SOU 2023:52

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen

Till statsrådet Anna Tenje

Regeringen beslutade den 3 juni 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen (dir. 2021:39).

Utredningen har antagit namnet 2021 års bidragsbrottsutredning (S 2021:03).

Som särskild utredare förordnades från och med den 1 augusti 2021 professorn i kriminologi Amir Rostami. Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 15 oktober 2021 ämnesrådet vid Justitiedepartementet Anna Björnemo, departementssekreteraren vid Finansdepartementet Joacim Danielsson, departementsrådet vid Arbetsmarknadsdepartementet Karin Hermanrud, kanslirådet vid Socialdepartementet Helen Kasström och ämnesrådet vid Justitiedepartementet Monika Olsson.

Som experter förordnades från och med den 15 oktober 2021 studiestödsutredaren vid CSN Veronica Andersson, utredaren vid Brottsförebyggande rådet Henrik Angerbrandt, kvalificerade handläggaren vid Arbetsförmedlingen Andreas Brånin, chefen vid Försäkringskassan Fredrik Falk, departementssekreteraren vid Utbildningsdepartementet Kristina Haskas, byråchefen vid Åklagarmyndigheten My Hedström, verksamhetsutvecklaren vid Pensionsmyndigheten Jenny Helge Blom, rättssakkunnige vid Finansdepartementet Johanna Johansson, advokaten Olof Kullinger, kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist, enhetschefen vid Ekonomistyrningsverket Eva Lindblom, kanslirådet vid Justitiedepartementet Lena Ljungberg, utredaren och forskaren vid Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) Johan Mellberg, brottsförebyggande specialisten vid Ekobrottsmyndigheten Sara Persson, rättsliga specialisten vid Skatteverket Fredrik Rådman, experten vid Migrationsverket Jesper Starkerud, överintendenten vid

Polismyndigheten Per Wadhed och verksjuristen vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Niklas Wallentin.

Den 1 november 2021 rättades beslutet om förordnande av experter på sådant sätt att den nationelle samordnaren mot organiserad brottslighet vid Försäkringskassan Thomas Falk förordnades som expert i stället för Fredrik Falk. Den 1 februari 2022 förordnades biträdande avdelningschefen vid Sveriges a-kassor Christoffer Östnaes som expert i utredningen. Förbundsjuristen vid Sveriges Kommuner och Regioner Lena Dalman förordnades den 28 februari 2022 att vara expert i utredningen. Den 11 april 2022 entledigades Veronica Andersson från sitt uppdrag och utredaren vid CSN Joacim Strömblad förordnades i stället som expert i utredningen. Den 14 april 2022 entledigades Helen Kasström från sitt uppdrag och departementssekreteraren vid Socialdepartementet Carolin Jarlehag förordnades i stället som sakkunnig i utredningen. Den 5 september 2022 entledigades Anna Björnemo från uppdraget att vara sakkunnig i utredningen. Samma datum entledigades Johanna Johansson och Johan Mellberg från sina uppdrag och i stället förordnades rättssakkunnige vid Finansdepartementet Rebecca Haenflein och juristen och utredaren vid ISF Hanna Westgård att vara experter i utredningen. Monika Olsson entledigades den 9 september 2022 från uppdraget att vara sakkunnig i utredningen. Den 10 oktober 2022 entledigades Kristina Haskas från sitt uppdrag och i stället förordnades ämnesrådet vid Utbildningsdepartementet Marie Mäkk att vara expert i utredningen. Den 1 januari 2023 entledigades Jenny Helge Blom från sitt uppdrag och verksamhetsutvecklaren Mitra Mehrabi förordnades att vara expert i hennes ställe. Lena Ljungberg entledigades som expert den 1 mars 2023 och departementssekreteraren Tina Lindmark förordnades samma dag att vara expert i hennes ställe. Fredrik Rådman entledigades från sitt uppdrag den 17 april 2023.

Som sekreterare anställdes den 16 augusti 2021 hovrättsassessorn Karin Brandqvist Sundblad, den 20 september 2021 ämnesrådet Lena Olofsson Warstrand och den 1 oktober 2021 den rättsliga experten Madelene Bougas Lööf och rådmannen Alexander Warnolf. Som huvudsekreterare anställdes den 20 september 2021 hovrättsassessorn Sofia Lyth. Den 14 augusti 2022 avslutade Alexander Warnolf sin anställning som sekreterare i utredningen. Rådmannen Fredrik Van Kesbeeck Andersson anställdes som sekreterare från den 1 november

2022. Lena Olofsson Warstrand avslutade sin anställning som sekreterare i utredningen den 14 augusti 2023. Utredningen överlämnade den 15 juni 2022 delbetänkandet Stärkt

arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37).

Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Ett stärkt och

samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52). Betänkandet har

skrivits i vi-form. Det betyder dock inte att full enighet har rått i alla avseenden.

Stockholm i september 2023

Amir Rostami

/ Sofia Lyth

Madelene Bougas Lööf Karin Brandqvist Sundblad Fredrik Van Kesbeeck Andersson Lena Olofsson Warstrand

Sammanfattning

Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att se över möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. För att få en heltäckande bild har vi även inkluderat kommuner och arbetslöshetskassor i kartläggningen och förslagen. Syftet med översynen har varit att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering som kan minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna.

I vårt delbetänkande, som överlämnades till regeringen i juni 2022, behandlade vi i första hand processen från det att den beslutande aktören får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig, till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi bedömde att de mest ändamålsenliga åtgärderna för att stärka hanteringen av bidragsbrott är att införa ett system med administrativa sanktionsavgifter och att flytta ansvaret för att utreda bidragsbrott till Ekobrottsmyndigheten. Den främsta åtgärden mot felaktiga utbetalningar och brott som begås mot välfärdssystemen är dock att förhindra och förebygga att fel och brott över huvud taget kan begås.

Vårt slutbetänkande är huvudsakligen inriktat på hur felaktiga utbetalningar och brott mot välfärdssystemen kan förebyggas och bekämpas. Vi har genomgående haft en kunskapsbaserad brottsförebyggande ansats i vår kartläggning och analys och i våra överväganden och förslag. Genom de förslag som nu lämnas, tillsammans med de förslag vi redan har lämnat, är vår avsikt att presentera en effektiv, proportionerlig och ändamålsenlig helhetslösning för ett stärkt och samlat skydd av de gemensamma välfärdssystemen.

Kartläggning och överväganden

Välfärdssystemen består av olika förmåner och stöd och är en av grundbultarna i det svenska välfärdssamhället. De bidrar till att uppfylla människors rätt till social trygghet och till att minska fattigdom, exkludering och ojämlikhet, samtidigt som de stärker politisk stabilitet och social sammanhållning. Brott mot välfärdssystemen riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. För att upprätthålla legitimiteten i välfärdssystemen och för att de ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att rätt ersättning kommer rätt person och rätt företag till del. De beslutande myndigheternas uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar har dock visat att betydande summor betalas ut felaktigt varje år.

Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika förmåner och stöd som avser en enskild person. Ungefär 2 procent av dessa utbetalningar, cirka 14,6 miljarder kronor, bedömer Ekonomistyrningsverket (ESV) är felaktiga utifrån de studier av felaktiga utbetalningar som beslutande myndigheter genomfört. Den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar är troligen ännu högre. De sökande orsakade 90 procent av det totalt uppskattade beloppet som betalades ut felaktigt. För merparten av felen som orsakats av sökande, 56 procent eller cirka 7,4 miljarder kronor, fanns misstankar om att brott låg bakom de felaktiga utbetalningarna.

Ekonomiska incitament i kombination med låg upptäcktsrisk ökar motivationen hos gärningspersoner att begå brott mot välfärdssystemen. Under 2021 upptäcktes och polisanmäldes misstänkta bidragsbrott motsvarande 734 miljoner kronor. Det utgör endast 10 procent av det uppskattade beloppet för misstänkta bidragsbrott 2021. Skälen till att så få brott upptäcks och anmäls är flera. Det handlar om hur regelverken är konstruerade och benägenheten hos beslutande aktörer att anmäla misstänkta brott. Det kan i sin tur bero på de prioriteringar och resurser myndigheterna har, myndigheternas kunskap om brottsupplägg och orsakerna till brottsligheten, vilka metoder som används för att upptäcka brott och vilken effekt dessa får på brottsligheten.

Det har konstaterats att såväl den organiserade brottsligheten som den våldsbejakande extremismen utnyttjar svaga kontrollpunkter i välfärdssystemet och tillskansar sig offentliga medel. Inom de beslutande myndigheterna är upplevelsen att kriminella nätverk och organiserad

brottslighet i allt högre grad använder företag som brottsverktyg för att begå brott riktade mot välfärdssystemen. Stora belopp betalas också ut felaktigt för till exempel assistans eller nystartsjobb där något arbete inte har utförts. Det finns indikationer på att brottsuppläggen förändras och att otillåten påverkan, infiltration av myndigheter, dataintrång och manipulation av data och identiteter kommer att bli vanligare. Sådan brottslighet riskerar att vara systemhotande. Det är därmed motiverat att omedelbart vidta åtgärder riktade mot all typ av välfärdsbrottslighet för att bättre skydda välfärdssystemen.

Att de beslutande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna har kunskap om och hanterar orsakerna till brottsligheten är avgörande för att komma till rätta med brott som begås mot välfärdssystemen. För att vidta effektiva åtgärder krävs ett strukturerat, kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna har goda kunskaper om orsakerna till felaktiga utbetalningar men att det finns stora variationer mellan aktörerna, både vad gäller vilka förutsättningar de har att arbeta brottsförebyggande och i vilken mån de arbetar strukturerat och kunskapsbaserat för att förebygga välfärdsbrott.

De regelverk som styr välfärdssystemen behöver ses som en helhet och vara enhetliga, enkla att tillämpa och robusta mot brott. Den som tar fram förslag till nya författningar på välfärdssystemens område bör ha kunskap om orsakerna till och riskerna för brottsliga angrepp och hur dessa kan undvikas. Vår kartläggning visar att lagstiftningen på området har kommit att bli ett svåröverskådligt lapptäcke som växt allt efter hand. Åtgärder har genomförts på vissa områden, men har medfört att de beslutande myndigheterna har fått olika förutsättningar för att förebygga brott mot välfärdssystemen. Kunskapen om betydelsen av regelverkens konstruktion kan i högre grad användas vid utformningen av nya bestämmelser och regelverk.

Många felaktiga utbetalningar skulle kunna förhindras om den myndighet som handlägger förmånen eller stödet kan hämta in uppgifter från eller kontrollera dem mot en säker källa. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna inte i tillräcklig utsträckning har tillgång till uppgifter som behövs för att kunna fatta riktiga beslut, samtidigt som den attitydundersökning vi har låtit genomföra, visar att en majoritet av allmänheten har en positiv attityd till att det i större utsträckning inhämtas sådana uppgifter för att förhindra bidragsbrott. Dessutom trodde majoriteten av de som svarade på undersökningen

att beslutande aktörer redan inhämtar fler uppgifter än vad som är fallet.

Sedan bidragsbrottslagens (2007:612) införande år 2007 har flera förslag lämnats i syfte att öka myndigheternas möjligheter att bekämpa brott mot välfärdssystemen. Förslagen har dock tagit lång tid att genomföra eller så har frågorna utretts på nytt. I vissa fall har förslagen inte lett till någon åtgärd över huvud taget.

Regeringen har under senare år stärkt styrningen och bland annat infört ett mål för korrekta utbetalningar, föreskrivit ett krav på att risk- och omfattningsstudier ska genomföras, infört likalydande rapporteringskrav i de beslutande aktörernas regleringsbrev, inrättat Rådet för korrekta utbetalningar och beslutat att inrätta Utbetalningsmyndigheten. Vi bedömer dock att vidtagna åtgärder inte är tillräckliga för att komma åt problemen med brott som begås mot välfärdssystemen. Eftersom välfärdsbrott föranleder stora kostnader för samhället, i form av felaktiga utbetalningar och kostnader för beslutande, brottsutredande och rättskipande aktörer, kan brottsförebyggande åtgärder bidra till stora samhällsekonomiska vinster och framför allt till att upprätthålla välfärdssamhällets legitimitet. Det är inte något alternativ att lämna dagens situation oförändrad. Vi bedömer att fler åtgärder behöver vidtas som ger ökad kunskap, bättre beslutsunderlag, förbättrade verktyg och metoder för att stärka och skydda välfärdssystemen mot brottslighet och felaktiga utbetalningar.

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen

Beslutande myndigheter får ett reglerat ansvar att förebygga välfärdsbrott

Vi föreslår att Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen får ett ansvar att förebygga brott mot välfärdssystemen. Ansvaret ska inbegripa bidragsbrottslighet men också annan brottslighet som riktas mot dessa välfärdssystem, till exempel brottslighet som innefattar manipulation av uppgifter och identiteter, dataintrång, otillåten påverkan och infiltration av myndigheter. Ansvaret ska regleras i en särskild förordning. Syftet med förordningen ska vara att säkerställa att de beslutande myndigheterna arbetar kunskapsbaserat, strukturerat, hållbart och effek-

tivt med att förebygga brott mot förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som respektive myndighet administrerar.

De beslutande myndigheterna ska kartlägga brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen, dess orsaker och konsekvenserna för de förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om. Resultatet ska sammanställas i en lägesbild. Utifrån lägesbilden ska de beslutande myndigheterna ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förebygga välfärdsbrott och sammanställa dessa i en åtgärdsplan. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år.

För att undvika ökad administration och dubbelarbete ska det brottsförebyggande arbetet integreras med annat analys- och planeringsarbete, till exempel arbetet i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och uppgifter i enlighet med förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

De beslutande myndigheterna bör erbjudas ett ändamålsenligt stöd för att det brottsförebyggande arbetet ska få genomslag och genomföras i verksamheten på ett effektivt sätt. Brottsförebyggande rådet (Brå) bör ge de beslutande aktörerna stöd i hur ett brottsförebyggande arbete ska bedrivas. Ekobrottsmyndigheten bör i sin tur stödja samtliga beslutande myndigheter genom att bidra med kunskap om hur ekonomisk brottslighet kan förebyggas. Stödet till de beslutande myndigheterna ska vara behovsanpassat, individuellt och praktiknära i den mening att arbetet ska leda till praktisk handling och ett effektivt resultat. För att kunna ge det stöd som eftersträvas bör regeringen ge Brå och Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att tillsammans med ESV inventera vilka behov av stöd som de beslutande myndigheterna har.

En viktig beståndsdel i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete är att det utförs i samverkan med andra berörda aktörer. Det kan till exempel handla om att aktörerna tillsammans kan skapa en helhetsbild över den totala brottsutvecklingen, identifiera systemövergripande risker, vidta gemensamma åtgärder eller utbyta erfarenheter och kunskap. Vi föreslår att samverkan om det brottsförebyggande arbetet bör äga rum inom ramen för det befintliga arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att ESV bör ansvara för samordningen.

Regeringen bör överväga att på sikt utvidga det reglerade brottsförebyggande ansvaret till att omfatta myndigheter som fungerar som

grindvakter för välfärdssystemen och till aktörer som betalar ut stöd som är riktade till företag och föreningar.

Enkla och robusta regelverk ska säkerställas

Vi föreslår att konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område alltid ska beaktas när regler utformas. Den kunskap som finns om orsakerna till brottslighet som har sin grund i regelverkens konstruktion ska vara en naturlig, integrerad del av arbetet med regelgivning och i konsekvensutredningar. En särskild funktion, Rådet mot välfärdsbrott, bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom ESV. Funktionen ska granska regelförslag så att dessa ger ett bättre skydd mot brott och olika brottsliga upplägg. Funktionen ska också ge praktiskt stöd och ta fram vägledande principer för regelgivning på området.

Vi föreslår även att regeringen tillsätter utredningar som på ett samlat sätt ser över befintliga regelverk så att alla beslutande aktörer får likartade förutsättningar och möjligheter att förebygga brott och felaktiga utbetalningar. Regelverken ska ses över utifrån perspektivet att de ska vara enkla, enhetliga och robusta mot välfärdsbrott. De beslutande myndigheterna bör få i uppdrag av regeringen att lämna underlag till behov av sådana utredningar med syfte att stärka regelverken mot välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar.

För att kunna möta behovet av enkla och robusta regelverk bör Regeringskansliet ha dedikerade resurser för att skyndsamt, samordnat och effektivt kunna hantera förslag om regelförändringar som kan förhindra brott riktade mot välfärdssystemen. En samordnande funktion bör därför inrättas vid Finansdepartementet och regleras i arbetsordning.

Utökade möjligheter att inhämta uppgifter

Vi föreslår att vissa beslutande aktörer ska få större möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att förhindra att brott kan begås. Förslagen innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer att kunna inhämta uppgifter om en annan fysisk person än den försäkrade och även uppgifter om juridiska personer. Vi föreslår också utökade möjligheter för

dessa myndigheter att inhämta uppgifter från banker när det finns misstanke om felaktigheter. Vi föreslår även att kommunerna ska kunna inhämta vissa uppgifter om inkomst från Skatteverket.

Genom att berörda myndigheter och kommuner i större utsträckning kan inhämta uppgifter direkt från andra aktörer än den enskilde som vill ta del av en förmån, kan felaktiga utbetalningar som har sin grund i att enskilda avsiktligt lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden förhindras. Även oavsiktliga fel som enskilda gör på grund av att de inte förstår vilka uppgifter som ska lämnas kan förhindras.

En utökad uppgiftsinhämtning kan medföra att riskerna för kränkning av enskildas personliga integritet ökar. Personuppgifter kommer att behöva behandlas i större utsträckning och på olika sätt, i vissa fall avseende personer som inte själva ansökt om någon förmån. Personuppgiftsbehandlingen syftar dock till att tillgodose ett viktigt allmänt intresse – att rätt ersättning ska gå till rätt person och företag – och kommer att omfattas av skyddsåtgärder. Behovet av att behandla dessa personuppgifter bedöms stå i proportion till det ingrepp i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.

Ett gemensamt register över beslutade sanktionsavgifter införs

I vårt delbetänkande lämnade vi förslag om ett administrativt sanktionsavgiftssystem. Vi föreslår nu att det inrättas ett gemensamt register över beslutade sanktionsavgifter och att registret administreras av Utbetalningsmyndigheten. Sanktionsavgiftsregistret ska i första hand regleras i den lag om behandling av personuppgifter som ska gälla för Utbetalningsmyndigheten och i tillhörande förordning.

De som beslutar om sanktionsavgifter ska underrätta Utbetalningsmyndigheten om besluten så att uppgifter kan tas in i sanktionsavgiftsregistret. Registret ska bland annat få innehålla uppgifter om vem som fått en sanktionsavgift, hur stor den var och för vilken förmån eller vilket stöd som avgiften beslutades. Utbetalningsmyndigheten ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att kunna administrera registret. Uppgifter i sanktionsavgiftsregistret ska omfattas av sekretess och får bara lämnas ut på begäran av vissa aktörer och av den som förekommer i registret. Behovet av att behandla personuppgifter i sanktionsavgiftsregistret bedöms stå i proportion till det

ingrepp i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.

Vi lämnar också förslag som möjliggör tillsyn över handläggningen av ärenden om sanktionsavgifter. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ska få tillgång till uppgifter från arbetslöshetskassorna som inspektionen behöver för att kunna föra det allmännas talan i domstol angående en arbetslöshetskassas beslut om sanktionsavgift.

Ett system med bidragsspärr införs

Vi föreslår att det införs ett system med bidragsspärr på välfärdssystemens område som i allt väsentligt omfattar samma typer av förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Systemet ska regleras i en ny lag, lagen om bidragsspärr på välfärdssystemens område. Bidragsspärren utformas som en särskild rättsverkan av brott.

Den som av allmän domstol döms eller av åklagare meddelas ett strafföreläggande för bidragsbrott av så kallad normalgraden eller grovt bidragsbrott ska meddelas en bidragsspärr. En spärrtid på mellan sex månader och tre år, eller minst ett år vid grovt bidragsbrott, ska bestämmas utifrån förhållandena kring brottet. Spärrtiden börjar gälla från det att beslutet om bidragsspärr får laga kraft. En meddelad bidragsspärr träffar samtliga förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen med undantag för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Den som har fått en bidragsspärr hindras från att ta del av sådana förmåner och stöd från det allmänna som träffas av spärren.

Det finns möjlighet för den som meddelats en bidragsspärr att hos den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om en förmån eller ett stöd ansöka om undantag för förmånen eller stödet. För att beviljas ett sådant undantag krävs särskilda skäl, vilket innebär att undantagsmöjligheten ska tillämpas restriktivt. Uppgifter om meddelade bidragsspärrar ska – på motsvarande sätt som för beslut om administrativa sanktionsavgifter – samlas i ett register som administreras av Utbetalningsmyndigheten. Den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att hantera systemet med bidragsspärr be-

döms stå i rimlig proportion till det intrång det kan innebära för den enskilde.

Vi bedömer att det kan bli fråga om mellan 200 och 250 meddelade bidragsspärrar per år. Om systemet med administrativa sanktionsavgifter inte införs kan det förväntas bli betydligt fler.

Konsekvenserna av våra förslag i slutbetänkandet

Vi bedömer att våra förslag kommer att leda till att välfärdsbrottsligheten minskar. Genom ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt får myndigheterna en aktuell lägesbild över brottsligheten och kan agera snabbare och mer kraftfullt mot olika brottsliga upplägg. Med enhetliga, robusta och enkla regelverk minskar möjligheten att lämna oriktiga uppgifter och inte anmäla ändrade förhållanden när så krävs. En mer omfattande uppgiftsinhämtning leder till att uppgifter kan hämtas från en tillförlitlig källa och ökar risken för upptäckt. En ökad upptäcktsrisk i kombination med en ytterligare sanktion mot ett begånget brott i form av en bidragsspärr, kan få enskilda att avhålla sig från att begå bidragsbrott.

Kostnaderna för att genomföra våra förslag i slutbetänkandet uppgår till 36,1 miljoner kronor för löpande kostnader och 132,2 miljoner för utveckling av nya it-stöd. De största utvecklingskostnaderna är kopplade till sanktionsavgiftsregistret och systemet med bidragsspärr med 20 miljoner kronor respektive 112,2 miljoner kronor.

De totala kostnaderna för samtliga av våra förslag i slutbetänkandet kan ställas i relation till de besparingar som förslagen skulle kunna medföra för statskassan. Även om det bara skulle bli en förhållandevis liten preventiv effekt i form av minskade felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda om exempelvis 5 procent skulle det leda till en uppskattad besparing på 650 miljoner kronor. Till detta kommer alla andra samhällsvinster som ett minskat antal välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar medför för samhället.

Stärkt skydd av välfärdssystemen från ansökan till lagföring

Vi har eftersträvat att föreslå åtgärder som har ett konkret syfte att motverka grundorsakerna till att det kan begås bidragsbrott och andra brott mot välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Vår utgångspunkt har också varit att förslagen ska leda till handling och operativa åtgärder och ett effektivare arbete mot välfärdsbrott. Syftet med de åtgärder som vi föreslår – i delbetänkandet och slutbetänkandet – är att skapa ett starkare skydd för välfärdssystemen, stärka kontrollen, öka upptäcktsrisken och minska motivationen hos gärningspersoner att begå välfärdsbrott.

Genom att

  • de beslutande aktörerna får ett tydligare ansvar att förebygga välfärdsbrott,
  • regelverken för att skydda välfärdssystemen stärks,
  • de beslutande aktörerna får utökade möjligheter att inhämta uppgifter,
  • det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter,
  • ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas över till Ekobrottsmyndigheten, och
  • det införs ett system med bidragsspärr

kommer det samlade skyddet av välfärdssystemen att stärkas betydligt. Åtgärderna innebär förstärkningar i hela kedjan med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärdssystemen.

Figur 1 Våra förslag

Källa: Egen bearbetning.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2026:000) om bidragsspärr på välfärdssystemens område

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidragsspärr på välfärdssystemens område.

Med bidragsspärr avses ett beslut om att den som spärren gäller under en bestämd tid (spärrtid) hindras från att ta del av ekonomiska förmåner och stöd i den omfattning som anges i 5 §.

Förutsättningarna för bidragsspärr

2 § Den som har gjort sig skyldig till brott enligt 2 § bidragsbrottslagen (2007:612), som inte är ringa, eller brott enligt 3 § den lagen, ska meddelas en bidragsspärr.

Spärrtiden

3 § En spärrtid ska bestämmas till lägst sex månader och högst tre år. Om det varit fråga om ett brott enligt 3 § bidragsbrottslagen (2007:612), ska spärrtiden bestämmas till lägst ett år.

4 § Spärrtiden gäller från det att beslutet om bidragsspärr har fått laga kraft.

Bidragsspärrens omfattning och innebörd

5 § En bidragsspärr gäller för sådana ekonomiska förmåner och stöd som anges i 1 § bidragsbrottslagen (2007:612). Den gäller dock inte för ekonomiska förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. eller 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

6 § Utbetalningar får inte göras av förmåner och stöd som avser tid under vilken spärrtiden gäller. Förmåner och stöd som inte avser en viss tid, får inte beslutas under spärrtiden.

Beslut enligt första stycket överklagas i den ordning som gäller för den förmån eller det stöd som beslutet avser.

Beslut om bidragsspärr

7 § Om inte något annat föreskrivs i denna lag beslutas en bidragsspärr av den domstol som handlägger brottmålet.

8 § Ett strafföreläggande enligt 48 kap. 2 § rättegångsbalken ska, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, även omfatta bidragsspärr, enligt de förutsättningar som anges i 2 §.

Strafföreläggandet ska utöver vad som följer av 48 kap. 6 § rättegångsbalken innehålla uppgift om vilken tid bidragsspärren ska gälla enligt 3 §.

Undantag från bidragsspärr

9 § Den som har en bidragsspärr som gäller enligt 3 och 4 §§ får efter ansökan medges undantag från bidragsspärrens omfattning enligt 5 § för en viss ekonomisk förmån eller ett visst ekonomiskt stöd, om det finns särskilda skäl.

10 § En fråga om undantag från bidragsspärr prövas av den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den ekonomiska förmån eller det ekonomiska stöd som ansökan om undantag avser.

Beslut om undantag överklagas i den ordning som gäller för den förmån eller det stöd som beslutet avser.

Bidragsspärrsregister

11 § Utbetalningsmyndigheten ska enligt 3 b kap. 1 § lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över bidragsspärrar som meddelats enligt denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. En bidragsspärr får beslutas endast för brott som begåtts efter ikraftträdandet.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska införas en ny paragraf, 59 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

59 a §

En arbetslöshetskassa ska till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen lämna de uppgifter som inspektionen behöver för att kunna föra det allmännas talan i domstol.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.3. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 11 b § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

11 b §1

Socialnämnden har rätt att hos Skatteverket ta del av uppgifter om enskilda som avser inkomstslaget kapital enligt inkomstskattelagen (1999:1229)eller återbetalning av

skatt enligt skatteförfarandelagen

(2011:1244). Om det finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna sådana uppgifter till socialnämnden.

Socialnämnden har rätt att hos Skatteverket ta del av uppgifter om enskilda som avser inkomstslaget kapital enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Socialnämnden har

även rätt att ta del av uppgifter i en arbetsgivardeklaration enligt 26 kap.

skatteförfarandelagen

(2011:1244) eller uppgifter om

enskilda som avser återbetalning av skatt enligt samma lag. Om det

finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna sådana uppgifter till socialnämnden.

Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas ut enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2011:1407.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Härigenom föreskrivs att 4, 8 och 10 §§ lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla personuppgifter, om det är nödvändigt

1. för tillsyn över arbetslöshetskassorna och uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen enligt 89 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,

2. för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen som har samband med arbetslöshetsförsäkringen eller som rör återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,

3. för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning eller för uppföljning av sådana åtgärder,

4. för registrering av uppgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor, eller

4. för registrering av uppgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor,

5. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

5. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, eller

6. för att föra det allmännas talan i domstol.

1 Senaste lydelse 2018:260.

8 §2

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det.

Bestämmelsen i första stycket omfattar inte uppgifter om bidragsspärrar som meddelats enligt lagen ( 2026:000 ) om bidragsspärr på välfärdssystemens område.

10 §3

Personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får inte behandlas i statistik- och tillsynsdatabasen.

Detsamma gäller uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för en åtgärd enligt utlänningslagen (2005:716).

Bestämmelsen i första stycket omfattar inte uppgifter om bidragsspärrar som meddelats enligt lagen ( 2026:000 ) om bidragsspärr på välfärdssystemens område.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Bestämmelserna i 8 § andra stycket och 10 § tredje stycket tillämpas första gången den 1 januari 2026.

2 Senaste lydelse 2018:260 3

Senaste lydelse 2018:260.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 9 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

9 §1

Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:

– 107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription och skadestånd m.m.,

– 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket om återbetalningsskyldighet och ränta m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2

samt 31 § och 115 kap. 4 § om

uppgiftsskyldighet m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2,

14 a §, 31 §, 31 a § samt 33 a §

och 115 kap. 4 § om uppgiftsskyldighet m.m.,

– 113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§ om ändring, omprövning och överklagande.

Bestämmelserna i 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket socialförsäkringsbalken gäller dock inte i förhållande till vårdgivare.

Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2017:341.

1.6. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 28 kap. 4 § och 40 kap. 7 d §1offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 kap.

4 §2

Sekretess gäller i ett ärende om

arbetsskadeförsäkring för uppgift

om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i verksamhet

avseende förmåner enligt socialförsäkringsbalken, samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten för uppgift om en

enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Lydelse enligt SFS 2023:460 Föreslagen lydelse

40 kap.

7 d §

Sekretess gäller hos Utbetalningsmyndigheten i dess verksam-

het med att administrera systemet med transaktionskonto och att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Sekretess gäller hos Utbetalningsmyndigheten för uppgift om

en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i myndighetens verksamhet med att

1. administrera systemet med transaktionskonto,

1 Denna lydelse träder i kraft den 1 januari 2024. 2

Senaste lydelse 2017:1076.

2. förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3. administrera register över beslut om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, och

4. administrera register över meddelade bidragsspärrar på välfärdssystemens område.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025 i fråga om 28 kap. 4 § och i övrigt den 1 juli 2024.

2. Bestämmelsen i 40 kap. 7 d § första stycket 4 tillämpas första gången den 1 januari 2026.

1.7. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110)

dels att 110 kap. 31 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 110 kap. 14 a, 31 a och

33 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

110 kap.

14 a §

En förfrågan enligt 14 § första stycket 1 får även göras om annan fysisk person än den försäkrade och om juridisk person. En sådan förfrågan får dock bara göras om det kan antas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Om förfrågan avser en fysisk person ska den handläggande myndigheten informera den som förfrågan avser.

31 §1

Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

1 Senaste lydelse 2012:935.

Myndigheter, anordnare av personlig assistans och enskild som trätt i affärsförbindelse med anordnare av personlig assistans, samt enskild som utfört sådan åtgärd som ger rätt till ersättning enligt 52 kap. 8 och 9 §§, ska på begäran lämna Försäkringskassan uppgifter som avser en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.

31 a §

Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgifter som avser annan fysisk person än den försäkrade när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. En sådan begäran får dock bara göras om det kan antas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Den handläggande myndigheten ska informera den som begäran avser.

33 a §

Banker och andra penninginrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgifter som avser en

försäkrad, annan fysisk person eller en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. En sådan begäran får dock bara göras om det kan antas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Om uppgifterna avser en annan fysisk person än den försäkrade, ska den handläggande myndigheten informera den som begäran avser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten1 ska införas tre nya paragrafer, 11–13 §§, och närmast före 11 och 12 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2023:456 Föreslagen lydelse

Uppgifter av betydelse för sanktionsavgiftsregistret

11 §

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska lämna de uppgifter till Utbetalningsmyndigheten som behövs för att myndigheten ska kunna administrera sanktionsavgiftsregistret.

En allmän förvaltningsdomstol som prövar överklagande av beslut om administrativ sanktionsavgift ska till Utbetalningsmyndigheten lämna uppgifter om domar och beslut i vilka domstolen meddelat, ändrat eller upphävt ett beslut om administrativ sanktionsavgift.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställigheten av uppgiftsskyldigheten i första stycket.

1

Lagen träder i kraft den 1 januari 2024.

Uppgifter av betydelse för bidragsspärrsregistret

12 §

En allmän domstol ska till Utbetalningsmyndigheten sända uppgifter om domar och beslut i vilka domstolen har meddelat ett beslut om bidragsspärr. Samma sak ska gälla för åklagare som har meddelat bidragsspärr genom ett strafföreläggande som har godkänts.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur domstolarna ska fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt denna paragraf.

13 §

Uppgifter om domar och beslut som avses i 12 § ska lämnas så snart avgörandet om bidragsspärr har fått laga kraft.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Bestämmelserna i 12 och 13 §§ tillämpas första gången den 1 januari 2026.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten1

dels att 1 kap. 2 och 6 §§ och 4 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 3 a och 3 b kap., två nya

paragrafer, 4 kap. 3 a och b §§, och nya rubriker närmast före 4 kap. 3 a och b §§ av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2023:457 Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Denna lag tillämpas vid behandlingen av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten i dess verksamhet med att administrera systemet med transaktionskonto

och att förebygga, förhindra och

upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Denna lag tillämpas vid behandlingen av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten i dess verksamhet med att

1. administrera systemet med

transaktionskonto,

2. förebygga, förhindra och

upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3. administrera register över beslut om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, och

4. administrera register över meddelade bidragsspärrar på välfärdssystemens område.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Bestämmelserna i 6–8, 10 och 11 §§ samt 2–4 kap. gäller även vid behandling av uppgifter om avlidna.

1 Lagen träder i kraft den 1 januari 2024.

6 §

Utbetalningsmyndigheten får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att kunna utföra sina uppgifter att

1. administrera ett system med transaktionskonto, och

1. administrera ett system med transaktionskonto,

2. förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

2. förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3. administrera register över beslut om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, och

4. administrera register över meddelade bidragsspärrar på välfärdssystemens område.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om begränsningar av ändamålen i första stycket.

3 a kap. Sanktionsavgiftsregistret

1 § För att hantera samordnad registrering av och information om beslut om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område ska

Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över sanktionsavgifter som beslutats enligt lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, benämnt sanktionsavgiftsregistret.

2 § I sanktionsavgiftsregistret får uppgifter som rör sanktionsavgifter som meddelats enligt lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område behandlas.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i sanktionsavgiftsregistret.

3 b kap. Bidragsspärrsregistret

1 § För att hantera samordnad registrering av och information om meddelade bidragsspärrar på välfärdssystemens område ska

Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över bidragsspärrar

som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på välfärdssystemens område, benämnt bidragsspärrsregistret.

2 § I bidragsspärrsregistret får uppgifter som rör bidragsspärrar som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på välfärdssystemens område behandlas.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i bidragsspärrsregistret.

4 kap.

1 §

Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med behandlingen, dock som längst den tid som följer av 2 och 3 §§.

Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med behandlingen, dock som längst den tid som följer av 2–3 b §§.

Uppgifter i sanktionsavgiftsregistret

3 a §

Personuppgifter som behandlas i sanktionsavgiftsregistret får inte behandlas längre än fem år efter det datum då uppgifter om beslutet om sanktionsavgift registrerades.

Sådana uppgifter får inte heller behandlas efter att uppgift har kommit in till Utbetalningsmyndigheten om att beslutet om sanktionsavgift har upphört att gälla.

Uppgifter i bidragsspärrsregistret

3 b §

Personuppgifter som behandlas i bidragsspärrsregistret får inte behandlas längre än tre år efter att spärrtiden har löpt ut.

4 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 1–3 §§ får behandlas under viss tid eller att sådana uppgifter får fortsätta att behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 1–3 b §§ får behandlas under viss tid eller att sådana uppgifter får fortsätta att behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Bestämmelserna i 1 kap. 2 § första stycket 4 och 6 § första stycket 4, 3 b kap. 1 och 2 §§ och 4 kap. 3 b § tillämpas första gången den 1 januari 2026.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område ska införas två nya paragrafer, 17 a och 21 §§, och närmast före 21 § en ny rubrik av följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:37 Föreslagen lydelse

17 a §

En arbetslöshetskassa ska till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen lämna de uppgifter som inspektionen behöver för att kunna föra det allmännas talan i domstol.

Sanktionsavgiftsregistret

21 §

Utbetalningsmyndigheten ska enligt 3 a kap. 1 § lagen ( 2023:457 ) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över beslut om sanktionsavgifter enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.11. Förslag till förordning (2024:000) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § I denna förordning finns bestämmelser som kompletterar lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten. Termer och uttryck i förordningen har samma betydelse som i den lagen.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Rätt att meddela föreskrifter

2 § Utbetalningsmyndigheten får, efter att ha gett Försäkringskassan,

Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställigheten av 11 § första stycket lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

1.12. Förslag till förordning (2025:000) om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område

Härigenom föreskrivs följande.

Förordningens innehåll, tillämpningsområde och syfte

1 § I denna förordning finns bestämmelser om ansvar för brottsförebyggande arbete för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten,

Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen.

2 § Ansvar för det brottsförebyggande arbetet gäller för sådan brottslighet som är riktad mot de ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av 1 § bidragsbrottslagen (2007:612).

3 § Myndigheterna ska bidra till att samhällets samlade brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som följer av denna förordning.

4 § Bestämmelserna i denna förordning syftar till att säkerställa att myndigheterna utifrån ett kunskapsbaserat underlag tar ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder avseende sådana ekonomiska förmåner och stöd som myndigheten beslutar om enligt 1 § bidragsbrottslagen (2007:612).

Lägesbild och åtgärdsplan

5 § Myndigheterna ska ta fram en lägesbild över brottsligheten inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) och som myndigheten beslutar om. Lägesbilden ska innehålla

1. en kartläggning av brottsligheten, dess omfattning, orsaker och konsekvenser,

2. annan information av betydelse i sammanhanget, och

3. en analys av kartläggningen och informationen.

6 § Myndigheterna ska, med lägesbilden som underlag, besluta om en plan för vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta för att förebygga brott (åtgärdsplan). 7 § Myndigheterna ska minst vartannat år i februari uppdatera lägesbilden och följa upp åtgärdsplanen.

8 § Arbetet med lägesbilden och åtgärdsplanen ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras med sådant analys- och planeringsarbete som sker i enlighet med andra författningar.

Ansvar för samordning av övergripande lägesbild och åtgärder

9 § Ekonomistyrningsverket ska ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbete som myndigheterna som anges i 1 § ska bedriva.

Ekonomistyrningsverket ska när det finns anledning redovisa sådana gemensamma behov av brottsförebyggande åtgärder som verket har identifierat i sin samordning av arbetet enligt denna förordning. Redovisningen ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras i den redovisning som Ekonomistyrningsverket gör enligt 11 och 13 §§ förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Myndigheterna behöver inte besluta om en åtgärdsplan enligt 6 § förrän i samband med den årsredovisning som ska lämnas i februari 2026.

1.13. Förslag till förordning (2025:000) om myndigheters inhämtande av yttrande från Rådet mot välfärdsbrott

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under reger-

ingen. Förordningen tillämpas dock inte på kommittéer och särskilda utredare som omfattas av 1 § kommittéförordningen (1998:1474).

2 § Innan en myndighet beslutar föreskrifter som kan få effekter av betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) ska myndigheten ge Rådet mot välfärdsbrott inom Ekonomistyrningsverket tillfälle att inom en tid av minst två veckor yttra sig över den konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning som legat till grund för förslaget. Vid inhämtande av sådant yttrande ska Rådet mot välfärdsbrott ges tillgång till såväl förslaget till föreskrifter som den konsekvensutredning som legat till grund för förslaget.

3 § En myndighet får avstå från att ge Rådet mot välfärdsbrott tillfälle att yttra sig över förslaget till föreskrifter och konsekvensutredningen, om

1. Rådets granskning skulle sakna betydelse,

2. myndigheten till följd av sekretess inte kan lämna de uppgifter till Rådet som behövs för att det ska kunna yttra sig,

3. det skulle medföra väsentliga olägenheter om de uppgifter som Rådet behöver för att kunna yttra sig blir offentliga,

4. det skulle fördröja ärendets behandling på ett sätt som medför väsentliga olägenheter, eller

5. myndigheten med stöd av 2 eller 5 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inte har genomfört en konsekvensutredning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 a §

En arbetslöshetskassa ska i enlighet med vad Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen närmare föreskriver lämna uppgifter till inspektionen om ärenden om sanktionsavgift enligt lagen ( 2024:000 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §1

För handläggning av ärenden, för planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning, resultatredovisning, utvärdering av verksamheten, för kontroll av ekonomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt för samarbete inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, allt enligt 4 § 1, 3, 4 och 6 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, får i fråga om arbetssökande och andra personer som omfattas av verksamheten endast följande personuppgifter behandlas:

1. namn, kön, person- eller samordningsnummer, adress, e-postadress, telefonnummer och andra kontakt- och identifieringsuppgifter,

2. löne- och kontouppgifter,

3. medborgarskap och födelseland,

4. uppgifter om arbetslöshet, tidsperiod då en person är eller har varit anmäld hos Arbetsförmedlingen och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,

5. uppgifter om inresedatum till Sverige, ansökan om uppehållstillstånd, folkbokföringsdatum, arbetstillstånd och uppehållstillstånd eller uppehållskort,

6. önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet samt uppgifter om körkort, tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, språkkunskaper, speciell kompetens och andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

7. uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk, arbetshjälpmedel eller särskild anpassning av insatser,

1 Senaste lydelse 2022:816.

8. uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen och leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen,

9. uppgifter om den arbetssökande som rapporteras in av

a) en myndighet,

b) en arbetsgivare, eller

c) en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen,

10. uppgifter som behövs som underlag för beslut om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser eller för beslut om nystartsjobb eller statlig ersättning för arbete i etableringsjobb,

11. uppgifter om eller med betydelse för anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser, beslut om nystartsjobb eller statlig ersättning för arbete i etableringsjobb eller innehåll i och omfattning av arbetsmarknadspolitiska program eller insatser,

12. uppgifter med betydelse för handläggningen av ärenden enligt förordninge n (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser samt uppgifter om ersättning från arbetslöshetskassa och om samordning med andra förmåner,

13. uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,

14. uppgifter om att den arbetssökande verkställer eller har verkställt ett fängelsestraff, huruvida verkställigheten sker eller har skett i anstalt eller genom elektronisk intensivövervakning, tidpunkt för åtgärder enlig t 11 kap. 1 § fängelselage n (2010:610), tidpunkt för villkorlig frigivning och prövotid för skyddstillsyn,

15. uppgifter om språkkunskaper, yrkeskunskaper eller andra uppgifter som har betydelse för utfärdande av ett kunskapscertifikat enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, och

15. uppgifter om språkkunskaper, yrkeskunskaper eller andra uppgifter som har betydelse för utfärdande av ett kunskapscertifikat enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

16. uppgifter om bidragsspärrar som meddelats enligt lagen ( 2026:000 ) om bidragsspärr på välfärdssystemens område, och

16. andra uppgifter som har

lämnats i ett ärende eller som är absolut nödvändiga för handläggningen av ett ärende.

17. andra uppgifter som har

lämnats i ett ärende eller som är absolut nödvändiga för handläggningen av ett ärende.

Första stycket gäller även behandling av personuppgifter om en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person, om uppgifterna har betydelse i ett ärende om ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller i ett ärende om etableringsinsatser enligt förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Personuppgifter som avses i första stycket och som avser en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person får även behandlas i andra ärenden än som anges i andra stycket om uppgifterna är absolut nödvändiga för handläggningen av ärendet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Utöver de fall som anges i 114 kap. 15 § första stycket socialförsäkringsbalken får för de ändamål som avses i det stycket och med beaktande av de begränsningar som anges i samma stycke samt i 11 och 12 §§ samma kapitel, i socialförsäkringsdatabasen behandlas uppgifter i en handling som kommit in i ett ärende och sådana uppgifter i en handling, som upprättats i ett ärende, som är nödvändiga för ärendets handläggning samt uppgifter om

1. kön,

2. civilstånd,

3. medborgarskap,

4. födelseort,

5. studiemedel och andra ekonomiska förhållanden,

6. värnpliktstjänstgöring, utbildning, yrke och arbetsuppgifter,

7. arbetssökande, arbetsgivare, arbetsställe och vilken bransch den registrerade är verksam i,

8. preliminärskatt, inkomstbeskattning och fastighetstaxering,

9. hyra för hyreslägenhet eller avgift för bostadsrättslägenhet, 10. uppgifter i och formerna för ansökningar eller anmälningar, 11. förekomsten av begäran om förhandsprövning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt koder för de tandvårdsåtgärder som begäran avser,

13. åtgärdskoder enligt förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd,

15. patientavgifter och tandvårdsersättningar, 16. tidpunkter, tidsperioder och belopp dels för ersättningar, dels för ersättningsgrundande förhållanden, i ärenden,

1 Senaste lydelse 2018:461.

17. nedsatt arbetsförmåga, 18. förmåns- eller ersättningsrelaterad information i intyg och utlåtanden av läkare eller annan intygsgivare,

19. förmåns- eller ersättningsrelaterad information i rehabiliteringsutredningar eller andra utredningar i rehabiliteringsärenden samt rehabiliteringsplaner,

20. arten av, kostnaderna och tidpunkterna för föreslagna, planerade och vidtagna rehabiliteringsåtgärder,

21. leverantörer av produkter och tjänster inom rehabiliteringsområdet,

22. vårdgivare, 23. remisser, 24. läkaren som utfärdat intyg eller utlåtanden som ligger till grund för beslutet om ersättning,

25. diagnoser, 26. förekomsten av sådan särskild grund för beaktande av högre bostadskostnad som avses i 97 kap. 18 § andra stycket och 27 § andra stycket socialförsäkringsbalken,

27. bevakningsanledningar, 28. frågor om återbetalningsskyldighet har uppkommit, 29. anledningen till att ett ärende har avslutats, 30. avgöranden av domstol, Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som är av betydelse för enskilda ärenden i fråga om uppgifter om utgången, de bestämmelser som har tillämpats och om avgörandet har överklagats,

31. beslut i ärenden, 32. att den registrerade får eller har rätt till ersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser,

34. registrerade som får eller har fått vård eller försörjning helt eller delvis på det allmännas bekostnad,

35. den registrerade från utsöknings- och indrivningsdatabasen, 36. att den registrerade är häktad, intagen i kriminalvårdsanstalt eller i övrigt har tagits om hand på det allmännas bekostnad,

37. att den registrerade vistas eller bor i en särskild boendeform enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller vistas eller bor på annat liknande sätt,

38. att godmanskap eller förvaltarskap är anordnat enligt föräldrabalken,

39. vilken personkrets enligt 52 kap.1013 §§socialförsäkringsbalken som den registrerade hör till,

40. att den registrerade på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barn,

41. den registrerade i register hos sådana organ i andra stater som har att handlägga ärenden om social trygghet i enlighet med EUrättsliga regler,

42. den registrerade hos Migrationsverket som behandlas med stöd av 11 och 13 §§utlänningsdatalagen (2016:27), och

42. den registrerade hos Migrationsverket som behandlas med stöd av 11 och 13 §§utlänningsdatalagen (2016:27),

43. att den registrerade eller dennes make eller sambo får vårdnadsbidrag enligt den upphävda lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.

43. att den registrerade eller dennes make eller sambo får vårdnadsbidrag enligt den upphävda lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag, och

44. bidragsspärr som meddelats enligt lagen ( 2026:000 ) om bidragsspärr på välfärdssystemens område.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

dels att 9 § och rubriken närmast före 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

Kan regleringen få effekter av betydelse för brottslighet eller brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) , ska konsekvensutredningen i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:

1. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, och

2. om särskilda hänsyn behöver tas till sådan brottslighet eller brottsförebyggande arbete vid reglernas utformning.

Inhämtande av yttrande från Regelrådet och regeringens medgivande

Inhämtande av yttrande från Regelrådet, Rådet mot

välfärdsbrott och regeringens

medgivande

9 §1

Innan en myndighet beslutar föreskrifter, ska myndigheten beakta det som anges i förordningen

Innan en myndighet beslutar föreskrifter, ska myndigheten beakta det som anges i förordningen

1 Senaste lydelse: 2014:571.

(2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet och i förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter.

(2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet, i förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter och

förordningen (2025:000) om myndigheters inhämtande av yttrande från Rådet mot välfärdsbrott.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs att 6 § i förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §1

Socialnämnden har rätt att hos Skatteverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,

2. sammanlagda intäktsposter och överskott i inkomstslaget kapital enligt inkomstskattelagen (1999:1229), och

3. belopp och datum för återbetalning av skatt enligt skatteförfarandelagen (2011:1244).

Socialnämnden har också rätt att hos Skatteverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1. uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ,

2. identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och

3. uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.

Om det finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första stycket till socialnämnden.

Om det finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första och

andra stycket till socialnämnden.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2011:1470.

1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 23 a–c och 25 a §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska

1. bistå regeringen med det underlag som behövs för att bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande,

2. utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten,

3. göra prognoser för samt analysera och lämna information om den offentliga ekonomin, med särskilt fokus på den statliga ekonomin, och

3. göra prognoser för samt analysera och lämna information om den offentliga ekonomin, med särskilt fokus på den statliga ekonomin,

4. inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter.

4. inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter,

5. svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av 7 a § förordningen ( 2007:1244 ) om konsekvensutredning vid regelgivning, och

6. stödja kommittéer och särskilda utredare som omfattas av 1 § kommittéförordningen (1998:1474) samt Regeringskansliet i deras arbete med att upprätta konsekvensutredningar i sådana delar som avses i 5.

23 a §

Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet mot välfärdsbrott. Rådet ska

– yttra sig över konsekvensutredningar som upprättats i enlighet med 15 a § kommittéförordningen (1998:1474) eller 6 och 7 a §§ förordningen ( 2007:1244 ) om konsekvensutredning vid regelgivning och som har legat till grund för ett förslag till föreskrifter som kan få effekter av betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) ,

– yttra sig över andra konsekvensutredningar som har legat till grund för ett förslag som kan få effekter av betydelse för sådan brottslighet och brottsförebyggande arbete, om Regeringskansliet begär det,

– tillgängliggöra sina yttranden på en webbplats, och

– varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen med en redovisning av resultat och slutsatser av föregående års uppgifter.

23 c §

Rådet ansvarar för sina beslut. Rådet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Rådet mot välfärdsbrott tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt

och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

25 a §

Ordförande, vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare i Rådet mot välfärdsbrott utses av regeringen för en bestämd tid.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1.20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2023:463) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2023:463) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten1

dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer 8 a–h §§ och närmast

före 8 a och 8 f §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2023:463 Föreslagen lydelse

Sanktionsavgiftsregistret

8 a §

Sanktionsavgiftsregistret får innehålla följande uppgifter:

1. fullständigt namn och personnummer, samordningsnummer, organisationsnummer eller annan identitetsbeteckning avseende den som meddelats en sanktionsavgift,

2. viken förmån eller vilket stöd som sanktionsavgiften avser,

3. avgiftens storlek,

4. när beslutet meddelades och fick laga kraft, och

5. vilken myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som har beslutat om sanktionsavgiften och ärendenummer om sådant finns.

Om ett beslut om sanktionsavgift har överklagats får registret också innehålla uppgifter om överklagandet och domstolens dom.

1 Förordningen träder i kraft den 1 januari 2024.

8 b §

På begäran av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa ska uppgifter lämnas ut från sanktionsavgiftsregistret i den utsträckning de behövs för handläggning av ärenden om administrativa sanktionsavgifter, i fråga om den som ärendet gäller.

8 c §

På begäran av Ekobrottsmyndigheten ska uppgifter lämnas ut från sanktionsavgiftsregistret i den utsträckning de behövs för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott.

8 d §

På begäran av Ekonomistyrningsverket ska uppgifter lämnas ut från sanktionsavgiftsregistret i den utsträckning de behövs för myndighetens uppföljning av det administrativa sanktionssystemet.

8 e §

Uppgifter om den enskilde själv ska på begäran lämnas ut till denne.

Bidragsspärrsregistret

8 f §

Bidragsspärrsregistret får innehålla följande uppgifter:

1. fullständigt namn och personnummer eller samordningsnummer avseende den som har meddelats en bidragsspärr,

2. den tid bidragsspärren avser,

3. när beslutet fick laga kraft, och

4. vilken domstol som har beslutat om bidragsspärren samt målnummer.

8 g §

På begäran av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa ska uppgifter lämnas ut från bidragsspärrsregistret i den utsträckning de behövs för bedömning och kontroll i fråga om utbetalningar av förmåner och stöd.

8 h §

Uppgifter om den enskilde själv ska på begäran lämnas ut till denne.

11 §

Utbetalningsmyndigheten får meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 4 kap. 1–3 §§ lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten får behandlas under viss tid.

Utbetalningsmyndigheten får meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 4 kap. 1-3b §§ lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten får behandlas under viss tid.

Utbetalningsmyndigheten får också i ett enskilt fall besluta om sådan behandling som avses i första stycket.

12 §

Riksarkivet får, efter att ha gett Utbetalningsmyndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 4 kap.13 §§ lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten får fortsätta att behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

Riksarkivet får, efter att ha gett Utbetalningsmyndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 4 kap. 1–3 b §§ lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten får fortsätta att behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som ska bevaras för sådana ändamål ska överlämnas till en arkivmyndighet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Bestämmelserna i 8 f–h §§ tillämpas första gången den 1 januari 2026.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningsuppdraget

Utredningens uppdrag består i att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Syftet med översynen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna. Uppdraget ska, enligt direktiven, slutredovisas senast den 31 augusti 2023. En delredovisning överlämnades till regeringen den 15 juni 2022. Direktiven för utredningens arbete finns i bilaga 1.

Försäkringskassan inkom den 18 maj 2020 till regeringen med en skrivelse med framställan om ändring i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken för att möjliggöra förfrågningar om andra än den försäkrade när det har betydelse för bedömningen av frågan om ersättning. Enligt ett regeringsbeslut den 9 februari 2023 överlämnades skrivelsen till utredningen.1

I delbetänkandet lämnade vi förslag som syftade till att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Vi föreslog bland annat att ett system med administrativa sanktionsavgifter ska införas och att ansvaret för att utreda bidragsbrott ska flyttas till Ekobrottsmyndigheten. I delbetänkandet behandlade vi i första hand processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi gick inte närmare in på vilka förebyggande åtgärder som kan vara viktiga för att säkerställa korrekta utbetalningar eller hur myndigheterna

1 Regeringsbeslut 2023-02-29, Skrivelse med framställning om ändring i 110 kap. 14 § social-

försäkringsbalken, S2020:04520.

arbetar med att upptäcka bidragsbrott. Hanteringen av misstänkta felaktiga utbetalningar är dock bara en del i en mer omfattande process som handlar om att förebygga, upptäcka, hantera och lagföra bidragsbrott.

För att skydda de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) krävs ett helhetsgrepp som stärker hela processen från det att en ansökan om en ekonomisk förmån eller ett stöd inkommer till en beslutande myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa till att en person får en administrativ sanktionsavgift eller lagförs för bidragsbrott. Vi aviserade därför i delbetänkandet att vi avsåg återkomma till frågor av mer brottsförebyggande karaktär och till vissa frågor som har anknytning till inrättandet av ett administrativt sanktionsavgiftssystem. I detta betänkande har vi ett huvudsakligt fokus på brottsförebyggande åtgärder. Skälen till att vi har anlagt ett brottsförebyggande perspektiv och hur vi har använt oss av tillhörande metodik beskrivs i kapitel 3.

Vår avsikt är att föreslå åtgärder som, tillsammans med de förslag som vi har lagt fram i delbetänkandet, kommer att stärka arbetet med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärdssystemen. På så sätt kan välfärdssystemen få ett förstärkt och effektivt skydd mot brottsliga angrepp.

2.2. Genomförande av uppdraget

Vi inledde vårt arbete i augusti 2021. Den 15 juni 2022 överlämnade vi delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Admini-

strativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott

(SOU 2022:37).

Arbetet har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med gruppen av sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt sju tillfällen för att ta fram detta betänkande.

Enligt direktiven ska utredaren samråda med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, övriga berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer. Sådant samråd har i huvudsak fullgjorts genom experterna.

Sekretariatet eller delar av sekretariatet har även haft möten med företrädare för Brottsförebyggande rådet (Brå) den 5 december 2022 och 31 mars 2023, CSN den 30 januari 2023, Ekonomistyrningsverket (ESV) den 10 februari 2023, Försäkringskassan den 3 mars och 24 april 2023, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) den 20 mars 2023, Sveriges a-kassor och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen den 8 maj 2023 och Svenska Bankföreningen den 15 maj 2023.

Enligt direktiven ska utredaren även hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Sekretariatet eller delar av sekretariatet deltog i möte med Utredningen om inrättande av Utbetalningsmyndigheten den 16 november, den 5 och 20 december 2022, den 5 januari samt den 5 och 11 maj 2023, med Trygghetsberedningen den 29 augusti 2022, med Delegationen för arbetslivskriminalitet den 1 september 2022, med Utredningen om ett straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag den 5 september 2022, med Utredningen om bolaget som brottsverktyg den 17 oktober 2022, med Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter den 9 november 2022 och med Utredningen om interoperabilitet vid datadelning den 10 maj 2023.

Huvudsekreteraren har den 17 november 2022 deltagit i ett rådsmöte som hölls av Intressegruppen för assistansberättigade.

Utöver fysiska och digitala möten har vi haft underhandskontakter med expertgruppen, berörda myndigheter och andra relevanta aktörer. Vi har även haft kontakter med Statistiska Centralbyrån (SCB) som på vårt uppdrag har genomfört en enkätundersökning och djupintervjuer. Resultaten av enkäten och intervjuerna presenteras i kapitel 5.

Inom ramen för den kartläggning som vi har genomfört har vi skickat ut frågor till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Brå som dessa har fått besvara skriftligen. Frågorna har bland annat handlat om och i sådana fall på vilket sätt myndigheterna arbetar brottsförebyggande, om myndigheterna ser några behov av brottsförebyggande åtgärder och vilka eventuella behov de har av att inhämta fler uppgifter än i dag. Vi har även skickat ut frågorna till tolv kommuner2. De tillfrågade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samt-

2

Kommunerna som har fått frågeformuläret är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg,

Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil.

liga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK3. Svaren på de utskickade frågorna framgår av kapitel 4.

Vi har även i vår kartläggning ställt frågor till departement och myndigheter i Belgien, Danmark, Norge och Storbritannien om hur de arbetar brottsförebyggande. Detta i syfte att göra en internationell utblick och undersöka om det finns goda exempel att ta del av. Frågorna har handlat om hur länderna arbetar med att inhämta uppgifter för att bedöma om en enskild har rätt till en förmån eller ett stöd, hur ny och ändrad lagstiftning inom deras välfärdsområden tas fram och hur man arbetar brottsförebyggande inom sina välfärdsområden.

2.3. Avgränsningar och begrepp

2.3.1. Avgränsningar

I detta betänkande har vi ett huvudsakligt fokus på åtgärder som kan bidra till att minska brottslighet riktad mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Många av förslagen skulle kunna användas för en större krets av aktörer och för att förebygga annan brottslighet än den som riktas mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Enligt våra direktiv ska vi dock begränsa oss till att föreslå åtgärder som syftar till att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott. Vi har fokuserat på att lämna förslag på åtgärder som på olika sätt rör de förmåner och stöd som utbetalas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetslöshetskassor och som omfattas av bidragsbrottslagen. Det kan dock finnas skäl att i en framtid överväga om förslagen ska omfatta en bredare krets av aktörer och brottslighet som riktas mot fler än de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen, exempelvis ersättning som utbetalas till företag och som inte avser en enskild person.

2.3.2. Användandet av vissa begrepp

På samma sätt som i delbetänkandet använder vi begreppet de be-

slutande myndigheterna i stället för de utbetalande myndigheterna, för

att undvika förväxling med den nya myndigheten för utbetalning från

3

Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd, SSBTEK.

välfärdssystemen, Utbetalningsmyndigheten, som ska inrättas. Med beslutande myndighet avser vi då de fem myndigheterna som beslutar om utbetalningar från välfärdssystemen och som också omfattas av bidragsbrottslagen, nämligen Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Utöver de myndigheter som vi benämner de beslutande myndigheterna kan också kommuner och arbetslöshetskassor besluta om utbetalningar som omfattas av bidragsbrottslagen. Dessa omnämns därför särskilt vid sidan av de beslutande myndigheterna. I vissa fall använder vi de beslutande

aktörerna som samlingsnamn för de beslutande myndigheterna, kom-

munerna och arbetslöshetskassorna.

Vi har valt att i betänkandet använda begreppet välfärdsbrottslig-

het som ett samlingsnamn för sådan brottslighet som riktas mot de

förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. I begreppet innefattas också annan brottslighet än bidragsbrott som rör dessa förmåner och stöd, exempelvis urkundsförfalskning och bedrägerier, Begreppet bidragsbrottslighet är snävare och omfattar enbart sådana brott som regleras i bidragsbrottslagen.

Viss avvikelse från det nyss sagda görs i kapitel 5 där begreppen de beslutande aktörerna och förmåner har samma innebörd som i de frågor som ställdes i enkäten avseende allmänhetens attityder till uppgiftsinhämtning. I enkäten användes begreppet myndigheter som ett samlingsnamn för de beslutande myndigheterna, kommuner och arbetslöshetskassor. Begreppet bidrag användes synonymt med förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller 16 numrerade kapitel, ett missiv och en sammanfattning, samt en bilaga. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. I det här kapitlet, kapitel 2, redogör vi för vårt uppdrag och arbete, vissa avgränsningar och begrepp samt betänkandets disposition. Betänkandet i övrigt är indelat i fem delar. Kapitel 3 innehåller några utgångspunkter som vi har använt oss av i detta betänkande, bland annat ett kunskapsbaserat brottsförebyggande perspektiv. I betänkandet har vi utgått från brottstriangeln som beskriver tre förutsättningar som påverkar om brott kan komma att begås: lämpligt offer, frånvaro av kontroll och motiverad gärningsperson. I del II–IV be-

skriver vi åtgärder som enligt vår mening bidrar till att eliminera dessa förutsättningar när det gäller välfärdsbrottslighet.

Del I Kartläggning och aktuell lägesbild

Del I innehåller vår kartläggning, attitydundersökning, lägesbild och analys av vilka åtgärder som behöver vidtas.

I kapitel 4 har vi kartlagt bidragsbrottslighetens struktur, orsaker och utveckling. Vi beskriver också hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga bidragsbrott och hur styrningen av det brottsförebyggande arbetet ser ut. Vi har även kartlagt de regelverk som styr de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och vilka problem som regelverkens konstruktion innebär. Kartläggningen omfattar även behov av utökade möjligheter för de beslutande aktörerna att inhämta uppgifter om den sökande eller en tredje part och behovet av utökade sanktioner.

I kapitel 5 redogör vi för allmänhetens attityder till att myndigheter inhämtar uppgifter för att säkerställa att rätt ersättning går till rätt person.

Kapitel 6 innehåller en sammanfattande problembild och analys av kunskapen som inhämtats under kartläggningen och våra överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas.

Del II Skydda välfärdssystemen

Del II omfattar kapitel 7 och 8. I dessa kapitel presenterar vi våra förslag till brottsförebyggande åtgärder som tar sikte på att stärka och skydda välfärdssystemen.

Del III Stärka kontrollen och öka upptäcktsrisken

Del III innehåller kapitel 9. Där presenteras våra förslag som tar sikte på att stärka kontrollen och upptäcktsrisken genom utökad uppgiftsinhämtning för vissa beslutande aktörer i syfte att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen.

Del IV Minska motivationen att begå brott

Del VI omfattar kapitel 10–12. I dessa kapitel beskriver vi åtgärder som kan bidra till att minska motivationen hos gärningspersoner att begå brott riktade mot välfärdssystemen.

Del V Ikraftträdande, konsekvenser och författningskommentar

Del V består av kapitel 13–16 och innehåller ikraftträdande och övergångsbestämmelser, en övergripande integritetsskyddsanalys, konsekvensutredning och författningskommentarer.

3. Våra utgångspunkter

3.1. Inledning

Att motverka brottslighet är en av vår tids mest angelägna samhällsutmaningar. På senare tid har Sverige drabbats av allvarlig brottslighet med koppling till kriminella nätverk och som innefattar dödligt skjutvapenvåld, narkotikahandel och angrepp på välfärdssystemen. Situationen har bidragit till att öka människors otrygghet, vilket kan leda till negativa och allvarliga effekter på såväl individ- som samhällsnivå. Otryggheten är nära kopplad till tilliten i samhället och kan ha stor negativ påverkan på enskildas fysiska, psykiska och sociala välbefinnande.

De svenska välfärdssystemen är omfattande och en av grundbultarna i det svenska samhället. Brott mot välfärdsystemen, oavsett om det rör sig om organiserad brottslighet eller brott utförda av enskilda individer, riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. Brottens påverkan på samhället handlar därför inte bara om stora kostnader för staten, utan konsekvenserna är betydligt mer långtgående än så. Mot denna bakgrund finns det ett stort behov av att utveckla samhällets insatser för att förebygga bidragsbrottslighet och annan välfärdsbrottslighet riktad mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612).

3.2. Varför ett brottsförebyggande perspektiv?

Vårt uppdrag är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av bidragsbrott för de beslutande aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen, för att därigenom minska antalet bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. I delbetänkandet fokuserade vi i huvudsak på kartläggning och åtgärdsförslag som avsåg processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara

felaktig, till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi slog fast att den stora utmaningen är att rättsväsendet inte har resurser att prioritera bidragsbrott i den omfattning som samhället önskar och förväntar sig. Att det finns utmaningar i att prioritera bidragsbrotten är inte unikt för dessa brott, utan gäller även annan brottslighet när den grövre brottsligheten behöver prioriteras.

När ett brott begås får det konsekvenser, bland annat i form av kostnader för brottsoffret och samhället i stort. När det gäller välfärdsbrottslighet är det kostsamt för staten och samhället i flera led. Det handlar om pengar som försvinner direkt ur statskassan till enskilda personer och företag som inte har rätt till pengarna. Pengar, som när de väl är utbetalade, ofta är svåra eller omöjliga att få tillbaka. Antingen för att det kräver en omständlig, långdragen och kostsam återkravshantering eller för att det helt enkelt inte finns några pengar att hämta, på grund av att personen eller företaget inte har några tillgångar eller har försvunnit utomlands. Sedan en lagändring som trädde i kraft den 1 september 2022 är dock flera av de beslutande aktörernas beslut om återkrav direkt verkställbara, vilket har förbättrat förutsättningarna till att få tillbaka felaktigt utbetalda belopp.

Det är även kostsamt för den drabbade beslutande aktören som både behöver lägga tid och resurser på att utreda och upprätta polisanmälningar. Vidare innebär det stora kostnader för både brottsutredande och rättskipande myndigheter att hantera anmälningar och åtal som ofta innehåller omfattande utredningsmaterial och som kan vara svåra att både utreda och bedöma. Härtill kommer även andra mer indirekta kostnader i form av minskat eller bristande förtroende för myndigheter och välfärdssystemen i stort, när det visar sig att pengarna inte går till personer som verkligen behöver förmånen eller stödet. I förlängningen kan det i värsta fall leda till att enskildas vilja att bidra till välfärdssystemen minskar eller att det blir för kostsamt för Sverige att ha sådana generösa välfärdssystem som vi har i dag. Det riskerar att ytterligare öka otryggheten och utanförskapen i samhället.

Våra välfärdssystem är omfattande och har som huvudsyfte att vara en trygghet för enskilda i olika livssituationer. Även om det är tydligt uttalat och reglerat att en förmån eller ett stöd bara ska gå till den som har rätt till förmånen eller stödet, finns det samtidigt både krav och en förväntan på att det ska vara enkelt och gå snabbt att få ersättning när behov uppstår. Detta har i flera fall lett till att brott mot välfärdssystemen ses som förhållandevis ”lätta och snabba pengar”. Där

det finns pengar att hämta i sämre ekonomiska tider kan det finnas stor risk för att välfärdssystemen blir mer utsatta för brott. Oavsett vem som är gärningsman är det just de ekonomiska incitamenten som driver brottsligheten. Ett av de övergripande målen måste därför vara att förhindra att pengar betalas ut felaktigt. Både statens och samhällets vinster är omfattande om man lyckas förebygga välfärdsbrotten redan innan de begås. Om tid och resurser läggs på det brottsförebyggande arbetet finns det stora vinster att göra. Det finns därför flera goda skäl att fokusera på och prioritera proaktiva brottsförebyggande åtgärder.

När det gäller brott riktade mot välfärdssystemen är offret allas våra gemensamma medel och det finns därför särskilda fördelar med ett brottsförebyggande arbete. Att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen är en rättvisefråga. Välfärdsbrott innebär att personer tar emot ekonomiska bidrag från samhället som de inte är berättigade till. Detta kan skapa en ojämlikhet i samhället. Det är viktigt att arbeta brottsförebyggande för att upprätthålla en rättvis fördelning av samhällets resurser. Brottsligheten leder till en kostnad för samhället eftersom resurser som är avsedda för personer i behov av förmåner eller stöd används av personer som inte är berättigade till dem. Detta kan leda till att färre resurser finns tillgängliga för personer som verkligen behöver dem och att samhällets ekonomiska kostnader ökar.

Att förebygga välfärdsbrott är också en förtroendefråga. Brotten kan påverka samhällets förtroende för välfärdssystemen och staten som helhet. Genom att arbeta brottsförebyggande kan samhället visa att man tar brottsligheten på allvar och agerar för att upprätthålla en hög nivå av tillit och transparens i samhället.

3.3. Att arbeta brottsförebyggande

3.3.1. Syftet med brottsförebyggande arbete

Brottsförebyggande arbete syftar till att minimera risken för att brott ska inträffa över huvud taget genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brottsligheten. I det brottsförebyggande arbetet har rättsväsendets myndigheter ett stort och viktigt ansvar, men det behövs också insatser från andra aktörer. Arbetet ställer höga krav på aktörerna, men samtidigt är de möjliga vinsterna omfattande. Därför är det angeläget att samhället utnyttjar den fulla potentialen av brottsförebyggande arbete.

Att förebygga brott kan innebära aktiviteter av skilda slag beroende på vilka orsakerna till brotten är och hur brottsuppläggen ser ut. Begreppet kan betraktas ur flera olika perspektiv och berör många olika verksamhetsområden. Nedan följer en introduktion till den definition som vi har valt att använda oss av och en genomgång av olika teorier och tillvägagångssätt för att förebygga brott.

3.3.2. Definition och teorier

Det finns ingen enhetlig definition av begreppet brottsförebyggande arbete. Brottsförebyggande rådet (Brå) beskriver att brottsförebyggande arbete är något som syftar till att förhindra att människor begår brott. Detta genom att försöka påverka antingen vissa omständigheter i en situation där brott riskerar att begås, eller vissa personers benägenhet (motivation) att begå brott.1 Detta är också den definition som vi har valt att utgå ifrån.

Det finns flera teorier om och tillvägagångssätt för att förebygga brott. En vanlig uppdelning av det brottsförebyggande arbetet är social och situationell brottsprevention. Syftet med social brotts-

prevention är att motverka att individer begår brott eller återgår till

att begå nya brott efter avtjänat straff. Åtgärderna riktas in mot riskgrupper eller enskilda individer som riskerat att begå eller har begått brott och ska minska motivationen hos den som kan begå ett brott.

Situationell brottsprevention är i stället riktad mot tillfället, platsen eller

sammanhanget där ett brott begås. Det kan handla om att kontrollera eller övervaka en plats eller ett objekt eller att använda lås eller larm. Syftet med åtgärderna är att skydda den eller det som kan riskera att utsättas för ett brott.

En annan teori som används är preventionsnivåer. Teorin utgår från att åtgärderna ska inriktas på individer eller grupper. Med primär

prevention menas generella brottsförebyggande insatser som berör

alla invånare, till exempel att alla har lås på sin dörr eller att det finns patrullerande poliser. Sekundär prevention riktas i stället mot riskgrupper och individer eller brottsutsatta platser. Tertiär prevention är i sin tur åtgärder som riktas mot dem som tidigare har begått eller

1

Brå, 2020, Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, tredje upplagan, s. 94.

drabbats av brott eller mot tidigare brottsutsatta platser eller verksamheter.2

Ytterligare exempel på en ofta tillämpad teori är brottstriangeln som utgår från den så kallade rutinaktivitetsteorin. Detta är en teori som faller inom området situationell brottsprevention.3 Teorin bygger på att det finns tre huvudsakliga förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett brott ska kunna uppstå. De tre förutsättningarna är

  • en motiverad gärningsperson,
  • ett lämpligt objekt eller offer, och
  • frånvaro av kontroll och avsaknad av kapabla väktare.

Figur 3.1 Brottstriangeln

Källa: Brå, egen bearbetning.

Om alla tre förutsättningarna finns på plats vid samma tillfälle ökar risken för att ett brott ska begås. De brottsförebyggande åtgärderna ska enligt teorin inriktas på att minska motivationen hos en person att begå brott, skydda brottsoffret eller brottsobjektet och stärka kontrollen eller öka risken för att bli upptäckt. Om triangelns olika delar skulle översättas till förhållandena vid bidragsbrott kan det liknas vid

2

Social och situationell brottsprevention och preventionsnivåer beskrivs utförligare bland

annat i regeringens skrivelse Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program, skr. 2016/17:126, s. 13 f. och i Brås skrift, 2020, Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, tredje upplagan, s. 66.

3

Cohen, L. och Felson, M., 1979. Social Change and Crime Rate Trends: A Routine Activity

Approach, American Sociological Review, 44, s. 588 f.

Brottstillfälle

Frånvaro av kontroll

följande. Välfärdsystemen är det utsatta objektet. De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna är de väktare som kan bidra till ökad risk för upptäckt. Slutligen är den motiverade gärningspersonen den som väljer att begå brott riktade mot välfärdssystemen.

Enligt Brå ska det brottsförebyggande arbetet bedrivas kunskapsbaserat. Att arbeta kunskapsbaserat är att göra överväganden när man väljer åtgärder för att förhindra brott. Arbetssättet ska utgå från en lägesbild och utformas utifrån evidens- och erfarenhetsbaserade metoder. Det innebär att arbeta systematiskt och strukturerat mot ett brottsproblem. Kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete

  • grundar sig på kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling,
  • utgår från analys av möjliga bakomliggande orsaker till brottsproblemet,
  • är riktat mot orsakerna till brottsproblemet,
  • består av insatser som är, så långt det går, beprövade eller utvärderade, och
  • är återkommande reviderat utifrån uppföljning eller utvärdering.

Brå lyfter fram betydelsen av samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå och att aktörerna gemensamt gör bedömningar och uppföljningar för att skaffa sig kunskap om de problem som ska åtgärdas.4

3.3.3. Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program

Även regeringen har framhållit vikten av ett brottsförebyggande arbete. Regeringen presenterade 2017 ett nationellt brottsförebyggande program – Tillsammans mot brott. Programmet är en del i arbetet med att nå det övergripande kriminalpolitiska målet om att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Syftet med programmet är att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. Målgruppen är myndigheter,

4 www.bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande.html. Hämtat 2023-07-17.

landsting5, kommuner, näringslivet och det civila samhällets organisationer.6

I det brottsförebyggande programmet pekas två övergripande målområden ut – ökad kunskap och utvecklad samverkan. Enligt programmet är den mest grundläggande förutsättningen för att förebygga brott att arbetet i så hög grad som möjligt baseras på kunskap. Berörda aktörer ska systematiskt kartlägga och analysera brottsligheten och dess orsaker. Kartläggningen och analysen ska användas för att identifiera, prioritera och besluta relevanta åtgärder. Aktörerna bör löpande och systematiskt följa upp och utvärdera åtgärderna. Resultatet av utvärderingarna och uppföljningarna ska sedan användas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Av programmet framgår att kopplingen mellan forskning och praktik är viktig och att det bör finnas en upparbetad samverkan mellan myndigheter, kommuner och olika forskningsaktörer på området. Forskning är särskilt betydelsefull för att få vetenskapligt grundade kunskapsunderlag och metodstöd.7

I programmet framhålls att en avgörande faktor för att förebygga brott på ett effektivt sätt är att arbetet bedrivs i nära samverkan med andra aktörer. Samverkan ska utgå från identifierade behov och leda fram till konkreta brottsförebyggande åtgärder som ska följas upp och utvärderas. Det behövs, enligt programmet, fler aktörer i samhället som aktivt arbetar med att förebygga brott. Samverkan bör äga rum på lokal, regional och nationell nivå mellan stat, regioner och kommun, men också med organisationer och näringsliv. Särskilt betydelsefull anses samverkan mot organiserad brottslighet vara. Det är också viktigt att samarbeta och utbyta erfarenheter mellan länder eftersom brottslighet i många fall sträcker sig över nationsgränserna.8

3.4. Vårt angreppssätt

För att kunna vidta effektiva och träffsäkra åtgärder är det avgörande att hitta orsakerna till välfärdsbrottslighet. I syfte att hitta dessa orsaker, tillämpar vi i det här betänkandet grunderna för ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. Det innebär att vi utifrån det

5 Den 1 januari 2020 avskaffades beteckningen landsting i berörda lagar, bland annat kommunal-

lagen och indelningslagen, och ersattes av beteckningen region.

6

Skr. 2016/17:126, s. 6.

7

Skr. 2016/17:126, s. 25 f.

8

Skr. 2016/17:126, s. 28 f.

kunskapsbaserade arbetssättet kartlägger och sammanställer en lägesbild över brottsligheten (kapitel 4 och 5), analyserar problembilden (kapitel 6) och utifrån analysen föreslår åtgärder (kapitel 7–12). Vi har valt att dela in åtgärderna utifrån det sätt som de kan verka brottsförebyggande enligt brottstriangelns tre komponenter. Det vill säga om de kan bidra till att skydda välfärdssystemen (brottsobjektet), att utveckla de beslutande aktörernas och brottsutredande myndigheternas brottsförebyggande arbete och verktyg (kapabla väktare och kontroll) eller minska motivationen hos enskilda att begå bidragsbrott (gärningspersonen).

3.5. Utgångspunkter i våra förslag

Utgångspunkten för vårt arbete har varit att lämna tydliga, effektiva och väl balanserade förslag. I delbetänkandet lämnades bland annat förslag om att införa ett administrativt sanktionssystem och att ansvaret för att utreda bidragsbrott ska flyttas till Ekobrottsmyndigheten. I detta betänkande har vi huvudsakligen ett brottsförebyggande anslag i de förslag som vi lämnar. Dock är tanken att förslagen, tillsammans med de som vi har lämnat i delbetänkandet, ska ses som en helhet för att stärka samtliga steg i processen att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott. Förslagen bör därför införas i anslutning till varandra, som ett helhetspaket, men med olika ikraftträdande (se kapitel 13).

I våra överväganden och förslag i detta betänkande har vi utgått från att de förslag som lämnades i delbetänkandet kommer att genomföras. Förslaget om bidragsspärr (se kapitel 12) bygger exempelvis på antagandet att systemet med administrativa sanktionsavgifter kommer att införas. I kapitel 12 och 15 redogör vi för vilken betydelse det skulle få för våra förslag, om förslagen i delbetänkandet inte genomförs.

Vår utgångspunkt är främst att föreslå åtgärder som ska förebygga och bekämpa bidragsbrott, men förslagen kan även få effekt på felaktiga utbetalningar i övrigt. Detta eftersom felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bygger på samma grund, nämligen att någon lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden.

I arbetet har vi eftersträvat att lämna tydliga förslag som har ett konkret syfte att åtgärda vissa grundorsaker till brottsligheten. Vi har också haft som utgångspunkt att förslagen ska leda till konkreta och

operativa åtgärder och ett effektivare arbete, samtidigt som den administrativa bördan för de berörda aktörerna inte bör öka mer än nödvändigt.

DEL I

Kartläggning och aktuell lägesbild

4. Kartläggning

4.1. Inledning

I detta kapitel kartlägger vi och tecknar en lägesbild över brott mot välfärdssystemen. Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) bör en kartläggning för brottsförebyggande arbete vara en systematisk datainsamling om ett brottsproblem och innehålla information om vad, hur mycket, hur ofta, på vilket sätt och under vilka förutsättningar som brottsligheteten uppträder. Arbetet bör inledas med att utgå från befintlig statistik och inhämta annan kunskap för att sedan hitta variationer och avvikelser och identifiera mönster. En lägesbild sammanställer kartläggningens resultat och är en samlad bedömning av var problemen är störst, hur situationen ser ut i jämförelse med referensdata, hur utvecklingen har sett ut över tid och prognoser och fördjupningar kring vissa typer av brottslighet. Den kan också innehålla ett proaktivt tänkande om hur problem kan förutses.1

Vi har till att börja med inhämtat kunskap från den officiella kriminalstatistiken och indikatorer som de beslutande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i uppdrag av regeringen att redovisa i respektive myndighets årsredovisning. Vi har till att börja med inhämtat kunskap från den officiella kriminalstatistiken och indikatorer som de beslutande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i uppdrag att redovisa i respektive myndighets årsredovisning. För att komplettera den bilden har vi kartlagt studier som ger en ökad förståelse om vilka gärningspersonerna är och deras motiv till att begå bidragsbrott. Statistik och studier är i regel uppbyggda på historisk information och uppgifter. För att fånga framtida tendenser och utveckling av brottsligheten har vi bett berörda aktörer att redogöra för deras upplevelser

1 bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/egna-forberedelser/ta-fram-en-

kartlaggning-och-lagesbild.html. Hämtat 2023-07-17.

av hur brottsligheten förändras. Vi har även tagit del av lägesbilder över organiserad brottslighet, arbetslivskriminalitet, ekonomisk brottslighet och felaktiga utbetalningar. Den samlade kunskapen har vi använt för att sammanställa en lägesbild över bidragsbrottsligheten (avsnitt 4.2).

Efter att kartläggningen är genomförd, bör en orsaksanalys göras. En orsaksanalys handlar enligt Brå om att förstå varför ett problem uppstår och analysera vilka tänkbara faktorer som kan leda till att ett brott sker vid en viss tid och på en viss plats. En orsaksanalys är att undersöka sammanhang som leder till brottslighet, kopplat till exempel till situationen, gärningspersonen och den brottsutsatte.2 För att öka förståelsen för orsaker till brott mot välfärdssystemen har vi använt oss av de beslutande aktörernas riskanalyser och uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Av riskanalyserna framgår vilka risker som finns kopplade till förmånens utformning, uppgifter och underlag, kontroll och handläggning, generellt förebyggande arbete och ledning, styrning och kontroll. Omfattningsstudierna ger en uppskattning av andelen avsiktliga och oavsiktliga felaktiga utbetalningar som görs varje år av de beslutande myndigheterna (avsnitt 4.3).

Utifrån kartläggningen, lägesbilden och beskrivningen av orsakerna till brottsligheten är enligt Brå nästa steg att ta fram en åtgärdsplan och vidta åtgärder.3 Vi har gjort en övergripande behovsinventering av brottsförebyggande åtgärder som beslutande aktörer och brottsutredande myndigheter har identifierat. Behoven är sammanställda i avsnitt 4.4. Utifrån den kunskap som framkommit av lägesbilden, orsakerna till brottsligheten och de beskrivna behoven, har vi i avsnitt 4.5 gjort en fördjupad kartläggning. De områden som vi har valt att titta närmare på är hur de beslutande aktörernas arbetar med att förebygga välfärdsbrott, brister i regelverkens konstruktion och möjligheter att inhämta uppgifter. I kapitel 5 redovisar vi resultatet av en undersökning om allmänhetens attityder till uppgiftsinhämtning. I kapitel 6 analyserar vi lägesbilden och orsakerna till bidragsbrott och överväger vilka åtgärder som bör vidtas. Dessa beskrivs i kapitel 7–12.

2

bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/gemensamma-forberedelser/gor-en-

orsaksanalys.html. Hämtat 2023-07-17.

3

bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/genomforande/uppratta-

atgardsplan.html. Hämtat 2023-07-17.

4.2. Bidragsbrottslighetens omfattning, struktur och utveckling

För att kunna arbeta kunskapsbaserat med att förebygga välfärdsbrott behövs kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling. I följande avsnitt har vi sammanställt den kunskap som finns om bidragsbrott och felaktiga utbetalningar i form av den officiella kriminalstatistiken, mätbara indikatorer och de beslutande aktörernas bedömning av trender och utveckling av brottsupplägg. Samtidigt finns det vissa utmaningar med underlaget som man bör vara medveten om.

Bidragsbrott är i hög grad ett spanings- och ingripandebrott. Förändringar i antalet anmälda brott beror framför allt på vilket kontrollarbete de beslutande aktörerna bedriver, hur effektivt detta arbete är och i vilken utsträckning de anmäler misstänkta bidragsbrott. Det går därför inte att dra några säkra slutsatser om den faktiska utvecklingen av bidragsbrottsligheten enbart utifrån till exempel antalet anmälda bidragsbrott.4

Andra utmaningar är att de beslutande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna mäter antalet misstänkta bidragsbrott på olika sätt. Polismyndigheten redovisar antalet ärenden, medan Åklagarmyndigheten redovisar antalet brottsmisstankar. Försäkringskassan å sin sida mäter antal ärenden fördelat på vilken förmån det är fråga om. Sammantaget leder detta till att det är svårt att följa upp och få en fullständig och rättvisande bild av antalet misstänkta bidragsbrott.5Ändå anser vi att dessa källor har ett värde för kunskapsinhämtningen och att det sammantagna underlaget ger en vägledning om hur bidragsbrottsligheten ser ut och utvecklas.

4 Brå, 2016, Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag, rapport 2016:9,

s. 43.

5

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2019, Delredovisning av regeringsuppdrag till

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott,

dnr A310.133/2019, s. 5 f.

4.2.1. Den officiella kriminalstatistiken över brott mot bidragsbrottslagen

Den officiella kriminalstatistiken6 ger en bild av antalet misstänkta bidragsbrott som hanteras av rättsväsendet. Många felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda anmäls dock inte och utredningar av anmälda bidragsbrott läggs ner. Det finns omvärldsfaktorer som kan leda till tillfällig eller mer permanent påverkan på antalet anmälda och lagförda bidragsbrott. Sådana faktorer kan vara regeringsuppdrag och ökade resurser för att stärka arbetet med att motverka bidragsbrott, myndigheternas interna prioriteringar och resurser, förändringar i lagstiftning eller i samhället i stort.

I följande avsnitt redogör vi för antalet anmälda bidragsbrott, uppklarade brott och lagföringar. Vi redovisar de påföljder som beslutats av domstolar respektive åklagare och kön och ålder på de personer som lagförs. Syftet med redovisningen är att få en bild av hur utvecklingen av brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) har sett ut över tid som den framgår av kriminalstatistiken och om vilka som begår brotten. För att sätta in informationen i en större kontext jämför vi statistiken för bidragsbrott med motsvarande uppgifter för bedrägeribrott och brott enligt brottsbalken. All statistik i detta avsnitt är hämtad från Brås statistikdatabas och avser, med något undantag, perioden 2014– 2022. Brå har tidigare genomfört en studie över bedrägeribrottsligheten i Sverige som beskriver bidragsbrottslighetens utveckling mellan 2008 och 2014.7 Vi har valt att avgränsa undersökningen till den efterföljande perioden, 2014 till 2022.

En längre sammanställning av den officiella kriminalstatistiken för brott mot bidragsbrottslagen finns i kapitel 5 i vårt delbetänkande.8

Antalet anmälda bidragsbrott har börjat minska

Antalet anmälda bidragsbrott har ökat kraftigt sedan bidragsbrottslagen infördes 2007. Fram till och med 2014 anmäldes cirka 9 000 bidragsbrott per år, för att sedan öka och 2020 nå en högsta notering om drygt 27 000 anmälda brott. Året därefter bröts den uppåtgående

6 Brå ansvarar för Sveriges officiella kriminalstatistik. Officiell statistik är sådan statistik som

regleras i lagen (2001:99) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

7

Brå, rapport 2016:9, s. 42 f.

8

Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare

hantering av misstänkta brott, SOU 2022:37, s. 137 f.

trenden och 2022 var antalet anmälda bidragsbrott cirka 19 000. Vid en jämförelse mellan åren 2008 och 2022 har antalet anmälda bidragsbrott fördubblats.

Figur 4.1 Utvecklingen av antalet anmälda brott mot bidragsbrottslagen 2008–2022, totalt och för de beslutande myndigheterna

Källa: Brås officiella kriminalstatistik för 2008–2022, egen bearbetning.

Ett växande antal anmälda brott mot Försäkringskassan är den främsta anledningen till den stora volymökningen av misstänkta bidragsbrott. Försäkringskassan är också den myndighet som över tid

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

Totalt

Mot Försäkringskassan

Mot kommunerna

Mot a-kassorna och Arbetsförmedlningen

Mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket

har stått för merparten av antalet anmälda bidragsbrott. Antalet anmälda bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen och kommunerna ökade 2018–2021 för att sedan avta något. Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen utvidgades den 1 januari 2020 till att bland annat omfatta brott inom arbetsgivarstöd, men verkar ännu inte har lett till fler anmälda brott. Anmälda brott mot Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Migrationsverket har ökat successivt sedan bidragsbrottslagen trädde i kraft och ligger under senare år på ungefär samma nivå som anmälda bidragsbrott mot kommunerna, förutom en tillfällig nedgång under 2021.

Som en jämförelse har antalet bedrägeribrott9 också fördubblats från 2008 till 2022. Under 2008 anmäldes 91 000 bedrägeribrott. Antalet ökade sedan markant fram till 2018 då drygt 238 000 bedrägeribrott anmäldes, för att sedan avta något till cirka 182 000 anmälda brott under 2022. Det totala antalet anmälda brott mot brottsbalken har inte ökat på samma sätt som bidrags- och bedrägeribrotten. De anmälda brotten var 2008 cirka 1 145 000 medan motsvarande antal 2022 var 1 170 000.

Andelen personuppklarade bidragsbrott är relativt hög i förhållande till andra brott

Personuppklarade brott är handlagda brott där ett lagföringsbeslut har fattats om minst en misstänkt person. Det innebär att brottsanmälan har lett till strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Från 2014 till 2022 har antalet personuppklarade bidragsbrott ökat från 3 600 till 11 000. Personuppklaringsprocenten har under samma period ökat från 31 till 40 procent. En tillfällig ökning till 48 procent inträffade under 2018. En bidragande orsak till den höga personuppklaringsprocenten kan vara att Polismyndigheten under det året utredde få ärenden, men av de ärenden som utreddes var det många som gick vidare till åklagare.10

9 Med bedrägeribrott avses brott enligt 9 kap.13 §§brottsbalken. I denna kategori ingår till

exempel identitetsbedrägerier, romansbedrägerier, fakturabedrägerier och kortbedrägerier.

10

Se även SOU 2022:37, s. 161 och s. 233.

Figur 4.2 Personuppklaringsprocent för brott mot bidragsbrottslagen 2014–2022

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Andelen personuppklarade brott mot bidragsbrottslagen har under lång tid varit högre för brott mot Försäkringskassan än för övriga beslutande aktörer. De senaste två åren har andelen personuppklarade bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen ökat och är på samma nivå som brott mot Försäkringskassan. Den lägsta personuppklaringsprocenten har brott mot kommunerna, Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket. Andelen varierar mellan åren, men har de senaste tre åren legat på runt 20 procent.

Vi har inte hittat några entydiga svar till varför personuppklaringsprocenten för brott mot bidragsbrottslagen varierar i så hög grad mellan de olika beslutande aktörerna. En förklaring till den höga nivån för brott mot Försäkringskassan kan vara att myndigheten har bedrivit

- 10 20 30 40 50 60

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Brott mot bidragsbrottslagen (totalt)

Mot Försäkringskassan

Mot kommunerna

Mot a-kassorna och Arbetsförmedlingen

Mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket

ett långsiktigt arbete för att motverka bidragsbrott, utökat kontrollverksamheten och utvecklat samarbetet med Polismyndigheten för att öka kvaliteten på brottsanmälningarna. Åtgärderna kan ha bidragit till att fler misstänkta bidragsbrott klaras upp. En annan förklaring till variationen i uppklaringsprocent kan vara varierande kunskaper inom Polismyndigheten om olika socialförsäkringssystem och olika sätt att prioritera anmälningar.

Den stora ökningen av antalet personuppklarade brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen kan bero på att bidragsbrottslagen från och med 2020 har utvidgats till att omfatta stöd till arbetsgivare och anordnare. Brott som avser arbetsgivarstöd brukar normalt uppgå till höga belopp11, vilket också kan bidra till att dessa hanteras med en viss förtur.

Jämfört med annan brottslighet är den genomsnittliga personuppklaringsprocenten för bidragsbrott hög. Under 2022 var andelen personuppklarade bedrägeribrott 3 procent och brott mot brottsbalken 6 procent. Enligt Brå är en förklaring till den höga personuppklaringsprocenten för bidragsbrott att gärningspersonen – till skillnad mot vid bedrägeribrott – i nästan samtliga fall är känd och i regel också är den person som är mottagare av utbetalningen av förmånen eller stödet.12

Antalet lagföringsbeslut har ökat

Antalet lagföringsbeslut av brott med bidragsbrott som huvudbrott har ökat betydligt sedan 2019. Från att ha legat på mellan 300 och 400 lagföringsbeslut per år mellan 2014 och 2018, ökade antalet lagföringsbeslut till 1 126 under 2022. Det är främst domsluten som har ökat under de senaste åren, medan strafförelägganden har minskat något.

Den stora ökningen i antalet lagföringsbeslut kan troligen förklaras med det stora inflödet av anmälda brott mellan 2018 och 2020 och att det är dessa som nu med en viss tidsfördröjning har utretts och lagförts. Det ökade antalet anmälda bidragsbrott sammanfaller med att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten under denna period hade i uppdrag av regeringen att förbättra hanteringen av bidragsbrott.13

11 Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022, s. 70. 12

Brå, rapport 2016:9, s. 45.

13

Regeringsbeslut 2018-05-24, Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om för-

bättrad hantering av bidragsbrott, Ju2018/03037/KRIM.

Figur 4.3 Antalet lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott totalt och i form av domslut, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser perioden 2014–2022

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Det är inte lika vanligt med lagföringar i form av åtalsunderlåtelse för brott mot bidragsbrottslagen som för brottsbalksbedrägerier, men desto vanligare med strafförelägganden. Under 2022 var fördelningen i andelen lagföringsbeslut för brottsbalksbedrägerier 83 procent för domslut, 10 procent för strafförelägganden och 7 procent för åtalsunderlåtelse. Motsvarande fördelning för bidragsbrotten 2022 var som jämförelse 83, 16 och 1 procent.

Den vanligaste lagföringen för brott mot bidragsbrottslagen är brott som bedöms som ringa och brott av normalgraden.14 Andelen lagföringsbeslut i denna kategori har ökat från 78 procent under 2014 till 95 procent under 2022. I motsvarande grad har andelen lagföringar med vårdslöst bidragsbrott15 som huvudbrott minskat från 11 till drygt

14

2 § bidragsbrottslagen (2007:612).

15

4 § bidragsbrottslagen.

0 200 400 600 800 1000 1200

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott (totalt)

Domslut

Åtalsunderlåtelse

Strafföreläggande

3 procent. Även antalet lagföringar av grova bidragsbrott16 har minskat till knappt 1,5 procent.

Figur 4.4 Lagföringsbeslut efter huvudbrott 2014–2022, procent

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Varför antalet lagföringsbeslut om bidragsbrott av normalgraden och ringa brott har ökat har vi inte hittat någon förklaring till, men det kan bero på att de beslutande aktörerna upptäcker och anmäler allt fler misstänkta bidragsbrott som motsvarar den typen av brott.

Andelen kvinnor och medelåldern är högre än vid annan brottslighet

Det finns inte några större skillnader i fördelningen mellan kvinnor och män när det gäller olika lagföringsbeslut för bidragsbrott. I procentuella andelar av det totala antalet lagföringsbeslut var det i genomsnitt 41 procent kvinnor respektive 45 procent män som under den redovisade perioden dömdes för bidragsbrott som bedömdes som ringa eller brott av normalgraden. För grovt bidragsbrott var fördelningen 2 procent kvinnor och 5 procent män, medan den var 3 procent för kvinnor och 4 procent för män vid vårdslösa bidragsbrott.

16

3 § bidragsbrottslagen.

0 20 40 60 80 100

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Bidragsbrott, ringa bidragsbrott (2 §)

Grovt bidragsbrott (3 §)

Vårdslöst bidragsbrott (4 §)

Figur 4.5 Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott efter kön 2014–2022, procent

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Andelen kvinnor som lagförs för bidragsbrott som huvudbrott är betydligt högre än för annan brottslighet. Under 2022 fördelades lagföringsbesluten på 45 procent kvinnor och 55 procent män. Som jämförelse var de som lagfördes för brott mot brottsbalken under samma år fördelade på 24 procent kvinnor och 76 procent män. Fördelningen vid bedrägeribrott var 23 procent kvinnor och 76 procent män. Att det är en större andel kvinnor som lagförs för bidragsbrott än för annan brottslighet beror sannolikt på att det är fler kvinnor än män som har tillgång till förmåner och stöd från välfärdssystemen.

Det är ytterst ovanligt att personer under 20 år lagförs för bidragsbrott. De flesta lagförda för bidragsbrott är mellan 30 och 49 år. Andelen lagförda i denna ålderskategori har också ökat över tid. Den största ökningen står åldersgruppen 30–39 år för. Samtidigt har andelen lagförda i de yngre och äldre åldersgrupperna minskat. Det är ett mönster som skiljer sig från annan brottslighet.

0 10 20 30 40 50 60 70

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Kvinnor Män

Figur 4.6 Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott efter ålder 2014–2022, procent

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Som jämförelse kan nämnas att fördelningen mellan olika ålderskategorier är mycket mer jämn för brott mot brottsbalken. Av samtliga brott genomfördes 20 procent av personer i åldern 15–20 år, 22 procent i kategorin 21–29 år, 23 procent i kategorin 30–39 år, 17 procent i kategorin 40–49 år, 11 procent i kategorin 50–59 år och 7 procent för personer över 60 år. Personer som lagförts för bedrägeribrott under 2022 var i regel yngre än de som lagförts för bidragsbrott. Vid bedrägeribrott var 14 procent under 21 år och en stor andel lagförda var i ålderskategorin 21–39 år.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

15-20 år 21-29 år 30-39 år

40-49 år 50-59 år 60- år

Många är tidigare ostraffade

Den övervägande majoriteten av de som lagförs för bidragsbrott är sedan tidigare ostraffade, det vill säga de har inte lagförts för något brott tidigare. Under den redovisade perioden har antalet personer som inte lagförts sedan tidigare ökat något. De senaste åren har andelen ostraffade legat på strax över 70 procent. De som lagförs för bidragsbrott och som lagförts för brott en eller ett par gånger tidigare har minskat något sedan 2014. Andelen lagföringsbeslut där den lagförde har haft tre eller fler lagföringar sedan tidigare ligger på mellan 6 och 10 procent varje år.

Figur 4.7 Lagföringsbeslut efter huvudbrott och antalet lagföringar under 2014–2022, procent

Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.

Som jämförelse kan nämnas att det är betydligt vanligare att den som döms för ett bedrägeribrott har dömts för brott tidigare. Andelen som tidigare varit ostraffade och blivit lagförda för brottsbalksbedrägerier var 2022 cirka 37 procent. Motsvarande andel för samtliga brott mot brottsbalken var 47 procent.

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

0 1-2 3-4 5-

Återfall förekommer

En annan frågeställning är i vilken mån den som har lagförts för brott mot bidragsbrottslagen återfaller i brott och om dessa i så fall är bidragsbrott. Brå har på uppdrag av utredningen sammanställt statistik över hur många av de som under 2021 lagfördes för bidragsbrott som under perioden 2011–2020 hade dömts för något brott.

Under 2021 lagfördes 1 123 personer för bidragsbrott. I urvalet ingick personer som hade dömts för bidragsbrott både som huvudbrott och bibrott. Av dessa hade totalt 70 procent inte tidigare lagförts för något brott under de senaste tio åren.

Tabell 4.1 Antal gånger individer som lagfördes

1

för brott

2

mot

bidragsbrottslagen under 2021 har lagförts för något brott tidigare de senaste tio åren

Lagförda alla brottstyper, antal gånger tidigare

Individer

Andel,

procent

0 gånger

783

70

1 gång

195

17

2 gånger

65

6

3 gånger

30

3

4 gånger

14

1

5 gånger

14

1

6 eller fler

22

2

1. Åtalsunderlåtelse, strafföreläggande eller domslut i tingsrätten.

2. Med brott avses både huvudbrott och bibrott. Källa: Bearbetning av statistik från Brås register för lagförda personer.

Cirka 30 procent av de individer som under 2021 lagfördes för bidragsbrott hade tidigare blivit lagförda för något brott under 2011–2020. De vanligaste förekommande brotten som dessa hade lagförts för var olovlig körning, ringa narkotikabrott, brott mot trafikförordningen, ringa stöld och stöld.

Tabell 4.2 De fem vanligaste förekommande huvudbrotten i lagföringsbesluten av tidigare lagförda under en 10-års period

Procent

Brott Andel av lagföringsbesluten med respektive

brott som huvudbrott, procent

Olovlig körning

17

Ringa narkotikabrott

16

Trafikförordningen

11

Ringa stöld

7

Stöld

6

Källa: Bearbetning av statistik från Brås register för lagförda personer.

De som hade återfallit i bidragsbrott var något färre än ovan nämnda brott. Av de som lagfördes för brott mot bidragsbrottslagen under 2021 hade 2 procent tidigare lagförts för samma brott någon gång under perioden 2011–2020. Av studien framgick att majoriteten, totalt 1,8 procent, hade lagförts de senaste fem åren (2016–2020). Som en jämförelse hade 1,9 procent av de individer som lagfördes för bidragsbrott år 2021 lagförts för bedrägeribrott någon gång under de senaste tio åren. Endast 0,5 procent hade lagförts under perioden 2016– 2020.17

Statistiken ska dock tolkas med viss försiktighet. Enligt Brå varierar sannolikheten att bli kontrollerad mellan de beslutande myndigheterna och det går därför inte att med säkerhet säga hur många som begår upprepade bidragsbrott.18 Polisanmälningar läggs också ner på grund av att det inte går att bevisa att gärningen har begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet.19 Upplevelsen bland de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheter är att återfall i bidragsbrott kan förekomma, men att det inte går att uttala sig om omfattningen.20

Vår slutsats är att återfall i bidragsbrott enligt statistiken är relativt ovanligt, men att det med all sannolikhet finns ett mörkertal av upprepade bidragsbrott som inte återspeglas i statistiken. Hur stort detta mörkertal är har inte varit möjligt för oss att uppskatta.

17 Skrivelse från Brå den 20 april 2023. 18

Skrivelse från Brå den 2 november 2022.

19

Se bland annat SOU 2022:37, s. 341.

20

Se till exempel skrivelser från Polismyndigheten den 2 november 2022, Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022, Migrationsverket den 7 november, Pensionsmyndigheten den 4 november 2022, Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022 och Örebro kommun den 4 november 2022.

4.2.2. Indikatorer över polisanmälningar och vilka belopp dessa omfattar

Kriminalstatistiken ger inte en heltäckande bild av bidragsbrottens utveckling. Ett sätt att komplettera kunskapsbilden på är att använda mätbara indikatorer. De senaste åren har de beslutande myndigheterna och IAF fått i uppdrag av regeringen att redovisa indikatorer som gör det möjligt att följa de beslutande myndigheternas och arbetslöshetskassornas arbete med att bidra till det övergripande målet att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar ska minska och fel ska motverkas.21 Två av de indikatorer myndigheterna ska redovisa är antalet polisanmälningar och de upptäckta felaktiga utbetalningarnas andel av det totalt utbetalda beloppet. De beslutande myndigheterna har valt att beräkna indikatorerna utifrån något olika parametrar, vilket medför att resultaten inte alltid går att jämföra mellan myndigheterna. Däremot kan de ge en indikation om hur utvecklingen ser ut för den specifika myndigheten och arbetslöshetskassorna.

Det totala antalet polisanmälningar har ökat de senaste åren, i synnerhet när det gäller för antalet ärenden som Försäkringskassan anmäler. Några myndigheter särskiljer inte om anmälan avser bidragsbrott, utan anmälan kan även avse andra misstänkta brott som till exempel urkundsförfalskning eller bedrägerier.

21

Budgetpropositionen för 2021,prop. 2020/21:1 utg.omr. 2, bet. 2020/21:FiU2, rskr. 2020/21:150.

Figur 4.8 Totala antalet polisanmälningar 2015–2022 för beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor

* Arbetsförmedlingen: Anmälningarna innefattar även bedrägerier och urkundsförfalskningar * Pensionsmyndigheten: Anmälningarna innefattar även bedrägerier * CSN: Anmälning innefattar bidragsbrott, förfalskningsbrott (14 § BrB) och missbruk av handling (15 kap.12 § BrB). Den absoluta merparten av alla anmälningar rör dock misstänkta bidragsbrott. Källa: Sammanställning av uppgifter från årsredovisningar för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF under perioden 2015–2022 som kompletterats med underlag från ovanstående myndigheter. Uppgifter för Migrationsverket avseende 2018 saknas.

Försäkringskassans polisanmälningar har ökat med 38 procent från 2021 till 2022. Det största antalet anmälningar står förmånerna barnbidrag, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning för. Dessa har ökat med mellan 31 och 77 procent. En sannolik förklaring till ökningen kan enligt Försäkringskassan vara att myndigheten har fått in fler anmälningar från kommunerna och en ökad kännedom inom kommunerna om lagen om underrättelseskyldighet. Under 2021 har Försäkringskassan dessutom genomfört fler riktade insatser mot tillfällig föräldrapenning. Antalet polisanmälningar inom assistansersätt-

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Försäkringskassan Pensionsmyndigheten

CSN Migrationsverket

Arbetsförmedlingen Arbetslöshetskassor

ning har minskat till följd av att myndigheten endast gör en polisanmälan där alla anmälda personer ingår, i stället för att som tidigare göra en polisanmälan per person.22

Även från Pensionsmyndigheten ökade antalet polisanmälningar under 2022. Enligt myndigheten berodde ökningen främst på ett större inflöde av impulser från externa parter, men också interna impulser till följd av stärkt kontrollverksamhet.23

CSN har under 2022 utökat antalet medarbetare som arbetar med misstänkta bidragsbrott. Det har lett till bättre möjligheter att skyndsamt polisanmäla när det finns misstanke om brott.24

Antalet bidragsbrott som Migrationsverket anmälde sjönk kraftigt under 2021 och 2022. För Migrationsverkets del spelar antalet inskriva i mottagningssystemet en avgörande roll. Skillnaden i antalet mellan år 2020 och 2022 beror troligen på att antalet inskrivna var stort under covid-19-pandemin 2020. Statistiken är dock bristfällig på grund av bristande felaktig registrering.25

Merparten av polisanmälningar som gjordes av Arbetsförmedlingen under 2022 avsåg stöd till arbetssökande. Den största andelen av dessa utgjordes av programresor och de misstänkta brotten upptäcktes i riktade kontroller. De anmälningar som avsåg stöd till arbetsgivare och anordnare bestod dock i ett mycket högre anmält belopp till ett värde om i genomsnitt 103 300 kronor per beslut.26

Ett byte av handläggningssystem och en it-säkerhetsincident som drabbade samtliga arbetslöshetskassor i december 2022 har bidragit till att vissa arbetslöshetskassor inte kunde skicka alla anmälningar som de hade tagit beslut om till Polismyndigheten under 2022.27

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Arbetsförmedlingen uppger i sina årsredovisningar för 2022 att kontrollarbetet har intensifierats. Myndigheterna menar att orsaken till att antalet polisanmälningar har ökat kan vara att myndigheterna i högre utsträckning använder sig av riskbaserade kontroller och att antalet underrättelser har ökat.

22 Försäkringskassans årsredovisning 2022, s. 120 f. 23

Pensionsmyndighetens årsredovisning 2022, s. 43 f.

24

CSN:s årsredovisning 2022, s. 84.

25

Migrationsverkets årsredovisning 2022, s. 120 och skrivelse från Migrationsverket den 25 april 2023.

26

Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022, s. 70.

27

IAF, 2023, Upptäckta felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna 2020–2022, rapport 2023:3, s. 12.

De beslutande myndigheterna och IAF redogör också sedan en tid tillbaka i sina årsredovisningar det totala beloppet för polisanmälningar om misstänkta brott.

Tabell 4.3 Anmälningar om misstänkta brott i belopp, miljoner kronor

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Försäkringskassan 694,1 608,7 602,2 Pensionsmyndigheten 37,0 37,0 37,0 35,0 CSN 28,9 36,7 35,0 29,7 46,4 39,3 Migrationsverket 0,7 0,4 0,03 Arbetsförmedlingen 19,0 26,6 34,3 61,4 60,6 39,9 42,0 17,0 A-kassor 0,2 0,3

Totalt 801,6 734,8 693,5

Källa: Årsredovisningar för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF under perioden 2015–2022.

Enligt Försäkringskassan stod orsakerna ”arbete trots förmån” och ”utlandsvistelse och bosättning utomlands” för de högst felutbetalda beloppen bland de ärenden som polisanmäldes under 2022. Myndigheten kunde se en tydlig koppling mellan skillnaderna i beloppen och antalet avslutade kontrollutredningar inom respektive förmån.28

4.2.3. Gärningspersonerna och deras motiv till att begå bidragsbrott

Utifrån den officiella kriminalstatistiken drar vi slutsatsen att majoriteten av de som lagförs för bidragsbrott är ostraffade sedan tidigare. Flera befinner sig i en fas av livet som tidsmässigt sammanfaller med när många väljer att bilda familj. Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning är också förmåner där det förekommer ett stort antal felaktiga utbetalningar (se avsnitt 4.3.3). Mer information än så är svår att utläsa om de som begår bidragsbrott. Brå genomförde under 2016 en undersökning av bedrägeribrottsligheten som också innehöll en analys av vem som begår bidragsbrott och varför. I studien kartlades ett större antal polisärenden och tingsrättsdomar kombinerat med intervjuer med gärningspersoner. Av studien framkom, något förenklat, tre kategorier av gärningspersoner.

28 Försäkringskassans årsredovisning 2022, s. 121.

Den dominerande kategorin har låg förståelse för regler, slarvar eller genomgår en personlig kris

Den största gruppen av personer som var misstänkta för bidragsbrott var tidigare ostraffade. De beskrivs som personer där livet kom lite emellan. Många angav att de befann sig i en svår period i livet och därmed behövde dryga ut vardagsekonomin. Bakomliggande orsaker kunde vara skulder, missbruksproblem och arbetslöshet. I många fall hade de misstänkta haft svårt att förstå villkoren för förmånerna och hur de skulle fylla i en ansökan.29

Den andra kategorin utnyttjar systemen mer systematiskt

Av de granskade ärendena framgick en kategori av mer planerande och kvalificerade bidragsbrottslingar. Kategorin bestod av personer som av vänner eller familj hade lärt sig brottsupplägg och hur man utnyttjar välfärdssystemen. Ofta bestod brotten i att arbeta svart samtidigt som den misstänkte fick ersättning från Försäkringskassan, kommunen eller en arbetslöshetskassa. Brotten riktades i regel mot flera aktörer. Brottsuppläggen kunde bestå i att kombinera olika förmåner och stöd, exempelvis kunde personen ha arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, föräldrapenning eller sjukpenning samtidigt som de hade skenseparerat. På så sätt kunde personen erhålla mer bostadsbidrag och kanske också underhållsstöd än vad han eller hon var berättigad till. Det förekom också gärningspersoner med flera identiteter som var ett tecken på mer planerade och utstuderade bidragsbrott.

Det bedömdes vara svårt att skilja ut denna kategori av gärningspersoner från den första kategorin eftersom de i regel skyllde på slarv eller okunskap. I denna kategori återfanns också personer som begick annan typ av ekonomisk brottslighet som till exempel bedrägerier och skattebrott.30

29 Brå, rapport 2016:9, s. 121. 30

Brå, rapport 2016:9, s. 122 f.

Den tredje kategorin har en brottsplan och använder företag som brottsverktyg

Den tredje kategorin begick storskalig ekonomisk brottslighet eller organiserad brottslighet. I denna grupp var det vanligt att företag användes som brottsverktyg. Gärningspersonerna identifierade kryphål i regelverk eller kontroller och utnyttjade dessa i omfattande skala. De ersättningar som var utsatta var bland annat assistansersättning, tandvårdsstöd och Arbetsförmedlingens stöd till företag. Bidragsbrottsligheten ingick i regel som en del av en mer omfattande ekonomisk brottslighet, som till exempel skattebrott och bokföringsbrott.31

Svårt att få en bild av hur fördelningen mellan kategorierna ser ut

I Brås undersökning av bedrägeri- och bidragsbrottslighet gjordes en rad intervjuer med personer dömda för bidragsbrott som bekräftade bilden av de tre kategorierna ovan. Samma mönster har också framkommit vid tidigare studier. Även vi har kommit till samma resultat när vi har studerat ett slumpmässigt urval av tingsrättsdomar avseende bidragsbrott från 2022.32

Det kan vara helt skilda metoder och åtgärder som behöver sättas in beroende på om bidragsbrotten begås av slarv, är systematiska eller utförs av grovt kriminella. Vi har försökt skapa oss en bild av hur fördelningen ser ut mellan de olika kategorierna, men det framkommer inte tydligt vare sig i kriminalstatistiken, av domarna eller utifrån svaren på de frågor som vi har ställt till de beslutande aktörerna. Till exempel kan den som i själva verket begår systematiska bidragsbrott ange att brottet har tillkommit på grund av slarv eller missförstånd. Bakom mindre allvarliga brott kan det också gömma sig individer som förekommer i grovt kriminella sammanhang eller nätverk, men detta framgår varken av statistiken eller domarna.

31 Brå, rapport 2016:9, s. 123 f. 32

Vi har slumpmässigt valt ut och studerat 30 tingsrättsdomar från 2022.

Ekonomiska incitament motiverar gärningspersonerna

Motiven till att begå bidragsbrott är relativt entydiga. I Brås undersökning angav de misstänkta gärningspersonerna ekonomiska incitament som skäl till att begå bidragsbrott. Det kunde vara att man befann sig i en socialt utsatt situation eller hade skulder. Ibland förekom beskrivningar av välfärdssystemen som en bankomat som kunde användas när man ansåg sig vara i behov av pengar. Andra begick bidragsbrott i syfte att ta ut brottsvinster som kunde finansiera annan kriminalitet eller verksamhet, alternativt att medlen fördes ut ur landet.33

4.2.4. Trender och indikationer på att brottsligheten förändras

Utöver att inhämta information från den officiella kriminalstatistiken och mätbara indikatorer, har vi bett beslutande aktörer34 och brottsutredande myndigheter att redogöra för trender och tendenser vad gäller bidragsbrottslighetens utveckling. Initialt efterfrågade vi också statistik från de beslutande aktörerna som kunde komplettera den officiella kriminalstatistiken. Utöver de indikatorer som vi redogör för i avsnitt 4.2.2, har de beslutande aktörerna uppgett att de saknar annan statistik om bidragsbrott. Till exempel är underlaget för misstänkta bidragsbrott för litet för att kunna mätas enskilt. En annan orsak är att det saknas en fullständig återkoppling från polis och åklagare i polisanmälda ärenden. Några myndigheter har uppgett att de inte har rättsligt stöd för att inhämta uppgifter eller att it-stöden inte är konstruerade för att ta fram sådan information.

Vi har kompletterat myndigheternas redogörelser för upplevda trender och tendenser vad gäller brottsupplägg med information från lägesbilderna för de myndighetsgemensamma samarbetena mot organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet, Ekobrottsmyndighetens lägesbild över ekonomisk brottslighet och Ekonomistyrningsverkets (ESV) årliga redovisning av uppfyllelsen av det riksdagsbundna målet om korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

33

Brå, rapport 2016:9, s. 121 f.

34

Kommunerna som har fått frågor utskickade är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil.

Företag används som brottsverktyg

Flera myndigheter har sett indikationer på att antalet kriminella som använder företag för att utnyttja välfärdssystemen ökar. De ekonomiska förmåner och stöd som angrips är i första hand assistansersättning, tandvårdsstöd och olika former av anställningsstöd. Assistansersättningen är särskilt utsatt och det förekommer att den utnyttjas i kombination med arbetskraftsinvandring.35 Detta kan få följdeffekter på enskildas pensionsgrundande inkomst, vilket i sin tur kan resultera i att allmän pension beräknas fel.36

Ekobrottsmyndigheten har också noterat att företag är ett användbart verktyg för att kunna begå brott i större omfattning. Vid brott som avser tandvårdsstöd och assistansersättning kan målvakter figurera. Det finns också fall där läkare skriver oriktiga sjukintyg.37 Falska identiteter kan användas för att företag ska kunna ta emot lön för personlig assistans som inte har blivit utförd. Inom tandvården kan den brottsliga verksamheten riktas mot personer med svag förankring i de svenska välfärdssystemen och som har begränsad erfarenhet av tandvård sedan tidigare. Ekobrottsmyndigheten har uppmärksammat att det förekommer att brottslighet flyttas mellan bolag genom att en verksamhet försätts i konkurs i samband med till exempel omfattande återkrav och att verksamheten återuppstår med hjälp av målvakter i ett nytt bolag.38

Det är inte möjligt att med någon säkerhet säga att företag används som brottsverktyg i högre utsträckning än tidigare. Enligt Polismyndigheten finns tendenser till en ökning som kan bero på en rad olika anledningar. En bidragande orsak kan vara att de beslutande aktörerna har fått mer kunskap om brottsuppläggen och upptäcker brotten i större utsträckning tack vare ökade kontrollåtgärder.39

35 Polismyndigheten, 2021, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 10 f.

Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 9 f. och Arbetsmiljöverket, 2021, Lägesbild 2021 – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regel-

överträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 24 f.

36

Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 21 december 2022.

37

Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022.

38

Ekobrottsmyndigheten, 2020, Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i

Sverige, s. 22 f. och skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december

2022.

39

Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.

Det finns kopplingar mellan välfärdsbrott och organiserad brottslighet

Enligt myndigheterna tillskansar sig organiserad brottslighet omfattande belopp från välfärdssystemen och det finns kopplingar till internationella brottsnätverk. Uppgifter från Polismyndighetens underrättelseverksamhet, beslutande aktörer och polisutredningar visar att välfärdsbrott förekommer bland multikriminella. Att utnyttja välfärdssystemen kan utgöra en grundförsörjning för den kriminelle, men också finansiera annan kriminell verksamhet och terrorism. Enligt Polismyndigheten kan både enskilda individer och nätverk ligga bakom brottsligheten. Det förekommer att olika nätverk har samarbetat för att dölja brottsligheten för myndigheterna, bland annat inom assistansområdet. När tillståndet dras in för ett assistansföretag med kopplingar till ett nätverk, förflyttas brukarna tillfälligt till ett annat bolag med tillstånd som har kopplingar till ett annat nätverk.40

Att det finns kopplingar mellan välfärdsbrott och organiserad brottslighet framgår också av en rapport från Nationella bedrägericentrum (NBC) vid Polismyndigheten. Genom att jämföra om personer som är misstänkta för bedrägeribrott inklusive bidragsbrott förekommer i Polismyndighetens särskilda uppgiftssamlingar (SUS) kunde man dra slutsatsen att bedrägeribrott är en bland flera vinstdrivande aktiviteter som individer och grupper inom organiserade kriminella miljöer ägnar sig åt. I de fall brottsligheten rör sig om bidragsbrott och penningtvätt finns en något högre andel kopplingar till terrorbrott. Analysen visar också kopplingar mellan bidragsbrott och penningtvätt.41

Enligt en rapport från Polismyndigheten hade 37 procent av de 8 000 individer som beskrivs som nätverkskriminella ekonomiskt stöd från Försäkringskassan under 2021. Det rörde sig främst om aktivitetsstöd, sjukpenning och tandvårdsbidrag. Många av de som erhållit aktivitetsstöd hade samtidigt bedrivit omfattande handel med narkotika.42

Enligt Nationellt centrum för terrorbedömning är välfärdsbrottslighet en del av den brottslighet som används för att finansiera terrorism.43 Att det finns en koppling mellan bidragsbrott och finansiering

40

Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.

41

Polismyndigheten, 2021, De organiserade bedrägerierna – En rapport om bedrägerier kopplade

till organiserade kriminella miljöer, dnr A354.340/2021, s. 26.

42

Polismyndigheten, 2022, Brottsvinst som ett större samhällsproblem, dnr HD5822-74/2021, s. 29.

43

Nationellt centrum för terrorhotbedömning, 2023, Helårsbedömning 2023 – Sammanfattning, s. 5.

av terrorism framgår även i en rapport från Brå. Administrativa åtgärder som kontrollutredningar av bidrag, indragna bidrag och återkrav kan spela en viktig roll i att förebygga och förhindra misstänkt finansiering av terrorism.44

Det är inte möjligt att utifrån den officiella kriminalstatistiken dra några slutsatser om hur omfattande den organiserade och systematiska brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen är. Under 2022 var en femtedel av alla underrättelseärenden och regionala insatser som pågick inom det myndighetsgemensamma samarbetet mot organiserad brottslighet rapporterade med någon typ av bedrägeribrott eller bidragsbrott som primär brottstyp.45 Polismyndigheten bedömer att det troligen har skett en expansion av brottsligheten och att den också riktas mot kommuner och regioners välfärdsutbetalningar, exempelvis till vårdcentraler, HVB-hem (hem för vård eller boende), skyddade boenden och familjehem.46 Polismyndigheten har också noterat att otillåten påverkan, infiltration och korruption som en del av organiserad ekonomisk brottslighet riktas mot myndigheter.47

Brå har gjort studier som, utöver kriminalstatistiken, baseras på analyser av polisanmälningar av misstänkta bidragsbrott och intervjuer med utredare och gärningspersoner. Brå menar att systematisk brottslighet förekommer, men att myndigheterna till viss del kan överskatta kopplingen till annan brottslighet. En trolig förklaring till den överskattningen är att sådana ärenden ofta prioriteras framför enklare bidragsbrott från det att de upptäcks till dess att förundersökning inleds.48

Brottsligheten hittar nya vägar när åtgärder sätts in

Utifrån de svar vi har fått av de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna är det svårt att ge ett entydigt svar på om tillvägagångssätten för att begå bidragsbrott har förändrats de senaste fem åren. Det finns dock indikationer på att brottsligheten ändrar karaktär när förutsättningarna ändras.

44 Brå, 2021, Finansiering av terrorism – En studie av motåtgärder, Rapport 2021:6, s. 9. 45

Polismyndigheten, 2023, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022, s 36.

46

Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2023, s. 10.

47

Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2023, s. 14 f.

48

Skrivelse från Brå den 2 november 2022.

När Brå under 2015 studerade brottslighet kopplad till intyg förekom det ofta felaktiga uppgifter om sjukpenninggrundande inkomster och förfalskade läkarintyg.49 I samband med att Brå några år senare samlade in data till en rapport om terrorfinansiering, framkom att bidragsbrottslighet kopplad till terrorfinansiering hade övergått till att i högre grad omfatta skenseparationer. Tänkbara skäl till det var att nya regler har tillkommit. Från den 1 juli 2018 kan vissa myndigheter till exempel inhämta inkomstuppgifter på individnivå från arbetsgivardeklarationen. Det försvårar möjligheterna att begå brott mot flera välfärdssystem.50Dock är det endast för ett fåtal förmåner och stöd som uppgifterna kan inhämtas elektroniskt. Enligt Brå har också de beslutande myndigheternas kunskap om hur man granskar intyg ökat. En annan bidragande orsak menar Brå kan vara att de beslutande myndigheterna i allt högre grad strävar efter att hämta uppgifter direkt från källan vid beslut om en sökande uppfyller villkoren för en förmån eller ett stöd.51

Att beslutande myndigheter kan hämta månatliga inkomstuppgifter från Skatteverket har lett till fler förändrade brottsupplägg. Till exempel har åtgärden för det arbetsgivarstöd som Arbetsförmedlingen administrerar bidragit till att förhindra att arbetsgivare anmäler för låga eller inga löneuppgifter till Skatteverket och för hög utbetald lön till Arbetsförmedlingen. I stället har det börjat förekomma att arbetstagare tvingas betala tillbaka hela eller delar av sin lön till arbetsgivaren i efterhand.52 Samma upplägg används vid löneutbetalningar för introduktionsjobb, extratjänst, nystartsjobb och lönebidrag som sedan den 1 maj 2018 ska vara spårbara. Enligt Sveriges a-kassor har tillgången till månadsvisa inkomstuppgifter inneburit att fler felaktiga utbetalningar har upptäckts, vilket leder till att fler misstänkta bidragsbrott anmäls.53

Brå har under de senaste åren noterat att allt fler kommuner ber myndigheten om stöd och kunskap avseende välfärdsbrott. Brå bedömer att kompetensen om bidragsbrottslighet generellt är lägre inom kommunerna än hos myndigheterna och att kommunernas kontrollinsatser är mindre utvecklade. Om det ökade antalet förfrågningar från kommunerna beror på en ökad medvetenhet om brottsligheten

49 Brå, 2015, Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet – En rapport om välfärdsbrott med

felaktiga intyg, Rapport 2015:8, s. 40 f.

50

Skrivelse från Brå den 2 november 2022.

51

Skrivelse från Brå den 2 november 2022.

52

Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022.

53

Skrivelse från Sveriges a-kassor den 7 november 2022.

eller om bidragsbrott riktade mot kommunerna faktiskt har ökat är inte möjligt att säkerställa.54 Enligt Polismyndigheten finns det risk för att kommunerna utsätts för bidragsbrott i högre utsträckning med anledning av att de beslutande myndigheterna har blivit bättre på att upptäcka bidragsbrott.55

Nya stöd eller regeländringar ökar risken för brott

Under 2020 infördes tillfälliga statliga stödpaket i syfte att minska pandemins negativa ekonomiska konsekvenser på samhället. Stödpaketet bestod bland annat av ett flertal olika ersättningar för kostnader för arbetskraft, stöd för korttidspermittering, ersättning för sjuklönekostnader och tillfälliga anstånd. Under 2021 betalade Tillväxtverket ut cirka 7,8 miljarder kronor i korttidsstöd. Myndigheten beslutade om cirka 900 återkrav och avslag och gjorde närmare 221 polisanmälningar.56 En tredjedel av de strategiska personer som identifierades inom det myndighetsgemensamma samarbetet mot organiserad brottslighet bedömdes ha kopplingar till företag och organisationer som ansökt om pandemirelaterade stöd.57

När nya förmåner införs, som exempel vid covid-19-pandemin, eller vid regelförändringar finns det alltså en förhöjd risk för att stöden blir utsatta för brott.

Kunskapen om brottsliga upplägg sprids inom nätverk och grupper

Brå har i flera studier sett kopplingar mellan bidragsbrottslighet och nätverk och det har varit tydligt att personer inom ett nätverk lär sig brottsupplägg av varandra och använder dessa tills man blir upptäckt. Nätverken kan bestå av kriminella nätverk, grupper med gemensamt etniskt ursprung eller vänskapsbaserade nätverk. Sådana exempel kan framför allt hittas i underrättelseuppgifter och vid intervjuer med gärningspersoner.58

Att kunskap om hur välfärdssystemen kan missbrukas sprids mellan grupper stöds av iakttagelser från några kommuner. Dessa har bland

54 Skrivelse från Brå den 2 november 2022. 55

Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.

56

Tillväxtverkets årsredovisning 2021, s. 18 f.

57

Polismyndigheten, 2021, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 11.

58

Skrivelse från Brå den 2 november 2022.

annat noterat att brottsupplägget är detsamma inom vissa etniska grupper. Det kan handla om skilsmässor som infaller efter att en av makarna har fått anställning, pension eller annan ersättning som hade sänkt det ekonomiska biståndet om makarna fortsatt varit gifta. Maken eller makan har i sådana fall folkbokfört sig på en bulvanadress. Det förekommer att ungdomar skriver sig på andra adresser när de uppnår den åldern där de räknas som självförsörjande.59 Stockholms stad bedömer att det finns en viss övervikt av överutnyttjande av ekonomiskt bistånd bland personer som har en god uppfattning om hur systemet fungerar.60

4.3. Orsaker till felaktiga utbetalningar

Vi har i tidigare avsnitt beskrivit bidragsbrottslighetens omfattning, struktur och utveckling utifrån den officiella kriminalstatistiken, mätbara indikatorer, den kunskap som finns om gärningspersonerna och deras motiv till att begå bidragsbrott samt trender och indikationer på den riktning brottsligheten verkar ta. Nästa steg är att få en tydligare bild över vad som kan orsaka att brott kan begås. De beslutande myndigheterna och IAF ska på uppdrag av regeringen genomföra riskanalyser och omfattningsstudier kopplat till felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna för felaktiga utbetalningar kan också ge information om orsaker till att brott kan begås. Kombinerat med de beslutande myndigheternas uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar ger det en indikation om var de främsta riskerna och det största utflödet av felaktiga utbetalningar finns. Det kan i sin tur utgöra ett underlag för vilket område och vilka brottsförebyggande åtgärder som behöver sättas in och prioriteras.

Det är värt att notera att det finns skillnader i det sätt på vilket de beslutande aktörerna genomför riskanalyser och omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Aktörerna använder olika begrepp och metoder, vilket gör att resultaten inte alltid blir jämförbara och att det inte går att säkerställa utvecklingen över tid. Dock har resultatet av omfattningsstudierna blivit mer tillförlitligt.61

59 Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022. 60

Skrivelse från Göteborgs stad den 26 oktober 2022.

61

Se till exempel ESV, 2023, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV 2023:22, s. 43 f. och s. 61 f.

Den följande sammanställningen bygger på Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens, CSN:s, Migrationsverkets, Arbetsförmedlingens och IAF:s svar på ett regeringsuppdrag om att genomföra riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar.62 Beskrivningar angående ekonomiskt bistånd har inkommit i samband med frågor som vi har ställt till ett antal kommuner.

4.3.1. Risker som kan orsaka felaktiga utbetalningar

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF ska återkommande analysera riskerna för felaktiga utbetalningar av enskilda ersättningar och identifiera ersättningar med en hög risk för felaktiga utbetalningar.63 Syftet med riskanalyserna är att de ska vara möjligt att jämföra olika förmåner inom välfärdssystemen och över tid. De senaste riskanalyserna är från 2021 och har varit underlag till studierna av omfattningen av felaktiga utbetalningar.

Riskanalyserna genomförs genom en kvalitativ metod där tjänstemän på de beslutande myndigheterna bedömer riskerna i systemen och om dessa har systemkritisk, väsentlig eller betydande påverkan på utbetalningarna och förtroendet för välfärdssystemen. Att uppskatta vilka riskerna är och kvantifiera dem kan ge en fördjupad bild av orsakerna till felaktiga utbetalningar och var de huvudsakliga problemen finns. Några myndigheter har i ett antal skattningar på en mer detaljerad nivå redovisat orsakerna till de fel som beror på den sökande. Redovisningen medför en kunskapshöjning då den ger en indikation om vad felen består av. Den är inte heltäckande för alla myndigheter och ersättningar. Resultaten ska enligt ESV tolkas med viss försiktighet då skattningarnas tillförlitlighet varierar.64

62 Redovisning av uppdrag enligt regleringsbrev Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar,

Fi2021/03218.

63

7 § förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

64

ESV 2023:22, s. 30.

Oriktiga uppgifter och ändrade förhållanden

De främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna som lämnas av sökande är felaktiga eller att de sökande inte anmäler ändrade förhållanden som kan ha betydelse för rätten till förmånen eller stödet. Riskerna kan uppstå genom att den enskilde eller någon annan, sväljer att inte anmäla ändrade förhållanden eller inte har kunskap om att han eller hon är skyldig att informera om dessa.65

En hög risk för felaktig utbetalning finns i de fall enskilda avsiktligt låter bli att anmäla ändrade förhållanden. Sådan information kan vara ändrade familjeförhållanden, förändrat hälsotillstånd eller att den enskilde flyttar utomlands. Risken är betydande om ersättningen löper på under en lång tid. Myndigheterna har ofta begränsade möjligheter att upptäcka om något förändras som kan påverka rätten till ersättning.

En av de största riskfaktorerna är enligt myndigheterna uppgifter som lämnas av den sökande utan underlag från en tredje part som styrker uppgifterna. Vid sådana egenrapporterade uppgifter finns det risk för att den sökande undanhåller information, lämnar felaktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som kan ha betydelse för storleken på utbetalningen. Felen kan vara både avsiktliga och oavsiktliga.

I många fall har de beslutande aktörerna begränsade möjligheter att verifiera egenrapporterade uppgifter. En särskild risk finns när informationen gäller en grunduppgift, till exempel uppgifter om bosättning, civilstånd, studier, inkomst, skulder och uppehållstillstånd. Grunduppgifterna påverkar rätten till och storleken på ett stort antal förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om och betalar ut. Andra uppgifter som kan vara svåra att verifiera är beskrivningar av arbetsuppgifter, funktionsnedsättning, omvårdnads- och tillsynsbehov.

Alla uppgifter är inte egenrapporterade. I allt större utsträckning har de beslutande aktörerna möjlighet att i samband med ansökan om förmåner och stöd och under löpande utbetalning hämta in och verifiera uppgifter med tredje part, till exempel andra myndigheter och banker. Samtidigt kvarstår den förhöjda risken att det kan finnas felaktigheter i dessa grunduppgifter som hämtas in och som påverkar bedömningen av eller rätten till förmånen eller stödet. Det är därför särskilt viktigt att myndigheter som ansvarar för grunduppgifterna

65 Se till exempel Försäkringskassan 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom-

föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 5.

ser till att dessa håller en hög kvalitet. Sådana grunduppgifter kan vara folkbokföring, boendekostnad, civilstånd, inkomster och nettoförmögenhet.

Även om uppgifterna kan hämtas in från en tredje part kan det vara en viss eftersläpning med återkopplingen på en begäran om att lämna ut uppgifter eller att den aktör som har uppgifterna inte alls svarar på begäran. Många uppgifter kan inte heller hämtas in från annan eftersom det saknas rättsligt stöd för de berörda aktörerna att utbyta informationen.

Nedan följer några exempel på vanligt förekommande risker. Hur betydande risken är kan variera för de olika beslutande aktörerna beroende på hur förmånerna är utformade. Det som bedöms som en hög risk för en felaktig utbetalning av en förmån behöver inte nödvändigtvis innebära samma risk för en annan förmån.

Arbete trots förmån

Flera förmåner och stöd bygger på uppgifter om vilka inkomster och tillgångar den enskilde har. I dessa fall finns det en betydande risk att den enskilde undanhåller information om tillgångar som han eller hon förfogar över. En av de stora riskerna – och som är svår att upptäcka – är svartarbete, det vill säga att den försäkrade arbetar och får lön samtidigt som han eller hon också får en förmån eller ett stöd. Arbete trots förmån är ett av de största problemen för Försäkringskassan och resulterar i ett stort antal polisanmälningar och felaktiga utbetalda belopp inom till exempel tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, sjukpenning och sjukersättning.66 Dolda inkomster och tillgångar medför också en risk för felaktig utbetalning inom det ekonomiska biståndet där enskilda döljer tillgångar eller överdriver sina behov.

Falska intyg

Det finns en rad risker som är kopplade till olika former av intyg. Läkarintyg kan till exempel utfärdas felaktigt på grund av att läkaren inte har tillräcklig kännedom om den enskildes hälsotillstånd eller att

66

Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genomföra risk-

analyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7.

den enskilde lämnar felaktiga uppgifter till läkaren.67 I samband med olika anställningsstöd kan det inte sällan vara påtryckningar från arbetsgivare och arbetssökande om att ta fram falska intyg eller felaktigt ifyllda tidrapporter.68 Inom studiestödet förekommer förfalskade antagningsbesked vid ansökan om studielån för studier utomlands. Det kan också röra sig om förfalskade resultat i intyg, att den studerande betalar skolan för att bli godkänd, blanco-intyg och att hyresvärdar och skolor intygar högre boendekostnader än vad som faktiskt är fallet.69

Identitet och ålder

Förmåner och stöd är kopplade till enskilda individer. Att personer utger sig för att vara någon annan, inte existerar över huvud taget eller uppger en felaktig ålder utgör en hög risk för en felaktig utbetalning. Det har till exempel visat sig att en och samma person kan ha flera person- eller samordningsnummer. Digitala hjälpmedel som e-legitimationer underlättar att skapa falska identiteter eller utnyttja andras identiteter. Kontrollen försvåras i och med att allt fler ansökningar görs digitalt utan personliga möten med handläggare.70

Folkbokföring och utlandsvistelse

Att bo utomlands eller utlandsvistelse är ett annat område där risken för felaktiga utbetalningar är relativt stor. Många förmåner och stöd gäller endast om den enskilde är bosatt i Sverige. Enskilda meddelar inte att de bor eller befinner sig utomlands, samtidigt som de får ersättning som de inte har rätt till vid vistelse eller bosättning utomlands. Det är också vanligt att en individ som befinner sig i utlandet eller som har bosatt sig utomlands har flera förmåner som påverkas, till exempel

67 Försäkringskassan, dnr 2021/000500, s. 6. 68

Arbetsförmedlingen, 2021, Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar – Återrapport

Arbetsförmedlingen regleringsbrev 2021, uppdrag 4, s. 17.

69

CSN, 2021, CSN:s riskanalys – felaktiga utbetalningar – Inom ramen för regeringsuppdraget

om en effektiv styrning och uppföljning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, dnr ADM/2021:383, s. 30.

70

Se till exempel Pensionsmyndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar – Svar

på regleringsbrevsuppdrag, dnr 2021-365, s. 29.

barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag. Att kunna kontrollera och verifiera att en person befinner sig utomlands är mycket svårt.71

Bosättning inom Sverige är ett annat riskområde och som kan innebära att felaktiga uppgifter lämnas om civilstånd och familjerelationer. Beroende på hur förmånen eller stödet är utformat kan det förekomma skenseparationer, till exempel att den enskilde är sammanboende trots att han eller hon uppger sig bo själv. Andra fall kan handla om att den enskilde inte bor på angiven adress. Förmåner där denna problematik förekommer är bland annat ekonomiskt bistånd, underhållsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg. Även bosättning är svår för de beslutande aktörerna att kontrollera och det kan finnas betydligt större problem med felaktig bosättning inom Sverige än vad som upptäcks.72

Dubbla utbetalningar

Ett liknande problem, men som inte bedöms vara omfattande, är att den enskilde kan få utbetalningar från flera förmåner samtidigt och att han eller hon inte är berättigad till dessa. Till exempel kan arbetsgivaren samtidigt få lönebidrag och annat statligt stöd avsedda för samma lönekostnader. En person kan också ha studiestöd och samtidigt aktivitetsstöd, etableringsersättning eller utvecklingsersättning. Ett annat sätt att få dubbla utbetalningar är att få ekonomiskt bistånd från flera kommuner samtidigt.73 Risken för dubbla utbetalningar bedöms av myndigheterna vara liten. Den nya Utbetalningsmyndigheten bedöms ha ökade förutsättningar att upptäcka dubbla utbetalningar.

Krångliga regelverk

En stor del av riskerna för felaktiga utbetalningar ligger enligt myndigheterna i komplexiteten i regelverken. När lagstiftning tas fram finns en överhängande risk att välfärdssystemen inte ses som en helhet. Det kan saknas kunskap om hur systemen utnyttjas och hur riskerna

71

Se till exempel Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom-

föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7 och Pensions-

myndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar – Svar på regleringsbrevs-

uppdrag, dnr 2021-365, s. 30.

72

Se till exempel Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom-

föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7.

73

Se till exempel Arbetsförmedlingen, 2021, Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar

– Återrapport Arbetsförmedlingen regleringsbrev 2021, uppdrag 4, s. 18.

för felaktiga utbetalningar kan reduceras från början. Regelverken kan vara svåra att förstå både för den enskilde och för handläggaren.74

Risker kan också byggas in i välfärdssystemen. Dessa risker är i regel kända av de beslutande aktörerna. En särskild risk rör ersättningar där villkoren innehåller olika bedömningstillstånd. Till exempel kan handläggarens bedömningsutrymme påverkas av komplexiteten i regelverket. Arbetslöshetskassornas handläggning vid prövning av ersättningsrätt, ersättningsnivå och eventuella hinder för ersättningsrätt innehåller många moment av bedömningar.75

I andra förmåner handlar det om att intygsingivaren inte har tillräcklig kännedom om den enskilde utan bedömningen bygger i många fall på de uppgifter som den enskilde själv har lämnat. Enligt CSN finns en betydande risk för felaktiga utbetalningar i system som innehåller många parametrar. Studiemedel är ett exempel på ett sådant system. Handläggningen innehåller bland annat parametrar som ålder, studieresultat, tidigare utbildning, obetalda lån, oreglerade återkrav och inkomst.76

Andra riskfaktorer är om förmånen bygger på framtida inkomster som är svåra både för den enskilde och handläggaren att uppskatta. Beräkningsreglerna kan vara krångliga och stora belopp av förmånen kan betalas ut i förskott.

Brister i handläggningen

Betydande risker för felaktiga utbetalningar kan uppstå beroende på hur de beslutande aktörerna handlägger och kontrollerar ärendena. Bristerna kan leda till att felaktiga uppgifter inte upptäcks. Manuell hantering ökar risken för olika bedömningar och tolkningar av uppgifter i ärenden.77 Det kan finnas brister i myndigheternas kontroller, att kontroller görs först i efterhand eller att kontrollerna nedprioriteras eller inte genomförs, vilket betydligt ökar risken för att avsiktliga fel aldrig upptäcks. En annan risk uppstår om inga löpande kontroller görs under pågående beslut och när förmåner och stöd betalas ut under lång tid.

74

Se till exempel Pensionsmyndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar –

Svar på regleringsbrevsuppdrag, dnr 2021-365, s. 24.

75

IAF, 2021, Identifierade risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom arbetslöshets-

försäkringen, rapport 2021:9, s. 23.

76

CSN, dnr ADM/2021:383, s. 12.

77

Se till exempel IAF, rapport 2021:9, s. 22.

4.3.2. Exempel på olika brottsupplägg

För att exemplifiera hur riskerna för felaktiga utbetalningar kan användas för att utnyttja välfärdssystemen, beskriver vi nedan några vanliga brottsupplägg som de beslutande aktörerna har uppgett för oss. Brottsuppläggen är ofta snarlika oavsett vilket system som är utsatt. Ofta handlar det om uppgifter eller situationer som är svåra att kontrollera, till exempel svartarbete, skenseparationer, undanhållna inkomster och tillgångar eller utlandsvistelser.

Företag som brottsverktyg och arbete trots förmån är stora problemområden

Försäkringskassan har konstaterat stora problem med brottslighet inom assistansersättning, tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning. Assistansersättningen är dessutom särskilt utsatt för organiserad brottslighet, i synnerhet då företag utgör en del av brottsupplägget. Bilden är dock ännu mer komplex vad gäller assistansersättning eftersom det även finns anhöriga som är assistenter som kan missbruka systemet. Det gör att systemet blir svårt att kontrollera. Tandvårdsstöd är en annan stödform som är utsatt för brottslighet, men beloppen och omfattningen är inte lika stor som inom assistansersättning.78

Arbete trots förmån är ett stort problemområde för Försäkringskassan, både sett till felaktigt utbetalda belopp och antalet polisanmälningar. Ett annat stort problem handlar om enskilda som inte meddelar att de bor utomlands samtidigt som de får ersättning som de då inte har rätt till.79

Skenanställningar och falska löneutbetalningar förekommer vid arbetsgivarstöd

Medvetna försök att missbruka de stöd som Arbetsförmedlingen administrerar är främst riktade mot arbetsgivarstöden och bidrag för resor för att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska aktiviteter eller anställningsintervjuer. Vanliga tillvägagångssätt är att arbetstagaren inte får någon lön av arbetsgivaren eller att han eller hon behöver betala

78 Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genomföra risk-

analyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 6 f.

79

Försäkringskassan, dnr 2021/000500, s. 7.

tillbaka hela eller delar av lönen för att arbetsgivaren ska kunna utnyttja arbetsgivarstöden. När det gäller bidrag för resor kan den sökande medvetet försöka få ut ett felaktigt eller för högt belopp genom att begära ersättning för resor som aldrig genomförts, ibland genom att skicka in förfalskade underlag till myndigheten.

Det förekommer skenanställningar eller att företag inte har någon verksamhet i syfte att tillskansa sig stöd från Arbetsförmedlingen. I andra fall kan det röra sig om att arbetsgivaren inte har tecknat de försäkringar som krävs för vissa stöd, för att på så sätt kunna minska sina arbetsgivarkostnader. Andra upplägg är att den arbetstagare som arbetsgivaren beviljats stöd för att anställa i själva verket är den som driver företaget eller att arbetsgivaren anställer familjemedlemmar. Inom ekonomiska och ideella föreningar är det svårt att kontrollera vilka arbetsuppgifter som arbetstagaren utför och hur stor föreningens verksamhet är.80

Fler söker studiemedel utan att ha för avsikt att studera

Under covid-19-pandemin ökade antalet misstänkta brott i form av studerande som ansökte om studiemedel för utlandsstudier utan att ha för avsikt att studera. En annan form av brott som har ökat är att personer använder andra personers elektroniska legitimationer och bankkonton för att på felaktiga grunder ansöka om studiestöd. De personer som står bakom sådana upplägg kan ha kopplingar till den organiserade brottsligheten.81

CSN menar att brottsuppläggen för att utnyttja studiestödssystemet utvidgats till att även omfatta personer som är anställda vid skolor och högskolor. Under 2021 upptäcktes att en anställd administratör vid en kommunal vuxenutbildning under flera år hade rapporterat felaktiga uppgifter till CSN i syfte att studiestöd skulle betalas ut felaktigt till personer som inte studerade. I andra fall har det handlat om förfalskade intyg från andra svenska myndigheter som har använts som underlag för att bli antagen till studier vid en utländsk läroanstalt, i syfte att senare kunna få ut stora summer studiestöd utan att ha någon avsikt att studera.82

80 Skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november och den 21 december 2022. 81

Skrivelser från CSN den 11 november och den 20 december 2022.

82

Skrivelse från CSN den 11 november 2022.

Behov överdrivs och tillgångar undanhålls för att få dagersättning

Genom uppgifter från handläggare och sökande har det framkommit att sökande medvetet undanhåller information om egna tillgångar i samband med den initiala registreringen vid Migrationsverket. Sökandena får tips av varandra eller via sociala medier hur man kan undanhålla viss information. Det är också relativt vanligt att den sökande anmäler en inkomst först efter att den första lönen har betalats ut eller helt undanhåller uppgifter om anställning. Inte sällan rör det sig om individer som antingen har återvändandeärenden eller som någon gång preskriberats och börjat om processen på nytt. I det här fallet kan ekonomisk utsatthet bidra till att öka incitamenten för att missbruka välfärdssystemen.83

Skenseparationer förekommer vid ekonomiskt bistånd

Även inom ekonomiskt bistånd är det vanligt att personer undanhåller inkomster eller tillgångar. Det förekommer att personer som söker bistånd har anställning som de undanhåller information om. Andra har bankkonton och tillgångar som de inte redovisar vid ansökan.

Eskilstuna kommun bedömer att det är omfattande felaktiga utbetalningar avseende ekonomiskt bistånd på grund av att förmånen bygger på egenrapporterade uppgifter. Avsaknaden av att kunna inhämta uppgifter från källan gör det möjligt för personer att medvetet undanhålla information. Ekonomiskt bistånd ska dessutom betalas ut brådskande och det leder till korta tidsramar att utreda ärendet och höga krav på att handläggaren ska arbeta skyndsamt.84

I Eskilstuna kommun bor majoriteten av de personer som utreds för misstänkta bidragsbrott i utsatta områden och kopplingar har gjorts till parallella samhällsstrukturer. Många av de personer som utreds visar sig inte ha de behov som de uppger utan har oredovisade inkomster eller tillgångar. De bedöms söka stödet för att höja sin levnadsstandard eller för att föra medlen utomlands.85

Örebro kommun har noterat att enskilda individer under en längre tid systematiskt lämnar felaktiga uppgifter, exempelvis felaktiga inkomstuppgifter. Några grupper där det ofta förekommer felaktigheter

83 Skrivelse från Migrationsverket den 7 november 2022. 84

Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.

85

Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.

är personer som skenseparerar eller inte anger att de bor tillsammans enligt sambolagen (2003:376). Även personer som inte bor i den bostad de uppger och söker ersättning för utnyttjar bidragssystemen på ett felaktigt sätt. Av de anmälda bidragsbrott som gjorts under de senaste fem åren har orsaken ”oredovisade konton i annan bank än konton som redovisats” ökat i antal.86

Utlandsvistelser och avsaknad av dödsintyg försvårar korrekta utbetalningar av pensioner

Utifrån de kontrollutredningar som Pensionsmyndigheten gör, kan myndigheten konstatera att de vanligaste felen uppstår kring uppgifter om inkomster, tillgångar och bosättning eller utlandsvistelse. Myndigheten vet dock inte omfattningen av hur många medvetna försök som görs.87

4.3.3. Omfattningen av bidragsbrott och felaktiga utbetalningar

I föregående avsnitt har vi beskrivit några av de vanligaste riskerna som kan skapa möjligheter att begå brott mot välfärdssystemen. För att kunna identifiera och prioritera vilka åtgärder som behöver vidtas kan storleken på de olika riskerna ha en viss betydelse. Åtgärder bör vara sådana som ger så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att minska brott mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF ska återkommande studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. Resultatet rapporteras till ESV. Verket har i uppgift att vart tredje år för regeringen redovisa resultaten av myndigheternas genomförda omfattningsstudier och en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.88 Den första redogörelsen överlämnades till regeringen i mars 2023.89

Studierna av felaktiga utbetalningar syftar till att ge kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna, både

86 Skrivelse från Örebro kommun den 4 november 2022. 87

Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november 2022.

88

7 och 13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

89

ESV 2023:22.

för enskilda system och samlat. Resultatet från omfattningsstudierna används som ett stöd för regeringens och myndigheternas prioriteringar och utformning av åtgärder i arbetet med att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott och för att följa upp det av riksdagen beslutade målet om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska.90

Med felaktiga utbetalningar menas utbetalningar från välfärdssystemen som görs trots att villkoren för att ta del av ersättningen inte är uppfyllda.91 Omfattningsstudierna inkluderar såväl avsiktliga som oavsiktliga fel som görs av den sökande och fel som uppstår i myndigheternas handläggning. I följande avsnitt redogör vi för resultatet av de omfattningsstudier som de beslutande myndigheterna och IAF genomförde under 2022.

Mer än 14 miljarder betalas ut felaktigt

De felaktiga utbetalningarna uppskattas till 2 procent

Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika förmåner och stöd som avser en enskild person. Beräknat utifrån de omfattningsstudier som de beslutande myndigheterna och IAF har genomfört, bedömer ESV att ungefär 2 procent av de totala utbetalningarna från välfärdssystemen var felaktiga under 2021. Det motsvarar en punktskattning på 14,6 miljarder kronor. Om allmän pension undantas från skattningen, då utbetalningarna av förmånen uppskattas ha en låg andel fel, ligger de felaktiga utbetalningarna på cirka 4,1 procent.92

ESV bedömer att den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar troligen är högre än vad som framgår av redovisningen. Det beror på att vissa av de metoder och avgränsningar som myndigheterna har använt sig av har lett till systematiska underskattningar.93

90 ESV, 2021, Underlag inför 2022 års omfattningsstudier, rapport 2021:37, s. 13 och regerings-

beslut 2022-01-03, Uppdrag att studera felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar, Fi2021/03247 och Fi2022/00107.

91

2 § förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

92

ESV 2023:22, s. 20.

93

ESV 2023:22, s. 24 f.

Merparten av felen orsakas av sökande

Av omfattningsstudierna framgår att de sökande orsakade 90 procent av det totalt skattade beloppet som betalades ut felaktigt under 2021. Merparten av felen, 56 procent, orsakades av att den sökande lämnat felaktiga uppgifter vid ansökan. Att inte anmäla ändrade förhållanden som påverkar storleken på förmånen stod för 44 procent av fel som orsakats av sökande.94

Myndigheterna orsakade 9 procent av det skattade beloppet av felaktiga utbetalningar. Fördelningen varierar dock mellan olika myndigheter och ersättningar. Migrationsverket orsakade till exempel 69 procent av antalet felaktiga utbetalningar avseende dagersättning för asylsökande i huvudsak på grund av förskottsfelet.95 Med förskottsfel avses en utbetalning av en förmån som initialt var korrekt, men fel har uppkommit efter att utbetalningen har genomförts. De samlade myndigheternas förskottsfel uppskattas till 2 procent.

Förmåner med störst andel felaktiga utbetalningar

Det finns en stor variation på storleken på de felaktiga utbetalningarna. De förmåner och stöd som uppskattas ha högst felaktigt utbetalda belopp är:

  • sjukpenning (1,7–2,6 miljarder kronor),
  • assistansersättning (1,1–2,9 miljarder kronor),
  • tillfällig föräldrapenning (1,3–1,5 miljarder kronor), och
  • lönebidrag 0,9–1,8 miljarder kronor).

Det stora osäkerhetsintervallet för assistansersättning beror på att skattningen av fel orsakade av den sökande bygger på en tidigare skattning som har gjorts genom expertbedömningar (Expert Elicitation96).

Det finns också stora variationer mellan de olika förmånerna vad gäller hur stora felen är i förhållande till utgifterna för förmånen. De fyra förmånerna med störst andel felaktiga utbetalningar är:

94

ESV 2023:22, s. 27 f.

95

Migrationsverket, 2022, Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asyl-

sökande år 2021, dnr 1.3.3-2022-20394, s. 14.

96

Expert Elicitation är en metod som används för att extrahera ämnesexperters kunskap för att uppskatta okända kvantiteter.

  • bostadsbidrag (16–20 procent),
  • lönebidrag (8–16 procent),
  • tillfällig föräldrapenning (13–15 procent), och
  • nystartsjobb (7–15 procent).

Att det finns en hög andel felaktiga utbetalningar behöver inte betyda att alla är avsiktliga fel utan kan i stället vara en indikation på ett komplext regelverk. Försäkringskassan bedömer till exempel att endast 31 procent av de felaktiga utbetalningarna inom bostadsbidrag är misstänkt avsiktliga fel, medan motsvarande uppskattad andel för föräldrapenning är 79 procent.

Förmåner som har en hög andel avsiktliga fel

Vårt uppdrag är att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott. Därför är misstänkta avsiktliga fel orsakade av sökande av särskilt intresse för vår kartläggning. Myndigheterna bedömer att i snitt 56 procent av det totala beloppet för fel som orsakades av den sökande kan anses vara misstänkt avsiktligt. Denna siffra bör dock tolkas med viss försiktighet eftersom det är stor variation i myndigheternas definition av vad som är ett misstänkt avsiktligt fel. Försäkringskassan har använt sig av en modellbaserad skattningsmetod som baseras på polisanmälda fel, vilket troligtvis innebär en viss underskattning av de misstänkt avsiktliga felen. Arbetsförmedlingen och CSN har i stället använt en definition där nästan alla fel orsakade av den sökande kategoriseras som misstänkt avsiktligt, även om det i många fall handlar om oaktsamhet enligt myndigheterna. Med tanke på att Försäkringskassan står för den stora merparten av de totala utbetalningarna kan skattningen för misstänkt avsiktliga fel om 56 procent vara en underskattning.97

Vi har trots osäkerheten i skattningarna översiktligt beräknat vilken omfattning de misstänkta avsiktliga felen har i några av de förmåner där myndigheterna uppskattar att belopp över 500 miljoner kronor betalades ut felaktigt under 2021 (se tabell nedan). Förmånerna är sorterade utifrån det uppskattade felaktigt utbetalda beloppet.

97 ESV 2023:22, s. 27.

Tabell 4.4 Uppskattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar gällande några förmåner

Myndighet

Förmån Utgifter 2021, mnkr

Punktskattning FUT, mnkr

Punktskattning FUT, procent

Andel fel orsakade av sökande

Belopp fel orsakade av sökande

Misstänkta avsiktliga fel, procent

Belopp

FK Sjukpenning 34 300 2 265 6,6 95 2 158 38 820 FK Assistansersättning 24 199 1 979 8,2 99 1 967 55 1 082 FK Tillfällig föräldrapenning 10 080 1 394 13,8 98 1 372 57 782 AF Lönebidrag 11 172 1 352 12,1 81 1 095 x x CSN Studiemedel, Sverige

36 689 1 179

3,2 52 613 x x

FK Föräldrapenning 35 158 1 161 3,3 98 1 139 79 900 PM Bostadstillägg 13 109 756 5,7 85 643 x x FK Bostadsbidrag 4 233 748 17,7 99 741 31 230 IAF Arbetslöshetsersättning 21 369 564 2,6 51 285 44 125

Källa: Egen bearbetning utifrån omfattningsstudier för 2021.

Ser man till de förmåner där det finns mer säkerställda uppgifter är föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning de förmåner där man kan anta att det utbetalas stora belopp som orsakats av avsiktliga fel. Inom föräldrapenningen bedömdes till exempel 79 procent av de felaktiga utbetalningarna vara avsiktliga från den sökandes sida. Dessa förmåner har studerats empiriskt och det finns relativt säkra uppskattningar av andelen misstänkta avsiktliga fel som orsakas av sökanden.

Även assistansersättning kan ha ett högt antal misstänkta avsiktliga fel, men den metod som använts för att göra uppskattningarna har stora osäkerhetsintervall. Arbetsförmedlingen och CSN bedömer att nästan samtliga fel orsakade av sökande är misstänkt avsiktliga, men troligen finns det ett antal fel som sökande har gjort oavsiktligt. Vi har därför inte redogjort för lönebidrag och studiemedel för studier i Sverige i tabellen ovan. Pensionsmyndigheten har inte beräknat de misstänkta avsiktliga felen för till exempel bostadstillägg då dessa är mycket svåra att uppskatta på grund av komplexiteten i förmånens villkor.

Risker kopplade till inkomst, arbete, bosättning och civilstånd är vanligt förekommande

För några av de förmåner som varit föremål för omfattningsstudier har de beslutande myndigheterna och IAF redovisat delrisker till de fel som den sökande gör på en mer detaljerad nivå. Det ger en tydligare indikation på vad felen kan bestå av. De förmåner som det finns en mer detaljerad redogörelse för är nystartsjobb, lönebidrag, sjukersättning, aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta, barnbidrag, bostadsbidrag, bostadstillägg, föräldrapenning, sjukpenning, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, arbetslöshetsförsäkring, studiemedel för studier i Sverige, studiemedel för studier utomlands, garantipension och inkomstpensionstillägg. Enligt ESV har Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen redovisat delriskerna med en hög detaljeringsgrad, men resultaten ska ändå tolkas med en viss försiktighet.98

För de förmåner och stöd där delrisker finns redovisade, har ESV uppskattat de vanligast förekommande riskerna för felaktiga utbetalningar som är orsakade av den sökande. Dessa risker är

  • felaktig uppgift om förmögenhet,
  • felaktig inkomstuppgift och ökad inkomst,
  • arbete trots förmån,
  • sammanboende/skenseparation,
  • arbetssökande och arbetsgivare är gifta eller sambos,
  • felaktig folkbokföring inom Sverige, och
  • felaktig arbetsförmåga.99

Det finns gemensamma risker i förmåner med en hög andel felaktiga utbetalningar

Ovan identifierade vi några förmåner som har studerats empiriskt och som kännetecknas av att stora summor uppskattas betalas ut felaktigt och där antalet misstänkta avsiktliga fel orsakade av sökande är hög. Dessa förmåner, som beloppsmässigt står för en stor andel av de felaktiga utbetalningarna, är föräldrapenning, tillfällig föräldrapen-

98 ESV 2023:22, s. 30. 99

ESV 2023:22, s. 31.

ning, sjukpenning och bostadsbidrag. För alla dessa fyra förmåner har också delrisker identifierats som kan ge en indikation på vad som orsakar de felaktiga utbetalningarna. Det kan därför vara av särskilt intresse att se vilka de största riskerna i dessa system är.

Tabell 4.5 Identifierade delrisker i några utvalda förmåner, rangordnade utifrån den vanligaste förekommande risken

Föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning

Sjukpenning Bostadsbidrag

Arbete trots förmån, har ej vårdat barn

Arbete trots förmån Arbete trots förmån Inkomstuppgifter

Bosättning eller vistelse utomlands

Felaktiga inkomstuppgifter

Anställningsförhållanden Sammanboende/

skenseparation

Felaktiga inkomstuppgifter

Inkomstuppgifter Bosättning eller vistelse utomlands Sjukdom, arbetsförmåga Vistelse eller bosättning utomlands Omfattning Studerar Arbetstid, arbetsuppgifter Bisyssla

Källa: Omfattningsstudier för 2021 avseende föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och bostadsbidrag.

Som framgår av tabellen ovan kan man se vissa mönster och att ett antal delrisker är gemensamma för de undersökta förmånerna. De risker som förekommer i flera förmåner är kopplade till inkomst, arbete och bosättning. För dessa förmåner betalas större belopp ut på felaktiga grunder bland annat med anledning av att den sökande har lämnat felaktiga inkomstuppgifter, arbetar samtidigt som han eller hon får en förmån eller i själva verket inte bor eller vistas i Sverige.100 Det kan därför antas att förmåner som innehåller liknande villkor också löper en förhöjd risk för avsiktliga fel som orsakas av sökanden.

100

ESV, 2023, Målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen – en samlad

analys av måluppfyllelsen för 2022, ESV 2023:26, s. 19.

En stor andel av de felaktiga utbetalningarna upptäcks inte

Som vi har beskrivit tidigare beräknas omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen uppgå till cirka 2 procent av det totalt utbetalda beloppet. En följdfråga blir hur stor andel av dessa fel som upptäcks av de beslutande aktörerna.

De beslutande myndigheterna har under senare år haft i uppdrag att i årsredovisningen återrapportera totalt belopp av upptäckta felaktiga utbetalningar i förhållande till de totala utbetalningarna och till den senaste uppskattningen av det totala beloppet av felaktiga utbetalningar.101

Under 2022 upptäckte de beslutande myndigheterna i regel fler felaktiga utbetalningar än föregående år. Ingen myndighet hade upptäckt mer än en tredjedel av storleken på de uppskattade felen. Samtliga av de berörda myndigheterna, förutom CSN, hade ökat andelen upptäckta fel i förhållande till de totala utbetalningarna.

Tabell 4.6 Upptäckta felaktiga utbetalningar som andel av totala utbetalningar (procent)

Myndighet

2020

2021

2022

Arbetsförmedlingen

0,4

0,6

0,9

Arbetslöshetskassorna

0,8

1,2

1,5

CSN

1,5

1,6

0,9

Försäkringskassan

0,7

0,7

0,8

Migrationsverket

1,3

1,3

2,4

Pensionsmyndigheten

0,02

0,03

0,04

Totalt

0,38

0,40

0,39

Källa: ESV, egen bearbetning.

Andelen upptäckta felaktiga utbetalningar var under 2022 cirka 0,39 procent av det totalt utbetalda beloppet. De upptäckta felen kan avse felutbetalningar från flera år. Därför är troligen de faktiska upptäckta felaktiga utbetalningar för år 2022 mindre än 0,39 procent av de totala utbetalningarna. Det ska jämföras med de 2 procent som uppskattas vara felaktiga utbetalningar. Med andra ord finns det ett stort gap mellan det uppskattade antalet felaktiga utbetalningar och de som faktiskt upptäcks. Det finns inte heller några skillnader i jäm-

101 Se till exempel regleringsbreven för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN,

Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF 2021–2023.

förelse med föregående år. Till saken hör dock att vissa förmåner och stöd har fått förändrade villkor under covid-19-pandemin, vilket även kan ha påverkat antalet upptäckta felaktiga utbetalningar. Vissa myndigheter har också på grund av it-tekniska begränsningar inte haft möjlighet att mäta antalet upptäckta fel. Det kan sammantaget innebära att de upptäckta felaktiga utbetalningarna kan vara fler i antal än vad statistiken visar, men inte i belopp.102

Inga säkra slutsatser kan dras om utvecklingen

Den första gemensamma omfattningsstudien genomfördes 2007 av FUT-delegationen. Delegationen uppskattade att mellan 18 och 20 miljarder kronor årligen betalades ut felaktigt från välfärdssystemen. Nästa omfattningsstudie presenterades under 2019 av KUT-delegationen som bedömde att cirka 18 miljarder kronor betalades ut felaktigt från välfärdssystemen varje år. Osäkerhetsintervallet var brett och uppskattades till mellan 11 och 27 miljarder kronor, även om delegationen själva bedömde att ett smalare intervall sannolikt hade varit mer rättvisande.103 Som andel av samtliga utbetalningar motsvarade det mellan knappt 2 och drygt 4 procent.104 Hälften av de felaktiga utbetalningarna bedömdes bero på avsiktliga fel från sökanden och resterande del på oavsiktliga fel från sökande (30 procent) och fel från myndigheterna (20 procent).

De omfattningsstudier som genomfördes av KUT-delegationen baserades i högre grad på empiri än FUT-delegationens studie.105 För fyra beloppsmässigt stora förmåner uppskattades dock omfattningen av felaktiga utbetalningar med en metod, Expert Elicitation, som har bemötts av kritik.106 Bland annat är osäkerhetsintervallerna i skattningarna stora. Enligt ESV är omfattningsstudierna för 2021 betydligt

102

ESV 2023:26, s. 22 f.

103

Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2019:59, bilaga 3, s. 289 f.

104

KUT-delegationen, 2017, Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetal-

ningar från välfärdssystemen, s. 156.

105

Omfattningen av felaktiga utbetalningar för nio enskilda ersättningar studerades med i huvudsak empiriska metoder.

106

Se Altermark, N. & Nilsson, H., 2017, ”Det handlar om miljarder”: En metodanalys av hur

assistansfusket bedöms av svenska myndigheter, s. 121. STIL, Stiftarna av Independent Living i

Sverige, www.stil.se/sites/default/files/det_handlar_om_miljarder_webb.pdf. Hämtat 2017-07-17. Altermark, N. & Nilsson, H., 2020, State Measurements of Benefit Fraud: Why Expert Elicitations

Cannot Be Used to Measure Incorrect Personal Assistance Payments, Scandinavian Journal of

Disability Research, 22(1), Article 1,.org/10.16993/sjdr.610. Hämtat 2023-07-17.

säkrare än föregående studier. Det beror på att en större andel av förmånerna har studerats empiriskt.107 Osäkerhetintervallerna är därmed betydligt snävare än tidigare genomförda omfattningsstudier. Samtidigt har omfattningsstudierna för 2021 inte omfattat vissa risker, till exempel riskerna för oredovisade löneinkomster och att vårdnadshavare som får tillfällig föräldrapenning är hemma med friskt barn. En uppskattning om 14,6 miljarder kronor är därför sannolikt en underskattning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar.

Eftersom metoderna skiljer sig åt i flera hänseenden mot de gemensamma omfattningsstudier som har presenterats tidigare, går det inte att göra en direkt jämförelse av resultaten. Det innebär att ESV inte kan dra några säkra slutsatser om hur utvecklingen av felaktiga utbetalningar i de olika förmånerna och stöden ser ut, vilket inte heller vi kan.

Allmänhetens inställning till omfattningen av bidragsfusk

Ytterligare ett sätt att möta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna är att rikta frågan till allmänheten. ESV undersöker regelbundet allmänhetens attityder till bidragsfusk. Myndigheten har vid de två senaste undersökningarna 2022 och 2023 frågat allmänheten om hur vanligt man tror att det är med bidragsfusk. Värt att notera är att frågorna rör sådana fel som är avsiktliga och därmed inte innefattar alla felaktiga utbetalningar.

Vid enkätundersökningen från 2023 uppgav 37 procent av de svarande att de tror att bidragsfusk är ganska eller mycket omfattande. Samma typ av fråga ställdes i en enkätundersökning som genomfördes på uppdrag av KUT-delegationen 2018. Eftersom frågeställning och metod skiljer sig åt mellan åren är resultaten inte fullt ut jämförbara. ESV drar ändå slutsatsen att andelen av befolkningen som anser att bidragsfusk är omfattande ligger på en oförändrad nivå.108

I ESV:s enkät ställdes även frågor om den upplevda upptäcktsrisken i samband med bidragsfusk. Av de svarande instämde 41 procent helt eller delvis i påståendet att det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om de fuskade med bidrag. Det är en ökning i antal gentemot föregående år då 36 procent svarade att de trodde att upptäcktsrisken

107 Omfattningen av felaktiga utbetalningar för 24 enskilda ersättningar har studerats med em-

piriska metoder. För ytterligare ett 20-tal ersättningar har omfattningen uppskattats på annat sätt.

108

ESV 2023:26, s. 35 f.

var hög. Motsvarande procentandel svarande var under 2018 cirka 43 procent.109 Även här gäller att metod och frågeställningar har förändrats under åren och det går därmed inte att dra någon slutsats om utvecklingen över tid.

4.4. Behov av åtgärder för att förebygga bidragsbrott

För att bekämpa bidragsbrott behöver myndigheterna ha tillgång till tillräckliga och effektiva verktyg för att förebygga, upptäcka och förhindra brotten. Vår kartläggning i delbetänkandet fokuserade på behovet av verktyg för att hantera misstänkta bidragsbrott. I detta betänkande har vi inventerat vilka behov de berörda aktörerna har av verktyg och åtgärder som kan leda till att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.

Följande avsnitt är en sammanställning av de brottsförebyggande åtgärder och verktyg som de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna har uppgett att de har behov av men som de saknar. Vi har kategoriserat behoven i ett antal områden.

4.4.1. Ökad styrning, prioritering och resurser för att förebygga brott

Många beslutande aktörer beskriver hur insatser som kan bidra till att förebygga bidragsbrott ofta blir nedprioriterade till förmån för andra uppgifter. Ofta är det de beslutande aktörernas serviceuppdrag som prioriteras framför andra uppgifter. Detta hindrar en effektiv kontroll innan felaktigheter uppstår och ökar risken för brott. Flera kommuner beskriver dessutom stressade situationer och brist på resurser som gör att kontroller och kontakten med den sökande får stå tillbaka för administrativa uppgifter. De beslutande aktörerna lyfter fram att brottsförebyggande arbete och kontroller behöver få en högre prioritet och status och genomsyra hela organisationen. De beslutande aktörerna behöver avsätta tid och resurser, ta fram effektiva metoder

109

ESV 2023:26, s. 34.

och öka antalet kontroller. Ekobrottsmyndigheten menar att fler myndigheter skulle behöva ha ett uttalat brottsförebyggande uppdrag.110

4.4.2. Utvecklade arbetssätt

Många beslutande aktörer beskriver att arbetet med att förebygga bidragsbrott i många fall inte bedrivs systematiskt. Ibland saknas rutiner eller så är rutinerna inte tillräckliga, analyserna brister i kvalitet och utvärdering och återkoppling av genomförda åtgärder uteblir.111

De beslutande aktörerna beskriver hur de behöver arbeta mer systematiskt och kunskapsbaserat. Kunskapen om bidragsbrottslighetens struktur och utveckling bör särskilt användas för att utforma effektiva kontrollsystem och att handlägga ärenden så att de blir rätt från början. De beslutande aktörerna uppger också att de bör studera återkravsärenden för att kunna hitta möjligheter till förbättringar och identifiera informationsinsatser för att fånga upp ärenden där det finns en stor risk för felaktiga utbetalningar.

Ett annat område som aktörerna bedömer behöver förbättras är interna rutiner. Rutinerna för att säkerställa att information som den beslutande aktören får in når rätt handläggare eller funktion kan förbättras. Det kan också röra sig om bättre rutiner för att verifiera uppgifter i underlag från sökande eller att handläggare begär in underlag som kan styrka rätten till en förmån eller ett stöd. En annan åtgärd som aktörerna framför är att handläggarnas kunskap och kompetens behöver höjas och att de bör få utbildning om problembilden, sekretessbrytande regler, var de kan söka offentlig information, vad informationen betyder och vad den kan få för betydelse för ärendehanteringen.112

110 Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, Ekobrottsmyndigheten

den 6 november, Försäkringskassan den 4 november, Migrationsverket den 7 november, Pensionsmyndigheten den 4 november, Eskilstuna kommun den 25 oktober och Stockholms stad den 26 oktober 2022.

111

Hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga bidragsbrottslighet beskrivs mer utförligt i kapitel 7.

112

Se till exempel skrivelser från CSN den 11 november, Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Migrationsverket den 7 november, Polismyndigheten den 2 november och den 21 december och Sveriges a-kassor den 7 november 2022.

4.4.3. Utökade och mer träffsäkra kontroller

Många beslutande aktörer lyfter fram kontroller som det främsta verktyget för att förhindra bidragsbrott. Det kan handla om att bli bättre på de interna kontroller som de genomför och att kunna använda information som redan finns inom myndigheten. Andra åtgärder är att kontroller ska sättas in så tidigt som möjligt i handläggningen för att upptäcka fler felaktiga utbetalningar och minska den administrativa kostnaden för återkrav. Aktörerna noterar att förmågan att upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott behöver stärkas ytterligare för att de ska kunna göra egna tillförlitliga analyser och kontroller. I detta arbete bör de brottsutredande myndigheterna vara behjälpliga genom att samverka på olika sätt med de beslutande aktörerna.

De beslutande aktörerna ser behov av ett rättsligt stöd för och ökad förmåga att arbeta med riskbaserade kontroller. Sådana kontroller kan vara mer träffsäkra och kostnadseffektiva än slumpvisa kontroller. De behöver ha möjlighet att arbeta med datadrivna riskanalyser och kunna förfina den dataanalys som Utbetalningsmyndigheten ska ägna sig åt. Aktörerna vill också kunna förfina analyserna med parametrar som är unika för myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan. Ett annat önskemål är att kunna använda artificiell intelligens (AI) för att upptäcka falska intyg, manipulerade uppgifter eller misstänkta beteenden.113

4.4.4. Fler och förbättrade operativa verktyg

De beslutande aktörerna har en klar bild över vilka risker som finns inbyggda i välfärdssystemen. Några av de vanligaste riskerna för felaktiga utbetalningar är till exempel svåröverskådliga och komplexa regelverk, egenrapporterade uppgifter och uppgifter eller information som är svåra att kontrollera, till exempel falsk folkbokföring, utlandsvistelser, falska identiteter och manipulerade intyg (se avsnitt 4.3.1).

Aktörerna har en rad förslag på hur riskerna ska kunna elimineras. Det handlar om att förenkla regelverken och i högre utsträckning använda sig av uppgifter som är lättare att kontrollera, till exempel historiska inkomstuppgifter eller att använda schablonbelopp. Ett stort

113 Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, CSN den 11 november,

Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Polismyndigheten den 2 november, Sveriges a-kassor den 7 november, Örebro kommun den 4 november och Pensionsmyndigheten den 21 december 2022.

behov hos de beslutande aktörerna är ökade möjligheter att inhämta uppgifter om den sökande, och om andra fysiska och juridiska personer direkt från en kvalitetssäkrad källa. För att få ett fördjupat underlag kring detta behov av att inhämta uppgifter har vi bett de beslutande myndigheterna, ett urval av kommunerna114 och Sveriges a-kassor att beskriva vilka uppgifter de behöver. Dessa behov beskriver vi närmare i kapitel 6 och 9.

Andra verktyg som aktörerna efterfrågar är till exempel utökad möjlighet att göra kontrollbesök. Det kan vara att kunna göra oanmälda hembesök för att utreda vilka som bor i en bostad och deras civilstånd. Kommunerna vill också kunna bedriva viss spaning, till exempel kontrollera vilka som bor i en specifik trappuppgång. Kommunerna vill ha befogenheter att göra observationer vid arbetsplatser och kontrollera fordonsinnehav. Arbetsförmedlingen vill kunna göra fler oannonserade kontrollbesök hos arbetsgivare. Polismyndigheten ser behov av att de beslutande aktörerna får möjlighet att göra riskbaserade kontroller och att detta ska kombineras med att till exempel Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och kommuner får göra oanmälda hembesök och kontroller.115

Andra aktörer föreslår åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen och upptäcka personer som har flyttat utomlands. Det kan röra sig om utökade kontroller hos Skatteverket och kontroller av ut- och inresor från och till Sverige.116 Att upptäcka falska identiteter lyfts också fram som en viktig åtgärd. Pensionsmyndigheten beskriver bland annat behov av levnadsintyg för alla som uppbär någon av myndighetens förmåner och stöd samt utökad identifiering under löpande utbetalningar. Andra förslag är att stärka identitetskontrollen vid anmälan om flytt till Sverige, kontroll av biometriska uppgifter och att göra det svårare att missbruka e-legitimationer.117

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten ser stora risker med att företag används som brottsverktyg. Myndigheterna menar att Bolagsverket bör få utökade möjligheter att kontrollera uppgifter vid

114 Kommunerna som har fått frågor utskickade är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg,

Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil. De tillfrågade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samtliga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK.

115

Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, Eskilstuna kommun den 25 oktober, Norrköpings kommun den 25 oktober och Polismyndigheten den 2 november 2022.

116

Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Pensionsmyndigheten den 4 november och Polismyndigheten den 2 november 2022.

117

Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Pensionsmyndigheten den 4 november och den 21 december 2022 och Polismyndigheten den 2 november 2022.

registrering av företag och löpande kunna kontrollera registrerade företag. Företag bör i högre utsträckning få sina tillstånd återkallade. Ekobrottsmyndigheten välkomnar en översyn av regelverket kring arbetskraftsinvandring gällande personliga assistenter. Myndigheten ser att tillståndsplikt är ett verktyg som har brottsförebyggande effekt, och att en utökning av tillståndsplikten till flera områden så som tandvård skulle kunna minska möjligheterna att begå brott. En annan åtgärd inom tandvården är att den vars tandvårdsstöd används får ett meddelande om det, på samma sätt som det i dag sker i samband med RUT- och ROT-avdrag. Ekobrottsmyndigheten menar vidare att skärpta regler behövs för redovisning av medel som utbetalas av det offentliga. Ytterligare insatser är att se över möjligheten till ökade krav på revisorer i verksamheter som hanterar medel från det offentliga och att se över och skärpa konsekvenserna för verksamheter som inte anlitar en auktoriserad revisor om sådana krav finns.118

4.4.5. Utökad samverkan och erfarenhetsutbyte

De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna menar att de i högre grad behöver utbyta erfarenheter om lägesbild och brottsupplägg för att förhindra brott. Det kan handla om att utbyta kunskap om misstänkt och konstaterad brottslighet och dela goda exempel på förebyggande arbete. De föreslår till exempel att samverkan kring LUS-lagen119 skulle kunna användas. Andra samarbetsområden är kontrollarbete och gemensamma riskanalyser. Enligt Ekobrottsmyndigheten har MUR-samverkan120 potential att öka kunskapen om vilka uppgifter om sökande som olika aktörer behöver få tillgång till.121

118 Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december

samt Polismyndigheten den 2 november 2022.

119

Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

120

Förkortningen MUR står för motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter. Det är ett nätverk med totalt 22 myndigheter vars syfte är att stärka det myndighetsövergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemet.

121

Se till exempel skrivelser från CSN den 11 november och Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december 2022.

4.4.6. Behov av åtgärder som har identifierats av ESV

ESV ska till regeringen lämna en samlad analys av i vilken utsträckning det av riksdagen beslutade målet att utbetalningarna ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar ska minska och fel ska motverkas har uppfyllts.122

I den senaste analysen av måluppfyllelsen angående att fel ska motverkas, bedömer ESV att de beslutande aktörernas ökade kontrollinsatser och åtgärder har bidragit till att fler fel har kunnat förhindras. Trots detta visar de beslutande myndigheternas omfattningsstudier att de felaktiga utbetalningarna fortsatt är betydande och att vissa förmåner och stöd är mer utsatta för brott än andra. För förmånerna och stöden med betydande fel bedömer ESV att ökade kontroller inte är en tillräcklig åtgärd. De beslutande myndigheterna behöver ha kompetens och rättsliga förutsättningar att identifiera och förebygga fel innan de resulterar i felaktiga utbetalningar. I de fall komplexa regelverk bidrar till att fel begås bedömer ESV att arbetet med att förenkla reglerna bör prioriteras. Myndighetens samlade bedömning att det krävs såväl en höjd ambitionsnivå inom myndigheterna, som främjande regeländringar för att målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska uppnås.123

ESV ska också årligen föreslå åtgärder i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. De åtgärder som myndigheten framförde i redovisningen för 2023 var bland annat att regeringen bör ändra offentlighets- och sekretesslagen, se över fler registerförfattningar, utreda en mer sammanhållen identitetsförvaltning, beräkna ersättningens storlek på historiska inkomster och utöka myndigheternas tillgång till bankuppgifter. Regeringen bör enligt ESV stärka styrningen och samverkan inom området korrekta utbetalningar, till exempel genom att utveckla förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att använda myndighetsdialogen för att följa upp myndigheternas arbete på området.

ESV föreslog även flera förebyggande åtgärder, som till exempel ökad möjlighet att utbyta information om socialtjänst och sjukvård, utöka underrättelseskyldigheten till att omfatta regionerna, ge fler

122 Prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:FiU1, Regeringens skrivelse, Redovisning av åtgärder i enlig-

het med målsättningarna i det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott,

skr. 2020/21:63.

123

ESV 2023:26, s. 50.

myndigheter ett brottsförebyggande uppdrag och att kommunernas arbete med att förebygga välfärdsbrottslighet ska följas upp.124

4.5. Fördjupad kartläggning

I avsnitt 4.2–4.4 har vi kartlagt brottsligheten, dess orsaker och berörda aktörers bedömning av vilka behov av åtgärder som finns för att förebygga brott. Utifrån den kunskaps- och behovsinhämtningen har vi bedömt att det finns behov av att gå vidare med en fördjupad kartläggning inom några områden. Det handlar om områden där det framgått hur brottsuppläggen ser ut och orsakerna till brottsligheten är identifierade, där orsakerna utgör stora risker för felaktiga utbetalningar och det därför kan finnas anledning att genomföra åtgärder. Det har framförts fler behov än vad vi har haft möjlighet att omhänderta inom ramen för denna utredning. Några av de behov som har lyfts fram av de berörda aktörerna hanteras inom ramen för andra pågående utredningsuppdrag och vi har därmed bedömt att dessa är omhändertagna.

De beslutande aktörerna har framfört behov av vissa operativa verktyg och vi bedömer att flera av dem kräver en djupgående analys och utredning som inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. Det har inte heller i alla delar varit möjligt att utifrån aktörernas underlag avgöra vilka av dessa åtgärder som kan få störst effekt och därmed bör prioriteras framför andra åtgärder. Däremot kan det finnas anledning för kommande utredningar att titta närmare på flera av dessa behov. När det gäller de behov som vi har valt att gå vidare med och kartlägga ytterligare, har vi avgränsat oss till sådana områden där vi bedömer att åtgärder kan ge stor effekt och skapa ett långsiktigt och hållbart brottsförebyggande arbete.

Av vår kartläggning framgår att problembilden kan delas upp i följande huvudpunkter

  • styrning, prioritering, resurser,
  • rutiner och arbetssätt, och
  • regelverkens konstruktion.

124 ESV, 2023, Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder,

rapport 2023:25.

Vi har utifrån dessa huvudpunkter valt att fördjupa kartläggningen i de frågor som avser hur styrningen av de beslutande aktörernas brottsförebyggande arbete är utformad, hur de beslutande aktörerna arbetar i praktiken med att förebygga brott, brister i regelverkens konstruktion och behov av ökad uppgiftsinhämtning Behoven av uppgiftsinhämtning beskrivs i kapitel 6 och 9. Vi har kompletterat kartläggningen om uppgiftsinhämtning genom en attitydundersökning om allmänhetens inställning till att myndigheter inhämtar fler uppgifter vid ansökan om en förmån eller ett stöd. Undersökningen har genomförts på vårt uppdrag och resultatet redovisas i kapitel 5.

De beslutande aktörerna har också uttryckt behov av ökad samverkan. I vårt delbetänkande kartlade vid det behovet och vilka samverkansorgan som finns på området. Vi bedömer att en ytterligare kartläggning angående samverkan därför inte är nödvändig. De slutsatser som vi kom fram till i delbetänkandet återkommer vi till i kapitel 6–8. I delbetänkandet genomförde vi även en kartläggning av problembild och behov av åtgärder som finns i den senare delen av kedjan, det vill säga i första hand efter det att en felaktig utbetalning har konstaterats av de beslutande aktörerna. En ytterligare kartläggning angående hur ett misstänkt bidragsbrott hanteras anser vi inte vara nödvändig. Däremot anknyter vi till slutsatser från delbetänkandet om hanteringen även i detta betänkande.125

4.5.1. De beslutande aktörernas brottsförebyggande arbete

Brottsförebyggande arbete bedrivs av många aktörer och på alla samhällsnivåer. De grundläggande samhällsförhållandena som påverkar brottsligheten är ytterst en fråga för regering och riksdag. Det är också en tvärsektoriell fråga som rör ett stort antal politikområden. Regering och riksdag har en viktig roll att styra och skapa förutsättningar för ett effektivt brottsförebyggande arbete hos olika aktörer. På nationell, regional och lokal nivå finns myndigheter som har ett uttalat ansvar för att bedriva brottsförebyggande arbete eller att stödja andra att bygga upp och vidareutveckla sitt brottsförebyggande arbete.

I det här avsnittet kommer vi att beskriva några av de myndigheter och andra aktörer som kommer i kontakt med brott riktade mot välfärdssystemen och som på ett eller annat sätt kan bidra till att

125 SOU 2022:37, s. 281 f. och s. 325 f.

förebygga brott. Vi studerar hur styrningen av dessa aktörer har sett ut i form av politisk inriktning, reglering, instruktion och regleringsbrev, men också om de har en reglerad uppgift att förebygga brott. Vi har gått tillbaka i tiden till 2005 när regeringen aviserade ett stort åtgärdspaket för att förhindra fusk och fel inom välfärdssystemen och har sedan följt utvecklingen framåt.

Styrning och inriktning

I följande avsnitt beskriver vi politikens inriktning som den har framgått i den årliga budgetpropropositionen. I den anger regeringen den politiska inriktningen för olika utgiftsområden. Finansplanen, som är en bilaga till budgetpropositionen och innehåller en redogörelse för regeringens ekonomiska politik, innehöll under flera år regeringens inriktning och åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Vi har granskat finansplanerna för att få en bild av regeringens styrning av de beslutande myndigheternas arbete med att förhindra felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott, men främst tagit fasta på hur de beslutande myndigheternas brottsförebyggande arbete har styrts. I finansplanerna beskrivs detta arbete i regel under samlingsnamnet felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar är ett bredare begrepp än bidragsbrott och innefattar avsiktliga fel, men också oavsiktliga fel som kan begås av enskilda eller av myndigheterna. I många fall har det inte gått att skilja ut avsiktliga från oavsiktliga felaktiga utbetalningar i beskrivningarna. Vi har därför tittat på politikens inriktning för hela området.

Det kan vara värt att notera att sammanställningen inte är komplett. Det finns även andra åtgärder som regeringen har vidtagit för att förhindra felaktiga utbetalningar än de som framgår av finansplanen. Att inventera samtliga åtgärder som har föreslagits eller genomförts under åren 2006 till 2022 är enligt vår mening alltför tidskrävande för att rymmas inom utredningens uppdrag. Ytterligare beskrivningar av regeringens styrning i bland annat berörda myndigheters regleringsbrev och gemensamma återrapporteringskrav finns dock i kapitel 6 i vårt delbetänkande.

Mål och inriktning

I budgetpropositionen för 2006 aviserade regeringen ett stort åtgärdspaket mot felaktiga utbetalningar och följde sedan upp och utvecklade åtgärderna under några år i finansplanen. I budgetpropositionerna för åren 2010 till och med 2012 var den politiska inriktningen att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar skulle övergå till att utgöra en integrerad del i berörda myndigheters löpande verksamhet. Det gjorde att beskrivningen av felaktiga utbetalningar utgick från finansplanen från 2013, men återkom igen i budgetpropositionen för 2017, efter att det hade tillsatts flera utredningar med fokus på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) föreslog 2008 att regeringen skulle sätta upp ett mål om att felaktiga utbetalningar inte får förekomma.126 Ett övergripande mål om att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska minska beslutades av riksdagen 2020 efter ett ursprungligt förslag från Delegationen för korrekta utbetalningar (KUT-delegationen).127 Från och med budgetpropositionen för 2021 följs det riksdagsbundna övergripande målet upp i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.

Straffrättslig reglering och sanktioner

Regeringen identifierade tidigt ett antal områden som behövde åtgärdas för att värna välfärdssystemen. Ett område var att skärpa den straffrättsliga regleringen och 2007 trädde bidragsbrottslagen i kraft. Från 2020 utvidgades lagens tillämpningsområde till att även gälla stöd, bidrag och ersättningar som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.128 Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2023 att den avsåg att införa ett särskilt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag och andra juridiska personer, exempelvis genom en utvidgning av bidragsbrottslagen.129

Regeringen har också gett utredningar i uppdrag att föreslå sanktioner mot felaktiga utbetalningar. Under 2008 presenterade en utredning förslag om att en bidragsspärr skulle införas som innebar och att

126 Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2008:74, s. 98. 127

SOU 2019:59, s. 141; prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 2, bet. 2020/21:FiU2, rskr. 2020/21:150.

128

Ett starkare skydd för välfärdssystemen, prop. 2018/19:132.

129

Budgetpropositionen för 2023, prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 2, s. 109 f.

den som har dömts för ett allvarligare bidragsbrott under en viss tid inte skulle ha rätt till den eller de förmåner som brottet hade avsett.130En tid därefter föreslog en annan utredning att ett administrativt sanktionssystem skulle införas för att motverka att ersättningar från välfärdssystemen betalas ut på felaktiga grunder.131 Förslagen ledde inte till några åtgärder från regeringens sida och frågorna har utretts på nytt i och med vårt delbetänkande132 och nu i slutbetänkandet. En annan snarlik åtgärd som utreddes var att införa en generell återkravslag som skulle omfatta de förmåner som ingår i välfärdssystemen.133

Regelverkens konstruktion

Att svagheter i regelverkens konstruktion kan leda till en ökad risk för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott var också ett område som regeringen tidigt uppmärksammade. I budgetpropositionen för 2007 uppgav regeringen att kommittéer som tog fram förslag som leder till utbetalningar av stöd eller bidrag skulle säkerställa att risken för felaktigt utnyttjande minimerades och att de uppgifter som låg till grund för utbetalningar kunde kontrolleras. Utredningar skulle ta fram förslag till informationsutbyte där det var nödvändigt och redogöra för förslagens konsekvenser ur ett kontrollperspektiv. Detsamma skulle gälla förslag som togs fram inom Regeringskansliet.134

Året därefter, 2008, framhöll regeringen att det var viktigt för den enskilde med tydliga och enhetliga trygghetssystem. Regeringen avsåg därför att se över gällande regelverk och tillsätta ett antal utredningar som skulle utreda beräkningsgrunden för inkomst, tydliga tidsgränser för upphörande eller omprövning av ersättning, förbättrad folkbokföring och tydligare bestämmelser om återkrav.135 I budgetpropositionen för 2009 aviserade regeringen ett flerårigt samverkansuppdrag för de beslutande myndigheterna som bland annat skulle resultera i systemövergripande förslag till regeländringar.136

Även i budgetpropositionen för 2010 lyftes regelverken fram som en av de främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar. Två tredjedelar

130 Bidragsspärr, SOU 2008:100. 131

Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3.

132

SOU 2022:37, s. 357 f.

133

Se till exempel Budgetpropositionen för 2010, prop. 2009/10:1, s. 337 f.

134

Budgetpropositionen för 2007, prop. 2006/07:1, s. 45 f.

135

Budgetpropositionen för 2008, prop. 2007/08:1, s. 38 f.

136

Budgetpropositionen för 2009, prop. 2008/09:1, s. 20 f.

av alla felaktiga utbetalningar bedömdes orsakas av brister i regler och stödsystemens utformning och dess tillämpning, vilket gjorde det svårt för både sökande och handläggare att göra rätt. Regeringen menade därför att det var viktigt med åtgärder på bred front.137 Översyn av regelverken nämns igen i budgetpropositionen för 2018 som en av de åtgärder regeringen hade vidtagit och som regeringen avsåg att fortsätta med.138 I budgetpropositionen för 2022 bedömde regeringen att välfärdssystemens utformning fortsatt var en viktig orsak till felaktiga utbetalningar.139

Kontroller

Kontroller är ett annat område där regeringen identifierat att åtgärder behöver vidtas. Under 2008 trädde förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll i kraft.140 Statskontoret fick 2009 i uppgift att analysera betydelsen av olika drivkrafter för dimensioneringen av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar hos Försäkringskassan.141 Studier genomfördes samtidigt av CSN:s och Arbetsförmedlingens kontrollarbete. ESV fick samma år i uppdrag att utveckla instrument som skulle göra det möjligt att följa upp myndigheternas kontroller kopplade till utbetalningar från välfärdssystemen. En självutvärderingsmetod utvecklades och prövades. Vid återrapporteringen 2011 menade ESV att myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll hade utvecklats på ett sådant sätt att det inte fanns anledning att ha en särskild självutvärderingsmetod.

I budgetpropositionen för 2013 angav regeringen att kopplingen till berörda myndigheters arbete med intern styrning och kontroll behövde bli tydligare. Regeringen menade att det i flera av de berörda myndigheternas årsredovisningar saknades en samlad analys av effektiviteten i verksamheten där både produktivitet och kvalitet vägdes in. Regeringen avsåg därför att ha en dialog med myndigheter som betalar ut stöd och bidrag från välfärdssystemen om innehållet i resultatanalysen och redovisningen av den. I budgetpropositionen för 2018 lyfte regeringen fram behovet av att myndigheterna hade en kontroll-

137

Prop. 2009/10:1, s. 337 f.

138

Budgetpropositionen för 2018, prop. 2017/18:1, s. 52 f.

139

Budgetpropositionen för 2022, prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 2, s. 92 f.

140

Prop. 2006/07:1, s. 45 f.

141

Statskontoret, 2010, Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering, rapport 2010:9.

verksamhet som kunde motverka fusk och bedrägerier från välfärdssystemen, men också för att motverka penningtvätt och terrorfinansiering.

Vid några tillfällen har regeringen tillskjutit medel för att stärka myndigheternas kontrollarbete. Under 2006 och 2007 tilldelades Försäkringskassan och dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen extra resurser för att stärka kontrollverksamheten. En motsvarande satsning gjorde regeringen i budgetpropositionen för 2021, men inkluderade då fler myndigheter. De beslutande aktörerna tillfördes permanenta medel kopplade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och myndigheternas deltagande i uppdrag för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott om totalt 125 miljoner kronor. Försäkringskassan tilldelades 50 miljoner årligen för att effektivisera och öka kontrollutredningar och återkrav. Året därefter fick Försäkringskassan medel för efterhandskontroller av utbetalningar av ersättning för höga sjuklönekostnader (EHS). I budgetpropositionen för 2023 föreslog regeringen att medel tillfördes för att finansiera en stärkt kontroll av det statliga tandvårdsstödet. Den 1 januari 2024 inleder Utbetalningsmyndigheten sin verksamhet. Myndigheten ska bland annat göra systemövergripande kontroller av utbetalningar från välfärdssystemen.

Informationsutbyte

Ett annat område där regeringen har sett behov av åtgärder och som ofta leder till förbättrade kontroller är ett utökat informationsutbyte. Syftet med att utöka informationsutbytet har varit att förbättra myndigheternas beslutsunderlag, förebygga felaktiga utbetalningar och öka servicen för den enskilde.

Den 1 januari 2009 trädde ett antal lagar och förordningar i kraft som möjliggjorde ett utökat elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.142 Syftet var att minska felaktiga utbetalningar.143 Under 2010 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur månadsvisa inkomstuppgifter kan utformas för att bland annat ge Försäkringskassan och Skatteverket bättre kontrollmöjligheter.144 Förslaget som lämnades ledde då inte till någon åtgärd, men

142

SFS 2008:937 och 2008:967–982.

143

Prop. 2009/10:1, s. 337 f.

144

Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, s. 279 f.

den 1 januari 2019 fick Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen möjlighet att inhämta månadsvisa inkomstuppgifter från Skatteverket.145

I budgetpropositionen för 2012 hänvisade regeringen till att den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet hade lett till snabbare kommunikationsvägar och ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter.146 En bokstavsutredning har haft i uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, i syfte att säkerställa att de uppgifter som ligger till grund för utbetalningar från välfärdssystemen är korrekta. Promemorian har remitterats och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.147 Regeringen bedömde i budgetpropropositionen för 2023 att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behövde ha bättre tillgång till information om enskilda personer och företag och att stärkta möjligheter att utbyta information är ett viktigt verktyg i arbetet mot felaktiga utbetalningar.148Regeringen angav också i 2023 års ekonomiska vårproposition att regeringen kommer ge berörda myndigheter nya verktyg att identifiera missbruk och fusk genom utökade möjligheter att utbyta information.149

Samverkan

Regeringen har också sett behov av att myndigheterna samverkar i frågor som rör felaktiga utbetalningar. FUT-delegationen inrättades 2005 med uppgift att främja samverkan, sprida erfarenheter och föreslå mål för att minska felaktiga utbetalningar. Efter att delegationen avslutat sitt arbete fick bland andra Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Skatteverket och ESV i uppdrag att samverka för att utveckla metoder för och redovisa resultat av myndigheterna arbete mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.150

När myndigheternas samverkansuppdrag upphörde menade regeringen att det fortsatt fanns behov av samverkan mellan de berörda myndigheterna när det gällde underrättelseskyldighet, informationsinsatser

145 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, prop. 2016/17:58, s. 123 f. 146

Budgetpropositionen för 2012, prop. 2011/12:1, s. 670 f.

147

Utökat informationsutbyte, Ds 2022:13.

148

Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 2, s. 109 f.

149

2023 års ekonomiska vårproposition – Förslag till riktlinjer, prop. 2022/23:100, s. 9 f.

150

Se till exempel Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, s. 279 f.

och omfattningsstudier.151 Under 2016 inrättades KUT-delegationen. Syftet med delegationen var att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.152 När delegationens uppdrag upphörde tre år senare fick en funktion vid ESV i uppdrag att föra vidare det arbete som delegationen hade påbörjat och att analysera, följa upp och bidra till samordning av myndigheternas arbete. Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättades vid ESV. Rådet ska främja samverkan mellan de myndigheter som är representerade i rådet, vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar.153

Granskningar av regeringens styrning

Regeringens styrning av de beslutande myndigheternas hantering av bidragsbrott har granskats vid några tillfällen. Under 2011 presenterade Riksrevisionen en granskning om statens arbete med att motverka bidragsbrott var effektivt och om det hade blivit mer effektivt efter bidragsbrottslagen införande. Riksrevisionen noterade att regeringen inte hade följt upp tillämpningen av bidragsbrottslagen för flertalet berörda myndigheter och därmed inte kände till vilken effekt lagen hade fått och vad den hade lett till. Regeringen hade också tillsatt flera olika utredningar och ett samverkansprojekt som på olika sätt berörde bidragsbrottsarbetet. Riksrevisionen ansåg att regeringen inte varit tillräckligt nyanserad i sin styrning av de beslutande myndigheternas arbete med bidragsbrott, utan hade styrt samtliga beslutande myndigheter på ungefär samma sätt, oavsett förutsättningar och vilka förmåner myndigheterna hanterade.154

Riksrevisionen granskade 2016 felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen. Riksrevisionen konstaterade att Försäkringskassan sedan 2012 hade lämnat ett 80-tal förslag med åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar. Av dessa hade 15 genomförts eller behandlats. Beredningsunderlaget hade varierat mellan olika förslag, vilket hade påverkat möjligheter till genomförande. Enligt Riksrevisionen förelåg en risk att den låga genomförandegraden lett till att mycket arbete gjorts i onödan. Några andra försvårande omständigheter var begräns-

151 Budgetpropositionen för 2013, prop. 2012/13:1, s. 464 f. 152

Budgetpropositionen för 2017, prop. 2016/17:1, s. 590 f.

153

Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 2, s. 92.

154

Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten, RiR 2011:20, s. 35.

ningar i informationsutbyte, variationer i kraven på myndighetssamverkan i de olika myndigheternas instruktioner och att nödvändiga uppgifter för att bedöma arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar saknades. Vidare menade Riksrevisionen att regeringen hade prioriterat andra områden som till exempel förtroendet för Försäkringskassan framför felaktiga utbetalningar. Det saknades tydliga styrsignaler inriktade mot arbetet mot felaktiga utbetalningar, vilket hade lett till att det saknades uppgifter om den totala omfattningen och uppgifter för att mäta kostnadseffektiviteten.155

Enligt en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) från 2018 förändrades regeringens fokus för styrning av Försäkringskassan vid två tillfällen under perioden 2012–2016. Fokus för styrningen 2012 handlade om att förtroendet för myndigheten skulle öka för att sedan förskjutas 2016 till rättssäkerhet och samhällsmålet om att sänka sjukpenningtalet till 9,0 dagar 2020. Det medförde att handläggningen av sjukpenning gick från att vara mer generös till att bli mer restriktiv. Enligt ISF kan variationen i tillämpningen över tid utan att några större regeländringar har genomförts för sjukförsäkringen innebära att rättssäkerheten äventyras. Myndigheten kunde konstatera att en styrning mot förtroende ledde till ett högre förtroende men också en högre sjukfrånvaro, medan styrning mot att sänka sjukpenningtalet fick motsatt effekt.156

Lag och förordning

För många myndigheter styrs verksamheten av lagar och förordningar. Regeringen kan genom resonemang och överväganden i en proposition eller skrivelse ge uttryck för sin politik inom ett visst område. Efter att riksdagen har beslutat om en proposition kan regeringen utfärda lagar, besluta förordningar och fatta andra beslut som riktar sig till myndigheten. Vi har inventerat de lagar och förordningar som har betydelse för berörda aktörers arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vi undersöker också i vilken mån aktörerna är styrda till att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen.

155 Riksrevisionen, 2016, Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans

kontrollverksamhet, RiR 2016:11, s. 50 f.

156

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), 2018, Förändrad styrning av och i Försäkrings-

kassan – En analys av hur regeringens mål om ett sjukpenningtal på 9,0 dagar påverkar handläggningen av sjukpenning, rapport 2018:16, s. 11 f.

Lag om kommunernas ansvar för att förebygga brott

Sverige har ett långtgående kommunalt självstyre. Principen för den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt proportionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.157

Enligt regeringen har kommunerna en särskilt viktig roll att förebygga brott och det har därför funnits skäl att lagstifta på området. För att säkerställa att kommunerna arbetar effektivt och kunskapsbaserat med att förebygga brott infördes en ny lag den 1 juli 2023. Enligt den ska kommunerna ta fram en lägesbild över brottsligheten och utifrån denna ta ställning till behovet av åtgärder och besluta om en åtgärdsplan. Kommunerna ska ansvara för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet och inrätta en samordningsfunktion.158 Brå och länsstyrelserna ska ge kommunerna stöd i det brottsförebyggande arbetet.159 Kommunernas utökade ansvar avser det lokala brottsförebyggande området och är därför mycket brett.

Förordningar som gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter

Det finns ett antal förordningar som de flesta myndigheter ska följa. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska till exempel myndighetsledningen ansvara för att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innehåller bestämmelser om planering, budgetering och uppföljning av den statliga verksamheten. Myndigheterna ska till regeringen lämna in en årsredovisning vid avslutat verksamhetsår och budgetunderlag för de tre närmast följande budgetåren. Återrapporteringen ska utgå från uppgifterna i myndighetens instruktion och de mål och återrapporteringskrav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut.160

157 14 kap. 3 § regeringsformen. 158

Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete, prop. 2022/23:43.

159

Regeringsbeslut 2023-02-23, Uppdrag att utveckla det nationella stödet i det brottsförebyggande

arbetet, Ju2023/00472, Ju2022/00985, Ju2022/02969.

160

2 kap. 1 §, 3 kap. 1 § och 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Internrevisionsförordningen (2006:1228) reglerar vilka förvaltningsmyndigheter som ska tillämpa den och hur den interna revisionen ska gå till. Internrevisionens uppgift är att granska och föreslå förbättringar av myndighetens interna styrning och kontroll. Resultatet av revisionen redovisas till myndighetsledningen, som beslutar om nödvändiga åtgärder. Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen är myndigheter som hanterar stora penningflöden, har många anställda och har komplexa regelverk.

I förordningen om intern styrning och kontroll finns bestämmelser om hur myndigheter ska förebygga brott som är riktad mot myndighetens verksamhet. Myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Processen ska förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Myndigheterna ska göra riskanalyser för att identifiera omständigheter som gör att myndigheten inte kan fullgöra sina uppgifter, nå verksamhetens mål eller uppfylla kraven på att hushålla med statens medel. Myndigheten ska med ledning av riskanalyser vidta de åtgärder som är nödvändiga för att den med rimlig säkerhet ska kunna fullgöra sina uppgifter, uppnå verksamhetens mål och uppfylla kraven i 3 § myndighetsförordningen. Den interna styrningen och kontrollen ska systematiskt följas upp och bedömas.161

Med intern styrning och kontroll avses en process som syftar till att myndigheterna ska bedriva en effektiv verksamhet, följa lagar, förordningar och andra regler och lämna en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av verksamheten.162 Syftet med förordningen är att stärka regeringen styrning av myndigheterna och tydliggöra kraven på myndigheternas ledning avseende intern styrning och kontroll.163 I departementsskrivelsen som föregick förordningen berördes inte felaktiga utbetalningar mer än att förordningen var ett sätt att minska risken för felaktiga utbetalningar av EU-budgeten.164 Inte heller i ESV:s föreskrifter och allmänna råd nämns uttryckligen felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.165 Däremot hänvisar reger-

161

25 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.

162

Intern styrning och kontroll i staten, Ds 2006:25, s. 54.

163

Ds 2006:25, s. 19.

164

Ds 2006:25, s. 9 f.

165

www.esv.se/press-och-publicerat/foreskrifter/esvfa-20228/. Hämtat 2023-07-18.

ingen i flera fall till förordningen just när det gäller myndigheternas förmåga att kontrollera utbetalningar från välfärdssystemen.166

Myndigheternas instruktion

Myndigheters instruktioner är ett instrument för regeringen att styra statsförvaltningen. Genom instruktionen bestämmer regeringen myndighetens uppgifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myndigheten. Vi har gått igenom instruktionerna för de myndigheter som vi bedömer kan ha en roll i att förebygga och motverka bidragsbrott. Vi kan konstatera att vissa myndigheter har en utpekad uppgift att förebygga brott eller ekonomisk brottslighet, medan uppgiften är mer diffus för andra myndigheter. Nedan går vi närmare in på vad otydligheten består i.

Några av de myndigheter vars instruktion vi har granskat har en uttalad uppgift att stödja, samordna eller arbeta brottsförebyggande. Uppgiften är då generellt inriktad på att arbeta för att förebygga brott, förutom Ekobrottsmyndigheten som ska bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet.

Brå ska utveckla det nationella stödet och samordningen av det

brottsförebyggande arbetet. Av Brås instruktion framgår att myndigheten ska identifiera utvecklingsområden för det brottsförebyggande arbetet och ge regeringen, rättsväsendets myndigheter och brottsförebyggande aktörer underlag för åtgärder och prioriteringar som är kunskapsbaserad. Vidare ska Brå ge metodstöd till myndigheter och aktörer som har betydelse för det brottsförebyggande arbetet.167

Länsstyrelserna ska stödja och bidra till regional samordning av

brottsförebyggande arbete. Länsstyrelserna ska vidare bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten i länet. Arbetet ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet och ska samordnas med det brottsförebyggande arbete som bedrivs av myndigheter på nationell nivå. Varje år ska länsstyrelserna till Brå lämna en samlad redovisning av det arbete som har bedrivits lokalt och regionalt inom respektive län.168

Polismyndigheten ska enligt polislagen (1984:387) förebygga, för-

hindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den

166 Se bland annat prop. 2006/07:1, s. 45 f.; prop. 2009/10:1, s. 337 f.; prop. 2011/12:1, s. 670 f. 167

1 och 3 §§ förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet.

168

Förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området.

allmänna ordningen eller säkerheten.169 Polismyndigheten ska enligt sin instruktion bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt när man förebygger brottslig verksamhet.170

Ekobrottsmyndigheten ska bedriva brottsförebyggande arbete mot

ekonomisk brottslighet. Myndigheten ska lämna information om ekonomisk brottslighet till andra myndigheter och till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten. I uppgiften ingår att följa upp och analysera brottsutvecklingen och rättstillämpningen för ekonomisk brottslighet och ta fram förslag till åtgärder. Ekobrottsmyndigheten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet.171

Av instruktionerna för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket framgår att myndigheterna ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.172Arbetsförmedlingen hade tidigare också denna uppgift i sin instruktion, men sedan den 1 december 2022 är den överförd till förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som innehåller bestämmelser om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt förordningen ska verksamheten utformas och bedrivas så att bland annat bidragsbrott motverkas och risken för felaktiga utbetalningar minimeras. Arbetsförmedlingen ska säkerställa att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i enlighet med förordningen även då verksamheten utförs av andra än myndigheten.173

Förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar

Förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Med felaktiga utbetalningar avses här utbetalningar från välfärdssystemen som görs trots att villkoren för att ta del av ersättningen inte är uppfyllda. Enligt förordningen ska Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten kontinuerligt studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. Myndig-

169 2 § polislagen (1984:387). 170

2 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

171

4 och 5 §§ förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

172

2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan, 2 § 6 förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten, 4 § förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden, 5 § 1 förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.

173

1, 2 och 4 §§ förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

heterna ska till exempel analysera riskerna för felaktiga utbetalningar, identifiera ersättningar där risken för felaktiga utbetalningar är som störst och studera omfattningen av felaktiga utbetalningar.

ESV ska samordna arbetet och varje år till regeringen redovisa en lägesbeskrivning av det arbete som berörda myndigheter och aktörer har bedrivit för att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. ESV ska också föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas. Vart tredje år ska myndigheten redovisa en fördjupad lägesbeskrivning, analyser av orsakerna till felaktiga utbetalningar och en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och vilka åtgärder som har vidtagits.

I ESV:s uppgifter ingår att identifiera åtgärder som kan tydliggöra individens ansvar för att lämna korrekta uppgifter vid ansökan om ersättning från välfärdssystemen, men i övrigt finns inga bestämmelser som särskilt uttrycker om och i så fall på vilket sätt myndigheterna ska arbeta för att förebygga brott riktad mot välfärdssystemen.

Regleringsbrev

Regleringsbrev utfärdas för alla statliga myndigheter och gäller för ett år i taget. I regleringsbrevet anges myndighetens anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för användningen av dessa medel under det aktuella budgetåret. Regleringsbrevet innehåller i allmänhet också mål, återrapporteringskrav och särskilda uppdrag till myndigheten.

I vårt delbetänkande har vi utförligt beskrivit de mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende felaktiga utbetalningar som de beslutande och brottsutredande myndigheterna har fått av regeringen i regleringsbreven från 2010 till 2022.174 Vi har i slutbetänkandet undersökt om myndigheterna har fått uppgifter som handlar om att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Fler än de återrapporteringskrav och uppdrag som vi återger nedan kan ha haft ett brottsförebyggande syfte utan att detta tydligt framgår av regleringsbreven. Det förekommer också att myndigheterna får i uppdrag att motverka felaktiga utbetalningar som främst handlar om att minska antalet omedvetna fel.

174

För en mer detaljerade beskrivning, se SOU 2022:37, s. 259 f.

Försäkringskassan har under många år haft återrapporteringskrav

avseende uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Andra uppgifter har handlat om att stärka kontrollperspektivet i handläggningen. Under 2019 skulle myndigheten redogöra för vilka insatser som genomförts och som kunde ha betydelse för målen i regeringens brottsförebyggande program Till-

sammans mot brott. Genom regleringsbrevet för 2021 infördes ett mål

för assistansersättningen som är att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.

Vid upprepade tillfällen har Försäkringskassan haft i uppdrag att redovisa vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att minska oavsiktliga fel från handläggare och sökanden. I regleringsbreven för 2021–2023 fick Försäkringskassan i uppgift att redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits för att säkerställa och underlätta för den enskilde att lämna korrekta uppgifter i samband med ansökan och att anmäla ändrade förhållanden som har betydelse för rätten till ersättning.

Pensionsmyndigheten har fram till och med 2019 haft uppdrag eller

återrapporteringskrav som har handlat om att minska de oavsiktliga felen och utveckla kontrollsystemen. Sedan 2021 har myndigheten haft i uppdrag att redovisa åtgärder som säkerställer att den enskilde lämnar korrekta uppgifter och anmäler ändrade förhållanden.

Under många år hade CSN som mål att motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar bara går till den som har rätt till det. Myndigheten skulle dessutom återrapportera vilka åtgärder som hade vidtagits och planerades för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Från och med 2018 flyttades uppgiften från regleringsbrevet till myndighetens instruktion.175

Migrationsverket har i regleringsbreven haft som mål att arbeta för

att motverka bidragsbrott, i huvudsak kopplat till ersättningar för asylsökande. Myndigheten har också haft återrapporteringskrav om hur den arbetar för att upptäcka missbruk av regler och hur den interna styrningen och kontrollen kan utvecklas för att minimera risken för felaktiga utbetalningar.

Arbetsförmedlingen har haft som återrapporteringskrav att redo-

göra för vilka riskanalyser myndigheten har genomfört och hur myndigheten har arbetat för att förhindra felaktiga utbetalningar i verksamheten. Precis som Migrationsverket har myndigheten haft uppdrag avseende intern styrning och kontroll. I regleringsbreven för 2019 fick

175 4 § förordningen med instruktion för Centrala studiestödsnämnden.

Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka felaktiga utbetalningar. Även myndighetens kontrollarbete har tagits upp i regleringsbreven. I regleringsbrevet för 2022 fick myndigheten i uppdrag att stärka kontrollen och uppföljningen av oseriösa leverantörer. I regleringsbrevet för 2023 fick myndigheten liknande uppdrag som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att säkerställa att enskilda lämnar korrekta uppgifter och anmäler ändrade förhållanden som har betydelse för rätten till ersättning.

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har inte haft några upp-

drag som specifikt pekar ut förebyggande arbete mot bidragsbrottslighet. Däremot fick myndigheterna under 2018 i uppdrag av regeringen att förbättra hanteringen av bidragsbrott.176

Sedan 2021 har ESV fått i uppdrag att samordna de beslutande aktörernas riskanalyser och omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar. ESV har också haft i uppdrag att ta fram indikatorer för felaktiga utbetalningar, inklusive sådana som är intressanta för att få utökad information om bidragsbrottslighetens utveckling.

Skrivelse

Tillsammans mot brott

Som vi har beskrivit i kapitel 3 redovisade regeringen 2017 ett nationellt brottsförebyggande program, Tillsammans mot brott177, för riksdagen. I programmet beskrivs hur myndigheter och aktörer ska arbeta för att förebygga brott, men också vilka åtgärder som behöver vidtas inom en rad olika områden, där bland annat välfärdsbrottslighet ingår. Programmet är en skrivelse från regeringen och något riksdagsbeslut har därför inte fattats om innehållet i den. Av de beslutande myndigheterna nämns Försäkringskassan och Migrationsverket som myndigheter som ingår i det brottsförebyggande arbetet. Försäkringskassan kan enligt programmet bidra i arbetet med att stävja fusk och missbruk av socialförsäkringen genom att säkerställa välfungerande kontrollfunktioner. Migrationsverket bör bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och frågor som rör terrorism.178

176 Regeringsbeslut 2018-05-24, Ju2018/03037/KRIM. 177

Regeringens skrivelse, Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program, skr. 2016/17:126.

178

Skr. 2016/17:126, s. 19.

4.5.2. Det brottsförebyggande arbetet i praktiken

Det finns ingen formell definition av brottsförebyggande arbete. När vi har undersökt hur de beslutande aktörerna arbetar med att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen, har vi noterat att de har olika tolkningar och föreställningar om vad brottsförebyggande arbete är. Ofta blandar man samman förebyggande åtgärder för att minska oavsiktliga fel med insatser som kan förebygga bidragsbrott. För att få en likvärdig och jämförbar bild av hur och med vad aktörerna de facto arbetar för att förebygga brott, har vi undersökt i vilken mån de följer de olika momenten i modellen för ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete (avsnitt 3.3).

De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna har angett om de har en lägesbild över brottslighetens omfattning, struktur och utveckling och hur de i så fall samlar in den kunskapen. De har redogjort för hur de använder lägesbilden för att analysera orsakerna till brott och om de utifrån analyserna genomför åtgärder, utvärderar insatserna och sedan återanvänder kunskapen. De beslutande aktörerna har också svarat på om de samverkar med andra aktörer och forskningsinstitutioner. Slutligen har de redovisat vilka brottsförebyggande åtgärder som de har vidtagit och som de anser har gett störst effekt. I vissa fall har vi kompletterat redovisningarna med andra källor i form av policy- och styrdokument, skrivelser och utvärderingar. Vi beskriver även andra myndigheter som antingen har i uppdrag att stödja andra myndigheter eller på andra sätt är delaktiga i det brottsförebyggande arbetet.

Figur 4.9 Schematisk modell över kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete

Källa: Egen bearbetning utifrån Brås modell för kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete.

Nedan följer en sammanställning av resultatet av svaren på våra frågor. I texten nämns ibland bedrägeribrott, ekonomisk brottslighet och välfärdsbrott. I begreppen ingår brottslighet riktad mot välfärdssystemen som en del i den beskrivna brottsligheten. De beslutande aktörerna skiljer i regel inte på att arbeta allmänt med att förebygga felaktiga utbetalningar och att förebygga bidragsbrott. Vi redovisar därför uppgifterna på det sätt som aktörerna själva beskriver sitt arbete.

Myndigheter med nationellt samordningsansvar

Brå

Brå har inrättat ett nätverk för nationella aktörer som ska bidra till ökad samverkan på det brottsförebyggande området. Myndigheten ska utveckla konkret stöd till brottsförebyggande aktörer, ta fram och sprida utbildning om brottsförebyggande arbete och stödja länsstyrelserna i arbetet med att stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete. Brå arbetar inte operativt utan förmedlar kunskap och ger stöd till brottsförebyggande samordnare och till andra myndigheter, kommuner och aktörer.

Brå lämnar varje år en rapport till regeringen om hur arbetet har bedrivits lokalt, regionalt och nationellt och om det finns några centrala behov av utveckling.179 Välfärdsbrott berörs i rapporten från 2023 och myndigheten konstaterar att nationella myndigheters insatser i högre utsträckning riktas mot organiserad brottslighet och välfärdsbrott, medan lokala aktörer riktar insatser främst mot brottsproblem som skadegörelse, ordningsstörningar och narkotika.180 Brå fick under 2021 i uppdrag av regeringen att kartlägga problemen med välfärdsbrott mot kommuner och regioner, och att identifiera och sprida kunskaper om åtgärder mot problemen.181 Kunskapen har spridits via webbinarier, konferenser och nätverksträffar riktade mot dem som arbetar mot frågan i kommuner och regioner och mot länsstyrelsernas brottsförebyggande samordnare och samverkande myndigheter. Det finns en särskild ämnessida med metodstöd på Brås webbplats.182

Brå ingår tillsammans med Skatteverket, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Ekobrottsmyndigheten i en arbetsgrupp som ska höja kunskapen och sprida information om ekonomisk brottslighet. Tillsammans med länsstyrelserna har arbetsgruppen arbetat för att uppmärksamma och medvetandegöra lokala brottsförebyggande aktörer om brott mot välfärden och hur dessa kan förebyggas.183

Välfärdsbrottslighet är ett av de fokusområden där Brå erbjuder kunskapshöjande insatser till kommuner med utsatta områden.184

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har gjort vissa insatser för att stödja det förebyggande arbetet mot välfärdsbrott och ekonomisk brottslighet. Länsstyrelsen i Skåne län har till exempel spridit erfarenheter och kunskap om ett arbetssätt för hur felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen kan förhindras som Malmö kommun har arbetat fram. Det har lett till att fler kommuner i länet har inlett eller är på väg att utveckla åtgärder

179 Regeringsbeslut 2017-02-16, Uppdrag till Brottsförebyggande rådet att utveckla det nationella

stödet och samordningen för brottsförebyggande arbete, Ju2017/01526.

180

Brå, 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 63.

181

Brå, 2022, Välfärdsbrott mot kommuner och regioner: Fel och oegentligheter bland företag och

föreningar, rapport 2022:1 och Brå, 2022, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2022, s. 14 f.

182

Brås årsredovisning 2022, s. 20.

183

Brås årsredovisning 2022, s. 20 och skrivelse från Brå den 21 december 2022.

184

Brås årsredovisning 2022, s. 18 och 23.

mot välfärdsbrott och ekonomisk brottslighet.185 Länsstyrelserna har därefter fortsatt att genom samverkan bidra med kunskapshöjande insatser kring bland annat välfärdsbrott.186

Brottsutredande myndigheter med brottsförebyggande uppgifter

Polismyndigheten

Nationella operativa avdelningen (Noa) vid Polismyndigheten är processägare för bedrägeribrott inklusive bidragsbrott. NBC ska stärka Polismyndighetens förmåga att påtala och vidta åtgärder mot bidragsbrottslighet och ansvarar för det strategiska brottsförebyggande arbetet på nationell nivå. Sektionen kan också initiera operativa insatser. NBC tar varje månad fram nationella och regionala lägesbilder över bedrägeri- och bidragsbrottslighet. I lägesbilderna beskrivs inflödet av polisanmälningar och om det förekommer några avvikelser. NBC och de regionala bedrägerienheterna har ett gemensamt bidragsforum där man diskuterar lägesbilderna, trender och förändrade brottsupplägg. Gruppen identifierar åtgärder som kan förebygga bidragsbrott och som NBC sedan tar upp med berörda beslutande aktörer.187

På regional nivå samarbetar Polismyndigheten främst med Åklagarmyndigheten och Försäkringskassan. Det förekommer att andra beslutande aktörer deltar i det regionala samarbetet. Syftet med samverkan är att skapa återkopplingsrutiner mellan aktörerna, dela erfarenheter och information, hitta samverkansformer och skapa gemensamma kontaktnät. Målet med samarbetet är att förbättra utredningarna, effektivisera handläggningen och öka lagföringen. Bedrägerienheterna i polisregionerna ska prioritera utredning och lagföring av ärenden som leder till brottsförebyggande effekter eller attitydförändringar hos allmänheten.188

Bedrägeribrottslighet är bara en liten del av all brottsförebyggande verksamhet som Polismyndigheten bedriver. Verksamheten har därför inte utvärderats, men myndighetens planlagda brottsförebyggande linjeverksamhet granskades under 2021 vid en intern tillsyn. Flera brister konstaterades i hur myndigheten bedrev det brottsförebyggande

185 Brå, 2022, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2022, s. 44

och skrivelse från Brå den 21 december 2022.

186

Brå, 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 58.

187

Skrivelser från Polismyndigheten den 2 november 2022 och 20 januari 2023.

188

Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.

arbetet. Det saknades bland annat förutsättningar för att styra, följa upp och utvärdera den brottsförebyggande verksamheten.189

Polismyndigheten har efter den interna tillsynen tagit fram en strategi för myndighetens brottsförebyggande arbete. Enligt strategin ska Polismyndigheten främst tillämpa situationell brottsprevention. Arbetet ska utgå från lägesbilder där man identifierar och analyserar problem som orsakar brottslighet. Utifrån analysen ska relevanta metoder användas för att komma till rätta med problemen. Därefter ska åtgärderna följas upp och utvärderas såväl under som efter genomförandet.190 Polismyndigheten bedömde i årsredovisningen för 2022 att den brottsförebyggande verksamheten hade utvecklats positivt.191

Enligt Polismyndigheten är det när flera åtgärder sätts in samtidigt och tillsammans med andra aktörer som de brottsförebyggande åtgärderna mot bidragsbrottslighet får störst effekt. Ett sådant exempel är när Polismyndigheten samverkar med beslutande aktörer som i sin tur genomför noggrannare kontroller. En viktig åtgärd är att dela information mellan berörda aktörer och att gemensamt kunna lagra, hantera och agera på uppgifterna. En annan effektiv åtgärd är när Polismyndigheten informerar i media och på sociala medier om olika ingripanden. Informationen kan bidra till att vissa individer avhåller sig från att utnyttja välfärdssystemen.192

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete leds av ett brottsförebyggande kansli på myndighetens huvudkontor och har regionala brottsförebyggande specialister placerade i Göteborg, Linköping, Malmö, Stockholm och Umeå.193

Ekobrottsmyndigheten har en strategi för det brottsförebyggande arbetet. Det övergripande målet är att minska den ekonomiska brottsligheten och dess skadeverkningar. Det brottsförebyggande arbetet är främst inriktat på att samverka med andra myndigheter, kommuner,

189 Polismyndigheten, 2021, Planlagd brottsförebyggande linjeverksamhet, tillsynsrapport 2021:6,

A005.131/2019.

190

Polismyndigheten, 2022, Polismyndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet, PM 2022:12, s. 6.

191

Polismyndighetens årsredovisning 2022, s. 18.

192

Polismyndigheten, 2021, De organiserade bedrägerierna – En rapport om bedrägerier kopp-

lade till organiserade kriminella miljöer och skrivelser från Polismyndigheten den 2 november

och 21 december 2022.

193

Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 21 december 2022.

näringsliv och organisationer och bedrivs både på nationell och regional nivå. Syftet med myndighetens åtgärder är enligt strategin att göra det svårare att begå brott, göra det mer riskabelt att begå brott och skapa incitament att handla rätt. Ekobrottsmyndigheten ska också arbeta för att lönsamheten att begå brott ska minska och motverka bortförklaringar som underlättar brott.194

Ekobrottsmyndigheten tar vartannat år fram en lägesbild över ekonomisk brottslighet. Myndighetens underrättelseverksamhet tar fram egna lägesbilder och deltar i arbetet med att ta fram myndighetsgemensamma lägesbilder om organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Det förekommer att brottslighet riktad mot välfärdssystemen beskrivs i de myndighetsgemensamma lägesbilderna som en del av annan brottslighet.195

Det utreds bara enstaka ärenden om bidragsbrott vid myndigheten. I dessa fall rör det sig främst om brott i näringsverksamhet som har koppling till ekonomisk brottslighet inom ramen för statligt tandvårdsstöd, personlig assistans och anställningsstöd från Arbetsförmedlingen. För att öka kunskapen om ekonomisk brottslighet på dessa områden har myndigheten granskat domar där ett fängelsestraff om minst ett år har dömts ut och gjort fördjupade analyser. Utifrån analysen har brottsförebyggande åtgärder identifierats. En kontinuerlig dialog förs med utrednings-, lagförings- och underrättelseverksamheten inom myndigheten om brottslighetens utveckling, nya brottsupplägg, brister i systemen som gör det möjligt att begå brott och hur dessa brister kan åtgärdas. Åtgärderna kan bestå i att myndigheter och organisationer behöver ändra sitt arbetssätt eller att det finns behov av regeländringar. Myndigheten sprider information om hur ekonomisk brottslighet kan förebyggas och samarbetar med berörda myndigheter, organisationer och intressegrupper. Ekobrottsmyndigheten använder kunskapen i samband med föreläsningar om hur man kan förebygga ekonomisk brottslighet, i dialoger med andra organisationer och i remissvar.196

Brå och Ekobrottsmyndigheten har ett samarbetsprojekt vars syfte är att utveckla skriptanalyser så att dessa kan användas för att analysera, identifiera och formulera åtgärder som kan förebygga ekonomisk brottslighet. Skriptanalyser används för att gå igenom olika brotts-

194 Ekobrottsmyndigheten, 2019, Strategi för Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete. 195

Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december 2022.

196

Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022.

upplägg, analysera dessa och lämna förslag på brottsförebyggande åtgärder.197

Under 2021 granskade Riksrevisionen Ekobrottsmyndighetens arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet under åren 2015–2020. Riksrevisionen konstaterade att den brottsförebyggande verksamheten utgjorde endast en procent av verksamhetskostnaderna i myndigheten och att flera vakanser hade bidragit till att det brottsförebyggande arbetet inte bedrivits på det sätt som det var tänkt. Riksrevisionen bedömde att Ekobrottsmyndigheten hade brister i arbetet med att följa och analysera den ekonomiska brottslighetens utveckling. Det förelåg en risk för att den brottsförebyggande verksamheten inte kunde bedrivas på ett sätt som är kunskapsbaserat. Riksrevisionen rekommenderade Ekobrottsmyndigheten att klargöra vad den brottsförebyggande verksamheten ska innehålla och hur den ska bedrivas i praktiken för att kunna genomsyra hela myndigheten.198

Sedan Riksrevisionens granskning har Ekobrottsmyndigheten inlett samarbeten med flera myndigheter regioner, kommuner, branscher, intresseorganisationer och företrädare för näringslivet i syfte att förbättra deras tillsyns- och kontrollsystem. Myndigheten deltar också i MUR-samverkan. Särskilda insatser har riktats mot att stärka kommunernas arbete med att förebygga ekonomisk brottslighet och att förebygga arbetslivskriminalitet.199 I årsredovisningen för 2022 bedömer Ekobrottsmyndigheten att brottsförebyggande insatser är efterfrågade och att myndigheten har fått ett markant ökat inflöde av förfrågningar om samarbete. Rekrytering av viss kompetens har dock dragit ut på tiden.200

Beslutande myndigheter

Försäkringskassan

Enligt Försäkringskassan saknar myndigheten rättsligt stöd för att göra sammanställningar över bidragsbrottslighetens utveckling. Försäkringskassan har påbörjat ett arbete med att ta fram lägesbilder för att kunna vidta brottsförebyggande åtgärder och inhämtar viss

197 Skrivelse från Brå den 21 december 2022. 198

Riksrevisionen, 2021. Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade ekonomiska brotts-

ligheten, RiR 2021:30, s. 28 f. och 48.

199

Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 37 f.

200

Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2022, s. 42.

kunskap om brottsliga upplägg, dock inte kontinuerligt och systematiskt. Myndigheten medverkar i att ta fram myndighetsgemensamma lägesbilder om organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Inom ramen för samverkan görs en kontinuerlig och systematisk kunskapsinhämtning.201 Försäkringskassan har under några år haft i uppdrag att till regeringen redovisa vilka åtgärder som den har vidtagit för att underlätta för den enskilde att göra rätt från början och att minska felaktiga utbetalningar samt vilka effekter åtgärderna har fått.202

Enligt Försäkringskassan bidrar myndigheten i arbetet med att stävja fusk och missbruk av socialförsäkringen genom att säkerställa att det finns kontrollstrukturer. För att rätt person ska få rätt utbetalning genomför myndigheten löpande både slumpmässiga och riktade kontroller av utbetalningar för socialförsäkringsförmåner.

Försäkringskassan samverkar regelbundet med andra myndigheter och aktörer kring felaktiga utbetalningar, organiserad brottslighet, brottsbekämpning och bedrägerier. Myndigheten leder det myndighetsgemensamma nätverket MUR, vars syfte är att deltagande aktörerna ska öka sin förmåga att förebygga felaktiga utbetalningar. Inom nätverket förs diskussioner om hur befintliga verktyg kan användas för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. En annan uppgift för nätverket är att identifiera vilken information aktörerna kan hämta in från varandra.203

Försäkringskassans främsta brottsförebyggande åtgärd är att samla resurser specifikt riktade mot att utreda och upptäcka misstänkta felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheten har också genomfört kommunikationsinsatser i syfte att påverka allmänhetens attityder till bidragsbrott.204

Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten har inte någon strategi eller något annat stöddokument för att förebygga bidragsbrott. Myndigheten har inte heller någon lägesbild över bidragsbrottslighetens utveckling. Myndigheten bedriver inget specifikt arbete med att förebygga bidragsbrott, men arbetar med att förebygga felaktiga utbetalningar generellt och att det

201 Skrivelse från Försäkringskassan den 4 november 2022 och 18 januari 2023. 202

Se till exempel regleringsbreven för Försäkringskassan 2021, 2022 och 2023.

203

Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.

204

Skrivelse från Försäkringskassan den 4 november 2022.

ska bli rätt från början. Pensionsmyndigheten samlar in kunskap om bidragsbrottslighet utifrån de kontroller som myndigheten gör och utifrån de polisanmälningar som upprättas. Samverkan sker med andra aktörer (till exempel inom MUR, organiserad brottslighet, kommuner, andra myndigheter) både ur ett strategiskt perspektiv och på en operativ nivå. En väl utbyggd samverkan är ett väsentligt verktyg i det övergripande kontrollarbetet på Pensionsmyndigheten. Genom att myndigheten deltar i olika samverkansforum med andra myndigheter och organisationer ökar den myndighetens kunskap om felaktiga utbetalningar och dess orsaker.205 På samma sätt som Försäkringskassan har Pensionsmyndigheten haft i uppdrag av regeringen att underlätta för den enskilde att göra rätt från början och att redovisa vilka effekter åtgärderna har fått.206

Pensionsmyndigheten vidtar olika åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar, bland annat genom att förbättra och utveckla webbtjänster. Inom myndigheten arbetas det kontinuerligt med att förbättra informationen i samband med ansökan och underlätta för pensionärerna att lämna korrekta uppgifter. Informationen om förmånerna uppdateras löpande på Pensionsmyndighetens webbplats. Det arbetas också med att förbättra och förtydliga den generella informationen, genom exempelvis allmän information om förmånerna i media, på webbplatsen och riktad information via till exempel pensionärsorganisationer. Riktlinjer har tagits fram för att de brev som sänds ut till förmånstagarna ska vara enhetliga och tydliga. Exempelvis innehåller de nya beslutsbreven tydligare information om vilka skyldigheter som följer av att ha beviljats en förmån när det gäller att anmäla ändrade förhållanden.207

De brottsförebyggande åtgärder som ger störst effekt är enligt Pensionsmyndigheten efterkontroller, riskbaserade kontroller och slumpmässiga kontroller. Kontrollerna fångar upp de felaktigheter som finns i förmånerna och kan sedan användas för att vidta åtgärder för att utbetalningen ska bli rätt från början. Andra brottsförebyggande åtgärder som myndigheten har vidtagit är säkrare inloggning till myndighetens e-tjänster för att undvika identitetsbedrägerier.208

205 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november och 21 december 2022. 206

Se till exempel regleringsbreven för Pensionsmyndigheten 2021, 2022 och 2023.

207

Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 21 december 2022.

208

Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november 2022.

CSN

CSN arbetar aktivt med att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. En utgångspunkt i arbetet är att främja viljan att göra rätt för sig. Det ska vara lätt att göra rätt och kunderna ska förstå konsekvenserna av att göra fel. Kontrollerna ska vara legitima och enskilda ska ha ett högt förtroende för CSN.

CSN uppger att myndigheten inte har ett brottsutredande uppdrag. Lagöverträdelser eller andra sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter enligt 8 § studiestödsdatalagen får inte användas, vilket försvårar uppföljning av bidragsbrottslighetens utveckling. Myndigheten anser sig ha god kunskap om varför misstänkta bidragsbrott uppstår och kunskapen används vid utformandet av riskbaserade kontroller, men också vid utformningen av rutiner för arbetssätt vid handläggningen. Lärdomar från misstänkta bidragsbrott förmedlas systematiskt till studiestödsutredare vilket leder till ökade möjligheter att identifiera framtida misstänkta ärenden. En sådan identifierad riskgrupp gäller till exempel olika former av utlandsstudier. Dessa ärenden handläggs därför i en särskild ordning och innefattar mer omfattande och frekventa kontroller. CSN använder även olika former av proaktiv kommunikation, där riskgrupper vid vissa tillfällen till exempel kontaktas via SMS eller mejl och informeras om vikten av att anmäla ändrade förhållanden. Sådana insatser har visat sig resultera i högre anmälningsfrekvens.209

CSN samarbetar med andra myndigheter för att förstärka sin förmåga att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Ett exempel på ett sådant samarbete är MUR-samverkan. Inom MUR samverkar CSN till exempel med Kronofogdemyndigheten och Skatteverket kring projektet Upptäck välfärden – ett utbildningsmaterial som kan användas i gymnasieskolans undervisning i samhällskunskap. Syftet med materialet är att öka elevernas förståelse för vikten av att värna samhällets gemensamma resurser. Andra brottsförebyggande åtgärder som har vidtagits är regeländringar, som gör att det vid utlandsstudier blir svårare att få studiemedel utbetalda redan innan studierna har börjat och att myndigheten har skärpt kontrollrutinerna.210

Under 2018 genomförde myndigheten en internrevision av arbetet med att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar och bidrags-

209 Skrivelser från CSN den 4 och 11 november och 20 december 2022. 210

Skrivelser från CSN den 4 och 11 november och 20 december 2022.

brott. Revisionen identifierade att det saknades en samsyn inom myndigheten om hur uppdraget att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ska bedrivas. Även den övergripande och löpande uppföljningen av myndighetens arbete mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott behövde ses över. Som ett resultat av internrevisionen tog CSN fram en strategi för att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Myndigheten såg över ledning och styrning av området och en ny uppföljning togs fram. Arbetet resulterade också i ett nytt systematiskt arbete med kontrollplaner och uppföljning av kontroller.211

Migrationsverket

Migrationsverket arbetar brottsförebyggande genom att informera sökanden om dennes skyldigheter via informationsblad, med stöd av tolk i samband med första ansökan vid en ankomstenhet och i samband med besök eller kontakter via mejl och telefon.212

Migrationsverket har samordnare för felaktiga utbetalningar, mot organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Enligt myndigheten är fel som beror på den egna myndighetens handläggning den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar. Det är också där den främsta potentialen till att förebygga och minska de felaktiga utbetalningarna finns.213

Arbetsförmedlingen

Myndigheten har ingen lägesbild över bidragsbrottsligheten men medverkar i att ta fram de myndighetsgemensamma lägesbilderna över organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. De gemensamma lägesbilderna har hittills inte använts som ett stöd för inriktningen av myndighetens interna arbete. Arbetsförmedlingen planerar att under 2023 ta fram en intern lägesbild för att identifiera sårbarheter och hot, inklusive brottsfenomen, mot Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen samlar in kunskap om upplägg för bidragsbrottslighet vid interna nätverksträffar med sakkunniga och via olika

211 Skrivelser från CSN den 4 och 11 november samt 20 december 2022 och CSN 2021,

dnr ADM/2021:383, s. 27.

212

Skrivelser från Migrationsverket den 7 november och den 21 december 2022.

213

Skrivelser från Migrationsverket den 7 november och den 21 december 2022.

forum för myndighetssamverkan. Kunskapen återanvänds för att genomföra åtgärder, såsom att bygga in fler kontroller och spärrar i handläggningssystemen. Myndigheten arbetar med att öka medvetenheten om felaktiga utbetalningar och bidragsbrottslighet hos handläggare genom information och utbildningar samt att myndigheten lämnar förslag till regeringen på regeländringar. Kunskapen om de brottsliga uppläggen används också för att genomföra riktade urvalskontroller som kan begränsa att förmåner och stöd betalas ut felaktigt. Urvalskontrollerna kan vara inriktade mot särskilda riskbranscher eller bolagsformer. Myndigheten genomför inte någon systematisk uppföljning eller utvärdering av effekterna av de åtgärder som genomförs.214

Arbetsförmedlingen bedömer att en av de viktigaste brottsförebyggande åtgärderna är att myndigheten kan hämta in uppgifter från kreditinstitut. En åtgärd som minskar risken för främst oavsiktliga fel är införandet av en automatiserad utbetalningsprocess (AUP). AUP innebär att Arbetsförmedlingen varje månad hämtar uppgift om en arbetstagares bruttolön direkt från Skatteverket. Andra brottsförebyggande åtgärder som genomförts är centraliserad arbetsgivarkontroll och riskbaserade urvalskontroller. Myndighetssamverkan används för att utbyta kunskap och erfarenheter som leder till insikt om att vidta brottsförebyggande åtgärder.215

Kommuner och arbetslöshetskassor

Kommuner

I vår dialog med ett tiotal kommuner har det framkommit att ambitionsnivå, prioriteringar och förutsättningar att arbeta med att förebygga bidragsbrott skiljer sig åt mellan olika kommuner. En av de kommuner som arbetar strukturerat med felaktiga utbetalningar är Malmö kommun. Kommunen har en handlingsplan och en särskild grupp som arbetar med att sprida kunskap inom verksamheten och höja kompetensen om felaktiga utbetalningar. Man följer kontinuerligt upp antalet impulser och vad den misstänkta felaktigheten består i.

Uppföljningen används i förvaltningens arbete med att identifiera risker och åtgärder för att förebygga riskerna. Handläggare får utbildning i vilka riskerna är och hur man kan identifiera dem i den löpande

214 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022. 215

Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022.

handläggningen. Uppgifterna används också för att identifiera områden där det kan finnas behov av samverkan med andra aktörer, till exempel statliga myndigheter eller andra kommunala förvaltningar och bolag. Kommunen har återkommande avstämningar med andra kommuner som bedriver ett aktivt arbete med att utreda felaktiga utbetalningar och med berörda statliga myndigheter som till exempel Polismyndigheten och Försäkringskassan. Inom samarbetet tar de ingående aktörerna upp nya företeelser och brottsupplägg för bidragsbrott och sprider goda exempel på hur de kan beivras.216

Det är inte alla kommuner som har kunskapen eller möjligheten att arbeta strukturerat med att förebygga felaktiga utbetalningar. I Eskilstuna kommun finns ett samarbetsforum med statliga aktörer för att på lokal nivå arbeta med välfärdsbrottslighet. Kommunen arbetar med att belysa problemet och medvetandegöra handläggare om vad de bör vara uppmärksamma på i utredningar och i kontakten med brukaren. Polisanmälningar tas upp i media för att uppmärksamma frågan hos allmänheten.217 Örebro kommun sammanställer årligen antalet upptäckta felaktiga utbetalningar och anmälda misstänkta bidragsbrott. Denna information sprids internt i verksamheten för att göra handläggare uppmärksamma på vilka felaktigheter som förekommer och bidra till att felaktiga utbetalningar upptäcks.218

I Karlstads kommun får handläggare information om vilka kontroller som kan genomföras för att förebygga felaktiga utbetalningar.219Socialtjänsten inom Stockholms kommun förebygger felaktiga utbetalningar genom att arbeta med vilken information och hur denna lämnas ut till varje enskild individ. Informationen ska vara tydlig angående vilka uppgifter den sökande behöver lämna och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter.220 Flertalet kommuner uppger att de arbetar brottsförebyggande genom att dra lärdomar av de felaktiga utbetalningar som upptäcks och utifrån den kunskapen utarbeta åtgärder och stärka handläggningsprocessen.

Åtgärder som ger en god brottsförebyggande effekt är enligt kommunerna att informera sökanden om bidragsbrottslagen och vilket ansvar den sökande har att lämna korrekta uppgifter och anmäla ändrade förhållanden. Flera kommuner framför att mycket mer tid och

216

Skrivelse från Malmö kommun den 4 november 2022.

217

Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.

218

Skrivelse från Örebro kommun den 4 november 2022.

219

Skrivelse från Karlstads kommun den 7 november 2022.

220

Skrivelse från Stockholms kommun den 26 oktober 2022.

resurser skulle behöva läggas på att utöka klientkontakten. Kommunerna betonar också hur stress, brist på resurser och prioriteringar ökar risken för felaktiga utbetalningar och att misstänkta bidragsbrott inte upptäcks.221 Stickprovskontroller och att inhämta uppgifter via SSBTEK (sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd), Info Torg och andra kontrollverktyg kan ge en brottsförebyggande effekt. Kommunerna uppger att handläggarna behöver ha kunskap om hur de ska utreda ansökningar om ekonomiskt bistånd utifrån de underlag som bifogas ansökan.222

Arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassorna följer upp resultatet av tidigare polisanmälningar och anpassar vid behov anmälningarna efter den återkoppling kassorna får av till exempel avkunnade domar. Inom arbetslöshetskassorna pågår ett projekt för att vidareutveckla kontroller och möjlighet att förhindra felaktiga utbetalningar.223

Regelverket för arbetslöshetsförsäkringen är komplext och det är i många fall svårt att avgöra om sökanden medvetet lämnat felaktiga uppgifter. Enligt Sveriges a-kassor är den främsta åtgärden för att förhindra felaktiga utbetalningar att sökanden får så tydlig information som möjligt. Av informationen ska det framgå vilka villkoren i arbetslöshetsförsäkringen är och skyldigheten att lämna korrekta uppgifter till arbetslöshetskassorna.

Andra brottsförebyggande åtgärder med god effekt är de kontroller som arbetslöshetskassorna genomför för att förhindra att sökanden får utbetalningar från flera förmåner samtidigt. Andra åtgärder är att inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationer på individnivå från Skatteverket och kontroller av om sökanden står till arbetsmarknadens förfogande.224

221 Skrivelser från till exempel Stockholms, Göteborgs, Malmö, Karlstads och Örebro kommuner. 222

Skrivelse från Lysekils kommun den 1 november 2022.

223

Skrivelse från Sveriges a-kassor den 6 november 2022.

224

Skrivelse från Sveriges a-kassor den 6 november och 19 december 2022.

Övriga myndigheter

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten har inget reglerat brottsförebyggande ansvar. Inom myndigheten finns en särskild organisation för bedrägeri och bidragsbrott. En grupp av särskilt utpekade åklagare hanterar samtliga ärenden om misstänkta bedrägerier och bidragsbrott. Utvecklingscentrum ansvarar för att utveckla metoder, bygga upp kunskap och samverka med andra myndigheter inom området.

Utbetalningsmyndigheten

Utbetalningsmyndigheten börjar sin verksamhet den 1 januari 2024. Myndigheten ska förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I uppgiften ingår att ansvara för att genomföra utbetalningar av förmåner och stöd från de anslutna statliga välfärdssystemen, samt utbetalningar från skattekontot hos Skatteverket, genom ett system med transaktionskonto. Myndigheten kommer inte att hantera utbetalningar från kommuner och regioner.225

Genom att samordna information om och kontroll av olika utbetalningar kan både avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i högre grad upptäckas. Myndigheten ska kunna underrätta berörda myndigheter om sådana fel. Samordning gör det också möjligt att utföra systemövergripande riskanalyser, urval och kontroller av utbetalningarna, och därigenom uppmärksamma var riskerna för felaktiga utbetalningar är som störst, samt var det eventuellt uppstår konflikter mellan utbetalningar från olika utbetalningssystem. De beslutande myndigheternas och arbetslöshetskassornas ansvar för såväl kontroller som handläggning ska vara oförändrat. Utbetalningsmyndigheten ska komplettera, men inte ersätta, existerande kontrollarbete hos beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor, och myndigheten kommer inte heller att kunna överpröva de beslut om förmåner och stöd som de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna har fattat.226

225 Utbetalningsmyndigheten, prop. 2022/23:34, s. 27 och 31. 226

Prop. 2022/23:34, s. 27.

ESV

ESV ansvarar för att samordna arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.227 Vart tredje år ska Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten studera omfattningen av felaktiga utbetalningar och rapportera arbetet till ESV. ESV ska samordna myndigheternas arbete och redovisa resultaten av omfattningsstudierna till regeringen. Den första redovisningen presenterades i april 2023. Varje år ska ESV redovisa en samlad lägesbeskrivning av det arbete som har bedrivits av berörda myndigheter och aktörer för att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Myndigheten ska bedöma den totala omfattningen och analysera orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Av redovisningen ska framgå vilka åtgärder som de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna har genomfört och vilken effekt de har fått. Dessutom ska ESV varje år föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska antalet felaktiga utbetalningar.228

Övriga aktörer

En viktig komponent för att lyckas med att förebygga brott är att arbetet bedrivs i samverkan med berörda aktörer. Aktörerna kan vara både offentliga och privata. Privata aktörer som kan vara betydelsefulla för att förhindra bidragsbrott är till exempel banker och försäkringsbolag som kan bidra med information om undanhållna tillgångar eller felaktiga inkomstuppgifter. Även företag har intresse av att förmåner och stöd inte utnyttjas i felaktiga syften som kan leda till en sned konkurrenssituation och dåliga arbetsvillkor. Andra aktörer som kan bidra till att förebygga bidragsbrott är intresseorganisationer inom till exempel personlig assistans som arbetar för att premiera sunda företag och att rätt bidrag ska gå till rätt person. Det finns ett visst samarbete med andra aktörer för att förebygga bidragsbrott, men vi har inte sett att den sker i någon mer strukturerad och långsiktig form. Inte heller samverkan mellan beslutande aktörer, brottsutredande myndigheter och forskningsinstitutioner verkar vara särskilt utbredd.

227 2 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket. 228

Se till exempel 7–13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

4.5.3. Regelverkens konstruktion

Den rättsliga regleringen

De förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen regleras i flera olika regelverk, exempelvis socialförsäkringsbalken som gäller för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, medan lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. gäller för Migrationsverket. Det är i dessa regelverk som villkoren för olika förmåner och stöd anges, det vill säga vilka krav som ska uppfyllas för att man ska ha rätt till en viss förmån eller ett visst stöd.

Det finns även andra regelverk som har direkt eller indirekt betydelse för förmånerna och stöden. Ett exempel är förvaltningslagen (2017:900) som styr alla förvaltningsmyndigheters handläggning och bland annat reglerar hur ett ärende ska utredas. Det finns specialbestämmelser i respektive myndighets förmåns- eller stödregelvek som kan ha bestämmelser om utredningsbefogenheter. Även bestämmelser om offentlighet och sekretess som reglerar vilka uppgifter myndigheter kan utbyta mellan varandra är intressanta i sammanhanget. Likaså regler om vissa möjligheter att inhämta uppgifter från andra aktörer som exempelvis en bank eller en arbetsgivare aktualiseras. Det finns alltså olika typer av regler som handlar om att utreda eller så långt möjligt säkerställa att förmånen eller stödets materiella villkor är uppfyllda.

Slutligen finns regelverk om att en myndighet på ett formellt plan får hantera vissa personuppgifter inom sin verksamhet och utifrån vissa bestämda ändamål. Samtliga dessa regelverk beskrivs översiktligt nedan.

Brister i regelverkens konstruktion kan öppna upp möjligheter att missbruka välfärdssystemen. I följande avsnitt beskriver vi de risker som tidigare har identifierats och problem med anknytning till regelverkens konstruktion som har framförts till utredningen från beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.

Flera olika materiella villkor om rätt till förmåner och stöd som förutsätter uppgifter av olika slag

De förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen regleras som nämnts ovan i flera olika regelverk229 Dessa har villkor som i olika situationer ska vara uppfylla för att enskilda eller företag ska ha rätt till förmånen eller stödet. Till exempel kan ett villkor vara att man ska studera under vissa former och i viss takt. Det kan också vara att man avstår från arbete på grund av att ens barn är sjukt eller att man själv är sjuk. Många förmåner och stöd beräknas utifrån vilka inkomster och utgifter sökanden har, som exempelvis hyra.

På samma sätt grundar sig rätten till vissa förmåner och stöd på uppgifter om andra personer än bara den som ansöker om en förmån eller ett stöd. Det kan exempelvis vara uppgifter om en make eller makas inkomster eller uppgifter om den arbetstid som en assistent har arbetat hos en assistansberättigad. Välfärdssystemen är därför till stor del beroende av en mängd olika uppgifter som påverkar riktigheten i beslut om förmåner och stöd.

Uppgifter från andra myndigheter och aktörer behövs men får bara utbytas ibland

Regelverken om de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen bygger som utgångspunkt på att enskilda ska lämna uppgifter och anmäla ändrade förhållanden, ofta skriftligt och på heder och samvete till den beslutande myndigheten. Det gäller sådana uppgifter som har betydelse för den aktuella förmånen eller stödet.230 Det gäller dock inte för alla förmåner och stöd. För ekonomiskt bistånd som regleras i 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453) finns exempelvis inget krav på att enskilda ska lämna uppgifter eller anmäla ändrade förhållanden skriftligen på heder och samvete.

229

Sådana regler om ersättningar, bidrag och pensioner finns bland annat i socialförsäkringsbalken som gäller för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. För CSN regleras detta bland annat i studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Migrationsverkets reglering om ekonomiskt stöd för asylsökande finns bland annat i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. För Arbetsförmedlingen regleras detta bland annat i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

230

Detta regleras exempelvis 110 kap. 5 § och 46 §socialförsäkringsbalken, 2 kap.28 och 29 §§ och 3 kap.36 och 36 a §§ och 1 kap.25 och 26 §§studiestödsförordningen (2000:655) samt 8 och 8 a §§ förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.

Olika regelverk uttrycker vidare anmälningsskyldigheten för ändrade förhållanden på olika sätt. Vissa är allmänt hållna och talar om att förhållanden som påverkar rätten till eller storleken på ersättningen ska anmälas.231 Andra regelverk specificerar vad ändrade förhållanden kan vara. Exempel på sådan reglering finns i socialförsäkringsbalken. Enligt 110 kap. 46 § socialförsäkringsbalken kan anmälningsskyldigheten avse bosättning i Sverige eller utlandsvistelse, bostadsförhållanden, civilstånd, vårdnad och sammanboende med vuxen eller barn, hälsotillstånd, förvärvsarbete i Sverige eller utomlands, arbetsförmåga, inkomstförhållanden, förmögenhetsförhållanden eller utländsk socialförsäkringsförmån. För studiemedel finns reglering bland annat i studiestödsförordningen och CSN har även i sina föreskrifter exemplifierat förhållanden som har betydelse för studiemedel.232

I 9 § förvaltningslagen anges att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt, utan att rättssäkerheten eftersätts. Enligt 23 § förvaltningslagen ska myndigheter se till att ärenden blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Frågan om att ärendena blir tillräckligt utredda handlar om att förverkliga avsikten med den materiella reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet. Det är de faktiska förhållandena som ska bedömas uppfylla kraven i den materiella regeln. Det är beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende leder till ett materiellt riktigt beslut. Deras utredningsbefogenheter ska dock inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att de ska kunna utföra sitt uppdrag.233

I den mån det finns specialbestämmelser i annan lagstiftning som är tillämplig på verksamheten hos de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna, ska enligt 4 § förvaltningslagen de bestämmelserna tillämpas i stället. Det finns flera särskilda utredningsbefogenheter eller utredningsåtgärder i här aktuella välfärdssystem. Exempelvis har vissa myndigheter möjlighet att ställa frågor till arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna

231 Se exempelvis 10 kap. 2 § andra stycket förordningen (2017:819) om ersättning till del-

tagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

232

Det finns exempel på sådana ändrade förhållanden i studiestödsförordningen. Anmälningsskyldigheten för en studerande som gör uppehåll i studierna på grund av sjukdom, tillfällig vård av barn, vård av närstående eller i samband med att ett barn under 18 år har avlidit framgår av 3 kap. 28, 32 b, 32 e respektive 32 h §§studiestödsförordningen. Se även 14 kap. 2 § Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel.

233

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag,prop. 2016/17:180, s. 147 f.

behövliga uppgifter, om det har betydelse för rätten till en förmån eller ett stöd.234 Utredningsbefogenheterna skiljer sig dock åt mellan de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna utifrån deras respektive regelverk, men även mellan olika förmåner och stöd i ett och samma regelverk. Även om utredningsskyldigheten enligt förvaltningslagen är generell och gäller för alla beslutande myndigheter, regleras vissa specifika förmåner, stöd och situationer på olika sätt och innebär olika möjligheter att inhämta uppgifter, både när det gäller vilka uppgifter som får begäras in och från vem de kan begäras in.235

Även om utgångspunkten i de regelverk som styr de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen är att enskilda ska lämna uppgifter om olika förhållanden, finns det i stöd- och förmånsregelverken särskilt reglerade uppgiftsskyldigheter för myndigheter och andra aktörer. Sådana uppgiftsskyldigheter innebär att andra aktörer, oftast myndigheter, ska lämna vissa uppgifter till den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som handlägger en förmån eller ett stöd. Uppgiftsskyldigheten kan både innebära att uppgifter ska lämnas ut ex officio i vissa angivna situationer, regelmässigt eller på begäran av den myndighet som handlägger ersättningen. Ett exempel är att Skatteverket enligt förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska lämna ut uppgifter från beskattningsdatabasen till vissa beslutande myndigheter.

De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna kan också vara beroende av uppgifter som förvaras av någon annan än de själva. På samma sätt är de beslutande myndigheterna skyldiga att samverka och samarbeta genom att utbyta olika uppgifter för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I de fall det inte finns en uttryckligt reglerad uppgiftsskyldighet krävs det för att uppgifter ska få lämnas ut till en annan myndighet att uppgiftslämnandet görs i enlighet med gällande regelverk om sekretess, framför allt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400 OSL).236

234 Sådan specialreglering finns exempelvis i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken och 10 kap. 11 §

förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

235

Se exempelvis 110 kap.1529 §§socialförsäkringsbalken.

236

Lagens tillämpningsområde omfattar de organ som, liksom i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Därutöver har tillämpningsområdet för offentlighets- och sekretesslagen på det statliga och kommunala området utvidgats genom att vissa organ jämställs med myndighet (se 2 kap. 2–5 §§ OSL). I utvidgningen omfattas bland annat arbetslöshetskassornas verksamhet avseende prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning.

Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna en uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Sekretess innebär enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det görs genom utlämnande av en allmän handling eller genom att uppgifter röjs muntligt eller på något annat sätt. Sekretess råder mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter enligt 8 kap. 1 och 2 §§ OSL. Sekretessen är normalt sett reglerad för ett avgränsat tillämpningsområde och gäller vanligtvis för vissa angivna uppgifter, i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det kan innebära att olika sekretessbestämmelser gäller hos de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.237

I 10 kap. OSL finns sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter under vissa förutsättningar lämnas ut till andra myndigheter. De bestämmelser som är mest centrala för att lämna respektive inhämta uppgifter som behövs för att motverka bidragsbrott finns i 10 kap. 2, 27 och 28 §§ OSL. Det finns också generella sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör utlämnande av uppgifter till såväl enskilda som myndigheter, exempelvis i 10 kap. 1, 2 och 27 §§ OSL.238

Uppgiftsskyldigheter som beskrivits ovan är sekretessbrytande. De bygger som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och om den mottagande myndighetens behov generellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter är därför ett sätt för lagstiftaren att reglera ett ofta förekommande informationsutbyte och att tillförsäkra att den mottagande myndigheten får de uppgifter som behövs i dess verksamhet. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar nämligen inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.239

237 De beslutande myndigheterna omfattas av olika bestämmelser om sekretess i OSL. För

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gäller såvitt är av intresse för utredningen 28 kap. 1–5 §§, för CSN 28 kap. 9 §, för Migrationsverket 26 kap. 1 § och 37 kap. 1 §, för Arbetsförmedlingen 28 kap. 11–12 a §§, för kommunerna 26 kap. 1 § och för arbetslöshetskassorna 2 kap. 4 § och 28 kap. 13 §.

238

Regeringens proposition med förslag till sekretesslag m. m, prop. 1979/80:2 del A, s. 91.

239

Det finns bestämmelser som anger att 10 kap. 28 § första stycket OSL inte ska tillämpas i vissa fall. Det gäller bland annat uppgifter som erhållits genom internationella avtal och som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 1 a §, 27 kap. 5 § eller 34 kap. 4 § OSL.

Även stöd för att få behandla personuppgifter krävs

Det avgörande för att beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor ska kunna fatta korrekta beslut och motverka bidragsbrott är ett fullständigt och korrekt beslutsunderlag. Möjligheterna att skaffa sig ett sådant beslutsunderlag påverkas även av regler om personuppgiftsbehandling i och med att det aktualiserar frågan om uppgifter avseende enskilda. Även om en myndighet får inhämta vissa uppgifter från en annan aktör är det viktigt att säkerställa att det finns stöd för att behandla personuppgifter, både vid överföringen av uppgiften och vid senare behandling av uppgifterna hos myndigheten. På samma sätt kan olika åtgärder som en beslutande aktör behöver vidta i ärenden och vid kontroll handla om behandling av personuppgifter. Även förandet av register aktualiserar regler om personuppgiftsbehandling. Dataskyddsregleringen är avgörande för att kunna göra avvägningar mellan integritetsskyddet och andra motstående intressen. Nedan redogörs översiktligt för den rättsliga regleringen kring dataskydd.

Den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Rättigheterna är också grundlagsskyddade.240 I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas författningstraditioner och internationella förpliktelser, Europakonventionens, unionens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgan är bindande för både EU:s institutioner och medlemsstaterna vid tillämpning av unionsrätten. I artikel 8 anges att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har vidare rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler följs.

Var och en har vidare, enligt artikel 8 i Europakonventionen, rätt till respekt för bland annat sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med

240

2 kap. 19 § regeringsformen.

hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landet ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa och moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Det är inte åtgärdens huvudsakliga syfte utan vilken effekt den har som är avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning.

Dataskyddsförordningen

Sedan 2018 är EU:s dataskyddsförordning241 grunden för den generella personuppgiftsbehandlingen inom EU och i Sverige. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig, vilket innebär att dess bestämmelser ska tillämpas av enskilda, myndigheter och domstolar som om de vore nationella författningsbestämmelser.242

Dataskyddsförordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register och omfattar uppgifter om fysiska personer som är i livet.243 Regleringen omfattar inte behandling av uppgifter om juridiska personer och inte heller sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsdirektivets244 tillämpningsområde, se nedan.245

I Sverige kompletteras dataskyddsförordningen av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning

241 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd

för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG. Förordningen brukar också kallas GDPR.

242

Artikel 288 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

243

Se även artikel 4.

244

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts genom brottsdatalagen (2018:1177).

245

Utlämnade av uppgifter kan enligt författningarna ske på olika sätt. Ett elektroniskt utlämnande omfattar utlämnande av uppgifter antingen genom direktåtkomst eller genom utlämnande på medium för automatiserad behandling. Någon legaldefinition av begreppen finns inte och de tar bara sikte på formen för utlämnandet.

(dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt av de registerförfattningar246 som i stor utsträckning reglerar svenska myndigheters personuppgiftsbehandling. Syftet med sådan reglering är att anpassa lagstiftningen till de behov som finns inom olika verksamhetsområden och samtidigt beakta behovet av skydd för enskildas personliga integritet. Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter får behandlas har en viktig roll i registerförfattningarna. Genom ändamålen sätts ramen för vilken behandling som är tillåten.

Brottsdatalagen

Den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för myndigheters brottsbekämpande verksamhet regleras i dataskyddsdirektivet som antogs samtidigt som dataskyddsförordningen. Dataskyddsdirektivet har genomförts genom brottsdatalagen (2018:1177). Lagen är en ramlag och gäller vid behandling av personuppgifter som utförs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Brottsdatalagen är subsidiär i förhållande till myndigheternas registerförfattningar.

Brottsdatalagen kompletteras av flera olika registerförfattningar som anpassats efter de olika behöriga myndigheternas behov, exempelvis lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1698) om domstolarnas behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och tillhörande förordningar. I registerförfattningarna finns bestämmelser om åtgärder för att skydda personuppgifter, däribland bestämmelser om begränsning av tillgång till personuppgifter, sökbegränsningar och sätt för elektroniskt utlämnande.

Tidigare identifierade problem med regelverkens konstruktion

Välfärdssystemens regelverk har flera inbyggda brister som orsakar felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Kunskapen om bristerna har funnits under lång tid. Nedan beskriver vi de problem som tidigare har

246

Se exempelvis 114 kap. socialförsäkringsbalken, studiestödsdatalagen (2009:287), utlänningsdatalagen (2016:27), lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

lyfts fram av olika utredningar. En mer omfattande genomgång om tidigare utredningar på området återfinns i kapitel 4 i vårt delbetänkande.247

Tidigare utredningar

I Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärds-

systemen, SOU 2008:74, konstaterades att de vanligaste orsakerna till

felaktiga utbetalningar var lämnandet av felaktiga uppgifter om inkomst, förmögenhet, bostad och förmåga. De främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar var felaktiga uppgifter från den sökande och brister i myndigheternas handläggning och kontroll.248 Enligt delegationen krävdes det samordning mellan departementen inom Regeringskansliet för att genomföra regeländringar i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Vid en genomgång av de förslag till regeländringar som myndigheterna tidigare hade gjort, föreföll det som att många förslag inte åtgärdats på grund av att de berört mer än ett departement. Delegationen ansåg att samordningen mellan departementen måste förbättras avsevärt.249 Utredningen konstaterade också att det fanns mycket kunskap om vad som kan orsaka felaktiga utbetalningar men att denna kunskap behövde tas tillvara när nya välfärdssystem utformas eller befintliga system ändras. Delegationen föreslog därför riktlinjer som skulle användas i sådant syfte.250

I Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka

och beivra, SOU 2017:37, konstaterades att ett övergripande känne-

tecken för brottsligheten var att den inriktar sig på de svagare punkterna i välfärdssystemen där uppgifterna inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Ett annat sådant kännetecken var att brottsligheten utnyttjade svagheterna i den materiella lagstiftningens konstruktion. Ofta var det fråga om höga belopp, ersättning som mottagits under lång tid, användande av oriktiga intyg, användande av företag som brottsverktyg samt att flera personer var inblandade i de brottsliga uppläggen. Det förekom även olika typer av internationella kopplingar i denna typ av brottslighet.

247 SOU 2022:37, s. 95 f. 248

Delegationen mot felaktiga utbetalningar, Varför blir det fel? Orsakerna till felaktiga utbetal-

ningar från trygghetssystemen, rapport 5.

249

SOU 2008:74, s. 211.

250

SOU 2008:74, s. 16 f.

Beslutsunderlaget hos de utbetalande aktörerna bedömdes också utgöra en riskfaktor. Förutsättningarna för att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter var inte ändamålsenliga och väl avvägda och det fanns därför risk att beslut om ersättningar från välfärdssystemen blev felaktiga eftersom de fattas på felaktiga beslutsunderlag. De utbetalande aktörerna hade olika rättsliga förutsättningar för att kunna kontrollera uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar. Regelverken kring förfarandet vid handläggningen var dessutom i vissa fall svåröverskådligt och splittrat. För att åstadkomma ett tydligare och mer enhetligt regelverk föreslog utredningen att det skulle tillsättas en ny utredning med uppdrag att se över förutsättningar för en gemensam förfarandelag vid handläggningen av ärenden om ersättning från välfärdssystemen. Det framhölls vidare att det tydligt behövde framgå av instruktionerna för de beslutande myndigheterna att de ska vidta kontroller för att minska riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar. För att detta skulle få genomslag fanns det behov av att ge aktörerna ändamålsenliga och tydliga förutsättningar att behandla personuppgifter.251

Även i Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärds-

systemen, SOU 2019:59, bedömdes välfärdssystemens utformning vara

en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion bedömdes lägga grunden för myndigheternas förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Utredningen såg att risken för felaktiga utbetalningar ökade när flera myndigheter hade ansvar för ett ersättningssystem och när företag eller andra externa aktörer var involverade. Den stora potentialen för att minska felaktiga utbetalningar bedömdes ligga i att säkerställa att uppgifter som läggs till grund för beslut och utbetalningar är korrekta. Delegationen föreslog att en stödfunktion skulle inrättas och att ett stödmaterial skulle tas fram med syfte att minimera felaktiga utbetalningar och överutnyttjande när nya regler införs eller befintliga ändras.252

251 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37,

s. 24 f.

252

SOU 2019:59, s. 20 f. och 170 f.

Behov av åtgärder som har lyfts till utredningen

De tillfrågade aktörerna har även utöver problemen med anknytning till regelverken reflekterat över vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med problemen. Vi sammanfattar dessa nedan och ger några exempel.253

Egenrapporterade uppgifter bör undvikas eller alltid vara möjliga att kontrollera mot annan källa

Villkor som inte går att kontrollera på ett tillfredsställande sätt bör undvikas i regelverken. Utgångspunkten bör vara att villkor i möjligaste mån ska bygga på uppgifter som direkt och helst elektroniskt kan kontrolleras mot oberoende källor, exempelvis myndigheter. I de fall villkor ändå behöver bygga på uppgifter från en enskild, bör dessa i möjligaste mån kompletteras med villkor som går att kontrollera.

Som exempel bör lagstiftningen basera fler förmåner på historiska inkomster snarare än uppskattade framtida inkomster som inte är möjliga att kontrollera eller fastställa förrän i efterhand. Ett annat exempel är att tillämpa schablonbelopp för reseersättning till enskilda som behöver resa till annan ort för att gå på anställningsintervju eller delta i program, till skillnad från dagens modell med att skicka in kvitton för att styrka kostnaden för resa.254 I Ett nytt regelverk för arbetslös-

hetsförsäkringen, SOU 2020:37, föreslås en arbetslöshetsförsäkring som

baseras på inkomster i stället för arbetad tid. Det är ett exempel på villkor som kan innebära att beslutsunderlaget blir lättare att kontrollera.255

Det finns särskilda svårigheter med att kontrollera uppgifter som bygger på den enskildes egen uppfattning eller uppskattning av sitt hjälpbehov. En lösning som har lyfts fram är att det skulle ställas krav på särskilda läkarintyg eller liknande till grund för ett beslut om personlig assistans.

253 Avsnittet är en sammanställning av skrivelser från Sveriges a-kassor den 7 november, Polis-

myndigheten den 2 november, Pensionsmyndigheten den 4 november, Migrationsverket den 7 november, Försäkringskassan den 4 november, Ekobrottsmyndigheten den 6 november, CSN den 4 november, Brå den 2 november samt Arbetsförmedlingen den 4 november samt skrivelser från de åtta kommunerna Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Karlstad, Norrköping, Örebro och Lysekil i oktober–november 2022.

254

https://arbetsformedlingen.se/for-arbetssokande/extra-stod/ersattning-forresekostnader. Hämtat 2023-07-17.

255

Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, SOU 2020:37, s. 27 f.

Att hämta in uppgifter från andra aktörer måste i många fall göras på ett för handläggningen omständligt och krångligt sätt, ofta genom kontakter med aktören via telefon eller e-post. Det finns därför behov av automatisk överlämning av uppgifter mellan aktörerna. I första hand skulle detta behov tillgodoses genom att relevanta uppgifter hämtas elektroniskt från andra myndigheter. Denna möjlighet skulle kunna byggas in i handläggningssystemen och uppgifterna vara tillgängliga direkt i systemet. På så sätt skulle uppgifter om den sökande inhämtas och verifieras vid beslutstillfället och enbart behöva godkännas av den enskilde. I de fall det för en förmån finns ett elektroniskt ansökningsförfarande, där en identifierad och inloggad sökande fyller i en ansökan på myndighetens webbplats, skulle möjligheten kunna byggas in redan i ansökan. Uppgifter kan då under tiden ansökan genomförs hämtas in från andra myndigheter och efter kontroll av den sökande automatiskt föras in i ansökansformuläret. På så sätt kan risken för att den sökande lämnar felaktiga uppgifter eller utlämnar uppgifter i sin ansökan minimeras, och efterföljande felaktiga beslut förebyggas. En sådan tidig användning av uppgifter kan kräva ändringar i bestämmelser om uppgiftsskyldigheter, registerlagstiftning och sekretessbestämmelser.

Löpande följa utvecklingen och anpassa lagstiftningen efter den

De beslutande myndigheterna menar att det är viktigt att kontinuerligt se över och utvärdera befintliga regelverk utifrån perspektivet att försvåra och förhindra bidragsbrott. Eftersom välfärdssystemen är ett sammanhängande system är det mest ändamålsenligt att identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp på välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant synsätt. När förslag till nya regelverk tas fram bör lagstiftaren ha samma utgångspunkt.

Ett praktiskt exempel är att CSN har identifierat vissa tydliga risker kopplade till möjligheten att i vissa fall få studiemedel utbetalda i förskott. Dessa risker avser CSN att åtgärda genom justeringar i myndighetens föreskrifter. Inom ramen för MUR-samverkan finns en pågående arbetsgrupp för Crime proofing. Crime proofing är en teoretisk modell som kan användas för att i förlängningen säkra lagstiftning från oönskade konsekvenser, i det här fallet missbruk av offentliga medel.

Metoden ger en tydligare bild av regelmässiga brister eller nödvändiga svagheter i regelverk som behöver pareras genom åtgärder.256

Sekretess och personuppgiftsbehandlingen behöver ses över

Tillfrågade aktörer har framfört att sekretess mellan myndigheter behöver slopas. Ett stort hinder för myndigheter att kunna utreda misstänkta bidragsbrott och felaktiga utbetalningar är att en myndighet inte får lämna ut uppgifter om en individ till en annan myndighet förutom under vissa särskilda förhållanden. Möjligheten att återgå till tidigare ordning då sekretess mellan myndigheter inte var grundprincip bör enligt flera aktörer ses över. Med anledning av att dataskyddsförordningen reglerar hanteringen av personuppgifter har behovet av sekretess mellan myndigheter förändrats. Som en åtgärd föreslås av tillfrågade aktörer att samtliga myndigheters registerförfattningar ses över så att de blir ändamålsenliga för att upptäcka och stoppa felaktiga utbetalningar. En sådan genomgång bör inte begränsas till endast beslutande myndigheter utan även innefatta myndigheter som hanterar uppgifter som kan ligga till grund för felaktiga utbetalningar hos annan myndighet.

Härutöver framförs att kvalitén i den information som registreras hos ”grindvakter” i välfärdssystemet som till exempel Skatteverket, Bolagsverket och Migrationsverket behöver säkerställas.

Enklare regelverk behövs

Myndigheterna har även nämnt att det behövs åtgärder för att motverka att enskilda gör fel av okunskap, språkförbistring, stress, slarv eller liknande. En sådan åtgärd kan vara förenklad förmånslagstiftning.

Åtgärder har föreslagits men tar lång tid att genomföra

Sedan 2008 då Delegationen mot felaktiga utbetalningar presenterade sina förslag har alltså diskussionen varit levande om att regelverkens utformning är en orsak till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Regeringen har genom åren tillsatt flera utredningar på området. En

256 Skrivelse från Brå den 7 mars 2023.

mängd förslag har lämnats och några har också genomförts (se ovan). Det finns dock andra förslag med anknytning till regelverken som är av intresse och som ännu inte har genomförts. Några av dessa beskrivs därför nedan.

Tidigare förslag som inte har genomförts

I SOU 2008:74 föreslogs att regeringen skulle fastställa riktlinjer för utformningen av välfärdssystem som skulle säkerställa att risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen minimeras. Motiven till förslaget var att när nya välfärdssystem införs eller ändras ansågs det viktigt att beakta möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt kontrollera de uppgifter som ligger till grund för ersättningen. Det bedömdes att enkelhet och tydlighet i regelverk måste eftersträvas. Utifrån den kunskap som delegationen hade om felaktiga utbetalningar sammanställdes följande elva punkter:

  • Bestämmelserna ska vara enkla att förstå såväl för den sökande som för handläggaren. Det ska vara möjligt för den sökande att själv förstå vilka uppgifter som ska lämnas och när ersättningen är rätt.
  • Utbetalning bör göras i efterskott (med undantag från ekonomiskt bistånd från kommunerna).
  • För inkomstbaserade ersättningar bör ersättningen baseras på historiska inkomster.
  • Ersättningen bör vara skattepliktig.
  • Uppgifter som ska ligga till grund för ersättning ska vara noggrant definierade och enkla att kontrollera.
  • För bosättningsbaserade ersättningar bör folkbokföringsadressen gälla som grund för ersättning.
  • Inkomstbegrepp, boendebegrepp och tidsbegrepp bör så långt det är möjligt vara enhetligt utformade mellan olika välfärdssystem.
  • Automatiska kontroller med direktåtkomst bör vara möjliga.
  • Om ansvaret är delat mellan två eller flera organisationer ska ansvarsfördelningen, inklusive kontrollansvaret, klargöras.
  • Kostnaden för kontroller vid reformer (nya välfärdssystem eller ändringar i befintliga välfärdssystem) ska beaktas.
  • Bestämmelser om återkrav och sanktioner bör ha en enhetlig utformning inom alla välfärdssystem.

Utredningen föreslog att punkterna skulle utgöra riktlinjer för utformning av nya välfärdssystem, men förslaget har inte lett till någon åtgärd.

I SOU 2019:59 föreslogs att ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen med tillhörande kansli skulle inrättas hos ESV. Rådet skulle bland annat ge stöd till regelgivare vid konsekvensanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid nya eller ändrade regler.257 Brå föreslog skulle få i uppdrag att leda ett arbete med att, tillsammans med rådets kansli, ta fram ett särskilt stödmaterial som kunde användas för att minimera felaktiga utbetalningar och överutnyttjande när nya regler införs eller befintliga ändras. Syftet var att skapa förutsättningar för adekvata kontrollmöjligheter och att minimera felaktigt uppgiftslämnande och andra risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Materialet ansågs också kunna användas för att analysera befintliga regelverk där risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande är väsentliga för att kunna verkställa relevanta förebyggande åtgärder. Stödmaterialet skulle särskilt uppmärksamma effektiva förebyggande åtgärder och andra relevanta skyddsfaktorer som skulle stärka välfärdssystemens förmåga att stå emot bidragsbrott och överutnyttjande.258 Rådet inrättades 2021 och regleras i förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Förslaget från utredningen om att en av rådets uppgifter skulle vara att stödja regelgivare vid konsekvensanalyser vid nya eller ändrade regler infördes inte i förordningen. Något uppdrag har ännu inte getts till Brå i enlighet med förslaget.

257

SOU 2019:59, s. 170 f.

258

SOU 2019:59, s. 207 f.

Fara för att kända problem byggs in i nya regelverk

Som närmare behandlats är problemen med regelverkens utformning kända och har varit det över tid. Åtgärder har föreslagits och några av dessa har genomförts. Ändå tycks det finnas svårigheter med att använda den kunskap som finns om problemen och omsätta den i praktiken. För att belysa detta görs här ett nedslag gällande nya stödformer som har tagits fram.

Coronastöden

I Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med

statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset – Slutrapport, Ds 2020:28 kon-

staterades att för att förhindra missbruk av statens medel behöver de ordinarie systemen rustas upp så att det finns en robust grund att stå på när landet nästa gång befinner sig i en krissituation. För att det ska finnas en förmåga och beredskap att i kris hantera nya krävande stöd krävs det flexibilitet i normgivningsprocessen. En förutsättning är att det under normala förhållanden finns robusta regelverk på plats som styr förmåner och stöd från välfärdssystemen och andra statliga ersättningssystem. Skyddet av välfärdssystemen behöver prioriteras och arbetet bör påskyndas. Några av de slutsatser som utredaren drog och som har bäring på vårt uppdrag är följande:

  • System för bidrag och stöd måste vara robusta under normala förhållanden.
  • Risker för kriminella angrepp mot nya stödåtgärder måste synliggöras i konsekvensanalyser i samband med att stödåtgärder arbetas fram.
  • Alla stödåtgärder som redan har införts måste följas upp och utvärderas för att skaffa kunskap och erfarenhet för framtiden. Nya stödåtgärder behöver följas upp och utvärderas löpande.
  • Myndigheterna måste ges reella möjligheter att före utbetalning utföra effektiva kontroller av den som ansöker om stöd.
  • Det behövs ett nära samarbete mellan beslutande och brottsbekämpande myndigheter redan vid framtagandet av nya ansökningsprocesser för att motverka brottsliga angrepp.
  • Arbetet i Regeringskansliet med åtgärder mot fusk med välfärdssystemen måste samordnas mellan departementen.259

Former och process vid framtagande av nya regelverk och översyn av befintliga

Det finns gällande former och processer för hur nya och ändrade regelverk ska tas fram och dessa beskrivs översiktligt i detta avsnitt. Vi tittar även närmare på ett förslag om en ny förordning som syftar till att skapa bättre konsekvensutredningar. Vi gör slutligen en utblick till Danmark för att se hur de arbetar med att ta fram regelverk eller ändringar i regler inom sina välfärdssystem.

Regeringen kan tillsätta utredningar, genomföra egna utredningar eller ge uppdrag

Innan regeringen lägger fram ett lagförslag i form av ny lagstiftning eller ändrad befintlig lagstiftning tillsätts ofta en särskild utredare eller en kommitté, som får i uppdrag att utreda en viss fråga. Resultatet samlas i en rapport som kallas betänkande och som publiceras i serien Statens offentliga utredningar, SOU.260 Regeringen kan även utreda en fråga inom Regeringskansliet. Slutsatser i en sådan utredning och förslag kan sedan publiceras i Departementsserien (Ds). Ibland publiceras de i Regeringskansliets promemoriaformat.261

Regeringen kan också ge statliga myndigheter i uppdrag att utreda olika frågor. Det kan till exempel handla om att utreda effekterna av lagar och regler. Resultatet kan sedan användas som underlag för regeringens arbete. Det genomförs oftast i form av särskilda regeringsuppdrag eller som uppdrag i regleringsbrev. CSN:s uppdrag i regleringsbrevet för 2022 om att ta fram en handlingsplan för att motverka

259 Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och sam-

hällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya Coronaviruset – Slutrapport,

Ds 2020:28, s. 7 f.

260

www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/. Hämtat 2023-07-17.

261

www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och-promemorior/. Hämtat 2023-07-17.

fusk och felaktiga utbetalningar av det nya omställningsstudiestödet är ett exempel på det senare.

Myndigheter kan göra en hemställan till regeringen

En hemställan är ett förslag som en myndighet, oftast på eget initiativ, tar fram till regeringen. Vanligtvis handlar det om ändringar i lagar eller förordningar som myndigheten ser behov av. Sådana hemställan har exempelvis lämnats av Försäkringskassan gällande ändringar i 110 kap. respektive av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gällande ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken, se avsnitt 9.4.1.262

Det finns ingen uttrycklig reglering av i vilka situationer en hemställan ska göras eller vad en hemställan ska innehålla, utan det är i första hand upp till myndigheterna att bestämma. Det kan exempelvis vara aktuellt om det finns hinder i lagstiftningen som innebär att en myndighet inte kan fullgöra sina i författning reglerade uppdrag, som regeringen bör uppmärksammas på. Det kan också handla om att myndigheter vill uppmärksamma regeringen på behov av regeländringar för att täppa till eventuella luckor i lagstiftningen eller andra oönskade effekter som lagstiftaren inte förutsett eller haft möjlighet att förutse.

Kommittéförordningen

Kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag tillämpar kommittéförordningen (1998:1474). Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller normalt också särskilda utredare. Förordningen reglerar bland annat vilka som ska medverka i kommittén, hur uppdraget ska redovisas och hur ett betänkande ska utformas. Om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, ska enligt 15 § konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. När förslag till nya eller ändrade regler lämnas, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Beskrivningarna ska motsvara de krav på innehållet i konsekvens-

262 Försäkringskassan, Framställning om ändring i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken, 18 maj

2020, dnr 6346-2020 samt Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens, Hemställan om änd-

ringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, dnr FK 2020/001747 och Pensionsmyndighetens dnr VER 2020-180.

utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning

Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning gäller enligt 1 § för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten enligt 4 § 1 i förordningen så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Konsekvensutredningen ska enligt 6 § innehålla:

1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man

vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,

3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4. uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande-

rätt grundar sig på,

5. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser re-

gleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,

6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går

utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och

7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller

tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.

Enligt 11 § i förordningen ska Tillväxtverket och ESV svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen.

Regelrådet

Regelrådet har till uppgift att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Rådets uppgift är att granska konsekvensutredningar och yttra sig över om dessa uppfyller de krav som ställs enligt 6 och 7 §§ i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Om ett författningsförslag kan få effekter av betydelse för företag ska departement och myndigheter skicka förslaget och den tillhörande konsekvensutredningen till Regelrådet.263

Regelrådet har även till uppdrag att på begäran från departement bistå med att granska konsekvensutredningar på förslag från EU som bedöms ha stor påverkan på företag i Sverige. Rådet ska i dessa fall lämna en rekommendation om en svensk konsekvensutredning bör upprättas och vad den i så fall bör innehålla.264

Regelrådet, som är en stödfunktion vid framtagande av regler, inrättades 2008 som ett led i regeringens arbete med regelförenkling för företag. Med regelförenkling avsågs ett arbete med att ta fram enkla, kostnadseffektiva och ändamålsenliga regler som skulle skapa bra ramvillkor för företagen. Kärnan i arbetet skulle vara att utforma regler, processer och förfaranden så att de är bättre anpassade till företagens villkor och verklighet. Bakgrunden var att erfarenheter från andra länder hade visat att en oberoende granskning av tillkommande regler minskar onödigt regelkrångel.

Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket. Ledamöterna i regelrådet utses av regeringen. Rådet består av en ordförande och fyra ledamöter som alla ska ha goda kunskaper i regelförenklingsfrågor. Regelrådets yttranden tillgängliggörs på deras webbplats och varje år redovisar Regelrådet till regeringen hur arbetet har gått. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut.265 Rådet har stöd från Tillväxtverkets avdelning Förenkling.266

Varje år i februari publicerar Regelrådet sin årliga granskningsrapport. Där redovisas rådets granskning av de konsekvensutredningar som offentliga utredningar, regeringen och statliga myndigheter är skyldiga att genomföra när det lämnas förslag om nya eller ändrade regler för företag.

263 13 §§ förordningen (2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet. 264

17 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

265

17–19 §§ förordningen med instruktion för Tillväxtverket.

266

www.regelradet.se/om-regelradet-granskning/verksamhet/. Hämtat 2023-07-17.

Kommittéhandboken

KommittéhandbokenDs 2000:1, innehåller information och riktlinjer

för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. Syftet med handboken är att effektivisera kommittéväsendet och säkerställa en hög kvalitet i underlag för regeringens och riksdagens beslut som kommittéernas betänkanden utgör.267

En nödvändig del i utredningsarbetet är en ordentlig kartläggning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av kommitténs förslag får. Detta regleras i 1416 §§kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet ska enligt 15 § kommittéförordningen dessa konsekvenser anges i betänkandet. Som framgår av handboken är dock utgångpunkten att det är konsekvenser för brottsligheten i stort som ska beskrivas. Brottsnivån i samhället avgörs av hur många personer som bryter mot lagen och hur ofta de gör det. Det beror bland annat på hur många tillfällen till brott det finns i samhället och hur den sociala kontrollen, såväl den formella som den informella, fungerar. Vilka brott som begås och hur många brott som begås är därför beroende av hur samhället är organiserat och hur människors vardagsliv är inrättat. Detta innebär också att det finns stora möjligheter att förebygga brott, till exempel genom planering av bostadsområden, arbetsplatser och skolor, genom nya ekonomiska system eller produkter eller genom beslut inom arbetsmarknadspolitiken och bostadspolitiken. På så sätt kan marginalisering, utslagning och segregation minskas och möjligheterna till informell social kontroll öka samtidigt som tillfällena till brott minskar. Det är mer lönsamt att förebygga brott än att försöka reparera skadan när den väl har inträffat. Det är därför viktigt att varje kommitté noga överväger vilka konsekvenser ett genomförande av kommitténs förslag kan få för brottsligheten.268

267 Kommittéhandboken, Ds 2000:1. 268

Ds 2000:1, s. 62 f.

I avsnitt 7.4 i kommittéhandboken finns detaljerat stöd i form av riktlinjer för analyser av konsekvenser för brottsligheten. Till stöd för analysen som ska göras finns en checklista med följande frågor:

  • Påverkar förslagen antalet tillfällen till brott?

1. Påverkar förslagen den ansträngning som krävs av en potentiell gärningsman för att genomföra ett brott?

2. Påverkar förslagen risken som den potentiella gärningsmannen utsätter sig för om han begår ett brott?

3. Påverkar förslagen den potentiella gärningsmannens utbyte eller vinst av brottet?

4. Påverkas utrymmet för bortförklaringar?

  • Påverkas antalet gärningsmän?

1. Påverkas antalet situationer där det finns både motiverade gärningsmän och ”lämpliga” offer eller objekt utan att det finns tillräcklig kontroll?

2. Påverkas antalet kriminaliserade handlingar?

3. Påverkas möjligheterna till ett effektivt brottsförebyggande arbete?269

Kommittéhandboken ses för närvarande över och en ny version är planerad att publiceras under 2024.

Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete

Integritetsskyddsmyndigheten har tagit fram en vägledning för integritetsanalys. Vägledningen riktar sig främst till de som tar fram författningsförslag som innebär att personuppgifter behandlas, till exempel inom Regeringskansliet, offentliga utredningar eller myndigheter. Den ger också stöd till de som skriver kommittédirektiv eller andra typer av uppdragsbeskrivningar som rör författningsändringar eller att ny reglering tas fram. Syftet med vägledningen är att bidra till ökad kvalitet i lagstiftningsarbetet.270

269 Ds 2000:1, s. 62 f. 270

www.imy.se/nyheter/imy-publicerar-vagledning-for-integritetsanalys/. Hämtat 2023-07-17.

Bättre konsekvensutredningar, Ds 2022:22

I promemorian Bättre konsekvensutredningar, Ds 2022:22, föreslår regeringen att det införs en ny förordning om konsekvensutredning (konsekvensförordningen) Förordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2024. Syftet är att göra det lättare för de som upprättar, tar emot och stödjer arbetet med konsekvensutredningar att förstå vad en sådan bör innehålla. Bakgrunden är att det återkommande riktats kritik mot de konsekvensutredningar som ligger till grund för offentligt beslutsfattande i Sverige, bland annat från Riksrevisionen, Statskontoret och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD).

I promemorian konstaterar regeringen att det finns flera utmaningar med att åstadkomma konsekvensutredningar som håller hög kvalitet. Ett av problemen är att regelverken om konsekvensutredningar upplevs som krångliga eftersom kraven är många, detaljerade och finns utspridda i flera förordningar. Ytterligare en utmaning är att konsekvensutredningar inte alltid används i samband med utformningen av ett förslag eller ett beslut. Exempelvis tas konsekvensutredningar i statliga utredningar ofta fram sent i processen, när utredaren redan hunnit landa i ett förslag, snarare än som ett verktyg för att välja den mest ändamålsenliga åtgärden.271

Det konstateras även att det är komplicerat, och förenat med stor osäkerhet, att ta fram konsekvensutredningar som allsidigt belyser vilka konsekvenser för samhället en eller flera åtgärder kan få. För närvarande saknas ett ändamålsenligt stöd till de som gör en konsekvensutredning.

Den föreslagna konsekvensförordningen innehåller nya och förtydligade krav på vad konsekvensutredningar ska innehålla. Syftet är bland annat att säkerställa att konsekvensutredningar påbörjas tidigt och att de blir en integrerad del i processen med att ta fram förslag till lagstiftning. Genom den nya regleringen uppställs vidare krav på att utvärdering och uppföljning ska planeras redan när en åtgärd utformas. Det blir även tydligare att storleken på en konsekvensutredning ska stå i proportion till förslagets eller beslutets omfattning och effekter. Det tydliggörs också att konsekvensutredningar ska utgå från ett helhetsperspektiv, där konsekvenser för samhällets aktörer beskrivs och beräknas.

271 Bättre konsekvensutredningar, Ds 2022:22, s. 9 f.

För att leva upp till de nya kraven lämnas även förslag om att vissa statliga myndigheter ska bistå med metodutveckling, vägledning och utbildning gällande konsekvensutredningar. ESV föreslås få i uppgift att koordinera detta arbete. En central del i deras arbete blir att tillhandahålla vägledning om vilka samhällsområden som bör beaktas i en konsekvensutredning och hur omfattade en konsekvensutredning bör vara i olika fall.272

Erfarenheter från Danmark

Vi har skickat ut frågor till flera länder om hur de arbetar brottsförebyggande. Frågorna har bland annat handlat om hur länderna arbetar med att ta fram ny och ändrad lagstiftning inom välfärdsområdet. I detta avsnitt redovisas några exempel på hur sådan lagstiftning tas fram som vi hämtat från det svar som inkommit från Danmark.

I Danmark läggs stor vikt vid hur lagstiftningen utformas som en åtgärd för att förhindra missbruk av välfärdssystemen. Vid framtagning av ny lagstiftning eller vid ändringar av befintlig lagstiftning finns generellt ett fokus på regelverkens uppbyggnad, sammanhållning och möjlighet till yttre påverkan på lagstiftningen. Där kartläggs de konsekvenser av ett lagförslag så tidigt som möjligt i processen och det finns sju principer för vad som benämns som digitaliseringsklar lagstiftning. En av dessa principer handlar om att förebygga fusk och fel och som beskrivs enligt följande:

  • Redan vid förberedelse av lagstiftningen bör det tas höjd för möjlig efterföljande kontroll och förebyggande av fusk och fel.
  • Lagstiftningen bör utformas så att den möjliggör effektiv it-användning för kontrolländamål genom att med hjälp av offentliga register kunna kontrollera om uppgifter är korrekta.
  • Det bör samtidigt tas ställning till om lagstiftning ökar möjligheterna för fusk och i förekommande fall hur kontrollen kan inriktas på dessa risker, så kallade riskbaserade kontroller.
  • Om personuppgifter behandlas i kontrollsyfte ska sådan personuppgiftsbehandling följa dataskyddsförordningens regler.

272 Ds 2022:22, s. 9 f.

När lagstiftning tas fram används följande checklista:

  • Finns det rätt att inhämta och behandla relevanta uppgifter från offentliga register med syfte att förebygga fusk och fel?
  • Används digitala möjligheter för att kontrollera eller vidimera uppgifter i offentliga register före utbetalning av offentliga medel?
  • Är lagstiftningen utformad så att eventuella processkrav inte hindrar effektiv it-användning i samband med kontroll?273

273 Skrivelse från Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering den 8 december 2022.

5. Attityder till uppgiftsinhämtning

5.1. Inledning

De välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen innehåller en mängd olika bidrag, ersättningar, pensioner och lån till enskilda och företag som administreras av de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.1 För att rätt ersättning ska gå till rätt person eller företag krävs ett korrekt beslutsunderlag. De vanligaste orsakerna till att det förekommer bidragsbrott och felaktiga utbetalningar är att enskilda lämnar fel uppgifter om exempelvis inkomst, bostads-, arbets- och familjeförhållanden och inte anmäler ändrade förhållanden. De beslutande aktörerna har ett stort behov av att få in korrekta uppgifter och har önskemål om att ta in fler uppgifter från andra än den enskilde. Med andra avses här bland annat andra myndigheter, banker, förskolor, skolor, hyresvärdar, vårdgivare och försäkringsbolag. En ökad digitalisering och förväntan från samhället om snabb service och effektivitet är också omständigheter som talar för att fler uppgifter behöver kunna delas mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.

Regelverken bygger i stora delar på att den enskilde ska lämna uppgifter på heder och samvete. Denna reglering kan delvis motiveras av en önskan att värna den personliga integriteten och motverka att känslig information sprids. Generellt har svensk lagstiftning ett starkt skydd av enskildas personlig integritet i form av regler om dataskydd och sekretess.

Det är allmänheten som både är mottagare och finansiär av de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Attityder, vare sig de är våra egna eller omgivningens, påverkar oss som individer och vårt sätt att agera. Attityder som delas av flera har stor påverkan på samhället

1

I bidragsbrottslagen (2007:612) används ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd som

samlingsnamn för bidrag, ersättningar, pensioner och lån till enskilda och företag.

i stort och kan bidra till trendbrott och att samhällsutvecklingen drivs åt ett visst håll. Det är därför viktigt att känna till och vara medveten om vilka attityder som finns, för att ha en beredskap för den framtida riktningen.2

Åtgärder för att påverka enskildas attityder och deras vilja att göra rätt kan vidtas för att förebygga bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Sådana åtgärder har till syfte att individer redan innan de fyller i en ansökan eller anmäler ändrade förhållanden, har motivation och vilja att det ska bli rätt. Det är bättre att hämta in uppgifter och kontrollera enskildas uppgifter före en utbetalning eller ett beslut, i stället för att rätta till dem efter en utbetalning. Hur allmänheten uppfattar sina skyldigheter att lämna korrekta uppgifter till myndigheter och hur de ser på de beslutande aktörernas utredningsmöjligheter kan påverka viljan eller strävan hos individer att göra rätt. Enskildas attityder kan spela roll för intresseavvägningen mellan vilka uppgifter som ska få hämtas in från andra aktörer i förhållande till hur integritetskränkande den enskilde upplever ett sådant inhämtande.

Det finns undersökningar som delvis har granskat allmänhetens attityder till utökad inhämtning av uppgifter. Frågorna har ställts på en övergripande nivå och ger därför ingen vägledning i hur allmänheten ser på att de beslutande aktörerna inhämtar uppgifter och hur långt en utökad uppgiftsinhämtning bör sträcka sig. Vi har valt att genomföra en attitydundersökning med betoning på dessa frågor. Huvudfrågeställningen är var gränsen går för vilka uppgifter som allmänheten upplever att det är acceptabelt att beslutande aktörer inhämtar från andra aktörer.

Vid tolkning av statistik från attitydundersökningar bör man vara medveten om att det är ett förenklat sätt att beskriva verkligheten. Statistik om attityder kan inte spegla verkligheten från alla aspekter. Om attitydundersökningar genomförs, används och tolkas på rätt sätt, kan de utgöra ett bra hjälpmedel för att få kunskap om allmänhetens attityder i olika frågor.3

I detta kapitel inleder vi med en kort genomgång av vad tidigare attitydundersökningar har visat (avsnitt 5.2). Därefter följer en redovisning av den attitydundersökning (avsnitt 5.3) och de kompletterande djupintervjuer (avsnitt 5.4) som har genomförts. Avslutningsvis

2 Delegationen mot felaktiga utbetalningar, 2007, Vem fuskar och varför? Om attityder till bidrags-

fusk i Sverige, rapport 6, s. 29.

3

www.scb.se/dokumentation/statistikguiden/introduktion-till-statistik/statistik-beskriver-

verkligheten/. Hämtat 2023-07-18.

drar vi några slutsatser utifrån resultatet av attitydundersökningen och djupintervjuerna (avsnitt 5.5).

Det bör nämnas att vi i detta kapitel använder andra begrepp än i övriga kapitel. Anledningen är att vi refererar till de formuleringar som användes i de olika undersökningarna.

5.2. Tidigare attitydundersökningar

Sedan 2007 har en rad attitydundersökningar genomförts av olika aktörer i syfte att undersöka allmänhetens attityder till bidragsfusk. I enkäterna har funnits enstaka frågor eller påståenden som respondenterna har besvarat och som anknyter till frågan om beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor ska få hämta in uppgifter om den som söker bidrag från andra aktörer. Vi redogör för några av dessa undersökningar i följande avsnitt.

5.2.1. FUT-delegationens attitydundersökning från 2007

Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) genomförde under maj 2007 en kvantitativ undersökning om allmänhetens attityder till bidragsfusk. Undersökningen genomfördes som en webbenkät och riktade sig till 3 000 personer i åldrarna mellan 15 och 65 år. En motsvarande enkät skickades ut till 200 handläggare vid beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Den genomsnittliga svarsfrekvensen för allmänhetens enkät var 50 procent och för handläggarenkäten 58 procent. Huvudsyftet med enkäterna var att undersöka allmänhetens och handläggarnas attityder till och omfattningen av bidragsfusk. Enkätundersökningen kompletterades med djupintervjuer och fokusgrupper där totalt 32 personer intervjuades antingen i grupp eller enskilt.

I enkäten fick respondenterna besvara hur man ställde sig till några åtgärder för att minska bidragsfusk. En av de åtgärder som angavs var samkörning av register. De svarande ställde sig positiva till samtliga åtgärdsförslag och skillnaderna mellan de olika alternativen var marginell. De handläggare som besvarade enkäten rangordnade samkörning av register högst av de olika åtgärdsförslagen. Bland allmänheten placerade sig samkörning av register något lägre i förhållande till andra åtgärder, men det var en hög andel om 84 procent som var positiva

till åtgärden. De personer som medverkade i djupintervjuer och i fokusgrupper angav att de inte upplevde att samkörning av register för att förhindra bidragsfusk var integritetskränkande. Man uppgav i stället att åtgärden förenklade vardagen för individen.4

5.2.2. Samverkansuppdragets attitydundersökning från 2010

FUT-delegationens attitydundersökning följdes upp i maj 2010 på uppdrag av Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och redovisning av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen. Även den här gången bestod urvalet av 3 000 personer i ett åldersintervall mellan 15 och 65 år och undersökningen genomfördes i form av en webbenkät. Svarsfrekvensen var drygt 48 procent.

När det gällde respondenternas inställning till olika åtgärder för att förhindra bidragsfusk sammanföll resultatet med 2007 års undersökning. Antalet respondenter som var positivt inställda till samkörning av register låg oförändrat på 84 procent.5

5.2.3. KUT-delegationens attitydundersökning från 2018

Delegationen för korrekta utbetalningar (KUT-delegationen) genomförde under 2018 en undersökning vars syfte var att ge en lägesbild över bidragsmoralen i samhället. En enkät skickades ut med post till 5 000 slumpmässigt utvalda personer i åldrarna 15–79 år. I utskicket fanns även en länk till en webbenkät. Svarsfrekvensen var 37 procent. KUT-delegationen hämtade vissa frågor från tidigare attitydundersökningar, men eftersom urval och metod skiljde sig åt var resultaten inte direkt jämförbara.

I KUT-delegationens enkät ingick påståenden om kontroll och möjligheter till att fuska med bidrag. Ett par av dessa kan kopplas till inhämtning av uppgifter om sökande av förmåner. Respondenterna fick till exempel ta ställning till påståendet ”Utbyte av information mellan myndigheterna är tillräckligt”. Omkring 41 procent svarade nekande på att myndigheterna utbyter information i tillräcklig utsträckning. Nästan lika många, 39 procent, svarade ”tveksam” eller ”vet ej” på på-

4 Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6, s. 36 f., 51 och 60 f. 5

ESV, 2010, Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Bilaga 5:

Attitydundersökning om bidragsfusk, s. 2 och 13.

ståendet. KUT-delegationen kom till slutsatsen att detta kunde tyda på att de svarande inte hade inblick i frågan och att svaret därför fick tolkas med viss försiktighet.

Ytterligare ett påstående som respondenterna fick ta ställning till var ”Myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag”. Av de svarande var det 27 procent som inte instämde i att myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt. Drygt 40 procent av respondenterna uppgav att de var tveksamma eller inte visste hur de skulle ställa sig till påståendet. Svaret ska därför tolkas med försiktighet. Det gick inte heller att göra kopplingen till vilken förmån de svarande hade i åtanke när de tog ställning till påståendena.6

5.2.4. ESV:s undersökningar om attityder till bidragsfusk

Sedan 2021 har ESV följt upp KUT-delegationens undersökning från 2018. Frågorna har utvecklats och modifierats något.

I attitydundersökningen för 2021 fick de svarande ta ställning till påståendet ”Myndigheterna borde få utbyta mer information med varandra i kontrollsyfte”. En stor majoritet, 80 procent av de svarande, instämde helt eller delvis i påståendet att myndigheterna borde få utbyta mer information.7

Samma påstående ställdes i attitydundersökningen för 2022 och resultatet var oförändrat, det vill säga totalt 80 procent av de svarande var helt eller delvis positiva till ett ökat informationsutbyte. Det fanns inga större skillnader mellan män och kvinnors inställning. Ett annat påstående som de svarande fick ta ställning till var om det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om han eller hon fuskade med bidrag. Omkring 41 procent höll helt eller delvis med påståendet, men det fanns skillnader i hur män och kvinnor besvarade frågan. Det var 48 procent av kvinnorna som trodde att de skulle bli upptäcka om de fuskade med bidrag, medan andelen för män var 37 procent.8

6 Delegationen för korrekta utbetalningar, 2019, Bidragsmoralen i Sverige, rapport 2, s. 28 och 41 f. 7

ESV, 2022, Målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen – en samlad

analys, ESV 2022:33, s. 30.

8

ESV, 2023, Målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen– en samlad

analys av måluppfyllelsen för 2022, ESV 2023:26, s. 33 f.

5.2.5. Andra undersökningar

Svenskarna och internet är en studie av svenska folkets internetvanor

som genomförs varje år av Internetstiftelsen. Vid 2022 års undersökning genomfördes totalt två studier som omfattade intervjuer av 3 129 och 3 786 personer med en deltagarfrekvens på 66 respektive 60 procent.

I undersökningen ställdes frågor om hur respondenterna tänker om att lämna digitala spår och hur man ser på digitaliseringens utveckling. Av undersökningen framgick att äldre internetanvändare brydde sig mindre om att storföretag eller myndigheter samlar in deras personliga data. Detta bland annat för att de har ”rent mjöl i påsen”. Några svarande uttryckte oro för en framtid där myndigheter kartlägger enskilda personers liv.9

5.2.6. Slutsatser av tidigare undersökningar

Vi kan konstatera att frågan om att myndigheter inhämtar uppgifter till viss del har berörts i tidigare attitydundersökningar. Samkörning av register har i dessa undersökningar setts som något positivt. Bland handläggare hos beslutande aktörer har samkörning setts som den främsta åtgärden för att bekämpa bidragsfusk, medan den hos allmänheten har varit något lägre prioriterad. Som regel upplever allmänheten att myndigheterna inte kräver mer uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag och är positivt inställda till att myndigheter utbyter information. I flera fall är dock resultaten inte entydiga på grund av ett stort antal av respondenter besvarat frågan med ”tveksam” eller ”vet inte”.

5.3. Allmänhetens inställning till att myndigheter inhämtar uppgifter

Runt årsskiftet 2022/2023 genomförde Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av oss en undersökning om allmänhetens attityder till uppgiftsinhämtning.

Syftet med undersökningen var att få fördjupad kunskap om hur allmänheten ställer sig till att beslutande myndigheter, kommuner och

9 Internetstiftelsen, 2022, Svenskarna och internet 2022, s. 70, 251 och 295.

arbetslöshetskassor hämtar in uppgifter som har betydelse för rätten till ett bidrag. Det handlar i första hand om uppgifter om den som ansöker om bidraget. I andra hand kan beslutande aktörer även behöva uppgifter om andra än den som ansöker om ett bidrag, exempelvis en sambo, en boende i samma hushåll eller en assistents arbetstid hos en assistansberättigad. Av särskilt intresse har varit att undersöka hur allmänheten ser på uppgiftsinhämtning ur aspekten personlig integritet och informationssäkerhet, det vill säga om man upplever att uppgiftsinhämtning är integritetskränkande och om man har förtroende för att de beslutande aktörerna kan skydda och hantera uppgifterna på ett säkert sätt.

För att förenkla och öka förståelsen av innehållet fanns i inledningen av enkäten en läsanvisning. Av den framgick att begreppet bidrag i enkäten användes som ett samlingsnamn för bidrag, ersättningar och lån. Med myndigheter avsågs de organisationer som beslutar om och betalar ut bidrag, till exempel Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, kommuner och arbetslöshetskassor. När vi nedan redogör för resultaten av enkäten används begreppen såsom de var formulerade i frågorna.

Enkätundersökningen genomfördes under perioden november 2022–januari 2023. Urvalspersonerna kunde välja att fylla i enkäten antingen digitalt eller på papper. Urvalet i undersökningen bestod av 5 000 obundet slumpmässigt utvalda personer i åldrarna 16 till 79 år. Totalt 1 554 personer besvarade enkäten, vilket motsvarar en svarsandel på 31 procent. Enligt SCB är svarsfrekvensen normal i förhållande till andra jämförbara undersökningar.

Av de som besvarade enkäten var cirka 53 procent män och 47 procent kvinnor. En större andel äldre än yngre personer besvarade enkäten. Av de som svarade var 20 procent i ålderskategorin 16–36 år, 33 procent var i åldrarna 37–57 år och 46 procent var i kategorin 58–79 år.

Fördelningen vad gällde utbildningsnivå var 14 procent för svarande med låg utbildningsnivå, 35 procent för svarande med mellanhög utbildning och 51 procent av respondenterna hade hög utbildningsnivå. Cirka 70 procent hade antingen själva eller någon i samma hushåll som erhållit ett bidrag under de senaste 12 månaderna, medan 24 procent inte hade erhållit bidrag under samma period och 5 procent angav att de inte visste.

Inför utskicket av enkäten genomgick frågorna en mätteknisk granskning. SCB har också genomfört en kvalitetskontroll av inkomna data. Unga och personer med låg utbildning har i allmänhet lägre svarsfrekvens än äldre och högutbildade i urvalsundersökningar. Så också i vår undersökning. För dessa grupper har en bortfallsjustering gjorts som tar hänsyn till skillnaderna i svarsandelarna mellan bland annat åldersgrupper och utbildningsnivåer.10

5.3.1. Vad tycker respondenterna om att myndigheter inhämtar uppgifter?

I undersökningen fick respondenterna svara på två huvudfrågor:

  • Vad tycker du om att myndigheter hämtar in uppgifter om dig för att se om du har rätt till ett bidrag?
  • Vad tycker du om att myndigheter hämtar in uppgifter om dig och ditt hushåll om det är någon annan än du som har ansökt om bidraget?

Med myndigheter avsågs beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. I frågeformuläret fanns exempel på olika uppgifter som kan ha betydelse för rätten till ett bidrag. I följande figurer redovisar vi hur respondenterna ställde sig till att myndigheter inhämtar olika uppgifter. Samtidigt jämför vi om de svarande har olika inställning till om uppgiften inhämtas om den enskilde för att se om denne har rätt till ett bidrag eller om att inhämta uppgifter om den enskilde och dennes hushåll när det är någon annan än den enskilde som har ansökt om ett bidrag.

Min inkomst

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Den första frågan som de svarande fick ta ställning till var uppgifter om inkomst. En övervägande majoritet var vid undersökningstillfället positivt inställda till att myndigheter inhämtar uppgifter om inkomst.

10 För mer information om hur undersökningen har gått till, läs bland annat bilaga 2 Kalibre-

ringsrapport i SCB, 2023, Attitydundersökning – utöka informationsinhämtande i förhållande

till personlig integritet och informationssäkerhet: Teknisk rapport – En beskrivning av genomförande och metoder, Beteckning: 260496/800287-5.

Totalt 86 procent svarade att det är mycket eller ganska bra att myndigheterna hämtar in inkomstuppgifter för att undersöka om han eller hon har rätt till ett bidrag. Endast 5 procent uppgav att de ansåg att uppgiftsinhämtning av inkomstuppgifter var mycket eller ganska dåligt, medan 9 procent inte hade någon uppfattning i frågan. Något fler kvinnor än män var positivt inställda, 87 procent respektive 85 procent.

Figur 5.1 Inställning till uppgifter om inkomst, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

Det var färre personer, 55 procent, som tyckte att det var mycket eller ganska bra att inkomstuppgifter inhämtas om mig och mitt hushåll när det var någon annan som har ansökt om bidrag. Var tredje person markerade ganska eller mycket dåligt som svar på frågan och 12 procent tog inte ställning. Fler män än kvinnor var positivt inställda, 57 respektive 52 procent.

0 10 20 30 40 50 60

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Min förmögenhet och skulder

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

De svarande var också välvilligt inställda till att myndigheterna inhämtar uppgifter som avser förmögenhet och skulder. Av respondenterna var det 76 procent som angav att de tyckte att det var mycket eller ganska bra om myndigheter inhämtade uppgifter om förmögenheter och skulder när han eller hon ansöker om ett bidrag, medan 12 procent var mer restriktiva till att uppgiften inhämtas. Lika stor andel angav att de inte hade någon åsikt. Det fanns ingen större skillnad mellan hur kvinnor och män besvarade frågan.

Figur 5.2 Inställning till uppgifter om förmögenhet och skulder, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om bidrag

Precis som för inkomstuppgifter var färre respondenter positiva till att uppgifter om förmögenhet och skulder ska få inhämtas om honom eller henne och dennes hushåll när någon annan har ansökt om bidrag. Varannan av de svarande tyckte att det var mycket eller ganska bra att inhämta uppgifter om förmögenhet och skulder, medan 37 procent

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

var emot. Knappt 52 procent av männen valde alternativen mycket eller ganska bra, medan motsvarande andel var 46 procent för kvinnor.

Mitt kontoutdrag

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

I jämförelse med tidigare exempel på uppgifter var det betydligt färre av respondenterna som hade en positiv inställning till att myndigheter ska få inhämta kontoutdrag när han eller hon ansöker om ett bidrag. Drygt varannan person uppgav att de tyckte att det var mycket eller ganska bra att kontoutdrag inhämtades för att se om han eller hon har rätt till ett bidrag. Ungefär var tredje person valde i stället alternativen att uppgiftsinhämtning av kontoutdrag var ganska eller mycket dåligt. Fördelningen mellan män och kvinnor var 56 respektive 51 procent.

Figur 5.3 Inställning till inhämtning av kontoutdrag, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om bidrag

När ansökan var gjord av någon annan och det gällde uppgifter om mig och mitt hushåll var det ännu färre, 34 procent, som tyckte att det var mycket eller ganska bra att kontoutdrag om respondenten inhämtades.

0 5 10 15 20 25 30 35

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Varannan person instämde i påståendena om att inhämtning av kontoutdrag är mycket eller ganska dåligt. Även i detta sammanhang var det en större andel män, 37 procent, än kvinnor, 30 procent, som såg fördelar.

Min hyra

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Uppgifter om hyra för bostad tillhör de uppgifter som inte upplevs som kontroversiella att inhämta om syftet är att bedöma om en person är berättigad till ett bidrag. Drygt 75 procent av de som besvarade enkäten markerade att de tyckte att det var mycket eller ganska bra att myndigheter inhämtar uppgiften om deras hyra, medan 11 procent var mer tveksamma. Det fanns ingen större skillnad mellan män och kvinnors attityd till att inhämta hyresuppgifter.

Figur 5.4 Inställning till uppgifter om hyra, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om bidrag

En relativt stor andel, 57 procent, ansåg att det var mycket bra eller ganska bra att uppgifter om deras hyra inhämtades av myndigheterna även när ansökan om ett bidrag hade gjorts av någon annan. Knappt 28 procent av de som besvarade enkäten var mer tveksamma till att hyresuppgifter ska få inhämtas. Inte heller här fanns det några större skillnader mellan kvinnor och mäns inställning i frågan.

Min arbetsgivare

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Majoriteten av de svarande såg inte heller några större betänkligheter kring att myndigheterna inhämtar uppgifter om hans eller hennes arbetsgivare. Totalt svarade 73 procent att de tyckte att inhämtning av uppgifter om arbetsgivare var mycket eller ganska bra. Var tionde person svarade mycket eller ganska dåligt på frågan och 14 procent uppgav att de inte hade någon åsikt. Något fler män än kvinnor var positivt inställda. Av männen hade 75 procent svarat att de tyckte att inhämtning av arbetsgivaruppgifter var mycket eller ganska bra, medan motsvarande andel var knappt 72 procent för kvinnor.

Figur 5.5 Inställning till uppgifter om arbetsgivare, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

Att myndigheter ska få möjlighet att inhämta uppgifter om den enskilde från hans eller hennes arbetsgivare när ansökan är gjord av någon annan var betydligt färre av de svarande positiva till. Totalt 44 procent markerade något av alternativen för mycket eller ganska bra, medan närmare 39 procent i stället angav att det var ganska eller mycket dåligt. Av de svarande hade 17 procent ingen åsikt i frågan. Betydligt fler män än kvinnor angav en positiv attityd till att uppgifterna ska inhämtas, 49 procent av männen i jämförelse med 40 procent för kvinnor.

Min frånvaro från arbete, studier eller arbetsmarknadsåtgärd

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Även en stor andel av de svarande hade en positiv attityd till att uppgifter om den enskildes frånvaro från arbete, studier eller arbetsmarknadsåtgärd ska få inhämtas av beslutande aktörer. Totalt 72 procent av respondenterna var positiva, medan 13 procent menade att inhämtning av sådana uppgifter var mycket eller ganska dåligt och 15 procent hade inte någon åsikt. Män var som regel mer positiva till inhämtning av uppgiften, medan kvinnor var något mer negativa, 75 respektive 69 procent.

Figur 5.6 Inställning till uppgifter om frånvaro från arbete, studier eller arbetsmarknadsåtgärd

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

Mönstret fortsätter när det gäller hur de svarande ser på uppgifter som inhämtas om honom eller henne, men det är någon annan som har ansökt om bidraget. Knappt 46 procent angav att det var mycket eller ganska bra att myndigheter inhämtar uppgifter om frånvaro, men var ändå fler mot de 36 procent som tyckte det motsatta. De som inte hade någon åsikt motsvarade 18 procent. Precis som i flera tidigare exempel var män mer positivt inställda till uppgiftsinhämtningen än kvinnor, 52 respektive 40 procent.

Mitt uppehålls- och arbetstillstånd

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

En överväldigande majoritet om 77 procent tyckte det var relativt oproblematiskt att myndigheter inhämtar uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd. Endast 7 procent var mer negativt inställda och 16 procent av de som svarade på enkäten hade ingen åsikt. Det fanns inga större skillnader mellan hur män och kvinnor besvarade frågan.

Figur 5.7 Inställning till uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 10 20 30 40 50 60

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

När frågan gällde om uppgiften skulle inhämtas om den enskilde och dennes hushåll när det var någon annan som hade ansökt, var de svarande mer negativa. Totalt 56 procent hade en positiv attityd till uppgiftsinhämtning, medan var fjärde svarade mycket eller ganska dåligt på frågan. Knappt var femte person uppgav att de inte hade någon åsikt. Som för många av de tidigare beskrivna uppgifterna var män över lag mer positivt inställda än kvinnor, 60 respektive 52 procent.

Mina andra bidrag

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Uppgifter om andra bidrag som den sökande får placerar sig i den kategori där en majoritet av de som besvarat enkäten är positiva till att uppgiften kan inhämtas. Det var knappt 77 procent som markerade att inhämtning var mycket eller ganska bra, medan 9 procent uppgav att det var mycket eller ganska dåligt. Knappt 15 procent hade ingen åsikt i frågan. Det fanns ingen större skillnad i inställning mellan män och kvinnor.

Figur 5.8 Inställning till uppgifter om andra bidrag, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 10 20 30 40 50 60

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt Någon annan har ansökt

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

Det var 56 procent som hade en positiv attityd till att uppgifter inhämtas om vilka andra bidrag han eller hon erhåller när det är någon annan som ansökt om ett bidrag. Lite drygt var fjärde person av de svarande var mer tveksamma till att uppgifter om andra bidrag skulle få hämtas in. Män var mer något mer positivt inställda och kvinnor hade en mer negativ attityd till att uppgifterna skulle få inhämtas.

Mitt hushåll

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Det var 64 procent av respondenterna som tyckte att det var mycket eller ganska bra att uppgifter inhämtas om vem han eller hon bor med. Motsvarande andel som angav att uppgiftsinhämtningen var ganska eller mycket dåligt var 21 procent. Det fanns ingen större skillnad i inställning mellan män och kvinnor.

Figur 5.9 Inställning till uppgifter om boende i hushållet, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt

Mitt barns frånvaro från förskola eller skola

Frågan om barns frånvaro från förskola eller skola ställdes endast i samband med att uppgiften gällde den enskilde och dennes hushåll när ansökan om bidrag var gjord av någon annan. Av de som besvarade enkäten tyckte 47 procent att det var mycket eller ganska bra att myndigheterna fick ta del av uppgiften, medan 30 procent angav att det var en mindre god idé. Nästan var fjärde person hade ingen åsikt i frågan. Precis som i många av övriga exempel upplevde en större andel män att uppgiftsinhämtningen är bra, medan en större andel kvinnor menade att den är dålig.

Figur 5.10 Inställning till uppgifter om barns frånvaro från förskola eller skola

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Utdrag ur min patientjournal

De som besvarade enkäten fick ta ställning till hur de såg på att myndigheter inhämtar utdrag ur patientjournal när de själva ansöker om ett bidrag.

0 5 10 15 20 25 30

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Någon annan har ansökt

Figur 5.11 Inställning till utdrag ur patientjournal, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Denna uppgift, tillsamman med kontoutdrag, var den som flest personer var mer tveksamma till. Varannan person ansåg att det var mycket eller ganska bra att myndigheter kan inhämta uppgiften. Av övriga svarande var ungefär var tredje person negativa och 16 procent hade ingen åsikt. Fler kvinnor än män var negativa till att utdrag ur patientjournaler ska få inhämtas.

5.3.2. Vilka är fördelarna och nackdelarna med att inhämta uppgifter?

Uppgifter hämtas in om mig för att se om jag har rätt till ett bidrag

Urvalspersonerna fick också välja mellan några olika alternativ över vad som är den främsta fördelen respektive nackdelen med att myndigheterna hämtar in uppgifter om den som söker om ett bidrag. Det alternativ som fick överlägset flest av rösterna var att det blir svårare att fuska med bidrag. Närmare hälften, 48 procent, av de svarande angav detta som den främsta fördelen. Knappt 13 procent valde att det blir enklare att ansöka om ett bidrag. Cirka 9 procent menade att den främsta fördelen är att samma uppgift inte behöver lämnas flera gånger till olika myndigheter och ungefär lika många angav kortare handlägg-

0 5 10 15 20 25 30

Mycket bra Ganska bra Ganska dåligt Mycket dåligt Har ingen åsikt

Jag har ansökt

ningstider. Av de som besvarade enkäten valde 7 procent alternativet att det blir mindre risk för slarvfel eller fel som uppstår av misstag. Lika många såg ingen fördel med att myndigheter inhämtar uppgifter.

När respondenterna fick besvara vilken den främsta nackdelen är med att myndigheterna hämtar in uppgifter om honom eller henne angav flest personer, 29 procent, att uppgiften används i något annat syfte än att se om den enskilde har rätt till bidrag. Därefter följde att myndigheten inte hanterar uppgiften på ett säkert sätt, vilket 15 procent av de svarande valde som alternativ. Nästan lika många menade att främsta nackdelen är att uppgiften är känslig. Var tionde person menade att de inte kunde kontrollera att uppgiften är korrekt och 5 procent befarade att handläggningstiderna skulle bli längre. Var femte svarande menade att de inte såg någon nackdel med uppgiftsinhämtning.

Uppgifter hämtas in om mig och mitt hushåll när någon annan har ansökt om ett bidrag

Att det blir svårare att fuska med bidrag var det alternativ som också fick flest röster när frågan gällde vilken den främsta fördelen är med att myndigheter hämtar in uppgifter om den enskilde och dennes hushåll när det var någon annan som ansöker om ett bidrag. Närmare 40 procent menade att minskat bidragsfusk var den främsta fördelen. Var fjärde person såg dock ingen fördel med att uppgifter skulle inhämtas om honom eller henne när det var någon annan som ansökt om bidrag. Alternativen att den sökande kan få bidrag och att uppgifterna blir korrekta fick cirka 10 procent vardera av de svarandes röster. Endast ett fåtal angav att det kan leda till kortare handläggningstider och att det blir enklare att ansöka om bidrag.

Den nackdel som fick flest röster var att uppgifterna hämtas in utan att den berörde har vetskap om det. Det var 31 procent som markerade det alternativet. Cirka 12 procent angav att de befarade att uppgifterna inte hanteras på ett säkert sätt. Lika många valde att de inte kan kontrollera att uppgifterna är korrekta. Samma andel, 12 procent, angav att uppgifterna kan vara känsliga och 9 procent oroar sig för att fler uppgifter än vad som behövs hämtas in. Omkring 13 procent uppgav att de inte såg någon nackdel med att uppgifter inhämtas om dem när ansökan om bidrag var gjord av någon annan.

5.3.3. Från vilka aktörer ska uppgifter få hämtas in?

De svarande fick ta ställning till från vilka aktörer som de tyckte att myndigheterna ska få hämta in uppgifter för att se om han eller hon har rätt till ett bidrag.

Figur 5.12 Aktörer som uppgifter kan få inhämtas från, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Drygt 60 procent av respondenterna uppgav att myndigheterna ska få inhämta uppgifter från arbetsgivare och andra myndigheter. Ungefär varannan person var positiva till att uppgifter hämtas från hälso- och sjukvården, banker samt från skolor, högskolor och universitet. Cirka 39 procent markerade att hyresvärdar var en godkänd aktör, medan 9 procent menade att uppgifter inte skulle få inhämtas från någon av aktörerna.

Som framgår av figur 5.12 var i regel män mer positiva till att uppgifter inhämtades från de olika aktörerna än kvinnor.

0 10 20 30 40 50 60 70

Totalt Män Kvinnor

5.3.4. I vilka situationer ska uppgifter få inhämtas och vem ska få tillgång till dem?

Ytterligare frågor i undersökningen handlade om i vilka situationer som de svarande tyckte att myndigheterna ska få hämta in uppgifter från andra aktörer och vem som i så fall ska få tillgång till dem.

Figur 5.13 Situationer där myndigheter bör få hämta in uppgifter från andra aktörer, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Den situation där de svarande hade minst emot att uppgifter inhämtas från andra aktörer var när det finns misstanke om ett brott. Det var 64 procent som var positiva till att uppgifter inhämtades vid ett sådant tillfälle. Mer än varannan person var också positiva till att uppgifter inhämtas vid ansökningsförfarandet, vid kontroll och när det finns misstanke om att en utbetalning är eller kan bli fel. Minst röster fick situationer som löpande under den tid som man får ett bidrag och vid kontroller som myndigheter gör i efterhand. Mindre än 6 procent menade att uppgiftsinhämtning inte skulle få ske över huvud taget.

0 10 20 30 40 50 60 70

När ansökan

görs

När ansökan kontrolleras

Löpande under den tid som man får

ett bidrag

När det finns

misstanke om att en utbetalning är eller kan

bli fel

När det finns

misstanke om ett brott

Vid andra kontroller

som

myndigheter

gör i efterhand

Inget av ovanstående

Totalt Män Kvinnor

Största skillnaden mellan hur män och kvinnor besvarade frågan rörde situationer när ansökan kontrolleras, löpande under den tid som man får ett bidrag och vid kontroller i efterhand. För alla dessa tre situationer gällde att kvinnor var mer negativt inställda än män.

När väl uppgifterna har inhämtats, fick de personer som svarade på enkäten ta ställning till vem som ska få tillgång till uppgifterna.

Figur 5.14 Vem som ska få tillgång till uppgifterna, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

En överväldigande majoritet om 87 procent menade att den eller de personer som handlägger ärendet ska få tillgång till uppgifterna. Närmare 35 procent var också positiva till att andra myndigheter som behöver uppgifterna i ett ärende som rör den enskilde ska få tillgång till dessa. Det var få av de svarande som var positivt inställda till att andra handläggare på myndigheten än de som handlägger ärendet, andra aktörer som till exempel banker, försäkringsbolag, privata aktörer och allmänheten skulle få ta del av uppgifterna. Drygt 6 procent var av åsikten att ingen skulle få tillgång till uppgifterna.

Något fler män än kvinnor hade en positiv attityd till att andra än de personer som handlägger ett ärende ska få tillgång till uppgifterna.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

De som handlägger

ärendet

Andra handläggare

på myndig-

heten

Andra myndig-

heter

Andra aktörer

t.ex. banker

och

försäkrings-

bolag

Andra

privata aktörer

Allmänheten Inget av

ovanstående

Totalt Män Kvinnor

5.3.5. Vilka uppgifter har myndigheterna redan tillgång till?

I undersökningen ingick inte bara frågor om hur respondenterna ställde sig till att myndigheterna inhämtar olika uppgifter som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. De fick också svara på vilka uppgifter de tror att myndigheter redan har tillgång till i dag. Syftet med frågan var att få en tydligare bild av om de svarande har en föreställning om att myndigheterna redan kan inhämta uppgifter och i så fall i vilken utsträckning.

Figur 5.15 Uppgifter som allmänheten tror kan inhämtas av myndigheter, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Många av de uppgifter som ingick i frågan är sådana som de svarande tror att myndigheterna redan kan inhämta. Över 90 procent trodde att myndigheterna kan inhämta inkomstuppgifter och 63 procent att skulder är en uppgift som myndigheterna kan ha tillgång till. Drygt 59 procent uppgav att vem man är sammanboende är en uppgift som myndigheterna känner till. Lika många trodde att myndigheterna kan

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Totalt Män Kvinnor

inhämta uppgifter om vem som är den sökandes arbetsgivare. 54 procent trodde att myndigheterna har tillgång till uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd, 45 procent att myndigheterna har information om andra bidrag som den sökande får och 44 procent om vilken hyra den sökande betalar för sitt boende.

Uppgifter som de svarande trodde myndigheterna hade tillgång till i mindre utsträckning var frånvaro från arbete och studier (34 procent), kontoutdrag (26 procent) och utdrag från patientjournal (18 procent). En mindre andel, 5 procent, trodde att myndigheterna inte kan inhämta några av de uppgifter som framgick av enkäten.

Något fler kvinnor än män trodde att myndigheterna redan kan inhämta uppgifter, med undantag för uppgifter om kontoutdrag, arbetsgivare och utdrag ur patientjournalen.

5.3.6. Vilken åtgärd ger bäst effekt för att minska bidragsfusk?

Det finns flera åtgärder som kan vidtas för att minska förekomsten av missbruk mot välfärdssystemen. I undersökningen fick respondenterna välja mellan några olika åtgärder och ange vilken man trodde ger bäst effekt för att minska bidragsfusk.

Figur 5.16 Åtgärder för att minska bidragsfusk, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Det alternativ som flest svarande valde som den åtgärd som ger bäst effekt var att myndigheter hämtar in uppgifter från andra aktörer för att se om den som ansöker om bidrag har rätt till bidraget. Totalt hade 28 procent markerat detta alternativ. Nästan lika många svaranden, 27 procent, valde åtgärden att myndigheter gör fler kontroller av ansökningar om bidrag.

Ytterligare 15 procent markerade att myndigheter gör kontrollbesök för att se om den som bidrag har rätt till bidraget som den åtgärd som ger bäst effekt för att förhindra bidragsfusk. Cirka 14 procent valde bidragsförbud som den mest effektiva åtgärden, det vill säga att den som har dömts för bidragsbrott blir avstängd från bidrag under en period. Minsta andelen röster fick åtgärderna att myndigheter informerar om konsekvenserna av att lämna fel uppgifter (6 procent) och avgifter, det vill säga att den som har lämnat fel uppgifter i sin ansökan får betala en särskild avgift (3 procent). Av respondenterna hade 8 procent markerat flera alternativ.

0 5 10 15 20 25 30

Totalt Män Kvinnor

För samtliga svarsalternativ var skillnaderna små mellan hur män och kvinnor besvarade frågan. Något fler män än kvinnor föredrog uppgiftsinhämtning och bidragsförbud, medan kvinnor i högre grad än män valde kontrollbesök och att de beslutande aktörerna skulle utöka sin information om konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter.

5.3.7. Hur påverkas förtroendet för myndigheterna om de får inhämta fler uppgifter?

Utöver att ta reda på om hur integritetskränkande allmänheten upplever att uppgiftsinhämtning vid en ansökan om ett bidrag är, har vi undersökt i vilken mån förtroendet för myndigheterna skulle påverkas om de fick möjlighet att inhämta fler uppgifter. Vi ställde därför följande fråga:

  • Om myndigheter skulle få hämta in fler uppgifter om dig för att se om du har rätt till bidrag, skulle det påverka ditt förtroende för dem?

Figur 5.17 Påverkan på förtroendet för myndigheter vid ökad uppgiftsinhämtning, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Ja, mitt förtroende

skulle öka

Ja, mitt förtroende

skulle minska

Mitt förtroende

skulle vara oförändrat

Vet inte

Totalt Män Kvinnor

Den största andelen, 46 procent av de svarande, menade att deras förtroende för myndigheterna skulle vara oförändrat om myndigheterna fick möjlighet att inhämta fler uppgifter. Skillnaden mellan kvinnor och män i frågan var marginell. Enligt 22 procent av respondenterna skulle deras förtroende för myndigheterna öka. Fler män än kvinnor menade att deras förtroende för myndigheterna skulle öka, 25 respektive 19 procent. Totalt 8 procent uppgav att deras förtroende för myndigheterna skulle minska. Ytterligare 23 procent uppgav att de inte visste hur deras förtroende för myndigheterna skulle påverkas om dessa fick möjlighet att inhämta fler uppgifter än i dag. En högre andel kvinnor, 26 procent, än män, 21 procent, var osäkra på hur deras förtroende skulle påverkas.

I undersökningen ställdes också frågan vilket förtroende de svarande har för myndigheter i allmänhet.

Figur 5.18 Förtroendet för myndigheter i allmänhet, procent

Källa: Attitydundersökning om uppgiftsinhämtning, egen bearbetning av data från SCB.

Av de svarande hade 58 procent ett ganska stort förtroende för myndigheter i allmänhet. En större andel kvinnor än män uppgav att de hade ett ganska stort förtroende för myndigheter, 62 respektive 55 procent. Det var 14 procent som svarade att de hade ett mycket stort förtroende för myndigheter i allmänhet och det fanns inga större skillnader mellan kvinnor och män. Av respondenterna var det 24 procent

0 10 20 30 40 50 60 70

Mycket stort

förtroende

Ganska stort

förtroende

Ganska litet

förtroende

Mycket litet

förtroende

Totalt Män Kvinnor

som uppgav att de hade ganska litet förtroende för myndigheter. Det var i synnerhet män som svarat detta, 27 procent, i jämförelse med 21 procent kvinnor. Knappt 5 procent av de svarande menade att de hade mycket litet förtroende för myndigheter i allmänhet.

5.4. Kompletterande djupintervjuer

Som komplement till enkätundersökningen genomförde SCB på uppdrag av oss en djupintervjustudie om uppgiftsinhämtning.11 Syftet med djupintervjuerna var att utforska hur individer uppfattar och tänker angående uppgiftsinhämtning på ett djupare plan än vad som är möjligt vid en kvantitativ undersökning.

Resultatet från djupintervjuer kan inte generaliseras till en totalpopulation på grund av att urvalet inte sker slumpmässigt och att endast ett fåtal personer intervjuas. Däremot kan studien ge en ökad och djupare förståelse i hur ett antal personer resonerar kring ämnet.

Totalt ingick sex personer i djupintervjustudien. De rekryterades jämnt fördelat utifrån kriterier som ålder, kön, familjeförhållanden, socioekonomisk bakgrund och om de hade eller inte hade erhållit bidrag under de senaste 12 månaderna. Intervjuerna genomfördes med stöd av en intervjuguide som innehöll frågor som motsvarade de frågor som ingick i enkätundersökningen. I djupintervjuerna fick de tillfrågade resonera närmare om varför de hade en viss uppfattning. Intervjuerna genomfördes av SCB under november och december 2022.

Nedan redovisar vi resultaten av intervjuerna och tolkningar av svaren såsom SCB har sammanställt dem.

5.4.1. Attityder till uppgiftsinhämtning om intervjupersonen är den som ansöker om ett bidrag

Intervjupersonerna fick först ta del av några exempel på olika uppgifter och resonera kring hur de ställde sig till om myndigheter ska få hämta in dessa uppgifter om honom eller henne vid en ansökan om ett bidrag.

När det gällde inkomst var det en självklarhet för samtliga intervjupersoner att myndigheterna ska få hämta in uppgiften, främst baserat på argumentet att inkomstuppgifter är en förutsättning för att få en bild

11

SCB, 2022, Undersökning om uppgiftsinhämtning – En djupintervjustudie, produktnr 8002370.

av den sökandes ekonomiska situation och som kan ligga till grund för om man har rätt till bidraget. Intervjupersonerna hade samma inställning till uppgifter om förmögenhet och skulder.

När det gällde att inhämta kontoutdrag gick åsikterna något isär. Några av intervjupersonerna ansåg att inhämtning av kontoutdrag skulle kunna inkräkta på privatlivet, eftersom det avslöjar till exempel var den enskilde har varit någonstans eller vad man har spenderat sina pengar på. Andra djupintervjupersoner var positiva till att inhämta kontoutdrag så länge de användes på ett korrekt sätt och hade betydelse för rätten till bidraget.

Vem man bor med och vilken hyra man har sågs av samtliga intervjupersoner som okontroversiella uppgifter. Likaså upplevdes arbetsgivare som en oproblematisk uppgift, så länge inte de beslutande aktörerna tog kontakt med arbetsgivaren för att ställa frågor om intervjupersonen.

När det gällde frånvaro från arbete, studier eller arbetsmarknadsåtgärd skiljde sig inställningen åt mellan intervjupersonerna. Några menade att det är uppgifter som de beslutande aktörerna redan har tillgång till. Andra menade att det kan finnas andra system för att bedöma närvaro, till exempel genom inkomstuppgifter.

Det fanns en relativ samstämmig uppfattning bland intervjupersonerna att utdrag ur patientjournaler är uppgifter som myndigheterna inte ska inhämta. Uppgiften upplevdes som privat och integritetskränkande. Flera uppgav att ett läkarutlåtande är tillräckligt för att bedöma ett hälsotillstånd.

Uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd var samtliga intervjupersoner positiva till att de inhämtas. Likaså uppgifter om vilka andra bidrag som den enskilde får. Som skäl för det senare anges att det är uppgifter som behövs för att få en helhetsbild över den sökandes ekonomi.

5.4.2. Vilka aktörer ska få inhämta information?

Intervjupersonerna var eniga om att myndigheterna ska få dela uppgifter med varandra när dessa behövs för att hantera ett ärende. Flera av intervjupersonerna menade även att informationsutbyte och uppgiftsinhämtning är något som myndigheterna borde bli bättre på. De skäl som angavs var bland annat ett utökat informationsutbyte skulle

minska den administrativa bördan för den enskilde och bidra till kortare handläggningstider. Förutsättningen var dock att hanteringen var korrekt och att den enskilde hade möjlighet att kontrollera uppgifterna.

När det gällde uppgifter från hälso- och sjukvården var intervjupersonerna betydligt mer tveksamma. Antingen menade den intervjuade att uppgifter från hälso- och sjukvården inte alls får inhämtas eller att uppgifter får inhämtas, men bara om hälsa är av betydelse för bidraget. Andra menade att ett inhämtande av uppgifterna endast skulle kunna göras efter ett medgivande från den sökande. Någon intervjuperson framhöll att det bör finnas någon form av preskriptionstid så att myndigheter inte ska ha tillgång till gamla uppgifter.

Att myndigheter hämtar uppgifter från skolor och universitet såg intervjupersonerna som oproblematiskt förutsatt att det berörde studiebidrag, studielån eller liknande.

När det kommer till arbetsgivare och hyresvärdar går personintervjuernas uppfattningar isär. Några var direkt negativa och uppgav skäl som att arbetsgivare och hyresvärdar skulle kunna lämna felaktiga uppgifter, man har en dålig relation till arbetsgivaren eller hyresvärden eller att man inte vill att dessa ska få kännedom om att personen söker ett bidrag. Andra menade att det är fullt rimligt att myndigheter hämtar in uppgifter från hyresvärdar och arbetsgivare.

Intervjupersonerna var också splittrade avseende frågan om uppgifter ska få inhämtas från banker. Samtliga var positiva till att myndigheter ska få hämta in uppgifter som rör den enskildes skulder eller förmögenhet, men flera var tveksamma till att aktörerna ska få tillgång till kontoutdrag.

Även när det gällde försäkringsbolag var åsikterna tudelade. Flera av de intervjuade hade svårt att se hur försäkringsbolagens uppgifter kan vara relevanta för myndigheterna att inhämta och hade betänkligheter om försäkringsbolagens uppgifter är korrekta. Andra intervjupersoner menade att den som söker ett bidrag får räkna med att lämna ut uppgifter om sig själv även om det rör uppgifter från försäkringsbolag.

De intervjuade var i grunden positiva till att myndigheter inhämtar uppgifter från en majoritet av aktörerna. Några intervjupersoner var tveksamma till att uppgifter inhämtas från hälso- och sjukvård, arbetsgivare, hyresvärdar och försäkringsbolag. När det gäller hälso- och sjukvården handlade det snarare om vilka uppgifter som inhämtas än från

vilken aktör de hämtas. Medan intervjupersonerna var positivt inställda till att inhämta uppgifter om inkomst och hyra såg de en fara i att arbetsgivare och hyresvärdar får oönskad information om den sökande genom att den myndigheten ber dessa aktörer om information. En annan sak som spelade roll i sammanhanget var att man ansåg sig ha en mer personlig relation till arbetsgivare och hyresvärdar än med övriga aktörer.

5.4.3. Attityder till uppgiftsinhämtning om uppgifter inhämtas om intervjupersonen och dennes hushåll, när ansökan är gjord av någon annan

Vid intervjuerna fick personerna även reflektera över hur de ställde sig till att uppgifter inhämtades om dem och deras hushåll när någon annan har ansökt om bidraget. Samtliga intervjupersoner tyckte det vara ganska naturligt att myndigheter kan vilja ha uppgifter om en sammanboende eller närstående eftersom det i sådana situationer finns en tydlig ekonomisk koppling till den som har ansökt om ett bidrag.

Intervjupersonerna fick ta ställning till inhämtandet av motsvarande uppgifter om en själv som när han eller hon själv hade ansökt om ett bidrag. På det stora hela skiljde sig inte synen från när bidraget gällde individen själv. Däremot menade flertalet av de intervjuade att ett medgivande närmast är en förutsättning för att myndigheter ska få hämta in uppgifter om någon annan än den sökande och att uppgiften ska vara relevant för rätten till ett bidrag.

I sammanhanget ställdes frågor om barns frånvaro från förskola och skola. Några av intervjupersonerna var positiva så länge det handlade om tillfällig föräldrapenning eller liknande. Andra var mer negativa och menade att det kunde komma fram uppgifter om att barn far illa och som de menade inte var något som myndigheterna borde få känna till.

5.4.4. När ska myndigheterna få använda uppgifterna?

Intervjupersonerna fick besvara när de ansåg att myndigheterna fick använda sig av uppgifterna. De flesta ansåg att myndigheterna kan använda den insamlade informationen efter behov, men att den sökande eller den vars uppgifter det handlar om, bör vara informerad om

hur uppgifter används och behandlas. Enligt SCB kan svaren tolkas som ett tecken på att de intervjuade har förtroende för myndigheternas hantering av uppgifterna.

5.4.5. Om myndigheternas förmåga att hantera uppgifterna på ett säkert sätt

Enligt SCB verkade intervjupersonerna generellt ha förtroende för att myndigheterna hanterar uppgifterna på ett korrekt sätt. Flera av de tillfrågade hade dock betänkligheter kring i vilken mån myndigheterna har förutsättningar att skydda uppgifterna mot till exempel hackerattacker, digital krigsföring och att de hanterar personuppgifter på ett korrekt sätt. Man såg också risker med att många uppgifter om den enskilde samlas hos en och samma myndighet.

5.4.6. Fördelar och nackdelar med uppgiftsinhämtning

Den avslutande frågan som intervjupersonerna fick reflektera över var vilka fördelar och nackdelar de såg med uppgiftsinhämtning.

De fördelar som nämndes var främst att den sökande slipper hämta och fylla i uppgifter själv och att det är lättare att förstå vilken uppgift som myndigheten vill ha, till exempel vid förifyllda uppgifter i en ansökan. En annan fördel som nämns är att uppgifterna behövs för att kunna fatta korrekta beslut och att det finns saklig och skälig grund för utbetalning av bidraget.

Intervjupersonerna hade svårt att hitta några direkta eller påtagliga nackdelar med att myndigheter hämtar in uppgifter. Det som nämndes var främst risker för dataintrång, att uppgifter hamnar i fel händer och att uppgifterna används i sammanhang som de inte är avsedda för.

5.4.7. Sammanfattning av djupintervjuerna

På det hela taget tyckte de personer som deltog i djupintervjuerna att det är relativt oproblematisk att myndigheter hämtar in och hanterar uppgifter om individer som ansöker om bidrag. Flera intervjupersoner uppgav att uppgiftsinhämtning kan underlätta den administrativa bördan för den enskilde, samtidigt som de vill vara informerade om hur

uppgifterna används och ge medgivande när myndigheter inhämtar uppgifter och när någon annan har ansökt om bidraget. De betänkligheter som finns avsåg främst kontoutdrag och patientjournaler. Dessa betraktas som privata eller integritetskränkande uppgifter.

Enligt SCB framträdde två perspektiv i intervjuerna. Å ena sidan finns de som anser att myndigheterna inte ska hämta in mer än de absolut nödvändigaste uppgifterna. Å andra sidan finns de som menar att den som ansöker om ett bidrag i någon mån får avsäga sig viss rätt till integritet. Intervjupersonerna hade också ett önskemål om att myndigheter generellt sett bör bli bättre på att dela information mellan varandra.

5.5. Slutsatser

5.5.1. En stor majoritet är positiva till uppgiftsinhämtning

I enkätundersökningen hade en stor majoritet en positiv inställning till att myndigheterna inhämtar uppgifter för att bedöma om han eller hon har rätt till ett bidrag. De uppgifter som flest personer var positiva till är inkomst, förmögenhet och skulder, hushållsmedlemmar, hyra, arbetsgivare, uppehållstillstånd, andra bidrag som den enskilde får och frånvaro från arbete, studier eller arbetsmarknadsåtgärd. Av enkätresultatet framgick också att många av de svarande har en föreställning av att myndigheterna redan har tillgång till ett stort antal uppgifter.

Även de personer som deltog i djupintervjuerna var positivt inställda till att myndigheterna inhämtar uppgifter. Det framkom att de intervjuade ansåg att myndigheterna borde utbyta mer information än vad som görs i dag. Att detta är en generell inställning hos allmänheten stöds av att det i ESV:s attitydundersökning om bidragsfusk fanns en stor majoritet av de svarande, 80 procent, som instämde helt eller delvis i påståendet att myndigheterna borde få utbyta mer information med varandra i kontrollsyfte.12

12 ESV 2022:33, s. 30.

5.5.2. Utdrag ur patientjournal och kontoutdrag upplevs som mer integritetskränkande

Det fanns också uppgifter där de som besvarade enkäten hade något tudelad inställning till uppgiftsinhämtning. De uppgifter det gällde var kontoutdrag och utdrag ur patientjournal. En majoritet av de svarande var fortfarande positiva till att uppgifterna skulle inhämtas, 54 respektive 50 procent, men fler personer än för övriga alternativ svarade att de inte instämde i att det var uppgifter som myndigheterna skulle få ta del av.

Enbart utifrån enkätundersökningen är det svårt att dra några slutsatser om vad den mer negativa inställningen beror på. Av djupintervjuerna framkom dock att det hos de intervjuade fanns en rädsla för att myndigheterna skulle kunna ta del av uppgifter som upplevdes som privata. För kontoutdrag kunde det handla om att det framgick var man hade varit, vad man hade handlat och hur man skötte sin ekonomi. När det gällde patientjournalen upplevde man den som ytterst privat. Flera framförde att ett läkarutlåtande borde vara tillräckligt för myndigheter att ta del av. Vid intervjuerna framkom två perspektiv på frågan. Antingen var den intervjuade av uppfattningen att myndigheterna endast skulle kunna få inhämta de mest nödvändiga uppgifterna, eller så menade den intervjuade att den som ansöker om ett bidrag får ge avkall på viss integritet. Det kan tänkas vara en förklaring till de tudelade svaren som framgick från enkätundersökningen.

5.5.3. Information och medgivande till uppgiftsinhämtning kan vara viktigt

Av enkätundersökningen framkom att respondenterna var mer positivt inställda till uppgiftsinhämtning om en enskild när ansökan om ett bidrag gjordes av den enskilde, än om någon annan har ansökt. Fler svarande valde också att lämna öppna svar när det gällde fördelarna och nackdelarna med att uppgifter inhämtas om den svarande när ansökan var gjord av någon annan. Av de öppna svaren framgick att de svarande inte förstod kopplingen till varför uppgifter skulle inhämtas om dem som inte själva ansökt och att uppgiftsinhämtningen upplevdes som integritetskränkande. Även behovet av att bli informerad om att uppgifter skulle hämtas in om dem eller att kunna ge sitt medgivande till sådan inhämtning framfördes. Flera svar handlade också om problema-

tiken kring att ingå i samma hushåll och ha delad ekonomi eller vara i beroendeställning till någon annan i hushållet. Svaren handlade dels om att man inte vill behöva försörja någon annan vuxen i hushållet, dels att den som är i behov av bidrag kanske inte får ta del av tillgångar som andra i hushållet har.

I djupintervjuerna var skillnaderna i inställning inte lika stor mellan situationer där den intervjuade var den som hade ansökt om ett bidrag eller om det var någon annan som hade ansökt. Detta kan bero på att de intervjuade fick en förklaring till varför uppgifterna kan behöva inhämtas om denne trots att det är någon annan som har ansökt och att det kan ha påverkat hur de har svarat. Något som särskilt lyftes upp i intervjuerna när det gällde att uppgifter om en själv hämtas in när det är någon annan som har ansökt om bidraget, var att det var viktigt för de intervjuade att de fick information om att uppgiften skulle inhämtas och i vissa fall att de också skulle kunna ge sitt medgivande till sådan inhämtning.

Det finns därmed betänkligheter mot att få sina uppgifter inhämtade om det är någon annan som har ansökt om bidraget. Utifrån svaren tolkar vi att detta till viss del kan motverkas genom att den som uppgifter inhämtas om får tydlig information om syftet med inhämtningen och att den kommer att göras. I vissa fall kan det också vara motiverat att han eller hon får möjlighet att antingen ge medgivande till uppgiftsinhämtningen eller ges möjlighet att kontrollera uppgiften.

Vi kan också tänka oss att en mer positiv inställning finns i de situationer då ansökan avser någon minderårig i hushållet och bidraget tillfaller en vårdnadshavare.

5.5.4. Kön, ålder, utbildningsnivå och förtroende påverkar attityden till uppgiftsinhämtning

I undersökningen framkom flera skillnader mellan olika grupper. Över lag var män mer positivt inställda till att myndigheterna ska få inhämta uppgifter än kvinnor. Vad detta beror på har vi inte hittat någon förklaring till. När kvinnor och män får ange vilka fördelar de ser med uppgiftsinhämtning är det betydligt fler män än kvinnor som markerat att det blir svårare att fuska med bidrag, medan fler kvinnor än män har angett att den främsta fördelen är att samma uppgift inte behöver lämnas flera gånger till olika myndigheter.

När det kommer till nackdelarna är det fler kvinnor än män som har angett att de inte kan kontrollera att uppgiften är korrekt och att uppgiften är känslig. Detta skulle kunna tyda på att män har perspektivet att fusk ska motverkas, medan kvinnor mer tänker ur ett personligt perspektiv hur de skulle kunna påverkas av en ökad uppgiftsinhämtning.

Frågan om hur de svarande ställer sig till uppgiftsinhämtning verkar vara en generationsfråga. Ett genomgående mönster i undersökningen är att den yngre åldersgruppen mellan 16 och 36 år är mer negativt inställd till att myndigheter inhämtar uppgifter än övriga grupper. Den mest positiva attityden har gruppen mellan 37 och 57 år. I den yngre och den äldre åldersgruppen 58–79 år är det också vanligare att uppge att man inte har någon åsikt i frågan. Trenden återkommer i alla svar som har att göra med inställningen till inhämtning av olika uppgifter, oavsett om uppgiften avser den som själv har ansökt om ett bidrag eller om det rör någon annan.

Hur den svarande ställer sig till uppgiftssinhämtning hänger också samman med vilken utbildningsnivå han eller hon har. Ju högre utbildningsnivå, desto positivare är inställningen till att myndigheter inhämtar uppgifter så länge det är i situationer där den enskilde själv har ansökt om ett bidrag. För situationer där ansökan var gjord av någon annan var resultatet mer polariserat i gruppen för högre utbildningsnivå. Det var vanligt att man antingen var helt för eller helt emot uppgiftsinhämtningen. De med lägre utbildningsnivå är den grupp där den högsta andelen har svarat att de inte har någon åsikt i frågan. Med viss sannolikhet kan detta resultat tolkas som att gruppen med lägre utbildningsnivå upplever frågan om uppgiftsinhämtning som relativt komplicerad. Även här var det ett återkommande mönster i svaren oavsett vilken uppgift som den svarande fick ta ställning till.

Ett genomgående mönster i undersökningen är att den som har ett högt förtroende för myndigheter i allmänhet är mer positiv till uppgiftsinhämtning. Den som tidigare har fått ett bidrag är mer positiv till att de beslutande aktörerna ska få ta del av uppgifter än de som inte har någon erfarenhet av välfärdssystemen.

5.5.5. Att inhämta uppgifter kan förebygga brott

När de svarande fick uppge vilken den främsta fördelen är med att myndigheter inhämtar uppgifter vid ansökan om ett bidrag, var det en stor majoritet som valde att det blir svårare att fuska med bidrag. Att myndigheter inhämtar uppgifter från andra aktörer för att se om den som ansöker om bidrag har rätt till bidraget var också den åtgärd som ansågs ge bäst effekt för att minska bidragsfusk.

Resultatet ska tolkas med viss försiktighet eftersom respondenterna kan ha påverkats av att merparten av enkätfrågorna handlade om uppgiftsinhämtning. I kombination med att en så hög andel av respondenterna ansåg att inhämtning av uppgifter försvårar fusk drar vi ändå slutsatsen att allmänhetens inställning är att inhämtning av uppgifter ger myndigheterna möjlighet att förhindra brott och att det är en effektiv åtgärd.

5.5.6. Integritet är viktigt, men också hur myndigheterna hanterar uppgifterna

I enkäten svarade 15 procent att den främsta nackdelen med att myndigheter inhämtar uppgifter är att uppgiften kan vara känslig, men det fanns en större oro kring att uppgiften används i något annat syfte än att se om man har rätt till bidrag och att myndigheten inte hanterar uppgiften på ett säkert sätt. När uppgiften inhämtas om en enskild och någon annan har ansökt om bidraget låg den största betänkligheten hos de svarande i att uppgifterna skulle hämtas in utan att han eller hon skulle veta om det. I kategorin som var negativt inställda till uppgiftsinhämtning var det fler som uppgav som främsta nackdel att uppgifter om mig kunde vara känslig i de situationer när han eller hon själv ansökt. När uppgiften gällde mig och någon annan ansökt om bidraget uttryckte samma grupp mer oro om att uppgiften skulle inhämtas utan att han eller hon visste om det i jämförelse med de som antingen var positiva till uppgiftsinhämtning eller inte hade någon åsikt.

Även i djupintervjuerna diskuterades integritet. Utöver känsliga uppgifter som kan framgå av ett kontoutdrag eller en patientjournal, kunde uppgiftsinhämtning upplevas som integritetskänslig när det gällde vissa aktörer. När det fanns aktörer som man kanske hade en mer personlig relation till, som till exempel en arbetsgivare eller en hyresvärd, låg betänkligheterna främst i att arbetsgivaren eller hyres-

värden skulle få kunskap om att man sökte ett visst bidrag och kanske befann sig i en bekymmersam ekonomisk situation. Det skulle i sin tur kunna leda till andra konsekvenser.

Vad gäller myndigheternas hantering uttryckte de intervjuade en oro att myndigheterna skulle få tillgång till mer information än vad som var nödvändig för att hantera ärendet, huruvida myndigheterna hade it-system som skyddade uppgifterna eller om uppgiften skulle kunna användas i något annat syfte än det som var tänkt.

Utifrån resultatet av enkäten och djupintervjuerna kan vi sluta oss till att integritet spelar en roll i allmänhetens attityd till uppgiftsinhämtning, men att det också är avgörande hur myndigheterna hanterar uppgifterna och att uppgiftsinhämtningen endast görs i syfte att fastställa om den enskilde har rätt till ett bidrag.

5.5.7. Risken för att förtroendet för myndigheterna ska minska vid ökad uppgiftsinhämtning är låg

För att upprätthålla legitimiteten för välfärdssystemen behöver allmänheten ha förtroende för de beslutande aktörerna och deras uppdrag att hantera systemen på ett rättssäkert och korrekt sätt. I vår undersökning uppgav nästan varannan av de svarande, 46 procent, att deras förtroende för myndigheterna skulle vara oförändrat om dessa fick utökade möjligheter att inhämta uppgifter. Ytterligare 22 procent uppgav att deras förtroende troligen skulle öka.

6. Analys och överväganden

6.1. Inledning

Vårt uppdrag är att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott och i detta slutbetänkande har vi i huvudsak fokuserat på förebyggande åtgärder, se kapitel 2 och 3. Vi har tillämpat ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. I kapitel 4 och 5 har vi i enlighet med detta kartlagt och inhämtat kunskap i syfte att skapa en lägesbild över den brottslighet som riktas mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen och hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga brottsligheten. I detta kapitel analyserar vi den kunskap som har framkommit vid kartläggningen. Vi inleder nedan med att beskriva den samlade lägesbilden över brottsligheten. Därefter analyserar vi de orsaker till brottsligheten som har framkommit. Sedan beskrivs de områden där vi utifrån orsakerna har identifierat att arbetet med att förebygga brott mot välfärdssystemen behöver stärkas. Slutligen följer de överväganden vi har gjort om vilka åtgärder som behöver vidtas. I efterföljande kapitel 7–12 lämnar vi förslag på åtgärder.

6.2. Analys

6.2.1. Brottslighetens omfattning, struktur och utveckling

Allt fler polisanmälningar, men fortsatt låg risk för upptäckt

En första viktig frågeställning i en lägesbild över brottsligheten är dess omfattning, struktur och utveckling. Kunskap om sådana förhållanden har en avgörande betydelse för vilka åtgärder som behöver vidtas.

Risken för att som enskild bli upptäckt när man begår bidragsbrott genom att lämna oriktiga uppgifter eller inte anmäla ändrade förhållanden har med stor sannolikhet ökat. Antalet polisanmälningar

av misstänkta bidragsbrott har ökat väsentligt sedan 2017. Enligt de beslutande myndigheterna leder en förstärkning av arbetet med att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar till fler genomförda kontroller och åtgärder. Detta visar sammantaget både att prioritering av att minska felaktiga utbetalningar och utveckling av kontrollverksamhet hos de beslutande myndigheterna ger effekter på antalet polisanmälningar.

Den officiella kriminalstatistiken visar dock en nedgång av antalet anmälda bidragsbrott de senaste två åren, vilket skiljer sig mot myndigheternas uppgifter om antalet ökade polisanmälningar (se avsnitt 4.2.1). Vi bedömer att det beror på att en polisanmälan i regel innehåller flera enskilda brottstillfällen, eftersom varje utbetalning som huvudregel räknas som ett brott. Trots att samtliga beslutande myndigheter, förutom Migrationsverket, har gjort fler polisanmälningar under 2022 i jämförelse med 2021 har beloppet för samtliga anmälningar om misstänkta brott minskat under samma år. Det kan enligt vår mening vara en indikation på att misstänkta bidragsbrott upptäcks tidigare och att polisanmälningarna därmed innehåller färre enskilda brott och brottstillfällen.

En viktig aspekt i sammanhanget är att jämföra andelen upptäckta misstänkta bidragsbrott med andelen uppskattade misstänkta avsiktliga fel. Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika förmåner och stöd som avser en enskild person. I den senaste uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna bedömdes ungefär 2 procent av de totala utbetalningarna från välfärdssystemen var felaktiga under 2021. Det motsvarar 14,6 miljarder kronor. Av myndigheternas studier framgår att de sökande orsakade 90 procent av det totalt skattade beloppet som betalades ut felaktigt under 2021. Enligt uppskattningen bedömdes att cirka 56 procent av det totala beloppet vara misstänkt avsiktliga.1 Det skulle innebära att cirka 7,4 miljarder kronor läcker ur statskassan årligen på grund av misstänkta bidragsbrott.2 Det är ett ansenligt läckage som inte bör vara acceptabelt eller få fortgå.

Under 2021 polisanmälde de beslutande myndigheterna misstänkta bidragsbrott motsvarande en summa om 734 miljoner konor, se av-

1

Ekonomistyrningsverket, 2023, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

rapport ESV 2023:22, s. 27. Uppskattningen att 56 procent utgör avsiktliga fel bör dock enligt ESV tolkas med viss försiktighet eftersom det är stor variation i myndigheternas definition av vad som är ett misstänkt avsiktligt fel. I avsnitt 4.4.3 presenteras resultatet av studierna närmare.

2

14,6 miljarder × 0,9 × 0,56 = 7,36 miljarder.

snitt 4.2.2. tabell 4.3. Det innebär att enbart 10 procent av de uppskattade totala avsiktliga felen upptäcks och polisanmäls. Här är det viktigt att ha i åtanke att det inte är alla upptäckta avsiktliga fel som leder till polisanmälan, eftersom både prioriteringar av de beslutande aktörerna och svårigheter med att visa grov oaktsamhet eller uppsåt kan leda till att alla överträdelser inte anmäls. Även om andelen om 10 procent utgår ifrån en uppskattning av den totala omfattningen av misstänkta avsiktliga fel, tyder siffrorna på att det fortsatt finns ett stort mörkertal. Det kan därför antas att det begås betydligt fler brott mot välfärdssystemen än vad som upptäcks och polisanmäls. Det finns därmed ett stort behov av åtgärder som kan ha förebyggande effekter och som även kan öka upptäcktsrisken.

Ekonomiska incitament driver brottsligheten

Helt skilda metoder och åtgärder kan behöva sättas in beroende på om brotten begås av slarv, är systematiska eller utförs av grovt kriminella. Vi har därför försökt skapa oss en bild av vilka gärningspersonerna är och deras motiv till att begå brott riktade mot välfärdssystemen.

Vår kartläggning visar att det är olika typer av gärningspersoner som begår bidragsbrott. Det kan vara enskilda som befinner sig i en socialt utsatt situation, har skulder eller ser välfärdssystemen som en försäkring varifrån medel kan plockas ut vid behov. Andra begår bidragsbrott för att kunna finansiera annan kriminalitet eller verksamhet, alternativt föra medlen ut ur landet. Brott begås även av grovt kriminella som sätter i system att använda företag som brottsverktyg för att kunna plocka ut stora summor från välfärdssystemen.

Det finns inga närmare uppskattningar eller andra uppgifter om antalet brott som begås av de tre kategorierna av gärningspersoner så att dessa kan ställas i relation till varandra. Frågan är dock hur tillförlitlig en sådan uppgift skulle vara. Exempelvis kan den som i själva verket begår systematiska bidragsbrott ange att brottet har tillkommit på grund av slarv eller missförstånd. Mindre allvarliga brott kan också begås av individer som förekommer i grovt kriminella sammanhang eller nätverk, men detta kanske inte framgår av statistiken eller domsluten. Trots skillnaden gärningspersonerna emellan finns det en sak som förenar dem. Samtliga drivs av ekonomiska incitament för att begå brotten.

Enligt den officiella kriminalstatistiken är personer som lagförs för bidragsbrott ofta ostraffade sedan tidigare och återfall i bidragsbrott är ovanligt. Cirka 2 procent återföll i bidragsbrott under perioden 2011–2022. Statistiken ska dock tolkas med viss försiktighet. Som vi tidigare har konstaterat är upptäcktsrisken för bidragsbrott låg och att bli upptäckt varierar mellan de beslutande aktörerna. En stor andel polisanmälningar läggs också ner på grund av att det inte går att bevisa att gärningen har begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Av samma anledning kan det vara många överträdelser som aldrig leder till en polisanmälan. De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheter upplever att återfall i bidragsbrott förekommer, men att det inte går att uttala sig om omfattningen. Med all sannolikhet finns ett mörkertal av upprepade bidragsbrott som inte återspeglas i statistiken. Även förekomsten av återfall i bidragsbrottslighet är därför en del som bör beaktas vid analysen av behovet och valet av åtgärder.

Vissa system är mer utsatta än andra

Det finns förmåns- och stödsystem där stora belopp betalas ut felaktigt och som har relativt hög andel misstänkta avsiktliga fel även om skattningarna av dessa är osäkra. Exempel på sådana förmåner är sjukpenning, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och bostadsbidrag, se avsnitt 4.3.3. För andra förmåns- och stödsystem finns brottsupplägg som är särskilt systemhotande och där företag ofta är inblandade, till exempel assistansersättning och nystartsjobb. Gemensamt för dessa stöd är att de avser en person men i regel betalas ut till ett företag. Slutligen finns också system där stora felaktiga belopp betalas ut, men där det saknas uppskattningar av andelen misstänkta avsiktliga fel. Här ingår lönebidrag, studiemedel i Sverige och bostadstillägg för pensionärer.

Genom att använda kunskapen om vilka system som utsätts för brott och hur brottsuppläggen ser ut, finns goda möjligheter att prioritera olika typer av åtgärder som kan behöva vidtas. Det finns även kunskap om vad som är de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i respektive system, vilket också är en viktig pusselbit för att kunna föreslå lämpliga åtgärder. Detta återkommer vi till nedan.

Brottsuppläggen förändras och blir alltmer avancerade

Vår kartläggning visar att brottsuppläggen under lång tid har sett likadana ut i bemärkelsen vilka oriktiga uppgifter som lämnas och vilka ändrade förhållanden som inte anmäls, oavsett vilket system som utnyttjas. Dock sker det en viss förskjutning och successiva förändringar av brottsligheten. När åtgärder sätts in för att förhindra bidragsbrott finner gärningspersonerna ofta nya sätt att begå brotten på. Ett sådant exempel är spårbara löneutbetalningar i samband med olika arbetsgivarstöd. I och med att åtgärden om sådana spårbara utbetalningar infördes, började arbetsgivare begära att den anställde skulle betala tillbaka en del av lönen, efter löneutbetalningen. Erfarenheter från bland annat de stödåtgärder som beslutades under covid-19pandemin visar också att det finns en förhöjd risk för utnyttjande när nya system införs, om det finns krav på att systemen ska utformas skyndsamt och utan att hänsyn tas till vilka konsekvenser åtgärden kan få för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Brottsuppläggen tenderar också att bli alltmer avancerade och allvarligare i och med att de beslutande aktörerna blir bättre på att upptäcka misstänkta brott. Företag används i allt högre grad som verktyg för att utnyttja välfärdssystemen. I flera fall är det grovt kriminella som ligger bakom uppläggen. Mönstret återkommer i flera lägesbilder över organiserad brottslighet, arbetslivskriminalitet och ekonomisk brottslighet. I och med att de beslutande myndigheterna ökar sin förmåga att upptäcka brott riktade mot välfärdssystemen, finns det en risk för att brottsligheten förskjuts till andra områden. Till exempel kan gärningspersoner rikta in sig mot kommuner som inte alltid har de resurser eller den kunskap som krävs för att förhindra välfärdsbrott. Detta visar sammantaget både behovet av att följa brottsligheten genom löpande lägesbilder, och att välfärdssystemen är robusta mot brott och enhetliga i grunden, vilket vi återkommer till nedan. Om det inte finns ett stabilt system i grunden och insatser inte sätts in tidigt, blir det svårare att komma till rätta med problematiken.

Framtida utmaningar

Hur den brottslighet som riktar sig mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen kommer att utvecklas i framtiden är mycket beroende av vilka åtgärder som vidtas för att förebygga och bekämpa

brottsligheten. För att kunna bedriva ett hållbart brottsförebyggande arbete behövs en uppdaterad kunskap och lägesbild av brottsligheten, men också en förmåga att förutse gärningspersonernas nästa steg. Några paralleller skulle kunna dras till en liknande typ av ekonomisk brottslighet, nämligen skattebrott. Bekämpning av skattebrott har historiskt sett pågått längre än arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, och vi kan därför anta att utvecklingen tar en liknande riktning som den som skattebrott har fått.

Skatteverket var tidigt ute med att utveckla sina kontrollsystem. Införandet av kontrolluppgifter och den förenklade självdeklarationen har inneburit en utveckling från att enskilda själv rapporterade uppgifter till att i stället kontrollera att förifyllda uppgifter är korrekta. Det har lett till att det totala skattefelet bedöms ha minskat. Med skattefel menas skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd om alla redovisade sina verksamheter och transaktioner korrekt och den skatt som fastställs efter Skatteverkets kontroller.

Samtidigt har det parallellt utvecklats en mer avancerad ekonomisk brottslighet. Utvecklingen av skattebrottsligheten har, precis som för välfärdsbrottslighet, gått mot att företag används som brottsverktyg och att dessa företag ofta har koppling till organiserad brottslighet. De framtida utmaningarna tros enligt Brå vara att kriminella samarbetar i nätverksstrukturer och att organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet utmanar rättsväsendets förmåga att identifiera och bekämpa kriminell verksamhet. Enligt forskningen bör lagstiftningen i högre grad försvåra ekonomisk brottslighet och göra det enklare att göra rätt. Åtgärderna bör också inriktas mot att säkerställa korrekta uppgifter och brottsförebyggande åtgärder.3

Vi bedömer att utvecklingen av den brottslighet som riktar sig mot välfärdssystemen går i en liknande riktning. De beslutande aktörerna kommer i högre grad att inhämta uppgifter om den enskilde i stället för att han eller hon själv ska uppge dessa. Även kontrollverksamheten kommer att stärkas, i synnerhet om de beslutande aktörerna får utökade möjligheter att använda riskbaserade kontroller och dataanalyser. Däremot finns det en faktor som inte går att förändra. Så länge det finns pengar att hämta ur välfärdssystemen och upptäcktsrisken är låg kommer det alltid att finnas motiverade gärningspersoner som vill ta del av dessa.

3 Brå, 2107, Brottsutvecklingen fram till år 2015, rapport 2017:5, s. 334 f.

Med stor sannolikhet kommer brottsuppläggen att förändras till andra sätt att tillskansa sig medel och dessa upplägg kommer att bli mer avancerade än tidigare. Ett möjligt scenario är att brottsligheten inriktas mot dataintrång, manipulerade uppgifter och identiteter samt fiktiva behov. Det är vidare möjligt att risken för infiltration av myndigheter och att hot eller påtryckningar mot handläggare och enskilda ökar. Sådana exempel har redan nu framkommit i vår kartläggning.

De beslutande aktörerna behöver därför ha tillgång till aktuella lägesbilder och utvecklade preventiva metoder för att kunna följa hur brottsligheten förändras. Det handlar om att å ena sidan bedriva en aktiv omvärldsbevakning och förutspå vilken riktning brottsligheten tar och å andra sidan vidta effektiva åtgärder.

6.2.2. Brottslighetens orsaker och tillvägagångssätt

Arbetet bör omfatta välfärdsbrott

Som vi tidigare har nämnt är inte bidragsbrottslighet den enda brottslighet som riktas mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Det finns indikationer på att brott även kan begås genom infiltration av myndigheter, hot och otillåten påverkan, dataintrång eller andra sätt att manipulera systemen. Arbetet för att skydda välfärdssystemen bör därför inte inskränkas till bidragsbrott, bedrägerier och urkundsförfalskning. Vi har förstått att det finns olika bilder av vad som avses och innefattas i begrepp som till exempel felaktiga utbetalningar, ekonomisk brottslighet och välfärdsbrott. Det kan därför finnas anledning för regeringen att förtydliga vilken brottslighet som avses, eftersom det exempelvis av de beslutande myndigheternas instruktion framgår att de ska motverka bidragsbrott.

Vår kartläggning visar vidare att brottsuppläggen och metoderna för att begå brott förändras. Många av de studier som används har ett historiskt perspektiv på utvecklingen. För att ha beredskap inför framtiden bör myndigheterna ha en aktiv omvärldsbevakning och ta fram framtidsanalyser över hur brottsligheten kan tänkas utvecklas, vilket därmed inte enbart bör vara låst till befintlig brottslighet som exempelvis bidragsbrott.

Utifrån de ovanstående perspektiven om vad som avses med olika begrepp och typer av brottslighet, brottsupplägg som förändras och

behovet av beredskap inför framtiden, bör flera olika underlag ingå i myndigheternas kunskapsinhämtning och lägesbild. Det handlar bland annat om att på ett strukturerat sätt inhämta information från medarbetare och allmänhet och integrera delar av arbetet med felaktiga utbetalningar med processen för intern styrning och kontroll. Det handlar även om att inhämta kunskap från andra berörda aktörer och samarbeta med forskningsinstitutioner.

Vi bedömer att det finns behov av en strukturerad inhämtning av kunskap om brottsupplägg, ett brett perspektiv på vilken brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och ett utvecklat analys- och beslutsunderlag för att kunna vidta träffsäkra och effektiva brottsförebyggande åtgärder. Även om det är svårt att ligga steget före brottsligheten, bör samhällets insatser inriktas mot att i vart fall följa och försöka hålla jämna steg med den. På så sätt kan myndigheterna åstadkomma ett mer strukturerat, hållbart och effektivt brottsförebyggande arbete mot brott riktade mot välfärdssystemen.

Det finns god kunskap om orsakerna till felaktiga utbetalningar

Tidigare betänkanden, de beslutande myndigheternas riskanalyser, uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar och aktörers svar på våra frågor visar att de främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar är att

1. enskilda lämnar oriktiga uppgifter, eller

2. inte anmäler sådana ändrade förhållanden som han eller hon har

en skyldighet att anmäla.

Det handlar oftast om uppgifter om arbete, inkomster, tillgångar, skulder, studier, uppehållstillstånd, bosättning, civilstånd och familjerelationer. Även uppgifter om funktionsnedsättning, omvårdnads- och tillsynsbehov och arbetsuppgifter är sådant som lämnas oriktigt eller inte anmäls när förhållandena ändras. Den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är egenrapporterade eller svårkontrollerade uppgifter.

Anledningen till att det lämnas oriktiga uppgifter eller att enskilda inte anmäler ändrade förhållanden kan dock skilja sig åt. Det kan antingen vara att den enskilde eller någon annan aktör avsiktligt eller oavsiktlig lämnar oriktiga uppgifter. Det kan också vara så att den

enskilde väljer att inte anmäla ändrade förhållande eller inte har kunskap om att han eller hon är skyldig att informera om dessa. För att det ska vara ett bidragsbrott krävs det att detta har gjorts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

De beslutande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har vid uppskattningarna av omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisat orsakerna, så kallade delrisker, till de fel som den sökande gör på en mer detaljerad nivå för 17 förmåner. För de förmåner och stöd där delrisker finns redovisade, är de vanligast förekommande orsakerna till felaktiga utbetalningar orsakade av den sökande:

  • felaktig uppgift om förmögenhet,
  • felaktig inkomstuppgift och ökad inkomst,
  • arbete trots ersättning,
  • sammanboende/skenseparation,
  • arbetssökande och arbetsgivare är gifta eller sambos,
  • bosättning utomlands,
  • arbetssökande och arbetsgivare är gifta eller sambos,
  • felaktig folkbokföring inom Sverige, och
  • felaktig arbetsförmåga.

Förmånerna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och bostadsbidrag kännetecknas av att stora summor uppskattas betalas ut felaktigt och att antalet misstänkta avsiktliga fel orsakade av sökande är hög. Det finns ett antal orsaker till de misstänkt avsiktliga felen som är gemensamma för dessa förmåner, bland annat att den sökande har lämnat felaktiga inkomstuppgifter, arbetar samtidigt som han eller hon får en förmån eller i själva verket inte bor eller vistas i Sverige. Eftersom flera andra förmåner och stöd har liknade villkor, kan det antas att även dessa har en förhöjd risk för avsiktliga fel som orsakas av sökanden. Om gemensamma åtgärder vidtas för att förhindra dessa orsaker, finns det potential för stora samhällsekonomiska vinster.

Fler orsaker till brottsligheten behöver identifieras

De beslutande myndigheterna har god kunskap om orsakerna till felaktiga utbetalningar kopplade till välfärdssystemens konstruktion, även om inventeringen av riskerna inte är heltäckande. Dels finns inte studier och redovisade delrisker för samtliga förmåner och stöd, dels ingår inte samtliga parametrar i de beslutande myndigheternas riskanalyser och uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Vi har noterat att det även finns andra faktorer som kan orsaka brott mot välfärdssystemen och som bör ingå i kunskapsunderlaget för att få en mer sammansatt bild av brottsligheten. Det är orsaker som är kopplade till myndigheternas interna arbete som till exempel styrning, prioritering och resurser, kontroller, handläggning, rekrytering av personal, informationssäkerhet, rättssäkerhet och trygga miljöer för handläggare. Det handlar också om extern och utökad omvärldsbevakning av information om brottsupplägg och tendenser och trender för att kunna prognosticera brottslighetens utveckling.

Gärningspersoners incitament till att begå brott kan öka om de bedömer att upptäcktsrisken är liten. Att inte åtgärda orsaker avseende styrning, handläggning och interna rutiner leder till att brotten inte upptäcks och att det brottsbekämpande och brottsförebyggande arbetet inte får den prioritet som är nödvändig. Det finns mycket kunskap om orsakerna till felaktiga utbetalningar kopplad till förmånernas utformning, men vår bedömning är att även orsaker inom den egna myndigheten och yttre påverkan behöver belysas och integreras bättre i den sammantagna lägesbilden.

6.2.3. Behov av åtgärder

Myndigheternas åtgärder behöver ha en tydligare koppling till brottslighetens orsaker

I vår kartläggning frågade vi de beslutande aktörerna om vilka brottsförebyggande åtgärder de menade hade gett störst effekt och vilka behov de såg av ytterligare åtgärder.

Behovet av fungerande kontroller framhålls som den viktigaste brottsförebyggande åtgärden enligt de beslutande aktörerna. Det handlar både om utökade möjligheter att inhämta uppgifter från andra än den enskilde och möjlighet att behandla personuppgifter för kontroll-

ändamål. Som vi bedömer det är dessa behov av åtgärder befogade, om åtgärderna används i syfte att förebygga brott och felaktiga utbetalningar och om enskildas integritet värnas.

Flera av de beslutande aktörerna uppger att de arbetar för att det ska vara lätt att göra rätt. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen har haft i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder för att underlätta för enskilda att lämna korrekta uppgifter och att anmäla ändrade förhållanden. När de beslutande myndigheterna uppger vilka åtgärder de har vidtagit nämns i hög grad olika former av informationsinsatser. Vi har tolkat vissa svar från myndigheterna som om de ser informationsinsatser riktade mot målgrupper av sökande som den viktigaste förebyggande åtgärden.

Aktörerna framhåller även behov av utökade befogenheter att göra oannonserade kontrollbesök, kontrollera in- och utlandsresor och stärka identitetskontrollen. Vi instämmer i att detta är åtgärder som tar sikte på flera av de risker som orsakar att stora belopp betalas ut felaktigt varje år, men vill framhålla att dessa verktyg ligger förhållandevis långt ifrån den lagstadgade möjlighet och verklighet som finns i dag. Även om bidragsbrott ska motverkas, är det viktigt att inte bortse från det faktum att de beslutande aktörerna inte har brottsutredande befogenheter. Det finns som vi bedömer en befintlig och befogad uppdelning mellan vilka åtgärder som beslutande aktörer får och inte får vidta.

En utökad samverkan ses som ytterligare ett verktyg för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen som behöver utvecklas. Här har vi, som konstaterats i delbetänkandet, funnit att samverkan utgör en viktig del i arbetet mot bidragsbrott, men att det finns flera sådana pågående initiativ. Mycket handlar därför om att renodla och effektivisera den samverkan som redan finns, snarare än att skapa nya samverkansinitiativ.

Många av de behov av verktyg som har lyfts fram av aktörerna skulle kunna ge brottsförebyggande effekter. De åtgärder som föreslås har emellertid enligt vår bedömning i stor utsträckning inte som utgångspunkt att hantera brottsuppläggen och orsakerna till brott. I stället består flera av behoven av mer reaktiva verktyg som dessutom är resurskrävande. Till exempel borde fler risker kunna reduceras genom att förändra regelverken i stället för att genomföra informationsinsatser. Att öka antalet slumpvisa kontroller eller att införa inrese- och utresekontroller är mycket resurskrävande, medan förebyggande åtgärder

som enhetliga och enkla regelverk med utökad uppgiftsinhämtning, kan vara mycket mer effektiva om de utförs på rätt sätt. Det kan därför behövas andra verktyg för att komma åt orsakerna till brottsligheten, än de som aktörerna har identifierat.

Regelverken behöver stärkas

Att det kan lämnas oriktiga uppgifter och att enskilda inte anmäler ändrade förhållanden med risk för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, har sin grund i hur välfärdssystemen är konstruerade. Många förmåner och stöd bygger på att uppgifter om faktiska förhållanden som utgångspunkt ska lämnas av den enskilde. Det finns därmed goda möjligheter för enskilda att välja vilka uppgifter som denne vill lämna och om ändrade förhållanden ska anmälas. Gärningspersoner utnyttjar svagheterna i regelverken, exempelvis förekomsten av villkor om framtida inkomst, bedömningskriterier, stora utbetalningar i förväg och intyg och identiteter som går att förfalska. Det kan även handla om uppgifter om den sökande har varit på sitt arbete, vilken inkomst man har samt vem man bor tillsammans med.

Vår kartläggning visar också att kriminella utnyttjar nya stöd och förmåner som införs. Brottsligheten hittar nya kryphål och många gånger angriper man andra stöd eller förmåner när åtgärder vidtas. När ett stöd eller en förmån får en reglering som exempelvis innebär att fler uppgifter kan inhämtas från en säker källa, flyttar sig brottsligheten därifrån och de kriminella vänder sig i stället mot en förmån eller stöd där motsvarande kontroll inte finns. Detta visar att om man vill förebygga brott, behöver regelverken ses som en helhet med behov av en enhetlig, enkel och robust konstruktion i grunden.

Till detta kommer att svåröverskådliga regelverk ska hanteras av många beslutande aktörer utifrån aktörernas olika förutsättningar, kunskaper och ambitionsnivåer. Samtidigt förs det in nya förmåner och stöd i välfärdssystemen, och befintliga system ändras. Även om det alltså finns god kännedom om att flera orsaker till välfärdsbrott har med regelverkens konstruktion att göra, kan det finnas risk att kunskapen får stå tillbaka när nya reformer ska genomföras skyndsamt. Olika stödformer under covid-19-pandemin är ett sådant exempel. Inom välfärdssystemens område kommer det alltid att finnas behov av att påskynda förslag om ny eller förändrad trygghetslagstiftning.

Därför behövs enkla, enhetliga och robusta regelverk i grunden, samt att dessa löpande följs upp och kompletteras vid behov.

Regelverken behöver moderniseras

Vår kartläggning visar att de uppskattade felaktiga utbetalningarna av förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen är omfattande. Samtidigt som det handlar om flera olika förmåner och stöd med olika villkor, olika uppgifter som kan eller ska hämtas in och från vem, är utgångspunkten någonstans i grunden densamma. Den utgår från att enskilda har huvudansvaret och ska lämna uppgifter om olika förhållanden och anmäla ändrade förhållanden.

Grundtanken att enskilda ska lämna uppgifter var inte särskilt märklig i en tid där det fanns betydligt färre förmåner och stöd och där mycket av handläggningen hos myndigheter bedrevs genom personlig kontakt och med uppgifter på papper. Lagstiftaren uttalade i samband med införandet av regleringen att uppgifter om faktiska förhållanden skulle lämnas på heder och samvete inom hela det försäkrings- och bidragsområde som dåvarande allmänna försäkringskassorna administrerade, att syftet med regleringen, var att inskärpa för uppgiftslämnaren vikten av att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga. Detta kunde enligt lagstiftaren i sig verka avhållande på den enskilde från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter.4Även om också denna grundtanke var god går det inte att bortse ifrån det faktum att det förekommer en mycket stor andel felaktiga utbetalningar orsakade av att den enskilde lämnar oriktiga uppgifter. Ett system som i huvudsak bygger på enskildas ansvar är ändamålsenligt och kan fungera bra, om enskilda har som utgångspunkt att alltid göra rätt för sig. Även om de allra flesta lämnar korrekta uppgifter ser dock verkligheten och utvecklingen i samhället tyvärr inte så ut.

När det gäller myndigheternas handläggning och utredningsskyldighet kan man dra samma parallell. Att som myndighet utreda färre, mer standardiserade ärenden på papper och utifrån personlig kontakt ställde helt andra krav både på handläggningstid och handläggningssätt. Enligt förarbeten ansågs den handläggande myndighetens utredningsskyldighet vara omfattande. Orsaken till det var bland annat att den enskilde ofta ansågs vara i underläge gentemot den handläggande

4 Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen,prop. 1996/97:121, s. 36 f.

myndigheten och kunde ha svårt att ta tillvara sin rätt, till exempel på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning. Den enskilde var också ofta helt beroende av ersättningen för sin försörjning.5

Att ha samma utgångspunkter i dagens samhälle med en mängd olika förmåner och stöd, komplicerade sådana och mängdhantering i en digitaliserad värld är inte hållbart. Det behövs därför genomgripande förändringar av regelverkens konstruktion. Åtgärder i denna anda har visserligen föreslagits och genomförts genom åren, men har som utgångspunkt handlat om punktinsatser för vissa förmåner och stöd, eller i vissa särskilda bestämmelser. Dessa regeländringar har gjort regelverken allt annat än robusta mot välfärdsbrott eller enhetliga och enkla för enskilda, företag och handläggare. Regelverken har i stället blivit ett svåröverskådligt lapptäcke, ett lapptäcke som växer allt efter hand.

De beslutande aktörerna behöver ges utökade möjligheter till uppgiftsinhämtning

Det finns många felaktigheter som skulle kunna förebyggas. Den myndighet som handlägger ersättningen borde kunna hämta in uppgifter eller kontrollera dem från en annan källa än den enskilde för att kunna fatta korrekta beslut. Den handläggande myndigheten kan redan begära in kompletterande underlag från den enskilde, exempelvis i fråga om kontoutdrag. Om den enskilde inte ger in begärt underlag kan ansökan avslås helt eller delvis. Genom denna utredningsskyldighet och vissa utredningsbefogenheter är det möjligt att utreda ärendena och säkerställa att rätt ersättning går till rätt person. Mot detta ställs dock myndigheternas skyldighet enligt förvaltningslagen (2017:900) att ärenden ska handläggas snabbt och effektivt. Det kan därför finnas ett motstående intresse mellan utredningsskyldigheten och den faktiska möjligheten att inhämta omfattande och korrekt beslutsunderlag effektivt och snabbt. All manuell hantering och framför allt kompletteringar som kan behöva göras via telefon eller genom mejlkorrespondens är tids- och resurskrävande. Det ligger även i den enskildes intresse att få ett beslut om en förmån eller ett stöd inom skälig tid.

Det är av dessa anledningar som beslutande aktörer till exempel kan behöva skapa kontroller både inför beslut och i efterhand genom auto-

5 Jämför Socialförsäkringsbalk, prop. 2008/09:200, s. 553 f. och RÅ 2010 ref. 120.

matiserad inhämtning av uppgifter från andra aktörer än den enskilde. En utökad uppgiftsinhämtning för beslutande aktörer är en viktig förutsättning för detta. Det är också oftast denna bakgrund som regleringen om uppgiftsskyldigheter i de beslutande aktörernas förmåns- och stödlagstiftning har. Tillfrågade beslutande aktörer har också till oss framfört önskemål om nya informationsutbyten, omvänd sekretess och utökade uppgiftsskyldigheter. Det är enligt vår bedömning uppenbart att dagens konstruktion av regelverken som har som utgångspunkt att inhämtning av uppgifter i huvudsak ska göras från den enskilde och inte andra säkra källor, är en avgörande orsak till att det kan begås bidragsbrott. Konstruktionen är därför inte ändamålsenlig.

Under åren har försök gjorts med att utöka möjligheterna till informationsutbyte och uppgiftsskyldigheter, men oftast har dessa bestått i ändringar av enskilda bestämmelser gällande en separat förmån eller ett specifikt stöd. Regelverken har därför blivit alltmer komplexa och bildar ett svåröverskådligt system där både systematik och enhetlighet har försvunnit.

Trots att de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen har liknande grundtankar och många gemensamma nämnare, skiljer sig regleringarna åt. Nya regler och regeländringar inom välfärdssystemen för att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda samt anpassningen till tekniken har delvis förändrat konstruktionen och helheten. Det gäller exempelvis ansökan, generell utredningsskyldighet kontra särskilda utredningsbefogenheter och vissa sekretessbrytande regler, och uppgiftsskyldigheter i vissa situationer men inte i andra. Det kan exempelvis ifrågasättas varför en myndighet i en förmånstyp som är beroende av inkomstuppgifter har möjlighet att inhämta sådana uppgifter från exempelvis en bank, men inte har det i en annan förmån som också är beroende av samma uppgifter.

Det är numera svårt både för lagstiftaren och tillämparen att vara förutseende och se helheten. Det gäller både själva förmåns- och stödlagstiftningen, offentlighets- och sekretesslagen och gällande lagstiftning om behandling av personuppgifter. Här är det dock inte alltid regelverken i sig som utgör hindren, utan det kan exempelvis bero på it-stöd och handläggningsrutiner.

Det är också svårt för enskilda att förstå vad som förväntas av dem när det gäller att lämna uppgifter vid en ansökan eller att anmäla ändrade förhållanden under den tid som en förmån eller ett stöd utgår. Vilket ansvar den enskilde har kan skilja sig åt mellan olika förmåner

och stöd och handläggande myndighet. Med olika regelverk för olika förmåner blir det otydligt vad enskilda har för ansvar, vilket medför en ökad risk för felaktiga utbetalningar. Som vi har sett i vår kartläggning, och då främst genom den attitydundersökning och de djupintervjuer som vi har låtit genomföra, anser allmänheten att en av de bästa åtgärderna mot bidragsfusk är att inhämta fler uppgifter från en säker källa och att kontrollera lämnade uppgifter. Av attitydundersökningen framgår att allmänheten i de flesta fall har en positiv attityd till ökad inhämtning av uppgifter. När det gäller befintliga regelverk har som vi har konstaterat ovan de beslutande aktörerna stora behov av att kunna utöka uppgiftsinhämtningen inom välfärdssystemen.

I väntan på en genomgående översyn av befintliga regelverk som vi bedömer att det på lång sikt finns behov av, kan det även finnas behov av att på kort sikt överväga viss utökad uppgiftsinhämtning i befintlig lagstiftning. Här kan analyser av de delrisker som redovisats genom omfattningsstudierna användas och viss utökad uppgiftsinhämtning adressera sådana orsaker. Som en del i vår kartläggning har de beslutande myndigheterna, ett urval av kommunerna6 och Sveriges a-kassor fått beskriva vilka uppgifter de behöver. Vår behovsinventering i denna del har handlat om vilken uppgift som den beslutande aktören vill inhämta, i vilket syfte uppgiften behövs, vad som hindrar eller begränsar en inhämtning och vilka författningsändringar som krävs för att tillgodose behovet.

Vi har från flera beslutande aktörer fått in uppgifter om behov för vilka det saknas närmare underlag men som beskriver vilka uppgifter som den beslutande myndigheten vill inhämta, i vilket syfte uppgifterna behövs, vad som hindrar eller begränsar en inhämtning av sådana uppgifter i dag och vilka författningsändringar som krävs för att tillgodose behovet. Trots att behoven inte har belagts i tillräcklig grad, utesluter vi inte att sådana finns och kan ha stor betydelse för de beslutande myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas verksamhet.

Vi har inte haft möjlighet att inom ramen för denna utredning ta hand om alla beslutande aktörers behov, utan vi har fått göra ett urval utifrån vad som har framstått som närmast knutet till vårt uppdrag. Urvalet har gjorts genom en samlad bedömning av vad som fram-

6

Kommunerna som har fått frågor utskickade är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg,

Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil. De tillfrågade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samtliga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK.

kommit i tidigare utredningar, myndighetsskrivelser och rapporter och de svar som har inkommit till oss. De förväntade effekterna i form av minskat antal bidragsbrott och felaktiga utbetalningar har också varit en parameter. Vid urvalet har vi även beaktat om det redan finns reglering av den typ som myndigheterna efterfrågat, och om behovet skulle kunna tillgodoses genom en ändring av befintliga bestämmelser.

CSN har uppgett att myndigheten för närvarande inte har något behov av ytterligare uppgiftsinhämtning då dess tidigare behov har omhändertagits eller är under behandling i andra pågående lagstiftningsarbeten.7

Arbetsförmedlingen har uppgett behov av att inhämta uppgifter från banker och försäkringsbolag i ärenden där den sökande inte längre får stöd eller ersättning från Arbetsförmedlingen. Enligt lagen (2020:474) om skyldighet för kreditinstitut och försäkringsgivare är uppgiftsskyldigheten om att kreditinstitut ska lämna uppgifter om bland annat en arbetsgivares förhållande till institutet i vissa situationer begränsad till de fall där arbetsgivaren har ett pågående beslut om beviljat stöd från Arbetsförmedlingen. Det hindrar kontroller i efterhand och enligt Arbetsförmedlingen hindras uppgiftsinhämtning i cirka vart tredje till vart fjärde ärende där kontrollåtgärder behöver vidtas. Arbetsförmedlingen menar att den föreslagna ändringen skulle få en betydande effekt för myndighetens möjligheter att kunna kontrollera att arbetsgivarna följer kraven i förordningarna gällande löner och försäkringar.8Under arbetets gång har emellertid Arbetsförmedlingen uppgett att ytterligare ändringar behöver göras i de aktuella bestämmelserna. Regeringen har dessutom tillsatt en utredning med uppdrag att bland annat lämna förslag på hur informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer kan förbättras för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.9 Arbetsförmedlingens behov av uppgiftsinhämtning bedöms lämpligen i ett sammanhang i den utredningen, varför vi inte går vidare med detta behov.

Kommunerna har uppgett flera behov av utökad uppgiftsinhämtning, men vi har valt att enbart analysera ett av dessa behov närmare. Det handlar om socialtjänstens behov av att inhämta ytterligare uppgifter från Skatteverket, se närmare kapitel 9. Vi anser visserligen att

7

Skrivelser från CSN den 4 och 11 november 2022.

8

Skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november och den 21 december 2022 samt den 26 april

2023.

9

Förbättrat informationsutbyte och en mer ändamålsenlig lagreglering för den arbetsmarknads-

politiska verksamheten, dir 2023:65.

samtliga av de behov som kommunerna lyft fram är viktiga, men bedömer att övriga behov behöver tas om hand i ett annat sammanhang, i samband med en genomgripande översyn som vi föreslår i kapitel 8. Detta eftersom behoven föranleder en rad olika frågor som vi inte har möjlighet att omhänderta inom ramen för detta betänkande. Det inrymmer exempelvis socialtjänstlagens konstruktion, socialtjänstsekretessen och förhållandet till befintlig SSBTEK-lösning.10

De behov av utökad uppgiftsinhämtning som vi har valt att gå vidare med i form av utökade utredningsbefogenheter och uppgiftsskyldigheter redovisas i kapitel 9.

Det brottsförebyggande arbetet behöver utvecklas

Beslutande aktörer arbetar inte kunskapsbaserat fullt ut

Hur de beslutande aktörerna och andra berörda myndigheter arbetar brottsförebyggande varierar i hög grad. Flera aktörer behöver öka sin kunskap om vad ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete är och tillämpa ett sådant arbetssätt i sin verksamhet. Ingen av de beslutande aktörerna har uppgett att de kontinuerligt sammanställer en lägesbild över bidragsbrottslighetens utveckling och struktur. De flesta hänvisar i stället till att de bidrar till de myndighetsgemensamma lägesbilderna över organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Vissa aktörer menar att man saknar rättsligt stöd för att hantera personuppgifter och därmed inte heller kan ta fram den information som behövs för att skapa en lägesbild. Andra ser inte att man har ett brottsförebyggande uppdrag och att det därmed inte heller är deras uppgift att ta fram en lägesbild.

Flera aktörer uppger dock att de följer upp impulser, polisanmälningar och domar för att skapa sig en bild av felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. De beslutande myndigheterna har fått i uppdrag att redovisa sådana uppgifter i årsredovisningen. En del av aktörerna använder kunskapen för att sprida information till och utbilda handläggare i hur de ska upptäcka felaktiga utbetalningar. I andra fall används kunskapen för att göra mer träffsäkra kontroller och att lägga in spärrar i handläggningsprocessen. Det förekommer, men i begränsad utsträckning, att myndigheterna utgår från kunskap om brotts-

10 Slutsatsen bygger på vår analys av skrivelser med svar på utskickade frågor från de åtta kom-

munerna Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Karlstad, Norrköping, Örebro och Lysekil.

upplägg och brottslighetens utveckling för att föreslå regeländringar och att kunskapen används i samband med remissvar. De beslutande myndigheterna har i regleringsbrev haft återrapporteringskrav att redovisa vilka åtgärder som vidtas för att minska de felaktiga utbetalningarna och en bedömning av åtgärdernas effekter. Vår bedömning är att när sådana redogörelser finns, beskrivs effekterna på ett mycket övergripande plan. De beslutande aktörerna uppger att uppföljningar och utvärderingar av åtgärder som man har vidtagit sällan förekommer. Det är också vår upplevelse när vi har efterfrågat effekter och utvärderingar av genomförda åtgärder.

Myndigheterna ingår i de myndighetsgemensamma samverkansorganen mot organiserad brottslighet och mot arbetslivskriminalitet och deltar också i MUR-samverkan.11 De uppger att samverkan ofta leder till ökad kunskap. Ingen av aktörerna har gett exempel på samarbeten med forskningsinstitutioner för att få stöd i att använda beprövade metoder och ny kunskap. De beslutande aktörerna har också uttryckt ett stort intresse för brottsförebyggande arbete och ett projekt vad gäller ”crime-proofing” pågår inom MUR-samverkan.

Vi bedömer dock att de olika aktörerna har olika bilder av vad brottsförebyggande arbete är, att de inte fullt ut arbetar systematiskt och kunskapsbaserat för att förebygga brott. Styrningen har inte uttryckligen varit inriktad mot förebyggande åtgärder även om flera vidtagna åtgärder kan leda till brottsförebyggande effekter.

Vi har inte i redogörelserna från de beslutande aktörerna kunnat hitta ett utvidgat resonemang om olika åtgärders effekter, prioritet i förhållande till andra åtgärder eller en utvärdering av resultatet av vidtagna åtgärder. Detta trots att vi har efterfrågat sådan information. Det går därför svårt att göra någon uppskattning av hur effektiva de

11

Myndigheterna som ingår i satsningen mot organiserad brottslighet är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polisen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Ytterligare nio myndigheter ingår som nätverksmyndigheter: Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Centrala studiestödsnämnden, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Pensionsmyndigheten, Statens Institutionsstyrelse, Transportstyrelsen samt Länsstyrelsen i Stockholms län som samordnar övriga länsstyrelser i satsningen. Myndigheterna som ingår i samverkan mot arbetslivskriminalitet är: Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten. Det är Arbetsmiljöverket som samordnar uppdraget. I MUR-samverkan ingår Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Kronofogden, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Skolinspektion, Skolverket, Socialstyrelsen, Tillväxtverket och Åklagarmyndigheten. Försäkringskassan samordnar arbetet.

insatser som myndigheterna har vidtagit är. Det finns härigenom en risk för att de beslutande aktörerna, i stället för att se till var grundorsakerna till brottsligheten är, prioriterar resurskrävande åtgärder framför åtgärder som kan ge större effekt.

Ett utpekat brottsförebyggande uppdrag saknas

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har som reglerad uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Som vi har förstått det har dock myndigheterna olika tolkningar av i vilken mån att förebygga brott ingår i den uppgiften. Välfärdsbrottsutredningen bedömde i sitt betänkande Kvalificerad välfärdsbrottslighet –

förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37, att Försäkrings-

kassan redan då hade ett ansvar för att arbeta brottspreventivt inom sitt område genom att myndigheten ska motverka bidragsbrott. Utredningen menade att det inte fanns anledning att särskilt reglera ett brottsförebyggande uppdrag till myndigheten. Någon annan vägledning till hur uppgiften ska tolkas har vi inte hittat. Det närmaste vi kommer är regeringens brottsförebyggande program Tillsammans mot

brott där samtliga myndigheter uppges ha ett ansvar att förebygga

brott.12

Vi har funnit andra exempel där regeringen har ansett det angeläget att särskilt peka ut ett brottsförebyggande uppdrag. Till exempel har Skatteverket och Kronofogdemyndigheten i uppgift att förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och Tullverket att förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor.13I dessa fall har regeringen alltså bedömt att det är motiverat att tydliggöra att myndigheterna har i uppgift att förebygga brott inom sina respektive områden. Oavsett hur begreppet motverka bidragsbrott ska tolkas är det uppenbart att det inte är tydligt definierat eller enhetligt hanterat, vilket ger utrymme för osäkerhet och tolkning.

Det skulle kunna argumenteras för att det vore en naturlig följd att myndigheterna, på eget initiativ, utformade sina åtgärder på ett kost-

12 Regeringens skrivelse, Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program,

skr. 2016/17:126.

13

Se till exempel 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket, 4 § förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten och 3 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket.

nadseffektivt och ändamålsenligt sätt utifrån den kunskap som finns om orsakerna till felaktiga utbetalningar. Samtidigt kan vi konstatera att regeringens styrning inte explicit tydlig angett att myndigheterna ska utveckla ett systematiskt, hållbart och kunskapsbaserat arbetssätt för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen. Genom att det av myndigheternas instruktion framgår att de ska motverka bidragsbrott, är det inte heller tydligt att annan brottslighet riktad mot välfärdssystemen avses. Vi ser därför ett behov av att tydliggöra de beslutande myndigheternas ansvar för att arbeta brottsförebyggande och vilken brottslighet som ska omfattas. Vi ser också ett behov av ett breddat område som det brottsförebyggande ansvaret ska avse och en utvecklad kunskapsinhämtning om brottsupplägg och brottsproblemens orsaker. Vår slutsats är att med ett sådant arbetssätt skulle regeringen och de beslutande aktörerna få utvecklade beslutsunderlag och bättre förutsättningar att vidta mer effektiva och träffsäkra åtgärder för att möta en brottslighet som blir alltmer avancerad.

Styrningen behöver anpassas

Brott riktade mot välfärdssystemen är en tvärsektoriell fråga, det vill säga frågan spänner över en rad olika politikområden och berör flera olika departement och myndigheter. Statskontoret har genomfört en studie av regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. Några av de frågor som ingått i studien är bland annat jämställdhetsintegrering, Agenda 2030 och digitalisering av offentlig förvaltning. Slutsatsen är att tvärsektoriella frågor är svåra att styra och att det finns många utmaningar. Förvaltningen är sektoriserad, vilket gör det svårt för regeringen att få en helhetsbild och att styra på ett sammanhållet sätt. Frågorna är i regel komplexa och svåra att följa upp. Regeringens uppdrag tenderar att bli generella och otydliga, är inte anpassade till myndigheternas förutsättningar och saknar en tydlig inriktning. Det förekommer att regeringen ger myndigheter uppdrag på kort varsel och med kort tidsfrist. Kortsiktigheten i styrningen försvårar för myndigheterna att planera sin verksamhet, arbeta upp kunskap och etablera samverkan med alla de aktörer som de behöver samarbeta med.14

14 Statskontorets rapport 2022, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor, En studie om erfaren-

heter och utvecklingsmöjligheter, s. 5 f.

Vår kartläggning visar att regeringens styrning av de beslutande myndigheternas arbete med felaktiga utbetalningar har liknande utmaningar som Statskontoret beskriver. Regeringen hade inledningsvis en styrning som kan bedömas vara kortsiktig och saknade en tydlig inriktning. Under en period upphörde den samordnade styrningen, vilket bidrog till att samverkan mellan berörda aktörer avtog och att myndigheterna valde att prioritera frågan i varierande grad. Vi kan konstatera att flera åtgärder har vidtagits och mer samordnad styrning har åstadkommits under senare år bland annat genom ett gemensamt riksdagsbundet mål om att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, myndighetsgemensamma uppdrag i regleringsbrev, krav på de beslutande myndigheterna att utföra riskanalyser och omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och inrättandet av Rådet för korrekta utbetalningar. Vi ser dock ett fortsatt behov av att styrningen såväl behöver samordnas som anpassas till de olika beslutande myndigheternas olika förutsättningar.

Ett exempel på när styrningen behöver samordnas är när regelverk förändras. Vår kartläggning visar att enstaka åtgärder har genomförts på vissa områden, men att dessa egentligen borde ha tagits som en större helhet. Sådan detaljerad styrning i vissa delar skapar olika förutsättningar och möjligheter för olika myndigheter.

De uppgifter som regleras i förordning (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och de återrapporteringskrav som regeringen ger de beslutande myndigheterna i regleringsbrev har under senare år varit gemensamma och generellt formulerade. Uppdragen har ett värde genom att regeringen på så sätt kan få enhetliga och jämförbara redovisningar. Ibland tolkar och genomför dock de beslutande myndigheterna uppdragen på olika sätt och det är svårt att dra några säkra slutsatser från det redovisade materialet. En utvecklad uppföljning är per definition av godo, men vi har noterat att tillvägagångssättet kan medföra en ökad administration. Vår bedömning är att det finns en risk att de beslutande myndigheterna lägger mer fokus på att redovisa uppgifterna, än på att använda den förvärvade kunskapen till att vidta åtgärder.

Exempel på när styrningen i stället kan behöva differentieras avser till stor del myndigheternas interna arbete och prioriteringar. Vår genomgång visar att de beslutande myndigheterna befinner sig på olika nivåer vad gäller att kunna förebygga och bekämpa brottslighet. Det finns därför särskild anledning till att rikta styrningen och uppdragen

utifrån de olika myndigheternas verksamhet och förutsättningar för att nå en högre måluppfyllelse.

Regeringens uppgift är inte bara att styra, utan också att undanröja hinder som försvårar för de beslutande aktörerna att förebygga brott. Många beslutande myndigheter beskriver hur de har identifierat brister och lagt fram hemställan till regeringen, men att detta ofta inte leder till något resultat. Även att många utredningar tillsätts och lämnar förslag på viktiga åtgärder, men som inte införs. Andra upplever att frågorna faller mellan stolarna eftersom lösningarna ofta involverar flera myndigheter och därmed berör flera departement. Vi har i avsnitt 4.5.1 beskrivit hur det kan ta lång tid från det att en åtgärd föreslås till dess att den genomförs, andra frågor utreds på nytt medan ytterligare andra inte leder till någon åtgärd. Vår bedömning är därför att det behövs en mer skyndsam process och hantering av hinder som myndigheterna inte själva kan åtgärda. Det förutsätter dock att de beslutande myndigheterna bidrar med underlag som gör det möjligt för regeringen att prioritera och agera.

Motivationen till att begå bidragsbrott behöver minskas

Det finns olika grupper av gärningspersoner och vi kan konstatera att ekonomiska incitament och låg upptäcktsrisk är den gemensamma nämnaren som motiverar dem att begå brott. Det finns troligen ett mörkertal av personer som återfaller i bidragsbrottslighet och det förekommer sannolikt i större omfattning än vad som kan utläsas av statistiken. I vårt delbetänkande konstaterade vi vidare att det från samhällets sida saknas snabba och effektiva reaktioner på bidragsbrott.15

Enligt forskning är hög upptäcktsrisk, kriminalisering och sanktioner av olika slag sådana åtgärder som kan ha en avskräckande, allmänpreventiv effekt.16 Bidragsbrott har som vi har konstaterat låg upptäcktsrisk och kommer fortsatt att begås trots förebyggande åtgärder. Vi bedömer att det system för sanktionsavgifter som vi har föreslagit i delbetänkandet har goda preventiva effekter för enskilda

15

Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare

hantering av misstänkta brott, SOU 2022:37, s. 354 f.

16

Grevholm, Erik och Andersson, Jan. 2010, Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? Vilka besked ger forskningen? Svensk juristtidning, SvJT 2010 s. 463, https://svjt.se/svjt/2010/463. Hämtat 2023-07-19.

som begår mindre allvarliga brott. För att minska motivationen för de personer som begår allvarligare brott riktade mot välfärdssystemen behövs åtgärder som upplevs som mer avhållande. Det är därför viktigt att samhället reagerar på brottsligheten genom fler effektiva och kännbara sanktioner.

6.2.4. Slutsatser

Det förebyggande arbetet behöver stärkas

Enligt brottstriangeln finns det tre förutsättningar som ska finnas på plats för att ett brott ska begås (se avsnitt 3.3). Dessa är att det ska finnas

  • ett lämpligt objekt eller offer,
  • frånvaro av kontroll och avsaknad av kapabla väktare, och
  • en motiverad gärningsperson.

Om alla tre faktorerna finns på plats vid samma tillfälle ökar risken för att ett brott ska begås. De brottsförebyggande åtgärderna ska enligt teorin inriktas på att skydda brottsoffret eller brottsobjektet, stärka kontrollen och öka risken för att bli upptäckt och minska motivationen hos en person att begå brott. Vilka åtgärder som behöver vidtas utifrån var och en av de tre komponenterna i brottstriangeln, beror alltså på orsakerna till att det begås brott.

En viktig aspekt när man talar om olika åtgärder och vilka som är bättre än andra handlar om effekter. För att exakt kunna beräkna effekterna av och göra åtgärderna mer träffsäkra skulle det behövas mer detaljerad information än den som finns att tillgå i dagsläget. En övergripande orsak till att det är svårt att beräkna effekter, är att det är osäkert hur omfattande den faktiska brottsligheten är. Den sammantagna bilden visar att det görs fler polisanmälningar än tidigare men att upptäcktsrisken är förhållandevis låg. Vid en jämförelse mellan kriminalstatistiken och resultaten från omfattningsstudierna är det ungefär 10 procent av uppskattade misstänkta avsiktliga fel som upptäcks och polisanmäls. Det finns fortsatt ett stort mörkertal.

Ytterligare en orsak till svårigheterna med att uppskatta nyttorna har sin grund i att myndigheterna sällan beräknar vilka brottsförebyg-

gande effekter olika åtgärder kan få, eller för den delen utvärderar åtgärder efter att de genomförts. Ju mer kunskap som samlas in om brotten och ju fler åtgärder som vidtas utifrån grundorsakerna, desto enklare blir det att mäta effekterna av olika åtgärder.

Trots svårigheterna med att beräkna effekterna menar vi att det finns tillräcklig kunskap för att stärka det brottsförebyggande arbetet. Förebyggande åtgärder behövs här och nu för att möta en alltmer avancerad brottslighet. Vi bedömer att de beslutande aktörerna redan har tillräcklig kunskap om orsakerna kopplade till förmånernas och stödens utformning. Genom ett effektivare, strukturerat och kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete skulle aktörernas resurser kunna användas effektivare än vad de gör för närvarande. Syftet med våra förslag är därför att skapa långsiktiga förutsättningar och ge fler verktyg till de berörda aktörerna för att dessa ska kunna arbeta brottsförebyggande på ett mer kunskapsbaserat sätt.

6.3. Överväganden

I vårt delbetänkande låg vårt huvudsakliga fokus på att förbättra hanteringen av misstänkta brott från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig till dess att ett brott utreds och lagförs. I detta betänkande är fokus på systemövergripande gemensamma frågor och på åtgärder som kan ge berörda aktörer förutsättningarna att arbeta brottsförebyggande på ett kunskapsbaserat, strukturerat och hållbart sätt.

Processen som vi har avgränsat den inleds med en ansökan eller annan impuls om att en enskild vill ha en förmån eller ett stöd. Åtgärder bör inriktas på att förebygga välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar redan från början. Innan en förmån eller ett stöd beviljas är det viktigt att beslutande aktörer har förmågan att upptäcka eventuella brott och felaktigheter, helst redan innan ersättning betalas ut. Det är också viktigt att samhället reagerar på brottsligheten genom effektiva och kännbara sanktioner. Hela kedjan med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra välfärdsbrott är viktig för att motverka felaktigheter och missbruk.

När vi har övervägt vilka åtgärder som behöver vidtas, har vi kommit till slutsatsen att det behöver vidtas åtgärder i syfte att påverka samtliga tre delar av brottstriangeln. De förslag som vi har lämnat i delbetänkandet och som vi nu lämnar i slutbetänkandet, bedömer vi

sammantaget kommer att leda till ett stärkt skydd av våra välfärdssystem. För att få en bättre översikt av de förslag som vi lämnade i delbetänkandet och hur dessa hör samman med de bedömningar som görs och de förslag som lämnas i detta betänkande, gör vi här en kort sammanfattande beskrivning. I dessa delar lämnas alltså inga förslag. De framgår senare av kapitel 7–12.

6.3.1. Stärk och skydda välfärdssystemen

Den första komponenten i brottstriangeln är lämpligt brottsobjekt, som vi här har översatt till välfärdssystemen. Det finns flera orsaker till att välfärdssystemen är ett attraktivt objekt. Regelverkens svåröverskådliga och föråldrade konstruktion som baseras på uppgifter som är egenrapporterade och svårkontrollerade, tillsammans med att de beslutande aktörerna saknar ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt, gör att välfärdssystemen är ett lämpligt och lättillgängligt brottsobjekt. Nedan följer en beskrivning av vilka åtgärder vi anser behövs för att stärka och bibehålla skyddet av välfärdssystemen.

Reglering om hur de beslutande aktörerna ska arbeta brottsförebyggande

Välfärdssystemen är något som ska värnas och skyddas. De väktare som är mest kapabla att skydda systemen är de beslutande aktörerna som har kunskapen om förmånerna och stöden och de regelverk som styr dem. Därför behöver dessa aktörer få förutsättningar, tid och verktyg för att förhindra att det begås brott mot välfärdssystemen.

Vår kartläggning visar att det finns stora variationer mellan aktörerna både vad gäller vilka förutsättningar de har och i vilken mån de arbetar strukturerat och kunskapsbaserat för att förebygga brott. De beslutande myndigheterna anger att skälen till detta främst är att det brottsförebyggande arbetet inte är prioriterat, att det saknas resurser och arbetssätt eller att det inte ses som en uppgift som ingår i myndighetens uppdrag. Hindren för ett brottsförebyggande kunskapsbaserat arbetssätt hänför sig till styrning, resurser och prioriteringar. Det är inget som vi tror att myndigheterna kommer att kunna lösa själva. I stället bör de få förbättrade förutsättningar att arbeta på ett enhetligt sätt. Det finns därför flera goda skäl till att föreslå hur de

beslutande aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen på ett systematiskt sätt kan utveckla arbetet med att förebygga brott.

Vi bedömer att de insatser som kan ha förebyggande effekter skiljer sig åt beroende på hur brottsuppläggen ser ut, vilka orsakerna till brotten är, vilka stöd eller förmåner det rör sig om, hur regelverken är uppbyggda och hur myndighetens interna arbete är uppbyggt. Vi menar att respektive beslutande aktör är bäst lämpad och har tillräcklig kunskap för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen och att det snarare är hur myndigheterna ska arbeta, än vilka åtgärder som bör vidtas som myndigheterna behöver stöd för.

Vår slutsats är att de beslutande aktörerna behöver styrning i hur de ska bedriva ett kunskapsbaserat och effektivt brottsförebyggande arbete. Myndigheterna behöver stöd i hur de ska kunna arbeta strukturerat och hållbart på ett sätt som inte görs i dag. Ett sådant arbetssätt kan ge såväl ekonomiska som samhällsnyttiga effekter och bör likna det uppdrag som kommunerna har fått att bidra till att förebygga brott. Uppgiften behöver regleras och utformas så att det ger aktörerna utrymme att själva avgöra vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas. I kapitel 7 lämnar vi förslag om att beslutande aktörer bör åläggas ett uppdrag att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen.

Robusta och enkla regelverk för att skydda välfärdssystemen

En effektiv brottsförebyggande åtgärd är att minska risken för att brott kan begås genom att ha robusta, enhetliga och enkla regelverk. Vi har undersökt hur man arbetar med att ta fram sådana regelverk. Kartläggningen visar att det finns mycket kunskap om brottsproblem som har sin grund i regelverkens konstruktion. Vi kan konstatera att den kunskap som finns inte alltid används eller är svår att använda i praktiken. Välfärdssystemen är också ett område där nya eller förändrade regler ofta behöver tas fram snabbt.

Enligt vår bedömning innebär utformningen av regelverken på välfärdssystemens område särskilda utmaningar. Regelverken berör många aktörer och handlar om en mängd olika förmåner och stöd med olika särskilda särdrag, samtidigt som helheten i systemen är avgörande. Det är också viktigt att både utformningen av de materiella reglerna, handläggningsregler och regler om personuppgiftsbehandling ses som en helhet vid regelutformning. Brottsuppläggen förändras i takt med att åtgärder vidtas.

Vår slutsats är att regelverken inom välfärdssystemen behöver stärkas och skyddas genom att vara enkla och robusta mot brott. På så sätt kan regelverken tryggas över tid och följa brottsutvecklingen på området. Det är avgörande att reglerna har en motståndskraft mot fel och brott, att de möjliggör en effektiv digital inhämtning av uppgifter från register eller uppgifter från andra säkra källor och att reglerna kan säkras upp genom efterföljande kontroller och förebyggande av fel. Det finns här flera åtgärder som kan behöva vidtas både på lång och på kort sikt. Våra förslag i denna del behandlas närmare i kapitel 8 och 9.

6.3.2. Skapa mer kapabla väktare och öka upptäcktsrisken

Den andra komponenten i brottstriangeln är avsaknad av tillräcklig kontroll och kapabla väktare. Även här ser vi behov av åtgärder för att öka upptäcktsrisken och effektivisera kontrollerna för att hitta eventuella felaktigheter. Genom åtgärder som vi närmare beskriver nedan bedömer vi att man kan skapa mer kapabla väktare av välfärdssystemen genom att öka upptäcktsrisken och kontrollen.

Utökad uppgiftsinhämtning

Några av de främsta orsakerna till välfärdsbrott är att systemen i stora delar bygger på egenrapporterade uppgifter och uppgifter som inte verifieras mot en säker källa eller är svåra att kontrollera. En av de mest effektiva brottsförebyggande åtgärderna är därmed att kunna inhämta

uppgifter från en tillförlitlig källa.

För att upprätthålla legitimiteten för välfärdssystemen behöver allmänheten ha förtroende för de beslutande aktörerna och deras uppdrag att hantera systemen på ett rättssäkert och korrekt sätt. I vår attitydundersökning uppgav nästan varannan av de svarande, 46 procent, att deras förtroende för myndigheterna skulle vara oförändrat om dessa fick utökade möjligheter att inhämta uppgifter. Ytterligare 22 procent uppgav att deras förtroende troligen skulle öka. Vid djupintervjuerna framförde de intervjuade personerna önskemål om att myndigheterna skulle dela mer information än vad som görs. Vår slutsats är att det finns anledning att utöka de beslutande aktörernas möjligheter att inhämta uppgifter som är av betydelse för rätten till en

förmån eller ett stöd. Detta under förutsättning att uppgifterna hämtas in på ett säkert sätt och att den som uppgiftsinhämtningen avser får tydlig information om att en inhämtning kommer att göras och i vilket syfte. Förslagen i sin helhet framgår av kapitel 9.

Ansvaret för att utreda bidragsbrott ska flyttas över till Ekobrottsmyndigheten

I delbetänkandet framkom att Polismyndigheten hade stora utmaningar med att hantera misstänkta bidragsbrott. Det fanns framför allt stora utmaningar i att utreda och bekämpa de mer avancerade brotten där företag ofta används i syfte att utnyttja välfärdssystemen. Vi bedömer att ekonomisk och organiserad brottslighet som riktas mot välfärdssystemen fortsatt kommer att vara en kriminalpolitisk utmaning. Vi har därför i delbetänkandet föreslagit att ansvaret för att utreda bidragsbrott bör flyttas över till Ekobrottsmyndigheten som har störst kunskap om och erfarenhet av brott som begås genom företag och som redan utreder andra brott mot välfärden. En mer utförlig beskrivning av förslaget finns i kapitel 9 i Stärkt arbete med att

bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott, SOU 2022:37.

6.3.3. Minska motivationen hos enskilda och företag genom att införa brottspreventiva sanktioner

Den tredje komponenten i brottstriangeln är en motiverad gärningsperson. Det finns motiverade gärningspersoner som vill begå välfärdsbrott, alltifrån personer som begår enstaka brott i syfte att utöka vardagsekonomin till organiserad brottslighet eller individer i olika nätverk där medlen används till att finansiera annan brottslig verksamhet eller för andra ändamål. Det går inte att med befintlig statistik skilja ut och kvantifiera de olika grupperna, men samtliga brottsliga handlingar bidrar till att urholka välfärdssystemen och behöver alla förebyggas. Enligt myndigheternas lägesbilder över organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet finns indikationer på att den grova brottsligheten ökar. En av de åtgärder som kan minska motivationen till att begå brott är att införa sanktioner och nedan följer våra förslag i denna del.

Fler överträdelser ska träffas av en sanktion

Ett sätt att minska motivationen hos en gärningsperson är att införa effektiva konsekvenser för den som begår överträdelser. Vår kartläggning i delbetänkandet visade att endast en liten andel av de misstänkta bidragsbrott som anmäls leder till lagföring. Många felaktiga utbetalningar som beror på att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden leder inte till någon reaktion från samhället. Tiden från det att ett misstänkt bidragsbrott upptäcks till dess att någon lagförs för brottet kan dessutom vara förhållandevis lång.

För att öka incitamenten för den enskilde att göra rätt och upprätthålla en brottsavhållande effekt behöver hanteringen av misstänkta bidragsbrott bli snabbare och effektivare. Vi menar därför att det – som ett komplement till det straffrättsliga systemet – bör införas ett system med administrativa sanktionsavgifter som hanteras av de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Våra förslag i denna del behandlas i kapitel 8 i delbetänkandet, SOU 2022:37.

Det finns vissa återstående frågor som rör det administrativa sanktionssystemet i form av register och tillsyn som vi bedömer kan ha ytterligare effekt. Dessa behandlas i kapitel 10.

En mer kännbar sanktion för den allvarligare brottsligheten

Utifrån kartläggningen i delbetänkandet är det uppenbart att statens förmåga att bekämpa särskilt den allvarligare bidragsbrottsligheten behöver stärkas. Om ett administrativt sanktionssystem införs kommer det i allt väsentligt vara den mer allvarliga bidragsbrottsligheten som anmäls till, utreds och lagförs av brottsutredande myndigheter och domstolar. Det kan vara fråga om mer organiserad eller systematisk brottslighet där företag inte sällan används som brottsverktyg.

Det är enligt vår uppfattning inte tillräckligt med en straffrättslig reaktion utan det krävs ytterligare åtgärder. Att den enskilde ådöms en påföljd medför inte att han eller hon förhindras från att på nytt missbruka de gemensamma välfärdssystemen. I stället bör det övervägas om den som begått bidragsbrott ska kunna utestängas från att under en viss tid ta del av förmåner och stöd från välfärdssystemen. Våra överväganden om att ett system med bidragsspärr bör införas som en ytterligare åtgärd för att minska bidragsbrott behandlas närmare i kapitel 12.

6.3.4. Åtgärderna kan få effekter i alla delar

Flera av de åtgärder som vi föreslår kan få effekter för mer än en av de olika komponenterna i brottstriangeln. Som exempel kan nämnas att en bidragsspärr kan minska motivationen för gärningspersoner att begå bidragsbrott, men kan också innebära att brottsobjektet (välfärdssystemen) under en tid blir i princip helt otillgängligt för vissa gärningspersoner. Alla åtgärder har som huvudsyfte att minska sannolikheten för brottstillfällen genom att påverka de tre komponenter som skapar ett brottstillfälle. Genom att dela in våra olika åtgärdsförslag under de tre komponenterna i brottstriangeln har vår intention varit att skapa en pedagogisk och illustrativ bild för att sätta in åtgärderna i ett sammanhang.

Våra förslag kan ge staten, beslutande aktörer och brottsutredande myndigheter långsiktiga förutsättningar för att förebygga och bekämpa välfärdsbrott på ett strukturerat, hållbart och kunskapsbaserat sätt. Den bästa åtgärden är också den som faktiskt blir av och som inte bara stannar på pappret.

Figur 6.1 Våra förslag i förhållande till brottstriangeln

Källa: Brå, egen bearbetning.

Brottsförebyggande ansvar Robusta och enkla regelverk

Sanktionsavgifter Bidragsspärr

Utökad uppgiftsinhämtning EBM utreder bidragsbrott Bidragsspärr

6.4. Samlade åtgärder ”från ax till limpa”

Genom att

  • de beslutande aktörerna får ett tydligare ansvar för att förebygga välfärdsbrott,
  • regelverken för att skydda välfärdssystemen stärks,
  • de beslutande aktörerna får utökade möjligheter att inhämta uppgifter,
  • ett system med administrativa sanktionsavgifter införs,
  • ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas över till Ekobrottsmyndigheten, och
  • ett system med bidragsspärr införs

förstärks hela kedjan för att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärdssystemen. Förslagen ökar dessutom stödet i brottstriangelns alla tre delar; att skydda välfärdssystemen, öka upptäcktsrisken och minska motivationen hos personer att begå brott.

Figur 6.2 Våra förslag

Källa: Egen bearbetning.

DEL II

Skydda välfärdssystemen

7. Ett hållbart och effektivt brottsförebyggande arbete

7.1. Inledning

Det framförs ofta i olika sammanhang att den främsta åtgärden för att komma till rätta med felaktiga utbetalningar och brott inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagens (2007:612) område, är att förebygga att brott kan begås. I vårt uppdrag (se bilaga 1) ingår att analysera och lämna förslag på hur förmågan hos beslutande aktörer att förebygga bidragsbrott kan stärkas. Vi ska vid behov redogöra för hur de beslutande aktörernas uppgifter behöver förändras för att effektivt kunna förebygga bidragsbrott, och lämna nödvändiga författningsförslag. I detta kapitel överväger vi och lämnar förslag om att vissa beslutande myndigheters brottsförebyggande arbete bör regleras.

7.2. De beslutande aktörernas brottsförebyggande arbete behöver regleras

Bedömning: Samhällets samlade insatser för att förebygga brott

som riktas mot välfärdssystemen behöver intensifieras och utvecklas. Det behöver säkerställas att ett hållbart och kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete bedrivs och att det görs på ett effektivt sätt. Att reglera vissa beslutande aktörers ansvar för brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen kan bidra till det.

Skälen för bedömningen

Det finns behov av ett kunskapsbaserat effektivt brottsförebyggande arbete mot välfärdsbrott

Målet för svensk kriminalpolitik är att minska brottsligheten och öka tryggheten. En viktig del i detta arbete innebär att förebygga så att brott inte kan förekomma. Vi har undersökt vilka åtgärder de beslutande aktörerna vidtar och på vilket sätt de arbetar för att förebygga bidragsbrott. Kartläggningen visar att aktörerna har god kunskap om orsakerna till felaktiga utbetalningar, men att de inte i tillräcklig grad använder kunskapen för att vidta åtgärder i syfte att förhindra brott. Det finns stora variationer mellan aktörerna både vad gäller vilka förutsättningar de har och i vilken mån de arbetar strukturerat och kunskapsbaserat för att förebygga brott. Aktörerna anger att skälen till detta främst är att det brottsförebyggande arbetet inte är prioriterat, att resurser och arbetssätt saknas, eller att man inte ser det som en uppgift som ingår i myndighetens uppdrag.

Vi bedömer att de beslutande aktörerna har olika bilder av vad brottsförebyggande arbete är och att de inte i alla delar arbetar systematiskt och kunskapsbaserat för att förebygga brott. De förebyggande åtgärder som vidtas tar i många fall sikte på att minska de oavsiktliga felen. När det gäller att vidta åtgärder föreslår de beslutande aktörerna i regel utökade kontroller och olika typer av informationsinsatser. Sådana åtgärder kan förebygga brott, men är resurskrävande. Om de inte utförs på rätt sätt med god kunskap om brottslighetens struktur och utveckling, finns det en risk att åtgärderna blir kostnadsdrivande.

De beslutande aktörerna saknar ofta resonemang om vilken effekt olika åtgärder kan förväntas få. Vidtagna åtgärder utvärderas inte och följs inte heller upp. Det är därför inte möjligt att göra någon uppskattning av hur effektiva de insatser som de beslutande aktörerna har genomfört är. Vi bedömer att det finns en risk att de beslutande aktörerna, i stället för att se till var grundproblemen med brottsligheten är, prioriterar resurskrävande åtgärder framför mer effektiva insatser. Med effektivt brottsförebyggande arbete avser vi här att de resurser som satsas, i form av tid och pengar, ger så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att minska felaktiga utbetalningar. Vår slutsats är att de beslutande aktörerna vidtar brottsförebyggande åtgärder, men att det inte görs strukturerat och kunskapsbaserat. Det är angeläget

att säkerställa att det brottsförebyggande arbete är effektivt och hållbart över tid. Vi bedömer sammantaget att det finns en utvecklingspotential hos de beslutande aktörer som administrerar de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen när det gäller brottsförebyggande arbete.

De beslutande aktörerna har en viktig roll

Ett brottsförebyggande arbete ställer höga krav på många inblandade aktörer, bland annat vad gäller samordning och långsiktighet. Brottsförebyggande arbete syftar till att minimera risken för att brott ska inträffa genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brott. I det brottsförebyggande arbetet har de beslutande aktörerna som administrerar de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen en särskilt viktig roll.

Ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt bygger på att skaffa sig kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling (se avsnitt 3.3). Brottsliga angrepp mot välfärdssystemen är ofta inriktad på svagheter som finns i systemen eller hos de aktörer som beslutar om förmånerna eller stöden. Det är avgörande att välfärdssystemen är så konstruerade att de står emot angrepp och att de beslutande aktörerna har verktyg för att förebygga och upptäcka brott. För att kunna förebygga brott behövs kunskap om vem som begår brotten, vilka förmåner eller stöd som är utsatta och på vilket sätt brotten utförs. Det är de beslutande aktörerna som har kunskap om förmånerna och stöden och om de regelverk som styr dem och de är därmed bäst rustade att förebygga brottsligheten.

Styrningen bör tydliggöras och inriktas mot att förebygga välfärdsbrott

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska enligt sin instruktion eller annan förordning1 säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Av vår kartläggning framgår att myndigheterna har olika tolkningar av om att förebygga

1

Arbetsförmedlingens uppgift att motverka bidragsbrott regleras i 2 § förordningen (2000:628)

om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

brott ingår i den uppgiften. Det ger utrymme för osäkerhet och olika tolkningar hos de beslutande aktörerna.

Inte heller styrningen av myndigheterna har varit tydligt inriktad på att myndigheterna ska förebygga bidragsbrott. Många av de åtgärder som regeringen angett att myndigheterna ska vidta, som till exempel att ta fram riskanalyser, göra omfattningsstudier och utveckla sin kontrollverksamhet, är verktyg som kan användas för att förebygga brott. Det kan argumenteras att det vore en naturlig följd att myndigheterna, på eget initiativ, utformade sina åtgärder på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt utifrån den kunskap som de tagit fram genom omfattningsstudier och riskanalyser. Regeringens styrning har dock inte explicit framhållit att myndigheterna ska utveckla ett systematiskt, hållbart och kunskapsbaserat arbetssätt för att förebygga brott riktad mot välfärdssystemen. Att motverka bidragsbrott är som vi bedömer det inte detsamma som att kunskapsbaserat och systematiskt förebygga brott mot välfärdssystemen. Det kan också som vi framhållit i kapitel 6 finnas risker med att begränsa en lägesbild över brottsligheten till att endast omfatta riskanalyser och omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och att en utvecklad och fördjupad bild av brottsligheten då riskerar att gå förlorad.

Det finns andra exempel där regeringen har ansett det motiverat att särskilt peka ut ett brottsförebyggande uppdrag. Till exempel ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och Tullverket ska förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor.2 I dessa fall har regeringen alltså tydliggjort att myndigheterna ska förebygga brott inom sina respektive områden.

Mot den bakgrunden anser vi att styrningen bör bli tydligare för att de beslutande myndigheterna ska få förutsättningar att arbeta kunskapsbaserat, effektivt och hållbart med att förebygga välfärdsbrott.

Det brottsförebyggande arbetet behöver regleras

Utöver det som framgår av de beslutande myndigheternas instruktioner och andra förordningar saknas en uttrycklig reglering av myndigheternas brottsförebyggande ansvar. Det nationella brottsförebyg-

2

Se till exempel 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket, 4 § förordningen

(2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten och 3 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket.

gande programmet Tillsammans mot brott innehåller riktlinjer och vägledning till hur ett brottsförebyggande arbete bör bedrivas. I programmet beskrivs hur skyddet av välfärdssystemen ska förstärkas.3Programmet är dock utformat som en skrivelse och ger inte den styrning och tydlighet som vi bedömer är nödvändig. Den kan heller inte förväntas få den styrande effekt som vi menar krävs för att aktörerna ska arbeta kunskapsbaserat med att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen, eftersom skrivelsen är mycket allmänt hållen.

Som ett led i att intensifiera och effektivisera samhällets samlade brottsförebyggande arbete har kommunerna sedan den 1 juli 2023 ett lagstadgat ansvar att förebygga brott. Ett skäl till detta är bland annat kommunernas viktiga roll i det lokala brottsförebyggande arbetet.4Brå bedömde i sin årliga rapport om brottsförebyggande arbete i Sverige 2023 att det sannolikt är mer effektivt att ge myndigheter ett uttalat och generellt brottsförebyggande uppdrag än att verka för att göra det nationella brottsförebyggande programmet mer känt.5

Vi bedömer att även samhällets samlade insatser för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen behöver intensifieras och utvecklas. De beslutande aktörerna har en särskilt viktig roll eftersom de har den främsta kunskapen om förmånerna och stöden och de regelverk som styr dem. Det är avgörande att dessa aktörer får tid, möjlighet och verktyg för att förhindra brott mot välfärdssystemen. Det behöver säkerställas att beslutande aktörer arbetar brottsförebyggande och att det brottsförebyggande arbetet bedrivs på ett effektivt sätt. Att reglera vissa beslutande myndigheters ansvar för brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen kan bidra till det.

Syftet med att reglera det brottsförebyggande arbetet

Ett ansvar för brottsförebyggande arbete tydliggör de beslutande aktörernas roll i samhällets brottsförebyggande arbete och mot brottslighet riktad mot välfärdssystemen i synnerhet. Syftet är att de beslutande aktörerna, med sin kunskap om välfärdssystemens regelverk, utform-

3 Regeringens skrivelse, Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program,

skr. 2016/17:126.

4

Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete, prop. 2022/23:43, s. 9 f.

5

Brå 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 9.

https://bra.se/download/18.6128cb841870d65e8823bd/1679669273388/2023_Detbrottsforebyggande-arbetet-i-Sverige-2023.pdf. Hämtat 2023-07-20.

ning och risker, genom ett strukturerat, metodiskt och kunskapsbaserat arbetssätt ska förebygga brott och därmed skydda välfärdssystemen. Vår utgångspunkt är att det brottsförebyggande ansvaret ska leda till handling och inte ökad administration hos de beslutande aktörerna. Ansvaret innebär att ha ett strukturerat arbetssätt och vidta brottsförebyggande åtgärder utifrån ett kunskapsbaserat underlag. Huvudsyftet är att säkerställa att åtgärder för att förebygga brott faktiskt vidtas, och att åtgärderna minskar antalet brott mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Ju större kunskap som aktörerna bygger upp om brottslighetens utveckling, omfattning och struktur, desto fler och mer träffsäkra förebyggande åtgärder kan sättas in som förhindrar att brott kan begås. Genom ett sådant arbetssätt, kan aktörerna även få bättre förutsättningar för och ökade möjligheter att möta en brottslighet som blir alltmer avancerad.

Invändningar mot att reglera det brottsförebyggande arbetet

Vid överväganden om att införa ny lagstiftning ska även eventuella invändningar mot ett sådant förslag analyseras. En invändning som skulle kunna riktas mot att det för de beslutande aktörerna införs ett ansvar för brottsförebyggande arbete, är att det skulle strida mot deras service- och trygghetsuppdrag.

Välfärdssystemen är i första hand till för att trygga människors försörjning i olika skeden av livet, ibland i särskilt utsatta situationer, och skapa en känsla av trygghet. De beslutande aktörerna har här det viktiga uppdraget att hjälpa enskilda att ta tillvara sina rättigheter, underlätta och när det är aktuellt att betala ut ersättning inom rimlig tid. Ofta befinner sig människor som vänder sig till de beslutande aktörerna i en svår eller skör situation och kan då uppfatta utredande eller kompletterande frågor eller behov av ytterligare utredningsunderlag som kränkande eller ifrågasättande.

Det finns som vi bedömer det inget motstående intresse mellan att vara en välfärds- och servicemyndighet och samtidigt arbeta brottsförebyggande. Ett sådant arbete handlar i grunden om att säkerställa att rätt ersättning kommer rätt person eller rätt företag till del. För att välfärdssystemen ska uppfattas ha legitimitet behöver enskilda ha förtroende för de beslutande aktörerna och att rätt ersättning just går till rätt person eller företag. Genom att säkerställa att de individer

eller företag som verkligen har behov av förmånen eller stödet får ersättningen, kan systemen tryggas för framtiden.

Kontroll bör ingå som en naturlig del i ett brottsförebyggande arbete. Som vi har konstaterat genom vår attitydundersökning ser allmänheten olika typer av kontroller och utökad uppgiftsinhämtning från säkra källor som två av de bästa åtgärderna för att minska bidragsfusk (se avsnitt 5.3.6). Utökade kontrollmöjligheter skulle inte påverka deras förtroende för myndigheterna negativt i någon högre grad, alternativt skulle förtroendet öka. Det tyder på att allmänheten har förståelse för att beslutande aktörer behöver vidta vissa brottsförebyggande åtgärder för att rätt ersättning ska gå till rätt person eller företag.

Även i andra sammanhang har det lyfts att det är viktigt att beslutande aktörer fokuserar på olika typer av åtgärder för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen. Ett exempel är inom assistansområdet där många seriösa assistansanordnare ser risker med och har även upplevt följderna av oseriösa anordnare på marknaden. Om brott mot välfärdssystemen får förekomma finns det risk för att ersättning inte kommer dem som verkligen behöver den till del. Våra välfärdssystem behöver därför ha ett starkt skydd och ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete kan bidra till det.

Det handlar snarare om hur ett brottsförebyggande ansvar och arbete kommuniceras utåt av den beslutande aktören och används i praktiken gentemot de enskilda som ansöker om en förmån eller ett stöd. Här kan exempelvis information om hur och varför den beslutande aktören arbetar brottsförebyggande vara viktig. På samma sätt kan det spela roll hur långt en beslutande aktör går i sina kontroller, men det handlar då i första hand om avvägningar i det operativa arbetet och vilket lagstöd aktören har för sådana kontroller eller utredningar. Även här kan kommunikationen gentemot den enskilde vara viktig.

Om den beslutande aktören är tydlig med att det brottsförebyggande arbete som bedrivs handlar om att rätt ersättning ska gå till rätt person eller företag, för att systemen och förtroendet för dem behöver tryggas för framtiden, finns det som vi bedömer det inget motstående intresse i att som beslutande aktör arbeta brottsförebyggande. En jämförelse kan göras med lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. I och med att kommuner, som har ett än mer nära trygghets- och serviceuppdrag, har fått ett lagstadgat brottsförebyggande ansvar finns som vi bedömer det ingen motsätt-

ning mellan att erbjuda service och tjänster och samtidigt förebygga brott.

En annan invändning kan vara att ett brottsförebyggande ansvar kan bli begränsande för myndigheternas handlingsutrymme. En utmaning med att reglera ett brottsförebyggande ansvar är att reglerna ska vara tillräckligt allmänna för att möjliggöra anpassning av respektive beslutande aktör, men samtidigt tillräckligt precisa för att åstadkomma vad som eftersträvas. Kravet på arbetssätt bör inte leda till ökad byråkrati och administration i stället för att bidra till faktiska brottsförebyggande åtgärder. De resurser som avsätts för att organisera det brottsförebyggande arbetet bör i förlängningen motsvaras av vinster som vida överstiger insatserna när det gäller minskad brottslighet för att en sådan reglering ska vara motiverad.

Sammantaget bedömer vi att en reglering som tar sikte på att vissa beslutande aktörer ska arbeta kunskapsbaserat, effektivt och hållbart för att förebygga brott är ändamålsenlig utifrån den problembild som vi har identifierat. En sådan reglering, som inriktas på hur arbetet bör bedrivas i stället för på vad, innebär också i sig ett tydliggörande av att de beslutande aktörerna har ett ansvar och en viktig roll att spela i samhällets samlade insatser för att förebygga brott mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.

Regleringen kan på sikt förväntas leda till att kunskapen om brottsförebyggande arbete och dess goda effekter ökar. Ökad kunskap om hur brottsförebyggande åtgärder på ett effektivt sätt kan minska brottsligheten och dess konsekvenser bör också kunna utgöra ett incitament för att vidta åtgärder och att avsätta resurser för det förebyggande arbetet. Detta är dock frågor som på olika sätt bör uppmärksammas i kommande uppföljningar och utvärderingar av den reglering som vi föreslår, se avsnitt 7.11.

Alternativ till att reglera ett ansvar för brottsförebyggande arbete för beslutande aktörer

När ny lagstiftning övervägs bör också alternativa åtgärder analyseras. Ett sådant alternativ hade varit att de beslutande aktörerna arbetar vidare med att motverka bidragsbrott på samma sätt som i dag. Vi menar att det inte är ett lämpligt alternativ. Det finns brister i hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga brott. De beslutande aktörerna har god kännedom om orsakerna till att brott kan begås

och kunskapen har funnits under en lång tid. Trots att åtgärder har vidtagits, är mycket av den kvarstående problematiken densamma. Det uppdrag som de beslutande myndigheterna har om att motverka bidragsbrott, behöver enligt vår mening förtydligas att det omfattar all brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Det bör också tydligt framgå på vilket sätt myndigheterna bör arbeta så att beslutsunderlag bygger på en heltäckande och kunskapsbaserad lägesbild och orsakerna till brottsproblemen. Detta för att rätt åtgärd ska sättas in beroende på orsakerna till brotten. På samma sätt behöver det tydligt framgå att åtgärderna ska vara effektiva, följas upp och utvärderas. Vi bedömer att de beslutande myndigheterna behöver styrning och stöd i hur de ska arbeta brottsförebyggande för att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder. Utan ett sådant kunskapsbaserat arbetssätt är risken överhängande att samhället misslyckas med att förebygga och bekämpa välfärdsbrotten.

Ett annat alternativ skulle vara att införa en generell reglering om offentliga aktörers ansvar för brottsförebyggande arbete. Det brottsförebyggande arbetets tvärsektoriella karaktär innebär som har nämnts att många aktörer, på många av samhällets nivåer, är berörda. Några myndigheter har redan ett författningsreglerat ansvar för brottsförebyggande arbete. Det gäller till exempel Brå, Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården och länsstyrelserna. De flesta aktörer har dock inte det. Regeringen överväger vidare, enligt en skrivelse till riksdagen, att vidta ytterligare styrningsåtgärder för myndigheter som saknar ett uttalat brottsförebyggande uppdrag.6 Kommunerna har från den 1 juli 2023 ansvar för att arbeta brottsförebyggande.7Brå har uttryckt att fler myndigheter bör få i uppdrag att arbeta brottsförebyggande.8 Behovet av brottsförebyggande åtgärder har dessutom lyfts fram av Ekonomistyrningsverket (ESV).9 Mycket talar för att samordning är en av de största framgångsfaktorerna – och en av de största utmaningarna – i det brottsförebyggande arbetet. Med ett sådant resonemang skulle det kunna vara ännu mer positivt om alla offentliga aktörer ges ett lagstadgat och gemensamt ansvar för ett brottsförebyggande arbete. Det skulle också innebära att det brottsförebyggande

6

Regeringens skrivelse, Redovisning av åtgärder i enlighet med målsättningarna i det nationella

brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott, skr. 2020/21:63, s. 46.

7

Lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

8

Brå, 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 63.

9

ESV, 2023, Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder 2023,

rapport 2023:25, s. 31 f.

arbetet kan bedrivas av alla berörda aktörer på mer likvärdiga villkor. Därtill skulle en breddning av ansvaret kunna ge det brottsförebyggande arbetet nya arenor och möjligheter.

Det brottsförebyggande arbetet är till stor del inriktat på att förebygga brott mot person. Att förebygga andra brottstyper såsom till exempel ekonomisk brottslighet, välfärdsbrott och miljöbrott kräver delvis andra tillvägagångssätt och berör andra aktörer. Med en lag för alla offentliga aktörer skulle det brottsförebyggande arbetet kunna utvecklas genom att alla brottstyper omfattas. Alla offentliga aktörer har viktiga roller att spela som upphandlare och arbetsgivare. I en lag om ansvar för brottsförebyggande arbete i offentliga verksamheter skulle även deras ansvar kunna tydliggöras. Detta alternativ var även något som diskuterades i samband med förslaget om ett brottsförebyggande ansvar för kommunerna.10

Vi ska dock föreslå åtgärder som kan stärka och effektivisera arbetet mot bidragsbrott. Vår huvudfokus är i första hand brottslighet som begås mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen och inte brottslighet generellt. Ett generellt ansvar för alla offentliga aktörer att förebygga all typ av brottslighet är betydligt mer omfattande och skulle kräva helt andra överväganden och underlag av behov och konsekvenser för en betydligt större mängd aktörer än dem som vi har tittat på inom ramen för vårt uppdrag. En lagstiftning av sådant slag skulle kunna vara möjlig på sikt om man ser att kommunernas brottsförebyggande ansvar och våra förslag om att ge vissa beslutande aktörer ansvar att förebygga brott faller väl ut.

Ett annat, inte lika omfattande alternativ, skulle kunna vara att låta dagens brottsutredande myndigheter få ett tydligare ansvar för att förebygga brottslighet mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Brottsutredande myndigheter har redan ett uttryckligt ansvar för brottsförebyggande arbete, men frågan är om det hade kunnat intensifieras och effektiviseras när det specifikt gäller välfärdsbrott.

Som vi tidigare har konstaterat i delbetänkandet har de brottsutredande myndigheterna stora utmaningar när det gäller att hantera misstänkta bidragsbrott och annan brottslighet riktad mot välfärdsystemen. Det handlar framför allt om bristande resurser och prioriteringar, vilket inte är unikt för bidragsbrotten när annan grövre brottslighet behöver prioriteras.

10 Kommuner mot brott,SOU 2021:49, s. 220.

En annan nackdel med att brottsutredande myndigheter skulle få ett ansvar för detta arbete är att man kan riskera att gå miste om den detaljkunskap och helhetsbild som de beslutande aktörerna har. Hos de beslutande aktörerna finns det ärenden om misstänkta brott som inte går vidare till en polisanmälan. Alternativt läggs många anmälningar ner av brottsutredande myndigheter. Brottsutredande myndigheter har av förklarliga orsaker som huvudfokus och bäst kunskap om de ärenden som utreds vidare och där åtal väcks. Det är de beslutande aktörerna som har den främsta kunskapen om systemen och dess regelverk, orsakerna till brottsligheten och hur brottsuppläggen ser ut. Det är de beslutande aktörerna som har den bästa överblicken, både över vilka särskilda förmåner eller stöd som är särskilt brottsutsatta och över vilka individer eller företag som utnyttjar systemen. Här är även de beslutande aktörernas kunskap om felaktiga utbetalningar generellt viktig.

Det framstår därför inte som ändamålsenligt att föreslå att brottsutredande myndigheter bör få ett tydligare ansvar för att förebygga välfärdsbrott. Däremot har brottsutredande myndigheter en viktig roll här när det gäller att bistå i arbetet, både med kunskap och stöd till de beslutande aktörerna, vilket vi återkommer till i avsnitt 7.8.

Som vi tidigare har konstaterat har de samlade resultaten av beslutande myndigheternas riskanalyser och omfattningsstudier gett en mer tillförlitlig bild av omfattningen och orsakerna till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det går dock inte att säga i vilken utsträckning och hur materialet kommer att användas av myndigheterna. Vår bedömning är också att det brottsförebyggande arbetet bör omfatta all brottslighet riktad mot välfärdssystemen och bygga på en rad kunskapskällor. Genom att ge vissa beslutande aktörer ett ansvar att förebygga brott, får de förutsättningar och verktyg för att kartlägga, analysera orsaker och bedöma behov av effektiva åtgärder.

Detta lägger grunden för ett effektivt brottsförebyggande arbete för samhället i stort mot sådan brottslighet som riktas mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Genom att kunskap samlas in från de beslutande myndigheterna om gärningspersonerna, brottsuppläggen och orsakerna till brottligheten, kan kunskapen sedan användas samlat och kanaliseras dit åtgärdsbehoven finns. Exempelvis kan kunskapen användas av en berörd myndighet för att ändra handläggningsrutiner eller införa stärkta kontroller. Ett annat exempel kan vara att kunskapen används på en övergripande nivå om det behövs

lagändringar för att täppa till kryphål i regelverken. En utökad kunskap om brottsligheten och dess orsaker kan ge ett utvecklat underlag till den rapportering med förslag om åtgärder som kan vidtas för att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, som ESV ska lämna varje år till regeringen. Sammanfattningsvis menar vi att ett brottsförebyggande ansvar för de beslutande myndigheterna är en viktig åtgärd för att skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och ändamålsenligt arbete med att förhindra välfärdsbrott. Om de beslutande aktörerna förvaltar och kommunicerar sitt brottsförebyggande arbete på rätt sätt, kan även förtroendet för myndigheter och välfärdssystemen i stort öka.

De beslutande aktörernas ansvar för brottsförebyggande arbete bör regleras

Som vi bedömer det ligger bristerna främst i hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga brott. De beslutande aktörerna vidtar till viss del brottsförebyggande åtgärder, men den brottsförebyggande arbetet är inte strukturerat och genomsyrar inte i alla delar hela verksamheten. Myndigheterna är dock bäst lämpade att komma fram till vilka åtgärder som behöver vidtas och också se till att åtgärderna genomförs.

Vår slutsats är att de beslutande myndigheterna behöver styrning i hur de ska bedriva ett kunskapsbaserat och effektivt brottsförebyggande arbete. Ansvaret för arbetet behöver regleras och utformas så att det är hållbart över tid och ger aktörerna utrymme att själva ta fram kunskap om brottsligheten och avgöra vilka brottsförebyggande åtgärder som bör genomföras, oavsett om det handlar om åtgärder som myndigheterna själva kan vidta eller åtgärder som behöver vidtas på en mer övergripande nivå.

Vi menar att beslutande aktörer bör åläggas ett ansvar att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen. Ansvaret bör spegla det ansvar som kommunerna har att förebygga brott generellt både vad gäller syfte, struktur och mål. På samma sätt som för de beslutande myndigheterna, konstaterades nämligen i utredningen som låg till grund för förslaget till lagen om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete, att det fanns behov av att intensifiera och effektivisera kommuners brottsförebyggande arbete. Utredningen presenterade liknande problembild hos kommunerna, som vi har konstaterat

för de beslutande myndigheterna. Genom att reglera hur kommunerna ska arbeta brottsförebyggande, förväntades de åtgärder som vidtas bli mer effektiva och träffsäkra.

Det skulle kunna invändas att de riskanalyser och studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar och dess orsaker som beslutande myndigheter enligt förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen genomför, innebär att det finns ett kunskapsunderlag som saknas hos kommunerna. Som vi dock har konstaterat i kapitel 6 bedömer vi att det bör tydliggöras att kunskapsunderlaget ska omfatta all brottslighet riktad mot välfärdssystemen. Även om det finns mer kunskap hos de beslutande myndigheterna än hos kommunerna om orsakerna till brottslighet, saknas ett arbetssätt som också innebär att åtgärder vidtas mot orsakerna till brottsligheten. Det finns därmed även för de beslutande myndigheterna behov av att reglera ansvaret för ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. Att spegla det brottsförebyggande ansvar som kommunerna fått, ökar möjligheterna för ett enat arbetssätt och ökad samverkan inom området. Därmed skulle samhällets samlade insatser för att förebygga brott stärkas.11

7.3. Det brottsförebyggande arbetet bör regleras

Förslag: Regleringen om ansvar för brottsförebyggande arbete

inom välfärdssystemens område ska gälla för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen.

Bedömning: Det reglerade ansvaret för brottsförebyggande arbete

bör inte omfatta arbetslöshetskassorna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ska i stället utöva tillsyn över hur arbetslöshetskassorna arbetar brottsförebyggande. IAF kommer med stöd av nuvarande regelverk att kunna utöva sådan tillsyn.

Kommunerna bör heller inte omfattas av det reglerade ansvaret för brottsförebyggande arbete.

11 SOU 2021:49, s. 133 f.

Skälen för förslaget och bedömningen

De statliga myndigheter som anges i bidragsbrottslagen bör omfattas

År 2021 betalades ersättningar om cirka 728 miljarder kronor ut till enskilda från de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen.12Våra direktiv talar om att stärka arbetet med att förebygga bidragsbrott. Bidragsbrottslagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och betalas ut till en enskild person. Lagen gäller även sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.

Avgränsningen i bidragsbrottslagen är en definition av hur man valt att kategorisera och avgränsa viss brottslighet riktad mot välfärdssystemen. Välfärdsbrottslighet kan vara ett vidare begrepp och kan innehålla brottslighet mot en mängd olika system och aktörer. Även om fler aktörer än de som räknas upp i bidragsbrottslagen kan vara utsatta för välfärdsbrottslighet, är det de myndigheter och aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen som vi har haft som avgränsning i vårt uppdrag.

Ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt bygger på att skaffa sig kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling. Både hur välfärdssystemen är konstruerade och hur förmånerna och stöden administreras av de beslutande aktörerna är avgörande för att förhindra brott. För att kunna förebygga brott behövs kunskap om hur brottsligheten ser ut och vilka som begår brotten, vilka förmåner eller stöd som är utsatta och på vilket sätt brotten begås. Vi har bedömt att det är de beslutande aktörerna som har den bästa kunskapen om förmånerna och stöden samt om de regelverk som styr dem.

Ett reglerat ansvar för kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemen handlar om att tillförsäkra att de myndigheter som beslutar om och betalar ut stöd och förmåner enligt bidragsbrottslagen arbetar kunskapsbaserat, hållbart och effektivt. Som ett

12 ESV, 2023, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV 2023:22, s. 20.

första steg bedömer vi det som mest lämpligt att de beslutande myndigheterna får ett reglerat brottsförebyggande ansvar, men att det i framtiden kan övervägas om även andra statliga myndigheter bör få samma reglerade uppgift (se vår bedömning i avsnitt 7.2). Det finns dock inget som hindrar att andra statliga myndigheter ändå arbetar på det sätt som föreslås för de beslutande myndigheterna.

Vi bedömer sammantaget att regleringen av ansvaret för ett brottsförebyggande arbete, bör innefatta de beslutande myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen, det vill säga Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen.

Arbetslöshetskassorna bör inte omfattas

Arbetslöshetskassorna omfattas av bidragsbrottslagen och frågan är om den föreslagna regleringen om ett ansvar för brottsförebyggande arbete bör gälla även för dem. Arbetslöshetskassorna lyder inte under regeringen utan är privata föreningar, åt vilka förvaltningsuppgifter överlämnats enligt 12 kap. 4 § regeringsformen. Eftersom arbetslöshetskassorna är föreningar styrs de inte av myndighetsförordningen (2007:515) eller förordningen för intern styrning och kontroll. De styrs inte heller genom regleringsbrev och instruktion.13 Dock har regeringen andra instrument för att indirekt styra arbetslöshetskassor. Regeringen kan till exempel utöva kontrollstyrning som uppföljning eller tillsyn över hur arbetslöshetskassorna efterlever den styrning som staten ger med andra styrmedel. Det är IAF som utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna.14

IAF har ansvar för att bidra till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och för dess uppföljning, genom att undersöka och analysera felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna. Enligt 7 § förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ska IAF återkommande studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. IAF har i regleringsbreven för 2021–2023 haft i uppdrag att undersöka och analysera vilka åtgärder som arbetslöshetskassorna har vidtagit för

13 Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2019:59, s. 164 f. 14

Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare

hantering av misstänkta brott, SOU 2022:37, s. 244 f. En närmare beskrivning av IAF:s tillsyn

över arbetslöshetskassorna finns i avsnitt 10.2.

att motverka felaktiga utbetalningar.15 Sammantaget anser vi att det inte är lämpligt att arbetslöshetskassorna omfattas av vår föreslagna reglering utan att IAF i stället bör utöva tillsyn över hur arbetslöshetskassornas arbetar med att förebygga bidragsbrott.

Som har beskrivits ovan utövar IAF redan tillsyn över delar av arbetslöshetskassornas verksamhet (se även avsnitt 10.2.1 om IAF:s tillsyn i stort). IAF har också fått i uppdrag att ta fram en handlingsplan för ett förstärkt kontrollarbete för att motverka felaktiga utbetalningar inom arbetslöshetsförsäkringen, identifiera risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom arbetslöshetsförsäkringen och analysera felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna.16Enligt både IAF:s instruktion och 89 § LAK ska IAF utöva tillsyn över arbetslöshetskassorna. Bestämmelserna har inga begränsningar avseende vilken del av arbetslöshetskassornas verksamhet som tillsynen gäller. Däremot är tillsynen över Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans verksamhet enligt 1 § i instruktionen begränsad till handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, respektive handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Eftersom en motsvarande uttrycklig reglering saknas vad gäller arbetslöshetskassorna, är det som vi bedömt ovan, rimligt att utgå från att arbetslöshetskassornas hela verksamhet står under IAF:s tillsyn. Därmed bör regleringen om IAF:s tillsyn över arbetslöshetskassorna även anses omfatta arbetslöshetskassornas arbete med att förebygga brott. Enligt vår bedömning krävs det inte heller några författningsändringar för att IAF ska kunna utöva denna tillsyn.

Kommunerna bör inte heller omfattas

Bidragsbrottslagen omfattar även ekonomiska förmåner och stöd som enligt lag eller förordning beslutas av en kommun. Kommuner har från den 1 juli 2023 ett reglerat ansvar för brottsförebyggande arbete på lokal nivå. Avsikten med den föreslagna regleringen om ett brottsförebyggande ansvar på välfärdssystemens område är att den ska spegla lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

15 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), 2022, Analys av arbetslöshetskassornas

kontrollarbete, rapport 2022:11, s. 4 f.

16

Se regleringsbrev för budgetåret 2021 och 2022 avseende IAF.

Enligt lagen som styr kommunernas arbete, ska kommunerna ta fram en lägesbild över brottsligheten, vidta åtgärder och besluta om en åtgärdsplan. I utredningen som låg till grund för lagen anfördes att områdena socialtjänst, skolväsende och samhällsbyggnad intar en särställning i det brottsförebyggande arbetet, men att också andra områden som omfattas av kommunernas uppdrag kan vara aktuella. Även olika typer av välfärdsbrott nämndes. Som den huvudsakliga begränsningen för det arbete som kommunerna får ägna sig åt, angavs sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun eller region eller någon annan ska ta hand om (2 kap. 2 § kommunallagen [2017:725]).17

Utifrån hur lagen om kommunernas brottsförebyggande ansvar är utformad och de områden som omfattas av lagen, bedömer vi att den befintliga regleringen av kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete är tillräcklig. Kommunerna bör därmed inte omfattas av den föreslagna regleringen om ett ansvar för brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemens område.

Andra myndigheters ansvar

Brå, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har viktig kunskap om brott som riktas mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Det finns även andra statliga myndigheter som besitter kunskap om välfärdsbrott generellt. Sådana myndigheter är exempelvis Utbetalningsmyndigheten, Socialstyrelsen, ESV, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Den kunskapen kan behöva integreras i det brottsförebyggande arbete som de beslutande myndigheterna enligt ovan ska få ansvar för att bedriva.

På samma sätt kan våra förslag också påverka myndigheter som vi bedömer kan stödja och samordna de beslutande myndigheternas brottsförebyggande arbete. Detta återkommer vi till i avsnitt 7.8–7.10.

Vår utgångspunkt är som vi närmare motiverat ovan att det brottsförebyggande ansvaret ska gälla de beslutande myndigheterna. Däremot kan kretsen utökas senare om det skulle finnas behov av att utvidga ansvaret till fler aktörer. Exempelvis kan så kallade grindvakterna av välfärdssystemen, Skatteverket och Bolagsverket och Utbetalningsmyndigheten, ingå i den krets av myndigheter som har ett uttryckligt

17 SOU 2021:49, s. 141 f.

ansvar för brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemen. Det kan även avse tillsynsmyndigheter som IAF, ISF och IVO. I förlängningen kan även andra myndigheter som administrerar förmåner och stöd som betalas ut till företag och föreningar omfattas, liksom regioner.

7.4. Det brottsförebyggande arbetet bör omfatta välfärdsbrott

Förslag: Ansvaret för det brottsförebyggande arbetet bör gälla

brottslighet som är riktad mot de ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.

Skälen för förslaget

Det brottsförebyggande arbetet bör omfatta mer än bidragsbrottslighet

Ett brottsförebyggande arbete ska bedrivas systematiskt, hållbart och effektivt över tid. I och med att åtgärder sätts in, förändras brottsupplägg och brottsligheten utvecklas i olika riktningar. Det är viktigt att det brottsförebyggande arbetet inte avgränsas för snävt, utan att de beslutande myndigheterna har möjlighet att arbeta brottsförebyggande mot all typ av brottslighet som riktas mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Vi anser att ansvaret för det brottsförebyggande arbetet inte bör inskränkas på ett sätt som gör att arbetet riskerar att bli kontraproduktivt.

Enligt bidragsbrottslagen ska den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, dömas för bidragsbrott. Det begås även andra brott som är riktade mot välfärdssystemen, men som inte omfattas av bidragsbrottslagen. Brottsligheten kan exempelvis bestå av urkundsförfalskning, bedrägerier eller annan ekonomisk brottslighet enligt brottsbalken.

Utvecklingen går mot att allt fler uppgifter hämtas in av de beslutande myndigheterna från en annan källa än från den enskilde, vilket

kan minska risken för att enskilda lämnar oriktiga uppgifter och gör sig skyldiga till bidragsbrott. Samtidigt kommer det så länge det görs stora utbetalningar från välfärdssystemen, alltid finnas ekonomiska incitament för gärningspersoner att tillskansa sig medel som man inte har rätt till. Den digitala utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort talar för att brottsupplägg och brottsverktyg förändras. Uppläggen blir mer avancerade och kan innehålla manipulation av uppgifter, identitetsstölder eller dataintrång. Det kan också handla om otillåten påverkan mot tjänstepersoner eller infiltration av myndigheter.

Å ena sidan behöver det tydligt framgå vilken brottslighet som ska omfattas för att de beslutande myndigheterna ska veta vilket område deras brottsförebyggande ansvar innefattar. Å andra sidan kan en fast definition riskera att inte bli heltäckande och leda till att viss typ av brottslighet som i nuläget inte uppmärksammats eller kan förutses inte omfattas av ansvaret. Vi bedömer att en avgränsning till enbart brott enligt bidragsbrottslagen skulle bli alltför snäv och att ansvaret att förebygga brott bör omfatta all brottslighet som riktas mot de ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som de beslutande myndigheterna administrerar. På så sätt blir rubriceringen av brottet inte avgörande för vilket område som myndigheterna ska innefatta i arbetet.

7.5. Myndigheternas ansvar för brottsförebyggande arbete bör regleras i en särskild förordning

Förslag: En ny förordning, förordningen om brottsförebyggande

arbete på välfärdssystemens område, ska införas. I förordningen ska regleras att Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska bidra i samhällets brottsförebyggande arbete genom att utföra vissa närmare beskrivna uppgifter.

Förordningens syfte ska vara att säkerställa att myndigheterna utifrån ett kunskapsbaserat underlag tar ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som respektive myndighet administrerar.

Skälen för förslaget

Olika alternativ som vi har övervägt

Vi har bedömt att de beslutande myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen bör åläggas ett ansvar för brottsförebyggande arbete för de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Eftersom myndigheterna saknar en enhetlig struktur för hur brottsförebyggande arbete bör bedrivas bedömer vi att detta behöver tydliggöras genom en uttrycklig reglering. Nedan överväger vi hur en sådan reglering lämpligen bör se ut.

Av de beslutande myndigheternas instruktioner framgår deras befogenheter, organisation och verksamhetsformer. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket ska enligt sina instruktioner säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Arbetsförmedlingen har samma uppgift, men den framgår av en bestämmelse i förordningen (2000:628) om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet.

Huruvida ett brottsförebyggande ansvar ingår i uppgiften att motverka bidragsbrott tolkas på olika sätt av berörda myndigheter. Det finns exempel på andra myndigheter som i sin instruktion har en tydlig reglering om att förebygga brott. Skatteverket och Kronofogdemyndigheten ska som exempel förebygga ekonomisk brottslighet. Tullverket ska förebygga brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. För dessa myndigheter anges uttryckligen att de ska förebygga brott men regleringen anger inte närmare hur brottsligheten ska förebyggas eller på vilket sätt det brottsförebyggande arbetet ska bedrivas.

Vi bedömer att det inte är tillräckligt att införa en bestämmelse om att förebygga välfärdsbrott i beslutande myndigheters instruktion. Att enbart reglera att myndigheterna ska förebygga brott men inte på vilket sätt, skulle inte leda till den avsedda effekten att effektivt förebygga brott. Detta eftersom en stor del i problematiken är brister i kunskapen om hur ett sådant arbete ska bedrivas.

Ett alternativ för att säkerställa att de beslutande aktörerna arbetar brottsförebyggande på ett kunskapsbaserat sätt kan vara att tydliggöra ansvaret i annan befintlig lagstiftning. Polislagen (1984:387) reglerar ett brottsförebyggande ansvar, men lagen gäller för all typ av brottslighet och endast för polisverksamhet som bedrivs av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Vår avsikt är inte att förändra

Polismyndighetens brottsförebyggande uppdrag. Att låta polislagen omfatta även andra myndigheters ansvar för brottsförebyggande arbete, som till skillnad från polisens arbete inte är polisverksamhet, framstår därför inte som lämpligt.

Det finns exempel på befintlig lagstiftning som innebär skyldigheter för statliga myndigheter att tillämpa vissa arbetssätt och upprätthålla en viss organisation. Som exempel kan nämnas lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Det finns dock flera grundläggande skillnader mellan den reglering som vi nu föreslår för beslutande myndigheters ansvar för att förebygga brott mot välfärdssystemen och den reglering som gäller för att förebygga olyckor. En uppenbar skillnad är att sakområdena i sig skiljer sig åt och att brottsförebyggande arbete inte kan anses vara jämförbart med exempelvis arbetet för att förebygga och hantera extraordinära händelser, det vill säga händelser med ett snabbt förlopp och som kräver skyndsam hantering av de statliga myndigheterna. En annan skillnad är att våra förslag handlar om en reglering för beslutande myndigheters ansvar medan den omnämnda lagstiftningen reglerar ansvar för fler olika aktörer. Lagen om skydd mot olyckor innehåller även delar som inte alls passar för det brottsförebyggande arbetet, exempelvis om genomförandet av övningar, tjänsteplikt och andra typer av konkreta föreskrifter för sakområdet. Detta bedöms därför inte som ett alternativ.

Ytterligare en möjlig placering vore att föra in de beslutande myndigheternas ansvar för ett brottsförebyggande arbete i den nya lagen om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete. Som nämnts i avsnitt 7.2 finns det flera skäl till att inte utöka lagen om kommunernas ansvar till att även omfatta de beslutande myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen. Vi har som utgångspunkt att föreslå åtgärder som kan stärka och effektivisera arbetet mot bidragsbrott. Vårt huvudfokus är i första hand brottslighet som begås mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen och inte brottslighet generellt. Ett generellt ansvar för nu aktuella beslutande myndigheter att förebygga all typ av brottslighet är betydligt mer omfattande och skulle kräva helt andra överväganden. Vi bedömer det inte som en lämplig ordning att låta lagen om kommunernas ansvar också omfatta det brottsförebyggande arbete som beslutande aktörer ska bedriva på välfärdssystemens område. Däremot ska regleringen spegla det ansvar som kommunerna har, men då vara begränsat till brott mot välfärdssystemen.

Ett annat alternativ vore att reglera ansvaret i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Enligt den förordningen ska de förvaltningsmyndigheter som berörs ha en process för intern styrning och kontroll. Syftet med processen är att förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Myndigheterna ska göra riskanalyser för att identifiera omständigheter som gör att myndigheten inte kan fullgöra sina uppgifter, nå verksamhetens mål eller uppfylla kraven på att hushålla med statens medel. Myndigheten ska med ledning av riskanalyser vidta åtgärder och den interna styrningen och kontrollen ska systematiskt följas upp och bedömas. I förordningen om intern styrning och kontroll finns flera komponenter som är gemensamma med att förebygga brottslighet, till exempel att ta fram riskanalyser och vidta åtgärder som sedan följs upp. Däremot saknas andra komponenter som att ta fram en lägesbild och samverka med andra berörda aktörer. Regleringen saknar flera avgörande delar i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. Förordningen om intern styrning och kontroll gäller dessutom samtliga förvaltningsmyndigheter som tillämpar internrevision och inte enbart de beslutande myndigheter som ska förebygga brott mot välfärdssystemen. Att utvidga förordningen om intern styrning och kontroll till att omfatta brottslighet riktad mot välfärdssystemen bedömer vi varken som tillräckligt eller lämpligt. Däremot kan det finnas vinster med att de beslutande myndigheternas brottsförebyggande arbete integreras i det arbete som myndigheten bedriver enligt förordningen om intern styrning och kontroll, vilket vi återkommer till i avsnitt 7.7.

Ytterligare ett alternativ som man kan överväga är att integrera ansvaret för det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet med det som redan bedrivs av de beslutande aktörerna i enlighet med förordningen om arbetet att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Enligt förordningen ska Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten återkommande analysera risker och studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. Arbetet samordnas av ESV och vid myndigheten finns ett råd för korrekta utbetalningar. Rådet ska främja samverkan mellan de myndigheter som representeras i rådet, vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar. Ledamöter i rådet är myndighetscheferna för Arbetsförmedlingen, CSN, Ekobrottsmyndigheten, ESV, Försäkringskassan,

IAF, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket.

Det finns flera omständigheter som talar för alternativet att integrera det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet i förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Vid de riskanalyser och omfattningsstudier som ska göras enligt den förordningen inhämtas kunskapsunderlag om risker, omfattning och orsaker till felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen. Detta skulle därmed kunna kompletteras med den lägesbild och det kunskapsinhämtande som ska göras enligt det brottsförebyggande ansvaret. ESV har vidare i uppgift att samordna det arbete som bedrivs enligt befintlig förordning och årligen lämna förslag på åtgärder till regeringen om hur de felaktiga utbetalningarna kan minska. Detta skulle därmed kunna ge ESV och de beslutande myndigheterna återkommande möjligheter att lämna förslag på brottsförebyggande åtgärder till regeringen. Att reglera detta samlat skulle minska risken för att myndigheternas arbete med att förebygga brott mot välfärdssystemen uppfattas som en separat del från arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Det finns dock även omständigheter som talar emot en sådan lösning. Utifrån vår kartläggning är det tydligt att det saknas ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt i myndigheterna som genomsyrar hela verksamheten. Vårt förslag om ett ansvar för brottsförebyggande arbete handlar i första hand om att säkerställa att de beslutande aktörerna arbetar på ett kunskapsbaserat sätt och vidtar effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att stävja aktuell brottslighet. Det handlar om att tydliggöra ett ansvar för ett internt arbetssätt på respektive myndighet. Ett sådant internt ansvar och arbetssätt är något utöver det som regleras i till exempel förordningen om intern styrning och kontroll och i förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Att reglera uppgiften i en egen förordning ger en tydlig signal till de beslutande myndigheterna inte bara om hur de ska arbeta, utan också att uppgiften är prioriterad.

En annan fördel med att reglera ansvaret för det brottsförebyggande arbetet i en egen förordning är vidare att förordningen över tid och efter utvärdering kan utvidgas till att omfatta även annan ekonomisk brottslighet och fler aktörer. Fördelarna med att utvidga området till att omfatta även ekonomisk brottslighet och att reglera ansvaret för fler aktörer, framhölls av utredningen om kommunernas brottsförebyg-

gande ansvar. Bland annat skulle ett sådant ansvar innebära att det brottsförebyggande arbetet kan bedrivas på likvärdiga villkor för alla berörda aktörer. Ju mer samordnat arbetet är, desto större effekter finns att hämta.18 Det skulle även underlätta för kommunernas brottsförebyggande arbete. Enligt en skrivelse om det brottsförebyggande arbetet till riksdagen överväger regeringen att vidta ytterligare styrningsåtgärder för myndigheter som i dag inte har ett uttalat brottsförebyggande uppdrag.19 De beslutande myndigheterna behöver vidare inhämta underlag som dessa bedömer är av betydelse för att få en så sammansatt och heltäckande bild av brottsligheten som möjligt. Annars kan kunskap som kan ha positiva effekter för att förebygga brott mot välfärdssystemen gå förlorad.

Enligt förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ska de beslutande myndigheterna analysera riskerna och studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. Riskanalyser ska även genomföras enligt förordningen om intern styrning och kontroll. Befintliga riskanalyser och omfattningsstudier är viktiga beståndsdelar i att teckna en lägesbild, men vi bedömer att det finns en risk att myndigheterna begränsar det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet till dessa underlag. Vi menar att dessa inte täcker in all den kunskap som behövs för att få en fullständig och välgrundad lägesbild. Exempel på information som kan behöva hämtas in är hur aktuell förmån eller stöd är utformad, hur styrning, prioritering, resurser och stöd för handläggning, rutiner och utbildning inom myndigheten ser ut samt hur dessa tillämpas i praktiken. Annan kunskap som kan behövas är exempelvis risker för framtida brottsupplägg, risker avseende otillåten påverkan och infiltration av myndigheterna, enskilda handläggares och allmänhetens erfarenheter av brottsupplägg, erfarenheter och kunskaper från brottsutredande myndigheter, andra beslutande myndigheter, forskningsinstitutioner och internationella samarbeten. Att reglera uppgiften i en egen förordning, borgar för en långsiktig och hållbar reglering som med tiden kan utvecklas och utvidgas till att omfatta exempelvis fler statliga stöd och flera aktörer.

Det finns som vi nämnts ovan både för och nackdelar med att reglera det brottsförebyggande ansvar som vi föreslår i en egen förordning eller i befintlig förordning om arbetet med att säkerställa kor-

18

SOU 2021:49, s. 220.

19

Skr. 2020/21:63, s. 46.

rekta utbetalningar inom välfärdssystemen. Oavsett val av regleringslösning är det dock avgörande som vi bedömer det, att en reglering om att de beslutande aktörerna ska bedriva ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete kommer till. Vid en sammantagen bedömning anser vi att det vore mest ändamålsenligt att föreslå att ansvaret för kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete mot brottslighet riktad mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen, ska regleras i en egen förordning. På så sätt kan kommunernas ansvar speglas, förordningen utökas och utvecklas efterhand och på så sätt säkra ett hållbart brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemen för framtiden. Däremot bör samordning och den kunskap som finns om såväl säkerställandet av korrekta utbetalningar som intern styrning och kontroll hållas samman med den reglering som vi föreslår. Hur det brottsförebyggande ansvaret som vi föreslår ska förhålla sig till detta arbete återkommer vi till i avsnitt 7.9 och 7.10.

En ny förordning om de beslutande myndigheternas ansvar för brottsförebyggande arbete bör införas

Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt kallas för regeringens restkompetens. Med stöd av restkompetensen kan regeringen meddela föreskrifter om till exempel statliga förvaltningsmyndigheters organisation och arbetsuppgifter. Regleringen som vi föreslår ska omfatta vissa statliga förvaltningsmyndigheter och deras arbetsuppgifter och arbetssätt. De beslutande myndigheternas brottsförebyggande ansvar och arbetssätt bör därför regleras i en ny förordning.

Nästa fråga är vad förordningen bör heta. I förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen samt flera utredningar och lagstiftningsärenden på området används ”välfärdssystemen” som ett väletablerat begrepp. I förarbetena till bidragsbrottslagen anförde regeringen bland annat att lagen skulle omfatta de förmåner som ”hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen”.20 Vår utgångspunkt är att förordningen om ansvar för det brottsförebyggande arbetet ska gälla de beslutande myndigheter och de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.

20

Bidragsbrottslag, prop. 2006/07:80, s. 68.

Den bör lämpligen benämnas förordning om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område.

Förordningen bör innebära att vissa angivna uppgifter ska utföras

En särskild fråga handlar om vad regleringen ska innebära och hur detaljerad den ska vara. I denna del gör vi följande överväganden.

Att enbart reglera en skyldighet för de beslutande myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen att utföra en brottsförebyggande uppgift, utan att närmare beskriva vad uppgiften består i, ger en flexibel reglering med stora möjligheter till anpassning vid tillämpningen. Däremot ger den inte någon vägledning för myndigheten i vad som förväntas av den.

Det blir också svårt att följa upp konsekvenserna av en allmänt hållen reglering. De skyldigheter som åläggs bör i någon mån vara konkreta och tydliggöras redan i förordningen. Om så sker på det sätt som föreslås finns enligt vår bedömning inte något behov av att komplettera regleringen med föreskrifter på lägre nivå. Det kan dock inte uteslutas att ett sådant behov kan uppstå vid tillämpning av förordningen, men den frågan bör hanteras och bedömas vid kommande uppföljningar och utvärderingar, se avsnitt 7.11. De beslutande myndigheterna kan behöva ytterligare vägledning när det gäller att genomföra förordningens krav på ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. Vi bedömer att stöd kan ges på annat sätt än genom kompletterande reglering. Exempelvis kan Brå, Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ge viktigt stöd i detta arbete, vilket vi återkommer till i avsnitt 7.8.

Syftet med förordningen bör vara att säkerställa ett effektivt brottsförebyggande arbete

Den nya regleringen bör ha som huvudsyfte att stödja de beslutande myndigheterna med att höja effektiviteten i samhällets samlade brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemen. Det vill säga att de resurser som satsas och de åtgärder som vidtas ska ge så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att motverka brott riktade mot välfärdssystemen. Det förutsätter att brottsförebyggande åtgärder ska vidtas

i förhållande till de brott som ska förebyggas samt att arbete bedrivs på ett kunskapsbaserat och samordnat sätt.

Regleringen bör syfta till att säkerställa att myndigheterna arbetar med och tar ansvar för att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen på ett sätt som främjar detta. Aktuella myndigheter är genom sina roller och sina sakområden centrala aktörer för att förebygga brott inom sina förmåner och stöd men också som en del i den större helhet som samhällets samlade brottsförebyggande arbete utgör. Hur myndigheterna arbetar med att förebygga bidragsbrott och annan brottslighet kopplad till välfärdssystemen har stor betydelse för hur framgångsrikt det samlade brottsförebyggande arbetet kan bli.

Inom vissa myndigheter som bedriver ett aktivt brottsförebyggande arbete kan regleringens krav delvis redan vara uppfyllda. Syftet med regleringen är dock att tydliggöra den viktiga roll som de beslutande myndigheterna har i samhällets brottsförebyggande arbete i allmänhet och inom de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen i synnerhet.

7.6. Myndigheterna bör ta fram en lägesbild och åtgärdsplan

Förslag: De beslutande myndigheterna ska kartlägga brottslig-

heten, dess orsaker och konsekvenser inom de förmåner och stöd som myndigheten beslutar om, komplettera och analysera resultatet samt sammanställa detta i en lägesbild.

Med lägesbilden som underlag ska de beslutande myndigheterna ta ställning till behovet av åtgärder för att förebygga brott mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen och formulera detta i en åtgärdsplan.

De beslutande myndigheterna ska kontinuerligt och minst vartannat år uppdatera lägesbilden och följa upp åtgärdsplanen.

Skälen för förslaget

Respektive beslutande myndighet ska ta fram en lägesbild

En förutsättning för ett effektivt brottsförebyggande arbete är att den beslutande myndigheten har god kännedom om de brottsproblem som finns inom de välfärdssystem som myndigheten administrerar. De beslutande myndigheterna ska därför ta fram en lägesbild som beskriver brottsligheten på välfärdssystemens område, dess orsaker och konsekvenser för de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som myndigheten administrerar. Brottsligheten kan avse bidragsbrott, urkundsförfalskning och bedrägerier, men även otillåten påverkan, infiltration av myndigheter och dataintrång.

En kartläggning av brottsligheten och dess konsekvenser utgör grunden för den lägesbild som ska tas fram. Arbetet med att ta fram en lägesbild handlar först och främst om att kartlägga kunskap om den brottslighet som riktas mot de förmåner och stöd som den aktuella myndigheten administrerar. Det handlar till exempel om vilken typ av brottslighet det är, vilken omfattning den har och om den är koncentrerad till vissa beteenden, förmåner eller stöd, vissa förmånsvillkor eller användandet av vissa brottsverktyg. Beroende på brottstyp kan nämligen alla dessa olika aspekter vara betydelsefulla att ha med.

Den statistik och indikatorer som Brå och de beslutande myndigheterna tar fram om brottsligheten är en viktig del i kartläggningen som ett mått på den brottslighet som upptäcks, utreds och lagförs. Som en del i kartläggningen kan även information som beskriver brottslighetens utveckling över tid eller information som är viktig för att bedöma eventuella framtida brottsupplägg vara relevant att ha med. Det kan till exempel handla om en utökad omvärldsbevakning utifrån uppgifter från kontrollutredningar och polisanmälningar, men också handläggarnas upplevelse av förändrade brottsliga beteenden och brottsupplägg och tips från allmänheten.

Det kan också finnas anledning att uppmärksamma problem som inte nödvändigtvis har med brott i straffrättslig mening att göra men som kan ha en nära koppling till framväxten av brottslig verksamhet såsom andra felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda. Många delar av det arbete som bedrivs med anledning av förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar, som till exempel riskanalyser och omfattningsstudier, är sådan kunskap som kan återanvändas i kartläggningen. I synnerhet riskanalyserna kan, tillsammans med en upp-

skattning av omfattningen av varje risk, ge underlag för prioritering av åtgärder. Det gäller även skattningar av risker som är kopplade till myndigheternas interna arbete som ledning, styrning, prioriterings, resurser, kultur, kontroller och handläggning. Annan värdefull information är de riskanalyser som utförs i samband med arbetet för intern styrning och kontroll.

Även ett nära samarbete med andra berörda aktörer och forskningsinstitutioner är viktiga i sammanhanget. Kartläggningen bör till exempel kompletteras med aktuell forskning inom området och Ekobrottsmyndighetens lägesbild över ekonomisk brottslighet, de myndighetsgemensamma lägesbilderna för organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet och kommunernas arbete mot välfärdsbrott.21Även annan information än den nu nämnda kan vara aktuell. För att kartläggningen och arbetet med lägesbilden inte ska bli alltför omfattande bör mängden information avgöras och avgränsas utifrån behovet av och syftet med lägesbilden. Det innebär att lägesbilden ska utgöra ett ändamålsenligt underlag för beslut om vilka förebyggande åtgärder som den beslutande myndigheten behöver vidta.

I den kartläggning vi har gjort har flera myndigheter lyft fram att man inte har en lägesbild över brottsligheten på grund av att det saknas rättsligt stöd för att behandla personuppgifter. Det finns enligt vår bedömning i nuläget inte skäl att i den föreslagna lägesbilden redovisa några uppgifter som går att koppla till enskilda individer. Utgångspunkten bör vara att den statistik eller övrig information som används i kartläggningen inte innehåller personuppgifter. På så sätt tas hänsyn till individens intresse av skydd för den personliga integriteten samtidigt som arbetet inte i onödan behöver belastas med överväganden om sekretess och personuppgiftsbehandling.

Kartläggningen och kunskapen ska analyseras och sammanställas i en lägesbild

Kartläggningen som beskrivits i föregående stycke och som utgör underlag till lägesbilden ska analyseras och myndigheterna ska identifiera orsakerna till och förutsättningar för brottsligheten riktad mot välfärdssystemen. Att hitta orsakerna är nämligen avgörande för att

21 Se exempelvis Polismyndigheten, 2021, Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brotts-

lighet 2021 och Arbetsmiljöverket, 2021, Lägesbild 2021 för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

kunna bedöma och sätta in rätt brottsförebyggande åtgärder. Om inte åtgärder sätts in mot de verkliga orsakerna är risken att grunden till brottsligheten kvarstår och att åtgärderna därmed blir felriktade eller ineffektiva.

Att resultatet av kartläggningen ska analyseras bör framgå av regleringen. Analysen handlar om att få en djupare förståelse för de brottsproblem som identifierats. För detta krävs en kombination av generell kunskap om brottslighetens orsaker och mer närliggande kunskap om de interna förhållandena på myndigheten. Vikten av att just orsakerna ska ingå i kartläggningen som sedan ska analyseras, bör därför också uttryckligen framgå av regleringen.

Ofta kan det finnas anledning för myndigheten att göra en fördjupad analys i flera steg. Ett skäl till att brott begås mot en viss förmån eller ett visst stöd kan till exempel vara att den har blivit känd som ett lukrativt ekonomiskt stöd för brottsbenägna individer eller att det är en förmån som bygger på ett enkelt och snabbt ansökningsförfarande utan närmare kontroll. En del i analysen kan avse förutsättningarna kopplat till förmånen eller stödet, medan en fortsatt analys kan handla om de risk- och skyddsfaktorer som påverkar individernas benägenhet att lämna oriktiga uppgifter eller inte anmäla ändrade förhållanden (där så krävs) och begå brott. För varje del eller steg i orsaksanalysen kan olika typer av förebyggande åtgärder förväntas bli aktuella.

Resultatet av kartläggningen, analysen och annan fakta ska sedan sammanställas i en lägesbild. Lägesbilden ska ge en fördjupad beskrivning av brottsligheten inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som myndigheten administrerar samt dess konsekvenser. Den ska sedan kunna utgöra ett kunskapsbaserat underlag för ställningstaganden till vilka brottsförebyggande åtgärder som myndigheten bör vidta.

En åtgärdsplan bör tas fram och följas upp

Utifrån lägesbilden ska aktörerna ta ställning till vilka brottsförebyggande åtgärder som behöver vidtas och beräkna dess effekter för att möjliggöra prioritering mellan olika alternativ. Åtgärderna ska sammanställas i en åtgärdsplan och därefter beslutas av myndighetsledningen.

En viktig parameter i detta sammanhang är de resurser, i vid bemärkelse, som är tillgängliga för att arbeta med de brottsproblem som har identifierats. De flesta brottsförebyggande åtgärder som kan vidtas kräver att det finns personalresurser, finansiering och andra förutsättningar både inom den egna myndigheten och hos andra centrala aktörer, exempelvis hos de brottsutredande myndigheterna. Som vi konstaterade i vårt delbetänkande har det under åren funnits brister när det gäller att vidta åtgärder som kan påverka hela utredningskedjan.22 Förutsättningarna i dessa avseenden kan också behöva inventeras och analyseras i samband med att åtgärdsplanen tas fram.

Brottsproblemen förändras över tid. Den lägesbild som tas fram måste uppdateras med viss regelbundenhet. I samband med att den uppdateras ska åtgärdsplanen följas upp och eventuellt revideras. En uppföljning behöver göras för att se om de åtgärder som vidtagits har fått önskad effekt. Som framgått av vår kartläggning har de beslutande myndigheterna varierande behov och för vissa myndigheter kan lägesbilden behöva bedömas och åtgärder vidtas oftare än andra. Det behöver vidare finnas tid att arbeta med genomförandet av åtgärdsplanen. Mot denna bakgrund bedömer vi att vartannat år är ett rimligt intervall för uppdatering och uppföljning. Med hänsyn till att det kan finnas vissa samordningsvinster med att bedriva detta arbete samlat med myndighetens arbete med annan verksamhet som redovisas i myndighetens årsredovisning (se avsnitt 7.7), till exempel arbetet med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och intern styrning och kontroll, bör uppdatering och uppföljning av lägesbilden synkroniseras med detta arbete vartannat år. Detta hindrar dock inte att de beslutande myndigheterna gör en uppdatering av lägesbilden eller följer upp åtgärdsplanen oftare än så. Någon särskild redovisning till regeringen av lägesbilden eller åtgärdsplanen föreslås inte, i syfte att minska myndigheternas administrativa börda.

Åtgärdsplaner och lägesbilder är mycket viktiga verktyg för att arbeta kunskapsbaserat med att förebygga brott. Lika viktigt är att arbetssättet tillämpas i hela myndigheten och genomsyrar all verksamhet. Det brottsförebyggande arbetet behöver få sådana förutsättningar, vilket vi bedömer att den reglering vi föreslår kan uppnå.

22

SOU 2022:37, s. 722.

7.7. Det brottsförebyggande arbetet bör integreras med annat analys- och planeringsarbete

Förslag: Det brottsförebyggande arbetet ska i den utsträckning

som det är lämpligt integreras med sådant analys- och planeringsarbete som de beslutande myndigheterna utför i enlighet med andra författningar.

Skälen för förslaget: Även annat kartläggnings- och analysarbete

förekommer inom de här aktuella myndigheterna med olika syften och inriktning och en del av dem är författningsreglerade. Det gäller till exempel det arbete som bedrivs enligt förordningen om intern styrning och kontroll och förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. För att underlätta och skapa effektivitet i myndighetens samlade arbete kan den åtgärdsplan som myndigheten ska besluta om enligt den föreslagna förordningen, när det är möjligt och lämpligt, integreras med sådant planarbete som utförs med stöd av annan författning.

Utöver reglerade planer förekommer många andra planer. Det kan handla om planer för andra tvärsektoriella frågor och för verksamhetsplanering. Det får bara anses positivt om åtgärdsplanen för det brottsförebyggande arbetet och arbetet med att ta fram den även kan integreras med sådant planeringsarbete. Likaså kan det vara en stor fördel om den beslutande myndigheten samverkar med andra myndigheter, exempelvis brottsutredande myndigheter, kring planeringen av de brottsförebyggande åtgärderna (se avsnitt 7.9). En förutsättning för sådan planering och samordning är att det går att urskilja och följa upp vad det är som utgör myndighetens åtgärdsplan enligt den nya förordningens krav.

7.8. Brå och Ekobrottsmyndigheten bör ge de beslutande myndigheterna stöd

Förslag: Brå ska ge stöd till de beslutande myndigheterna i hur ett

kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete bedrivs. Ekobrottsmyndigheten ska stödja de beslutande aktörerna med kunskap om brottsförebyggande arbete avseende ekonomisk brottslighet. Stödet till de beslutande myndigheterna ska vara behovsanpassat, individuellt och praktiknära. Uppgiften ryms inom Brås och Ekobrottsmyndighetens ordinarie ansvar och behöver inte regleras i särskild ordning.

Regeringen bör ge Brå och Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att tillsammans med ESV inventera vilket behov av stöd de beslutande myndigheterna har.

Skälen för förslaget

Det finns behov av stöd som är behovsanpassat, individuellt och praktiknära

Vår kartläggning visar att de beslutande myndigheterna befinner sig på olika nivåer när det gäller att ha kunskap om och arbeta förebyggande mot brott riktade mot välfärdssystemen. Myndigheterna vidtar åtgärder, men det brottsförebyggande arbetet saknar struktur, omfattar inte hela verksamheten och följs inte upp. De beslutande myndigheterna befinner sig också på olika kunskapsnivåer vad gäller hur brottsuppläggen och orsakerna till brott mot välfärdssystemen ser ut och vad som kan anses vara effektiva åtgärder för att förebygga en viss typ av risker eller brottsupplägg. Det är därför viktigt att de beslutande myndigheterna erbjuds ett ändamålsenligt stöd för att kunna genomföra det brottsförebyggande arbetet på ett effektivt sätt.

Vi har identifierat tre övergripande och huvudsakliga behov av stöd som de beslutande myndigheterna har för att kunna uppfylla syftet med ett brottsförebyggande ansvar. Det första behovet handlar om att öka myndigheternas kunskap om metoder för ett brottsförebyggande arbete och hur arbetssätt, rutiner och vägledningar kan införlivas i verksamheten. Stödet behöver utformas utifrån hur utvecklat brottsförebyggande arbete som myndigheten bedriver. För det andra behöver

de beslutande myndigheterna mer kunskap om brottsligheten riktad mot välfärdssystemen och vilka åtgärder som kan ge effekt. För det tredje har de beslutande myndigheterna önskemål om att utbyta erfarenheter, diskutera och träffa överenskommelser om gemensamma åtgärder. Det kan också handla om att arrangera gemensamma utbildningar, ta fram gemensamma vägledningar eller andra aktiviteter som med fördel kan göras gemensamt. Vi återkommer till hur behovet av samordning bör utformas i avsnitt 7.10.

Med anledning av myndigheternas olika nivåer vad gäller kunskap om välfärdsbrott och arbetssätt, bedömer vi att dessa framför allt behöver ett behovsanpassat, individuellt och praktiknära stöd som leder till att effektiva brottsförebyggande åtgärder vidtas. Eftersom det finns flera behov som antingen går att härleda till ökad kunskap om hur ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt bör bedrivas eller till hur brott mot välfärdssystemen kan förebyggas på ett effektivt sätt, bedömer vi att stödet till de beslutande myndigheterna bör fördelas på olika myndigheter som har spetskompetens inom sina respektive områden.

Brå bör ge metodstöd i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt

Vi bedömer att Brå är den myndighet som har den kompetens som bäst motsvarar de beslutande myndigheternas behov av stöd för att införa ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt i verksamheten. Det finns även andra myndigheter som har brottsförebyggande uppdrag, som till exempel Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, och som vi har övervägt. Ingen av dessa har emellertid den kunskap och det utvecklade metodstöd om ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt som utvecklats inom Brå.

Enligt Brås instruktion ska myndigheten bidra till utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet och till samordning mellan aktörer vars verksamhet har betydelse för det brottsförebyggande arbetet.23Brå ska identifiera angelägna utvecklingsområden för det brottsförebyggande arbetet. Myndigheten ska baserat på kunskap framtagen av myndigheten och på annan nationell och internationell kunskap ge regeringen, rättsväsendets myndigheter och brottsförebyggande aktö-

23 4 § förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet.

rer underlag för åtgärder och prioriteringar. Brå ska ge metodstöd till rättsväsendets myndigheter och till aktörer på nationell, regional och lokal nivå vars verksamhet har betydelse för det brottsförebyggande arbetet.24

Under 2017 fick Brå i uppdrag av regeringen att utveckla det nationella stödet och samordning för brottsförebyggande arbete.25Brå ska bland annat främja det brottsförebyggande arbetet genom att utveckla och sprida kunskap och bidra med metodstöd och handledning i brottsförebyggande frågor. Myndigheten ska utifrån identifierade angelägna utvecklingsbehov utveckla konkret stöd till brottsförebyggande aktörer på nationell, regional och lokal nivå och ta fram och sprida kunskap om brottsförebyggande arbete. I och med kommunernas lagstadgade ansvar att förebygga brott, har Brå under 2023 fått i uppdrag av regeringen att utforma stödinsatser som på ett effektivt och systematiskt sätt når ut till kommuner, men även andra myndigheter och aktörer som behöver stöd i det brottsförebyggande arbetet.26

Brå ger konkret stöd till lokala brottsförebyggande aktörer, men också till andra aktörer på nationell och regional nivå. Brå är den myndighet som vi bedömer har den främsta kunskapen och kompetensen vad gäller ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt. Uppgiften att stödja de beslutande myndigheterna i att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen motsvarar mycket väl de uppdrag myndigheten har fått av regeringen. Eftersom kommunerna är en av de aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen, finns det flera fördelar med att stödet till kommuner och beslutande myndigheter samlas hos en myndighet.

Det som kan tala emot att Brå ska ge ett utvecklat stöd till de beslutande aktörerna är den tillväxt myndigheten har. Under senare år har Brå fått flera tillkommande arbetsuppgifter inom våldsbejakande extremism, samordning av digitalisering av rättsväsendet och nu senast det utökade ansvaret att stödja implementeringen av kommunernas ansvar att förebygga brott. Vår uppfattning är att ett utökat stöd till de beslutande aktörerna väl motsvarar den uppgift som myndigheten redan har och att en utökning är fullt möjlig att nå med bibehållen kvalitet inom ramen för den expansion som myndigheten ändå avser

24 3 § 1, 2 och 4 förordningen med instruktion för Brottsförebyggande rådet. 25

Regeringsbeslut 2017-02-16, Uppdrag till Brottsförebyggande rådet att utveckla det nationella

stödet och samordningen för brottsförebyggande arbete, Ju2017/01526/KRIM.

26

Regeringsbeslut 2023-02-23, Uppdrag att utveckla det nationella stödet i det brottsförebyggande

arbetet, Ju2023/00472, Ju2022/00985, Ju2022/02969.

att genomföra. Vi bedömer också att uppgiften för Brå att stödja de beslutande myndigheterna i att bedriva ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt redan ryms inom befintligt uppdrag. Någon ytterligare reglering behövs därför inte.

Ekobrottsmyndigheten bör ge stöd i kunskap om ekonomisk brottslighet

De beslutande myndigheterna har utöver utökad kunskap om ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt, även behov av stöd vad gäller en ökad förståelse om orsakerna till brottsligheten och brottsupplägg riktade mot välfärdssystemen. Vi bedömer att rättsväsendets myndigheter har bäst förutsättningar att bidra med denna kunskap. Behovet av en tydligare samverkan och återkoppling från rättsväsendet vad gäller ärenden som polisanmäls är något som vi bland annat har beskrivit i delbetänkandet.27

Polismyndigheten har dialog med flera av de beslutande aktörerna och bidrar med kunskap till dessa om aktuella lägesbilder och när brottsmönster förändras (se avsnitt 4.5.2.). Däremot bedömer Polismyndigheten att det är Ekobrottsmyndigheten som har den främsta kompetensen vad gäller ekonomisk brottslighet. Av bland annat det skälet har vi föreslagit att hanteringen av utredningar av bidragsbrott ska flyttas från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten till Ekobrottsmyndigheten.28

Enligt Ekobrottsmyndighetens instruktion ska myndigheten bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om ekonomisk brottslighet till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten.29 Att förebygga ekonomisk brottslighet är därmed ett kärnuppdrag för Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten ger andra aktörer stöd i deras arbete med att förebygga ekonomisk brottslighet genom att ta fram stödmaterial och ge aktörerna råd om hur de kan utveckla kontrollsystem och rutiner. Stödet ges till aktörer på både regional och nationell nivå (se avsnitt 4.5.2.)

Ekobrottsmyndigheten är specialiserad på ekonomisk brottslighet och har en upparbetad utrednings- och spaningsverksamhet med spe-

27

SOU 2022:37, s. 317 f.

28

SOU 2022:37, s. 317 f.

29

4 § förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

cialistkunskaper på ekobrottsområdet. Myndigheten har ett uttalat brottsförebyggande uppdrag och kunskaper och erfarenheter kan hämtas från myndighetens egen underrättelseverksamhet. Sådan erfarenhet och kunskap kan även hämtas från samverkan med andra myndigheter och som samlat kan användas för att öka de beslutande aktörernas kunskap om ekonomisk brottslighet och brottsliga upplägg. Om ansvaret för att utreda misstänkta bidragsbrott flyttas till Ekobrottsmyndigheten, kommer myndigheten ha den främsta kunskapen om bidragsbrottens orsaker och brottsupplägg.

Det som talar emot att Ekobrottsmyndigheten ska ge de beslutande myndigheterna stöd i kunskap om ekonomisk brottslighet och hur denna kan förebyggas, är att den brottsförebyggande verksamheten vid myndigheten för närvarande är under uppbyggnad. Vi menar dock att detta skapar bättre förutsättningar för att på ett tidigt stadium ta höjd för behov från de beslutande myndigheterna och utveckla ett mer individualiserat och praktiknära stöd till dessa aktörer, än om verksamheten redan hade en fast struktur.

Vi föreslår att Ekobrottsmyndigheten ska ge de beslutande myndigheterna stöd genom ökad kunskap om ekonomisk brottslighet, förändringar i brottsupplägg och vilka åtgärder som kan användas för att stävja sådan brottslighet. Vi bedömer att en sådan uppgift ingår i myndighetens uppdrag och inte behöver regleras särskilt.

Brå och Ekobrottsmyndigheten bör få i uppdrag att inventera de beslutande myndigheternas behov av stöd

Det har endast varit möjligt att på ett övergripande plan identifiera de beslutande myndigheternas behov av stöd vid brottsförebyggande arbete. I syfte att kunna ge ett behovsanpassat, individualiserat och praktiknära stöd behöver det göras en grundligare inventering av de olika myndigheternas behov. För att skapa förutsättningar för Brå och Ekobrottsmyndigheten att möta de beslutande myndigheternas behov av stöd, bör regeringen ge dessa två myndigheter i uppdrag att genomföra vissa förberedande åtgärder.

Brå och Ekobrottsmyndigheten bör få i uppdrag att inventera och bedöma de beslutande myndigheternas behov av stöd i förhållande till den föreslagna förordningens krav. Myndigheterna ska föreslå vilka stödinsatser som behöver vidtas och beräkna i vilken mån stödet kan ges inom den befintliga verksamheten eller om extra resurser

behöver tillföras. Om uppgiften inte ryms inom ramen för befintlig verksamhet ska myndigheterna uppge vilka utökade resurser som behövs och beräkna kostnaderna för dessa. Av redovisningen bör framgå om det finns otydligheter i gränsdragningen mellan de olika myndigheternas ansvar för stöd till de beslutande aktörerna och förslag på hur ansvarsområden i så fall kan förtydligas. ESV bör bistå genom att vara en sammanhållande punkt för de beslutande myndigheterna, Brå och Ekobrottsmyndigheten genom sitt uppdrag att samordna arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Uppdraget bör ges så snart som möjligt för att säkerställa att Brå och Ekobrottsmyndigheten kan förbereda sina respektive verksamheter inför att förordningen om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område träder i kraft (se avsnitt 13.1).

7.9. Behov av samverkan med anledning av det brottsförebyggande arbetet

Bedömning: Det finns behov av samverkan i samband med det

brottsförebyggande arbetet enligt förordningen.

Samverkan bör ingå i samverkan för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Skälen för bedömningen

Det finns behov av samverkan i det brottsförebyggande arbetet

De beslutande aktörerna har lyft fram behovet av samverkan. Behovet består främst i att de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna vill kunna utbyta erfarenheter om lägesbild och brottsupplägg riktade mot välfärdssystemen och dela goda exempel på förebyggande arbetssätt och åtgärder (se avsnitt 4.4.5). Ett övergripande behov av nära och regelbunden samverkan mellan de myndigheter och aktörer som ingår i utredningskedjan framfördes av berörda aktörer även i vårt delbetänkande.30 I det nationella brottsförebyggande programmet framhålls att samverkan mellan olika aktörer är en avgörande faktor för att förebygga brott på ett effektivt sätt. Det bör finnas

30

SOU 2022:37, s. 308 f.

en upparbetad samverkan mellan myndigheter, kommuner, privata aktörer och forskningsaktörer på området.31

Brottslighet riktad mot de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen har ofta en systemövergripande karaktär och stora vinster kan göras genom myndighetsgemensam samverkan. Det kan finnas systemövergripande risker, orsaker och behov av åtgärder som är gemensamma för mer än en beslutande myndighet. Det finns därmed behov av att ett kontinuerligt erfarenhets- och kunskapsutbyte mellan olika berörda aktörer utifrån förordningen om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område.

Flera aktörer bör ingå i en myndighetsgemensam samverkan kring det brottsförebyggande arbetet, till exempel representanter för beslutande myndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor, brottsutredande myndigheter och myndigheter med tillsynsuppdrag över välfärdssystemen. Andra aktörer som kan bidra med kunskap och stöd är Brå och forskningsinstitutioner. Slutligen finns myndigheter med angränsande uppdrag som kan bidra till erfarenhets- och kunskapsutbyte, som till exempel ESV och Utbetalningsmyndigheten. Aktörerna som ingår i denna samverkan bör därmed vara betydligt fler än de som omfattas av den förordning om brottsförebyggande arbete som vi föreslår.

Samverkan bör ingå i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar

Det finns därmed ett behov av myndighetsgemensam samverkan inom det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område. I 8 § förvaltningslagen (2017:900) ställs krav på att en myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska enligt 6 § nämnda förordning verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Samverkan kan vara frivilligt initierad mellan myndigheter, men även vara reglerad i lag eller förordning.

31 Skr. 2016/17:126, s. 25 f.

I delbetänkandet inventerade vi de olika samverkansinitiativ som finns på området felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Vi kunde konstatera att initiativen är många.32 Vår bedömning är, liksom den var då, att redan befintliga nätverk bör användas för samverkan. Några befintliga samverkansinitiativ är den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet och myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet. Satsningen mot organiserad brottslighet har som mål att bekämpa den organiserade brottsligheten genom bland annat återtagande av brottsvinster, lagföring och administrativa åtgärder. Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet ska utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

I båda samverkansgrupperna ingår välfärdsbrottslighet som en del av den brottslighet som aktörerna bekämpar och många av de aktörer som ingår bör vara delaktiga i det brottsförebyggande arbetet. De båda myndighetsgemensamma satsningarna har dock sitt huvudsakliga fokus antingen på organiserad brottslighet eller på brottslighet kopplad till arbetslivet. Även brottslighet som rör mindre belopp och utan samma systematik som när organiserad brottslighet är inblandade, riskerar att urholka välfärdssystemen. Vi bedömer att den brottsförebyggande samverkan inte bör inkluderas i de två nämnda samverkansgrupperingarna. Däremot kan det finnas skäl för de olika grupperingarna att hålla varandra informerade om respektive nätverks pågående arbete och att dela lägesbilder sinsemellan.

Det kan finnas fördelar med att samla samverkan i nätverk som är specialiserade på mer generellt brottsförebyggande arbete. Brå fick under 2017 i uppdrag av regeringen att inrätta en nätverksstruktur för nationella aktörer för att bidra till ökad samverkan på det brottsförebyggande området. Nätverket skulle bidra till såväl erfarenhet- och kunskapsutbyte som samordning och ha förmåga att identifiera problemområden och bidra med lösningar. En utvärdering av Brås verksamhet som genomfördes av Statskontoret visade att nätverksstukuren inte var helt utvecklad.33 Eftersom det redan finns många aktörer och nätverk inom det brottsförebyggande området, hade Brå valt att tolka uppdraget som att myndigheten ska stötta de nätverk som redan finns.

32

SOU 2022:37, s. 736 f.

33

Statskontoret, 2020, Utvärdering av satsningarna på Brottsförebyggande rådet, 2020:13, s. 62.

I och med att Brå fick i uppdrag av regeringen att förbereda åtgärder med anledning av införandet av ett lagstadgat ansvar för kommunerna för brottsförebyggande arbete påtalade myndigheten ett behov av att få ett tydligare mandat som nationell samordnare för det brottsförebyggande arbetet. Under 2023 fick Brå i uppdrag att utveckla den nationella samordningen vad gäller den samlade förmågan att identifiera problemområden och bidra med myndighetsgemensamma lösningar. Samordningen ska utvecklas för att underlätta implementering av riktlinjer och rekommendationen från nationella aktörer på lokal nivå. Brå ska ta en mer aktiv roll i den nationella samordningen och vid behov initiera samarbeten mellan beslutande myndigheter men även i förhållande till andra aktörer inom civilsamhället, akademin och näringslivet.

Brå kan i egenskap av nationell samordnare bidra med initiativ till samverkan även i detta sammanhang, men vi bedömer att samverkan inom det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område behöver vara permanent, specifikt inriktat på frågor på välfärdssystemens område och av mer operativ karaktär. Arbetet bör därför bedrivas på ett annat sätt. Däremot kan det finnas skäl att ha en nära dialog med Brå och med andra brottsförebyggande samarbeten på nationell nivå.

Det finns två samverkanskonstellationer som arbetar för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan tog under 2019 initiativ till ett frivilligt samarbete mellan ett stort antal myndigheter. Syftet med MUR-samverkan34 är att arbeta för att utveckla myndigheternas förmåga att förhindra, identifiera och stoppa missbruk och brott mot välfärdssystemen, på kort och lång sikt.

Rådet för korrekta utbetalningar inrättades år 2021 under ESV genom förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Rådet ska främja samverkan mellan myndigheter, vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar.

Båda dessa samverkansgrupper har flera beröringspunkter med det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område och sammansättningen av aktörer i nätverken motsvarar väl de aktörer som bör ingå i det brottsförebyggande nätverket.

Det som talar emot att utvidga MUR-samverkan är att initiativet inte är reglerat och därav har en mer tillfällig karaktär. Vi bedömer att samordningen bör läggas på en samverkansgrupp där det finns förut-

34

Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter, mot missbruk och brott i välfärdssystemen.

sättningar till en permanent lösning över tid. Vi föreslår att en taktisk samverkan om det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område bör bedrivas i samverkan för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Frågor av mer operativ karaktär kan med fördel läggas på MUR-samverkan så länge det finns en god dialog mellan grupperingarna och dubbelarbete undviks.

Det finns stora fördelar med att hålla samman den samlade kunskapen om det brottsförebyggande arbetet med kunskapen om felaktiga utbetalningar generellt. Många delar av det arbete som bedrivs för att säkerställa korrekta utbetalningar är kunskap som kan återanvändas till att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen. Inom felaktiga utbetalningar ryms även oavsiktliga fel. Åtgärder mot att förebygga brottslighet riktad mot välfärdssystemen kan få positiva effekter även på felaktiga utbetalningar som orsakats av slarv eller missförstånd.

Ansvar och roller i samverkan behöver förtydligas

Som vår kartläggning i delbetänkandet visar finns en stor mängd samverkansinitiativ på området för felaktiga utbetalningar och vår analys visade att syfte, ansvarsfördelning och gränsdragning mellan de olika initiativen inte alltid är tydlig. Vi bedömer att ESV, i egenskap av samordningsmyndighet för samverkan avseende brottsförebyggande arbete, bör identifiera närliggande samverkansgrupper och föra en dialog med dessa kring ansvar och var vissa frågeställningar bör läggas. Om ansvarsfördelningen är oklar och den inte går att lösa mellan de olika samverkansinitiativen, kan frågan behöva lyftas till regeringen för att samverkan inte ska riskera att bli kontraproduktiv.

Som vi nämnt i delbetänkandet finns det vissa svårigheter med många pågående samverkansinitiativ och en ökad risk för att man inte inom en och samma myndighet har kännedom om vilket arbete som pågår i de samverkanskonstellationer som myndigheten medverkar i. En annan svårighet handlar om att involvera berörda kommuner i arbetet. Vi upprepar den bedömning vi gjorde i delbetänkandet att de beslutande myndigheterna och Ekobrottsmyndigheten inom respektive myndighet bör ha en kontaktpunkt för de olika samverkansprojekt som pågår avseende korrekta utbetalningar, sanktionsavgifter, misstänkta bidragsbrott och brottsförebyggande arbete. Motsvarande

kontaktpunkt bör inrättas inom Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Sveriges a-kassor.

7.10. ESV bör samordna det brottsförebyggande arbetet

Förslag: ESV ska samordna de beslutande myndigheternas brotts-

förebyggande arbete enligt förordningen.

ESV ska när det finns anledning redovisa gemensamma behov av brottsförebyggande åtgärder som verket har identifierat i sin samordning av arbetet enligt förordningen. Redovisningen ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras i den redovisning som ESV gör enligt 11 och 13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Skälen för förslaget: De beslutande myndigheternas arbete enligt

förordningen om ansvar för brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område behöver samordnas. Det kan till exempel handla om att ta fram en helhetsbild över den totala brottsutvecklingen inom välfärdsområdet eller att sammanställa de beslutande myndigheternas lägesbilder i en gemensam lägesbild i syfte att analysera och vidta gemensamma åtgärder. I andra fall kan det röra sig om att till regeringen lägga fram gemensamma förslag till åtgärder som de beslutande aktörerna inte själva förfogar över, till exempel behov av förändring av reglering eller ökade resurser. Det kan också bestå i att ge administrativt stöd som att arrangera utbildningar, ta fram gemensamma vägledningar och riktlinjer eller att sammankalla till möten.

Det finns fördelar med att samordningen av det brottsförebyggande arbetet bedrivs i ett forum där det redan arbetas med liknande frågor. På så sätt minskar risken för dubbelarbete och att ansvarsfördelningen blir otydlig. Samordningen kan lämpligen integreras med sådant arbete som verket redan vidtar för arbetet med korrekta utbetalningar och därmed blir arbetet inte så resurskrävande.

ESV ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag om intern styrning och kontroll, ansvara för samordningen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra myndigheter genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning. Enligt förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från

välfärdssystemen ska ESV varje år för regeringen föreslå vilka åtgärder som bör vidtas i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Vi bedömer att myndigheten har såväl nödvändig kunskap inom området som erfarenhet av stöd och samordning och är bäst lämpad att ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbetet.

ESV:s uppgift ska vara att sammanställa en gemensam lägesbild som bygger på de enskilda myndigheternas lägesbilder. Den gemensamma lägesbilden ska kommuniceras till de berörda aktörerna inom rådet, men även till andra aktörer som har eller delar information om angränsande brottslighet. Sådana aktörer är till exempel Ekobrottsmyndigheten (lägesbilden om ekonomisk brottslighet), den myndighetsgemensamma samverkan inom organiserad brottslighet (lägesbild om organiserad brottslighet) och samverkan mot arbetslivskriminalitet (lägesbild om arbetslivskriminalitet). De olika samverkansgrupperna bör föra en dialog om hur de olika lägesbilderna kan bidra i respektive samverkansområde. Dialogen bör föras mellan de myndigheter som är samordningsansvariga för respektive gruppering.

Taktiska frågor avseende behov av gemensamma brottsförebyggande åtgärder bör lämpligen diskuteras inom Rådet för korrekta utbetalningar. ESV ska, när det är aktuellt, redovisa sådana gemensamma behov av brottsförebyggande åtgärder som rådet har identifierat enligt den nu föreslagna förordningen. Redovisningen bör i den utsträckning som det är lämpligt integreras i den redovisning som ESV gör enligt 11 och 13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

ESV bör ge administrativt stöd och vid behov kalla till arbetsgruppsmöten mellan de olika aktörerna i särskilda frågor, ta fram vägledningar när så är motiverat och att i samverkan med Brå och Ekobrottsmyndigheten arrangera gemensamma utbildningar.

7.11. Brå bör ansvara för att följa upp hur förordningen tillämpas

Förslag: Brå ska ansvara för uppföljningen av förordningens till-

lämpning.

Regeringen bör ge Brå i uppdrag att utforma ett system för uppföljning av förordningens tillämpning på liknande sätt som för den årliga uppföljningen av brottsförebyggande arbete som myndigheten genomför.

Skälen för förslaget: När nya reformer genomförs är det viktigt att

dessa följs upp för att säkerställa att de får avsedd effekt. Av detta skäl bör även tillämpningen av förordningen om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område följas upp. Fördelar med en kontinuerlig uppföljning är att det ger en tydlig signal till de beslutande myndigheterna att det brottsförebyggande arbetet ska vara prioriterat, effektivt och kunskapsbaserat. Ett annat syfte är att åstadkomma ett ständigt lärande som kan leda till effektivare och mer träffsäkra åtgärder. Uppföljningen bör utformas så att den kan förse regering och riksdag med viktig information inför framtida ställningstaganden. Den ska också ge de beslutande myndigheterna, rättsväsendets myndigheter och stödjande och samordnande aktörer kunskap och uppslag om hur arbetet ytterligare kan utvecklas.

Brå har i uppdrag av regeringen att varje år ta fram en rapport om hur det brottsförebyggande arbetet har bedrivits och hur utvecklingen ser ut på området.35 Syftet med rapporten är att ge en övergripande bild av hur det brottsförebyggande arbetet bedrivs och utvecklas lokalt, regionalt och nationellt i relation till de målsättningar som beskrivs i regeringens skrivelse Tillsammans mot brott. Brå bedömer utvecklingen, identifierar utvecklingsbehov och ger förslag på åtgärder. Under 2023 fick Brå i uppdrag att i den årliga rapporten utveckla uppföljningen av hur det lokala brottsförebyggande arbetet bedrivs med anledning av att kommunerna har ett lagstadgat ansvar för att förebygga brott.36

Det finns ett särskilt värde i att uppföljningen av det nationella, regionala och lokala brottsförebyggande arbetet utförs av en och

35 Regeringsbeslut 2017-02-16, Ju2017/01526/KRIM. 36

Regeringsbeslut 2023-02-23, Ju2023/00472, Ju2022/00985, Ju2022/02969.

samma aktör och att förordningens tillämpningsområde är en del av den samlade bedömningen av samhällets förmåga att förebygga brott. Brå har erfarenhet av att genomföra uppföljning av brottsförebyggande arbete och identifiera utvecklingsbehov. Den uppföljning som Brå genomför motsvarar dessutom väl intentionerna och syftet med en uppföljning av hur förordningen om brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område tillämpas.

Vi menar att Brå bör följa upp tillämpningen av förordningen. Uppföljningen bör genomföras på liknande sätt som för myndighetens uppdrag att årligen redovisa hur det brottsförebyggande arbetet har bedrivits på lokal, regional och nationell nivå och hur utvecklingen ser ut på området. Den bör innefatta de beslutande myndigheter som omfattas av förordningen och arbetslöshetskassorna. Brå har sedan tidigare i uppdrag att följa upp kommunernas brottsförebyggande arbete, men den bör utökas till att omfatta kommunernas brottsförebyggande arbete på välfärdssystemens område. Brå bör också säkerställa att de beslutande aktörernas redovisningar av det brottsförebyggande arbetet genomförs på ett likartat och jämförbart sätt. Därmed kommer uppföljningen innefatta alla aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen och genomföras på ett enhetligt sätt för alla berörda aktörer. Av uppföljningen bör framgå hur det brottsförebyggande arbetet bedrivs och hur det kan utvecklas. Resultatet ska återkopplas i lämplig form till de beslutande aktörerna.

För att ge Brå goda förutsättningar att genomföra uppföljningen bör regeringen ge myndigheten i uppdrag att föreslå hur uppföljningen av tillämpningen av förordningen kan utformas. Förslaget bör innefatta uppföljning av kommunernas och arbetslöshetskassorna arbete för att förebygga brottslighet riktad mot välfärdssystemen, trots att dessa aktörer inte omfattas av den förordning som vi nu föreslår. I uppdraget ska ingå att analysera och beräkna konsekvenserna för myndigheten av ett utvidgat uppdrag att följa upp det brottsförebyggande arbetet på välfärdsystemens område.

7.12. Behov av styrning

Bedömning: Regeringen bör tillse att de beslutande myndigheterna

ges det utrymme och de resurser som behövs för att vidta effektiva brottsförebyggande åtgärder.

Skälen för bedömningen: Det brottsförebyggande ansvaret enligt

förordningen kommer innebära en viss ökad administration för de beslutande myndigheterna i och med de tillkommande uppgifterna med att kartlägga, analysera och att ta fram en åtgärdsplan. Där till kommer resurser för de åtgärder som myndigheten bedömer behöver prioriteras och som på ett effektivt sätt adresserar orsakerna till brottsligheten.

Även om åtgärderna ska vara effektiva, kan de vara kostsamma att genomföra. Åtgärder som regeländringar kan till exempel innebära uppdateringar av myndigheternas handläggningssystem, utbildning av personal, uppdatering av interna riktlinjer och externt informationsmaterial. Enligt myndigheterna kan vikten av sådana åtgärder komma att ställas mot andra uppdrag som myndigheterna har. Sedan 2021 har de beslutande myndigheterna tillförts medel om totalt 125 miljoner kronor årligen som ska användas till att finansiera insatser, återrapportering och uppdrag kopplade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa är dock främst kopplade till de uppgifter som regleras enligt förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Det kan därmed behövas såväl en tydlig prioritering av regeringen som tillförsel av ytterligare medel för att åtgärder som kan ge betydande effekter inte ska prioriteras bort för annan verksamhet eller uppdrag.

För att ett brottsförebyggande ansvar ska få den effekt som avses behöver arbetet vara långsiktigt och strukturerat. Om uppgiften nedprioriteras framför andra uppgifter finns det en stor risk att det brottsförebyggande arbetet inte får avsedd effekt. Det är därför viktigt att regeringens styrning visar att brottsförebyggande åtgärder prioriteras och att regeringen ser till att myndigheterna har de resurser som krävs för att vidta brottsförebyggande åtgärder med påvisbar effekt.

8. Robusta och enkla regelverk

8.1. Inledning

Välfärdsbrottslighet1, där bidragsbrott ingår, skiljer sig från många andra typer av brott då ”arenan” för brotten är själva välfärdssystemen2. Ett bidragsbrott begås genom att en enskild lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden till en beslutande aktör om exempelvis inkomst eller bosättning. Villkoren och deras utformning för en förmån eller ett stöd kan vara avgörande för möjligheten att lämna oriktiga uppgifter eller att underlåta att anmäla ändrade förhållanden. Hur de regelverk om ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) är konstruerade spelar därför en avgörande roll när det gäller att förebygga välfärdsbrott (se avsnitt 4.5.3 och 6.2.3).

Vi har tidigare konstaterat att dagens regelverk inte är ändamålsenliga, varken ur perspektivet robusta3 mot brott eller genom att vara enkla för enskilda att förstå och för handläggare att tillämpa. I avsnitt 6.4 har vi bedömt att det finns anledning att överväga flera åtgärder, för att regelverken som styr de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen, ska bli mer ändamålsenliga i dessa avseenden. I detta kapitel lämnas förslag om hur välfärdssystemens regelverk bör utvecklas genom olika åtgärder, alla med syfte att stärka välfärdssystemens motståndskraft mot brott.

1

Med välfärdsbrottslighet avses i detta betänkande brottslighet som riktas mot sådana för-

måner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen, se avsnitt 2.3.2.

2

Med välfärdssystemen i detta kapitel avses de välfärdssystem, det vill säga de ekonomiska för-

måner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612), och vi använder begreppet välfärdssystemen genomgående för att beskriva de förmåns- och stödsystem som omfattas.

3

Enligt svenska akademins ordlista kan ordet robust ha följande betydelser: En kraft, som tål

(starka) påfrestningar, motståndskraftig, härdig. Med begreppet robusta regelverk i kapitlet menar vi därför att regelverkens konstruktion bör vara stark och motståndskraftig mot missbruk. https://svenska.se/saob/?id=R_2205-0127.y5hb. Hämtat 2023-07-20.

8.2. Välfärdssystemen bör skyddas särskilt vid regelgivning

Från välfärdssystemen betalas varje år ut miljardbelopp till enskilda och företag. Av dem betalas uppskattningsvis mer än 14,6 miljarder ut på felaktiga grunder4, se avsnitt 4.3.3 och 6.2.1. De beslutande myndigheterna upptäcker allt fler fel, men det är fortfarande bara en mindre andel av de totalt uppskattade felaktiga utbetalningarna. Enligt det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetssättet bör åtgärder inriktas mot orsakerna till brottsligheten. Därför måste åtgärder föreslås och vidtas mot dessa orsaker med syfte att stärka regelverkens konstruktion och förbättra regelgivningen inom välfärdssystemen. Effekterna av de åtgärder som hittills har vidtagits framstår som osäkra och framför allt behöver åtgärderna bli mer träffsäkra och effektiva vid regelgivning inom välfärdssystemen.

8.2.1. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet bör beaktas särskilt

Bedömning: Om nya eller ändrade regler föreslås på välfärds-

systemens område ska konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet särskilt beaktas.

Skälen för bedömningen

Vikten av konsekvensutredning vid regelgivning

Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och kommittéförordningen (1998:1474) ska en konsekvensutredning tas fram inför de beslut om lagar, regler och andra offentliga åtaganden som kommittéer, särskilda utredare, Regeringskansliet och andra statliga förvaltningsmyndigheter lämnar. Syftet med en sådan konsekvensutredning är bland annat att så långt som möjligt försäkra sig om

4

ESV, 2023, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV 2023:22, s. 20

  • att den åtgärd som övervägs verkligen behövs,
  • att den löser det aktuella problemet, och
  • ger ett allsidigt underlag för att bedöma vilka konsekvenser åtgärden kan medföra.

Det kan till exempel handla om att bedöma de sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av ett förslag. När ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska även sådana konsekvenser ingå i bedömningen. Arbetet med en konsekvensutredning behöver påbörjas så tidigt som möjligt i regelgivningsarbetet och konsekvenser behöver identifieras, beräknas och sammanställas fortlöpande under utredningsarbetets gång. En stor del av nyttan går förlorad om en konsekvensutredning tas fram sent i processen och utifrån ett redan fastlagt förslag. När en konsekvensutredning håller god kvalitet, kan den ge rätt förutsättningar för väl avvägda beslut, minska riskerna för oförutsedda negativa konsekvenser och öka sannolikheten för att samhällets resurser används effektivt.5

Regelverken behöver stärkas och regelgivningen behöver förbättras

Vår kartläggning visar att riskerna med regelverkens konstruktion inte är något nytt. Redan 2008 påtalade FUT-delegationen problem med anknytning till regelverkens konstruktion.6 Liknande problem har återkommande konstaterats både av flera efterföljande utredningar och av de beslutande myndigheterna i deras riskanalyser och omfattningsstudier. Många förslag har lämnats och även genomförts, men åtgärderna tar lång tid att genomföra och består oftast i att göra enstaka ändringar i befintliga regelverk i stället för att göra en övergripande helhetsöversyn. Det har lett till att regelverken är svåröverskådliga och att regleringen skiljer sig åt mellan olika förmåner och stöd. Reglerna behöver vara lätta att förstå och följa, för att enskilda ska veta vad som förväntas av dem och underlätta för dem att göra rätt. Även ur ett handläggarperspektiv behöver reglerna vara enkla att tillämpa. Det finns risk för felaktig tillämpning eller att välfärdsbrott

5

Bättre konsekvensutredningar, Ds 2022:22, s. 27 f.

6

Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2008:74,

s. 16 f. och avsnitt 4.5.3.

och felaktiga utbetalningar inte upptäcks, om det finns en osäkerhet kring exempelvis utredningsskyldigheten.

Vi bedömer att regelgivning inom välfärdssystemen innebär särskilda och stora utmaningar. Det är många inblandade beslutande aktörer och ansvariga departement. Det är också en mängd olika förmåner och stöd som alla har sina särskilda särdrag, samtidigt som helheten i systemen – och då särskilt de beslutande aktörernas kontrollmöjligheter – är avgörande. Det är därför viktigt, som vi har konstaterat i avsnitt 6.2.3, att utmaningar i de materiella reglerna om olika ekonomiska förmåner och stöd, handläggningsreglerna för förmånerna och stöden samt att reglerna om personuppgiftsbehandling beaktas vid regelgivning. Brottsuppläggen inom välfärdssystemen förändras dessutom beroende på vilka åtgärder som vidtas. Det innebär att man löpande behöver följa utvecklingen och uppdatera kunskapen om brottsligheten. När brottsligheten förändras behöver nya eller förändrade regler komma till stånd och tas fram förhållandevis omgående, för att kunna förhindra att nya brott begås. Välfärdssystemen är ett område där nya eller förändrade regler kan behöva tas fram snabbt, som exempelvis olika särskilda stödåtgärder vid olika typer av kriser. Under coronapandemin behövde nya stödåtgärder tas fram skyndsamt. Det innebar att flera nödvändiga analyser av vilka konsekvenser som de nya stödåtgärderna kunde få för brottsligheten inte genomfördes. Vid sådana tillfällen är det viktigt att det finns robusta och enkla regelverk i grunden, vilket saknas i dag (se avsnitt 6.2.3). Vi kan även konstatera att den kunskap som finns om riskerna och orsakerna med regelverkens konstruktion, inte alltid används eller är svår att ta till vara vid regelgivning. Om sådan kunskap inte används vid regelgivning är det svårt att förutse vilka konsekvenser nya eller förändrade regler får ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det finns en betydande risk att ekonomiska stöd och förmåner utsätts för brottsliga angrepp. Bättre redskap behövs för att kunna föreslå effektiva och ändamålsenliga regler vid sådan regelgivning.

För utredningar tillsatta av regeringen, regeringens egna utredningar eller regeringens uppdrag till myndigheter finns former, processer och vägledning för framtagandet av nya eller ändrade regler. Detta i form av reglering i kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning och andra riktlinjer i bland annat kommittéhandboken och Integritetsskyddsmyndighetens vägledning om integritetsanalys (se avsnitt 4.5.3). Vid regelgivning har konsekvensutredningar en

central roll. Ett viktigt syfte med konsekvensutredningar är att säkerställa att de åtgärder som föreslås är välfärdsförbättrande ur samhällssynpunkt. Det innebär att nyttan med föreslagna åtgärder ska överstiga kostnaderna för samhället som helhet. Som vi har konstaterat är det stora summor som varje år betalas ut från välfärdssystemen och därmed från staten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det starka skäl att vid regelgivning särskilt beakta och väga in konsekvenser för dessa välfärdssystem.

Det finns ingen reglering eller vägledning för hur robusta och enkla regler inom välfärdssystemen kan tas fram. Trots medvetenhet om att svagheter i regelverkens konstruktion kan medföra brottsliga angrepp och att de bör minimeras, finns svårigheter att omsätta kunskapen i praktiken. Det finns sammantaget behov av att stärka de regelverk som styr välfärdssystemen och konstruera dem på ett sätt som minimerar riskerna för brottsliga angrepp och felaktiga utbetalningar.

Det finns behov av att särskilt beakta välfärdssystemen vid konsekvensutredning

Nuvarande regler om konsekvensutredning vid regelgivning anger att brottslighet och brottsförebyggande arbete ska beaktas vid sådan utredning.7 Den regleringen är generell och talar om all typ av brottslighet. I kommittéhandboken finns en vägledning med checklista om hur konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet bör beskrivas. Denna vägledning tar dock inte särskilt sikte på välfärdsbrottslighet, utan på all brottslighet.8

Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) bör noggranna konsekvensanalyser göras för att förebygga brott och det är särskilt viktigt när regleringen i sig öppnar nya marknader för organiserad och ekonomisk brottslighet. Brå menar att om brottslighet och brottsförebyggande arbete lyfts fram som särskilt relevant för en konsekvensanalys, kan det medföra att utredningen blir mer grundlig.9 Även Ekobrottsmyndigheten menar att det är avgörande med bra konsekvensutredningar. Myndigheten har vid ett flertal tillfällen i samband med remissyttranden påtalat att det ur ett brottsförebyggande perspektiv inte

7

Se 15 § kommittéförordningen (1998:1474).

8

Se Kommittéhandboken, Ds 2000:1, s. 62 f.

9

Brottsförebyggande rådets (Brå) remissyttrande över Bättre konsekvensutredningar,Ds 2022:22.

har gjorts tillräckliga risk- och konsekvensanalyser över hur förslag i praktiken kan skapa nya sårbarheter med följd att de utnyttjas i brottsligt syfte. Ekobrottsmyndigheten lyfter särskilt fram välfärdsbrottsligheten, som i stora delar är en följd av att samhällssystemen på ett relativt enkelt sätt kan missbrukas. Ekonomisk brottslighet möjliggörs ofta genom att det går att utnyttja brister i bland annat tillsyns- och kontrollsystem. Om det i ett tidigare skede görs mer utvecklade konsekvensanalyser, där konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet analyseras inför att exempelvis ett nytt transfereringssystem, såsom lönebidrag och tandvårdsstöd, skapas, kan sådana brister undvikas och uppkomsten och möjligheten till bland annat välfärdsbrott förhindras.10

När nya eller ändrade författningar för välfärdssystemen tas fram behöver den kunskap som finns om orsakerna till och riskerna för brottsliga angrepp konkretiseras och användas. För att kunna skapa robusta och enkla regelverk som dessutom är hållbara över tid, bör risken för att enskilda förmåner och stöd utsätts för brott lyftas fram särskilt och beaktas.

Syftet med att särskilt beakta välfärdssystemen i konsekvensutredningar

Som vi har konstaterat är det avgörande med konsekvensutredningar vid regelgivning som beaktar konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen för att rätt, effektiva och ändamålsenliga regler ska kunna införas.

Det yttersta syftet med att särskilt beakta sådan brottslighet och brottsförebyggande arbete i konsekvensutredningar vid regelgivning, är att säkerställa robusta och enkla regelverk över tid. Som vi har konstaterat finns även ibland behov av snabbt genomförande av nya eller förändrade regler inom välfärdssystemen. För att sådant genomförande inte ska behöva innebära risker för välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar, behöver detta perspektiv beaktas särskilt. Kunskapen som finns behöver dokumenteras, konkretiseras, användas och vara en naturlig integrerad del vid regelgivning och i konsekvensutredningar. När det tas fram regelverk inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen behövs även en tydlig koppling till en föränder-

10 Ekobrottsmyndighetens remissyttrande angående promemorian Bättre konsekvensutredningar,

Ds 2022:22.

lig lägesbild över brottsligheten (se avsnitt 7.6). Detta med syfte att lagstiftningen ska kunna anpassas till ett förändrat modus för brottsligheten eftersom vår kartläggning även visar att brottsligheten förflyttar sig vid införandet av olika åtgärder som tar sikte på att minska välfärdsbrott. En sådan ordning kan bidra till att effektiva och ändamålsenliga regler ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan föreslås och uppnås vid regelgivning.

Invändningar mot att beakta ett sådant perspektiv särskilt

En invändning mot att brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen bör beaktas särskilt i konsekvensutredning vid regelgivning kan vara att detta är eller borde vara något som redan görs. Det anges i kommittéförordningen att konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska beaktas om förslagen har sådan betydelse. Även kommittéhandboken har som nämnts ett särskilt avsnitt och checklista för hur sådan konsekvensbedömning ska göras, som gäller brottslighet generellt. Som vi har konstaterat finns det brister i om, när och hur sådana beaktanden görs och vilken kvalitet de har. Nuvarande regler är för allmänt hållen för att ge tillräcklig styrning och stöd i hur perspektivet robusta och enkla regelverk kan säkerställas vid regelgivning inom välfärdssystemen.

Det kan också ifrågasättas varför välfärdsbrottslighet ska lyftas fram som ett särskilt viktigt och skyddsvärt område. Undantaget det faktum att våra direktiv utgår ifrån bidragsbrottslagen och därmed brottslighet mot de välfärdssystem som omfattas där, bedömer vi att det finns flera goda skäl till att välfärdssystemen faktiskt är särskilt skyddsvärda och därför bör beaktas särskilt.

Välfärdssystemen är omfattande och en av grundbultarna i det svenska samhället. Enskilda bidrar till systemen genom att betala skatt och sociala avgifter och har rätt att vid behov få del av ersättning från systemen. Det handlar om allas vår gemensamma trygghet och välfärd. Brott mot välfärdsystemen, oavsett om det rör sig om organiserad brottslighet eller brott utförda av enskilda individer vid enstaka tillfällen, riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. Brottens påverkan på samhället handlar inte bara om stora kostnader för staten, utan konsekvenserna är betydligt mer långtgående än så. Det finns ett stort samhällsintresse av att syste-

men skyddas genom att ha robusta och enkla regelverk. Vår kartläggning har också visat att stora summor fortsatt betalas ut felaktigt och att brottsuppläggen förändras vid ändrade regler eller utökade kontroller. Det visar både att välfärdssystemen är ett brottsutsatt och lukrativt område för kriminella, och att åtgärder som tar sikte på att stärka regelverkens konstruktion ger effekt. Sammantaget är det viktigt, om man vill behålla välfärdsstaten Sverige, att systemen stärks och skyddas för framtiden.

En annan invändning mot att särskilt beakta detta perspektiv vid konsekvensutredning kan vara att det riskerar att fokus blir för stort på välfärdsbrottslighet och att en mer heltäckande konsekvensutredning utifrån andra perspektiv blir lidande. Syftet med att brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen ska beaktas särskilt, handlar inte om att ta fokus från övriga delar i en konsekvensutredning. Det handlar i stället om att lyfta fram vikten av att även detta perspektiv beaktas och ge stöd i hur sådana beaktanden bör göras. Det finns särskilda utmaningar och komplexitet vid regelgivning inom välfärdssystemen och de regelverk som styr de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Det handlar om att konkretisera och ta vara på den kunskap som finns om orsakerna till välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar som en viktig parameter vid regelgivning. Det kan fortfarande vara så att man i vissa fall bedömer det viktigare att vidta åtgärder genom att exempelvis införa en ny förmån eller ett nytt stöd snabbt utan kontrollmöjligheter. Då ska det dock vara ett medvetet val där man har beaktat detta perspektiv och analyserat riskerna. Det kan också vara så att man bedömt att vissa regler kan innebära risker för brott och felaktiga utbetalningar, men att andra hänsyn behöver gå före i det specifika fallet. Det kan även handla om att man minimerar riskerna för bidragsbrott och felaktiga utbetalningar genom andra kompletterande åtgärder.

En annan farhåga kan vara att särskilt beaktande av brottslighet mot välfärdssystemen vid konsekvensutredning kan komma att leda till ökad administration, ökad arbetsbelastning, längre beslutskedjor och en upplevelse av att det ställs högre krav vid regelgivning. Det finns, som vi nämnt tidigare, brister i de konsekvensutredningar som tas fram och befintligt regelverk har beskrivits som splittrat och svåröverskådligt (se avsnitt 4.5.3 och 6.2.3). Vår avsikt är inte att en reglering om brottslighet och ett brottsförebyggande arbete inom välfärdssystemen ska innebära ytterligare administration eller komplexitet

vid regelgivning, utan tvärtom. Genom att styra och stödja regelgivning inom välfärdssystemen utifrån perspektivet robusta och enkla regelverk, kan betänkanden, promemorior eller andra underlag vid regelgivning bli tydligare i vilka beaktanden som har gjorts. Om det finns tydligt stöd och bra vägledning i hur en sådan konsekvensbedömning ska göras, blir det enklare att uppfylla krav om sådana beaktanden. Om det tydliggörs vilka beaktanden som behöver göras, förväntas både lagstiftningsarbetet bli mer kvalitativt och effektivt och i slutändan även själva lagstiftningen eller åtgärden.

Ytterligare en farhåga kan vara om det verkligen kommer att leda till någon egentlig effekt i bemärkelsen minska välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar. Som vi har konstaterat i vår analys finns det visserligen generellt sett utmaningar i att uppskatta effekter av olika åtgärder inom området (se avsnitt 6.2.4). Samtidigt visar vår kartläggning att flera orsaker till felaktiga utbetalningar har anknytning till regelverkens konstruktion. Enligt det brottsförebyggande kunskapsbaserade arbetssättet bör åtgärder för att förebygga brott riktas mot att påverka orsakerna till brottsligheten. Här finns det mycket kunskap om orsakerna och använder man den kunskapen rätt, genom att försöka skapa så robusta och enkla regelverk som möjligt, talar det mesta för att sådana åtgärder kommer att få stora positiva effekter i minskat antal bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.

Sammantaget bedömer vi att det finns ett behov av att vid regelgivning inom välfärdssystemen särskilt beakta konsekvenserna för sådan brottslighet och brottsförebyggande arbete vid konsekvensutredning. En sådan del i konsekvensutredningar, som inriktas på att minimera riskerna för brott och felaktiga utbetalningar, innebär mer ändamålsenliga regelverk över tid.

Konsekvensutredning vid regelgivning bör särskilt beakta konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen

Konsekvensutredning vid regelgivning handlar om att som utgångspunkt hitta den samhällsekonomiskt mest lönsamma åtgärden eller förslaget. Även om regelgivning i första hand ska uppnå ett visst förutbestämt syfte eller mål, exempelvis vid införandet av en ny förmån där barnfamiljers ekonomi ska tryggas i vissa utsatta situationer, kan sådana mål eller syften ofta åstadkommas på olika sätt. Konsekvens-

utredning handlar då om att väga olika möjliga lösningar och deras samhällsekonomiska kostnader och nyttor mot varandra. Det är därmed inte bara rena ekonomiska kostnader för att införa en ny förmån som ska beaktas. Även annat, som exempelvis vinster för samhället i stort som att minska utanförskap för vissa familjer och barn, kan vara viktigt att beakta. Som vi bedömer är det dock alltid viktigt när en sådan förmån utformas av att noga överväga riskerna för välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar av förmånen och hur sådan brottslighet kan förebyggas på ett ändamålsenligt sätt.

Vår samlade slutsats är att konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen bör beaktas särskilt i konsekvensutredning vid regelgivning. Det behövs därför en uttrycklig reglering om detta (se avsnitt 8.2.8). Slutsatsen är också att det behövs uttrycklig vägledning och tydligt stöd vid sådan regelgivning i hur nya och ändrade regler för de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen bör utformas för att vara enkla och bli robusta mot välfärdsbrott (se avsnitt 8.2.3). För att säkerställa att kunskapen också används på avsett sätt och för att uppdatera och följa upp vilken kunskap och vilka beaktanden som behöver ingå, behövs det även en särskild gransknings- och stödfunktion (se avsnitt 8.2.4). På så sätt, och genom att följa brottsutvecklingen på området, kan välfärdssystemen tryggas och skyddas över tid. Om inte ett konsekvenser för brottligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen beaktas, är risken stor att regler tas fram som inte uppfyller sitt syfte på ett tillräckligt gott sätt.

8.2.2. Konsekvensutredningens innehåll

Förslag: Om en reglering får effekter av betydelse för brottslig-

heten eller det brottsförebyggande arbetet inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen, ska konsekvensutredningen, i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av

1. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, och

2. om särskilda hänsyn behöver tas till sådan brottslighet eller

brottsförebyggande arbete vid reglernas utformning.

Skälen för förslaget

Vad konsekvensutredningen ska innehålla

Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen ska beaktas särskilt vid regelgivning. Det behöver regleras, för att tydliggöra att en konsekvensutredning ska innehålla ett sådant perspektiv, se avsnitt 8.2.8. Det finns behov av att i samband med regelgivning och så tidigt som möjligt i processen ha som utgångspunkt att minimera riskerna för brottslighet riktad mot välfärdssystemen och felaktiga utbetalningar. Som vi har konstaterat i vår kartläggning och analys, kapitel 4–6, behöver regelverken ses som en helhet. Robusta och enkla regelverk förutsätter en enhetlighet och att

  • de materiella reglerna om rätten till en förmån eller ett stöd,
  • handläggningsreglerna som ger verktygen för att kunna bedöma om de materiella villkoren är uppfyllda, och
  • bestämmelser om behandling av personuppgifter och offentlighet och sekretess,

utformas i enlighet med den kunskap som finns om på vilket sätt regelverkens konstruktion möjliggör välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar. Det handlar om att konkretisera den kunskap som finns om orsakerna till brott och omsätta dem i praktiken. Ett exempel på detta är omfattningsstudierna som visar att det inom flera system finns flera gemensamma orsaker och risker till avsiktliga fel. Inom systemen sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag var de vanligaste delriskerna arbete trots förmån, bosättning eller vistelse utomlands och oriktiga uppgifter om inkomst. Denna kunskap bör med fördel formuleras som principer som kan verka ledande när regler tas fram. Nedan beskriver vi några förslag på sådana utgångspunkter och principer.

Enhetlighet i välfärdssystemens konstruktion är den första viktiga utgångspunkten. Som vi har konstaterat i vår kartläggning har regelverken blivit ett svåröverskådligt lapptäcke. För att förhindra brottsligheten är det avgörande att det finns likalydande bestämmelser och villkor som ger de beslutande aktörerna samma förutsättningar vad gäller utredning, uppgiftsinhämtning, kontroll och personuppgifts-

behandling. Utan en sådan enhetlighet är risken också överhängande att enskilda eller handläggare inte förstår vad som förväntas av dem när det gäller att besluten ska bli korrekta. En viktig utgångspunkt bör därför vara att skapa enhetliga regelverk för välfärdssystemen som kan motstå brottsliga angrepp.

De flesta brott mot välfärdssystemen begås genom att enskilda lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden när det krävs. För att minimera risken för sådana beteenden bör man därför försvåra för enskilda att kunna göra så. Det kan exempelvis innebära att materiella villkor för en förmån eller ett stöd bör vara så konkreta, faktiska och verifierbara som möjligt. Det kan också vara genom att utgå ifrån historiska inkomster i stället för uppskattade framtida inkomster. Att använda sig av schabloner eller andra villkor som kan kontrolleras och verifieras kan i vissa fall vara att föredra framför bedömningsvillkor som enbart bygger på enskildas uppskattningar eller uppgifter.

Vi menar därför att det bör tas steg mot att redan vid ansökningstillfället inhämta uppgifter som finns hos andra aktörer. Likt förfarandet vid inkomstdeklarationen till Skatteverket skulle en rad uppgifter kunna presenteras för den enskilde vid ansökningstillfället och den sökandes uppgift bli att verifiera dessa uppgifter när ansökan om en förmån skickas in. Resonemanget om att förenkla regler och effektivisera kontrollen genom bland annat att använda uppgifter som redan finns tillgängliga fördes redan år 1984 i betänkandet om förenklad självdeklaration.11 Anledningen var att man bedömde att många av de fel som fanns i deklarationerna uppkom i onödan. Även om skatteförfarandet och ansökningsförfarandet inom välfärdssystemen naturligtvis skiljer sig åt i flera avseenden, kan grundtankarna i resonemangen tjäna som vägledning inför en eventuell kommande reform i riktning mot att förenkla systemen och förbättra kontrollen.

En sådan ordning skulle innebära flera fördelar både i arbetet med att skydda välfärdssystemen och för den enskilde. Effektiviteten i handläggningen skulle öka om det redan vid ansökningstillfället fanns kvalitetssäkrade uppgifter förifyllda.12 Den handläggande myndigheten skulle inte behöva vidta åtgärder för att försäkra sig om att uppgiften var korrekt och den enskilde skulle inte behöva fundera när-

11

Förenklad självdeklaration, SOU 1984:21.

12

Jämför Delegationen för korrekta utbetalningar, Digitalisering och AI för korrekta utbetal-

ningar från välfärdssystemen, Rapport 5, september 2019, s. 54 f.

mare över vilka belopp eller andra uppgifter som ska fyllas i. Det innebär i sin tur att man minimerar risken för såväl att den enskilde avsiktligt fyller i en felaktig uppgift som leder till att för hög ersättning betalas ut, som att den enskilde av okunskap eller missförstånd fyller i en felaktig uppgift som leder till ett mindre förmånligt beslut för denne. Det skulle således vara till gagn för både myndigheter och den enskilde.

I ett sådant förfarande måste det dock vara möjligt för den enskilde att ändra de förifyllda uppgifterna om de inte stämmer. Om en annan uppgift fylls i får den uppgiften utredas närmare. Även det är till gagn för såväl myndigheter, som då kanske får en felaktigt registrerad uppgift korrigerad, som för den enskilde som erhåller en korrekt förmån.

En ordning som nu beskrivits är möjlig i första hand när det handlar om historiska och redan fastställda uppgifter, till exempel gällande inkomst av tjänst föregående år eller vissa fastställda kostnader. Flera villkor inom välfärdsystemen bygger dock på en annan typ av uppgifter om till exempel arbetsförmåga och hjälpbehov eller om framtida inkomster. Sådana uppgifter måste verifieras på andra sätt och i den mån det är möjligt.

Särskilt problematiskt är sådana icke verifierbara uppgifter i kombination med ekonomiska incitament, som exempel att ju lägre inkomst enskilda uppger, desto högre ersättning beviljas. Schabloner är ett sätt att undvika beroendet av enskildas egna uppgifter och svårhanterliga utredningar om enskildas uppskattningar. Det kan dock finnas behov av att fortsatt uppställa vissa villkor som inte är kontrollerbara eller verifierbara på sådana sätt, exempelvis omfattning av en viss arbetsförmåga eller ett hjälpbehov. Om det behöver finnas kvar sådana villkor bör det analyseras om det finns andra verktyg som kan användas för att bedömningen ska bli mer rättssäker och neutral, utan att vara helt beroende av vad en enskild uppger. Det kan exempelvis vara genom att reglera att en oberoende bedömning av enskildas arbetsförmåga eller hjälpbehov ska genomföras av särskilt utsedd läkare, vårdgivare eller hjälpmedelscentral.

Handläggningsreglerna för den aktuella förmånen eller stödet bör sedan utformas på ett sådant sätt att de säkerställer att behövliga uppgifter kan inhämtas från eller kontrolleras mot andra säkra källor. Med handläggningsregler avses här de regler som ger den beslutande aktören möjlighet att utreda och fastställa om de materiella villkoren är uppfyllda. Det är därför viktigt att överväga om och i förekom-

mande fall vilka utredningsbefogenheter som också kan behöva regleras för att den beslutande aktören ska ha möjlighet att utreda och fastställa sådana materiella villkor. Som vi har konstaterat i avsnitt 6.2.3 och analyserat vidare ovan bör de materiella villkoren som utgångspunkt bygga på uppgifter som i så stor utsträckning som möjligt kan inhämtas digitalt från en annan myndighet eller aktör. På så sätt är den beslutande aktören inte beroende av enskildas egna uppgifter utan kan relativt enkelt konstatera om en uppgift är oriktig eller inte. Man bör även överväga möjligheterna att i vissa fall redan initialt inhämta uppgifter som kan vara förifyllda i en ansökan, som den enskilde sedan bara behöver kontrollera och godkänna.

Slutligen bör man även överväga om det behövs skyddsfaktorer runt de materiella villkoren och handläggningsreglerna för förmånen eller stödet. Det handlar om möjlighet till olika kontroller. Det kan exempelvis vara riskbaserade kontroller där vissa uppgifter får användas för att söka efter så kallade riskärenden. Sådana kontroller kan i vissa fall kräva särskild reglering av personuppgiftsbehandlingen eller av frågor som rör offentlig och sekretess.

Om dessa tre delar finns på plats minskar möjligheten drastiskt för enskilda att lämna oriktiga uppgifter och inte anmäla ändrade förhållanden där så krävs. Sammantaget innebär detta att en konsekvensutredning bör innehålla en beskrivning av

1. i vilken utsträckning reglerna kan komma att påverka brottsligheten

och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen, och

2. om särskilda hänsyn behöver tas till sådan brottslighet eller brotts-

förebyggande arbete vid reglernas utformning.

Sådana hänsyn är reglernas motståndskraft mot brott (se beskrivningen ovan), om reglerna möjliggör en effektiv digital inhämtning av uppgifter från register eller uppgifter från andra säkra källor och hur reglerna kan säkras upp genom efterföljande kontroller och förebyggande av brott och fel. Det ska här framhållas vikten av att konsekvensutredningar är en integrerad del i hela processen med att ta fram förslag på regeländringar.

Kunskapen om orsakerna behöver följa lägesbilderna över brottsligheten

En annan förutsättning för en sådan långsiktig, ändamålsenlig och effektiv regelgivning inom välfärdssystemen är att det finns en god kännedom om den lägesbild över brottsligheten som finns framtagen inom de välfärdssystem som berörs (se kapitel 7). Vad som utgör tillräckliga åtgärder för att förhindra brott mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen förskjuts med tiden. Som vi har sett i vår kartläggning förändras brottsuppläggen inom välfärdsområdet i takt med exempelvis införandet av vissa åtgärder. Den kunskap som därmed finns om orsakerna till brottsligheten behöver följas upp och vara uppdaterad utifrån en sådan utveckling. Det kan till exempel handla om konkret kunskap gällande vilken typ av brottslighet som det är fråga om och om den är koncentrerad till vissa beteenden, förmånsvillkor eller användandet av vissa brottsverktyg. Vad som avses med lägesbild och hur den ska tas fram behandlas i kapitel 7. Kunskapen som ska användas behöver därför vara uppdaterad och hur det ska säkerställas över tid återkommer vi till i avsnitt 8.2.3.

8.2.3. Ytterligare vägledning och metodstöd

Bedömning: Regleringen om att särskilt beakta konsekvenser för

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen, ska kompletteras med vägledande principer och operativt stöd.

Skälen för bedömningen

Regleringen behöver även kompletteras med stöd

Det finns, utöver regleringen om att brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemens område ska beaktas i konsekvensutredning, behov av ytterligare stöd vid regelgivning. I första hand bör det finnas vägledande principer samlade som utgångspunkter vid regelgivning inom välfärdssystemen. Vi har här utgått från de vägledande principer som finns i Danmark, se avsnitt 4.5.3, och översatt dem till svensk kontext och den problembild som vi har identi-

fierat i vår kartläggning. Följande principer som utgår från beskrivningen i avsnitt 8.2.2 bör vara utgångspunkt:

  • Vid regelgivning inom välfärdssystemen bör fokus vid beaktande av sådan brottslighet och brottsförebyggande arbete vara på regelverkens uppbyggnad, enhetlighet och möjlighet till yttre påverkan. Här bör konsekvenserna av ett lagförslag i dessa avseenden kartläggas så tidigt som möjligt i processen. Det bör härvid särskilt beaktas om – lagstiftningen öppnar upp för möjligheter till brott och fel, och – i förekommande fall, hur kontroller kan inriktas på dessa möjligheter.

Det innebär att när nya regler tas fram följande utgångspunkter bör beaktas:

– Enhetliga bestämmelser och villkor som ställer upp samma för-

utsättningar vad gäller utredningsmöjligheter, uppgiftsskyldigheter, kontrollmöjligheter och möjligheter att behandla personuppgifter, – möjlighet till att använda schabloner eller materiella villkor som

är möjliga att vidimera och kontrollera, exempelvis historiska inkomster, – möjlighet till effektiv användning av digitala lösningar för kon-

troll och/eller förifyllda uppgifter för att säkerställa korrekt beslutsunderlag med hjälp av uppgifter från offentliga eller andra källor, och – möjlighet till andra kontroller eller verktyg för förebyggande

av brottslighet och fel.

En vägledning i denna del med metoder och råd kan med fördel tas fram. Vägledningen bör rikta sig främst till de som tar fram författningsförslag inom välfärdsystemens område, till exempel inom Regeringskansliet, offentliga utredningar eller myndigheter. Stödet i vägledningen bör vara kunskap om orsakerna till misstänkta brott riktade mot välfärdssystemen, brottsuppläggen och hur de förändras, hur sårbarheter i regelverkens konstruktion kan utnyttjas av kriminella och hur dessa sårbarheter kan undvikas. Samma stöd bör också

ges till de som skriver kommittédirektiv eller andra typer av uppdragsbeskrivningar som rör författningsändringar eller där ny reglering ska tas fram. Det finns inom andra områden en sådan vägledning. Som exempel kan nämnas Integritetsskyddsmyndigheten, som har tagit fram och ansvarar för en vägledning för integritetsanalys (se avsnitt 4.5.3).

Det bör utöver vägledning finnas operativt stöd till myndigheter, departement och kommittéer i konsekvensutredningsarbetet genom utbildning och erfarenhetsutbyte. Ett sådant stöd kan bidra till ökad kvalitet på konsekvensutredningarna i detta hänseende och därmed också till mer ändamålsenliga regler, men också till att öka medvetenheten hos berörda aktörer om betydelsen av enkla och robusta regelverk för att förebygga och motverka brott riktade mot välfärdssystemen.

8.2.4. En särskild gransknings- och stödfunktion bör inrättas

Bedömning: Regleringen om att särskilt beakta konsekvenser för

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom välfärdssystemen, vägledning och stöd ska kompletteras med en särskild gransknings- och stödfunktion.

Skälen för bedömningen

Behovet av en särskild gransknings- och stödfunktion

Ovan redovisade förslag handlar om att säkerställa att det vid framtida regelgivning inom de aktuella välfärdssystemen beaktas hur systemen kan bli enkla och robusta mot brott. Mot samma bakgrund och med anledning av välfärdssystemens komplexitet, olika system med många inbördes beroenden och aktörer, bedömer vi att det även behöver finnas en utomstående gransknings- och stödfunktion med särskild expertkompetens i dessa frågor (se närmare våra överväganden i avsnitt 8.2.1). Att införa en funktion som granskar och yttrar sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för dessa välfärdssystem, kan ytterligare bidra till stärkta regelverk och en förbättrad regelgivning.

Syftet med att en sådan funktion bör inrättas

Det yttersta syftet med att inrätta en sådan funktion bör vara att säkerställa att regelverken inom välfärdssystemen är robusta mot välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar samt enkla för enskilda att förstå och för handläggare att tillämpa. Granskningsuppgiften ska ha till syfte att säkerställa att regelgivare vid konsekvensutredning gör sådana beaktanden. Kärnan i arbetet ska vara att granska förslag till nya eller ändrade regler och bidra till att utforma dem så att de är bättre rustade mot fel och brott samt följer brottsutvecklingen på området. En utomstående granskning av en funktion med expertkunskap om vikten av robusta och enkla regler samt hur sådana kan uppnås, kan ytterligare minska risken för inbyggda kända problem i regelverken och onödigt komplexa regler. Granskningsfunktionen ska även ha en stödjande uppgift. Med det menas att kunna ge konkreta, praktiska råd vid regelgivning när olika regelgivare har sådana behov. Det kan handla om utbildning, stöd i enskilda frågor eller granskning och stöd underhand, vilket vi återkommer till i avsnitt 8.2.5.

Om en sådan funktion får avsedd effekt finns stora möjligheter att påverka en hållbar utveckling mot bättre regler. Funktionens utlåtanden bör göras så tydliga som möjligt för att kunna bistå i att utveckla kvalitén på konsekvensutredningarna i denna del. Det innebär bland annat att ge konkreta råd på förbättringar och på ett tydligt sätt påtala vilka eventuella brister som finns. Genom sådan tydlig redogörelse kan råd om förbättringsförslag förhoppningsvis tas i beaktande i den fortsatta behandlingen av förslaget och regelgivningen inom området förbättras och vara hållbar över tid.

Invändningar mot att införa en sådan funktion

Förutom de generella invändningar som kan finnas mot att särskilt beakta välfärdssystemen vid regelgivning som vi har beskrivit i avsnitt 8.2.1, bör något här nämnas särskilt om de invändningar som kan finnas mot att införa en särskild gransknings- och stödfunktion. En sådan invändning kan vara om det kan anses administrativt försvarbart att införa en sådan särskild gransknings- och stödfunktion för det förhållandevis snäva området välfärdsbrott och där aktuella välfärdssystem. Det är inte några stora mängder förslag på nya eller förändrade regler inom de förmåner och stöd som omfattas av bidrags-

brottslagen som lämnas varje år.13 Vi bedömer dock att det finns stor utvecklingspotential och behov av en ambitionshöjning när det gäller regelgivningen avseende dessa välfärdssystem.

Som vi har konstaterat i vår kartläggning och ovan är varken befintliga regelverk ändamålsenliga eller dagens regelgivning inom området tillfredsställande. Många regler är föråldrade och framtagna i en annan tid utifrån andra förutsättningar samt har exempelvis inte följt den digitala utvecklingen. Ett annat exempel är regleringen av hur olika myndigheter får behandla personuppgifter i sin verksamhet som i flera delar inte har ändrats i den takt som utvecklingen har krävt. Det är mot denna bakgrund som vi lämnat förslag om att förbättra och ge bättre verktyg vid regelgivning och som vi nedan, i avsnitt 8.3, förslår att befintliga regelverk ses över. Om våra förslag i dessa delar går igenom och man är villig att genomföra den ambitionshöjning som vi ser är nödvändig, bedömer vi att antalet regelgivningsförslag inom välfärdssystemen kommer att öka markant. Det skulle därmed finnas fler författningsförslag att granska än vad som nu är fallet.

Oaktat det, menar vi att de särskilda utmaningar som finns vid regelgivning inom välfärdsområdet gör införandet av en särskild gransknings- och stödfunktion befogat. Även om det regleras att konsekvensutredning vid regelgivning inom välfärdssystemen ska beakta brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom systemen och tydlig vägledning, principer samt utgångspunkter tas fram som stöd, behövs en gransknings- och stödfunktion. Den expertkunskap som vi menar krävs här innebär ett ständigt lärande, både genom att erhålla sådan kunskap, tillämpa den i praktiken och att följa, underhålla och bibehålla kunskapen. Som vi tidigare har varit inne på förändras och utvecklas brottsligheten. De sätt som robusta och enkla regelverk kan åstadkommas på vid regelgivning kan därför behöva förändras.

En annan invändning skulle kunna vara att det kan komma att fördröja regelgivningsprocesser och innebära ytterligare administration om en oberoende granskning ska göras. Vi återkommer nedan i avsnitt 8.2.5 till hur vi tänker oss att granskningsfunktionen ska fungera i praktiken, men något övergripande kan sägas redan här. Gransknings- och stödfunktionen som ska bestå av expertkunskap kan användas

13

Vid en genomgång av alla författningar som publicerats i svensk författningssamling under åren 2017–2022, tillsammans med de beslutande myndigheternas uppgifter om hur många föreskrifter per år i snitt som tas fram eller ändras, handlar det om 15–20 regelgivningsförslag per år som skulle hamna hos den särskilda gransknings- och stödfunktionen.

inför eller underhand som regler arbetas fram. I många fall kommer dock granskning av konsekvensutredningen ske först efter att författningsförslag har tagits fram. Det är dock tänkt att granskningen ska integreras i redan befintlig remissbehandling, i de fall sådan finns. Syftet är därför inte att fördröja några tider eller att öka administrationen för de som arbetat med att ta fram regelgivningsförslagen. Däremot kan det i vissa situationer, exempelvis när beslutande myndigheter tar fram förslag till nya eller ändrade regler, bli så att det upplevs som en ytterligare administrativ åtgärd som kan fördröja berednings- och beslutsprocessen på myndigheten. Vi bedömer dock att den administrativa bördan i sådana fall kommer att bli marginell. En ytterligare fördel med att inrätta ett råd är att ett sådan snabbt kommer att kunna hitta goda exempel från olika utredningar och förslag till myndighetsföreskrifter och sprida dem vidare till andra som tar fram förslag till nya regler.

Om det är tydligt reglerat vad som gäller vid regelgivning, finns goda möjligheter att inom myndigheten beakta denna granskningstid vid framtagandet av tidsplan med mera. Huvudsyftet är som nämnts tidigare att granskningsfunktionen ska säkerställa mer robusta och enkla regler över tid. Den eventuella ökade administrationen eller tidsutdräkten som det kan finnas farhågor kring, kommer dock på det stora hela att minska. Robusta och enkla regelverk kommer i slutändan att leda till mer effektivitet hos beslutande myndigheter, mindre administration och felaktiga utbetalningar.

För att stärka och skydda regelverken inom välfärdssystemen finns som vi bedömer det behov av en särskild gransknings- och stödfunktion vid regelgivning. En sådan särskild funktion bör inrättas som ett led i regeringens arbete med att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.

8.2.5. Funktionens uppgifter

Förslag: Funktionen ska

– yttra sig över konsekvensutredningar som upprättats i enlig-

het med kommittéförordningen eller förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning och som har legat till grund för ett förslag till föreskrifter som kan få effekter av betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen – yttra sig över andra konsekvensutredningar som har legat till

grund för ett förslag som kan få sådana effekter av betydelse, om Regeringskansliet begär det.

Skälen för förslaget: Om ett författningsförslag kan få effekter av be-

tydelse för välfärdssystemen ska departement och myndigheter skicka förslaget och den tillhörande konsekvensutredningen till granskningsfunktionen. Funktionens uppgift ska vara att granska konsekvensutredningar och yttra sig över om dessa uppfyller de krav som ställs enligt i