landstinget till kommunen eller från kommunen till landstinget. Om en sådan överlåtelse sker ska föreskrifterna i denna lag om landsting eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlåtits.
Om ett landsting och en kommun har slutit avtal om överlåtelse enligt andra stycket, får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av avtalet. Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i landstinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.
8 kap. Avgift er m.m.
1 § Av dem som enligt beslut av Försäkringskassan är berättigade att få assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken får avgift för personlig assistans tas ut inom ramen för sådan ersättning.
Författningsförslag SOU 2018:88
84
2 § Skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter får tas ut av dem som har hel allmän ålderspension, hel sjukersättning eller hel aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken eller annan inkomst av motsvarande storlek, enligt de grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Kommunen ska se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.
3 § Om någon som är under 18 år får omvårdnad i ett annat hem än det egna med stöd av denna lag, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader för omvårdnaden. Kommunen får i sådana fall uppbära underhållsbidrag som avser barnet.
4 § I andra fall än som anges i 1–3 §§ får avgifter eller ersättning för kostnader inte tas ut för insatser enligt denna lag.
9 kap. Nämnder
1 § Ledningen av landstingets eller kommunens verksamhet enligt denna lag ska utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser.
Särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet.
10 kap. Tillstånds- och anmälningsplikt
1 § En enskild person får inte utan tillstånd av Inspektionen för
vård och omsorg yrkesmässigt bedriva verksamhet som avses i 6 kap. 5–7, 12, och 14–20 §§.
Tillstånd att bedriva verksamhet som avses i första stycket får meddelas endast den som genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. I fråga om en juridisk person ska prövningen sammantaget avse
1. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter,
3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och
SOU 2018:88 Författningsförslag
85
4. personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
Vidare krävs att den enskilda personen i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i andra stycket 1–4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.
2 §1 En sådan enskild person som avses i 1 § ska ha ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten.
3 § Tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 6 kap. 7 § får meddelas endast den som uppfyller villkoren enligt 1 och 2 §§ och vars nivåer på de anställdas lön, försäkringar och pension följer ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela Sverige på motsvarande arbetstagare.
4 § Den som har meddelats tillstånd enligt 10 kap. 1 § och som har anlitats för att utföra personlig assistans åt en enskild, är skyldig att tillhandahålla all den assistans för vilken den enskilde har beviljats assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. Detta gäller dock inte om tillståndshavaren har särskilda skäl för att inte tillhandahålla all assistans.
5 § Den som har beviljats tillstånd enligt 1 § ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses i andra stycket samma paragraf till Inspektionen för vård och omsorg senast en månad efter förändringen.
6 § Kommun och landsting som ska bedriva verksamhet som avses i 1 § ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verksamheten påbörjas.
Den som har beviljats assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, och som har anställt någon för sådan personlig assistans, ska göra en anmälan till Inspektionen för vård och omsorg innan assistenten påbörjar sitt arbete.
1 Lydelse enligt prop. 2017/18:158, bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356.
Författningsförslag SOU 2018:88
86
7 § Inspektionen för vård och omsorg får ta ut en avgift för ansökningar om tillstånd enligt 1 §.
11 kap. Dokumentation
1 § Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser enligt denna lag ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.
Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem.
2 § Dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller henne. Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig ska detta antecknas.
Gallring
3 § Om anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos den eller de nämnder som avses i 9 kap. 1 § tillhör sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, ska uppgifterna gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna ska dock inte gallras så länge uppgifterna om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket.
Uppgifter i en sammanställning som avses i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört.
Gallringen ska vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.
4 § Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en insats lämnas enligt 6 kap. 15 § får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 3 §.
SOU 2018:88 Författningsförslag
87
Handlingar ska vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 11 kap. 3 §§ av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och landsting och i övriga kommuner och landsting beträffande ett representativt urval av personer.
Uppgiftsskyldighet
5 § Kommunen ska lämna ut vissa personuppgifter beträffande enskilda som beviljas insatser enligt 6 kap. till Socialstyrelsen för framställning av officiell statistik. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas ut.
Enskild verksamhet
6 § Bestämmelserna i 1 och 2 §§ gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet. Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör en sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska bevaras och därefter gallras två år efter det att den sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna ska dock inte gallras så länge uppgifter om samma person inte har gallrats enligt andra stycket.
Uppgifter i en sammanställning som avses i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska gallras två år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört.
Gallringen ska vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.
Den nämnd som beslutat om en insats som genomförs i en enskild verksamhet får träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att handlingar ska överlämnas till nämnden när gallringsskyldigheten inträder. Detta gäller dock inte sådana handlingar som avses i 7 §.
7 § Handlingar i en personakt i enskild verksamhet som avser barn som placerats eller tagits emot i bostad med särskild service för barn som behöver bo utanför föräldrahemmet ska överlämnas för bevarande till den nämnd som beslutat om insatsen, när gallringsskyldigheten enligt 6 § första stycket inträder.
När gallringsskyldigheten enligt 6 § första stycket inträder ska handlingar i enskild verksamhet, av hänsyn till forskningens behov,
Författningsförslag SOU 2018:88
88
i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner i fråga om ett representativt urval av personer överlämnas för bevarande till den nämnd som beslutat om insatsen.
8 § En handling i en personakt i enskild verksamhet ska, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 15 kap. 11 §. En fråga om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut ska han eller hon genast med eget yttrande överlämna frågan till Inspektionen för vård och omsorg för prövning.
9 § Inspektionen för vård och omsorg får besluta att en personakt i enskild verksamhet ska tas om hand
1. om verksamheten upphör,
2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller
3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.
En omhändertagen personakt ska återlämnas, om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av Inspektionen för vård och omsorg efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten.
Personakter som tagits om hand ska förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakter ska bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten, dock får handlingar som avses i 7 § inte gallras. En myndighet som har hand om en personakt som har omhändertagits har, om en uppgift ur akten begärs för ett särskilt fall, samma skyldighet att lämna uppgiften som den haft som ansvarat för akten före omhändertagandet.
SOU 2018:88 Författningsförslag
89
10 § Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt. Begäran om sådan hjälp får dock göras endast om
1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.
11 § Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som har rapporterats enligt 12 kap. 2 §§, ska i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet utredas av den som bedriver verksamheten.
Rapporten samt utredningen och övrig dokumentation enligt 12 kap. 5 §§ ska bevaras och därefter gallras fem år efter det att den sista anteckningen gjordes.
Den nämnd som har beslutat om en insats som genomförs i en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, får träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att sådana handlingar som avses i andra stycket ska överlämnas till nämnden när gallringsskyldigheten inträder.
12 kap. Anmälan om och avhjälpande av missförhållanden m.m.
1 § Var och en som fullgör uppgifter enligt denna lag ska medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet.
2 § Den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade ska genast rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får eller som kan komma ifråga för insatser enligt sådan lagstiftning.
Rapporteringsskyldigheten fullgörs
1. i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten, och
2. i övrigt till berörda nämnder som avses i 9 kap. 1 §.
Författningsförslag SOU 2018:88
90
3 § Den som enligt 2 § ska ta emot rapporter ska informera den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade om de skyldigheter som han eller hon har enligt 1 och 2 §§.
4 § Den som, i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, enligt 2 § ska ta emot rapporter ska informera berörd nämnd om de rapporter han eller hon har tagit emot.
5 § Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska dokumenteras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål.
6 § Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, ska snarast anmälas till Inspektionen för vård och omsorg. Den utredning som gjorts med anledning av det inträffade ska bifogas anmälan. Anmälan ska göras av
1. berörda nämnder som avses i 9 kap. 1 §, eller
2. den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet. Den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet ska informera berörda nämnder som avses i 9 kap. 1 § om anmälan.
7 § Ytterligare bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet finns i 14 kap.1 och 3 §§socialtjänstlagen (2001:453).
13 kap. Tillsyn m.m.
1 § Inspektionen för vård och omsorg utövar tillsyn över all verksamhet som bedrivs enligt denna lag.
2 § Tillsyn enligt denna lag innebär granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen innebär även granskning av att den som har meddelats tillstånd enligt 10 kap. 1 § fortlöpande uppfyller kraven i 10 kap. 1 § andra och tredje styckena samt 10 kap. 2 och 4 §§. När det gäller verksamhet med
SOU 2018:88 Författningsförslag
91
personlig assistans ska en sådan granskning även omfatta kraven i 10 kap. 3 §.
Föreläggande enligt 5 och 9 §§, återkallelse av tillstånd och förbud enligt 10 § andra och tredje styckena och 11 § får användas endast när verksamheten inte uppfyller de krav som framgår av lagar och andra föreskrifter.
3 § Inspektionen för vård och omsorg ska inom ramen för sin tillsyn
1. lämna råd och ge vägledning,
2. kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps,
3. förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen, och
4. informera och ge råd till allmänheten.
4 § Vid tillsyn som rör barns förhållanden får barnet höras om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Barnet får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.
5 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på Inspektionen för vård och omsorgs begäran lämna över handlingar och annat material som rör verksamheten och lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för sin tillsyn.
Inspektionen för vård och omsorg får förelägga den som bedriver verksamheten att lämna vad som begärs enligt första stycket. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
6 § Inspektionen för vård och omsorg eller den som myndigheten förordnar har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn.
Den som utför inspektionen har rätt att få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som används för verksamheten. För tillträde till bostäder krävs dock att den eller de boende lämnar sitt samtycke till inspektionen. Den som utför inspektionen har rätt att tillfälligt omhänderta handlingar och annat material som rör verksamheten. Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.
Författningsförslag SOU 2018:88
92
7 § När personlig assistans utförs av någon som är närstående till eller lever i hushållsgemenskap med den som får assistans och som inte är anställd av kommunen ska Inspektionen för vård och omsorg få tillträde till bostaden för att inspektera assistansen i enlighet med reglerna i 51 kap. 16 a § socialförsäkringsbalken.
8 § Vid sådan inspektion som anges i 6 § har den som utför inspektionen rätt att av Polismyndigheten få den hjälp som behövs för att inspektionen ska kunna genomföras.
9 § Om Inspektionen för vård och omsorg finner att det i verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag förekommer ett missförhållande som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till, får inspektionen förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om inspektionen finner att kraven i 10 kap. 1 § andra och tredje styckena eller 2–3 §§ inte är uppfyllda i verksamhet som beviljats tillstånd, eller att en sådan förändring som avses i 10 kap. 4 § inte har anmälts, får inspektionen förelägga den som har beviljats tillståndet att avhjälpa bristen.
Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som inspektionen anser nödvändiga för att det påtalade missförhållandet eller bristen ska kunna avhjälpas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
Inspektionen för vård och omsorg får även förelägga den kommun eller det landsting som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 10 kap. 6 § att fullgöra denna skyldighet. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
10 § Om ett missförhållande enligt 9 § första stycket är allvarligt och Inspektionen för vård och omsorgs föreläggande inte följts, får inspektionen besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Om missförhållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får Inspektionen för vård och omsorg besluta att utan föregående föreläggande helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
SOU 2018:88 Författningsförslag
93
Ett tillstånd att bedriva verksamhet får även återkallas om tillståndshavaren inte tillhandahåller assistans enligt 10 kap. 11 §.
Ett tillstånd får återkallas utan föregående föreläggande om tillståndshavaren inte uppfyller kraven i 10 kap. 1 § andra och tredje styckena eller 10 kap. 2 §.
11 § Om det finns sannolika skäl för att ett tillstånd helt eller delvis kommer att återkallas eller om det finns sannolika skäl för att verksamheten helt eller delvis kommer att förbjudas enligt 12 §, och ett sådant beslut inte kan avvaktas, får Inspektionen för vård och omsorg besluta att tills vidare helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns synnerliga skäl, får beslutets giltighet förlängas med ytterligare sex månader.
12 § Vid allvarlig underlåtenhet att iaktta skyldigheterna enligt lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionsnedsättning, får Inspektionen för vård och omsorg besluta att återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får inspektionen besluta att förbjuda fortsatt verksamhet.
14 kap. Överklagande m.m.
1 § Beslut av en nämnd som avses i 9 kap. 1 § eller av Inspektionen för vård och omsorg får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser
1. insatser för en enskild enligt 6 kap. 2, 5–6, 12, och 14–20 §§,
2. förhandsbesked om rätt till insatser enligt 7 kap. 3 §,
3. tillstånd till enskild verksamhet enligt 10 kap. 1 §,
4. omhändertagande av personakt enligt 11 kap. 9 §,
5. föreläggande enligt 13 kap. 5 och 9 §§, eller
6. återkallelse av tillstånd och förbud enligt 13 kap. 10–12 §§. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Författningsförslag SOU 2018:88
94
För överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 11 kap. 8 § gäller i tillämpliga delar 6 kap.7–11 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. Förvaltningsrätten eller kammarrätten får dock bestämma att dess beslut ska gälla först sedan det vunnit laga kraft.
15 kap. Straff och särskild avgift m.m.
1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 10 kap. 1 § första stycket döms till böter.
Särskild avgift
2 § En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 6 kap. som någon är berättigad till enligt ett beslut av en sådan nämnd som avses i 9 kap. 1 §, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.
En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 6 kap. som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.
Om en bosättningskommun med stöd av 7 kap. 6 § 2 har begärt att en vistelsekommun ska verkställa ett beslut, ska vistelsekommunen i fall som avses i första och andra styckena betala den särskilda avgiften enligt denna paragraf.
Avgifter enligt denna paragraf tillfaller staten.
3 § Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor.
När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara.
Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall ska inte någon avgift tas ut.
SOU 2018:88 Författningsförslag
95
4 § Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av Inspektionen för vård och omsorg av den förvaltningsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets landstingets förvaltning utövas.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
5 § Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift enligt 2 § första eller andra stycket dömas ut.
6 § Särskild avgift enligt 2 § första stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 4 § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande beslutet om insatsen eller inom två år från det att verkställigheten av det gynnande beslutet avbrutits.
Särskild avgift enligt 2 § andra stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 4 § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft eller inom två år från det att verkställigheten av domen avbrutits.
Om en vistelsekommun enligt 2 § tredje stycket ska betala den särskilda avgiften, ska första och andra styckena avse vistelsekommunen.
Rapporteringsskyldighet
7 § En nämnd som avses i 9 kap. 1 § ska till Inspektionen för vård och omsorg och till de revisorer som avses i 3 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 6 kap. som inte har verkställts inom tre månader från dagen för beslutet.
För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.
Nämnden ska vidare dels till Inspektionen för vård och omsorg, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 6 kap. som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.
Rapportering enligt denna paragraf ska ske en gång per kvartal.
Författningsförslag SOU 2018:88
96
8 § En nämnd som avses i 9 kap. 1 § ska till Inspektionen för vård och omsorg och till de revisorer som avses i 3 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) anmäla när nämnden har verkställt ett gynnande beslut som enligt 7 § har rapporterats som ej verkställt. Datum för verkställigheten ska då anges.
9 § En sådan nämnd som avses i 9 kap. 1 § ska till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 6 kap. som inte har verkställts inom tre månader från dagen för respektive beslut. Nämnden ska vidare ange vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut.
Nämnden ska till fullmäktige även lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 6 kap. som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Nämnden ska vidare ange vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut.
Rapportering enligt denna paragraf ska ske en gång per kvartal.
10 § Om en bosättningskommun har begärt verkställighet enligt 7 kap. 6 § 2, ska skyldigheten i 7–9 §§ att rapportera till Inspektionen för vård och omsorg och till kommunfullmäktige avse även vistelsekommunen.
Tystnadsplikt
11 § Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid erfarit om enskildas personliga förhållanden.
Bemyndiganden
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om verksamhet enligt 6 kap. meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.
SOU 2018:88 Författningsförslag
97
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. villkor för tillstånd enligt 10 kap. 1–3 §§, och
2. avgift för ansökningar enligt 10 kap. 6 §.
Förbud mot förvandling
13 § Om ett föreläggande har förenats med vite enligt denna lag får vitet inte förvandlas till fängelse.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022 då lagen (1993:387) om stöd och service åt vissa funktionshindrade, och lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade upphör att gälla. Punkt 4 i dessa övergångsbestämmelser ska dock gälla under tiden den 1 juli 2021 till och med den 31 december 2021.
2. De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om insatser som avser tid före ikraftträdandet.
3. Den som beviljats en insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska utan särskilt beslut anses ha beviljats motsvarande insats enligt denna lag.
4. Kommunen ska informera den som har beviljats biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans information om vad lagens ikraftträdande innebär för honom eller henne.
5. Ett beslut om en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska utan särskilt beslut anses utgöra ett beslut om assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken i dess lydelse före den 1 januari 2022 och vara giltigt i enlighet med beslutet, dock längst till och med den 31 december 2024. Kommunen ska i samband med lagens ikraftträdande sända över de beslut om insatser enligt 9 § 2 som gäller för tid därefter, och de handlingar som utgör underlag för dessa, till Försäkringskassan.
6. Ansökningar om en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som inte har prövats slutligt av nämnden vid ikraftträdandet ska överlämnas för handläggning hos Försäkringskassan. Detta gäller dock inte om en ansökan avser tid före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2018:88
98
7. Ett överklagande av nämnds beslut om en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som fattats före ikraftträdandet av denna lag ska prövas enligt reglerna i denna lag och gällande regler i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Det gäller dock inte om målet avser en insats för tid före ikraftträdandet.
8. Om en ansökan om en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade gjorts före denna lags ikraftträdande ska punkt 3 tillämpas om insatsen beviljas efter att ett beslut har överklagats till högre instans.
9. Vid tillämpning av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska Försäkringskassan vara den enskildes motpart i frågor som gäller en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade om myndigheten efter ikraftträdandet är behörig att handlägga den typ av fråga som är föremål för prövning. 10. Vid prövning av en ansökan om en insats enligt 6 kap. 5, 6 eller 17 §§ under tiden den 1 januari 2022 till och med den 31 december 2024 ska behovet inte anses vara tillgodosett genom ett beslut om assistansersättning. När en nämnd beviljar en insats i enlighet med denna punkt ska Försäkringskassan underrättas om beslutet. 11. Ett tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska utan särskilt beslut anses som ett tillstånd enligt 10 kap. 1 § denna lag. Om den som meddelats tillstånd att bedriva verksamhet enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade inte senast den 31 juli 2022 visar att man uppfyller villkoren i 10 kap. 3 § ska tillståndet återkallas. 12. En ansökan om tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 6 kap. 7, 12, 14–18 och 20 §§ som gjorts före denna lags ikraftträdande, men som gäller tid efter den 1 januari 2022, ska prövas i enlighet med bestämmelserna i denna lag. En ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet med ledsagarservice enligt 9 § 3 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska anses utgöra en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 6 kap. 9 §. 13. Ett överklagande av en nämnds beslut i annat fall än enligt punkt 7, eller av Inspektionen för vård och omsorgs beslut, som fattats före ikraftträdandet av denna lag ska prövas enligt bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
SOU 2018:88 Författningsförslag
99
1.2 Förslag till lag om kommunernas och landstingens kostnadsansvar för vissa insatser inom EES som motsvarar insatserna enligt lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Försäkringskassan ansvarar för att administrera återbetalning av vårdförmåner mellan svenska kommuner, landsting och andra medlemsstaters behöriga institutioner inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Kommunernas och landstingens kostnadsansvar
2 § I denna lag finns bestämmelser om kommunernas kostnadsansvar för insatser som motsvarar insatserna enligt lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning och som tillhandahållits inom EES.
Det som sägs om kommunernas kostnadsansvar och rätt till ersättning nedan gäller också i de fall som landstingen tillhandahåller insatserna enligt lagen om (2021:000) med stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
3 § En kommun har kostnadsansvar för insatser enligt 2 § som utgör vårdförmåner enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.
Det gäller endast insatser som har tillhandahållits en person som vid tiden för insatsen var
1. bosatt inom kommunen, eller
2. hade skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistades i kommunen.
Författningsförslag SOU 2018:88
100
Kommunen har kostnadsansvar enligt 2–3 §§ om kommunen skulle ha haft kostnadsansvar för insatserna om dessa tillhandahållits i Sverige.
4 § En kommun ska ersätta Försäkringskassan för sådana utbetalda ersättningar som avses i 3 §.
Ersättning till kommunerna och landstingen
5 § En kommun får begära ersättning från Försäkringskassan för kostnader som avser insatser enligt lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning vid bosättning i
Sverige men en annan stat är behörig medlemsstat för att bekosta vårdförmånen i förordning 883/200 eller vid uppvisande av det europeiska sjukförsäkringskortet när
1. kostnaderna har uppkommit till följd av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, eller
2. kostnaderna har uppkommit till följd av i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.
Första stycket gäller inte kostnader som kommunen ansvarar för enligt 3 §.
6 § Kommunen ska på begäran lämna Försäkringskassan sådana uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022. Lagen ska inte tillämpas för ersättningar som avser vårdförmåner som har uppkommit före lagens ikraftträdande.
SOU 2018:88 Författningsförslag
101
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2008:342 ) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade samt 1–2 §§ ska ha följande lydelse.
Lag ( 2008:342 ) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §2
Denna lag innehåller bestämmelser om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade och bestämmelserna i
socialförsäkringsbalken om assistansersättning.
Denna lag innehåller bestämmelser om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kostnader enligt lagen (2021:000) om stöd
och service till vissa personer med funktionsnedsättning och bestäm-
melserna i socialförsäkringsbalken om assistansersättning.
2 §3
För varje kommun beräknas en standardkostnad för
1. insatser enligt 9 § 2–8 och
10 lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
1. insatser enligt 6 kap. 5–7,
12 , 14 – 17 och 19 – 20 §§ lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning,
2. bostad med särskild service för vuxna, och
3. den ersättning varje kommun betalar till Försäkringskassan enligt 51 kap.22 och 23 §§socialförsäkringsbalken.
Om en person har beviljats både insatsen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans
2 Senaste lydelse 2010:1303. 3 Senaste lydelse 2010:1303.
Författningsförslag SOU 2018:88
102
och insatsen bostad med särskild service för vuxna, ska endast sistnämnda insats ingå i beräkningen.
Med standardkostnad avses en för varje kommun beräknad teoretisk kostnad för de insatser och den ersättning som anges i första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
SOU 2018:88 Författningsförslag
103
1.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken4
dels att 51 kap. 3, 6 och 8 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 13 kap. 19 och 26–27 §§, 51 kap. 1–2, 7, 9, 11–11 a, 16 a,
19, 21–22 §§, 106 kap. 8 och 24 § samt 110 kap. 6 och 42 a §§ ska ha följande lydelse
dels att det ska införas en ny paragraf, 13 a §, och närmast före den
en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 kap.
19 §
Med vård på sjukhus enligt 17 och 18 §§ likställs tillfällig vård i övergångsboende för barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Med vård på sjukhus enligt 17 och 18 §§ likställs tillfällig vård i övergångsboende för barn som omfattas av 1 kap. 1 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
26 §5
om stöd och service till vissa funktionshindrade har även rätt till
tillfällig föräldrapenning för kontaktdagar från barnets födelse till dess att det fyller 16 år. Detta gäller endast om föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med
En förälder till ett barn som omfattas av 1 kap. 1 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har även rätt till till-
fällig föräldrapenning för kontaktdagar från barnets födelse till dess att det fyller 16 år. Detta gäller endast om föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med
1. deltagande i föräldrautbildning,
2. besök i barnets skola, eller
4 Senaste lydelse av 6 § 2018:1265. 5 Senaste lydelse 2010:870.
Författningsförslag SOU 2018:88
104
3. besök i barnets förskola eller fritidshem eller i sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) och som barnet deltar i.
27 §6
om stöd och service till vissa funktionshindrade har rätt till tillfällig
föräldrapenning för vård av barnet från det att barnet fyllt 16 år till dess att det fyller 21 år. Rätt till tillfällig föräldrapenning föreligger dock endast om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1.
En förälder till ett barn som omfattas av 1 kap. 1 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har rätt till tillfällig
föräldrapenning för vård av barnet från det att barnet fyllt 16 år till dess att det fyller 21 år. Rätt till tillfällig föräldrapenning föreligger dock endast om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1.
Om barnet efter att ha fyllt 21 år går i sådan skola som avses i 15 kap. 36 § eller 18 kap. 8 §skollagen (2010:800) har föräldern rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barnet till och med vårterminen det år då barnet fyller 23 år.
51 kap.
1 §7
I detta kapitel finns bestämmelser om – rätten till assistansersättning i 2–6 §§,
– förmånstiden i 7 och 8 §§,
– rätten till assistansersättning i 2 och 4–5 §§,
– förmånstiden i 7 §,
– beräkning av assistansersättning i 9–11 a §§, – omprövning vid ändrade förhållanden i 12 och 13 §§, – utbetalning av assistansersättning i 14–19 §§, – återbetalning av assistansersättning i 20 §, – samverkan med kommunen i 21–23 §§, och – uppgiftsskyldighet i 24 §.
6 Senaste lydelse 2010:870. 7 Senaste lydelse 2018:122.
SOU 2018:88 Författningsförslag
105
2 §8
En försäkrad som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade kan för sin dagliga livsföring få assistansersättning för kostna-
der för sådan personlig assistans som avses i 9 a § samma lag.
De bestämmelser i lagen om
stöd och service till vissa funk-
tionshindrade som avser utförandet av insatsen personlig assistans tillämpas också på personlig assistans enligt detta kapitel. Avser
den personliga assistansen stöd- och serviceinsatser åt barn med
funktionshinder ska bestämmel-
serna i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder tillämpas.
En försäkrad som omfattas av
1 kap. 1 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har rätt till assistansersättning för kostna-
der för sådan personlig assistans som avses i 6 kap. 4 och 7–9 §§ samma lag.
I lagen om stöd och service
till vissa personer med funktions-
nedsättning finns bestämmelser om utförande av personlig assistans
enligt detta kapitel. Avser den personliga assistansen stöd- och serviceinsatser åt barn med funk-
tionsnedsättning ska bestämmel-
serna i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder tillämpas.
7 §9
Assistansersättning får inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före den månad när ansökan gjorts eller det kommit in en
anmälan från kommunen att det kan antas att den enskilde har rätt till assistansersättning. Assistans-
ersättning som avser assistans som utförs innan beslut har fattats i ett ärende lämnas endast om den enskilde månadsvis under handläggningstiden redovisar till Försäkringskassan att assistansen
Assistansersättning får inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före den månad när ansökan gjorts. Assistansersättning som avser assistans som utförs innan beslut har fattats i ett ärende lämnas endast om den enskilde månadsvis under handläggningstiden redovisar till Försäkringskassan att assistansen utförs i enlighet med kraven och förutsättningarna i denna balk.
8 Senaste lydelse 2010:482. 9 Senaste lydelse 2012:935.
Författningsförslag SOU 2018:88
106
utförs i enlighet med kraven och förutsättningarna i denna balk.
9 §
Assistansersättning ska beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst sex månader, när den försäkrade har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar).
När den som beviljats assistansersättning har ett tillfälligt utökat behov av sådant stöd ska assistanstimmar beviljas för sådant behov.
11 §10
Assistansersättning lämnas med ett särskilt angivet belopp per timme. Det eller de belopp som assistansersättning lämnas med ska för varje år bestämmas som schablonbelopp som beräknas med ledning av de uppskattade kostnaderna, för att få assistans.
Om det finns särskilda skäl kan ersättning till en försäkrad efter ansökan lämnas med ett högre belopp än det schablonbelopp med vilket assistansersättning ska lämnas till den försäkrade enligt vad som följer av första stycket. Ersättningen får dock inte överstiga schablonbeloppet med mer än 12 procent.
Assistansersättning lämnas med ett särskilt angivet belopp per timme. Det eller de belopp som assistansersättning lämnas med ska för varje år bestämmas som schablonbelopp som beräknas med ledning av de uppskattade kostnaderna, inklusive kost-
nader i samband med ordinarie assistents sjukdom, för att få assi-
stans.
Om det finns särskilda skäl kan ersättning till en försäkrad efter ansökan lämnas med ett högre belopp än det eller de schablonbelopp med vilket assistansersättning ska lämnas till den försäkrade enligt vad som följer av första stycket. Ersättningen får dock inte överstiga schablonbeloppet med mer än 12 procent.
Assistansersättning som betalas ut enligt 16 § andra stycket lämnas med skäligt belopp.
10 Senaste lydelse 2018:122.
SOU 2018:88 Författningsförslag
107
11 a §11
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen
1. meddela ytterligare föreskrifter om sådana belopp som avses i 11 § första och andra styckena, och
2. meddela föreskrifter om i vilken omfattning tid som avses i
9 a § andra stycket 1 och 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade berättigar till assistansersättning.
2. meddela föreskrifter om i vilken omfattning tid som avses i
6 kap. 8 § andra stycket 1 lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning berättigar till assistansersättning.
Uppföljning av behovet av assistansersättning
13 a §
Försäkringskassan ska minst vart tredje år följa upp den försäkrades behov av assistansersättningen.
Om den försäkrade har fyllt 65 år, behöver någon uppföljning inte göras.
16 a §12
När assistansersättning har beviljats och assistansen utförs av någon som är närstående till eller lever i hushållsgemenskap med den försäkrade och som inte är anställd av kommunen ska Inspektionen för vård och omsorg få tillträde till bostaden för att inspektera assistansen enligt 26 d §
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
När assistansersättning har beviljats och assistansen utförs av någon som är närstående till eller lever i hushållsgemenskap med den försäkrade och som inte är anställd av kommunen ska Inspektionen för vård och omsorg få tillträde till bostaden för att inspektera assistansen enligt
13 kap. 6 § lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer
11 Senaste lydelse 2018:555. 12 Senaste lydelse 2012:962.
Författningsförslag SOU 2018:88
108
Vid sådan inspektion gäller inte
26 e § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
med funktionsnedsättning. Vid så-
dan inspektion gäller inte 13 kap.
8 § lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
Med närstående enligt första stycket avses make, sambo, barn, förälder och syskon samt deras makar, sambor och barn.
19 §13
Utöver det som följer av 17 och 18 §§, får Försäkringskassan på begäran av den försäkrade besluta att assistansersättningen ska betalas ut till en kommun eller till någon annan som har tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade att bedriva verk-
samhet med personlig assistans.
Utöver det som följer av 17 och 18 §§, får Försäkringskassan på begäran av den försäkrade besluta att assistansersättningen ska betalas ut till en kommun eller till någon annan som har tillstånd enligt 10 kap. 1 § lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
att bedriva verksamhet med personlig assistans.
21 §14
När en försäkrad ansöker om eller beviljas assistansersättning ska den kommun som enligt 16,
16 c eller16 d § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har ansvar för in-
satser åt den försäkrade höras i ärendet, om det inte är obehövligt.
När en försäkrad ansöker om eller beviljas assistansersättning ska den kommun som enligt 7 kap.
2, 8 eller 9 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har an-
svar för insatser åt den försäkrade höras i ärendet, om det inte är obehövligt.
Beslut om assistansersättning och beslut enligt 17–19 §§ ska sändas till kommunen.
13 Senaste lydelse 2012:935. 14 Senaste lydelse 2011:332.
SOU 2018:88 Författningsförslag
109
22 §15
För den som beviljats assistansersättning ska den kommun som enligt 16, 16 c eller 16 d §
lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
har ansvar för insatser åt den försäkrade ersätta kostnaderna för de första 20 assistanstimmarna per vecka.
För den som beviljats assistansersättning ska den kommun som enligt 7 kap. 3, 6 eller 7 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har ansvar för insat-
ser åt den försäkrade ersätta kostnaderna för upp till 20 assi-
stanstimmar per vecka.
106 kap.
8 §16
Underhållsstöd lämnas inte för sådan kalendermånad då barnet under hela månaden
1. på statens bekostnad får vård på institution eller annars kost och logi,
2. bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
2. bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning eller
3. vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten.
24 §
Assistansersättning lämnas inte för tid när den funktionshindrade
1. vårdas på en institution som tillhör staten, en kommun eller ett landsting,
2. vårdas på en institution som drivs med bidrag från staten, en kommun eller ett landsting,
3. bor i en gruppbostad, eller
4. vistas i eller deltar i barn-
omsorg, skola eller daglig verksam-
het enligt 9 § 10 lagen (1993:387)
4. vistas i eller deltar i skola eller daglig verksamhet enligt
6 kap. 20 § lagen ( 2021:000 ) om
15 Senaste lydelse 2011:332. 16 Senaste lydelse 2015:983.
Författningsförslag SOU 2018:88
110
om stöd och service till vissa funktionshindrade.
stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
110 kap.
6 §17
Ansökan behöver, trots det som föreskrivs i 4 §, inte göras om följande förmåner:
1. Barnbidrag, i annat fall än som avses i 15 kap. 6 §. Det finns dock särskilda bestämmelser om anmälan som gäller flerbarnstillägg i 16 kap. 12 §.
2. Sjukpenning i fall där den försäkrade på grund av sjukdomen är förhindrad eller har synnerliga svårigheter att göra en ansökan.
3. Assistansersättning när kom-
munen har anmält till Försäkringskassan att det kan antas att den enskilde har rätt till sådan ersättning.
Om omvårdnadsbidrag eller merkostnadsersättning har beviljats för begränsad tid får den tid för vilken förmånen ska lämnas förlängas utan att ansökan om detta har gjorts. Ytterligare bestämmelser om att förmåner lämnas utan ansökan finns beträffande
1. sjukersättning och aktivitetsersättning i 36 kap. 25–27 §§.
2. allmän ålderspension i 56 kap. 4 a och 6 §§,
3. efterlevandepension och efterlevandestöd i 77 kap. 13 §,
4. efterlevandelivränta i 88 kap. 10 § första stycket, och
5. premiepension till efterlevande i 92 kap. 2 § första stycket.
42 a §18
Försäkringskassan ska anmäla till Inspektionen för vård och omsorg om det finns anledning att anta att lämpligheten för att bedriva verksamhet med personlig assistans kan ifrågasättas när det gäller någon som har tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om
Försäkringskassan ska anmäla till Inspektionen för vård och omsorg om det finns anledning att anta att lämpligheten för att bedriva verksamhet med personlig assistans kan ifrågasättas när det gäller någon som har tillstånd enligt 10 kap. 1 § lagen (2021:000)
17 Senaste lydelse 2018:1265. 18 Senaste lydelse 2012:962.
SOU 2018:88 Författningsförslag
111
stöd och service till vissa funktionshindrade.
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Ett beslut om en insats enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska från och med denna lags ikraftträdande anses utgöra ett beslut om assistansersättning enligt lagens lydelse före ikraftträdandet.
3. Ett beslut om assistansersättning och ett beslut enligt punkt 2 som meddelats före den 1 januari 2022 upphör att gälla vid utgången av 2024. Försäkringskassan ska i samband med lagens ikraftträdande delge den som har rätt till assistansersättning denna information.
4. När en person som har rätt till assistansersättning, under tiden den 1 januari 2022 till den 1 januari 2025, beviljas en insats enligt 6 kap.5, 6 eller 17 §§ lagen (2021:000) om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning ska beslutet om assistansersättning upphöra att gälla.
5. Vid prövning av en ansökan om assistansersättning från den som är över 65 år och har rätt till förmånen ska 6 kap. 10 § lagen (2021:000) om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning inte tillämpas under tiden den januari 2022 till den 1 januari 2025.
6. Ett beslut enligt 51 kap. 11 § andra stycket som har meddelats före den 1 januari 2022 ska omprövas senast den 31 mars 2022.
Författningsförslag SOU 2018:88
112
1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2009:47 ) om vissa kommunala befogenheter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 8 a §, och närmast före denna en ny rubrik av följande lydelse.
2 kap.
Habiliteringsersättning till vissa personer med funktionsnedsättning
8 a §
Kommuner får utan föregående individuell behovsprövning utbetala habiliteringsersättning till den som deltar i daglig verksamhet enligt 9 § 10 lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Med habiliteringsersättning avses ekonomisk ersättning i syfte att uppmuntra till närvaro.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
SOU 2018:88 Författningsförslag
113
1.6 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 13 a § föräldrabalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
13 a §19
Står barnet under vårdnad av två vårdnadshavare och samtycker endast den ena till en åtgärd till stöd för barnet, får socialnämnden besluta att åtgärden får vidtas utan den andra vårdnadshavarens samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa och åtgärden gäller
1. psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),
2. behandling i öppna former som ges med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453),
3. utseende av en kontaktperson eller en familj som avses i 3 kap. 6 b § första stycket socialtjänstlagen eller
4. en insats enligt 9 § 4, 5 eller
6 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
4. en insats enligt 6 kap. 12, 14
Ett beslut enligt första stycket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. Rätten får dock bestämma att dess beslut ska gälla först sedan det har vunnit laga kraft.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
19 Senaste lydelse 2017:32.
Författningsförslag SOU 2018:88
114
1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1997:238 ) om arbetslöshetsförsäkring
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 §20
När ramtid ska bestämmas räknas inte den tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av
1. styrkt sjukdom,
2. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i 2 år efter barnets ankomst i familjen,
3. vård av närstående när närståendepenning lämnas enligt 47 kap. socialförsäkringsbalken, eller
4. uppdrag av socialnämnden att ta emot barn i ett sådant hem som avses i 6 kap. 6 § första och tredje styckena socialtjänstlagen (2001:453) samt 9 § lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, om
uppdraget, på socialnämndens begäran, varit av sådan omfattning att den sökande varit tvungen att helt avstå från förvärvsarbete och mottagandet inte bedrivits yrkesmässigt.
4. uppdrag av socialnämnden att ta emot barn i ett sådant hem som avses i 6 kap. 6 § första och tredje styckena socialtjänstlagen (2001:453) samt 6 kap. lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, om uppdraget, på
socialnämndens begäran, varit av sådan omfattning att den sökande varit tvungen att helt avstå från förvärvsarbete och mottagandet inte bedrivits yrkesmässigt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Den äldre bestämmelsen gäller fortfarande för beräkning av tid före ikraftträdandet.
20 Senaste lydelse 2017:1126.
SOU 2018:88 Författningsförslag
115
1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:332 ) om ersättning till steriliserade i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 3 a § i lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §21
För den som har fått ersättning enligt denna lag ska tillgångar uppgående till ett belopp om etthundrasjuttiofemtusen (175 000) kronor anses som förmögenhet och inte beaktas vid tillämpning av
1. bestämmelserna om bostadsbidrag i 97 kap.6–10 §§socialförsäkringsbalken,
2. bestämmelserna om bostadstillägg i 102 kap. 10–13 §§ samma balk,
4. 17 kap.2 och 8 §§hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), och
stöd och service till vissa funktionshindrade.
5. 8 kap. 2 § lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
21 Senaste lydelse 2017:46.
Författningsförslag SOU 2018:88
116
1.9 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 19 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
19 §22
Assistansersättningar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken
och ekonomiskt stöd till utgifter för personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade är
skattefria.
Assistansersättningar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken är skattefria.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Den äldre bestämmelsen gäller fortfarande för ersättningar och stöd som avser tid före ikraftträdandet.
22 Senaste lydelse 2010:1277.
SOU 2018:88 Författningsförslag
117
1.10 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs att 2 a kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a kap.
4 §23
En kommun behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun i
1. familjehem enligt 6 kap. denna lag eller 9 § 8 lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
1. familjehem enligt 6 kap. denna lag eller 6 kap. 16 § lagen
( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning,
2. hem för vård eller boende eller i stödboende enligt 6 kap.,
3. boende för service och omvårdnad för äldre människor enligt 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 kap. 1 § första stycket 2,
4. bostad med särskild service enligt 5 kap. 7 § tredje stycket eller 7 kap. 1 § första stycket 2,
5. bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad enligt 9 § 8 eller 9 lagen om
stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
5. bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad enligt 6 kap. 17 eller 18 §§
lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, eller
6. annat boende, om det inte är klarlagt vilken kommun som är den enskildes bosättningskommun.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
23 Senaste lydelse (2015:982).
Författningsförslag SOU 2018:88
118
1.11 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2005:466 ) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §24
För den som enligt regeringsbeslut fått ersättning för fosterskador som antas orsakade av de i Sverige sålda läkemedlen Neurosedyn eller Noxodyn ska tillgångar uppgående till ett belopp om femhundratusen (500 000) kronor anses som förmögenhet och inte beaktas vid tillämpningen av
stöd och service till vissa funktionshindrade,
2. 8 kap. 2 § lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning,
5. 4 kap. 1 § och 8 kap. 2 §socialtjänstlagen (2001:453), och
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
24 Senaste lydelse 2017:55.
SOU 2018:88 Författningsförslag
119
1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2005:807 ) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §25
Vid utbetalning av ersättning enligt 2 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap.9, 10, 15 och 16 §§mervärdesskattelagen (1994:200). Bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket 1 mervärdesskattelagen ska dock inte tillämpas i fråga om
1. boendeformer som anges i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453),
2. hem för vård eller boende och stödboenden som anges i 6 kap. 2 § socialtjänstlagen, och
3. boendeformer som anges i
9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
3. boendeformer som anges i 6 kap. 17 och 18 §§ lagen
( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
25 Senaste lydelse 2016:1093.
Författningsförslag SOU 2018:88
120
1.13 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 26 kap.4 och 10 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 kap.
4 §26
Sekretess gäller i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) eller 23 f §
lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
för uppgift om en enskilds personliga förhållanden.
Sekretess gäller i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) eller
11 kap. 9 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning för
uppgift om en enskilds personliga förhållanden.
Första stycket gäller inte om annat följer av 5, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
10 §27
Sekretessen enligt 4 § hindrar inte att uppgift i verksamhet som avses i 7 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) lämnas till en socialnämnd och uppgift i verksamhet som avses i 23 f § lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade lämnas till en
nämnd som avses i 22 § samma lag, om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller verkställighet av beslut om stödinsatser, vård eller behandling
Sekretessen enligt 4 § hindrar inte att uppgift i verksamhet som avses i 7 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) lämnas till en socialnämnd och uppgift i verksamhet som avses i 11 kap. 9 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning lämnas till en nämnd
som avses i 9 kap. 1 § samma lag, om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller verkställighet av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är
26 Senaste lydelse 2018:1157. 27 Senaste lydelse 2018:1157.
SOU 2018:88 Författningsförslag
121
och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.
av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
Författningsförslag SOU 2018:88
122
1.14 Förslag till lag om ändring lagen ( 2010:479 ) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder
Härigenom föreskrivs att 1, 2 och 5 §§ lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Den som enligt lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade bedri-
ver verksamhet som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder, får inte anställa någon för sådana insatser utan att först kontrollera registerutdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister avseende den som ska anställas.
Den som enligt lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning bedriver verksamhet
som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktions-
nedsättning, får inte anställa någon
för sådana insatser utan att först kontrollera registerutdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister avseende den som ska anställas.
Registerutdraget får inte vara äldre än ett år. Registerkontroll som anges i första stycket ska också göras ifråga om
1. den som fullgör uppdrag i verksamhet som avses i första stycket eller som är anställd hos ett bemanningsföretag eller annan som ingått avtal med den som bedriver sådan verksamhet, om uppdragstagaren eller den anställde erbjuds eller tilldelas arbetsuppgifter som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder och fullgör dessa uppgifter som om han eller
1. den som fullgör uppdrag i verksamhet som avses i första stycket eller som är anställd hos ett bemanningsföretag eller annan som ingått avtal med den som bedriver sådan verksamhet, om uppdragstagaren eller den anställde erbjuds eller tilldelas arbetsuppgifter som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionsnedsättning och fullgör dessa uppgifter som om
SOU 2018:88 Författningsförslag
123
hon var anställd i verksamheten, och
2. den som erbjuds praktiktjänstgöring som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med
funktionshinder.
han eller hon var anställd i verksamheten, och
2. den som erbjuds praktiktjänstgöring som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med
funktionsnedsättning.
Första och andra styckena tillämpas inte på en förälder som ska utföra insatser åt sitt eget barn.
2 §
Den som enligt 1 § första eller andra stycket erbjuds en anställning, ett uppdrag eller en praktiktjänstgöring ska på begäran lämna ett registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivaren. Motsvarande gäller för den som tilldelas arbetsuppgifter som avses i 1 § andra stycket 1.
Registerutdrag ska på begäran också lämnas av den som av en assistansberättigad erbjuds anställning som personlig assistent åt den assistansberättigade själv, om den assistansberättigade har beviljats
1. ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
2. assistansersättning enligt
Registerutdrag ska på begäran också lämnas av den som av en assistansberättigad erbjuds anställning som personlig assistent åt den assistansberättigade själv, om den assistansberättigade har beviljats assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.
I lagen (1998:620) om belastningsregister finns det bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett sådant utdrag ska innehålla.
Författningsförslag SOU 2018:88
124
5 §
I lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade finns det bestämmelser om
tillsyn, återkallelse av tillstånd och förbud att driva verksamhet.
I lagen (2021:000) om stöd och
service till vissa personer med funktionsnedsättning finns det
bestämmelser om tillsyn, återkallelse av tillstånd och förbud att driva verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
SOU 2018:88 Författningsförslag
125
1.15 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 b § alkohollagen (2010:1622) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
1 b §28
Serveringstillstånd krävs inte för servering till en boende och besökare till denne på sådana särskilda boenden
1. som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och
9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och
1. som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och
6 kap. 18 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, och
2. vid vilka måltidsservice tillhandahålls. Den som bedriver alkoholservering enligt första stycket ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämpligt program.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
28 Senaste lydelse 2012:205.
Författningsförslag SOU 2018:88
126
1.16 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2018:162 ) om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2018:162) om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
För den som har fått ersättning enligt denna lag ska tillgångar uppgående till ett belopp om tvåhundratjugofemtusen (225 000) kronor anses som förmögenhet och inte beaktas vid tillämpning av
stöd och service till vissa funktionshindrade,
3. 8 kap. 2 § lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning,
4. 2 kap. 7 § och 4 kap. 14 §studiestödslagen (1999:1395), eller
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
SOU 2018:88 Författningsförslag
127
1.17 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2018:222 ) om bostadsanpassningsbidrag
6 §
Bostadsanpassningsbidrag lämnas inte för åtgärder i sådana bostäder som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och i 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade.
Bostadsanpassningsbidrag lämnas inte för åtgärder i sådana bostäder som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och i 6 kap. 17 och 18 §§ lagen
( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
Författningsförslag SOU 2018:88
128
1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1090 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt 1–3, 5–8 a, 11–11 b, och 12–15 §§ ska ha följande lydelse.
Förordning ( 1993:1090 ) om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
I denna förordning finns föreskrifter om verksamhet med stöd och service enligt lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De uttryck och
benämningar som används i förordningen har samma betydelse som i dessa lagar.
I denna förordning finns föreskrifter om verksamhet med stöd och service enligt lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
De uttryck och benämningar som används i förordningen har samma betydelse som i den lagen.
2 §29
Med familjehem avses i lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade det-
samma som i 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937).
Med familjehem avses i lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning detsamma som i 3 kap.
29 Senaste lydelse 2001:938.
SOU 2018:88 Författningsförslag
129
3 §
För daglig verksamhet, korttidshem samt gruppbostäder och, när det gäller barn och ungdomar, annat boende enligt 9 § första
stycket 8 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall det finnas en
person med lämplig utbildning som förestår verksamheten samt den personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet.
För daglig verksamhet, korttidshem samt gruppbostäder och, när det gäller barn och ungdomar, annat boende enligt 6 kap.
finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten samt den personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet.
5 §30
Föreskrifterna i 6 kap.2–4 §§socialtjänstförordningen (2001:937) om föräldrars skyldighet att bidra till kommunens kostnader för ett barns vård i ett annat hem skall gälla även när ett barn får vård i ett annat hem med stöd av lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade.
Föreskrifterna i 6 kap.2–4 §§socialtjänstförordningen (2001:937) om föräldrars skyldighet att bidra till kommunens kostnader för ett barns vård i ett annat hem ska gälla även när ett barn får vård i ett annat hem med stöd av lagen (2021:000) om stöd
och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
6 §
Vid bedömningen av den enskildes personliga behov enligt
nader på grund av funktionshind-
ret som inte täcks på annat sätt.
Vid bedömningen av den enskildes personliga behov enligt
8 kap. 2 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska även
beaktas kostnader på grund av
funktionsnedsättningen som inte
täcks på annat sätt.
30 Senaste lydelse 2001:938.
Författningsförslag SOU 2018:88
130
7 §31
En ansökan hos Inspektionen för vård och omsorg enligt 23 §
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade om tillstånd att bedriva en-
skild verksamhet som avses i
9 § 6–10 samma lag ska vara
skriftlig, egenhändigt undertecknad av sökanden eller behörig företrädare för sökanden och ange
En ansökan hos Inspektionen för vård och omsorg enligt
10 kap. 1 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning om
tillstånd att bedriva enskild verksamhet som avses i 6 kap. 15–18
och 20 §§ samma lag ska vara
skriftlig, egenhändigt undertecknad av sökanden eller behörig företrädare för sökanden och ange
1. vilken verksamhet som ska bedrivas,
2. vem som ska bedriva verksamheten,
3. hur verksamheten ska bedrivas och dess omfattning,
4. för vilka personer verksamheten är avsedd och om den riktar sig till barn,
5. hur verksamheten ska finansieras,
6. vem som ska förestå verksamheten,
7. vilken personal som ska anlitas och personalens utbildning, och
8. hur det ska säkerställas att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt.
Till ansökan ska fogas ritningar över de lokaler som verksamheten ska vara inrymd i samt uppgift om vilka brandskyddsåtgärder som har vidtagits.
8 §32
En ansökan hos Inspektionen för vård och omsorg enligt 23 §
lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
om tillstånd att bedriva enskild verksamhet som avses i 9 § 2–5 samma lag ska vara skriftlig, egenhändigt undertecknad av sökanden eller behörig företrädare för sökanden och ange
En ansökan hos Inspektionen för vård och omsorg enligt
10 kap. 1 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning om
tillstånd att bedriva enskild verksamhet som avses i 6 kap. 5–7, 12,
14 och 19 §§ samma lag ska vara
skriftlig, egenhändigt undertecknad av sökanden eller behörig
31 Senaste lydelse 2013:279. 32 Senaste lydelse 2018:1571.
SOU 2018:88 Författningsförslag
131
företrädare för sökanden och ange
1. vilken verksamhet som ska bedrivas,
2. vem som ska bedriva verksamheten,
3. hur verksamheten ska bedrivas och dess organisation,
4. för vilka personer verksamheten är avsedd och om den riktar sig till barn,
5. hur verksamheten ska finansieras,
6. vem som ska vara ansvarig för verksamheten,
7. vilken personal som ska anlitas och personalens kompetensutveckling,
8. hur det ska säkerställas att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt,
9. hur avtal med den insatsberättigade ska utformas och hur den insatsberättigades rätt till inflytande ska tillgodoses, och
10. rutiner för kontakter med de insatsberättigade samt med personal och berörda myndigheter.
8 a §33
om stöd och service till vissa funktionshindrade är en juridisk
person, ska ansökan innehålla, utöver vad som anges i 7 eller 8 §, följande handlingar gällande den juridiska personen:
Om den som ansöker om tillstånd enligt 10 kap 1 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning är en juridisk person,
ska ansökan innehålla, utöver vad som anges i 7 eller 8 §, följande handlingar gällande den juridiska personen:
1. bolagsordning, stadgar eller stiftelseförordnande,
2. handling som visar vem som är behörig företrädare,
3. handling som visar vem som är verkställande direktör och annan person som har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
4. handling som visar vem som är styrelseledamot eller styrelsesuppleant,
5. handling som visar samtliga bolagsmän, om sökanden är ett kommanditbolag eller annat handelsbolag,
33 Senaste lydelse 2018:1571.
Författningsförslag SOU 2018:88
132
6. handling som visar personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten, och
7. årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av den juridiska personens räkenskaper samt verksamhetsberättelse och revisionsberättelse för de närmast föregående räkenskapsåren, om verksamhet tidigare har bedrivits i den juridiska personen.
11 §34
Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn av bostäder med särskild service för barn eller ungdomar enligt 9 § 8 lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska
omfatta regelbundna inspektioner. Inspektioner ska göras minst en gång per år. Inspektionen för vård och omsorg ska i anslutning till en inspektion samtala med de barn och ungdomar som samtycker till det.
I 26 d § lagen om stöd och
service till vissa funktionshindrade finns bestämmelser om att
de boendes samtycke krävs för tillträde till bostäder vid tillsyn.
Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn av bostäder med särskild service för barn eller ungdomar enligt 6 kap. 17 § lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska omfatta regel-
bundna inspektioner. Inspektioner ska göras minst en gång per år. Inspektionen för vård och omsorg ska i anslutning till en inspektion samtala med de barn och ungdomar som samtycker till det.
I 13 kap. 6 § lagen om stöd och
service till vissa personer med funktionsnedsättning finns be-
stämmelser om att de boendes samtycke krävs för tillträde till bostäder vid tillsyn.
11 a §35
Inspektionen för vård och omsorg ska ta fram information som riktar sig till barn och unga som har beviljats insatser enligt
9 § 8 lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktions-
Inspektionen för vård och omsorg ska ta fram information som riktar sig till barn och unga som har beviljats insatser enligt
6 kap. 17 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning och till
34 Senaste lydelse 2015:991. 35 Senaste lydelse 2013:181.
SOU 2018:88 Författningsförslag
133
hindrade och till deras vårdnads-
havare. Informationen ska innehålla uppgifter om
deras vårdnadshavare. Informationen ska innehålla uppgifter om
1. barns och ungas rättigheter,
2. inspektionens tillsyn,
3. möjligheter för barn och unga att kontakta inspektionen samt hur de når rätt person inom myndigheten, och
4. inspektionens möjligheter att samtala med barn utan att vårdnadshavaren har samtyckt till det eller är närvarande.
11 b §36
Inspektionen för vård och omsorg ska föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva verksamhet och dem som har anmält verksamhet enligt 23 §
lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Registret ska utgöra underlag för tillsynsverksamheten.
Inspektionen för vård och omsorg ska föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva verksamhet och dem som har anmält verksamhet enligt 10 kap.
6 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. Registret ska
utgöra underlag för tillsynsverksamheten.
12 §37
Handlingar som avses i 21 d §
andra stycket och 23 b § andra stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska av hänsyn till forsk-
ningens behov undantas från gallring i de kommuner och landsting som ingår i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län samt i Göteborgs kommun. I landets övriga kommuner och landsting ska sådana handlingar undantas från gallring när det gäller personer födda den femte,
Handlingar som avses i 11 kap.
4 § andra stycket och 11 kap. 7 § andra stycket lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
ska av hänsyn till forskningens behov undantas från gallring i de kommuner och landsting som ingår i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län samt i Göteborgs kommun. I landets övriga kommuner och landsting ska sådana handlingar undantas
36 Senaste lydelse 2013:181. 37 Senaste lydelse 2007:1317.
Författningsförslag SOU 2018:88
134
femtonde och tjugofemte i varje månad.
från gallring när det gäller personer födda den femte, femtonde och tjugofemte i varje månad.
13 §38
Socialstyrelsen får i fråga om verksamhet enligt 9 § lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade meddela
föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.
Socialstyrelsen får i fråga om verksamhet enligt 6 kap. lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning meddela föreskrifter till
skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.
13 a §39
Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd enligt 23 § lagen
( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd enligt 10 kap. lagen
( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
14 §40
Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt föreskrifter om verkställigheten av denna
förordning.
Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av lagen (2021:000)
om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning och av denna förordning.
38 Senaste lydelse2009:1140 39 Senaste lydelse 2013:279. 40 Senaste lydelse 2013:181.
SOU 2018:88 Författningsförslag
135
15 §41
Inspektionen för vård och omsorg får meddela ytterligare föreskrifter om förfarandet vid anmälningar och ansökningar enligt 23 § lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade samt vid betalning
av avgift vid sådana ansökningar.
Inspektionen för vård och omsorg får även meddela föreskrifter om förfarandet vid anmälningar och rapporteringar enligt
24 f, 28 f och 28 g §§ lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och enligt 10 §
andra stycket denna förordning.
Inspektionen för vård och omsorg får meddela ytterligare föreskrifter om förfarandet vid anmälningar och ansökningar enligt 10 kap. 1 och 6 §§ lagen
(2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning samt vid betalning av
avgift vid sådana ansökningar.
Inspektionen för vård och omsorg får även meddela föreskrifter om förfarandet vid anmälningar och rapporteringar enligt
12 kap. 6 §, 15 kap.7 och 8 §§ lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning och enligt 10 §
andra stycket denna förordning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
41 Senaste lydelse 2018:1571.
Författningsförslag SOU 2018:88
136
1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1091 ) om assistansersättning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1091) om assistansersättning
dels att 4, 5 och 10 §§ ska ha följande lydelse
dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och 4 b §§, närmast
före 5 §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §42
Försäkringskassan får meddela föreskrifter
1. om beräkningen av assistansersättningen, och
2. om i vilken omfattning tid som avses i 9 a § andra stycket
1 och 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade berättigar till assistans-
ersättning.
2. om i vilken omfattning tid som avses i 6 kap. 8 § andra stycket
1 lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning berättigar till
assistansersättning.
4 a §
Ersättning enligt 51 kap. 11 § ska utgå med fyra olika belopp för assistans som utförs under,
1. icke obekväm arbetstid av en personlig assistent som lever i hushållsgemenskap med den försäkrade,
2. obekväm arbetstid av en personlig assistent som lever i hushållsgemenskap med den försäkrade,
3. icke obekväm arbetstid av en personlig assistent som inte lever i hushållsgemenskap med den försäkrade, och
42 Senaste lydelse 2018:114.
SOU 2018:88 Författningsförslag
137
4. obekväm arbetstid av en personlig assistent som inte lever i hushållsgemenskap med den försäkrade.
4 b §
Med obekväm arbetstid enligt 4 a § avses
– tid mellan kl. 19.00 och kl. 06.00,
– lördag och söndag, – allmän helgdag, samt – midsommarafton, julafton och nyårsafton.
5 §43
Schablonbeloppet för assistansersättning enligt 51 kap. 11 § första stycket socialförsäkringsbalkenräknas för varje år upp
med 1,5 procent och avrundas därefter till närmaste tiotal öre. Om det uppräknade beloppet slutar på 5 öre, avrundas det till närmaste högre tiotal öre. Schablonbeloppet ska för år 2018 vara 295 kronor och 40 öre per timme.
Schablonbeloppen för assistansersättning enligt 51 kap. 11 § första stycket socialförsäkringsbalkenoch 4 a § ska för år 2022
vara
1. a kronor och aa öre per timme
2. b kronor och bb öre per timme
3. c kronor och cc öre per timme, och
4. d kronor och dd öre per timme.
10 §44
Av 51 kap. 22 § socialförsäkringsbalken följer att kommunen ska ersätta Försäkringskassan för den del av utbetalningen enligt 7 a § som avser de 20 första assi-
stanstimmarna per vecka.
Av 51 kap. 22 § socialförsäkringsbalken följer att kommunen ska ersätta Försäkringskassan för den del av utbetalningen enligt 7 a § som avser upp till 20 assi-
stanstimmar per vecka.
Försäkringskassan ska senast den 15 dagen i månaden efter månaden för utbetalningen enligt 7 a § debitera kommunen den ersättning
43 Senaste lydelse 2018:557. 44 Senaste lydelse 2018:557.
Författningsförslag SOU 2018:88
138
som kommunen ska betala enligt första stycket. Betalning ska ha inkommit senast den sista vardagen i samma månad. Vid för sen betalning får dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635) debiteras.
Kommunen har rätt att ta del av den slutliga avstämning som har gjorts enligt 7 a §.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för assistansersättning som avser tid före ikraftträdandet.
SOU 2018:88 Författningsförslag
139
1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1995:238 ) om totalförsvarsplikt
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §45
Den eller de nämnder i ett landsting eller i en kommun som ansvarar för verksamhet enligt
lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
samt chefsöverläkare vid en vårdinrättning där vård meddelas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, ska lämna uppgifter om varje svensk medborgare som under året fyller 17 år och som den 15 mars
1. erhöll insats enligt 9 § 1, 2,
3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
Den eller de nämnder i ett landsting eller i en kommun som ansvarar för verksamhet enligt
lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning samt chefsöver-
läkare vid en vårdinrättning där vård meddelas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, ska lämna uppgifter om varje svensk medborgare som under året fyller 17 år och som den 15 mars
1. erhöll insats enligt 6 kap.
2, 6, 7, 12 eller 14–19 §§ lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, eller
2. var intagen på vårdinrättning med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård eller lagen om rättspsykiatrisk vård.
Uppgifterna ska lämnas till Totalförsvarets rekryteringsmyndighet före den 1 april varje år.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
45 Senaste lydelse 2010:1473.
Författningsförslag SOU 2018:88
140
1.21 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 16 b § i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 b §46
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11, 13–17 eller 20 kap. brottsbalken, 1 § andra stycket eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotikastrafflagen (1968:64), skattebrottslagen (1971:69), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 11 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622), lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 5 eller 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, bidragsbrottslagen (2007:612), lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott eller 19 kap. 1, 2 eller 3 § spellagen (2018:1138) ska, om brotten lett till någon annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av
1. Inspektionen för vård och omsorg i ärenden om tillstånd enligt
a) socialtjänstlagen (2001:453), i fråga om den som inspektionen överväger att ge tillstånd, föreståndare för verksamheten och sådana personer som avses i 7 kap. 2 § andra stycket 1–4 den lagen, eller
b) lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade, i fråga om den som in-
spektionen överväger att ge tillstånd och sådana personer som avses i 23 § andra stycket 1–4 den lagen, eller,
b) lagen (2021:000) om stöd
och service till vissa personer med funktionsnedsättning, i fråga om
den som inspektionen överväger att ge tillstånd och sådana personer som avses i 10 kap 1 § andra stycket 1–4 den lagen, eller,
2. Statens skolinspektion eller en kommunal myndighet i ärenden om godkännande som enskild huvudman enligt skollagen (2010:800), i fråga om den som myndigheten överväger att godkänna som huvudman och sådana personer som avses i 2 kap. 5 a § den lagen. Om påföljden avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
46 Senaste lydelse 2018:1577.
SOU 2018:88 Författningsförslag
141
1.22 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:16 ) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs att 1–2 §§ i förordningen (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
I denna förordning finns föreskrifter om utlämnande av personuppgifter som avses i 15 a § lagen
( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
I denna förordning finns föreskrifter om utlämnande av personuppgifter som avses i 11 kap.
2 §47
En kommun skall lämna personuppgifter till Socialstyrelsen om vilka personer kommunen beslutat om och verkställt insatser för enligt respektive punkt
i 9 § 2–10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Sådana uppgifter
får endast avse
En kommun ska lämna personuppgifter till Socialstyrelsen om vilka personer kommunen beslutat om och verkställt insatser för enligt respektive para-
graf i 6 kap. lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. Sådana
uppgifter får endast avse
– personnummer,
47 Senaste lydelse 2006:96.
Författningsförslag SOU 2018:88
142
– personkretstillhörighet enligt
1 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,
– enligt vilken punkt i 9 § 2–10
lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade som en insats
beslutats och verkställts,
– personkretstillhörighet enligt
1 kap. 1 § lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning,
– enligt vilken paragraf i 6 kap.
lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, som en in-
sats beslutats och verkställts,
– nummer i Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR- nummer) för utföraren av insatsen,
– omfattning av insatsen räknad i tid, samt – vilken form av boende enligt punkterna 8 och 9 som insatsen avser och i vilken kommun boendet finns.
– vilken form av boende enligt 6 kap. 17 och 18 §§ som insatsen avser och i vilken kommun boendet finns.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
SOU 2018:88 Författningsförslag
143
1.23 Övriga följdändringar till följd av att lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade ersätts av lagen ( 2021:000 ) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
I följande lagar och förordningar finns i de angivna paragraferna hänvisningar till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som ska ersättas med hänvisningar till lagen (2021:000) om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning.
10. 12 kap. 3 § kommunallagen (2017:725), 11. 16 och 2 a §§ förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.,
12. Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, 13. 2,5 och 12 §§ förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, 14. 2 § förordningen (2003:248) om bidrag till lönekostnader inom verksamheten kulturarvs-it, 15. 1 § förordningen (2007:1233) med instruktion för Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, 16. 2 § offentlighets- och sekretessförordning (2009:641) jämte bilaga, 17. 18 och 24 §§ förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, 18. 1 och 3 §§ förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg,
Författningsförslag SOU 2018:88
144
19. 3 § förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst,
21. 40 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
145
2 Inledning
2.1 Utredningens uppdrag och arbete
Uppdraget
Utredningen ska enligt direktiven se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken, och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Syftet med uppdraget är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS och en lagstiftning som främjar jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Detta genom en grundläggande översyn av incitament och förutsättningar för val av personlig assistent, nödvändiga förändringar i regelverket samt genom förstärkt kvalitet och träffsäkerhet i övriga insatser i LSS.
Genom tilläggsdirektiv har utredningen också fått i uppdrag att göra en risk- och konsekvensanalys av hur relevant unionsrätt kan påverka Sveriges åtaganden och skyldigheter när det gäller insatser enligt LSS samt assistansersättningen. Analysen ska gälla risker och konsekvenser av gällande rätt och rättspraxis och ta hänsyn till kommissionens förslag om ändring av förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. De risker och konsekvenser som identifierats ska beaktas vid utformningen av utredningens förslag.
Utredaren ska enligt ett tilläggsdirektiv också se över frågan om habiliteringsersättning och vid behov lämna lagstiftningsförslag i syfte att säkerställa en likformig utformning av habiliteringsersättning i kommunerna.
Inledning SOU 2018:88
146
Förutsättningarna för arbetet
I de ursprungliga direktiven beräknades kostnaderna för assistansersättningen uppgå till drygt 30 miljarder kronor och kostnaderna hade ökat med knappt 16 miljarder kronor de senaste tio åren. Antalet assistansberättigade hade ökat från 8 500 kvinnor och män 1998 till 16 200 år 2014 och hade legat relativt stabilt kring 15 800–15 900 personer de senaste tio åren, men nu ökade antalet. Av olika skäl har sedan utvecklingen blivit annorlunda än vad som var utgångspunkten vid utformningen av utredningens uppdrag, antalet assistansberättigade har sjunkit till 14 900 kvinnor och män år 2017. Uppdraget har bl.a. mot bakgrund av detta ändrats såvitt avser den del som avsåg ytterligare besparingar av statsfinansiella skäl. I övrigt har utredningen haft att utgå från direktivet som det skrevs i maj 2016 med den förändringen att den kostnadsnivå som gällde vid beslutet om tilläggsdirektivet den 3 maj 2018 ska vara utgångspunkten, dvs. om utredningen lämnar förslag som innebär ökade kostnader jämfört med den nivån måste även förslag till finansiering finnas.
Under utredningens gång har regering och riksdag gjort flera förändringar inom personlig assistans och assistansersättning vilka påverkat utvecklingen av insatsen och utredningen har behövt förhålla sig till denna. Den bristande överensstämmelse som nu finns mellan hur en stor del av ledamöterna i riksdagen ser på hur problem inom personlig assistans och assistansersättningen bör hanteras och det uppdrag som utredningen haft har på många sätt varit svår att hantera. Eftersom direktiven kvarstår i stort sett oförändrade har utredningen inte haft möjlighet att göra andra överväganden och lämna andra förslag än de som en tolkning av direktivet ger utrymme för.
Målet att nå ett tillgängligt samhälle, att skapa möjligheter för alla oavsett funktionsförmåga att kunna delta i samhället på jämlika villkor, omfattar alla samhällets områden. De individuella stöden bör då ses i ett sammanhang med arbetet med ökad tillgänglighet, endast på så sätt kan personer med funktionsnedsättning delta på jämlika villkor. De som tillhör LSS personkrets är medborgare som alla andra, med samma rättigheter och skyldigheter. Vår principiella hållning är att kommunen, på samma sätt som för nästan allt annat, bör ansvara för de insatser som ingår i LSS. Det gäller även personlig assistans, som i grunden en välfärdstjänst som alla andra och där det delade ansvaret medför många problem. Under den tid som utredningen
Inledning
147
pågått har framgått att viljan att göra personlig assistans till en kommunal välfärdstjänst saknas, både bland dem som kan ha rätt till stödet och politiska företrädare och vi har därför utgått från ett statligt huvudmannaskap för insatsen. Det valet innebär att vi inte kan komma till rätta med alla de problem som lyfts fram i våra direktiv.
Alla med en funktionsnedsättning ska ha rätt till stöd, även de som inte ingår i LSS personkrets. En satsning på stöd till personer med funktionsnedsättning bör därför inte främst utgå från att bygga ut LSS, varken med nya insatser eller genom lagen omfattar fler. Utgångspunkten bör i stället vara att se över hur alla med behov av stöd kan få ett bra sådant, anpassat till deras individuella behov.
De som tillhör LSS personkrets är olika, har inte samma sorts funktionsnedsättningar, och det måste finnas insatser som passar för skilda behov. Det finns t.ex. många som vill bo i en bostad med särskild service, drygt 27 000 personer bor nu i en sådan bostad, medan totalt cirka 19 500 personer har personlig assistans. De är båda insatser av stor betydelse för många människor och den väldigt stora tonvikt som i den offentliga debatten fästs vid frågor om personlig assistans ger då en delvis skev diskussion där många människors behov inte alls får den uppmärksamhet som är önskvärd. Valfrihet och den enskildes självbestämmande måste innebära att det finns olika former av stöd att välja på, personlig assistans får inte bli det enda alternativet. Utredningens uppdrag har varit att se till att det inom LSS finns ändamålsenliga insatser för alla i personkretsen.
Personligt stöd behöver inte vara detsamma som personlig assistans – det måste finnas möjlighet att utveckla liknande stöd som på ett bättre sätt kan sörja för att de som ger stöd har rätt kompetens och där kvalitetskontrollen är god. Ett sådant personligt stöd kan ändå ha merparten av de positiva inslagen i personlig assistans som de som har insatsen framhåller. Den konstruktion som valdes för personlig assistans innebär att den enskilde själv i stor utsträckning ansvarar för att få en insats av god kvalitet. Kontrollen av om stödet faktiskt ges är dålig, vilket öppnar för risken att inte alla får det stöd som de har rätt till. En förändring av insatsen personlig assistans, och nya insatser för en del av dem som i dag har det stödet, kan minska dessa risker.
Inledning SOU 2018:88
148
Utredningens arbete
Under utredningens gång har vi haft ett stort antal möten med representanter från brukarrörelsen, myndighetsföreträdare, politiker, forskare, anordnare av personlig assistans och andra som berörs av uppdraget. Utredningen har också deltagit i ett antal konferenser och gjort flera studiebesök. I bilaga 6 finns en förteckning som visar ett urval av de möten, konferenser och besök som vi deltagit i eller genomfört. Utredningen har anlitat konsultföretaget PwC för att undersöka behovet av, och olika möjligheter till, förändring av den kommunala utjämningen av kostnader för stöd till personer med funktionsnedsättning.
Utredningen har haft tolv möten med experter och sakkunniga, varav ett tvådagarsmöte. Tre referensgrupper med representanter för brukarorganisationer, anordnare av personlig assistans respektive arbetsmarknadens parter har bistått utredningen och deltagit vid fem möten vardera, se bilaga 5.
2.2 Avgränsningar
De ekonomiska förutsättningarna för den som ofta är helt hänvisad till de förmåner som finns inom socialförsäkringssystemet hänger i många avseenden nära samman med stöd och service till dem som omfattas av LSS. Även om det är en viktig del i möjligheterna att leva som andra och vara delaktig i samhällslivet har det inte ingått i vårt uppdrag att utreda frågor om målgruppens ekonomiska förhållanden.
Vi har heller inte haft i uppdrag att, annat än i vissa delar, analysera situationen för de personer som arbetar med att utföra LSSinsatser, t.ex. personal på boenden eller personliga assistenter.
Utredningen har uppmärksammats på frånvaron av medvetenhet och riktlinjer inom LSS när det gäller sexuella behov, vilket bland annat innebär att hbtq-personer riskerar att bli extra osynliggjorda, utsatta eller diskriminerade. Representanter för utredningen har också deltagit i en konferens på det temat anordnad av Funkisprojektet.1Det har inte varit möjligt inom ramen för utredningens uppdrag, och den tid som stått till förfogande, att titta närmare på dessa frågor
1 www.funkisprojektet.se. Hämtad 2018-12-10.
Inledning
149
men de rör behov som också måste kunna mötas på ett bra sätt för personer som ingår i LSS personkrets.
2.3 Betänkandets disposition
Betänkandet består av två delar där den första innehåller våra överväganden och förslag. Den andra delen innehåller ett antal bakgrundstexter och vår beskrivning och analys av utvecklingen inom området, både när det gäller stöd och insatser och kostnaderna för dessa.
2.4 Något om begreppen som används
I betänkandet finns ett antal benämningar, uttryck och begrepp som används återkommande. Nedan finns en kort bakgrund till dessa och en beskrivning och förklaring till hur de används.
Funktionshinder och funktionsnedsättning
Terminologirådet hos Socialstyrelsen har beslutat om definitioner av ett antal termer inom det funktionshinderspolitiska området. Funktionsnedsättning beskriver nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga medan funktionshinder beskriver den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen.
Vi använder uttrycken i den ovan angivna betydelsen i betänkandet men i vissa beskrivande texter har vi valt att använda de termer, funktionshinder i dess tidigare betydelse och handikapp, som ingår i de äldre texter som vi refererar till.
Stöd, service och omvårdnad
Vårt uppdrag gäller LSS – en lag om stöd och service – och i lagen framgår att omvårdnad också är något som ingår i vart fall i en del av de insatser som lagen innehåller. Frågan är då hur dessa olika termer används.
Inledning SOU 2018:88
150
Det finns inte någon närmare beskrivning av termerna stöd och service i lagen eller dess förarbeten. Ibland används de som synonymer men i vissa fall betecknar de insatser med olika inriktning eller innehåll. LSS-kommittén uppmärksammade att det finns skillnader mellan mer kvalificerat personligt stöd och mer renodlad service, vilket kan ha betydelse för förförståelsen av LSS i förhållande till de nationella målen för funktionshinderspolitiken.2
På det sociala området handlar service i första hand om praktisk hjälp i eller utanför hemmet, där god kvalitet i hög grad handlar om ett kundperspektiv med betoning på förmågan att arbeta på den enskildes uppdrag. Särskilda kunskaper om funktionsnedsättningar eller metoder för omvårdnad och utveckling av den enskildes förmåga kan i det sammanhanget uppfattas som ett hinder för den enskilde att själv bestämma över servicen. Så länge den enskilde själv har goda möjligheter att bestämma över servicen kan den handla om punktvisa insatser med kort framförhållning, där utföraren i princip är utbytbar. Service är inte behandling. God service, med valfrihet och självbestämmande, kan dock påverka den enskildes livssituation som helhet positivt. Stöd kan användas som en synonym till service, men har ofta också en mer speciell betydelse. Stöd kommer av verbet ”stödja”, som syftar på möjligheter att hålla sig uppe genom att luta sig mot någon eller något. I sociala sammanhang associerar stöd ofta till mer kvalificerade insatser som utgår från den enskildes behov, men som också kräver kunskaper om funktionsnedsättningar samt långsiktighet och kontinuitet för att stärka den enskildes självbestämmande och möjliggöra utveckling inom olika områden. Inte sällan kan ett väl fungerande stöd ligga nära habilitering och rehabilitering och långsiktigt minska behovet av andra individinsatser.
Andra begrepp inom det sociala området som används i betänkandet är omvårdnad och omsorg. Inom hälso- och sjukvården används omvårdnad ofta i en mer tydligt medicinsk mening än inom socialtjänsten. Omvårdnad ingår i flera av de insatser som anges i LSS, t.ex. boende och personlig assistans och Socialstyrelsen har i föreskrifter och allmänna råd angett vad som kan ingå i denna.3 Omsorg förknippas när det gäller LSS ofta med den inskrivning i särskilda omsorger, vid sidan av det övriga samhällslivet, som tidigare gällde för en del av dem som tillhör personkretsen.4
2SOU 2008:77, s. 245 ff. 3 Se t.ex. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002 :9). 4 lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.
Inledning
151
Vi har valt att i stor utsträckning använda termen stöd för att beskriva innehållet i de olika insatserna i LSS men då kan även sådant som sett för sig kan betecknas som service, och ibland även omvårdnad, ingå. När vi använder service eller omvårdnad är avsikten att precisera att det är just dessa delar av stödet som avses.
Barn och unga
Barnkonventionen är den internationellt folkrättsligt bindande överenskommelse som ger alla barn upp till 18 år särskilda rättigheter. Vi använder normalt begreppet barn för dem som är under 18 år men i de fall någon annan ålder har betydelse anger vi den särskilt.
Ungdomspolitiken är ett sektorsövergripande politikområde där den primära är åldersgruppen 13–25 år, men även andra åldersgrupper kan beröras. Vi använder i huvudsak begreppet ungdom för personer mellan 18 och 25 år men vi redovisar ibland statistik med andra intervall, t.ex. med koppling till åldern för att avsluta gymnasiestudier.
Enskilda som brukare, patienter, assistansanvändare osv.
Den person som har rätt till stöd och service enligt LSS, och assistansersättning, benämner vi ofta den enskilde för att anknyta till lagens uttryckssätt. Den som är beviljad personlig assistans betecknas även som assistansberättigad, ersättningsberättigad eller assistansmottagare. Många personer med stöd och service enligt LSS behöver stöd från en god man eller annan legal ställföreträdare för att bl.a. ta till vara sina möjligheter till inflytande och medbestämmande och det ingår när vi skriver den enskilde.
Inom hälso- och sjukvården och dess lagstiftning används benämningen patient och i den mån texterna i betänkandet behandlar frågor som rör hälso- och sjukvårdslagstiftningen används detta begrepp.
Personlig assistans och assistansersättning
I LSS används uttrycket biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans medan det i socialförsäkringsbalken finns regler om assistansersättning. Vi använder
Inledning SOU 2018:88
152
båda dessa uttryck men även personlig assistans som då främst avser själva insatsen. När vi önskar beskriva både den insats som kommunen beviljar och stödet inom socialförsäkringen anger vi ibland detta som personlig assistans och assistansersättning.
153
3 Utgångspunkter och allmänna överväganden
3.1 Vårt uppdrag
Direktivet innebär att vi ska se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken och delar av LSS. Syftet med uppdraget är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS samt att lagstiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.
Detta ska vi göra genom en grundläggande översyn av incitament och förutsättningar för val av insatsen personlig assistans, nödvändiga förändringar i regelverken samt genom förstärkt kvalitet och träffsäkerhet i övriga insatser i LSS.
Målet är att de kvinnor och män, flickor och pojkar som ingår i lagens personkrets ska få del av funktionella insatser utifrån sina behov samtidigt som kostnadsutvecklingen för hela det offentliga åtagandet på området ska vara långsiktigt hållbart. I detta kapitel beskriver vi några viktiga principer och problem som vi utgått ifrån och som styrt våra allmänna överväganden och förslag.
3.2 Viktiga principer
3.2.1 Tillgänglighet och universell utformning är grunden för ett inkluderande samhälle
Funktionshinderspolitiken har utvecklats under lång tid och en viktig förändring var övergången från ett patientperspektiv till ett medborgarperspektiv. Personer med funktionsnedsättning ska inte i vardagen ständigt vara beroende av sjukvårdens eller socialtjänstens vård- eller
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
154
omsorgspersonal som patient/klient utan ha möjlighet att som alla medborgare styra över sitt eget liv. Ansvars- och finansieringsprincipen har inneburit att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, också för personer med funktionsnedsättning. Arbetet för rätten till delaktighet och jämlikhet har även skett internationellt och ledde fram till en FN-konvention, Konventionen om rättigheter för personer
med funktionsnedsättning (CRPD), som gäller för Sveriges del sedan
den 14 januari 2009. Konvention är vägledande för den svenska funktionshinderspolitiken och därmed också för utredningen.
Riksdagen har antagit mål och angett inriktning för funktionshinderspolitiken.1 Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet beaktas. För att nå det nationella målet ska genomförandet av funktionshinderspolitiken inriktas mot de fyra områdena: – principen om universell utformning, – befintliga brister i tillgängligheten, – individuella stöd och lösningar för individens självständighet, och – att förebygga och motverka diskriminering.
Grundläggande i genomförandet av funktionshinderspolitiken är dels tillgänglighet och universell utformning i enlighet med artikel 9 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, dels ett funktionshinderperspektiv. Tillgänglighet innebär tillträde och tillgång till samhället och kan ses som grunden för genomförandet av funktionshinderspolitiken, en grundläggande förutsättning för personer med funktionsnedsättning att kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter och ha möjlighet att vara delaktiga i samhället på jämlika villkor som andra i samhället. Det innefattar inte enbart den fysiska miljön utan handlar också om att personer med funktionsnedsättning ska kunna använda och ta del av verksamheter, miljöer,
1Prop. 2016/17:188, Bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
155
tjänster, produkter och system. Hinder som personer med funktionsnedsättning kan möta går att förebygga och eliminera genom att förändra i miljö och omgivning genom tillgänglighet och universella lösningar. Tillgänglighet och universell utformning är, i enlighet med FN-konventionen och den svenska funktionshinderspolitiken, själva grunden för ett inkluderande samhälle där alla kan delta.
Brister i tillgängligheten försvårar för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga på jämlika villkor som andra. Tillhandahållandet av individuella stöd och lösningar kan vara avgörande för individens möjlighet till delaktighet. Hur arbetet med tillgänglighet och universell utformning utvecklas har därför stor betydelse för behovet av individuella stöd och lösningar då dessa utgör komplement i förhållande till den generella tillgängligheten i samhället.
3.2.2 Viktigt att se till barns och ungdomars behov
Barn- och ungdomsperspektivet är av största vikt och måste vara synligt både i lagstiftningen och vid tillämpningen av den. Stödet till familjer är betydelsefullt och ställer särskilda krav på att barn och ungdomars bästa beaktas på ett adekvat sätt vid bedömningen av behovet av insatser och när de utförs. Barnrättsperspektiv innebär att barn ses som rättighetsbärare och subjekt och att barnets mänskliga rättigheter, så som de uttrycks bl.a. i barnkonventionen, tillgodoses.
I förarbetena till LSS beskrivs ett familjeperspektiv och flera insatser tar sikte på stöd även till föräldrar och syskon. Barn- och ungdomsperspektivet gäller även syskon vilket kan innebära en målkonflikt mellan vad som är bäst för ett barn med funktionsnedsättning och dess syskon.
Utöver FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har Sverige ratificerat barnkonventionen som trädde i kraft 1990. I juni 2018 beslutade Riksdagen om en inkorporering av barnkonventionen som svensk lag från och med den 1 januari 2020.2Genom inkorporeringen tydliggörs att Sveriges konventionsåtaganden enligt barnkonventionen ska säkerställas på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbaserat synsätt ska genomsyra all
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
156
verksamhet som berör barn och unga. Barnkonventionen innehåller fyra vägledande principer:
• Alla barn är lika mycket värda och inget barn får diskrimineras
(artikel 2)
• Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa beaktas i första hand (artikel 3)
• Varje barn har rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6)
• Varje barn har rätt att uttrycka sina åsikter och att få dem beaktade i förhållande till ålder och mognad (artikel 12).
Barnkonventionen fastslår även att barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället och att barn med funktionsnedsättning har rätt till särskild omvårdnad och stöd (artikel 23).
Riksdagen har godkänt en strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige.3 Den innehåller följande principer.
• All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen.
• Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang.
• Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem.
• Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken.
• Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap.
• Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter.
3Prop. 2009/10:232, Bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
157
• Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan.
• Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn.
• Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv.
Ungdomsperspektivet tar sikte på ungdomar mellan 13 och 25 år. Målet för ungdomspolitiken är att alla ungdomar ska ha goda levnadsvillkor, makt att forma sina liv och inflytande över samhällsutvecklingen. Regeringen har angett att alla statliga beslut och insatser som berör ungdomar mellan 13 och 25 år bör ha ett ungdomsperspektiv med utgångspunkt i ungdomars rätt att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna så som de uttrycks i grundlagarna och i Sveriges konventionsåtaganden på området.4 Ett ungdomsperspektiv innebär vidare att ungdomar bör – betraktas som en mångfald individer, – stödjas att bli självständiga, och – ha möjlighet att vara delaktiga och ha inflytande.
Genom individuella stöd kan ungdomar med funktionsnedsättning i ökad utsträckning få inflytande över sitt eget liv och större möjlighet till delaktighet i samhällslivet.
3.2.3 Förståelse av begreppen delaktighet och självbestämmande
Målet med LSS är att främja full delaktighet i samhällslivet och verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Insatserna i LSS ska tillsammans med andra stöd och lösningar bidra till delaktighet och självständighet. Detta kan tyckas självklart, men det finns samtidigt en risk inom olika välfärdsområden att samhällets insatser i praktiken motverkar delaktighet och självständighet.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
158
Det är viktigt att verkligen förstå vad uttryck som delaktighet och självbestämmande innebär. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning slår fast de grundläggande principer som är nödvändiga att beakta för att personer med funktionsnedsättning ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter och ha samma möjligheter till full delaktighet i samhället.
Principen om respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, innefattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende, refererar till värdet hos varje person. Individuellt självbestämmande handlar om att ha makt över sitt eget liv och frihet att göra egna val. Personer med funktionsnedsättning ska så långt som möjligt kunna fatta egna livsval, utsättas för ett minimum av inskränkningar i sitt privatliv samt kunna fatta egna beslut, med adekvat stöd om så krävs.
Principen om fullt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället innebär att samhället både i sina allmänna och privata delar är organiserat så att alla människor har möjlighet att vara fullt delaktiga. Vidare betyder det att samhället och relevanta aktörer ser värdet hos personer med funktionsnedsättning och erkänner dem som jämlika deltagare, exempelvis i alla processer där beslut fattas som rör deras liv. Delaktighet går längre än konsultation och inkluderar meningsfull involvering i aktiviteter och beslutsfattande processer samt möjlighet att göra sin röst hörd. Delaktighet innebär även att kunna påverka och att klaga när detta nekas personer med funktionsnedsättning. Inkludering kräver en fysiskt och socialt tillgänglig och hinderfri miljö.
3.2.4 Ökade möjligheter till studier, arbete eller annan sysselsättning
Stöd och service till personer med funktionsnedsättning ska utformas på ett sätt som innebär att studier, arbete eller annan sysselsättning underlättas. Sådant individuellt stöd är dock endast ett komplement till det ansvar varje sektor i samhället har för att verksamhet i form av studier och arbete är tillgänglig för alla medborgare. Av skollagen framgår att utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
159
respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.
Målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad samt bidra till en förbättrad matchning mellan dem som söker arbete och dem som söker arbetskraft. Arbetsmarknadspolitiken ska också främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet. Arbete skapar förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Samhället har ett ansvar att skapa förutsättningar för att alla ska kunna få och ta ett arbete oavsett om personer har en funktionsnedsättning eller inte.
FN:s Agenda 2030 pekar tydligt ut utbildning och arbetsmarknad som ett område där behov av insatser för personer med funktionsnedsättning särskilt behövs.
En insats i form av daglig verksamhet måste, på samma sätt som andra insatser i LSS, ta sikte på individuellt stöd för sysselsättning utöver vad som följer av principen om universell utformning och det ansvar som finns för tillgänglighet.
3.2.5 En ökad användning av hjälpmedel och teknik är en viktig förutsättning för delaktighet och självbestämmande
Hjälpmedel, välfärdsteknik och digitala tjänster har utvecklats snabbt som ett viktigt stöd för ökad delaktighet och ökat oberoende för personer med omfattande funktionsnedsättning. Hjälpmedel kan kompensera för en funktionsnedsättning och är en del i det individuella stöd som bidrar till inkludering, delaktighet och självständighet för personer med funktionsnedsättning. Den tekniska utvecklingen medför nya och ökade möjligheter till detta. Välfärdsteknik har nära anknytning till hjälpmedel och utgörs av digital teknik som syftar till att bibehålla eller öka trygghet, aktivitet, delaktighet eller självständighet för en person som har eller löper förhöjd risk att få
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
160
en funktionsnedsättning.5 Exempel på välfärdsteknik är digitala trygghetslarm, tillsyn via kamera och sensorer för påminnelser.
Det går att göra effektivitetsvinster genom att använda teknikbaserade stöd men en förutsättning för att den enskilde får stöd av god kvalitet är att det teknikbaserade stödet ger önskad självständighet och ökad delaktighet. Utgångspunkten är därför att hjälpmedel och välfärdsteknik ska användas för att stärka kvaliteten i stödet till personer med funktionsnedsättning.
Det finns i dag många sätt för en person att öka sitt oberoende av hjälp från en annan person genom att utnyttja andra former av stöd. Många innovationer kan användas som komplement till det traditionella personliga stödet; exempelvis dusch- och ätrobot, möjlighet att styra kommunikation och funktioner hemma med hjälp av ögonen och en dator, samt övervakningskameror som startas med hjälp av rösten och sedan etablerar kontakt med en samordnare vid behov av stöd. Det är viktigt att LSS med dess insatser, liksom regleringen i socialförsäkringsbalken, främjar dessa möjligheter till självständighet och oberoende och inte innehåller drivkrafter som motverkar en sådan utveckling.
3.2.6 Träffsäkerhet och ändamålsenlighet
Samhällsutvecklingen har inneburit att människors behov av stöd i viss mån har förändrats och utredningens utgångspunkt är därför att insatserna i LSS kan behöva förändras för att svara mot dagens behov och göra det möjligt för den enskilde att få ett individuellt anpassat stöd. Träffsäkerhet för flickors och pojkars, kvinnors och mäns behov av och tillgång till insatser inom LSS ställer krav på moderna insatser för dem som ingår i personkretsen. Insatserna ska kunna anpassas för den enskildes behov men också bidra till ett sammanhållet stöd för föräldrar, barn och familjer. Dagens arbetsliv ger ofta möjlighet till flexibla arbetstider och ställer krav på kompetensutveckling, faktorer som har betydelse för behovet av stöd. Personer med funktionsnedsättningar blir, som befolkningen i övrigt, allt äldre, vilket kan medföra nya och förändrade behov av stöd. Intresset av att ha en aktiv fritid har ökat vilket innebär att personer med funktionsnedsättning och deras familjer har behov av stöd som gör detta
5 Socialstyrelsens termbank.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
161
möjligt. Ändamålsenliga och träffsäkra insatser för stöd och service måste därför vara moderna för att ge det stöd som behövs för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning och deras familjer att delta i samhället som andra.
3.2.7 Personer med funktionsnedsättning är medborgare som andra
De som tillhör personkretsen för LSS, de personer som denna utredning omfattar, har samma önskemål och behov som alla andra och har rätt till samma stöd och service från samhället. LSS är en pluslag, som ska ge särskilda rättigheter till dem som behöver det. Det innebär inte att LSS ska tillgodose allt behov av stöd och service som personkretsen har, utan det är självklart att annan lagstiftning ska tillämpas på samma sätt för den här gruppen som för andra som berörs av den. Ingen ska hänvisas till LSS för att andra sektorer i samhället inte tar sitt ansvar.
Alla myndigheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen.6De ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor och de ska också särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska vara vägledande i det arbetet. Den som omfattas av LSS ska kunna nyttja de andra resurser som finns i samhället i samma utsträckning som andra kan. Insatserna i lagen ska, tillsammans med stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, stärka den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta i samhällslivet. Ansvaret för att personer med funktionsnedsättning inkluderas och får tillgång till de välfärdstjänster och annat stöd som finns inom skola, hälso- och sjukvård, arbetsmarknadspolitisk verksamhet m.m. ligger på dem som har dessa uppdrag.
För ett inkluderande samhälle där alla kan delta krävs att det omgivande samhället tar sitt ansvar då LSS bara är en del i systemet med individuella stöd och lösningar.
6 Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
162
3.2.8 En hållbar ekonomisk utveckling
Även om den tidigare kostnadsökningen inom assistansersättning upphört sedan direktivet skrevs måste vi utgå från att de förslag vi lägger fram ska ge en långsiktigt hållbar kostnadsutveckling för det offentliga åtagandet på området. Det innebär möjligheter att förutse kostnadsutvecklingen och minskade risker för nya kraftiga kostnadsökningar, främst inom personlig assistans.
Insatser enligt LSS och assistansersättningen finns i ett sammanhang där personer som får sådant stöd också får stöd och service från andra aktörer och system. För att kunna nå en långsiktigt hållbar utveckling måste därför även andra aktörer agera på ett sätt som bidrar till en stabil kostnadsutveckling.
Ett antal omständigheter kan bidra till ett ekonomiskt hållbart system för stöd till personer med funktionsnedsättning. Det gäller t.ex. frågan om fördelningen av ansvaret för insatserna, utformningen av insatsen personlig assistans som en insats med kontantersättning, nivån på ersättningen för insatserna, bedömningen av omfattningen av vissa stöd – i första hand antalet timmar personlig assistans – samt frågan om vilka insatser som ska ingå i LSS.
3.3 De huvudsakliga problemen i dag
3.3.1 Insatserna i LSS är i huvudsak ändamålsenliga men de är inte alltid tillräckligt flexibla
I utredningens direktiv lyfts ett antal problem som framkommit i olika myndighetsrapporter som grund för behovet av en utredning. Det gäller bl.a. huruvida insatserna är likvärdiga i landet, tveksamheter kring insatsen råd och stöd, instängningseffekter i samband med daglig verksamhet samt om insatserna är ändamålsenliga. Enligt uppdraget behöver insatserna i LSS moderniseras och bättre anpassas till de behov som kvinnor och män, flickor och pojkar med omfattande funktionsnedsättningar har.
Önskemålen om avgränsade och tydliga insatser i LSS kommer i konflikt med att ett flexibelt stöd ofta är en förutsättning för att den enskilde ska få just det stöd som han eller hon har behov av vid en aktuell tidpunkt i livet. När barn växer och utvecklas förändras också behovet av stöd riktat direkt till barnet, men även insatser som är till
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
163
för att en familj ska få en fungerande vardag och möjlighet till bl.a. fritidsintressen på samma sätt som andra familjer. För att möta detta måste insatser kunna anpassas för att vara det stöd som verkligen behövs. Med anledning av det ökande antalet äldre personer med livslånga funktionsnedsättningar finns det anledning att se över hur de nya behov som kan uppstå till följd av åldrandet bäst kan mötas inom såväl LSS som socialtjänstlagen. Det är vanligt förekommande att omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning är samorganiserade i olika enheter eller avdelningar i kommunerna. Även den omsorg som ges till äldre ska kompensera för funktionsnedsättningar, i det fallet till följd av åldrande. Vid bedömning av behovet av stöd vid ålderdom utgår man, som vid funktionsnedsättning i övrigt, ifrån en persons funktionsförmåga i den dagliga livsföringen. Äldre personer med funktionsnedsättningar kan dessutom vara beviljade stöd både enligt LSS och socialtjänstlagen. Det medför att det inte alltid är en tydlig gränsdragning mellan områdena. Därtill är så kallad multisjuklighet vanligt vid åldrande, vilket innebär att även behov av sjukvårdande insatser föreligger i många fall. Detta har belysts av Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen (SOU 2017:21).
Vi menar att det är viktigt att beakta de särskilda behov som kan uppstå för LSS målgrupp i samband med åldrande. Det gäller inte minst personer med kognitiva funktionsnedsättningar som kan ha svårt att förmedla sina behov. Samtidigt är vår slutsats att frågan inte går att lösa utan att även beakta den kompetens och det ansvar som finns gällande åldrande inom äldreomsorg och hälso- och sjukvård, vilket inte har varit möjligt inom ramen för vårt uppdrag.
Utredningens slutsats är att de insatser som ingår i LSS till stor del är ändamålsenliga men att det finns behov av förändringar för att de på bästa sätt ska möta de olika behov som finns. Det gäller t.ex. stöd för den som behöver påminnelser i vardagen. Det finns i dag inte någon insats i LSS som kan svara mot det behovet samtidigt som det är en stor grupp i personkretsen som har sådana behov. Det personliga stödet till barn och unga kan också ifrågasättas med hänsyn till de många rapporter som kommit om behovet av stöd för sondmatning, hjälp vid andningsbesvär och annan medicinsk problematik. Även för dem som har behov av stöd som förebygger ett
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
164
beteende som är utmanande eller utåtagerande ser vi behov av förbättringar. Våra analyser och överväganden kring insatserna i LSS beskrivs närmare i kapitel 5–10.
3.3.2 Det delade ansvaret för personlig assistans är inte ändamålsenligt
Det delade ansvaret för personlig assistans har i många olika sammanhang beskrivits som problematiskt, och så även i utredningens direktiv. Vi delar den problembild som ges i direktivet vilken innebär att: – Kommunerna saknar tydliga ekonomiska incitament att utveckla
och stärka LSS-insatser när behovet i stället kan tillgodoses genom personlig assistans med statlig finansiering genom assistansersättningen. De insatser som i en del fall hade kunnat tillgodose en persons behov lika bra som personlig assistans blir mindre attraktiva, samtidigt som kostnaderna för assistansersättningen ökar. – Kommunens uppgift är att hålla sig väl förtrogen med levnads-
villkoren för människor med funktionsnedsättningar, bedriva uppsökande verksamhet samt i samverkan med landstinget och andra samhällsorgan och organisationer, planera sina insatser för människor med funktionsnedsättning. Vidare ska kommunen följa upp vilka som omfattas av LSS och vilka deras behov av stöd och service. Detta försvåras genom att en stor del av assistansen är statlig och ligger vid sidan av kommunens verksamhet. Kommunens möjligheter till överblick och möjlighet att tillhandahålla bra insatser minskar. – Kommunen och staten kan göra helt olika bedömningar när det
gäller en persons rätt till personlig assistans respektive assistansersättning. Bedömningarna framstår då inte som rättssäkra samtidigt som de har mycket stor betydelse för enskilda. De olika utfallen kan skapa oro hos de sökande och misstro mot systemet.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
165
3.3.3 Kontantersättningen innebär svårigheter och icke önskvärda incitament
Kontantstödsprincipen framhålls av många som en viktig del av den frihet som personlig assistans kan ge. Rätten till ett ekonomiskt stöd för skäliga kostnader för assistans eller assistansersättning innebär dock svårigheter och incitament som inte är önskvärda.
När det utgår ekonomiskt stöd eller assistansersättning för att tillhandahålla personlig assistans är kvaliteten i insatsen främst en fråga för den som är mottagare av stödet. Konstruktionen innebär att det är den som får stöd som tar ställning till om det utförs på det sätt som avtalats och om det annars finns skäl att t.ex. byta anordnare av assistansen. I praktiken är det många som får personlig assistans som behöver stöd av en företrädare eller annan närstående för att bedöma om den assistans som ges håller den kvalitet som kan förväntas enligt reglerna i LSS och det avtal som träffats med anordnaren av stödet.
Det kan också finnas ekonomiska incitament som gör att föräldrar inte vill överlåta ansvar och timmar till en annan huvudman. ISF har pekat på att det i vissa fall kan innebära en risk för att barns och ungdomars självständighet kommer i konflikt med familjens ekonomiska intressen.7
Även när det gäller frågan hur den ekonomiska ersättningen används finns svårigheter. LSS-kommittén lyfte fram det som ett problem att assistansersättningen är kopplad till socialförsäkringen, bland annat därför att Försäkringskassan inte kan kontrollera hur assistansanordnare hanterar assistansersättningen eftersom myndigheten inte har någon relation till dem. Kommittén underströk därför betydelsen av att hitta en juridisk organisatorisk form för assistansersättningen, vid sidan av socialförsäkringssystemet, för att åtgärda detta problem. Även svårigheterna med tillsynen inom det då rådande systemet lyftes fram.
7 Inspektionen för socialförsäkringen (2015). Assistansersättningen. Brister i lagstiftning och
tillämpning.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
166
3.4 Allmänna överväganden
Riksdagen fattade i november 2017 beslut om ett nytt nationellt mål för funktionshinderspolitiken och om en ny inriktning för genomförandet som inriktas mot fyra områden – principen om universell utformning, befintliga brister i tillgängligheten, individuella stöd och lösningar för individens självständighet och att förebygga och motverka diskriminering. Vårt uppdrag handlar om individuella stöd och lösningar för självständighet, men de fyra områdena är ömsesidigt beroende av varandra och ska tillsammans bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle oavsett funktionsförmåga. De individuella stöd och lösningar som erbjuds personer med funktionsnedsättning måste hålla god kvalitet och rättssäkerheten ska vara hög. I det senare ingår bland annat att det finns likvärdighet över landet. Stöden och lösningarna ska också präglas av hög grad av självbestämmande för individen samt att denna har möjlighet att vara delaktig i utformning och beslut.
Sverige har ratificerat FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vilket måste få genomslag när stöd och lösningar utformas och används i praktiken. Genom den konventionen och barnkonventionen slås de viktiga utgångspunkterna fast om att alla barn har rätt att få utvecklas och med stigande ålder bli självständigare och tala i egen sak. Att alla människor har rätt att bli vuxna och bo självständigt och kunna välja vad man vill göra på fritiden är självklart liksom att alla ska få vara autonoma i relation till sina föräldrar som inte i sin tur ska behöva känna att de måste ta hand om sina vuxna.
FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning tar bl.a. upp rätten att leva självständigt och delta i samhället, personlig rörlighet, respekt för privatlivet och hem och familj, arbete och sysselsättning samt kulturliv, rekreation, fritid och idrott. I dessa delar handlar det om vad de stöd som enskilda kan få enligt LSS eller annan lagstiftning ska bidra till. Nuvarande insatser i LSS tar sikte på stöd inom olika områden för att nå lagens mål och syften. De olika områdena hör samman med boendet, sysselsättning, familj, samt socialt sammanhang och deltagande i samhällslivet. Områdena motsvarar många av de delar som beskrivs i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och kan vara utgångspunkt för diskussionen om vilket stöd och vilka insatser LSS bör omfatta.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
167
Nedan finns utredningens allmänna överväganden om vem insatserna i LSS ska vara till för, hur insatserna bör utformas och vilken huvudman som bör ansvara för dem. Närmare överväganden och förslag finns i kapitel 4–16.
3.4.1 Insatserna i LSS bör vara bättre anpassade till dagens samhälle
Bedömning: Insatserna i LSS bör komplettera varandra och vara
utformade på ett sådant sätt att de bättre svarar mot dagens behov hos dem som tillhör lagens personkrets.
LSS infördes för mer än 25 år sedan och samhället har sedan dess genomgått stora förändringar. Trots att insatserna i huvudsak är ändamålsenliga behöver de moderniseras och bättre anpassas till de behov som kvinnor och män, flickor och pojkar med omfattande funktionsnedsättningar har i dag.
Kraven har ökat på att barnets bästa särskilt ska utredas och beaktas vid åtgärder som rör barn. Sådana bestämmelser finns i LSS och barnkonventionen som gäller som svensk lag från den 1 januari 20208 lyfter principen om barns bästa. Frågor om barns bästa behöver uppmärksammas ytterligare. En utredning, Barnrättighetsutredningen, har föreslagit att det uttryckligen ska anges i LSS att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn.9
Föräldrar förvärvsarbetar i stor utsträckning i Sverige och även föräldrar till barn med funktionsnedsättning som har stora och omfattande behov måste ges bättre möjligheter att kombinera arbetsliv med föräldraskap. Redan när LSS tillkom var stödet till familjer en viktig utgångspunkt och det angavs att de offentliga åtgärderna måste vara inriktade på att familjer med ett barn med funktionsnedsättning ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt.10 Det är dock fortfarande i stor utsträckning så att framför allt mammor till barn med funktionsnedsättning slutar sitt arbete för att ta hand om barnet. Det är viktigt, bl.a. ur ett jämställdhetsperspektiv, att alla föräldrar, oavsett kön, ska kunna ha kvar sitt förvärvsarbete, ha samma
8 Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 9SOU 2016:19, s. 201 ff. 10Prop. 1992/93:159, s. 43 f.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
168
möjligheter som andra familjer att ha kvar sina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. Då krävs att insatserna i LSS är tillräckligt anpassade till deras situation. Personer med funktionsnedsättning är i dag också i större utsträckning föräldrar än tidigare och det är en omständighet som även bör avspegla sig i LSS.
Det finns också mycket som tyder på att människors preferenser förändras. Ungdomar som vuxit upp med personlig assistans föredrar att bo själva och klara sig på egen hand.11
Även den tekniska utvecklingen har inneburit större möjligheter för personer med funktionsnedsättning att nå ökad självständighet och delaktighet, något som även påverkar behovet av insatser enligt LSS och hur dessa kan utformas. Nya tekniska hjälpmedel kan kräva extra stöd för att lära sig hantera dem men kan också innebära att behovet av andra stöd minskar.
Vi instämmer i att det finns vissa problem vad gäller insatserna i LSS i form av bristande kvalitet, dynamik, utveckling och otydlighet. Tydlighet behövs för att människor ska veta vad de har rätt till enligt en rättighetslagstiftning. Det finns dock en motsättning mellan tydlighet och flexibilitet. Lagens målgrupp består av många olika individer som har olika behov och önskemål och vår utgångspunkt är att det måste finnas utrymme att tillgodose individuella behov. I vissa fall måste det ske på bekostnad av tydlighet i lagstiftningen. Insatserna i LSS bör komplettera varandra och ska vara utformade på ett sådant sätt att de motsvarar de behov de som tillhör lagens personkrets har.
3.4.2 Insatserna i LSS kan inte tillgodose alla behov
Bedömning: Varje sektor i samhället måste ta ett större ansvar
för att ge alla möjlighet att delta och bidra i arbetslivet och skolan, ha en anpassad bostad och kunna ta del av kultur och andra aktiviteter. Människor ska inte bli hänvisade till LSS för att andra sektorer undandrar sig sitt ansvar. LSS ska ge det individuella stöd som tills vidare ändå behövs för att vardagen ska fungera för personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna.
11 Riksförbundet FUB (2014). ”Ett gott liv”. Om bostad och stöd i bostaden, nu och i framtiden,
för personer med utvecklingsstörning.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
169
I LSS anges konkret tio olika insatser som den enskilde kan ha rätt till men i förarbetena understryks att detta inte innebär att den som ingår i personkretsen för LSS ska vara hänvisad till enbart dessa insatser. Precis som alla andra ska de kunna nyttja de andra resurser som finns i samhället.12 Vissa av de insatser som kom att ingå i LSS hade en motsvarighet i de insatser som lämnades enligt socialtjänstlagen. Rätten till dessa insatser var dock inte absolut. Avsikten var att en ansökan om en insats, som både kan fås enligt socialtjänstlagen och enligt LSS, ska bedömas enligt LSS. I förarbetena lyftes att en situation som borde uppmärksammas särskilt är då enskilda till följd av omfattande funktionsnedsättningar är mycket beroende av flera stödinsatser.
De särskilda insatserna i LSS ska förebygga och minska följderna av funktionsnedsättningar. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Utredningen vill särskilt lyfta fram den individuella planen som ett verktyg där den enskilde kan få inflytande över de åtgärder som planeras och en överblick över när olika insatser ska komma i fråga. En sådan plan omfattar olika behov som kan tillgodoses genom insatser från flera kompetensområden och kan vara en grund för att nå samverkan mellan olika verksamheter som ger stöd för den enskilde.13
En utgångspunkt vid tillkomsten av LSS, som fortfarande är central, var således att de olika insatserna, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta i samhällslivet. Alla sektorer i samhället har ansvar för att personer med funktionsnedsättning inkluderas och får tillgång till de välfärdstjänster och annat stöd som finns inom skola, hälso- och sjukvård och arbetsmarknadspolitiken. Insatserna i LSS ska tillsammans ge den enskilde ett bra stöd men det är också viktigt att den som tillhör personkretsen för LSS även får tillgång till annat stöd. LSS är ett komplement till andra lagar och ger rätt till särskilda insatser utan att inskränka de rättigheter som gäller enligt andra lagar. När en prövning av behovet av insatser enligt LSS görs är det ofta nödvändigt att samtidigt pröva om det även behövs stöd enligt socialtjänstlagen.14 Ibland upplevs LSS-insatserna som svåra att anpassa till den
12Prop. 1992/93:159, s. 50 f. 13 Ibid, s. 97. 14 Ibid, s. 170 f.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
170
enskildes behov, de anses vara statiska och inte uppfylla de krav på flexibilitet som krävs för att tillgodose behovet. Den enskilde erbjuds ibland i stället stöd enligt socialtjänstlagen, vilka kan vara förenade med avgifter. I dag är det t.ex. vanligt att den som får insatser enligt LSS även har behov av boendestöd enligt socialtjänstlagen.15 Vår inställning är att det ska finnas insatser i LSS som svarar mot personkretsens behov men därutöver måste det finnas annat stöd, t.ex. i socialtjänstlagen, som gör att det finns ett individuellt anpassat och samordnat stöd för den som behöver det.
Insatserna i en pluslag som LSS kan aldrig täcka alla behov som den enskilde har utan det krävs att han eller hon även får tillgång till andra former av stöd. Den enskilde kan kräva att få en viss insats i LSS och kan också överklaga ett beslut som går denne emot. Det finns en risk för bristande dynamik och utveckling som hör ihop med dessa preciserade insatser och det är svårt att genom lagstiftning åstadkomma kvalitetsutveckling. För att den enskilde ska få bästa möjliga stöd att leva ett självständigt och oberoende liv och delta aktivt i samhällslivet är möjligheten att kombinera olika insatser i LSS, och också andra former av stöd, nödvändig. På så sätt kan den enskilde finna den mix av insatser som ger det bästa stödet.
Socialstyrelsens kartläggning av vissa LSS-insatser visade att kommunerna i många fall hade antagit riktlinjer för hur olika insatser i LSS ska kunna kombineras vilket kan innebära att den enskildes möjligheter att få stöd begränsas.16 I lagen finns för närvarande inte någon sådan reglering medan det av förarbetena framgår att när en person beviljats personlig assistans är denna insats i många fall avsedd att täcka merparten av stödbehovet. Vi ser inget egenvärde i att vissa insatser skulle vara ömsesidigt uteslutande men insatserna bör vara väl definierade för att skapa förutsägbarhet.
Utgångspunkten för våra överväganden är således att varje sektor måste ta sitt ansvar för att ge alla möjlighet att delta och bidra i arbetslivet och skolan, att ha en anpassad bostad och kunna ta del av kultur och andra aktiviteter. LSS syftar till att ge det individuella stöd som tills vidare ändå behövs för att vardagen ska fungera för personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. LSS ska dock inte, och kan inte, lösa frågor som hör hemma inom exempelvis
15 Socialstyrelsen (2017). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2017. 16 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av
regeringsuppdrag.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
171
arbetsmarknads-, bostads- eller utbildningspolitiken. LSS-insatserna ska vara attraktiva, tydligt utformade och ändamålsenliga och de ska tillsammans med andra åtgärder och annat stöd bidra till att nå målen för funktionshinderspolitiken.
3.4.3 Likvärdiga insatser av god kvalitet
Bedömning: Kvaliteten i insatserna är av avgörande betydelse för
den enskilde och för att han eller hon ska anse att de insatser som erbjuds är attraktiva i praktiken och gör det möjligt att leva som andra. Det måste därför finnas förutsättningar för utveckling när det gäller kvalitet och kompetens inom ramen för stöd enligt LSS.
I direktivet anges att insatserna i LSS i vissa delar inte längre är ändamålsenligt utformade då de bl.a. är otydligt definierade och ger utrymme för alltför breda tolkningar vilket ger brister i likvärdighet och rättssäkerhet.
Med likvärdighet avser Socialstyrelsen i den kartläggning man gjort av vissa insatser enligt LSS en likvärdig bedömning av de individuella behoven och en individ ska kunna räkna med att få sina behov bedömda på samma sätt även om hon eller han flyttar till en annan kommun. Insatsen ska dessutom vara utformad så som lagstiftaren avsett och rättspraxis utvisat.17 Ansvarskommittén definierade likvärdighetsprincipen som att en offentlig tjänst ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller bostadsort.18
Det finns en motsättning mellan kraven på likvärdighet och kommunernas självstyrelse. Att man gör olika behöver inte bara vara ett problem. En del kommuner satsar mer än andra och går lite före när det gäller att utveckla innehållet i insatserna. Laholm är ett exempel på en sådan kommun som utvecklat insatsen ledsagarservice och sedan följer andra kommuner efter, se avsnitt 7.2.6. Att tillåta olikheter som leder till utveckling är viktigt. Det finns också skillnader
17 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av
regeringsuppdrag, s. 11.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
172
som inte är acceptabla. Socialstyrelsen har t.ex. pekat på att kommunerna ställer upp olika riktlinjer för att bevilja insatserna ledsagarservice och avlösarservice.19 En förutsättning för ökad likvärdighet är en tydlig reglering i LSS men förutom lagstiftning kan också andra statliga styrinstrument användas för att nå en ökad likvärdighet. En viktig utgångspunkt är att lagstiftningen ska vara tydlig och ange vilka behov som insatserna ska möta. Tillsynen av kommunernas handläggning har också betydelse för att nå ökad likvärdighet.
Många av de synpunkter och erfarenheter som vi tagit del av under utredningsarbetet och som vi redovisar när vi behandlar de olika insatserna i LSS, berör främst genomförandet av och kvaliteten i insatserna. Kvaliteten i insatserna är av avgörande betydelse för den som får insatsen och för att han eller hon ska anse att de insatser som erbjuds är attraktiva i praktiken och gör det möjligt att leva som andra. Vår bedömning är att detta är något som inte på ett enkelt sätt kan lösas genom ändringar i lagstiftningen utan sådana förändringar handlar främst om att det måste finnas förutsättningar för utveckling när det gäller kvalitet och kompetens.
3.4.4 Sammanhållet stöd till föräldrar och barnfamiljer
Bedömning: De olika insatserna i LSS, och annat stöd, ska vara
flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som gör det möjligt för familjer med barn med funktionsnedsättning att leva ett så normalt liv som möjligt. Barnets perspektiv omfattar såväl barn med funktionsnedsättning som de syskon som ingår i familjen.
För barn med funktionsnedsättning är stödet enligt LSS på många sätt inte bara ett stöd till barnet utan det är även till för föräldrar och syskon. Att insatserna ska vara ändamålsenliga innebär att de tillsammans ska göra det möjligt för hela familjen att få ett fungerande vardagsliv.
I LSS finns ett antal olika insatser där vissa riktar sig enbart till personer med funktionsnedsättning, vissa både till dessa och till deras anhöriga och närstående och andra bara till anhöriga och närstående till personer med funktionsnedsättning. Avsikten är att de olika
19 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av
ett regeringsuppdrag.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
173
insatserna, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, ska ge den enskilde och dennes familj det stöd som behövs.
För familjer med barn med funktionsnedsättning har behovet av stärkt samordning av stödet påtalats under lång tid. Föräldrar till barn med funktionsnedsättning belastas av att behöva samordna stöd och insatser trots att ansvaret för samordning egentligen inte ligger på dem. I tillägg till de ”vanliga” kraven på föräldrainsats som gäller för alla barn har föräldrar till barn med funktionsnedsättning mycket mer att hantera. Även barnen upplever att deras föräldrar tvingas dra ett tungt lass för att få livet att fungera.20 Barn med funktionsnedsättning känner oro för sina föräldrar, särskilt om föräldrarna är ensamstående, och önskar att föräldrarna ska få ett bättre stöd. Föräldrar till barn med funktionsnedsättning har sämre hälsa än andra föräldrar.21 Det är oftast mammorna som tar den största delen av ansvaret för kontakter med myndigheter.22 Det är inte ovanligt att föräldrar går ner i arbetstid, byter arbete eller själva arbetar som assistent till sitt eget barn för att ha tid för allt det som de upplever behövs i förhållande till barnet.23
Samhällets ansvar för att stötta föräldrar lyfts fram i barnkonventionen. Där anges att staten ska ge lämpligt bistånd till föräldrar då de fullgör sitt ansvar för barnets fostran och att konventionsstaterna ska uppmuntra och säkerställa att de som ansvarar för barn med funktionsnedsättning och dess omvårdnad får lämpligt bistånd.24
Människor är olika och vill utforma sina liv på olika sätt. Barn med funktionsnedsättning har föräldrar och ibland också syskon och behovet av stöd varierar. För att familjer med barn med funktionsnedsättning ska få ett bra stöd måste de olika insatserna i LSS, och annat stöd, vara flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som gör det möjligt att leva ett så normalt liv som möjligt. Föräldrar ska ha möjlighet att förvärvsarbeta, umgås med vänner och ha fritidsintressen och syskon ska ha tillgång till sina föräldrar. Barnets perspektiv omfattar inte bara barn med funktionsnedsättning utan även
20 Barnombudsmannen (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd. 21 Statens folkhälsoinstitut (2012). Hälsa och välfärd hos barn och unga med funktionsnedsättning. 22 Handisam (2014). Barn äger. Handisams slutsatser och förslag utifrån studien ”Barn och unga
med funktionsnedsättning – en beskrivning av deras vardag”.
23 Broberg, M, Nowak, H, Norlin, D, Starke, M. (2014). Riktat föräldrastöd. 24 Artikel 23.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
174
eventuella syskon. De olika insatserna i LSS måste därför ses som en enhet när det gäller att ge familjer stöd. Utgångspunkten måste vara att de olika insatserna tillsammans kan ge erforderligt stöd, att familjen får tillgång till ett sammanhållet stöd för att få livet att fungera. Barnets bästa ska då särskilt beaktas och en avvägning av barnets intresse mot andra intressen måste göras.25
Stöd för familjer med barn med funktionsnedsättning måste bestå av ett sammanhållet stöd med utgångspunkt från de olika insatserna i form av avlösarservice, korttidstillsyn, korttidsvistelse och stöd avsett för barnet.
3.4.5 Kommunalt huvudmannaskap ligger i linje med vad som gäller för andra välfärdstjänster
Bedömning: Stöd enligt LSS bör i likhet med andra välfärdstjäns-
ter vara ett kommunalt ansvar. När det gäller insatsen personlig assistans finns dock särskilda skäl för att staten ska ansvara för insatsen. Landstingen ska fortsatt ansvara för att ge råd och stöd.
Vid LSS-reformens tillkomst gjordes bedömningen att kommunerna var väl ägnade att ansvara för insatser enligt lagen, bl.a. mot bakgrund av uppfattningen att personer med funktionsnedsättning ska få stöd och service av samma huvudman som alla andra och den allmänna utveckling som innebar att kommunerna fick ett allt tydligare och samlat ansvar för att tillgodose enskildas behov av boende, service och vård.26 Vissa av LSS-insatserna är av samma slag som de som kommunerna kan tillhandahålla inom ramen för socialtjänstlagen, varför det även av den anledningen framstod som naturligt att kommunerna gavs ett grundläggande ansvar också för insatser enligt LSS. Det är kommunen som möter medborgarna i verkligheten och enligt LSS och socialtjänstlagen ska kommunen uppmärksamma deras behov av stöd och service. Genom det lokala ansvaret har LSS-insatserna knutits till ett större sammanhang av planering, information, uppsökande och förebyggande aktiviteter m.m. som kan bidra till att lagens syften och mål uppfylls på bredare front än vad enskilda
25 Barnombudsmannen (2014). Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets
rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, s. 39 och 97.
26Prop. 1992/93:159, s. 92 ff.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
175
insatser kan göra. Kommunerna, som redan bedrev liknande verksamhet, ansågs ha störst möjlighet att skapa en organisation för att ge stöd och service enligt LSS, liksom störst möjlighet att planera och att hålla samman det samlade stödet till enskilda utifrån olika lagar och verksamheter. Genom att samla ansvaret hos kommunen skulle det undvikas att enskilda hamnar i kläm vid ansvarsdiskussioner mellan huvudmän.
Vi anser att skälen för att kommunerna ska ansvara för verksamhet enligt LSS fortfarande är desamma. Stödet till personer med funktionsnedsättning bör hållas samman och ses som en del av de välfärdstjänster som kommunerna ska erbjuda sina medborgare.
3.4.6 Statens ansvar för personlig assistans
Bedömning: Personlig assistans bör vara ett statligt ansvar för att
skapa trygghet och förutsägbarhet för dem som har behov av sådant stöd men också för de kommunala huvudmännen och de privata aktörer som anordnar personlig assistans. På sätt skapas förutsättningar att genomföra förändringar inom LSS för att skapa mer ändamålsenliga insatser för dem som tillhör lagens personkrets.
Skälen för den modell för finansiering av den personliga assistansen, en av de tio insatserna i LSS, som valdes när reformen genomfördes var att kostnaderna för personlig assistans i vissa fall kan uppgå till mycket stora belopp.27 I vissa kommuner kan det finnas bara några få personer med omfattande behov av personlig assistans medan det i andra kommuner av motsvarande storlek kan finnas flera personer som behöver sådan hjälp. Kommunernas ekonomi ansågs i de senare fallen kunna påverka benägenheten att bevilja insatsen. Särskilt för små kommuner menade man att stora problem kunde uppstå om det fanns flera personer som hade omfattande behov av personlig assistans. Ett finansieringssystem som innebar att staten avlastade kommunerna kostnader för mer omfattande insatser i form av personlig assistans skulle därför skapas genom att staten lämnade stödet genom bidrag till den enskilde.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
176
Frågan är då om de skäl för att låta staten avlasta kommunerna en del av kostnaderna för den personliga assistansen kvarstår och om det i så fall finns andra, bättre, sätt att genomföra en sådan. Eftersom det nu gått lång tid, drygt 25 år, sedan reformen genomfördes kan det även finns andra skäl för att staten även i fortsättningen ska ta ett särskilt ansvar för den personliga assistansen. Utgångspunkten måste vara nuvarande omständigheter, hur samhället i dag ser ut, samtidigt som vårt uppdrag är att skapa en ekonomiskt hållbar lösning när det gäller insatserna till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna och de största behoven av stöd.
Totalt hade knappt 19 700 personer personlig assistans år 2017, varav 4 750 hade kommunalt beslutad personlig assistans och drygt 14 900 hade statlig assistansersättning. Andelen kvinnor var 46 procent inom gruppen med assistansersättning och andelen män 54 procent. Andelen kvinnor inom gruppen med kommunalt beslutad personlig assistans var 45 procent och andelen män 55 procent. Bland assistansersättningsmottagare yngre än 16 år var andelen flickor 43 procent och andelen pojkar 57 procent. Bland mottagare av kommunalt beslutad personlig assistans var andelen flickor 38 procent och andelen pojkar 62 procent. Sedan 2007 har antalet personer med kommunalt beslutad personlig assistans ökat med 48 procent. Ökningen mellan 2014 och 2017 uppgick till 20 procent, och inflödet består till stor del av personer som tidigare fått assistansersättning och hemtjänst, men även av personer som tidigare haft olika bostadsinsatser. Personer som nybeviljas kommunal personlig assistans beviljas i genomsnitt 55 timmar per vecka, vilket är ungefär lika mycket som det genomsnittliga antalet timmar per vecka för samtliga med kommunalt beslutad personlig assistans 2017 (54 timmar). Kommunerna har i dag stora kostnader för personlig assistans men också för andra insatser till personer med funktionsnedsättning inom LSS.
Ett skäl för statens ansvar inom den personliga assistansen var att kommunernas ekonomi skulle kunna påverka benägenheten att ge insatsen om det fanns flera personer i behov av sådan hjälp.28 Det är inte möjligt att säga hur utvecklingen hade blivit om inte staten hade fått ansvar för beslut om rätt till och omfattning av personlig assistans respektive finansiering av assistansersättningen.
Kostnaderna för insatser enligt LSS är också föremål för utjämning mellan kommunerna vilket innebär en minskad påverkan på den
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
177
enskilda kommunen när personer får stöd enligt LSS. Detta är dock en justering som sker i efterhand och inte minskar den omedelbara påfrestning på den kommunala ekonomin som uppstår vid beslut om omfattande insatser enligt LSS.
När det gäller utförandet av insatsen, med vilken kvalitet den ges och hur den bidrar till möjligheterna till självständighet och delaktighet hos den som får stödet, finns inga studier som visar på någon skillnad i nöjdhet mellan dem som i dag får personlig assistans efter beslut av kommunen och dem som får assistansersättning. Det stöd som den enskilde får bör vara detsamma för båda grupperna. De skillnader som finns bör därför ligga i handläggningen av ansökan och hur ersättningen för att anskaffa assistansen fungerar och betalas ut. Sedan finns det en skillnad i att den statliga ersättningen inte är knuten till något geografiskt område medan den kommunala insatsen ges av den kommun där den enskilde är bosatt och om han eller hon flyttar till en annan kommun måste en ny ansökan om stöd göras. Alla övriga insatser i LSS är knutna till bosättningskommunen som även har ansvaret för alla andra välfärdstjänster som kommuninvånarna behöver. Vi ser inte att det finns något självklart motiv till en skillnad mellan personer som har behov av stöd i vardagen till följd av en funktionsnedsättning beroende på vilken insats de har rätt till.
Utredningen har i enlighet med direktiven tagit del av riksdagspartiernas synpunkter och har vid flera tillfällen besökt Socialutskottet. Under den tid utredningen arbetat har det varit en intensiv debatt i media och många politiska ställningstaganden har gjorts. Sveriges Kommuner och Landsting har i ett positionspapper, som antagits av förbundsstyrelsen, tydliggjort organisationens ställningstaganden för ett samlat nationellt, regionalt och lokalt ansvar för alla människors lika möjligheter. I det ingår att staten ska ta över hela ansvaret för personlig assistans och vara ensam huvudman. Inom brukarorganisationerna finns olika syn på hur ansvaret för den personliga assistansen bör fördelas mellan stat och kommun men bland de grupper som får sådant stöd finns en mycket stark önskan om ett statligt huvudmannaskap.
Mot bakgrund av den relativa samstämmigheten om behovet av ett statligt ansvar för personlig assistans och ett starkt önskemål om att skapa förutsägbarhet för dem som har behov av stöd i form av personlig assistans, utgår våra förslag från ett fortsatt statligt ansvar
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
178
för den insatsen. På så sätt ser vi att det också finns en reell möjlighet att genomföra andra förändringar inom LSS för att skapa mer ändamålsenliga insatser för dem som tillhör lagens personkrets. Eftersom det fortfarande kommer att finnas två huvudmän för insatser till personer med funktionsnedsättning som tillhör LSS personkrets, kommer en del av de problem som vi identifierat ovan, t.ex. bristande incitament att utveckla kommunala stödinsatser, att kvarstå.
Utredningens närmare överväganden om ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen finns i kapitel 11.
3.4.7 Mål, inriktning och syfte
Bedömning: En lag om stöd och service till vissa personer med
funktionsnedsättning bör innehålla bestämmelser om mål och inriktning. Dessa bör ha sin grund i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och målen för funktionshinderspolitiken.
Förslag: De bestämmelser som berör mål och inriktning samlas
och rubriceras i lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning på ett sätt som tydliggör bestämmelsernas ställning och innehåll.
I direktivet anges under rubriken Syften och mål i LSS är otydliga att många centrala begrepp i LSS är otydliga och har visat sig vara svåra att tolka när behoven och omfattningen av stödet ska bedömas. Det påverkar rättssäkerheten och likvärdigheten och kan bidra till att stödinsatser utvecklas på ett sätt som varken är optimalt för individen eller ekonomiskt hållbart. De begrepp som avses är enligt direktivet bl.a. bedömningskriteriet goda levnadsvillkor, inriktningen delaktig-
het och självständighet samt målet att leva som andra. Utredningen
ska därför lämna förslag till hur de kriterier som ska ligga till grund för bedömningen av rätt till och omfattning av insatser kan definieras tydligare och mer transparent så att bedömningskriterier vid prövning av rätten till insatser inte blandas samman med målen i lagstiftningen.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
179
Nuvarande reglering
Det finns två bestämmelser i LSS som rör ”Verksamhetens mål och allmänna inriktning”.
Den första anger att verksamhet enligt lagen ska främja likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagens personkrets och målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I förarbetena anges att denna bestämmelsen uttrycker det övergripande målet för verksamhet enligt LSS.
I den andra bestämmelsen anges att verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Det ska finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. Enligt förarbetena redogör denna bestämmelse för den allmänna inriktning som verksamheten enligt lagen ska ha, men innehåller också en allmän regel om att det ska finnas personal av viss omfattning och med viss kompetens.29
Strävan efter så jämlika villkor som möjligt mellan människor med funktionsnedsättning och andra människor beskrivs i förarbetena som ”det övergripande syftet med insatserna”.30 Målet för verksamheten enligt den nya lagen bör vara att människor med omfattande funktionsnedsättning ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatserna ska vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta aktivt i samhällslivet.
Under rubriken ”Rätten till insatser” finns bestämmelsen om att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarnas individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. I specialmotiveringen sägs detta stycke ange en kvalitetsnivå på insatserna, inte ett mål eller ett syfte.31
29Prop. 1992/93:159, s. 171 f. 30 Ibid, s. 50 f. 31Prop. 1992/93:159, s. 172.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
180
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning
De allmänna principerna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning32 är:
a) respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, inne-
fattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende,
b) icke-diskriminering,
c) fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället,
d) respekt för olikheter och accepterande av personer med funk-
tionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten,
e) lika möjligheter,
f) tillgänglighet,
g) jämställdhet mellan kvinnor och män,
h) respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn
med funktionsnedsättning och respekt för funktionsnedsatta barns rätt att bevara sin identitet.
I konventionen finns också åtaganden för konventionsstaterna för att underlätta och säkerställa att dessa principer uppnås.
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken
Det finns flera överensstämmelser och likheter mellan målformuleringarna i LSS och det nationella målet för funktionshinderspolitiken.33 De är i vissa delar närmast identiska då målet formulerats enligt följande.
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som
32 SÖ 2008:26. 33Prop. 2016/17:188, Bet. 2016/17:SoU5. rskr. 2017/18:86.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
181
grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken omfattar både full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för människor med funktionsnedsättning.
Även i socialtjänstlagen finns liknande bestämmelser om mål. Socialtjänstens mål är att samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Av socialtjänstlagen framgår också att socialnämnden har en skyldighet att verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.
Mål- och inriktningsbestämmelser i en lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning
I LSS blandas formuleringar som avser dem som omfattas av lagen som grupp med formuleringar som avser den enskilde som har rätt till insats enligt lagen. LSS-kommittén föreslog i sitt slutbetänkande att de syften, mål, inriktningar och kvalitetsnivåer som finns i LSS skulle redigeras för att tydliggöra sammanhang och syfte.34 Enligt förslaget skulle man under rubriken Verksamhetens mål och allmänna
inriktning samla dessa bestämmelser och göra klart vilka regler som
avsåg verksamheten och vilka som innehåller regler som rör den enskildes rätt till insatser. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget.
En lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning bör innehålla bestämmelser om mål och inriktning för
34SOU 2008:77, s. 257 ff.
Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2018:88
182
verksamhet enligt lagen. Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vars syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och främja respekten för deras inneboende värde. Konventionen innehåller allmänna principer men också åtaganden från konventionsstaterna. Det framstår som självklart att mål och inriktning för en lag om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning tar sin utgångspunkt i den FN-konvention som är vägledande för funktionshinderspolitiken och för hur den offentliga sektorn ska arbeta med konventionen som grund. Även det nationella målet och inriktningen för funktionshinderspolitiken utgår från FN-konventionen.
I LSS anges att målet är att personer med funktionsnedsättning ska få möjlighet att leva som andra. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet med det målet, möjlighet att leva som andra. Det bör även i fortsättningen framgå tydligt av lagen att detta ska vara verksamhetens mål.
Att verksamhet enligt lagen ska främja likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet gäller hela den grupp som har stöd och service enligt LSS. I propositionen (1992/93:159) anges också att det övergripande syftet med insatserna ska vara strävan efter så jämlika villkor som möjligt mellan människor med funktionsnedsättning och andra människor och att målet bör vara att människor med omfattande funktionsnedsättningar ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatser enligt lagen ska anpassas efter mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Av specialmotiveringen framgår att insatser enligt LSS inte får ges formen av ett beskyddande omhändertagande där den enskilde själv spelar en passiv roll. Det bör eftersträvas att den enskilde själv tar aktiv del i beslut om olika insatser.35
Den inriktning som verksamhet enligt LSS ska ha svarar mot vad som anges i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och överensstämmer också med målet i den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken. Denna inriktning bör även i fortsättningen framgå av lagen.
SOU 2018:88 Utgångspunkter och allmänna överväganden
183
I direktiven anges att syften och mål i LSS är otydliga och att många centrala begrepp i LSS är otydliga och har visat sig vara svåra att tolka när behoven och omfattningen av stödet ska bedömas. Den omständigheten att LSS inte är indelad i kapitel och att de bestämmelser som anger lagens mål och inriktning inte är rubricerade på ett klart och tydligt sätt har inneburit att det inte på ett klart och tydligt sätt framgår vilka bestämmelser som anger mål och inriktning. Vid den redigering av lagen som vi föreslår i kapitel 14 bör därför de bestämmelser som berör mål och inriktning samlas och rubriceras på ett sätt som tydliggör bestämmelsernas ställning och innehåll. Det bör också framgå vilka bestämmelser som har direkt betydelse vid bedömningen av rätten till insatser.
185
4 Personer som omfattas av LSS
4.1 Inledning
När LSS tillkom var skälet att personer med omfattande funktionsnedsättningar har ett kontinuerligt behov av individuellt anpassade lösningar för att den dagliga livsföringen ska fungera tillfredsställande. De har ofta svårt att hävda sina intressen och utvecklingen, med ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunktioner, gör det än svårare att hävda behovet av stöd.1 Mot den bakgrunden kom lagen att begränsas genom en personkrets, där de som tillhör denna också får rätt till insatserna i lagen. Personkretsen för LSS avser därför dem med de mest omfattande stöd- och servicebehoven till följd av varaktiga funktionsnedsättningar.
Det finns enligt direktivet skäl att se över personkretsbestämmelsen och hur funktionell den är i dag. Uppdraget är att analysera i vilken utsträckning dagens personkretsindelning påverkat tillgång till, utformningen av och kostnadsutvecklingen för insatserna i LSS generellt och särskilt för insatsen personlig assistans. Om det finns skäl till det ska utredningen lämna förslag till en ny och mer ändamålsenlig personkretsindelning samt analysera konsekvenserna av ett sådant förslag. Eftersom LSS ska vara en rättighetslag ska insatser enligt lagen även fortsättningsvis vara förbehållna dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna.
Den delen av direktivet som rör analysen av huruvida personlig assistans, eller ekonomisk ersättning för sådan, är ändamålsenlig och rättssäker för samtliga grupper i LSS personkrets i sin nuvarande form behandlas i kapitel 10. Analysen av personkretsindelningens betydelse för kostnadsutvecklingen återfinns, liksom en beskrivning av utvecklingen när det gäller vilka insatser som personer i de olika grupperna i lagens personkrets beviljas, i kapitel 22 och 23.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
186
I detta kapitel behandlas övriga frågor om personkretsen och dess indelning.
4.1.1 Bakgrunden till nuvarande personkrets för LSS
LSS innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer
1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionhinder
efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller
3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som
uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
De två första grupperna fördes i princip över från omsorgslagens personkrets. Av lagens förarbeten2 framgår att grupp 1 och 2 har definierats för sig för att det tydligt ska framgå att de som hade insatser enligt omsorgslagen ingår i den nya lagens personkrets och att deras personkretstillhörighet inte ska prövas mot de kriterier som anges för den tredje gruppen. Det betonas också att flertalet av de personer som omfattades av omsorgslagen har ett stödbehov som motsvarar det för dem i den tredje gruppen.
Ett par förändringar gjordes jämfört med omsorgslagens personkrets. Den tidigare formuleringen ”psykisk utvecklingsstörning” ersattes med ”utvecklingsstörning” med hänvisning till att den senare formuleringen blivit vanligare. En annan förändring var att ”autism och autismliknande tillstånd” ersatte den tidigare diagnosen ”barndomspsykos” i beskrivningen av personkretsen. Detta var inte avsett att innebära någon skillnad mot målgruppen i omsorgslagen. Med autism och autismliknande tillstånd avses sådana djupa störningar i fråga om social förmåga, kommunikation och beteende som medför allvarligt funktionshinder i fråga om psykosocial och pedagogisk anpassning. Störningarna debuterar under barndomen, oftast men
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
187
inte alltid före tre års ålder, och ger nästan alltid allvarlig psykisk funktionsnedsättning under hela livet.
Den tredje gruppen var en helt ny konstruktion och den motiverades med att de särskilda insatserna i lagen skulle koncentreras till de mest funktionsnedsatta och att insatserna i första hand skulle syfta till att tillförsäkra personer med livslånga eller mycket långvariga funktionsnedsättningar det särskilda stöd som de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga med andra människors. Insatserna skulle därför i huvudsak inriktas mot barn, ungdomar och vuxna personer i yrkesverksam ålder. Också personer över den allmänna pensionsåldern med funktionsnedsättningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande skulle dock i vissa fall inkluderas, t.ex. genom att få behålla en bostad med särskild service.3
Beskrivningen av den tredje gruppen utgår ifrån att det är stödbehovens omfattning och varaktighet som ska vara avgörande för stödet och servicen, inte diagnoser eller funktionsnedsättning.
Redan när nya omsorgslagen tillkom under mitten av 1980-talet fördes en diskussion om det lämpliga i att urskilja vissa diagnoser i personkretsen. Delar av handikapprörelsen var bestämt emot detta, medan organisationer som företrädde de personer som omfattades av omsorgslagens personkrets ansåg det som självklart att denna personkrets skulle omfattas av den nya omsorgslagen.
4.1.2 Utredningar och myndighetsrapporter som behandlat frågan om personkretsen för LSS
LSS-kommittén
LSS-kommittén föreslog att LSS även fortsättningsvis skulle vara en lag för de personer som har de mest omfattande stöd- och servicebehoven till följd av varaktiga funktionsnedsättningar.4 Den nuvarande personkretsen med dess tre grupper borde i princip bestå. Kommittén ansåg att en enhetlig personkrets i LSS med kriterier som överensstämmer med dem som nu anges för grupp 3 skulle överensstämma med handikappolitikens inriktning på behov oavsett funktionsnedsättningar. En sådan förändring av dagens personkrets
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
188
bedömdes dock kunna få negativa följder för enskilda och huvudmän. Kriterierna för grupp 3 ansågs redan komplicerade att tillämpa och om de skulle omfatta hela personkretsen skulle det krävas ett långvarigt arbete med att utveckla bedömningsgrunder och antagligen en lång period av domstolsprövningar och praxisbildning. Effekten skulle kunna bli ökad osäkerhet om vilka som har rätt till stöd och service enligt LSS och bristande likvärdighet i tillämpningen av lagen. LSSkommittén föreslog en förändring av grupp 1 på så sätt att ”autism och autismliknande tillstånd” skulle ändras till ”autismspektrumtillstånd”. Förslagen har i den del som avsåg en förändring av grupp 1 inte lett till ändringar i lagstiftningen.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat vissa insatser enligt LSS. Myndigheten tar i sina slutsatser bl.a. upp att den kartläggning som gjorts visar att det finns behov av att se över personkretsen för LSS. Socialstyrelsen uppger bl.a. följande.5
Kartläggningen visar att kommunerna har svårt att tillgodose behoven hos personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och personer med kognitiva funktionsnedsättningar. Det är bland annat personer med autismspektrumstörning som Aspergers syndrom, personer med ADHD och kombinationer av dessa. Behoven av insatser och hur de utformas är individuella och kräver utrymme för flexibilitet för att motsvara den enskildes behov. Det finns exempelvis personer som kan ha svårt med sociala kontakter och med att bo tillsammans med andra. Det finns också personer som på grund av andra diagnoser har kognitiva funktionsnedsättningar och behov som är svåra att tillgodose med den utformning som lagen har idag. Kartläggningen visar också att det finns behov av att se över personkretsen för LSS.
Socialstyrelsen har i den del av kartläggningen som avsåg personlig assistans även konstaterat att det finns svårigheter att tillgodose behoven hos personer med synskada eller dövblindhet.6
5 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering av
regeringsuppdrag, s. 65.
6 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag
avseende insatsen personlig assistans.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
189
Inspektionen för socialförsäkringen
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på uppdrag av regeringen bl.a. tagit fram underlag för, och bedömt orsakerna till, utfallet av Försäkringskassans beslut om assistansersättning. I slutrapporten anför inspektionen bl.a. följande.7
/---/det är främst är de personer som tillhör personkrets 3 som påverkas av förändringar i utfall av beslut om assistansersättning under den studerade perioden. Det är bland personer som tillhör personkrets 3 som flest får rätten till assistansersättning indragen. Samtidigt minskar andelen nybeviljade i personkrets 3 under alla studerade år utom 2013. Personkrets 3 är den enda personkretsen där tillhörighet inte bygger på diagnos, utan på svårigheter med den dagliga livsföringen till följd av ett varaktigt och omfattande funktionshinder. Samtidigt är det rimligt att fundera över om inte själva behovet av stöd till följd av en omfattande och varaktig funktionsnedsättning, snarare än en diagnos i sig, borde ligga till grund för att överhuvudtaget omfattas av rätten till personlig assistans eller assistansersättning. Lagstiftaren borde därför se över om personkretsindelningen fortfarande fyller sin funktion eller om det kan vara aktuellt att istället grunda personkretstillhörigheten på en bedömning av funktionsbehovet.
4.2 Överväganden
4.2.1 Hur har personkretsindelningen påverkat tillgången till och utformningen av insatserna?
Bedömning: Hur lagens personkrets har delats in i grupper bör
inte ha påverkat tillgången till insatserna i LSS i något annat avseende än den uttalade begränsning om rätten till daglig verksamhet som lagen innehåller. Insatserna utformas för att passa personer med olika funktionsnedsättningar vilket primärt inte har sin grund i hur personkretsen är indelad. Att grupp 3 till stor del utformades för att ge rätt till personlig assistans har sannolikt medfört att de som tillhör den gruppen främst ansökt om och kommit att prövas mot den insatsen, vilket kan ha hämmat utvecklingen av andra stödformer för denna grupp.
7 Inspektionen för socialförsäkringen ( 2014). Assistansersättning och kommunala stöd till per-
soner med funktionsnedsättning.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
190
Personer som tillhör lagens personkrets har rätt till de insatser som anges i lagen i den mån de har behov av dem. För insatsen daglig verksamhet gäller dock att den endast är tillgänglig för dem som tillhör de två första grupperna i personkretsen.
Den omständigheten att LSS är en rättighetslag bör innebära att alla som omfattas av den, dvs. de som ingår i personkretsen, får tillgång till de insatser de har behov av. Att personkretsindelningen i sig skulle ha betydelse för tillgången till insatser i LSS är då svårt att finna underlag för. Själva indelningen av personkretsen bör inte heller ha haft betydelse för möjligheten att få insatserna då den som tillhör lagens personkrets och har behov av en insats har rätt att få denna.
Personkretsindelning kan ha påverkat utformningen av insatserna på så sätt att t.ex. bostäder med särskild service och daglig verksamhet utformats för att passa en viss grupp av personer med funktionsnedsättning med utgångspunkt från att de har liknande behov av stöd och service. Det beror dock inte främst på personkretsindelningen utan mer på hur man på bästa sätt kan tillhandahålla en insats. Den omständigheten att grupp 3 till stor del utformades för att ge rätt till personlig assistans har sannolikt medfört att de som tillhör den gruppen främst ansökt om och kommit att prövas mot den insatsen. Övriga insatser i LSS fördes över från omsorgslagen och var i huvudsak utformade för att möta behoven hos grupp 1 och 2 vilket också kan ha inneburit att de inte på ett självklart sätt svarar mot behoven hos dem som tillhör grupp 3. Utvecklingen av andra insatser, t.ex. bostad med särskild service, för den gruppen har därför inte varit särskilt omfattande.8
När det gäller personlig assistans har det grundläggande behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktionshindrade”9 i rättspraxis i stor utsträckning kommit att handla om behovet av aktiv tillsyn av övervakande karaktär på grund av personens psykiska tillstånd, t.ex. ett utåtagerande eller impulsstyrt beteende med behov av en assistent som kan förebygga eller bryta situationer som kan vara farliga.10 Den omständigheten att personer som har stora behov av tillsyn beviljas assistans har inneburit att den personliga assistansen till viss del kommit att få ett annat innehåll än
8 Av 3 687 offentliga och privata verksamheter och verksamhetsplatser 9 § 9 p LSS har 546 angett inriktningen gruppbostad, 192 servicebostad, 1574 grupp 1 i personkretsen, 183 grupp 2 och 208 har angett grupp 3 medan inriktningen är okänd för 1 759 stycken. Uppgifter från IVO 2018-08-16. 9Prop. 1995/96:146, 1995/96:SoU15. 10RÅ 1997 ref. 23, RÅ 2000 not. 97, RÅ 2010 ref. 17 och RÅ 2003 ref. 33.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
191
vad som förutsattes när lagen tillkom. Det är en följd av att alla som ingår i personkretsen för LSS har möjlighet att få även personlig assistans när de har behov av sådant stöd och beror inte på personkretsindelningen.
4.2.2 Vilka bör omfattas av LSS personkrets?
Bedömning: LSS ska gälla för dem med de mest omfattande
funktionsnedsättningarna och endast de med betydande svårigheter i den dagliga livsföringen, eller med behov av särskilt kvalificerat stöd, bör ingå i personkretsen för LSS. Beskrivningen av vilka som tillhör personkretsen för LSS bör utgå från de nuvarande tre grupperna.
Inledning
En avgörande fråga när LSS tillkom var vem lagen skulle gälla för. Utgångspunkten var att personer med omfattande funktionsnedsättningar har ett kontinuerligt behov av individuellt anpassade lösningar för att den dagliga livsföringen ska fungera tillfredsställande. Rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet borde regleras i en särskild lag för att möta att samhällsutvecklingen med ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunktioner som kan göra det än svårare att hävda sina behov. Också vid den översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen som vi nu gör är frågan om vem lagen ska gälla för betydelsefull.
Om man ser på personkretsbestämmelsen i sin helhet avgör den vilka som omfattas av lagen. Den är också indelad i tre olika delar, grupper, där två baseras på diagnos och en utgår från en bedömning av omfattningen av behovet av stöd och service. Att en person på grund av en diagnos ingår i lagens personkrets innebär inte automatiskt att han eller hon har rätt till de insatser som lagen innehåller. Rätten till insatsen är beroende av att den som ansöker om den behöver sådan hjälp och att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Vid en ansökan om en insats enligt lagen görs därför en behovsbedömning.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
192
En översyn av personkretsbestämmelsen kan således avse flera olika delar, dels frågan vilka som ska ingå i LSS personkrets, dvs. omfattas av lagen, dels om och i så fall hur den bör delas in i olika grupper men också lydelsen av en sådan bestämmelse.
Att alla som har en funktionsnedsättning ska ha rätt till det stöd han eller hon behöver för att leva ett självständigt liv slås fast i FNkonventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och är en självklar utgångspunkt för utredningen. Många får sitt behov av personligt stöd, boende m.m. tillgodosett enligt socialtjänstlagen. LSS är en skarpare rättighetslagstiftning som ger personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna rätt till vissa insatser som definieras i lagen. Den som omfattas av LSS ska dock ha tillgång till samma stöd och service som alla andra och kan, eller ska, inte få allt stöd genom LSS.
Önskemål om förändring
Det har i olika sammanhang framförts synpunkter på behovet av en förändring av reglerna om vilka som ska ingå i LSS personkrets, dvs. vem som ska ha rätt till de insatser som LSS innehåller.
Socialstyrelsen och ISF har som framgår ovan framfört att det kan finnas skäl att se över LSS.
Synskadades riksförbund har till utredningen framfört att de vid bedömningen av om de tillhör personkretsen, med stöd av nedan nämnda dom, i många fall inte anses ha betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Deras behov avser stöd för att röra sig utanför hemmet, vanligtvis ledsagarservice, men bedömningen utgår från vilket behov av stöd de har i hemmet. På det sätt personkretsen utformats har många synskadade därför inte rätt till insatser enligt LSS.
Föreningen för de Neurosedynskadade (FfdN) har vid möte med utredningen lyft fram de särskilda svårigheter som uppstår när deras medlemmar, som tidigare i stor utsträckning klarat sig utan särskilt stöd, blir äldre och p.g.a. sina skador får ett ökat behov av stöd och hjälp. De pekar på behovet av ledsagarservice och personlig assistans men också på särskilda behov av boende.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
193
Personkretsen för LSS i dag
Personkretsen för LSS består av tre olika grupper där de två första utgår från diagnoser, den gamla omsorgslagens personkrets, och den tredje omfattar personer som till följd av andra stora och varaktiga funktionshinder förorsakas betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Utgångspunkten när LSS tillkom var att flertalet av de som omfattades av omsorgslagen, grupp 1 och 2 i personkretsen, ryms inom kriterierna för grupp 3.11
I förarbetena till LSS anges som exempel på personer med en stor och varaktig funktionsnedsättning, som kan ingå i grupp 3, människor med uttalade rörelsehinder, med grava syn- och hörselskador eller med svårartade effekter av sjukdomar som t.ex. diabetes eller hjärt- och lungsjukdomar. Även vissa s.k. medicinska handikapp såsom mag- och tarmsjukdomar och kombinationer av skador såsom dövblindhet, kombinationer av rörelsehinder eller med tal- och språkstörning i kombination med utvecklingsstörning.12 För att tillhöra personkretsen för LSS krävs dock också att funktionsnedsättningen ger betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
Med betydande svårigheter i den dagliga livsföringen menas enligt förarbetena bl.a. att den enskilde inte på egen hand kan klara vardagsrutiner som toalettbestyr och hygien, påklädning, mathållning, kommunikation, förflyttning inomhus eller utomhus, sysselsättning och nödvändig träning och/eller behandling.13 När det gäller frågan om vad som är omfattande behov av stöd och service avses både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Den enskilde ska i allmänhet ha ett återkommande behov av särskilt stöd för att klara funktioner som andra kan klara på egen hand. Ett återkommande behov av särskilt stöd innebär att det vanligen föreligger dagligen och i olika situationer och miljöer. Behov av stöd bör uppfattas i vid bemärkelse och avse stöd av olika karaktär. Ibland kan det behövas stödinsatser av så speciell art att de trots mindre tidsåtgång bör betraktas som omfattande. Exempel kan vara stöd som vanligen bör ges av personal med mycket specifik utbildning och kompetens.
11Prop. 1992/93:159, s. 53. 12 Ibid., s. 55 f. 13 Ibid., s. 56 och 169.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
194
Regeringsrätten har i en dom ansett att en 81-årig man med grav synskada inte hade en funktionsnedsättning som orsakade honom sådana betydande svårigheter i hans dagliga livsföring att han hörde till lagens personkrets.14 I en annan dom som rörde ett fyraårigt dövt barn ansågs funktionsnedsättningen i vart fall i den åldern förorsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen.15 En 60-årig kvinna hade flera funktionsnedsättningar då hon var stomiopererad, hade diabetes och vid ett par tillfällen drabbats av blodpropp i hjärnan som medfört att hennes kognitiva förmåga var nedsatt med kraftigt försämrat närminne och enklare afasi. Hon ansågs i viss utsträckning behöva hjälp för att klara den dagliga livsföringen men funktionsnedsättningen ansågs inte vara så stor och förorsaka sådana betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service som förutsätts för tillhörighet till personkretsen.16
Personkretsen bör inte ändras
I utredningens direktiv anges att eftersom LSS ska vara en rättighetslag ska insatser enligt lagen även fortsättningsvis vara förbehållna dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna.17 En annan fråga är om det finns skäl att med den utgångspunkten förändra personkretsen och kanske även minska eller utvidga den. Finns det personer som i dag inte omfattas men som bör ingå i personkretsen? Med andra ord, finns det personer vars behov av stöd inte med dagens tillämpning anses tillräckligt omfattande för tillhörighet till personkretsen som bör ha rätt till insatser enligt LSS? Finns det personer som i dag omfattas men som av olika skäl inte bör göra det, t.ex. då det i vart fall inte nu finns någon insats i LSS som svarar mot deras behov av stöd?
Frågan är vad som avses med att det endast är de med de mest omfattande funktionsnedsättningarna som ska ha rätt till insatser enligt LSS. I förarbetena angavs att insatserna enligt LSS skulle riktas till dem vars funktionsnedsättning förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd
14RÅ 1999 ref. 54. 15RÅ 2001 ref. 33. 16HFD 2012 ref. 8. 17 Dir. 2016:40, s. 19.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
195
eller service.18 Om LSS ska vara en lag som ger dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna rätt till vissa angivna insatser måste den innehålla begränsningar som innebär att det finns personer, som i och för sig kan ha behov av insatser som finns i LSS, som faller utanför och blir hänvisade till annat stöd eller till motsvarande stöd enligt socialtjänstlagen.
Det är nu snart 25 år sedan LSS infördes och samhället har förändrats på många sätt liksom förutsättningarna för delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Att en person för att omfattas av LSS (grupp 3) ska ha behov av stöd för sin dagliga livsföring har i praxis många gånger knutits till aktiviteter i hemmet. Den dagliga livsföringen måste dock anses omfatta även aktiviteter utanför hemmet, t.ex. arbete eller studier eller utövande av fritidsintressen. En jämförelse kan göras med ADL-skalan som används inom hälso- och sjukvården och skolan för att beskriva behovet av stöd inom olika områden för att nå ett självständigt vardagsliv.19 Det finns aktivitetsområden inom två olika områden, personlig hygien, äta och kommunikation som är det primära, och boende, arbete, utbildning och fritid som är det sekundära. Beskrivningen av betydande svårigheter i den dagliga livsföringen i förarbetena innehåller både dagliga rutiner i hemmet men också förflyttning utomhus, sysselsättning och nödvändig träning. En bedömning av huruvida en person har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen ska därför omfatta även sådant som inte är direkt knutet till hemmet. Enligt vår mening finns det inget i Högsta förvaltningsdomstolens praxis som talar emot en sådan individuell bedömning som beaktar hela den enskildes livssituation där även aktiviteter utanför hemmet har lika stor betydelse som sådant som är knutet till hemmet.
Socialstyrelsen har pekat på att insatserna i LSS inte svarar mot behoven hos vissa grupper som omfattas av LSS vilket skulle kunna tas till intäkt för att förändra LSS personkrets på så sätt att de grupper vars behov inte kan mötas med insatser i LSS inte längre ska ha tillgång till dem.
Eftersom en grupp i personkretsen för LSS tar sikte på en diagnos som är vanligare bland män än kvinnor, grupp 1, skulle utformningen av personkretsen kunna sägas missgynna kvinnor. Det förutsätter dock att det finns personer med andra diagnoser, främst kvinnor,
18Prop. 1992/93:159, s. 55–56. 19 Katz ADL-index.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
196
som har lika stora behov av stöd som de som ingår i grupp 1 och som inte anses tillhöra personkretsen i enlighet med kriterierna i grupp 3. Något stöd för en sådan slutsats har utredningen inte funnit och ser därför på den grunden inte något skäl för en förändring av personkretsen för LSS.
En annan svårighet, som också tagits upp i direktivet, är att insatserna i LSS inte utvecklats för att bättre svara mot behoven i de grupper som har rätt till dem. Denna problematik, huruvida insatserna i LSS är ändamålsenliga, hör samman med vilka insatserna är och deras innehåll. Att åstadkomma träffsäkerhet, dvs. att den som behöver stöd får den mest ändamålsenliga insatsen, genom förändringar av personkretsen, eller indelningen av den, anser vi inte vara en framkomlig väg. En sådan reglering skulle bli onödigt komplicerad. Frågan om vilka insatser som bör finnas inom LSS, och vilka behov av stöd som de ska svara mot, dvs. vilka delar av personkretsen de ska vara tillgängliga för, behandlas i kapitel 5–10. Det är viktigt att insatserna i LSS är utformade på ett sätt som ger den enskilde ett stöd som bidrar till dennes möjligheter att leva som andra. Om någon eller några av insatserna i LSS främst är avsedda för och möter behov hos vissa personer med funktionsnedsättning bör detta regleras inom LSS och inte genom att begränsa eller ändra lagens personkrets.
Om personkretsen inte längre tog sikte på dem vars funktionsnedsättning innebär betydande svårigheter i den dagliga livsföringen, och därmed omfattande behov av stöd eller service, skulle detta med nödvändighet innebära en betydande utvidgning av personkretsen. Detsamma gäller om personer med andra diagnoser skulle framgå direkt av bestämmelsen. Då LSS även framöver är avsedd att omfatta en begränsad grupp, de med det mest omfattande behovet av stöd, ingår det inte i utredningens uppdrag att genomföra en sådan förändring. Det som avgör huruvida en person kan ha rätt till stöd enligt LSS eller inte bör därför även i fortsättningen vara om han eller hon på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen har omfattande behov av stöd eller service. Hur vi ser på personkretsindelningen och om diagnoser även framledes bör anges direkt i lagen framgår nedan.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
197
Personkretsindelningen
Indelningen av personkretsen i olika grupper föreslogs av Handikapputredningen.20 Enligt förslaget skulle lagen omfatta de som uppfyller tre kriterier: De har
1. stora funktionshinder,
2. betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed
3. ett omfattande stödbehov.
I lagförslaget angavs att utvecklingsstörda och personer med autism, där autismliknande tillstånd ansågs ingå, samt personer med bestående begåvningshandikapp efter hjärnskada i vuxen ålder tillhör personkretsen utan att de tre kriterierna behöver prövas.
I den därpå följande propositionen med förslaget att införa LSS kom autismliknande tillstånd att införas i själva bestämmelsen men i övrigt överensstämde förslaget med Handikapputredningens.21
ISF har som ovan nämnts föreslagit en översyn av om personkretsindelningen fortfarande fyller sin funktion när det gäller rätt till personlig assistent eller assistansersättning, eller om det kan vara aktuellt att i stället grunda personkretstillhörigheten på en bedömning av funktionsbehovet.
Den diskussion om att förändra personkretsen som förts av bl.a. ISF utgår från personlig assistans. Den tar delvis sikte på att för en del sökande prövas först tillhörigheten till grupp 3 och därefter prövas behovet av personlig assistans. De omständigheter som Försäkringskassan eller kommunen har att ta ställning är till stor del desamma vid dessa båda prövningar. För de som tillhör grupp 1 och 2 blir det i praktiken enbart fråga om en prövning. Denna skillnad är mest påtaglig vid prövning av rätten till personlig assistans där det för grupp 3 först görs en prövning av tillhörigheten till LSS, dvs. om den som ansöker om assistans har så stor funktionsnedsättning att han eller hon omfattas av lagen och sedan av om sökanden p.g.a. stor och varaktig funktionsnedsättning behöver hjälp med sina grundläggande behov. För grupp 1 och 2 fastställs personkretstillhörigheten utifrån diagnos och därefter prövas behovet av hjälp med de grundläggande behoven.
20SOU 1991:46, s. 139 ff. och s. 527 ff. 21Prop. 1992/93:159, s. 51 ff. och s. 167 ff.
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
198
Grupp 1 och 2 har definierats för sig för att det tydligt ska framgå att de som hade insatser enligt omsorgslagen ingår i personkretsen för LSS och att deras personkretstillhörighet inte ska prövas mot de kriterier som anges för den tredje gruppen.22 I förarbetena betonades att flertalet av de personer som omfattades av omsorgslagen har ett stödbehov som motsvarar det för dem i den tredje gruppen.
De som i dag får insatser enligt LSS eftersom de har någon av de diagnoser som anges i grupp 1 och 2 skulle inte alltid omfattas av lagen om prövningen enbart skulle ske i enlighet med regleringen för grupp 3. Detta är också bakgrunden till valet att ange vissa diagnoser särskilt i bestämmelsen trots att man i förarbetena utgick från att flertalet av de personer som omfattades av omsorgslagen, grupp 1 och 2, rymdes inom de kriterier som gäller för grupp 3.23
Det har utvecklats en etablerad och väl känd praxis om tillhörigheten till personkretsen för LSS och att stödet till dem med stora funktionsnedsättningar är förutsägbart är av stor vikt för att skapa trygghet. I förarbetena framhölls principen om kontinuitet, att den enskilde eller hans eller hennes familj ska kunna känna säkerhet i att stödet inte plötsligt upphör eller förändras.24 Någon förändring av hur personkretsen bestäms bör därför inte göras med mindre att det finns starka skäl för en sådan förändring. Eftersom det krävs att en person har behov av en viss insats som ingår i LSS för att han eller hon ska ha rätt till den sker en prövning av behovet av insatsen även när det gäller personer som ingår i grupp 1 och 2. Det har såvitt utredningen erfarit inte rapporterats några stora svårigheter som har sin grund i att när det gäller personer som visar sig tillhöra grupp 1 och 2 prövas direkt huruvida de har behov av den sökta insatsen eller inte. Vi anser därför inte att det finns tillräckliga skäl för att göra en förändring när det gäller beskrivningen av vilka som tillhör personkretsen för LSS.
22Prop. 1992/93:159, s. 167. 23 Ibid, s. 53. 24 Ibid, s. 45.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
199
4.2.3 Personkretsbestämmelsens lydelse bör justeras
Bedömning: För transparens och förutsägbarhet om vilka som
omfattas av LSS bör de diagnoser som anges i LSS i största möjliga mån motsvara hur hälso- och sjukvården beskriver dem. När den pågående revisionen av ICD-systemet är slutförd bör behovet av en förändring av beskrivningen av vilka som omfattas av lagen övervägas när det gäller autismdiagnoserna.
Förslag: Uttrycken begåvningsmässigt funktionshinder och andra
varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder ska ersättas med begåvningsmässig funktionsnedsättning respektive annan varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning i regleringen av vilka som omfattas av LSS.
Socialstyrelsen har till utredningen framfört att det kan finnas skäl att överväga att ersätta begreppet utvecklingsstörning med intellektuell funktionsnedsättning och se över hur man kan modernisera beskrivningen av grupp 2 för att få den att överensstämma med nuvarande terminologi.
Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft har i en skrivelse till utredningen anfört att definitionen begåvningsmässigt funktionshinder är föråldrad och bygger på medicinsk terminologi från 1970- och 80-talet. I dag bedöms den enskilde ha olika kognitiva funktionsnedsättningar/variationer som måste översättas till terminologin i LSS om begåvningsmässigt funktionshinder av dem som skriver intyg som ska användas vid personkretsbedömningen. Förbundet anser att det i stället är den sammantagna effekten av kognitiva funktionsnedsättningar/variationer som ska ligga till grund för att bedöma om den enskilde hör till LSS personkrets, grupp 2, eller inte. Ordvalet bör därför ändras till den medicinska terminologi som används för att beskriva och förklara effekten av förvärvade hjärnskador.
Bestämmelsen om personkretsen i LSS utformades för mer än 20 år sedan och det har skett en utveckling när det gäller diagnoser och bedömning av behov av stöd till personer med funktionsnedsättning.
När det gäller utvecklingsstörning är det dock fortfarande en diagnos som används inom hälso- och sjukvården och den förekommer också i regleringen på flera andra områden, t.ex. inom skolan och
Personer som omfattas av LSS SOU 2018:88
200
socialförsäkringen. Behovet av en förändring som innebär att intellektuell funktionsnedsättning skulle ersätta utvecklingsstörning framstår inte som så stort att det bör övervägas i en översyn av enbart LSS. Om en sådan förändring anses önskvärd, bör den övervägas i ett sammanhang där det är möjligt att överblicka konsekvenserna av den inom samtliga områden som berörs.
Autism och autismliknande tillstånd ersatte i LSS barndomspsykos, som var det begrepp som användes i omsorgslagen. I förarbetena konstaterades att autism var ett modernare ord för barndomspsykos, dock något snävare. Därför kom barndomspsykos i LSS att ersättas med autism och autismliknande tillstånd. Avsikten var inte att det skulle innebära någon skillnad mot målgruppen i omsorgslagen. Med autism och autismliknande tillstånd avsågs sådana djupa störningar i fråga om social förmåga, kommunikation och beteende som medför allvarligt funktionshinder i fråga om psykosocial och pedagogisk anpassning. Störningarna debuterar under barndomen, oftast men inte alltid före tre års ålder, och ger nästan alltid allvarliga psykiska funktionsnedsättningar under hela livet.
Alla insatser och diagnoser inom hälso- och sjukvården ska kodas enligt ICD-systemet för att möjliggöra översiktliga statistiska sammanställningar och analyser.25 Inom hälso- och sjukvården används DSM-manualen för att diagnostisera psykiska sjukdomar och utvecklingsrelaterade tillstånd. Manualen ges ut av Amerikanska Psykiatriska Föreningen, APA. De senaste versionerna av dessa båda publikationer överensstämmer inte utan det finns stora skillnader mellan de två systemen, i synnerhet när det gäller autismområdet. Det pågår dock en revision av ICD och den kan förväntas innebära i vart fall en viss harmonisering med nu gällande version av DSM-manualen. LSS-kommittén föreslog att autismliknande tillstånd skulle ersättas med autismspektrumtillstånd men förslaget har inte genomförts.
ICD-systemet används av alla inom hälso- och sjukvården och är därför utgångspunkten för begreppsbildningen. Med hänsyn till den revision som pågår bör en eventuell förändring av beskrivningen av diagnoserna inom autismområdet i LSS avvakta resultatet av den revisionen. Vi förslår därför inte någon förändring i LSS men när revisionen av ICD-systemet är slutförd bör behovet av en förändring
25 Den internationella sjukdomsklassifikationen ICD, WHO:s diagnosmanual, är en statistisk klassifikation med diagnoskoder för att gruppera sjukdomar och dödsorsaker. Den svenska versionen heter ICD-10-SE.
SOU 2018:88 Personer som omfattas av LSS
201
av beskrivningen av vilka som omfattas av lagen övervägas. Den eller de diagnoser som anges i LSS bör svara mot hur hälso- och sjukvården beskriver dem för att det ska vara transparent och förutsägbart vilka som omfattas av lagen.
Begreppet begåvningsmässigt funktionshinder används i dag endast i LSS medan uttrycket begåvningsmässig används även i andra lagar. I diskrimineringslagen (2008:567) finns en definition av funktionsnedsättning som innebär att med begreppet avses varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå.26 I skollagen används begreppet begåvningsmässig funktionsnedsättning för att ange vilka som ska behandlas på samma sätt som personer med utvecklingsstörning. Inget av dessa uttryck är begrepp som används inom hälso- och sjukvården.27 Vi delar i och för sig Hjärnskadeförbundet Hjärnkrafts syn att begåvningsmässigt funktionshinder inte är ett modernt sätt att beskriva de aktuella besvären. Det är dock svårt att hitta ett uttryck som på ett klart och tydligt sätt anger förutsättningarna för att ingå i personkretsen då andra tänkbara ord antingen är mer omfattande, såsom kognitiv funktionsnedsättning, eller normalt används som synonym för utvecklingsstörning, intellektuell funktionsnedsättning. Inte heller inom hälso- och sjukvården används något enkelt beskrivande begrepp för den aktuella situationen. Vi anser därför att det för närvarande inte finns något annat uttryck som motsvarar begåvningsmässigt och kan användas utan att förändra nuvarande beskrivning av denna grupp i personkretsen.
När det gäller grupp 3, varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, bör en anpassning till nuvarande språkbruk göras. Bestämmelsen bör därför benämna dessa personer med varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning som uppenbart inte beror på normalt åldrande.
261 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567). 27 Socialstyrelsen ( 2016). Internationell statistisk klassifikation av sjukdomar och relaterade hälso-
problem Systematisk förteckning. Svensk version 2016. Del 1 (3).
203
5 Bostaden
5.1 Inledning
Alla ska ha rätt att välja hur man vill bo, var nånstans och med vem. Det framgår också av FN-konventionen där det särskilt anges att personer med funktionsnedsättning ska ha möjlighet att välja sin bosättningsort och var och med vem de vill leva på lika villkor som andra och inte är tvungna att bo i särskilda boendeformer. De ska ha tillgång till olika former av samhällsservice både i hemmet och inom särskilt boende.1
Bostadsinsatser som ger stöd i anknytning till boendet är en viktig insats i LSS för att säkerställa denna rätt för dem som tillhör lagens personkrets. I dag bor drygt 27 000 personer i en bostad med stöd av LSS, vilket innebär att det är den insats som, efter daglig verksamhet, berör flest i LSS personkrets. Eftersom det är en heterogen grupp med olika behov måste det finnas flera olika bostadsinsatser.
Att bo i en bostad med särskild service, kanske främst i en gruppbostad, betyder för många att få leva i ett socialt sammanhang, en trygg tillvaro och med nära relationer. Det är därför ett alternativ som de som tillhör LSS personkrets och har behov av sådant stöd måste kunna välja. De risker som ett ökat antal personer i sådana bostäder, samlokalisering med viss annan verksamhet och minskade möjligheter till egna aktiviteter som många myndigheter och organisationer pekat på måste tas på allvar och motverkas. Vi menar också att var bostäder med särskild service placeras inte bara är en fråga för LSS utan något som måste beaktas även vid samhällsplaneringen i stort.
Mycket har hänt sedan LSS tillkom, personer med funktionsnedsättning har andra erfarenheter och önskemål om hur det vill leva sina liv. För att möta de behov som finns i dag behöver det ske en anpassning av det stöd som är kopplat till boendet med ökade möjligheter
1 FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning artikel 18 och 28.
Bostaden SOU 2018:88
204
till stöd för den som vill välja bostad helt på egen hand och inte har rätt till personlig assistans. I dag finns sådant stöd i huvudsak utanför LSS i form av t.ex. boendestöd och hemtjänst enligt socialtjänstlagen. Vi anser att det inom LSS bör finnas större valmöjlighet för dem som tillhör personkretsen och har behov av stöd i boendet när det gäller hur man vill bo, i en bostad med särskild service eller med stöd i ordinärt boende.
I detta kapitel behandlas insatser för boende för vuxna och för stöd i boendet för både barn och vuxna. Insatser för boende för barn och unga behandlas i kapitel 6.
5.2 Bostadsinsatser
5.2.1 Bakgrund
Beskrivningen av insatsen i förarbetena
Insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna regleras i 9 § 9 punkten LSS och i förarbetena framhölls vikten av den egna bostaden för den egna identiteten.2I bostaden tillgodoser man normalt sina mest elementära behov och den är för de flesta människor tillsammans med arbetet den plattform från vilken man skapar relationer med andra människor och deltar i samhällslivet. Det framhölls att personer med funktionsnedsättning ska ha samma möjlighet som andra att själva välja bostadsform och de som omfattas av LSS och har behov av stöd och service i boendet skulle ha rätt till en lämplig och individuellt anpassad bostad med service. En sådan bostad angavs kunna utformas på olika sätt där huvudformerna var servicebostad och gruppbostad. En servicebostad är en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där det finns omfattande service och tillgång till vård dygnet runt. Servicehus är en beteckning för en anläggning med flera servicebostäder med anställd personal för anläggningen och gemensamma utrymmen för service och gemenskap. Servicebostäder kan också vara förlagda i ett vanligt bostadshus. En gruppbostad är en bostad med fast bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov och vars syfte är att vuxna med funktionsnedsättning som inte klarar eget boende eller boende i servicebostad ändå ska ha möjlighet att lämna föräldrahemmet och skapa sig
Bostaden
205
ett eget hem. Gruppbostaden var tänkt att utgöra ett alternativ för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Ett positivt socialt samspel med andra är, enligt förarbetena, ett nödvändigt inslag för ett gott liv i en gruppbostad. För att stärka och utveckla samspelet i gruppbostaden krävs att gruppen som delar gemensamma utrymmen inte är för stor. Den bör inte vara större än att den enskilde kan få en social roll i gruppen, knyta vänskapsband samt förstå och förutsäga de andras reaktioner. Principen skulle enligt förarbetena vara att gruppbostäder är förlagda till vanliga bostadsområden och utformas och placeras så att de inte får en institutionell prägel. Genom annan särskilt
anpassad bostad för vuxna ges enskilda med svåra funktionsnedsätt-
ningar en rätt till en av kommunen anvisad lämplig bostad. I begreppet lämplig avses att bostaden bör ha en viss grundanpassning. Behövligt stöd och service i anslutning till boendet bör ges inom ramen för andra insatser, t.ex. personlig assistans och ledsagarservice.
I insatsen bostad med särskild service ingår omvårdnad samt fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
Socialstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd som bl.a. tar upp antal boende och sammansättningen av dem.3 I allmänna råd anges att i en gruppbostad bör i regel endast tre till fem personer bo. Ytterligare någon boende bör kunna accepteras men endast under förutsättning att samtliga personer som bor i gruppbostaden tillförsäkras goda levnadsvillkor. I en servicebostad bör antalet boende vara så begränsat att serviceboendet integreras i bostadsområdet och en institutionell boendemiljö undviks. När det gäller sammansättningen i gruppbostaden anges i allmänna råd att så långt det är möjligt bör huvudmannen beakta de boendes önskemål och synpunkter när det gäller sammansättningen av den grupp som ska bo i gruppbostaden. Gruppbostadens gemensamhetslokaler bör ligga i nära eller direkt anslutning till de enskilda lägenheterna, vara lätta att nå, vara till för dem som bor i gruppbostaden och tjänstgörande personal, och endast kunna nyttjas av andra på de boendes villkor. För att undvika en institutionell
3 Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2002:9). Bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Bostaden SOU 2018:88
206
miljö bör en bostad med särskild service inte vara belägen i nära anslutning till en annan sådan bostad, eller andra bostäder som inte är ordinära såsom t.ex. korttidshem eller särskilda boendeformer för äldre. Som regel bör inte heller en bostad med särskild service för vuxna samlokaliseras med lokaler för daglig verksamhet. Samtliga former av bostad med särskild service för vuxna ska enligt föreskrifterna ha en av huvudmannen särskilt utsedd person som förestår verksamheten.
I bostad med särskild service ingår omvårdnad och Socialstyrelsen har i föreskrift angett att sådan ska ges på ett sådant sätt att den stärker den enskildes tilltro till sin egen förmåga, kontinuerligt anpassas efter rådande omständigheter så att den svarar mot den enskildes aktuella situation, och noggrant planeras, dokumenteras och följas upp. Med omvårdnad avses anpassad hjälp i den dagliga livsföringen, insatser som ska tillgodose den enskildes psykiska, fysiska och sociala behov, t.ex. hjälp med att äta, dricka, förflytta sig, sköta personlig hygien, klä sig, kommunicera, upprätthålla sociala kontakter och planera framåt. Även att sköta hemmet, tillreda måltider, göra ärenden och inköp, bryta isolering, göra tillvaron begriplig, förutsägbar och trygg ingår, liksom att tillgängliggöra den hälso- och sjukvård, inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel, och den tandvård som den enskilde behöver. Slutligen ingår att se till att misstankar om övergrepp och andra brott mot den enskilde polisanmäls i begreppet omvårdnad.
Bostaden
207
5.2.2 Boende enligt LSS i praktiken
Som framgår av tabellen nedan har antalet personer som har insatsen ökat successivt och ökningen från 2007 till 2017 är 29 procent.
Källa: Socialstyrelsen.
Av dem som har insatsen har 98 procent insatsen bostad med särskild service. Insatsen bostad med särskilt service kan i sin tur delas in i gruppbostad respektive servicebostad. Cirka 75 procent bor i gruppbostad och resterande 25 procent i servicebostad. Huvuddelen, cirka 84 procent, av verksamheterna drivs i kommunal regi och resten i enskild regi.
Insatsen annan särskilt anpassad bostad står för resterande två procent av insatsen. År 2017 handlade det om 660 personer och antalet har varit i princip konstant under perioden.
Andelen kvinnor av samtliga med insatsen uppgick 2017 till 42 procent och andelen män till 58 procent. Andelen kvinnor har sjunkit en aning under perioden 2007–2017 från 44 till 42 procent. 90 procent hörde år 2017 till personkretsens grupp 1, medan 2 procent hörde till grupp 2 och resterande 8 procent till grupp 3. Den enda förändringen
Bostaden SOU 2018:88
208
jämfört med 2007 är att andelen som hör till grupp 1 ökat med en procentenhet medan andelen som hör till grupp 3 minskat i motsvarande utsträckning.
Socialstyrelsen har publicerat en handbok, Bostad med särskild ser-
vice för vuxna enligt LSS, för att ge stöd i tillämpningen av insatsen.
Den riktar sig till den personal som arbetar inom de olika boendeformerna samt till handläggare och beslutsfattare i kommunerna.
Socialstyrelsens kartläggning och analys
En risk för institutionalisering
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag genomfört en kartläggning och analys av vissa insatser i LSS som legat till grund för utredningens direktiv.4 I rapporten anförs bl.a. följande.
För att en bostad med särskild service enligt LSS inte ska få en institutionell prägel är det är viktigt hur den utformas och lokaliseras. Data från kartläggningen visade dock en tendens mot fler boende och högre grad av samlokalisering med andra verksamheter. Av de enkätsvar som ingick i kartläggningen framgick att det i nästan hälften av kommunerna förekommer att en bostad med särskild service ligger nära en annan sådan bostad. Kartläggningen visade också att det finns tendenser till att gruppbostäderna har något fler boende än de 3–5 personer som Socialstyrelsen rekommenderar i sina allmänna råd. I domstolspraxis har verksamhet med 6 boende i en gruppbostad accepterats5 och öppna jämförelser 2014 visar att 12 procent av gruppbostäderna hade 7 eller fler boende.
Det framkom också att det i fler än hälften av kommunerna förekommer att personal i gruppbostäder inom ramen för sin tjänst i gruppbostaden också ger stöd och service till personer som bor i s.k. satellit- eller stödlägenheter vilka inte är en del av gruppbostaden. Socialstyrelsen rekommenderar i sina allmänna råd att gruppbostadens gemensamhetslokaler bör vara till för dem som bor i gruppbostaden och tjänstgörande personal, och endast kunna nyttjas av andra på de boendes villkor. Av intervjuerna framgick dessutom att personer som bor i satellitlägenheter ibland använder gemensamhetsutrymmen i gruppbostaden.
4 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. 5RÅ 2000 ref. 42.
Bostaden
209
Sammantaget ansåg Socialstyrelsen att det här, tillsammans med vad som iakttagits vid en samlad tillsyn 2012 av 100 gruppbostäder, ger en bild av en risk för institutionalisering och det finns all anledning att följa upp den här tendensen.
Möjligheten till aktiviteter varierar
I insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter, men kartläggningen visade att det varierar huruvida den enskilde har möjlighet till egna aktiviteter med stöd av personal. I kommunernas riktlinjer finns exempelvis begränsningar och rekommendationer om geografiskt område och tidsmässig begränsning när stödet ges av personal. Det finns också skrivningar om hur ofta en aktivitet får genomföras och att stödet främst avser aktiviteter i närområdet. Funktionshindersorganisationerna har i anslutning till kartläggningen uppgett att det ofta är brist på aktiviteter för den enskilde. De har också uppgett att det sociala utbytet ofta förväntas ske med övriga boende, men att det inte alltid fungerar i praktiken.
Att fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter ingår i insatsen utesluter inte att en enskild som behöver det även kan få kompletterande insatser för att t.ex. kunna delta i aktiviteter utanför gruppbostaden.6 Behovet av detta kan variera beroende på t.ex. antalet boende i en gruppbostad och deras varierande individuella behov, den fasta bemanningens storlek och tjänstgöringstider m.m.
I dag är det vanligast att bostad med särskild service för vuxna kombineras med daglig verksamhet, och därefter kommer kontaktperson. Ledsagarservice förekommer också i kombination med bostad med särskild service för vuxna men i betydligt mindre omfattning. Antalet personer som har den kombinationen har minskat med drygt 40 procent sedan 2007.
Sammantaget visade kartläggningen att det varierar mycket vilka möjligheter den som bor i en bostad med särskild service har att göra aktiviteter utanför boendet, antingen med stöd av personal från boendet eller t.ex. med en kontaktperson eller ledsagare. Eftersom inte alla får tillgång till egna aktiviteter utanför hemmet konstaterar Socialstyrelsen att insatsen bostad med särskild service inte kan
6 Se t.ex. RÅ 1995 ref. 47 och RÅ 2003 ref. 79 I.
Bostaden SOU 2018:88
210
anses vara ett fullgott alternativ till personlig assistans, vilket var en fråga att besvara enligt uppdraget.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har med anledning av Socialstyrelsens rapport i en skrivelse till regeringen pekat på att hur kommunen valt att organisera sin verksamhet har betydelse för huruvida, och i vilken omfattning, de som bor i en bostad med särskild service beviljas ledsagarservice för aktiviteter utanför gruppboendets ram.7 Om gruppbostaden har mer personal minskar behovet av ledsagarservice och vice versa.
Dagens boendeformer motsvarar inte behoven
Av Socialstyrelsens rapport framgår också att insatsen bostad med särskild service för vuxna är den insats enligt LSS som kommunerna har särskilt svårt att verkställa. Enligt Inspektionen för vård och omsorg (IVO) finns flera faktorer som påverkar kommunernas möjligheter att verkställa besluten. Det handlar dels om brist på resurser och brister i planering av bostäder för personer med funktionsnedsättning, dels om komplicerade byggprocesser som kommunerna inte helt kan styra över själva. Människor vill i dag också i högre utsträckning kunna välja vilket boende de flyttar till, vilket kan medföra långa väntetider.
Socialstyrelsens slutsats är att kartläggningen visat att behoven hos dem som omfattas av LSS inte motsvaras av de boendeformer som finns i dag. En grupp som nämns i både enkäter, intervjuer och i samråd är personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Även personer med andra funktionsnedsättningar som har vuxit upp med personlig assistent har andra önskemål än vad de boendeformer som finns i dag kan erbjuda. Traditionella gruppbostäder eller servicebostäder passar inte allas behov. Exempelvis önskar vissa enskilda inte bo i bostad med särskild service, men de har större behov än vad som kan tillgodoses med boendestöd enligt socialtjänstlagen. Socialstyrelsen hade under kartläggningen samrått med funktionshindersorganisationerna och IVO vilket bland annat visade att det finns nya verksamheter med boende och boendestöd för personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.
7 Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Dnr 15/2750.
Bostaden
211
Annan särskilt anpassad bostad i praxis
Annan särskilt anpassad bostad för vuxna skiljer sig från gruppbostaden och servicebostaden bland annat på så sätt att den inte har någon fast bemanning. Socialstyrelsens kartläggning visade att besluten om annan särskilt anpassad bostad är mycket ojämnt fördelade över landet. Av förarbetena framgår att lagstiftaren förutsatt att den särskilt anpassade bostaden bör ha en viss grundanpassning och kartläggningen visade att detta tolkas och tillämpas på olika sätt i kommunerna.
En majoritet av de intervjuade angav att insatsen är den svåraste LSS-insatsen att handlägga eftersom det är en insats utan personalstöd. Flera menade också att samhället blir mer tillgängligt för alla och att många vanliga bostäder i dag är anpassade på olika sätt. Därmed är det också enklare nu än för några år sedan för den som har behov av anpassning att hitta en anpassad bostad i det ordinarie bostadsbeståndet.
SKL anger i en skrivelse till regeringen8 att det inte framgår någonstans vad som menas med ”viss grundanpassning” när det gäller annan särskilt anpassad bostad och ställer frågan om det är lämpligt med insatser i en rättighetslag som är så oprecisa att det är oklart i vilka situationer de bör beviljas. I sitt remissvar på LSS-kommitténs betänkande framförde SKL att insatsen inte bör ingå i LSS. Även Socialstyrelsen har tidigare framfört till regeringen att det råder en påtaglig oklarhet och förvirring om insatsen annan särskilt anpassad bostad och hur den förhåller sig till en lägenhet med bostadsanpassning. Skillnaden i förhållande till insatsen bostad med särskild service för vuxna borde, för det fall den ska finnas kvar i LSS, markeras, t.ex. genom att tas upp i en egen punkt i 9 § LSS.9
Frågan om vad som är en annan särskilt anpassad bostad har behandlats i praxis och det har då bl.a. fastslagits att individuellt utformade anpassningsåtgärder i en funktionshindrads egen lägenhet utgör inte en sådan insats som avses med annan särskilt anpassad bostad.10 Den som redan har en bostad och vill få denna anpassad på ett visst sätt
8 Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Synpunkter inför en översyn av LSS. Dnr. 15/05768. 9SOU 2004:103. 10RÅ 2008 ref. 39.
Bostaden SOU 2018:88
212
får i stället söka bidrag till detta med stöd av lagen om bostadsanpassningsbidrag. När en person önskade anpassning i form av skydd mot ljud utifrån och möjlighet att hålla temperaturen nere i bostaden genom ett friliggande hus ansågs detta inte vara grundanpassning i den mening lagstiftaren avsett.11
5.2.3 Synpunkter på och erfarenheter av nuvarande boendeinsatser i LSS
Det har framförts en oro från deltagare i våra referensgrupper som handlar om att man ser en tendens att antalet boende i gruppbostäderna ökar. Det finns då risk för att det blir svårare för dem som bor där att få utrymme för individuella aktiviteter, dvs. att insatsen blir alltmer kollektiv. Något som också lyfts fram från flera håll är de skilda förutsättningar som gäller för kommunala respektive privata utförare, t.ex. när det gäller antalet boende i en gruppbostad. När det gäller privata anordnare tar IVO ställning till hur många som får bo i gruppbostaden vid prövningen av ansökan om tillstånd medan kommuner själva avgör gruppbostadens storlek även om IVO sedan kan ha synpunkter på den kommunala gruppbostadens utformning.
Autism- och Aspergerförbundet har till utredningen framfört att de ser två problem som drabbar deras medlemmar. Det ena är att en person som har beviljats plats i en gruppbostad i en annan kommun än hemkommunen förväntas flytta tillbaka till hemkommunen när man där byggt nya gruppbostäder. Den enskilde har då ingen rätt att få bo kvar där han eller hon kanske bott under lång tid och trivs med grannar och personal.
För att effektivisera skapas allt större boenden, där även daglig verksamhet inkluderas. Ett exempel är så kallad BoDa-lösning, där personer bor och har sin dagliga verksamhet i nära anslutning. Malmö kommuns funktionsstödsförvaltning har pekat på att det nu finns s.k. trapphusboenden i kommunal regi för 12 personer med samma diagnos.
Bostaden
213
5.2.4 Tidigare utredningar och rapporter
LSS-kommitténs slutbetänkande
LSS-kommittén föreslog att insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt LSS skulle delas upp i tre insatser: boende i gruppbostad, boende i bostad med särskild service för vuxna samt särskilt anpassad bostad. Motivet för detta var enligt kommittén att det fanns en markant skillnad mellan boendeformerna gruppbostad och servicebostad och att det därför var olyckligt att ha dem i samma insats. På så sätt uppstår olika bedömningssvårigheter då det t.ex. kan vara oklart vilken insats som beviljats och beslutet kan komma att verkställas genom att den enskilde får en form av bostad som han eller hon inte önskat.
Socialstyrelsens forskningsöversikt
Av Socialstyrelsens forskningsöversikt från 201112 framgår bland annat att gränserna mellan gruppboende enligt LSS och serviceboende enligt LSS alternativt boendestöd enligt socialtjänstlagen har blivit alltmer flytande. Trapphusboende, dvs. lägenheter belägna i samma trapphus med en lägenhet för gemensamma utrymmen och personal, har medfört en ökad individualisering och lett till att antalet boende knutna till samma boendeenhet ökat. En annan variant som bidragit till att gränserna suddats ut är kopplade lägenheter eller satellitlägenheter, som innebär egna bostäder knutna till någon form av gemensamhetslokal. De boende erbjuds stöd och hjälp ett visst antal timmar per vecka i sin egen lägenhet och det bedrivs olika aktiviteter i gemensamhetslokalen.
Riksförbundet FUB – ”Ett gott liv”
Riksförbundet FUB har gett ut en rapport som innehåller resultatet av en enkätundersökning om bostad och stöd i bostaden bland FUB:s medlemmar.13 Syftet med enkäten var att ta reda på hur människor med utvecklingsstörning och deras företrädare ser på sitt boende
12 Socialstyrelsen (2011). Bostad med särskild service och daglig verksamhet. En forskningsöversikt. 13 Riksförbundet FUB (2014). ”Ett gott liv”. Om bostad och stöd i bostaden, nu och i framtiden,
för personer med utvecklingsstörning.
Bostaden SOU 2018:88
214
i dag och hur de vill bo och få sitt stöd i framtiden. En viktig slutsats är att inte tänka i standardlösningar. Personer med utvecklingsstörning är som alla andra unika vad gäller personlighet och intressen. Förmågor och svårigheter, till följd av bl.a. grad av funktionsnedsättning, ser olika ut och därmed varierar också behovet av samhällets stöd. Därtill kommer att behovet av stöd ofta förändras över tid. Enkätsvaren visar på en stor variation i hur man vill bo och vilket stöd man vill ha i bostaden. 75 procent ville bo kvar i sin nuvarande bostad. De som ville flytta angav olika skäl, ibland flera. Hälften ville flytta från föräldrahemmet och en lika stor andel ville flytta därför att de inte trivdes i sin nuvarande bostad. En dryg tredjedel av dem som ville flytta angav som skäl ändrat stödbehov. Det är viktigt för många att själv få bestämma vem man vill bo tillsammans med eller ha som granne. Många vill bo tillsammans med någon man har en relation till, t.ex. man/fru, pojkvän/flickvän, partner eller vänner som de själva har valt. Andra uttrycker att de vill bo tillsammans med personer i samma ålder eller på samma utvecklingsnivå alternativt med personer som har samma intressen. Det fanns även många önskemål om att kunna ha husdjur. Man önskade ett inflytande över stödet i bostaden. Det handlade om hur och av vem stödet ges samt dess omfattning. Personalens utbildning och erfarenhet är viktig när det gäller boendestödets kvalitet. Det finns en uttalad vilja till gemenskap. 75 procent önskade t.ex. tillgång till ett gemensamhetsutrymme. Även bland dem som i dag inte har rätt till ett gemensamhetsutrymme, t.ex. personer med personlig assistans enligt LSS eller socialförsäkringsbalken, utryckte hälften önskemål om gemensamma lokaler.
Inspektionen för vård och omsorg – ”Kan jag leva som andra?”
IVO genomförde under 2013 och 2014 inspektioner av trettio kommunala bostäder med särskild service för vuxna med funktionsnedsättning.14 Syftet med tillsynen var att granska hur verksamheterna arbetar för att de som bor där ska komma till tals, bli lyssnade till och utöva inflytande över insatsernas genomförande. En annan viktig aspekt var att granska om kommunernas hälso- och sjukvårdsinsatser kommer målgruppen tillgodo på ett tillfredsställande sätt. Resultaten
14 Inspektionen för vård och omsorg (2015). Kan jag leva som andra? Insatser i bostad med
särskild service för vuxna med funktionsnedsättning.
Bostaden
215
från dessa inspektioner visar att de som bor där trivs och de är i regel väl anpassade till verksamheten. Personalen är engagerad och arbetar stödjande när det handlar om målgruppens behov och önskemål. Det finns i många boenden också väl utvecklade mötesformer som stärker de boendes delaktighet, inflytande och självbestämmande. Det finns dock tydliga förbättringsområden i verksamheterna för att personer med funktionsnedsättning ska ges möjligheten att leva som andra, framför allt när det gäller följande områden, samlokalisering av verksamheter, kompetens och fortbildning, bemanning och kontinuitet, arbetsformer för skydds- och begränsningsåtgärder samt samverkan och informationsöverföring. IVO pekar på att de som ges insatsen i regel har ett livslångt behov av stöd, service och omvårdnad och att det därför är särskilt viktigt att insatsen kompenserar för funktionsnedsättningen så att personer med dessa behov ges förutsättningar att leva på ett likvärdigt sätt som andra. Av granskningen framgår att en tredjedel av boendena samlokaliseras med andra verksamheter som exempelvis särskilt boende för äldre och dagverksamhet med inriktning mot demenssjukdom. Detta gynnar inte jämlika levnadsvillkor för dem som får LSS-insatsen. Det är också viktigt att nämnderna ser över de anställdas kompetens och fortbildningsbehov. För att de boende ska kunna leva som andra behövs stöd i hela deras livssituation. De anställda behöver således specifika kunskaper om såväl diagnoser och funktionsnedsättningar som kunskaper om olika typer av arbetsmetoder. Det är också tydligt att det framför allt är fritidsaktiviteterna som påverkas negativt vid bristande bemanning. Det framgår tydligt av tillsynen att de flesta verksamheter som använder skydds- och begränsningsåtgärder behöver se över sina arbetsformer för att säkerställa att den enskilde har samtyckt till åtgärden och att uppföljning och utvärdering genomförs.
Bostaden SOU 2018:88
216
5.2.5 Överväganden
Bedömning: Bostaden är avgörande för möjligheten att nå jäm-
likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Det bör därför även fortsättningsvis finnas en insats i LSS för vuxna som önskar en bostad med särskild service eller en annan särskilt anpassad bostad.
Nuvarande insatser för stöd i boendet i LSS är ändamålsenliga men de kan på ett bättre sätt anpassas till de behov som finns.
Boverkets och länsstyrelsernas uppdrag inom samhällsplaneringen bör särskilt uppmärksamma risken för samlokalisering när det gäller stöd till personer med funktionsnedsättning.
Bostadsinsatser bör även i fortsättningen finnas i LSS
Rätten att välja hur man vill bo, var nånstans och med vem slås fast i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och måste kunna tillgodoses. Bostadsinsatser som ger stöd i anknytning till boendet är en viktig insats i LSS för att säkerställa denna rätt och tillgången till olika former av samhällsservice både i hemmet och inom särskilt boende.
Kommunen ska också enligt socialtjänstlagen inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring behöver ett sådant boende. 5 117 personer med funktionsnedsättning fick en sådan bostad år 2016.
Nuvarande insatser för stöd i boendet i LSS är ändamålsenliga men de kan på ett bättre sätt anpassas till de behov som finns
Socialstyrelsen menar efter sin kartläggning att de boendeformer som finns i dag inte till fullo motsvarar behoven hos dem som omfattas av LSS. Det gäller personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar där dagens boendeformer i LSS inte är anpassade för deras behov men också personer med andra funktionsnedsättningar som har vuxit upp med personlig assistent har andra önskemål än vad de
Bostaden
217
boendeformer som finns i dag kan erbjuda. Traditionella gruppbostäder eller servicebostäder passar inte allas behov. Vi instämmer i Socialstyrelsen bedömning.
Socialstyrelsen drar utifrån sin kartläggning slutsatsen att det finns en risk för institutionalisering genom en tendens mot fler boende och högre grad av samlokalisering med andra verksamheter där det också förekommer att personal ger stöd och service både till dem som bor i gruppbostaden och till personer som bor i s.k. satellit- eller stödlägenheter och att personer som bor i satellitlägenheter ibland använder gemensamhetsutrymmen i gruppbostaden.
Vi anser att det trots den oroande utveckling som Socialstyrelsen, men också IVO, noterat står klart att många vill bo i gruppbostad eller servicebostad och att de också trivs med sin bostad även om det finns tydliga behov av förbättringar som både handlar om möjligheten att göra egna val och om att minska risken för att sådana bostäder får en institutionell prägel.
Regleringen måste ge utrymme för flexibilitet
Bostad med särskild service är en insats med två huvudformer, gruppbostad och servicebostad, men i förarbetena angavs att det inte fanns anledning att i detalj reglera hur boendet skulle vara organiserat.15Regeringen och Socialstyrelsen har meddelat bestämmelser om bostad med särskild service vilka dock inte är begränsade till de två huvudformerna.16 Vid ansökan om tillstånd att bedriva enskild verksamhet torde en sådan dock förutsätta ett angivande av någon av de två huvudformerna. Vi anser att flexibilitet är en viktig del i ett ändamålsenligt stöd och möjligheterna till ett boende som passar var och en. För att stödet, och därigenom insatsen, ska vara ändamålsenligt måste det ta sikte på självbestämmande och delaktighet. Att de som bor i bostäder med särskild service får inflytande på valet av bostad och sedan över sin vardag är en förutsättning för ett ändamålsenligt stöd. De som i dag ansöker om en bostad med särskild service har växt upp under andra förhållanden än de som bodde i sådana bostäder när lagen tillkom och har andra önskemål och förväntningar på vad en sådan
15Prop. 1992/93:159, s. 85. 16 Förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade och Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2002:9). Bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Bostaden SOU 2018:88
218
bostad ska erbjuda. En utveckling av insatsen som också involverar dem som bor i, eller önskar att flytta in i, dessa bostäder kan ge en insats som i ännu högre grad ger den enskilde ett modernt boende som möter de behov som kvinnor och män i dag har. Sedan är det självklart att den som bor i en bostad med särskild service inte ska få alla sina behov, inom olika livsområden, tillgodosedda inom ramen för den insatsen. Rätten till kontaktperson är t.ex. viktig för att ge den som bor i en gruppbostad eller servicebostad gemenskap och utrymme för egna aktiviteter.
Socialstyrelsens kartläggning visade bland annat att det finns nya former av verksamheter för stöd i boende. Att ytterligare reglera insatsen i lag skulle motverka att insatserna kan anpassas i takt med utvecklingen, både såvitt avser kunskap om stöd till personer med funktionsnedsättning och de behov som olika grupper har. En sådan reglering skulle därför innebära en begränsning som inte är önskvärd. Vi anser därför att insatsen bostad med särskild service även fortsättningsvis ska vara en insats i LSS som ger utrymme för att den kan erbjudas i olika former för att svara mot det behov av stöd som finns.
Annan särskilt anpassad bostad bör finnas kvar inom LSS
Insatsen annan särskilt anpassad bostad har ifrågasatts av i första hand Socialstyrelsen, SKL och enskilda kommuner som framfört att insatsen är svårtolkad, bland annat vad gäller innebörden av begreppet ”viss grundanpassning” och förhållandet mellan insatsen och att ha en lägenhet och få den anpassad med stöd av lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. Ett argument för att ta bort insatsen är att kommunerna inte är skyldiga att förse andra med bostad. Personer som hör till LSS personkrets har inte nödvändigtvis svårare att själva skaffa sig ett boende – särskilt med tanke på att det ordinarie bostadsbeståndet blir alltmer anpassat till personer med funktionsnedsättning i enlighet med krav vid nybyggnation. Ett annat argument är att behovet av anpassning av bostäder som tillhör personer med funktionsnedsättning i stället kan och bör tillgodoses genom lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m. Det är också tämligen få personer som har insatsen.
Bostaden
219
Motiveringen till att annan särskilt anpassad bostad är en del av de insatser som finns i LSS var att enskilda med svåra funktionsnedsättningar skulle ges rätt till en lämplig bostad där servicen i övrigt skulle ges inom ramen för andra insatser i LSS t.ex. personlig assistans och ledsagarservice. En sådan bostad skulle ha viss grundanpassning men någon service skulle inte ingå.
Kraven vid nybyggnation innebär att bostäder är tillgänglighetsanpassade i större utsträckning än tidigare men de har vanligtvis ändå inte den grundanpassning som en särskilt anpassad bostad enligt LSS förutsätts ha. Att anpassa en bostad med stöd av bostadsanpassningsbidrag är en viktig del i att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att välja hur de vill bo. Eftersom det krävs att fastighetsägaren medger att åtgärder vidtas för anpassning av bostaden kan det uppstå situationer när en person med funktionsnedsättning har svårt att få tillgång till en lämplig bostad. Vi anser därför att det även fortsättningsvis ska finnas en möjlighet att ansöka om en bostad med viss grundanapassning, dvs. med olika anpassning av bostadens fasta funktioner i, och i anslutning till, bostaden. Den som hör till personkretsen och som har behov av och som önskar ett eget och särskilt anpassat boende, men som inte behöver eller önskar någon personal som ingår i insatsen bör vid behov kunna få tillgång till en bostad med stöd av LSS. På så sätt finns i LSS en möjlighet att välja bostad utifrån egna önskemål och behov när det gäller service. Det ger också ett bra komplement till övriga LSS-insatser och den nya insatsen, personlig service med boendestöd, som vi föreslår i avsnitt 5.3.
God kvalitet förutsätter bra utformning och tillräckligt med kompetent personal
God kvalitet handlar i korthet bland annat om bostadens utformning, möjligheten till fritidsaktiviteter, antal personer som bor där, personalens kompetens samt att självbestämmande och inflytande säkerställs. Även bostadens lokalisering har betydelse för kvaliteten.
Den risk för institutionalisering som framkommit i Socialstyrelsens kartläggning och som påpekats av IVO innehåller två delar och de måste motverkas på flera olika sätt. När det gäller frågan om vilket antal personer som bör bo tillsammans är det en del i tillståndsprövningen vid enskild verksamhet enligt LSS medan det vid kommunal verksamhet är en del i kommunens ansvar, som IVO följer upp vid
Bostaden SOU 2018:88
220
tillsyn. Det finns allmänna råd om hur många personer som bör bo i en gruppbostad respektive en servicebostad men av de rapporter som vi redogjort för ovan framgår att dessa råd i många fall inte följs. En annan del i att undvika att bostäder enligt LSS får en institutionslik prägel är genom lokaliseringen och Socialstyrelsen har i allmänna råd angett vilka andra former av bostäder och annan verksamhet som en sådan bostad inte bör vara belägen i nära anslutning till. Detta är en del av samhällsplaneringen i stort och är frågor som rimligen bör övervägas även i ett större sammanhang, dvs. kontrollen av hur kommunerna använder mark och byggnader på ett så bra sätt som möjligt för invånarna. Att undvika att samla stora delar av stöd och service åt personer med funktionsnedsättning, både i kommunal och enskild regi, bör ingå i den övergripande planeringen av hur marken ska bebyggas och användas på ett bra sätt ur olika aspekter.
Vi anser att de risker för att bostäder enligt LSS får en institutionell prägel som framkommit liksom de brister i kvalitet som rapporterat utgör skäl för att reglera hur sådana bostäder ska utformas och bemannas. En sådan reglering skulle dock på samma gång motverka möjligheterna att utveckla insatserna och göra dem ändamålsenliga för olika grupper men också för enskilda, något som vi också ser som angeläget. En reglering i lag av olika former av bostäder, t.ex. gruppbostad och servicebostad, skulle hämma utvecklingen av andra former och begränsa möjligheten att erbjuda andra bostadslösningar inom ramen för LSS.
De problem som framkommit rör i stor utsträckning de svårigheter som den som bor i en bostad med särskild service har att få tillgång till annat stöd enligt LSS, att få möjlighet till aktiviteter utanför bostadens ram och ett umgänge med andra än grannar och personal. Det är en fråga som hör samman med vilka behov de olika insatserna ska svara mot och, vilka livsområden de rör. Insatserna ska tillsammans ge den enskilde goda levnadsvillkor.
Socialstyrelsens allmänna råd och IVO:s tillståndsgivning och tillsyn bör vara tillräckligt för att motverka en utveckling mot en ökad institutionalisering och det finns en stor medvetenhet om den här problematiken hos myndigheter och intresseorganisationer. För att få en bild av lokaliseringen av bostäder, och andra verksamheter, enligt LSS och hur utvecklingen ser ut bör Boverket och länsstyrelserna på ett tydligare sätt uppmärksamma detta område inom ramen för myndigheternas uppdrag inom samhällsplaneringen.
Bostaden
221
Arbetet med att säkerställa god kvalitet i de insatser som ingår i LSS, handlar om ett antal åtgärder, t.ex. tillståndsgivning och tillsyn, uppföljning, kvalitetsregister och öppna jämförelser. Vi behandlar kvalitetsfrågan mer utförligt i kapitel 13.
5.3 Stöd i ordinärt boende
5.3.1 Inledning
Både i samband med att LSS tillkom, och därefter, har behovet av ett stöd för den som inte vill bo i en bostad där service ingår diskuterats. Det finns grupper som har behov av kontinuerligt stöd, men som inte har rätt till personlig assistans, och som inte vill bo i en bostad med särskild service. Behovet tillgodoses för många genom insatser med stöd i socialtjänstlagen, men behovet av en insats för sådant stöd i LSS har framförts till utredningen i många olika sammanhang.
Handikapputredningen hade föreslagit en insats vid sidan av bostad med särskild service och personlig assistans som kallades tidsbunden hemtjänst som avsåg att underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. I den skulle ledsagarservice ingå för att bryta den isolering som ofta blir följden av en stor funktionsnedsättning.17 Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om att hemtjänst skulle vara en insats i LSS utan föreslog i stället den mer avgränsade insatsen ledsagarservice som nu finns i LSS. När det gällde hjälp i hemmet angavs att det är en verksamhet som regleras i socialtjänstlagen som en uppgift för socialtjänsten och det fanns inte skäl att ange hemtjänst som en särskild insats i LSS.18
5.3.2 Tidigare förslag om en insats för stöd i ordinärt boende
LSS-kommittén
Kommittén framförde att LSS till stor del är utformad utifrån att de vuxna personer som omfattas av lagens personkrets behöver en bostad med särskild service eller har de grundläggande behov som krävs för rätt till personlig assistans. Den som behöver hjälp för att kunna
Bostaden SOU 2018:88
222
bo i ett ordinärt boende och inte har rätt till personlig assistans, har bara möjlighet att beviljas mer punktvisa insatser enligt lagen.
Ledsagarservice är, menade LSS-kommittén, dock avsett för service utanför hemmet och avlösarservice riktar sig främst till de närmast anhöriga snarare än till den som hör till LSS personkrets. Annan hjälp med att sköta hus och hem eller personliga behov kan beviljas som hemtjänst enligt socialtjänstlagen. Hemtjänsten kan även omfatta ledsagning, avlösning och s.k. boendestöd. Mot den bakgrunden ansåg LSS-kommittén att det kan diskuteras om LSS motsvarar de behov som delar av personkretsen i dag har av stöd och service för att leva som andra i ett ordinärt boende och med så lite särskilda stödinsatser som möjligt. Kommittén föreslog en ny insats i LSS som de kallade personlig service med boendestöd som skulle kunna beviljas för som mest 40 timmar per vecka. Kommittén ansåg att den nya insatsen skulle inbegripa insatsen ledsagarservice och föreslog därför att den insatsen skulle tas bort.
Förslagen kom inte att genomföras.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen konstaterade efter sin kartläggning bl.a. att behoven hos dem som omfattas av LSS inte motsvaras av de boendeformer som finns i dag.19
I en majoritet av enkätsvaren, intervjuerna och samråden framfördes att boendestöd behöver införas som en ny insats i LSS och Socialstyrelsen ansåg också att den möjligheten borde utredas, däribland gränserna mot andra insatser enligt LSS och socialtjänstlagen såsom hemtjänst, personlig assistans och ledsagarservice. Myndigheten ansåg att det även borde ingå att utreda hur insatsen kan utformas för att tillgodose behoven hos exempelvis personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller med lindrig utvecklingsstörning. Stimulansmedel skulle kunna ge kommunerna möjlighet att utveckla verksamheter med boendestöd riktade till personer inom personkretsen enligt LSS i olika delar av landet. Personer som behöver stöd i ordinärt boende har i dag begränsade möjligheter att få stöd enligt LSS
19 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering av
regeringsuppdrag.
Bostaden
223
om de inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans. Socialstyrelsen anser att det är angeläget att lagen i större mån uppfyller de behov som personkretsen för lagen har. En insats i form av boendestöd skulle öka möjligheterna för vuxna personer som omfattas av personkretsen, men som inte har personlig assistans, att bo i en bostad som inte har personalstöd.
Socialstyrelsen angav i kartläggningen att om boendestöd införs som en insats i LSS är det viktigt att insatsen ledsagarservice inte tas bort. Insatserna skulle till viss del kunna överlappa varandra, men ledsagarservice har främst ett annat syfte och en annan målgrupp än boendestöd och utgör ett viktigt komplement till andra insatser enligt LSS för att möjliggöra aktiviteter utanför boendet.
5.3.3 Boendestöd enligt socialtjänstlagen
Boendestöd är en insats som kan beviljas med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Den 31 oktober 2016 var 21 791 personer i åldern 0–64 år beviljade boendestöd, varav knappt 52 procent var kvinnor och drygt 48 procent var män.20 I Socialstyrelsens termbank definieras boendestöd som bistånd i form av stöd i den dagliga livsföringen riktat till särskilda målgrupper i eget boende. Som särskilda målgrupper nämner termbanken bland annat personer med funktionsnedsättning eller missbruksproblem. Vidare anges att boendestödet anpassas till den enskildes behov av och möjligheter att utveckla ett normalt vardagsliv. I Kunskapsguiden beskrivs insatsen som en praktisk och social insats för personer med psykisk funktionsnedsättning som syftar till att underlätta för den enskilde att hantera sin vardag.21Boendestöd utformas olika i kommunerna. I Stockholms stad beskrivs boendestödjaren som en person som stöttar den enskilde med vardagsaktiviteter som denne har svårt att klara på egen hand, t.ex. att göra ärenden, öppna och gå igenom post, städa, göra en hushållsbudget eller veckoplanering. Boendestödjaren fungerar även som ett stöd i kontakt med myndigheter och sjukvård.22
20 Socialstyrelsen (2017) Statistik om socialtjänstinsatser till personer med funktionsnedsättning
2016. Sveriges officiella statistik.
21 www.kunskapsguiden.se/psykiatri/Teman/boendestod/Sidor/default.aspx. Hämtad 2018-12-10. 22 www.stockholm.se/FamiljOmsorg/Funktionsnedsattning/Boende-och-stod-ihemmet/Boendestod/. Hämtad 2018-12-10.
Bostaden SOU 2018:88
224
Utredningen har besökt FoU Södertörn som under lång tid arbetat med frågor kring boendestöd och genomfört ett antal studier. Då framhölls bl.a. att boendestöd inte är ett bostadsstöd, utan socialt arbete, ett socialt vardagsstöd där boendestödjaren gör saker tillsammans med den som behöver stöd, exempelvis vardagspraktiska saker och bistår vid kontakt med myndigheter. Det kan vara en kort, en periodisk eller en livslång insats (kort kan vara vid en livskris, periodisk kan vara vid skov/episod av sjukdomstillstånd, livslång kan vara vid en permanent funktionsnedsättning). Intervjuer med handläggare har visat tendenser att se på boendestöd som hjälp att göra saker, en ”hemtjänstefiering”, fast det i praktiken är något helt annat. Det medför att när någon klarar av att praktiskt utföra en uppgift riskerar han eller hon att tappa stödet trots att behovet av stöd inte enbart gäller det praktiska utförandet.
5.3.4 Socialpedagogiskt stöd i Danmark
I Danmark ges socialpedagogiskt stöd till personer med betydande fysisk eller psykisk funktionsnedsättning oberoende av boendeform, vilket påminner om det boendestöd enligt socialtjänstlagen som beskrivits ovan.23 Stödet kan bestå av hjälp, rådgivning, stöd eller vård och kan ges som en del i samlade stödinsatser. Syftet med insatsen är att bidra till att skapa ett liv på egna villkor genom utveckling och underhåll av personliga färdigheter, inklusive för att skapa eller behålla sociala nätverk, skapa struktur i vardagen etc., för att öka delaktigheten i samhället.
De olika formerna av socialpedagogiskt stöd ska baseras på vilka specifika behov och förutsättningar den enskilde har. Stödet ges i regel av personal med särskild kompetens om hur man arbetar med att ge ett utvecklande stöd.
5.3.5 Synpunkter på och erfarenheter av stöd i boendet enligt LSS
Frågan om en insats i form av boendestöd har berörts vid många av utredningens möten med brukarorganisationer, kommuner och andra med kunskap om LSS.
23 85 § Lov om social service.
Bostaden
225
Vid möte med referensgruppen för brukarorganisationer har framförts att gapet mellan eget boende och gruppbostad är för stort i dag och en insats i form av personlig service och boendestöd skulle kunna fylla ett behov. Även gapet mellan stöd enligt socialtjänstlagen och assistansersättning skulle kunna överbryggas med boendestöd i LSS där boendestöd skulle beviljas dem som inte klarar att larma själva och har tillsynsbehov. Boendestöd är en insats man skulle kunna utveckla från vad LSS-kommittén föreslog. Många i personkretsens grupp 1 tvingas att välja att bo i gruppbostad eftersom det inte finns möjlighet att få tillräckligt stöd för att bo på egen hand.
FUB har vid möte med utredningen framfört att man önskar en ny LSS-insats i form av ”boendestöd med personlig service”.
Vid möte med Autism- och Aspergerförbundet har förbundet förordat att boendestöd med personlig service lyfts in i LSS – i enlighet med LSS-kommitténs resonemang men också i andra former med exempelvis punktvis så kallad påputtning där även sms med påminnelser eller instruktioner via Skype skulle kunna användas. Förbundet har även framfört att vissa kommuner redan i dag beviljar sådant stöd som en LSS-insats, exempelvis genom s.k. satellitbostad.
Vid besök i Botkyrka kommun framkom att en del av ökningen av boendestödenligt socialtjänstlagen beror på att personer som ingår i personkretsen för LSS och som tidigare fungerat i samhället, i medelåldern inte längre klarar kraven och tempot i arbetslivet. De har då behov av ett samlat stöd i form av hälso- och sjukvård och omsorg. Boendestöd enligt LSS skulle kunna se ut på samma sätt som inom socialtjänstlagen, ett personligt utformat stöd som ges av en begränsad arbetsgrupp men inte dygnet runt. Motiveringsinsatserna bygger på kännedom om personen och dennas funktionsbehov.
SKL har i en skrivelse till regeringen24 påtalat att det med nuvarande lagstiftning enligt LSS inte går att bevilja en personalinsats i den enskildes egen bostad för personer som inte uppfyller kraven för personlig assistans. SKL ställer i skrivelsen frågan om en sådan insats bör införas.
I Stockholms stad har det enligt uppgift från stadens funktionshindersombudsman skett en ökning av antalet personer som tillhör grupp 1 i personkretsen för LSS som får boendestöd enligt socialtjänstlagen. För närvarande är det 950 personer som får insatsen, 30 procent är kvinnor och 70 procent är män.
24 Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Synpunkter inför en översyn av LSS.
Bostaden SOU 2018:88
226
Vid utredningens besök hos Malmö stads funktionshinderförvaltning påpekades att personer med lindrig utvecklingsstörning har behov av boendestöd som i dag inte finns i LSS och handläggarna upplever att boendestöd enligt socialtjänstlagen ger ett mycket mer flexibelt stöd. Östersund och Täby kommuner har pekat på att ett flexibelt boendestöd enligt LSS kan fylla ett behov för personer som tillhör personkretsen för LSS.
Riksförening för SAS (Socialt Ansvarig Samordnare) har vid möte med utredningen angett att de insatser avseende bostad med särskild service som finns i LSS är föråldrade och därför används ofta boendestöd enligt socialtjänstlagen i stället. Personer med t.ex. autism har behov av stöd av personal i boendet men har inte behov av gruppbostad.
5.3.6 Överväganden
Bedömning: Det finns behov av en annan form av stöd i boendet
utöver de insatser som i dag finns i LSS. Tillgång till vardagsstöd i bostaden skulle innebära att LSS i högre grad gör det möjligt för dem som har rätt till insatser enligt lagen att välja vilken form av boende de önskar.
Förslag: Personlig service och boendestöd ska införas som en ny
insats i LSS. Den som har behov av stöd i den dagliga livsföringen i annan bostad än en bostad med särskild service ska ha rätt till insatsen som kan avse praktisk hjälp i hemmet, motivationsåtgärder, ledsagning, stöd vid föräldraskap och annat motsvarande stöd som den enskilde har behov av för sin dagliga livsföring. Även den som bor i en bostad med särskild service ska ha rätt till insatsen i den utsträckning behovet inte tillgodoses genom stöd i bostaden.
De som tillhör personkretsen för LSS har behov av ett stöd i ordinärt boende utöver vad som i dag finns i LSS
Mot bakgrund av de erfarenheter vi tagit del av vid möten med representanter för brukarorganisationer, kommuner m.fl. och den utveckling som skett när det gäller stödet till personer som tillhör personkretsen för LSS framstår som klart att de former för stöd i
Bostaden
227
boendet som finns i LSS inte svarar mot de behov som finns. Delar av personkretsen har i dag behov av stöd och service för att leva som andra i ett ordinärt boende och med så lite särskilda stödinsatser som möjligt. Det finns därför en efterfrågan på andra former av stöd i boendet, för dem som inte vill bo i en bostad där service ingår, än de som nu finns i LSS. Grupper som inte har rätt till personlig assistans har ändå behov av kontinuerligt stöd. Många har pekat på den omständigheten att en stor andel av dem som har insatser enligt LSS även får boendestöd enligt socialtjänstlagen. Den vanligaste kombinationen av stöd enligt socialtjänstlagen och LSS är boendestöd tillsammans med daglig verksamhet eller kontaktperson enligt LSS, omkring 2 600 respektive 2 000 personer hade någon av dessa kombinationer år 2015. Cirka 1 000 personer hade både hemtjänst och daglig verksamhet enligt LSS.25
Stöd i ordinärt boende bör vara en insats i LSS
Personer med omfattande funktionsnedsättningar har ett kontinuerligt behov av individuellt anpassat stöd för att den dagliga livsföringen ska fungera på ett bra sätt. Sådant stöd är avgörande för möjligheterna att nå full delaktighet i samhällslivet. Att personer med funktionsnedsättning ska ha samma möjlighet som andra att själv välja bostadsform var en viktig utgångspunkt vid tillkomsten av LSS. Även i FNkonventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning lyfts möjligheten att välja bosättningsort och var och med vem man vill leva och att personer med funktionsnedsättning inte ska vara tvungna att bo i särskilda boendeformer. Tillgången till olika former av samhällsservice både i hemmet, inom särskilt boende och till annan service tas upp särskilt, bl.a. sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället.
De insatser för stöd i boendet som LSS kom att erbjuda har visat sig inte svara mot alla de behov som de som i dag ingår i lagens personkrets har. De som behöver stöd i ordinärt boende har i dag begränsade möjligheter att få stöd enligt LSS om de inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans. Stöd enligt socialtjänstlagen
25 Socialstyrelsen (2017). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport
2017.
Bostaden SOU 2018:88
228
kan i och för sig i de allra flesta fall tillgodose de behov av stöd som den som inte bor i en bostad med särskild service kan ha. Bostaden och den service som den enskilde har behov av i anslutning till den är en av hörnstenarna i den sammansättning av insatser som LSS innehåller. För att personer med omfattande funktionsnedsättningar ska få tillgång till ett varaktigt stöd som gör det möjligt att leva som andra bör LSS även innehålla stöd kopplat till boendet för dem som inte vill bo i en bostad med särskild service. Det har skett en ökning av antalet personer med psykisk funktionsnedsättning, neuropsykiatrisk funktionsnedsättning eller lindrig utvecklingsstörning som har rätt till stöd enligt LSS och de har ofta behov av vardagsstöd i bostaden. En sådan insats skulle innebära att LSS i högre grad gör det möjligt för dem som har rätt till insatser enligt lagen att välja vilken form av boende de önskar.
Vi föreslår därför att det i LSS ska införas en insats som ger stöd i ordinärt boende – personlig service och boendestöd. Insatsen ska kunna ge den enskilde rätt till stöd både i anslutning till hemmet och för ökade möjligheter till delaktighet i samhällslivet. Insatsen bör normalt kunna beviljas i form av ett visst angivet antal timmar i veckan men det bör även vara möjligt med andra lösningar så länge de uppfyller övriga krav på insatser enligt LSS.
Den nya insatsen ska innehålla olika typer av stöd
Det finns olika grupper inom LSS som kan ha behov av stöd i ordinärt boende och insatsen måste därför kunna omfatta många olika typer av stöd, riktade till barn, unga och vuxna.
Aktivering och motivering
En grupp som nämnts ovan är personer med autism där det kan vara fråga om stöd i form av aktiveringsåtgärder. Det specialpedagogiska stöd som är en del av de insatser som personer med funktionsnedsättning beviljas i Danmark och som beskrivits ovan är något som i dag ges som boendestöd enligt socialtjänstlagen. Sådant stöd, som ges av personal med särskild kompetens om hur man arbetar med att ge ett utvecklande stöd, bör ingå i den föreslagna insatsen. Inom området välfärdsteknik finns många nya möjligheter när det gäller
Bostaden
229
stöd till personer med behov av motiveringsinsatser. Det finns t.ex. mobilappar och andra tekniska lösningar för att ge stöd genom instruktioner i bild- och videoformat. Även annat stöd än sådant som kan fås genom att personal besöker brukaren i hemmet bör därför kunna vara en del i den föreslagna insatsen.
Praktiska vardagsgöromål
För personer som har svårigheter med praktiska göromål kan stöd för att klara sådant ingå och insatsen bör omfatta de olika former av stöd och service som kan ingå i hemtjänst enligt socialtjänstlagen, dvs. både praktisk hjälp och omvårdnad.
Ledsagning
Möjligheten till delaktighet i samhällslivet är central och för den som behöver stöd för att klara sig utanför hemmet ska det som i dag ingår i ledsagarservice vara en del i det stöd som fås genom den personliga servicen. Att bara få stöd för förflyttning t.ex. från hemmet till en fritidsaktivitet, är alltför begränsande och ger inte det stöd för att kunna delta i aktiviteter och som krävs för att nå målet om full delaktighet i samhällslivet. Personlig service enligt vårt förslag omfattar därför även det stöd som behövs för att utöva de aktiviteter som servicen omfattar. Den som ska besöka simhallen måste t.ex. få stöd för att få faktisk tillgång till bassängen och övriga faciliteter.
Egenvård
När legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal bedömt att en patient själv kan utföra en hälso- och sjukvårdsåtgärd, s.k. egenvård, bör stöd för detta kunna ingå i den föreslagna insatsen.
Barn och unga
Barn och unga med funktionsnedsättning måste kunna ta del av fritidsaktiviteter och delta i samhällslivet utan sina föräldrar i takt med att de blir äldre på samma sätt som andra. Det är en viktig del i den
Bostaden SOU 2018:88
230
frigörelse från föräldrar och ökad självständighet och möjlighet till självbestämmande som alla barn och unga måste tillförsäkras. Även stöd i form av t.ex. motiveringsåtgärder inom ramen för den föreslagna insatsen kan vara en del i sådant stöd till barn och unga som kan ge utrymme för ökad självständighet och självbestämmande.
Föräldrar
Personer med funktionsnedsättning är också föräldrar och kan ha behov av stöd för praktisk omvårdnad av barnet. Socialstyrelsen har pekat på att det saknas stöd i LSS för vuxna med funktionsnedsättning som har barn, insatser enligt LSS borde kunna avse även stöd i föräldraskap. I förarbetena behandlades frågan om på vilket sätt föräldrar med funktionsnedsättning skulle få hjälp med att sköta sina små barn i samband med beskrivningen av den personliga assistansen.26 Om någon av föräldrarna har personlig assistent angavs att det var naturligt att assistenten under barnets första tid hjälper även föräldern med den omvårdnad av barnet som han eller inte hon kan ge själv. Det ansågs dock inte gå att närmare specificera när ett barn når en sådan mognad att det kan klara nära relationer utanför en begränsad krets och föräldern därför inte längre borde få hjälp av den personliga assistenten med omvårdnaden av barnet. Bedömningen av hur länge viss omvårdnad av barnet borde ingå i förälderns personliga assistans måste göras i varje enskilt fall. När det gällde föräldrar med funktionsnedsättning som inte har personlig assistans borde det enligt förarbetena till LSS vara en uppgift för kommunerna att inom ramen för socialtjänsten stödja familjerna.
Barn som har en förälder med funktionsnedsättning har rätt till sin förälders omvårdnad och denne måste ges möjlighet att vara förälder. LSS som pluslag bör enligt vår mening även ge rätt till visst sådant stöd för att tillförsäkra dem som tillhör lagens personkrets ett ändamålsenligt stöd. Insatsen personlig service och boendestöd ska bl.a. ge praktiskt stöd i hemmet och stöd för att kunna delta i olika aktiviteter och bör utföras av ett begränsat antal personer. Vi anser att sådant stöd bör omfatta även stöd för föräldrar med funktionsnedsättning att ge omvårdnad om sina barn.
Bostaden
231
Ett anpassat och flexibelt stöd
Boendestödet bör anpassas till den enskildes behov av och möjligheter att utveckla ett normalt vardagsliv. De olika former av stöd som beskrivits ovan är avsedda att tillgodose skilda behov och det innebär att det kan krävas olika kompetens. En del remissinstanser hade invändningar mot LSS-kommitténs förslag på den grunden att beskrivningen av den föreslagna insatsen inte var tillräckligt preciserad. Vi anser dock att för att den enskilde ska få ett stöd som motsvarar dennes behov måste det finnas utrymme att utforma den aktuella insatsen på ett sätt som svarar mot detta. Att alltför detaljerat beskriva vad insatsen kan innehålla innebär en förlust när det gäller flexibilitet och möjlighet att anpassa stödet för den enskilde. Vi anser därför att samtliga de former av stöd vi beskrivit ovan bör kunna ingå i samma insats där också omvårdnad ska ingå.
När stödet sedan ges måste det ske på det sätt som svarar mot den enskilde brukarens behov. Även om det inte bör ställas krav på att stödet enligt den nya insatsen ska ges av ett begränsat antal personer på samma sätt som personlig assistans måste utgångspunkten vara att det ska finnas en kontinuitet när det gäller vem som ger stödet. Det är en förutsättning för att stödet ska kunna svara mot de särskilda behov som beskrivits ovan. För den som har behov av stöd i form av motiveringsinsatser kan det i många fall vara en förutsättning för ett bra stöd att det enbart är ett fåtal personer som ger stödet. Detsamma gäller vid stöd i omvårdnad om barn. För att ge utrymme för självbestämmande och delaktighet är det viktigt att den som ska få stöd ges möjlighet att påverka vem som ger det och när. Även om beräkningen av stödtiden görs med utgångspunkt från vissa antaganden om aktiviteter måste den enskilde ha möjlighet att styra över när det faktiska stödet ges.
Vi föreslår att insatsen ledsagarservice inte längre ska vara en särskild insats i LSS, se även avsnitt 7.2.7, utan det stöd som ledsagarservicen gett ska i stället ska ingå i den nu föreslagna insatsen.
Personlig service och boendestöd är i första hand avsett för personer som bor i ordinärt boende. Därutöver ska även de som bor i bostad med särskild service och har behov av stöd för att kunna delta i samhällslivet, utöver vad som erbjuds inom ramen för boendet, kunna beviljas ledsagning inom ramen för personlig service och boendestöd.
Bostaden SOU 2018:88
232
Vi har övervägt om det bör finnas ett tak för hur många timmar insatsen kan omfatta, LSS-kommittén föreslog t. ex. ett tak på 40 timmar per vecka. Personlig service och boendestöd ska vara en insats som ger ett flexibelt stöd för behov som kan variera över tid. Avsikten är att det ska vara ett stöd under dagtid för olika aktiviteter men det måste också ge utrymme för att delta i aktiviteter under kvällstid även om det inte är tänkt att ges dygnet runt. Med hänsyn till den beskrivning av innehållet i stödet som vi gjort ovan, ser vi inget skäl att ange någon övre gräns för stödet.
233
6 Barn och familjer
6.1 Inledning
När en person har en funktionsnedsättning påverkar det ofta en hel familj. LSS har därför insatser som riktar sig enbart till personen med funktionsnedsättning, enbart till anhöriga och närstående eller som tar sikte både på den som har en funktionsnedsättning och dennes anhöriga och närstående. De olika insatserna i LSS ska, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, ge den enskilde och dennes familj det stöd som behövs. Vissa insatser är i stor utsträckning komplement till andra insatser i LSS, många har behov även av andra insatser för att få en fungerande vardag. Vi ser att det kan vara svårt att samordna och överblicka både de olika insatserna i LSS och t.ex. hälso- och sjukvård, habilitering och habilitering, hjälpmedel och stöd i skola och arbetsliv då regelverken kan vara krångliga och inte alltid möjliggör tillräcklig flexibilitet för den enskilde. I det perspektivet har LSS sina begränsningar med avgränsade insatser. Vi behandlar frågor om samordning och planering närmare i kapitel 9.
Stödet till barn med funktionsnedsättning omfattar ofta dels stöd till barnet själv, dels stödet till barnets familj. Att insatserna ska vara ändamålsenliga innebär att de tillsammans ska göra det möjligt för hela familjen att få ett fungerande vardagsliv. Samhällets ansvar för att stötta föräldrar lyfts fram i FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen. De som ansvarar för barn med funktionsnedsättning och dess omvårdnad ska få ansökt bistånd som är lämpligt till barnets tillstånd och föräldrarnas förhållanden.
Även vuxna personer med funktionsnedsättning har närstående, föräldrar, syskon, make och sambo t.ex., en familj som också kan ha behov av avlastning i omvårdnaden eller annat stöd.
Barn och familjer SOU 2018:88
234
I detta kapitel behandlar vi de insatser som ska ge närstående till personer med funktionsnedsättning, både barn och vuxna, avlastning i omvårdnaden men också de insatser som har ett dubbelt syfte, dvs. de ska även ge den enskilde möjlighet till miljöombyte eller en avkopplande och aktiv fritid. Andra insatser som också har betydelse för det sammanhållna stödet till barn och familjer behandlar vi i andra sammanhang, t.ex. personligt stöd till barn och unga, men också till vuxna som tas upp i kapitel 10.
6.2 Ett samlat och samordnat stöd till barn och deras familjer
6.2.1 Utredningar och rapporter om omsorgsgivning
Riksrevisionens granskning av stödet till anhöriga omsorgsgivare
Riksrevisionen publicerade 2014 en granskning av stödet till anhöriga omsorgsgivare, där främst stöd enligt 5 kap. 10 § i socialtjänstlagen var i fokus.1 Bakgrunden till granskningen var de ändringar i socialtjänstlagen som gjorts 1998 och 2009 i syfte att förtydliga kommunernas ansvar för stöd till anhöriga.2 För att främja utvecklingen i kommunerna hade staten också satsat stimulansbidrag, infört ett nationellt kompetenscentrum samt riktat bidrag till anhörigorganisationer.3
Att staten ändrade i lagstiftningen för att tydliggöra ett åtagande för kommunerna medförde enligt Riksrevisionen också ett ansvar för staten att skapa goda förutsättningar för de uppgifter som ska utföras av kommunerna. Granskningen visade dock att staten inte hade gett goda förutsättningar för ett stöd till anhöriga som motsvarade de anhörigas behov. Behoven de anhöriga hade handlade ofta om att den närstående fick en god vård och omsorg men också om ett stöd till dem själva som var individanpassat och flexibelt. Det som befanns otillräckligt i granskningen var flexibiliteten i stödet samt dess kvalitet, vilket ansågs ha föranlett anhöriga att välja bort stödet. Vidare menade Riksrevisionen att kommunernas stöd till anhöriga behövde utvecklas för att uppfylla intentionerna om ett individualiserat, flexibelt och kvalitativt stöd. Riksrevisionen rekommenderade
1 Riksrevisionen (2014). Stödet till anhöriga omsorgsgivare. 2 Se vidare i prop. 1996/97:124 och lag (2009:549) om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). 3 Riksrevisionen (2014). Stödet till anhöriga omsorgsgivare.
SOU 2018:88 Barn och familjer
235
regeringen att bland annat överväga om delar av socialförsäkringssystemet och arbetsmarknadslagstiftningen borde anpassas till anhörigas behov för att underlätta för anhöriga att förena anhörigomsorg med arbete.4
Omvårdnadsbidrag
Det nya omvårdnadsbidrag till föräldrar som har barn med funktionsnedsättning som riksdagen beslutade om den 20 juni 20185 kan sägas ligga i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Omvårdnadsbidraget ersätter vårdbidraget och införs den 1 januari 2019 som ett nytt kapitel i socialförsäkringsbalken. Omvårdnadsbidraget ska kunna lämnas till föräldrar, eller personer som likställs med föräldrar såsom en förälders make, för barn som är i behov av omvårdnad och tillsyn till följd av en funktionsnedsättning. En skillnad mot vårdbidraget är att ett barns båda föräldrar ska kunna få omvårdnadsbidrag. Omvårdnadsbidraget ska därför kunna beviljas med hälften till vardera föräldern, eller en annan fördelning som föräldrarna kommit överens om, i det fall båda föräldrarna har ansökt om bidraget.6
Socialstyrelsens studier om omsorgsgivare
Socialstyrelsen genomförde 2012 en befolkningsstudie, med fokus på omsorgsgivarens perspektiv, för att belysa hur många som ger omsorg och till vem samt beskriva konsekvenser för omsorgsgivarens hälsa, sociala relationer, ekonomi och möjligheter att arbeta.7 Studien visade att i allmänhet ger omsorgsgivande inga större konsekvenser för livskvaliteten, men i de fall en person ger mycket omfattande omsorg finns en stor risk att denna har sämre livskvalitet. Vidare framkom att möjligheterna att förvärvsarbeta och studera påverkas av omsorgsgivande, särskilt i åldersgruppen 30–44 år, och i högre grad för kvinnor än för män. Bland dem som gav omsorg under minst elva timmar
4 Riksrevisionen (2014). Stödet till anhöriga omsorgsgivare, s. 14. 5 Lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2018:1265). 6 Se vidare i Prop. 2017/18:190, bet. 2017/18:SfU23, rskr. 2017/18:388 och lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2018:1265). 7 Socialstyrelsen (2012). Anhöriga som ger omsorg till närstående. Omfattning och konsekvenser.
Barn och familjer SOU 2018:88
236
i veckan uppgav 40 procent att de hade fått gå ner i arbetstid på grund av att de ger omsorg åt en närstående.8
Socialstyrelsen genomförde 2014 en studie som dels bestod av en fördjupad analys av ovan nämnda enkätstudie, dels en intervjustudie.9Undersökningen visar på ett troligt samband mellan dels omsorgens omfattning och det självskattade hälsotillståndet, dels upplevd påverkan på psykisk och fysisk hälsa. Med ökad omsorgsgivning följer en ökad risk för ohälsa. Ungefär en tredjedel av alla omsorgsgivare i enkätundersökningen uppger att de har nedsatt hälsa jämfört med cirka 20 procent i genomsnittsbefolkningen. Resultatet bekräftas i intervjustudien. Vidare framkommer att omsorgsgivare i åldrarna 30–44 år i högre grad upplever anhörigomsorgen psykiskt och fysiskt påfrestande, åldersgruppen verkar också i större utsträckning vara drabbade av ohälsa. Ett annat resultat är att fler kvinnor än män upplever omsorgssituationen som psykiskt påfrestande. Något som framkommit vid intervjuerna är att många ser förvärvsarbetet som en tillflyktsort från omsorgsarbetet. Socialstyrelsen tolkar det som att förvärvsarbete kan ha en hälsoskyddande effekt för omsorgsgivare, men konstaterar också att förvärvsarbete kombinerat med ett omfattande omsorgsåtagande samtidigt kan riskera att ytterligare belasta omsorgsgivarnas hälsa. Utifrån enkätundersökningen dras slutsatsen att det sammantagna stöd som omsorgsgivaren får påverkar den självskattade hälsan, vilket enligt Socialstyrelsen pekar på vikten av ett fungerande anhörigstödsarbete såväl inom hälso- och sjukvården som socialtjänsten.10
För familjer med barn med funktionsnedsättning har behovet av stärkt samordning av stödet påtalats under lång tid. Föräldrar till barn med funktionsnedsättning belastas av att behöva samordna stöd och insatser trots att ansvaret för samordning egentligen inte ligger på dem. I tillägg till de ”vanliga” kraven på föräldrainsats som gäller för alla barn har föräldrar till barn med funktionsnedsättning mycket mer att hantera. Även barnen upplever att deras föräldrar tvingas dra ett tungt lass för att få livet att fungera.11 Barn med funktionsned-
8 Socialstyrelsen (2012). Anhöriga som ger omsorg till närstående, s. 35 f. 9 Socialstyrelsen (2014). Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av om-
fattning och konsekvenser.
10 Ibid, s. 25 f. 11 Barnombudsmannen (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd.
SOU 2018:88 Barn och familjer
237
sättning känner oro för sina föräldrar, särskilt om föräldrarna är ensamstående, och önskar att föräldrarna ska få ett bättre stöd. Föräldrar till barn med funktionsnedsättning har sämre hälsa än andra föräldrar.12 Det är oftast mammorna som tar den största delen av ansvaret för kontakter med myndigheter.13 Det är inte ovanligt att mödrar går ner i arbetstid, byter arbete eller själva arbetar som assistent till sitt eget barn för att ha tid för allt det som de upplever behövs i förhållande till barnet.14 Att ha ett barn med intellektuell funktionsnedsättning innebär påfrestningar och många föräldrar lever med ökad stress och depressiva symtom. Det finns också en ökad risk för barn med funktionsnedsättning att bli utsatt för våld.15
6.2.2 Överväganden
Bedömning: Barn med funktionsnedsättning och deras familjer
behöver ett mer samordnat och flexibelt stöd med möjlighet till avlastning som är bättre anpassat till deras individuella situation.
De insatser som vi behandlar i detta kapitel har i vissa fall kommit att begränsas genom tillämpningen, t.ex. har avlösarservice ansetts vara knutet till hemmet och avgränsningarna i kommunernas riktlinjer är många gånger omfattande. Insatserna riskerar då att inte uppfylla sitt syfte t.ex. när föräldrar inte kan påverka när avlösarservicen ges.16När den enskildes perspektiv saknas får familjerna inte det stöd som LSS är avsett att tillförsäkra dem. Föräldrar är ofta nöjda med de enskilda insatserna och med yrkesverksamma som de möter, men de är missnöjda med hur helheten fungerar. Föräldrar lägger mycket resurser och tid på att arbeta för att få det stöd som barnet och de själva behöver och har rätt till.17 Att det stöd och de insatser som familjen får hålls samman på ett bra sätt och svarar mot de behov som familjen har är en viktig förutsättning för ett fungerande vardagsliv. På så sätt
12 Statens folkhälsoinstitut (2012). Hälsa och välfärd hos barn och unga med funktionsnedsättning. 13 Handisam (2014). Barn äger. Handisams slutsatser och förslag utifrån studien ”Barn och unga
med funktionsnedsättning – en beskrivning av deras vardag”.
14 Broberg, M, Nowak, H, Norlin, D, Starke, M. (2014). Riktat föräldrastöd. 15 Svedin, C., Jonsson, L., och Landberg, Å. (2016). Om barn med funktionsnedsättning i Sverige
och deras utsatthet för våld och kränkningar.
16 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering
av regeringsuppdrag, s. 41 f.
17 Broberg, M, Nowak, H, Norlin, D, Starke, M. (2014). Riktat föräldrastöd.
Barn och familjer SOU 2018:88
238
kan också de påfrestningar som det innebär för föräldrar att ha ett barn med funktionsnedsättning minska.
Människor och familjer är olika och vill utforma sina liv på olika sätt. Barn med funktionsnedsättning har föräldrar, och ofta även syskon, och familjen kan se ut på olika sätt med ensamstående föräldrar, bonusföräldrar och många andra konstellationer som kan variera över tid. Dessa familjer har behov av stöd, på olika sätt i olika skeenden i livet. För att familjer med barn med funktionsnedsättning ska få ett bra stöd måste de olika insatserna i LSS, och annat stöd, vara flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som gör det möjligt att leva ett så normalt liv som möjligt. Föräldrar ska ha möjlighet att förvärvsarbeta, umgås med vänner och ha fritidsintressen och syskon ska ha tillgång till sina föräldrar. De olika insatserna i LSS måste därför ses som en enhet när det gäller att ge familjer stöd. Utgångspunkten måste vara att de olika insatserna tillsammans kan ge erforderligt stöd för att familjen, oavsett familjekonstellation och resurser, ska få livet att fungera. Stöd enligt LSS för familjer med barn med funktionsnedsättning måste bestå av ett samlat stöd med utgångspunkt från de olika insatserna i form av avlösarservice, korttidstillsyn, korttidsvistelse och stöd som är avsett för barnet, t.ex. kontaktperson och sådant personligt stöd som behandlas i kapitel 10. För att få ett mer sammanhållet stöd måste insatser enligt LSS också samordnas med annat stöd som finns att tillgå inom ramen för annan lagstiftning.
Även när en vuxen familjemedlem har en funktionsnedsättning måste det finnas ett sammanhållet stöd som gör det möjligt för de närstående att leva ett så normalt liv som möjligt med förvärvsarbete, fritidsintressen m.m.
Vi ser att många familjer har stora behov av samordning av insatser. Det framkommer också genom den kartläggning som Socialstyrelsen genomfört att kommunala riktlinjer motverkar den flexibilitet som är en förutsättning för att varje familj ska få det stöd som just den behöver.18 När kommuner har som praxis att alltid tidsbegränsa besluten om insatser enligt LSS, utan en individuell utgångspunkt om att den enskildes behov av insatsen kan komma att variera över tid och att det därför finns behov av uppföljning, innebär det en osäkerhet och otrygghet för familjen. Att föräldrar går ner i arbetstid, byter arbete eller själva arbetar som assistent till sitt eget barn är
18 Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering
av regeringsuppdrag.
SOU 2018:88 Barn och familjer
239
problematiskt om de gör detta på grund av att de inte anser att det stöd som samhället erbjuder är tillräckligt eller svarar mot behoven. Det finns också en undersökning som pekar på att då föräldern är ensamstående eller när barnet bor växelvis hos två vårdnadshavare kan det finnas ett stort behov av avlastning som inte beaktas i någon större omfattning vid bedömningen av behovet av stöd där föräldraansvaret har betydelse.19
6.3 Avlösarservice i hemmet
6.3.1 Bakgrund
Avlösarservice i hemmet regleras i 9 § 5 LSS. Enligt förarbetena till LSS avses vanligen med avlösning i det egna hemmet att en person tillfälligt övertar omvårdnaden från anhöriga eller andra närstående.20
Syftet med insatsen är enligt förarbetena att föräldrar till barn med funktionsnedsättning ska få hjälp med avlösning för att kunna koppla av eller genomföra aktiviteter som barnet inte deltar i. Avlösning kan också vara en förutsättning för att föräldrar ska kunna ägna sig åt syskon till det funktionsnedsatta barnet eller för att kunna resa bort. Vidare kan avlösning vara en förutsättning för att föräldrar ska kunna delta i utbildning, och medverka i behandling, där barnet inte deltar. Även många vuxna med funktionsnedsättningar vårdas av närstående som kan behöva avlastas från stora och tunga vårdinsatser för att vila eller genomföra egna aktiviteter. När anhöriga till en vuxen funktionsnedsatt person arbetar som dennes personliga assistenter kan behov av insatser för att bereda de anhöriga avlösning i omvårdnadsarbetet föreligga utifrån det omvårdnadsarbete som inte omfattas av den beviljade personliga assistansen.21 I insatsen avlösarservice ingår omvårdnad.22
Insatsen bör kunna ges såväl regelbundet som i situationer som inte kan förutses och bör vara tillgänglig under dagtid, kvällar och nätter samt under helger.
19 Larsson. M. (2018). FöräldraANSVAR till barn med funktionsnedsättningar. 20Prop. 1992/93:159, s. 76 f. 21HFD 2018 ref. 20. 229 e § LSS.
Barn och familjer SOU 2018:88
240
6.3.2 Avlösarservice i praktiken
Det är inte reglerat i lagen hur insatsen avlösarservice ska tillhandahållas av kommunen. Vid en genomgång av information om avlösarservice på kommuners webbsidor framkommer att avlösarservice kan vara organiserad på olika sätt. Insatsen kan exempelvis vara upphandlad enligt LOV, ges inom ramen för kommunens befintliga verksamhet på så sätt att en kommunanställd, med eller utan specifik kompetens, är avlösare. Den kan också tillhandahållas genom att en person – exempelvis en närstående – anlitas av kommunen specifikt för att vara avlösare för en person.
Tabellen nedan visar utvecklingen av antalet personer med insatsen.
Källa: Socialstyrelsen.
Som framgår av tabellen har antalet personer som beviljats insatsen varierat mellan 3 349 och 3 858 under perioden och trenden har varit ökande. Av dem som fick insatsen 2017 var 30 procent flickor/ kvinnor och 70 procent var pojkar/män. Majoriteten av de personer som fick insatsen, cirka 94 procent, tillhörde personkretsens grupp 1. Nästan varannan, 48 procent, var mellan 7 och 12 år och endast 7 procent var över 23 år.
SOU 2018:88 Barn och familjer
241
Insatsen avlösarservice har inte varit föremål för prövning av domstol i någon större utsträckning. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade 2001 att föräldrarna till en fyraårig döv flicka hade rätt till insatsen för att delta i teckenspråksundervisning.23
6.3.3 Närliggande stöd till avlösarservice
Kommunen kan också bevilja avlastning till närstående enligt 5 kap. 10 § socialtjänstlagen:
Socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionshinder.
Socialtjänstlagen förtydligades 2009 när det gäller stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående.24 Förtydligandet innebär att socialnämnden ska erbjuda närstående stöd till skillnad från den tidigare skrivningen, som beslutades 1997, vilken angav att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för närstående.
Målgruppen för stödet är således de som ger omsorg till en sjuk, äldre eller funktionsnedsatt närstående. I den proposition som föregick lagändringen angav regeringen att det är angeläget från samhällets sida att stödja närstående, som frivilligt tar ett ansvar för omsorg, stöd eller vård, för att föreb