SOU 2025:61
Sveriges internationella adoptionsverksamhet
Betänkande av Adoptionskommissionen
Stockholm 2025
Sveriges internationella adoptionsverksamhet
− lärdomar och vägen framåt
Volym 1
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025
ISBN 978-91-525-1265-4 (tryck) ISBN 978-91-525-1266-1 (pdf) ISSN 0375-250X
En utredares tankar
Att utreda om det har förekommit oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet lät när jag fick frågan som en ganska okomplicerad uppgift. Det har väl inte förekommit några oegentligheter tänkte jag. Det visade sig inte vara så enkelt. Granskningen visar att det inte alltid har gått rätt till.
När barn har adopterats till Sverige har det ibland förekommit olagliga eller oetiska förfaranden som ytterst medfört att det inte funnits underlag för att bedöma om en internationell adoption verkligen kunnat antas vara till det enskilda barnets bästa. Granskningen visar också på svagheter i organiseringen av adoptionsverksamheten som bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras. Undersökningar i andra länder visar på samma sak.
När detta kommer fram väcker det förstås starka känslor. Alla som varit involverade i internationell adoptionsverksamhet har trott sig och haft en stark önskan att göra gott och det rätta. Adoptivföräldrar har fått ett barn som de var övertygade om behövde en ny familj, ett barn som de älskar som alla föräldrar älskar sina barn. De som arbetat med adoptionsförmedling i Sverige har varit övertygade om att de räddat barn från en osäker framtid och gett svenskar möjlighet till föräldraskap. Tillsynsmyndighetens uppgift har länge varit att underlätta internationella adoptioner. Internationell adoption sågs som någonting bra och som stod under statlig tillsyn. Allt verkade gå rätt till. Och så visar det sig att så inte alltid varit fallet. Det är klart att det väcker känslor.
Mitt uppdrag har varit att klarlägga om det förekommit oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Uppdraget har inte varit att utvärdera den svenska internationella adoptionsverksamheten; alltså om det har varit bra eller dåligt att vi i Sverige har tagit emot ett stort antal barn för adoption från andra länder. Många gånger under arbetets gång har jag fått synpunkten
att det inte har förekommit några oegentligheter och alldeles oavsett tjänar det inget till att leta efter sådana, det har ju gått bra för barnen som adopterats. Så är det säkert i många fall. Men att en person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på den fråga jag har att utreda, nämligen om den personens mänskliga och andra rättigheter har kränkts. Det är två olika saker som inte alltid är så enkla att hålla isär, men som måste besvaras var och en för sig.
Till min hjälp har jag haft ett enastående sekretariat vars oöverträffade hängivenhet och engagemang gjort utredningen möjlig. Vi har alla, under de år som utredningen har pågått, levt med frågor om vilken innebörd adoption har, hur internationell adoption påverkat dem som på olika sätt varit involverade i verksamheten, hur adoption har uppfattats och vilka följder olika beslut har fått. Vi har tagit del av många starkt berörande livsöden, från adopterade personer, adoptivföräldrar och ursprungsföräldrar. En ofrånkomlig insikt är att den svenska internationella adoptionsverksamheten emellanåt har bedrivits utan förståelse för vad en internationell adoption faktiskt innebär för dem som berörs.
Vi har förstås inte kunnat fullgöra uppdraget utan all den kunskap och de erfarenheter och reflektioner som kommit oss till del genom alla de möten vi haft med adopterade personer, adoptivföräldrar och ursprungsföräldrar, våra experter och referensgruppens ledamöter, forskare, myndighetsföreträdare, Riksarkivet och många fler. De har alla generöst delat med sig av sitt kunnande och sina erfarenheter, både positiva och negativa. Er hjälp har varit ovärderlig och ni ska alla ha ett stort tack.
I utredningsuppdraget ligger också att ge förslag på adoptionsspecifikt stöd. Det finns sedan lång tid tillbaka kunskap om att den som har adopterats internationellt kan ha behov av särskilt stöd vid olika tillfällen i livet. Under senare år har ett sådant stöd utvecklats men mycket återstår att göra och det är viktigt att så sker. Jag har inte i uppdrag att överväga ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats av oegentligheter i internationell adoptionsverksamhet. Men redan tillsättandet av utredningen är ett första steg i riktning mot en gottgörelse och slutsatserna och förslagen är ett andra steg i en sådan process. Men fler steg bör tas.
Jag har i betänkandet lämnat ett flertal förslag på hur den fortsatta verksamheten med internationell adoption kan organiseras för att om möjligt förhindra framtida oegentligheter. Det som har skett har skett och det kan vi inte ändra på. Men för framtiden finns lärdomar att dra. Av särskild vikt är att det adoptionsspecifika stöd som föreslås blir verklighet. Jag har också föreslagit att regeringen inleder en process för att ge adopterade personer och deras familjer ett offentligt erkännande och en ursäkt. Det är det minsta vi kan göra för alla de personer som drabbats av oegentligheter i sin adoption.
Uppsala i april 2025
Anna Singer
Tankar från en som blev adopterad till Sverige
Drömmar och fantasier om ett barn. Ett liv. Där. Drömmar och fantasier om ett liv. Ihop. Här. Eller isär.
Ett barn som lever någonstans. Som har lukter, smaker, bilder, ljud och känslor. Ett levt liv. Ett riktigt liv. Inte drömt. Inte fantiserat. Ett helt liv, några dagar, några veckor, några år. Någonstans. Med någons händer och någons famn. Del av människors minnen och människors liv. Vad drömmer barnet? Vad fantiserar det? Vad glömmer barnet? Vad vågar det hålla kvar medan det färdas över hav och land för att hamna här?
Barn byter länder. Papper byter händer. Drömmar blir verklighet. Sköna drömmar och mardrömmar. Somriga bilder på ljusbruna barn i folkdräkt. Glittrande, mörkbruna ögon under röda vintermössor i pulkabackar. Ljuvligt skrattande syskon i likadana finkläder. Blonda, raka kalufser bredvid mörka, krulliga tofsar. Här. Samtidigt som. Flera tankar i huvudet samtidigt. Samtidigt som. Familjer faller isär. Föräldrar söker förlorade barn. Människor som saknar makt och medel att kräva sin rätt. Där.
– Inte alla! – Hur vet du det? – Hade det varit bättre om? – Inte längre! – Kanske för dig, men inte för mig. – Är du inte tacksam?
Jag är tacksam för att jag har fått förtroendet att skriva några inledande tankar till den här utredningen. En utredning tillsatt för att undersöka vad som skett och kan göras i förhållande till internationella adoptioner till Sverige. Hur det ibland kunde bli så fel trots att vi drömde så fint och vad vi kan göra framåt. Jag är tacksam för att jag kan det. För att jag kan skriva, för att jag har livet och hälsan, för att jag har turen att befinna mig på den här platsen i den här tiden med de här möjligheterna. För att jag får tänka efter före. Skriva några ord innan. Några ord att kanske återvända till efter. Jag vet inte säkert, för jag skriver utan att ha läst utredningen. Utan att veta vad som väntar.
Jag skriver i ovisshet och ändå i visshet. Jag menar att vi redan vet saker med visshet. Men bara en del. Vi vet att några har farit illa. Att andra har haft det bra. Att en del har blivit fel. Att annat har blivit rätt. Att en del har blivit fel och rätt och bra och dåligt samtidigt. Men vi vet väldigt lite om hur många, hur ofta, varför och på vilket sätt. Om vad som kan lösas och om vad som är för sent. Och om hur vi kan gå vidare.
Att inte veta sägs vara välsignat. Att vila i okunnighetens hav ger frihet att fantisera och drömma. Att hoppas och glömma. Att önska att allt egentligen bara är bra. Jag försöker vänja mig vid att inte veta. Hela mitt liv har jag försökt vänja mig vid att jag förmodligen aldrig kommer att få veta. Trots att den allra vanligaste frågan jag får rör just det. Trots att jag har letat överallt. Trots att jag har läst och grävt och rest och sökt och testat och väntat och frågat och prövat. Trots att varje ny bekantskap till slut leder till samma fråga så vet jag, 53 år senare, fortfarande inte var jag kommer ifrån. Jag vet inte ur vilken jord jag har skapats och kapats vid rötterna. Vet inte vilka som gick på den jorden före mig eller vilka som går där än i dag.
Jag kan bara skriva hur det är för mig. En enda av nära 60 000 personer som har adopterats till Sverige från andra länder. I utredningen som följer föreställer jag mig att du kommer att läsa om hur det är för många, många andra. Jag föreställer mig att just som du tänker att du ser ett mönster, att du förstår hur det hänger ihop, så till-
kommer ett nytt perspektiv, en ny oregelbundenhet, som vrider verkligheten ett halvt varv till.
I mitt liv och i mitt arbete som psykolog och psykoterapeut har jag mött personer som har adopterats som aldrig har känt behov av att söka andra rötter. Personer på stadiga fötter som slagit rot i den svenska myllan. Här. Personer som vet, eller inte vet, vad de har lämnat och som är tacksamma att de har hamnat här. Som funnit trygghet och ro och är nöjda så. Jag har mött några som hela sitt liv har haft kontakt med en familj som lever kvar. Där. Andra har återvänt som vuxna och då funnit den familj de en gång kom ifrån.
Jag har mött dem som inte känt igen sig alls. Där. Som aldrig vill tillbaka. Dit. Och dem som ständigt längtar bort.
Jag har mött personer som har adopterats som vill tillbaka men inte är välkomna. Som först har lämnats för adoption och sedan blivit avvisade en gång till när de sökt och funnit ursprungsföräldrar som inte vill eller inte kan ha kontakt. Jag har mött personer som har adopterats från länder som hukar under krig och korruption. Länder som inte vill eller inte kan ta emot dem som söker sig tillbaka. Jag har mött personer som ville och kunde söka sina släktingar men som kom för sent. Så många som sökt sina rötter och funnit fler frågor än svar och undrat vem som ska hjälpa dem att läka. Här.
Jag har också mött dem som sökt och funnit och känt att de blivit helare. Som funnit en hamn och en famn. De som fått veta att de varit efterlängtade, saknade och sörjda. Som blivit stulna, kidnappade, köpta och sålda. Som handelsvaror. Jag har sett ursprungsföräldrars förtvivlan. Där. Och uppväxtföräldrars förfäran. Här. Jag har mött adoptivföräldrar som tröstat och kramat, vyssjat och lyssnat på sina älskade barn samtidigt som samma barn fattades deras första föräldrars öppna famnar. Mardrömmar som ingen av oss hade kunnat fantisera om men som nu är verklighet.
Därtill ofta pålagringar av medfödda eller förvärvade sjukdomar och skador. Mer eller mindre massiva. Synliga och osynliga. Tillfälliga och kroniska. Inte sällan mot en fond av kända och okända kriser och katastrofer. Jag har mött dem som först blev lämnade för
adoption där och sedan blev lämnade av sina adoptivföräldrar här. För att uppdraget blev för svårt. För komplext. För att barnet bar på för stora trauman. För att de vuxna som adopterade hade för låg förmåga, för låg kompetens och för få resurser. Fel resurser. För att varken pengar eller kärlek läker alla sår.
Jag har mött socialarbetare och terapeuter, mor- och farföräldrar, syskon, vänner, partners och barn till personer som har adopterats, som förgäves försökt hjälpa och stötta utan att lyckas stävja stormarna. Privata och professionella som har följt dem som aldrig helt hittat in i samhället eller ut ur ett inre mörker. Personer som gått bredvid någon som sårat och skadat, förstört och förlorat. Alla vi som känt någon som verkat må så bra men som plötsligt inte orkat stanna kvar. Eller som vi visste aldrig mådde särskilt bra. Alla de som vi redan har förlorat. Här.
Adoption sägs vara att uppta en annans barn som sitt eget. Att möta det främmande som sitt eget. Att försöka förstå hur det är att gå i någon annans skor och kropp. Att gå runt i samma skor som alla andra men med en kropp som oftast skiljer sig från normen. En kropp olik förälderns kropp. En kropp som får huvuden att vridas, blickar att dröja sig kvar, frågor att hänga i luften. En kropp som oprovocerat kan få ta emot knuffar och kommentarer, oombedda inviter och förnedrande avvisanden. Bara för att den är främmande för någon annan. Som inte ens när den kommer hem om kvällen är av samma sort som den eller de därhemma. Trots att vi alla är människor.
Min förhoppning är att den här utredningen kommer att kasta ljus över delar av vår gemensamma historia som hittills höljts i dunkel. Sedan är det upp till oss andra att välja hur vi vill gå vidare. Ska vi förändra och i så fall vad och hur? Behöver vi reparera? Kan vi kompensera? Vill vi utkräva ansvar? Vad ska vi ta vara på? Många erfarenheter och kunskaper från internationella adoptioner är även relevanta för andra alternativa sätt att bli föräldrar, för andra barn som växer upp utanför sin ursprungliga familj och för andra människor som bär på mer än en kultur och bakgrund.
Adoption är komplext och livslångt. Ofta inlindat i omsorg och ömhet. Att ha blivit adopterad är en väsentlig del av min identitet men det är inte allt jag är. En människa är så oändligt mycket mer än sina omständigheter. En människa vävs samman av både arv och miljö. Ett land som värnar människors rätt att leva fria och lika i värde och rättigheter är en fin miljö att vävas in i. Om det även innefattar ett erkännande av mitt arv, min historia och rätten till kännedom om mitt ursprung, som än så länge fattas mig, skulle jag vara tacksam.
Stockholm den 31 januari 2025
Hanna Wallensteen Leg. psykolog, leg. psykoterapeut
Till statsrådet Camilla Waltersson Grönvall
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 28 oktober 2021 att uppdra åt en särskild utredare att kartlägga och analysera hur regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet har fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredaren ska också utreda behov av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas, och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 6 juli 2023 (dir. 2023:113), den 19 september 2024 (dir. 2024:86) och den 10 december 2024 (dir. 2024:120).
Som särskild utredare förordnades den 28 oktober 2021 professorn i civilrätt Anna Singer.
Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Som huvudsekreterare anställdes den 1 december 2021 utredaren Tina J Nilsson. Som utredningssekreterare anställdes den 1 oktober 2022 juristen Pernilla Krusberg och den 15 november 2022 utredaren Helena Norman. Som utredningssekreterare var också utredaren Anders Tordai anställd från
den 24 januari 2022 till den 31 mars 2023 och utredaren Christina Sundelöf Kellner från den 21 februari 2022 till den 21 november 2022.
Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 23 februari 2022 rättssakkunnige Anna Fridh Welin, Justitiedepartementet, departementssekreteraren Andrea Larsson, Socialdepartementet, ämnesrådet Erica Neiglick, Utrikesdepartementet och departementssekreteraren Lisette Wahlroth, Socialdepartementet. Lisette Wahlroth entledigades den 1 februari 2023 och ersattes av departementssekreteraren Sandra Rosenälv. Anna Fridh Welin entledigades den 11 september 2023. Sandra Rosenälv entledigades den 11 december 2024 och ersattes av kanslirådet Christopher Woltén.
Som experter att biträda utredningen förordnades den 23 februari 2022 verksamhetschefen Kerstin Gedung (Adoptionscentrum), professorn Michael Hellner (Stockholms universitet), chefsjuristen Jonas Hägerlind (Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd), juristen Karin Juhlén (Barnombudsmannen), legitimerade psykologen Jenny Klefbom, biträdande professorn Cecilia Lindgren (Linköpings universitet), socionomen Sarah Lundholm, (Stockholms stad), lagmannen Mats Sjösten (Varbergs tingsrätt), verksamhetschefen Ann-Charlotte Särnbratt (Barnen Framför Allt) och juristen Elin Torebring (Socialstyrelsen). Jonas Hägerlind entledigades den 9 mars 2023 och ersattes av generaldirektören Per Bergling (Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd). Kerstin Gedung entledigades den 19 september 2024 och ersattes av kommunikationsstrategen Patric Nilsson (Adoptionscentrum).
Utredningen har också biträtts av en referensgrupp. Som ledamöter i referensgruppen förordnades den 24 februari 2022 Marit Arnbom, Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO), Bonnie Berggren, Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR), Anna Blades, Adopterade Koreaners Förening (AKF), Maria Diemar, Chileadoption.se, Peter Högman, Sverige Nepalföreningen, Hanna Sofia Johansson, Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN), Pia Ninche, Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF), Britt-Marie Nygren, Familjeföreningen för internationellt adopterade (FFIA), Elisabet Sundén Ingeström, Nätverket för Bulgarienföreningen för adoptivfamiljer, Katharina Urkko, Koreanska Sällskapet och Carin Walles, Föreningen Forever Families för Sydafrika och Lesotho. Katharina Urkko entledigades den 26 juni 2024 och ersattes av Mats Eklind (Koreanska Sällskapet).
Utredningen har antagit namnet Adoptionskommissionen (S 2021:08).
Den särskilda utredaren står själv för bedömningar, slutsatser och förslag i betänkandet. I övrigt är betänkandet skrivet i vi-form, vilket står för utredaren och sekretariatet tillsammans.
Härmed överlämnas betänkandet Sveriges internationella adop-
tionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (SOU 2025:61).
Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i juni 2025
Anna Singer
Tina J Nilsson Pernilla Krusberg Helena Norman
17
Innehåll
1 Författningsförslag ..................................................... 59
1.1 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken .......................... 59 1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............ 64 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner ............................................................................... 67 1.4 Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling................................. 69 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer .............................. 70 1.6 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000)................................................................................ 71 1.7 Förslag till förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer .......................................................... 75 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan ................................................................... 82
Innehåll SOU 2025:61
18
1.9 Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) ................................... 84 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade ......................................................................... 85 1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen .... 89 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd .......................................... 90
2 Vårt uppdrag och arbete ............................................. 93
2.1 Uppdraget och behovet av en utredning ............................... 93 2.2 Utgångspunkter och tolkning av uppdraget ......................... 93 2.2.1 Inledning .................................................................. 93 2.2.2 Vad är en oegentlighet? .......................................... 94 2.2.3 En granskning av ageranden i historiskt perspektiv ................................................................ 96 2.2.4 En granskning av oegentligheter – inte en utvärdering av internationell adoption ............. 99 2.3 Betänkandets disposition ..................................................... 100 2.4 Arbetssätt och metod ........................................................... 100 2.4.1 Expertgrupp och referensgrupp ........................... 100 2.4.2 Urval av ursprungsländer för fördjupad granskning ............................................................. 102 2.4.3 Arkivgranskning och analys av skriftligt material .................................................................. 103 2.4.4 Intervjuer, möten och resor.................................. 105 2.4.5 Aktgranskning ....................................................... 109 2.4.6 Särskild granskning av AC:s adoptionsakter från 2024 ................................................................ 114 2.4.7 Fokusgrupper ........................................................ 115 2.4.8 Externt material som tagits fram på uppdrag av oss eller initierats av andra ............................... 116
Innehåll
19
2.5 Centrala principer och begrepp ............................................ 117 2.5.1 Några centrala principer ........................................ 117 2.5.2 Begrepp och definitioner ....................................... 128
3 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling ......................................................... 135
3.1 Uppdraget .............................................................................. 135 3.2 Antalet internationella adoptioner över tid ......................... 136 3.2.1 Totalt finns nästan 60 000 personer i Sverige som adopterats från ett annat land ....................... 136 3.2.2 Antalet adoptioner som förmedlats genom myndighet och adoptionsorganisationer respektive privata och enskilda adoptioner .......... 136 3.2.3 Internationella adoptioner har genomförts från ett stort antal länder ....................................... 139 3.2.4 De tio största adoptionsländerna står för nästan 70 procent av adoptionerna ................. 140 3.3 Internationella adoptioner – attityder, motiv och aktuella frågeställningar från 1960-talet fram till i dag .................................................................................. 141 3.3.1 Inledning ................................................................ 141 3.3.2 1960-talet: Ska staten underlätta internationella adoptioner? ................................... 142 3.3.3 Slutet av 1960-talet – början av 1970-talet: Internationell adoption blir en folkrörelse .......... 144 3.3.4 1970-talet: Stort intresse för adoption genom NIA och AC men långa väntetider gör att många väljer att adoptera privat ............................ 147 3.3.5 1980-talet: Oegentligheter i privata adoptioner, betydelsen av de adopterades bakgrund och hur mår de utländska adopterade? ............................................................ 150 3.3.6 1990-talet: Brist på barn och på adoptivföräldrar, ny forskning om adopterade, Haagkonventionen på plats och ökad främlingsfientlighet och rasism ............................ 155
Innehåll SOU 2025:61
20
3.3.7 2000-talet: Adoptionerna ökar på nytt och ny forskning, en utredning om adoption samt två dokumentärer väcker reaktioner .......................... 159 3.3.8 2010-talet och fram till i dag: adopterade börjar kritisera internationella adoptioner och kritiken växer med avslöjanden om oegentligheter ........................................................ 165
3.4 Barnperspektiv vid adoption ................................................ 170 3.4.1 Inledning ................................................................ 170 3.4.2 Barnets intressen vid adoption ............................. 171 3.4.3 Utvecklingen av nationella adoptioner ................ 172 3.4.4 Internationella adoptioner – en annan sorts adoption ................................................................. 174 3.4.5 Barn som självständiga rättssubjekt ..................... 176 3.4.6 Avslutande kommentar ........................................ 177
4 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten ............................................ 179
4.1 Inledning ............................................................................... 179 4.2 Socialstyrelsen ....................................................................... 180 4.3 Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) 1973–2004 ............................................................................. 182 4.3.1 NIA – nämnd inom Socialstyrelsen ..................... 182 4.3.2 NIA får nytt uppdrag vid organisationsreformen 1979 ................................. 183 4.3.3 NIA blir egen myndighet 1981 ............................ 184 4.3.4 NIA blir 1997 centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention .............................................. 185 4.4 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) 2005–2015 ................................................................. 186 4.5 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) 2016– ...................................................................... 187 4.6 Regeringskansliet och utrikesförvaltningen ....................... 188 4.6.1 Socialdepartementet .............................................. 188 4.6.2 Justitiedepartementet ............................................ 189
Innehåll
21
4.6.3 Utrikesdepartementet ........................................... 189 4.6.4 Utrikesrepresentationen ....................................... 190
4.7 Kommunerna ......................................................................... 191 4.8 Domstolarna .......................................................................... 193 4.9 Auktoriserade sammanslutningar (adoptionsorganisationer) .................................................... 194 4.9.1 Sammanslutningarnas roll och ansvar .................. 194 4.9.2 Auktoriserade sammanslutningar över tid ........... 196 4.10 Privata aktörer och förmedlare ............................................ 198
5 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten ................ 201
5.1 Inledning................................................................................ 201 5.1.1 Uppdraget .............................................................. 201 5.1.2 Vår analys ............................................................... 201 5.2 Utgångspunkter för den svenska internationella adoptionsverksamheten ........................................................ 202 5.2.1 Den internationella adoptionsverksamheten etablerades för att underlätta adoption av utländska barn ........................................................ 203 5.2.2 Barnets bästa har varit centralt men adoption som familjebildningsalternativ har också varit viktigt ..................................................................... 207 5.2.3 Privata och enskilda adoptioner ska begränsas och kontrolleras men inte stoppas ........................ 210 5.3 Organiseringen av adoptionsverksamheten har syftat till att både underlätta adoptioner och säkerställa en statlig kontroll ....................................................................... 214 5.3.1 Inledning ................................................................ 215 5.3.2 Fram till 1979: Staten ska underlätta adoptioner och ansvara för adoptionsförmedlingen ............... 215 5.3.3 Från 1979: Ideella föreningar förmedlar adoptioner medan staten auktoriserar och bedriver tillsyn ................................................ 219
Innehåll SOU 2025:61
22
5.3.4 Inga förändringar har gjorts i organiseringen efter 1979 ............................................................... 221
5.4 Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen ............. 224 5.4.1 Inledning ................................................................ 225 5.4.2 Staten har förmedlingsansvaret fram till 1979 ..... 227 5.4.3 Auktoriserade ideella sammanslutningar får ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen 1979 ................................ 232 5.4.4 Ansvaret att pröva och kontrollera privata och enskilda adoptioner ........................................ 238 5.4.5 Socialnämndernas ansvar för prövning av fortsatt samtycke .............................................. 243 5.4.6 NIA:s ansvar att godkänna utländska adoptionsbeslut ..................................................... 249 5.4.7 Domstolarnas ansvar att utreda och besluta om adoption........................................................... 252 5.4.8 Dokumentationsansvar för adoptionsförmedlingen ......................................... 261 5.4.9 Det har inte funnits och finns inget ansvar att utreda historiska oegentligheter i internationella adoptionsärenden ....................... 264 5.5 Auktorisationsverksamheten ............................................... 266 5.5.1 De svenska adoptionsorganisationerna har haft auktorisation för ett stort antal länder ......... 267 5.5.2 NIA:s auktorisation fokuserade fram till 2005 på prövning av sammanslutningarna och inte på länderna ............................................................. 269 5.5.3 Bristande möjligheter att pröva och avslå auktorisationsansökningar .................................... 276 5.5.4 Auktorisationsprövningen skärptes 2005 men fortfarande kvarstår problem ....................... 279 5.5.5 Kontroll av sammanslutningarnas kostnader i utlandet ................................................................ 287 5.6 Tillsynsverksamheten ........................................................... 296 5.6.1 Fram till 1979 hade inte någon aktör tillsynsansvar över den internationella adoptionsförmedlingen ......................................... 297
Innehåll
23
5.6.2 Tillsynen av den internationella adoptionsverksamheten etablerades 1979 och har skärpts över tid ......................................... 298 5.6.3 Tillsynen har fokuserat på tillsyn av sammanslutningarna och inte på verksamheten i ursprungsländerna ................... 303 5.6.4 Resor till ursprungsländer ..................................... 306 5.6.5 Ett särskilt återrapporteringskrav 1995–1997 om utvecklingen i länderna ................................... 309 5.6.6 Tillsynsmyndigheten har inte skaffat sig detaljkunskap om adoptionsärenden i olika länder vilket påverkat förutsättningarna för en effektiv tillsyn ................................................... 310 5.6.7 Tillsynsmyndigheten har inte ansett sig ha mandat att granska och kontrollera verksamheten i ursprungsländerna ....................... 312
5.7 Samarbetet mellan tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna ............................................ 314 5.7.1 AC har tillåtits ha en drivande roll och har ofta uppfattats som den svenska myndigheten i utlandet ................................................................ 314 5.7.2 Utbytet mellan tillsynsmyndigheten och auktoriserade adoptionsorganisationer ................ 316 5.7.3 Adoptionsorganisationerna och inte tillsynsmyndigheten har tagit fram etiska principer för adoptionsverksamheten ................... 317 5.7.4 Tillsynsmyndigheten har varit för passiv och förlitat sig på de auktoriserade adoptionsorganisationerna .................................... 318 5.8 Aktörernas förutsättningar att fullgöra sitt ansvar ............. 319 5.8.1 NIA, MIA och MFoF har haft ett omfattande och komplext uppdrag med få anställda över tid .. 319 5.8.2 Det stora antalet samarbetsländer har påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar för kontroll och tillsyn ................................................ 321 5.8.3 Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen lyft frågor om förutsättningar för verksamheten till regeringen ......................................................... 322
Innehåll SOU 2025:61
24
6 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten ............................................ 325
6.1 Inledning ............................................................................... 325 6.1.1 Utgångspunkter för analys av oegentligheter ..... 325 6.1.2 Övergripande om förekomst av oegentligheter, omfattning och systematik ................................... 327 6.1.3 Kort om oegentligheter i de sju länder vi gjort fördjupad granskning av ....................................... 329 6.1.4 Olika utmaningar i att granska oegentligheter i de olika länderna .................................................. 332 6.1.5 Hur har svenska aktörer hanterat oegentligheter? ...................................................... 332 6.1.6 Kapitlets disposition ............................................. 333 6.2 Sverige har varit involverat i flera fall av handel med barn under 1970–2000-talet ......................................... 334 6.2.1 Inledning ................................................................ 334 6.2.2 Handel med barn i adoptioner från Sri Lanka på 1970- till 1990-talet .......................................... 335 6.2.3 Svensk koppling till handel med barn i privata adoptioner från Colombia på 1970- och 1980-talet ............................................................... 339 6.2.4 En etiopisk man som dömdes till fängelse 1977 förmedlade adoptioner till Sverige på 1970-talet ............................................................... 340 6.2.5 Handel med barn har förekommit i adoptioner från Polen till Sverige på 1990- och 2000-talet .... 341 6.2.6 Systematisk handel med barn i Kina på 2000talet – några bekräftade fall med koppling till Sverige .................................................................... 342 6.2.7 Uppgifter om handel med barn har även förekommit i andra länder från 1970-talet till 2010-talet ............................................................... 344 6.3 Ibland saknas samtycken och svenska aktörer har inte säkerställt att samtycke inhämtats ....................................... 349 6.3.1 Inledning ................................................................ 350
Innehåll
25
6.3.2 Ursprungsföräldrar har inte alltid fått rätt information för att kunna ge ett informerat samtycke ................................................................. 351 6.3.3 Mycket talar för att samtycke ibland har lämnats under påtryckning ............................. 353 6.3.4 I Sydkorea och Chile finns exempel på bortförda barn och samtycke från andra än föräldrarna ......................................................... 355 6.3.5 I Colombia och Sri Lanka har det förekommit att andra än barnets mor har undertecknat moderns samtycke ................................................. 359 6.3.6 Särskilda samtyckeshandlingar från föräldrarna saknas ofta i adoptionsakterna – även när deras namn finns angivna ....................... 360 6.3.7 Svenska aktörer har inte säkerställt att det finns erforderliga samtycken .......................... 363 6.3.8 Än i dag saknas särskilda samtyckeshandlingar i mer än hälften av adoptionsakterna .................... 364
6.4 Bristande dokumentation och felaktigheter innebär att rätten till ursprung inte tillgodosetts ............................. 366 6.4.1 Inledning ................................................................ 367 6.4.2 Det saknas relativt ofta uppgifter om barnets bakgrund i akten, men vissa förbättringar har skett över tid .......................................................... 368 6.4.3 Felaktiga eller motsägelsefulla uppgifter kan indikera förfalskning eller döljande av ursprung ............................................................. 374 6.4.4 Adoptionshandlingar har ibland förstörts eller hållits oåtkomliga för adopterade ................. 383 6.5 I adoptionsakterna finns ofta oklarheter kring hur och varför barnen lämnats för adoption .............................. 385 6.5.1 Inledning ................................................................ 385 6.5.2 Det framgår inte alltid av akterna hur det säkerställts att adoptionen är till barnets bästa .... 386 6.5.3 För övergivna barn finns inte alltid uppgifter om när, var och hur barnet hittades ..................... 389 6.6 Tveksamt om subsidiaritetsprincipen efterlevts ................. 390
Innehåll SOU 2025:61
26
6.6.1 Inledning ................................................................ 391 6.6.2 Det framgår sällan att ursprungslandet sökt nationella lösningar innan barnet adopteras till Sverige .............................................................. 391 6.6.3 I Sydkorea och Chile har processen varit så snabb att risken ökar för att subsidiaritetsprincipen inte följts ......................... 394 6.6.4 I de fall barnen beskrivits som övergivna framgår sällan vilka ansträngningar som gjorts för att finna föräldrarna ........................................ 395 6.6.5 Ett fall i Colombia visar att man inte gjort tillräckliga eftersökningar efter barnets familj .... 395
6.7 Avsteg från en rättssäker adoptionsprocess........................ 396 6.7.1 Inledning ................................................................ 397 6.7.2 Barn har ibland förts till Sverige utan adoptionsbeslut ............................................. 397 6.7.3 I Chile har barn ibland registrerats med svenska namn före beslutet om adoption ............ 400 6.7.4 ”Falska födslar” och ”kuddadoptioner” i bland annat Chile på 1980-talet .......................... 401 6.7.5 Polska gravida kvinnor har på 1990-talet rest till Sverige för att lämna barn för adoption till svenska par ............................................................. 401 6.7.6 Falska faderskapsärenden i Polen på 1990-talet och i Thailand på 1970-talet .................................. 402 6.7.7 Adoptivföräldrar har adopterat barn utan giltiga medgivanden och tillstånd ................ 403 6.8 Svenska aktörers agerande när oegentligheter uppdagats .. 405 6.8.1 Svenska aktörer har i många fall känt till oegentligheter när de skedde ........................... 406 6.8.2 En del oegentligheter har framkommit långt senare ............................................................ 409 6.8.3 Svenska aktörer har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att undvika oegentligheter ........................................................ 410
Innehåll
27
6.9 Sverige har samarbetat med länder där det funnits ökad risk för oegentligheter samt accepterat sådant som inte accepterats i Sverige ....................................................... 427 6.9.1 Svenska aktörer har betalt generösa avgifter och donationer – vilket kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökade risker ............ 428 6.9.2 Organiseringen av adoptionsverksamheten har i vissa länder medfört en ökad risk för oegentligheter ......................................................... 434 6.9.3 Svenska aktörer har förmedlat adoptioner från länder med svagheter i samhällssystemen .... 438 6.9.4 Sverige har accepterat vissa förfaranden i ursprungsländerna som inte hade accepterats vid nationell adoption ............................................ 444
7 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag .............................................................. 447
7.1 Inledning................................................................................ 447 7.2 Den internationella adoptionsverksamheten växte fram utifrån en vilja att ge barn en bättre framtid ....................... 448 7.3 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten ........................................................ 449 7.4 De svenska aktörernas medvetenhet om och åtgärder vid oegentligheter .................................................................. 452 7.5 Svagheter i systemet har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras .......................................................... 456 7.5.1 Det har funnits en hög risktolerans och verksamheten har präglats av tillit ................. 456 7.5.2 Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka oegentligheter i privata adoptioner ................................................ 458 7.5.3 Regleringen och organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten har anpassats efter den verksamhet som redan bedrevs.................................................................... 461
Innehåll SOU 2025:61
28
7.5.4 Organiseringen har speglat ett okritiskt förhållningssätt och gett incitament att förmedla så många adoptioner som möjligt ........ 463 7.5.5 NIA:s uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn har försvagat kontrollen av adoptionsverksamheten .................................... 465 7.5.6 Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt uppdrag för snävt vilket har försvagat tillsynen och kontrollen av förmedlingsverksamheten ............. 467 7.5.7 Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg och förutsättningar .................................. 469 7.5.8 Socialnämnderna och domstolarna har getts en central men otydlig roll .................................... 470
7.6 Konsekvenser av oegentligheter i adoptioner ..................... 471 7.6.1 Oegentligheter kan begränsa de potentiella fördelarna med internationell adoption ............... 471 7.6.2 Oegentligheter kan utgöra brott och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter ................... 472 7.6.3 Oegentligheter kan skapa bestående och djupa trauman och skador ............................................... 473 7.6.4 Oegentligheter kan försvåra ursprungssökning .. 474 7.6.5 Personer som adopterats i svensk domstol är inte alltid registrerade som adopterade i sitt ursprungsland ................................................ 474 7.6.6 Förlust av namn och urfolksrättigheter ............... 475 7.7 Sverige bör ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden ........................... 476 7.7.1 Sverige har inte ratificerat konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden ........................................................ 477 7.7.2 Olagliga adoptioner kan vara en form av påtvingat försvinnande ..................................... 477 7.7.3 Regeringen bör påskynda processen för att ratificera UNCED ........................................... 478 7.8 En offentlig ursäkt till adopterade personer och deras familjer .................................................................................. 479 7.8.1 Begränsningar i uppdraget .................................... 479
Innehåll
29
7.8.2 Offer för oegentliga adoptioner har rätt till erkännande och gottgörelse ............................. 479 7.8.3 Regeringen bör utan dröjsmål inleda en dialog om förutsättningarna och formerna för en ursäkt ...................................................................... 483
8 Vägen framåt för internationella adoptioner ................ 485
8.1 Uppdraget .............................................................................. 485 8.2 Nuvarande organisering och ansvar vid internationell adoption ................................................................................. 485 8.2.1 Den som vill adoptera ett barn från ett annat land måste ha medgivande och gått föräldrautbildning .................................................. 485 8.2.2 Internationella adoptioner ska som regel förmedlas genom en auktoriserad organisation ... 488 8.2.3 MFoF kan ge tillstånd till enskild adoption i enstaka fall ............................................................ 493 8.2.4 Samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta .................................................................. 494 8.2.5 Beslutet om adoption ............................................ 496 8.3 De internationella adoptionerna minskar kraftigt .............. 498 8.3.1 Under 2024 adopterades 54 barn till Sverige ....... 498 8.3.2 Den sista adoptionsorganisationen kan behöva avveckla sin förmedlingsverksamhet inom en snar framtid ............................................................ 499 8.4 En internationell jämförelse ................................................. 500 8.4.1 I Danmark har staten tagit över ansvaret för förmedlingsverksamheten ............................... 501 8.4.2 Finland har tre auktoriserade adoptionsorganisationer ........................................ 503 8.4.3 Island har en auktoriserad adoptionsorganisation som finansieras till 75 procent av staten ......................................... 505 8.4.4 Norge har två auktoriserade adoptionsorganisationer som i princip helt finansieras av avgifter från sökanden .................... 506
Innehåll SOU 2025:61
30
8.4.5 Nederländerna har beslutat om att upphöra med internationell adoptionsförmedling ............. 509 8.4.6 Australien har ett statligt ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen ............... 511
8.5 Behovet av internationell adoption i dag ............................. 512 8.5.1 De flesta barn som adopteras till Sverige i dag uppges ha särskilda behov ..................................... 512 8.6 Bedömningen av vad som är barnets bästa vid internationell adoption är komplex ............................... 516 8.6.1 Barnets bästa vid adoption måste bedömas utifrån flera av barnets rättigheter ........................ 516 8.6.2 Barnets bästa på lång- och kort sikt ..................... 519 8.6.3 Barnets bästa på mikro- och makronivå .............. 520 8.7 Internationell adoptionsförmedling är en högriskverksamhet ............................................................... 523 8.7.1 Forskning visar att systemet med adoptionsförmedling skapar incitament för oegentligheter .................................................. 523 8.7.2 Forskare och internationella organ har uppmärksammat risk för oegentligheter ............. 523 8.7.3 Risker i dagens svenska adoptionsverksamhet .... 528 8.8 Det finns olika uppfattningar om internationell adoptionsförmedling ska reformeras eller avslutas ............ 538 8.8.1 Debatten om internationell adoptionsförmedling är polariserad ..................... 538 8.8.2 Organisationer och nätverk för adopterade anser att förmedlingsverksamheten ska avvecklas ................................................................ 538 8.8.3 Adoptionsorganisationerna anser att förmedlingsverksamheten ska upprätthållas ....... 539 8.8.4 Nederländerna och Schweiz har beslutat att permanent avsluta sin förmedlingsverksamhet ... 540 8.9 Tidigare förslag för att stärka rättssäkerheten vid internationella adoptioner .............................................. 543 8.9.1 2008 års adoptionsutredning föreslog skärpta regler för enskilda adoptioner .............................. 543
Innehåll
31
8.9.2 Statskontoret har utvärderat den nuvarande organiseringen ........................................................ 545 8.9.3 MFoF har lämnat förslag för att stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen ............................................. 545
8.10 Överväganden och förslag .................................................... 548 8.10.1 Inledande överväganden ........................................ 548 8.10.2 Verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige avvecklas ........................ 549 8.10.3 Det ska vara tillåtet med adoption över landgränser men det krävs en starkare statlig kontroll ................................................................... 559 8.10.4 Prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF ................................................................ 566 8.10.5 Om sökanden saknar tillstånd från MFoF ska domstolen avvisa ansökan om adoption ........ 569 8.10.6 Om regeringen inte vill avsluta förmedlingsverksamheten måste systemet reformeras .............................................................. 574
9 Adoptionsspecifikt stöd ............................................ 577
9.1 Uppdraget .............................................................................. 577 9.2 Inledning................................................................................ 577 9.3 Övergripande bedömning av behovet av stöd ..................... 578 9.3.1 Det har länge funnits kunskap om att adopterade personer kan behöva särskilt stöd ..... 578 9.3.2 Visst adoptionsspecifikt stöd erbjuds redan i dag......................................................................... 582 9.3.3 Det nuvarande stödet är otillräckligt .................... 584 9.3.4 Sammanfattning av hur stödet behöver förbättras ................................................................ 588 9.4 Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor .............................................................. 589 9.4.1 Det har länge efterfrågats ett ”centrum” där adoptionsspecifik kompetens samlas ............. 590
Innehåll SOU 2025:61
32
9.4.2 Liknande centrum inrättas i andra länder ............ 592 9.4.3 Kompetenscentrum är en etablerad form för att samla kunskap och erbjuda stöd ............... 593 9.4.4 Det adoptionsspecifika stödet bör samlas i ett nationellt resurscentrum ............................... 594
9.5 Resurscentrumet ska erbjuda ett samtalsstöd med hög kompetens och tillgänglighet som bygger på valfrihet ...... 598 9.5.1 Det finns ett stort behov av adoptionsspecifikt samtalsstöd ............................................................ 599 9.5.2 Dagens samtalsstöd genom MFoF ....................... 600 9.5.3 Ett framtida samtalsstöd ska vara långsiktigt och erbjuda hög kompetens och tillgänglighet samt bygga på valfrihet ......................................... 603 9.5.4 Samtalsstödet ska bygga på valfrihet .................... 607 9.6 Det nationella resurscentrumet ska erbjuda forum och mötesplatser för adopterade personer och deras familjer .. 610 9.6.1 Det finns ett stort behov av mötesplatser för adopterade personer och deras familjer ......... 611 9.6.2 Fysiska och digitala mötesplatser ......................... 612 9.6.3 Volontärt arbete som en ”adopterads kompis” ... 612 9.7 Det nationella resurscentrumet ska bistå adopterade personer med ursprungssökning ......................................... 613 9.7.1 Adopterade personer behöver erbjudas ett bättre stöd i ursprungssökning än vad som finns i dag....................................................... 614 9.7.2 Resurscentrumet ska erbjuda stöd i ursprungssökning ................................................ 618 9.7.3 Överväganden vad gäller breddning av kompetens och gränsdragningen mellan aktörerna ................................................................ 620 9.7.4 Svenska utlandsmyndigheter ska bistå vid ursprungssökning ............................................ 621 9.7.5 Resurscentrumet behöver involvera den kompetens som finns i civilsamhället i verksamheten med ursprungssökning ................. 622
Innehåll
33
9.7.6 Det finns möjligheter att involvera civilsamhället och enskilda i det adoptionsspecifika stödet ...................................... 624
9.8 Det nationella resurscentrumet ska bistå vid misstankar om oegentligheter i adoptioner ............................................ 625 9.8.1 Misstankar om oegentligheter ska utredas och drabbade ska få stöd ....................................... 626 9.8.2 MFoF har ett tillfälligt uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter ........................................................ 629 9.8.3 Resurscentrumet ska erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption ................................ 631 9.9 MFoF och Rättsmedicinalverket ska utreda förutsättningarna för en nationell DNA-databas ............... 632 9.9.1 Adopterade personer efterfrågar gratis DNAtest och en nationell DNA-databas ...................... 633 9.9.2 FN:s människorättsorgan uppmanar staterna att skapa DNA-databaser för att återförena familjer ................................................................... 633 9.9.3 Förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer ska utredas .............................................. 634 9.10 Vägledning till arkivsökning ................................................. 636 9.10.1 Ökad samordning av adoptionshandlingar och förbättrad vägledning till var handlingarna finns ........................................................................ 637 9.10.2 Adoptionshandlingar bör förvaras hos färre aktörer och det måste finnas bra vägledningar .... 638 9.10.3 Privatpersoner som förmedlat adoptioner kan inte avkrävas att lämna dokumentation till Riksarkivet men de bör göra det ..................... 639 9.11 Kunskapsstöd till yrkesverksamma ...................................... 640 9.11.1 Det behövs kunskapshöjande insatser till kommuner och regioner om adoptionsrelaterade frågor .................................... 641
Innehåll SOU 2025:61
34
9.11.2 Det behövs ny kunskap och forskning inom adoptionsområdet ........................................ 642 9.11.3 Forskning inom adoptionsområdet bör stimuleras ........................................................ 644 9.11.4 Adoptionsspecifik kompetens bör synliggöras i ordinarie verksamheter ....................................... 645 9.11.5 Utgångspunkten är att befintliga verksamheter och strukturer ska nyttjas ............. 646
9.12 Adopterade personer ska ha rätt till ekonomiskt bidrag för en resa till ursprungslandet ............................................ 648 9.12.1 Adopterade personer ska få ett ekonomiskt bidrag till återresa .................................................. 649 9.12.2 Bidrag till återresa ska administreras av Försäkringskassan ............................................. 652 9.13 Statsbidrag till organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning ......................................... 653 9.13.1 Den kunskap om ursprungssökning som finns inom civilsamhället måste tas till vara .................. 654 9.13.2 Staten ska bidra till etablering av verksamheter inom civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning ......................... 655 9.14 Placering av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor .............................................. 659 9.14.1 Valet av placering är viktigt .................................. 660 9.14.2 Kompetenscentrum är placerade vid olika verksamheter och värdorganisationer .................. 660 9.14.3 För- och nackdelar med olika placeringar ........... 661 9.14.4 Ett resurscentrum bör placeras på en myndighet .............................................................. 662 9.14.5 Tre alternativ för placering av ett resurscentrum ........................................................ 662 9.14.6 Ett resurscentrum ska etableras som en separat enhet inom MFoF med placering i Stockholm ............................................................ 671
Innehåll
35
10 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering ........................................................ 675
10.1 Uppdraget .............................................................................. 675 10.2 Konsekvenser för barn och barns rättigheter ...................... 676 10.2.1 Förslaget om att avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten .................... 676 10.2.2 Förslaget om skärpta regler för tillstånd till internationell adoption .................................... 677 10.2.3 Förslaget om att prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF ........................... 678 10.2.4 Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar tillstånd från MFoF ............................................... 679 10.2.5 Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor .............................................. 679 10.3 Konsekvenser för statliga myndigheter ............................... 681 10.4 Konsekvenser för de auktoriserade sammanslutningarna .... 685 10.5 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... 686 10.6 Konsekvenser för företag och marknad .............................. 686 10.6.1 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag ....... 686 10.7 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ............................................................ 687 10.8 Konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventionsåtaganden ................................. 687 10.9 Jämställdheten mellan kvinnor och män ............................. 689 10.10 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet .................................................. 690 10.11 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .......... 691 10.12 Samhällsekonomisk analys ................................................... 692
Innehåll SOU 2025:61
36
10.13 Ekonomiska konsekvenser av förslagen och förslag till finansiering ...................................................................... 698 10.13.1 Inledning ................................................................ 698 10.13.2 Beskrivning av målgruppens storlek och utveckling över tid som underlag för efterfrågeprognoser ......................................... 698 10.13.3 Kostnader för det adoptionsspecifika stödet ...... 703 10.13.4 Totalkostnad och finansiering av förslagen ......... 720
11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 723
11.1 Ikraftträdande ....................................................................... 723 11.2 Övergångsbestämmelser ...................................................... 724
12 Författningskommentar ............................................ 725
12.1 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken ..................... 725 12.2 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... 732 12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner ............................................................................. 736 12.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer ........................... 737 12.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000) ............................................................................. 738
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:95 ........................................... 743
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2023:113 ......................................... 759 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2024:86 ........................................... 761
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2024:120 ......................................... 763
37
Förkortningar
1904 års lag Lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap 1917 års adoptionslag Lagen (1917:378) om adoption 1971 års lag Lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption 1979 års lag Lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp 1986 års deklaration FN:s deklaration om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption 1993 års Haagkonvention Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner AC Adoptionscentrum ACCA Adoption & Child Care Association AEF Adopterade etiopiers och eritreaners förening AFO Organisationen för vuxna Adopterade och Fosterbarn
Förkortningar SOU 2025:61
38
AGS Adoptionsgruppen Skaraborg AHA African Hope Adoptions AKF Adopterade Koreaners Förening Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter Barnrättskommittén FN:s kommitté för barnets rättigheter BFA Barnen Framför Allt Bris Barnens rätt i samhället Bufdir Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Norge) BUP Barn- och ungdomspsykiatrin BV Barnens Vänner-Internationell adoptionsförmedling CARA Central Adoption Resource Agency (Indien) CCAA Chinese Centre for Adoption Affairs (Kina) CCCWA China Centre för Children´s Welfare and Adoption (Kina) CPS Child Placement Service (Sydkorea) Dir. Kommittédirektiv Dnr Diarienummer DPCCS Department of Probation and Child Care Services (Sri Lanka) Ds Departementsserien Europakonventionen Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
SOU 2025:61 Förkortningar
39
FABV Föreningen Alla Barns Vänner FB Föräldrabalken FFIA Familjeföreningen för Internationell Adoption FN Förenta nationerna FSA Föreningen Sydindiska Adoptioner (FSA) HCCH Haagkonferensen för internationell privaträtt HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen HSLF-FS Gemensam författningssamling avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. ICBF Instituto Colombiano Bienestar Familiar (Colombia) ICCPR FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter INEA Expertisecentrum interlandelijke adoptie (Nederländerna) ISIA Föreningen Indo-Swedish Intercountry Adoption ISS International Social Service JO Justitieombudsmannen KWS Korea Welfare Services (Sydkorea) LAIS Lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer LIA Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling
Förkortningar SOU 2025:61
40
MIA Myndigheten för internationella adoptionsfrågor MFoF Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd MOLSA Ministry of Labour and Social Affairs (Etiopien) MOWA Ministry of Woman Affairs (Etiopien) MOWCYA Ministry of Women, Children and Youth Affairs (Etiopien) NIA Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Palermoprotokollet Tilläggsprotokoll till UNTOC om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn PAS Post Adoption Services Prop. Proposition Rskr. Riksdagsskrivelse SAICA Swedish Association for Intercountry Adoptions SAW The Swedish Association for Adoptive Children’s Welfare SFS Svensk författningssamling SKAN Svenska koreaadopterades nätverk SoL Socialtjänstlagen (2001:453 )1
1 Den 1 juli träder en ny socialtjänstlag i kraft, se prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag-för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
SOU 2025:61 Förkortningar
41
SOU Statens offentliga utredningar SWS Social Welfare Society (Sydkorea) TAR Transnationellt adopterades riksorganisation TDP Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci (Polen) UNCED Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden UNTOC FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet
43
Sammanfattning
Inledning
Utredningen Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt tillsattes av regeringen i oktober 2021 efter ett enigt tillkännagivande i riksdagen. Bakgrunden var de uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverksamheten som hade framkommit både internationellt och i Sverige.
Uppdraget
Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredaren ska också utreda behovet av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras. Uppdraget har inte varit att utvärdera verksamheten, det vill säga om verksamheten med internationell adoption har varit till barns bästa, varken i det individuella fallet eller för barn som grupp.
För att fullgöra uppdraget har såväl arkivmaterial från myndigheter och organisationer som adoptionsakter från 1960-talet och framåt granskats. Stor vikt har lagts vid att förstå ageranden också i ett historiskt perspektiv. Vi har intervjuat många aktörer och tagit del av adopterade personers kunskaper och erfarenheter, både vad
Sammanfattning SOU 2025:61
44
gäller oegentligheter och behovet av och utformning av adoptionsspecifikt stöd.
Tolkning av uppdraget
Uppgiften att utreda förekomsten av oegentligheter i Sveriges internationella adoptionsverksamhet under en tidsperiod på över 70 år är komplex och kräver flera ställningstaganden vid valet av utgångspunkter för arbetet. Utgångspunkten vid bedömningen av oegentligheter har varit de krav som ställts både i den nationella och den internationella regleringen. En viktig fråga har varit om aktörerna i den internationella adoptionsverksamheten har fullgjort de skyldigheter som åvilat dem.
Vi har delat in oegentligheter i olagliga adoptioner och oetiska ageranden, som är den terminologi som används internationellt. I enlighet med direktiven har vi valt att bedöma olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Även oetiskt agerande bedöms utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och som formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen.
Uppdraget handlar ytterst om att utreda om internationellt adopterade barns rättigheter har kränkts. Det är en fråga som måste hållas åtskild från frågan om internationellt adopterade personer har fått ett bra liv i sina nya familjer och i sitt nya land. Om en adopterad person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på frågan om deras mänskliga rättigheter har kränkts.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Oegentligheter har förekommit i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Det har förekommit oegentligheter i de internationella adoptionerna till Sverige, både i form av olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Exempelvis finns bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverksamheten under varje årtionde från 1970- till 2000-talet. Barn har också i en del fall adop-
SOU 2025:61 Sammanfattning
45
terats till Sverige utan frivilligt och informerat samtycke från föräldrarna. Det har även förekommit falska uppgifter och felaktigheter i adoptionsdokument. Svenska aktörer har i vissa fall gjort avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare. De svenska aktörerna har inte i tillräcklig utsträckning säkerställt att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt och att adoptionen varit till barnens bästa. Det har ofta saknats särskilda samtyckeshandlingar från barnets föräldrar i adoptionsakterna, även när föräldrarna varit kända. Det har inte alltid funnits förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption. Det har dessutom ofta saknats centrala uppgifter i adoptionsakterna, avgörande för att tillgodose en adopterad persons rätt till kännedom om sitt ursprung. De svenska aktörerna har inte ansträngt sig tillräckligt för att denna rättighet ska kunna tillgodoses.
Svenska aktörer har inte alltid vidtagit tillräckliga åtgärder när de fått vetskap om oegentligheter
En del av de oegentligheter som förekommit i den svenska internationella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna inträffade, medan andra oegentligheter har uppdagats först långt senare. Regeringen och tillsynsmyndigheten har inte alltid vidtagit tillräckliga åtgärder eller agerat tillräckligt kraftfullt när de fått kännedom om oegentligheter. Det har inte heller funnits rutiner eller processer för att hantera eller förebygga oegentligheter. Tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna har i vissa fall avstått från att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter.
Den svenska adoptionsverksamheten har präglats av stor tillit mellan aktörerna. De svenska aktörerna har haft en hög risktolerans och inte i tillräcklig grad problematiserat risker och signaler om oegentligheter. De svenska aktörerna har haft en stark tillit till ursprungsländernas förmåga att bedriva adoptionsverksamhet utan förekomst av oegentligheter och en stark tilltro till den egna förmågan att förmedla barn på ett etiskt godtagbart sätt i länder med utbredd korruption eller förekomst av oegentligheter. Oegentligheter hade i högre grad kunnat undvikas om de svenska aktörerna
Sammanfattning SOU 2025:61
46
varit mer uppmärksamma på de risker för oegentligheter som förelegat. Det handlar bland annat om att Sverige samarbetat med länder som krävt höga adoptions- och donationsavgifter vid adoption. Sverige har även adopterat barn från diktaturer, länder med stor fattigdom och utbredd korruption samt länder där adoptionsinstitutet varit okänt.
Svagheter i systemet för internationella adoptioner har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras
Flera svagheter i systemet för internationella adoptioner har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras.
Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att reglera och kontrollera de privata adoptionerna för att på så sätt motverka oegentligheter. Åtgärderna har kommit alltför sent vilket kan ha bidragit till att oegentligheter kunnat fortgå.
Regleringen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet har anpassats efter den befintliga adoptionsverksamheten och för att underlätta adoptioner. Den har inte varit utformad för en effektiv kontroll och för att förhindra oegentligheter. Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention har i praktiken inte stärkt rättssäkerheten i den svenska internationella adoptionsprocessen.
Organiseringen av adoptionsverksamheten där ideella föreningar ansvarar för adoptionsförmedlingen har bidragit till ett alltför okritiskt förhållningssätt till internationell adoptionsverksamhet och gett incitament att förmedla så många barn som möjligt för adoption.
NIA:s uppdrag fram till 2005 att både underlätta adoptioner och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna har bidragit till att försvaga tillsynen och kontrollen av adoptionsverksamheten.
Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg och förutsättningar för en effektiv tillsyn. Myndigheten har också tolkat sitt tillsynsuppdrag snävt och inte ansett sig kunna granska adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer. Tillsynsmyndigheten har därmed inte skaffat sig tillräcklig kunskap om förmedlingsverksamheten och dokumentationen i förmedlingsärenden som underlag för auktorisation. Bristande kunskap om verksamheten har också medfört svårigheter för tillsynsmyndig-
SOU 2025:61 Sammanfattning
47
heten att kunna styra och kontrollera adoptionsorganisationerna och förebygga oegentligheter i adoptionsverksamheten.
Socialnämnder och domstolar har haft ett stort ansvar men en otydlig roll att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. De har i alltför hög grad förlitat sig på att adoptionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process. Det kan ha ökat riskerna för oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten.
Förslagen för adoptionsverksamheten framåt och om stöd till adopterade och deras familjer
Åtgärder med anledning av konstaterade oegentligheter
Sverige bör ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Regeringen bör påskynda processen för att ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden. Det har förekommit adoptioner till Sverige som kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvinnande. Enligt konventionen finns ett särskilt ansvar att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande samt ge gottgörelse till de drabbade.
En offentlig ursäkt till adopterade personer och deras familjer
Ytterst är det svenska staten som har misslyckats med att skydda barnets rättigheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det innebär att staten måste ta ansvar för det som hänt och vidta åtgärder för att det inte ska hända igen. Förslagen som gäller hur den internationella adoptionsverksamheten ska organiseras framåt och stöd till adopterade personer, utgör viktiga beståndsdelar i ett ansvarstagande. Därutöver bör regeringen utan dröjsmål inleda en dialog med organisationer och nätverk för adopterade personer och adoptivfamiljer om förutsättningarna och formerna för en ursäkt till de drabbade och ett offentligt erkännande av de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett inom den svenska internationella adoptionsverksamheten.
Sammanfattning SOU 2025:61
48
Ett stärkt och långsiktigt adoptionsspecifikt stöd till adopterade personer och deras familjer
Ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Regeringen föreslås inrätta ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor, som ska samla och samordna det adoptionsspecifika stöd som staten erbjuder. Resurscentrumet ska vända sig till både nationellt och internationellt adopterade personer. Det ska vara en tydlig väg in för adopterade som behöver stöd, men även för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer.
Resurscentrumet ska erbjuda direktstöd i form av adoptionsspecifikt samtalsstöd, stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter. Samtalsstödet ska bygga på valfrihet och finnas på flera fysiska platser men även digitalt. Det ska också finnas en informativ och vägledande webbportal samt möjlighet till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Resurscentrumet ska även erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade personer. Resurscentrumet ska tillvarata olika kompetenser och erfarenheter i verksamheten, inte minst adopterade personers kompetens. Det kan exempelvis handla om att hålla i erfarenhetsutbyten, ordna mötesplatser, agera ”jourhavande kompis”, ”kulturtolk” eller stötta i ursprungssökning.
Utöver direktstöd ska resurscentrumet erbjuda ett kunskapshöjande stöd till närstående, allmänhet och till yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer.
För att erbjuda hög tillgänglighet för så många som möjligt ska det nationella resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor placeras vid en ny enhet på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), med placering i Stockholm. En sådan lösning ger förutsättningar för att erbjuda både ett fysiskt och digitalt direktstöd med hög tillgänglighet och hög adoptionsspecifik kompetens. Ett rådgivande organ ska knytas till resurscentrumet där exempelvis adopterade personer och forskare bör ingå.
SOU 2025:61 Sammanfattning
49
Ekonomiskt bidrag för resa till ursprungslandet och en nationell DNA-databas
Adopterade personer ska kunna få ett ekonomiskt bidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg och administreras av Försäkringskassan.
Rättsmedicinalverket och MFoF ska ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer.
Den framtida internationella adoptionsverksamheten
Verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige ska avvecklas
År 2024 förmedlades 54 barn till Sverige för adoption från ett annat land. Eftersom förmedlingsverksamheten finansieras genom avgifter från sökanden är adoptionsorganisationernas överlevnad beroende av antalet förmedlade barn för adoption. Den sista auktoriserade adoptionsorganisationen kommer därför förmodligen behöva avveckla sin förmedlingsverksamhet inom en snar framtid. Om verksamheten ska upprätthållas måste den ha statlig finansiering.
Verksamheten med att förmedla barn för adoption är problematisk från ett barnrättsperspektiv eftersom den utgår från en efterfrågan på barn. Efterfrågan på barn tillgängliga för adoption kan motverka subsidiaritetsprincipen och skapa incitament för oegentligheter. Internationell adoptionsförmedling är inte längre en hållbar lösning för att skydda barns intressen och föreslås avvecklas. Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028.
Sammanfattning SOU 2025:61
50
Stärkt kontroll av adoptioner över landgränser
I en globaliserad värld kommer det alltid att finnas behov av adoption över landgränser i enstaka fall, till exempel adoption av ett släktingbarn. Även när sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Staten måste ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption över landgränser är till barnets bästa och att processen är rättssäker. MFoF ska få lämna tillstånd till internationell adoption om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller om det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa. I syfte att stärka kontrollen i adoptionsprocessen ska ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention flyttas från socialnämnderna till MFoF.
En ansökan om adoption som avser ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption får tas upp till prövning av svensk domstol endast om MFoF har gett tillstånd till adoptionen.
51
Summary
Introduction
The Inquiry ‘Sweden’s intercountry adoption activities – lessons learned and the way forward’ was appointed by the Government in October 2021 following a unanimous announcement in the Riksdag. This was in response to reports of irregularities and shortcomings in intercountry adoption activities that occurred both internationally and in Sweden.
Remit
The aim of the Inquiry is to shed light on potential irregularities in Sweden’s intercountry adoption activities, and how the Government, relevant government agencies, municipalities, authorised associations, non-profit organisations and other private actors have acted and reacted to potential irregularities, based on each actor’s responsibilities and role. The lessons learned by the Inquiry should provide guidance for the development of Sweden’s intercountry adoption activities by proposing how current regulatory frameworks, organisational arrangements and procedures can be revamped and reinforced with the aim of further strengthening the child rights perspective and due process. The Inquiry was also tasked with investigating the need for adoption-specific support and proposing what assistance and support activities should be offered and how they should be organised. The remit does not include evaluating the activities, i.e. whether intercountry adoption activities have been in the best interests of the child – either in individual cases or for children as a group.
Summary SOU 2025:61
52
To carry out its remit, the Inquiry has examined archive material from government agencies and organisations as well as adoption files from the 1960s and onwards. A major emphasis has also been placed on understanding the practices from a historical perspective. We have interviewed many actors and drawn on adoptees’ knowledge and experiences, with respect to identifying irregularities and the need for and design of adoption-specific support.
Interpretation of the remit
The task of investigating the occurrence of irregularities in Sweden’s intercountry adoption activities over a period of more than 70 years is complex and requires the Inquiry to make a number of choices as regards the basis for its work. As a basic premise, irregularities have been assessed based on the requirements set out in both national and international regulatory frameworks. An important question has been whether actors have fulfilled the obligations incumbent on them in intercountry adoption activities.
We have categorised irregularities as ‘illegal adoptions’ and ‘unethical practices’, which are the terms used internationally. In accordance with the Terms of Reference, we have chosen to assess illegal conduct in relation to the laws and regulations that applied at the time. Unethical conduct has also been assessed based on the values recognised in international conventions and formulated in Swedish law at the time of the adoption.
The ultimate aim of the remit is to investigate whether the rights of children adopted internationally have been violated. This is an issue that must be examined separately from the question of whether people adopted internationally have had a good life in their new families and in the new country. Whether an adopted person has had a good life or not must not influence the answer to the question of whether their human rights have been violated.
Summary
53
Irregularities in Swedish intercountry adoption activities
Irregularities have occurred in Swedish intercountry adoption activities
Irregularities in international adoptions to Sweden have taken place in the form of both illegal adoptions and unethical conduct. For example, there are confirmed cases of the sale of children in Swedish intercountry adoption activities during every decade from the 1970s to the 2000s. In some cases, children were also adopted to Sweden without voluntary and informed consent. Cases of false documentation and errors in adoption documents also occurred. In certain cases, Swedish actors have deviated from due adoption process in various ways so as to mediate more adoptions and to accelerate the process. Swedish actors have not adequately ensured that children were made available for adoption in the proper manner or that adoptions were in the best interests of the child. Signed documentation providing the biological parents’ consent to the adoption of a child was often missing in the adoption files, even if those parents were known. Explanations were not always provided for why intercountry adoption of a child was mediated. Moreover, key details that are essential for ensuring adoptees’ right to knowledge of their origins were often missing from the adoption files. Swedish actors have not made adequate efforts to ensure that this right can be fulfilled.
Swedish actors have not always taken sufficient measures when they became aware of irregularities
Swedish actors were already aware of some of the irregularities occurring in Swedish intercountry adoption activities at the time that they occurred, whereas other irregularities came to light much later. The Government and the supervisory authority have not always taken adequate measures or acted forcefully enough after learning of irregularities. Nor have there been procedures or processes for managing or preventing irregularities. The supervisory authority and adoption organisations have in some cases refrained from gathering more information or critically examining an activity when information regarding irregularities emerged.
Summary SOU 2025:61
54
There has been a great deal of trust between actors engaged in Swedish adoption activities. Swedish actors have had high risk tolerance and failed to sufficiently problematise risks and signals of irregularities. Swedish actors have had a great deal of trust in the capability of countries of origin to conduct adoption activities without irregularities and a great deal of trust in their own capability to mediate children for adoption in an ethically acceptable manner in countries with widespread corruption or occurrences of irregularities. Irregularities would have been avoidable to a greater extent if the Swedish actors had been more aware of the risks of irregularities. This includes Sweden cooperating with countries that required high adoption and donation fees. Sweden has also adopted children from dictatorships, countries with widespread poverty and corruption, and countries where the adoption institution was unknown.
Weaknesses in the system of intercountry adoptions have contributed to an inability to prevent irregularities
Several weaknesses in the system of intercountry adoptions have contributed to an inability to prevent irregularities.
The Government has not taken adequate measures to regulate and control private adoptions in order to eliminate irregularities. Measures have been taken far too late, which may have contributed to the continuation of irregularities.
The regulatory framework for Sweden’s intercountry adoption activities has been adapted to existing adoption activities and to facilitate adoptions. It has not been designed for effective control and prevention of irregularities. In practice, Sweden’s ratification of the 1993 Hague Convention has not enhanced legal certainty in Sweden’s intercountry adoption process.
The arrangement of adoption activities, in which non-profit organisations take responsibility for adoption mediation, has contributed to a largely uncritical approach to intercountry adoption activities and provided incentive to mediate as many children as possible for adoption.
Up to 2005, the mandate of the National Board for Intercountry Adoptions to both facilitate adoptions and carry out supervision of authorised adoption organisations partly undermined the supervision and control of adoption activities.
Summary
55
The supervisory authority has not had adequate tools and conditions for effective supervision. The authority has also applied a narrow interpretation of its supervisory mandate and has not considered itself able to investigate the activities of adoption organisations in children’s countries of origin. The supervisory authority has thus failed to gain sufficient knowledge about the mediation activities and documentation in mediation cases as a decision-making basis for authorisation. Deficient knowledge about activities has also complicated the ability of the supervisory authority to govern and control adoption organisations and prevent irregularities in adoption activities.
Social welfare committees and courts have had a major responsibility but an unclear role in ensuring that intercountry adoptions are carried out correctly and in the best interests of the child. They have relied far too heavily on adoption organisations as guarantors of due process. This may have increased the risk of irregularities in Swedish intercountry adoption activities.
Proposals for future adoption activities and on support for adoptees and their families
Measures based on identified irregularities
Sweden should ratify the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance
The Government should accelerate the process of ratifying the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance. Adoptions to Sweden that fall within the definition of enforced disappearance have occurred. According to the Convention, authorities have a particular responsibility to examine adoptions that have taken place through enforced disappearance and to guarantee the victims effective remedy.
Summary SOU 2025:61
56
A public apology to adoptees and their families
Ultimately, it is the Swedish State that has failed to protect the rights of children in intercountry adoption activities. This means that the State must take responsibility for what has happened and take measures to ensure that it does not happen again. Proposals concerning how intercountry adoption activities should be organised in future and support to adoptees are important aspects of this responsibility. The Government should also promptly initiate a dialogue with organisations and networks for adoptees and adoptive families regarding the conditions and manner of an apology to the victims and of public recognition of the offences and violations of human rights that have taken place in Swedish intercountry adoption activities and.
Stronger long-term adoption-specific support to adoptees and their families
A national resource centre for adoptees and adoption issues
The Government proposes establishing a national resource centre for adoptees and adoption issues that gathers and coordinates adoption-specific support offered by the State. This resource centre should focus on individuals adopted both nationally and internationally. There should be a clear path for adoptees in need of support, as well as for the professionals who interact with adoptees in the course of their work.
The resource centre should offer direct support in the form of adoption specific counselling, assistance to adoptees searching for their origins, and support when there is suspicion of irregularities. The counselling should be based on freedom of choice and be available in several physical locations, as well as digitally. There should also be an informative and instructive web portal and the possibility to receive general advice via telephone, e.g. concerning questions about archives, DNA and legal issues. The resource centre should also offer meeting places and forums for adoptees to exchange experiences. The resource centre should draw on various areas of expertise and experiences in its activities, particularly the expertise of adoptees. This could entail moderating exchanges of experience, organising meeting places, acting
Summary
57
as an ‘on-call friend’ or cultural interpreter, or providing assistance to adoptees searching for their origins.
In addition to direct support, the resource centre should offer knowledge-raising support to close relatives, the general public and professionals who interact with adoptees in the course of their work.
To offer high accessibility for as many people as possible, the national resource centre for adoptees and adoption issues should be established as a new department at the Family Law and Parental Support Authority, and located in Stockholm. Such a solution would make it possible to offer both physical and digital direct support that is easily accessible and provides a high level of adoption-specific expertise. The resource centre should be supported by an advisory body that includes adoptees and researchers.
Financial grants for travel to countries of origin and a national DNA-database
Adoptees should be able to receive financial grants of up to 25 per cent of the price base amount to enable travel to their countries of origin. The grant should replace the current adoption allowance that adoptive parents are eligible to receive following an adoption mediated through an authorised adoption organisation. The grant should be disbursed following submission of proof of expenditures and administered by the Swedish Social Insurance Agency. The Swedish National Board of Forensic Medicine and The Family Law and Parental Support Authority should be given the task to investigate the conditions for establishing a national DNA-database for adoptees.
Future intercountry adoption activities
Mediation activities for adoption of children to Sweden will be phased out
In 2024, 54 children were adopted to Sweden from other countries. Since mediation activities are funded through fees from applicants, adoption organisations are dependent on the number of children mediated for adoption for their survival. For this reason, the last authorised adoption organisation will need to phase out its mediation
Summary SOU 2025:61
58
activities in the near future. State funding is needed if the activity is to be maintained.
Mediation activities for the adoption of children are problematic from the perspective of the rights of the child, as they are based on the demand for children. The demand for children available for adoption can conflict with the principle of subsidiarity and create incentive for irregularities. Intercountry adoption mediation is no longer a sustainable solution for protecting the interests of children, and therefore the Inquiry proposes phasing it out. Mediation activities should be discontinued by 31 December 2028.
Enhanced control of adoptions across national borders
In a globalised world, there will always be a need for adoption across national borders in individual cases, such as the adoption of children of relatives. When applicants have a close connection to a child who is the subject of an adoption, there may be grounds for adoption other than the fact that a child lacks a safe environment in which to grow up in their home country. The State must take greater responsibility for ensuring that adoption across national borders takes place in the best interests of the child and in compliance with due process. The Family Law and Parental Support Authority should be able to grant permits for international adoption of a child who is related to an applicant or an applicant’s adopted child, or if there are special grounds for adoption in consideration of the personal relationship between the applicant and child. The Family Law and Parental Support Authority should examine whether the manner of mediation is reliable and the adoption is in the best interests of the child. In order to strengthen the control in the adoption process, the responsibility to examine whether adoption proceedings should continue in accordance with Article 17(c) of the 1993 Hague Convention should be reassigned from the social welfare committees to the Family Law and Parental Support Authority.
An application for adoption concerning a child under the age of 18 who has been brought or is intended to be brought to Sweden for adoption may only be considered by a Swedish court if The Family Law and Parental Support Authority has granted permit for the adoption.
59
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalk en1att det ska införas elva nya paragrafer, 4 kap. 24–34 §§ och närmast före 4 kap. 24 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
Internationella adoptioner
24 §
Bestämmelserna i 25–34 §§ tillämpas när en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige.
25 §
En ansökan om adoption som gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption, får tas upp till prövning endast om sökanden eller sökandena har fått tillstånd att adoptera barnet enligt 26 §.
1Föräldrabalken omtryckt 1995:974.
Författningsförslag SOU 2025:61
60
Bestämmelser om svensk domstols internationella behörighet finns i lagen ( 2018:1289 ) om adoption i internationella situationer.
26 §
Den eller de som vill adoptera ett barn med hemvist i utlandet ska ansöka om tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
27 §
Tillstånd till adoption från utlandet får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption.
Tillstånd får ges under förutsättning att
1. det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. det andra landet har en fungerande administration kring adoptionsverksamhet,
SOU 2025:61 Författningsförslag
61
3. det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet, samt
4. sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025: 000) 2 och adoptionen med beaktande av samtliga omständigheter kan antas vara till barnets bästa.
28 §
I ärenden om tillstånd till internationell adoption ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
29 §
Prövningen enligt 26 § ska göras innan barnet lämnar landet.
30 §
Beslut om tillstånd till internationell adoption ska, om det inte finns särskilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in.
31 §
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption gäller så länge sökanden har ett medgivande en-
2 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningsförslag SOU 2025:61
62
ligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025: 000). 3
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid tillståndet gäller.
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
32 §
När ett beslut om att ett barn ska överlämnas för vård hos de tilltänkta adoptivföräldrarna har fattats i ursprungslandet, ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns särskilda skäl.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska underrätta den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000 )
4
att
samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta har lämnats.
3 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 4 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Författningsförslag
63
33 §
Beslut enligt 26, 31 tredje stycket och 32 första stycket §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut i övrigt av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får inte överklagas.
34 §
Den som i strid med 26 § låter föra ut ett barn från det land där det har sitt hemvist döms till böter.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2029.
Författningsförslag SOU 2025:61
64
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken
dels att 21 kap. ska upphöra att gälla,
dels att 5 kap. 9 §, 20 kap. 1 § och 112 kap. 4 § ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 21 kap., av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
9 §1
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner: Avdelning B Familjeförmåner:
1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, (11 och 12 kap.)
2. barnbidrag, (15 och 16 kap.)
3. underhållsstöd, (17–19 kap.)
4. adoptionsbidrag, (21 kap.) 4. bidrag till ursprungssökning, (21 kap.)
5. omvårdnadsbidrag (22 kap.) Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6. sjukpenning i särskilda fall, (28 a kap.)
7. rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall, (29–31 a kap.)
8. sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, (33 och 35–37 kap.)
Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9. merkostnadsersättning, (50 kap.) 10. assistansersättning, (51 kap.) 11. bilstöd, (52 kap.) Avdelning E Förmåner vid ålderdom 12. garantipension, (55, 56, 65–67 och 69–71 kap.) 13. särskilt pensionstillägg, (73 kap.) 14. äldreförsörjningsstöd, (74 kap.) Avdelning F Förmåner till efterlevande 15. efterlevandestöd, (77, 79 och 85 kap.) 16. garantipension till omställningspension, (77, 81 och 85 kap.) Avdelning G Bostadsstöd
1 Senaste lydelse 2018:1265.
SOU 2025:61 Författningsförslag
65
17. bostadsbidrag, (95–98 kap.) 18. bostadstillägg, och (100–103 kap.) 19. boendetillägg. (103 a–103 e kap.)
20 kap.
1 §2
I denna underavdelning finns bestämmelser om – adoptionsbidrag i 21 kap., och – bidrag till ursprungssökning i 21 kap., och – omvårdnadsbidrag i 22 kap.
21 kap. Bidrag till ursprungssökning
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om rätten till bidrag för ursprungssökning för adopterade personer.
Rätten till bidrag för ursprungssökning
2 § Bidrag till ursprungssökning kan lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i
Sverige. Bidraget lämnas med högst 25 procent av prisbasbeloppet för återresa till ursprungslandet.
3 § För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes.
4 § Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Med svensk domstols beslut likställs
1. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,
2 Senaste lydelse 2018:1265.
Författningsförslag SOU 2025:61
66
3. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, och
4. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap.
5 § Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Bidrag lämnas inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
112 kap.
4 §3
Interimistiska beslut om ersättning enligt 2 och 3 §§ får inte fattas i ärenden om adoptions-
bidrag, bilstöd eller särskilt pen-
sionstillägg.
Interimistiska beslut om ersättning enligt 2 och 3 §§ får inte fattas i ärenden om bidrag till ur-
sprungssökning, bilstöd eller sär-
skilt pensionstillägg.
Interimistiska beslut enligt 2 § får inte fattas i ärenden om allmän ålderspension, inkomstpensionstillägg, efterlevandepension eller efterlevandestöd.
Interimistiska beslut enligt 3 § får inte fattas i ärenden om assistansersättning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2026.
2. Genom lagen upphävs 21 kap.
3. Det upphävda kapitlet gäller fortfarande vid prövning av ansökningar om bidrag för adoptioner som har förmedlats av en sammanslutning som är auktoriserad enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
3 Senaste lydelse 2020:1239.
SOU 2025:61 Författningsförslag
67
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
dels att 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen skall göras hos socialnämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun.
Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen ska göras hos socialnämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun.
Socialnämnden skall Socialnämnden ska
a) sammanställa rapporter enligt artikel 15.1 i konventionen,
b) pröva frågor om samtycke enligt artikel 17 c i konventionen,
c) vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen. I 6 kap. 12–15 §§ socialtjänst-
lagen (2001:453) finns bestäm-
melser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist utomlands.
I 24 kap. 1–4 §§ socialtjänst-
melser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist i utlandet.
4 §3
Om en auktoriserad sammanslutning har anlitats för förmedling av adoption, skall sammanslutningen
1 Senaste lydelse 2001:476. 2 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 3 Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
Författningsförslag SOU 2025:61
68
a) i enlighet med artikel 15.2 i konventionen överlämna rapporter som avses i artikel 15.1,
b) i enlighet med artikel 16.2 i konventionen ta emot rapporter som avses i artikel 16.1,
c) vidta åtgärder som enligt artiklarna 18–20 i konventionen ankommer på centralmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 3 § och i fråga om 4 § den 1 januari 2029.
SOU 2025:61 Författningsförslag
69
1.4 Förslag till lag om upphävande av lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling
Härigenom föreskrivs att lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla den 1 januari 2029.
Författningsförslag SOU 2025:61
70
1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2018:1289 ) om adoption i internationella situationer
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Om lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling var
tillämplig på adoptionen, krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med den lagen för att ett beslut som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
Om 4 kap.26–31 §§föräldrabalkenvar tillämplig på adop-
tionen, krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med de be-
stämmelserna för att ett beslut
som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
Om det finns synnerliga skäl, får den myndighet som regeringen bestämmer godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2029.
2. Om lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling var tillämplig på adoptionen krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med den lagen för att ett beslut som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
SOU 2025:61 Författningsförslag
71
1.6 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2025:000 )1
dels att 24 kap. 5 ska upphöra att gälla,
dels att 22 kap. 20 och 21 §§, 24 kap. 1, 6 och 7 §§, 30 kap. 6 § och
35 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2024/25:89 Föreslagen lydelse
22 kap.
20 §
Ingen får, utan stöd av denna lag, bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till familjehem, jourhem eller andra enskilda hem som avses i 2 och 4 §§.
Första stycket gäller även förmedling av barn för adoption.
21 §
Den som åsidosätter bestämmelsen i 2 § första stycket döms till böter. Till böter döms även den som åsidosätter bestämmelsen i 20 §, om inte gärningen är
belagd med straff enligt lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling.
Den som åsidosätter bestämmelsen i 2 § första stycket döms till böter. Till böter döms även den som åsidosätter bestämmelsen i 20 §.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.
24 kap.
1 §
Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot av någon i syfte att adopteras. Medgivandet ska ha lämnats innan barnet lämnar det land där barnet har sin hemvist.
Socialnämnden får lämna medgivande om sökanden är lämpad att adoptera. Nämnden ska göra en samlad bedömning av sökandens lämplighet och vid bedömningen särskilt beakta
1 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningsförslag SOU 2025:61
72
– sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd,
– sökandens personliga egenskaper och sociala nätverk, – sökandens ålder och hälsotillstånd, och – stabiliteten i relationen, om medgivande söks av makar eller sambor.
Om det är känt vilket barn sökanden vill adoptera, ska sökandens lämplighet prövas i förhållande till det enskilda barnet. Adoptio-
nen ska även i övrigt kunna antas vara till barnets bästa.
Sökandens lämplighet ska prövas i förhållande till det enskilda barnet. Adoptionen ska även i
övrigt kunna antas vara till barnets bästa.
5 §2
När ett visst barn har föreslagits för adoption, ska socialnämnden pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Prövningen ska göras skyndsamt och senast två veckor från det att den eller de som vill adoptera har meddelat nämnden att ett barn har föreslagits för adoption. Om adoptionsförfarandet omfattas av lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, ska 3 § den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns synnerliga skäl.
6 §
Medgivande enligt 1 § och
samtycke enligt 5 § lämnas av
socialnämnden i den kommun som enligt 29 kap. ansvarar för
Medgivande enligt 1 § lämnas av socialnämnden i den kommun som enligt 29 kap. ansvarar för insatser till den eller de sökande.
2 Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
SOU 2025:61 Författningsförslag
73
insatser till den eller de sökande.
Den socialnämnd som har lämnat samtycke enligt 5 § ska fullgöra skyldigheterna enligt 22 kap. 8 § och 10 § första stycket.
Den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 1 § ska fullgöra skyldigheterna enligt 22 kap. 8 § och 10 § första stycket.
7 §
I lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling finns bestämmelser om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption.
I 4 kap. 24 – 32 §§ föräldrabalken finns bestämmelser om tillstånd till adoption av ett barn från utlandet.
30 kap.
6 §
Socialnämnden får endast delegera beslutanderätten till ett utskott i ärenden som gäller
1. vård, omsorg och uppfostran i ett familjehem, jourhem eller annat enskilt hem enligt 22 kap. 2 och 4 §§,
2. övervägande av fortsatt vård, vårdens inriktning och utformning samt av om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 22 kap. 13 och 14 §§,
3. övervägande av flyttningsförbud enligt 22 kap. 16 §,
4. placering över nationsgränserna enligt 22 kap. 17 och 18 §§,
5. internationell adoption enligt 24 kap. 1, 2 och 4 §§, eller
6. beslut enligt 33 kap. 4 § om att föra talan om återkrav enligt 33 kap. 1 §.
Första stycket gäller även i ärenden om samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, om samtycke vägras.
3 Ändringen innebär att tredje stycket tas bort.
Författningsförslag SOU 2025:61
74
35 kap.
1 §
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol i fråga om
1. insatser enligt 11 kap. 1 § eller 12 kap. 1 §,
2. nekat eller nedsatt försörjningsstöd enligt 12 kap. 5 §,
3. förbud mot eller begränsning av att ta emot andras barn enligt 18 kap. 11 §,
4. medgivande att ta emot ett barn enligt 22 kap. 2 §,
5. medgivande inför adoption enligt 24 kap. 1 §,
6. återkallelse av medgivande inför adoption enligt 24 kap. 4 §,
7. samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §,
8. ansökan om insatser i en
annan kommun enligt 29 kap. 7 §, och
7. ansökan om insatser i en
annan kommun enligt 29 kap. 7 §, och
9. avgifter eller förbehålls-
belopp enligt 32 kap. 5–10 §§.
8. avgifter eller förbehålls-
belopp enligt 32 kap. 5–10 §§.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 24 kap. 5 och 6 §§, 30 kap. 6 § och 35 kap. 1 § och i övrigt den 1 januari 2029.
4 Ändringen innebär att punkt 7 tas bort.
SOU 2025:61 Författningsförslag
75
1.7 Förslag till förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser som bedriver försöksverksamhet med att stödja adopterade personer över 18 år med att söka sitt ursprung.
Statsbidrag enligt denna förordning lämnas i mån av tillgång på medel.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
2 § Med en försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer avses i denna förordning en verksamhet som stödjer, förklarar och underlättar en adopterad persons sökning av sitt kulturella eller biologiska ursprung. Verksamheten kan omfatta att
1. förklara informationen i adoptionsdokument såväl i Sverige som i ursprungslandet,
2. ta kontakt med enskilda aktörer och organisationer i ursprungslandet,
3. ge råd och stöd i sökandeprocessen och inför en återresa, och
4. förbereda den första kontakten i samband med en återförening. Det ska vara kostnadsfritt att få stöd med att söka sitt ursprung.
Syftet med statsbidraget
3 § Syftet med statsbidraget är att främja ideella föreningar och stiftelser som erbjuder försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer.
Författningsförslag SOU 2025:61
76
Formen för statsbidraget
4 § Statsbidraget är ett verksamhetsbidrag för sådan verksamhet som avses i 2 §. Beviljat bidrag får även avse vissa kostnader för administration av verksamheten.
Förutsättningar för statsbidrag
5 § Statsbidrag får lämnas till en ideell förening eller till en stiftelse som inte är statlig eller kommunal för sådan verksamhet som avses i 2 §.
Den ideella föreningen eller stiftelsen ska
1. bedriva verksamhet utan vinstsyfte,
2. ha företrädare med tillräcklig erfarenhet, kompetens och utbildning för att kunna bedriva sådan verksamhet som avses i 2 §,
3. styra sin verksamhet med tydliga mål, metoder och rutiner,
4. dokumentera sin verksamhet genom att fastställa verksamhets- och revisionsberättelser, och
5. sedan minst två år i Sverige ha bedrivit arbete riktat till adopterade personer.
Hinder mot att lämna statsbidrag
6 § Statsbidrag får inte lämnas till en ideell förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten
1. utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,
2. diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3. försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Statsbidrag får inte heller lämnas till en ideell förening eller stiftelse om det framkommer att någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för någon av dess samarbetsorganisationer, agerar på ett sådant sätt som anges i första stycket.
SOU 2025:61 Författningsförslag
77
7 § Om en ideell förening eller stiftelse, dess företrädare, samarbetsorganisation eller samarbetsorganisationens företrädare har agerat på ett sådant sätt som anges i 6 §, får statsbidrag ändå lämnas till den ideella föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om
1. den ideella föreningen eller stiftelsen har tagit avstånd från agerandet,
2. den ideella föreningen eller stiftelsen har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,
3. det är fråga om ett enstaka agerande, och
4. agerandet ligger långt tillbaka i tiden. Vid allvarliga överträdelser av en samarbetsorganisation, eller dess företrädare, ska det vid bedömningen även särskilt beaktas om samarbetet har avbrutits.
8 § Bidrag får inte lämnas till en ideell förening eller stiftelse som
1. är i likvidation eller försatt i konkurs,
2. har skatte- eller avgiftsskulder eller andra skulder som har överlämnats till Kronofogdemyndigheten och som vid indrivning handläggs som allmänt mål, eller
3. har en skuld som inte betalats i rätt tid och som avser återkrav av bidrag som har lämnats av Myndigheten för familjerätt eller föräldraskapsstöd.
Ansökan
9 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd prövar frågor om statsbidrag enligt denna förordning.
10 § En ansökan om statsbidrag för försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer ska ha kommit in till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd senast vid den tidpunkt som myndigheten bestämmer. En ansökan om statsbidrag ska göras av en behörig företrädare för den ideella föreningen eller stiftelsen.
Författningsförslag SOU 2025:61
78
11 § En ansökan ska innehålla
1. sökandens stadgar eller stiftelseförordnande,
2. handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda den ideella föreningen eller stiftelsen,
3. årsredovisning, årsbokslut eller motsvarandesammanställning av räkenskaper, verksamhetsberättelse och revisionsberättelse för närmast föregående räkenskapsår,
4. en genomförandeplan för verksamheten med ursprungssökning för adopterade personer, inklusive hur uppföljning av resultatet ska ske,
5. årlig budget för den verksamhet som ansökan avser, och
6. uppgifter om förekomsten av andra sökta eller beviljade bidrag.
12 § En sökande ska lämna de handlingar och uppgifter till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd som myndigheten begär för att kunna pröva ansökan.
13 § Om en sökande inte lämnar de handlingar eller uppgifter som följer av 11 och 12 §§, ska sökanden ges möjlighet att komplettera sin ansökan inom en viss tid. Om sökanden inte följer en uppmaning att komplettera ansökan, får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd pröva ansökan i befintligt skick.
Fördelning av statsbidrag
14 § Vid prövningen av inkomna ansökningar får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd prioritera och bevilja de ansökningar som bedöms ha bäst förutsättningar att bedriva sådan verksamhet som avses i 1 och 2 §§.
Beslut
15 § Ett beslut om bidrag får avse en tidsperiod om högst tre år.
Ett bidragsår omfattar ett kalenderår. I ett beslut om bidrag ska det anges för vilket eller vilka kalenderår bidraget beviljas.
16 § Ett beslut om bidrag får förenas med villkor. Villkoren ska framgå av beslutet.
SOU 2025:61 Författningsförslag
79
17 § I beslutet ska sista dag för redovisning enligt 19 § anges.
Beslutet ska även innehålla information om vad som gäller i fråga om hinder mot att lämna statsbidrag enligt 6 och 8 §§ och återbetalning och återkrav enligt 24 och 25 §§.
Anmälningsskyldighet
18 § Den som ansöker om eller har beviljats bidrag enligt denna förordning ska utan dröjsmål till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken på bidraget.
Redovisning
19 § En bidragsmottagare ska senast vid den tidpunkt som anges i beslutet lämna en ekonomisk redovisning till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd av det mottagna bidraget samt en redogörelse för vad medlen har använts till, vilka resultat som har uppnåtts och hur resultatet förhåller sig till det som anges i 2 och 3 §§.
Redovisningen ska göras på det sätt som myndigheten bestämmer. Bidragsmottagaren ska även lämna de övriga uppgifter och handlingar som myndigheten begär.
20 § En revisor ska granska redovisningen enligt 19 §. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen.
Om det bidrag som har tagits emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken, ska granskningen göras av en auktoriserad eller godkänd revisor.
21 § En bidragsmottagare ska på begäran av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd lämna de uppgifter och handlingar som myndigheten behöver för att granska redovisningen enligt 19 §.
22 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska senast den 31 oktober året efter bidragsåret lämna en samlad redovisning till regeringen av de bidrag som har lämnats enligt denna förordning.
Redovisningen ska innehålla uppgifter om vilka som har fått bidrag och med vilka belopp samt en redogörelse för vad bidraget har
Författningsförslag SOU 2025:61
80
använts till. Redovisningen ska även innehålla en bedömning av bidragets resultat och om möjligt effekter i förhållande till det som anges i 2 och 3 §§.
Hinder mot utbetalning
23 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska besluta om att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om mottagaren av bidraget inte längre uppfyller villkoren för det eller om det finns grund för återbetalning enligt 24 §. Ett sådant beslut gäller omedelbart.
Återbetalningsskyldighet
24 § En bidragstagare är skyldig att betala tillbaka bidraget om
1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2. bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3. bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för den verksamhet som det har beviljats för,
4. mottagaren inte har lämnat en sådan redovisning som avses i 19 §,
5. villkor i beslutet om bidrag inte har följts, eller
6. mottagaren inte uppfyller villkoren i 6 § och det inte finns sådana särskilda skäl enligt 7 § som innebär att bidrag ändå får lämnas.
Beslut om återkrav
25 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 24 §.
Om det finns särskilda skäl för det, får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning.
SOU 2025:61 Författningsförslag
81
Överklagande
26 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna förordning än beslut om hinder mot utbetalning enligt 23 § och beslut om återkrav enligt 25 § får dock inte överklagas.
Bemyndigande
27 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
2. Förordningen tillämpas första gången i fråga om bidrag för år 2027.
Författningsförslag SOU 2025:61
82
1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:562 ) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Försäkringskassan får meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet av
1. socialförsäkringsbalken när det gäller socialförsäkringsskyddet, graviditetspenning, föräldrapenningsförmåner, adoptionsbi-
drag, omvårdnadsbidrag, sjuk-
penning, rehabilitering, rehabiliteringsersättning, sjukersättning, aktivitetsersättning, smittbärarersättning, närståendepenning, merkostnadsersättning och boendetillägg,
1. socialförsäkringsbalken när det gäller socialförsäkringsskyddet, graviditetspenning, föräldrapenningsförmåner, bidrag till ur-
sprungssökning, omvårdnadsbidrag,
sjukpenning, rehabilitering, rehabiliteringsersättning, sjukersättning, aktivitetsersättning, smittbärarersättning, närståendepenning, merkostnadsersättning och boendetillägg,
2. socialförsäkringsbalken när det gäller ansökan om bostadstillägg till sjukersättning eller aktivitetsersättning,
3. bestämmelserna i 110 kap. 14 § 1 och 2 socialförsäkringsbalken om förfrågningar och besök,
4. lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade, och
5. lagen (1991:1047) om sjuklön i fråga om utbetalning av ersättning enligt 20 § lagen om sjuklön.
Innan Försäkringskassan meddelar föreskrifter om socialförsäkringsskyddet ska myndigheten inhämta ett yttrande från Pensionsmyndigheten, om föreskrifterna gäller frågor som rör även den myndighetens verksamhet.
1 Senaste lydelse 2018:1617.
SOU 2025:61 Författningsförslag
83
Innan Försäkringskassan meddelar föreskrifter om bidrag vid
adoption av utländska barn, ska
myndigheten inhämta ett yttrande från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Innan Försäkringskassan meddelar föreskrifter om bidrag till
ursprungssökning, ska myndig-
heten inhämta ett yttrande från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
Författningsförslag SOU 2025:61
84
1.9 Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (2001:937) att 8 kap. 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
7 §
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får meddela föreskrifter om handläggning och dokumentation av ärenden som rör internationella adoptioner vid tillämpningen av
3. 6 kap. 6, 7 och 12–15 §§ socialtjänstlagen, och
4. 11 kap.1 och 5 §§socialtjänstlagen i samband med utredares redovisning av utredning och förslag till beslut till tingsrätten i enlighet med 4 kap. 15 § föräldrabalken.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
SOU 2025:61 Författningsförslag
85
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1239 ) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade
dels att 2, 9 och 10 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1, 4, 5, 8, 11, 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse,
dels att författningens rubrik ska lyda ”Förordningen (2008:1239)
om statsbidrag till riksorganisationer för adopterade”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till
auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisatio-
ner för adopterade. Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.
Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till riksorganisationer för adopterade. Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.
2 §1
Ändamålet med statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar är att stödja deras arbete med internationell adoptionsförmedling.
4 §
I denna förordning avses med
auktoriserad adoptionssammanslutning: sammanslutning som har auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling enligt 6 § och 6 a § lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling,
1 Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
Författningsförslag SOU 2025:61
86
riksorganisation för adopterade: ideell förening vars huvudsakliga ändamål är att tillvarata adopterade medlemmars intressen.
5 §
Statsbidrag får ges till auktori-
serade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adop-
terade.
Statsbidrag får ges till riksorganisationer för adopterade.
8 §
Ansökan om statsbidrag från auktoriserade adoptionssammanslutningar ska ha kommit in till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd senast den 15 januari bidragsåret. Ansökan om stats-
bidrag från riksorganisationer för adopterade ska ha kommit in till myndigheten senast den 31 mars bidragsåret.
Ansökan om statsbidrag från riksorganisationer för adopterade ska ha kommit in till myndigheten senast den 31 mars bidragsåret.
9 §2
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får fördela högst 10 procent av statsbidraget till riksorganisationer för adopterade.
10 §3
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får fördela resterande del av statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar enligt följande:
1. 50 procent av statsbidraget fördelas med lika stort belopp mellan samtliga auktoriserade adoptionssammanslutningar och resterande
2 Ändringen innebär att paragrafen tas bort. 3 Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
SOU 2025:61 Författningsförslag
87
belopp fördelas efter det genomsnittliga antalet barn som var och en av sammanslutningarna har förmedlat under de två föregående åren.
2. Statsbidrag utges endast om en auktoriserad adoptionssammanslutning har haft auktorisation under de två föregående kalenderåren och förmedlat barn för adoption minst ett av de två föregående kalenderåren.
3. Det totala beräknade statsbidraget får vara högst 10 000 kr per genomsnittligt antal förmedlade barn under de två föregående kalenderåren.
11 §4
Auktoriserade adoptionssammanslutningar och riksorganisa-
tioner för adopterade ska årligen lämna en samlad redovisning till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om statsbidragets användning i förhållande till bidragets ändamål enligt denna förordning. Redovisningen ska lämnas senast den 1 juni året efter
bidragsåret av de auktoriserade adoptionssammanslutningarna och
senast den 31 mars året efter bidragsåret av riksorganisationerna
för adopterade.
Riksorganisationer för adop-
terade ska årligen lämna en samlad redovisning till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om statsbidragets användning i förhållande till bidragets ändamål enligt denna förordning. Redovisningen ska lämnas senast den 31 mars året efter bidragsåret.
4 Senaste lydelse 2015:980.
Författningsförslag SOU 2025:61
88
12 §5
Auktoriserade adoptionssammanslutningar och riksorganisa-
tioner för adopterade som beviljats statsbidrag är skyldiga att på begäran av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd lämna det underlag som behövs för myndighetens granskning.
Riksorganisationer för adop-
terade som beviljats statsbidrag är skyldiga att på begäran av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd lämna det underlag som behövs för myndighetens granskning.
13 §6
Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2. bidraget inte används för det ändamål det har beviljats,
3. villkor i beslutet om bidrag inte följts,
3. villkor i beslutet om bidrag inte följts, eller
4. mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 11 §, eller
4. mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 11 §.
5. mottagaren är en auktoriserad adoptionssammanslutning och denna har fått sin auktorisation återkallad.
Om en mottagare av ett bidrag är återbetalningsskyldig enligt första stycket ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl får myndigheten efterge återkrav helt eller delvis.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2029.
5 Senaste lydelse 2015:980. 6 Ändringen innebär att punkt 5 tas bort.
SOU 2025:61 Författningsförslag
89
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:115 ) med instruktion för utrikesrepresentationen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen att det ska införas en ny paragraf 3 kap. 17 a § och närmast före 3 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
Adoptionsärenden
17 a §
Beskickningar och konsulat ska biträda Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, med utredning i ärenden som rör internationell adoption.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
Författningsförslag SOU 2025:61
90
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:292 ) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
dels att 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och b av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Myndigheten ska i frågor om internationella adoptioner särskilt
1. övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt,
2. följa den internationella ut-
vecklingen och samla information i frågor som rör adoption av utländska barn, och
1. följa den internationella ut-
vecklingen och samla information i frågor som rör adoption av utländska barn, och
3. följa utvecklingen av kost-
naderna för adoption av utländska barn.
2. följa utvecklingen av kost-
naderna för adoption av utländska barn.
4 §2
Myndigheten ansvarar i fråga om internationella adoptioner även för de uppgifter som åligger myndigheten enligt
1. 4 kap. 24–32 föräldrabalken ,
1. lagen (1997:191) med an-
ledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av
2. lagen (1997:191) med an-
ledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av
1 Ändringen innebär att punkt 1 tas bort. 2 Senaste lydelse 2018:1298.
SOU 2025:61 Författningsförslag
91
barn och samarbete vid internationella adoptioner,
barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling,
3. förordningen (2008:1239)
om statsbidrag till auktoriserade
adoptionssammanslutningar och
till riksorganisationer för adopterade, och
3. förordningen (2018:1239)
om statsbidrag till riksorganisa-
tioner för adopterade,
4. förordningen (2018:1296)
om adoption i internationella situationer.
4. förordningen (2018:1296)
om adoption i internationella situationer, och
5. förordningen (2026:000) om
statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer.
4 a §
Vid myndigheten ska det finnas ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor.
Inom det nationella resurscentrumet ska det finnas ett rådgivande organ som ska bistå resurscentrumet i frågor som rör verksamheten.
4 b §
Det nationella resurscentrumet ska
1. tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade personer och adoptivföräldrar,
2. ge stöd till internationellt adopterade personer i samband med ursprungssökning,
Författningsförslag SOU 2025:61
92
3. ge stöd till adopterade personer i frågor om oegentligheter i internationella adoptioner, och
4. samla och sprida kunskap om adoption baserad på forskning och beprövad erfarenhet.
Myndigheten ska årligen redovisa det nationella resurscentrumets vidtagna åtgärder och aktiviteter till Regeringskansliet (Socialdepartementet). Redovisningen ska överlämnas senast den 30 september året efter det år som redovisningen avser.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 4 § punkt 5, 4 a och b §§ och i övrigt den 1 januari 2029.
93
2 Vårt uppdrag och arbete
2.1 Uppdraget och behovet av en utredning
Utredningen Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt tillsattes av regeringen i oktober 2021 efter ett enigt tillkännagivande i riksdagen. Bakgrunden var de uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverksamheten som hade framkommit både i Sverige och internationellt.
Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredaren ska också utreda behovet av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras.
2.2 Utgångspunkter och tolkning av uppdraget
2.2.1 Inledning
En central uppgift för utredningen är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet från mitten av 1950-talet till i dag och vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom Sveriges internationella adop-
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
94
tionsverksamhet. I uppgiften ligger också att utreda och klargöra om dessa olika aktörer haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentligheter och om eventuell delaktighet i oegentligheter var tillfällig eller systematisk. Ytterligare en uppgift har varit att utreda och klargöra på vilket sätt aktörerna svarade på eventuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organisering.
Oegentligheter kan enligt direktiven vara av olika slag, allt från en så kallad illegal adoption med vilket avses en adoption som är resultatet av övergrepp som bortförande, försäljning, människohandel och andra olagliga aktiviteter till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen .1Gränserna mellan olika typer av oegentligheter kan vara svåra att dra. Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen vid de analyser som görs av de olika aktörernas ansvar utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
Uppgiften att utreda förekomsten av oegentligheter i Sveriges internationella adoptionsverksamhet under en tidsperiod på över 70 år är komplex och kräver flera ställningstaganden vid valet av utgångspunkter för arbetet. Många frågor har krävt svar såsom vad ska betecknas som en oegentlighet och varför? Vilken betydelse får det att vi granskar ageranden som delvis ligger långt tillbaka i tiden när ett annat synsätt på internationell adoption rådde jämfört med i dag? Hur påverkar utredningens syfte vårt arbete? Och vad betyder det att enskilda ärenden inte ska utredas? I det följande redogörs kort för några av de ställningstaganden som vi har gjort i vårt arbete.
2.2.2 Vad är en oegentlighet?
Förfaranden som inte ger underlag för bedömning av barnets bästa
Bedömningen av vad som kan betecknas som en oegentlighet inom ramen för ett adoptionsförfarande tar sin utgångspunkt i adoptionsregleringens yttersta syfte, nämligen att säkerställa att ett barn adopteras endast om det är till det enskilda barnets bästa att så sker. Ett förfarande som inte säkerställer ett gediget underlag för bedöm-
1 Se vidare kap. 6 samt volym 2 kap. 2.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
95
ningen av om det är till det enskilda barnets bästa att adopteras internationellt skulle per definition kunna betecknas som oegentligt. Det är dock möjligt att i någon mening gradera oegentligheterna, från uppenbart olagliga ageranden till agerande som inte är uttryckligen förbjudna men som kan beskrivas som oetiska då de försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa.
Adoption innebär att den som adopteras i rättslig, men också faktisk mening, flyttas över till en ny familj och får nya föräldrar. De rättsliga banden till den ursprungliga familjen upphör. Vid internationell adoption innebär adoptionen att ett barn inte bara får ny familjetillhörighet utan också en helt ny tillvaro i en ny miljö vilken i de flesta fall bland annat för med sig ett nytt språk, nya vanor, ny kultur och i många fall en tillvaro där barnet utseendemässigt skiljer sig från det omgivande samhället. En internationell adoption är mot denna bakgrund en livsavgörande händelse för den enskilda individen, en händelse som på olika sätt präglar individens fortsatta levnad .2Det är därför av yttersta vikt att ett beslut om en adoption av ett barn genom internationell adoption föregås av en omsorgsfull undersökning av förutsättningarna för beslutet för att kunna säkerställa att internationell adoption med allt vad det innebär verkligen är det bästa för det barn som ska adopteras. En adoption som inte är till barnets bästa innebär en kränkning av barnets rätt. Många i barnets omgivning kan också ta skada om en adoption genomförs på ett felaktigt underlag, i synnerhet ursprungliga föräldrar men också adoptivföräldrar. Om detta har det dock aldrig rått oenighet; frågan är om vi har gjort vad vi kunnat för att se till att underlaget för bedömningen av barnets bästa i det enskilda fallet kunnat ge en korrekt bild av förutsättningarna för ett beslut om adoption.
Den svenska regleringen rörande adoption utgör en baslinje
Förutsättningarna för när en adoption kan anses vara till ett barns bästa, och därför medges, finns sedan lång tid tillbaka angivna i vår nationella reglering. Motsvarande regler och normer har också slagits fast i flera internationella instrument rörande adoption. Att en adoption får medges endast när det är till det adopterade barnets bästa har
2 Insiktsfullt beskrivet av Hanna Wallensteen i förordet till detta betänkande.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
96
varit ett oeftergivligt krav sedan lång tid tillbaka och styrande för regleringens utformning.
Reglerna för adoption i svensk rätt finns sedan 1949 i 4 kap. föräldrabalken. Där uppställs krav på hur adoptionsprocessen ska vara utformad för att garantera att ett beslut om adoption grundas på ett underlag som gör det möjligt att fastställa att en adoption tillgodoser det enskilda barnets intressen. Vid internationell adoption finns ytterligare reglering som är uppställd för att tillse att en adoption av ett barn över nationsgränser, med allt vad det innebär för barnet, bara sker när det är till barnets bästa. Utgångspunkten när barn adopteras till Sverige måste vara att svensk rätt respekteras.
Men reglerna ställer inte bara upp krav som ska vara uppfyllda för att en adoption ska anses vara till barnets bästa. Olika aktörer har också en skyldighet att kontrollera att kraven är tillgodosedda.
En granskning av om det förekommit oegentligheter i internationell adoption innebär mot denna bakgrund bland annat att klarlägga om de krav som uppställts, både i den nationella och i den internationella regleringen, tillgodosetts av de olika aktörer som varit involverade i verksamheten och att var och en har fullgjort de skyldigheter som åvilar dem. En oegentlighet kan med detta synsätt föreligga när uppställda krav inte tillgodosetts eller när underlaget inte korrekt återger barnets bakgrund. Uttryckt på ett annat sätt: en oegentlighet kan föreligga när underlaget i ett ärende inte ger en fullständig och korrekt bild av barnet som kan läggas till grund för bedömningen av om en adoption är till barnets bästa.
2.2.3 En granskning av ageranden i historiskt perspektiv
Adoptionskommissionens uppdrag sträcker sig över en tidsperiod på över 70 år. Under den tidsperioden har såväl kunskap som värderingar och regler om adoption utvecklats och förändrats. En viktig fråga har därför varit att ta ställning till hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas. Att i ett historiskt perspektiv bedöma om ett agerande varit oegentligt är en komplex uppgift. En del av det som uppmärksammas i dag kan ha bedömts helt annorlunda när det inträffade.
I tidigare svenska utredningar som gällt uppgörelser med ageranden lång tid tillbaka, har olika förhållningssätt valts. 1997 års
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
97
Steriliseringsutredning hade i uppdrag att kartlägga tillämpningen av de tidigare steriliseringslagarna och överväga principer för gottgörelse till de drabbade. Utredningen lade stor vikt vid att problematisera ansvarsutkrävande i efterhand och strävade efter en historiserande bedömning där ageranden bedömdes mot bakgrund av vid varje tid gällande reglering och synsätt .3Vanvårdsutredningen hade, till skillnad mot 1997 års Steriliseringsutredning, inte i uppdrag att belysa ansvarsfrågan i vid mening. Däremot innebar uppdraget att kartlägga vanvård och man behövde därför ta ställning till vad som skulle anses utgöra ”övergrepp och vanvård”. Vanvårdsutredningen valde att utgå från barnets rättigheter enligt FN:s barnkonvention när de definierade vad som skulle betraktas som vanvård historiskt .4De utgick alltså från ett samtida rättighetsperspektiv.
Det finns risker med båda dessa två förhållningssätt. Att bedöma vad som ska anses vara oegentligt utifrån ett samtida rättighetsperspektiv riskerar att leda till anakronistisk moralism, det vill säga att vända tidsföljden och applicera vår tids värderingar på ageranden i det förflutna. Att å andra sidan enbart utgå från de historiska aktörernas dåtida normer riskerar att förringa de kränkningar som skett .5
Frågan om hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas hänger samman med vilket syfte en utredning har. Om syftet med utredningen främst handlar om ansvarsutkrävande är det viktigt med en historiserande bedömning – aktörerna kan endast hållas ansvariga enligt de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Om syftet däremot främst handlar om upprättelse för de drabbade individerna, bidrar ett samtida rättighetsperspektiv till att synliggöra de kränkningar som de facto har skett.
Syftet med Adoptionskommissionens uppdrag är att klarlägga om den svenska regleringen och organiseringen av internationell adoption har varit så konstruerad att den har kunnat förhindra att barn har adopterats när det inte har varit till deras bästa. Syftet är också att dra lärdomar av historien och föreslå hur den internationella adoptionsverksamheten ska fungera framåt. Direktiven anger uttryckligen att utredningen inte får överväga ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. Detta innebär
3 SOU 2000:20 Steriliseringsfrågan i Sverige 1935–1975 Historisk belysning – Kartläggning –
Intervjuer, s. 15 ff.
4SOU 2009:99Vanvård i social barnavård under 1900-talet, s. 124. 5 M. Andersson (2016), Att ersätta det oersättliga. Statlig gottgörelse för ofrivillig sterilisering
och vanvård av omhändertagna barn, s. 45 ff.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
98
att upprättelseperspektivet inte är lika framträdande som i direktiven för andra kommissioner som utrett historiska oegentligheter, så kallade sanningskommissioner .6Vidare ska utredningen utreda och klargöra på vilket sätt de ansvariga aktörerna svarade på eventuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organiserin g.7I enlighet med direktiven har jag bedömt olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Utifrån en juridisk synvinkel kan aktörerna inte heller anses vara ansvariga för kränkningar av rättigheter som inträffade innan Sveriges folkrättsliga åtaganden om mänskliga rättigheter hade trätt i kraft. Även oetiskt agerande bedöms därför utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen.
Bedömningen av vad som varit ett oetiskt agerande kan dock inte påverkas av vilka olika uppfattningar om etik och moral som aktörerna hade vid den aktuella tidpunkten. Tidsanda och syn på barn och familj är viktiga komponenter för att söka förstå och få förklaringar till olika aktörers ageranden men påverkar inte bedömningen av om ett agerande har varit oetiskt eller inte. Vi tar inte heller hänsyn till om agerandet utfördes med goda intentioner. Även handlingar som utfördes i syfte att göra gott kan bedömas som oetiska.
En risk med detta förhållningssätt, det vill säga att inte utgå från ett nutida rättighetsperspektiv, är att det inte synliggör de kränkningar som de facto har skett. Vi har dock kunnat konstatera att de rättigheter som följer av såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkonvention i princip har erkänts i svensk rätt under hela den tidsperiod vi undersöker. Det är framför allt subsidiaritetsprincipen och barnets rätt att inte separeras från syskon genom en adoption, som har tydliggjorts genom barnkonventionens tillkomst 1989. I praktiken spelar det därmed inte någon avgörande roll om utgångspunkt tas i ett nutida eller dåtida rättighetsperspektiv.
6 Dir. 2020:29 Uppgörelse med historiska kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner
och lantalaiset och dir. 2021:103 Kartläggning och granskning av den politik som förts gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket.
7 Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt, s. 9.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
99
2.2.4 En granskning av oegentligheter – inte en utvärdering av internationell adoption
Adoptionskommissionens uppgift är, som framgått ovan, att klarlägga hur Sveriges internationella adoptionsverksamhet har varit organiserad, vilka uppgifter och ansvar de olika involverade aktörerna har haft, om det har förekommit oegentligheter och hur de olika aktörerna har agerat på uppgifter om eventuella oegentligheter. Det övergripande syftet kan sägas vara att klargöra om internationella adoptioner har skett på ett rättssäkert och etiskt sätt utifrån barnets bästa. Om det visar sig att det förekommit oegentligheter ska de olika svenska aktörernas kännedom, agerande och möjligheter att agera klarläggas. I utredningsuppdraget ligger att lämna förslag på författningsändringar och andra åtgärder som behövs i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten.
I uppdraget ingår inte att överväga eventuella ansvarsfrågor i enskilda fall eller ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. I uppdraget ligger inte heller att utvärdera internationella adoptioner, vare sig som företeelse eller i enskilda fall. Utredningen ska inte ta ställning till om internationell adoption varit bra eller inte, varken för enskilda eller i ett samhälleligt perspektiv.
I direktiven anges att analysen av olika aktörers ageranden i den internationella adoptionsverksamheten inte bara ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering utan också beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden. Detta har emellanåt tolkats som att om aktörerna vid varje tidpunkt ansett att det viktigaste är att ett barn får komma till Sverige genom adoption så blir det mindre viktigt att regelverkets krav tillgodoses. Internationell adoption har setts som något i sig själv gott. Att rädda liv blir det viktigaste av allt. Så kan det naturligtvis vara. Men det är inte det utredningsuppdraget handlar om och inte en fråga som jag som särskild utredare kan ta ställning till.
Adoptionskommissionens uppdrag är att granska om det har förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten, vad de kan ha fört med sig och hur svenska aktörer hade kunnat förhindra det. Uppdraget handlar om att utreda om internationellt adopterade barns rättigheter har kränkts. Det är en fråga
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
100
som måste hållas åtskild från frågan om internationellt adopterade har fått bra liv i sina nya familjer och i sitt nya land. I den allmänna debatten om internationell adoption är det dock alltför vanligt att de två frågorna ses som sammanlänkade. Men att en adopterad person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på frågan om deras mänskliga rättigheter har kränkts. Det är två olika saker som måste hållas isär.
2.3 Betänkandets disposition
Slutbetänkandet består av två volymer. I volym 1 redogör vi för uppdraget, utvecklingen av de internationella adoptionerna i Sverige, vår analys och slutsatser om reglering, organisering och processer samt oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Vi redogör också för våra förslag om den framtida adoptionsverksamheten och adoptionsspecifikt stöd samt redovisar vår konsekvensanalys. I volym 2 redovisar vi vår definition av oegentligheter och vår fördjupade granskning av sju utvalda länder samt vår genomgång av privata och enskilda adoptioner. Vi gör också en kronologisk genomgång av reglering, organisering och processer av den internationella adoptionsverksamheten samt redogör för Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter och särskilt barnets rättigheter vid adoption. Slutligen redogör vi för vår analys av behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer.
2.4 Arbetssätt och metod
2.4.1 Expertgrupp och referensgrupp
Expertgrupp
I expertgruppen har sakkunniga från Socialdepartementet och Utrikesdepartementet och till en början också Justitiedepartementet ingått. Som experter har ingått företrädare för Barnombudsmannen, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Socialstyrelsen, Socialförvaltningen vid Stockholms stad, Varbergs tingsrätt, Adoptionscentrum (AC), Barnen Framför Allt (BFA) samt två fors-
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
101
kare från Linköpings universitet respektive Stockholms universitet och en legitimerad psykolog. Samtliga har utsetts av regeringen.
Föreningar för adopterade personer framförde tidigt kritik mot att företrädare för AC och BFA och även MFoF satt med i expertgruppen. Kritiken grundades på att de representerade organisationer som varit del i den internationella adoptionsverksamheten och därmed i de oegentligheter som förekommit. Det fanns en oro att utredaren skulle låta sig påverkas av AC och BFA i granskningsarbetet. Utredaren meddelade redan vid det första expertgruppsmötet att hon som särskild utredare ensam skulle stå för de slutsatser och förslag som skulle lämnas i slutbetänkandet till regeringen. Expertgruppen hade inga synpunkter på detta.
Expertgruppen har haft sammanlagt elva möten under 2022–2024. Vid mötena har utredaren och sekretariatet informerat om det pågående arbetet, fört upp frågor för diskussion och bett om synpunkter på utkast och förslag. AC och BFA har varit viktiga källor för information om hur verksamheten bedrivits.
Experter och sakkunniga har fått del av textutkast för faktagranskning och synpunkter. Endast de sakkunniga har fått del av bedömningar, slutsatser och förslag vilket är ett krav enligt kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren och sekretariatet har tagit ställning till synpunkterna och utredaren har därefter beslutat om vilka ändringar som ska göras.
Referensgruppen
I referensgruppen har ingått företrädare för Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF), Adopterade Koreaners Förening (AKF), Chileadoption.se, Föreningen Forever Families för Sydafrika och Lesotho, Koreanska Sällskapet, Nätverket för Bulgarienföreningen för adoptivfamiljer, Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO), Sverige Nepalföreningen, Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN) och Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR).
Referensgruppen har sammankallats till fem gemensamma möten 2022–2025. Före det första gemensamma mötet hölls enskilda möten med varje ledamot eller förening. Vid referensgruppsmötena har utredaren och sekretariatet informerat om det pågående arbetet,
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
102
fört upp frågor för diskussion och redovisat tänkta förslag. Det har utöver det hållits möten med enskilda ledamöter och föreningar vid behov. Referensgruppen har haft en viktig roll att bidra med information och kontakter under arbetets gång.
2.4.2 Urval av ursprungsländer för fördjupad granskning
Enligt direktiven ska utredaren utreda och klargöra förekomsten och omfattningen av eventuella oegentligheter i förhållande till dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionsprocessen.
Vårt urval av länder har utgått från officiell statistik över den internationella adoptionsverksamheten för perioden 1969–2021 och olika källor som kan ge information om eventuella oegentligheter i adoptionsprocessen i olika länder. Utifrån statistiken gjorde vi en avgränsning till de tio största länderna sett till antalet adoptioner över tid. Därefter gjorde vi en djupare genomgång av olika källor för att finna information och rapporter om oegentligheter i dessa tio länder. Vi gick bland annat igenom andra länders granskningar av oegentligheter i internationella adoptioner, vetenskapliga artiklar, verksamhetsberättelser och tillsynsrapporter för Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) och Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), statliga utredningar och rapporter och genomförde en artikelgenomgång av nyhetsartiklar från 1970-talet fram till i dag. Vi har även intervjuat personer som kunnat bidra med information om oegentligheter i de internationella adoptionerna och också tagit del av en excelfil med lista på artiklar och reportage om oegentligheter i olika länder över tid från forskaren Tobias Hübinette. Oegentligheter som rapporterats om i andra länder noterades under arbetets gång för att kunna tas med i det fortsatta arbetet.
Vi sammanställde materialet med fakta om oegentligheter i de tio största adoptionsländerna i ett underlag till expertgruppens första möte i april 2022. Syftet var att vid mötet kunna göra en avgränsning till sex länder, vilket vi bedömde som ett rimligt antal länder utifrån tidplan och befintliga resurser. Utgångspunkten var att urvalet, utöver
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
103
att fånga de största adoptionsländerna och länder där det fanns vetskap eller allvarliga misstankar om oegentligheter i adoptionsprocessen, också skulle belysa oegentligheter i adoptionsprocessen över tid, omfatta adoptioner som förmedlats genom auktoriserade adoptionsorganisationer respektive privata och enskilda adoptioner och ge en geografisk fördelning över flera världsdelar. Två länder framgick redan av direktiven, nämligen Chile och Kina. Vid mötet diskuterade expertgruppen de olika länderna och hur ett urval kunde se ut för att ge bäst förutsättningar för granskning. Expertgruppen gjorde inga prioriteringar. Ett medskick var att ta med ett EU-land eftersom EU troligen kunde förväntas ha ett intresse av detta och att det därför kunde vara värdefullt att granska Polen som var ett av de tio länderna.
Med utgångspunkt i underlaget och diskussionen vid expertgruppsmötet beslutade utredaren om ett urval av fyra länder utöver Chile och Kina, nämligen Colombia, Polen, Sri Lanka och Sydkorea. Därefter inledde vi fördjupad granskning av dessa länder.
Urvalet kritiserades bland annat av adopterades föreningar för att inte fånga något land i Afrika och att vi, genom att inte granska Indien, inte belyste oegentligheter i det näst största adoptionslandet för Sverige med påvisade oegentligheter i adoptionerna. Även Thailand och Vietnam lyftes fram som länder vi borde granska. Eftersom vi hade sett indikationer på oegentligheter i samtliga av de tio adoptionsländerna hade vi ingen annan uppfattning, men tidplanen och resurserna begränsade möjligheterna att granska fler länder. I det fortsatta arbetet med de sex länderna fann vi även information om oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien, vilket ledde till att utredaren i juni 2023 beslutade att lägga till även Etiopien till de sex länderna. Urvalet uppgick därmed till sju länder, som sammantaget omfattade drygt hälften av antalet internationella adoptionerna till Sverige från 1969 och fram till i dag.
2.4.3 Arkivgranskning och analys av skriftligt material
Genomgång och granskning av arkivmaterial
Granskningen av oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten har inneburit ett mycket omfattande arbete med genomgång och analys av arkivmaterial från Riksarkivet (inklusive lands-
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
104
arkiv), MFoF:s arkiv, UD:s arkiv, kommunarkiv och tingsrättsarkiv. Vi har också gått igenom arkivmaterial från AC och Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA). Forskaren Tobias Hübinette har gett oss tillgång till sitt privata arkiv som gäller den internationella adoptionsverksamheten i stort, och särskilt Sydkorea.
På Riksarkivet i Täby har vi gått igenom arkivmaterial för NIA, UD och aktuella svenska utlandsmyndigheter samt handlingar och adoptionsakter för några avvecklade adoptionsorganisationer och AC. Vi har också tagit del av en enskild persons arkiv som lämnats över till Riksarkivet. Adoptionskommissionen var den största beställaren av arkivmaterial på Riksarkivet 2022, 2023 och 2024.
Från MFoF har vi tagit del av arkivmaterial för MIA och MFoF samt akter för Barnens Vänner-Internationell adoptionsförmedling (BV).
Vid Stadsarkivet i Stockholm har vi tagit del av adoptionsakter från socialtjänsten i Stockholm samt ett urval äldre tingsrättsakter för att på ett tidigt stadium förstå vilket material som fanns i de olika akterna.
Det har inte funnits någon enkel ingång i materialet, mer än att vi inledningsvis fick del av en manual från Riksarkivet för NIA:s arkiv. Riksarkivet, och särskilt Elin Lindström, har varit till mycket stor hjälp i att lotsa oss rätt genom det omfattande arkivmaterialet.
Genomgång och analys av annat material
Vi har tagit del av en stor mängd svenska och internationella myndighetspublikationer, forskningsrapporter, vetenskapliga artiklar, avhandlingar, uppsatser, publikationer från organisationer (till exempel FN, HCCH, ISS, Rädda Barnen, Unicef och andra organisationer inom det civila samhället), böcker, dokumentärer, radio- och TV-inslag, tidningsartiklar, poddcasts med mera inom området internationell adoption. Vi har även gått igenom relevant offentligt tryck i form av statliga offentliga utredningar (SOU), departementspromemorior och propositioner.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
105
2.4.4 Intervjuer, möten och resor
Vi har intervjuat tjänstepersoner som arbetat inom den internationella adoptionsverksamheten i Sverige och i andra länder, adopterade personer, adoptivföräldrar, ursprungsföräldrar, forskare och andra som kunnat bidra med kunskap, erfarenheter och tankar om adoption och adoptionsverksamheten över tid. Därutöver har vi haft möten med granskningskommissioner och myndigheter i andra länder. Vi har besökt fyra av de länder vi granskat: Chile, Colombia, Polen och Sydkorea.
Intervjuer
Tjänstepersoner
För att få kunskap om och förståelse för hur den svenska internationella adoptionsverksamheten har fungerat över tid har vi intervjuat ett 60-tal tjänstepersoner som varit verksamma i olika roller och befattningar inom adoptionsverksamheten vid olika tidpunkter från 1960-talet och framåt. Eftersom verksamheten pågått under så lång tid har vissa personer hunnit gå bort. Vi bedömer dock att vi ändå kunnat fånga verksamheten under hela tidsperioden.
När det gäller NIA, MIA och MFoF har vi intervjuat tidigare kanslichefer och generaldirektörer vid myndigheterna, personal som arbetat med auktorisation och tillsyn, kostnader och ekonomi samt andra frågor som varit aktuella inom verksamheterna. Genom intervjuerna har vi fått en beskrivning av hur verksamheten fungerat under hela den tid som myndigheterna varit verksamma, från början av 1970-talet och fram till i dag.
För adoptionsorganisationerna har vi intervjuat kansli- och verksamhetschefer för AC, BV, BFA och FFIA samt tidigare aktiva inom adoptionsföreningen La Casa. Vi har också intervjuat landansvariga som arbetat med något av de sju länder vi gjort fördjupad granskning av samt andra personer inom organisationerna som kunnat bidra med kunskap om hur verksamheten bedrivits över tid. För att få kunskap om verksamheten med PAS (Post Adoption Services), har vi också intervjuat personer inom AC som arbetar med PAS-frågor.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
106
Vi har även intervjuat två tidigare anställda på SAS med erfarenhet från flygbolagets verksamhet med att eskortera barn från olika länder till Sverige.
Utöver detta har vi intervjuat utredaren för 2003 års adoptionsutredning och forskare samt andra personer som gjort utredningar och studier inom adoptionsområdet.
Adopterade personer, adoptivföräldrar och ursprungsfamiljer
Vi har intervjuat ett 70-tal adopterade personer, ett 10-tal adoptivföräldrar och cirka 20 ursprungsföräldrar eller andra familjemedlemmar. Personerna har själva kontaktat oss för att dela med sig av sina erfarenheter och tankar om adoption, oegentligheter eller behov av stöd. Vi har inte aktivt sökt upp enskilda personer och vi har låtit varje enskild person tala om det de velat. Det är betydligt fler kvinnor än män som hört av sig till oss, närmare 90 procent av dem vi intervjuat har varit kvinnor.
De adopterade personerna har sitt ursprung i 16 olika länder samt en person som är nationellt adopterad. För vissa länder har vi jämförelsevis många intervjuer, exempelvis Chile, Etiopien, Indien och Sydkorea. Det kan förklaras av att det är många som adopterats från dessa länder men också att det rapporterats om oegentligheter i länderna. För några av de större adoptionsländerna har vi enbart ett fåtal intervjuer, exempelvis Kina, eller inte några intervjuer alls, som Polen. En förklaring kan vara att personer som adopterats från dessa länder fortfarande är relativt unga.
Adoptivföräldrarna som vi intervjuat har adopterat barn från olika länder, såsom Kina, Sydkorea, Sydafrika och Thailand. Det har varit betydligt färre adoptivföräldrar som hört av sig till oss jämfört med adopterade personer.
När det gäller ursprungsfamiljer har vi intervjuat två mödrar från Sydkorea, cirka 14 mödrar eller andra familjemedlemmar i Chile och fyra mödrar i Colombia.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
107
Övriga som vi intervjuat
Utöver tjänstepersoner, adopterade personer, ursprungsfamiljer och adoptivföräldrar har vi också intervjuat forskare och andra personer i Sverige och utomlands som bidragit med viktig kunskap och information om adoptionsverksamheten generellt eller om vissa länder specifikt.
Möten och utbyten
Utöver intervjuer har vi haft möten och utbyten med flera aktörer i Sverige och i andra länder.
Vi har haft utbyte med forskare som genomförde granskningen av oegentligheter i den nederländska utredningen och diskuterat metod, arbetssätt och slutsatser i deras arbete.
Efter att den norska utredningen tillsattes 2023 har vi haft ett löpande utbyte mellan utredningssekretariaten där vi diskuterat metod och arbetssätt men också delat information i våra granskningar.
Vi hade tidigt ett utbyte med företrädare för den parlamentariska utredningen i Chile och träffade också ordföranden för utredningen när vi besökte Chile 2022. Vid vårt besök i Sydkorea 2023 hade vi ett möte med den sydkoreanska sannings- och försoningskommissionen (TRC) och har därefter haft informationsutbyte med kommissionen.
Utöver detta har vi haft möten med tjänstepersoner på Permanenta byrån vid Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) i Haag där vi också träffade den tidigare generalsekreteraren för HCCH, Hans van Loon och företrädare för INEA. Vi har även haft möten med företrädare för Ankestyrelsen i Danmark och Bufdir i Norge.
I Sverige har vi haft möten med Institutet för mänskliga rättigheter, Revisorsnämnden, Riksarkivet, Rättsmedicinalverket, Röda Korset, Skatteverket, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, Upphandlingsmyndigheten och Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering. Vi har också träffat tre historiker vid Linköpings universitet samt en professor i medicinsk etik vid Lunds universitet för att diskutera förhållningssätt vid granskning av verksamheter som skett långt tillbaka i tiden. Vi har också haft möten med flera legitimerade psykologer och psykoterapeuter.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
108
Deltagande i seminarier, konferenser och presentationer
Vi deltog på EurAdopts konferens i Köpenhamn i september 2022 där huvudtemat var post-adoption-services (PAS). I september 2023 deltog vi vid ett digitalt seminarium som kommittén för påtvingade försvinnanden (CED) anordnade för att påminna om FN:s människorättsrapportörers gemensamma ställningstagande om olagliga adoptioner. I maj 2023 deltog vi vid ett riksdagsseminarium om oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Vi har även fått del av det skriftliga underlaget till den presentation som de adopterades föreningar höll i riksdagen. Vi har deltagit på SCB:s konferens om datainsamling, analys och tillämpning av statistik för barnets rättigheter i oktober 2023. Vi har även deltagit på AC:s förbundsmöte i maj 2023 för att få del av AC:s erfarenheter och tankar om behov av adoptionsspecifikt stöd framåt. Därutöver har vi deltagit på AC:s digitala föreläsning Okänd bakgrund i april 2023 samt AC:s digitala möte om Adoptionskommissionens uppdrag i oktober 2024. I maj 2024 deltog vi i ett lunchseminarium på Karolinska institutet (KI) där forskaren Mattias Strand och läkaren Natte Hillerberg presenterade sin intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd. I november 2024 deltog vi även på ett digitalt möte som anordnades av Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR) där resultaten från samma studie presenterades och diskuterades.
Resor
Vi har besökt fyra av de länder som vi granskat: Chile, Colombia, Polen och Sydkorea.
Vid vårt besök i Chile i oktober 2022 träffade vi företrädare för Ministry of Social Development and Family, Ministry of Justice and Human Rights, Mejor Niñez, Registro Civil, domaren Mario Carroza och företrädare för brottsutredningen samt Boris Barrera, ordförande för den parlamentariska kommissionen. Vi hade också möten med organisationerna Hijos y Madres del Silencio, Chileadoption.se och Nos Buscamos. Vid besök i Temuco träffade vi ursprungsföräldrar och syskon samt företrädare för familjedomstolen i Temuco.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
109
Vid besöket i Colombia i oktober 2022 träffade vi företrädare för Adoptionsdivisionen på ICBF:s huvudkontor i Bogotá och ICBF:s regionala kontor i Cali, en domare vid familjedomstolen de la Mesa och företrädare för Defensoría del Pueblo och Colombias sanningskommission. Vi hade möten med en adopterad person bosatt i Colombia som också ordnade ett möte med ursprungsföräldrar i Bogotá. Vi träffade därutöver företrädare för Fundacion armando Armero, en advokat som arbetat med privata adoptioner samt AC:s kontaktperson i Colombia och besökte barnhemmen CRAN i Bogotá och Chiquitines i Cali.
Vid vår resa till Polen i februari 2023 träffade vi ministeriet för familje- och socialpolitik, den statliga adoptionsorganisationen (Wojewódzki Ośrodek Adopcyjny) och den katolska adoptionsorganisationen (Katolicki Ośrodek Adopcyjny). Vi träffade en forskare vid Juridiska Institutet (Instytut Wymiaru Sprawiedliwości) och en tidigare chef på Polens äldsta barnhem. Vi träffade även BFA:s kontaktperson i Polen som under alla år organisationen var verksam hjälpte de svenska familjerna praktiskt i landet.
Vid vår resa till Sydkorea våren 2023 träffade vi företrädare för Sydkoreas sannings- och försoningskommission (TRC), Ministry of Health and Welfare, National Center for the Rights of the Child (NCRC), Korea Welfare Services (KWS) och organisationerna KoRoot, Korean Unwed Mothers’ Families Association (KUMFA) och Danish Korean Rights Group (DKRG). Vi träffade även advokater, forskare och andra experter inom adoptionsområdet. Därutöver träffade vi en kvinna vars barn adopterats till Sverige och en adopterad person som numera bor i Sydkorea. Efter vårt besök i Sydkorea intervjuade vi ytterligare en ursprungsförälder digitalt.
2.4.5 Aktgranskning
Den 2 mars 2024 trädde lagen (2024:31) om skyldighet att lämna uppgifter till Adoptionskommissionen i kraft. Lagen innebär en uppgiftsskyldighet för myndigheter och auktoriserade sammanslutningar att, på begäran av Adoptionskommissionen, lämna uppgifter som kommissionen behöver för att fullgöra sitt uppdrag att kartlägga och analysera adoptionsverksamheten. Samtidigt infördes en bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
110
ekonomiska förhållanden hos kommissionen, 42 kap. 9 § punkt 6 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400 ).8
Vi har granskat adoptionsakter för de sju länder vi gjort fördjupad granskning av. För fyra av länderna har vi genomfört aktgranskning av adoptioner som förmedlats genom svenska adoptionsorganisationer: Chile, Colombia, Kina och Sydkorea. För tre av länderna har vi i stället granskat privata och enskilda adoptionsakter: Etiopien, Polen och Sri Lanka. Från dessa länder har det genomförts förhållandevis många privata och enskilda adoptioner till Sverige. På så vis täcker vi samtliga länder och båda typerna av adoption.
Urval av akter
Aktgranskningen av adoptioner via adoptionsorganisation
För aktgranskningen av organiserade adoptioner har vi gjort ett slumpmässigt urval av cirka 100 akter per land. Urvalet har slumpats fram utifrån en förteckning över samtliga adoptioner som genomförts av den aktuella organisationen eller myndigheten. Adoptionsorganisationerna och Riksarkivet har bistått med sådana förteckningar. Eftersom det handlar om fyra länder har vi i denna del granskat ungefär 400 akter. Med 100 akter per land får vi en felmarginal på 10, om vi väljer en signifikansnivå på 95 procent. Eftersom det finns olika stora interna bortfall i de olika frågorna, bör vi tolka svaren med försiktighet. Resultat med alltför få svar tas inte med i analysen.
• I Chile har AC varit den enda organisationen och för Colombia står AC för 97 procent av de organiserade adoptionerna. För dessa båda länder har vi valt ut 100 akter från AC. För Colombia har vi även granskat 3 akter från organisationen La Casa, eftersom de förmedlat ett mindre antal akter från Colombia. (FFIA har förmedlat ännu färre adoptioner från Colombia, och eftersom det endast skulle röra sig om ett urval av 1 akt, så har vi bortsett från den.)
• I Sydkorea har AC varit den enda organisationen som förmedlat adoptioner till Sverige, men på 1970-talet var det NIA som förmedlade adoptioner från Sydkorea till Sverige. Eftersom AC och
8Prop. 2023/24:50En skyldighet att lämna uppgifter till Adoptionskommissionen.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
111
NIA totalt sett förmedlat ungefär lika många adoptioner var från Sydkorea har vi valt ut 50 akter från AC och 50 akter från NIA:s arkiv på Riksarkivet.
• I Kina har flera adoptionsorganisationer varit aktiva. För Kina har vi därför valt ut 40 akter från AC, 40 akter från FFIA och 20 akter från BV, vilket är ett proportionerligt antal akter utifrån det antal adoptioner som de olika adoptionsorganisationerna förmedlat från Kina.
Aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner
Det saknas säkra uppgifter om antalet privata och enskilda adoptioner. Uppskattningsvis handlar det om omkring 1 100 till 1 200 privata och enskilda adoptioner var från Sri Lanka och Polen, samt uppåt 600 privata och enskilda adoptioner från Etiopien. Om vi skulle haft samma säkerhet i aktgranskningen för de privata och enskilda adoptionerna som för de organiserade adoptionerna, hade vi behövt granska mellan 80 och 90 akter per land. I aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner har vi dock inte kunnat granska så många akter, utan av praktiska och tidsmässiga skäl fått begränsa det till cirka 40 akter per land. Det innebär att vi, utifrån våra resultat, inte kan generalisera till gruppen som helhet. Det har varit omständligt och tidskrävande att hitta privata och enskilda akter att gr anska.9För aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner har vi inte heller kunnat göra ett slumpmässigt urval, eftersom det inte finns någon förteckning av det totala antalet adoptioner som förmedlats privat eller enskilt. Vi har behövt göra urval med utgångspunkt i vad som varit praktiskt genomförbart.
Privata och enskilda adoptionsakter kan finnas både hos socialtjänsten, tingsrätten och Riksarkivet. Efter att ha rådfrågat olika aktörer och gjort några stickprov bedömde vi att det finns mest uppgifter om bland annat barnets bakgrund i socialtjänstarkiven, och därmed mest lämpligt att granska akterna där. För att hitta enskilda adoptionsakter i socialtjänstens arkiv behövde vi ha tillgång till personnummer på de adopterade personerna. Därför har vi
9 Det är inte komplicerat för en adopterad person som kan använda sitt eget eller sina adoptivföräldrars personnummer för att hitta sin akt, men eftersom vi inte haft några personnummer att utgå från har proceduren varit komplicerad.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
112
först behövt hitta personnummer på de blivande adoptivföräldrarna hos Riksarkivet. Riksarkivets personal har varit behjälplig i att navigera oss fram till de diarier där vi enklast kan hitta personnummer för rätt länder och tidsperioder .10Vi har sedan manuellt gått igenom olika registerkort och akter för att hitta personnummer till sökanden som kan ha adopterat barn från våra tre utvalda länder. Inledningsvis valde vi också ut personnummer till sökanden som kunde finnas i Stockholms län eller Västra Götalands län, i syfte att försöka samla akterna geografiskt då vi så långt som möjligt har velat granska akterna på plats i arkiven. Detta har vi dock senare fått frångå och sökt bredare för att få tag i tillräckligt många akter. Utifrån urvalet av sökandes personnummer har vi sedan sökt reda på barnets personnummer via folkbokföringen (NAVET). När vi fått barnens personnummer har vi vänt oss till de olika kommun- och stadsarkiven för att söka fram de adopterade personernas akter. Sammantaget har ett 100-tal privata och enskilda akter från cirka 25 olika kommun- och stadsarkiv granskats.
Stickprovsundersökningar
Av resursmässiga skäl har vi inte kunnat granska akter från både privata och enskilda samt organiserade adoptioner för varje land. En nackdel med det är att vi inte kan jämföra privata och enskilda adoptioner med organiserade adoptioner från samma land. I Etiopien har vi dock haft ett stickprov av nio AC-akter, och i Sri Lanka ett stickprov av åtta BV-akter, som jämförelsematerial .11Vad gäller Sri Lanka har vi också gjort en översiktlig genomgång av adoptionsorganisationen ISIA:s adoptionsakter från mitten av 1980-talet, vilka även har använts som ett jämförelsematerial. Vi har även gjort stickprov av tingsrätt- och socialtjänstakter, framför allt för att se om det finns fler dokumenterade samtycken där jämfört med de akter som vi granskat på Riksarkivet.
10 Framför allt följande diarier: Nia C1a:4, saknr. 8; Socialstyrelsens NIA D5:1; Justitiedepartementet 1975–1976, enhet F4; NIA C1c:2. 11 Eftersom det har varit mycket svårt att hitta privata och enskilda akter har vi dock i urvalet råkat få med några adoptioner som förmedlats via organisation. I de fall de rört sig om åtminstone åtta akter har vi använt det som ett stickprov att jämföra resultaten mot.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
113
Granskningsformulär, analys och tolkning
För att genomföra aktgranskningen tog vi fram ett aktgranskningsformulär i Excel, där vi har fört in uppgifter från de utvalda akterna under olika frågor eller rubriker. Vi har dokumenterat vilka uppgifter som finns i respektive akt, exempelvis vad som står om barnets bakgrund och om föräldrarna, hur barnet lämnades och skälen för adoption samt vem som utrett barnets sociala situation, varit delaktig i förmedlingen, matchat och avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. Vi har också dokumenterat huruvida det finns en särskild samtyckeshandling från barnets förälder eller annan vårdnadshavare, om det framgår av akten att man sökt efter nationell lösning innan man beslutat om adoption samt hur adoptionen slutförts i ursprungslandet och i Sverige. Vi har även dokumenterat datum för olika steg i adoptionsprocessen. Därutöver har vi också dokumenterat om vi i akten har sett motstridiga uppgifter eller andra tecken på uppenbara oegentligheter. När det gäller akterna för Chile och Colombia, som till stor del funnits på spanska, har vi anlitat en tolk avropad från Kammarkollegiets ramavtal, som bistått oss med översättning på plats på Riksarkivet.
Efter att aktgranskningen avslutats har vi kategoriserat och kvantifierat resultaten genom att visa hur vanligt förekommande olika resultat eller ”svarsalternativ” varit. Vi har även använt aktgranskningen för mer kvalitativa resultat genom att exemplifiera generella iakttagelser eller visa på förekomst av mer ovanliga företeelser. Vi har också analyserat tider i processen för att se i vilken ordning olika steg i processen kommer och hur lång tid det tagit mellan olika steg. I ett första steg har resultaten analyserats för varje land för sig, därefter har en jämförande analys mellan länderna gjorts.
Aktgranskningens resultat bör tolkas med försiktighet. Det gäller särskilt aktgranskningen av de privata och enskilda adoptionerna, eftersom vi där har ett betydligt mindre antal akter och där urvalet inte skett slumpmässigt. Vi har i redogörelserna för resultaten av aktgranskningen ofta skrivit att vi inte kan dra några generella slutsatser utifrån aktgranskningen. Även i aktgranskningen av de organiserade adoptionerna finns en viss osäkerhet, framför allt för att det finns vissa interna bortfall, och därmed olika hög säkerhet i svaren. I de fall det funnits alltför få svar har vi valt att inte redovisa resultaten. Ytterligare ett skäl till att tolka resultaten med försiktighet är
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
114
att det inte är en exakt vetenskap utan det finns utrymme för tolkning när man bedömer en akts innehåll. Vi har inför aktgranskningen haft möten med AC, som fått förklara hur de ser på de olika dokumenten i akterna för de adoptioner som förmedlats via dem.
2.4.6 Särskild granskning av AC:s adoptionsakter från 2024
Vi har genomfört en särskild granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024. Det var 34 akter som avsåg 36 barn. Granskningen hade två syften, dels att se vad som kännetecknar de barn som numera förmedlas för adoption, dels att se vilken dokumentation som finns med i akterna och om dokumentationen har förbättrats över tid.
För denna granskning utformades ett förenklat aktformulär med färre frågor. När det gäller den övergripande frågan om vad som kännetecknar de barn som förmedlades för adoption via AC, har vi dokumenterat barnets kön, ålder, hälsostatus och eventuella särskilda behov, om barnet tillhör en minoritet eller ett urfolk samt om det har kända föräldrar eller syskon kvar i ursprungslandet. Vi har också dokumenterat skälen för adoption, om barnen varit socialt omhändertagna och om barnen vistats på barnhem eller i familjehem före adoptionen. När det gäller den övergripande frågan om vilken dokumentation som finns med i akterna har vi bland annat dokumenterat hur ofta det funnits med födelsebevis, medicinsk rapport, social rapport samt särskilda samtyckeshandlingar från föräldrar eller annan vårdnadshavare. Vi har också dokumenterat om det finns något myndighetsbeslut om att barnet är tillgängligt för adoption samt om det framgår tydligt av adoptionshandlingarna vilka ansträngningar som gjorts för att hitta nationell lösning före internationell adoption.
Eftersom vi genomförde granskningen i januari, kan dokumentation fortfarande tillkomma i ärendena. I åtminstone två av AC:s akter från 2024 står en notering om att mer dokumentation inkommer. Detta har dock ingen egentlig betydelse för vår granskning. Alla dokument måste finnas med för att Sverige ska kunna godkänna att adoptionen ska kunna fortsätta (socialnämndens samtycke till att
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
115
adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap.14 § So L12). Däremot har det betydelse för en adopterad person som vill söka sitt ursprung.
Även denna aktgranskning ska tolkas med försiktighet, inte minst för att det går att göra olika tolkningar av aktens innehåll. Här är det dessutom adoptioner från åtta länder som vi inte har lika mycket bakgrundskunskap om. Att det går att göra olika tolkningar visar den granskning som AC själva gjort av samma akter. De kommer fram till andra resultat än vad vi gjort.
2.4.7 Fokusgrupper
Vi har genomfört åtta fokusgrupper för att samla kunskap och erfarenheter om vad det finns för behov av särskilt stöd till adopterade personer och vad som är viktigt för att få ett sådant stöd att fungera bra. Tre av grupperna var för adopterade vuxna personer, två fysiska träffar och en digital. Två grupper var för adoptivföräldrar, den ena för föräldrar med barn under 18 år och den andra med barn över 18 år. En grupp var för adopterades partners. Vi har dessutom bjudit in till två barngrupper, en för adopterade personer mellan 15 och 18 år och en för barn till adopterade personer, också mellan 15 och 18 år. Det visade sig dock vara mycket svårt att få deltagare till båda barngrupperna, trots flera försök att sprida information om träffarna via adoptionsorganisationer, adopterades föreningar samt planscher på gymnasieskolor och ungdomsmottagningar. Till sist kom endast en person per grupp till dessa träffar, och de genomfördes som ett enskilt samtal.
För att fokusgrupperna skulle genomförs på ett sådant sätt att deltagarna kände sig trygga att dela sina tankar tillsammans med andra i samma målgrupp, valde vi att anlita professionella samtalsledare. De som höll i samtalen var legitimerade psykoterapeuter, några av dem själva adopterade. De var tydliga med fokusgruppernas syfte, frågeställningar, upplägg och genomförande samt hur materialet som samlades in skulle komma att användas. För barngrupperna höll en av psykoterapeuterna samtalen tillsammans med en socionom och kurator från Bris.
1224 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89En förebyggande
socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
116
Vid träffarna med de adopterade personerna samtalade gruppen om tre huvudfrågor: Vad är din erfarenhet av stöd? Vilket stöd behöver man som adopterad eller adoptivfamilj kunna få framöver? Om samhället ska ge det stöd ni efterfrågar – hur ska stödet utformas? Träffarna med adoptivföräldrar fokuserade på frågor om deras erfarenhet av tidigare stöd, vilket stöd som i dag saknas och hur ett sådant stöd skulle kunna utformas. Träffarna med partners till adopterade fokuserade på vilket stöd de ansåg att man som adopterad skulle behöva och vad som är viktigt att tänka på när man utformar ett sådant stöd. Samtalet med barn till adopterade handlade bland annat om hur adoptionen påverkat personen själv och vilket stöd som skulle behövas för adopterade och deras familjer i framtiden.
Maximalt antal deltagare per fokusgrupp var 12 personer. I de grupper vi fick fler anmälda än så, behövde vi göra ett urval bland dem som anmält intresse. I dessa fall eftersträvade vi en bredd i deltagandet vad gäller bland annat ålder, kön och ursprungsland. När det gäller ursprungsland ville vi fånga fler länder än de sju vi valt ut för fördjupad granskning. Sammanlagt deltog ett 70-tal personer i våra fokusgrupper, varav ungefär 80 procent kvinnor och 20 procent män. Respektive fokusgrupp pågick i omkring tre timmar. Samtalen spelades in, dokumenterades och analyserades.
2.4.8 Externt material som tagits fram på uppdrag av oss eller initierats av andra
Uppdrag vi gett åt andra
Vi har gett Governo flera uppdrag som underlag för utformning av våra förslag om adoptionsspecifikt stöd samt beräkning av kostnader för förslagen. Governo har haft i uppdrag att kartlägga nationella kompetenscentrum i Sverige, i syfte att dra lärdomar inför vårt förslag om att inrätta ett nationellt resurscentrum för adopterade personer. Governo har också haft i uppdrag att ta fram en prognos på åldersutvecklingen för gruppen internationellt adopterade personer, samt en översiktlig prognos över antalet individer per år som kan komma att söka de olika stödformerna. Governo har också haft i uppdrag att göra en översiktlig samhällsekonomisk konsekvensanalys för ett adoptionsspecifikt stöd.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
117
Vi har gett fyra legitimerade psykoterapeuter i uppdrag att leda de fokusgrupper vi haft för att få en fördjupad bild av vilket adoptionsspecifikt stöd som behövs och hur ett sådant stöd bör utformas: Anna Amazeen, Kristina Lindstrand, Maria Norlin och Maria Palmer. Anna Amazeen har även haft ett bredare uppdrag som bollplank vad gäller förberedelser och upplägg för fokusgrupperna. Bris fick i uppdrag att tillsammans med en av psykoterapeuterna leda samtalen med barn och ungdomar.
Vi har gett sexologen Anna Linde, som skrivit en uppsats om adopterades sexuella hälsa och därefter gjort ytterligare en intervjustudie bland adopterade, i uppdrag att sammanfatta intervjumaterialet specifikt för oss.
Vi har också gett legitimerade psykologen och psykoterapeuten Hanna Wallensteen i uppdrag att skriva ett förord till betänkandet.
Övrigt material som inkommit från externa aktörer
Flera enskilda personer och organisationer har kontaktat oss för att delge olika typer av material och annan information som varit till nytta i vårt arbete. Det gäller till exempel vetenskapliga publikationer, uppsatser, självbiografiska böcker och skriftliga livsberättelser.
Vi har fått in material från flera föreningar för adopterade. Även enskilda adopterade personer har inkommit med underlag.
Flera legitimerade psykologer och psykoterapeuter har bidragit med underlag och skrivelser om behovet av stöd för adopterade personer och hur ett stöd skulle kunna utformas.
2.5 Centrala principer och begrepp
2.5.1 Några centrala principer
I detta avsnitt beskrivs några centrala principer inom den internationella adoptionsverksamheten. Dessa är barnets bästa, barnets rätt till sin identitet och sitt ursprung, förbudet mot handel med barn, kravet på frivilligt och informerat samtycke och den så kallade subsidiaritetsprincipen. Dessa principer har utvecklats och reglerats över tid men har varit vägledande i den praktiska verksamheten allt
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
118
sedan den internationella adoptionsverksamheten kom i gång på allvar på 1950-talet.
Barnets bästa
Redan enligt 1917 års lag om adoption fick adoption bara komma till stånd om adoptionen ”finnes lända till gagn för barnet”. Bestämmelsen har sedan ändrats så att adoptionen ska vara till barnets fördel och sedan 2018 till barnets bästa.
Principen om barnet bästa är en av barnkonventionens grundprinciper. Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn i första hand beaktas vad som bedöms vara till barnets bästa. När det gäller adoptioner går konventionen ännu längre och föreskriver att staterna ska säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 21). Av förarbetena till artikel 21 framgår att det var viktigt att formuleringen tydligt hänvisade till barnets och inte föräldrarnas bästa. Inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption. Enligt barnrättskommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoption .13Även om barnets intressen inte är det enda övervägandet, ska det prioriteras över alla andra intressen och överväganden, inklusive de biologiska föräldrarnas, de blivande adoptivföräldrarnas, adoptionsorganisationernas eller en stats intressen. Även om alla berörda parters intressen kan beaktas, är staten vid konkurrerande intressen skyldig att se till att barnets intressen ges företräde .14
Barnets bästa kommer även till uttryck i 1993 års Haagkonvention (artikel 1) och 2008 års Europarådskonvention (artikel 4).
Barnets rätt till sin identitet och sitt ursprung
År 1959 antog FN en deklaration om barnets rättigheter som innehöll tio principer .15En av dessa principer var att barnet från födelsen ska ha rätt till ett namn och en nationalitet. Enligt artikel 24 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR)
13 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar
nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa
(CRC/C/GC/14) p. 38 och 48. 14 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 769 f. 15 1959 års deklaration för barnets rättigheter.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
119
som antogs 1966, ska varje barn registreras omedelbart efter födseln och ges ett namn samt rätt att förvärva ett medborgarskap.
Genom barnkonventionen utvecklades barnets rätt till sin identitet och ursprung ytterligare. Enligt artikel 7 ska barnet registreras omedelbart efter födseln och från födseln ha rätt till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. Rättigheterna ska förstås som en del av ett barns rätt till överlevnad och utveckling. Rätten till vetskap om föräldrarna är inte absolut. Av artikelns ordalydelse framgår att ett barn så långt det är möjligt ska ha denna rätt. Ett sätt att säkerställa denna rättighet så långt det är möjligt, är att ett barn registreras vid födelsen och att en stat säkerställer att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. För att det ska vara möjligt måste det finnas upplysningar att bevara. Det finns situationer då det är omöjligt att säkerställa att ett barn får vetskap om sina föräldrar till exempel i de fall det är okänt vilka barnets föräldrar är. Det kan också vara så att modern inte vet vem fadern är eller inte kan förmås att tala om vem fadern är .16
Liknande bestämmelser om födelseregistrering, namn och medborgarskap finns i artikel 30 i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 30 ska berörda myndigheter säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. Myndigheterna ska också säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det. Ett barn som är adopterat har rätt att få veta det av sina föräldrar. Föräldrarna ska så snart det är lämpligt upplysa barnet om detta (4 kap. 23 § FB.).
Enligt artikel 8 barnkonventionen har ett barn rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden. Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet ska barnet ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta identiteten. Åtagandet gäller oavsett om ett barn berövats en del av eller hela sin identitet. Vad som avses med lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta ett barns identitet framgår inte av artikeln eller av förarbetena till konventionen. Formuleringen lämnar ett utrymme
16SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt, s. 359.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
120
för respektive stat att avgöra vilket stöd och skydd som ska ges, med den enda begränsningen att stödet och skyddet måste vara lämpligt för syftet och så pass effektivt att återupprättandet sker snabbt. Barnrättskommittén har uttalat att om ett barns identitetshandlingar har anskaffats åt barnet på olagligt vis, och barnet begär återställande av sina identitetshandlingar, bör en stat vidta åtgärder bland annat genom att utfärda korrigerade dokument . 17Staterna är skyldiga att genomföra processen med att återupprätta barnets identitet på ett sätt som förhindrar, eller åtminstone minimerar, all skada på barnets känslomässiga eller psykologiska utvecklin g.18
Förbud mot ekonomisk vinning och handel med barn
Det är en grundläggande princip att adoption inte får ske mot betalning. Handel med barn ska under inga omständigheter få förekomma.
I Sverige har det sedan 1917 funnits ett förbud mot vederlag vid
nationell adoption. De första reglerna i syfte att förhindra otillbörlig
ekonomisk vinning vid internationell adoption kom genom 1967 års Europarådskonvention som Sverige ratificerade samma år. Enligt lagen om internationell adoptionshjälp från 1979 fick adoptionsorganisationerna ta ut avgifter av de sökande men verksamheten fick inte bedrivas med vinstintresse.
Genom barnkonvention från 1989 skärptes kraven ytterligare genom artikel 21 d som stadgar att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i den. Det framgår inte av artikeln vad som avses med försäljning av eller handel med barn. Det definieras i stället i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution. I artikel 2 i protokollet definieras försäljning av barn som varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning. Av protokollet framgår att ett otillbörligt framkallande av samtycke till adoption av ett barn i strid med tillämpliga internationella rättsliga instrument om adoption omfattas (artikel 3.1 a ii). Det ska gälla
17SOU 2020:63 s. 389. 18 J. Tobin (2019), s. 303.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
121
oavsett om brottet begås inom ett land eller är gränsöverskridande och oavsett om det begås i organiserad form eller av en enskild person. I samband med att Sverige ratificerade tilläggsprotokollet infördes ett nytt brott – otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn i 7 kap. 2 § brottsbalken .19
Förbudet mot otillbörlig ekonomisk vinning uttrycks även i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 8 ska centralmyndigheterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften. När lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling trädde i kraft 1997 förtydligades att adoptionsorganisationerna endast får ta ut
skäliga avgifter av de sökande (7 § andra stycket). Adoptionsorga-
nisationerna ska redovisa kostnaderna i det andra landet och hur de fördelar sig. I förarbetena till bestämmelsen står att ersättning bör kunna ges för kostnader som avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra administrativa kostnader förknippade med den internationella adoptionsverksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet .20
Frivilligt och informerat samtycke
Det är en grundläggande princip att en adoption är frivillig. Det innebär att barnet, barnets föräldrar och den som ansöker om adoption som utgångspunkt är överens om att en adoption ska ske.
Föräldrabalkens krav på samtycke
Redan enligt 1917 års lag om adoption ansågs samtycke till adoptionen från den som skulle adopteras vara ett oeftergivligt krav för att adoption skulle kunna medges. Enligt 4 kap. 7 § föräldrabalken får den som har fyllt 12 år adopteras endast om han eller hon samtycker
19 Prop. 2005/06:68 Försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi – Fakultativt
protokoll till konventionen om barnets rättigheter.
20Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 41.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
122
till adoptionen .21Även yngre barn än 12 år ska höras och har rätt att framföra sina åsikter.
Enligt 4 kap. 8 § föräldrabalken krävs i regel vårdnadshavaren s22samtycke om den som sökanden vill adoptera är under 18 år. Vårdnadshavarens vetorätt har gällt sedan 1917 års lag om adoption. Samtycke behövs dock inte om barnets vårdnadshavare är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, vistas på okänd ort eller det finns synnerliga skäl. Undantaget för synnerliga skäl infördes 2018 och ska tillämpas mycket restriktivt. I förarbetena står att det framför allt tar sikte på situationer vid internationell adoption där det kan hända att personer inte vill delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. En tillämpning av undantaget förutsätter i regel att ganska omfattande ansträngningar har gjorts för att utreda anledningen till att ett samtycke som uppfyller de svenska kraven inte har lämnats. Det krävs i regel att myndigheterna i ursprungsstaten har bedömt att adoptionen bör genomföras. Så är fallet i första hand om adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutnin g.23
Att en förälder som inte är vårdnadshavare saknar vetorätt i fråga om adoptionen innebär inte att förälderns vilja saknar betydelse. Föräldern ska även i dessa fall få tillfälle att yttra sig och förälderns inställning ska vägas in i den helhetsbedömning av adoptionens lämplighet som ska göras. Kravet på föräldrarnas samtycke kan sägas ge uttryck för en avvägning mellan å ena sidan värdet av att adoptioner som är till barnets bästa kommer till stånd och å andra sidan föräldrarnas rättigheter .24
Innan ett samtycke lämnas ska den som lämnar samtycke få information om innebörden av en adoption och ett samtycke. Syftet är att säkerställa att informerade samtycken ligger till grund för beslutet om adoption. Vid nationell adoption ges informationen och inhämtas samtycket i regel av den som genomför adoptionsutredningen. Vid internationell adoption kan det i stället vara myndigheterna i barnets ursprungsland som lämnar informationen och
21 Något samtycke behövs inte om den som sökanden vill adoptera är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande. 22 Det gäller även en särskilt förordnad vårdnadshavare eller annan som på grund av lag eller sedvänja i en annan stat får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. 23Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 151 f. 24Prop. 2017/18:121 s. 52.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
123
inhämtar samtycket. I förarbetena till 2018 års lagändring står att det i dessa fall blir en uppgift för den som genomför adoptionsutredningen att kontrollera att lämnade samtycken kan accepteras. Om adoptionen omfattas av 1993 års Haagkonvention ska konventionens krav beträffande samtycken vara uppfyllda. I en sådan situation torde det sällan finnas anledning att ifrågasätta att de samtycken som har lämnats har föregåtts av relevant information. Detsamma bör i regel gälla om adoptionen inte omfattas av konventionen men förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning. Om det finns anledning att misstänka att den som lämnat ett samtycke inte har fått information, kan det finnas skäl för den som genomför adoptionsutredningen att komplettera utredningen. Det är ytterst domstolens ansvar att se till att de samtycken som läggs till grund för adoptionsbeslutet uppfyller lagens krav, inklusive kravet på information. Liksom när det gäller kravet på samtycke från den som ansökan avser är det viktigt att det dokumenteras vilken information som lämnats och omständigheterna kring samtycket. Det är ytterst domstolens ansvar att godtagbara samtycken finns i ärendet .25
Den som har fött barnet får lämna samtycke först sedan denne återhämtat sig tillräckligt efter födelsen (4 kap. 9 § föräldrabalken). Bestämmelsen infördes som en följd av kravet i 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn, att moderns samtycke inte fick lämnas förrän efter sex veckor efter barnets födelse. Det finns inte någon bestämd tidsgräns i föräldrabalken för när samtycket får lämnas, utan det får bedömas från fall till fall om föräldern är tillräckligt återställd fysiskt och psykiskt så att föräldern kan fatta ett väl överlagt beslut. När bestämmelsen infördes 1969 uttalades i förarbetena att tiden i allmänhet inte bör understiga sex veckor .26
Krav på samtycke enligt barnkonventionen
Enligt artikel 7 barnkonventionen har ett barn rätt att bli omvårdat av sina föräldrar. Sett i ljuset av artiklarna 9 och 20 kan en adoption endast komma i fråga om föräldrarna frånsäger sig sitt ansvar eller genom ett rättsligt förfarande inte anses kunna ta sitt ansvar (jämför
25Prop. 2017/18:121 s. 150 f. 26Prop. 1968:114med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken, m.m., s. 17 och prop. 1980/81:112om samtycke och tillstånd till adoption s. 12 f.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
124
bland annat artikel 19).27Artikel 21 kräver alltså ett informerat samtycke till adoptionen från de personer som berörs. Vilka personer som berörs framgår inte men det torde vara självklart att föräldrar, vårdnadshavare och barnet berörs .28Vad det innebär att ett samtycke ska vara informerat förklaras inte närmare i artikeln och inte heller genom förarbetena till konventionen. Av doktrin framgår att det är tydligt att begreppet togs in för att säkerställa att samtycket skett frivilligt och att den som gett sitt samtycke förstår konsekvenserna av adoptionen. Av artikeln framgår inte heller vilken rådgivning som kan behövas, endast att det informerade samtycket ska kunna ges på grundval av en sådan rådgivning om så krävs. Det borde innebära att rådgivningen ska innehålla information som leder till att den som lämnar ett samtycke har förstått konsekvenserna av en adoption .29
Krav på samtycke enligt 1993 års Haagkonvention
Enligt artikel 4 c 1993 års Haagkonvention får en adoption äga rum endast om de behöriga myndigheterna i ursprungsstaten har säkerställt att
1. de personer, institutioner och myndigheter som ska ge sitt sam-
tycke till adoption har fått den rådgivning som behövs och vederbörligen underrättats om verkningarna av sina samtycken, framför allt om huruvida en adoption kommer att leda till att det rättsliga förhållandet mellan barnet och dess ursprungsfamilj upphör eller inte,
2. sådana personer, institutioner och myndigheter frivilligt har gett
sitt samtycke i föreskriven rättslig form och att samtycket uttryckts eller bestyrkts i skrift,
3. samtyckena inte har åstadkommits genom betalning eller genom
ersättning av något slag och inte har återkallats, och
4. moderns samtycke, där sådant krävs, har getts först efter barnets
födelse.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
125
Vidare krävs att de behöriga myndigheterna har säkerställt att
1. barnet har fått rådgivning och vederbörligen informerats om verk-
ningarna av adoptionen och av sitt samtycke till adoptionen i de fall då sådant samtycke krävs,
2. hänsyn har tagits till barnets önskemål och mening,
3. barnets samtycke till adoptionen, där sådant samtycke krävs, har
getts frivilligt i föreskriven rättslig form och har uttryckts eller bestyrkts i skrift,
4. sådant samtycke inte har åstadkommits genom betalning eller
ersättning av något slag.
Enligt HCCH:s Guide to Good Practice är kravet på att inhämta vederbörliga samtycken till adoptionen en viktig del för att bekämpa bortförande av, försäljning av och handel med barn .30Enligt HCCH är det känt att ursprungsstaterna ofta kan sakna resurser för att se till att korrekta samtycken erhålls. Eftersom samtycken oftast inhämtas på lokal nivå är det viktigt att staterna har tillförlitlig och etisk personal som kan övervaka samtyckesförfarandet. Staterna bör vidta åtgärder för att övervaka verksamheten hos utländska ackrediterade organ eller personer för att säkerställa att inga otillbörliga påtryckningar utövas av dem, eller för deras räkning av mellanhänder för att erhålla medgivanden till adoptioner. Detta är av särskild vikt i länder där stark adoption inte är kulturellt känt. I sådana sammanhang måste konsekvenserna av ett internationellt adoptionsförfarande studeras noggrant och vid behov återspeglas i lagstiftningen. Mottagarstaterna måste se till att de organ och de personer som de godkänner för att genomföra adoptioner är av högsta etiska och moraliska kvalitet .31
Enligt artikel 16 punkt 2 ska centralmyndigheten i ursprungsstaten överlämna bevis till den mottagande staten om att nödvändiga samtycken har erhållits och därvid vara noga med att inte avslöja moderns och faderns identitet, om deras identitet inte får röjas i ursprungsstaten.
30 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention. Guide to Good Practice Guide No.1., p. 77.
31 HCCH (2008), p. 78–79.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
126
Subsidiaritetsprincipen
Det är en grundläggande princip att ett barn endast ska adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprungliga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland. Principen kallas subsidiaritetsprincipen och kan spåras så långt tillbaka som 1 800 år före Kristus. Hammurabis la g32föreskrev att "innan en man kan adoptera ett hittebarn måste han leta efter barnets föräldrar och om han hittar dem måste han återlämna barnet till dem” .33
Principen har erkänts i praxis såväl internationellt som i Sverige sedan 1950-talet. I samband med den nya organiseringen av adoptionsverksamheten 1979 konstaterade regeringen att det i allmänhet får anses vara bäst för ett barn att få stanna i den egna biologiska familjen eller åtminstone få stanna i hemlandet som foster- eller adoptivbarn. Att bli adopterad utomlands är dock att föredra framför att växa upp på en institution .34Subsidiaritetsprincipen kom till uttryck i 1986 års FN deklaratio n35och bekräftades i både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Det finns en viss skillnad i hur barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention rangordnar internationell adoption
Enligt artikel 21 b barnkonventionen kan internationell adoption övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet inte kan placeras i ett familjehem eller en adoptivfamilj eller kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. Möjligheten att barnet tas om hand i sitt hemland ska alltså prövas före internationell adoption och ger uttryck för att internationell adoption är det sista placeringsalternativet för ett barn som inte kan bo med sin ursprungliga famil j.36Bestämmelsen bör även läsas i relation till artikel 20.3 där det framgår att ett barn som berövats sin familjemiljö endast ska placeras på
32 Hammurabis lag, är en gammalbabylonisk lagsamling och den mest kända av de forntida lagarna. 33 C. Turner (2016), The History of the Subsidiarity Principle in the Hague Convention on Intercountry Adoption. Chicago-Kent Journal of International and Comparative Law. Vol. 16, nr 1, 2016, s. 100. 34Prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 9 f. 35 Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption. 36 Att det finns en rangordning framgår även av artikel 17 i 1986 års deklaration som innehåller en liknande formulering.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
127
en institution för omvårdnad av barn om det är nödvändigt .37Det är dock tydligt att en placering i familjehem i barnets hemland kommer före internationell adoption enligt barnkonventionen .38
Subsidiaritetsprincipen nämns både i preambeln och i artikel 4 b i 1993 års Haagkonvention. Enligt preambeln ska staterna erkänna att ett barn som inte kan erhålla en lämplig familj i sin ursprungsstat kan erbjudas fördelen av en varaktig familj genom internationell adoption. Tanken är att en permanent familj är bättre än alla former av alternativ omvårdnad. Enligt artikel 4 b får en internationell adoption endast äga rum efter det att möjligheten att placera barnet inom ursprungsstaten vederbörligen har beaktats. Avsikten är inte att förneka eller ignorera andra alternativ för barnets vård, utan att understryka vikten av permanent familjevård som alternativ till vård i den biologiska familjen. Tanken är att placeringen av ett barn i en familj, inklusive internationell adoption, är den bästa lösningen framför alla andra vårdformer och det är särskilt att föredra framför vård på institution .39Av HCCH:s Guide to Good Practice framgår att 1993 års Haagkonvention inte ställer krav på att alla möjligheter att placera ett barn i ursprungslandet ska vara uttömda då ett sådant krav skulle vara orealistiskt .40Under de förhandlingar som ledde fram till subsidiaritetsprincipen rådde det oenighet om när en internationell adoption skulle vara lämplig. Vissa länder förordade barnkonventionens prioritering mot nationella lösningar medan andra, särskilt den amerikanska delegationen, stödde en mer positiv inställning till internationell adoption .41Den slutliga versionen prioriterar tydligt nationell adoption framför internationell adoption, men föredrar internationell adoption framför både placering på institution och familjehem i barnets hemland .42
Det finns alltså en viss skillnad i hur de olika konventionerna rangordnar internationell adoption. 1993 års Haagkonvention förordar en permanent familj i utlandet före en tillfällig placering i barnets hemland. Enligt barnkonventionen innefattar ett barns bästa en mängd faktorer som kan väga tyngre än en placering i en permanent familj. Placering i familjehem eller på institution kan
37SOU 2020:63, s. 871 f. 38 C. Turner (2016), s. 113. 39SOU 2003:49Adoption – till vilket pris? s. 124. 40 HCCH (2008), p. 50. 41 E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the
German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 144.
42 HCCH (2008), p. 53.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
128
därmed komma före internationell adoption när man till exempel tar hänsyn till barnets språk, kultur, nationalitet och ålder.
2.5.2 Begrepp och definitioner
I betänkandet finns ett antal uttryck och begrepp som används återkommande. Nedan finns en beskrivning och förklaring till hur de används.
Adoption
En adoption innebär att det barn som adopteras får rättslig ställning som barn till den eller de som adopterar.
Adoptionsdokument
Handlingar som rör adoptionen och den adopterade personens bakgrund.
Adoptionsutredning
Utredning som socialnämnden gör på uppdrag av svensk domstol och som utgör underlag för domstolens beslut.
Adopterad person
En person som får rättslig ställning som barn till en person genom adoption. Begreppet adopterad person anger att adoption inte är en identitet utan en familjerättslig status.
Adoptionsföreningar
Organisationer och nätverk för adopterade personer och adoptivfamiljer.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
129
Adoptionsspecifika behov
Behov som kan härledas till omständigheter som är kopplade till adoptionen. Själva behoven behöver därmed inte vara specifika för just adopterade personer men omständigheterna och erfarenheterna är det.
Adoptionsspecifikt stöd
Stöd som ges till adopterade personer och deras familjer före, under och efter en adoption.
Adoptivförälder
En person som får rättslig ställning som förälder till ett barn (eller en vuxen person) genom adoption. Ett annat begrepp kan vara uppväxtförälder eller adoptant.
Auktorisation
Endast organisationer som har auktorisation av tillsynsmyndigheten får förmedla internationella adoptioner. För att få auktorisation krävs att organisationen uppfyller kraven i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling samt att organisationerna uppfyller de auktorisationsvillkor tillsynsmyndigheten beslutat. 2005 skärptes auktorisationsvillkoren i Sverige genom att kräva auktorisation i två led. Till skillnad från tidigare, då enbart adoptionsorganisationerna prövades för auktorisation, prövas även länder, del av länder eller adoptionskontakter som organisationerna får förmedla barn från eller genom.
Auktoriserad adoptionsorganisation eller sammanslutning
En sammanslutning som har tillstånd (auktorisation) från NIA, MIA eller MFoF att förmedla internationella adoptioner.
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
130
Bortförda barn
Bortförande kan ske genom att stjäla eller kidnappa ett barn (människorov) eller felaktigt informera föräldrar om att deras barn var dödfött eller dog kort efter födseln. Ett annat exempel är att barnet, utan samtycke från vårdnadshavaren, tas från ett barnhem där det lämnats in för tillfällig omsorg.
Centralmyndighet
Enligt 1993 års Haagkonvention ska alla medlemsstater utse en centralmyndighet. Denna myndighet ska fullgöra de uppgifter som enligt konventionen tillfaller en centralmyndighet. I Sverige är MFoF i dag centralmyndighet enligt konventionens mening, vilket framgår av 2 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
Dokumenterat samtycke eller särskild samtyckeshandling
Ett särskilt dokument där barnets vårdnadshavare uttryckligen samtycker till adoption.
Enskild adoption
En adoption som inte förmedlats via någon auktoriserad adoptionsorganisation men med tillstånd från MFoF. Vid enskild adoption krävs särskilda skäl samt att förmedlingssättet är tillförlitligt. MFoF gör denna prövning efter att socialnämnden har lämnat sitt medgivande.
Handel med barn
Varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning (artikel 2 i det fakultativa protokollet
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
131
till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi).
Internationell adoption
En adoption där en eller två personer med hemvist i Sverige adopterar ett barn som har sitt hemvist i ett annat land. Ett annat begrepp kan vara transnationell adoption.
Internationell adoptionsförmedling
En verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist (2 § lagen om internationell adoptionsförmedling).
Medgivandeutredning
Utredning som ligger till grund för socialnämndens medgivande att en person eller ett par får ta emot ett barn med hemvist utomlands.
Mottagarland
Det land där den adopterade personen får sitt nya hemvist genom adoptionen. Det kan även vara benämningen på ett land som adopterar barn från andra länder, i motsats till ursprungsland.
Oegentligheter
Med oegentligheter avses olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Med en olaglig adoption avses en adoption som innehåller ageranden som strider mot lagar och andra regler. Med oetiska ageranden avses ageranden som leder till situationer där ett barn adopteras utan respekt för barnets och ursprungsföräldrarnas rättigheter eller för de skyddsåtgärder som följer av 1993 års Haagkonvention. Läs mer om hur
Vårt uppdrag och arbete SOU 2025:61
132
Adoptionskommissionen definierar begreppet oegentligheter i volym 2 kapitel 2.
Privat adoption
Begreppet privat adoption användes huvudsakligen fram till 1985 och avser adoptioner som genomfördes vid sidan av myndighet eller auktoriserade adoptionsorganisationer. Efter 1985, då det infördes krav på godkännande från socialnämnden av den förmedlingsväg som den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption, är en privat adoption en adoption som genomförts vid sidan av en auktoriserad adoptionsorganisation och utan socialnämndens eller tillsynsmyndighetens godkännande. Det kan också handla om adoptioner där adoptanten använt en annan förmedlingsväg än den man fått godkännande för.
Stark adoption
En adoption som innebär att den adopterade i alla rättsliga sammanhang likställs med ett biologiskt barn. En adoption som är beslutad av svensk domstol är alltid stark och kan inte hävas.
Svag adoption
En adoption som skapar ett rättsligt förhållande mellan adoptanten och den som adopteras samtidigt som den adopterade personen har kvar en familjerättslig relation till sin ursprungliga familj, till exempel genom underhållskyldighet eller arvsrätt.
Ursprungsförälder
En person som är biologisk förälder till ett barn. Begreppet ursprungsförälder strävar efter att ge tillbaka en tillhörighet som existerat, men som tonas ner och görs mindre betydande i ordval som biologisk förälder. Ett annat begrepp kan vara förstaförälder.
SOU 2025:61 Vårt uppdrag och arbete
133
Ursprungsland
Det land där den adopterade personen hade sitt hemvist vid adoptionen. Det kan även vara benämningen på ett land som adopterar barn till andra länder, i motsats till mottagarland.
Vårdnadshavare
Den eller de personer som har den rättsliga vårdnaden (det vill säga är juridiskt ansvariga) för ett barn. Det kan antingen vara en eller båda föräldrarna eller en särskilt utsedd person. Andra begrepp som används är legal ställföreträdare eller förmyndare.
Öppen adoption
En adoption som ger möjlighet till kontakt mellan barnet och dess ursprungliga familj och släkt.
135
3 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
3.1 Uppdraget
Av utredningsdirektiven framgår att utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention. Utredningen ska omfatta perioden från mitten av 1900-talet till nutid. Utredaren ska fokusera på dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionsprocessen. De analyser som görs av regeringens, statliga myndigheters, kommuners, auktoriserade sammanslutningars, ideella organisationers och andra privata aktörers ansvar och ställningstaganden ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
I detta kapitel beskriver vi hur de internationella adoptionerna har utvecklats över tid när det gäller antal adoptioner och vilka länder som adoptionerna genomförts ifrån. Därefter går vi igenom de attityder, motiv och frågeställningar som varit aktuella när det gäller internationella adoptioner från 1960-talet fram till i dag. Avslutningsvis beskriver vi hur synen på barn och barns livsförutsättningar har förändrats under den tidsperiod som utredningen omfattar och hur detta speglas i regleringen rörande adoption, både nationellt och internationellt. Detta som en bakgrund till vår analys av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
136
3.2 Antalet internationella adoptioner över tid
3.2.1 Totalt finns nästan 60 000 personer i Sverige som adopterats från ett annat land
Det är inte enkelt att få en samlad bild av det totala antalet internationella adoptioner till Sverige som genomförts över tid. Från 1969 och framåt finns statistik över de adoptioner som förmedlats genom Socialstyrelsen och Nämnden för internationella adoptioner (NIA) och därefter av de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Däremot har det inte förts någon samlad eller enhetlig statistik över de privata och enskilda adoptionerna över tid.
En siffra som brukar anges är att totalt 60 000 utländska adoptioner har genomförts till Sverige från mitten av 1900-talet och fram till i dag. Det är dock oklart varifrån denna siffra kommer. Vi har låtit SCB ta fram aktuell statistik över antalet internationellt adopterade personer i Sverige. Enligt denna statistik fanns 58 560 personer i Sverige den 31 december 2023 som var utrikes födda och som någon gång blivit adopterade till Sveri ge.1Statistiken tar inte hänsyn till om adoptionen ägt rum i Sverige eller i utlandet, om det är en närstående adoption eller om adoptionen ägde rum i vuxen ålder. Siffran kan därmed inkludera personer som inte räknas som internationellt adopterade och den exkluderar personer som adopterats till Sverige från ett annat land men som i dag är avlidna. Den bekräftar ändå att antalet internationellt adopterade i Sverige totalt uppgår till ungefär 58 000–59 000 personer, det vill säga knappt 60 000 personer.
3.2.2 Antalet adoptioner som förmedlats genom myndighet och adoptionsorganisationer respektive privata och enskilda adoptioner
De internationella adoptioner som genomförts kan, som vi beskriver ovan, vara förmedlade genom Socialstyrelsen, NIA eller genom någon av de ideella adoptionsorganisationer som auktoriserats av NIA, MIA eller MFoF. Adoptioner kan också ha genomförts vid sidan av den organiserade förmedlingsverksamheten, genom så kallad privat eller enskild adoption. Antalet privata och enskilda
1 Statistikkällan är registret över totalbefolkningen 2023-12-31.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
137
adoptioner var störst till antal från mitten av 1960-talet och fram till början av 1990-talet.
Statistik över de adoptioner som förmedlats genom myndighet eller auktoriserade adoptionsorganisationer började föras från 1969 och framåt. Däremot finns mycket fragmentarisk statistik över de privata adoptioner som genomfördes under 1960- och 1970-talet. För perioden 1969–2021 finns statistik från SCB för utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte. Statistiken bygger på folkbokföringsstatistik och omfattar barn som adopterats både via adoptionsorganisationer och via privata och enskilda adoptioner. Enligt denna statistik genomfördes totalt 54 368 adoptioner under perioden .2
Utifrån en sammanställning av tillgänglig statistik genomfördes under perioden 1969–2021 cirka 42 550 adoptioner genom NIA och de auktoriserade adoptionsorganisationern a.3Resterande cirka 11 800 adoptioner skulle därmed vara privata och enskilda adoptioner för perioden 1969–2021.
I figur 3.1 framgår antalet adoptioner som förmedlades genom Socialstyrelsen och NIA och de auktoriserade organisationerna respektive de privata och enskilda adoptionerna under perioden 1971–2019.
2 MFoF, statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021. 3 Siffran bygger på en sammanställning av statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021, information från adoptionsorganisationerna (totalt antal adoptioner genomförda under den period respektive organisation varit verksam), statistik från MIA över anlända adoptivbarn genom auktoriserade adoptionsorganisationer 1981–2008, Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979 (totalt antal förmedlade barn genom NIA:s förmedlingsutskott och AC) samt material från AC ”Utländska adoptivbarn i Sverige 1964–1980”. Eftersom statistiken inte är exakt i vissa av källorna ska siffrorna hanteras med viss försiktighet och ses som en uppskattning.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
138
Figur 3.1 Utvecklingen av antalet adoptioner som förmedlats genom Socialstyrelsen och NIA och de auktoriserade organisationerna respektive privata och enskilda adoptioner under perioden 1971–2019
Källa: 1971–1975 Adoptionscentrum (via MFoF), 1976–2002, NIA (Riksarkivet), 2003–2019, MFoF.
Antalet adoptioner uppgick år 1969 till drygt 1 000, ökade stadigt därefter och var som högst under perioden 1976–1981 med cirka 1700–1900 adoptioner per år. Under perioden 1980–2000 har antalet adoptioner varierat i omfattning från som lägst 800–900 per år till som högst 1 400–1 500 adoptioner per år. Sedan mitten av 2000-talet har trenden varit stadigt minskande, i genomsnitt drygt 500 adoptioner per år. Antalet adoptioner låg 2015 på cirka 200–300 per år och har därefter successivt minskat. År 2024 förmedlade de två adoptionsorganisationer som har auktorisation tillsammans ett drygt 50-tal adoptioner.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
139
3.2.3 Internationella adoptioner har genomförts från ett stort antal länder
Sverige har adopterat barn från ett stort antal länder i världen. Från 1969 och fram till i dag har adoptioner genomförts från totalt 168 länder till Sverige. För de allra flesta länder handlar det endast om enstaka adoptioner.
Vilka världsdelar som adoptionerna genomförts från har varierat över tid, vilket figur 3.2 nedan visar. Adoptioner från Asien har stått för den största andelen ända sedan adoptionsverksamheten kom i gång på allvar i slutet av 1960-talet. Då var också adoptioner från Europa vanliga, men de minskade sedan i antal för att öka igen i början av 1990-talet. Detta förklaras av att adoptioner från de forna öststaterna blev vanliga. Under 1970- och 1980-talet genomfördes också ett stort antal adoptioner från Sydamerika, men de minskade i antal från 1990-talet och har så gjort fram till i dag. Adoptioner från Afrika har genomgående legat på en låg andel av det totala antalet adoptioner. De var som högst under 1970-talet, men minskade sedan för att återigen öka under början av 2000-talet. I dag genomförs adoptioner från ett fåtal länder i Afrika, Asien, Europa och Sydamerika.
Figur 3.2 Antal internationella adoptioner till Sverige per världsdel, 1969–2019
Källa: MFoF.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
140
3.2.4 De tio största adoptionsländerna står för nästan 70 procent av adoptionerna
De tio största adoptionsländerna sett till antalet adoptioner står för ungefär 70 procent av det totala antalet adoptioner som genomfördes under perioden 1969–2022. Av tabell 3.1 framgår vilka dessa länder är och hur antalet adoptioner varierat över tid för respektive land.
Tabell 3.1 Antalet adopterade från de 10 vanligaste ursprungsländerna samt totalt antal adopterade, 1969–2022
Land 1969– 1979
1980– 1989
1990– 1999
2000– 2009
2010– 2019
2020– 2022
Totalt
Korea, rep 4 266 2 569 956 1 023 364 41 9 219 Indien 2 180 3 238 976 516 231 28 7 169 Colombia 599 2 419 1 562 762 335 21 5 698 Kina 0 7 591 3 077 607 2 4 284 Sri Lanka 797 2 273 301 14 8 1 3 394 Chile 940 1 091 88 9 5 0 2 133 Thailand 1 091 204 315 303 179 26 2 118 Vietnam 31 34 1 134 647 69 11 1 926 Polen 220 430 669 243 113 0 1 675 Etiopien 527 158 203 281 107 1 1 277
Summa 10 651 12 423 6 795 6 875 2 018 131 38 893 Totalt antal adopterade 15 803 14 525 9 774 9 670 4 310 420 54 502
Källa: MFoF.
Tittar man på de 20 största länderna sett till antal adoptioner utgör de nästan 85 procent av det totala antalet genomförda adoptioner 1969–2022.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
141
3.3 Internationella adoptioner – attityder, motiv och aktuella frågeställningar från 1960-talet fram till i dag
3.3.1 Inledning
Synen på och förhållningssättet till internationell adoption i Sverige är annorlunda i dag jämfört med när de internationella adoptionerna kom i gång på allvar under 1960-talet. På samhällsnivå går det att se tydliga trender i vilka attityder, motiv och frågeställningar som varit aktuella, både i den politiska debatten och i statens och andra aktörers roll och agerande i de internationella adoptionerna.
Två forskare som analyserat etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige, förhållningssätt till internationell adoption, motiven bakom liksom utvecklingen av den svenska internationella adoptionsverksamheten är historikern och forskaren Cecilia Lindgren och forskaren Tobias Hübinette. I boken ”Internationell adoption i Sverige – politik och praktik från sextiotal till nittiotal ”4beskriver Cecilia Lindgren hur adoptionsverksamheten etablerades i Sverige, hur den utvecklades och vilka frågor som varit i fokus fram t.o.m. 1990-talet. Tobias Hübinette analyserar i sin bok ”Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt ”5hur debatten fördes mellan förespråkare och motståndare till internationell adoption på 1960-talet innan verksamheten etablerades. Han beskriver också hur synen på ras och adoption förändrades från 1960-talet och hur den ersattes av det han kallar för den svenska färgblindheten.
I detta avsnitt går vi igenom hur attityder, motiv och frågeställningar förändrats inom den svenska internationella adoptionsverksamheten från 1960-talet fram till i dag. Vi redovisar inte alla frågeställningar som varit aktuella, utan gör ett urval av frågor och teman som tagits upp återkommande över tid, mer frekvent under en period eller som i övrigt är av intresse för vår analys av den svenska internationella adoptionsverksamheten.
Källorna för vår genomgång är bland annat offentligt tryck, forskningsrapporter, nyhetsartiklar och granskande reportage. En central källa är NIA:s informationsblad ”NIA informerar” som 1973–2004 gick ut till dem som arbetade med adoptionsfrågor vid kommunernas
4 C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till nittiotal. 5 T. Hübinette (2020), Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
142
socialnämnder. Med tiden fick informationsbladet en bredare målgrupp och inkluderade bland annat adoptionsorganisationer och adopterades föreningar. Informationsbladet ger en bra bild av såväl tidsanda som aktuella problem och frågeställningar inom den internationella adoptionsverksamheten.
3.3.2 1960-talet: Ska staten underlätta internationella adoptioner?
De internationella adoptionerna kom upp på den politiska agendan i Sverige i början av 1960-talet. Då hade de nationella adoptionerna, som fram tills dess dominerat, börjat minska i antal och väntetiderna för att få adoptera var 4–5 år. Även om det hade genomförts internationella adoptioner från exempelvis Finland, Tyskland, Polen, Grekland, Indien och Sydkorea redan tidigare så handlade det om ett förhållandevis litet antal barn.
En ledamot i riksdagen lyfte 1963 internationell adoption i en interpellation där hon riktade kritik mot Medicinalstyrelsen och Socialstyrelsen och deras uttalanden om att anpassningen skulle vara svår för barn som inte hade ett svenskt utseende. Riksdagsledamoten menade att detta saknade saklig grund och kunde ge grogrund för ett ”diskriminerande rastänkande”. I stället borde man stödja de svenskar som ville adoptera barn utomlands genom att underlätta den administrativa processen för adoption .6
I debatten under 1960-talet menade förespråkarna av internationell adoption att adoption av utländska barn var ett solidariskt sätt att hjälpa föräldralösa barn i utlandet att få föräldrar. Vissa hävdade att det var bättre att adoptera ett ”u-landsbarn” än att skaffa egna biologiska barn.
Ty om man av – egoistiska skäl – har bestämt sig för att i vilket fall som helst skaffa barn, så är det ur u-landssynpunkt bättre med adoption än med egenföd sel.7
Ett annat argument som förespråkarna lyfte fram var att en ökad adoption av barn med ett annat utseende än det svenska skulle ”vänja oss” vid olikheter och på så sätt bidra till att minska rasfördomarna i det svenska samhället ”så att vi äntligen lär oss dels att andra slags
6 C. Lindgren (2010), s. 21–26. 7 T. Hübinette (2020), s. 58–59 med hänvisning till Lind & Möller, 1967.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
143
människor finns, dels att dessa annorlunda färgade är oss i övrigt mycket lik a.”8Det svenska samhället skulle fostras till färgblindhet.
Ända därhän att vi till sist blir någorlunda ”färgblinda”, dvs. lär oss att rastecken inte är märkvärdigare i den svenska samlevnaden än blont eller mörkt hå r.9
Motståndarna däremot hävdade att det av sociala skäl fanns anledning att vara restriktiv med utländska adoptioner. Barnen kunde riskera att utsättas för mobbning i skolan och senare i vuxenlivet.
Det vore orätt att taga hit dessa barn, om de blir utsatta för diverse trakasserier bland lekkamrater, i skolan etcetera. Detta kunde bli till ett stort men för deras mentala utveckling .10
Ett annat argument som framfördes bland motståndarna var att alla barn inte var föräldralösa.
Många av de u-landsbarn som finns på barnhem har föräldrar i livet. Vad är då barnets bästa? Kanske det är att ge ekonomiskt bidrag så att föräldrarna själva kan ta hand om ba rnet.11
Regeringen tillsatte 1964 en utredning som skulle kartlägga möjligheter och hinder för svenskar att adoptera barn från andra länder och vilka möjligheter som fanns för att underlätta och bistå vid internationell adoption. Tanken var dock inte någon storskalig verksamhet. I direktiven till utredningen stod att det inte var statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adopterades till Sverige, samtidigt som det inte fick bli tal om att tillämpa restriktioner utifrån rassynpunkt. Adoptioner måste alltid prövas individuellt och fördomsfritt. Samhället skulle stödja dem som ville adopter a.12
Utredningen definierade adoption som de adoptionssökandes privata projekt där de skulle kunna påräkna ett visst stöd från staten. Huvudfrågan var vilken roll staten och samhällets institutioner skulle ha. I utredningens slutbetänkande gavs en tudelad syn på internationell adoption – det var något både behjärtansvärt och problematiskt. Till det positiva hörde att barnen erbjöds sådant de inte kunde få i sitt hemland: familj, utbildning och en trygg upp-
8 T. Hübinette (2020), s. 90–91 med hänvisning till Kumm, 1961. 9 T. Hübinette (2020), s. 103 med hänvisning till Sterner, 1962b: 307–208. 10 T. Hübinette (2020), s. 62 med hänvisning till Böök, 1962:34. 11 T. Hübinette (2020), s. 72 med hänvisning till Bengtzon & Hjelm, 1967. 12SOU 1967:57Adoption av utländska barn.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
144
växt. Barnlösa svenskar kunde få barn genom internationell adoption och svenskar generellt en ökad kunskap och förståelse om andra länder. Till problemen hörde att barn som hade ett avvikande utseende riskerade att få svårigheter att anpassa sig i olika relationer i livet. Utredningen menade därför att det ställdes särskilda krav på dem som adopterade och en särskild noggrannhet i bedömningen av barnets bästa vid fosterhemsprövningen. Omgivningens bemötande var också avgörande för hur väl barnen anpassade sig. Utredningen uttalade att det krävdes en allmän upplysningsverksamhet för att skapa tolerans och förståelse hos allmänheten .13
För att kartlägga potentiella adoptionsländers förutsättningar och intresse för internationell adoption gick utredningen ut med ett antal frågor till de svenska ambassaderna i ett antal länder. Det ställdes bland annat frågor om ländernas lagstiftning och attityder till internationell adoption. Flera ursprungsländer i Afrika, Asien och Sydamerika visade sig vara skeptiska och avvaktande. Ett exempel var Etiopien som bland annat såg svårigheter med barnens hudfärg och att barnen troligen inte skulle bli accepterade på samma sätt som andra barn .14
Utredningens uppfattning var ändå att internationella adoptioner skulle komma att öka och att staten därför behövde stödja och främja processen. Socialstyrelsen föreslogs få ett större ansvar att aktivt hjälpa svenskar som sökte adoptera utomlands. De juridiska hindren hanterades av en annan statlig utredning som lämnade förslag till lagändringar som skulle underlätta utländska adoptioner. Därmed fanns både de organisatoriska och juridiska förutsättningarna på plats för att underlätta internationella adoptioner till Sverige. Samarbetsavtal om adoption hade också slutits med Grekland och Sydkor ea.15
3.3.3 Slutet av 1960-talet – början av 1970-talet: Internationell adoption blir en folkrörelse
Under 1960-talet började världen bli alltmer tillgänglig, människor lärde sig mer om andra länder och fler svenskar arbetade utomlands inom biståndsverksamhet eller på svenska företag i utlandet. Många
13SOU 1967:57, s. 16–17 och C. Lindgren (2010), s. 26–27. 14 T. Hübinette (2020), s. 113. 15SOU 1967:57, s. 93–94 och C. Lindgren (2010) s. 31–32.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
145
som reste eller arbetade i fattiga länder såg hur barn for illa på barnhem och andra institutioner. Samtidigt stod svenskar i kö för att få adoptera. Personer som på egen hand adopterat utomlands började hjälpa andra familjer med kontakter, tips och råd om hur man skulle gå till väga. Adoption blev ett uttryck för solidaritet och en vilja att förbättra världen. Det var dock en okontrollerad verksamhet. Av intervjuer som Cecilia Lindgren gjort med personer som arbetat på NIA, AC och inom socialtjänsten framkommer detta tydligt. ”Folk som bott utomlands kom ju till Sverige med barn utan att det fanns någon sorts förberedelse i Sverige. Inga papper alls.”, ”Folk åkte på charterresa och hämtade barn”, ”Man bara kastade sig dit, det är bara och åk ungefär. Och folk tog med sig flera barn hem och delade ut dem när de kom hem, till någon annan famil j.”16
Två svenska intresseföreningar för adoption bildades 1969: Adoptionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen. De byggde på de kontakter som adoptivföräldrar knutit i olika länder. Föreningarna gick samman 1972. AC:s syfte var att verka för adoption av barn som inte kunde tas om hand av sina biologiska föräldrar, upplysa om internationell adoption, verka för en positiv inställning till internationell adoption i samhället och genom bistånd förbättra barns och ungas villkor i andra länder .17AC engagerade snabbt nya medlemmar och i styrelsen fanns näringslivschefer, författare och journalister som hade kontakter in i politiken .18
Margareta Ingelstam, en av AC:s grundare, gav 1970 ut boken ”Adoptera – ett alternativ. En handbok för alla som tänker på eller sysslar med adoption”. Boken hade flera medförfattare och beskrev rättsregler, hur förmedlingen gick till, perspektiv på familj och adoption samt praktiska råd. I bokens inledning står ”Adoption är inte längre en nödlösning för dem som inte kan få barn på annat sätt. Det är en möjlighet till ett fullvärdigt förhållande mellan människor som behöver varandra”. Det betonas att ”Ingen får tro att adoptera är en medborgerlig rättighet – det visar brist i respekt för barnet. Men valfriheten mellan de olika alternativen måste finnas och understödjas.” Inledningen avslutas med orden:
16 C. Lindgren (2010), s. 52. 17 C. Lindgren (2010) s. 32–35. 18 Intervju med Margareta Ingelstam 2023-11-29.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
146
Barn söker föräldrar – föräldrar söker barn. Tanken på familjeband över alla gränser och murar har slagit rot. Det blir nu en uppgift för både staten och enskilda att se till att den kan få plats att växa .19
Trycket var starkt och enligt den dåvarande kanslichefen vid NIA kom departementet fram till att de inte kunde sätta stopp för verksamheten – det fanns många barn ute i världen som behövde föräldrar och folk som varit ute i världen och sett behovet. Flera hade själva adopterat och kunde visa barnlösa att denna möjlighet fanns .20
Att adoption inte var en medborgerlig rättighet betonades också av riksdagsledamoten Lena Hjelm-Wallén som var ordförande för den rådgivande nämnden och senare NIA. Vid en konferens 1974 framhöll hon att varje adoption måste vara till gagn för barnet. Utgångspunkten för verksamheten måste vara att det är barnet som söker föräldrar och inte tvärtom. Vid ett tal som hon höll vid AC:s årsmöte 1973 framhöll hon:
Jag vet att många betraktar möjligheten att få adoptera ett barn nära nog som en medborgerlig rättighet. Människor som vill adoptera ser sig som sökande. Deras behov av barn är det primära. För den enskilda människan är det ett naturligt synsätt. Men samhället kan inte sätta de sökande föräldrarnas behov i första hand, utan barnets. Principen om barnet som den sökande måste för samhällets del vara det rätta .21
Barnets rätt till ett bra hem var viktigt och ställde krav på kommunernas medgivandeprocess. Detta förhållningssätt skilde sig från 1960-talets syn på adoption som en form av internationellt biståndsarbete. Sverige skulle i stället känna tacksamhet för det förtroende som enskilda länder visade genom att låta svenska familjer ta emot utländska barn. Fokus skulle läggas på att etablera ett gott samarbete med de länder varifrån barnen kom, de s.k. ”givarländerna” .22
19 M. Ingelstam m.fl. (1969), Adoptera – ett alternativ. En handbok för alla som tänker på eller
sysslar med adoption, s. 7–8.
20 Intervju med tidigare kanslichef vid NIA 2022-10-13. 21 Adoptionsnämnden, dnr I:51. Dokumentation från AC:s årsmöte den 27 januari 1973. 22 C. Lindgren (2010) s. 36.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
147
3.3.4 1970-talet: Stort intresse för adoption genom NIA och AC men långa väntetider gör att många väljer att adoptera privat
Intresset för internationell adoption ökade kraftigt under 1970-talet. NIA etablerades inom Socialstyrelsen 1973 med ansvar att förmedla adoptioner. NIA hade dock inget ansvar att finna barn som var tillgängliga för adoption. Genom ett samarbetsavtal mellan NIA och AC fick AC rollen att etablera nya samarbeten med icke avtalsländer om förmedling av barn.
NIA:s förmedlingsverksamhet hanterades i det så kallade förmedlingsutskottet där även AC ingick. Förmedlingsutskottet hanterade ett stort antal ansökningar. Antalet svenska sökande översteg dock antalet barn tillgängliga för adoption och väntetiderna för adoption var fortsatt långa. Under perioden 1973–1979 behandlades cirka 9 000 ansökningar i utskottet och ungefär 5 400 barn förmedlades. Många valde därför att ta saken i egna händer och gå vid sidan av NIA och AC för att finna ett barn att adoptera. Det var i sig inget nytt, det var så adoptionerna gick till innan Socialstyrelsen och NIA började förmedla adoptioner. År 1976 kom drygt 800 barn genom förmedling av NIA och AC medan 900 barn kom via andra icke officiella kanaler .23
Vid den här tidpunkten fanns det olika syn på de adoptioner som gick vid sidan av NIA och AC. Frustrationen var stor bland enskilda sökanden över långa väntetider hos NIA, höga kostnader för adoption genom AC men även över vilka som fick och inte fick adoptera och utifrån vilka premisser familjerna valdes ut. NIA ville utifrån sitt uppdrag få kontroll på de adoptioner som genomfördes på tvivelaktigt sätt vid sidan av NIA och AC. Enskilda personer som ville adoptera menade dock att det var viktigt att det fanns olika vägar att gå för internationell adoption. I en insändare framfördes att:
Som läget är i Afrika, Asien och Sydamerika finns det så många barn i nöd och här hemma så många familjer som är redo att med glädje ta emot dessa barn, därför vore det av största vikt att underlätta de privata adoption erna.24
23 C. Lindgren (2010) s. 32–35, 40, 42. 24 Norrbottens Kuriren, Adoption – ett överklassbeteende? 1977-02-05.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
148
Anita Gradin som då var ordförande för NIA svarade 1977 på en insändare i DN där det framförts att NIA borde underlätta privata adoptioner i stället för att motverka dem. Anita Gradin skrev:
Den ökande efterfrågan på barn har lett till att allt större pengar blandats in i verksamheten. Det förekommer mer eller mindre öppen handel med barn. I samband med den verksamheten förekommer det också att barn som inte är föräldralösa och som inte skulle behöva placeras som adoptivbarn kommer till föräldrar i ett annat land. Det är den här typen av adoption vi avser när vi talar om ”vilda” adoptioner. Det ligger självklart i NIA:s uppgift att stävja sådana adoptioner. I NIA:s instruktion föreskrivs inte bara att nämnden ska ”underlätta” adoptioner, utan också att adoptionerna ska ske på lämpligt sätt. Detta gör NIA på skilda sätt men tyvärr saknas tillräckliga resu rser.25
Med ”vilda” adoptioner avsåg NIA adoptioner där enskilda reste utomlands utan att ta kontakt med NIA före resan och utan förhandsbesked, där man betalade personer utomlands och ibland även i Sverige för att få ett barn och där barnet inte självklart var tillgängligt för adoption. I sitt svar betonade Anita Gradin att privata adoptioner där familjer genomförde adoptioner med egna kontakter i annat land utan att anlita NIA eller AC inte var förbjudna och att NIA:s mål inte var att stoppa dem för att de var privata. Det var de ”vilda” adoptionerna man ville komma åt .26
När det gällde de organiserade adoptionerna genom NIA och AC kom reaktioner på NIA:s ansökningsblankett där de sökande kunde kryssa i vilket kön, ålder och hudfärg de önskade på barnet. Många valde att kryssa i valen för hudfärg. Men det fanns också sökande som reagerade på att det fanns sådana valmöjligheter, som en slags beställning och inte gjorde några val .27
Med anledning av den bristande överblicken och kontrollen över de privata adoptionerna tillsattes en arbetsgrupp inom Socialdepartementet 1977 som skulle se över organisationen för internationella adoptioner. Arbetsgruppen tog fram tre olika organisationsförslag. Ett alternativ var att staten fortsatt skulle ha ett förmedlingsansvar för länder där det fanns ett samarbetsavtal, ett annat var att fler ideella organisationer skulle knytas till NIA genom samarbetsavtal på samma sätt som AC och ett tredje alternativ var att staten genom Socialstyrelsen skulle bevilja tillstånd till ideella föreningar att för-
25 Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26. 26 Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26. 27 T. Hübinette (2020) s. 75–76 och Adoptionskommissionens granskning av adoptionsakter.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
149
medla adoptioner medan NIA skulle ha en övergripande roll med ansvar för information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verksamhet. Gruppen förordade det tredje alternativet. För att komma åt de privata adoptionerna föreslog gruppen också att det skulle vara obligatoriskt med förhandsbesked inför adoption och att det skulle göras en utredning av den kontakt som de sökande angav för att finna ett barn .28
Flera remissinstanser som exempelvis Socialstyrelsen, AC, Kommunförbundet och Rädda Barnen var positiva till grundidén om ett ökat ansvar för ideella organisationer i förmedlingen av internationella adoptioner. De menade dock att det krävdes en noggrann reglering av samhällets kontroll. NIA avvisade däremot en sådan modell utifrån argumentet att det var samhällets ansvar att förmedla ansökningar och göra urval av blivande adoptivföräldrar. Enligt NIA skulle problemet med illegal förmedling inte lösas med någon av modellerna. För detta krävdes prövning och godkännande av förmedlingskontakter vilket också föreslagits. Flera remissinstanser gick på samma linje som NIA. De framförde att förmedling av adoptioner var ett känsligt uppdrag och att samhället måste ansvara för sammankopplingen av barn och föräldrar för att garantera barnets bästa och en rättssäker hantering. En remissinstans uttryckte också att den föreslagna modellen skulle innebära att man gjorde skillnad på samhällets roll i förmedlingen av barn födda i Sverige respektive i utlandet.
Det framfördes också kritiska synpunkter på att arbetsgruppen inte ställt sig den grundläggande frågan om internationell adoption i sig var positivt eller lämpligt. ”Undertecknade anser att gruppen alltför reservationslöst uppfattar internationella adoptioner som något positivt” och ”Är det förenat med en global jämlikhetsuppfattning att över huvud taget importera barn?” En annan aspekt som man menade att gruppen inte behandlade var barnens anpassning till det svenska samhället, där barnens rätt till kunskap om sitt ursprung och sin kultur bedömdes vara central .29
Regeringen föreslog i en proposition i mars 1979 att adoptionsförmedlingen skulle skötas av ideella organisationer som auktoriserades och kontrollerades av staten genom NIA. Regeringen föreslog
28 Ds S 1978:6, Internationella adoptioner. 29 C. Lindgren (2010), s. 45–46 och prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten
med internationella adoptioner. m.m.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
150
också en lag om internationell adoptionshjälp som reglerade auktorisationsförfarandet och klargjorde vilka krav som skulle ställas på organisationerna. Den dåvarande socialministern Gabriel Romanus framförde i propositionen att:
Jag anser för min del att det knappast kan vara en statlig uppgift att aktivt verka för att barn från andra länder förs hit i stort antal för att adopteras. Det allmänna får dock anses ha andra betydelsefulla uppgifter när det gäller internationella adoptioner. (--) En viktig uppgift är att se till att verksamheten för att förmedla barn sker i former som garanterar att hänsyn till barnets bästa styr förmedlingen .30
Socialministern anförde också att han ställde sig bakom förhållningssättet att det bästa alternativet för ett barn är att få stanna i den egna biologiska familjen eller som fosterbarn eller adoptivbarn i hemlandet, därefter är alternativet internationell adoption och som tredje alternativ att växa upp på institution .31
Den nya organisationen och lagen trädde i kraft den 1 juli 1979. Under 1970-talet blev internationell adoption som fenomen etablerat i Sverige. Statens roll var klargjord. Den skepsis som en del myndighetsföreträdare hade haft om internationella adoptioner under 1960-talet hördes inte längre. Det stora problemet ansågs vara de privata adoptionerna.
3.3.5 1980-talet: Oegentligheter i privata adoptioner, betydelsen av de adopterades bakgrund och hur mår de utländska adopterade?
Parallellt med att den nya organiseringen med NIA och adoptionsorganisationerna kom på plats och hittade sina arbetsformer i början av 1980-talet, fortsatte problemen med de privata adoptionerna. De rapporter om oegentligheter i adoptioner från Thailand och Sri Lanka som kom under andra halvan av 1970-talet kompletterades med avslöjanden om oegentligheter i privata adoptioner från Colombia, Brasilien, Peru och Taiwan. En företrädare för NIA sade i en intervju att:
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
151
Svenska makars desperation och längtan efter barn kan utnyttjas av organiserade ligor. I mitten av 1970-talet kunde det fortfarande vara både bra och möjligt att adoptera barn på egen hand. I dag är det i det närmaste omöjligt om det ska gå hederligt till. På NIA är vi oroade över handeln med barn. Det behövs en större kontroll av de privata adoption erna.32
NIA uppvaktade socialministern både 1981 och 1983 i syfte att få till skärpta regler för de privata adoptionerna. 1985 kom ny lagstiftning som innebar att socialnämnden fick i uppdrag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Yttrande om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle inhämtas från NIA. På så vis skulle kontrollen av de privata adoptionerna öka.
Men det var inte enbart oegentligheter i de privata adoptionerna som var i fokus. En fråga som uppmärksammades på 1980-talet var adopterade barns bakgrund och ursprung. Anledningen var att de barn som adopterats under 1960- och 1970-talen nu var i en ålder där frågor om ursprung och identitet var viktiga. En adoptionsorganisation hade också gjort en studie som visade att familjer som tog emot äldre barn i regel var mer intresserade av information om barnets bakgrund än familjer som tog emot ett mindre barn. Budskapet från NIA var att även små barn hade en bakgrund. ”Inget barn föds på Arland a.”33NIA gav 1982 ut en uppdaterad handbok till socialnämnderna om internationella adoptioner, där frågan om barnens bakgrund lyftes på ett tydligare sätt än tidigare. Utgångspunkten var att barnen hade rätt att få vetskap om sin bakgrund och att adoptivföräldrarna hade ett ansvar och skyldighet att berätta om denna för barnen. Att ta emot ett adoptivbarn innebar också att man måste visa respekt för barnets bakgrund .34
Den unge har rätt att få veta vad som finns att veta om sitt eget ursprung. Det bästa är naturligtvis om detta sökande sker tillsammans med adoptivföräldrarna. Dessa kan uppleva det som ett hot att deras barn söker efter sitt ursprung. De kan känna rädsla för att förlora sitt barn och att barnet skall välja bort dem om det får veta mera om sina biologiska föräldrar eller kanske rentav komma i kontakt med dem .35
32 TT, 1982-08-20. 33 C. Lindgren (2010), s. 132, 137. NIA informerar nr 3 1981, nr 3 1982 och nr 4 1983. 34 NIA (1982) Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, Utarbetade av NIA i samråd med Socialstyrelsen s. 53–54. 35 NIA (1982), s. 54.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
152
NIA konstaterade att det inte fanns någon samlad information om hur vanligt det var att adopterade sökte sitt ursprung och inte heller forskning om vilka känslomässiga följder ursprungssökning kunde få. Socialnämnderna skulle dock vara beredda på att adopterade tog kontakt och ställde frågor om sin bakgrund, hur de kunde gå till väga för att få veta mer om sitt ursprung och kanske också hur de skulle kunna komma i kontakt med sina biologiska föräldrar .36AC anordnade den första återresan till Korea 1985 .37
Barnens ursprung kopplades också till frågan om invandring, fördomar och diskriminering. Invandrarminister Anita Gradin, som tidigare varit ordförande för NIA, uttalade sig 1983 om diskriminering och adoption. Hon betonade att adoptivbarnen måste få känna stolthet över sitt ursprung. Adoptivfamiljerna i Sverige var en stor resurs när det gällde att ändra attityder i samhället. Genom att adoptera ett barn från en annan kultur hade adoptivföräldrarna aktivt visat att de tog avstånd från diskriminering och de bidrog till att göra Sverige till ett mångkulturellt samhäll e.38
Det fanns dock en medvetenhet om att adopterade barn riskerade att utsättas för mobbning och att det fanns en risk att ingen vågade tala om det.
Och om man frågar en grupp föräldrar om deras barn är utsatta för mobbning möts man av total tystnad. Begreppet ras har blivit så tabubelagt att ingen längre vågar tala om det. Barnen själva däremot upplever säkert dessa spänningsladdade attityder i sin omgivning. Det blir tungt för barnen att kämpa ensamma med dessa problem när föräldrarna ej vill låtsas om att de existerar .39
Under 1980-talet kom flera svenska forskningsstudier som fokuserade på adopterade personer och deras anpassning och mående. Psykologen Ingegärd Gardell publicerade 1979 en studie på initiativ av Socialstyrelsen och Allmänna Barnhuset av drygt 200 utländska barn som anlände för adoption före 1971. Förutom att vara en av de första studierna av adopterades livsvillkor lyfte den fram problem som de adopterade och adoptivfamiljerna upplevde. En slutsats var att de barn som hade problem i regel var äldre vid adoptionen till
36 NIA (1982) s. 54 och NIA informerar nr 4 1983. 37 NIA informerar nr 4 1985. 38 NIA informerar nr 1–2 1983. 39 T. Hübinette (2020) s. 111 med hänvisning till Bo Swedin i Thuma, 1983.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
153
Sverige. En annan var att var fjärde adoptivfamilj upplevde att de hade annorlunda problematik än familjer med barn i samma ålder .40
En annan tidig forskare på adoptionsområdet var professorn i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad. Hon var själv adoptivförälder. Hennes första studie omfattade 50 adoptivbarn och visade att en god miljö kunde läka olika typer av skador som adoptivbarn hade med sig efter att exempelvis ha vuxit upp på barnhem. I några fall kvarstod dock problem i form av kontaktstörningar och separationssvårigheter. Cederblad betonade att det var viktigt att familjerna fick ett reellt stöd om det fanns behov av de t.41En undersökning av Cederblad från 1981 av drygt 500 utländska barn adopterade i Östergötland visade att adoptivbarn inte sökte hjälp från barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) mer än andra svenska barn .42Andra studier som Cederblad medverkade i visade att barn som adopterades när de var äldre hade en större känslighet för separation och uppbrott än barn som adopterades när de var små. För de små barnen kunde adoptivföräldrarna i högre grad kompensera för de känslomässiga skador som barnen hade med si g.43Cederblad rekommenderade dock adoptivföräldrar att inte se sig som ”en vanlig familj”. De måste vara förberedda på att det kunde bli extra stökigt i till exempel tonåren. Hon menade också att familjer som adopterade äldre barn inte skulle ”släppas” lika snabbt av socialtjänsten .44
År 1986 publicerade psykologerna Madeleine Kats och Ilona Dery Alfredsson en studie där de gått igenom förekomsten av utlandsadopterade barn och ungdomar inom den psykiatriska barn- och ungdomsvården (PBU) i Stockholm. Bakgrunden var att det enligt författarna ”cirkulerade påståenden i Stockholmstrakten att de utländska adoptivbarnen var kraftigt överrepresenterade på PBU (--) och att dessa barns problem vara betydligt svårare än andra barns.” Studien visade att av totalt 10 000 ärenden på PBU under perioden var 171 adoptivbarn. De utländska adoptivbarnen var enligt studien inte överrepresenterade på PBU, förutom i åldersgruppen 13–20 år. De adopterade hade 30 procent fler symptommarkeringar
40 I. Gardell (1979), Internationella adoptioner. En rapport från Allmänna Barnhuset, Allmänna Barnhuset. 41 NIA informerar feb 1979. 42 M. Cederblad (1981), Utländska adoptivbarns psykiska anpassning, Läkartidningen 1981 78:816-9. 43 M. Cederblad (1982), Utländska adoptivbarn som kommit till Sverige efter tre års ålder.
Anpassningsprocessen under det första året i familjen, NIA. NIA informerar nr 2 1985.
44 NIA informerar nr 4 1986.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
154
än jämförelsegruppen. En tredjedel bedömdes ha mycket stora svårigheter med institutions- eller familjehemsplacering som följd. Skribenterna konstaterade att vilken hjälp barnen och familjen fick berodde på hur mycket de själva tryckte p å.45
Marianne Cederblad kom i slutet av 1980-talet med ytterligare en studie som analyserade utlandsfödda adoptivbarn i åldern 11–18 år som varit patienter inom barn- och ungdomspsykiatrin 1980–1985. Slutsatsen var att en grupp adoptivbarn visade svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före adoptionen hade betydelse för typ av symptom och risken för att utveckla störningar. Ensamstående som adopterat äldre barn var en grupp som ofta behövde extra stöd och hjälp under barnens tonår .46
Frågan om adoptivbarnens mående var med andra ord uppmärksammad. I riksdagen motionerades det om att yrkesgrupper som t.ex. BVC-personal, förskollärare, lärare, skolkuratorer och skolsköterskor skulle få ökad kunskap om utländska adoptivbarn för att på så sätt kunna förebygga problem och på ett tidigt stadium se när speciella insatser var befogade. I motionen föreslogs också att kunskap om utländska adoptivbarns och adoptivfamiljers behov skulle ingå i utbildningar för socionomer, psykologer och terapeuter .47År 1987 fick NIA pengar från regeringen för ett projekt om rådgivning till utländska adoptivbarn och deras familjer under barnens uppväxttid. Projektet kallades RUTAF-projektet och pågick fram till 1991. I projektet ingick att utreda olika gruppers behov av stöd och utbildning samt av kurativt och psykologiskt stöd till adoptivfamiljerna. NIA anordnade 1989 en konferens inom ramen för RUTAF där vuxna adopterade i åldern 21–28 år berättade om sina erfarenheter och vilket stöd de hade behövt under uppväxttiden. De adopterade uttryckte att det fanns bristande kompetens om adopterade och deras behov i skolan och andra institutioner. De ville att det skulle ordnas grupper för adopterade eftersom det bästa stödet var att få träffa andra i samma situation .48
45 I. Déry-Alfredsson och M. Kats (1989) Utländska adoptivbarn på PBU, Stockholms universitet, Psykologiska institutionen. NIA informerar nr 1 1986. 46 M. Cederblad (1991), Hög ålder vid adoptionen största risken för att utveckla anpassnings-
problem i tonåren, Läkartidningen Volym 88 Nr 12 1991.
47 NIA informerar nr 1 1989. 48 NIA informerar nr 2 1987, nr 4 1989.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
155
3.3.6 1990-talet: Brist på barn och på adoptivföräldrar, ny forskning om adopterade, Haagkonventionen på plats och ökad främlingsfientlighet och rasism
I början av 1990-talet konstaterade NIA att antalet barn tillgängliga för adoption hade minskat från slutet av 1980-talet. Anledningen var färre adoptioner från Sydkorea och att flera ursprungsländer försökte finna lösningar för övergivna och föräldralösa barn inom landet. NIA uttalade dock att det fortfarande fanns barn som behövde hem och att adoptionsorganisationerna lade ner ett stort arbete på att finna nya kontakter i utlandet. Som sökande skulle man ändå ställa in sig på att de barn som var tillgängliga för adoption framöver i högre grad var äldre (dvs. över tre år) och hade olika typer av särskilda behov. Ursprungsländerna ställde också högre krav på adoptivföräldrarn a.49Enligt NIA var många som ville adoptera oroade över detta och försökte i stället att adoptera privat. De privata och enskilda adoptionerna ökade de facto i början av 1990-talet .50
Men redan 1992 uppstod ett nytt problem hos adoptionsorganisationerna – det fanns för få sökande till vissa länder, bland annat Colombia, Kina och Vietnam. Adoptionsköerna hade minskat eller försvunnit. En organisation ställde sig frågan ”Var tog alla adoptivfamiljer vägen? ”51För att åtgärda detta lät NIA 1994 ta fram en kort dokumentärfilm med en familj med tre adoptivbarn som visades ett 50-tal gånger på Anslagstavlan i SVT. Budskapet var ”Barn behöver föräldrar.” Förhoppningen var att det skulle leda till fler förfrågningar om adoption hos kommuner och organisationer. En adoptionsorganisation konstaterade att ”Den allra sista tiden har intresset för adoption varit stort från allmänhetens och massmedias sida. Kanske det kan resultera i fler sökande av yngre årgång. ”52
Med Sovjetunionens fall och de öst- och centraleuropeiska ländernas öppnande mot västvärlden tillkom också nya adoptionsländer, som till exempel Polen, Rumänien och Ryssland. Redan tidigt uppdagades dock problem med oegentligheter i de nya länderna, i vissa fall också med koppling till Sverige. I flera länder skärptes
49 NIA informerar nr 2 1990. 50 NIA informerar nr 3 1989, nr 2 1990 och nr 2 1991. 51 NIA informerar nr 6 1992, nr 1 1993, nr 1 1994, nr 3 1994, nr 4 1994. 52 NIA informerar nr 4 1994.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
156
adoptionslagstiftningen men det dröjde ändå innan oegentligheterna kunde stoppas .53
Forskning om adoption var en viktig fråga även under 1990-talet. NIA och Allmänna Barnhuset anordnade 1991 en stor forskningskonferens om adoption. Medverkade gjorde bland annat Rene Hoksbergen, professor i internationell adoption vid Utrechts universitet och professor Marianne Cederblad. En fråga som diskuterades var forskningens inriktning och vilka nya uppgifter forskningen skulle ta sig an. Bland annat framfördes att Sverige försuttit chansen att göra longitudinella studier, det vill säga att följa upp adoptivbarn under lång tid. Önskemål som framfördes var forskning om de biologiska föräldrarna, adoptivbarn och syskon, adoptivbarn med funktionsnedsättning och förändringar i attityder och värderingar under adoptionsprocessen. Det ansågs viktigt att också tänka på för vem eller vilka forskningen var till för, exempelvis skulle förskollärare, lärare, psykologer och terapeuter ha nytta av praktisk forskning. En annan synpunkt var att det var viktigt att forskningen visade hur verkligheten såg ut, men den fick inte enbart resultera i varningar om alla problem som kunde uppstå. En konferensdeltagare ansåg att det fanns risker med för massiv information om de svåra sidorna av adoptioner. Marianne Cederblad fick konferensens avslutande ord och konstaterade:
Tänk att, med tanke på barnens bakgrund och adoptivföräldrarnas barnlöshetstrauma, alla undersökningar ändå visar att det är så få barn som har svåra problem .54
År 1994 publicerade Marianne Cederblad och ett antal andra forskare en studie om den psykiska hälsan i tonåren och tidig vuxenålder hos 211 utlandsfödda adoptivbarn i Skåne. De hade ställt sig frågan hur välgrundad föreställningen att utlandsfödda adoptivbarn mådde dåligt i tonåren egentligen var. Studien visade att dubbelt så många adoptivbarn som svenskfödda barn kom till de barn- och ungdomspsykiatriska klinikerna. Slutsatsen var ändå att den undersökta gruppen hade en god psykisk hälsa. Cederblad sade i en intervju med NIA att statistiken kunde vara missvisande. ”Många barn med psykiska problem kommer aldrig i kontakt med vården. Adoptivbarn har ofta engagerade föräldrar som söker hjälp för det vi
53 TT 1992-02-05, TT 1992-07-16, TT 1993-02-28 och DN 1994-03-23. 54 NIA informerar nr 1 1991.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
157
brukar kalla vanliga tonårsproblem. Med tanke på vad många barn varit med om innan de kom till Sverige är det ett under att de mår lika bra som jämförelsegruppen.” Det berodde enligt Cederblad på kompensatoriska faktorer: föräldrarna var motiverade, engagerade, kunniga och levde i stabila förhållanden. I en intervju fick Cederblad frågan om hon som adoptivförälder kunde vara objektiv när hon hade ett personligt engagemang i forskningen. Hon svarade ”Några kanske ifrågasätter min objektivitet men jag är ju inte ensam om att genomföra undersökningen. Sedan kan man ju se det så att vi adoptivföräldrar har ett för forskningen värdefullt kunnande. ”55
Statens institutionsstyrelse (SiS) kom 1996 med en rapport om adopterade ungdomar (10–20 år) på särskilda ungdomshem. SiS konstaterade att adopterade var klart överrepresenterade bland de inskrivna på särskilda ungdomshem 1995. Per 10 000 utlandsadopterade gjordes 23,6 inskrivningar 1995 att jämföra med 9,1 inskrivningar för totalbefolkningen. Anledningarna till placering för adopterade skilde sig också åt jämfört med totalbefolkningen. Våld, misshandel, hot om våld, psykiska problem och akut kris i den unges familj var de vanligaste anledningarna medan missbruk var mindre vanligt .56
Psykologen Malin Irhammar, som medverkade i Cederblads studie från 1994 kom 1997 med en avhandling om adoptivbarnens identitetsformande under uppväxttiden. Den grundade sig på samma grupp som studien från 1994. Irhammars slutsats var att intresse för det biologiska ursprunget kan avspegla en normal identitetsutveckling. Sökandet kan ha att göra med en god identitet och självkänsla som gör att man är mindre sårbar. Det kan vara ett sätt att stärka sin identitet men det kan också vara ett uttryck för en otillfredsställande livssituation .57Under 1990-talet publicerades också en studie om adopterades kommunikation och språkutveckling och en annan om adoptivbarns studieresultat.
Sverige antog 1989 FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och ratificerade konventionen 1990. Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
55 NIA informerar nr 6 1992, nr 2 1994. 56 Statens Institutionsstyrelse (1996), Adoptivbarn, ungdom och omhändertagen. Dokumen-
tation från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem,
Allmän SIS-rapport 1996:4. 57 M. Irhammar (1997), Att utforska sitt ursprung: identitetsformande under adolescensen hos
utlandsfödda adopterade: betydelsen av biologiskt och etniskt ursprung, Lunds universitet. NIA
informerar nr 3 1997.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
158
antogs 1993. Konventionen inkorporerades i svensk rätt 1997 och samma år kom den nya lagen om internationella adoptionsförmedling som bland annat innebar skärpta regler för enskilda adoptioner.
NIA publicerade 1996 en uppdaterad version av handboken till socialnämnder där bland annat avsnittet om att hjälpa adopterade att söka sitt ursprung delvis reviderats. I handboken påpekar NIA att synen på att ta tillvara uppgifter om adopterades ursprung och öppenheten om adoptioner hade ändrats väsentligt från det att internationella adoptioner inleddes i större skala på 1960-talet. NIA exemplifierade med att en socialarbetare 20 år tidigare inte alltid uppmanade adoptivföräldrar att ge så mycket information som möjligt till sitt adoptivbarn. Nu underströk NIA att socialnämnden skulle bistå den adopterade i så stor utsträckning som möjligt med information, även om adoptivföräldrarna skulle motsätta sig detta. Samtidigt noterade NIA att situationen kunde vara känslig för de biologiska föräldrarna, och att moderns omgivning kanske inte kände till att hon lämnat ett barn för adoption. Det skulle kunna innebära ”en katastrof” för den biologiska modern om det blev känt, varför socialarbetaren behövde medvetandegöra den adopterade om denna risk. Handboken gav även vissa råd om hur efterforskning i ursprungslandet kunde göras .58AC etablerade 1995 verksamheten Resor och rötter och hade redan på 1980-talet börjat anordna återresor för adopterade och adoptivfamiljer till Sydkorea.
Frågan om främlingsfientlighet och rasism blev återigen aktuell i början av 1990-talet genom bränder på flyktingförläggningar och lasermannens härjningar. Hur påverkade det adopterade och adoptivfamiljer och vilka erfarenheter hade de av rasism och främlingsfientlighet? Det var frågor som NIA tog upp i flera nummer av NIA informerar och i särskilda temanummer 1992 och 1995. Adopterade och adoptivfamiljer berättade att de såg tecken på ett förändrat klimat i samhället, adopterade mötte glåpord och attityder som de inte kände igen. ”Det har plötsligt blivit rumsrent att vara främlingsfientlig.” Samtidigt fanns fortfarande tanken att de adopterade var en förtrupp mot fördomar. NIA skrev: ”Att vi i Sverige sedan flera decennier har så många utländska adoptivbarn har säkert i hög grad bidragit till att undanröja fördomar kring synen på människor som har andra rötter än vi själva.” Men NIA pekade också på att blivande adoptivföräldrar måste vara medvetna om att de och deras barn
58 NIA (1986). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 65 ff.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
159
kunde komma att möta främlingsfientlighet och rasism. Adoptionsorganisationerna samarbetade också i flera aktiviteter mot rasism och främlingsfientlighet under rubriken Adoptivfamiljer mot rasis m.59
3.3.7 2000-talet: Adoptionerna ökar på nytt och ny forskning, en utredning om adoption samt två dokumentärer väcker reaktioner
Antalet adoptioner ökade på nytt i början av 2000-talet. Till skillnad mot tio år tidigare hade adoptionsorganisationerna nu ett stort inflöde av ansökningar. Bara under de fyra första månaderna 2000 fick AC 500 nya sökande .60En bidragande orsak var sannolikt aviseringen av en höjning av adoptionskostnadsbidraget till 40 000 kronor från den 1 januari 2001. NIA fick dock signaler från adoptionsorganisationerna att de fick allt fler ansökningar från sökande som fått medgivande från socialnämnden att ta emot ”ett friskt, vitt barn som ännu inte fyllt 1 år”. Många sökande ville ha barn som ännu inte fyllt sex månader. Organisationerna vittnade också om att det blivit allt svårare att hitta en familj till de lite äldre barnen. Både NIA och adoptionsorganisationerna kände oro över detta. NIA framhöll att det gagnade varken barn eller föräldrar att socialnämnden gav de sökande ett medgivande utformat som mer eller mindre en beställning. En familj som ställde sådana krav kunde enligt NIA inte vara medveten om vad en adoption av någon annans barn innebar. NIA menade att sådana medgivanden och krav i praktiken kunde innebära att andra mer ”öppna” familjer valdes före dem med mer specifika krav. I barnens hemländer kunde sådana begränsningar också väcka misstankar om att barnet inte fick komma för sin egen skull utan för att uppfylla de sökandes behov av en ersättare för det biologiska barn de inte fick .61Även äldre barn behövde föräldrar, men flera adoptionsorganisationer hade fått signaler om att sökande blivit rekommenderade av utredare på socialtjänsten att begränsa sitt medgivande till tolv månader utifrån motiveringen att ”ju mindre barn desto färre problem”. NIA:s budskap till utredarna på socialtjänsten var att det var viktigt att få de sökande att förstå att ”det inte i första hand är deras behov av ett barn som styr verksamheten
59 NIA informerar nr 2 1992, nr 4 1994 och nr 4 1995. 60 NIA informerar nr 2 1992, nr 4 1994 och nr 4 1995. 61 NIA informerar nr 3 2000, nr 1 2001.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
160
med internationella adoptioner utan barnets behov av föräldrar” .62En socialsekreterare reagerade och skrev till NIA:
Visst är det barnets behov som ska styra adoptionerna, men kanske måste vi ändra vårt sätt att se på hur vi på bästa sätt hjälper de äldre barnen? Kanske är det inte alltid rätt mot de äldre barnen att adoptera bort dem till ett annat land och kultur. Kanske finns det sätt att hjälpa dessa barn på hemmaplan i stället? Vi anser inte att det i dag finns en sådan utbildning för adoptivföräldrar som förbereder dem att ta emot ett äldre ba rn.63
AC genomförde under 2001 en sponsrad annonskampanj med helsidesannonser i dagstidningar, månads- och veckopress samt affischer vid Storstockholms busshållplatser. Budskapet var ”Försöker du skaffa barn? Vi försöker skaffa föräldrar”. AC beskrev i NIA informerar att de genomförde kampanjen för att visa för dem som inte tidigare tänkt på adoption att det var ett bra alternativ och AC hoppades att fler skulle välja att adoptera äldre barn eller barn med funktionshinder .64
Samma år, 2001, tillsatte regeringen en utredning om internationella adoptioner. Som särskild utredare utsågs riksdagsledamoten Annika Nilsson. I uppdraget ingick bland annat att pröva möjligheten att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, analysera kostnadsfrågor i samband med internationella adoptioner och se över organisationen för NIA och det psykosociala stödet och rådgivningen till adoptivfamiljern a.65Annika Nilsson beskrev själv uppdraget som att ”Vi ska granska hur kedjan fungerar, alltifrån hemutredningar till ursprungsländernas syn på adoptioner. Hur fungerar NIA och adoptionsorganisationerna? Vilket stöd och vilken hjälp får man som förälder och barn? ”66
Under tiden utredningen pågick publicerades en ny forskningsstudie om adopterade 2002. I studien analyserade forskarna Anders Hjern, Frank Lindblad och Bo Vinnerljung förekomsten av psykiska störningar och sociala missförhållanden i tonåren och ung vuxen ålder hos internationellt adopterade i Sverige. Studien visade att de internationellt adopterade löpte större risk än genomsnittsbefolkningen att utveckla psykiska symptom och missbruk som krävde
62 NIA informerar nr 4 2000, nr 1 2001. 63 NIA informerar nr 2 2001. 64 NIA informerar nr 3–4 2001. 65 Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m. 66 NIA informerar nr 1 2002.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
161
sjukhusvård. Risken för självmord, självmordsförsök och allvarlig kriminalitet var också högre bland de internationellt adopterad e.67Studien väckte starka reaktioner från framför allt adoptivföräldrar men även adopterade. Den ansågs visa bristande respekt och stigmatiserade gruppen adopterade genom att beskriva dem som det gick sämst för. Från adoptionsorganisationerna framfördes en oro att studien skulle få negativ påverkan på enskilda som funderade på adoption eller som hade små adoptivbarn.
SVT:s Dokument inifrån visade 2002 två dokumentärer som handlade om internationell adoption. Den första dokumentären ”Sveket mot de adopterade” beskrev de utmaningar som adopterade upplevde med att växa upp och leva i Sverige, den gick igenom vad som framkommit om adopterade i olika forskningsstudier och visade på samhällets bristande stöd till adopterade personer. I dokumentären intervjuades flera aktörer inom den svenska adoptionsvärlden men det gavs också exempel på forskning och praktik från Nederländerna. Den dåvarande kanslichefen på AC, Elisabet Sandberg, fick frågor om Hjerns forskningsstudie. Hon svarade att den visade på det man känt till länge, det vill säga att en liten grupp adopterade hade det svårt. Om det berodde på att de hade med sig svåra upplevelser från sitt ursprungsland eller om de inte hade haft det bra under uppväxten i Sverige visste man inte. Hon framhöll att det ändå gick bra för de allra flesta adopterade, vilket hon menade var fantastiskt. Detta hade också en statlig utredning om internationella adoptioner konstaterat i ett betänkande 199 8.68Även forskaren Anders Hjern intervjuades. Han menade att man kunde tolka resultaten av studien på två sätt: antingen att många fler i gruppen adopterade mådde allmänt psykiskt dåligt, eller att det i gruppen fanns en större grupp sårbara individer. Man kunde inte, utifrån studien, säga att de allra flesta adopterade mådde bra. För att få svar på det behövdes andra studier än den de genomfört göras. En holländsk forskare berättade om studier av internationellt adopterade personer i Nederländerna som visade på liknande problem för adopterade som i den svenska studien. Den holländska forskningen visade också att problemen inte bara gällde för ett fåtal individer utan för en större grupp av de adopterade. Även Marianne Cederblad intervjuades om sin studie från
67 A. Hjern, F. Lindblad, B. Vinnerljung, Suicide, psychiatric illness, and social maladjustment in
intercountry adoptees in Sweden: a cohort study, The Lancet, Volume 360, Issue 9331, 10 August
2002, pages 443–448. Läkartidningen Nr 9 2003, Volym 100, s. 707–709. 68SOU 1998:100, Adoptionsfrågor, s. 87.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
162
1994 där slutsatsen var att internationellt adopterade tonåringar mådde lika bra som andra tonåringar. Hon medgav att det fanns vissa metodologiska svagheter med studien, exempelvis att den var gjord på en liten grupp och att bortfallet kunde haft påverkan på resultatet. Hon menade att om statistik visade att de adopterade var överrepresenterade när det gällde slutenvård, missbruk och självmord och att adopterade fick det svårt senare i livet så borde detta undersökas djupare. Direktören för NIA intervjuades om myndighetens roll när det gällde stöd till adopterade. Hon svarade att NIA inte hade något sådant ansvar, myndighetens uppdrag var att underlätta adoption av utländska barn till Sveri ge.69
Den andra dokumentären ”Barn till varje pris” beskrev oegentligheter i adoptioner från Thailand. Den visade att det under 1970-talet förekommit oegentligheter både i privata adoptioner och i adoptioner som gått genom AC från ett visst barnhem .70Efter att dokumentären sänts skrev AC i NIA informerar till dem som adopterats från det berörda barnhemmet i Thailand. AC förklarade varför de agerat som de gjort och att de aldrig misstänkte att barnen var stulna. ”Nu har vi av TV fått uppgifter att ett barn kan ha varit bortadopterat emot mammans vilja. Det är en förfärlig bakgrund som ingen borde behöva leva med och vi är förfärligt ledsna om vi medverkat till en sådan adoption” .71NIA fick kort därefter 100 000 kronor från regeringen för att hjälpa adopterade som kom från Thailand 1974–1977 att söka sin historia. De adopterade personer som var intresserade skulle kontakta NIA och AC genom en intresseanmäl an.72
Det var med andra ord nya och viktiga fakta som utredningen fick del av under arbetets gång. Utredaren Annika Nilsson lämnade sitt slutbetänkande Adoption till vilket pris? till regeringen i juni 2003. Betänkandet var i vissa delar kontroversiellt, inte minst de delar som handlade om kostnader för adoption och bistånd. ”Det var egentligen det sociala med medgivandeutredning, stöd etcetera som föranledde att utredningen inleddes. Inte regelverket eller problemen med internationella adoptioner. Så folk blev förvånade när vi började fokusera på annat .”73Utredningen skrev ”Sverige måste
69 SVT, Dokument inifrån (2002), Sveket mot de adopterade. 70 SVT, Dokument inifrån (2002), Barn till varje pris. 71 NIA informerar nr 2 2002. 72 NIA informerar nr 3 2002. 73 Intervju med Annika Nilsson 2024-02-20.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
163
ta ställning till vad som är etiskt försvarbart att vi accepterar när det gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption .”74och vidare:
Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs i dag, där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption .75
Förslaget var att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skulle utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet skulle vara tydligt avskilda från adoptionsverksamheten. Utredningen framförde också att det ur ett långsiktigt perspektiv var bättre att Sverige bidrog med utvecklingsinsatser i ursprungs- och mottagarländerna så att barn i större omfattning fick växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland .76
Reaktionerna på utredningens förslag om skärpta krav på kostnader och bistånd var starka, inte minst från adoptionsorganisationerna. Den dåvarande ordföranden för AC Ulf Kristersson skrev på DN:s debattsida: ”Adoptionsutredningens förslag till ny lagstiftning skulle nästan helt stänga Sverige för internationella adoptioner. En konsekvensanalys visar att av de 700 barn som fick svenska föräldrar genom Adoptionscentrum förra året skulle bara 37 ha fått komma till Sverige om utredningens förslag varit lag. Alla de stora ursprungsländerna för adoptionsbarn skulle försvinna med de nya reglerna.” Vidare menade han att utredningens förslag om att enbart betala för de faktiska kostnaderna för barnet och att skilja biståndsverksamheten från adoptionsverksamheten innebar att Sverige helt bröt med andan i Haagkonventionen. ”Svenskar ska bara åka i väg till barnhemmen och betala för vården av det egna barnet. (--) Den statliga adoptionsutredningen förordar ”pay-and-run” som norm i svenskt adoptionsarbete.” Han framförde vidare att ”Utredningens budskap till övergivna barn och barnlösa svenskar är att de skall vänta på en bättre värld.” Han avslutade med:
74SOU 2003:49Adoption till vilket pris?, s. 127. 75SOU 2003:49, s. 22. 76SOU 2003:49, s. 20–25.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
164
Sverige står nu inför ett vägval: Antingen stänger vi landet för internationella adoptioner. Eller så ställer vi oss frågan hur även svenskar kan medverka till att fler övergivna barn får en bra familj. Och att de som får sina föräldrar just här i Sverige ska bli väl rustade för en livslång utmaning .77
Utredningen analyserade också behovet av stöd för adopterade och adoptivfamiljer och lämnade förslag om förstärkt stöd och hjälp. Utredningen skrev
Det är angeläget att samhället möter adopterades och adoptivföräldrars behov i ett så tidigt skede som möjligt. (--) Vi anser att alla som i sitt yrke möter adopterade och adoptivföräldrar bör ha allmän kunskap om adopterade och att de som arbetar med stöd och behandling till adopterade och adoptivföräldrar måste ha särskild kunskap om adopterade. Det är angeläget att staten medverkar till en sådan kunskapsutvecklin g.78
Socialnämnderna föreslogs få en tydligare roll i stödet till adopterade och adoptivföräldrar. Utredningen analyserade också tillgången på forskning och hade gett Marianne Cederblad i uppdrag att göra en forskningsgenomgång över viktigare svensk och internationell forskning om adopterade. En forskningshearing anordnades också. Utredningen föreslog att ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor skulle inrättas.
Staten har hittills inte prioriterat forskning och kunskapsutveckling på adoptionsområdet. Detta är inte acceptabelt när det handlar om organiserad förflyttning av barn från ett land till ett annat. Om Sverige även i fortsättningen skall ha en internationell adoptionsverksamhet, är det nödvändigt att staten prioriterar dessa frågo r.79
Resultatet av utredningen blev att NIA ersattes av den nya myndigheten MIA som fick ett tydligare kontroll- och tillsynsuppdrag, auktorisationskraven skärptes liksom redovisningskraven på adoptionsorganisationerna vad gällde kostnader och bistånd. Med stödförslagen hände dock inget. Förslagen om stöd och forskning bemöttes positivt av adoptionsorganisationerna, men Kommunförbundet och Socialstyrelsen var sammantaget emot förslagen om stärkt stöd och ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum.
77 DN 2003-10-15, Sverige stängs nästan helt för adoptioner. 78SOU 2003:49 s. 32–33. 79SOU 2003:49, s. 32–35 och bilaga 6.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
165
Enligt Annika Nilsson var en förklaring att utredningen inte hade lyckats finansiera förslagen .80
NIA avslutade 2004 efter drygt 30 år sin verksamhet och den nya myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) tog vid. Uppdraget att underlätta adoptioner ersattes med uppgiften att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. I övrigt fortsatte den internationella adoptionsförmedlingen som tidigare men med något vassare tillsyns- och auktorisationsverktyg.
3.3.8 2010-talet och fram till i dag: adopterade börjar kritisera internationella adoptioner och kritiken växer med avslöjanden om oegentligheter
Vår genomgång av NIA informerar visar att adopterade började medverka i olika artiklar, seminarier och utbildningar från mitten av 1980-talet och framåt, där de delade sina tankar och erfarenheter om sin uppväxt, relationen till adoptivföräldrar, att söka sitt ursprung, att göra en återresa, att adopteras när man var något äldre, att se annorlunda ut, att utsättas för diskriminering och rasism eller helt enkelt att beskriva hur det var att vara adopterad.
I NIA:s RUTAF-projekt som pågick 1987–1991 medverkade adopterade personer och delgav sina erfarenheter och tankar om vilket stöd de hade behövt under sin uppväxt. Under 1980-talet började adopterade bilda föreningar, som till exempel Adopterade Koreaners Förening (AKF), som också bidrog med adopterades perspektiv i olika frågor .81Att de adopterade var viktiga för adoptionsverksamheten och för NIA framgår av ett citat från en NIAmedarbetare som skrev ”Fler och fler av våra adoptivbarn är nu vuxna, har skaffat arbete och bildar egna familjer med barn. Jag tror att vi genom dem har fått en outsinlig brunn att ösa ur !”82
Även om de adopterade var delaktiga och fanns representerade så var det framför allt för att vittna om erfarenheter eller ge exempel på hur de upplevde olika frågor och företeelser. De beskrev även olika typer av problem men artiklarna var sällan kritiska. Några undantag fanns dock. NIA publicerade 1993 ett brev som de fått
80 Intervju med Annika Nilsson 2024-02-20. 81 NIA informerar nr 4 1989. 82 NIA informerar nr 2 1996.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
166
från en adopterad person som kritiserade debatten om adopterades psykiska hälsa. Hon skrev:
Att påstå att adopterade mår lika bra som alla andra barn leder till oförståelse för de problem man brottas med och bär som adopterad. Det finns en skrämmande okunskap om en adopterads själsliv. Vi ska väl öka förståelsen för de adopterades problem i stället för att sopa dem under mattan. Till vilket pris gör man det? Till priset av att det inte finns kompetent hjälp att få för att det inte utvecklas resurser där adopterade kan få hjälp, stöd och förståelse för det de går igenom .83
I början av 2000-talet började enskilda adopterade gå ut offentligt och kritisera adoptionsverksamheten och det bristande stödet till adopterade. Ett exempel var 2008 när tolv utlandsadopterade i en debattartikel uttalade att de stöttade regeringens beslut att stoppa adoptionerna från Vietnam. De skrev:
Vi vill protestera mot det västcentrerade perspektiv som dominerar den internationella adoptionsverksamheten, och hävda vår och alla andra adopterades rätt att få slippa leva med misstanken om att oegentligheter begåtts vad gäller våra egna adoptioner, såsom alltför vanligt förekommande förfalskade dokument, manipulerade identiteter och uppdiktade h istorier.84
I en debattartikel 2009 lyfte flera adopterade personer svårigheten för vuxna utlandsadopterade att söka efter sina ursprungsföräldrar och svenska myndigheters ointresse att hjälpa till .85År 2015 krävde adopterade från Sydkorea att Sverige skulle stoppa adoptionerna från Sydkorea eftersom flera utredningar visat att landet bröt mot barnkonventionen .86SVT sände 2017 dokumentären De ensamma – en film om adoption och den ledde precis som dokumentärerna 2002 till reaktioner mot adoptioner .87Samma år, 2017, uttalade Sri Lankas hälsominister att uppemot 11 000 barn kunde ha adopterats till västvärlden på ett kriminellt och korrupt sätt mellan åren 1970 och 1995. I en debattartikel framförde adopterade att Sverige var det land som adopterat flest barn från Sri Lanka och att det nu var nödvändigt att en gång för alla utreda vad som egentligen hände när 3 500 lankesiska barn adopterades av svenskar .88
83 NIA informerar nr 4 1993. 84 Aftonbladet Debatt 2008-11-08. 85 SvD Brännpunkt 2009-08-16. 86 Aftonbladet Debatt 2015-11-27. 87 Dagens ETC 2017-04-29. 88 Dagens ETC 2017-10-02.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
167
År 2018 avslöjade SVT Nyheter i samarbete med chilenska journalister oegentligheter i adoptionerna från Chile under 1970- och 1980-talen. Den dåvarande generaldirektören för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Kristina Svartz, sa till SVT att uppgifterna var förfärliga men att systemet för adoptioner nu var säkrare genom internationella konventioner och lagstiftning och genom att MFoF som myndighet hade en annan möjlighet till kontroll och tills yn.89I en debattartikel kort därefter ställde sex adopterade krav på att den svenska adoptionshanteringen skulle förstatligas och att adoptioner endast skulle tillåtas från länder som respekterade barnkonventionen .90Ett 20-tal adoptivföräldrar framförde därefter krav på ansvariga organisationer och myndigheter att ta tag i problemet kring adoptioner som inte gått rätt till och inte sopa något under mattan. Det räckte inte att organisationer och myndigheter hänvisade till att de följt den lagstiftning som gällde då. Adoptivföräldrarna ställde sig bakom kravet från vuxna adopterade att det skulle göras en utredning av de adoptioner som misstänktes ha gått till på ett oetiskt sätt .91Generaldirektören för MFoF beskrev i en replik vilka åtgärder myndigheten vidtagit men hon framhöll att det inte låg i MFoF:s uppdrag att utreda oegentligheter som begåtts längre tillbaka i tiden. För det krävdes ett särskilt uppdrag Hon skrev också ”adopterades rätt till sitt ursprung är en mycket viktig fråga för MFoF. Vår bedömning är att samhället behöver ta ansvar för individuellt stöd till adopterade som söker sitt ursprung, ett ansvar som saknas i dag. Det är också något vi har påpekat i årliga rapporter till regeringen. I mars 2013 lämnade MFoF ett förslag till regeringen om hur arbetet kan organiseras .”92
Debattartiklarna följdes därefter av fler debattinlägg där adopterade från Chile, Colombia, Indien och Sri Lanka ställde krav på en oberoende utredning av adoptionerna till Sveri ge.93Flera artiklar och reportage om oegentligheter i Chile följde under 2018 och 2019, men även oegentligheter i Kina och andra länder lyftes fram. Socialminister Lena Hallengren besvarade i en replik i juni 2019 kraven på en utredning där hon beskrev att Sverige genom MFoF följde
89 SVT Nyheter, Sverige i centrum för olagliga adoptioner med chilenska barn, 2018-01-29. 90 Aftonbladet Debatt 2018-01-31. 91 SvD 2018-02-15. 92 SvD 2018-02-23. 93 Fria Tidningen 2018-02-27, 2018-03-05, 2018-03-06, DN Debatt 2018-03-07, SvD Debatt 2018-09-22.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
168
den pågående brottsutredningen i Chile. ”Utifrån resultatet bedömer vi hur vi tar frågorna vidare i Sverige .”94Detta nöjde sig inte adopterade och adoptivföräldrar med och kraven på en utredning kvarstod. Under 2020 ställdes också frågor till socialministern i riksdagen om adoptionerna från Chil e.95
MFoF fick i januari 2020 i uppdrag att ta fram ett individuellt stöd till internationellt adopterade i samband med ursprungssökning och i maj samma år kom ytterligare ett uppdrag om att erbjuda adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterad e.96Statskontoret fick i februari 2020 i uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten och överväga om organiseringen borde förändras. Slutsatsen var att den befintliga organiseringen var ändamålsenlig, att adoptioner hade blivit mer säkra och trygga men att barnrättsperspektivet och rättssäkerheten kunde förbättras ytterligare, att aktörerna kunde utveckla sin kompetens, att det fanns risker i adoptionsverksamheten och att förmedlingarna riskerade avveckling om antalet adoptioner fortsatte att minsk a.97
I februari 2021 rapporterade SVT att Nederländerna stoppade alla internationella adoptioner efter att en statlig utredning konstaterat oegentligheter i adoptioner till landet. Tobias Hübinette uttalade att ”Utredningen bör göra adoptionsfrågan högaktuell även i Sverige. Sverige har fler adopterade än Nederländerna, och det adopteras från samma länder .”98Kort därefter, den 19 februari 2021, inledde Dagens Nyheter sin granskningsserie av den svenska internationella adoptionsverksamheten, Barn till varje pris, där de i flera reportage under 2021–2022 lyfte fram oegentligheter i Chile, Colombia, Etiopien, Kina och Sydkorea. Två föreningar för adopterade – Chileadoption och Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR) – framförde i en debattartikel samma dag krav på den svenska regeringen att tillsätta en oberoende statlig utredning där samtliga transnationella adoptioner som genomförts till Sverige utreddes. De hänvisade till att både MFoF och AC uttalat att en utredning borde tillsättas .99 I en intervju i DN öppnade socialminister Lena Hallengren
94 Expressen 2019-06-11. 95 Riksdagen Dokument och lagar 2020-05-27, 2020-09-24, 2020-12-10 och 2021-02-03. 96 MFoF 2020-01-17 och 2020-05-04. 97 Statskontoret (2021) Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten 2021:1. 98 SVT 2021-02-09. 99 Dagens Arena 2021-02-19.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
169
för att regeringen skulle göra en översyn av den internationella adoptionsförmedlingen och då inte enbart för Chil e.100Moderaternas partiledare Ulf Kristersson reagerade starkt på uppgifterna i DN:s granskning och uttalade att han tyckte att man skulle göra en vitbok som gick till botten med alla misstankar. Den skulle bestå av en historisk del och en del som blickade in i framtiden. Han jämförde avslöjandena med när svenska fosterbarn i början av 2000talet vittnade om övergrepp och vanvård och där regeringen tillsatte den s.k. Vanvårdsutredningen. Han uttalade också att det i de fall där enskilda adopterade blivit utsatta för allvarliga brott eller felaktigheter var det viktigt att staten också medverkade till upprättelse och att rättvisa skipades. En ursäkt från staten skulle kunna bli en viktig del i detta .101
I juni 2021 sände SVT:s Uppdrag granskning en serie om den svenska adoptionsverksamheten i Chile. Den satte återigen fokus på adoptionerna från Chile och vad svenska aktörer känt till .102I augusti 2021 kom en granskningsrapport om de internationella adoptionerna till Belgien och därefter kom även utredningar i Chile, Danmark, Schweiz och Frankrike.
Regeringen beslutade i oktober 2021 om direktiv för en särskild utredare att analysera Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt .103Den svenska utredningen var därmed på plats.
Efter att den svenska utredningen tillsattes har flera länder tillsatt utredningar eller vidtagit åtgärder inom den internationella adoptionsverksamheten.
Sydkoreas sannings- och försoningskommission beslutade i december 2022 att inleda granskning av den internationella adoptionsverksamheten. Detta efter en begäran från den danska organisation Danish Korean Rights Group (DKRG). Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN) lämnade i november 2022 in en anmälan som gäller 21 personer som adopterades till Sverige genom Korea Welfare Services (KWS). Totalt omfattas 367 ärenden varav 22 svenska ärenden. I mars 2025 redovisade kommissionen resultatet av 56 avslutade ärenden, varav ett ärende gäller Sverige. I april 2025 meddelade kommissionen att de återstående 311 ärendena inte kommer
100 DN 2021-02-22. 101 DN 2021-02-26. 102 SVT Uppdrag Granskning. De stulna barnen. 103 Socialdepartementet, Dir. 2021:95.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
170
hinna utredas. Dessa ärenden kan återupptas om regeringen beslutar att inrätta en tredje sannings- och försoningskommissio n.104Kommissionen konstaterar att det har förekommit systematiska oegentligheter i systemet och uppmanar till en offentlig ursäkt .105
I Norge tillsatte regeringen i juni 2023 en statlig utredning med uppdrag att granska den internationella adoptionsverksamheten. Utredningen ska vara färdig i slutet av 2025. I januari 2024 rekommenderade den norska centralmyndigheten Bufdir ett tillfälligt stopp för adoptioner från utlandet till Norge medan den statliga utredningen pågår .106Något stopp beslutades inte, men Bufdir återkallade tillstånden för ett flertal adoptionsländer. I praktiken kan nu endast adoptioner från Colombia och Taiwan genomföras.
I Danmark beslutade den enda kvarvarande adoptionsorganisationen i början av 2024 att avsluta sin adoptionsverksamhet. Detta efter att den ansvariga danska ministern i januari 2024 beslutat att återkalla tillstånden för Sydafrika. Ankestyrelsen beslutade också att utreda DIA:s övriga samarbetsländer; Filippinerna, Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien. Anledningen var att organisationen inte följt villkoren och i vissa fall agerat i strid med Haagkonventionens och den danska adoptionslagens principer .107
I Nederländerna beslutade regeringen i maj 2024 att stoppa alla utlandsadoptioner till landet.
Kina beslutade i september 2024 att avsluta landets internationella adoptionsverksamhet och Ryssland beslutade i oktober 2024 att göra detsamma.
3.4 Barnperspektiv vid adoption
3.4.1 Inledning
Syftet med denna utredning är bland annat att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur olika aktörer agerat och förhållit sig till
104 The Associated Press. South Korean truth commission halts probe into adoption fraud,
hundreds of cases in limbo. Publicerad 2025-04-25.
105 Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Status of Investigation and Plans to Address Human Rights Violations in Intercountry Adoptions. May 2024. 106 Bufdir. Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolg-
ningssporsmål. 2024.
107 Danmarks radio (DR). Adoptioner fra udlandet til Danmark stopper efter sanktioner. Publicerad den 16 januari 2024.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
171
eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörers ansvar och roll. Enligt direktiven för utredningen ska utgångspunkten för arbetet vara barnets rättigheter i enlighet med FN:s barnkonvention och 1993 års Haagkonvention. Samtidigt anges att olika aktörers ansvar och ställningstaganden bland annat ska beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden, således också före barnkonventionens och Haagkonventionens tillkomst.
Framväxten och utvecklingen av verksamheten med internationella adoptioner i Sverige är nära knuten till hur man sett på barn och vad som främjar goda levnadsförhållanden för dem. Det blir mot denna bakgrund viktigt att också beröra hur synen på barn och barns livsförutsättningar har förändrats under den tidsperiod som utredningen rör och hur detta speglas i regleringen rörande adoption, nationellt och internationellt.
3.4.2 Barnets intressen vid adoption
Utgångspunkten vid reglering av adoption, inte minst som alternativ till fosterhemsplacering, har länge varit att adoption är något positivt, att det är ett sätt att tillgodose barnets bästa genom att ge barnet föräldrar och en rättslig familj och därmed omsorg. Andra intressen och behov som ett barn kan ha, vad som med nutida terminologi beskrivs som barnets rättigheter, har inte uppmärksammats i någon större omfattning vid tillämpningen av regleringen vid internationella adoptioner trots att några andra av barnets intressen var synliga också i den tidigaste regleringen. Rätten att få kännedom om sitt ursprung skyddades när regleringen först infördes i svensk rätt genom folkbokföringen vars uppgifter var tillgängliga om man visste var man föddes. Barnet var bibehållen vissa rättsliga band till de ursprungliga föräldrarna. Redan vid tillkomsten av 1917 års adoptionslag ansågs samtycke till adoptionen från den som skulle adopteras vara ett absolut krav för att adoption skulle kunna medges. Skälet var att adoption hade en ingripande verkan i barnets personliga förhållanden. Adoption skulle inte genomföras mot barnets vilja om barnet hade nått en sådan mognad att avseende borde fästas vid barnets vilja om barnet fyllt 12 år .108Sedan 1995 finns i lagen en erinran om att även om barnets samtycke inte krävs ska
108 LB II, s. 43.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
172
rätten vid bedömning av om det är lämpligt att adoptionen äger rum beakta barnets åsikter med hänsyn till barnets ålder och mognad. Ytterligare en aspekt som berör barns rätt vid adoption är förbudet mot ersättning – vederlag – i samband med adoption. När regler om adoption infördes i svensk rätt slogs uttryckligen fast att adoption inte fick medges om ersättning getts eller utlovats från någon sida. En sådan princip har funnits med i lagen därefter. Barn ska inte kunna bli föremål för handel utan ska tas om hand för sin egen skull.
3.4.3 Utvecklingen av nationella adoptioner
Adoptionsinstitutet fick snart efter införandet stor social betydelse. Uppskattningsvis genomfördes cirka 50 000 nationella adoptioner mellan åren 1918– 1950.109De flesta adoptioner som genomfördes hade i praktiken till syfte att på ett permanent sätt införliva barnet i adoptivfamiljen. I praxis utvecklades så småningom ett förfarande med ”in blanko-adoptioner” vilket innebar att barnets biologiska föräldrar lämnade sitt samtycke till adoption utan att de hade kännedom om adoptantens namn och bostadsort. Adoptanterna hade inte heller kännedom om barnets ursprung. Trots vissa nackdelar ansågs förfarandet ha betydande fördelar, till vilka räknades att adoptivföräldrarnas trygghetskänsla ökade genom att barnets släkt inte hade kännedom om deras identitet. En sådan trygghet ansågs skapa bättre förutsättningar för att adoptivföräldrarna skulle kunna behandla barnet som sitt eget, något som i sin tur kunde gynna barnets utveckling. Synsättet kom dock att ifrågasättas av Ärvdabalkssakkunniga som i sitt betänkande från 1954 ansåg att en ordning som underlättade för adoptivföräldrarna att underlåta att berätta för barnet om adoptionen inte var riktigt eftersom barnet ansågs ha en etiskt betingad rätt att få veta sin härstamning. Ärvdabalkssakkunniga menade vidare att man inte heller kunde utgå ifrån att en kontakt med de biologiska föräldrarna alltid innebar något negativt. Tvärtom kunde ett hemlighållande av barnets ursprung medföra att såväl barnet som de biologiska föräldrarna gick miste om ”värden som släktförbindelsen medför” .110
109SOU 1954:6 Ärvdabalk, s. 165. 110SOU 1954:6, s. 167.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
173
Med tanke på att adoption kommit att användas i syfte att mer permanent införliva barnet i adoptanternas familj, ansågs det i början av 1950-talet angeläget att reformera adoptionens rättsverkningar för att åstadkomma en anpassning till hur adoption i praktiken hade kommit att användas. En reform framstod också som påkallad eftersom adoption enligt 1917 års adoptionslag medvetet givits begränsade rättsverkningar. Erfarenheterna av adoption hade visat sig vara positiva och det ansågs inte längre finnas någon anledning att ställa sig avvaktande till reformer .111
År 1958 reformerades därför reglerna om adoption .112Enligt de nya bestämmelserna jämställdes adoptivbarnet med adoptantens biologiska barn i arvsrättsligt hänseende om adoptionen genomförts efter den 1 juli 1959. Adoptivbarnets arvsrätt efter den biologiska släkten upphörde därmed. Sådan adoption kallades för stark adoption.
Adoptioner genomförda före den 1 juli 1959 kunde omvandlas till starka adoptioner genom ansökan vid domstol. Om ansökan inte gjordes före den 1 juli 1964 förblev adoptionen svag. Vid omvandling från svag till stark adoption tillämpades adoptionsbestämmelserna i föräldrabalken. Det innebar att barnets biologiska föräldrar om möjligt skulle höras i ärendet och barnet skulle ge sitt samtycke. Domstolarna gavs dock ganska vidsträckta befogenheter att underlåta dett a.113Hade de biologiska föräldrarna inte haft kontakt med barnet och adoptivhemmet efter adoptionen kunde man anta att det vid den ursprungliga adoptionen inte var tänkt att barnets biologiska föräldrar skulle veta vem som adopterade barnet. De biologiska föräldrarna behövde i ett sådant fall inte höras.
Det framhölls i detta sammanhang att domstolarnas tillämpning av övergångsbestämmelserna inte skulle motverka adoptantens intresse .114Omvandlingen av svaga adoptioner till starka genomfördes i förhållandevis få fall .115Många adoptivföräldrar såg förmodligen inte någon anledning att initiera ett förfarande som inte på något märkbart sätt skulle förändra det faktiska förhållandet; de flesta adoptivföräldrar och adopterade var av uppfattningen att adoptivbarnet hade samma rättsliga ställning som adoptantens egna barn.
111 Prop. 1958 A:144, med förslag till ärvdabalk m.m., s. 109. 112 Lag (1958:640) om ändring i föräldrabalken. 113 Prop. 1958 A:144, s. 348. 114 Bet. LU 1958 B:14 s. 81. 115 Av de cirka 70 000 adoptioner som beviljats i Sverige under åren 1918–1959 omvandlades endast mellan 3 000–4 000 till starka adoptioner Ds 1970:5 s. 13. Siffran avviker från den som ovan anfördes i SOU 1954:6 s. 165.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
174
Många adoptivföräldrar ville inte heller att barnets biologiska föräldrar på nytt skulle dras in i adoptionsförfarande .116Det ansågs därför finnas skäl att göra reglerna om stark adoption allmänt tillämpliga på alla adoptioner, oavsett vad som gällde när de beviljades. En sådan reform genomfördes 1970.117
I slutet av 1950-talet är det alltså tydligt att det är adoptanternas intresse av att få bli föräldrar utan att besväras av konkurrens av barnets ursprungliga föräldrar som har fått tydligt genomslag i regleringen. Barnets intresse av att vara bibehållen information om sitt ursprung tillmättes inte någon avgörande betydelse genom att in blanco-adoptioner fortsatt praktiserades, inte heller ansågs barnets eller de ursprungliga föräldrarnas samtycke vara ett oeftergivligt krav när svaga adoptioner omvandlades till starka adoptioner, trots att det ursprungliga samtycket endast gällde svag adoption.
3.4.4 Internationella adoptioner – en annan sorts adoption
Ett förändrat synsätt på barns intresse av att bli adopterade framträder emellertid när det gäller adoption av barn födda i Sverige redan i början av 1960-talet. Adoption blir en sista utväg för att säkra barnets rätt. Adoption framstod allt oftare som en alltför drastisk lösning för att säkra barnets rätt till god omsorg. Adoption har aldrig varit en barnskyddsinsats i svensk rätt; fosterhemsplacering var alltid första steget vid insatser till ett barns skydd, inte adoption. Stora insatser gjordes och görs fortfarande för att barn ska kunna tas om hand av sina ursprungliga föräldrar. Antalet barn födda i Sverige som lämnades för adoption minskade och blicken riktades mot barn födda i andra länder.
Internationella adoptioner ökade i omfattning i början av 1960talet. Framväxten av internationell adoption föranledde en omfattande diskussion om vilken hållning som skulle intas till företeelsen .118Mot slutet av 1960-talet var ändå den allmänna uppfattningen att internationell adoption var något som inte kunde stoppas och som inte heller borde motarbetas. Däremot borde denna typ av adoption regleras vilket skedde genom den första lagen om internationell adoption från 1971.
116Ds 1970:5, s. 38–39. 117Prop. 1970:186 med förslag till ändringar i adoptionslagstiftningen. 118 Se avsnitt 3.4.2 ovan.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
175
Även om utgångspunkten för den svenska regleringen var att underlätta för svenska medborgare att adoptera barn från utlandet var den bakomliggande tanken ytterst att tillgodose barns bäst a.119Någon utförligare beskrivning av vad detta innebar gavs dock inte i lagens förarbeten. Utgångspunkterna för regleringen var till stora delar densamma som slagits fast rörande nationell adoption; att genom en adoption ge barnet en familj, och därigenom omsorg, något som setts som det avgörande för ett barn. Av stor vikt var också att förhindra att barn blev föremål för handel och att barnen fick goda hem.
Andra intressen som barnet kunde ha uppmärksammades men förefaller inte ha fått något större genomslag vid bedömningen av om adoption skulle medges. Barnet sågs fortsatt primärt som mottagare av vuxnas omsorger och inte som ett självständigt rättssubjekt med flera olika intressen vid sidan av rätten till god omsorg. Föräldrars önskan att få barn i kombination med barnets rätt till familj, var på många sätt styrande för utvecklingen. Det betonades dock återkommande att adoption handlar om ett barns rätt att få föräldrar, inte tvärto m.120
Under 1980-talet kommer dock flera av barnets intressen att uppmärksammas på ett helt annat sätt än tidigare. Barnets rätt till kännedom om sitt ursprung lyfts fram. Adoptivföräldrarnas ansvar för att ge barnen vetskap om sin bakgrund betonades .121Det blev så småningom också uppenbart att internationellt adopterade hade en särskild situation som behövde särskild uppmärksamhet och åtgärder. Internationellt adopterade barns mående uppmärksammades genom ett flertal studier under 1980-talet. Samtidigt underströks att det var förhållandevis få barn som hade svåra problem. Förnyade studier i mitten av 1990-talet visade att utlandsfödda adoptivbarn hade särskilda behov av psykiatrisk vård. Resultaten förefaller dock inte ha föranlett några åtgärder. Föräldrarnas kompensatoriska förmågor lyftes fram och det betonades att de flesta adopterade mådde bra. En massiv information om de svåra sidorna av adoption antogs innebära risker för adoptionsverksamheten. Önskemål från adopterade om särskilt stöd förblev obesvarade. Studier om internationellt adopterade i början av 2000-talet bekräftade tidigare slutsatser att
119SOU 1967:57, s. 94, prop. 1971:113 med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande adoption, m.m. 120 Se vidare avsnitt 3.4.3. 121 NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
176
internationellt adopterade barn löpte större risk än genomsnittsbefolkningen att utveckla psykiska symptom och missbruk som krävde sjukhusvård. Studier av detta slag ansågs emellertid visa bristande respekt och stigmatiserande av gruppen adopterade genom att beskriva dem som det gick sämst för.
3.4.5 Barn som självständiga rättssubjekt
Det är först genom FN:s konvention om barnets rättigheter som barnet som ett självständigt rättssubjekt får ett uttryckligt erkännande. Barnets bästa får därigenom ett mer komplext innehåll; det handlar inte bara om omsorg. Ett sådant förändrat synsätt hade dock varit märkbart också i svensk rätt med början i slutet av 1970-talet .122Det är dock först i barnkonventionen från 1989 som barnets egna rättigheter, inte bara till omsorg, lyfts fram på ett uttalat sätt. Barn har rätt att få många olika intressen tillgodosedda vid alla beslut som rör ett barn. Barnets bästa ska vara målsättningen. Barnkonventionen tydliggör vilka dessa intressen är och att de ska tillgodoses så långt det är möjligt.
Barnkonventionen är dock av förhållandevis sent datum. Internationell adoption har förekommit i en svensk kontext sedan 1950talet och då som ett sätt att ge barn en ny rättslig familjetillhörighet; ett sätt att säkra barnets behov av omsorg. Ett sådant synsätt förefaller fortsatt ha präglat internationell adoption också efter tillkomsten av barnkonventionen. Andra av barnets intressen, såsom att vara bibehållen sina ursprungliga familjeband, syskonkontakter, språk och kultur, tillmäts inte samma betydelse som vid nationell adoption. Föräldrars rätt till barn väger fortsatt tungt, kombinerat med en önskan att rädda barn från vad som i många fall var mycket svåra uppväxtförhållanden.
Synen på barn som i behov av rättsliga föräldrar genom adoption ändrades i praktiken inte påtagligt i en svensk kontext genom tillkomsten av FN:s konvention om barnets rättigheter. Adoption anges förvisso i konventionens artikel 21 vara en sista utväg när alla andra sätt att ge barnet en god uppväxt bedöms uttömda. Möjligheterna att sörja för att ett barns olika intressen, också vid sidan av
122 Se t.ex. SOU 1978:10Barnets rätt, SOU 1979:63Barnets rätt 2 – Om föräldraansvar m.m., SOU 1986:20Barns behov och föräldrars rätt.
SOU 2025:61 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling
177
omsorg, ska dessförinnan ha prövats och befunnits omöjliga att tillgodose.
Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner 1997. Konventionen bygger på principen om barnets bästa och avser att skydda barn och deras familjer mot risker för illegala, förhastade och illa förberedda adoptioner i enlighet med artikel 21 i barnkonventionen. Möjligheterna att omhänderta barnet i det egna landet ska prövas före alternativet med internationell adoption. Ansvaret för adoptioner mellan länder anslutna till konventionen delas mellan ursprungs- och mottagarland. Ursprungsstaten är skyldig att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller barnet. Det innebär bland annat att ursprungsstaten har ansvaret för att nödvändiga samtycken har lämnats av berörda personer och myndigheter. Mottagarstaten är ansvarig för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och har fått rådgivning. Ansvaret för adoptionerna ska ligga på en centralmyndighet i varje land. Adoptioner enligt 1993 års Haagkonvention bygger på en ömsesidig tillit vilket innebär att det mottagande landet litar på att myndigheterna i barnets ursprungsland har fullgjort sina skyldigheter. Om det i barnets handlingar inte finns exempelvis samtycke från barnets mor har det mottagande landet i allmänhet utgått ifrån att sådant ändå har lämnats, om än inte dokumenterats i handlingarna. Konventionens artikel 17 förutsätter bland annat att nödvändiga samtycken lämnats och att centralmyndigheterna i båda länderna samtycker till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Konventionens syfte att tillse att barnets bästa tillgodoses vid varje adoption uppnås genom föreskrifter om hur processen ska gå till. Den materiella bedömningen av om en adoption är till barnets bästa är upp till ursprungsstaten att avgöra och mottagarstaten har begränsade möjligheter att kontrollera detta. Det kan konstateras att barnet som rättssubjekt inte är synligt i konventionens bestämmelser.
3.4.6 Avslutande kommentar
Trots att adoption redan från införande av adoptionsinstitutet i svensk rätt har varit att tillgodose barnets bästa, uttryckt på lite olika sätt beroende på tidpunkt, är barnet som rättssubjekt från-
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling SOU 2025:61
178
varande i de sammanhang som adoptionsregleringen utformats, diskuterats och tillämpats.
Barn sågs under lång tid inte som självständiga rättssubjekt med egna rättigheter som de har rätt att få tillgodosedda utan i huvudsak som objekt för vuxnas omsorger. De problem som under åren har uppmärksammats inom adoptionsverksamheten föranledde sällan några åtgärder, kanske av rädsla för att stigmatisera adopterade och adoptivföräldrar och för att verksamheten med internationell adoption skulle begränsas.
Det är först i nutid som det har börjat ställas frågor rörande vilka olika intressen ett enskilt barn kan ha och hur och om dessa tillgodoses vid internationell adoption. Barnet har börjat ta plats som ett självständigt rättssubjekt med egna behov och intressen – rättigheter – som ska beaktas, också vid internationell adoption. Barnkonventionen innebär att för att ett beslut om adoption ska vara förenligt med barnets bästa får det inte innebära att någon av de rättigheter som slås fast i konventionen kränks om det är möjligt att undvika. Möjligheterna att kontrollera om det enskilda barnets intressen verkligen tillgodoses genom adoptionen är begränsade och det är inte alltid frågan ställs om det är till det enskilda barnets bästa att adopteras internationellt. Detta är något som är viktigt att ha med i den fortsatta diskussionen om internationell adoption.
179
4 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
4.1 Inledning
Flera olika aktörer har varit involverade i den svenska internationella adoptionsverksamheten – statliga och kommunala myndigheter, domstolar, ideella adoptionsorganisationer och andra privata aktörer. I detta avsnitt går vi igenom de olika svenska aktörerna och beskriver deras roll och ansvar över tid.
Figur 4.1 Ansvarsfördelningen inom den svenska internationella adoptionsverksamheten över tid
Källa: egen sammanställning.
Adoptionsprocessen
Adoptionsbeslut eller godkännande av adoptionsbeslut
Samtycke till att adoptionsprocessen får fortsätta
Förmedling av adoption
Godkännande av förmedlingsväg
Medgivandeutredning
1960-tal 1970-tal 1980-tal 1990-tal 2000-tal 2010-tal 2020-tal
K
ommunernas socialnämnder
Kommunernas socialnämnder
NIA, MIA, MFoF
Kommunernas socialnämnder
Socialstyrelsen för vissa länder
Auktoriserade adoptionsorganisationer
NIA och AC
Privata aktörer
Tingsrätter: när beslut om adoption inte har fattats i ursprungslandet eller när beslutet i
ursprungslandet avser svag adoption*
Justitie
-dep.
NIA, MIA och MFoF: godkännande av adoptionsbeslut som
fattats i barnets ursprungsland
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
180
4.2 Socialstyrelsen
Socialstyrelsen har genom åren haft olika uppdrag inom den internationella adoptionsverksamheten: att förmedla internationella adoptioner, att utarbeta vägledningar till socialtjänsten och att bedriva tillsyn över socialtjänstens arbete med internationella adoptioner.
Socialstyrelsen var samrådande organ för den första vägledningen rörande adoptioner riktad till myndigheter och förtroendevalda som utgavs av Allmänna Barnhuset 1955 .1Från mitten av 1950-talet fram till 1965 hade Socialstyrelsen i uppdrag att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ, särskilt ISS .2Från 1965 bistod Socialstyrelsen mer aktivt personer som önskade adoptera utländska barn och fick därmed en roll som förmedlare mellan adoptionssökande och de länder som Sverige hade samarbetsavtal med, det vill säga Grekland och Sydkorea och från 1971 också Filippinerna .3
I januari 1972 tillsatte Socialdepartementet en rådgivande nämnd för frågor om adoption av utländska barn vid Socialstyrelsen. I den rådgivande nämnden satt företrädare för Socialdepartementet, Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd och Adoptionscentrum (AC). Ordförande var riksdagsledamot .4Regeringen gav vid samma tidpunkt Socialstyrelsen i uppgift att underlätta adoption av utländska barn genom att samla och förmedla information till allmänhet och myndigheter, utarbeta råd och anvisningar samt utbyta erfarenheter med myndigheter, institutioner och personer i andra länder .5
På förslag från rådgivande nämnden beslutade regeringen att från den 1 juli 1973 inrätta Nämnden för internationella adoptioner (NIA) inom Socialstyrelsen. Det rådgivande uppdraget gentemot kommunerna, som framför allt innebar utgivning av handböcker riktade till socialnämnderna övergick till NIA.
1 Allmänna Barnhuset (1955). Adoption. En vägledning för myndigheter, tjänstemän och för-
troendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption. Stockholm: David Broberg.
2 C. Lindgren (2010). Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor MIA, s. 24–25 och SOU 1967:57Adoption av utländska barn, s. 72–73.
3 Internationella adoptioner. En redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973). 4 Adoptionsnämnden, Protokoll fört vid sammanträde med rådgivande nämnden för frågor rörande adoption av utländska barn den 4 april 1973. 5 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973).
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
181
Tillsynen över socialtjänsten delades mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Tillsynen skulle vara rådgivande och övergripande men omfattade även att påtala avvikelser från gällande författningar. Socialstyrelsen hade tillsyn över socialtjänsten i landet och ansvaret för att följa och vidareutveckla socialtjänsten. Länsstyrelserna hade tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet svarade för. Länsstyrelsen skulle bland annat ge information i adoptionsfrågor till enskilda adoptivsökande, till handläggare hos kommunerna samt till socialnämnderna. NIA skulle samråda med Socialstyrelsen när det gällde information om handläggning av adoptionsärenden i kommunern a.6
I samband med att NIA avvecklades och blev Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) den 1 januari 2005, övertog Socialstyrelsen ansvaret för vägledning till socialtjänsten i handläggningen av adoptioner. Socialstyrelsens Rättsliga rå d7fick också ansvar för yttranden över sökandens hälsotillstånd .8Från 2010 överfördes länsstyrelsernas tillsynsverksamhet över kommunernas handläggning av adoptionsfrågor till Socialstyrelsen .9Detta ansvar gick 2013 över till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Ansvaret för rådgivning till kommunernas socialtjänster om internationella adoptioner övergick 2017 till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Socialstyrelsen har fortsatt ansvar för att ge ut föreskrifter och allmänna råd gällande socialtjänstens handläggning och dokumentation .10Socialstyrelsen ansvarar även för frågor som rör nationella adoptioner och har bland annat publicerat en handbok för socialtjänsten .11
6SOU 1996:137Internationella adoptionsfrågor, s. 69. 7 Socialstyrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor (Rättsliga rådet) är ett självständigt organ med egen beslutsrätt. Av 18 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen framgår att Rättsliga rådet bl.a. har till uppgift att avgöra ärenden om utlåtande om en persons hälsotillstånd i samband med prövning av en persons lämplighet att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det. 8Prop. 2003/04: 131Internationella adoptionsfrågor, s. 62 och 64 och Socialstyrelsen (2008).
Adoption. Handbok för socialtjänsten, s. 3.
9Prop. 2008/09:160Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. 10 Främst Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS och Socialstyrelsen (2021).
Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten.
11 Socialstyrelsen (2020), Nationell adoption. Handbok för socialtjänsten.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
182
4.3 Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) 1973–2004
NIA ansvarade 1973–1979 för förmedling av internationella adoptioner men övergick 1979 till att auktorisera och bedriva tillsyn över de ideella organisationer som förmedlade internationella adoptioner. Myndigheten har också ansvarat för information till socialtjänsten i internationella adoptionsfrågor. NIA blev 1997 centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention.
4.3.1 NIA – nämnd inom Socialstyrelsen
Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inrättades inom Socialstyrelsen den 1 juli 1 973.12Nämnden fick till en början en tillfällig instruktion. I samband med att NIA inrättades slöt NIA ett tillfälligt avtal med AC som godkändes av Socialstyrelsen. Avtalet reglerade en försöksverksamhet både vad gällde samarbetskontakter och förmedling.
Den 1 juli 1974 permanentades NIA:s uppdrag. Enligt instruktionen var uppdraget att på lämpligt sätt underlätta adoption i Sverige av utländska barn. I detta ingick bland annat att följa den internationella utvecklingen på området och samla information om möjligheterna till adoption av utländska barn, förmedla ansökningar om adoption av utländska barn, förhandla om avtal med organisationer och myndigheter i andra länder samt informera och ge stöd åt myndigheter, organisationer och enskild a.13I och med det permanenta uppdraget slöt NIA också ett nytt avtal med AC 1974. Enligt avtalet skulle NIA svara för officiella kontakter med myndigheter och institutioner i berörda länder medan AC skulle ta hand om de mer informella kontakter som kunde knytas med institutioner och personer i länderna. AC skulle följa nämndens rekommendationer i fråga om anlitande av institution eller person i utlandet som kontaktorgan .14
Det formella ansvaret för den direkta förmedlingen av adoptivbarn från utlandet flyttades från 1973 successivt över från Social-
12 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 13 Socialdepartementet 1974-06-07, Instruktion för Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 14 NIA 1974-08-21, Samarbetsavtal och PM om samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil § 7 NIA-protokoll 1974-09-16.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
183
styrelsen till NIA. Förmedlingen gick genom förmedlingsutskottet (FU) som från 1974 gjorde urval av sökande med förhandsbesked enligt 47 § tredje stycket barnavårdslagen (1960:97). Sökande kunde vända sig både till NIA och AC med sin ansökan. FU:s eller NIA:s beslut kunde inte överklagas .15
NIA:s nämnd bestod från 1973 av nio ledamöter: en ordförande som var riksdagsledamot samt en representant för Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd samt två representanter från AC .16Tre av ledamöterna i nämnden – ledamoten från NIA, AC respektive Stockholms barnavårdsnämnd – ingick även i NIA:s förmedlingsutskott (FU) som ansvarade för förmedlingsarbetet.
NIA:s kansli hade nio anställda inklusive kanslichefen .17
4.3.2 NIA får nytt uppdrag vid organisationsreformen 1979
Den 18 maj 1979 fattade regeringen beslut om en ny organisation för internationella adoptioner som innebar att ideella föreningar skulle sköta förmedlingsarbetet vid internationella adoptioner i stället för NIA, som fick ansvaret för att auktorisera och bedriva tillsyn över de ideella organisationern a.18
NIA:s uppgift var fortsatt att underlätta adoption i Sverige av utländska barn, men nu genom att bereda ärenden om auktorisation i Socialstyrelsen, fördela statsbidrag till de auktoriserade organisationerna och utöva tillsyn över de av Socialstyrelsen auktoriserade organisationerna. NIA skulle också utarbeta vägledande information för bedömning av hems allmänna lämplighet som adoptivhem och avgöra förmedlingsärenden där organisation eller samhällsrepresentant inte ville lämna adoptionshjälp. Flera uppgifter var också desamma som tidigare: att följa den internationella utvecklingen inom området, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal och bedriva informationsverksamhet. NIA skulle däremot inte längre ägna sig åt förmedlingsverksamhet .19
15 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 16 Internationella adoptioner, en redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973) och NIA informerar dec 1973. 17 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 18Prop. 1978/79:109om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m. 19 NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
184
Nämnden bestod fortsatt av nio ledamöter. En riksdagsledamot var ordförande, i övrigt var det som tidigare ledamöter från Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet respektive adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd. Ledamöterna från AC hade ersatts av en barnpsykolog och en barnläkare från Akademiska sjukhuset i Uppsala .20Antalet anställda på NIA uppgick fortsatt till ungefär nio anställda inklusive kanslichefen.
4.3.3 NIA blir egen myndighet 1981
År 1981 omorganiserades Socialstyrelsen och i samband med detta blev NIA den 1 juli 1981 en egen myndighet – Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA).
Uppdraget var till stora delar detsamma som angavs i instruktionen från 1979. NIA tog dock över en del av Socialstyrelsens tidigare uppgifter och vissa förtydliganden gjordes i instruktionen. NIA skulle besluta om auktorisation enligt 2 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, förkortad LIA, och utföra de arbetsuppgifter som i övrigt ankom på tillsynsmyndigheten enligt lagen. NIA skulle också fullgöra de uppgifter som angavs i förordningen om prövning av utländskt beslut om adoption. Därutöver skulle NIA fördela statsbidrag till auktoriserade sammanslutningar och förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal inom nämndens verksamhetsområde och ingå sådana avtal. NIA skulle, i samråd med Socialstyrelsen, också utarbeta den särskilda information som behövdes för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i adoptionssyfte. Instruktionen reglerade även nämndens handläggning av ärenden .21
Från den 1 januari 1985 fick NIA i uppdrag att yttra sig till socialnämnderna om tillförlitligheten i det förmedlingssätt för adoption som sökande angett. Syftet var att få ökad kontroll på de privata adoptionern a.22
I samband med att det infördes ett särskilt adoptionsbidrag vid adoption av utländska barn 1989 fick NIA nya uppdrag och en ny
20 NIA informerar augusti 1979. 21 Förordningen (1981:681) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 22Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 13.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
185
instruktion. Utöver de tidigare uppgifterna skulle NIA följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn. NIA skulle också fastställa den genomsnittskostnad för olika ursprungsländer som skulle ligga till grund för beräkning av bidraget .23
Från 1993/94 formulerades ett verksamhetsmål för myndigheten: ”NIA har till uppgift att underlätta adoption i Sverige av utländska barn. NIA skall därvid sträva efter att adoptioner sker till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sverige” .24Detta verksamhetsmål gällde fram till 1998.
Nämnden bestod av nio ledamöter som förordnades för tre år. Representationen såg ut ungefär som tidigare .25Från 1985 utökades nämnden till elva ledamöter. Sex av ledamöterna var politiker (riksdagsledamöter och under en period ett kommunalråd) som företrädde allmänhetens intresse. Övriga fem ledamöter tillgodosåg nämndens behov av sakkunskap i olika frågor .26Antalet anställda på NIA var fortsatt ungefär nio personer inklusive kanslichefen, antalet årsarbetskrafter varierade mellan 8,6 och 9,1.
4.3.4 NIA blir 1997 centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention
År 1997 ratificerade Sverige 1993 års Haagkonvention. NIA fick i samband med detta rollen som centralmyndighet med uppgift att fullgöra de uppgifter som följde enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Uppdraget var fortsatt att underlätta adoption i Sverige av utländska barn .27Verksamhetsmålet för myndigheten var att tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå och att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rum met.28En uppgift för centralmyndigheten enligt konventionen var bland annat att direkt eller genom offentliga organ, vidta alla lämpliga åtgärder för att för-
23 Förordningen (1988:1128) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 24 NIA årsredovisning 1993/94. 25 NIA, verksamhetsberättelse 1 januari 1981–30 juni 1982. 26 NIA, verksamhetsberättelse 1 januari 1984 – 30 juni 1985. 27 Förordningen (1988:1128) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, ändrad SFS 1997:985. 28 NIA årsredovisning 2000.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
186
hindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften .29År 1997 övertog NIA uppgiften från socialnämnderna att pröva om förmedlingssättet vid enskild adoption var godtagbart.
Nämnden bestod fortsatt av elva ledamöter med sex politiker och fem experter. NIA:s kansli hade nio anställda, antalet årsarbetskrafter varierade mellan 7,3 och 8,6.30
4.4 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) 2005–2015
Den 1 januari 2005 ersatte Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) NIA som central förvaltningsmyndighet för frågor om internationell adoptionsförmedling.
Enligt instruktionen var MIA:s uppdrag att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. MIA hade i stora delar samma uppgifter som NIA: att vara centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention, fördela statsbidrag, följa den internationella utvecklingen på området, följa utvecklingen av kostnader, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder och bedriva informationsverksamhet. Tillsynsuppgiften hade dock förtydligats. MIA skulle övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling skedde i enlighet med lag och principen om barnets bästa enligt FN:s konvention om barnets rättigheter och 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt .31
MIA som enrådighetsmyndighet leddes nu av en generaldirektör. Den tidigare nämnden ersattes av ett insynsråd vars roll var att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Insynsrådet skulle bestå av högst sex ledamöter med generaldirektören som ordförande. Alla anställda vid NIA, förutom den tidigare direktören,
29 Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, bilaga Kapitel III Centralmyndigheter och auktoriserade sammanslutningar, artikel 8. 30 NIA Årsredovisning 2002. 31 Förordningen (2004:1145) med instruktion för myndigheten för internationella adoptionsfrågor.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
187
följde med till den nya myndigheten. MIA hade mellan 10–13 anställda, antalet årsarbetskrafter framgår dock inte .32
4.5 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) 2016–
Den 1 september 2015 tog MIA över vissa barn- och familjerättsfrågor från Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten och den 1 januari 2016 bytte MIA namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF).
Utöver de nytillkomna uppgifterna inom familjerättsliga frågor om vårdnad, boende och umgänge inom socialtjänsten och frågor om förebyggande stöd var uppgifterna inom internationella adoptioner desamma. MFoF övertog dock Socialstyrelsens ansvar för frågor som rörde medgivandeutredning och stöd till föräldrar i samband med internationell adoption.
Precis som MIA är MFoF centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och auktoriserar och utövar tillsyn över adoptionsorganisationerna. MFoF ska enligt instruktionen särskilt övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och 1993 års Haagkonvention samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt. Myndigheten ska följa den internationella utvecklingen och kostnader för adoption av utländska barn samt samla information i frågor som rör adoption av utländska barn. MFoF ansvarar även för de uppgifter som åligger myndigheten enligt 1993 års Haagkonvention, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade samt förordningen (2018:1296) om adoption i internationella situationer. MFoF ansvarar också för kunskapsförmedling i frågor som rör socialnämndernas familjerättsliga ärenden om föräldraförberedelse, medgivandeutredning och stöd till barn och föräldrar vid internationell adoption .33MFoF är officiell statistikmyndighet och har från och med 15 oktober 2021 även föreskriftsrätt .34
32 MIA:s årsredovisningar. 33 Förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. 34 Förordningen (2021:845) om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937).
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
188
MFoF har bland annat gett ut allmänna råd till kommunerna om handläggning av internationella adoptionsärenden .35
I juni 2017 beslutade regeringen att MFoF skulle omlokaliseras till Skellefteå. Omlokaliseringen skulle vara genomförd senast den 1 september 2018. Endast generaldirektören och en handläggare följde med myndigheten till Skellefteå, vilket innebar ett kompetenstapp och att myndigheten därefter fått bygga upp kompetensen inom bland annat internationella adoptioner på nytt. I dag arbetar ungefär tio personer på MFoF med frågor som rör internationella adoptioner.
4.6 Regeringskansliet och utrikesförvaltningen
Flera departement inom Regeringskansliet har och har haft en roll inom den internationella adoptionsverksamheten. Socialdepartementet är och har varit ansvarigt departement för adoptionsfrågorna och ansvarar för styrning på området. Justitiedepartementet har haft en både operativ och rådgivande roll och detsamma gäller Utrikesdepartementet. Utrikesrepresentationen genom ambassaderna har på olika sätt varit involverade i verksamheten i de länder varifrån Sverige adopterat barn.
4.6.1 Socialdepartementet
Socialdepartementet ansvarar för frågor som rör människors välfärd. Ett av departementets ansvarsområden är individ- och familjeomsorg. I detta ingår bland annat socialtjänstens arbete med nationella och internationella adoptioner. Departementet ansvarar också för frågor om barnets rättigheter .36
Socialdepartementet ansvarar för styrningen av de myndigheter som ingår i departementets ansvarsområde. Socialdepartementet har ansvarat för styrningen av NIA, MIA och MFoF. Styrningen sker huvudsakligen genom regeringens beslut om instruktion för myndigheter och det årliga regleringsbrevet där myndigheters anslag fördelas. Regeringen kan också ge särskilda uppdrag till myndig-
35Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption. 36 https://www.regeringen.se/sveriges-regering/socialdepartementet/ hämtad 2025-03-16.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
189
heter. Myndigheterna redovisar sin verksamhet i årsredovisningen och verksamheten följs upp genom myndighetsdialog.
Företrädare för Socialdepartementet har vid några tillfällen medverkat vid tillsynsresor till olika ursprungsländer men också vid andra typer av resor som har rört den internationella adoptionsverksamheten.
4.6.2 Justitiedepartementet
Justitiedepartementet ansvarar för lagstiftningen inom statsrätt och allmän förvaltningsrätt, civilrätt, processrätt, straffrätt samt migrations- och asylrätt. Inom Justitiedepartementet finns även den så kallade Centralmyndigheten som har i uppgift att på begäran av svenska domstolar och vissa myndigheter ge upplysning om innehållet i utländsk rätt .37Denna uppgift låg fram till 1981 på Utrikesdepartementet.
Fram till och med 1977 var det Justitiedepartementet som prövade om ett utomlands meddelat adoptionsbeslut kunde godkännas i Sverige. År 1977 flyttades ansvaret över till NIA .38
4.6.3 Utrikesdepartementet
Utrikesdepartementet (UD) ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder och internationella organisationer och för biståndspolitik och internationell handelspolitik. UD ingår tillsammans med utrikesrepresentationen i utrikesförvaltningen .39
Fram till 1981 ansvarade Utrikesdepartementet för att på begäran av svenska domstolar och vissa myndigheter ge upplysning om innehållet i utländsk rätt. Utrikesdepartementet publicerade även sammanställningar med information om lagstiftningen i de länder som Sverige adopterade barn från .40Sammanställningen byggde på information som svenska ambassader och konsulat inhämtat från myndigheter och advokater i verksamhetslandet.
37 Förordningen (1981:366) om rätt att i vissa fall begära upplysningar om innehållet i utländsk rätt. 38 Förordningen (1976:834) om prövning av utländskt beslut om adoption. 39 https://www.regeringen.se/sveriges-regering/utrikesdepartementet/utrikesdepartementetsorganisation/ hämtad 2025-03-16. 40 Utrikesdepartementet, Internationella adoptionsärenden, publicerad år 1961, 1966, 1972 och 1975.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
190
Från 1986 var det NIA som sammanställde information om andra länders adoptionslagstiftning, den skickades ut i pärmar till tingsrätter och hovrätter .41
Tjänstemän vid UD har varit involverade i olika typer av frågor som har rört den internationella adoptionsverksamheten, exempelvis i samband med att oegentligheter uppdagats eller när det skett förändringar eller funnits oklarheter i utländsk lagstiftning eller i andra principiella ärenden.
4.6.4 Utrikesrepresentationen
Utrikesrepresentationen består av drygt 100 utlandsmyndigheter (ambassader, representationer, delegationer och konsulat). Utlandsmyndigheternas uppdrag är att representera Sverige och att bevaka och främja svenska intressen. Till arbetsuppgifterna hör till exempel att föra dialog med offentliga företrädare och civila samhället, att följa och rapportera om landets politiska och ekonomiska utveckling, främja en positiv bild av Sverige liksom handel mellan Sverige och andra länder .42
Utlandsmyndigheterna har bistått Justitiedepartementet, NIA, MIA och därefter MFoF samt svenska domstolar med information om utländsk adoptionslagstiftning. Utlandsmyndigheterna har i förekommande fall även beviljat inresevisum och tillfälligt uppehållstillstånd för barn som adopterats till Sverige. Utlandsmyndigheterna har i vissa fall även varit involverade i enskilda adoptionsärenden.
Sedan 2005 är den svenska adoptionsmyndigheten skyldig att, inför beslut om auktorisation för ett land, samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det landet. Syftet är att adoptionsmyndigheten ska få tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland .43
41 Domstolsverket, Domstolsverket informerar 1986/6. 42 https://www.regeringen.se/sveriges-regering/utrikesdepartementet/utrikesrepresentationen/ hämtad 2025-03-16. 436 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
191
4.7 Kommunerna
Sveriges kommuner har ansvarat för utredning och bedömning av blivande adoptivföräldrar och för det fortsatta stödet efter en adoption. Kommunerna har även ansvarat för att yttra sig och genomföra en adoptionsutredning till domstolarna som underlag för domstolens beslut om adoption av barn under 18 år och från 1997 för beslut om att lämna samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Mellan 1985–1997 hade kommunerna i uppdrag att i samband med medgivandeutredningar godkänna förmedlingsväg för enskilda adoptioner.
Innan den internationella adoptionsverksamheten etablerades i slutet av 1960-talet ansvarade kommunernas barnavårdsnämnder för att genomföra fosterhemsprövning och lämna yttrande till domstolen i samband med nationell adoption. Barnavårdsnämnden skulle bilda sig en uppfattning om den sökandes ”personliga lämplighet att vårda och fostra barnet” .44Detta ansvar kom från 1969 också att gälla vid internationell adoption. Kommunen ansvarade för beslut om förhandsgodkännande av sökande som ville adoptera ett utländskt barn och barnavårdsnämnden skulle bedöma om de sökande var lämpliga att ta emot ett fosterbarn eller adoptivbarn. När nämnden lämnat medgivande och de sökande hade funnit ett barn ansökte de blivande adoptivföräldrarna hos kommunen om fosterhemstillstånd innan barnet kunde tas till Sverige. Därefter lämnades ansökan om adoption till tingsrätten för prövning, där barnavårdsnämnden skulle lämna yttrande med en sammanfattande bedömning och rekommendation om beviljande eller avslag till adoption .45
Från 1979 infördes särskilda regler för adoption av utländska barn som innebar att ett medgivande från socialnämnden måste inhämtas innan barnet lämnade sitt hemland. Det behövdes därmed ingen ny tillståndsprövning från socialnämnden när barnet väl hade kommit till Sveri ge.46Enligt socialtjänstlagen skulle socialnämnden även medverka till att adopterade barn fick god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skulle ge vårdnadshavare råd, stöd och annan hjälp som de behövd e.47
44 Allmänna Barnhuset (1955), s. 78 ff. 45 Allmänna Barnhuset (1969). Adoption. En vägledning för myndigheter, tjänstemän och
förtroendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption, s. 89 ff. Socialstyrelsen
(1974), s. 4–5. 46Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten, s. 9 och 320. 47 NIA (1982). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 60.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
192
Rekommendationen var att barnavårdsnämnden skulle ha en relativt nära kontakt med adoptivföräldrarna den första tiden. Nämnden måste också aktivt bevaka att barnet blev adopterat, dvs. att det fattades ett adoptionsbeslut, eftersom barnet inte hade juridisk anknytning till sin familj så länge adoptionsprocessen inte var avslutad .48Från och med den 1 januari 1985 fick socialnämnden i uppdrag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Socialnämnden kunde besluta att inte ge medgivande för adoption av ett utländskt barn om de befarade att barnet inte blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt. Yttrande om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle inhämtas från NIA. Vid ett positivt beslut om medgivande för adoption skulle det framgå vilket förmedlingssätt medgivandet gällde för .49
I samband med att Sverige 1997 ratificerade och implementerade 1993 års Haagkonvention genomfördes vissa ändringar i kommunernas uppdrag. NIA tog över ansvaret att pröva förmedlingsväg vid enskilda adoptioner. Socialnämnden skulle kunna återkalla ett medgivande om sökande meddelat att det inträffat förändringar som påverkade förutsättningar för ett medgivande. Medgivande fick endast lämnas om den eller de som ville adoptera hade tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och hade blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Socialnämnden skulle också i enlighet med 1993 års Haagkonvention lämna sitt samtycke till att adoptionsförfarandet fick fortsätta sedan de sökande utsetts som föräldrar till ett barn. Förutom att bedöma de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet skulle prövningen innefatta en rättslig kontroll av att det inte fanns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kunde utgöra hinder för adoptionens genomförande, till exempel vad gäller kravet på samtycke till adoption .50
År 2005 infördes nya krav på blivande adoptivföräldrar och det gjordes ett förtydligande om att medgivande för internationell adoption endast fick lämnas om den sökande var lämpad att adoptera. Socialtjänstlagen specificerade vilka kunskaper och egenskaper som socialnämnden skulle ta hänsyn till i bedömningen av den sökande.
48 NIA (1982), s. 50. 49 NIA (1986). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 22. 50Prop. 1996/97:91Internationella adoptionsfrågor, s. 50 ff., s. 60–61, 67, 72–73 och 91–92.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
193
Den som ville adoptera ett barn från ett annat land skulle också ha deltagit i föräldrautbildning som kommunen anvisat .51
De senaste lagändringarna som rör socialtjänstens handläggning av ansökan om internationell adoption kom den 1 september 2018 och innebär ett förtydligande att socialnämnden vid medgivande om adoption ska göra en samlad bedömning av sökandens lämplighet. I ärenden där beslutet om adoption fattas i svensk domstol ska socialnämndens utredning genomföras på samma sätt som en vårdnadsutredning. Domstolen ger socialnämnden i uppdrag att utse någon att genomföra utredningen. Det innebär att socialnämnden har huvudmannaskap för adoptionsutredningen och ansvarar för att en utredning kommer till stånd i enlighet med domstolens begäran, men socialnämnden prövar inte innehållet i adoptionsutredningen eller lämnar ett eget yttrande till domstolen. Det är i stället utredaren som redovisar sitt uppdrag direkt till domstolen och lämnar ett förslag till beslut .52
4.8 Domstolarna
Svensk allmän domstol kan av olika anledningar hantera ärenden om internationell adoption. Vid internationell adoption är det vanligtvis myndigheter i barnets ursprungsland som fattar beslutet om adoption. Det finns olika grunder för vilket ett utländskt adoptionsbeslut kan vara giltigt i Sverige. Om det inte har fattats något beslut i barnets hemland behöver dock svensk domstol besluta om adoptionen. De grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas i alla adoptionsärenden i svensk domstol. Det innebär att samma materiella regler gäller oavsett om det är en nationell eller internationell adoption. Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Om ansökan avser adoption av ett barn, ska domstolen uppdra åt socialnämnden att utse någon att genomföra en adoptionsutredning. Domstolens utredningsansvar i adoptionsärenden där det krävs ett svenskt adoptionsbeslut har i stora delar varit detsamma sedan de internationella adoptionerna startade på 1960-talet. Den domstol som prövar en ansökan om
51Prop. 2003/04: 131Internationella adoptionsfrågor, s. 17 och 57 ff. 52Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 1, 18–19, 68 ff. och 99.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
194
adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Vid adoption av barn fullgörs utredningsskyldigheten till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning.
Utöver tingsrätterna så kan även förvaltningsrätterna hantera vissa ärenden om internationell adoption men de hanterar då inte frågor om själva adoptionen i sig utan i stället överklaganden av exempelvis en socialnämnds beslut att inte ge medgivande till adoption eller MFoF:s beslut att inte bevilja enskild adoption.
4.9 Auktoriserade sammanslutningar (adoptionsorganisationer)
4.9.1 Sammanslutningarnas roll och ansvar
Ideella sammanslutningar (adoptionsorganisationer) har efter organisationsreformen 1979 ansvarat för förmedling av barn vid internationell adoption. Adoptionsorganisationerna har utvecklat kontakter och samarbete i de ursprungsländer där de haft auktorisation. Innan 1979 hade endast AC, genom samverkansavtalet med NIA, haft en motsvarande roll.
Enligt LIA skulle NIA genom ett auktorisationsförfarande ge auktorisation till ideella sammanslutningar som önskade lämna internationell adoptionshjälp. NIA skulle också ha tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Endast ideella sammanslutningar som var auktoriserade av NIA fick ge adoptionshjälp.
Med internationell adoptionshjälp avsågs sådan verksamhet som hade till syfte att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller enskilda personer i barnets hemland. Adoptionshjälp omfattade också att i övrigt lämna den hjälp som sökande behövde för att en adoption skulle kunna genomföras.
Auktorisation gavs åt sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna internationell adoptionshjälp och som hade stadgar, styrelse och revisorer. Sammanslutningen skulle ge förmedlingshjälp på ett omdömesgillt och sakkunnigt sätt utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För att täcka kostnaderna för verksamheten fick en auktoriserad sammanslutning ta ut avgifter av dem som sökte internationell adoptionshjälp. Sammanslutningarna fick också statsbidrag genom beslut av NIA.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
195
Auktorisationen var tidsbegränsad och omfattade enbart de länder som sammanslutningens verksamhet fick avse. Alla auktoriserade sammanslutningar skulle ha ett förmedlingsutskott som behandlade förmedlingsärenden. NIA utsåg en eller två samhällsrepresentanter som skulle delta i förmedlingsarbetet inom de auktoriserade sammanslutningarna.
Från 1997 blev de auktoriserade sammanslutningarna skyldiga att tillhandahålla internationell adoptionsförmedling åt sökande som hade medgivande för adoption. Genom bestämmelsen fick organisationerna inte längre göra en ytterligare prövning av de sökandes lämplighet efter det att en sådan gjorts av socialnämnden .53
Kraven på sammanslutningarna skärptes 2005 i samband med att MIA bildades och fick en stärkt tillsynsroll och det gjordes förändringar i LIA. Sammanslutningarna beviljades auktorisation i två led: auktorisation för att fungera som förmedlare av internationella adoptioner (så kallad sverigeauktorisation) och auktorisation för att verka i ett enskilt land (så kallad landauktorisation). För landauktorisation skulle sammanslutningen redovisa kostnader och kostnadsfördelning för adoptioner från respektive land. Sammanslutningarna fick inte heller bedriva annan verksamhet som kunde äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Med hänsyn till kostnadsbilden och omständigheterna i övrigt bedömde MIA om det var lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete med det andra landet. Det infördes vidare en skyldighet för de auktoriserade sammanslutningarna att skyndsamt meddela MIA om förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kunde ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Ytterligare ett krav som infördes var det så kallade dokumentationskravet som innebär att sammanslutningarna ska dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen ska bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer .54
53Prop. 1996/97:91, s. 75. 54 Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
196
4.9.2 Auktoriserade sammanslutningar över tid
Antalet auktoriserade sammanslutningar har varierat över tid. I samband med reformen 1979 bildades ett flertal nya sammanslutningar som ville förmedla adoptionshjälp. Åtta sammanslutningar hade auktorisation 1979–1981, vilket är det högsta antalet sammanslutningar vid en och samma period. I slutet av 1980-talet hade endast fyra sammanslutningar auktorisation, men de ökade till sju 1997. Antalet auktoriserade sammanslutningar minskade sedan i antal, men ökade på nytt och uppgick 2009 återigen till sju auktoriserade sammanslutningar. År 2014 avslutade FFIA sin förmedlingsverksamhet och La Casa avslutade sin verksamhet 2015. Därmed fanns tre verksamma organisationer kvar: AC, BFA och BV. År 2021 beslutade årsmötet för BV att avsluta verksamheten vilket verkställdes i maj 2022. Styrelsen för BFA beslutade i augusti 2024 att inleda en avveckling av föreningen och i september 2024 beslutade BFA:s årsmöte att en avvecklingsprocess av föreningen ska påbörjas. Därmed finns bara en sammanslutning kvar: AC.
I tabell 4.1 redovisas de sammanslutningar som haft auktorisation, under vilken period de bedrivit förmedling, antalet länder de haft auktorisation för samt antalet förmedlade adoptioner. Tabellen är sorterad utifrån antalet förmedlade adoptioner.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
197
Tabell 4.1 Auktoriserade sammanslutningar inom den internationella adoptionsverksamheten och deras förmedlingsverksamhet från 1979 fram till i dag
Auktoriserad sammanslutning Period med
förmedling
Antal auktorisationsländer
Antal förmedlade adoptioner t.o.m. 2024 (cirka)
Adoptionscentrum (AC) 1979–
54
25 500
Familjeföreningen för internationell adoption (FFIA)
1980–2014
14
3 500
Barnen framför allt (BFA) 1979–2024
19
3 300
Barnens Vänner (BV)
1980–2022
7
2 300
The Swedish Association for Adoptive Children’s Welfare (SAW)
1980–1988
2
290
Föreningen Indo-Swedish Intercountry Adoption (ISIA)
1981–1988
1
165
La Casa
1997–2015
1
120
Adoption & Child Care Association (ACCA)
1994–2000
1
100
Adoptionsgruppen Skaraborg (AGS)
1992–2000
1
100
Swedish Association for Intercountry Adoptions (SAICA)
1981–1984
1
90
Föreningen Alla Barns Vänner (FABV)
1980–1983
4
30
Föreningen Sydindiska Adoptioner (FSA)
1979–1980
1
6
Stiftelsen Frösunda Solidaritet – Internationella Adoptioner
2003–2006
8
6
Stiftelsen Barn i Världen – Internationella Adoptioner (SBIV)
2007–2008
1
0
African Hope Adoptions (AHA) 2008–2009
1
0
Källa: Egen sammanställning.
I samband med de första auktorisationerna 1979/80 hade AC cirka 8 900 medlemmar och 5 600 sökande, vilket kan jämföras med de fem övriga nybildade organisationerna som tillsammans hade cirka 1 800 medlemmar och knappt 1 200 sökand e.55
Utöver förmedlingsverksamheten har flera sammanslutningar (t.ex AC, FFIA och BFA) även arbetat med medlemsverksamhet,
55 NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
198
biståndsverksamhet och i vissa fall också stöd och rådgivningsverksamhet till adopterade och adoptivföräldrar. AC erbjuder sedan 1995 genom verksamheten Resor och Rötter hjälp till adopterade med tolkning av adoptionsdokument, stöd vid sökning av ursprungsfamilj och stöd vid resa tillbaka till ursprungslandet. Stödet erbjuds till medlemmar. BFA erbjuder råd och stöd till föräldrar som adopterat och till vuxna adopterade, exempelvis vad gäller adoptionsdokument. FFIA ombildades 2022 till FFIA:s stiftelse för internationellt adopterade som fördelar stipendier till återresor, bidrag för rotsökning och DNA-sökning för i första hand dem som adopterats genom FFIA och i andra hand andra internationellt adopterade i Sveri ge.56
4.10 Privata aktörer och förmedlare
Utöver myndigheter och auktoriserade adoptionsorganisationer har också privatpersoner och privata förmedlare varit aktiva inom den svenska internationella adoptionsverksamheten, särskilt under 1960-talet och fram till och med 1980-talet. Det finns ingen sammanställning över dessa aktörer och det är därför svårt att veta hur många de varit.
Enligt 1960 års barnavårdslag fick enskild person eller sammanslutning inte bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn utan tillstånd av Socialstyrelsen. Enligt Socialstyrelsen var rättsverkningarna av bestämmelsen begränsad till Sverige. Socialstyrelsen kunde därmed inte förhindra att personer med hemvist utomlands förmedlade fosterbarn eller blivande adoptivbarn till i Sverige bosatta personer utan tillstånd. Detta åtgärdades dock när lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp trädde i kraft. Privatförmedling fick dock förekomma i mindre omfattning. Det var dock inte ovanligt att barn förmedlades utan tillstånd. Efter 1985 krävdes att den sökande angav förmedlingsväg för adoption och att den godkändes av socialnämnden efter yttrande av NIA.
Till en början var det privatpersoner som bodde eller hade bott utomlands som hjälpte släktingar och vänner att adoptera utländska barn. Vissa arbetade eller var medföljande till anställda vid svenska företag i utlandet. I flera länder har missionärer från olika kristna
56 www.ac.se, www.bfa.se, www.ffia.se. Hämtad 2024-10-29.
SOU 2025:61 Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
199
trossamfund hjälpt till att adoptera barn till Sverige. I Afrika, och särskilt i Etiopien, inleddes tidigt en adoptionsverksamhet genom svenska missionärer verksamma i landet. En del av dessa privatpersoner hade också ett samarbete med etablerade svenska adoptionsorganisationer som till exempel AC. Det kunde även vara personer med ursprung i ett visst land som hjälte till med kontakter för adoption från landet, som till exempel Polen.
I de allra flesta fall handlade det inte om någon storskalig förmedlingsverksamhet. I några fall utvecklades förmedlingen till en mer organiserad verksamhet genom att en ideell sammanslutning bildades, exempelvis AC. Det finns också exempel på privatpersoner i Sverige som agerat privat förmedlare i något större omfattning utan att ha auktorisation. De här personerna hade ofta ett samarbete med en kontaktperson i utlandet och anlitades av personer i Sverige för att få hjälp med förmedlingen av ett utländskt barn för adoption. Privata svenska förmedlare har exempelvis förmedlat barn från Sri Lanka, Thailand, och Vietnam.
201
5 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.1 Inledning
5.1.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska utredningen, som en del i granskningen av eventuella oegentligheter, kartlägga och analysera hur regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet har sett ut, utvecklats och fungerat över tid och fram till i dag samt vilka konsekvenser de gett. Utredningen ska också utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom adoptionsverksamheten. Särskilt ska den historiska utvecklingen av adoptionsförmedlande aktörer samt hur deras organisering och arbetssätt fungerat i praktiken belysas. Ytterligare en fråga som utredningen ska analysera är om de olika aktörerna har haft rätt förutsättningar att fullgöra sitt ansvar och sin roll. Utredningen ska även belysa effekterna av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention i regelverk, organisering och processer.
5.1.2 Vår analys
Internationell adoption är en ingripande åtgärd i ett barns liv. Adoptioner ska genomföras på ett rättssäkert sätt där inga andra intressen ges större vikt än barnets bästa. Internationell och nationell
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
202
reglering, organisering och roll- och ansvarsfördelning samt processer både i mottagarländer och ursprungsländer sätter principer och ramar för hur internationella adoptioner ska genomföras. För att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i varje del av adoptionsprocessen är det viktigt att det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning i det svenska internationella adoptionssystemet. Det får inte finnas ansvarsluckor eller oklarheter i vem som har ett ansvar. Det gäller även auktorisations- och tillsynsprocessen där en central fråga är att säkerställa att de svenska sammanslutningar som förmedlar adoptioner följer gällande regelverk och samarbetar med ursprungsländer som gör detsamma.
I detta avsnitt analyserar vi utgångspunkterna för etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige, dvs. de principer och idéer som legat till grund för verksamheten, och om de förändrats över tid. Vi analyserar också organiseringen av den svenska internationella adoptionsverksamheten, dvs. roll- och ansvarsfördelningen i systemet som helhet och vilka faktorer och incitament som legat bakom valet av organisering. Vi gör en fördjupad analys av roll- och ansvarsfördelningen i adoptionsprocessen och i auktorisations- och tillsynsprocessen. Slutligen analyserar vi förutsättningarna för de olika aktörerna att uppfylla sin roll och sitt ansvar.
5.2 Utgångspunkter för den svenska internationella adoptionsverksamheten
Utredarens bedömning: Tre tydliga utgångspunkter för den
svenska internationella adoptionsverksamheten har varit: barnets bästa och familjebildning, att underlätta adoptioner (fram till 2005) samt att kontrollera men inte helt stoppa privata och enskilda adoptioner. Dessa utgångspunkter har påverkat regeringens val av reglering och organisering av verksamheten liksom ansvariga myndigheters val av åtgärder och lösningar på problem. Det har också påverkat förutsättningarna för den internationella adoptionsverksamheten, särskilt vad gäller tillsyn och kontroll.
Utgångspunkterna har inneburit att internationell adoption i vissa delar inte har följt de krav som gäller vid nationell adoption. Det gäller till exempel kraven på samtycke och förekomsten av
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
203
vederlag. Detta har medfört en skillnad i förhållningssätt i hur man säkerställt barnets rättigheter vid nationell respektive internationell adoption.
5.2.1 Den internationella adoptionsverksamheten etablerades för att underlätta adoption av utländska barn
Regeringen tillsatte utredning efter påtryckningar om att samhället skulle underlätta adoption av utländska barn
En viktig utgångspunkt för etableringen av den svenska internationella adoptionsverksamheten var att underlätta adoption av utländska barn. Bakgrunden var att de nationella adoptionerna hade minskat under 1960-talet med långa väntetider för adoption som följd. Det ledde till ett ökat intresse för utländska adoptioner och myndigheter som Socialstyrelsen och Utrikesdepartementet fick allt fler förfrågningar om råd och bistånd vid adoption av barn från andra länder. Uppfattningen bland enskilda men också flera organisationer var att det befintliga stödet inte var tillräckligt och att det behövdes ett stärkt samhälleligt stöd vid internationell adoption.
När den internationella adoptionsfrågan först togs upp i en interpellation i riksdagen 1963 framförde frågeställaren att adoption kunde ses som ett sätt att göra en hjälpinsats, att det redan fanns en god inställning till u-landshjälp och att man borde stödja de svenskar som ville adoptera barn utomlands genom att underlätta den administrativa processen för adoption. I uppvaktningar till det ansvariga statsrådet 1964 framställde flera organisationer att staten genom någon form av rådgivning och förmedling skulle underlätta för svenska föräldrar, som så önskade, att adoptera utländska barn. I en annan skrivelse uttrycktes att:
Önskemål har framförts att åtgärder skall vidtas för att underlätta adoptioner från u-länder. (--) En samordning av samhällets service i fråga om råd och upplysningar i dessa frågor synes nödvändig för att inte enskildas initiativ skall hindras av samhällets bristande resurser att hjälpa med information och bisträckning .1
1SOU 1967:57, Adoption av utländska barn, s. 17.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
204
I ytterligare en skrivelse framfördes att åtgärder snabbt skulle vidtas för att effektivt bistå familjer, som ville skaffa adoptivbarn från annat land .2
Resultatet blev att regeringen tillsatte en statlig utredning 1964 där det av direktiven framgick att det vore betydelsefullt om ”samhället genom sina organ bistår med råd och hjälp, som minskar de svårigheter som nu föreligger att adoptera utländska barn.” Enligt direktiven var stödet vid utländsk adoption otillräckligt och det behövde enligt statsrådet byggas ut och praktiska hinder skulle reduceras så långt det var möjligt. Det var dock inte någon storskalig verksamhet man tänkte sig. Det ansågs inte som statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adopterades till Sveri ge.3
Socialstyrelsen föreslås som serviceorgan för att stödja dem som vill adoptera utomlands
I utredningens slutbetänkande som kom 1967 bedömdes att de internationella adoptionerna skulle komma att öka. Utredningen föreslog därför att Socialstyrelsen skulle vara centralt serviceorgan i fråga om adoption av utländska barn. Socialstyrelsen skulle dock inte aktivt försöka ”anskaffa barn” för adoption utan det handlade om att lämna anvisningar och övrigt bistånd till enskilda personer vid genomförande av utländska adoptioner. Utredningen klargjorde att det var angeläget att Socialstyrelsen fick nödvändiga personalresurser för att effektivt kunna sköta verksamheten och där ingick förutom att handlägga konkreta ärenden också att bland annat bygga ut rådgivningsverksamheten och bevaka utvecklingen på adoptionsområdet i utlandet och ta nya initiativ om och när möjligheter till samarbete om adoptioner uppstod .4
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
205
Regeringens uppdrag till NIA var ända fram till 2005 att underlätta adoption av utländska barn
Regeringens uppdrag till Socialstyrelsen och från 1973 till Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) var att myndigheterna skulle underlätta adoption av utländska barn. Uppdraget preciserades något i NIA:s instruktion från 1974 där det stod att myndigheten ”på lämpligt sätt skulle underlätta adoption i Sverige av utländska barn”. NIA:s uppdrag att stödja och underlätta adoption var långtgående. Myndigheten skulle förmedla ansökningar om adoption av utländska barn men också samla information om möjligheterna till adoption av utländska barn, förhandla om avtal med organisationer och myndigheter i andra länder och ge stöd åt myndigheter, organisationer och enskilda.
Från 1979 ändrades NIA:s uppdrag genom att myndigheten inte längre skulle förmedla barn utan i stället auktorisera och bedriva tillsyn över ideella sammanslutningar som ansvarade för förmedlingen. Auktorisationen av sammanslutningar och länder var ett viktigt verktyg för att etablera samarbete med olika länder och därmed underlätta adoptioner. NIA skulle också fortsatt förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal för adoption och bedriva informationsverksamhet.
Uppdraget att underlätta adoptioner ändrades inte i samband med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention och NIA blev centralmyndighet. NIA skulle underlätta adoptioner och fullgöra de uppgifter som framgick av lag. I propositionen skrev regeringen att NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå och att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rummet .5Detta var dock inget som uttrycktes i NIA:s instruktion. NIA formulerade 1997 ett eget övergripande mål för verksamheten att myndigheten skulle sträva efter att adoptioner skedde till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sveri ge.6Målet omformulerades av NIA 1999 så att det överensstämde med det som regeringen uttryckt i propositionen .7
5Prop. 1996/97:91, Internationella adoptionsfrågor, s. 45. 6 NIA, Årsredovisning 1997, s. 6. 7 NIA:s årsredovisning 1999. s. 9.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
206
Uppdraget att underlätta adoptioner gällde fram till 2005 då NIA lades ned och ersattes av Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) som fick en ny instruktion och ett nytt uppdrag.
Regeringen och NIA har underlättat internationella adoptioner på flera sätt
Regeringen och NIA har underlättat utländska adoptioner på flera sätt.
Regeringen har tagit fram lagförslag som bland annat syftat till att underlätta adoptioner. Det gäller till exempel lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption (förkortad 1971 års lag) som trädde i kraft den 1 januari 1972, och som innebar att det blev lättare att adoptera utländska barn och att adoptioner kunde ske från fler länder. Ett annat exempel är organisationsreformen 1979 och lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp (förkortad 1979 års lag) som innebar att ansvaret för adoptionsförmedling övergick från NIA till ideella sammanslutningar. Förändringen syftade bland annat till att effektivisera verksamheten så att den kunde hantera det stora antalet sökande och därmed korta väntetiderna för adoption. Ytterligare ett exempel är införandet av adoptionskostnadsbidraget 1989 (från 2011 kallas det adoptionsbidrag) som innebär att staten ger ett ekonomiskt bidrag till dem som vill adoptera och därmed avlastar en del av de sökandes kostnader för adoption. Bidragsbeloppet var till en början max 20 000 kronor och har höjts vid flera tillfällen. I dag är bidraget 75 000 kronor per adoption.
NIA har agerat på olika sätt för att underlätta adoptioner. Auktorisation av sammanslutningar och länder har i första hand varit ett viktigt kontrollverktyg för att säkerställa att adoptionsförmedlingen utförs på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt utifrån barnets bästa. Men vi har också sett att myndigheten beviljat auktorisation för fler länder när antalet barn tillgängliga för adoption från befintliga adoptionsländer minskat. NIA har också gjort olika typer av informationsinsatser till potentiella sökande för att underlätta adoptioner. I slutet av 1980-talet gick NIA ut med information när antalet barn minskade. Myndigheten informerade om att det fortfarande fanns barn som behövde hem och att sammanslutningarna lade ner ett
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
207
stort arbete på att finna nya kontakter i utlandet .8Från 1989 till 1992 ökade antalet länder som NIA auktoriserade från 20 till 35, dvs. alltså nästan en fördubblin g.9När antalet sökande för adoption därefter minskade gick NIA 1994 ut med information till potentiella adoptivföräldrar i Anslagstavlan i Sveriges Television. Budskapet var ”Barn behöver föräldrar” vilket också ledde till att fler anmälde intresse för att adopter a.10Exemplen visar på att NIA aktivt verkat för att underlätta adoption både genom att säkerställa att det funnits barn tillgängliga för adoption och sökande som velat adoptera utländska barn.
En tidigare medarbetare vid NIA och MIA säger i en intervju att det var en lite konstig formulering att myndigheten skulle ”underlätta adoption”. Enligt henne betydde det dock inte att myndigheten skulle underlätta för att fler barn adopterades till Sverige, utan snarare att underlätta för att adoptionsorganisationerna skulle fungera väl .11En annan tidigare medarbetare vid MIA och MFoF uppfattade dock att det blev tydligare att MIA inte skulle underlätta att fler barn kom till Sverige när skrivningen togs bort 2005. Det blev fler jurister som skulle granska, myndigheten fick mer resurser för att göra tillsynsresor, det blev mer samarbete med andra länder och man ”stramade åt utifrån barnperspektivet”. MIA hade också utökad dialog med adoptionsorganisationerna, som då själva avslutade vissa samarbeten. Förändringen i verksamheten var inte enbart en följd av att uppdraget att underlätta adoptioner tagits bort i instruktionen utan var också en följd av utvecklingen i samhället i stort .12
5.2.2 Barnets bästa har varit centralt men adoption som familjebildningsalternativ har också varit viktigt
Barnets bästa
Barnets bästa var tidigt en central utgångspunkt för den svenska internationella adoptionsverksamheten. Ordföranden i rådgivande nämnden uttalade 1973 att adoption inte var en medborgerlig rättig-
8 NIA informerar nr 2 1990. 9 NIA:s verksamhetsberättelser 1989–1992. 10 NIA informerar nr 4 1994. 11 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA, 2022-10-12. 12 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA, 2022-10-12.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
208
het – varje adoption skulle vara till gagn för det enskilda barnet. Utgångspunkten för verksamheten måste vara att det är barnet som söker föräldrar och inte tvärto m.13En viktig utgångspunkt för NIA:s förmedlingsverksamhet var också att säkerställa varje barns rätt att komma till bästa möjliga uppväxtförhållanden.
Utgångspunkten för de svenska reglerna om adoption har allt sedan 1917 års lag om adoption, varit barnets bästa. I samband med den nya organiseringen för adoptionsverksamheten ställdes även krav i 1979 års lag på att auktoriserade ideella sammanslutningar skulle ha barnens bästa som främsta riktmärke. Genom medverkan av samhällsrepresentanter i sammanslutningarnas förmedlingsutskott skulle det också finnas en garanti för att barnets bästa fick en förespråkare i sammanslutningarnas verksamhet .14När Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 och 1993 års Haagkonvention 1997 stärktes kraven på att tillgodose barnets bästa ytterligare i verksamheten. Båda konventionerna är inkorporerade i svensk rätt genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter och lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Kravet på barnets bästa som riktmärke för sammanslutningarnas verksamhet gäller fortsatt i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, förkortad LIA.
Barn söker föräldrar – föräldrar söker barn eller tvärtom?
Adoption förutsätter att det finns både barn och potentiella adoptivföräldrar, vilket AC:s slogan ”Barn söker föräldrar – Föräldrar söker barn” tydliggör. Genom AC:s informationsverksamhet ökade intresset snabbt i början av 1970-talet att adoptera utländska barn. Det faktum att de nationella adoptionerna i princip helt upphört innebar att fler såg en möjlighet att få barn genom utländsk adoption. Skälen till att vilja adoptera kunde vara flera, exempelvis barnlöshet eller att man av ideologiska skäl ville hjälpa fattiga barn i världen.
Utifrån principen om barnets bästa var det barnen som sökte föräldrar och inte tvärtom. Men i praktiken finns det exempel som
13 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b).
Dokumentation från Konferens kring internationella adoptionsfrågor sommaren 1973, s. 9–10.
14 NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 11.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
209
visar på att de sökandens intressen och önskemål också varit viktiga. Från 1974 och fram till ungefär 1980/81 hade NIA en ansökningsblankett för förmedlingsärenden där de sökande kunde kryssa i vilket kön, ålder och hudfärg de önskade på barnet. Det fanns de som reagerade på detta och tyckte att det påminde om en slags beställning .15I början av 2000-talet fick NIA signaler från adoptionsorganisationerna att de fick allt fler ansökningar från sökande som fått medgivande från socialnämnden att ta emot ”ett friskt, vitt barn som ännu inte fyllt 1 år”. Många sökande ville ha barn som ännu inte fyllt sex månader. Enligt adoptionsorganisationerna hade det också blivit svårare att hitta familj till de lite äldre barnen. NIA framhöll att en familj som ställde sådana krav inte kunde vara medveten om vad en adoption innebar och att det inte gagnade vare sig barn eller föräldrar att socialnämnden gav de sökande ett medgivande utformat som en beställning .16Exemplen visar på svårigheten att i praktiken balansera barnets bästa och enskilda sökandens önskemål om ett barn att adoptera.
Adoption som familjebildningsalternativ
En annan viktig utgångspunkt för den svenska adoptionsverksamheten är att se adoption som ett familjebildningsalternativ.
Ett av AC:s syften och målsättningar var att verka för att samhället uppfattade adoption som ett naturligt sätt att bilda familj och att olika hinder för adoption (till exempel ekonomiska och sociala) eliminerades .17Med detta som grund drev AC flera frågor som syftade till att uppnå målen, exempelvis föräldrapenning vid adoption.
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 infördes gemensamma redovisningsprinciper för sammanslutningarna. Av förarbetena till ändringarna framgår att syftet med de nya kraven var att möjliggöra för ”konsumenterna”, de sökande, att jämföra kostnader mellan olika sammanslutningar. Även detta visar att regeringen såg adoption som ett familjebildningsalternativ, där
15 T. Hübinette (2020), Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt, s. 75–76 och vår granskning av adoptionsakter. 16 NIA informerar nr 3 2000, nr 1 2001. 17 Rådgivande nämnden (1973), En redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för
frågor rörande adoption av utländska barn, juni 1973.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
210
konsumenterna skulle kunna göra kostnadsjämförelser precis som inom andra konsumentområden .18
I 2003 års adoptionsutredning lyftes en principiell fråga om internationell adoption, familjebildning och de risker som fanns i verksamheten.
Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs idag, där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption .19
Reaktionen på utredningen blev stark, inte minst från adoptionsorganisationerna. I den efterföljande propositionen, där regeringen föreslog skärpta krav på adoptionsverksamheten, inleder regeringen avsnittet om allmänna utgångspunkter för den internationella adoptionsverksamheten med:
Internationell adoption är sedan lång tid ett accepterat och väl fungerande sätt att bilda familj, fullt likvärdig andra former av familjebildning .20
AC framhåller även i dag internationella adoptioner som ett rättssäkert och bra alternativ för familjebildnin g.21
5.2.3 Privata och enskilda adoptioner ska begränsas och kontrolleras men inte stoppas
Synen på privata och enskilda adoptioner
En annan utgångspunkt för den svenska adoptionsverksamheten har varit att minska antalet adoptioner som genomförs vid sidan av den organiserade adoptionsverksamheten, de så kallade privata och senare enskilda adoptionern a22, och att öka kontrollen av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförs.
18Prop. 1996/97:91, s. 55. 19SOU 2003:49Adoption till vilket pris?, s. 22. 20Prop. 2003/04:131, Internationella adoptionsfrågor, s. 21. 21 Adoptionscentrum, Verksamhetsberättelse 2021, s. 25. 22 Begreppet privat adoption användes huvudsakligen fram till 1985 och avsåg adoptioner som gick vid sidan av myndighet eller auktoriserade organisationer. Begreppet enskild adoption etablerades 1985 i samband med att det infördes krav på tillstånd från socialnämnden för att
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
211
Under 1970-talet var antalet privata adoptioner nästan lika många i antal som de adoptioner som förmedlades genom NIA i samarbete med AC. Privata adoptioner kunde göras på olika sätt och vissa sågs som mer problematiska än andra. Enligt NIA var privatförmedlade adoptioner genom en mellanhand där de sökande betalade en orimligt stor summa pengar och inte fick korrekta handlingar de mest problematiska. Men även ”genuint privata adoptioner” där de sökande utan mellanhand hade personlig kontakt med ett barns företrädare i ursprungslandet eller adoptioner där de sökande utan mellanhand tog kontakt med en institution i barnets hemland och genomförde en adoption kunde vara riskfylld a.23
NIA var inte emot privata adoptioner i sig, förutsatt att de genomfördes på ett korrekt och lagligt sätt. Det fanns dock en oro att olämpliga privata adoptioner skulle kunna skada Sveriges rykte som adoptionsland vilket kunde innebära att färre länder ville adoptera barn till Sverige på organiserad väg .24
Sverige skiljer sig från exempelvis Danmark och Norge i synen på privata adoptioner och de åtgärder som vidtagits. Medan Danmark och Norge tidigt ställde krav på sökande att de endast fick adoptera genom godkända organisationer valde Sverige att inte begränsa möjligheterna för sökande att adoptera privat, trots att Sverige hade en betydligt högre andel privata adoptioner jämfört med de två andra länderna och att problem och oegentligheter framkommit .25Den svenska regeringen bedömde 1985 att många privata adoptioner skedde under betryggande former och att det därför inte fanns anledning att kräva ett förbud .26Enligt historikern Cecilia Lindgren valde regeringen länge att inte strama åt de privata adoptionerna på grund av starka påtryckningar från adoptivföräldrar .27
få adoptera ett barn utan bistånd av en auktoriserad sammanslutning. Från 1997 övergick detta ansvar till tillsynsmyndigheten. Fram till 1997 används båda begreppen och det är inte alltid tydligt vad som åsyftas. 23 NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05, s. 3. 24 Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26 och C. Lindgren (2010), Inter-
nationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till nittiotal, s. 42–43.
25 K. E. Rosbjørn Eriksen (2024), A Scandinavian Way of Adoption? A comparative historical
study of transnational adoption in Denmark, Norway, and Sweden during the late half of the 20th century, s. 158 ff.
26 Prop. 1984/85 :16 om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 11. 27 Möte med Cecilia Lindgren 2022-02-22 och Adoptionskommissionens expertgruppsmöte 2022-09-14.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
212
Åtgärder för att minska antalet och öka kontrollen av de privata och enskilda adoptionerna
Regeringen och NIA har vidtagit flera åtgärder för att minska antalet privata adoptioner och för att öka kontrollen av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförts. Logiken har varit att om adoptionsverksamheten fungerar väl och det finns barn tillgängliga för adoption så minskar intresset för att kringgå systemet och adoptera privat.
En effektiv och kontrollerad förmedlingsverksamhet och förbättrad information ska minska intresset att adoptera på egen hand
Erfarenheten under 1970-talet var att många av de som valde att adoptera privat gjorde det på grund av långa väntetider för adoption genom NIA, att sökande tyckte det var dyrt att gå genom AC eller att de fått avslag från NIA eller socialnämnden om att få adoptera ett barn.
Problemen med de okontrollerade privata adoptionerna sågs som så allvarliga att regeringen 1979 beslutade om en ny organisation för den internationella adoptionsverksamheten. Den innebar att förmedlingsansvaret övergick från NIA till ideella sammanslutningar som auktoriserades av NIA. Syftet var dels att kanalisera förmedlingsverksamheten som bedrevs utan tillstånd till organisationer som stod under offentlig insyn och kontroll, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som sökte barn på egen hand utomlands begränsades .28
Ökad kontroll av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförs
Den nya organiseringen fick dock inte de effekter på de privata adoptionerna som regeringen och NIA hade önskat. Under 1980talet var antalet privata adoptioner fortsatt högt. NIA uppvaktade regeringen och framförde att de åtgärder som vidtagits inte varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genom-
28Prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 8–9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
213
förda adoptioner. Sverige hade också fått kritik från de nordiska länderna men även från ursprungsländer för att man tillät adoptioner utan medverkan av svensk myndighet eller auktoriserad sammanslutning .29
Regeringen föreslog mot denna bakgrund lagändringar som trädde i kraft 1985 och som innebar att kommunernas socialnämnder skulle pröva tillförlitligheten i förmedlingssättet vid adoption och att de skulle inhämta yttrande från NIA vid prövningen. Adoptioner som skedde utan medverkan av auktoriserade sammanslutningar skulle på så sätt fortsatt vara möjliga, men de skulle ske i mer kontrollerade former än tidigare .30Från 1997 övergick ansvaret för att pröva och godkänna förmedlingsväg vid enskild adoption till NIA.
Fler auktoriserade länder ska minska intresset för privat adoption
I slutet av 1980-talet minskade antalet barn tillgängliga för adoption genom de auktoriserade sammanslutningarna. Det ledde till en ökning av de privata eller enskilda adoptionerna.
För NIA blev lösningen att bevilja auktorisation för fler länder och på sätt öka antalet barn tillgängliga för adoption av svenska sökande. Från 1989 till 1990 ökade antalet auktoriserade länder från 20 till 32 och 1993 var 35 länder auktoriserade. Åtgärden fick effekt. De privata och enskilda adoptionerna minskade redan 1992.
Möjligheten till enskild adoption begränsas 1997 och därefter har regeringen inte velat göra ytterligare begränsningar
Genom förändringar i LIA 1997 begränsades möjligheterna till enskild adoption till särskilda fall. Med särskilda fall avsågs adoptioner där adoptivföräldrarna och barnet var släkt eller hade en särskild relation redan före adoptionen. Enskild adoption kunde också medges om de sökande hade särskild anknytning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån. Den sökande kunde till exempel ha bott eller arbetat i landet eller ha sitt ursprung där .31
29 NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05. 30Prop. 1984/85:16, s. 10. 31Prop. 1996/97:91, s. 64, 78 och 79.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
214
Regeringen tillsatte 2007 en utredning som skulle göra en allmän översyn av reglerna om adoption i 4 kap. FB och också utreda vissa frågor om internationell adoption, bland annat behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa vid enskilda adoptioner. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket för enskild adoption skulle stramas upp .32I propositionen som kom först 2018 avvisade regeringen dock utredningens förslag eftersom det skulle begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Regeringen konstaterade att utredningens förslag inte motiverades av att det framkommit att barn som kommit till Sverige genom enskild adoption faktiskt farit illa. Regeringen avsåg att återkomma till frågan om den internationella adoptionsverksamheten och mot denna bakgrund skulle utredningens förslag om en begränsning av möjligheten till enskild adoption inte genomföras .33
5.3 Organiseringen av adoptionsverksamheten har syftat till att både underlätta adoptioner och säkerställa en statlig kontroll
Utredarens bedömning: Den svenska internationella adoptions-
verksamheten har organiserats på två sätt. Fram till 1979 ansvarade staten genom NIA för förmedlingen i samarbete med AC. Från 1979 och än i dag har ideella föreningar ansvaret för adoptionsförmedlingen medan staten auktoriserar och bedriver tillsyn över sammanslutningarna. Båda organiseringsalternativen har syftat till att underlätta adoptioner och att säkerställa en statlig kontroll. Regeringen har vid flera tillfällen uttalat att man anser att organiseringen och ansvarsfördelningen genom ideella organisationer fungerar väl. Trots att tillsynsmyndigheten lyft behovet av att se över organiseringen tog regeringen först 2021 initiativ till en sådan översyn.
32SOU 2009:61Modernare adoptionsregler s. 20. 33Prop. 2017/18:121, Modernare adoptionsregler, s. 111.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
215
5.3.1 Inledning
Den internationella adoptionsverksamheten i Sverige har organiserats på två olika sätt: fram till 1979 ansvarade kommunerna för prövning och beslut om medgivande till adoptivföräldrar. Staten genom Socialstyrelsen och därefter NIA ansvarade för adoptionsförmedlingen. Från 1979 låg ansvaret för medgivanden fortsatt på kommunerna medan ansvaret för förmedlingen av adoptioner övergick till ideella föreningar och staten genom NIA följt av MIA och därefter MFoF, fick ansvar för att auktorisera och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Så ser det ut än i dag.
5.3.2 Fram till 1979: Staten ska underlätta adoptioner och ansvara för adoptionsförmedlingen
Socialstyrelsen blir det första samordningsorganet för internationella adoptioner
I utredningen som låg till grund för etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i slutet av 1960-talet konstaterade man att det inte fanns några särskilda organ för adoptionsförmedling. De lokala barnavårdsmyndigheterna hade ett ansvar för förmedling av adoption inom landet och de medverkade också till adoption utomlands genom förhandsgodkännande av fosterhem och viss upplysningsverksamhet. Socialstyrelsen hade sedan mitten av 1950-talet åtagit sig att förmedla kontakter mellan svenska adoptionssökande och utländska organ såsom ISS. Från 1965 hade Socialstyrelsen också ansvar för förmedling av barn från Grekland och Sydkorea. Utredningen konstaterade att:
I organisatoriskt hänseende innebär den procedur som förutsätts i överenskommelserna om adoption av barn från Grekland och Korea, enligt utredningens mening en godtagbar lösning av problemet att på en gång underlätta för sökande att få barn för adoption och att i barnavårdens intresse övervaka att barnen placeras i lämpliga hem. Den beträffande dessa länder tillämpade ordningen bör därför även kunna tjäna till ledning när det gäller att fixera en i organisatoriskt avseende lämplig procedur vid adoption av barn från avlägsna länder över huvud tage t.34
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
216
Socialstyrelsen föreslogs därför som centralt serviceorgan för adoption av utländska barn. Genom en sådan lösning kunde man bygga vidare på den kompetens som fanns inom Socialstyrelsen när det gällde utländska adoptioner. Utredningen betonade att fosterhemsprövningen för utländska barn inte skulle skilja sig från den för adoption av svenska barn. Eftersom Socialstyrelsen hade uppdraget att lämna råd till barnavårdsnämnderna om fosterhemsprövning kunde råd om adoptionsprocessen även vid utländska adoptioner säkerställas. Kompetensen när det gällde utländska adoptioner hos de lokala barnavårdsmyndigheterna behövde också stärkas genom utbildningar och konferenser. Staten kunde med denna organisering både underlätta adoptionsprocessen och säkerställa att barnen kom till familjer som genomgått en noggrann prövnin g.35
Det stora intresset för utländska adoptioner leder till inrättandet av NIA
Intresset för utländska adoptioner ökade snabbt i slutet av 1960talet och början av 1970-talet, inte minst efter att de två ideella organisationerna Adoptionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen bildades 1969. Organisationerna gick samman 1972. AC:s syfte och målsättning var bland annat att verka för adoption av barn som inte kunde tas om hand av sina biologiska föräldrar, upplysa om internationell adoption och verka för en positiv inställning till internationell adoption i samhället .36
Som centralt serviceorgan skulle Socialstyrelsen ta initiativ till nya samarbeten i utlandet när det var möjligt. Myndigheten skulle dock inte vara ”aktivt verksam för att anskaffa barn lämpliga för adoption” från länder där det inte fanns etablerade samarbetskontakter. Socialstyrelsen konstaterade att det var svårt att etablera samarbeten i nya länder. De enda avtal om adoption som man slutit var med Grekland 1965, Sydkorea 1966 och Filippinern a 1971.37Konsekvensen blev att antalet sökande var betydligt större än antalet barn tillgängliga för adoption. Socialstyrelsen konstaterade
35SOU 1967:57, s. 72 ff. 36 Rådgivande nämnden (1973) s. 28–29. 37 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b). s. 15–16.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
217
också redan 1971 att de inte hade tillräckliga resurser att hantera det ökande antalet sökande för utländska adoptioner.
För att åtgärda detta inrättade Socialdepartementet en rådgivande nämnd inom Socialstyrelsen med företrädare för Socialdepartementet, Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd samt AC och med en riksdagsledamot som ordförande. Den rådgivande nämnden skulle bland annat föreslå vilken instans som skulle förmedla adoptioner och hur samarbetet med andra länder skulle organiseras framåt. Nämndens förslag var att en central nämnd skulle inrättas för att säkerställa offentlig kontroll över den internationella adoptionsverksamheten i syfte att tillgodose barnens bäst a.38
Regeringen inrättade 1973 NIA inom Socialstyrelsen med uppdrag att underlätta adoption av utländska barn. I detta ingick ansvaret att förmedla ansökningar om adoption av utländska barn. I nämnden satt representanter för de aktörer som tidigare suttit i rådgivande nämnden.
För att få tillgång till fler adoptionsländer sluts ett samarbetsavtal med AC
För att kunna dra nytta av de kontakter som AC etablerat i olika länder slöts ett samarbetsavtal mellan NIA och AC 1973 som godkändes av Socialstyrelsen .39Genom avtalet med AC fick NIA tillgång till fler samarbetskontakter och därmed ökade möjligheter till fler barn för adoption. Enligt avtalet skulle NIA svara för kontakterna med de länder som Sverige hade samarbetsavtal med, dvs. Grekland, Sydkorea, och Filippinerna. Sverige slöt 1976 också avtal med Ecuador. AC skötte kontakterna med de cirka 20 länder som föreningen hade etablerat ett informellt samarbete med. I praktiken innebar det att det stora flertalet länder hanterades genom AC och att AC, även om NIA hade förmedlingsansvaret, hade en mycket central roll i förmedlingsverksamheten.
AC:s verksamhet omfattade dels att ge allmän information och rådgivning till dem som vände sig till föreningen för att få råd och upplysningar i frågor om internationella adoptioner, dels att eta-
38 Rådgivande nämnden (1973). 39 NIA, Samarbetsavtal mellan Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum den 1 juli 1974.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
218
blera inofficiella kontakter i framför allt utomeuropeiska länder med institutioner eller enskilda som önskade medverka till att placera barn i adoptivhem. En av de viktigaste uppgifterna enligt AC:s egen beskrivning var att besöka, vidareutveckla och fördjupa kontakterna med ombud i olika länder för att bana väg för ny eller fortsatt verksamhet. I detta låg bland annat att AC informerade ombuden och myndigheterna utomlands om svenska förhållanden och svensk lagstiftning och inhämtade information om andra länders lagar samt bestämmelser och praxis vid internationella adoptioner .40
Genom en aktiv informationsverksamhet i samhället bidrog AC till att öka intresset för internationella adoptioner, vilket i sig ökade trycket på Socialstyrelsen och därefter NIA. Regeringens uttalande om att det inte var statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adopterades till Sverige blev på så sätt svårt att hålla fast vid. Genom att staten tagit ansvaret för förmedlingsverksamheten blev det också staten som fick hantera det ökande trycket och det stora antalet ansökningar.
AC ingick i NIA:s nämnd och i förmedlingsverksamheten
Utöver det operativa arbetet utifrån samarbetsavtalet gavs AC också en mer formell roll i NIA:s beslutsfattande och i förmedlingsarbetet. AC var representerade med en ledamot i den rådgivande nämnden 1971–1973 och var därmed med och tog fram förslaget på hur förmedlingsverksamheten skulle organiseras framåt och där AC fick en tydlig roll. När NIA etablerades 1973 ingick två ledamöter från AC i NIA:s nämnd tillsammans med företrädare för bland annat Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen och Kommunförbundet. AC deltog därmed i diskussioner och beslut i enskilda och principiella ärenden, bland annat när det gällde åtgärder vid oegentligheter. Ett exempel på detta är när NIA:s nämnd 1975 hanterade ett ärende om oegentligheter i Thailand, där en av AC:s samarbetspartners i landet var inblandad. Efter beslut i nämnden rekommenderades AC att avsluta samarbetet med den aktuella samarbetsaktören. AC ingick också som en av tre ledamöter i NIA:s förmedlingsutskott som beslutade i enskilda förmedlingsärenden. Detta gällde fram till den nya organiseringen den 1 juli 1979.
40 Rådgivande nämnden (1973), s. 29–30.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
219
5.3.3 Från 1979: Ideella föreningar förmedlar adoptioner medan staten auktoriserar och bedriver tillsyn
Behov av ny organisering på grund av långa väntetider för adoption och problem med privata adoptioner
Under 1970-talet ökade intresset för internationella adoptioner ytterligare liksom antalet sökande hos NIA och AC. Handläggningstiderna hos NIA och förmedlingsutskottet var långa och väntetiden för en adoption var minst tre år. Många sökande valde därför att söka barn på egen hand eller genom privata förmedlare i Sverige eller utomlands. Regeringen konstaterade att önskemålen om barn från andra länder ökat i en sådan takt att NIA med befintlig organisation och resurser inte kunde möta kraven. NIA hade inte heller överblick och kontroll över de privata adoptionerna vilket regeringen såg som problematiskt.
Regeringen beslutade mot bakgrund av detta att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten. En arbetsgrupp tillsattes med uppgift att förutsättningslöst se över NIA:s verksamhet, dess organisation och arbetsuppgifter samt att lämna förslag till förändringar som kunde medverka till att minska de problem med bland annat privata adoptioner som fanns i den internationella adoptionsverksamheten. Arbetsgruppen presenterade tre organisationsförslag: Ett alternativ var att staten fortsatt skulle ha ett förmedlingsansvar för länder där det fanns ett samarbetsavtal, ett annat var att fler ideella föreningar skulle knytas till NIA genom samarbetsavtal på samma sätt som AC och ett tredje alternativ var att staten genom Socialstyrelsen skulle bevilja tillstånd till ideella föreningar att förmedla adoptioner medan NIA skulle ha en övergripande roll med ansvar för information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verksamhet. Gruppen förordade det tredje alternativet .41
I propositionen skrev regeringen att arbetsgruppen prövat alternativet att låta offentliga organ svara för hela den internationella adoptionsverksamheten. Det som talade emot detta var att svenska samhällsorgan inte kunde ta ansvar för att alla som önskade adoptera barn också fick möjlighet att göra det. Regeringen föreslog därför att ideella föreningar skulle ges en avsevärt mer aktiv roll i förmedlingsarbetet samtidigt som staten fick utvidgade kontroll-
41Ds 1978:6Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
220
och tillsynsmöjligheter gentemot de ideella organisationerna. Syftet var dels att kanalisera den förmedlingsverksamhet som skedde utan tillstånd till organisationer som stod under offentlig insyn och kontroll, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som på egen hand sökte barn utomlands begränsades. NIA skulle ha en övergripande funktion med uppgifter som information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verksamhet. NIA skulle dock inte handlägga enskilda ansökningsärenden. Den nya organiseringen började gälla från den 1 juli 1979.42
Den svenska organiseringen med ideella sammanslutningar är inte unik
Sveriges val av organisering från 1979, där ideella föreningar som auktoriseras av staten har förmedlingsansvaret, är inte unik för Sverige.
Rådgivande nämnden konstaterade 1973 att både Danmark och Norge hade överlåtit utlandskontakterna för adoption till enskilda organisationer. I Danmark hade ansvariga aktörer enbart positiva erfarenheter av att utlandskontakterna sköttes genom enskilda organisationer. Tre organisationer var auktoriserade av Justitsministeriet och auktorisationen var förknippad med preciserade villkor .43
Enligt en jämförande historisk studie av den internationella adoptionsverksamheten i Danmark, Norge och Sverige har de tre länderna följt ungefär samma utveckling när det gäller val av organisering och reglering av verksamheten. Det finns vissa skillnader men i grunden ser utvecklingen likartad ut. I samtliga tre länder har enskilda individers tidiga agerande drivit på behovet av att reglera och organisera den internationella adoptionsverksamheten. I Danmark var det privata adoptioner från Tyskland som låg till grund för behovet av en reglering och organisering, i Norge var det en privatförmedlande persons agerande i adoptioner från Vietnam medan det i Sverige var adoptioner från ett flertal länder liksom påtryckningar från enskilda personer och organisationer som ledde fram till att staten såg anledning att reglera och organisera verksamheten. Svenska NIA blev en slags föregångare för hur staten kunde agera
42Prop. 1978/79:108. 43 Rådgivande nämnden (1973), s. 20 och 80.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
221
och ta ansvar för de internationella adoptionerna, även om de danska och norska motsvarigheterna inte gick riktigt lika långt som NIA när det gällde att utveckla kontakter och samarbeten i ursprungsländerna i syfte att underlätta och stödja adoptionsverksamheten. Gemensamt för de tre länderna är att auktoriserade organisationer tidigt gavs ansvaret att förmedla utländska barn till sökande familjer och har haft ansvaret sedan dess. Gemensamt är också att staten valde att ta ett ansvar för något som egentligen var en privat angelägenhet – familjebildning – och att aktivt bidra med olika åtgärder för att säkerställa att utländska barn fanns tillgängliga för adoption. Gemensamt är även missnöjet från de sökande med långa väntetider och hur systemet fungerade samt att staten då tog på sig ansvaret för att ytterligare underlätta processerna. Sverige skiljer sig dock från de övriga två länderna genom att inte i lika hög grad skärpa regleringen av de privata och enskilda adoptionerna (se avsnitt 5.2.3).44
5.3.4 Inga förändringar har gjorts i organiseringen efter 1979
Den organisering som etablerades 1979 gäller än i dag. Kommunernas socialnämnder ansvarar för prövning av de sökande och beslutar om medgivande till adoption, ideella föreningar ansvarar för förmedlingsarbetet vid internationell adoption och staten ansvarar för auktorisation och tillsyn av sammanslutningarna. Organiseringsfrågan har hanterats av ett antal utredningar men inte lett fram till några stora förändringar. Däremot har förutsättningarna i form av reglering, krav och befogenheter ändrats.
Flera utredningar på adoptionsområdet men inga förslag om förändringar av organiseringen
Adoptionslagstiftningsutredningen som regeringen tillsatte 1992 hade i uppdrag att se över organisationen för internationella adoptioner. Huvudfrågan var att ta ställning till behov av lagändringar med anledning av FN:s barnkonvention och 1993 års Haagkonvention .45I den efterföljande propositionen 1997 uttryckte regeringen att:
44 K. E. Rosbjørn Eriksen (2024). 45SOU 1994:137Internationella adoptionsfrågor, 1993 års Haagkonvention m.m.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
222
Adoptionsverksamheten fungerar i allt väsentligt väl i Sverige. Arbetsfördelningen mellan NIA, Socialstyrelsen, länsstyrelserna, kommunerna och adoptionsorganisationerna bör med något undantag förbli som den är. Adoptionsorganisationerna gör ett förtjänstfullt arbete. Deras självständighet och integritet är viktiga att bevara .46
De förändringar som gjordes var att 1979 års lag 1997 ersattes med LIA och att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention och inkorporerade konventionen i svensk rätt .47NIA blev centralmyndighet enligt konventionen och fick ansvaret att godkänna förmedlingsväg i samband med enskilda adoptioner. I övrigt gjordes inga organisatoriska förändringar.
Den adoptionsutredning som regeringen tillsatte 2003 hade bland annat i uppdrag att se över organisationen för NIA och analysera processen för auktorisation av adoptionsorganisationer och vid behov föreslå ändringar i systemet. Utredningens förslag var att NIA skulle läggas ned och ersättas av Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) som gavs ett tydligare uppdrag och stärkta auktorisations- och tillsynsverktyg. Organiseringen som helhet prövades däremot int e.48
I samband med en större myndighetsöversyn inom vård- och omsorgssektorn som regeringen lät göra 2012 tog Socialdepartementet fram ett förslag om samordnat ansvar för vissa familjefrågor där MIA föreslogs bli ansvarig myndighet för familjefrågor under namnet Myndigheten för familjerätt och adoption. Förslaget gick igenom och från den 1 januari 2016 blev Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) ansvarig myndighet för de internationella adoptionsfrågorna. Det innebar dock ingen omorganisering av den internationella adoptionsverksamheten.
MIA lyfter behovet av en översyn av hela adoptionsverksamheten
MIA lyfte 2012–2014 behovet av en översyn av den svenska internationella adoptionsverksamheten till regeringen. Anledningen var att antalet internationella adoptioner hade minskat med 65 procent på tio år samtidigt som adoptionsprocesserna blev alltmer kompli-
46Prop. 1996/97:91, s. 48. 47 Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. 48SOU 2003:49.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
223
cerade och tog allt längre tid. De barn som adopterades internationellt hade i större omfattning någon form av funktionsnedsättning och svår social bakgrund vilket ställde större krav på de adoptionssökande och det blev svårare för sammanslutningarna att finna familj till barnen. Kraven på de auktoriserade sammanslutningarna och på kommunerna ökade samtidigt som det var svårt att upprätthålla kompetensen med ett minskande antal adoptioner. MIA:s verksamhet påverkades också genom ett mer omfattande arbete med auktorisation, tillsyn och information. MIA hänvisade till en pågående utredning i Danmark som analyserade hela den internationella adoptionsverksamheten inklusive organisering av adoptionsförmedlingen och tillsynen .49
I årsredovisningen 2014 skrev MIA:
Den organisatoriska grunden för svensk internationell adoptionsförmedling, med ideella medlemsorganisationer vars ekonomi är beroende av antalet adoptioner, lades för flera decennier sedan. Det finns skäl att överväga om det nuvarande systemet är utformat på ett sådant sätt att det möjliggör att den höga kvaliteten upprätthålls. Detsamma gäller kommunernas verksamhe t.50
Någon översyn gjordes dock inte.
Statskontoret får i uppdrag att göra en översyn men föreslår inga ändringar i organiseringen
Först 2021 beslutade regeringen att göra en översyn och gav Statskontoret i uppdrag att se över den internationella adoptionsverksamheten i Sverige, framför allt ur ett effektivitetsperspektiv. Statskontoret skulle överväga om organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten borde förändras, och om så bedömdes, föreslå alternativa organiseringsmodeller för att säkerställa att den internationella adoptionsverksamheten på ett effektivt och kostnadseffektivt sätt säkerställde barnrättsperspektivet, rättssäkerhet, relevant kompetens samt rimliga och hållbara kostnader för förmedlingsverksamheten. Förslaget fick inte medföra ökade offentligfinansiella kostnader. Barnrättsperspektivet skulle genomsyra analys och åtgärdsförslag.
49 MIA:s årsredovisning 2012 och MIA:s årsredovisning 2013, s. 4 ff. 50 MIA:s årsredovisning 2014, s. 5.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
224
Statskontorets bedömning var att den befintliga organiseringen av adoptionsverksamheten gav bäst förutsättningar för att säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten i den internationella adoptionsverksamheten. Andra organiseringsalternativ, som att staten övertog förmedlingsansvaret, skulle tillgodose rättssäkerhet och barnrättsperspektiv i lägre utsträckning samtidigt som kostnaderna för verksamheten skulle bli högre. Anledningen till detta var enligt Statskontoret att enbart staten skulle kontrollera adoptionsförmedlingen om de tog över ansvaret, till skillnad mot det gällande systemet där både de auktoriserade adoptionsorganisationerna och staten kontrollerade förmedlingen. Adoptionsorganisationernas kompetens skulle försvinna utan ett förmedlingsansvar, samtidigt som tillsynsmyndigheten skulle behöva bygga upp ny kompetens på området. Med staten som förmedlingsansvarig skulle kostnaderna för förmedlingsarbetet öka och helt överföras på staten. Slutsatsen var därför att den befintliga organiseringen var ändamålsenlig och därmed borde kvarst å.51
5.4 Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen
Utredarens bedömning: Barnets bästa ska prägla adoptionspro-
cessen i alla led och säkerställa att barn blir tillgängliga för adoption på ett rättssäkert sätt. Det får inte finnas oklarheter i ansvarsförhållanden vare sig mellan aktörer i Sverige eller mellan Sverige och ursprungsländerna. Adoptionsprocessen har stärkts över tid och barnets bästa genomsyrar processen i högre grad i dag jämfört med när förmedlingsverksamheten startade. Det finns dock oklarheter och brister i flera delar av adoptionsprocessen.
– Tillsynsmyndigheten har inte ställt tydliga krav på adoptionsorganisationerna om vilka dokument som ska krävas in från barnens ursprungsländer för att säkerställa barnets bästa och att barnet blivit tillgängligt för adoption på rätt sätt. Adoptionsorganisationerna har inte heller säkerställt att nödvändig dokumentation, som exempelvis samtyckesdokument, funnits med i barnens adoptionsakter. Adoptionsorganisationerna och tillsynsmyndigheten har tolkat artikel 16 i 1993 års Haagkonvention som att det räcker med ett intygande om att samtycke
51 Statskontoret (2021), Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
225
lämnats. Detta uppfyller inte kraven på rättssäkerhet och säkerställande av barnets bästa i adoptionsprocessen och har bidragit till ökad risk för oegentligheter.
– Regeringen har agerat senfärdigt med att reglera och kontrollera de privata adoptionerna, trots en medvetenhet om problem och oegentligheter i dessa adoptioner. Än i dag finns problem med kontroll av barnets bästa i enskilda adoptioner.
– Det finns oklarheter i socialnämndens ansvar för prövning av fortsatt samtycke i enlighet med 1993 års Haagkonvention. Socialnämnderna har i regel inte tagit in nya fakta i prövningen, vilket i praktiken inneburit att prövningen av de juridiska förutsättningarna för adoption gjorts av adoptionsorganisationerna. Införandet av fortsatt samtycke har därmed inte medfört en ökad rättssäkerhet och stärkt prövning av barnets bästa som varit syftet.
– Det finns stora risker i processen med godkännande av utländska adoptionsbeslut och beslut om adoption vid svensk domstol. Såväl tillsynsmyndigheten som domstolen har i sin prövning utgått från de underlag som har funnits i ärendet. Företrädare för såväl tillsynsmyndigheten som tingsrätter menar att det är svårt att identifiera oegentligheter och att pröva och säkerställa barnets bästa i ett sent skede av adoptionsprocessen.
– Otydliga krav på adoptionsorganisationernas dokumentation av förmedlingsverksamheten har allvarligt försämrat adopterades förutsättningar och möjligheter att söka sitt ursprung. Krav på dokumentation har funnits sedan 1981 men fastställdes i lag först 2005. Kraven på dokumentation är otydliga än i dag.
5.4.1 Inledning
Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen för internationella adoptioner
Kommunerna har ansvarat för medgivandeutredningar vid internationell adoption ända sedan de internationella adoptionerna startade i början av 1960-talet. Till en början var det barnavårdsnämnden som ansvarade för handläggningen av medgivandeutredningar, senare socialnämnden. Socialnämnden ansvarar och har ansvarat för medgivandeutredningar både i de adoptioner som förmedlats
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
226
genom auktoriserade sammanslutningar och de adoptioner som genomförts privat eller som enskild adoption.
Ansvaret för själva adoptionsförmedlingen låg till en början på Socialstyrelsen, men övergick från 1973 till NIA som samarbetade med AC. AC hade dock inget ansvar för förmedlingen av adoptioner under denna period. NIA hade förmedlingsansvaret fram till 1979 då ansvaret övergick till ideella föreningar som auktoriserades av NIA. Ansvaret för förmedlingen ligger ännu i dag på de auktoriserade adoptionsorganisationerna.
Socialnämnderna fick 1985 ansvaret att godkänna förmedlingsväg vid privat adoption efter yttrande av NIA. Från 1997 övergick ansvaret till NIA och därefter MIA. I dag har MFoF ansvaret att pröva om förmedlingsvägen vid enskilda adoptioner är godtagbar.
När Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention infördes ett nytt moment i adoptionsprocessen efter att de sökande utsetts som föräldrar till ett barn: samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ansvaret ligger på socialnämnden och gäller både adoptioner som går via auktoriserade sammanslutningar och enskilda adoptioner och oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkonvention eller inte .52
Olika aktörer har och har haft ansvar för beslut om adoption respektive godkännande av utländska adoptionsbeslut. I de fall där det inte fattats något beslut om adoption i barnets ursprungsland eller då beslutet avsett svag adoptio n53har svensk domstol fattat beslutet om adoption. Det gäller både adoptioner som förmedlats via auktoriserade sammanslutningar och enskilda adoptioner. I de fall det finns ett beslut om adoption från barnets ursprungsland kan det beslutet erkännas automatiskt eller godkännas av den aktör som regeringen utsett som ansvarig. Till en början låg ansvaret för att godkänna utländska adoptionsbeslut på Justitiedepartementet, det övergick 1976 till NIA och från 2005 till MIA och från 2016 till MFoF. Efter att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention erkänns adoptionsbeslut från Haaganslutna länder automatiskt i Sverige, dvs. det krävs inget godkännande av tillsynsmyndigheten. Även adoptioner som har meddelats i ett annat nordiskt land er-
52Prop. 1996/97:91 s. 61 och prop. 2017/18:121 s. 103. 53 Under perioden 1982–2018 har adoptionsmyndigheten inte godkänt utländska adoptionsbeslut som avser svag adoption.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
227
känns automatiskt enligt förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Sedan 2018 gäller att om den som har adopterats var svensk medborgare eller hade sin hemvist i Sverige när adoptionsförfarandet inleddes, ska MFoF godkänna det utländska adoptionsbeslutet för att beslutet ska gälla i Sverige.
Förändringarna i ansvar i adoptionsprocessen från 1960-talet och fram till i dag framgår av figur 5.1.
Figur 5.1 Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen för internationella adoptioner från 1960-talet fram till i dag
* Under perioden 1982–2018 beslutade svensk domstol om adoption i ärenden där det fattats ett beslut om svag adoption i ursprungslandet, i stället för att adoptionsmyndigheten godkände det utländska adoptionsbeslutet. Källa: Egen sammanställning.
5.4.2 Staten har förmedlingsansvaret fram till 1979
Socialstyrelsen ansvarar för förmedlingen fram till 1973
Socialstyrelsen hade fram till 1965 i uppgift att fungera som förmedlingskontakt mellan sökande som ville adoptera ett utländskt barn och det internationella organet ISS. Socialstyrelsen slöt 1965 avtal om adoptioner med barnhemmet Metera i Grekland och 1966 slöts avtal med Child Placement Service (CPS) i Sydkorea. Enligt avtalen skulle ansökan om adoption göras till Socialstyrelsen, och ursprungslandet ansvara för att ange vilket barn som kunde bli
Adoptionsprocessen
Adoptionsbeslut eller godkännande av adoptionsbeslut
Samtycke till att adoptionsprocessen får fortsätta
Förmedling av adoption
Godkännande av förmedlingsväg
Medgivandeutredning
1960-tal 1970-tal 1980-tal 1990-tal 2000-tal 2010-tal 2020-tal
K
ommunernas socialnämnder
Kommunernas socialnämnder
NIA, MIA, MFoF
Kommunernas socialnämnder
Socialstyrelsen för vissa länder
Auktoriserade adoptionsorganisationer
NIA och AC
Privata aktörer
Tingsrätter: när beslut om adoption inte har fattats i ursprungslandet eller när beslutet i
ursprungslandet avser svag adoption*
Justitie
-dep.
NIA, MIA och MFoF: godkännande av adoptionsbeslut som
fattats i barnets ursprungsland
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
228
aktuellt för adoption. Genom avtalen etablerades rutiner för ansökningsförfarandet, förmedlingen, adoptionsförfarandet, och hur barnets resa till Sverige skulle genomföras .54Utredningen av sökanden gjordes fortsatt av barnavårdsnämnden i sökandens hemkommun. Från och med 1965 åtog sig Socialstyrelsen ansvaret att aktivt bistå svenskar som önskade adoptera utomlands och fick därmed en roll som förmedlare mellan adoptionssökande och de kontakter som fanns etablerade i utlandet. Socialstyrelsen slöt 1971 ett avtal om adoption med Filippinern a.55
Socialstyrelsens handläggning av förmedlingsärenden för avtalsländerna skilde sig något åt mellan länderna. När det gällde Sydkorea och Filippinerna skickade sökande handlingar till Socialstyrelsen som översatte dem och skickade till de aktuella institutionerna i länderna. Institutionen föreslog placering av ett visst barn till ett visst föräldrapar och Socialstyrelsen förmedlade förfrågan om de sökande önskade ta emot barnet. Med förfrågan följde foto på barnet samt personliga data, resultat av medicinsk undersökning, uppgifter om social bakgrund och socialarbetarens kommentarer. De sökande och Socialstyrelsen kontaktade den lokala barnavårdsmyndigheten om begäran om fosterhemstillstånd för det föreslagna barnet. Tillståndet sändes tillsammans med uppgifter om att de sökande var villiga att ta emot barnet till institutionen CPS i Sydkorea. När barnet anlänt till Sverige underrättades den lokala barnavårdsmyndigheten om att barnet kommit och stod under fosterbarnstillsyn. Fram till 1973 fattades beslut om adoption i Sydkorea och från 1973 och fram till 2012 i svensk domstol. När det gällde adoptioner från Grekland kallades de sökande som preliminärt godkänts av det grekiska kontaktorganet till Grekland. De sökande hade då ett tillstånd av Kungl Maj :t att adoptera det barn som kunde komma att förmedlas till dem. Om de efter en tids vistelse där blev definitivt godkända valdes ett barn ut åt dem där. Adoptionen beslutades vid grekisk domstol medan adoptivföräldrarna var kvar i Grekland .56
Det finns ingen fullt tillförlitlig statistik över hur många adoptioner som förmedlades genom Socialstyrelsen. En uppgift säger att Socialstyrelsen till och med 1972 förmedlade 2 200 adoptioner från avtalsländerna Sydkorea, Grekland och Filippinerna .57
54 C. Lindgren (2010), s. 30–31 och SOU 1967:57, s. 101 ff. 55 Rådgivande nämnden (1973), s. 5. 56 Rådgivande nämnden (1973), s. 8–9. 57 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b). s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
229
NIA har förmedlingsansvaret 1973–1979
NIA etablerades inom Socialstyrelsen den 1 juli 1973. I NIA:s uppdrag ingick bland annat ansvaret att förmedla ansökningar om adoption av utländska barn. Enligt instruktionen fick NIA tillsätta ett arbetsutskott med tre ledamöter som skulle ansvara för arbetet med förmedlingen av ansökningar om adoption av utländska barn genom urval av sökande med förhandsbesked enligt 47 § barnavårdslagen (1960:97). Arbetsutskottet antog namnet Förmedlingsutskottet (FU). I utskottet ingick en representant från NIA, en från AC och en från adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd. FU kunde vid behov anlita medicinsk och psykologisk expertis. Förmedlingsutskottets eller NIA:s beslut kunde inte överklagas .58
AC ges en central roll i NIA:s förmedlingsverksamhet
AC ansökte 1970 om tillstånd att få förmedla fosterbarn i adoptionssyfte i enlighet med 54 § barnavårdslagens krav, men Socialstyrelsen var tveksam till att bevilja tillstånd. Lösningen blev i stället, utifrån förslag från Socialstyrelsens rådgivande nämnd där AC ingick, att ett samarbetsavtal mellan NIA och AC skulle etableras. På så vis skulle staten kunna dra nytta av det omfattande kontaktnät som AC byggt upp i utlandet. Det innebar att AC ansvarade för alla länder utom de tre som Sverige hade ett samarbetsavtal med.
Utöver kontakter med olika länder ingick AC i NIA:s förmedlingsverksamhet. Förmedlingsansvaret låg på NIA, men själva förmedlingsverksamheten skötte NIA i samarbete med AC. AC ingick i NIA:s förmedlingsutskott (FU) och hade därmed insyn i och medverkade i beslut i enskilda förmedlingsärenden.
NIA:s förmedlingsarbete i samarbete med AC
Samarbetet i förmedlingsärenden reglerades inte i samarbetsavtalet mellan NIA och AC utan i en PM om rutiner för samverkan .59
Sökande som önskade adoptera ett utländskt barn kunde vända sig både till NIA och AC med sina ansökningar. Ansökningarna
58 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 59 NIA, PM om rutiner för samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum 1974-08-21.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
230
hanterades av FU som skulle göra ett urval bland flera tänkbara sökande av barn från ett visst land eller till ett visst barn. FU rekommenderade därför AC att presentera ett större antal ansökningshandlingar, helst dubbelt så många, än det antal barn som skulle placeras. På så sätt skulle förmedlingen av utländska barn hanteras på samma sätt som med svenska adoptivbarn och ge de utländska barnen samma rätt att komma till så tillfredsställande uppväxtförhållanden som möjligt.
Ett första urval gjordes på AC eller NIA utifrån landets krav, sökandes önskemål och när i tid ansökan lämnats in till AC eller NIA. AC skickade därefter en skriftlig ansökan till FU. FU gjorde ett urval utifrån de sökandes ålder och hälsa, familjesammansättning, önskemål om barnet samt utifrån olika länders krav och information om barnet (bakgrund, hälsotillstånd etcetera). FU rekommenderade sedan ett visst antal sökande för ett visst land och i de fall som barnen var kända rekommenderade FU en familj. De allra flesta ärenden avsåg dock rekommendation av familjer för barn från ett visst land eller viss kontakt i ett land utan att man hade individuella uppgifter om några barn. Oftast var det barnets hemland som avgjorde frågan om vilken familj i Sverige som skulle erbjudas att ta emot ett visst barn.
Beslut om vilka handlingar som skulle skickas till vilket land och vilken familj som skulle föreslås till vilket barn fattades av FU. Beslutsformuleringen anpassades beroende på om valet av adoptivföräldrar för ett visst barn gjordes i Sverige eller i barnets hemland. Om valet gjordes i barnets hemland formulerades beslutet enligt ”FU rekommenderar AC att handlingarna för familjerna X, Y, Z översänds till AC:s ombud i landet X”. Om valet gjordes i Sverige löd beslutet ”FU beslutar rekommendera AC att föreslå familjen X att hos den lokala barnavårdsmyndigheten ansöka om tillstånd jämlikt 47 § 1 och 2 st. barnavårdslagen att motta barnet Y som fosterbarn för framtida adoption.”
I de ärenden där FU efterfrågade kompletteringar ansvarade till en början AC för kompletteringar för sina sökande och NIA:s kansli för dem som ansökt via NIA. Efter hand ändrades detta så att NIA:s kansli hanterade samtliga kompletteringsärenden. NIA:s kansli och AC vidarebefordrade sedan de utvalda ansökningarna för slutligt urval i barnens respektive hemländer. I de fall där FU kommit fram till
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
231
att en sökande inte skulle komma att kunna väljas ut och få ett barn förmedlat kontaktade man sökanden och informerade dem om detta.
Handläggningsrutinerna för FU anpassades över tid och utifrån förändrade krav och förutsättningar i ursprungsländerna. År 1975 förenklades exempelvis anmälningsrutinerna för ansökan om barn via NIA. Det innebar bland annat att en ansökan till NIA skulle gälla samtliga länder som NIA och AC hade kontakt med eller skulle få kontakt med.
Under perioden 1973–1979 behandlades cirka 9 000 ansökningar i NIA:s förmedlingsutskott och cirka 5 400 barn förmedlades av N IA.60
NIA fokuserade på barnens rätt till bästa möjliga uppväxtförhållanden
En utgångspunkt för FU:s arbete var varje barns rätt att komma till bästa möjliga uppväxtförhållanden. FU tittade därför på de sökandes hälsa och ålder, hur de levde och om de tillhörde någon grupp av extremt slag. FU hade också möjlighet att vid behov ta in utlåtande från medicinsk och psykologisk expertis för att bedöma lämpligheten hos de sökande att adoptera ett barn. Utskottet hade funnit ett antal ärenden där de bedömde att barnavårdsnämnden inte borde ha lämnat ett positivt förhandsbesked till de sökande. I några fall ledde expertutlåtandena till att barnavårdsnämnden omprövade sitt beslut om förhandsbesked .61
Av FU:s slutrapport för verksamheten 1973–1979 framgår att det i de allra flesta förmedlingsärenden inte fanns några individuella uppgifter om barn. FU rekommenderade i dessa fall familjer för barn från ett visst land eller viss kontakt i ett land och skickade till det aktuella landet utan att ha information om barnen. Oftast gjordes matchningen av barn och sökande i barnens hemländer .62
60 NIA 1974-08-21 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. NIA 1974-08-21, PM om rutiner för samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil. § 7 NIA-protokoll 1974-09-16. 61 NIA, Förmedlingsutskottets verksamhetsberättelse 1974–1975, 1975–76 och 1976–1977. NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 62 NIA 1974-08-21 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
232
5.4.3 Auktoriserade ideella sammanslutningar får ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen 1979
Ny ansvarsfördelning regleras i lag om internationell adoptionshjälp
Regeringen beslutade 1979 om en ny ansvarsfördelning för den internationella adoptionsverksamheten som innebar att ansvaret för den internationella adoptionsförmedlingen övergick från NIA till auktoriserade ideella föreningar. NIA fick ansvaret att pröva och besluta om vilka sammanslutningar som skulle få auktorisation att förmedla utländska adoptioner.
Den nya ansvarsfördelningen och kraven på sammanslutningarna reglerades i 1979 års lag som började gälla den 1 juli 1979. I lagen definierades vad som avsågs med internationell adoptionshjälp. Det var sådan verksamhet som hade till syfte att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller enskilda personer i barnets hemland samt att även i övrigt lämna den hjälp som behövdes för att en adoption skulle kunna genomföras. Enligt lagen skulle auktorisation ges till sammanslutningar som hade till huvudsakligt syfte att lämna internationell adoptionshjälp och som kunde lämna hjälpen på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärk e.63
Sammanslutningarnas beslut att lämna adoptionshjälp ska fattas i förmedlingsutskott där samhällsrepresentant ingår
NIA kom 1983 ut med en handbok till adoptionsorganisationerna som beskrev kraven på verksamheten och hur förmedlingen av utländska adoptivbarn skulle gå till. Den gav också praktiska råd. Av handboken framgick att auktorisation innebar att adoptionsorganisationen fick översända ansökningar om adoptivbarn till de utlandskontakter som organisationen uppgivit i sin ansökan om auktorisation eller som senare anmälts till NIA. I och med att organisationen fått auktorisation hade den påtagit sig och av samhället tillerkänts en viss offentligrättslig funktion och skulle följa lagar
63 Prop. 1978/79:108 .
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
233
och förordningar. Samhället skulle ges full insyn i adoptionsorganisationen arbete.
Enligt handboken bör adoptionsorganisationernas förmedling av ansökningar om utländska adoptivbarn ske i särskilda utskott, så kallade förmedlingsutskott (FU). NIA skulle utse 1–2 samhällsrepresentanter som skulle delta i varje enskilt beslut att lämna adoptionshjälp. I övrigt bör, enligt handboken, minst två ledamöter från adoptionsorganisationen ingå i FU. Adoptionsorganisationen fick endast lämna adoptionshjälp till sökande som hade medgivande från socialnämnd. Om en samhällsrepresentant hade en annan mening än organisationen i frågan om adoptionshjälp, skulle frågan överlämnas till tillsynsmyndigheten för avgörande.
Adoptionsorganisationen bör enligt handboken utse en person att ansvara för handläggning av förmedlingsärenden. Det bör vara en person med erfarenhet av socialt arbete och med ingående kännedom om frågor som rör adoption av utländska barn. Handläggare av förmedlingsärenden ska också ha ingående kunskaper om utlandskontakternas krav på sökand e.64
Krav på barnets bästa och att det finns handlingar som gör att adoptionen kan slutföras i Sverige
Enligt lagen skulle barnens bästa vara det främsta riktmärket för sammanslutningarnas verksamhet. Enligt NIA:s handbok från 1983 skulle adoptionsorganisationerna följa lagstiftning och förordningar i de länder barnen kom ifrån och beakta utlandskontaktens krav och önskemål. Om en verksamhet i ett land förändrades så att den inte längre motsvarade de krav som angetts i auktorisationsansökan, skulle den avvecklas. Adoptionsorganisationen ansvarade för att avgöra om och när ett eventuellt samarbete med en utländsk kontakt skulle avbrytas.
Handboken ställde även tydliga krav på att barnets identitet skulle vara fastställd innan de sökande reste till landet för att hämta ett barn. De sökande fick endast hämta det barn som de skriftligen accepterat. Någon möjlighet att byta ut ett barn mot ett annat barn eller ta emot ytterligare ett barn bör enligt handboken inte förekomma och detta bör adoptionsorganisationerna informera sina utlandskontakter och
64 NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 12–13.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
234
de sökande om. Enligt NIA:s handbok bör organisationerna också arbeta för att få så mycket kännedom som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra denna information till adoptivföräldrarna och socialnämnden. Vad gäller vilka adoptionshandlingar som skulle finnas från ursprungslandet står endast att sammanslutningen ska se till att de sökande får sådana handlingar från barnets ursprungsland att adoptionen kan slutföras i Sveri ge.65Det är därför otydligt vilka handlingar som ska ingå i ett adoptionsärende.
AC beskriver att det ofta saknades utförlig information om barnens bakgrund i de tidiga adoptionerna, exempelvis från Colombia. Oftast fick AC bara en kortfattad beskrivning av vad som låg till grund för adoptionen. Det som efterfrågades var ett beslut från en myndighet eller domstol i ursprungslandet som fastställde att barnet var tillgängligt för adoption. Enligt AC saknades det regelverk och riktlinjer både i Sverige och i ursprungsländerna kring vilka dokument som skulle ingå i ett adoptionsförfarande, och vilka handlingar som adoptionsorganisationen skulle efterfråga i ursprungsländern a.66
1993 års Haagkonvention ställer tydligare krav på uppgifter och handlingar om barnet men oklart vilka dokument som ska och har begärts in
I samband med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention ersattes 1979 års lag med LIA. Den innebar inga större förändringar vad gällde kraven på sammanslutningarnas adoptionsförmedling. Definitionen av adoptionsförmedling var snarlik den för adoptionshjälp. Med internationell adoptionsförmedling avsågs ”verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sin hemvist samt att även i övrigt lämna den hjälp som behövs för att en adoption ska kunna genomföras.” En förändring som gjordes var att möjligheten för sammanslutningarna att göra en egen lämplighetsprövning av de sökande togs bort .67Som en konsekvens av detta avvecklades samhällsrepresentanternas deltagande i samman-
65 NIA. Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, 1983, s. 5, 8, 18–19. 66 Skriftligt svar från AC 2025-02-04. 67Prop. 1996/97:91, s. 53.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
235
slutningarnas förmedlingsverksamhet från 20 00.68Det infördes även en tystnadsplikt för sammanslutningarna .69
NIA gav 1997 ut en reviderad handbok för adoptionsorganisationerna. En hel del i handboken var detsamma som 1983 års handbok. Det ställdes dock något tydligare krav på organisationernas kunskap och kompetens. Utöver kravet att verksamheten med adoptionsförmedling måste bedrivas på ett professionellt sätt skulle adoptionsorganisationen ha ingående kännedom om lagar, bestämmelser och policies om adoption både i Sverige och i de länder där organisationen hade auktorisation. Inom adoptionsorganisationen måste det också finnas sådan ekonomisk kompetens att bokföring och redovisning gjordes på ett professionellt sätt. Det måste också finnas kunskap om kulturella skillnader och vad detta kan innebära för de sökande vad gäller krav på ömsesidig respekt. Samtidigt som organisationen måste respektera det andra landets lagar måste den också vara tydlig om svenska lagar och regler och kräva att dessa respekteras på samma sätt av samarbetskontakterna i annat land .70
När det gäller uppgifter och handlingar om barnet står bland annat att adoptionsorganisationen, när sökande får besked om barn, ska se till att de sökande får alla tillgängliga uppgifter om barnet. Vilka uppgifter som ska finnas tillgängliga preciseras inte. Det gör det däremot när det gäller konventionsadoptioner, dvs. adoptioner från Haag-anslutna länder. I enlighet med artikel 16 i 1993 års Haagkonvention ska det för sådana adoptioner tillsammans med barnbeskedet finnas en rapport med uppgifter om barnets identitet, tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö och familjehistoria samt om barnets och dess familjs sjukdomshistoria och barnets särskilda behov. Ursprungslandet ska också överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits och redovisa skälen för beslutet om placeringen. Handlingarna behöver inte innehålla uppgifter om de biologiska föräldrarnas identitet eftersom det finns länder som förbjuder att sådana uppgifter lämnas ut. Adoptionsorganisationerna bör enligt handboken förvissa sig om att de föreskrivna handlingarna finns innan uppgifter om barnet sänds till de sökande. Saknas något bör organisationen begära kompletteringar av handlingarna från ursprungslandet. Har ursprungs-
68Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 107. 69Prop. 1996/97:91, s. 75. 70 NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 8.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
236
landet uppgett i adoptionshandlingarna att samtliga samtycken som krävs har lämnats, bör detta godtas. När det gäller moderns samtycke framgår av handboken att det finns en skillnad mellan Haagkonventionens och föräldrabalkens krav. Beroende på om adoptionen sker från ett konventionsland eller inte påverkar det vilka krav som ställs vad gäller moderns samtycke .71
Enligt AC innebar Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention att det tillkom regler och riktlinjer successivt, och de länder som tillträdde konventionen anpassade sig till de krav som konventionen satte upp .72
2005 skärps dokumentationskraven på sammanslutningarna men fortfarande otydligt vilka dokument som ska begäras från ursprungsländerna
Med ändringarna i LIA och etableringen av MIA 2005 skärptes kraven på sammanslutningarna på flera sätt, inte minst genom införandet av tvåstegsauktorisation där auktorisation gavs för Sverige respektive för de enskilda länder där sammanslutningarna ville verka.
Enligt AC fick de från 2005 direktiv från MIA om vad AC som organisation skulle efterfråga i form av information från ursprungsländerna och vad de skulle dokumentera och arkivera.
En tidigare medarbetare vid NIA och MIA berättar att MIA valde att styra adoptionsorganisationerna genom villkor i stället för som tidigare NIA genom handbok till adoptionsorganisationerna och villkor. Villkoren för Sverigeauktorisation var generella och de uppdaterades vart femte år när Sverigeauktorisationerna skulle förnyas. Den tidigare handboken från 1997 gällde inte längre.
Av MIA:s så kallade allmänna krav för sammanslutningar som söker auktorisation från 2005 framgår att sammanslutningen ska dokumentera hela förmedlingsverksamheten i enlighet med lagen och MIA:s villkor (det så kallade dokumentationskravet, se avsnitt 5.4.8). I villkoren för auktoriserade sammanslutningar från samma år ställs ett antal krav på dokumentation av förmedlingsarbetet. Det mesta är generella krav på dokumentation och arkivering. Det finns inte mer uttalade krav om vilka dokument som ska efterfrågas från ur-
71 NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 19–20. 72 Skriftligt svar från AC 250204.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
237
sprungsländerna än att ”All handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumenteras” och ”Dokumentationen ska innehålla tillräcklig, väsentlig och korrekt information samt information om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes” och ”Till varje förmedlingsärende hörande uppgifter ska dokumenteras och samlas för sig”. Vidare står att ”Sammanslutningen ska, så snart ett visst barn föreslagits för adoption, meddela detta till de sökande och förse dem med det underlag som behövs för deras ställningstagande och för att socialnämnden ska kunna pröva om adoptionsförfarandet ska få fortsätta. Sammanslutningen ansvarar för att de sökande får erforderliga handlingar från utlandet för att kunna fullfölja adoptionen i Sverige. ”73
Detta bekräftas också av en tidigare medarbetare vid NIA och MIA som säger att det framgick av villkoren att sammanslutningarna ansvarade för dokumentationen i akterna, men NIA och MIA preciserade inte vilka dokument som skulle begäras in eller finnas i en adoptionsakt. En anledning var att det var svårt att ställa generella krav eftersom det kunde skilja sig åt mellan olika länder och i enskilda ärenden vilka handlingar som skulle finnas .74
Kraven på sammanslutningarna i dag
Enligt de nu gällande villkoren för sammanslutningarna som MFoF utfärdade 2021 ska sammanslutningarna utöver att informera om adoptionsförmedlingen också informera om risker i samband med internationell adoptionsförmedling. Under rubriken förmedling av handlingar till och från utlandet står precis som tidigare att ”Organisationen ansvarar för att sökande får de handlingar från utlandet som krävs för att kunna fullfölja en adoption i Sverige.” Inte heller här klargörs vilka handlingar som avses .75
AC uppger att de har utarbetat rutiner i dialog med MFoF om vilken dokumentation som ska efterfrågas från ursprungsländerna samt hur den ska dokumenteras och arkiveras. Denna dialog hålls löpande. Enligt AC finns dock fortfarande skillnader i hur omfat-
73 MIA (2005), Allmänna krav för sammanslutningar som söker auktorisation och Villkor för sammanslutningar auktoriserade enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 74 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2025-02-04. 75 MFoF, Villkor för adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet, 22 april 2021.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
238
tande informationen om barnens bakgrund är, vilket har att göra med ursprungsländernas egen lagstiftning och eventuella sekretess. AC framhåller att de länder som AC samarbetar med i dag arbetar utifrån Haagkonventionens principer och har lagar och regelverk som säkerställer att barn som adopteras internationellt har blivit tillgängliga för adoption på korrekta grunder .76
Frågan om vilken dokumentation som ska finnas i ett förmedlingsärende är aktuell även i dag. Enligt MFoF är det svårt att ställa generella krav eftersom det beror på hur barnet blivit tillgängligt för adoption och vilket land barnet adopterats från. Detta säger också AC.
5.4.4 Ansvaret att pröva och kontrollera privata och enskilda adoptioner
Fram till 1985 hade inte någon aktör ansvar att pröva eller kontrollera privata adoptioner
Vid sidan av förmedlingen genom NIA och därefter de auktoriserade sammanslutningarna genomfördes ett stort antal privata adoptioner under 1970- och 1980-talen. År 1976 förmedlade NIA drygt 800 barn medan 900 barn kom till Sverige på privat väg.
Personer som ville adoptera på egen hand kunde ansöka om medgivande (eller förhandsgodkännande som det då hette) hos socialnämnden För att få hjälp från NIA eller AC var förhandsgodkännande ett villkor. Vid de privata adoptionerna fanns inte några sådana krav och det var därför inte ovanligt att personer adopterade privat utomlands utan att ha ett medgivande. Barnet togs då till Sverige och när det väl var här ansökte adoptanterna om adoption i svensk tingsrätt utan att deras föräldralämplighet prövats.
NIA hade ingen överblick över de privata adoptionerna och hade små möjligheter att kontrollera eller stoppa dem. Det NIA kunde göra var att samla in information från bland annat socialnämnderna om omfattning, från vilka länder privata adoptioner genomfördes, förekomsten av privata förmedlare i Sverige och utomlands samt eventuella oegentligheter. NIA kunde polisanmäla personer som lämnade internationell adoptionshjälp utan tillstånd (9 § 1979 års lag).
76 Skriftligt svar från AC 2025-02-04.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
239
NIA gick ut med rekommendationer till socialnämnderna att avråda från adoption vid sidan av de auktoriserade sammanslutningarna. I NIA:s handbok för socialnämnder från 1982 står att sökande alltid bör hänvisas till adoptionsorganisationer som auktoriserats av NIA.
Att söka barn för adoption på egen hand, utan medverkan av svensk auktoriserad organisation, är vanskligt och bör numera avrådas generellt. Utvecklingen sedan senare delen av 1970-talet har nämligen gått därhän att advokater och andra – utan särskild kompetens på området – upptäckt att det går att göra pengar på västerlänningars barnlängtan. Adoptionerna kan gå rätt till - men i uppenbart ökande omfattning har det förekommit att handlingar förfalskas och att vägar används som inte kan godkännas från myndigheternas sida .77
I NIA:s handbok står också att socialnämnden bör informera om de garantier som de sökande får genom att adoptera via en auktoriserad adoptionsorganisation. Bland annat framhålls att en organisation alltid går genom en instans som gjort bedömningen att en adoption är till barnets bästa. Organisationerna vet varifrån barnen kommer· och känner till den juridiska proceduren i respektive land. De gör också noggranna granskningar av vilka pengar som betalas till vilket ändamål i barnets hemland. Organisationerna kan bevaka kostnadsutvecklingen för olika tjänster i respektive land och föra förhandlingar eller avstå från fortsatt samarbete om kostnadsökningarna verkar orimligt stor a.78
Tidigare medarbetare vid NIA beskriver att om det var någon fråga som myndigheten drev så var det frågan om att privata adoptioner borde begränsas.
Det fanns inga försvarare av privata adoptioner inom myndigheten. Adoptionsorganisationerna påpekade ständigt problemet med de privata adoptionerna. Det var i dessa sammanhang man påpekade oegentligheter eller risk för oegentligheter.
77 NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 25–26. 78 NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 26.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
240
År 1985 får socialnämnderna ansvaret att godkänna förmedlingsväg vid adoption
Den nya organiseringen 1979 syftade till att få in den förmedling som bedrevs utan tillstånd under statlig kontroll genom NIA. Enskilda personer med kontakter i utlandet fick dock även fortsättningsvis förmedla adoptivbarn utan auktorisation i enstaka fall. NIA konstaterade att de privata adoptionerna inte minskade och framförde vid flera tillfällen till regeringen att det krävdes en skärpning av regelverket för att komma åt problemet.
Regeringen kom 1984 med en proposition med förslag till ändringar i 1979 års lag och socialtjänstlagen (1980:620), SoL som innebar att socialnämnderna vid sin prövning av medgivande till adoption även skulle godkänna den förmedlingsväg som skulle användas vid adoptionen. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1985. Enligt lagen skulle kommunernas socialnämnder pröva tillförlitligheten av det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Syftet var att göra adoptioner som skedde utan medverkan av auktoriserad sammanslutning säkrare. Socialnämnden fick möjlighet att vägra ge sitt medgivande till att ta emot ett utländskt barn för adoption, om de befarade att barnet inte blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt. Kravet på godkännande gällde även när adoptionen förmedlades av en adoptionsorganisation. I frågan om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle socialnämnden inhämta yttrande från NIA om det inte var uppenbart obehövligt. Socialnämnden skulle i sitt beslut om medgivande ange det förmedlingssätt som beslutet gällde. Gällde det en privat adoption skulle namnet på det förmedlande organet framgå av beslutet. Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmedlingssätt beslutet gälld e.79
Det framgår inte närmare av SoL vad som skulle ligga till grund för bedömningen av tillförlitligheten i förmedlingssättet. I NIA:s handbok för socialnämnder från 1986 beskrivs hur bedömning av förmedlingssätt vid adoption ska göras. Bland annat står att NIA ska tillfrågas om yttrande i ett tidigt skede. Av ansökningshandlingarna ska det framgå hur barnen blir tillgängliga för adoption på den aktuella institutionen. Om ansökan gäller ett specifikt barn ska
79Prop. 1984/85:16, s. 1 och 13.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
241
det finnas en beskrivning av varför just det barnet lämnats för adoption .80
Under perioden 1985–1997 yttrade sig NIA i ett stort antal ärenden om förmedlingssättets tillförlitlighet. Mer principiella ärenden togs upp i nämnden för beslut, medan övriga beslutades genom delegation. Under 1980-talet behandlade NIA i genomsnitt drygt 200 ärenden per år. I början av 1990-talet ökade antalet ärenden till mellan 300–500 år men minskade från 1995 till ungefär 100 per år. Av NIA:s årsredovisningar framgår att antalet avslag inte var så många, vilket myndigheten förklarar med att sökande fått råd och information från NIA som gjorde att de valde ett annat förmedlingssätt redan innan ärendet gick till formell prövnin g.81
NIA övertar 1997 ansvaret att pröva om förmedlingssättet vid enskild adoption är godtagbart
NIA uppmärksammade under de efterföljande åren att det förekom brister i socialnämndernas godkännande av förmedlingsväg. Bland annat hade socialnämnder inte inhämtat NIA:s yttrande vid enskild adoption och de hade inte prövat kontakter trots att förändringar skett vad gällde kontakten eller krav i ursprungslandet. Socialnämnder hade också gett otydliga medgivanden med hänvisning till att NIA godkänt kontakten eller gett medgivande för förmedlingssätt som NIA avstyrkt. Det förekom också att sökande adopterat privat med ett medgivande som gällt för auktoriserad organisation. NIA polisanmälde ett misstänkt fall av illegal förmedlin g.82
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 tog NIA över socialnämndens ansvar att pröva om förmedlingsvägen vid enskilda adoptioner var godtagbar. Prövningen togs bort för adoptioner som förmedlades av en auktoriserad sammanslutning. De enskilda adoptionerna begränsades också till släktingadoptioner och adoptioner där den sökande hade särskild anknytning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån. Vid den här tidpunkten hade antalet enskilda adoptioner minskat i antal och låg på ungefär 10 procent av det totala antalet adoptioner.
80 NIA (1986), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 22–23. 81 NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91 s. 10 och årsredovisning för 1997, s. 14. 82 NIA informerar nr 2 1991.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
242
Under perioden 1997–2023 har tillsynsmyndigheten prövat ungefär 30–50 ärenden om förmedlingsväg per år. Från 2020 har antalet ärenden legat på 20–30 ärenden per år.
Fortfarande bristande överblick över antalet enskilda adoptioner
MFoF ansvarar i dag för prövning av om förfarandet vid enskild adoption är godtagbart. För att enskild adoption ska tillåtas krävs att adoptionen avser ett släktingbarn eller att det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation och att myndigheten godkänt förfarandet. Med godtagbart förfarande avses att förmedlingssättet ska vara tillförlitligt och processen ska gå till på ett etiskt godtagbart sätt. Det får inte finnas risk för till exempel barnhandel. Myndighetens prövning ska göras innan barnet lämnar landet. I ansökan ska de sökande redovisa information om de kostnader som kommer att betalas i utlandet, exempelvis ersättningar till domstol, advokat, barnhem eller organisationer. MFoF fattar beslut om den sökande får eller inte får genomföra en enskild adoption. Beslutet kan överklagas till förvaltningsrätten .83
MFoF beskriver att det fortfarande saknas statistik över hur många enskilda adoptioner som genomförs per år. Anledningen är att vissa adoptioner beslutas i domstol utan att de föregåtts av en prövning av MFoF eller förmedlats genom en sammanslutning. Majoriteten av de enskilda adoptionerna i dag avser adoption av släktingbarn. Det händer också att personer som bott en period i ett visst land vill adoptera ett barn därifrån. Enskilda adoptioner sker också från länder som ingen sammanslutning har auktorisation för. MFoF uppger att de inte vet hur många av ansökningarna om enskild adoption som fullföljs. MFoF har inte heller statistik eller kännedom om hur många adoptioner från Haaganslutna länder som faktiskt genomförs. Det hör till ovanligheten att myndigheten får in adoptionsbeslutet efter att det har fattats i utlandet. Oftast är det fortsatta samtycket från socialnämnden enligt artikel 17 c det sista dokument som myndigheten hanterar. MFoF har i olika sammanhang framhållit att det finns särskilda svårigheter att upprätt-
83 https://mfof.se/internationella-adoptioner/stod-och-vagledning/att-adoptera/enskildadoption.html, hämtad 2025-02-11.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
243
hålla rättssäkerheten och barnrättsperspektivet vid enskilda adoptioner. Regleringen kring enskilda adoptioner ger liten vägledning om vilken prövning som myndigheten ska göra och den saknar också säkerhetsmekanismer som säkerställer en rättssäker adoptionsprocess. MFoF lyfte i en slutrapportering till regeringen 2024 flera förslag som syftar till att stärka rättssäkerheten vid enskild adoption .84
5.4.5 Socialnämndernas ansvar för prövning av fortsatt samtycke
Prövning av fortsatt samtycke – ett krav enligt 1993 års Haagkonvention
I samband med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention infördes ett nytt moment i adoptionsprocessen – prövning och beslut om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Fortsatt samtycke prövas efter att de sökande fått ett barnbesked från det aktuella ursprungslandet och gäller ett specifikt barn. Enligt artikel 17 c i konventionen får ett barn inte överlämnas till de tilltänkta adoptivföräldrarna förrän centralmyndigheterna i båda staterna har samtyckt till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
Ansvaret för att pröva och besluta om fortsatt samtycke ligger på kommunernas socialnämnder. Enligt 6 kap. 14 § socialtjänstl agen85ska socialnämnden pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta när ett visst barn har föreslagits för adoption. Prövningen ska ske skyndsamt och senast inom två veckor från att de presumtiva adoptivföräldrarna kommit in med en anmälan om detta.
84 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S2023/02122, dnr 2023-998, s. 11 ff.
8524 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
244
Det är oklart för socialnämnderna vilket ansvar de har för prövning av fortsatt samtycke
Ett antal familjerättssekreterare vid socialnämnden som handlägger ansökningar om fortsatt samtycke uttrycker i en interv ju86att det är otydligt vad socialnämndens prövning av fortsatt samtycke ska omfatta, särskilt vad gäller vilka adoptionshandlingar som ska kontrolleras. Familjerättssekreterarna beskriver att det till en början var tydligt uttalat att socialnämnden hade ansvaret att säkerställa att nödvändiga adoptionshandlingarna fanns i ärendet. I sin prövning gick de igenom och granskade alla dokument och ställde frågor till den adoptionsorganisation som förmedlade adoptionen. Fokus för prövningen låg på sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till. Familjerättssekreterarna menar dock att utvecklingen sedan ungefär 10–15 år gått mot att det i praktiken är adoptionsorganisationerna som kontrollerar adoptionshandlingarna, till exempel barnets identitet, samtycke, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. En förklaring till detta enligt familjerättssekreterarna är att det är otydligt i handboken för socialnämnder vilket ansvar som ligger på socialnämnden respektive de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Socialtjänsten ställer ibland kompletterande frågor till adoptionsorganisationerna, till exempel om adoptionsorganisationen har samtalat med barnets biologiska mor om vad en svensk adoption innebär och om det finns något skriftligt samtycke till adoptionen. Det återkommande svaret från adoptionsorganisationerna är att de inte har fler uppgifter än de som lämnats och att det är den enda dokumentation som finns om barnet. Adoptionsorganisationerna anser att socialtjänstens uppgift är att gå igenom barnets dokument med de presumtiva adoptivföräldrarna med fokus främst kring barnets behov av särskilt stöd, ålder med mera. Efter dialog med de presumtiva adoptivföräldrarna undertecknas ofta handlingarna utan att socialnämnden haft möjlighet att granska relevanta dokument .87
Denna beskrivning bekräftas av en enkät till socialnämnder som utredningen Modernare adoptionsregler lät göra 2009. Enkäten besvarades av handläggare vid socialnämnder i 59 av totalt 69 utvalda
86 Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03. 87 Information från Stockholms stad den 20 oktober 2024.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
245
kommuner och omfattade frågor både vad gällde internationella adoptioner som genomförts genom en auktoriserad sammanslutning och enskilda adoptioner. Av enkätsvaren framgick att 90 procent av socialnämnderna bedömt att de inte behövt begära in kompletterande information om barnets hemförhållanden i ursprungslandet från sammanslutningarna. Det fåtal socialnämnder som begärt ytterligare information från sammanslutningen hade efterfrågat kompletteringar på grund av att barnet fått fel födelsedatum, att informationen om barnets hälsotillstånd varit otillräcklig eller att barnets aktuella situation eller hälsoundersökning inte varit komplett. Socialnämnderna uppfattade det som svårt att inhämta information om barnets hemförhållanden i de adoptioner som förmedlats genom en auktoriserad sammanslutning. Anledningen var att barnen ofta var övergivna och att barnets hemland kunde ha straffbelagt föräldrar som övergav sina barn med följden att ingen visste var föräldrarna var. Många socialnämnder svarade också att de inte utredde barnets hemförhållanden utan förutsatte att barnets sociala bakgrund och de juridiska förhållandena hade utretts av den auktoriserade sammanslutningen. Endast en socialnämnd svarade att de tagit kontakt med barnets föräldrar eller andra anhöriga i barnets hemland och det gjordes genom ambassaden. Denna socialnämnd hade också inhämtat samtycke från barnets föräldrar via ambassaden. I enkäten hade en socialnämnd svarat att samtycke ska finnas och att det låg utanför socialnämndens befogenhet att inhämta samtycke från föräldrarna i ett annat land.
I enskilda adoptioner inhämtade socialnämnderna i något högre grad information om barnets hemförhållanden. 30 procent av socialnämnderna svarade att de ofta begärde in sådan information. Det gjordes i de allra flesta fall genom MIA, men de kontaktade även den svenska ambassaden i det aktuella ursprungslandet eller i vissa fall även den utländska behöriga myndigheten. Även i enskilda adoptioner uppgav socialnämnderna att det var svårt att inhämta information om barnets ursprungsmiljö och hemförhållanden. De uppgav att det kunde vara svårt att få kontakt med de biologiska föräldrarna i ursprungslandet och svårt att få fram dödsbevis från utlandet om de biologiska föräldrarna var avlidna. Det kunde även vara svårt att klargöra barnets situation i hemlandet och ta reda på vilka alternativ till adoption som kunde finnas i ursprungslandet. Socialnämnderna uppgav att det kunde vara problematiskt att bedöma om det
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
246
fanns adoptionsskäl eller inte och om adoptionen var till barnets bästa. De uppgav också att det förekom att de biologiska föräldrarna ville att barnet skulle få ett bättre liv i Sverige i fråga om utbildning, boende och sjukvård. När det gällde äldre barn kunde det vara svårt att bedöma anpassning och anknytning. Många socialnämnder ansåg att det var svårt att veta vad som krävdes av dem och att regelverket var otydligt. Drygt 80 procent av socialnämnderna svarade att de inte tog kontakt med barnets föräldrar i barnets hemland eller tog initiativ till att inhämta samtycke från barnets föräldrar vid enskilda adoptioner. Det fåtal socialnämnder som inhämtat samtycke hade uppmanat de sökande att presentera ett samt ycke.88
Enligt handboken är det otydligt vad socialnämnderna ska pröva när det gäller fortsatt samtycke
Enligt de familjerättssekreterare vid socialnämnden som vi intervjuat är det alltså inte tydligt vilket ansvar socialnämnden har vad gäller prövning av fortsatt samtycke och att handboken för socialnämnderna inte ger någon vägledning.
I NIA:s handbok för socialnämnder som gavs ut 1997 hade kompletteringar gjorts med anledning av Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention och där beskrivs socialnämndens ansvar för prövning av fortsatt samtycke. Enligt handboken ska prövningen av fortsatt samtycke säkerställa att det inte finns legala hinder i Sverige för att genomföra adoptionen. Ett motsvarande beslut fattas i barnets ursprungsland varför socialnämnden inte behövde ta ställning till ursprungslandets lagstiftning. Socialnämnden ska också kontrollera att det föreslagna barnet överensstämmer med det medgivande de sökande har. Det gäller i första hand barnets ålder men det kan också gälla andra förhållanden. De sökande ska själva ha tagit ställning till om de vill adoptera det föreslagna barnet och socialsekreteraren måste förvissa sig om att så är fallet innan samtycke lämnas till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Som underlag för beslutet ska de sökande lämna in en ansökan om behov av beslut om fortsatt samtycke och bifoga de handlingar om barnet och övrigt underlag från barnets ursprungsland som de fått genom den sammanslutning
88SOU 2009:61, bilaga 2 s. 327 ff.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
247
som förmedlat adoptionen. I handboken beskriver MIA vilka dokument som krävs enligt 1993 års Haagkonvention och som de sökande ska bifoga ansökan (se avsnitt 5.4.3). Om fortsatt samtycke inte ges ska socialnämnden eller behörigt utskott fatta beslutet. Detta bör leda till att det aktuella barnet måste föreslås en annan familj .89
Av 2008 års utgåva av handboken som gavs ut av Socialstyrelsen framgår precis som i 1997 års handbok att en bedömning ska göras av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits. Det innebär en kontroll bland annat av om sökandens medgivande stämmer överens med det specifika barnet. När det gäller den rättsliga kontrollen står att det ska kontrolleras att det inte finns bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan medföra hinder för att adoptionen ska kunna genomföras. Som exempel anges att barn som fyllt 12 år inte får adopteras utan eget samtycke. Socialstyrelsen skriver också att om utredaren eller socialnämnden känner tveksamhet angående de rättsliga förutsättningarna så föreslås, i enlighet med förarbetena till lagen, att socialnämnden kontaktar den förmedlande adoptionsorganisationen eller MIA. I en not står att förarbetena inte ger några närmare detaljer om vilken prövning socialnämnden ska göra i det här skedet av adoptionsförfarandet. Socialstyrelsen hänvisar till att en statlig utredare fått i uppdrag att överväga om det behövs tydligare vägledning för denna typ av prövning då ett tidigare okänt barn föreslagits för adoption och att utredningen ska redovisa sitt uppdrag 2009 .902008 års handbok är därmed otydligare jämfört med den föregående handboken vad gäller vilka dokument som ska kontrolleras och vilka socialnämnden ska tillfråga om något är oklart.
I en ny version av handboken från 2014 står samma beskrivning som i 2008 års handbok, med skillnaden att Socialstyrelsen i en not endast konstaterar att det av förarbetena inte framgår närmare detaljer om vilken prövning socialnämnden ska göra när det gäller fortsatt samt ycke.91
Av förarbetena till ändringarna i LIA framgår att Lagrådet uttalade att det inte var helt klart vad en prövning enligt artikel 17 c (fortsatt samtycke) skulle gå ut på. Där framgår också att NIA
89 NIA (1997), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. Reviderad utgåva
1997, s. 69 f.
90 Socialstyrelsen (2008), Internationella adoptioner. Handbok för socialtjänsten, s. 119 f. 91 Socialstyrelsen (2014), Adoption. Handbok för socialtjänstens handläggning av internatio-
nella och nationella adoptioner, s. 119 f.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
248
och Kommunförbundet i sina remissyttranden tillstyrkte förslaget att lägga ansvaret för prövning och beslut om fortsatt samtycke på socialnämnderna medan adoptionsorganisationerna framförde att ansvaret i stället skulle läggas på dem. Som skäl för sin ståndpunkt anförde adoptionsorganisationerna bland annat att det skulle ta alltför lång tid om socialnämnderna fick ansvaret att fatta besluten. AC framförde också att prövningen enbart avsåg frågan om det fanns legala hinder för den tilltänkta adoptionen och att det inte kunde begäras att kommunernas socialsekreterare skulle kunna kontrollera om det fanns sådana hinder. Varje fördröjning av ett beslut skulle enligt AC vara till men för barnet i utlandet. BFA framförde liknande synpunkter .92
I den senaste handboken som gavs ut av MFoF 2021 är innehållet vad gäller fortsatt samtycke till stora delar detsamma som 2008. Där klargörs dock att prövningen är densamma oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslutet till Haagkonventionen eller inte. En annan skillnad är att det inte längre står att socialnämnden ska kontakta adoptionsorganisationerna vid tveksamheter angående rättsliga förutsättningar för adoption. Kontakt ska tas med MFo F.93De familjerättssekreterare som vi har intervjuat framför att om de ska ta ett större ansvar för att säkerställa adoptionshandlingar måste de få tydliga instruktioner om vilka handlingar som ska finnas med och hur de ska granska dessa handlingar .94
MFoF föreslog 2024 att ansvaret att pröva och besluta om fortsatt samtycke ska läggas på MFoF och även omfatta prövning av barnets bästa
MFoF slutredovisade 2024 ett regeringsuppdrag som syftade till att stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen. I denna rapport finns en mer utvecklad tolkning av vad som ska ingå i prövningen av fortsatt samtycke än vad som framgår av handboken. Bland annat skriver MFoF att Sverige som konventionsland har ett ansvar att vid prövningen av fortsatt samtycke noggrant
92Prop. 1996/97:91, bilaga 4, s. 106–107. 93 MFoF (2021), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 95–96. 94 Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
249
granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
I rapporten skriver MFoF att de identifierat brister i organiseringen för prövning av fortsatt samtycke och att bristerna kan få negativa konsekvenser för bedömningen av barnets bästa. MFoF föreslår till regeringen att det bör utredas om ansvaret för prövning och beslut om fortsatt samtycke ska föras över från socialnämnden till MFoF och att prövningen också ska omfatta en prövning av barnets bästa. Ett liknande förslag har lämnats av den norska centralmyndigheten Bufdir som ansvarar för att pröva fortsatt samtycke i adoptioner av barn med särskilda behov i Norge. I dessa ärenden har Bufdir konstaterat att det genomgående saknas juridisk dokumentation och att dokumentationen behöver kompletteras i samtliga ärenden. Myndigheten är oroad över att snabba processer kan leda till mindre strikt kontroll av handlingarna än vad som krävs. MFoF anser att detta är relevant också för Sverige, inte minst eftersom det finns ett skyndsamhetskrav på två veckor i lagen.
MFoF föreslår också att dagens bestämmelser om fortsatt samtycke bör skärpas och tydliggöras, bland annat genom att införa en skyldighet för adoptivföräldrar att ansöka om fortsatt samtycke innan adoptionen genomförs i barnets ursprungsland. Om ett sådant samtycke inte har inhämtats ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sveri ge.95
5.4.6 NIA:s ansvar att godkänna utländska adoptionsbeslut
Ett adoptionsbeslut som fattas i enlighet med 1993 års Haagkonvention gäller automatiskt i Sverige. Om ett sådant beslut har fattats i barnets ursprungsland är de sökande därmed barnets adoptivföräldrar och inget ytterligare beslut behöver fattas efter ankomsten till Sverige. Adoptivföräldern vänder sig direkt till Skatteverket för att registrera adoptionen. Detsamma gäller ett adoptionsbeslut som fattats i ett annat nordiskt land enligt förordningen (1931:429) om
95 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S2023/02122. Mars 2024, s. 3 och 9–10.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
250
vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. I övriga ärenden har det i regel krävts ett godkännande i administrativ ordning för att det utländska beslutet ska bli gällande i Sverige. Detta gäller både adoptioner som förmedlats genom auktoriserad sammanslutning och vid enskild adoption .96
Den 1 januari 1972 trädde lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption i kraft. I förarbetena konstaterades att i ett betydande antal av de utländska adoptioner som genomfördes 1969 hade adoptionen ägt rum i barnets hemland. Starka skäl talade därför för att utländska adoptioner i största möjliga utsträckning respekterades och fick verkan i Sverige, bland annat för att undvika haltande rättsförhållanden. Men eftersom man inte kunde räkna med att beslutet föregåtts av noggrann prövning med hänsyn till barnets bästa behövde ärendena ändå prövas i Sverig e.97Till en början godkändes besluten av Kungl. Majt, från 1975 och fram till 1977 ansvarade Justitiedepartementet för att godkänna besluten och därefter tog Socialstyrelsen följt av NIA och MIA vid. I dag har MFoF ansvaret. Enligt praxis har myndigheten sedan 1982 dock inte godkänt utländska adoptionsbeslut som avser svag adoption vilket inneburit att adoptanterna har fått ansöka om ny adoption i svensk domstol .98Vi har inte kunnat utröna hur länge praxisen att inte godkänna utländska beslut som gällde svag adoption pågick men i förarbetena till 2018 års lagändringar står att det förhållandet att den utländska adoptionen är svag inte i sig innebär att den inte kan erkännas. Beslut som snarare liknar fosterhemsplaceringar kan däremot inte erkännas som adoption .99
Beslut om adoption i främmande stat får inte godkännas om beslutet skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen (ordre public). I förarbetena till 1971 års lag angavs som exempel att adoptionen framstod som en skenhandling:
En adoption som inte syftar till att upprätta en verklig familjeanknytning mellan adoptanten och den adopterade torde utan vidare kunna betecknas som stridande mot svensk rättsuppfattning. Det skulle kunna tänkas att utländsk medborgare med hemvist i Sverige i sitt
96Prop. 2017/18:121, s. 26 och 123. 97Prop. 1971:113Kung. Maj:ts proposition med förslag till lag om internationella rättsför-
hållanden rörande adoption s. 31 ff.
98 O. Hellberg (1988). Erkännande av internationella adoptionsbeslut. En jämförande studie, s. 120 och M. Jänterä-Jareborg (1992). The recognition and legal effects of foreign adoptions in
Sweden, s. 96 och 105.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
251
hemland adopterade en vuxen person uteslutande i tanke att därmed underlätta för honom att få uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige och på längre sikt svenskt medborgarskap. Har den utländska adoptionen på detta sätt karaktär av skentransaktion, bör adoptionen inte tilläggas giltighet här i lande t.100
Tillsynsmyndigheten redovisar antalet ärenden för godkännande av utländska adoptionsbeslut från 1980. Antalet behandlade ärenden uppgick till cirka 200–500 per år fram till 1997. Det högsta antalet ärenden var 1980 då nästan 700 utländska adoptionsbeslut godkändes. Efter 1997 uppgår antalet ärenden till ungefär 25–50 per år, vilket förklaras av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention. De flesta ärenden för godkännande av adoptionsbeslut har avsett beslut från Bulgarien, Colombia, Polen och Rumänien. Beslutanderätten i ärendena var delegerad till den ansvarige för juridiska frågor på NIA och MIA .101
Vi har i intervju med den juridiskt ansvarige som ansvarade för godkännanden vid NIA fått beskrivet att de sökande för att få ett godkännande av ett utländskt adoptionsbeslut skulle skicka in identitetshandlingar för sig själva och barnet, socialnämndens medgivande och det utländska adoptionsbeslutet (ibland kompletterat med en översättning). Granskningen omfattade en kontroll av att det utländska domstolsbeslutet var ”till synes korrekt”. För att få information om de olika ländernas adoptionslagstiftning användes ett tyskt verk som uppdaterades regelmässigt. Även andra kanaler användes för att få kunskap om ländernas lagstiftning. Myndigheten hade i allmänhet inte några direktkontakter med de aktuella länderna i prövningen. Verksamheten byggde på att man litade på andra länders myndigheter. Om alla papper såg ut att vara i ordning så godkändes beslutet. Enligt den juridiskt ansvarige hade NIA och MIA inga möjligheter att upptäcka oegentligheter i samband med sin prövning av godkännande av utländska adoptionsbeslut .102
NIA:s arbete förändrades i samband med ratificeringen av 1993 års Haagkonvention 1997 då utländska beslut från Haaganslutna länder gällde automatiskt.
Regleringen av förfarandet ändrades 2018 genom ändringar i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, för-
100Prop. 1971:113, s. 48. 101 NIA, Årsredovisning för 1999. 102 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2023-10-10 och skriftligt svar 2025-03-14.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
252
kortad LAIS, som trädde i kraft den 1 september 2018. I dag gäller att om den som har adopterats var svensk medborgare eller hade sin hemvist i Sverige när adoptionsförfarandet inleddes, ska MFoF godkänna det utländska adoptionsbeslutet för att beslutet ska gälla i Sverige. Myndigheten får även godkänna beslut om utländsk adoption i två andra situationer. Den ena situationen är då adoptionen inte har genomförts i enlighet med LIA men det finns synnerliga skäl och det vore stötande att inte godkänna adoptionsbeslutet. Den andra situationen är vid adoption som har meddelats av behörig myndighet i ett annat land än barnets hemland (ett så kallat tredjeland) och det fanns skälig anledning till att saken prövades i den andra staten .103I förarbetena lades det till ytterligare exempel på ordre public-förbehåll. Förutom att adoptionen framstår som en skenhandling angavs att adoptionsbeslutet hade meddelats i strid med grundläggande processuella krav på att berörda personer får komma till tals eller att adoptionen har föregåtts av ett olovligt bortförand e.104Det var alltså först med LAIS som lagstiftaren gav exempel på att ett utländskt adoptionsbeslut inte fick godkännas om det till exempel saknades samtycke från vårdnadshavare eller barnet eller om adoptionen föregåtts av ett olovligt bortförande.
MFoF har för perioden från 2020–2023 prövat 15–20 ärenden om utländska adoptionsbeslut per år.
5.4.7 Domstolarnas ansvar att utreda och besluta om adoption
Adoptionsärenden som utreds och beslutas av domstol
Om det inte finns ett gällande utländskt beslut om adoption behöver svensk domstol fatta ett beslut om adoption. Svensk domstol får ta upp en ansökan om adoption om barnet eller någon av sökanden har hemvist i Sverige eller om det med beaktande av annan anknytning till Sverige finns särskilda skäl att ansökan prövas här (2 § LAIS). De grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas i alla adoptionsärenden i svensk domstol. Det innebär att samma materiella regler gäller oavsett om det är en nationell eller interna-
103 MFoF, Årsredovisning för 2020, s. 34–35. 104Prop. 2017:18:121, s. 170 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
253
tionell adoption. Under årens lopp har det förts diskussioner om svensk eller utländsk lag ska tillämpas på samtycke vid internationell adoption. Att kravet på moderns samtycke ska bedömas enligt svensk rätt har emellertid alltid bestått .105Däremot infördes i samband med 2018 års ändringar i 4 kap. föräldrabalken en ett undantag för samtycke om det finns synnerliga skäl. Vilka adoptionsärenden som har beslutats av svensk domstol har förändrats över tid.
I de fall det inte har fattats ett beslut om adoption i ursprungslandet har adoptionen beslutats i svensk domstol
I de fall det inte fattades något beslut om adoption i barnets hemland måste adoptivföräldrarna ansöka om adoption i svensk domstol. Barnavårdsnämnden och senare socialnämnden skulle lämna yttrande över ansökan med en sammanfattande bedömning och rekommendation om beviljande eller avslag till adoption .106
I vissa fall har adoption beslutats i svensk domstol trots att det fattats ett beslut om adoption i ursprungslandet
Enligt ett beslut av NIA 1982 uppmanades adoptanter som hade ett svagt adoptionsbeslut i barnets ursprungsland att ansöka om ny adoption i svensk domstol .107NIA motiverade detta med att ”vissa mindre juridiska osäkerhetsmoment elimineras om en svensk dom i stället kan erhållas”. NIA:s beslut har kritiserats bland annat eftersom verkningarna av ett godkännande av ett beslut om adoption från ett annat land är desamma som ett beslut som meddelats i svensk domstol. Att inte erkänna svaga adoptionsbeslut innebar därmed en onödig kostnad för adoptanterna och en extra arbetsbelastning på domstolarna .108Vi har inte kunnat utröna hur länge praxisen att inte godkänna utländska beslut om svag adoption pågick men i förarbetena till 2018 års lagändringar står att det förhållandet att den utländska adoptionen är svag inte i sig innebär att
105 E. Sandström (2024). Kraven på vårdnadshavarens samtycke vid internationella adoptioner. Examensarbete i civilrätt, särskilt familjerätt, s. 47. 106 Socialstyrelsen (1974). Adoption av utländska barn. Barnavårdsnämndernas handläggning
av internationella adoptionsärenden, s. 4–5.
107 M. Jänterä-Jareborg (1992), s. 96 och 105. 108 O. Hellberg (1988), s. 119 f.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
254
den inte kan erkännas. Beslut som snarare liknar fosterhemsplaceringar kan däremot inte erkännas som adoption .109
I vissa fall har svensk domstol även beslutat om adoption trots att beslut om stark adoption enligt lag ska fattas i barnets ursprungsland. Det gäller till exempel adoptioner från Colombia fram till slutet av 1980-talet då barn i många fall lämnade landet innan det slutliga adoptionsbeslutet fattats. Eftersom adoptionsbesluten ibland dröjde eller inte kom alls bestämde NIA att beslut om adoption i dessa ärenden skulle fattas i svensk domstol för att säkerställa barnets rättigheter och för att adoptivföräldrarna skulle kunna ansöka om svenskt medborgarskap för barnet i väntan på det slutliga adoptionsbeslutet. Samma problem uppmärksammades i Norge som diskuterade frågan med den colombianska barnskyddsmyndigheten ICBF. ICBF avrådde dock Norge från att fatta ett beslut om adoption innan det att frågan avgjorts rättsligt i Colombia, vilket Norge respekterad e.110Även i andra fall och för andra länder har ärenden av olika skäl beslutats i svensk domstol trots att det inte fattats ett adoptionsbeslut i ursprungslandet, exempelvis i adoptioner från Sri Lanka.
Domstolarnas utredningsansvar har varit detsamma fram till 2018 då ändringar gjordes i föräldrabalken
Domstolens utredningsansvar i adoptionsärenden där det krävs ett svenskt adoptionsbeslut har i stora delar varit detsamma sedan de internationella adoptionerna startade på 1960-talet. År 2018 förändrades reglerna för hur utredningen i adoptionsärenden som gäller barn (nedan adoptionsutredningen) hämtas in och genomförs i syfte att möjliggöra en effektivare adoptionsprocess och höja kvaliteten på adoptionsutredningarna. Före lagändringen begärde domstolen ett yttrande från socialnämnden. Socialnämndernas yttrande föregicks av en utredning som gjordes av socialförvaltningen. Från 1 september 2018 ska domstolen i stället ge socialnämnden i uppdrag att utse någon att genomföra utredningen. Det innebär att socialnämnden har huvudmannaskap för adoptionsutredningen och ansvarar för att en utredning kommer till stånd i enlighet med domstolens begäran. Socialnämnden prövar dock inte innehållet
109Prop. 2017/18:121 s. 122. 110 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner. Delrapport om Ecuador og Colombia. 22 januari 2025, s. 141 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
255
i adoptionsutredningen eller lämnar ett eget yttrande till domstolen. I stället är det utredaren som redovisar sitt uppdrag direkt till domstole n.111Det är oklart i vilken utsträckning de genomförda lagändringarna har medfört en faktiskt höjning av kvaliteten i utredningarna.
Domstolens utredningsansvar
Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Utredningsskyldigheten varierar beroende på om det är fråga om adoption av ett barn eller om det är fråga om en vuxenadoption. Vad som krävs av domstolen beror även på omständigheterna i övrigt i det enskilda ärendet. Ett ärende om adoption är indispositivt och domstolen har därför ytterst ansvaret för att utredningen i adoptionsärendet är tillräcklig. Det innebär inte en skyldighet att allmänt efterforska förhållanden som kan leda till ett bifall eller avslag till ansökan. I stor utsträckning ankommer det framför allt på sökanden att själv ta fram utredningen. Ett problem med detta är att vissa sökande inte vet vilka handlingar som ska ingå i adoptionsutredningen, exempelvis vad gäller dokument om barnets ursprung och biologiska föräldrars samtycke, och att de inte heller får tydliga svar från kommunen och ibland inte heller från MFoF när de frågar .112Om domstolen saknar ett klarläggande i en fråga som är av avgörande betydelse för utgången, ankommer det på domstolen att genom materiell processledning försöka få till stånd ett sådant klarläggande. Domstolen ska genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i underlaget. Enligt uppgift vet inte tingsrätten alltid vilka uppgifter och dokument från barnets hemland som ska ingå i adoptionsutredningen. Det förekommer att kommunen får in ofullständiga redogörelser från tingsrätten .113Utredningsskyldigheten tar sikte på bland annat förhållandena hos sökanden och den som sökanden vill adoptera och huruvida ersättning eller bidrag till barnets underhåll har lämnats eller utlovats.
111Prop. 2017/18:121 s. 69. 112 Skriftlig kommentar från expert 2025-04-01. 113 Skriftlig kommentar från expert 2025-04-01.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
256
Domstolens utredningsansvar fullgörs till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning
Vid adoption av barn fullgörs utredningsskyldigheten till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning. Domstolen ska bestämma en viss tid inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det behövs, får rätten förlänga denna tid. Domstolen ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Domstolen får ange riktlinjer för adoptionsutredningen (4 kap. 14 § föräldrabalken). Även om det är domstolen som har det slutliga ansvaret för att utredningen i ärendet är fullständig är tanken att utredningen ska vara genomförd i och med att adoptionsutredningen överlämnas .114
Den som genomför en adoptionsutredning ska utreda om förutsättningarna för adoption är uppfyllda och redovisa det som kommit fram direkt till domstolen med ett förslag till beslut. Utredaren ska alltid försöka klarlägga barnets och föräldrarnas inställning (4 kap. 15 § föräldrabalken). MFoF har meddelat allmänna råd för hur en adoptionsutredning ska gå till .115Enligt de allmänna råden bör utredaren undersöka barnets hem- och familjesituation samt möjliga alternativ till adoption. Utredaren bör i samtal med barnets föräldrar undersöka deras inställning till adoptionen. Om barnets föräldrar även är vårdnadshavare för barnet, bör utredaren informera föräldrarna om vad adoptionen och ett samtycke till den innebär. Om det redan finns ett samtycke i ärendet, bör utredaren bland annat undersöka omständigheterna kring hur samtycket lämnades samt om föräldrarna har fått sådan information att samtycket kan godtas. Om utredaren bedömer att det finns anledning att kontrollera en lämnad uppgift från ursprungslandet, bör denne själv eller genom svensk utlandsmyndighet ta kontakt med myndigheter i ursprungslandet. I förarbetena står att om barnet eller föräldrarna har sin hemvist utomlands kan det i praktiken vara svårt för utredaren att få direkt kontakt med dem. Utredningsskyldigheten är därför begränsad till vad som är möjligt och rimligt att få fram inom ramen för en adoptionsutredning som ska bedrivas skyndsamt. Utredaren ska göra rimliga ansträngningar för att få fram en inställning, om det inte står klart att det är omöjligt. Enbart det förhållandet att ett barn eller en förälder finns i ett annat land innebär inte att utredaren kan
114Prop. 2017/18:121 s. 68. 115 MFoF. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25)
om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
257
avstå från att försöka kontakta barnet eller föräldern när det behövs .116JO har kritiserat en socialnämnd vars utredare inte försökt få kontakt med tre barn i Uganda för att höra deras inställning till adoptionen. JO konstaterade att utredarna genom sin underlåtenhet åsidosatt en bestämmelse som är av grundläggande betydelse när det gäller barns rättigheter .117Enligt MFoF:s allmänna råd bör det av utredningsrapporten framgå vilken information som har lämnats till barnet och barnets föräldrar och vårdnadshavare om innebörden av adoption och av ett lämnat samtycke, på vilket sätt barnets rätt att komma till tals har beaktats, vilken inställning barnet och barnets föräldrar och vårdnadshavare har till adoptionen, vilka samtycken som har lämnats och en bedömning av dessa, och om ersättning eller bidrag till barnets underhåll har lämnats eller utlovats .118
Yttrande från Migrationsverket
Om den som sökanden vill adoptera inte är svensk medborgare och inte heller har permanent uppehållstillstånd eller permanent uppehållsrätt i Sverige, ska domstolen inhämta ett yttrande från Migrationsverket, om det inte är obehövligt (4 kap. 17 § föräldrabalken). Det är framför allt då adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionorganisation och avser ett på förhand okänt barn som det kan anses obehövligt att inhämta ett yttrande. Ett yttrande ska som regel inhämtas vid vuxenadoption och vid adoption av ett barn som sökanden har en relation till sedan tidigar e.119
Domstolarna utgår i regel från det underlag som socialtjänstens utredare presenterar
Vi har intervjuat några domare för att få en beskrivning av hur tingsrätten i praktiken har arbetat med adoptionsutredningar och vad som ingår i utredningen .120Enligt de domare som vi talat med
116Prop. 2017/18:121 s. 156 f. 117 JO 2009/10 s. 321. 118 MFoF. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25)
om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
119Prop. 2017/18:121 s. 80 f. och 159. 120 Intervjuer med domare vid tingsrätter, 2023-03-20 och 2023-02-16.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
258
har tingsrättens handläggning av internationella adoptioner sett ut på ungefär samma sätt över tid. Tingsrätten uppdrar åt socialnämnden att utse någon att utföra en adoptionsutredning. I tingsrättens egen utredning i adoptionsärendet görs ”rimliga” efterforskningar om det finns samtycke till adoption. Tingsrätten kan kontakta aktuella personer i ursprungslandet skriftligt, oftast genom e-post. Tingsrätten översätter handlingar till det aktuella språket och de personer som befinner sig utomlands får svara på sitt språk. Om brevet kommer tillbaka för att mottagaren inte har kunnat hittas så kan tingsrätten inte göra något mer. Den får utgå från de uppgifter som finns i handlingarna. Som en sista åtgärd kan tingsrätten kontakta ambassaden i det aktuella ursprungslandet.
Möjligheterna att konstatera om det förekommit oegentligheter i utlandet är små enligt de domare som vi talat med. Tingsrätten kan ”inte gå bakom” och kontrollera det som står i adoptionshandlingarna, till exempel om föräldrarna uppges vara okända. De kan inte heller ifrågasätta om ett barn exempelvis har ”blivit lämnad på en trappa”. Tingsrätten får godta de uppgifter de kan få. Tingsrätten kan inte heller förelägga utländska myndigheter att inkomma med kompletterande underlag. För att kunna agera måste det finnas indikationer på att något är fel. I de allra flesta fall ser ärendena korrekta ut och dokumenten är i sin ordning. Tingsrätten godtar också socialtjänstens utredning, som i stora delar bestått av samma underlag över tid.
En domare konstaterar att Sverige i hög grad litar på de länder som vi samarbetar med när det gäller internationella adoptioner. Domarna konstaterar också att det är svårt att göra något mer för att förhindra oegentligheter utifrån de regler som finns i Sverige i dag. För att kunna göra detta skulle tingsrätterna behöva kunna ta reda på mer om adoptionsprocessen i barnens ursprungsländer.
Vi har fått information om att det fram till 1980-talet var vanligt att tingsrättsnotarier med endast 1 ½ års tjänstgöring handlade adoptionsärenden vid tingsrätterna. Frågan aktualiserades dock i en proposition 1981 där detta inte bedömdes som lämpligt. Regeringen hänvisade till 19 § andra stycket tingsrättsinstruktionen där det framgick att tingsrättsnotarier inte fick förordnas att handlägga ärenden som var av vidlyftig eller svår beskaffenhet eller vars avgörande av annan orsak krävde särskild erfarenhet. Regeringen konstaterade att ärenden om internationella adoptioner torde anses
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
259
höra till denna kategori, även om de inte rörde några motstridiga intressen i si g.121Även i dag är det dock ofta de yngre juristerna på tingsrätten, notarierna, som handlägger adoptionsärenden medan domarna beslutar .122
Handläggningsstöd för tingsrätternas utredning av adoptioner
Domstolsverket har tagit fram ett handläggningsstöd för hur domstolarna ska handlägga adoptioner. Det uppdaterades senast 2020. Före 2020 hade Domstolsverket en ärendehandbok som innehöll ett avsnitt om adoptioner. Det fanns även ett avsnitt om adoptioner i Domstolsverkets expedieringshandbok .123Vissa tingsrätter har även tagit fram ett eget beslutsstöd för handläggning av adoptioner.
Domstolsverkets handläggningsstöd behandlar bland annat vilka krav som ställs på samtycke till adoption. Av handläggningsstödet framgår exempelvis att det finns undantag för samtycke när en utländsk myndighet har uppgett ”förälder okänd”. Där framgår också att praxis blivit att om barnet lämnat sitt hemland med vederbörliga beslut från myndigheterna i landet får det antas ha gjorts vad som är möjligt för att utröna föräldrarnas inställning. När det gäller krav på att höra barnets föräldrar kan det vid internationell adoption finnas anledning till försiktighet enligt Domstolsverket. Detta kan jämföras med nationell adoption där det ställs långtgående krav på efterforskningar innan hörandet kan underlåtas. Vid internationell adoption bör kontakt först tas med den förmedlande adoptionsorganisationen, MFoF eller Migrationsverket. Som huvudregel bör barnets föräldrar inte kontaktas om adoptionen förmedlats genom auktoriserad adoptionsorganisation. I dessa fall kan man enligt Domstolsverket utgå från att adoptionen skett med vederbörliga tillstånd. Finns utländska samtyckeshandlingar på annat språk än engelska får det avgöras från fall till fall huruvida översättning behöv s.124
Göteborgs tingsrätt har tagit fram ett eget beslutsstöd för handläggning av adoptioner. Av beslutsstödet framgår att tingsrätten vid sitt avgörande ska ge barnets bästa störst vikt och att ett barn endast får adopteras om det med beaktande av samtliga omständigheter är
121Prop. 1980/81:112om samtycke och tillstånd till adoption, s. 15. 122 Skriftlig kommentar från expert 2025-03-24. 123 E-post från Domstolsverket 231010. 124 Domstolsverkets handläggningsstöd för adoption februari 2020.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
260
lämpligt. Vårdnadshavarens inställning till adoptionen ska klargöras även när vårdnadshavaren är på okänd ort. Om sökanden inte kan göra detta ska tingsrätten göra ”rimliga efterforskningar” för att klargöra vårdnadshavarens inställning. Det handlar om en avvägning mellan å ena sidan behovet att fastställa vårdnadshavarens inställning och å andra sidan det arbete som skulle krävas för detta. Vad som är rimliga ansträngningar beror enligt beslutsstödet på omständigheter i det enskilda fallet och det är ytterst varje enskild domare som bedömer vilka åtgärder som tingsrätten behöver vidta. Tingsrätten kan i undantagsfall ta kontakt med svenska ambassaden i det aktuella landet, men ambassaderna har ofta begränsade möjligheter att få information om personen. Om det finns ett utländskt adoptionsbeslut i akten går det eventuellt att hitta uppgifter om föräldern där .125
Ansvarsfördelningen mellan domstol och socialnämnd i adoptionsutredningar upplevs som oklar
Vi har intervjuat ett antal familjerättssekreterare vid några socialnämnder för att få en beskrivning av hur de ser på ansvarsfördelningen mellan domstolen och socialnämnden i adoptionsutredningar .126Av intervjuerna framgår att utredarna vid socialnämnden upplever att det är otydligt vad tingsrätten respektive socialnämnden ska utreda när det gäller internationella adoptioner. Familjerättssekreterarna menar att tingsrätten bör inhämta och säkerställa att de juridiska dokumenten finns, som till exempel samtycken. Tingsrätten bör också säkerställa att det inte utbetalats någon ekonomisk ersättning för barnet. Detta anser de att tingsrätten bör göra innan de ger socialnämnden ett utredningsuppdrag. Socialnämnden har inte alltid kännedom om vilka samtycken som redan inkommit till domstolen. Nämnden behöver få tydliga uppdrag om befogenheter och ansvar att söka barnets ursprungsföräldrar för att försöka inhämta samtycke. Av de familjerättssekreterare som vi intervjuat hade endast en kontaktat ursprungslandet och undersökt om samtycke fanns. Denna utredare ringde också alltid och dubbelkollade om underlagen från tingsrätterna stämde, till exempel när
125 Göteborgs tingsrätt, Adoption: Beslutsstöd för handläggning, senast uppdaterad 2020-10-22. 126 Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
261
det gällde samtycke. I ett fall talade utredaren med en biologisk far som sa att han inte alls ville lämna samtycke, trots att det fanns samtyckesdokument i ärendet.
MFoF har på förfrågan gett olika svar till socialtjänsten om vad som förväntas av socialnämndens utredningar. Familjerättssekreterarna framhåller att de behöver tydliga riktlinjer från MFoF eftersom det är svåra ärenden som socialnämnden ska hantera. De ska avgöra ett barns framtida liv.
5.4.8 Dokumentationsansvar för adoptionsförmedlingen
Rätten till kännedom om ursprung
Att som adopterad person ha tillgång till dokumentation om sin adoption och information om sin bakgrund är en central rättighet. I de allra flesta fall är det också en förutsättning för att kunna söka sitt ursprung.
Vi har i kontakter med olika adoptionsorganisationer som förmedlat adoptioner fått beskrivet att det inte funnits krav på dokumentation förrän 2005 och att det dessförinnan inte var tydligt vilken dokumentation som skulle sparas och finnas i adoptionsakterna. Adoptionsorganisationerna beskriver också att man i början av 1970-talet inte förstod hur viktigt det var med dokumentationen. Var det extrem fattigdom tänkte man att man gjorde något bra om barnet adopterades. Man tänkte inte på barnets rätt till sitt ursprung och akterna var därför ofta tunna.
Krav på dokumentation fanns redan i auktorisationsvillkoren 1981 och i handböcker för adoptionsorganisationer
Vår genomgång av auktorisationsvillkor och handböcker till adoptionsorganisationer och socialnämnder visar dock att det fanns krav på dokumentation redan i början av 1980-talet, dvs. kort efter att sammanslutningarna fick ansvaret att förmedla utländska barn till Sverige.
Redan i de auktorisationsvillkor som utfärdades i november 1981 framgår att sammanslutningarna, då barnet anlänt till Sverige, ska översända kopia av samtliga handlingar rörande barnet till social-
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
262
nämnden .127I NIA:s handbok för socialnämnder från 1982 stod på motsvarande sätt att socialnämnderna skulle arkivera handlingar som gällde barnets ursprung och bakgrund .128Av NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1983 framgick att sammanslutningen ansvarade för att skicka kopior på handlingarna till socialnämnden när adoptivföräldrarna anlitat en auktoriserad adoptionsorganisation för förmedlingen .129
Enligt NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1983 framgår att:
Organisationen bör arbeta för att få så mycket kännedom som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra denna information till adoptivföräldrarna och socialnämnden. För att säkerställa att handlingar finns tillgängliga, om barnet senare önskar uppgifter om vad som hänt innan barnet kom till adoptivföräldrarna och om föräldrarnas handlingar av någon anledning förekommit, bör kopior finnas hos socialnämnden. Organisationen ska därför, så snart barnet anlänt till familjen, översända alla uppgifter den har om barnet till socialnämnden. Det kan vara brev från barnhemmet, läkarintyg, födelseattest m.m. Denna skyldighet innebär att organisationen alltid måste ta kopior av alla handlingar med uppgifter om barnet innan familjen får originalen. I de fall sökande får handlingar då de själva hämtar sina barn måste organisationen begära att få kopior för att sända till socialnämnden eller förvissa sig om att familjen översänder kopior till socialnämnden. Det innebär också att organisationen alltid bör informera kontaktpersonerna i ett annat land om den vikt som från svensk sida fästs vid öppenhet när det gäller barnets bakgrund. Organisationen bör också i sin information till blivande adoptivföräldrar i alla sammanhang framhålla vikten av att ta tillvara så mycket som möjligt av information om barnets bakgrund och att successivt berätta för barnet om dess ursprung allt eftersom barnet kan tillgodogöra sig sådan information .130
Med Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention 1997 kom också ett krav på att sammanslutningen skulle förse socialnämnden med den information om adoptionen som socialnämnden behövde för att kunna fatta sitt beslut om fortsatt samtycke. Sammanslutningarna skulle informera om vilka beslut som redan var fattade i ursprungslandet, vilka dokument som fanns från ursprungslandet
127 NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, dnr 69:303/81. 128 Statens nämnd för internationella adoptioner (1982). Internationella adoptioner. Handbok
för socialnämnder, s. 9 och 50 ff.
129 NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 18. 130 NIA (1983), s. 18–19.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
263
och vilka ytterligare beslut och handlingar som skulle komma att finnas när barnet anlände till familjen. När det gällde uppgifter om barnets bakgrund är skrivningarna ungefär desamma som i 1983 års handbok .131
År 2005 införs lagkrav om dokumentation
Dokumentationsfrågan togs upp i 2003 års adoptionsutredning. Utredningen konstaterade att sammanslutningarna inte hade någon lagreglerad dokumentationsskyldighet för förmedlingsarbetet. Det var inte heller reglerat hur befintliga handlingar skulle tas om hand när en sammanslutning upphörde med förmedlingsverksamheten. Det var enbart i NIA:s generella villkor för auktorisation som det framgick att sammanslutningen ansvarade för att samtliga handlingar rörande barnet överlämnades till socialnämnden. Utredningen föreslog därför att sammanslutningens skyldighet enligt auktorisationsvillkoren skulle lagfästas . 132
Enligt 8 b § LIA är en auktoriserad sammanslutning skyldig att dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärenden samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationen ska bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer. Kopia av handlingar som avser en viss adoption ska skickas till socialnämnd. Om sammanslutningen upphör med sin förmedlingsverksamhet, ska dokumentation av förmedlingsverksamheten överlämnas till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd för förvaring.
I MIA:s uppdaterade villkor från 2005 står att sammanslutningen ska tillgodose följande i sin dokumentation av förmedlingsarbetet:
• Dokumentation av förmedlingsarbetet ska ske genom ordnande och bevarande av upprättade och inkomna handlingar.
• All handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumenteras. Även uppgifter som inte direkt rör ett enskilt adoptionsärende, till exempel uppgifter om den förmedlingskontakt sammanslutningen har i ett visst land ska dokumenteras.
131 NIA (1997). Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. 132SOU 2003:49, s. 172 ff.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
264
• Dokumentationen ska innehålla tillräcklig, väsentlig och korrekt information samt information om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes.
• Dokumentation om varje land ska samlas för sig och bör delas upp på förmedlingskontakter.
• Till varje förmedlingsärende hörande uppgifter ska dokumenteras och samlas för sig.
• Handlingarna ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem .133
Dessa krav gäller även i da g.134Det innebär att det fortfarande är oklart vilka dokument som ska ingå i en adoptionsakt.
5.4.9 Det har inte funnits och finns inget ansvar att utreda historiska oegentligheter i internationella adoptionsärenden
Inte någonstans i lag eller förordning talas om ansvar eller uppdrag som rör oegentligheter vid internationella adoptioner. Det som framgår är att auktoriserade adoptionsorganisationer enligt 8 a § LIA skyndsamt ska meddela tillsynsmyndigheten sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Syftet med bestämmelsen är att adoptionsmyndigheten snabbt ska få sådan information som behövs i tillsynen.
Även om 1993 års Haagkonvention syftar till att upprätta garantier för att säkerställa att internationella adoptioner sker med beaktande av barnets bästa och med respekt för dess grundläggande rättigheter samt att upprätta ett system för samarbete mellan konventionsländer för att bland annat förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn, så pekar den inte ut aktörer som har ett ansvar att agera för att upptäcka eller utreda oegentligheter i internationella adoptioner. Vid avslöjandena om oegentligheter i adoptioner
133 MIA (2005), Villkor för sammanslutningar auktoriserade enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 134 MFoF (2021), Villkor för adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet, Skellefteå 22 april 2021.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
265
från Chile 2018 och i adoptioner till Sverige från flera andra länder 2021 konstaterade MFoF som centralmyndighet att de enligt konventionen inte hade något uppdrag att utreda oegentligheter som inträffat tillbaka i tiden.
Det är först i HCCH:s vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter (Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption) från 2023 som det framgår riktlinjer för hur länder ska agera vid upptäckt av oegentligheter. Där står att staterna ska utveckla tillgängliga och effektiva system för att göra det möjligt för adopterade personer att rapportera missbruk samt söka rättvisa och gottgörelse. Staterna ska samordna och stödja de insatser som görs av myndigheter och organ som arbetar för att upptäcka, ta emot och hänvisa fall av olagliga adoptioner. Vidare ska staterna bistå adopterade personer, ursprungsföräldrar och adoptivföräldrar som drabbats av olagliga ageranden vid internationella adoptioner. Det kan handla om att tillhandahålla information i ärendet samt information om vilka olika tjänster och stöd som finns .135
MFoF skriver i slutrapporten för det så kallade rättssäkerhetsuppdraget att HCCH konstaterat att det finns risk för att oegentligheter inom internationella adoptioner fortfarande kan förekomma. Det är därför viktigt att länderna identifierar faktorer som möjliggör och bidrar till förekomsten av oegentligheter vid internationell adoption och vidtar åtgärder för att förebygga dessa faktorer. Länderna behöver också stärka kontrollen och tillsynen över sina aktörer och över adoptionsprocessen. MFoF pekar på att myndigheten saknar möjligheter att fatta interimistiska beslut vilket innebär att det finns en risk att illegala och oetiska adoptioner genomförs under den tid MFoF utreder exempelvis inkomna uppgifter om oegentligheter inom adoptionsverksamheten i ett visst land. MFoF hänvisar också till att HCCH 2023 lanserat Toolkit som syftar till att kunna identifiera, förebygga och hantera oegentligheter vid internationell adoption. Toolkit skulle enligt MFoF kunna vägleda myndigheten i bedömningar vid auktorisation av ursprungsländer men också fungera som stöd i myndighetens tillsynsverksamhet. MFoF kan också behöva ta fram nya villkor för auktorisation, vägledningar och rikt-
135 Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption. 2023, s. 35.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
266
linjer för myndighetens interna arbete men också i rollen som tillsynsmyndighet för adoptionsorganisationerna .136
5.5 Auktorisationsverksamheten
Utredarens bedömning: Auktorisationsprocessen i den interna-
tionella adoptionsverksamheten är en central kontrollfunktion för att säkerställa att förmedlingsverksamheten hanteras av adoptionsorganisationer som uppfyller lagkraven och att Sverige samarbetar med ursprungsländer som uppfyller kraven på barnets bästa och rättssäkerhet i adoptionsprocessen.
Ända fram till 2005 var auktorisationsprocessen inriktad på prövning av adoptionsorganisationerna och inte på de enskilda länder som organisationerna skulle samarbeta med. Krav på landauktorisation infördes först 2005. Att förhållandena i barnens ursprungsländer under lång tid inte formellt prövats i auktorisationsförfarandet är en stor svaghet i systemet eftersom det är genom prövning av förutsättningarna i ursprungsländerna som en rättssäker adoptionsprocess utifrån barnens bästa kan säkerställas och risker för oegentligheter förebyggas.
Tillsynsmyndigheten har beviljat auktorisation för ett stort antal länder vilket påverkat förutsättningarna för kontroll och tillsyn. Myndigheten har vid flera tillfällen lyft till regeringen att den inte haft verktyg att avslå auktorisationsansökningar eller att direkt kunna dra tillbaka auktorisation när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerar enligt kraven. Skärpta auktorisationskrav i lag infördes 2005 och 2009. Samtidigt har myndigheten aktivt valt att auktorisera fler länder för att underlätta adoptionsverksamheten och använt reparerande villkor vid landauktorisation för att kunna bevilja auktorisation trots brister i ursprungsländers reglering och adoptionsprocess.
Tillsynsmyndigheten har inte i tillräcklig grad problematiserat eller ifrågasatt de risker som donationer och vårdavgifter vid internationell adoption kan medföra. Myndigheten har under lång tid godtagit de avgifter som sammanslutningarna betalat till ursprungsländerna. Trots skärpta krav på kostnadsredovisning från 2005,
136 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S 2023/02122, mars 2024, s. 5 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
267
har tillsynsmyndigheten haft svårt att få kontroll på sammanslutningarnas redovisning av kostnader i utlandet.
5.5.1 De svenska adoptionsorganisationerna har haft auktorisation för ett stort antal länder
Efter organisationsreformen 1979 då ansvaret för adoptionsförmedlingen övergick till ideella sammanslutningar fick NIA ansvaret att pröva och besluta om auktorisation för de adoptionsorganisationer som ansökt om att få förmedla internationella adoptioner. Auktorisationsansvaret övergick 2005 till MIA och från 2016 ansvarar MFoF för auktorisation av adoptionsorganisationerna.
Antalet auktoriserade adoptionsorganisationer har inte varierat så mycket över tid – från som mest åtta när förmedlingen genom adoptionsorganisationer startade 1979 till dagens två auktoriserade organisationer. Från det att den nya organiseringen för den internationella adoptionsverksamheten infördes 1979 och fram till i dag har tillsynsmyndigheten beviljat auktorisation för totalt 15 adoptionsorganisationer och 59 länder. Innan 1979 förmedlades adoptioner från ytterligare nio länder genom NIA och AC och NIA. Tar man även med dessa länder har internationella adoptioner förmedlats från 68 länder till Sverige från 1973 fram till i dag.
Antalet auktoriserade länder per år har varierat över tid. Det högsta antalet auktoriserade länder var 2009 då tillsynsmyndigheten godkände 37 landauktorisationer. Det kan jämföras med 2024 då adoptionsorganisationerna hade auktorisation för tolv länder .137AC har haft auktorisation för 54 länder, BFA för knappt 20 länder och FFIA för 14 länder. Övriga auktoriserade sammanslutningar har haft auktorisation för mellan 1–8 länder. Sammanslutningarna kan även ha flera samarbetskontakter i ett land.
Det kan finnas flera anledningar till att sammanslutningarna ansökt om auktorisation för många länder. AC skriver i sin verksamhetsberättelse 1981 att de satsat stora resurser den senaste 5-årsperioden för att få fler kontakter i länder som de redan samarbetade med eller i nya länder. Skälen till detta var att antalet sökande och därigenom väntetiderna för adoption ökat år från år och att stopp i barnens ursprungsländer visat hur sårbar verksamheten var och hur
137 MFoF, Årsredovisning 2024, s. 53.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
268
lång tid det tog att ersätta en förlorad samarbetskontakt med en ny. AC hade också beslutat att avsluta samarbetet med ett par kontakter som inte arbetade på ett sätt som var förenligt med AC:s policy och etik .138
Antalet auktoriserade sammanslutningar och antal auktoriserade länder över tid framgår av figur 5.2.
Figur 5.2 Antal auktoriserade sammanslutningar och antal auktoriserade länder 1979–2023
Källa: egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser för NIA, MIA och MFoF 1979–2023. Uppgifter saknas för 1998 och 2001.
Den svenska adoptionsverksamheten kan jämföras med den i Norge och Danmark. I Norge har fyra sammanslutningar haft auktorisation 1979–2023 och de har förmedlat barn från totalt 37 länder. I Danmark har fyra sammanslutningar (inklusive den från 2015 sammanslagna organisationen DIA) förmedlat barn från ett 70-tal länder under perioden 1969–2020. Av dessa har en sammanslutning (AC Börnehjaelp) förmedlat barn från 57 av länderna. Danmark har som mest haft 26 länder auktoriserade vid och en samma tidpunkt.
Den svenska tillsynsmyndigheten har också beviljat auktorisation för flera adoptionsorganisationer i samma land. Under perio-
138 AC, Verksamhetsberättelse för Förbundet Adoptionscentrum för verksamhetsåret 1981, 1982-05-09, s. 7
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1979/80
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Antal auktoriserade sammanslutningar
Antal auktoriserade länder
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
269
den 1979–2023 beviljades auktorisation för flera adoptionsorganisationer i totalt 21 länder. Länderna varierar något över tid, men för vissa länder har fler än en sammanslutning varit auktoriserad i landet under hela perioden. Det gäller framför allt Indien där 3–5 sammanslutningar haft auktorisation parallellt. Även för Sri Lanka har 3–4 sammanslutningar varit auktoriserade samtidigt och så såg det ut ända fram till 2014 trots att det bara förmedlats ett fåtal adoptioner från landet efter 1996. I Colombia, Kina, Thailand och Vietnam har 2–3 adoptionsorganisationer varit auktoriserade parallellt över en längre tid. I några länder är det tydligt att landet tillkommer som ett nytt adoptionsland och att flera organisationer då ansöker och beviljas auktorisation. Det gäller exempelvis Polen där tre adoptionsorganisationer auktoriserades 1992 och Kenya som fyra organisationer fick auktorisation för 2009. I praktiken har detta inneburit att tillsynsmyndigheten under vissa perioder haft ett mycket stort antal landauktorisationer att pröva vid ett och samma tillfälle. För 2009 auktoriserades 37 länder, av dessa hade 13 länder flera adoptionsorganisationer auktoriserade för landet. Totalt innebar det att tillsynsmyndigheten 2009 prövade och beviljade 61 landauktorisationer.
För flera av länderna har det funnits auktorisation trots att det förmedlats mycket få adoptioner eller inte genomförts några adoptioner alls, exempelvis Sri Lanka efter 1996. Att en adoptionsorganisation haft auktorisation för ett land behöver därmed inte innebära att organisationen faktiskt förmedlat adoptioner från landet.
Sammantaget har det stora antalet auktoriserade länder och många auktoriserade adoptionsorganisationer påverkat förutsättningarna för tillsynsmyndighetens arbete med auktorisation och tillsyn, men även för verksamheten som helhet eftersom det tagit mycket personal och resurser i anspråk.
5.5.2 NIA:s auktorisation fokuserade fram till 2005 på prövning av sammanslutningarna och inte på länderna
Reglerna för auktorisation fokuserade fram till 2005 på prövning och kontroll av sammanslutningarna och inte specifikt på förutsättningarna i de länder som sammanslutningarna ville samarbeta med. Tillsynsmyndigheten har sedan auktorisationsförfarandet infördes 1979 och fram till att landauktorisation infördes 2005 försökt skärpa kraven på den information som sammanslutningarna ska redovisa
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
270
vad gäller ansökningar för länder och samarbetskontakter men det har inte funnits något tydligt lagkrav för detta före 2005 vilket påverkat förutsättningarna för prövning av auktorisation.
Kraven på auktorisation i lagen om internationell adoptionshjälp
När auktorisationsförfarandet infördes 1979 fastställdes kraven på auktorisation i 1979 års lag. Enligt lagen fick auktorisation ges till sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna internationell adoptionshjälp, dvs. att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller enskilda personer i barnets hemland. En sammanslutning skulle också i övrigt kunna lämna den hjälp som behövdes för att en adoption skulle kunna genomföras. Ett krav för auktorisation var att sammanslutningen skulle ge förmedlingshjälp på ett omdömesgillt och sakkunnigt sätt utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Andra krav var att sammanslutningen skulle ha stadgar, styrelse och revisorer. Auktorisationen skulle vara tidsbegränsad och i beslutet skulle det framgå vilka länder som sammanslutningens verksamhet fick avse. Auktorisationen fick även förbindas med andra villkor. För att täcka kostnaderna för verksamheten fick en auktoriserad sammanslutning ta ut avgifter av dem som sökte internationell adoptionshjälp. Av lagen framgick också att tillsynsmyndigheten skulle återkalla auktorisationen om förutsättningarna och villkoren för en auktorisation inte uppfylldes.
I propositionen som föregick lagen skrev regeringen att de auktoriserade sammanslutningarna borde anmäla de samarbetspartners man hade för avsikt att samarbeta med till NIA. Regeringen bedömde dock, i likhet med vad AC framfört i sitt remissvar, att det inte skulle vara möjligt för NIA att ta ställning till och godkänna varje enskild samarbetspartner i länderna. Om det fanns risk för konkurrens skulle två eller flera organisationer inte ges auktorisation för samma land. I propositionen uttalade det ansvariga statsrådet också att det även borde ankomma på NIA att så långt som möjligt bevaka att sammanslutningarna arbetade på ett tillfredsställande sätt i barnens hemländer. Det vore därför önskvärt att de
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
271
svenska beskickningarna i utlandet bistod NIA i dess arbet e.139Ambassaderna har dock ännu i dag inte något formellt ansvar enligt lag eller förordning att bistå tillsynsmyndigheten. Den enda förändring som gjorts är att den svenska adoptionsmyndigheten sedan 2005 är skyldig att, inför beslut om auktorisation för ett land, samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det landet. Syftet är att adoptionsmyndigheten ska få tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland .140
Inga större förändringar i auktorisationskraven i LIA
Den 1 juli 1997 ersattes 1979 års lag med LIA och Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention. Den nya lagen innebar inga större förändringar vad gällde auktorisation. Precis som tidigare skulle auktorisationen vara tidsbegränsad och i beslutet om auktorisation skulle det anges vilka länder som sammanslutningens verksamhet avsåg. Auktorisationen fick även förenas med andra villkor, exempelvis vad gällde inbetalning av avgifter samt redovisning. Detta var nytt och anledningen var att regeringen ansåg att det fanns skäl för att redovisningsprinciperna som sammanslutningarna tillämpade skulle vara likformiga så att de sökande (konsumenterna) skulle kunna jämföra kostnaderna mellan olika organisationer .141
I NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1997 står att adoptionsorganisationen ska ha ingående kännedom om lagar och bestämmelser om adoption i de länder för vilka organisationen har auktorisation. Verksamheten med adoptionsförmedling måste bedrivas på ett professionellt sätt. Adoptionsorganisationen ska ha goda kunskaper om svensk lagstiftning och svensk policy inom adoptionsområdet. Organisationen måste också ha ekonomisk kompetens så att bokföring och redovisning sker på ett professionellt sätt. Inom adoptionsorganisationen måste det också finnas kunskap om kulturella skillnader och vad detta kan innebära för de sökande vad gäller krav på ömsesidig respekt. Samtidigt som organisationen måste respektera det andra landets lagar måste den vara
139Prop. 1978/79:108, s. 13 och 21. 1406 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 141Prop. 1996/97:91, s. 55.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
272
tydlig om svenska lagar och regler och kräva att dessa respekteras på samma sätt av samarbetskontakterna i annat land .142
NIA:s auktorisationsprövning och utfärdande av auktorisationsvillkor
Under 1980 tog NIA fram de första villkoren för auktorisation som antogs av Socialstyrelsen och trädde i kraft den 1 januari 1981. Villkoren syftade till att förtydliga lagkraven och innebar i vissa delar skarpare krav på sammanslutningarna än vad som framgick av lagen. Det gällde exempelvis krav på sammanslutningarnas kunskap om samarbetsländerna och krav på kostnadskontroll. I villkoren föreskrevs bland annat att en sammanslutning vid ansökan om auktorisation skulle uppge den myndighet, organisation eller enskild person i utlandet som man samarbetade med (”samarbetskontakt”). Innan en skriftlig överenskommelse träffades med en ny samarbetskontakt skulle detta anmälas till NIA för samråd .143
I slutet av 1981 beslutade NIA om nya auktorisationsvillkor. De innebar ingen större förändring förutom att begreppet ”auktorisation för att få lämna internationell adoptionshjälp” definierades. Av villkoren framgick också att nya kontakter i ett land eller del av land där sammanslutningen beviljats auktorisation skulle anmälas till NIA. Vidare framgick att sammanslutningar som auktoriserats för samma land skulle samarbeta med varandr a.144Dessa villkor gällde fram till den 1 april 1983 då nya villkor trädde i kraft. De föreskrev bland annat att det av sammanslutningens stadgar skulle framgå vilka principer som tillämpades för uttag av avgifter, att sammanslutningen skulle ha ingående kännedom om lagar och bestämmelser om adoption i de länder där man hade en samarbetskontakt och ha god kostnadskontroll i ärendena utomlands. Rapporteringsskyldigheten till NIA utökades också något .145Villkoren reviderades även 1986 men det handlade om smärre förändringar.
142 NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 8. 143 SOSFS (S) 1980:97. 144 NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, dnr 69:303/81. 145 NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, 1983-03-29, dnr 69:101/83.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
273
Auktorisationsansökningar omfattade både ansökan om att få förmedla adoptioner och ansökan om de länder och kontakter i länderna som sammanslutningen ville samarbeta med. NIA prövade ansökningarna utifrån lagens krav och de villkor de utfärdat och beslutade om auktorisation för förmedling och länder samlat. Om en sammanslutning som redan hade fått auktorisation ville ansöka om ytterligare länder kunde de göra det separat. Till en början beslutade NIA att ge auktorisation för ett år i taget. På så sätt skulle NIA och sammanslutningarna få erfarenhet av verksamheten i utlandet och förmedlingsverksamheten. Därefter skulle NIA avgöra från fall till fall för hur länge auktorisationen skulle gäll a.146Från 1986 beviljades auktorisation för två år i taget.
I beredningen av auktorisationsärenden hämtade NIA in upplysningar från svenska ambassader i de länder där NIA ansåg att det var tveksamt hur landet såg på internationella adoptioner, om det var oklart hur många sammanslutningar som skulle få auktorisation i samma land eller där det fanns tveksamheter kring samarbetskontakter .147
Beslut om avslag
NIA beslutade i några fall om avslag för en sammanslutning att få förmedla adoptioner. I ett fall avslogs ansökan på grund av att sammanslutningen inte uppfyllde kriteriet att ha adoptionshjälp som huvudsaklig verksamhet. I några fall beslutades om avslag på grund av att sammanslutningen inte ansågs uppfylla kraven på att arbeta på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. I ett av dessa fall gällde avslaget en sammanslutning som tidigare haft auktorisation men där det framkommit att det förekommit falska handlingar i ett av sammanslutningens adoptionsärenden. I ett annat ärende, som gällde Adoptionsföreningen Alla Barns Vänner (AABV), hade sammanslutningens kontaktperson i utlandet adopterat ett barn och eskorterat det till Sverige utan att det funnits något medgivande till adoption för de svenska makar som redan från början varit avsedda som adoptivföräldrar till barnet. Sammanslutningen överklagade till regeringen som beslutade att NIA skulle göra en förnyad prövning
146 NIA, PM 1979-10-31, Principer för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, dnr 9:520/79. 147 NIA:s verksamhetsberättelse 1981/1982, s. 5.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
274
av ansökan och stödja sammanslutningen i att komma till rätta med bristerna. NIA beviljade därefter auktorisation för ytterligare fyra länder för sammanslutningen utifrån utfästelser om ansvarstagande och omorganisation. Så skedde inte och auktorisationen återkallades efter att sammanslutningen fattat beslut om adoptionshjälp utan medverkan av samhällsrepresentanter vilket var i strid med lagen. Sammanslutningen ansökte därefter på nytt om auktorisation men fick avslag och gick i stället upp i en annan sammanslutning .148
NIA beslutade också om avslag för vissa länder. Grund för avslag var landets allmänna inställning till adoption eller att sammanslutningen inte kunde redovisa någon samarbetskontakt i landet. Flera ansökningar avslogs med motiveringen att det redan fanns flera svenska sammanslutningar med verksamhet i de länder ansökan avsåg. I ett fall som avsåg Adoptionsföreningen för Rumänska barn, avslogs ansökan på grund av att den ansvarige aktören i det aktuella landet inte ville samarbeta med den svenska sammanslutningen. Regeringen upphävde dock NIA:s beslut. NIA avslog därefter på nytt sammanslutningens ansökan efter att sammanslutningen kommit med felaktiga påståenden avseende en kommande lagändring i landet och att sammanslutningens argumentation låg i linje med aktörer i landet som ville försvaga den statliga kontrollen av internationella adoptioner. NIA ansåg att en sammanslutning som inte stödde ansträngningar i ett ursprungsland att komma till rätta med missförhållanden i adoptionsverksamheten och leva upp till internationella förpliktelser, visade sådana brister i sakkunskap och omdöme att auktorisation inte kunde beviljas auktorisation .149Sammanslutningen överklagade beslutet men det avslogs av regeringen .150
Konkurrens mellan sammanslutningarna
Vi har noterat att det förekommit konkurrenssituationer mellan sammanslutningar i några länder. Det visar att det funnits ett tryck på de olika sammanslutningarna att hitta nya länder att samarbeta med över tid och utifrån förändrade förutsättningar i ursprungs-
148 NIA, Beslut angående ansökan om auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp från Adoptionsföreningen Alla Barns Vänner, 1982-11-26, dnr 60:444/82. 149 NIA, Beslut angående ansökan om auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp från Adoptionsföreningen för Rumänska Barn, 1992-06-16, dnr 60:164/92. Socialdepartementet S93/4567/J. 150 Socialdepartementet S94/3211/J.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
275
länderna. Det visar också att förmedlingsverksamheten fungerat under marknadsliknande villkor.
En tidigare verksamhetschef för FFIA berättar i en intervju att FFIA besökte Colombia i början av 1990-talet för att sondera möjligheterna att etablera verksamhet i landet. De kontaktades då av AC som uttryckte att det inte var lämpligt att sammanslutningarna konkurrerade på samma kontakter. FFIA och AC kom gemensamt fram till en överenskommelse som innebar att FFIA inte ansökte om auktorisation för Colombia om AC inte ansökte för Kina. Överenskommelsen hölls fram till 1997 då AC ansökte och fick auktorisation för Kina .151Även BFA visade intresse för Colombia i början av 1990-talet men gick inte vidare med någon auktorisationsansök an.152
När AC ansökte om auktorisation för Kin a1531997 uppvaktades NIA av de två sammanslutningar som då hade auktorisation för Kina – FFIA och BV – tillsammans med BFA. De argumenterade för att AC inte skulle beviljas auktorisation eftersom det skulle kunna hota mångfalden bland sammanslutningarna och försvåra de små sammanslutningarnas framtidsutsikter. FFIA menade också att de tillsammans med BV hade de resurser som krävdes för att förmedla alla adoptioner från Kina till Sverige .154AC å sin sida anförde att de hade sökande som beklagade att de inte kunde ansöka om barn från Kina. Antalet adoptioner från Sydkorea förväntades enligt AC sjunka från 1998. Enligt AC borde en auktorisation därför inte påverka de andra sammanslutningarnas möjligheter att få sökande. Dessutom var Kina ett mycket stort land med många oönskade barn .155NIA beviljade efter överväganden i nämnden auktorisation till AC .156
FFIA ansökte och fick auktorisation för Colombia 1999. Frågan om konkurrens aktualiserades på nytt när FFIA 2000 anmälde två nya adoptionskontakter i Colombia till NIA. Det var två privata
151 Intervju med FFIA:s tidigare verksamhetschef 2022-09-26 och 2023-09-21. 152 NIA, Brev från svenska ambassaden Bogotá 1992-07-30, dnr 72:398/92. 153 NIA, Beslut 1998-02-11, Ansökan från Förbundet Adoptionscentrum (AC) om auktorisation för Kina, dnr 60:294/97, 69:296, 343/97. 154 NIA, Uppvaktning av NIA 1997-11-17 av representanter för BFA-A, BV och FFIA angående mångfalden m.m. ur de mindre adoptionsorganisationernas perspektiv, dnr 69:296/97 och 69:343/97. 155 NIA, Ansökan om auktorisation för Kina från Förbundet Adoptionscentrum, AC 60:294/97. 156 NIA, Beslut 1998-02-11, Ansökan från Förbundet Adoptionscentrum (AC) om auktorisation för Kina, dnr 60:294/97, 69:296, 343/97.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
276
barnhem som även AC samarbetade med. NIA bad FFIA att tillfråga AC om de hade några invändningar om att FFIA samarbetade med barnhemmen. NIA beskrev att nämnden hade påbörjat en principdiskussion om konkurrens mellan sammanslutningarna om kontakter i samarbetsländerna och ville höra nämndens inställning innan de fattade beslut .157FFIA frågade då NIA om AC skulle avgöra var FFIA fick arbeta och framhöll att det var viktigt att NIA också såg till de mindre organisationernas möjligheter att utvecklas eftersom det inte återstod så många kontakter där AC inte redan fanns .158Kort därefter godkände NIA adoptionskontakten, bland annat med hänvisning till att en företrädare för nämnden drivit frågan att fler sammanslutningar än AC skulle få vara verksamma i Colombia .159
5.5.3 Bristande möjligheter att pröva och avslå auktorisationsansökningar
Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen lyft till regeringen att myndigheten haft begränsade möjligheter att avslå auktorisationsansökningar och att villkoren för auktorisation i lagen bör ändras. Det har handlat om möjligheten att begränsa antalet sammanslutningar i Sverige och i enskilda ursprungsländer samt att direkt kunna dra in auktorisation för en sammanslutning eller land när verksamheten inte fungerar eller uppfyller kraven. 2003 års adoptionsutredning lyfte också problemet att det inte gick att beakta förhållandena i ett ursprungsland vid prövning av ett auktorisationsärende.
Bristande möjligheter att begränsa antalet auktoriserade sammanslutningar i Sverige och i enskilda länder
När det gällde möjligheten att begränsa antalet sammanslutningar konstaterade NIA redan 1980 att intresset för auktorisation var större än väntat. Nio sammanslutningar ansökte om auktorisation i de första auktorisationsomgångarna 1979/80. Flera av sammanslutningarna var nybildade och uppbyggda kring en enda samarbets-
157 NIA, Fax till NIA:s ordförande 20-02-23, dnr 61:17:3/00. 158 NIA, Fax från FFIA 20-02-22, dnr 61:17:3/00. 159 NIA, Beslut adoptionskontakt FFIA i Colombia, 20-02-23, dnr 61:17/00.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
277
kontakt i ursprungslandet vilket gjorde dem sårbara. NIA såg detta som problematiskt och försökte få sammanslutningar att gå samman, vilket också gjordes i något fall. Myndigheten beviljade ändå auktorisation för sju sammanslutningar varav fem fick auktorisation för samma land. Enligt NIA saknades möjlighet att avslå ansökningar om kriterierna i lagen var uppfyllda. Flera barnhem, särskilt i Indien, var också villiga att samarbeta med flera organisationer. NIA beslutade därför att bevilja auktorisation för fler än en organisation för ett land eller del av ett land under förutsättning att utlandskontakten var villig att samarbeta med organisationen .160
Under 1980-talet var sex sammanslutningar auktoriserade (med undantag för 1981 då det var åtta). Fem av dem var auktoriserade för Indien och fyra var auktoriserade för samma delstat. Under första halvan av 1990-talet minskade antalet auktoriserade sammanslutningar något men ökade på nytt i slutet av 1990-talet. Även antalet länder där NIA beviljat auktorisation för fler än en sammanslutning ökade.
NIA lyfte år 2000 på nytt frågan om antalet sammanslutningar. Då var sju sammanslutningar auktoriserade för totalt 28 länder och i elva av länderna var fler än en sammanslutning auktoriserad. NIA återkom både 2002 och 2003 till att de saknade möjligheter att avslå auktorisationsansökningar på andra grunder än vad som angavs i lagen. Alla som ansökte om auktorisation och uppfyllde villkoren beviljades auktorisation även om det egentligen inte skulle vara till någon nytta för samhället, de sökande familjerna eller adoptionsverksamheten i sin helhet .161NIA kunde inte heller avslå ansökningar med hänvisning till att det inte vore effektivt att flera organisationer var verksamma i samma land eller neka en sammanslutning auktorisation för flera länder även om sammanslutningen enligt myndigheten skulle behöva koncentrera sin verksamhet i färre länder för att få stabilitet i verksamheten. Som exempel nämndes Thailand där NIA beviljat tre sammanslutningar auktorisation trots att det kom relativt få barn från landet .162
160 NIA:s verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980 s. 8–12. 161 NIA:s årsredovisning 2002, s. 10. 162 NIA:s årsredovisning 2003, s. 15–16.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
278
Bristande möjligheter att dra in eller neka auktorisation
Ett annat problem som NIA lyfte var möjligheten att direkt dra in auktorisationen för en sammanslutning eller ett land när verksamheten inte fungerade tillfredsställande. Anledningen var två konkreta ärenden som NIA hanterade 1999–2000.
Det ena ärendet avsåg sammanslutningen ACCA vars verksamhet i Vietnam hade stora brister och inte längre fungerade och där flera sökande framfört klagomål. NIA vidtog olika åtgärder som till slut ledde till att sammanslutningen avvecklade sin verksamhet. Ett flertal sökande drabbades dock av problemen och några JO-anmälde NIA för bristande tillsyn av sammanslutningen. JO lade dock ned ärendet. NIA fick på olika sätt gå in och stötta de familjer som drabbats.
Det andra avsåg en ansökan från Stiftelsen Frösunda Solidaritet där NIA beslutat att neka auktorisation för ett land utifrån bedömningen att sammanslutningen inte skulle kunna uppfylla nya kommande villkor i landet. Sammanslutningen hade inte heller någon samarbetspartner i landet som ville samarbeta med dem. Dessutom hade sammanslutningen inte kommit i gång med sin förmedlingsverksamhet trots att de haft auktorisation i tre år. NIA:s beslut om avslag överklagades i flera instanser. I NIA:s överklagande till kammarrätten skrev myndigheten att ”NIA äger inte rätt att – utan objektiv grund härför – avslå ansökan av det skälet att man anser sig ha rätt att bedöma lämpligheten såväl av det totala antalet svenska adoptionsorganisationer som kan ges auktorisation, som det antal organisationer som kan ges auktorisation för visst land” .163Kammarrätten avslog NIA:s överklagande och NIA begärde därefter prövningstillstånd i regeringsrätten men nekades detta och ärendet återgick till NIA för ny prövning.
Mot bakgrund av dessa och andra exempel lyfte NIA frågan hur stora krav som skulle ställas på sammanslutningars kompetens att hantera förmedlingsärenden, hur långt NIA skulle stödja och kompensera för brister hos en sammanslutning och när det skulle bedömas att en sammanslutning inte längre hade kompetens att klara av sin verksamhet och det fanns risk att enskilda familjer drabbades. En annan fråga var i vilken utsträckning NIA kunde kräva att sam-
163 Kammarrätten Stockholm, Dom den 20 november 1999 gällande Auktorisation enligt lagen (1997: 192) om internationell adoptionsförmedling – LIA, Mål nr 8341–1999.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
279
manslutningen hade en ekonomisk buffert att klara av krislägen. Sammantaget ansåg NIA att lagstiftningen inte var tillräckligt tydlig vad gällde myndighetens möjlighet att neka en sammanslutning auktorisation .164
Bristande möjligheter att beakta förhållandena i ett land vid auktorisation
2003 års adoptionsutredning lyfte fram ytterligare ett problem med de gällande auktorisationsvillkoren i lagen. Det handlade om att det inte gick att beakta förhållandena i ett ursprungsland vid prövning av ett auktorisationsärende, eftersom gällande auktorisationsvillkor endast avsåg den svenska sammanslutningens organisation, verksamhetsinriktning, sakkunskap och omdöme. Utredningen menade att det var problematiskt eftersom de kontakter som sammanslutningen samarbetade med i utlandet, utlandets lagstiftning och administration för internationell adoption samt övriga förhållanden i landet hade avgörande betydelse för hur förmedlingsarbetet skulle fungera. Därför behövde LIA preciseras vad gällde vilka krav ett land och en kontakt skulle uppfylla för att anses vara lämpliga för adoptionssamarbete .165
5.5.4 Auktorisationsprövningen skärptes 2005 men fortfarande kvarstår problem
Auktorisation i två led införs 2005 tillsammans med skärpta auktorisationskrav
År 2005 trädde ändringar i LIA i kraft vilket bland annat innebar skärpta auktorisationskrav och att auktorisation beslutades i två steg: auktorisation för en sammanslutning att förmedla internationella adoptioner (så kallad Sverigeauktorisation) och auktorisation för sammanslutningen att förmedla adoptioner från ett enskilt land (så kallad landauktorisation). Sverigeauktorisation gäller i fem år och landauktorisation gällde till en början i fyra år, men ändrades 2015 till två år.
164 NIA:s årsredovisning 2003, s. 16. 165SOU 2003:49, s. 161.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
280
Kraven för att erhålla Sverigeauktorisation var till stora delar desamma som tidigare: att sammanslutningens huvudsakliga syfte var att förmedla internationella adoptioner och att sammanslutningen kunde förmedlade adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Sammanslutningen skulle också ha styrelse och revisorer samt stadgar. Ett tillkommande krav var att om en sammanslutning även bedrev annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling, fick den andra verksamheten inte äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten.
Krav på auktorisation för utlandet var något nytt och innebar att auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land beviljades under förutsättning att: – landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig regler-
ing av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, – landet har en fungerande administration för den internationella
adoptionsverksamheten, – sammanslutningen redovisar kostnaderna i utlandet och hur de
fördelar sig, – det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska
sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedöms som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet.
Vidare fick en sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land endast verka i det landet om behörig myndighet i det andra landet gett sitt tillstånd eller förklarat att den var beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet.
I auktorisationsärenden skulle MIA samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte var uppenbart obehövligt, och vid behov även med barnrättsorganisationer i det aktuella landet.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
281
Ett balanskrav införs 2005
I samband med ändringarna i LIA 2005 om krav för auktorisation infördes också ett så kallat balanskrav som innebar att auktorisation för ett land kunde ges under förutsättning att det ”utifrån balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedömdes som lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete i det andra landet.” Anledningen till att kravet infördes var att regeringen ansåg att det skulle vara gynnsamt med mer jämnstora sammanslutningar i Sverige. Balanskravet innebar att MIA skulle underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa om de önskade det. Vid beslut om auktorisation skulle MIA eftersträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarna. Om flera sammanslutningar ansökte om auktorisation för samma land skulle det till exempel vara möjligt att ge en mindre sammanslutning prioritet, om sammanslutningarna i övrigt var kvalitetsmässigt likvärdiga. Regeringen pekade också på den konkurrens som riskerade att uppstå mellan sammanslutningar som fått auktorisation för ett land där det bara fanns ett fåtal barn att förmedla. Det kunde också vara olämpligt att ge en sammanslutning auktorisation för ett land om det fanns risk för att en befintlig sammanslutning i landet konkurrerades ut .166
Balanskravet avvecklades 2009. Regeringens bedömning var att balanskravet inte haft den betydelse som var avsedd när bestämmelsen infördes. Den ökade inte valfriheten mellan sammanslutningarna och medverkade inte heller till att de mindre sammanslutningarna kunde överlev a.167
Den nya myndigheten MIA börjar tillämpa de nya auktorisationskraven
De nya skärpta auktorisationskraven började 2005 tillämpas av MIA. Myndigheten beslutade under 2005 om nya villkor för auktoriserade sammanslutningar enligt LIA. De nya villkoren ersatte de som NIA hade utfärdat 1997. MIA tog också fram auktorisationsblanketter som skulle användas vid ansökan. Till ansökan skulle sammanslutningarna bifoga bland annat verksamhetsplan
166Prop. 2003/04:131 s. 42 och prop. 2008/09:109 s. 18. 167Prop. 2008/09:109 Vissa internationella adoptionsfrågor, s. 19.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
282
med budget, stadgar, årsredovisning, en redogörelse för hur sammanslutningen tillgodosåg lagens krav på sakkunskap i adoptionsförmedling och en handlingsplan för hur sammanslutningen skulle hantera ansökningsavgifter .168
MIA begärde också in upplysningar från sammanslutningarna om deras verksamhet och förhållandena i respektive land. MIA skaffade sig insyn i adoptionsverksamheten i ursprungsländerna genom att begära in rapporter från bland annat UD, Sida, FN och ISS samt andra internationella organisationer. Även genom tillsynsresor, möten med ansvariga handläggare på UD och återkommande möten med myndigheter i andra mottagarländer skaffade sig MIA information om länderna. På så sätt kunde MIA få en uppfattning om de olika länderna uppfyllde lagkraven och aktuella konventioner på området .169
MIA avslog 2005–2008 landansökningar för bland annat Bolivia, Kongo och Ukraina och utifrån de nya auktorisationskraven och förvaltningsrätten fastställde MIA:s beslut .170
Tidigare medarbetare vid NIA och MIA har i intervju berättat att adoptionsorganisationerna var missnöjda med förändringen och tyckte att NIA hade varit mer stöttande än MIA. MIA granskade bland annat regelverket i ursprungsländerna som en del av sitt auktorisationsarbete. Detta menade adoptionsorganisationerna att myndigheter i andra mottagarländer inte gjorde.
2009 ändras lagen så att auktorisation även kan ges för del av ett land och för viss samarbetskontakt i ett land
När landauktorisation infördes 2005 kunde auktorisation endast beviljas för ett helt land eller inte alls. Detta ändrades 2009 då det infördes en ny bestämmelse i 6 a § LIA som innebar att en sammanslutning, som har auktorisation enligt 6 § får beviljas auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, i viss del av ett annat land eller med viss adoptionskontakt i ett annat land. En förutsättning för auktorisation var att sammanslutningen kunde förmedla adoptioner från det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet på ett sakkunnigt och om-
168 MIA:s årsredovisning för 2005, s. 10. 169 MIA:s årsredovisning för 2007, s. 5–6 och 10. 170 MIA:s årsredovisning för 2006 och 2007.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
283
dömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Detta hade tidigare prövats enbart i samband med Sverigeauktorisation. I beslut om auktorisation skulle MIA ange för vilken del av ett land eller med vilken adoptionskontakt den svenska sammanslutningen fick verka. Om det visade sig att detta inte efterlevdes skulle auktorisationsbeslutet kunna återkallas.
Av förarbetena framgår att anledningen till lagändringen var att MIA i sin auktorisationsprövning konstaterat att internationell adoptionsförmedling kunde fungera väl i vissa delar av ett land, exempelvis en provins, region eller en stad, men mindre väl i andra delar av landet. Att vid auktorisation enbart kunna pröva förutsättningarna för ett helt land kunde därför innebära att adoptionsförmedling överhuvudtaget inte kunde beviljas om det fanns tveksamheter i en viss del av ett land. På samma sätt behövde en landauktorisation som redan beslutats behöva återkallas om det uppstod problem i en del av ett land. MIA hade även framfört att auktorisation borde kunna ges för en viss adoptionskontakt i ett visst land, till exempel en myndighet, organisation eller institution.
I propositionen skrev regeringen att lagändringarna skulle kunna innebära att adoptionssammanslutningarna kunde arbeta i fler länder. Det skulle kunna möjliggöra för fler barn att få föräldrar och underlätta för adoptionssammanslutningarna i ett läge där det var svårt att finna nya samarbetskontakter i olika länder. Regeringen betonade dock att detta inte fick innebära att etiska riktlinjer för adoptionsverksamheten åsidosattes. ”Utgångspunkten för adoptioner är att barn behöver föräldrar. Barnets bästa måste alltså säkerställas i första hand. ”171
Mjuk styrning, få avslag och bristande dokumentation
Tidigare medarbetare vid NIA, MIA och MFoF har i intervjuer beskrivit att myndigheten relativt sällan nekat auktorisation och att det varit relativt få avsla g.172Flera samarbeten med olika ursprungsländer har dock inte blivit av på grund av att adoptionsorganisationer har valt att dra tillbaka sin ansökan eller inte skicka in någon ansökan efter dialog med tillsynsmyndigheten, dvs. en slags ”mjuk
171Prop. 2008/09:109, s. 11 ff. 172 Tidigare medarbetare på MIA och MFoF har lämnat in en lista på 17 länder som de avslagit auktorisation för.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
284
styrning”. Det har inte varit ovanligt att medarbetare vid myndigheten haft långa samtal med organisationer om nya möjliga samarbetsländer. Handläggarna har informerat om förutsättningarna för att få auktorisation i landet och om det beslutats om avslag i andra liknande fall, vilket ibland resulterat i att organisationen inte kommit in med någon auktorisationsansökan. Vi har också sett exempel på där adoptionsorganisationer dragit tillbaka sin auktorisationsansökan efter dialog med myndigheten. Enligt MFoF förekommer det fortfarande att adoptionsorganisationer drar tillbaka sin ansökan när de anar att det ska bli avslag. Tidigare fick organisationerna ibland muntlig information om vilket auktorisationsbeslut myndigheten eventuellt skulle komma att ge. Så görs dock inte i dag.
Bifallsbeslut på auktorisationsansökningar har tidigare också varit mycket kortfattat motiverade, medan avslag däremot haft längre motiveringar. Företrädare för MFoF uppger att det saknas dokumentation som visar hur myndigheten tidigare argumenterade för sina bedömningar av auktorisation, vilket också gör det svårt att veta hur myndigheten tidigare har arbetat med auktorisationsbesluten.
Denna mjuka styrning kan vara effektiv, men innebär också att beslut och avvägningar inte dokumenteras vilket i sin tur påverkar förutsättningar att kunna gå tillbaka till tidigare avvägningar och beslut. Detta problem blev särskilt tydligt när MFoF flyttade till Skellefteå 2018 och all personal som arbetat med internationella adoptionsfrågor (förutom GD) byttes ut. Företrädare för MFoF framhåller att alla auktorisationsbeslut, både bifall och avslag, i dag ska vara mer ingående motiverade utifrån de rekvisit som finns.
Auktorisationsarbetet styrs upp
I samband med att MIA fick ny generaldirektör 2014 ändrades arbetssättet för auktorisationsverksamheten. Vid den här tidpunkten hade tre adoptionsorganisationer auktorisation för ett 30-tal länder. En fråga var hur organisationerna skulle upprätthålla kompetensen i så många länder när man inte genomförde så många adoptioner per land. MIA såg dock inte att det fanns lagstöd att begränsa antalet länder så länge villkoren för auktorisation var uppfyllda. I en intervju säger den dåvarande generaldirektören att auktorisa-
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
285
tionsförfarandet innebar myndighetsutövning gentemot sammanslutningarna och att det var viktigt att upprätthålla rättssäkerheten även gentemot sammanslutningarna. Det innebar att myndigheten måste bevilja auktorisation om förutsättningarna för auktorisation enligt lagen var uppfyllda .173
I auktorisationsarbetet infördes flera landansvariga. Tidigare hade alla haft ansvar att gå igenom auktorisationsansökningarna utifrån sin specifika kompetens och en person hade ansvar för att handlägga alla landauktorisationer för en och samma adoptionsorganisation. Genom införandet av landansvariga kunde medarbetarna få mer och fördjupade kunskaper om respektive land och det fanns större möjlighet att göra jämförelser mellan länderna. Auktorisationsarbetet gick från beskrivande till mer analys inför auktorisationsbesluten, bland annat för att bättre kunna upptäcka risker. Villkoren sågs över och antalet auktoriserade länder minskade successivt.
Auktorisationsvillkor har använts för att ”reparera” brister i ursprungsländernas reglering
Enligt 7 § LIA får auktorisation förenas med andra villkor som har betydelse för bedrivande av verksamheten, såsom vad som ska gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning.
Vi har i intervjuer med medarbetare vid MFoF fått beskrivet att myndigheten tidigare använt auktorisationsvillkoren för att ”reparera” brister i ursprungsländerna och stärka upp för att kunna ge auktorisation. Det utvecklades en praxis som innebar en bred tolkning av hur villkor kunde användas och formuleras enligt lagen. Hur långt tillbaka detta har gjorts är dock oklart .174
MFoF lyfter fram ett exempel på en auktorisation för Indien från 2017. Enligt de indiska riktlinjerna kunde matchning av barn och familj göras på två sätt, där ett innebar att de sökande fick möjlighet att välja barn. I beslutet skriver MFoF att det är grundläggande vid internationell adoption att sökanden inte ska välja barn, utan att lämpliga föräldrar utses till ett specifikt barn som är i behov av familj. En förmedlingsordning där fler än ett barnförslag lämnas till sökande är inte godtagbar utifrån ett barnrättsperspektiv.
173 Intervju med den dåvarande generaldirektören för MIA och MFoF, 2024-06-12. 174 Möte MFoF 2023-05-31.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
286
MFoF beviljade ändå auktorisation med villkoret att adoptionsförmedlingen inte fick ske genom det urvalssätt som innebar att sökande fick välja barn .175Ett annat exempel är en auktorisation för Ungern 2019 där auktorisation beviljades trots att landet inte tillämpar 1993 års Haagkonvention för adoptionsprocessen för internationella adoptioner av släktingbarn. Auktorisationen villkorades med att sammanslutningen inte fick förmedla adoptioner av släktingbarn .176
Enligt MFoF används inte villkoren på detta sätt i dag.
MFoF har inte hunnit pröva landauktorisationer i tid
Enligt 7 § LIA gäller tidigare auktorisationsbeslut i avvaktan på beslut från MFoF om en ny ansökan getts in till myndigheten innan tidigare auktorisation löpt ut.
Företrädare för MFoF beskriver att det var en utmaning att hantera alla landauktorisationsansökningar 2021. Totalt skulle 18 landauktorisationer prövas samtidigt som nya medarbetare skulle sätta sig in i nya länder. Detta fick konsekvensen att inte någon av de 18 landauktorisationsansökningar hann prövas och beslutas i tid utan de tidigare besluten fortsatte att gälla. Myndigheten arbetade under 2022–2023 igenom ansökningarna allteftersom utifrån en prioritering som gjordes tillsammans med adoptionsorganisationerna. Längst tid tog auktorisationen för Sydkorea som beslutades först 2024, alltså nästan tre år efter att landauktorisationen skulle ha förnyats. Myndigheten har därefter kommit i fatt och håller nu enligt uppgift handläggningstiden för förnyelse av auktorisationer.
175 MFoF, Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling (land) 2017-12-22, dnr 3.1.2:639/17. 176 MFoF, Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling (land) 2020-02-17, dnr 3.1.2:1131/19.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
287
5.5.5 Kontroll av sammanslutningarnas kostnader i utlandet
Krav på kontroll av kostnader i utlandet
Kraven på sammanslutningarnas kostnadskontroll framgick till en början av auktorisationsvillkoren. Enligt villkoren från 1983 skulle sammanslutningarna ha god kontroll över kostnaderna i sina adoptionsärenden utomlands .177Av NIA:s handbok från samma år står att kontrollen gäller både vilka kostnader som ersätts och hur mycket som betalas. Ersättning till utlandskontakten, advokatarvoden, vårdkostnader, stämpelavgifter med mera ska ske med för landet och orten normalt belopp. Vidare står att betalning av kostnader i barnets hemland alltid bör skötas genom adoptionsorganisationen. Om de blivande adoptivföräldrarna reser till landet ska de inte behöva betala för andra kostnader än sitt eget uppehälle. Adoptionsorganisationen ska ha lämnat uppgifter till de blivande adoptivföräldrarna om beräknade kostnader för barnets uppehälle och vård, liksom administrativa kostnader för adoptionsproceduren innan de reser till landet. Kostnaderna ska betalas via adoptionsorganisationen och debiteras lämpligen i förskott .178
En av AC:s tidigare anställda som bland annat arbetade med Colombia berättar att hon försökte få fram fakta om alla olika kostnader i landet, från lön till de anställda på barnhemmen, advokatkostnader, ersättning till medhjälpare, avgifter till barnhemmen etcetera. Hon försökte sedan väga uppgifterna och rimligheten i kostnaderna för att kunna ge en uppskattning av vad en adoption skulle kosta för de sökand e.179
NIA får i uppdrag att följa kostnadsutvecklingen för adoptioner och fastställa genomsnittskostnader per land
Under 1980-talet ökade kostnaderna för utländska adoptioner, bland annat beroende på internationella valutaförändringar. Regeringen såg en risk att ekonomiskt svaga grupper utestängdes från möjligheten att adoptera och beslutade därför att införa ett adoptionskostnadsbidrag. Bidraget, som infördes 1989, skulle täcka 50 pro-
177 Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, 1983-03-24, dnr 69: 101/83. 178 NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 5, 8, 18. 179 Intervju med en tidigare landansvarig för AC i Colombia 2022-10-05.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
288
cent av genomsnittskostnaden för adoption från ursprungslandet, eller max 20 000 kronor .180NIA fick med anledning av detta i uppgift att fastställa de genomsnittskostnader för olika ursprungsländer som skulle ligga till grund för adoptionskostnadsbidraget och att i övrigt följa utvecklingen av kostnaderna för adoption av utländska barn .181
En tidigare medarbetare vid NIA som arbetade med ekonomiska frågor på myndigheten berättar att NIA gjorde en kostnadsuppföljning under hösten 1989 som visade att adoptionskostnaderna hade ökat kraftigt. NIA beslutade därför att gå vidare med en fördjupad utredning av adoptionskostnaderna med betoning på vårdavgifte r.182Av NIA:s verksamhetsberättelse framgår att anledningen till att sammanslutningarnas kostnader i Sverige hade ökat markant berodde på att antalet adoptioner minskat samtidigt som vissa adoptioner krävde mer arbet e.183Men enligt den tidigare medarbetaren vid NIA var AC:s argument för att höja avgiften att de då kunde bidra till att höja standarden på barnhemmen i ursprungsländerna. NIA hade åtskilliga samtal om kostnaderna med adoptionsorganisationerna och AC hade alltid förklaringar till avgiftshöjningarna. NIA kunde aldrig bevisa att det var något konstigt med de ekonomiska delarna. På NIA:s och MIA:s organisationsträffar med adoptionsorganisationerna diskuterades sällan kostnader .184
En tidigare verksamhetschef vid AC berättar att AC använde sig av EurAdopts ”Guidelines on financial factors” långt innan de fastställdes 2002. Financial Factors var ”frampratade” tillsammans med de landansvariga på AC som bedömde vad som var rimliga kostnader i respektive land. AC kunde se hur avgifterna i olika länder låg till i förhållande till varandra. I de här frågorna hade AC mycket utbyte med den nordiska etikgruppen och den holländska adoptionsorganisationen Wereldkinderen. AC samrådde också med Unicef, svenska ambassader, Röda Korset etc. Det fanns en öppenhet om nivåer på löner för anställda. AC använde dokumenten när de berättade om AC som organisation och gav stöd till att säga till bland
180Prop. 1988/89:3om bidrag vid adoption av utländska barn. 181 NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91, s. 1. 182 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16. 183 NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91, s. 8. 184 Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
289
annat aktörer i ursprungsländerna: ”Så här jobbar vi, föreslå inte något annat. ”185
Krav på likvärdiga redovisningsprinciper införs 1997
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 infördes krav på att sammanslutningarna skulle använda sig av gemensamma redovisningsprinciper. Principerna skulle utarbetas av NIA efter samråd med sammanslutningarna. Syftet var att möjliggöra för konsumenterna, de sökande, att jämföra kostnaderna mellan olika sammanslutningar. NIA fick också vid beslut om auktorisation förbinda auktorisationen med villkor för principer för inbetalning av avgifter och för redovisnin g.186
I NIA:s handbok från 1997 står att det är betydelsefullt att personer som stod i begrepp att adoptera kan jämföra organisationernas avgiftsnivåer. För att en sådan jämförelse skulle vara möjlig krävdes att adoptionsorganisationernas kostnads- och intäktsredovisning för verksamheten följde enhetliga redovisningsprinciper. En sådan redovisning var också en förutsättning för att NIA skulle kunna följa kostnadsutvecklingen på området och i enligt med Haagkonventionens krav se till att endast rimliga kostnader och utgifter debiterades eller betalades i samband med internationell adoption. Ett villkor för auktorisation var därför att adoptionsorganisationernas kostnader och intäkter för verksamheten med internationell adoptionsförmedling skiljdes från annan verksamhet som organisationen bedrev .187
Enligt NIA:s modell skulle de auktoriserade adoptionsorganisationerna varje år redovisa sina intäkter och kostnader för förmedlingsverksamheten till NIA enligt NIA:s principer och modell. Uppgifter om avgifter som inte direkt hade samband med adoptionsförmedlingen skulle också redovisas. Adoptionsorganisationerna skulle även lämna uppgifter om kostnaderna för adoption från olika länder liksom vilka avgifter organisationen tagit ut av adoptivföräldrarna. Adoptionsorganisationerna skulle också göra en uppskattning av de kostnader som adoptivföräldrarna själva betalade för översättnings- och legaliseringskostnader, kostnader för resa, uppehälle och
185 Intervju med tidigare verksamhetschef AC 2024-03-22. 186Prop. 1996/97:91, s. 55. 187 NIA (1997), Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 27.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
290
hotell samt uppgift om den vistelsetid som landet i fråga krävde. Om organisationen även bedrev annan verksamhet än adoptionsförmedling skulle denna verksamhet redovisas separat .188
2003 års adoptionsutredning föreslår skärpta krav på sammanslutningarnas redovisning av kostnader i utlandet
Utredningens uppdrag om kostnader för internationell adoption
Enligt direktiven för 2003 års adoptionsutredning skulle utredningen bland annat undersöka om de krav på ersättningar i form av donationer och bistånd som gällde i vissa länder var förenliga med Haagkonventionen och vad Sverige kunde göra för att minska riskerna för barnhandel. Utredningen skulle också utreda om det även fanns andra sätt att begränsa kostnaderna för de internationella adoptionerna.
Kraven i 1993 års Haagkonvention
Utredningen tog sin utgångspunkt i kraven i artikel 32 i 1993 års Haagkonvention. Där anges att:
1. Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet.
2. Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas.
3. Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster.
I artikel 8 i konventionen anges att centralmyndigheterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften.
En specialkommission antog 2000 en rekommendation om att donationer från blivande adoptivföräldrar till sammanslutningar involverade i adoptionsprocessen inte fick efterfrågas, erbjudas eller
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
291
lämnas. Mottagarländer skulle också uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet fick dock inte erbjudas eller efterfrågas på ett sätt som äventyrade integriteten i den internationella adoptionsprocessen, eller skapade ett beroende av inkomster som härrörde från internationell adoption. Placeringsbeslutet fick inte påverkas av nivån på betalning eller bistånd och beloppen fick inte påverka möjligheten att ett barn blev tillgängligt för adoption eller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet. Enligt utredningen hade rekommendationerna dock inte inneburit att det blivit tydligare var gränsen gick när det gällde vad som kunde anses acceptabelt i fråga om krav från utlandet på donationer och biståndsverksamhet i samband med adoption .189
Adoptionsutredningens analys och bedömning av kostnader i utlandet
Enligt 2003 års adoptionsutredning hade sammanslutningarna successivt anpassat sin redovisning efter den modell som NIA utarbetat 1997 och redovisningen hade förbättrats. Det förekom dock att sammanslutningarna redovisade likartade kostnader på olika sätt.
Utredningens genomgång av sammanslutningarnas kostnad för barnets vård och uppehälle visade att denna kostnadspost kunde utgöra en stor del av den totala utlandskostnaden. Kostnaderna kunde omfatta allt från faktisk kostnad för barnets vård och uppehälle, ekonomiskt bidrag till barnhemmets verksamhet i stort, till bidrag i form av exempelvis tvättmaskin, skor eller mjölkpulver. I sammanslutningens redovisning till NIA var posten inte uppdelad i faktiska kostnader för barnet och andra kostnader, vilket gjorde det omöjligt att se hur stora de faktiska kostnaderna för barnets vård och uppehälle var. Sammanslutningarna fick inte heller alltid sådan information från den ansvariga myndigheten, organisationen eller barnhemmet i utlandet, inte ens när den efterfrågades. Det var inte heller alltid som de svenska sammanslutningarna fick reda på hur stor andel av avgiften till förmedlingskontakten i ursprungslandet som avsåg faktiska kostnader för adoptionen. Det var vanligt att ett totalbelopp förhandlades fram utifrån ett rimlighetsresonemang
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
292
eller att förmedlingskontakten angav ett belopp som den svenska sammanslutningen fick acceptera om de ville samarbeta med kontakten. När det gällde delen ”andra kostnader” i posten barnets vård och uppehälle redovisade sammanslutningarna detta på olika sätt. Vissa sammanslutningar benämnde dem som en ”donation” medan andra benämnde kostnaden som ”vård och uppehälle”.
Den särskilda utredaren berättar i en intervju att utredningen reste till bland annat Kina och besökte barnhem tillsammans med företrädare för NIA. Hon slogs av den stora mängd pengar som var involverad i adoptionsverksamheten. Enligt utredaren reagerade dock inte företrädarna för NIA på detta och hon uppfattade att NIA inte heller tyckte det var konstigt med donationer till barnhem. I utredningen ställde de frågor om kostnader och redovisning som ingen hade pratat om tidigare. Utredningens förslag om att man skulle vara öppen och transparent i redovisningen var en stor sak. En vanlig kommentar enligt den särskilda utredaren var att ”Om Sverige slutar med detta, så kommer amerikanerna och de är ännu värre”. Hon upplevde att de svenska aktörerna inte ville se kopplingen mellan pengar, länder och hur systemet fungerade .190
Förslagen från 2003 års utredning
Utredningens bedömning var att Sverige måste ta ställning till vad som var etiskt försvarbart att acceptera vad gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption. Sammanslutningarnas kostnadsredovisning behövde bli ännu mer enhetlig och specificerad och det måste klargöras vilka kostnader som adoptionsavgiften grundade sig på, särskilt i utlandet. Vid beslut om auktorisation för ett visst land skulle en bedömning göras av om det var lämpligt att inleda eller fortsätta ett adoptionssamarbete, bland annat med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedömning krävdes att sammanslutningarna presenterade en specificerad redovisning av samtliga utlandskostnader. Kostnaderna skulle bedömas som rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Utvecklingen borde enligt utredningen gå mot att de kostnader som avsåg annat än faktiska kostnader för adoptionen skulle minska. Om sammanslutningen inte kunde lämna en tillräckligt utförlig redovis-
190 Intervju med den särskilde utredaren för 2003 års adoptionsutredning, 2024-02-20.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
293
ning skulle detta kunna innebära att förmedlingskontakten bedömdes som olämplig att samarbeta med. Adoptionsmyndigheten skulle ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det aktuella landet vid bedömning av kostnader i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Enligt utredningen var det lämpligt att adoptionsmyndigheten utarbetade en manual tillsammans med de auktoriserade sammanslutningarna för vad som kunde ingå i de faktiska kostnaderna för en adoption. Utgångspunkten för när sammanslutningen skulle börja betala för barnets vård och uppehälle borde enligt utredningen vara tidpunkten för barnförslaget.
Utredningens förslag var att de auktoriserade sammanslutningarna skulle specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlandet och adoptionsmyndigheten skulle göra en rimlighetsbedömning av kostnaderna. Utvecklingen skulle gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skulle utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet skulle vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och fick inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Fler och tydligare villkor föreslogs också för att minska risken för att barn blev en handelsvara i adoptionssammanhan g.191
Skärpta krav på sammanslutningarnas kostnadsredovisning från 2005
År 2005 kom ändringar i LIA där kraven för auktorisation och sammanslutningarnas kostnadsredovisning hade skärpts. En förutsättning för landauktorisation var att sammanslutningarna redovisade kostnaderna i utlandet och hur de fördelade sig. Auktorisation för ett land kunde ges om det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedömdes som lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete med det andra landet. MIA skulle fortsatt följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn.
I förarbetena står att adoptionsmyndigheten bör utarbeta noggranna riktlinjer för vad som kan anses vara en rimlig och acceptabel ersättningsnivå. Ersättning bör kunna ges för kostnader som
191SOU 2003:49, s. 127 ff.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
294
avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra administrativa kostnader förknippade med den internationella adoptionsverksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet. För att kunna göra en bedömning av om kostnaderna i utlandet är rimliga måste adoptionsmyndigheten ha kunskap om kostnadsläget i stort i landet, exempelvis när det gäller löner och avgifter. Vid denna bedömning bör adoptionsmyndigheten ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet .192
MFoF beskriver att de i bedömningen av kostnader inte utgår från några riktlinjer utan bedömningen görs utifrån lag, förarbeten och HCCH:s vägledningar i respektive utrednin g.193
Myndighetens bedömning av sammanslutningarnas kostnadsredovisningar
Två tidigare medarbetare vid MIA och MFoF som arbetade med att analysera och bedöma kostnadsredovisningarna beskriver i en intervju hur de arbetad e.194År 2007 fanns auktorisation för ett drygt 30-tal länder och de gick igenom kostnaderna för samtliga länder årligen och i samband med ansökan om auktorisation. Även de landansvariga på myndigheten gick igenom kostnaderna för respektive land. Det fanns inga skriftliga rutiner för kostnadsbedömningen, men rutinen var att gå igenom årsredovisningar och landrapporter och jämföra med tidigare år, om det skett några förändringar och om det var något som de reagerade på. De gjorde också jämförelser mellan länderna.
Adoptionsorganisationerna redovisade adoptionsavgifterna och kostnader för adoptionen enligt en mall i auktorisationsansökan. Posterna var bland annat kostnader för barnets vård, myndighetsavgifter, advokatkostnader, löner och ersättningar till representant, översättning och legalisering samt övriga kostnader. Myndigheten kontrollerade kostnaderna och räknade ut kostnaden per adoption. Från början gick arbetet ut på att härleda kostnaderna till rätt kost-
192Prop. 2003/04:131, Adoption till vilket pris?, s. 41. 193 E-post från MFoF den 11 mars 2024. 194 Möte med tidigare medarbetare vid MIA och MFoF, 2024-08-22.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
295
nadspost så att det skulle gå att jämföra mellan organisationerna och se förändringar i kostnaderna. Adoptionsorganisationerna redovisade vårdkostnader på olika sätt, en organisation redovisade dem som vårdkostnad, en annan som övrig kostnad. Det var mycket arbete för att få en överblick, att få kostnadsredovisningen så transparent som möjligt och att samma typ av kostnader redovisades på samma sätt. Vad vårdavgiften bestod av varierade dessutom mellan länder och därför var det viktigt att organisationerna specificerade vilka kostnader vårdavgiften bestod av för att möjliggöra jämförelser mellan länder. Med tiden så skapades en historik över hur kostnader och avgifter såg ut och hur de förändrades över tid. Först då kunde myndigheten börja jämföra kostnaderna och bedöma om de var rimliga. Även om adoptionsorganisationerna arbetade i samma land kunde det finns variationer i kostnaderna mellan organisationerna, till exempel för att en organisation hade en representant i landet.
I auktorisationsansökningarna redovisade adoptionsorganisationerna de faktiska kostnaderna för adoptionen i Sverige (kostnader för personal och kontor) och i utlandet samt antalet adoptioner och fastställde därefter adoptionsavgiften per adoption. Myndigheten hade tagit fram en mall där organisationerna redovisade de faktiska kostnaderna och antalet adoptioner och så räknade man ut avgiften utifrån det. Myndigheten ställde också frågor om vad som ingick i kostnaderna. I auktorisationsansökan kunde det till exempel stå att det betalades en donation, men i kostnadsspecifikationen stod bara faktiska kostnader för landet. Ibland kunde en donation ingå i beloppet för vårdkostnader, vilket myndigheten hade synpunkter på, eftersom biståndsverksamhet och adoptionsverksamhet skulle separeras. Ibland benämndes det som en vårdkostnad i landet fast det var en donation och tvärtom. I vissa fall fick myndigheten svar och i vissa fall inte. De fick ställa många frågor till adoptionsorganisationerna. Kraven på redovisning ökade allteftersom för att kostnaderna skulle vara så transparenta som möjligt.
Enligt de tidigare anställda vid MIA och MFoF stödde sig myndigheten i bedömningen av kostnader på lagstiftning och förarbeten, som exempelvis prop. 2003/04:131, men också på Guide to Good practice om att adoptionsavgift kunde tas ut för det enskilda barnets vård men även för de barn som blev kvar på barnhemmet. För några länder gjorde de uppskattningar över vad en rimlig vårdavgift skulle kunna vara. En viktig fråga var om det var etiskt att
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
296
betala för ett annat lands bristande sociala system eller om det var etiskt att komma dit och hämta barn utan att betala något.
Ett problem i arbetet var att flera adoptionsorganisationer hade jobbat i länderna i många år. Det som myndigheten godkänt tidigare blev på så vis en nollpunkt som myndigheten till en början fick utgå ifrån i kostnadsanalyserna och bedömningarna. Med den utgångspunkten handlade det om att bena upp och se vad som var vad och se vilka förändringar som skett utifrån vad som tidigare accepterats. Med ökade krav på transparens så kunde ny information leda till en annan bedömning.
De tidigare anställda vid MIA och MFoF upplevde det inte som ovilja från adoptionsorganisationerna att redovisa kostnaderna, problemet var att kostnadsredovisningen inte var så specificerad som myndigheten önskade. Organisationerna kunde ibland också tycka att det var svårt att dela upp kostnaderna enligt mallen och vilka poster de skulle använda för en viss kostnad. En del organisationer tyckte kanske att det var jobbigt med alla frågor och upplevde att de blev ifrågasatta. Vissa adoptionsorganisationer och landansvariga var också bättre på att svara på frågor än andra.
5.6 Tillsynsverksamheten
Utredarens bedömning: Tillsynsprocessen har, precis som övriga
processer inom den internationella adoptionsverksamheten, utvecklats och stärkts över tid. Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt tillsynsansvar alltför snävt både före och efter införandet av 1993 års Haagkonvention. Myndigheten har inte ansett sig kunna granska och kontrollera adoptionsorganisationernas verksamhet i ursprungsländerna för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande regler. Detta har allvarligt försvagat tillsynen av den internationella adoptionsverksamheten och förutsättningarna att förebygga och upptäcka oegentligheter. Det har också medfört att myndigheten inte skaffat sig tillräcklig kunskap och förståelse för adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer som underlag för väl underbyggda beslut om auktorisation för länderna.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
297
5.6.1 Fram till 1979 hade inte någon aktör tillsynsansvar över den internationella adoptionsförmedlingen
Före organisationsförändringen 1979 hade inte någon aktör tillsynsansvar över den internationella förmedlingsverksamheten. Staten, genom Socialstyrelsen och senare NIA, hade i stället ansvar för att förmedla internationella adoptioner. Den tillsyn som fanns avsåg de kommunala barnavårdsnämndernas arbete med fosterhemsprövning och fosterhemsgodkännande som Socialstyrelsen och länsstyrelserna ansvarade för. Här har det genomgående funnits ett tillsynsansvar även om ansvarsförhållandena har ändrats något över tid.
Den utredning som tillsattes 1964 och som låg till grund för etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige hade som uppdrag att pröva om staten skulle etablera en förmedlingsverksamhet för internationella adoptioner eller inte. Tillsynsaspekten i verksamheten nämndes inte i direktiven. I sin genomgång av befintlig verksamhet konstaterade utredningen att det inte fanns något särskilt organ för adoptionsförmedling i Sverige. De beskrev hur tillsynen över de kommunala barnavårdsnämnderna genom Socialstyrelsen, Medicinalstyrelsen och länsstyrelserna såg ut och fungerade. Utredningens förslag var att staten, genom Socialstyrelsen, skulle ta ansvar för förmedlingsverksamheten. Tillsynsfrågan över själva adoptionsförmedlingen berördes inte, men däremot problematiserades ansvarsfördelningen mellan barnavårdsnämnderna och Socialstyrelsen när det gällde prövning av de sökande vid internationell adoption .195
En förklaring till att frågan om tillsyn över själva förmedlingsverksamheten inte aktualiserades kan vara att utredningen såg den internationella adoptionsverksamheten som i första hand en kompletterande uppgift för barnavårdsnämnderna och att huvudfrågan för tillsyn var prövningen av de svenska föräldrar som skulle adoptera utländska barn. Där fanns redan tillsynen etablerad och dessutom hade Socialstyrelsen ansvaret att ge ut anvisningar och råd till barnavårdsnämnderna om fosterhemsprövning. Genom att Socialstyrelsen fick förmedlingsansvaret fick de också kunskap att utfärda anvisningar och råd till barnavårdsnämnderna om internationella adoptioner. På så sätt minskade risken för att barnavårdsnämnderna skulle lämna olämpliga fosterhemstillstånd som sedan riskerade
195SOU 1967:57.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
298
stoppas i Socialstyrelsens förmedling. Genom utredningens förslag kunde samhället underlätta för sökande att få barn för adoption och i barnavårdens intresse övervaka att barnen placerades i lämpliga hem.
I propositionen inför organisationsförändringen 1979 skrev regeringen att Socialstyrelsen, den rådgivande nämnden och därefter NIA hade ansvaret för den internationella adoptionsförmedlingen för att man ville säkerställa offentlig kontroll över den internationella adoptionsverksamheten i syfte att tillgodose barnens bästa. Mot bakgrund av de ökande problemen med privata adoptioner under 1970-talet såg dock regeringen behov av att ytterligare stärka statens roll genom att vidga kontrollen och tillsynen över verksamheten. Det allmännas uppgift var främst att verka för barnens bästa och att säkerställa att all tillåten förmedlingsverksamhet utgick från att sökande valdes ut efter samma normer som vid adoption av svenska barn. Samhället skulle också främja en grundlig och likartad behandling av alla ansökningar, ge råd och vägledning till de sökande, verka för att adoptionsverksamheten genomfördes i överensstämmelse med ländernas lagar och önskemål samt verka för internationellt samarbete i fråga om adoption av barn från andra länder .196
5.6.2 Tillsynen av den internationella adoptionsverksamheten etablerades 1979 och har skärpts över tid
Tillsynen över den internationella adoptionsverksamheten etablerades 1979 i samband med att auktoriserade sammanslutningar fick ansvaret för förmedlingen av adoptioner och staten fick tillsynsansvaret. NIA var tillsynsmyndighet 1979–2004, MIA 2005–2014 och sedan 2015 har MFoF tillsynsansvaret. Tillsynsuppgiften inom den internationella adoptionsverksamheten uttrycks i lag och i instruktionen för ansvarig tillsynsmyndighet. Det framgår dock inte närmare av lag eller myndighetsinstruktion vilka tillsynsverktyg den ansvariga tillsynsmyndigheten har att tillgå, hur tillsynen ska prioriteras eller hur tillsynsprocessen ska se ut. Tillsynsmyndigheten har fått utforma detta på egen hand.
196Prop. 1978/79:108, s. 5 och 8–9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
299
NIA:s tillsyn
NIA skulle enligt sin instruktion utöva tillsyn över de av Socialstyrelsen auktoriserade sammanslutningarna. När NIA blev självständig myndighet 1981 omformulerades uppgiften till att myndigheten skulle besluta om auktorisation om internationell adoptionshjälp och utföra de uppgifter som i övrigt ankom på tillsynsmyndigheten enligt lagen. Fokus i tillsynen låg fortsatt på tillsyn av de auktoriserade sammanslutningarna.
Utöver att besluta om auktorisation utsåg NIA samhällsrepresentanter som deltog i sammanslutningarnas arbete med enskilda ansökningar. Det gjordes för att säkerställa fortsatt offentlig medverkan och kontroll i förmedlingsarbetet .197En annan del i tillsynen var att avgöra ärenden där en auktoriserad sammanslutning beslutat att inte lämna adoptionshjälp till en sökande och ärenden där en samhällsrepresentant och sammanslutning inte var eniga om beslut om adoptionshjälp. Detta gällde fram till 1997. Därefter kunde sökande som nekats adoptionshjälp av en sammanslutning överklaga och få ärendet prövat av tillsynsmyndigheten. NIA tog också fram handböcker för adoptionsorganisationerna, granskade deras verksamhetsberättelser och hade samråd och informationsutbyte med organisationerna.
För att systematisera tillsynen tog NIA 1995 fram riktlinjer för systematiserad tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. När Sverige 1997 tillträdde 1993 års Haagkonvention blev NIA centralmyndighet. Skrivningarna om tillsyn anpassades till konventionen där det framgår att auktoriserade sammanslutningar ska vara föremål för tillsyn av statens behöriga myndigheter vad gäller dess sammansättning, verksamhet och finansiella situation. I praktiken var tillsynsuppgiften densamma. 1999–2004 genomförde NIA som en del av sin tillsyn en årlig enkätundersökning bland de familjer som året innan adopterat ett barn från någon av de auktoriserade sammanslutningarna.
Under hela NIA:s verksamhetstid löpte tillsynsuppdraget parallellt med myndighetens grunduppdrag att underlätta adoption i Sverige av utländska barn.
197 NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
300
Samhällsrepresentanter ska säkerställa offentlig kontroll i sammanslutningarnas förmedlingsarbete
Samhällsrepresentanterna som utsågs av NIA skulle företräda allmänintresset i sammanslutningens arbete med internationell adoptionshjälp, dvs. i sammanslutningens urval och matchning av föräldrar till föreslagna barn. De skulle ha särskild erfarenhet av barn- och ungdomsvård i stat eller kommun. Genom medverkan av samhällsrepresentanter skulle det finnas en garanti för att barnets bästa fick en förespråkare i sammanslutningarna som ju också skulle tillvarata de blivande adoptivföräldrarnas intress e.198När en auktoriserad sammanslutning beslutade om internationell adoptionshjälp skulle minst en samhällsrepresentant delta. Om en sammanslutning beslutade att vägra adoptionshjälp i ett enskilt fall eller om sammanslutningen velat lämna adoptionshjälp trots att samhällsrepresentant avstyrkt skulle frågan överlämnas till NIA för avgörande. Detta ändrades 1985 då organisationerna fick rätt att själva besluta att inte ge adoptionshjälp. Ärenden där samhällsrepresentanten hade en avvikande mening skulle fortsatt överlämnas till N IA.199
1–2 samhällsrepresentanter förordnades i varje auktoriserad sammanslutning – en handläggare från NIA:s kansli samt socialkonsulenten i det län där sammanslutningen hade sitt säte. NIA antog 1981 en särskild promemoria om samhällsrepresentanternas roll och arbetsuppgifter liksom en promemoria till de auktoriserade sammanslutningarna om vägledande information om handläggning av ärenden rörande internationell adoptionshjälp .200Samhällsrepresentanterna informerades om de ärenden som avgjorts av N IA.201De skrev årligen en rapport om sin medverkan i förmedlingsarbetet .202
Samhällsrepresentanterna avvecklades år 2000. Anledningen var att de auktoriserade sammanslutningarna genom de lagändringar som gjordes i samband med Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention inte längre skulle göra någon egen prövning av adoptanternas lämplighet. Lämplighetsprövningen låg fortsatt på kommunernas socialnämnder med möjlighet för den enskilde att överklaga
198 NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 11. 199 NIA, Verksamhetsberättelse 1985/86, s. 8. 200 NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13 och 16 och Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 8. 201 NIA, Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 9. 202 NIA, Årsredovisning 1999.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
301
beslut till domstol. Därmed försvann samhällsrepresentanternas uppgift i sammanslutningarna och det fanns inte längre skäl att förordna sådan a.203
Avgöranden i ärenden om adoptionshjälp och hantering av klagomål från enskilda
NIA redovisade i sina verksamhetsberättelser 1979–2000 hur många ärenden om adoptionshjälp som lämnats över till NIA för avgörande. Redovisningen har dock ändrats över tid vilket gör det svårt att jämföra mellan år. Vanligtvis hanterade NIA 5–15 ärenden årligen. Under några år (1984, 1992 och 1999) hanterades inga eller endast ett fåtal ärenden, medan antalet ärenden för 1982 uppgick till 90 ärenden. Den vanligaste anledningen till att ett ärende överlämnades till NIA för avgörande var hög ålder eller sjukdom hos de sökande. NIA gick i vissa fall på adoptionsorganisationens linje, i andra fall ändrade myndigheten organisationens beslut och uppmanade organisationen att lämna adoptionshjälp.
Enskilda sökande av adoptionshjälp har också kunnat vända sig till tillsynsmyndigheten med klagomål på en sammanslutning och dess adoptionsförmedling. NIA har utrett ärendena och bedömt om det funnits grund för klagomålen. NIA började redovisa antalet klagomål i verksamhetsberättelsen 1994/95. Från 1994 och fram till 2005 uppgick antalet klagomål till 2–6 per år, med ett större antal ärenden 2002. Klagomålen har generellt handlat om bristande information, adoptionskostnader, kösystem, kvotering, barnbesked som inte stämt överens med medgivandet, sammanslutningens handläggning och bemötande.
Tillsynen genom MIA
MIA ersatte 2005 NIA som tillsynsmyndighet för internationella adoptioner. Myndighetens grunduppgift var att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. Tillsynsuppgiften formulerades som att myndigheten skulle ”övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om
203Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 107.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
302
barnets bästa såsom denna har kommit till uttryck i FN:s barnkonvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt” .204
MIA tog 2006 fram en tillsynsplan för att systematisera tillsynsarbetet. Tillsynsverksamheten omfattade tillsyn över adoptionsorganisationerna genom granskning av årsredovisning, verksamhetsberättelser och andra rapporter men också genom kontakt och utbyte med organisationerna. I tillsynen ingick även att få insyn i adoptionsverksamheten i barnens ursprungsländer, vilket myndigheten fick genom att samla information om länderna från UD och internationella organ, utbyte med andra mottagarländer, besök av utländska delegationer, samråd med de auktoriserade organisationerna och genom tillsynsresor. I regel gjordes två till tre tillsynsresor till utvalda ursprungsländer per år. MIA redovisade för perioden 2005–2008 att myndigheten fått in ett fåtal överklaganden från enskilda som nekats adoptionsförmedling. År 2007 inkom fem överklaganden som samtliga avsåg en sammanslutnings verksamhet i Vietnam. Myndigheten hanterade också enskildas klagomål på adoptionsorganisationerna och genomförde en årlig enkät bland dem som adopterat barn genom adoptionsorganisationerna under det föregående året. Enkätsvaren användes för planering av tillsynen och i dialogen med organisationerna. Tillsynsrapporter togs fram för varje auktoriserad organisation och inte samlat för tillsynen som helhet.
MFoF:s tillsynsuppdrag
MIA fick 2015 ett bredare uppdrag inom familjerättsliga frågor och bytte 2016 namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Uppdraget om internationella adoptioner var dock detsamma, det vill säga att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. Även tillsynsuppgiften var densamma som tidigare. Arbetet med tillsyn sågs dock över i samband med förändringen i syfte att ytterligare höja kvaliteten och öka effektiviteten i arbetet med tillsyn och auktorisation. MFoF har bland annat samlat tillsynen för att skapa möjlighet till för-
204 Förordning (2004:1145) med instruktion för myndigheten för internationella adoptionsfrågor.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
303
djupad kunskap om adoptionsländerna. Myndigheten har också tagit fram en ny form av tillsynsrapport och tillsynsåterföring.
Enligt MFoF har utvecklingen inom internationella adoptioner inneburit att bedömningen av barnets bästa blivit alltmer komplex. Arbetet kräver en fördjupad granskning av förmedlingsarbetet i Sverige och i ursprungsländerna. MFoF konstaterar också att myndigheten måste ha ett mer aktivt utbyte med myndigheter och andra aktörer i både ursprungs- och mottagarländer.
5.6.3 Tillsynen har fokuserat på tillsyn av sammanslutningarna och inte på verksamheten i ursprungsländerna
Fokus i tillsynen har legat på de auktoriserade sammanslutningarna för att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande krav och regler. Ny lagstiftning har över tid skärpt kraven på sammanslutningarna vilket också påverkat tillsynsmyndighetens arbete.
Tillsynen är nära knuten till auktorisationsprocessen
Tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna har genomgående varit nära knuten till auktorisationsprocessen och den prövning som där görs av sammanslutningarna. I verksamhetsberättelserna beskriver NIA sin tillsyn som att de i sina beslut om auktorisation har hänvisat till gällande lagstiftning och de allmänna auktorisationsvillkoren. I vissa fall har auktorisationen för en sammanslutning tidsbegränsats snävare än den generella auktorisationstiden och förbundits med ett eller flera villkor (exempelvis att sammanslutningen ska rapportera om en åtgärd eller rättelse utifrån NIA:s krav). Vid ett par tillfällen har NIA återkallat eller begränsat auktorisationen.
Årlig granskning av sammanslutningarnas verksamhet och ekonomi
I tillsynen har ingått årlig granskning av sammanslutningarnas verksamhetsberättelser och ekonomiska redogörelser. Det framgår i några fall att NIA låtit göra revision hos sammanslutningars samarbetskontakter i ursprungsländerna, exempelvis gjordes detta i Sri
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
304
Lanka 1985. NIA analyserade också sammanslutningarnas kostnadsutveckling 1980–1992. För perioden 1990–1997 redovisade NIA antalet tillsynsärenden, dvs. påpekanden eller ingripanden som NIA gjort gentemot en enskild sammanslutning liksom sammanslutningens åtgärder med anledning av detta. Antalet tillsynsärenden uppgick till mellan tolv och 27 per år, med undantag för 1995–96 då NIA hanterade 62 tillsynsärenden. NIA redovisade för 1995–1997 också antalet tillsynsärenden av mer övergripande natur. De handlade bland annat om avgiftspolicy, sponsring och systematisk genomgång av hur sammanslutningarna följt LIA. År 1995–96 hanterade NIA elva ärenden och 1997 sex ärenden.
Vi har i intervjuer med tidigare anställda vid NIA förstått att det var vanligt att NIA löste olika frågor som rörde sammanslutningarna på telefon, vid besök eller på organisationsträffar. Det gällde till exempel behov av klarlägganden eller för att hitta lösning på ett problem. Vid några tillfällen kallade NIA styrelsen för en sammanslutning till särskilt möte för att diskutera verksamhetens organisering och kapacitet. NIA har också bjudit in berörda sammanslutningar till möten för att diskutera frågor som rört specifika länder, som exempelvis Colombia, Etiopien, Filippinerna, Indien, Kina, Kirgizistan, Ryssland, Sri Lanka, Sydafrika, Ukraina, Vietnam och Vitryssland.
Riktlinjer för systematiserad tillsyn
NIA beslutade 1995 att ta fram riktlinjer för en mer systematiserad tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Riktlinjerna skulle användas inför auktorisation av enskilda sammanslutningar och i samband med beslut om auktorisation skulle också en bedömning göras av sammanslutningens verksamhet. På så sätt skulle tillsynen få ett tydligare innehåll med högre kvalitet och säkerhet och bättre kunna svara mot NIA:s ansvar för barnets bästa och som företrädare för allmänhetens intresse. Formerna för tillsynen byggde på NIA:s handbok för adoptionsorganisationer och skulle sedan anpassas när Sverige ratificerat 1993 års Haagkonvention. Två frågor lyftes fram när det gällde granskning av sammanslutningarnas ekonomi: om sammanslutningen på ett tillfredsställande sätt skiljde på adoptions-
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
305
verksamhet och till exempel biståndsverksamhet liksom hur kostnadsutvecklingen under den gångna auktorisationsperioden sett ut.
NIA:s bedömning av tillsynens effekter
Enligt NIA innebar den noggranna prövningen inför auktorisation och tillsynen över sammanslutningarna att ansvariga myndigheter i barnens ursprungsländer fick förtroende för de svenska adoptionsorganisationerna. Tillsynen hade även lett till att svenska adoptionsorganisationer hade gynnats framför andra länder när myndigheter i barnens ursprungsländer valt mellan flera tänkbara samarbetsorganisationer från olika länder.
NIA införde 1999 ett nytt verksamhetsmål för verksamhetsområdet prövning och tillsyn som innebar att NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå, att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rummet och att adoptionerna i Sverige skedde i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sverige.
MIA:s tillsyn av sammanslutningarna
I samband med att MIA blev ny tillsynsmyndighet 2005 skärptes auktorisationsvillkoren och tillsynskraven på sammanslutningarnas löpande arbete, ekonomi och budget, även för enskilda länder. Exempelvis skulle budgeten för förmedlingsverksamheten skiljas från annan verksamhet. MIA tog liksom NIA fram årliga tillsynsrapporter för varje sammanslutning. Förhållanden som behövde följas upp togs in i den årliga tillsynsplan som man tagit fram.
Av MIA:s årsredovisningar 2005–2014 framgår att samarbetet mellan MIA och sammanslutningarna fungerat väl, att sammanslutningarna lämnat de redovisningar som efterfrågats och att MIA bedömde att det inte fanns skäl att anta att sammanslutningarna inte uppfyllt förutsättningarna för auktorisation enligt lagen. I något fall redovisade MIA att man gjort påpekande om att några auktoriserade sammanslutningar blandat samman verksamhetsgrenar i sin redovisning.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
306
MFoF:s tillsyn av sammanslutningarna
MFoF har som ny tillsynsmyndighet från 2015 arbetat vidare på samma sätt i tillsynen av de auktoriserade sammanslutningarna. Myndigheten har haft fortlöpande kontakt med sammanslutningarna och granskat handlingar (styrelseprotokoll, ekonomisk redovisning, reserapporter, utlämnandeärenden) med syfte att säkerställa att de följer auktorisationsvillkoren. MFoF har också gjort tillsynsbesök hos sammanslutningarna och särskilt granskat samarbetsavtal med utländska kontaktpersoner, arbete med riskanalyser, former för utlämnande av handlingar och arkivering samt om organisationerna har planering och tillräckliga medel för avveckling. Granskningen har sammanställts i årliga tillsynsrapporter per organisation.
5.6.4 Resor till ursprungsländer
Tillsynsmyndigheten har gjort ett 90-tal resor till 37 länder 1979–2024
Vår genomgång av verksamhetsberättelser och årsredovisningar för NIA, MIA och MFoF från 1979 fram till 2024 visar att tillsynsmyndigheten sammanlagt gjort ett drygt 90-tal resor till 37 länder under perioden. NIA gjorde cirka 50 resor 1979–2004, MIA drygt 35 resor 2005–2014 och MFoF har från 2015 hittills gjort åtta resor.
En genomgång av antalet resor som gjorts till enskilda länder 1979–2024 (tabell 5.1) visar att nästan hälften av ursprungsländerna bara besökts en gång. En tredjedel av länderna har besökts 2–3 gånger. Ett land – Indien – har besökts sammanlagt 15 gånger.
Tabell 5.1 Frekvensen för antalet besök/resor till enskilda länder 1979–2024
Antal besök/resor Antal länder
1
17
2
9
3
4
4
5
5
2
Fler än fem
2
Egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser och årsredovisningar.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
307
En motsvarande sammanställning över tillsynsmyndighetens resor till de tio länder varifrån flest barn kommit 1969–2024 framgår av tabell 5.2. Den visar att totalt 53 resor har gjorts till de tio största länderna 1979–2024. Indien är det land som besökts absolut flest gånger, medan de flesta andra länder besökts 3–5 gånger.
Tabell 5.2 Tillsynsmyndighetens resor 1979–2024 till de tio största adoptionsländerna
Land Antal resor Årtal för resor
Sydkorea
5 1982/83, 1986/87, 2007, 2014 och 2023
Indien
15
1979/80, 1982/83, 1983/84, 1986, 1987, 1988, 1989, 1993, 1995/96, 2002, 2007, 2008, 2013, 2019 och 2024
Colombia
6 1979/80, 1981, 1985, 1992, 2006 och 2013
Kina
4 1994, 2002, 2007 och 2014
Sri Lanka
5 1979/80, 1981/82, 1984/85, 1986, 1991
Chile
2 2018, 2022
Thailand
5 1979/80, 1983/84, 1992, 2002 och 2016
Vietnam
5 1992, 1997, 1999, 2006 och 2008
Polen
4 1987/88, 1991, 1993/94 och 2009
Etiopien
2 2005 och 2011
Egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser och årsredovisningar 1979–2024. Sammanställningen kan innehålla felaktigheter på grund av att vissa resor inte tagits upp i verksamhetsberättelser och årsredovisningar. Årsredovisningen för 1998 och 2001 saknas.
Resor till ursprungsländer sågs ända fram till 2000 som ett verktyg för att utveckla samarbeten och underlätta adoptioner
Synen på resor till ursprungsländer och syftet med resorna har skiljt sig åt över tid.
Av NIA:s verksamhetsberättelser för 1979–1992 framgår att resor inte i första hand sågs som ett verktyg inom tillsynen. Resor ingick som en del av myndighetens arbete med exempelvis avtalsdiskussioner med enskilda länder, besök hos utländska myndigheter eller hos utlandskontakter för sammanslutningar som ansökt om auktorisation, som förberedelse för bedömning av auktorisationsansökningar, omvärldsbevakning och för att delta vid internationella konferenser. Ett exempel är NIA:s resa 1992 till Bolivia och Colombia där syftet var att tillsammans med företrädare för ansvariga myndigheter i länderna utvärdera erfarenheterna av adop-
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
308
tionerna Sverige och diskutera eventuella möjligheter till ett utvidgat samarbete.
Från 1993 ingick resor till ursprungsländer som en del av NIA:s uppdrag att följa den internationella utvecklingen inom adoptionsområdet. NIA:s urval av länder utgick från olika behov, exempelvis att det var akuta problem i ett land, ett stort antal adoptioner eller att det var ett nytt samarbetsland för Sverige. Vid NIA:s besök i länderna informerade myndigheten om de adopterades förhållanden i Sverige och forskningsresultat beträffande adoptivbarnens utveckling och anpassning. Enligt NIA hade det betydelse för att motverka skepsis och avoghet mot internationella adoptioner i ursprungslandet. NIA menade att Sverige var ett av få mottagarländer där ansvarig central myndighet systematiskt sökte och lämnade information genom direktkontakt med sina motsvarigheter i ursprungsländerna. Enligt NIA var nämndens resor viktiga för kunskapsinsamlandet och för att skapa förtroende för svensk adoptionspolicy och underlätta för de auktoriserade sammanslutningarna .205
NIA konstaterade i årsredovisningen 1999 att allt fler av barnens hemländer hade en stark kontroll över hur adoptionsverksamheten bedrevs och hade ställt upp lagar och regler för verksamheten. Allt fler länder stod i begrepp att ansluta sig till Haagkonventionen. Därmed kunde säkerheten i adoptionsverksamheten öka och risken för oetiska metoder eller tillvägagångssätt minska. Enligt NIA innebar dock inte detta att Sverige kunde frånhända sig det ansvar som åvilade ett stort mottagarland. Svensk adoptionspolicy hade därför stor betydelse för samarbetet med andra länder och för att verksamheten bedrevs på ett etiskt försvarbart sätt .206
Först 2000 beskriver NIA resor som ett viktigt verktyg för tillsynen över verksamheten, kunskapsinsamlande och för klarläggande av frågor som ställs av ansvariga i ursprungsländerna. NIA:s bedömning är att myndigheten skulle behöva göra utlandsresor i större utsträckning än vad som då var möjligt .207
205 NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 18. 206 NIA, Årsredovisning 1999, s. 21–22. 207 NIA, Årsredovisning 2000, s. 21.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
309
Tillsynsresor från 2005 och fram till i dag
När MIA blev tillsynsmyndighet 2005 redovisades resor som en del av tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna. MIA skriver att de skaffar sig insyn i barnens ursprungsländer bland annat genom att genomföra tillsynsresor till några utvalda ursprungsländer per år. Det framgår inte hur länderna väljs ut. Utöver resor samlade myndigheten information om länderna i form av rapporter från UD och olika internationella FN-organ och från ISS/IRC (International Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Family). Myndigheten utbytte information med andra mottagarländer i samband med internationella möten, tog emot delegationer av adoptionsmyndigheter, barnhemsföreträdare från ursprungsländer när de besökte Sverige, träffade ansvariga handläggare på UD och samrådde med MIA:s insynsråd. MIA skriver också att myndigheten i samband med sina besök i ursprungsländer utövade tillsyn över sammanslutningarnas verksamhet och skaffade sig djupare kunskaper om förhållandena i länderna .208
Det görs inga större förändringar när MFoF tar över tillsynsrollen 2015. I myndighetens årliga tillsynsplan ingår tillsynsresor till prioriterade länder. Tillsynsresor genomförs med syfte att säkerställa att adoptionsförmedlingen från ursprungsländer kan göras på ett lagligt och etiskt godtagbart sätt. MFoF beskriver inte vilka grunder som används för prioritering av länder.
5.6.5 Ett särskilt återrapporteringskrav 1995–1997 om utvecklingen i länderna
Utöver de mer övergripande effekter av tillsynsmyndighetens resor som redovisas och som framgår ovan, ges inte någon närmare beskrivning av situationen i de länder som besökts. NIA får dock ett särskilt återrapporteringskrav i regleringsbreven för 1995–1997 om att redovisa utvecklingen av verksamheten med internationella adoptioner i Sverige. Detta redovisas i en bilaga till årsredovisningen och innehåller en kort beskrivning av situationen i de länder varifrån barn kommit till Sverige för adoption. Knappt 20 länder beskrivs bland annat vad gäller samarbetet med ursprungslandet, lagstiftning liksom olika typer av problem som förekommit. Exempelvis redo-
208 MIA, Årsredovisning 2005, s. 11 och Årsredovisning 2006, s. 9.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
310
visas i vissa fall förekomsten av oegentligheter. I bilagan ges också en separat redogörelse för de svenska adoptionsorganisationernas verksamhet, utlandssamarbete och resor .209NIA tar fram en promemoria med motsvarande information 2001.210Vi har sökt få klarhet i bakgrunden till återrapporteringskraven i regleringsbreven och om rapporterna ledde till några åtgärder från regeringens sida, men utan resultat.
Från 2005 redovisar MIA situationen i vissa ursprungsländer i ett särskilt avsnitt i årsredovisningen. De länder som besökts genom tillsynsresor beskrivs kort liksom länder där det pågår förhandlingar om samarbete, där det skett förändringar i lagstiftning, krav på adoptioner eller där det förekommit problem i adoptionerna. Detta görs fram till och med 2013. Under perioden 2005–2013 beskrivs bland annat situationen i Colombia, Etiopien, Indien, Kenya, Kina, Polen, Sydkorea, Taiwan, Tjeckien, Ukraina, Vietnam och Vitryssland.
MFoF har inte gjort någon motsvarande redovisning sedan de tog över tillsynsansvaret 2015.
5.6.6 Tillsynsmyndigheten har inte skaffat sig detaljkunskap om adoptionsärenden i olika länder vilket påverkat förutsättningarna för en effektiv tillsyn
Tillsynsmyndigheten har inte gjort några genomgångar eller analyser av adoptionsärenden i olika länder över tid som underlag för myndighetens tillsyn av förmedlingsverksamheten i Sverige eller i barnens ursprungsländer. Vi bedömer att myndigheten i sitt tillsynsuppdrag haft möjlighet att göra denna typ av genomgångar redan från 1979. Som jämförelse kan nämnas att den danska tillsynsmyndigheten Adoptionsnaevnet gjorde en sådan analys inför en tillsynsresa i Colombia 2006. Myndigheten gick igenom 37 barnakter inför resan och konstaterade att det varierade hur mycket bakgrundsinformation som fanns om barnen liksom information om hur barnen blivit tillgängliga för adoption. Även informationen om samtycke var sparsam, särskilt för några av de privata barnhemmen.
209 NIA, Bilaga till NIA:s årsredovisning 1994/95, 1995/96 respektive 1997, Utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption. 210 NIA, PM april 2001, Historik och redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption t.o.m. 2000-12-31, dnr 52:79:135/07.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
311
Genomgången kunde användas som underlag för frågor till ansvariga myndigheter och barnhem i Colombia.
Först 2017 gjorde den svenska tillsynsmyndigheten en motsvarande analys. Då gjorde MFoF en systematisk kartläggning av adoptionsprocessen i de 20 länder som AC, BFA och BV då hade auktorisation för. Kartläggningen omfattade totalt 238 akter och en genomgång av samtliga barnrapporter avseende de barn som adopterats till Sverige under 2017. Myndigheten tittade på barnets bakgrundsutredning, barns rätt att komma till tals och efterföljandet av subsidiaritetsprincipen. När det gällde bakgrundsinformation tittade myndigheten på vilken information som fanns om hur barnet blivit tillgängligt för adoption, information om föräldrar och släktingar och hur länge eftersökande efter föräldrar eller släktingar genomförts. MFoF tittade också på de biologiska föräldrarnas samtycke till adoption, vilken information som fanns i barnets sociala och medicinska rapport samt vilken information som fanns i barnets födelsebevis. För subsidiaritetsprincipen tittade MFoF på vilken information som fanns om hur eftersökandet efter nationella föräldrar gjorts i landet. Tillsynen sammanställdes aldrig i en formell rapport men av det material vi tagit del av var MFoF:s slutsats att myndigheten behövde skaffa sig ytterligare fördjupad kunskap och få en bättre helhetsbild om barnens bakgrundsutredning, barns rätt att komma till tals och efterföljandet av subsidiaritetsprincipen .211
Myndigheten gjorde 2021 en aktgranskning av samtliga avslutade adoptionsärenden första halvåret 2021. Syftet med granskningen var att se hur föräldrars samtycke till adoption, eller i förekommande fall behöriga myndigheters beslut, hade dokumenterats. Under 2023 genomförde MFoF ytterligare en granskning av adoptionsakter. Granskningen visade att det varierar mellan olika länder vilken information som sammanslutningarna får ta del av vad gäller barnets bakgrund, hur barnet blivit tillgängligt för adoption samt hur barnets bästa bedömts. I vissa länder råder sekretess kring uppgifter om de biologiska föräldrarna, vilket begränsar vilka uppgifter som sammanslutningarna får ta del av innan en adoption genomförs. MFoF konstaterar att sammanslutningarna oftast får information om bakgrunden till att barnet blivit tillgänglig för adoption, men att det i många fall ges begränsad information om de försök som gjorts att hitta nationella lösningar för barnet. Det gör det svårare att
211 MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
312
förstå hur subsidiaritetsprincipen tillämpas i landet. Enligt MFoF är det därför viktigt att sammanslutningen på annat sätt håller sig uppdaterade om hur länderna tillämpar subsidiaritetsprincipen .212
I MFoF:s slutredovisning av rättssäkerhetsuppdraget föreslår myndigheten att regeringen bör överväga att låta MFoF i egenskap av centralmyndighet överta ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsförfarandet får fortsätta. MFoF bedömer att det skulle få effekter på myndighetens möjlighet att utöva tillsyn över sammanslutningarnas förmedlingsverksamhet och myndigheten skulle på ett bättre sätt kunna uppmärksamma systematiska brister i exempelvis barns dokumentation och förfaranden i ursprungsländerna och utifrån detta vidta relevanta tillsynsåtgärder .213
5.6.7 Tillsynsmyndigheten har inte ansett sig ha mandat att granska och kontrollera verksamheten i ursprungsländerna
I våra intervjuer med tidigare anställda vid NIA, MIA och MFoF framkommer genomgående uppfattningen att Sverige och den svenska tillsynsmyndighetens uppdrag är att utöva tillsyn över de svenska sammanslutningarna och inte att granska och kontrollera ursprungsländernas verksamheter och processer. De hänvisar till att 1993 års Haagkonvention ger en tydlig ansvarsfördelning där ursprungslandet ska ta ansvar för att säkerställa att barnen blir tillgängliga för adoption på rätt sätt och mottagarlandet ansvarar för att adoptivföräldrarna är väl utredda och förberedda inför adoptionen. Den svenska tillsynsmyndigheten kan inte granska verksamheten i ursprungsländerna, gå in i andra länders dokumentation i enskilda ärenden, kräva att få se vad pengarna går till eller granska varje enskild kontakt. Verksamheten bygger på tillit och förtroende.
Vid vår intervju med den tidigare generalsekreteraren vid Haagsekretariatet framkom dock en annan syn på ansvarsfördelningen. Han menar att hela tanken med 1993 års Haagkonvention är att det handlar om ett gemensamt ansvar. Att ett ursprungsland är anslutet till 1993 års Haagkonvention kan inte tas som ursäkt för mottagar-
212 MFoF. Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023-232 s. 7 f. och Tillsynsrapport
2023 Barnen Framför Allt, dnr 2023-231, s. 7 f.
213 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S 2023/02122, mars 2024, s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
313
länderna att inte kontrollera ursprungsländerna. Det räcker inte att ursprungslandet är anslutet till konventionen, de måste uppfylla kraven också. Centralmyndigheterna i mottagarländerna måste därför vara proaktiva och kontrollera att ursprungsländerna uppfyller kraven enligt konventionen, att systemet är robust och att det går att samarbeta med ursprungslandet. Myndigheten måste involvera flera olika aktörer i arbetet, exempelvis ambassaden och Unicef. I individuella adoptionsärenden är artikel 17c nyckeln i konventionen och den innebär att både ursprungslandet och mottagarlandet måste ha godkänt att adoptionen får fortsätta innan barnet lämnar sitt hemland. Båda länderna har ett ansvar för att adoptionen är till barnets bäst a.214
Adoptionsorganisationerna uttrycker att de länder de samarbetar med arbetar utifrån Haagkonventionens principer och har lagar och regelverk som säkerställer att barn som adopteras internationellt har blivit tillgängliga för adoption på korrekta grunder. Företrädare för HCCH i Haag säger dock i en intervju att det faktum att ett land ratificerat 1993 års Haagkonvention inte garanterar att landet uppfyller alla krav enligt konventionen. Konventionen bygger på progressiv implementerin g215, vilket innebär att ett land kan underteckna konventionen utan att uppfylla kraven men ha intentionen att arbeta för att göra det. Det enda ovillkorliga kravet är att utse en centralmyndighet som kan utfärda ett så kallat Haagintyg (artikel 23-intyg). Det finns ursprungsländer som har ratificerat konventionen men som av olika anledningar inte vill eller kan genomföra den på ett adekvat sätt. En centralmyndighet i ett mottagarland kan därför inte fullt ut lita på att deras motsvarigheter i ursprungsländerna uppfyller de uppgifter och det ansvar som åligger dem och att processerna i landet garanterar att barn blir tillgängliga för internationell adoption på rätt sätt .216
Det ställs därmed stora krav på tillsynsmyndighetens kontroll vid auktorisation och tillsyn av hur verksamheten fungerar även när det gäller Haag-anslutna länder. Företrädare för MFoF anser dock att gränserna för vad som är mottagarlandets respektive ursprungslandets kontrollansvar ännu i dag inte är tillräckligt tydliga. En tidigare medarbetare vid MFoF menar att ansvarsfördelningen enligt
214 Möte med Hans van Loon 2023-10-02. 215 The Hague Conference on Private International Law (2008). The Implementation and
Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention Guide No.1 , s. 40 f.
216 Möte med HCCH i Haag den 2 oktober 2023.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
314
konventionen är en fin idé, men att den möjliggör att allt ser bra ut på ytan utan att vara det .217
5.7 Samarbetet mellan tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna
Utredarens bedömning: Adoptionsorganisationerna har haft en
drivande och aktiv roll i att etablera och utveckla den svenska internationella adoptionsverksamheten. Tillsynsmyndigheten har utifrån sitt uppdrag och sina förutsättningar sökt styra och samordna verksamheten. Adoptionsorganisationerna har i alltför hög grad tillåtits att agera självständigt i viktiga frågor och också i vissa fall getts mandat att företräda tillsynsmyndigheten i utlandet. Genom att överlåta viktiga frågor på adoptionsorganisationerna har tillsynsmyndigheten inte tagit sitt fulla ansvar att säkerställa barnens bästa och rättssäkerheten i den internationella adoptionsverksamheten.
5.7.1 AC har tillåtits ha en drivande roll och har ofta uppfattats som den svenska myndigheten i utlandet
Av våra intervjuer med olika aktörer framkommer att AC tidigt var en drivande aktör inom den internationella adoptionsverksamheten. AC uppfattades ofta i utlandet som den svenska myndigheten. AC hade fler anställda än NIA, reste betydligt mer och var mer vana att samarbeta med olika ursprungsländer. Några tidigare medarbetare på tillsynsmyndigheten beskriver att ”vi fick jobba en del på att hålla isär våra roller, särskilt när vi var utomlands” .218
AC gavs till en början också en mer formell roll, exempelvis i Colombia. I ett brev till svenska ambassaden i Bogotá 1977 skriver NIA att ”Det är första gången vi prövar modellen med att låta Adoptionscentrum fungera som vårt verkställande organ ute i världen och i den meningen är denna verksamhet en försöksverksamhet från vår sida. Normalt arbetar vi ju med landets myndigheter eller
217 Möte med tidigare anställd vid MFoF den 9 maj 2023. 218 Möte med en tidigare kanslichef och en tidigare medarbetare vid NIA 2022-10-12.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
315
med inhemsk auktoriserad organisation .”219AC har ibland också, på NIA:s uppdrag, agerat i NIA:s ställe i utlandet. Ett exempel är samarbetsavtalet mellan Sverige och Colombia där AC på begäran av NIA deltog vid ett möte med den colombianska adoptionsmyndigheten 1985. Vid mötet diskuterades avtalsutformning och vilka krav på adoptionsprocessen som skulle ställas i avtalet. Efter mötet framförde AC till ambassaden och senare till Socialdepartementet att utformningen av avtalet skulle innebära att adoptionerna genom AC och från Colombia skulle minska rejält i omfattning. Något avtal kom inte till stånd.
I några fall har NIA sagt ifrån när AC agerat i frågor som NIA ansvarat för. Ett exempel gäller Sydkorea 1981, där chefen för adoptionsorganisationen i Sydkorea (SWS) reagerat kraftigt mot att svenska ambassaden i Seoul tillsammans med AC besökt det sydkoreanska socialministeriet för att möjliggöra att fler koreanska barn skulle få utresevisa för resa till Sverige än den tidigare fastslagna kvoten. I ett brev till svenska ambassaden i Seoul skriver NIA att policyfrågor angående avtalet skulle behandlas av avtalsparterna NIA och SWS och att AC fått en erinran om det .220Ett annat exempel är en broschyr om privata och enskilda adoptioner som AC tog fram 1994 och där NIA menade att det var tillsynsmyndighetens roll att informera om vad som gällde, inte AC.
Ett mer principiellt ärende som NIA hanterade var när AC i slutet av 1990-talet tog ett initiativ till att finansiera verksamheten genom privat sponsring. AC:s styrelse hade antagit ett dokument som innebar att alla delar av AC:s verksamhet, även adoptionsverksamheten, skulle kunna finansieras genom privat sponsring. Detta reagerade dock NIA på och tog upp som ett principiellt ärende i NIA:s nämnd och informerade socialförsäkringsministern om ärendet. Nämnden uttryckte stark oro och diskuterade frågans etiska aspekter. Ledamöterna menade att adoptioner kunde komma att förenas med affärsintressen, vilket kunde rubba förtroendet för den svenska adoptionspolicyn både i barnens ursprungsländer och i Sverige. Nämndens ståndpunkt var därför att företagssponsring av adoptionsverksamheten inte fick förekomm a.221AC svarade att det inte funnits några konkreta sponsringsplaner mer än för en del av
219 Socialstyrelsen NIA, Inkommen till svenska ambassaden i Bogotá 3 februari 1977, dnr R34. 220 Brev från NIA till svenska ambassaden i Seoul den 6 oktober 1981, dnr 72:243/81, R 34 Xko. 221 NIA, Frågan om extern finansiering, 1996-10-28, dnr 69:357/96.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
316
verksamheten, Forum -97. AC drog med anledning av nämndens yttrande tillbaka sina planer. Några år senare, 2001, genomförde dock AC en omfattande annonskampanj för internationella adoptioner – ”Försöker du skaffa barn? Vi försöker skaffa föräldrar” – där kampanjen togs fram gratis av en reklambyrå. Detta motsatte sig dock inte NIA. Tvärtom lyftes kampanjen fram i NIA informerar där det framgår att kampanjen sponsrades .222
5.7.2 Utbytet mellan tillsynsmyndigheten och auktoriserade adoptionsorganisationer
Efter organisationsreformen 1979 då AC inte längre satt med i NIA:s nämnd bad AC om att få regelbundna träffar med NIA:s kansli. De genomfördes i form av månadsträffar. Efter en tid ersattes de av organisationsträffar där även övriga auktoriserade organisationer deltog.
Tillsynsmyndigheten bjöd in de auktoriserade sammanslutningarna till organisationsträffar ungefär två gånger per år. Vid träffarna informerade myndigheten om gällande krav på organisationernas verksamhet och organisationerna redogjorde i sin tur för förmedlingsverksamheten i olika länder. En tidigare verksamhetschef vid AC säger dock att det var AC ställde krav på NIA och att AC tog fram punkter att diskutera på organisationsträffarna som NIA följde.
Olika principiella frågor har diskuterats över tid. Till en början diskuterades exempelvis privata adoptioner och etiska principer men senare kom det mer att handla om organisationernas löpande arbete, ekonomiadministration och rapportering. Vid några tillfällen har NIA påpekat vikten av att samarbetet mellan organisationerna behövde förbättras. Utöver organisationsträffarna har NIA bjudit in berörda organisationer till möten för att diskutera frågor som rört specifika länder.
Tillsynsmyndigheten har också bjudit in till träffar och konferenser med särskilda teman. Exempelvis anordnade NIA 1981 en konferens med socialkonsulenter och representanter från adoptionsorganisationerna. Enligt NIA resulterade mötet i att organisationerna bildade en arbetsgrupp för vissa etiska frågor. År 2015 bjöd MIA in organisationernas styrelser för att få deras syn på ut-
222 NIA informerar nr 3-4 2001.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
317
vecklingen av den internationella adoptionsverksamheten, anpassning utifrån nya förhållanden och verksamheten i framtiden. MFoF arrangerade 2020 en utbildning för de svenska adoptionsorganisationerna med fokus på risker för korruption i adoptionsprocessen där Institutet Mot Mutor (IMM) föreläste om hur korruption kan identifieras och motverkas.
5.7.3 Adoptionsorganisationerna och inte tillsynsmyndigheten har tagit fram etiska principer för adoptionsverksamheten
Tidigare verksamhetschefer för bland annat AC och FFIA beskriver att de svenska adoptionsorganisationerna började ta fram gemensamma etiska principer 1980. Året därpå, 1981, bildades en etikgrupp där alla auktoriserade svenska organisationer ingick och där organisationerna kunde ta upp olika frågor för diskussion. Det kunde exempelvis handla om problem med mellanhänder som tjänade pengar på barn, om personer som eskorterade många barn på flyg till Sverige och hur organisationerna skulle avlöna personer i ursprungsländerna utan att bidra till att adoptioner genomfördes på ett oriktigt sätt. Organisationerna kunde ha olika syn i dessa frågor. Etikgruppen skapade det första dokumentet med etikregler för de svenska organisationerna. De antogs 1988 efter att ha godkänts i alla adoptionsorganisationers styrelser.
En bidragande orsak till att organisationerna såg ett behov av att ta fram etiska principer var enligt en tidigare verksamhetschef vid AC att NIA i sin handbok till adoptionsorganisationerna inte behandlade hur de svenska aktörerna skulle arbeta i utlandet. Handboken tog bara upp hur man skulle följa de svenska reglerna. AC hade lämnat synpunkter på handboken till NIA och hade framfört att de känsliga frågorna inte fanns med. Enligt den tidigare verksamhetschefen vid AC tyckte inte NIA att det var nödvändigt att reglera hur man arbetade internationellt, eftersom NIA ansåg att varje land ansvarade för sin del av processen. NIA menade också att de inte hade möjlighet att ha synpunkter på ursprungsländerna. Myndigheten lät i stället organisationerna ta fram den del som avsåg verksamheten i utlandet på egen hand, vilket alltså blev etikreglerna.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
318
Den tidigare verksamhetschefen för AC säger i en intervju att ”AC var lokomotivet och NIA var vagnen” .223
Utöver den svenska etikgruppen startades också en nordisk grupp 1983 som arbetade på samma tema och tog fram nordiska riktlinjer. Även här var det adoptionsorganisationerna själva som utformade reglerna, utan att myndigheterna var involverade. De svenska och nordiska etikgrupperna bidrog också till att lägga grunden för en europeisk etikgrupp, EurAdopt, som bildades i början 1990-talet. EurAdopts etiska riktlinjer antogs 1993. EurAdopt antog också Financial factors 1993, vilket var ett resonerande dokument om hur man skulle tänka kring kostnadsnivån i ett land. Enligt den tidigare verksamhetschefen vid AC var det ingen större skillnad mellan de svenska, nordiska och europeiska riktlinjerna. En skillnad var dock att de europeiska riktlinjerna hade mer fokus på att organisationerna borde ge bistånd, vilket bland annat berodde på att flera utländska adoptionsorganisationer hade startat som just biståndsorganisationer.
EurAdopts etiska riktlinjer blev i viss mån överspelade genom 1993 års Haagkonvention som också föregicks av fleråriga diskussioner om etiska regler för adoptionsverksamheten. Den tidigare verksamhetschefen för AC menar att det är själva processen att ta fram etikregler som är det viktiga. Det påverkar kulturen inom verksamheten mer än själva dokumenten.
Flera adoptionsorganisationer har i intervjuer framhållit att organisationerna stått upp för etiska värden och försökt göra rätt och också arbetat för att förbättra adoptionsverksamheten.
5.7.4 Tillsynsmyndigheten har varit för passiv och förlitat sig på de auktoriserade adoptionsorganisationerna
Vi har i flera intervjuer med olika aktörer fått beskrivningen att tillsynsmyndigheten varit alltför passiv och förlitat sig på adoptionsorganisationerna. Det har också lyfts fram till oss att tillsynsmyndigheten hade ett alltför nära samarbete med adoptionsorganisationerna. Ett exempel på det är att företrädare för tillsynsmyndigheten ofta reste till olika ursprungsländer tillsammans med adoptionsorganisationerna, vilket kan innebära en risk att tillsynsmyndigheten inte
223 Intervju med en tidigare verksamhetschef vid AC 2024-03-22.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
319
varit helt oberoende. Utredaren i 2003 års adoptionsutredning berättar att hon slogs av hur passiv staten var under utredningens gång, att NIA överlät allt till adoptionsorganisationerna medan myndigheten inte tyckte eller gjorde så mycket. Hon beskriver också att det var väldigt vältaliga, välutbildade och röststarka individer i adoptionsorganisationerna. De hade inflytande, höga positioner och rättfärdigade verksamheten. Organisationerna hade enligt henne fått styra den internationella adoptionsverksamheten och ingen aktör hade egentligen fått granska verksamheten tidigare .224En annan intervjuperson uttrycker på liknande sätt att ”man har låtit branschen få leva sitt eget liv” .225
5.8 Aktörernas förutsättningar att fullgöra sitt ansvar
Utredarens bedömning: Tillsynsmyndigheten är den centrala
aktören i den svenska internationella adoptionsverksamheten för att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i adoptionsprocessen genom auktorisation och tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Tillsynsmyndigheten har haft för små resurser för det omfattande och komplexa uppdrag myndigheten har haft. Myndigheten har inte heller haft tillräckliga verktyg för att begränsa antalet sammanslutningar och länder. Detta har allvarligt påverkat förutsättningarna för kontroll och tillsyn av verksamheten. Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen påpekat för regeringen om behovet att ändra eller se över myndighetens förutsättningar och verktyg. Regeringen har i flera fall reagerat sent med att åtgärda problemen eller inte åtgärdat dem alls.
5.8.1 NIA, MIA och MFoF har haft ett omfattande och komplext uppdrag med få anställda över tid
NIA som förmedlare av adoptioner fram till 1979 och därefter som tillsynsmyndighet följt av MIA och MFoF har haft ett mycket omfattande och komplext uppdrag med få anställda. Anslaget har ökat
224 Intervju med den särskilde utredaren för 2003 års adoptionsutredning, 2024-02-20. 225 Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
320
över tid men trots detta har antalet anställda vid tillsynsmyndigheten legat på ungefär samma nivå.
Antalet anställda och årsarbetskrafter för NIA, MIA och MFoF redovisas inte enhetligt över tid. För 1973–1979 finns ingen redovisning för hela perioden, men fram till 1976 verkar NIA:s kansli ha bestått av en byrådirektör och tre kanslisekreterare som biträdde nämnden samt en kanslist som skötte kansliets expedition. För en period lånades en person ut från barnavårdsbyrån vid Socialstyrelsen för att handlägga ärenden från Sydkorea som inkommit före NIA:s bildande. Enligt uppgift krävdes 3/4–1 heltidstjänst från NIA för arbetet i samband med förmedlingsutskottets verksamhet 1974.226Från 1976 utökades budgeten så att ytterligare en byråsekreterare och en kanslist kunde anställas. En tidig kanslichef vid NIA uppger att de ofta skrev till departementet att uppdraget var svårt. Hon beskriver att ”i mörka stunder tänkte vi att det är för svårt att hålla koll på allt kopplat till adoptionsprocesserna, men alternativet var att lägga ned allt och det fanns inte på kartan” .227
För perioden 1979 och fram till och med 2004 hade NIA ungefär nio anställda. Tidigare medarbetare vid NIA berättar att de kallade sig ”de nio på NIA”. Antalet anställda på NIA kan jämföras med personalen vid AC som 1981 uppgick till tio utlandssekreterare och sex utlandskontorister vid utlandsverksamheten. Enligt en tidigare verksamhetschef vid AC hade organisationen som mest 40 anställda varav 6–8 landansvariga. NIA:s anslag låg relativt konstant på cirka 2 miljoner kronor från början av 1980-talet och tio år framåt. Från början av 1990-talet höjdes NIA:s anslag till 4,2 miljoner kronor och därefter i omgångar fram till 2003 då anslaget låg på 7,8 miljoner kronor. Under samma period ökade statsbidraget till de auktoriserade sammanslutningarna från 1 miljon kronor till 1,7 miljoner kronor .228
Antalet anställda vid MIA, som hade ett tydligare tillsynsuppdrag, varierade mellan 10–13 anställda under perioden 2005–2014. Antalet årsarbetskrafter framgår inte. Myndighetens anslag ökade från 11 miljoner kronor till 15 miljoner under denna period. Utöver
226 Socialstyrelsen NIA, Rapport om försöksverksamhet med förmedlingsutskottet 1973-07-01– 1974-06-30, s. 2 och 11. NIA, Verksamhetsplanering för budgetåret 1976/77. 227 Intervju med tidigare kanslichef för NIA 2022-10-13. 228 AC, Verksamhetsberättelse för Förbundet Adoptionscentrum för verksamhetsåret 1981, 1982-05-09, s. 8. NIA Verksamhetsberättelse 1981/82.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
321
dessa medel fanns 1,8 miljoner kronor att fördela till auktoriserade sammanslutningar och adopterades organisationer.
När MIA:s uppdrag utökades med vissa familjerättsliga frågor 2015 och från 2016 ändrade namn till MFoF ökade antalet anställda vid myndigheten. Antalet personer som arbetade med internationella adoptioner var dock ungefär detsamma som tidigare. Anslaget gick från 21,9 miljoner kronor 2015 för hela myndigheten, varav 17,9 miljoner avsåg MIA:s tidigare verksamhet. Anslaget utökades sedan till 23,7 miljoner kronor för MFoF som helhet. Anslaget uppgick 2019 till 24,7 miljoner kronor och för 2021 till 32 miljoner kronor. Statsbidraget till auktoriserade sammanslutningar och adopterades organisationer ligger fortsatt på 1,8 miljoner kronor.
MFoF har i dag knappt tio årsarbetskrafter som arbetar med auktorisation och tillsyn, adoptionsspecifikt stöd och samordning av föräldrautbildning och kunskapsstöd till socialnämnderna. För 2024 fördelades 13,2 miljoner kronor av myndighetens totala anslag till området internationella adoptioner. Från 2021 och fram till i dag har MFoF haft flera regeringsuppdrag på det internationella adoptionsområdet: samtalsstöd, stöd vid ursprungssökning samt det så kallade kontaktpunktsuppdraget. Myndigheten fick för 2024 drygt 3,6 miljoner kronor för dessa uppdrag. För 2025 uppgår bidragsmedlen till 9,8 miljoner kronor.
5.8.2 Det stora antalet samarbetsländer har påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar för kontroll och tillsyn
Som framgår av tidigare avsnitt har de svenska adoptionsorganisationerna haft auktorisation för ett stort antal länder. De auktoriserade sammanslutningarna har utifrån sina verksamhetsmål drivit på för auktorisation i många länder och tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg för att avslå auktorisationsansökningar. Tillsynsmyndigheten har också bistått adoptionsorganisationerna med att bevilja fler auktorisationsländer när antalet barn tillgängliga för adoption har minskat.
Statsbidraget till de auktoriserade sammanslutningarna, vars syfte är att stödja deras arbete med internationell adoptionsförmedling, fördelas utifrån det genomsnittliga antal barn som varje
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
322
sammanslutning förmedlat under de två föregående åren .229Detta ger sammanslutningarna incitament att förmedla så många barn som möjligt.
Det stora antalet auktoriserade länder har varit mycket resurskrävande för tillsynsmyndigheten. Detta har haft en negativ påverkan på tillsynen liksom på hur noggrant och djupt tillsynsmyndigheten kunnat gå i auktorisations- och tillsynsarbetet. Det kan ha bidragit till att myndigheten beviljat auktorisation för länder där det funnits risk för oegentligheter i adoptionsverksamheten och att myndigheten inte haft förutsättningar att genom tillsynen säkerställa att verksamheten i ursprungsländerna uppfyller kraven.
5.8.3 Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen lyft frågor om förutsättningar för verksamheten till regeringen
Tillsynsmyndigheten har genom åren lyft olika frågor till regeringen som handlat om förutsättningar för verksamheten.
Som framgår i avsnitt 5.5.2 såg NIA redan i den första auktorisationsomgången 1979/1980 att myndigheten hade svårt att avslå auktorisationsansökningar om sammanslutningarna uppfyllde villkoren. Denna fråga återkom NIA till vid flera tillfällen fram till början av 2000-talet. NIA pekade också på problem att dra in auktorisationer när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerade tillfredsställande. Det var dock först 2005 respektive 2009 då regeringen beslutade om skärpningar i LIA som MIA fick bättre förutsättningar att avslå auktorisationsansökningar. Frågan om möjlighet att stoppa adoptionsverksamheten i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse om auktorisation om det uppstår problem eller oegentligheter i en verksamhet eller land och att beslut inom tillsynen ska gälla omedelbart ligger dock fortfarande på regeringens bord.
När adoptionerna genom sammanslutningar minskade och de privata adoptionerna ökade i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet uppmärksammade NIA problemen för regeringen. NIA lyfte bland annat fram brister i socialnämndernas godkännande av förmedlingsväg för privata adoptioner och att NIA:s roll som tillsynsmyndighet behövde stärkas. Vidare ansåg NIA att stödet till
2292 § och 10 § förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
323
adoptionsorganisationerna behövde stärkas och villkoren för deras verksamhet ses över. Dessutom behövde möjligheterna att begränsa kostnadsutvecklingen för adoptioner undersökas. Regeringen tillsatte ganska omgående en utredning som skulle se över verksamheten och förutsättningarna, men det var först 1997 som NIA fick ansvaret att pröva och godkänna förmedlingsväg vid enskild adoption.
MIA lyfte 2012–2013 till regeringen att den internationella adoptionsverksamheten genomgått en snabb och omfattande förändring där antalet adoptioner minskat kraftigt samtidigt som adoptionsprocesserna tog längre tid och blev alltmer komplicerade. Enligt MIA påverkades myndighetens verksamhet genom ett ökat arbete med auktorisation, tillsyn och information. Fler ursprungsländer efterfrågade också bilaterala avtal med mottagarländerna, vilket också medförde en ökad arbetsbelastning för MIA. MIA menade att det krävdes en översyn av verksamheten som helhet. Frågan togs upp på nytt av MFoF 2016. Det handlade bland annat om hur förmedlingsverksamheten skulle organiseras, enskilda adoptioner samt hur kompetensförsörjningen skulle säkras. Det dröjde dock till 2021 innan regeringen gav ett uppdrag till Statskontoret att se över verksamheten. Statskontoret lämnade vissa förslag som rörde de frågor MFoF lyft fram, men föreslog inte någon ny organisering för verksamheten.
325
6 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
6.1 Inledning
6.1.1 Utgångspunkter för analys av oegentligheter
Utredningsuppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet. Enligt direktiven ska utredningen även klargöra om de svenska aktörerna haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentligheter samt klargöra i vilken utsträckning eventuell delaktighet varit tillfällig eller systematisk.
I utredningsdirektiven anges att oegentligheter kan vara av olika slag, allt från en så kallad illegal adoption, det vill säga en adoption som är ett resultat av övergrepp som bortförande, försäljning, människohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen. I enlighet med detta och med den terminologi som HCCH har och som används internationellt, har jag valt att i begreppet oegentligheter inbegripa både olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Med en olaglig adoption avses en adoption som innehåller ageranden som strider mot lagar och andra regler. Det kan till exempel handla om handel med barn, förfalskning av barnets dokument, avsaknad av samtycke från vårdnadshavare eller bortförande av barn. Med oetiska ageranden avses ageranden som leder till situationer där ett barn adopteras utan respekt för barnets och ursprungsföräldrarnas rättigheter eller för de skyddsåtgärder som följer av 1993 års Haagkonvention. Det kan exempelvis handla om bristfällig dokumentation som försvårar adopterades möjligheter att söka sitt ursprung, ut-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
326
verkande av samtycke under moralisk press eller falska förespeglingar, eller otillräckliga ansträngningar att söka en nationell lösning före internationell adoption (subsidiaritetsprincipen). Jag ser det också som oetiskt att göra avsteg från den ordinarie adoptionsprocessen vid den aktuella tidpunkten. Att inte respektera de skyddsåtgärder som omgärdar adoptionsprocessen innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets grundläggande rättigheter.
Vi har bedömt olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten och oetiskt agerande utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen. Under de över 70 år som vårt uppdrag omfattar, har såväl kunskap som värderingar och regler om adoption utvecklats och förändrats. Trots detta kan konstateras att synen på vad som är olagligt och oetiskt agerande i adoptionsverksamheten inte förändrats särskilt mycket. Detta konstaterade även den nederländska utredningen av oegentligheter i internationella adoptioner 2021. De rättigheter som följer av både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention har i princip erkänts i svensk rätt under hela den tidsperiod vi undersöker. Det är framför allt barnets rätt att inte separeras från syskon genom en adoption som har tydliggjorts genom barnkonventionens tillkomst 1989. Subsidiaritetsprincipen tydliggjordes genom barnkonventionen 1989, men har kommit till uttryck i såväl internationella som svenska riktlinjer sedan 1950-talet. Kraven på dokumentation skärptes visserligen 2005, men rätten till kännedom om sitt ursprung har erkänts i svensk rätt sedan 1917. Dessutom var barnets rätt till namn och nationalitet en av principerna i FN:s deklaration om barnets rättigheter från 1959. Barns rätt till namn, identitet och kännedom om sitt ursprung har sedan preciserats i barnkonventionen från 1989 samt i 1993 års Haagkonvention. Sammantaget innebär detta att de exempel på olagliga adoptioner och oetiska ageranden som nämns ovan har betraktats som oegentligheter under hela tidsperioden.
Jag tar inte ställning till om adoptioner, i vilka det förekommit oegentligheter, ändå har varit till enskilda barns bästa. Det är möjligt att det finns fall då det varit det, till exempel för att rädda ett barns liv. Jag har inte ställt förekomst av oegentligheter mot vad som skulle hänt om barnet blivit kvar i ursprungslandet. Vårt upp-
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
327
drag har varit att utreda vilka oegentligheter som förekommit och i vilken mån de varit omfattande och systematiska. Vi har granskat oegentligheter i adoptionsprocessen, inte om beslutet att förmedla barnet för adoption varit rätt eller fel.
I kapitlet redogör vi för de oegentligheter som vi har identifierat i de internationella adoptionerna till Sverige, framför allt från de sju länder vi har genomfört fördjupad granskning av: Chile, Colombia, Etiopien, Kina, Polen, Sri Lanka, Sydkorea. I del två av betänkandet finns en fördjupad granskning av dessa sju länder. Även om vi inte kan uttala oss exakt om hur stor andel av alla internationella adoptioner till Sverige som innehållit oegentligheter, försöker vi att visa vilka oegentligheter som har förekommit mer omfattande och systematiskt. Vi försöker att när det är möjligt också visa vilka oegentligheter som förekommit i vilken typ av adoptioner, från vilka länder och under vilken tidsperiod.
6.1.2 Övergripande om förekomst av oegentligheter, omfattning och systematik
Utredningen visar att det har förekommit oegentligheter i de internationella adoptionerna till Sverige. Det har förekommit i alla de sju länder som vi genomfört en fördjupad granskning av, och vi har även sett att det förekommit i andra länder, såsom Indien, Thailand, Taiwan och Vietnam.
I vissa länder och under vissa tidsperioder har oegentligheter i adoptionerna till Sverige varit omfattande eller systematiska. Det gäller exempelvis Chile och Sri Lanka under slutet av 1970-talet och 1980-talet.
I andra länder finns inte lika tydliga och bekräftade uppgifter om omfattande oegentligheter, men i stället uppenbart stora risker för att oegentligheter förekommit i adoptionerna till Sverige. Utöver de länder vi nämnde ovan har adoptioner från exempelvis Etiopien till Sverige förmedlats av aktörer som varit involverade i oegentligheter. I länder som exempelvis Kina har barn adopterats till Sverige från områden där omfattande och systematiska oegentligheter förekommit. I Sydkorea har barn systematiskt registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister även om de haft kända föräldrar, vilket gett upphov till oegentligheter. I Polen har svenska par
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
328
kringgått den internationella adoptionsprocessen på olika sätt, till exempel genom falska faderskapsbekräftelser.
Det har också funnits omfattande och systematiska brister i dokumentationen av adoptionerna. För att barnets rätt till sitt ursprung ska kunna tillgodoses krävs att aktörer involverade i adoptionsverksamheten har ansträngt sig för att så mycket relevanta uppgifter som möjligt finns med i adoptionshandlingarna. Det gäller exempelvis barnets födelsedatum, födelseort, ursprungliga namn, föräldrars namn och livssituation och skälen för adoption. Vissa förbättringar har skett över tid, till exempel när det gäller dokumentation om barnets bakgrund. Problem kvarstår dock när det gäller dokumentation som visar att samtycke lämnats och att nationella lösningar prövats innan barnet förmedlas för internationell adoption. Sådan dokumentation är viktig för att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa.
Vår granskning av oegentligheter sträcker sig över en lång tidsperiod, omkring 70 års tid. Många av de oegentligheter vi tar upp i detta kapitel handlar om sådant som inträffade för länge sedan. För att få en övergripande nulägesbild har vi genomfört en aktgranskning av samtliga adoptioner under 2024 som förmedlades genom Adoptionscentrum (AC). Sammantaget har tydliga förbättringar skett när det gäller dokumentationen i adoptionsakterna. Numera finns i AC:s akter alltid social rapport och medicinsk rapport. Vissa förbättringar har till exempel skett när det gäller vilka försök ursprungsländerna gjort för att hitta lösningar inom landet innan barnet förmedlas för internationell adoption. Fortfarande saknas enligt vår bedömning dock sådana dokument i ungefär var tredje akt. Vissa förbättringar förefaller ha skett när det gäller bevis i akterna för att samtycke från vårdnadshavare inhämtats. Men fortfarande saknas enligt vår bedömning ett särskilt samtyckesdokument från barnets förälder eller annan vårdnadshavare i mer än hälften av adoptionsakterna. Detta trots att HCCH:s vägledning från 2023 stadgar att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, samtycke till adoption och beslutet om barnets adopterbarhet skickas till det mottagande landet .1Denna undersökning bör tolkas med viss försiktighet eftersom det handlar om en granskning av adop-
1 HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry adop-
tion, s. 82 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
329
tionsakter från åtta länder som vi inte har samma bakgrundskunskap om, jämfört med de sju länder vi gjort fördjupad granskning av. Våra iakttagelser ligger dock helt i linje med den norska myndigheten Bufdirs slutsatser efter sin aktgranskning 2 024.2
En utbredd uppfattning i Sverige har varit att det har funnits större problem med oegentligheter i de privata och enskilda adoptionerna jämfört med de adoptioner som förmedlats av en svensk auktoriserad adoptionsorganisation. Vår utredning bekräftar delvis detta, inte minst i de tidiga privata och enskilda adoptionerna på 1970–1980-talet. Det kan konstateras att det funnits oegentligheter även i adoptioner via auktoriserade organisationer.
6.1.3 Kort om oegentligheter i de sju länder vi gjort fördjupad granskning av
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chile till Sverige under hela tidsperioden 1970 till 1990 som adoptionerna till Sverige pågick. Det är klarlagt genom Chiles parlamentariska kommission, vittnesmål från familjer i Chile och adopterade i Sverige samt föreningar i Sverige och Chile. Även AC uppger att de är väl medvetna om att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chile. I Chile har det förekommit bortförande av barn, till exempel efter att hälso- och sjukvårdspersonal meddelat modern att barnet dött eller efter att barn lämnats in för tillfällig vård på sjukhus eller på barnhem. Det har också handlat om avsaknad av samtycke till adoption från barnets föräldrar, förfalskning av barnets dokument, förmedling av barn utan tillstånd, avsteg från den ordinarie adoptionsprocessen, brister i dokumentation och döljande av ursprung samt utverkande av samtycke under moralisk press eller falska förespeglingar.
Oegentligheter har förekommit i privata och enskilda adoptioner från Colombia till Sverige från mitten av 1970-talet till 1980talet. En omfattande adoptionsskandal avslöjades 1981 då en advokat häktades för att ha stulit och sålt 300–500 colombianska barn för adoption till bland annat Sverige. Det finns uppgifter om att 20 av dessa barn kom till Sverige. Colombia var ett av de länder som först började tala öppet om problem med handel med barn.
2 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på
oppfolgningssporsmål, s. 9.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
330
I Colombia har därutöver höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem medfört en ökad risk för oegentligheter. Att barnhemmen haft mödrahem som en del av sin verksamhet, ökar riskerna för att barn lämnas för adoption under oriktiga förutsättningar.
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Etiopien, framför allt under 1970-talet. De vanligaste oegentligheterna har varit att ursprungsföräldrar inte har fått korrekt information om vad en adoption innebär och därmed inte har gett ett informerat samtycke, samt att uppgifter i adoptionshandlingar inte stämmer. Många som adopterats från Etiopien till Sverige har dåliga förutsättningar att söka sitt ursprung på grund av bristfällig och ibland felaktig information i adoptionsdokumenten. På 1970-talet var en etiopisk man som senare dömdes till fängelse för olagliga handlingar i samband med adoptionsförmedling involverad i adoptioner till Sverige, både privat och via AC. Han har även varit involverad i enskilda adoptioner till Sverige på 1990-talet.
I Kina avslöjades 2005 handel med barn i den kinesiska provinsen Hunan, där det förekommit systematisk handel med kinesiska barn ända sedan slutet av 1990-talet, där såväl barnhem som lokala tjänstepersoner var inblandade. Åtminstone fyra av dessa barn förmedlades för adoption till Sverige via Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA), men ytterligare barn kan ha varit offer för handeln med barn. Sammanlagt hade ett 70-tal barn under den aktuella perioden adopterats genom FFIA, AC och Barnens Vänner (BV, tidigare SLBV) från de barnhem som på olika sätt var involverade i Hunan-skandalen. Eftersom alla barn som adopterats från Kina beskrivs som övergivna finns väldigt lite bakgrundsinformation om barnen, vilket allvarligt försvårar de adopterades möjligheter att söka sitt ursprung. De som adopterat barn från Kina har också betalat donationsavgifter till kinesiska barnhem, vilket kan ha skapat ekonomiska incitament att förmedla barn för internationell adoption och ökat risken för handel med barn.
Det har förekommit handel med barn i privata och enskilda adoptioner från Polen till Sverige både på 1990-talet och 2000-talet. Advokater har tjänat pengar på adoptioner genom höga advokatarvoden. I adoptioner från Polen till Sverige har den internationella adoptionsprocessen ibland kringgåtts. Ett sådant förfarande som avslöjades 1990 är att svenska par har tagit kontakt med en advokat
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
331
i Polen och betalat pengar för att en gravid polsk kvinna ska komma till Sverige och föda barnet och sedan lämna det för adoption till det svenska paret. Ett annat tillvägagångssätt som uppdagades 1995 är att svenska män felaktigt har bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen. I dessa fall har en svensk man bekräftat faderskapet till ett nyfött barn i Polen och registrerats som biologisk far. Därefter har han kunnat ta med barnet till Sverige och hans fru har sedan adopterat barnet i svensk domstol.
Oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka till Sverige har förekommit under 1970–1990-talet. Ända sedan 1979 har de svenska och lankesiska myndigheterna talat öppet om en pågående handel med barn i adoptionssyfte. Regeringsföreträdare i Sri Lanka har upprepade gånger bekräftat att det förekommit omfattande handel med barn, och även bett Sverige om hjälp för att komma till rätta med problem i privatförmedlade adoptioner. I Sri Lanka har advokater och barnhemsföreståndare tjänat pengar på att agera mellanhand i förmedlingen av barn. Dessutom har den svenska organisation som förmedlat flest barn från Sri Lanka haft en kontaktperson som agerat på ett oegentligt sätt med en tydlig kommersiell prägel på verksamheten. Han var även involverad i privata adoptioner. Handeln med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet har också fört med sig andra oegentligheter såsom babyfarms, falska mödrar, förfalskade dokument och barnbyten.
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea till Sverige, främst under 1960–1980-talet. De vanligaste oegentligheterna har varit felaktiga uppgifter i barnets dokument samt att barn har lämnats för adoption av andra än föräldrarna, till exempel far- och morföräldrar eller andra släktingar. Kombinationen av att andra än modern har kunnat lämna barnet till den sydkoreanska adoptionsorganisationen, att det är föreståndaren för adoptionsorganisationen som har lämnat samtycke till adoptionen samt att barnet har registrerats som föräldralöst i ett eget familjeregister, har inneburit uppenbara risker för att barn adopterats utan samtycke från föräldrarna. Att barn till även kända föräldrar har registrerats i ett eget familjeregister har åtminstone i vissa fall, oavsett vad avsikten har varit, inneburit ett döljande av barnets ursprung.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
332
6.1.4 Olika utmaningar i att granska oegentligheter i de olika länderna
Det har funnits olika utmaningar i att granska oegentligheter i de olika länderna. I vissa länder som till exempel Chile och Sri Lanka har myndigheterna erkänt att fel har begåtts och att oegentligheter funnits i adoptionsverksamheten. Det underlättar givetvis även vår granskning och möjligheten att kunna belägga oegentligheter. Andra länder såsom Kina och Polen har däremot inte erkänt att det förekommit oegentligheter, vilket försvårat vårt arbete. I Kina har det dessutom varit svårt för svenska aktörer att få inblick i adoptionsverksamheten och få svar på sina frågor.
En annan utmaning har varit att granska oegentligheter i de länder varifrån de som adopterats fortfarande är unga. Färre personer har då hunnit börja söka sitt ursprung och kunnat upptäcka oegentligheter. Från länder som till exempel Kina och Polen har vi därför färre eller inga vittnesmål om oegentligheter, jämfört med flera av de länder som Sverige haft adoptionssamarbete med på 1970- och 1980talet. Vittnesmål om oegentligheter kan också vara färre i de länder där de flesta adopterade har varit eller beskrivits som övergivna.
Svensk media har dessutom rapporterat olika mycket om de oegentligheter som uppdagats i olika länder. Exempelvis hade svenska dags- och kvällstidningar tidigt en omfattande rapportering om oegentligheter i adoptioner från Sri Lanka, medan det finns mycket begränsad rapportering om handeln med barn i Hunan i Kina 2005. Svensk media har inte heller rapporterat om oegentligheter i adoptionerna från Chile förrän på 2000-talet, trots att chilensk media från 1970-talet och framåt återkommande rapporterat om handel med barn.
6.1.5 Hur har svenska aktörer hanterat oegentligheter?
Utöver att klargöra om det förekommit oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten och i vilken omfattning, har uppdraget även varit att utreda och klargöra om de svenska aktörerna haft vetskap om oegentligheter samt hur de olika aktörerna har agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. De svenska aktörerna avser både
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
333
regeringen, statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer.
Eftersom Sverige har samarbetat med länder där det förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten, har det varit viktigt att svenska aktörer säkerställt att adoptionerna till Sverige har gått rätt till. Även om det finns flera exempel på när svenska aktörer har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentligheter uppstått, har vi också sett många exempel på när svenska aktörer inte agerat tillräckligt kraftfullt när de fått information om oegentligheter. Det har till exempel handlat om att svenska aktörer ibland har underlåtit att ta reda på mer information eller kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter. Svenska aktörer har också till stor del förlitat sig på att åtgärder från Sverige och ursprungslandet varit tillräckliga, vilket de inte alltid varit.
Företrädare för myndigheter och adoptionsorganisationer och även andra personer som varit involverade i den svenska internationella adoptionsverksamheten har framfört till oss att de har haft barnets bästa i åtanke och att de ansträngt sig för att verksamheten ska bedrivas med hög etik. I min bedömning av oegentligheter tar jag dock inte hänsyn till om agerandet utfördes med goda intentioner. Även handlingar som har utförts i syfte att göra gott kan bedömas som oetiska.
6.1.6 Kapitlets disposition
I avsnitt 6.2–6.7 kommer vi att redogöra för de oegentligheter som förekommit i Sveriges internationella adoptionsverksamhet. Det handlar om handel med barn, avsaknad av och brister i dokumentationen av samtycken, annan bristfällig eller felaktig dokumentation, oklarheter kring hur och varför barnen lämnats för adoption, tveksamheter i om subsidiaritetsprincipen efterlevts samt avsteg från ordinarie adoptionsprocess. I avsnitt 6.8 redogör vi för svenska aktörers agerande när oegentligheter uppdagats. I avsnitt 6.9 tar vi slutligen upp olika risker och förfaranden i ursprungsländerna som Sverige har accepterat för att få genomföra internationella adoptioner.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
334
6.2 Sverige har varit involverat i flera fall av handel med barn under 1970–2000-talet
Utredarens bedömning: Handel med barn har förekommit i
adoptioner till Sverige från flera länder. Det finns bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverksamheten under varje årtionde från 1970- till 2000-talet. I Sri Lanka har det till exempel förekommit handel med barn med koppling till Sverige i de privatförmedlade adoptionerna, särskilt under 1980-talet, och företrädare för regeringen och myndigheter i Sri Lanka har bekräftat detta. Även i Colombia förekom handel med barn i privata och enskilda adoptioner till Sverige på 1980-talet. Handel med barn har även förekommit i adoptioner från bland annat Kina, Polen, Taiwan, Thailand och Vietnam.
Det kan inte uteslutas att handel med barn till Sverige förekommit i fler fall och i fler länder. Utöver bekräftade fall har det funnits en risk för handel med barn under de tidsperioder och i de länder eller områden där vi vet att det generellt sett funnits utbredd handel med barn. I flera av de länder vi granskat närmare har barnhemsföreståndare, advokater och andra mellanhänder kunnat tjäna pengar på adoptioner till bland annat Sverige.
6.2.1 Inledning
Handel med barn avser varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till en annan person mot betalning eller någon annan form av ersättnin g.3Handel med barn i internationella adoptioner omfattar ofta att en kedja av olika aktörer samarbetar för att möjliggöra adoptionen. I vissa fall har dessa aktörer erhållit stora summor pengar men det behöver inte vara stora belopp för att handel ska uppstå. Även vid mindre belopp kan det uppstå en kedja av mellanhänder som i sig skapar ett självförstärkande system av ömsesidiga intressen.
Under hela den period som internationella adoptioner förmedlats till Sverige har en grundläggande princip varit att adoption inte får ske mot betalning. Handel med barn har inte under några om-
3 Artikel 2 i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Se även HCCH (2023), s. 25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
335
ständigheter fått förekomma. De första reglerna i syfte att förhindra otillbörlig ekonomisk vinning vid internationell adoption kom genom 1967 års Europarådskonvention som Sverige ratificerade samma år. Enligt lagen om internationell adoptionshjälp från 1979 fick adoptionsorganisationerna ta ut avgifter av de sökande men verksamheten fick inte bedrivas med vinstintresse. Genom barnkonventionen från 1989 skärptes kraven ytterligare genom artikel 21 d som stadgar att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i den. Förbudet mot otillbörlig ekonomisk vinning uttrycks även i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 8 ska centralmyndigheterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften.
6.2.2 Handel med barn i adoptioner från Sri Lanka på 1970- till 1990-talet
Återkommande rapporter om handel med barn med koppling till Sverige i de privatförmedlade adoptionerna från Sri Lanka
I mitten av 1970-talet kom de första signalerna till Sverige om att det pågick handel med barn i adoptionsverksamheten i Sri Lanka. Svenska tidningar rapporterade om att lankesiska barn såldes till bland annat svenska adoptivföräldrar på chartersemester .4Under NIA:s resa till Sri Lanka 1979 uppmanades NIA att varna svenska familjer för ett par lankesiska förmedlare som arbetade illegalt och som svenska adoptivföräldrar hade använt sig av .5NIA fick under 1980 fortsatta rapporter om icke-korrekta adoptionstransaktioner och ville hitta lämpliga åtgärder för att ”stävja den illegala adoptionsverksamheten med svenskar inblandade” .6
4 Expressen 1976-06-19 ”Småbarn säljs till Sverige för 100 kr”; Göteborgsposten 1976-06-20 ”Svenskar köper barn för 3000 kr styck” (båda hänvisar till tidningen Honey i Sri Lanka); GT 1978-03-28 ”Därför ökar den illegala barnhandeln”. 5 NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21--27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34. 6 Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-10-03, inkom svenska ambassaden 1980-10-06 dnr IV:151 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1980-10-24, beskickningsarkivet dnr III:190 R 34.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
336
Från 1980 och framåt publicerades en mängd tidningsartiklar i både lankesisk och svensk press om handel med barn i Sri Lanka där barn avsedda för svenska familjer varit inblandad e.7Företrädare för Sri Lanka meddelade 1982 till NIA att de i princip helt hade tappat greppet om adoptionerna och att verksamheten var präglad av uppgivenhet och likgiltighet. Svenska ambassaden i Colombo beskrev att problemen fanns inbyggda i ett system där de inblandade tjänade mycket pengar .8Året efter beskrev svenska ambassaden åter igen att verksamheten styrdes av egenvinning där vinster togs ut i alla led .9Sri Lankas ambassad i Stockholm beskrev under ett möte med de svenska adoptionsorganisationerna 1992 att det förekom olagligheter i adoptionsverksamheten, både i Sverige och i Sri Lank a.10
Det har funnits tydliga ekonomiska drivkrafter och mellanhänder i Sri Lanka som har tjänat pengar på att förmedla barn till svenska föräldrar och det har skett systematiskt under en längre tid. Det har särskilt uppmärksammats i de privata och enskilda adoptionerna. NIA uttryckte flera gånger under 1980-talet att adoptionerna från Sri Lanka är de som genom åren har skapat flest problem och merarbete för de svenska myndigheterna, framför allt på grund av de privatförmedlade adoptionern a.11Men även i adoptioner från Sri Lanka som gått via svenska adoptionsorganisationer har pengar varit en uppenbar drivkraft.
BV:s kontaktperson gjorde adoptionsförmedling till affärsverksamhet
Barnens Vänner (BV) är den svenska adoptionsorganisation som förmedlat flest barn från Sri Lanka. De samarbetade med en lankesisk affärsman, som även förmedlat privata adoptioner vid sidan av
7 NIA Protokoll 1981-12-17; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-02, beskickningsarkivet dnr III:201 R 34 (även NIA dnr 72:331/81); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-03, inkom NIA 1981-12-04 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden till UD Stockholm 1981-12-24, inkom NIA 1981-12-29 dnr 72:331/81. 8 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, beskickningsarkivet 1983-12-05 dnr 11/154 R 34. 9 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 10 Minnesanteckningar från ett möte med Sri Lankas ambassad i Stockholm och svenska adoptionsorganisationerna 1992-01-30 (dnr framgår ej). 11 NIA:s reserapporter från 1982 och 1984.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
337
BV-samarbetet. Han drev en verksamhet med barnhem, hotell, matservering och transportservice för blivande adoptivföräldrar. Han drev också ett mödrahem där mödrarna togs emot några månader före barnets nedkomst och fick del av hemmets hjälpprogram. Verksamheten bedrev daglig mjölkutdelning till totalt cirka 800 barn .12
BV:s kontaktperson hade en tydlig kommersiell prägel på verksamheten och gästhemmet var en lönsam affär. I början av 1980talet började svenska familjer reagera på att kontaktpersonen tog extra betalt för olika tjänster. Svenska sökanden beskrev att de fick betala en depositionsavgift som skulle täcka mat, dryck, resor och telefonsamtal. De var därmed tvungna att betala för att äta 15 mål på kontaktpersonens gästhem. Kontaktpersonen försökte även ta betalt flera gånger för samma utflyktsresa. Han ställde dessutom krav på extra pengar till moderns rehabilitering, trots att de sökande redan hade betalt rehabiliteringskostnader i Sverig e.13Våra intervjuer med personer som tidigare arbetat på BV bekräftar detta och beskriver att kontaktpersonens hantering av pengar var en utmaning för BV. BV:s styrelse fick vid flera tillfällen resa till Sri Lanka för att hantera dett a.14
Verksamheten finansierades helt av BV:s medlemmar, genom adoptionsavgifter och gåvor till verksamhetens välfärds- och hjälpprogram. Svenska ambassaden i Colombo var kritisk till de höga kostnaderna som togs ut av blivande svenska adoptivföräldrar, och att det inte fanns tillfredsställande kontroll över hur medlen faktiskt användes .15År 1984 framkom att BVs: kontaktperson tog ut en lön som var ungefär tio gånger högre än någon av de övriga anställdas löner. Därutöver tog han ut ersättning per månad för sina resor för föreningen .16NIA bedömde att BV:s kontaktperson tog ut väl hög hyra för barnhemmet. BV hade dessutom betalat stora belopp till kontaktpersonen för reparation av barnhemmet och byggandet av ett tempel .17
12 Brev och PM från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 13 NIA:s anteckning 1983-11-09 och brev från NIA 1983-11-18, NIA dnr 49:340/83; Brev från socialförvaltningen i Örebro till NIA 1984-11-01, NIA dnr 49:298/84. 14 Intervju med företrädare för BV 2023-10-16. 15 Svenska ambassaden i Colombo dnr 12–130 R 34 1984-11-02. 16 NIA:s verksamhetsberättelse för 1985–1986; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1985-11-12 ”Revision av adoptionsorganisationer i Sri Lanka” inkom NIA 1985-11-15 dnr 69:342/84. 17 Svenska ambassadens revision av verksamheten hos de auktoriserade organisationernas kontakter i Sri Lanka m.m., NIA dnr 69:342/84.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
338
I början av 1990-talet hjälpte BV:s kontaktperson BV:s medlemmar att gå förbi deras kö av sökande och uppgavs ha tagit emot omkring 30 000 kronor extra per adoption, utöver det belopp som hans organisation tog betalt för i samband med adoptio n.18BV:s kontaktperson samarbetade med en svensk kvinna för att genomföra adoptioner vid sidan av sitt samarbete med BV. NIA polisanmälde kvinnan för att ha lämnat adoptionshjälp i strid med lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp .19Hon hade enligt BV gett råd till sökanden om hur de skulle kunna undvika yttranden från NIA, och de hade fått betala stora belopp för att adoptera via henne. Hon hävdade dock att hon var oskyldig.
Risk att ”babyfarms” där barn såldes före födseln har förekommit i adoptioner till Sverige på 1980-talet
I början av 1980-talet rapporterade lankesisk media om så kallade ”babyfarms”, där gravida kvinnor sålde sina barn till adoption redan före födseln och erbjöds boende tills barnet var fött. Regeringsföreträdare i Sri Lanka har vid flera tillfällen bekräftat att babyfarms förekom i Sri Lanka. NIA tog i sin verksamhetsberättelse för 1982–1983 upp att myndigheterna, i samband med razzian mot en babyfarm i Sri Lanka, hade omhändertagit barn som varit avsedda för svenska adoptivfamiljer .20I vår aktgranskning har vi inte sett några fall där det framgår att barnen kommer från just dessa babyfarms. Utifrån vår arkivgenomgång och aktgranskning kan vi dock konstatera att de lankesiska aktörer som oftast förekommer i de svenska adoptionsakterna har haft egna mödrahem eller babyfarms, alternativt samarbetat med någon som haft det. Det finns därmed en risk att en del adoptioner till Sverige har skett via babyfarms, men vi kan inte bedöma hur vanligt förekommande det har varit.
18 NIA:s protokoll i februari 1991; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 19 NIA dnr 49:106/91 (1991-02-14). (Vi har dock bara kopia på polisanmälan som finns i Sydasien nr 2 1992 samt C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige – Politik
och praktik från sextiotal till nittiotal, s. 101, som hänvisar till detta samt till NIA Protokoll
1990/91 Nr 8 § 5.) 20 NIA:s verksamhetsberättelse 1982/1983.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
339
6.2.3 Svensk koppling till handel med barn i privata adoptioner från Colombia på 1970- och 1980-talet
Colombia var, precis som Sri Lanka, ett av de länder som först började tala öppet om problem med handel med barn. Under NIA:s resa till Colombia 1981 uttryckte den colombianska myndigheten ICBF att de hade stora problem med handel med barn. ICBF beskrev att privata adoptioner förekom i stor skala från Colombia till Sverige och att en del av dem misstänktes vara olagliga. Det fanns en önskan om att få stopp på de privata adoptionerna .21
Någon månad senare avslöjades en omfattande adoptionsskandal. Colombiansk press rapporterade att en advokat som under mitten av 1970-talet arbetat för ICBF hade häktats för att under fyra års tid ha stulit och sålt 300–500 colombianska barn för adoption till bland annat Sverig e.22Fattiga mödrar hade övertygats att sälja sina barn. Advokaten anklagades för att ha samarbetat med den colombianska folkbokföringsmyndigheten, myndigheten ICBF och barnkliniker. Advokaten uppgavs också ha haft agenter i Sverige. Organisationen hade kontakt med två barnkliniker i den fattiga delen av södra Bogotá där de tog emot fattiga eller ensamstående havande kvinnor som bland annat övertygades om att deras barn dött vid födseln. När tillgången på barn minskade i Bogotá hade barn kidnappats i byarna runt staden. De fördes till advokatens hus i väntan på adoptivföräldrar. Barnen registrerades hos myndigheterna av en kvinna under falskt namn och med falska papper. Därefter kom man överens om adoption med en adoptivfamilj som fick betala mellan 7 500–15 000 USD för ett barn. Samma kvinna som stod med i födelsebeviset uppträdde som mor inför de colombianska myndigheterna för att adoptionen skulle godkännas. Advokatens sekreterare hade till exempel figurerat som mor till 15 av barnen .23
ICBF kunde inte ange hur många av barnen som kommit till Sverig e.24NIA hade under 1980 registrerat fem adoptioner som hade genomförts via advokaten, men visste inte hur många adoptioner som tidigare skett via advokaten till Sverig e.25Svenska ambassaden i Bogotá bekräftade att advokaten ordnat falska födelsebevis
21 NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06–03. 22 El Tiempo 1981-07-19 ”500 bebes colombianos robados venden en Europa”; El Tiempo 1981-07-22 ”Registro civil se hacía en oficinas del abogado”. 23 DN 1981-07-22 ”Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn”. 24 UD, Barnhandel, brev från svenska ambassaden i Bogotá, 1982-06-09, dnr R34, Vco. 25 DN 1981-07-23 ”Myndighet varnar för privata förmedlare”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
340
och annan nödvändig dokumentation för adoptionerna. Advokaten hade också erkänt att han förmedlat barn utomlands. Det finns uppgifter från en tidigare anställd på NIA att ett 20-tal barn kommit till Sverige genom advokaten .26Vi har dock inte kunnat få den uppgiften bekräftad.
6.2.4 En etiopisk man som dömdes till fängelse 1977 förmedlade adoptioner till Sverige på 1970-talet
I mars 1977 greps och häktades en man i Etiopien för bland annat olaga valutahantering i samband med adoptionsförmedlin g.27Han dömdes senare till fängels e.28Polisen hade funnit en större summa pengar hos honom som härrörde från barnförmedlin g.29Det finns uppgifter om att han hade övertalat familjer i ett fattigt område i Addis Abeba att lämna ifrån sig sina barn med löfte om att barnen skulle återvända när de blev äldre .30
Efter att mannen häktats följer en skriftväxling mellan svenska ambassaden i Addis Abeba och svenska UD. Det fanns 15–20 familjer från framför allt norra Sverige som hade inlett ett samarbete med mannen för att han skulle förmedla barn till dem för adoption .31Dessa familjer hade översänt ett belopp om cirka 1 000 USD per familj till honom personlige n.32Mannens kusin hade, enligt svenska ambassaden, uppgett att motsvarande 60 000 svenska kronor i utländsk valuta hade hittats hos mannen i samband med häktandet .33
Mannen hade även tidigare under 1970-talet varit delaktig i att förmedla barn till Sverige, både via AC och privat. AC samarbetade
26 C. Lindgren (2010), s. 112. 27 Telegram från svenska ambassaden till svenska UD 1977-04-15, R34 yab (dnr framgår ej); Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab. 28 Möte AC 2023-09-05; Möte AEF 2023-08-31. 29 Brev 1977-03-30, i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 30 DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”; Möte AC 2023-09-05; Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”. 31 Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab.; DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”. 32 Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab; Telegram från UD till svenska ambassaden 1977-04-22, R34 yab (dnr framgår ej). 33 Svarsbrev från svenska ambassaden i Addis Abeba till adoptivföräldrar som adopterat via mannen, 1977-05-15, R34 (dnr framgår ej).
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
341
med honom under cirka åtta månader några år innan han greps .34Vår arkivgenomgång visar att han ofta förekommer i skriftväxlingen mellan AC:s medarbetare i Sverige och AC:s ombud i Etiopien. Han var socialarbetare och med i samma församling som AC:s svenska ombud och arbetade som chaufför på svenska skolan där ett av AC:s ombud också arbetade .35AC valde att avbryta samarbetet med mannen när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sveri ge.36
Vår arkivgenomgång visar att denna man även långt senare, på 1990-talet, var involverad i enskilda adoptioner till Sveri ge.37Den etiopiska mannen hade under 1990 varit i Sverige och haft med sig två barn till svenska adoptivföräldrar .38Vi har dessutom sett exempel på att NIA inte har reagerat när mannen angetts som adoptionskontakt när NIA yttrat sig om förmedlingsvägen. Under 1993 och 1994 yttrade sig NIA över förmedlingssättet där det i underlaget från socialnämnden tydligt framgår att den etiopiska mannen var involverad .39I yttrandet 1994 skriver NIA uttryckligen att denna man är den sökandes ombud i Etiopien och att den etiopiska myndigheten MOLSA kan anges som adoptionskontakt i ett eventuellt medgivande. Socialnämnden gav medgivande och den sökande ansökte sedan i svensk domstol om att få adoptera barnet .40
6.2.5 Handel med barn har förekommit i adoptioner från Polen till Sverige på 1990- och 2000-talet
Mot slutet av 1980-talet uppmärksammades i Sverige att polska advokater tog ut höga arvoden i samband med privata adoptioner. NIA drog, utifrån en egen undersökning bland familjer som adopterat från Polen, slutsatsen att det fanns advokater i Polen som försökte sko sig på svenska familjer som sökte barn för adoption. En advokat hade krävt 50 000 svenska kronor för att de blivande adoptivföräld-
34 Möte AC 2023-09-05; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), Adopterad från annat land: om
samarbetet med barnens ursprungsländer.
35 Möte AC 2023-09-05. 36 Brev 1974-09-09; Brev 1974-08-23; Brev 1974-09-02; Brev 1974-09-19; Brev 1974-09-06. Samtliga i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 37 Samtal 1990-01-02, i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”. 38 Brev från NIA till MOLSA 1990-10-29 NIA dnr 46:442/90 i AC:s box ”E4b Korr/Samtal NN Etiopien 1990–1993”. 39 ”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA 46:46/93; Köpings kommuns anhållande om NIA:s utlåtande avseende privat adoptionskontakt 1993-01-29 NIA 46:46/93. 40 ”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” NIA 46:106/94 94-03-07.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
342
rarna skulle godkännas av de polska myndigheterna .41Därtill hade de svenska adoptivföräldrarna betalat för de biologiska föräldrarnas advokat, barnets vård med mera. Svenska ambassaden i Warszawa hade dessutom hört rykten om att det hade förekommit extra betalning då personer utan anknytning till Polen velat få ett adoptivbarn .42För utländska sökanden krävdes nämligen en anknytning till Polen från båda eller ena partens sida, helst genom släktskap men det kunde även vara att sökanden deltagit i insamlingar för Polen. Även den polska organisationen Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci (TPD) som ansvarade för de internationella adoptionerna, oroade sig för de stora summor som man visste att en del svenska par betalat i Pole n.43
På 1990-talet rapporterade svensk media åter om handel med barn från Polen i samband med privata adoptioner till Sveri ge44, samt om handel med barn i samband med polsk fadderverksamhet i Sveri ge45. Även på 2000-talet rapporterade svensk media om att svenska par köpt barn i Polen .46
6.2.6 Systematisk handel med barn i Kina på 2000-talet – några bekräftade fall med koppling till Sverige
I november 2005 avslöjades handel med barn i den kinesiska provinsen Hunan. Det hade förekommit systematisk handel med kinesiska barn sedan slutet av 1990-talet, och såväl barnhem som lokala tjänstepersoner hade varit inblandade. 27 personer arresterades. De ingick i en liga som sedan 2002 hade fört bort eller köpt totalt 1 000 barn från Guangdong-provinsen och sålt dem till barnhem i Hunan .47Barnhemmen hade 1996 börjat erbjuda anställda och andra personer ersättning för att hitta och rekrytera barn till barnhemmen. I maj 2006 informerade den kinesiska myndigheten
41 Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa 1987-04-29 dnr 72:203/87. 42 Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 21 maj 1987, inkom till NIA 1987-05-26, dnr 72:203/87. 43 Brev från svenska ambassaden till NIA den 23 november 1990. Inkom NIA 1990-11-28, dnr 72:338/90. 44 TT 1993-08-16. 45 Expressen 1994-03-22 ”Svensken anklagas för att sälja barn”; Expressen 2994-03-21 ”Vi handlade i god tro”; Dagens Nyheter 1994-03-22 ”Polsk pojke hörs av svensk polis om övergrepp”; Dagens Nyheter 1994-03-21 ”Polska barn försvunna. Polisen misstänker handel.”; Expressen 1994-03-21 ”Svensk våldtog fadderbarnet”. 46 Aftonbladet 2003-07-05 ”Svensk kvinna köpte ett barn för 200 dollar”; Expressen 2003-07-06 ”Sålde sonen till svenskar”. 47 Washington Post 2006-03-12 ”Stealing Babies for Adoption: With U.S. Couples Eager to Adopt, Some Infants Are Abducted and Sold in China”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
343
CCAA MIA om att fyra barn från Hunan hade adopterats till Sverige, även om de kinesiska myndigheterna hävdade att barnen ”verkligen var övergivna” .48Senare framkom att barnen hade adopterats till Sverige genom FFIA och att ytterligare barn kunde vara del av handeln med barn. Ett 70-tal barn hade adopterats genom FFIA, AC och BV från de barnhem som på olika sätt var involverade i Hunan-skandalen under den aktuella perioden .49
2009 avslöjades en adoptionsskandal i Kina där 80 barn i Guizhouprovinsen i södra Kina hade tagits från föräldrarna av lokala myndigheter eftersom föräldrarna inte kunde betala de böter som ålades par som hade fler barn än tillåtet enligt Kinas ettbarnspolitik. Barnen fördes till barnhem varifrån de adopterades internationellt, och barnens dokument förfalskades så att de framstod som föräldralösa .50Under perioden 2004–2009 förmedlade AC 35 barn från Guizhou-provinsen. FFIA och BV förmedlade sju barn var från Guizhou under samma perio d.51Enligt CCAA var Sverige inte ett av de länder som mottagit barn som varit del i handeln med barn i Guizhou .52
Vår aktgranskning visar att närmare hälften av de barn som ingick i urvalet och som adopterats till Sverige kom från någon av de provinser där handel med barn avslöjats eller från någon av de provinser som forskare vid ett universitet i Wuhan konstaterat varit mer utsatta för handel med barn än andra provinser: Henan, Jiangsu, Shandong, Fujian, Hebei, Sichuan, Guangdong och Anhui .53Aktgranskningen visar också att adoptionerna till Sverige till viss del följer det mönster som fanns hos de barnhem som var inblandade i Hunanskandalen och som beskrevs i en studie från 2014: att barnen var små flickor, att de hittats utanför barnhem och andra platser som biologiska föräldrar undvek på grund av risken att upptäckas av myndigheterna .54De barn som har adopterats från Kina till Sverige har enligt vår aktgranskning oftast varit flickor som hittats övergivna när de endast var några dagar gamla (57 procent
48 MIA, svar från svenska ambassaden Beijing, 2012-01-11, dnr 47:847:16/11. 49 Aftonbladet 2018-08-20. 50 China Daily, BBC News, The Telegraph, TT, Expressen, SR Ekot. 51 MIA, korrespondens med AC, BV och FFIA 2009-07-02, dnr 72:426:3/09, 72:426:5/09, 72:426:6/09. 52 MIA, Tjänsteanteckning, dnr 61:391:8/09. 53 MFoF, mejl från UD 2020-05-22, dnr 3.1.2:1150/19 nr 32. 54 B. Stuy (2014), Open Secret: Cash and Coercion in China’s International Adoption Program, s. 365–386.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
344
var mindre än en vecka gamla, 90 procent var flickor). Barnen som adopterats till Sverige har hittats på olika platser, men vanligast är att de har hittats vid ingången till SWI:s barnhem (det framgår i drygt 20 procent av alla akter från Kina). I aktgranskningen har vi också sett att barnen står som ”abandoned”, ”found abandoned” eller found to be abandoned”. Från 2000 står i vissa akter att barnet är “abandoned baby definitely”, ”definitely an abandoned baby” eller ”really an abandoned child”. Vad detta står för och vad det innebär för de barn som enbart står som ”abandoned” är svårt att avgöra, men det verkar ha ansetts viktigt att tydliggöra att barnen verkligen var övergivna.
Utöver de fyra barn som kom till Sverige och som hade koppling till Hunanskandalen, finns inga uppgifter om att fler barn som adopterats till Sverige varit del av handeln med barn i Kina. Mot bakgrund av hur många barn som adopterats från Kina till Sverige, de omfattande rapporter om systematisk handel med barn vi sett och de risker som funnits i adoptionssystemet kan det dock inte uteslutas att flera barn är berörda.
6.2.7 Uppgifter om handel med barn har även förekommit i andra länder från 1970-talet till 2010-talet
Vi har uppmärksammat att det har förekommit handel med barn i adoptioner till Sverige även från andra länder än dem vi gjort fördjupad granskning av. Det gäller exempelvis adoptioner från Thailand på 1970-talet, Taiwan på 1980-talet och Vietnam på 1990-och 2000-talen.
Handel med barn, bortförda barn och felaktigheter i privata adoptioner från Thailand till Sverige på 1970-talet
År 1974 fick NIA uppgifter om oegentligheter i adoptioner från Thailand .55Mellan 1974 och 1977 förmedlades drygt 900 barn från Thailand för adoption till Sverige, varav 80 adoptioner förmedlades av AC. Det slutade tvärt 12 april 1977 då den thailändska polisen gjorde razzior mot barnhem i Bangkok där många av barnen bodde innan de flyttade till Sverige. Av de 33 barn som då fanns på hemmet visade sig 3 vara stulna, 6 hade fått helt nya, påhittade namn
55 NIA informerar juni 1974, aug 1975, juni 1976, juni 1977, mars 1978.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
345
och ny bakgrund, och 16 barn hade inga identiteter alls .56Både svenska och thailändska medier rapporterade 1977 om att barnhemsföreståndaren hade gripits och att han bland annat hade förmedlat flera barn till Sverige.
NIA fick kännedom om att barnhemsföreståndaren i Thailand hade arresterats och att ett stort antal barn hade kommit till Sverige genom denna barnhemsföreståndare, de flesta på privat väg och några få via AC. AC hade avbrutit kontakterna med advokaten sedan det uppkommit misstankar om oegentligheter. NIA gick ut med information om detta till socialförvaltningarna. Sex av de 33 barnen som omhändertogs var avsedda för svenska familjer .57
Adoptivföräldrar som själva adopterat barn från Thailand har i intervju med oss beskrivit att advokaten förmedlade en mängd barn från Thailand för adoption och tjänade pengar på det, att det var handel med barn. Tidigare företrädare för AC beskriver att han använde sig av falska mödrar .58
År 2002 visade också SVT Dokument inifrån hur en person som är adopterad från Thailand under en resa till landet upptäckte att det har suddats i register och att identitetshandlingar förfalskats i hennes adoption .59År 2002 sändes också dokumentären ”Barn till varje pris” i SVT. Den visade att flera hundra svenskar som adopterats från Thailand kan vara stulna och att minst 19 thailändska barn under åren 1974 till 1977 kom till Sverige med falska identiteter och födelsebevis.
Handel med barn i Taiwan uppdagades 1982
NIA tar i sina mötesprotokoll från sommaren 1982 upp att en person i Taiwan hade arresterats och åtalats för att ha förfalskat födelsecertifikat .60Svensk media hade i maj 1982 rapporterat om att barn från Taiwan stulits och sålts till familjer i bland annat Sverige. Polisen i Taiwan grep 15 personer för handel med barn, däribland läkare och sjuksköterskor vars uppgift var att förse barnen med nya födelseattester. Man vet inte hur många svenska barn som hade
56 Aftonbladet 2002-04-18; SVT Dokument inifrån 2002-04-03. 57 NIA informerar juni 1977. 58 Intervju med tidigare chef för AC 2024-03-22. 59 SVT Dokument inifrån 2002-04-03. 60 NIA Protokoll 1982-06-17 och 1982-08-24.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
346
stulits och sålts av denna liga, men 1981 kom elva barn från Taiwan till Sverige vid sidan av de sju svenska auktoriserade adoptionsorganisationerna .61I augusti 1982 åtalades 42 taiwaneser för försäljning av spädbarn för internationell adoption. Polisen i Taipeh hade klarlagt att minst 63 spädbarn sålts till svenska adoptivföräldrar sedan 1980. En del av barnen hade kidnappats från barnvagnar utanför affärer. Polisen misstänkte att särskilda babyhandlare hade stulit eller köpt barn från föräldrarna och sedan kontaktat adoptionsbyråer .62År 1983 fick NIA information om att personer i Taiwan som förmedlat adoptivbarn till Sverige dömts till två livstidsdomar och straff på upp till tolv års fängelse för handel med barn. Vi har intervjuat en adopterad person från Taiwan som bodde på en av de åtalade barnhemsföreståndarnas barnhem, året innan föreståndaren åtalades. DNA-test har visat att den kvinna som i adoptionsdokumenten uppges vara hennes mor, inte är det. Vi har uppgift om fler personer som adopterats från Taiwan och som har upptäckt felaktigheter i sina adoptionsdokument .63
Handel med barn i adoptioner från Vietnam till Sverige på 1990- och 2000-talen
År 2000 dömdes en liga i Vietnam till höga böter och fängelse för att ha sålt barn till västerländska föräldrar, däribland svenskar. Bland annat dömdes de två huvudansvariga till 20 års fängelse. Handeln med barn hade letts av en högt uppsatt tjänsteman på justitiedepartementet för de norra provinserna av landet. Ligan hade lurat fattiga och ogifta mödrar i norra Vietnam att skänka bort sina barn eller sälja dem billigt. Sedan sålde de barnen till adoptivföräldrar i Sverige, Norge, Frankrike, USA och Belgien till ett pris av 8 000 till 12 000 kronor per barn. Handeln med barn uppgavs totalt ha rört 174 barn och ha pågått mellan 1992 och 1998. AC uppgav att de aldrig förmedlat några barn från den provinsen. NIA meddelade dock att ett 40-tal barn från norra Vietnam hade förmedlats för privat adoption till svenska adoptivföräldrar under den aktuella perioden .64
61 TT 1982-05-07; Expressen 1982-05-17 ”Stulna barn såldes i Sverige”. 62 TT 1982-08-19. 63 Möte AFO 2022-03-25. 64 AC:s pressinformation ”Adoptionsskandal i Vietnam”, inkom NIA 2000-04-03; Sydsvenskan 2000-03-30; Expressen 2000-03-30; Expressen 2000-03-31.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
347
En person som själv adopterades från Vietnam via enskild adoption 1996 beskriver att den som signerat adoptionsdokumenten och skrivit brev till adoptivföräldrarna, var mannen som var ledare för den traffickingliga som blev dömd i Vietnam. Kopia på brevet finns i NIA:s akt. Ytterligare två personer som blev sålda kom till Sverige vid samma tidpunkt. Personen har jämfört sina dokument med en person som blev adopterad till Belgien och deras dokument är nästintill identiska. Det står att de båda är födda på samma sjukhus och samma klockslag, om än olika datum. De har samma läkare och barnmorska, samma förnamn och mellannamn och blev övergivna av sina biologiska mödrar på ett sjukhus när de var två dagar gamla. Vår intervjuperson har även haft kontakt med några mödrar i Vietnam som uppgett att de har blivit manipulerade, utnyttjade och bestulna på sina barn. Samma person har fått höra berättelser om att traffickingligan hade hus där gravida, unga, ogifta kvinnor blev placerade och gömda tillsammans under graviditeten .65
Företrädare för FFIA har beskrivit att det var svårt att arbeta i Vietnam på grund av oegentligheter .66En tidigare medarbetare vid NIA berättar om myndighetens besök i norra Vietnam 2007 där många spädbarn låg på rad och att det var som en ”babyfabrik. ”67
Svensk media har rapporterat om handel med barn i ytterligare ett antal länder från 1980-talet till 2010-talet
År 1982 och 1983 kom rapporter i svensk media om att indiska barn misstänktes ha sålts till bland annat Sveri ge.68AC:s kontaktperson i Indien, som var advokat, tvingades stänga sitt barnhem efter att ha förmedlat cirka 1 500 misstänkt olagliga adoptioner, varav 600 till Sverig e.69År 1982 avslöjade polisen i Peru ett 60-tal kidnappningar av barn som sedan adopterats illegalt av européer, bland annat till svenska adoptivföräldrar. NIA bedömde dock att det rörde sig om enstaka barn som adopterats vid sidan av AC .70I mitten av 1980-talet rapporterade svenska medier om en svensk
65 E-post inkommen till Adoptionskommissionen 2025-01-22. 66 Intervju FFIA 2022-03-28. 67 Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16. 68 TT 1982-09-01. 69 Enligt DN 2021-02-21; Dagens Nyheter 1983-05-05 ”Miljonär på adoption. Barnhandlaren försvarar sig: Jag räddade många”. 70 TT 1982-11-02; DN 1982-11-03 ”Barn rövades och såldes hit”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
348
man i Filippinierna som utvisades efter att i filippinsk tv lovat att hjälpa svenska familjer att skaffa barn billigt och snabbt. En person i Malmö blev under samma tid polisanmäld för att ha annonserat ut filippinska adoptivbarn i fyra stora svenska dagstidningar .71År 1988 rapporterades om att brasiliansk polis hade avslöjat en internationell barnsmugglarliga och att det enligt polisen fanns svenskar bland ligans kunder .72År 1989 avslöjades en liga i Equador som hade bedrivit illegal försäljning av barn till andra länder och den advokat som var inblandad arresterades samma år. Detta går att läsa mer om i den norska adoptionsutredningens delrapport från 2025 .73Advokaten var AC:s kontaktperson i Equador från 1976 och några år framöver. Sammanlagt förmedlades ungefär 130–140 barn för adoption från Equador till Sverige 1976–1980, men från 1978 är det dock endast ett fåtal barn per år.
År 1994 avslöjade TV4 att en advokat i El Salvador sedan 1980talet tjänat mångmiljonbelopp på att kidnappa barn under vapenhot och sedan sälja dem till bland annat svenskar .74År 1996 rapporterade svensk media om handel med barn i adoptioner från Grekland från 1948 till in på 1990-talet, där tusentals grekiska barn hade rövats bort från sina föräldrar och sålts till barnlösa par. Det fanns obekräftade uppgifter om att minst 150 barn sålts till Sverige. Det uppgavs att läkare och sjukhuspersonal på de statliga sjukhusens BBavdelningar och på spädbarnshemmet Metera i Aten – som var det barnhem som Sverige slöt världens första adoptionsavtal med – var involverade. Både NIA, AC och grekiska ambassaden i Stockholm hävdade dock att adoptionerna sedan 1969 hade varit korrekt a.75
Svensk media har rapporterat om handel med barn i adoptioner till Sverige även under 2000-talet. År 2000 greps ledningen för ett barnhem i den ryska staden Rjazan misstänkt för att ha sålt föräldralösa barn till ett antal länder, däribland Sverige. Polisen uppgav att ”försäljningen” hade pågått i fem år, att det handlade om många barn, att adoptionsligan hade tjänat ”enorma penningsummor” och att det fanns en svensk anknytning. Den dåvarande kanslichefen för AC uppgav dock att endast ett barn kom från den aktuella staden
71 Aftonbladet 1984-03-08; DN 2021-02-21. 72 TT 1988-03-17. 73 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025), Delrapport om Ecuador og Colombia, s. 90 ff. 74 Enligt DN 2021-02-21. 75 SvD 1996-05-18; Expressen 1996-05-18.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
349
och att hon var övertygad om att allt gått korrekt till .76År 2003 fick NIA information från AC om handel med barn i adoptioner från Bulgarien till Sverige, där en förmedlare hade tagit emot mellan 10 000 och 20 000 USD per barn från svenska adoptivföräldrar som trodde att pengarna gick till barnhemmen och inte till personliga konton. Bulgariska banken hade upptäckt den svenska förbindelsen och att drygt 200 000 USD hade överförts till en viss förmedlare under en period på sex månader .77År 2013 hade Expressen med hjälp av dold kamera infiltrerat flera barnhem i Nigeria som fungerade som babyfabriker som stulit och sålt barn till svenskar, med identitetspapper som de köpt svart av myndigheterna .78År 2015 rapporterade svensk media om att två svenska familjer fått lämna tillbaka de barn som de adopterat från Kenya. Ursprungsfamiljerna hade enligt kenyanska myndigheter berövats sina barn utan samtycke .79
6.3 Ibland saknas samtycken och svenska aktörer har inte säkerställt att samtycke inhämtats
Utredarens bedömning: Trots att principen om frivilligt och
informerat samtycke från barnets vårdnadshavare (i regel barnets förälder) är en av de viktigaste förutsättningarna för adoption, kan utredningen konstatera att det finns exempel på att barn har adopterats till Sverige utan frivilligt och informerat samtycke. Barn har dödförklarats för sina föräldrar och adopterats till Sverige, andra än föräldrarna har lämnat barnet för adoption och mödrar har ibland inte förstått innebörden av sitt samtycke eller pressats att lämna samtycke till adoption.
Ett särskilt samtyckesdokument finns relativt sällan med som underlag i ärenden som gäller internationell adoption. Det gäller både privata och enskilda adoptioner samt adoptioner som gått via auktoriserade adoptionsorganisationer, över hela tidsperioden. Särskilda samtyckeshandlingar saknas såväl i de adoptionsakter som upprättats av de auktoriserade adoptionsorganisationerna som i de akter som finns hos domstolarna och socialtjänsterna.
76 Expressen 2000-04-01; Expressen 2000-04-12; Expressen 2000-04-12. 77 AC:s rapport till NIA om vad som hänt i Bulgarien med översatta tidningsartiklar från Bulgarien 2003-01-31, NIA dnr 69:53/03. 78 Expressen 2013-12-15 ”Exclusive: Expressen reveals baby factories”. 79 SVT Nyheter 2015-08-23.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
350
Det behöver inte betyda att ett samtycke inte inhämtats, men det innebär att svenska aktörer inte säkerställt att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt.
I de fall det finns information om samtycke eller särskilda samtyckeshandlingar förekommer ibland samtycken från andra än barnets vårdnadshavare, till exempel från en juridisk person (ett barnhem) eller en mormor till barnet. Detta trots att det före 2018 inte varit möjligt för annan än barnets vårdnadshavare att samtycka till adoption enligt svensk rätt. I vissa länder, under vissa tidsperioder, har förekommit att barnets föräldrar inte fått tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. Samtycke har ibland lämnats under påtryckning.
6.3.1 Inledning
En grundläggande princip vid adoption enligt föräldrabalken är att det krävs samtycke från ett barn som fyllt 12 år och den förälder som är barnets vårdnadshavare. Vårdnadshavarens vetorätt har gällt enligt svensk rätt sedan 1917. Samtycke behövs dock inte om barnets vårdnadshavare är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, vistas på okänd ort eller om det finns synnerliga skäl. Under årens lopp har det förts diskussioner om svensk eller utländsk lag ska tillämpas på samtycke vid internationell adoption. Att kravet på moderns samtycke ska bedömas enligt svensk rätt har emellertid alltid varit klart. Det var först 2018 när undantaget för synnerliga skäl infördes som det infördes en ventil vid internationell adoption. I förarbetena står att det kan hända att personer inte vill delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. En tillämpning av undantaget förutsätter i regel att ganska omfattande ansträngningar har gjorts för att utreda anledningen till att ett samtycke som uppfyller de svenska kraven inte har lämnats. Det krävs i regel att myndigheterna i ursprungsstaten har bedömt att adoptionen bör genomföras. Så är fallet i första hand om adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutnin g.80År 2018 utvidgades även kretsen av personer som kan lämna samtycke till adoption. Samtycke kan även lämnas av en tillfällig vårdnads-
80Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 151 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
351
havare eller någon annan som på grund av lag eller sedvänja trätt i föräldrarnas ställe. Innan ett samtycke lämnas ska den som lämnar samtycke få information om innebörden av en adoption. Moderns samtycke ska inhämtas sedan hon återhämtat sig tillräckligt efter födseln vilket enligt 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn, är tidigast sex veckor efter födseln.
Kravet på informerat samtycke följer även av artikel 21 barnkonventionen och artikel 4 c 1993 års Haagkonvention. Enligt 1993 års Haagkonvention ska moderns samtycke, där sådant krävs, ha getts först efter barnets födelse. Enligt artikel 16 1993 års Haagkonvention ska barnets ursprungsland överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits till mottagarlandet. Enligt HCCH är kravet på att inhämta vederbörliga samtycken till adoptionen en viktig del för att bekämpa bortförande av, försäljning av och handel med barn.
6.3.2 Ursprungsföräldrar har inte alltid fått rätt information för att kunna ge ett informerat samtycke
I Etiopien har föräldrar inte fått tillräcklig information om vad adoption innebär, åtminstone inte på 1970-talet
På 1970-talet adopterades barn till Sverige utan att föräldrarna i Etiopien förstod vad adoptionen innebar. De har många gånger trott att barnen ska återvända när de blivit äldre, efter att de fått utbildning. Det samtycke som ursprungsföräldrar lämnat har då inte varit ett informerat samtycke, något som i Etiopien har skett systematiskt och omfattande under 1970-talet och eventuellt även senare. Det framgår bland annat av vår arkivgenomgång och från vittnesmål från adopterade som mött sina ursprungsfamiljer. Att det kan ha varit så bekräftas också av personer som själva förmedlat adoptioner till Sverige. Företrädare för AC har i intervju med oss beskrivit att många adopterade som har träffat sin familj upplever att familjen blivit lurad. Ett av AC:s ombud som förmedlade adoptioner från Etiopien på 1970-talet medger att det kan vara så att mödrarna inte förstod innebörden av adoptionen, att en del nog trodde att barnen skulle få en utbildning i Sverige. Hon har senare träffat ursprungsfamiljer som besökt Sverige och som inte hade förstått vad adoption innebar. Hon berättar också att en advokat
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
352
lät mödrarna skriva under ett samtycke, men att mödrarna inte var med i domstolen och att de inte heller var läskunniga .81
Det finns en risk att detta problem fortsatt även långt senare. Vår arkivgenomgång visar nämligen att det även 2010 var ett utbrett problem i Etiopien. MIA får dock inte uttryckliga rapporter om att det problemet finns i adoptionerna till just Sverige. Tidigare AC-medarbetare har i en bok beskrivit att mödrarna i Etiopien trodde att barnen skulle komma tillbaka efter att ha utbildats i ett annat land ända fram till att Etiopien införde dubbla domstolsförhandlin gar82, vilket var omkring 2011. Dessförinnan deltog inte föräldrarna vid domstolsförhandlingen ens då de var kända och själva hade lämnat barnet för adoption.
Det finns mödrar i Chile som inte har förstått att de skrivit på ett samtycke för framtida adoption
Vi har intervjuat mödrar i Chile som uppgett att de överhuvudtaget inte har skrivit under några dokument. Andra uppger att de var analfabeter och inte visste vad de skrev under. Vi har intervjuat en adopterad person som kom till Sverige på 1970-talet genom AC, vars ärende ingår i brottsutredningen i Chile. I adoptionsdokumentet står att modern kom tillbaka med barnet till sjukhuset en vecka efter förlossningen och sa att hon ville lämna barnet för adoption till Sverige. Modern har dock i sitt vittnesmål inför brottsutredningen i Chile berättat att hon varken fick se eller hålla sitt barn efter förlossningen. En socialassistent tog barnet direkt efter födseln. Modern har berättat att hon med tumavtryck signerade ett papper efter förlossningen som hon trodde handlade om att hon skulle lämna sjukhuset, inte lämna bort sitt barn. Även SVT har i sin granskning 2018 visat exempel på en chilensk kvinna som fråntogs sitt barn efter födseln och där hon uppgavs ha skrivit på ett papper om att hon godkänt adoption av barnet, trots att hon inte kunde skriva på den tiden .83
81 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 82 A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 123. 83 SVT 2018-01-29 ”Marianne Skoglund adopterades till Sverige från Chile: Jag blev kidnappad.”
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
353
6.3.3 Mycket talar för att samtycke ibland har lämnats under påtryckning
I länder som Chile, Sydkorea och Sri Lanka finns indikationer på att mödrarna ibland kan ha övertalats att lämna sitt barn för adoption.
I de akter vi granskat från Chile finns det i flera fall information som indikerar att modern kan ha övertalats till adoption av sjukhuspersonal, personal på mödrahem eller AC:s socialarbetare. I några fall framgår att modern inte riktigt varit säker på om hon vill lämna bort barnet och i några fall har hon uttryckt att hon inte vill det. I en adoptionsakt framgår att det var svårt att få modern med sig till domstolen för att gå med på att lämna bort barnet. I ett fall får man intryck av att läkaren på sjukhuset och AC:s socialarbetare trycker på om adoption, trots att föräldrarna vacklar i frågan om de vill behålla barnet. Modern motsatte sig först att överlämna barnet, men enligt ett senare dokument hade hon ändrat sig. Det finns också exempel på att modern gått med på att gå till domstol och lämna över barnet till adoption efter påtryckningar från pappans familj. I ett fall hade modern bestämt sig för adoption under graviditeten, men ångrat sig efter födseln och ville behålla barnet. Hon blev dock vägledd och stödd av nunnorna på mödrahemmet, socialsekreterare och psykolog och lämnade därefter barnet för adoption. Att modern ångrat sig efter samtal med andra behöver inte nödvändigtvis handla om att hon övertalats till adoption, utan kan givetvis spegla hennes egen beslutsprocess. Av aktgranskningen framgår att det relativt ofta varit någon annan familjemedlem involverad i att lämna bort barnet, oftast mormodern men ibland en faster, sambo eller bror.
I Sydkorea har det förekommit att mödrar har känt påtryckning från de sydkoreanska adoptionsorganisationerna att lämna sitt barn för adoption ,84men det är oklart hur vanligt det har varit i adoptionerna till just Sverige. AC har framfört att föräldrarna och samhällets attityder tvingade fram adoption i Sydkorea. AC har sett samtycken där modern skriver på med mormodern som vittne, men där modern flera decennier senare säger till sitt barn att hon inte ville lämna bort barnet utan pressades av sina föräldrar. En förklaring är
84 Svenska ambassaden i Seoul. Svar på förfrågan om samråd med anledning av en ansökan om auktorisation för internationell adoptionsförmedling, 2019-08-12, dnr UM2019/27777/SEOU; E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
354
att det inte fanns stöd i samhället för ensamstående mödrar och om de inte fick stöd av sin familj så blev det omöjligt att behålla barnet. I SKAN:s anmälan till Sydkoreas Sannings- och försoningskommission beskriver de ett fall där föräldrarna inte haft ekonomiska möjligheter att betala för sitt prematura barns sjukhusvård och där den privata organisationen Social Welfare Society (SWS) då erbjöd att betala vården med villkor att föräldrarna lämnade barnet för adoption .85En sydkoreansk kvinna som vi intervjuat och vars barn har adopterats till Sverige i början av 1980-talet, uppger att hon inte tyckte att hon fick tillräcklig information från SWS om vad adoptionen innebar. I vår granskning av adoptionsakter från Sydkorea har vi också sett exempel där det framstår som att barnets mor har övertalats till adoption. I ett fall framgår att modern först ville ta hand om barnet, men efter att hon varit på mödrahemmet och fött barnet beslutade föräldrarna att de inte kunde ta hand om barnet av ekonomiska skäl. Precis som vi nämnde ovan kan vi inte veta om det handlar om övertalning eller om det skett enligt moderns egen vilja.
Det finns indikationer på att det förekommit utverkande av samtycke under moralisk press även i adoptionerna från Sri Lanka till Sverige. BV:s kontaktperson erbjöd till exempel fattiga, ensamstående mödrar arbete om de lämnade bort sina barn för adoption. I ett fattigt land är risken stor att ett sådant erbjudande har lockat fler att lämna sitt barn för adoption än vad som hade varit nödvändigt. Det finns också uppgifter om att både BV:s kontaktperson och andra aktörer i Sri Lanka aktivt har försökt att lokalisera kvinnor som de trodde kunde tänka sig att lämna sitt barn, till exempel mödrar till barn med okända fäder. NIA fick under sin resa till Sri Lanka 1984 information om att föräldrar utsattes för påtryckningar och att agenter letade efter lämpliga adoptivbarn på barnsjukhusen. Enligt regeringsföreträdare i Sri Lanka uppsökte adoptionsförmedlare ofta mödrar till nyfödda barn på sjukhusen och erbjöd betalning om de lämnade sina barn för adoption. Det förekom också uppgifter om att polisen utövade påtryckningar samt uppgifter om stölder av barn .86
85 SKAN. Application for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical significance in the field of international adoption. Inkom till Adoptionskommissionen den 14 maj 2024. 86 NIA:s brev 1986-08-22, i FFIA:s arkiv; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
355
6.3.4 I Sydkorea och Chile finns exempel på bortförda barn och samtycke från andra än föräldrarna
I Sydkorea finns flera bekräftade fall där föräldrar inte gett sitt samtycke till adoptionen och ibland försökt få tillbaka sina barn
En av de vanligaste oegentligheterna som uppmärksammats i adoptionerna från Sydkorea, främst under 1960–1980-talet, är att barn har lämnats för adoption av andra än föräldrarna, till exempel far- och morföräldrar eller andra släktingar. I Sydkorea har detta varit möjligt eftersom Sydkorea har registrerat även barn med kända föräldrar som föräldralösa och att det har varit föreståndaren för adoptionsorganisationen SWS som lämnat samtycke till adoption.
Vi har tagit del av vittnesmål från adopterade personer i Sverige där det efter återförening har visat sig att föräldrarna inte har lämnat samtycke till adoptionen. I flera av dessa vittnesmål är det farmor eller mormor som har lämnat barnet för adoption .87Enligt svenska ambassaden i Seoul finns det även vittnesmål från biologiska föräldrar att barnet lämnats av den ena föräldern utan den andres godkännande. Det är dock oklart hur ofta det förekommit i adoptionerna till Sveri ge.88Vår aktgranskning visar att det efter 1994 nästan alltid är modern som lämnat barnet för adoption i Sydkorea, medan det dessförinnan har varierat vem som lämnat barnet för adoption: modern, fadern, en polis eller en person från ett barnhem eller sjukhus. Detta kan vara en följd av att huvudregeln sedan 1991 i Sydkorea har varit att endast barn med en eller två kända föräldrar kan adopteras internationellt, i syfte att förhindra att barn adopteras internationellt mot sina föräldrars vilja.
På 1970-talet uppmärksammades flera fall där föräldrar i Sydkorea begärde att få tillbaka sina barn som adopterats internationellt. Vi har identifierat fyra sådana fall som avser adoptioner till Sverige. År 1974 hittades en 4-årig pojke som polisen bedömde som övergiven och därför överlämnade till SWS. Fem månader senare adopterades han till Sverige. Pojken var emellertid inte övergiven utan bodde hos sin moster medan fadern arbetade. Fadern försökte att få tillbaka sin son, och när det visade sig att pojken fanns i Sverige
87 Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), Adoptionerna. Ett granskande
reportage, s. 28.
88 Svenska ambassaden i Seoul. Svar på förfrågan om samråd med anledning av en ansökan om auktorisation för internationell adoptionsförmedling, 2019-08-12, dnr UM2019/27777/SEOU; E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
356
begärde den sydkoreanska regeringen att pojken skulle återvända. Det gick de svenska myndigheterna inte med på. De svenska myndigheterna menade att det var pojkens bästa att stanna hos de svenska adoptivföräldrarna och inte skickas tillbaka till Sydkorea .89
I boken ”Stulet barn. Min resa från Sydkorea och tillbaka” berättar en kvinna om hur hennes föräldrar försökte få tillbaka henne och hennes två systrar som adopterats till Sverige utan deras samtycke. Enligt föräldrarna försvann flickorna när fadern skulle avtjäna ett kortare fängelsestraff. Faderns bror skulle ta hand om familjen men han lämnade barnen på en polisstation och uppgav att de var övergivna av sina föräldrar. SWS letade efter föräldrarna i cirka två veckor innan beslutet om internationell adoption och efter knappt två och en halv månad blev flickorna adopterade till två olika familjer i Sverige. Föräldrarna i Sydkorea gjorde bland annat en polisanmälan och en framställan till Sydkoreas president där de krävde att få tillbaka de tre döttrarna. Den sydkoreanska adoptionsorganisationen Child Placement Service (CPS) svarade att endast om de nya adoptivföräldrarna var villiga att ge upp barnet kunde det skickas tillbaka till sina biologiska föräldrar. I Sverige konstaterades att barnen hade det bra och att familjerna inte ville lämna tillbaka barnen till Sydkorea. Barnen återvände inte till Sydkorea .90
Det finns många uppgifter om att barn som adopterats från Chile till Sverige felaktigt dödförklarats eller rövats bort
I Chile finns många vittnesmål om att föräldrar fått besked om att deras barn dött i samband med förlossningen men att barnet i stället har adopterats till Sveri ge.91Barnen har alltså falskeligen dödförklarats inför sina föräldrar för att adopteras till Sveri ge.92Ibland har det skett i samband med förlossningen och ibland har det skett
89 NIA. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet 1976-10-26, inkom till NIA 1975-11-07, NIA dnr 49:1021. E1:7, R 34 Xko; Dagens Nyheter 1975-10-09 ”Kommers med Koreabarn. Gick vilse – adopterades”. 90 C. Villaume Fägerstrand (2022), Stulet barn. Min resa från Korea och tillbaka. 91 Det finns också flera sådana vittnesmål från adopterade personer till Sverige i svensk media. Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2022), Den uppgrävda jorden. 92 Brottsrubriceringen är människorov enligt 4 kap. 1 § BrB och människohandel enligt 4 kap. 1 a § BrB.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
357
i samband med att föräldrarna har sökt vård för barnet på sjukhus .93Vi har mottagit sådana vittnesmål från adopterade i Sverige och deras familjer i Chile. En adopterad som på 1970-talet kom till Sverige tre månader gammal via AC fick vid återföreningen med sin mor i Chile reda på att modern fått besked om att barnet dött i samband med förlossningen. I den adopterades adoptionsdokument står dock att modern inte kunde ta hand om barnet. En kvinna som vi träffade i Chile berättade att hon på 1980-talet fick beskedet att hennes barn hade dött vid förlossningen, men 42 år senare återfann sitt barn i Sverige. Även den adoptionen hade förmedlats via AC. Flera liknande fall har rapporterats i svensk medi a.94
I vår granskning av adoptionsakter från Chile har vi sett exempel på att andra än modern har lämnat barnet för adoption, utan att hon varit involverad. Det finns också flera vittnesmål om att modern inte lämnat samtycke till adoptionen utan barnet har lämnats av någon annan. En av våra intervjupersoner som adopterades från Chile på 1980-talet och senare återförenats med sin mor berättar att modern inte hade gett sitt godkännande till adoptionen. När hon som 17-åring blev gravid hade mormodern blivit arg och ordnat en plats på ett katolskt mödrahem, där de andra gravida kvinnorna beskrev att barnen försvann efter födseln. Efter förlossningen åkte en av AC:s socialarbetare med i bilen hem, och när modern klev ur bilen åkte socialarbetaren i väg med barnet. Mormodern berättade att de tagit barnet och att det skulle adopteras bort. I DN:s granskning 2018 redogörs för en privat adoption från Chile 1975 där mormodern lämnade barnet för adoption .95Även SVT har rapporterat om ett ärende där en moster lämnat tre syskonbarn till ett barnhem i Santiago utan moderns vetskap .96
Det finns också många vittnesmål om att barn som har lämnats för tillfällig omsorg i Chile har adopterats till Sverige utan föräldrarnas samtycke. Vid vårt besök i Chile berättade två mödrar att de hade övertalats att lämna sina barn på barnhem. En av kvinnorna
93 Se till exempel P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 25, 30 f. och 65 ff.; Proletären 2021-06-30 ”Min mamma i Chile trodde att jag var död”; Smålandsposten 2022-09-30 ”Liza dödförklarades på sjukhuset, stals och såldes till Sverige”; Pjäsen ”1 300 mil från verkligheten” som spelades på Alias teatern våren 2024. 94 Sveriges radio Verkligheten i P3 2024-02-20 ”Markus blev stulen som barn: ”Hon trodde jag var död”. 95 Dagens Nyheter 2018-11-18 ”Pingstadoption utreds som brott mot mänskliga rättigheter”. 96 SVT Nyheter 2022-06-16 ”Viviana i Karlstad övertygad om att hon såldes till adoption mot mammans vilja”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
358
berättade att hon blev lovad att få besöka barnen, men när hon kom tillbaka sa de att hon inte fick hämta hem barnen och att det yngsta barnet hade skickats till Sverige. Vi har också intervjuat en adopterad som kom till Sverige på 1970-talet genom AC och även personens familj i Chile. Familjen i Chile berättade att socialarbetare och polis hämtade flera barn i familjen och placerade dem på barnhem. Den yngsta adopterades till Sverige via ett barnhem i Lautaro. Familjen, som tillhör urfolket mapuche, beskrev hur polisen hade varit mycket brutal mot föräldrarna och att det inneburit ett livslångt lidande för hela familjen. I adoptionsdokument står att modern själv ansökt hos domstolen om hjälp då hon inte kunde ta hand om sitt yngsta barn. I DN:s granskning finns också vittnesmål om att föräldrar har lämnat sitt barn för tillfällig vård och att barnet blivit bortfört och adopterat till Sverige utan föräldrarnas samtycke .97I ett fall från 1977 som Sveriges Radio rapporterat om, försvann ett par tvillingar när de vårdades på sjukhus vid 19 månaders ålder. När modern besökte sjukhuset en dag var tvillingarna bort a.98SVT har rapporterat om ett fall där ett barn bodde på barnhem i veckorna. När fadern skulle hämta barnet greps han av regimen och när modern försökte hämta sitt barn var hemmet tomt och inga barn fanns kvar .99I boken ”De kritiska” av Agnes Arpi beskrivs ett fall från 1970-talet där en sjuk mor blev erbjuden en tillfällig plats på barnhem för barnet. Redan samma kväll försökte hon hämta barnet, men personalen meddelade att hennes barn hade adopterats till utlandet .100
Även i andra länder än de vi gjort fördjupad granskning av finns uppgifter om bortförda barn och adoptioner utan samtycke
Det finns, som vi beskrev i avsnitt 6.2.7, uppgifter om stulna barn i privata adoptioner från Thailand på 1970-talet. I DN:s artikelserie 2021 har även flera personer som adopterats från Indien
97 P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 26 f. och 34. 98 Sveriges Radio Konflikt 2023-11-17 ”Sveriges stulna adoptivbarn”. 99 Den adopterade personen berättade sin historia i pjäsen Sammanflätade som spelades på Dramaten 2023/24. Se även SVT Nyheter 2024-11-24 ”Veronica stals från sin mamma: ’Jag
utsattes för människohandel’”.
100 A. Arpi (2023), De kritiska. Berättelser om internationell adoption, s. 129 ff.; SVT Nyheter 2018-01-31 ”Adopterade tänker inleda juridisk process efter skandal”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
359
vittnat om att de såldes och förmedlades för adoption till Sverige utan moderns vetskap och samtycke .101En adopterad person från Brasilien berättar i vår intervju att det i adoptionshandlingarna står att modern hade övergett barnet, men när vår intervjuperson senare har hittat sin mor framkom att hon inte alls ville att barnet skulle adopteras. Hon hade vistats på sjukhus och ville att någon skulle ta hand om barnet tillfälligt, men i stället adopterades barnet till Sverige.
6.3.5 I Colombia och Sri Lanka har det förekommit att andra än barnets mor har undertecknat moderns samtycke
Att andra än barnets mor har undertecknat moderns samtycke benämns ibland som ”falska mödrar”. Som vi nämnde i avsnitt 6.2.3 förekom falska mödrar i den omfattande adoptionsskandal som avslöjades 1981 i Colombia, där det fanns barn avsedda för adoption till Sverige. Barnen registrerades hos myndigheterna av en kvinna under falskt namn och med falska papper. Samma kvinna som stod med i födelsebeviset uppträdde sedan som mor inför de colombianska myndigheterna när adoptionen skulle godkännas. Advokatens sekreterare hade exempelvis figurerat som mor till 15 av barnen. Även nunnor, sjuksköterskor samt åldrande och gifta kvinnor hade agerat mödrar till barnen .102En person som adopterades från Colombia 1984 och som vi intervjuat har efter återförening med sin mor upptäckt att det samtycke som finns med i adoptionshandlingarna är undertecknat av en annan kvinna med ett annat namn. Det finns även ett vittne som skrivit under det samtycket. Detta exempel visar att ett undertecknat samtycke inte alltid är en garant för att ett verkligt samtycke har inhämtats.
I Sri Lanka kom flera gånger under 1980-talet avslöjanden om falska mödrar i den internationella adoptionsverksamheten. NIA fick information om det från regeringsföreträdare i Sri Lanka .103Det står inte klart hur vanligt förekommande det har varit i adoptionerna till Sverige. År 1981 fick NIA och adoptionsorganisationerna uppgift om att chefen för adoptionsmyndigheten DPCCS var involverad i att förmedla adoptioner till Sverige där falska möd-
101 DN 2021-02-19. 102 DN 1981-07-22 ”Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn”. 103 NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86 (även NIA dnr 46:100/86); NIA:s brev 1986-08-22, finns i FFIA:s arkiv.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
360
rar omtalades .104Det finns korrespondens mellan NIA, svenska ambassaden i Colombo och BV som visar att det förekommit falska mödrar vid adoptioner genom en svensk kvinna som drev barnhem i Sri Lanka .105BV beskrev för NIA att den svenska kvinnan hade engagerat en lankesisk kvinna som ”falsk mamma” för att få ut ett barn från ett barnhem. Kvinnan som agerat falsk mamma uppgavs även tidigare ha lämnat två barn för adoption via den svenska kvinnan. Den svenska kvinnan berättade också i telefonsamtal med BV att det rörde sig om en så kallad falsk mamma, men att ”det får man ju räkna med när det gäller adoptioner från Sri Lanka”. Den svenska kvinnan berättade dessutom för BV att hon kände fler från Sverige som adopterat ett barn från Sri Lanka med hjälp av en falsk mamma .106
Två av våra intervjupersoner som är adopterade från Sri Lanka till Sverige uppger att falska mödrar kan ha varit involverade i deras adoptioner. Den ena av dem som adopterades privat från Sri Lanka i början av 1980-talet har fått information från adoptivföräldrarna och paret som förmedlade adoptionen i Sri Lanka att det inte var hennes biologiska mor som skrev på adoptionsdokumenten utan en ”stand-in-mamma”. Den advokat som var involverad i denna adoption är den advokat som oftast förekommit i de privata och enskilda adoptionsakterna vi granskat från Sri Lanka på 1970–1990-talet. I vår aktgranskning framkommer att i de relativt få samtyckeshandlingar som finns från barnets mor, har ofta någon aktör som anklagats för att använda sig av falska mödrar varit involverad i adoptionen .107
6.3.6 Särskilda samtyckeshandlingar från föräldrarna saknas ofta i adoptionsakterna – även när deras namn finns angivna
I vår aktgranskning framkommer att det i akterna från samtliga granskade länder och under hela tidsperioden ofta saknats ett särskilt samtyckesdokument från barnets förälder eller annan vårdnadshavare.
I Chile och Colombia har det nästan aldrig varit övergivna barn som förmedlats för adoption till Sverige. Trots detta finns ett sär-
104 Minnesanteckningarna från ett möte mellan NIA, AC, BV och BFA i januari 1981-01-28. 105 Brev från NIA till Sveriges ambassad i Colombo ”Adoptionsbeslut i Sverige och i barnets hemland” 1988-06-14 NIA dnr 69:511/87. 106 NIA:s PM ”Information i ärendet med ev. ”falsk mamma”” 1987-12-03 NIA dnr 69:511/87. 107 Se t.ex. NIA 49:774/91; NIA:s PM ”Information i ärendet med ev. ’falsk mamma’” 1987-12-03 NIA dnr 69:511/87; Tidningen Sydasien nr 2 1992.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
361
skilt samtyckesdokument från barnets mor sällan med i akterna, och det finns inga dokumenterade samtycken från barnets far. I adoptionsakterna från Chile finns ett särskilt samtyckesdokument från barnets mor endast i ungefär 10 procent av akterna där det finns en namngiven mor. I adoptionsakterna från Colombia finns en särskild samtyckeshandling från modern i ungefär 20 procent av de akter där det finns en namngiven mor. I akterna för Colombia har vi sett exempel på samtyckesblanketter från ett privat barnhem, där anledningen till att modern lämnar barnet för adoption är förtryckt. Barnets mor behöver endast skriva under blanketten. I ytterligare några fall från både Chile och Colombia står att modern lämnat samtycke, men utan att det finns något dokument i akten som visar det. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) konstaterade i sin granskning av samtliga barnrapporter från 2017, att det i de 23 akterna från Colombia inte framgick om föräldrarna samtyckt till adoptionen .108
I de akter från Sydkorea där det finns en namngiven förälder, finns samtyckeshandlingar från barnets mor i ungefär 60 procent av fallen. I en tredjedel av de fall då modern lämnat samtycke har även fadern gjort det. Det finns dock aldrig dokumenterat att han har lämnat samtycke utan att modern också gjort det. Det finns tydliga förändringar över tid. I Sydkorea har det genomgående saknats samtyckeshandlingar från en förälder dels före 1983, dels efter 2009. Däremellan finns så gott som alltid samtyckeshandlingar från föräldrar i de fall de är kända. Detta kan förklaras av att kraven ändrats över tid. Föreståndaren för den koreanska adoptionsorganisationen har under hela perioden lämnat samtycke till att barnet adopterades internationellt. Men enligt det samarbetsavtal som tecknades mellan SWS och NIA 1980 skulle även samtycke från föräldrarna, om de var kända, skickas till Sverige .109AC har beskrivit att om samtycke inte finns i akten på AC efter 1990 så finns det hos KWS, eftersom KWS (tidigare SWS) inte skickade med samtycket under de perioder då modern har haft rätt till sekretess .110Efter den stora adoptionsreformen i Sydkorea 2012 måste adoptionsorganisationerna inkludera moderns samtycke i akten förutom vid adoption av barn som lämnats i en babybox. Undantaget är viss information om ursprungsfamiljen
108 MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18. 109 Agreement between Swedish council for Intercountry adoptions, Sweden and Social Welfare Society Inc, Korea. Undertecknat 1980-03-18. R 34 Xko. 110 AC:s synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
362
som omfattas av sekretess i Sydkorea. I de fallen skriver KWS ett separat intyg till stöd för att det finns ett underskrivet samtycke .111
Samtliga barn från vår aktgranskning som adopterats från Kina, förutom en som var en släktingadoption, har beskrivits som övergivna och därmed finns inga samtyckeshandlingar i akterna.
Tabell 6.1 Andel akter med särskilda samtyckesdokument från barnets förälder
Land Andel akter med särskilt samtyckesdokument från modern
Andel akter med särskilt samtyckesdokument från modern – då hennes namn framgår
Andel samtyckeshandlingar där det framgår att samtycket avser adoption
Andel samtyckeshandlingar där det framgår att samtycket avser adoption till utlandet
Chile
7 %
9 %
71 %*
71 %*
Colombia
12 %
21 %
67 %*
1 %*
Sydkorea 32 % (varav
12 % även
fadern)
59 % (varav
28 % även
fadern)
100 %*
100 %*
Kina
1 %**
x
x
x
Polen
0 %
0 %
x
x
Sri Lanka
20 %
29 % 100 %*
83 %*
Etiopien
3 %
10 % 100 %*
100 %*
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet. * Resultatet är osäkert. Det baseras på få uppgifter, eftersom det är få akter som innehåller sam tyckeshandlingar. ** Detta avser en släktingadoption som hanterades av AC.
Vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Sri Lanka, Etiopien och Polen visar att särskilda samtyckeshandlingar ofta saknas även där. I akterna från Sri Lanka finns ett sådant dokument med i cirka 30 procent av akterna där det finns en namngiven mor. I akterna från Polen finns inga samtyckeshandlingar alls med i akten, trots att det finns fullständigt namn på modern i nästan hälften av fallen. I akterna från Etiopien finns en särskild samtyckeshandling med i ungefär 10 procent av akterna med en namngiven mor.
I de relativt få samtyckeshandlingar som finns i akterna från Sydkorea, Chile, Etiopien och Sri Lanka framgår alltid eller oftast att samtycket avser adoption till utlandet. I samtyckeshandlingarna
111 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 14.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
363
från Colombia framgår oftast att samtycket avser adoption, men nästan aldrig att det avser adoption till utlandet.
De flesta samtyckeshandlingar som finns med i adoptionsakterna är också undertecknade med signatur eller fingeravtryck. De samtyckeshandlingar som finns med från Sydkorea, Colombia och Chile är undertecknade av barnets mor. Ofta har även någon annan bevittnat underskriften.
I de få samtyckeshandlingar som finns i de privata och enskilda adoptionsakterna, har modern oftast undertecknat med signatur eller tumavtryck. I flera fall från Sri Lanka finns dock en stämpel som döljer hennes underskrift. Detta har förekommit i flera adoptioner som förmedlats av en barnhemsföreståndare som NIA avrått sökanden att samarbeta med.
6.3.7 Svenska aktörer har inte säkerställt att det finns erforderliga samtycken
Vår aktgranskning har genomförts utifrån den akt som finns hos den svenska adoptionsorganisationen eller hos Riksarkivet, i de fall organisationen har lämnat över handlingarna dit. För att kontrollera om det finns information i andra arkiv som vi kan ha missat, har vi gjort en stickprovsundersökning av nio akter från tingsrätten och fem akter från socialtjänsten. Denna undersökning indikerar att det inte verkar finnas fler särskilda samtyckeshandlingar i tingsrättens eller socialtjänstens akter. Inte i någon av våra nio tingsrättsakter eller fem socialtjänstakter finns ett särskilt samtyckesdokument från en ursprungsförälder med i akten, trots att föräldrars namn funnits angivet i akten. Detta indikerar att det inte finns en betydligt större andel akter med särskilda samtyckesdokument, än vad vi har sett i vår aktgranskning.
Varken tingsrätten eller socialtjänsten verkar ha gjort ansträngningar för att efterfråga samtycken när det har saknats utan förklaring. Detta trots att det, fram till att ventilen om synnerliga skäl infördes 2018, alltid har funnits ett krav på att samtycke ska bedömas enligt svensk rätt. Av undersökningen framgår att tingsrätten inte har efterfrågat samtycken eller gjort några eftersökningar av samtycke när det har saknats. I ett fall från Chile ser vi att tingsrätten har bett om annan komplettering från de sökande men inte efterfrågat samtycke, trots att samtycke saknats och barnets ur-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
364
sprungsföräldrar finns namngivna i akten. Inte heller i socialförvaltningens utredning om adoptionen är till barnets bästa nämns något om samtycke. I ett annat fall från Chile finns namn på båda ursprungsföräldrarna i AC:s akt på Riksarkivet. Trots detta har de sökande i sin ansökan till tingsrätten skrivit in ”ej namngivna föräldrar”. Tingsrätten har då antagit att det stämmer och inte efterfrågat något samtycke. I tingsrättens beslut står därmed också ”ej namngivna föräldrar”, trots att det inte stämmer. Även i ett fall från Sydkorea står i tingsrättens beslut att barnets föräldrar är okända, trots att de finns namngivna i AC:s akt på Riksarkivet.
Att svenska aktörer generellt sett inte gjort ansträngningar för att säkerställa att erforderliga samtycken har inhämtats, bekräftas också av våra intervjuer med socialsekreterare, handläggare vid tingsrätter och tidigare medarbetare och chefer vid NIA, MIA och MFoF.
6.3.8 Än i dag saknas särskilda samtyckeshandlingar i mer än hälften av adoptionsakterna
Vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024 visar att det fortfarande ofta saknas handlingar med i akten som tydligt visar att erforderligt samtycke inhämtats. Trots att artikel 16 1993 års Haagkonvention stadgar att barnets ursprungsland ska överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits till mottagarlandet. I HCCH:s vägledning från 2023 står att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av samtycke till adoption skickas till det mottagande landet .112Vi menar därför att det inte räcker att det står i den sociala utredningen eller i domstolsbeslutet att en förälder lämnat barnet, utan att det krävs en särskild samtyckeshandling som intygar det. Artikel 16 1993 års Haagkonvention stadgar också att ursprungsföräldrarnas identitet inte får avslöjas om dessa inte får röjas i ursprungsstaten. Det har vi tagit hänsyn till i analysen. En ursprungsförälder finns angiven med namn i de flesta akter från 2024 (ungefär i 70 procent av akterna). Om man endast utgår från dessa akter där det finns en namngiven förälder, finns en särskild samtyckeshandling från en förälder med i mindre än häften av dessa (drygt 40 procent av dessa akter, att jämföra med drygt 30 procent av samtliga akter). Detta innebär att vi
112 HCCH (2023), s. 82 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
365
endast ser en viss förbättring jämfört med hur det sett ut tidigare. I några fall finns beskrivningar av varför samtycke från förälder saknas. Utöver de drygt 40 procent av fallen med namngiven förälder då det finns en särskild handling som intygar att de gett sitt samtycke, står i ytterligare 20 procent av akterna med en namngiven förälder att en förälder vill att barnet lämnas för adoption – men utan att det finns något undertecknat samtycke eller annat särskilt dokument i akten som intygar det. I ungefär 60 procent av de akter där det finns en namngiven förälder finns alltså antingen en undertecknad samtyckeshandling eller en skrivning någonstans i akten om att en förälder velat att barnet lämnas för adoption. Ett samtycke från föräldrar kan dock ha inhämtats även om det inte finns dokumenterat i den svenska adoptionsakten.
Oavsett om barnet är omhändertaget av sociala myndigheter eller inte krävs ett samtycke från barnets vårdnadshavare. I vissa fall kan det vara barnets förälder även om barnet är omhändertaget. Om vårdnaden flyttats över till någon annan än föräldrarna, bör det finnas ett dokumenterat samtycke från barnets nya vårdnadshavare. I ungefär en tredjedel av samtliga akter från AC 2024 har vi noterat att det finns en särskild samtyckeshandling med i akten från antingen barnets förälder eller annan vårdnadshavare. I adoptionerna från Thailand finns ett särskilt samtyckesdokument från barnets föräldrar. I adoptionerna från Sydkorea har genomgående föreståndaren för KWS lämnat ett dokumenterat samtycke, och dessutom finns ett särskilt dokument (affidavit) som intygar att modern har lämnat barnet för adoption till KWS. Därutöver står i flera av adoptionsakterna att den särskilda vårdnadshavaren har lämnat samtycke, men utan att det finns något särskilt undertecknat samtyckesdokument i akten som intygar det. AC hävdar att det finns samtycken från barnets juridiska företrädare i fler fall än vad vi kunnat se i akterna. Vid vår granskning noterade vi dock inte några särskilda samtyckesdokument från barnets vårdnadshavare i akterna från de länderna. (Om vi har missat det och man skulle räkna in även dessa, så skulle det innebära att det finns särskilt samtyckesdokument från antingen en förälder eller annan vårdnadshavare i drygt hälften av akterna (cirka 56 procent).
När det gäller Colombia hänvisar AC till att adoptivföräldrarna tar del av samtyckesdokument när de är på plats i landet för att slutföra adoptionen. När det gäller Indien hänvisar AC till ett dokument
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
366
som kallas NOC (”No Objection Certificate”) för att visa att samtycke finns. I det dokumentet meddelar dock endast centralmyndigheten CARA att de inte har några invändningar mot adoptionen. En medarbetare vid AC förklarar att detta dokument intygar att samtycke har inhämtats av de lokala myndigheterna i Indien, även om det inte framgår av dokumentet.
6.4 Bristande dokumentation och felaktigheter innebär att rätten till ursprung inte tillgodosetts
Utredarens bedömning: Centrala uppgifter för att tillgodose rät-
ten till kännedom om sitt ursprung saknas ofta i adoptionsakterna. Sammantaget har det funnits systematiska brister i dokumentation i de flesta länder vi undersökt och svenska aktörer har inte ansträngt sig tillräckligt för att ge förutsättningar för att kunna tillgodose adopterade personers rätt till sin identitet och sitt ursprung. För barn från Kina saknas genomgående information om barnets bakgrund på grund av att alla barn som förmedlats för adoption beskrivits som övergivna.
Vår aktgranskning visar att det långt ifrån alltid finns en social utredning med information om barnet och föräldrarna, även då det inte handlar om övergivna barn. Det saknas också i majoriteten av ärendena ett ursprungligt födelsebevis med uppgift om var och när barnet föddes samt ursprungliga namn. Däremot finns i stort sett alltid ett födelsedatum angivet, även om det för övergivna barn ofta är ett uppskattat datum. Vissa förbättringar har skett över tid avseende dokumentation av barnets bakgrund.
Det finns också rena felaktigheter i adoptionsakter, såsom oriktiga födelsedatum eller att barn beskrivs som föräldralösa fast de har kända föräldrar. Felaktiga uppgifter i akterna och förfalskade dokument försvårar adopterade personers sökande efter ursprung. Det innebär att vissa adopterade personer berövas sin ursprungliga identitet.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
367
6.4.1 Inledning
Barns rätt till sin identitet och till kännedom om sitt ursprung har varit en grundläggande princip under hela den period som internationella adoptioner förmedlats till Sverige. Rätten till ursprung har reglerats i svensk lag sedan 1917. I FN:s deklaration om barnets rättigheter från 1959 var en av de tio principerna att barnet från födelsen ska ha rätt till ett namn och en nationalitet .113Enligt artikel 24 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) som antogs 1966, ska varje barn registreras omedelbart efter födelsen och ges ett namn samt rätt att förvärva ett medborgarskap. Genom barnkonventionen tydliggjordes barnets rätt till sin identitet och ursprung ytterligare. Enligt artikel 7 ska barnet registreras omedelbart efter födelsen och från födelsen ha rätt till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. Ett sätt att säkerställa denna rättighet så långt det är möjligt, är att ett barn registreras vid födelsen och att en stat säkerställer att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria .114Liknande bestämmelser om födelseregistrering, namn och medborgarskap finns i artikel 30 i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 30 ska berörda myndigheter säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. Myndigheterna ska också säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det.
Rätten till identitet och kännedom om sitt ursprung har alltså erkänts under hela den period som vi granskar. För att en adopterad person ska få rätten till sin identitet och sitt ursprung tillgodosedd behöver relevant information finnas med i adoptionsakten. Bristfällig dokumentation i den adopterades akt försvårar adopterades möjlighet att söka sitt ursprung. Uttryckliga krav på dokumentation reglerades i svensk lag först 2005, men då specificerades inte vilken dokumentation som ska finnas med i akterna. Redan i NIA:s handbok till adoptionsorganisationerna från 1983
113 1959 års deklaration för barnets rättigheter. 114SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt, s. 359.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
368
anges dock att adoptionsorganisationerna bör samla så mycket information som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra denna information till adoptivföräldrarna och socialnämnden .115I den reviderade handboken 1997 finns också krav på att det i adoptioner från Haag-anslutna länder, tillsammans med barnbeskedet, ska finnas en rapport med uppgifter om barnets identitet, tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö och familjehistoria samt om barnets och dess familjs sjukdomshistoria och barnets särskilda behov. Ursprungslandet ska också överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits och redovisa skälen för beslutet om placeringen .116
6.4.2 Det saknas relativt ofta uppgifter om barnets bakgrund i akten, men vissa förbättringar har skett över tid
De som adopterats från Kina saknar genomgående information om sitt ursprung eftersom alla beskrivs som övergivna
De personer som adopterats från Kina har uteslutande dokumenterats som övergivna. När FFIA inledde adoptionsförmedlingen i Kina 1993 handlade det oftast om övergivna flickor från landsbygden. Barnen lades utanför polisstationen och polisen tog dem till ett barnhem eller också övergavs de av modern direkt efter födseln på sjukhus. Barnen kunde också lämnas på gatan eller utanför barnhemmet. Ibland hade barnen små meddelanden i fickorna med information om när de var födda. Däremot fanns aldrig något namn angivet .117Personalen på barnhemmet valde tilltalsnamn som skulle passa barnets egenskaper och utseende .118
Ett grundproblem i adoptionerna från Kina är därför att det finns väldigt lite bakgrundsinformation om barnen, vilket allvarligt försvårar de adopterades möjligheter att söka sitt ursprung. Eftersom de svenska adoptionsorganisationerna inte heller fått ha direktkontakt med barnhemmen har det varit svårt att kontrollera hur barnhemmen utrett barnens bakgrund. Den kinesiska myndigheten CCAA har uttryckt att det oftast kommer vara omöjligt för de adopterade
115 NIA (1983), Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 5, 8, 18–19. 116 NIA (1997), Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 19–20. 117 NIA Reseberättelse för FFIA:s resa till Kina maj-juni 1993, dnr 72:455/93. 118 A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 171.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
369
att hitta de biologiska föräldrarna eftersom det inte finns någon sådan information .119
Den svenska adoptionsorganisationen BV har beskrivit att adopterade från Kina ibland har fått mer information i samband med återresor och besök på barnhem än vad som finns i den dokumentation adoptionsorganisationerna fått av den kinesiska myndigheten .120Detta har även den nederländska adoptionsorganisationen Wereldkinderen rapporterat om .121En adopterad som vi talat med berättar att i hennes adoptionsakt i Kina fanns dokument som hennes adoptivföräldrar inte fått i samband med adoptionen, och som beskrev vem som hittat henne och var hon blev hittad. Hon sökte senare upp mannen som hittat henne. Han beskrev att han och en polis hade hittat henne i en mindre stad och att de förfalskade dokumenten så att hon skulle hamna på ett bra barnhem i en större stad i provinsen.
Födelsedatum och födelseort finns ofta angivet i akterna
I de allra flesta adoptionsakter vi granskat finns uppgift om vilket datum barnet föddes. Det gäller adoptioner som förmedlats via svensk auktoriserad adoptionsorganisation och privata och enskilda adoptioner. I de fall det rör sig om övergivna barn är det dock oftast ett uppskattat datum.
Uppgift om var barnet föddes finns däremot inte lika ofta angivet i akten. I akterna från Chile och Colombia finns födelseort angivet i cirka 80 procent av akterna och i akterna från Sydkorea och Sri Lanka i drygt 60 procent av akterna. I akterna från Etiopien och Polen finns födelseort angivet i omkring hälften av akterna. I akterna från Kina finns födelseort endast med i ungefär 20 procent av akterna.
119 NIA Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01. 120 Intervju med BV 2023-10-16. 121 Rapportering 2009-10-01 av verksamhetschef för Wereldkinderen februari 2003 till september 2009.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
370
I akterna finns sällan ett ursprungligt födelsebevis med den adopterades ursprungliga namn
I adoptionsakterna finns sällan ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn. Det är vanligast i akterna från Colombia, där det finns med i 30 procent av akterna. Det finns med i 14 procent av akterna från Chile, och i ungefär 10 procent av de privata och enskilda akterna vi granskat från Sri Lanka. I akterna från Kina samt de privata och enskilda akterna från Polen och Etiopien finns det endast i undantagsfall med ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn. I Sydkorea har det funnits från 2015, då Sydkorea införde krav på att födelseregistreringen måste ske med stöd av handlingar från förlossningskliniken, men innan dess har det inte funnits med.
Det kan finnas olika förklaringar till att det saknas ursprungliga födelsebevis i adoptionsakten. Många barn är till exempel inte födda på sjukhus utan långt ut på landsbygden. Föräldrar har då behövt ta sig till närmaste stad för att registrera barnet och få ett födelsebevis, vilket inte alltid har varit möjligt eller prioriterat s.122För övergivna barn har det av förklarliga skäl inte funnits några ursprungliga födelsebevis.
I de länder vi granskat har det i olika omfattning upprättats ett nytt födelsebevis i samband med adoption. Om vi räknar med både ursprungliga födelsebevis och födelsebevis som upprättas i samband med adoption så finns barnets ursprungliga efternamn angivet i ungefär en tredjedel av akterna från Colombia, i ungefär en fjärdedel av akterna från Chile och Sri Lanka och mer sällan i övriga länder.
Många adopterade från Chile har förlorat sina rättigheter som urfolk
Att många adopterade inte har ett födelsebevis med sitt ursprungliga namn kan ses som särskilt problematiskt i ett land som Chile där en betydande del av de personer som har adopterats internationellt tillhör ett urfolk. Vår aktgranskning visar att ungefär hälften av barnen som adopterats från Chile till Sverige – och där födelseort framgår av akten – är födda i regionerna Auracania och Biobio som är ursprunglig hemvist för urfolket mapuche. Även Chile-
122 AC:s synpunkter på textutkast, inkom 2025-03-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
371
adoption.se har uppskattat att cirka hälften av de som adopterats från Chile till Sverige tillhör urfolket mapuch e.123
Enligt artikel 30 barnkonventionen har ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk rätt till sitt kulturliv, sin religion och sitt eget språk. Adopterade personer som tillhör urfolket mapuche har dock genom adoptionen till Sverige förlorat sitt namn, sitt språk och sin kultur. De har därmed mycket små möjligheter att återta sina kulturella traditioner och sin identitet som mapuch e.124Många adopterade personer från Chile har sina svenska adoptivföräldrars namn i sitt födelsebevis och inte sina ursprungliga föräldrars efternamn, vilket innebär att de inte heller kan bevisa sin identitet som mapuche i Chile .125Därmed kan de få mycket svårt att återta sina särskilda rättigheter som tillhörande ett urfolk, till exempel tillgång till mark och ekonomiskt stöd .126
Stora skillnader mellan länderna i hur mycket information det finns om barnets hälsa – men tydlig förbättring över tid
Det finns stora skillnader mellan de olika ursprungsländerna i hur mycket information det finns om barnets hälsa. I adoptionsakterna från Kina och Sydkorea finns i stort sett alltid uppgifter om det, särskilt från Kina finns omfattande medicinska rapporter. Hälsobeskrivning finns däremot endast i omkring 10 procent av akterna från Chile, Sri Lanka, Etiopien och Polen. I Colombia finns hälsobeskrivning i drygt 60 procent av akterna, men den är oftast mycket kortfattad.
123 Se även Riksdagens andra kammare Chile (2019), Rapport från den särskilda kommission
som utreder de statliga organens agerande i samband med oegentligt förfarande i adoptions- och inskrivningsprocesserna gällande underåriga samt kontroll av dessas resa utomlands (svensk
översättning), s. 85. 124 Uppgift vid möte med förstafamiljer i Temuco i Chile den 27 oktober 2022 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland). 125 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 85. 126 Uppgift vid möte med förstafamiljer i Temuco i Chile den 27 oktober 2022 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland).
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
372
Tabell 6.2 Uppgifter om barnens bakgrund i akterna
Land Andel akter med födelsedatum
Andel akter med födelseort
Andel akter med ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn
Andel akter där ursprungligt namn finns med i något födelsebevis**
Andel akter med hälsobeskrivning
Chile
98 % 79 % 14 %
26 %
14 %
Colombia 98 % 80 % 30 %
34 %
62 %
Sydkorea* 100 % 62 %
2 %
2 %
98 %
Kina*
89 % 22 %
0 %
0 %
99 %
Polen 100 % 55 %
0 %
12 %
10 %
Sri Lanka 100 % 63 % 11 %
23 %
7 %
Etiopien* 100 % 45 %
3 %
6 %
3 %
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet. * I Kina, och även i viss mån Sydkorea och Etiopien, finns begränsade uppgifter pga. att barnen beskrivs som övergivna. ** Detta gäller just om ett ursprungligt namn finns dokumenterat i ett födelsebevis. Barnets ursprungliga namn finns ibland angett i andra dokument i akten.
Dokumentation om barnets hälsa har tydligt förbättrats över tid. I vår granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024 framkommer att en medicinsk rapport alltid finns med. En sådan kan vara värdefull för att göra en så bra matchning som möjligt mellan barn och förälder. Det kan också vara viktigt för adopterade att känna till sin tidiga hälsostatus.
Utifrån de hälsobeskrivningar som funnits med i akterna, kan vi konstatera att det har skett en förändring över tid när det gäller andelen barn som har särskilda behov. I vår aktgranskning av våra sju utvalda länder från 1970-talet till 2020-tal, är det få barn som beskrivits ha särskilda behov. Med undantag för adoptioner från Kina har andelen akter där det framgår att barnet har särskilda behov varit mellan noll och åtta procent. Barnen som adopterats från Kina har i en fjärdedel av fallen uppgetts ha särskilda behov. Det förändras också över tid. Från 2007 och framåt har drygt 60 procent av barnen från Kina uppgetts ha ”special need”, och från 2009 och framåt 75 procent.
I vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024, framkommer att 35–40 procent av de barn som adopterades via AC 2024 enligt dokumentationen bedömdes ha ”special needs”. Det finns dock stora
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
373
skillnader i den gruppen vad gäller hur stora de särskilda behoven är och kan bli. Utöver de barn som uttryckligen beskrivs ha ”special needs” finns ytterligare en grupp barn på uppåt 25–30 procent där någon riskfaktor eller osäkerhet kring behov finns beskrivet.
Det varierar hur mycket uppgifter det finns om föräldrarna
När det gäller uppgifter om barnets ursprungliga föräldrar finns stora variationer mellan länderna, vilket delvis beror på andelen övergivna barn. I Kina, där alla barn uppgetts vara övergivna, finns inga uppgifter alls om barnets föräldrar. I Sydkorea finns oftast viss information om föräldrarna i de fall det inte rört sig om övergivna barn. Det finns då oftast för- och efternamn och ålder på både barnets mor och far, samt åtminstone någon beskrivning av deras livssituation. SWS beslutade dock 1997 att endast ange moderns och faderns förnamn i barnens Child Studies eftersom den koreanska lagen skyddar de föräldrar som inte vill vara kända. I de akter vi gått igenom från Etiopien som inte rör övergivna barn, finns uppgifter om moderns namn och hennes livssituation i drygt hälften av akterna.
I Chile, Colombia, Sri Lanka och Polen är andelen övergivna barn mycket låg bland dem som förmedlas för adoption till Sverige. Trots detta finns långt ifrån alltid uppgifter om föräldrarnas namn, ålder, adress och livssituation med i akten. Akterna från Chile är de som innehåller mest uppgifter om moderns livssituation, fullständiga namn och ålder. I Chile finns också ofta moderns ID-nummer med, vilket gör att det är möjligt att söka efter henne via folkbokföringen. I akterna från Colombia finns uppgifter om moderns livssituation i uppåt 70 procent av akterna och hennes namn i 55 procent av akterna. I de privata och enskilda akterna från Sri Lanka finns moderns namn i cirka 80 procent av akterna, men någon uppgift om hennes livssituation i mindre än hälften av akterna. I de privata och enskilda adoptionerna från Polen finns uppgifter om moderns namn och livssituation angivet i omkring 40 procent av akterna.
Det finns genomgående mer uppgifter om barnets mor än far. Detta är särskilt tydligt i Colombia och Sri Lanka.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
374
Tabell 6.3 Andel akter med uppgift om ursprungsföräldrarna
Land Namn på
modern
Namn på fadern
Moderns ålder
Faderns ålder
Förälders adress
Moderns livssituation
Faderns livssituation
Chile 79 % 47 % 68 % 43 % 26 % 90 % 78 % Colombia 55 % 12 % 42 % 12 % 5 % 68 % 38 % Sydkorea* 51 % 43 % 55 % 53 % 2 % 61 % 56 % Kina* 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Polen 45 % 34 % 22 % 5 % 0 % 41 % 22 % Sri Lanka 78 % 15 % 44 % 7 % 15 % 52 % 11 % Etiopien* 42 % 16 % 6 % 10 % 3 % 39 % 19 %
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adoptionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet. Namn innebär att både för- och efternamn finns. Uppgift om livssituation innebär att det finns någon slags uppgift om livssituationen utöver namn, ålder och adress. * Andelen påverkas av andelen övergivna barn. Här har vi räknat andelen av samtliga akter. I Kina förklaras avsaknaden av uppgifter på att det är övergivna barn som adopterats till Sverige. I både Sydkorea och Etiopien finns i vårt urval ungefär 40 procent övergivna barn, vilket påverkar andelarna i tabellen.
6.4.3 Felaktiga eller motsägelsefulla uppgifter kan indikera förfalskning eller döljande av ursprung
I de fall uppgifterna i adoptionsakten är felaktiga – oavsett om det beror på misstag eller att medvetet falska uppgifter lämnats – blir det mycket svårt för adopterade att söka sitt ursprung och att hitta sin ursprungliga familj.
I adoptionsakter från Sydkorea har motstridiga och ibland felaktiga uppgifter förekommit systematiskt – orphan hojuk
Barn som adopterats till Sverige från Sydkorea har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister, även i de fall de haft kända föräldrar i livet (ofta kallat orphan hojuk). Barnen har i dessa fall blivit ”föräldralösa på pappret”. Sydkoreanska regeringen gav 1976 instruktioner om att alla barn som skulle adopteras internationellt skulle registreras med samma family origin, Han Yang, i ett eget familjeregister .127Detta bekräftas av vår aktgranskning. Från åt-
127 Ankestyrelsen (2024), Adoptionsformidlingen fra Sydkorea til Danmark i 1970’erne og
1980’erne, s. 61 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
375
minstone 1980 och framåt finns alltid ett dokument som visar att barnet är registrerat i ett eget familjeregister, och på platsen för föräldrarnas namn står ”no record” eller ”unknown”. Systemet tillämpades till och med 2012 och i vår aktgranskning är samtliga barn registrerade i ett orphan hojuk fram till 2014. Trots att det i barnets familjeregister står att föräldrarna är okända kan uppgift om barnets föräldrar finnas i barnets sociala rapport. Detta innebär att en adopterad person från Sydkorea kan ha två dokument med olika uppgifter: ett dokument som anger föräldrarnas namn och ett dokument där barnet uppges vara föräldralöst. Systemet med orphan hojuk har inneburit en risk för att barn med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. Det kan förvilla och försvåra för den som söker sitt ursprung – särskilt om man inte känner till att Sydkorea har haft ett sådant system.
Enligt KWS har systemet inte skapats för att dölja barnets bakgrund utan för att skapa en legal födelseregistrering för de barn som inte registrerades i moderns eller faderns födelseregister. KWS menar att i de fall barnet haft kända föräldrar har dessa uppgifter oftast funnits i dokumentationen hos KWS och också överlämnats till Sveri ge.128Vi har dock sett exempel på att uppgifter om föräldrar inte skickats med till Sverige trots att det finns kända föräldrar. I dessa fall blir konsekvensen att det finns direkt felaktiga uppgifter i akten och ett döljande av ursprung, eftersom barnet anges som föräldralöst trots att det finns kända föräldrar. En av våra intervjupersoner som adopterades från Sydkorea på 1970-talet berättar att uppgiften om ursprungsföräldrar inte fanns med i de dokument som adoptivföräldrarna fick i samband med adoptionen. Det var först när den adopterade i vuxen ålder begärde att få ta del av adoptionsdokumenten från KWS som det blev klart att det fanns uppgifter om moderns namn trots att det i den svenska akten står att barnet är föräldralöst.
Även i de fall information om barnets föräldrar har överlämnats till Sverige och finns i den svenska akten, har den informationen inte alltid nått fram till relevanta aktörer i Sverige. Det är oklart hur ofta detta har förekommit. Men vi har genom vår aktgranskning samt stickprov av akter hos tingsrätten och socialtjänsten sett exempel på att SWS:s sociala utredning inte har bifogats ansökan om adoption till tingsrätten. Tingsrätten har därför i beslutet om adoption,
128 Uppgift vid möte på Korea Welfare Society i Seoul den 21 mars 2023.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
376
med stöd av den koreanska familjeregistreringen (orphan hojuk) angett barnet som föräldralöst. Detta trots att vi i akten hos AC kan konstatera att fullständiga uppgifter om barnets föräldrar finns med i dokumentationen från Sydkorea. Vi har även sett exempel på att adoptivföräldrarna uppgett till socialtjänsten att barnet är föräldralöst, trots att uppgifter om barnets föräldrar finns i SWS:s sociala utredning.
Felaktiga uppgifter har förekommit i de flesta länder vi granskat
Kännetecknande för adoptionerna från Chile är att barnen hade med sig en fyllig beskrivning av barnets bakgrund, som AC:s representant eller någon av de socialsekreterare hon anlitade skrev i brev till adoptivföräldrarna. I 70 procent av de adoptionsakter vi granskat från Chile finns ett sådant brev. I efterhand har det visat sig att informationen om barnens bakgrund ibland har varit felaktig. Utifrån både vittnesmål i media och i de intervjuer vi genomfört med adopterade personer som har återförenats med sina familjer i Chile framgår att bakgrundshistorierna ofta inte stämmer.
I adoptioner från Sydkorea finns vittnesmål från vuxna adopterade personer som upptäckt förväxlade identiteter eller till och med delade identiteter med varandr a.129En kvinna som adopterats till Sverige 1985 upptäckte när hon sökte sitt ursprung att hon blivit förväxlad med en annan flicka på barnhemmet i Sydkorea. De adopterades till två olika länder med fel namn, födelsedatum och bakgrund .130Från Sydkorea finns även flera fall av felaktiga födelsedatum, där barnet har uppgetts vara yngre än det egentligen var .131Enligt AC beror felaktiga födelsedatum på att SWS uppskattat åldern på de barn som hittats övergivna .132Flera adopterade personer menar att adoptionsorganisationerna medvetet registrerade barnen som yngre än vad de var i syfte att göra de mer adopterbara.
I Sri Lanka har falska dokument varit vanligt förekommande i de adoptioner som förmedlades av privata aktörer i landet. NIA
129 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 15 april 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29. 130 Madeleine Shim In Young Björks Sommar & Vinter i Sveriges radio 2019-07-17 och 2019-12-25; A. Arpi (2023), s. 106 ff. 131 Möte med Adopterade Koreaners Förening (AKF) den 25 mars 2022; Uppgift vid möte med forskaren Tobias Hübinette den 10 januari 2024; C. Villaume Fägerstrand (2022), s. 11 och 63. 132 AC:s synpunkter på testutkast Sydkorea. Inkom 2024-05-30.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
377
skrev i sina verksamhetsberättelser på 1980-talet att det fanns uppgifter om ofullständiga och falska handlingar i adoptionerna från Sri Lanka. Chefen för myndigheten DPCCS framförde vid ett möte med FFIA 1987 att det i 98 procent av alla adoptioner som skedde utanför DPCCS barnhem fanns någon form av problem, såsom falska födelsecertifikat, falska mödrar eller falska adresser .133I vår aktgranskning har vi sett flera exempel på felaktiga födelsedatum i de privata adoptionerna från Sri Lanka i mitten av 1970talet, där barnet visat sig vara äldre än vad som uppgavs i adoptionshandlingarna.
En av våra intervjupersoner som adopterades från Colombia 1984 har upptäckt flera felaktigheter i sina dokument efter att ha återförenats med sin ursprungsfamilj. I dokumenten står att modern var fattig och lämnade barnet till barnhemmet, men modern har senare berättat att nunnorna på mödrahemmet tog barnet direkt efter födseln och meddelade att det var borta. I den sociala utredningen och samtyckesdokument anges felaktigt namn på modern och felaktig födelseort och adress. Vår intervjuperson känner till ett liknande fall från Colombia där det framkommit att familjen inte alls var fattig så som det står i adoptionsdokumenten, utan att den adopterade stals från föräldrarna.
I handeln med barn i Hunan förfalskades barnens dokumentation så att det skulle se ut som att barnen var övergivna. Den nederländska utredningen visade att de få adopterade från Kina som hittat någon bakgrundsinformation, ofta fann att informationen var felaktig. Det gällde särskilt födelsebevis och beslut om adopterbarhet (proof of relinquishment ).134I de svenska akterna för Kina finns dock inte ”proof of relinquishment” eller annat skriftigt beslut om att barnet är tillgängligt för adoption. Utöver ärendet om Hunan-skandalen har vi i vår arkivgenomgång inte kunnat se några specifika ärenden där det uppdagats förfalskade eller felaktiga uppgifter i adoptionerna från Kina. Sådana fakta kommer ofta fram först när adopterade återförenas med sina ursprungsföräldrar.
I den kartläggning av medlemmars erfarenheter av oegentligheter i sina adoptioner från Etiopien som Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) gjort, var falsk dokumentation en av de
133 FFIA ”Rapport” 1987-03-23 inom NIA 1987-03-25 dnr 61:128/87. 134 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021), Unoffical translation report. Committee
on the Investigation of Intercountry Adoption, s. 36–37.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
378
vanligaste bekräftade oegentligheten .135Vi har intervjuat flera personer från Etiopien som redogör för att det förekommit felaktig information i deras adoptioner. Det handlar bland annat om felaktiga uppgifter om barnets bakgrund, om föräldrarna samt hur och varför barnet lämnades för adoption, framför allt i adoptionshandlingar från 1970-talet. I ett fall framställdes barnet som övergivet, trots att det egentligen lämnades till mannen som senare blev dömd för olaglig adoptionsverksamhet. I ett annat fall uppgavs barnet felaktigt vara tvilling. I flera fall har en känd förälder uppgetts vara okänd. Födelsedatum har också i flera fall visat sig vara felakti ga.136I vår aktgranskning har vi sett en adoption via AC på 1970-talet där barnet bedömts vara minst ett år äldre än vad som framgick av uppgifterna från Etiopien.
Risk att ursprungsföräldrar i Etiopien ibland felaktigt uppgetts vara döda
När det gäller Etiopien finns vittnesmål om att föräldrar till barn som adopterats till Sverige felaktigt har förklarats döda. Det finns också exempel på motstridiga uppgifter i adoptionsakterna om huruvida en förälder lever eller inte. Etiopiens regering har också uppgett att vissa barns dokumentation har manipulerats så att det framstår som att barnen är föräldralösa trots att deras föräldrar levde, för att adoptionsorganisationerna skulle slippa långdragna domstolsförfaranden .137Sammantaget innebär detta en risk att ursprungsföräldrar ibland felaktigt har uppgetts vara döda även i adoptioner till Sverige, åtminstone på 1970-talet. Adoptionerna från Etiopien utmärker sig också genom en jämförelsevis hög andel akter där en förälder har uppgetts vara död. Det har förekommit i ungefär 20 procent av de privata och enskilda akterna från Etiopien. Det vanligaste är att modern uppges ha dött i samband med förlossningen. Alla exempel vi sett är från tiden före 1983. Inte i något av dessa fall har det funnits dödsbevis med i akten. Vårt stickprov av AC-akter från Etiopien på 1970-talet visar att det även där förekommer att en förälder uppges vara död utan att det finns döds-
135 AEF 2022-05-31 ”Skrivelse till Adoptionskommissionen: Kartläggning och fördjupning av oegentligheter i samband med adoptioner från Etiopien och Eritrea”. 136 Även uppgifter inkomna till Adoptionskommissionen via e-post 2024-08-29. 137 K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia’s Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
379
bevis med i akten. Även om det saknas ett dödsbevis i akten kan uppgiften om en förälders död givetvis vara korrekt.
I adoptionsakterna från övriga länder har vi mycket sällan sett några exempel på att en förälder har uppgetts vara död (0–5 procent). Inte i något fall har det funnits dödsbevis med i akten.
Ibland finns motsägelsefulla uppgifter i adoptionsakterna
Motsägelsefulla eller direkt motstridiga uppgifter i adoptionshandlingar innebär att någon uppgift är felaktig. Det försvårar den adopterades möjligheter att söka sitt ursprung. I vår aktgranskning har vi noterat motsägelsefulla uppgifter av något slag i ungefär var tionde akt. Det varierar dock mellan länderna. I Chile har vi uppmärksammat det i omkring 20 procent av akterna, i Sydkorea och Kina cirka 10 procent av akterna och Colombia omkring 5 procent av akterna. Även i de privata och enskilda akterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen har vi uppmärksammat motstridiga uppgifter i 10–20 procent av akterna.
I Chile handlar det bland annat om motsägelsefulla uppgifter om ursprungsföräldrarna, till exempel att barnets mor står som okänd i ett dokument medan det i andra dokument finns fullständigt namn eller omfattande information om henne. I akterna från Kina handlar motsägelserna bland annat om vilka som var delaktiga i att lämna barnet till SWI. Det förekommer också olika uppgifter om när barnet hittades och lämnades till barnhemmet. I Sydkorea har de motstridiga uppgifterna, som vi beskrev ovan, handlat om att barn har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister även när de haft kända föräldrar (orphan hojuk). Därutöver har de motstridiga uppgifterna oftast handlat om olika födelsedatum. Detta har vi också fått exempel på i intervjuer med personer som adopterats från Sydkorea till Sveri ge.138Vi har också sett exempel på att barnet i vissa dokument uppges vara ”found abandoned” medan andra dokument förklarar att modern lämnat samtycke till adoptionen. Även i de privata och enskilda adoptionerna i Etiopien på 1970- och 1980-talet finns ibland olika födelsedatum angivna i olika dokument. Vi har också sett exempel på motsägelsefulla be-
138 Se även SKAN:s anmälan till Sydkoreas sannings- och försoningskommission. Application
for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical significance in the field of international adoption, inkom Adoptionskommissionen 2024-05-14.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
380
skrivningar av ursprungsföräldrarna och skälet för adoption. I akterna från Sri Lanka handlar de motsägelsefulla uppgifterna oftast om beskrivningen av barnets far. Han står ibland som okänd i det lankesiska adoptionsbeslutet, trots att det i andra dokument finns uppgifter om honom. Vi har också sett några exempel på motsägelsefulla uppgifter när det gäller moderns livssituation. I akterna från Polen handlar det i några fall om olika namn på barnets far. Vi har också sett exempel på att modern uppges vara anonym, samtidigt som hennes namn framkommer på andra ställen i akten.
Vår mycket begränsade stickprovsundersökning av akter från tingsrättens och socialtjänstens arkiv visar att det i några fall finns mer information i socialtjänstens akt jämfört med i AC:s akt på Riksarkivet, exempelvis födelsebevis som upprättats i samband med adoption. I ett fall från Chile finns mer uppgifter om barnets far i socialtjänstens akt än vad som finns i AC:s akt. Dessutom står lite olika om hur barnet lämnades, på så vis att det blir otydligt huruvida det skett ett omhändertagande eller om föräldrarna själva lämnat barnet. I ett fall från Sydkorea har modern enligt tingsrättens dom samtyckt till adoption och hennes namn står dessutom i utredningen av barnets bakgrund. Trots det står i det svenska personbeviset att ”uppgifter om föräldrar saknas”.
Återkommande mönster i beskrivningen av barnets bakgrund och skäl för adoption kan eventuellt indikera felaktigheter
I våra intervjuer har bland annat adopterade från Sydkorea som är födda på 1960- och 1970-talen berättat att dokumentationen verkar bygga på en mall som använts för alla. Återkommande har barn hittats på en kyrktrappa, vid en polisstation eller utanför ett sjukhus. Vi har undersökt detta i vår granskning av 100 akter från Sydkorea, men inte sett några tydliga mönster i var barnet hittades. Det vanligaste är att barnet hittats på en gata i en stad. Vår aktgranskning visar en variation även vad gäller skälet för adoption, men här finns i viss mån ett mönster. Enligt aktgranskningen har det före 1988 varit vanligt att föräldrar som redan har flera barn lämnar bort det sista barnet på grund av att de inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Efter 1988 har skälet i stället ofta varit att modern är ung och ogift och att hon inte har kontakt med fadern. Ibland är det ett ungt ogift par som inte har möjligheter att ta hand om barnet.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
381
Något som väcker misstankar om felaktiga uppgifter är att det från 2003 och framåt finns en återkommande skrivning om att modern inte får kontakt med barnets far på grund av att hans mobil inte fungerar, är avstängd eller ur funktion. I vårt begränsade urval nämns detta i ungefär en tredjedel av de adoptionsakter vi granskat från 2003–2023.
När det gäller Etiopien finns vissa mönster i beskrivningarna av varför barnen adopteras. I AC:s adoptioner på 1970-talet var det, i det stickprov av akter vi granskat, vanligt att modern var ogift och fadern okänd. Exempelvis återkommer under 1975 en nästan ordagrant likartad formulering om detta i domstolens adoptionsbeslut, nämligen att fadern var okänd och modern ”has agreed to offer her son/doughter who was born out of wedlock for adoption to the applicants”. Ett av AC:s ombud i Etiopien som förmedlade adoptioner på 1970-talet uppger att hon efter ett tag tyckte att socialarbetarens bakgrundsbeskrivningar blev väldigt lika, att han ”inte varierade sig så mycket”. I de privata adoptionerna på 1970-talet var det i stället vanligt att barnet förmedlas för adoption på grund av att barnets mor dött vid förlossningen. I Etiopien lämnades fler barn för adoption från sjukhus, jämfört de övriga länder vi undersökt – antingen för att modern dött i samband med förlossningen, vilket var vanligt på 1970-talet, eller för att modern övergav sitt barn på sjukhuset kort efter förlossningen, vilket var vanligt på 1980-talet.
I Chile finns också vissa mönster i barnets bakgrundshistorier. Vår aktgranskning visar att i cirka 60 procent av ärendena anges skälet för adoption vara att modern är ensamstående och inte kan ta hand om barnet. Ofta handlar det om en tillfällig relation där fadern lämnat modern när han fick reda på graviditeten och han inte vill ta ansvar eller bidra ekonomiskt. Modern lämnar barnet av ekonomiska skäl, för att hon inte kan behålla sitt arbete, ofta som hembiträde, eller för att hon redan har flera andra barn sedan tidigare att försörja. Ofta är modern ung och bor hemma hos sina föräldrar, som inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om ytterligare ett barnbarn eller inte accepterar barnet.
I adoptionsakterna från Colombia står ofta bara att föräldern eller föräldrarna har lämnat barnet för att ingen kan ta hand om barnet eller utan närmare förklaring. När det framgår varför modern lämnat barnet så handlar det oftast om att hon blivit lämnad av bar-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
382
nets far under graviditeten eller att han inte erkänner barnet, och att modern inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Ofta har hon barn sedan tidigare. I vissa fall handlar det om en ung mor som blivit gravid vid en tillfällig relation och inte har möjlighet att ta hand om barnet. Att modern inte har ekonomiska förutsättningar att ta hand om barnet anges som skäl för adoptionen i närmare en tredjedel av akterna. I de fall moderns arbete framgår är det nästan alltid arbete som hushållerska eller hembiträde. Relativt ofta beskrivs sociala eller psykiska problem hos modern, till exempel att hon inte lyckats ta hand om barnet, försökt skada barnet, inte är intresserad av barnen, att hon missbrukar droger eller är hemlös.
Den här typen av mönster i beskrivningarna av barnets bakgrund och skäl för adoption kan givetvis spegla verkliga förhållanden. Många ursprungsföräldrar var fattiga, och ensamstående mödrar har känt sig tvungna att lämna bort sitt barn av sociala och kulturella skäl. Men återkommande mönster i beskrivningarna kan också indikera att uppgifterna inte alltid stämmer.
Felaktigheter i adoptionshandlingar har förekommit även i andra länder än dem vi gjort fördjupad granskning av
Felaktiga uppgifter i adoptionsakter har varit ett problem i adoptioner från fler länder. Felaktigheter i dokumentationen i privata adoptioner från Thailand framkom redan på 1970-talet, vilket vi visade i avsnitt 6.2.7. Flera personer som adopterats från Indien uppger i våra intervjuer att de har upptäckt felaktiga eller motstridiga uppgifter, till exempel om hur de lämnats för adoption. Något som återkommer är att barnet uppgetts vara övergivet, trots att det senare visat sig att det inte stämmer. Adopterade och ursprungsfamiljer från Indien har vittnat om att många av dem som adopterats från Indien till Sverige kommer från statligt finansierade barnhem där de registrerats som övergivna, men i efterhand har visat sig varit borttappade, försvunna eller stuln a.139Även barnrättsorganisationen Against Child trafficking (ACT) har under sina resor till Indien och möten med ursprungsmödrar upptäckt felaktigheter och falska dokument i adoptionsakter .140
139 DN Debatt 2018-03-07. 140 Möte med ACT 2023-10-04 och 2024-04-15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
383
6.4.4 Adoptionshandlingar har ibland förstörts eller hållits oåtkomliga för adopterade
Det finns uppgifter om att adoptionshandlingar medvetet har förstörts
Adopterade som söker sitt ursprung har ibland fått besked om att deras handlingar har förstörts. Det kan bero på bristande administration eller rutiner för arkivering men det kan i vissa fall även vara en medveten handling för att dölja en olaglig adoption. Ett barnhem i Lautaro i Chile drevs av ett svenskt missionärspar som har förmedlat adoptioner till Sverige. Det finns uppgift om att många dokument från detta barnhem avsiktligt brändes upp 1995 när föreståndaren fick sluta sitt arbete på barnhemmet. De dokument som brändes upp var bland annat handlingar från 1964 när de första barnen kom till barnhemmet. Det statliga barnhemmet Kebebe Tsehay i Etiopien hade mellan 2010 och 2016 en direktör som misstänktes för korruption och trafficking. När hon blev medveten om misstankarna reste hon till Kenya. Innan hon åkte ska hon ha bränt dokument från barnhemmet. AC samarbetade med detta barnhem och förmedlade enstaka barn därifrån under denna period. Se volym 2, kapitel 4 och 6. En adopterad person från Indien som vi intervjuat berättar att föreståndaren för barnhemmet har påstått att vår intervjupersons dokument har förstörts i en översvämning, medan en annan person på barnhemmet har sagt att så inte var fallet. Vår intervjuperson menar att det har varit en vanlig historia i Indien att alla papper blivit uppätna av råttor eller förstörts i översvämningar. En advokat beskrev för vår intervjuperson att man i Indien bränner upp alla dokument efter 10 år.
Enskilda svenska förmedlare har bevarat handlingar i egna arkiv
Flera av de svenskar som varit delaktiga i adoptionsförmedlingen i Etiopien har sparat handlingar med uppgifter om barnen i egna arkiv. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner privat och via AC. Många adopterade från Etiopien är frustrerade över att inte få tillgång till sina adoptionshandlingar när dessa personer inte vill lämna ut sina handlingar. Personerna börjar i många fall bli gamla och vissa har gått bort. AEF har i flera fall vänt sig till förmedlarnas
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
384
barn för att få ut handlingarna, men fått höra att barnen till den avlidna gjort sig av med handlingarna eller att handlingar har slängts i samband med tömning av dödsbo .141
De två personer som eventuellt förmedlat flest barn från Etiopien till Sverige har haft egen dokumentation från adoptionerna. AC:s medarbetare i Etiopien 1982–2012 hade ett eget arkiv med 560 ärenden som hon överlämnade till AC när hon slutade. AC gick igenom allt och kompletterade de befintliga akterna, men det mesta var enligt AC dubbletter och tillförde inte någon ny information. AC:s ombud i Etiopien 1974–1976 som förmedlade 159 barn via AC har i en bok samlat information om de etiopiska barn hon förmedlade. Hon uppger att AC för många år sedan skulle ta en kopia av boken, men AC har meddelat att de i dag inte har någon sådan kopia. Vi har fått se boken och det mesta är uppgifter som borde finnas med i den adopterades akt och som troligtvis inte tillför någon extra information. I vissa fall finns dock uppgifter som möjligen kan tillföra något extra, såsom namn på föräldrarna, deras telefonnummer eller bostadsort eller bild på modern. Vi har uppmanat personen att göra en kopia på sin bok och lämna in den till Riksarkivet eller AC.
Under 2011 gjorde MIA en ansträngning för att samla in privata adoptionsförmedlares arkiv med adoptionshandlingar. Myndigheten skrev att det för de adopterades skull är viktigt att dokumentation om adoptioner bevaras och att Riksarkivet kan ta emot arkiv från enskilda aktörer som förmedlat adoptioner. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta personer som förmedlat barn till Sverige från olika ursprungsländer med ett erbjudande om att ta emot handlingar .142Riksarkivet har också upprättat en förteckning över personer som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Där nämns ytterligare flera namn .143
141 Möte med AEF 2023-08-31; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea”, inkom via e-post 2023-10-13; E-post till Adoptionskommissionen 2024-06-19. 142 Brev från MIA till privata aktörer ”Angående dokumentation av adoptionsverksamhet” 2011-05-25 MIA dnr 47:95/11. 143 Riksarkivet ”Lista privata adoptionsförmedlare som kan ha adoptionshandlingar”, enligt Riksarkivet okänt ursprung, inkom till Adoptionskommissionen via e-post 2023-09-29.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
385
6.5 I adoptionsakterna finns ofta oklarheter kring hur och varför barnen lämnats för adoption
Utredarens bedömning: För att svenska aktörer ska vara säkra
på att en adoption är till barnets bästa, behöver det finnas dokumentation från ursprungslandet som visar att förutsättningarna för internationell adoption är uppfyllda. Det behöver bland annat framgå att barnets sociala situation har utretts och att barnet bedömts vara i behov av adoption.
Social utredning och förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption saknas relativt ofta i de privata och enskilda adoptionsakterna. Det har i adoptionsakterna från flera länder inte heller varit tydligt vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption.
6.5.1 Inledning
Att adoption bara får komma till stånd om adoptionen är till barnets bästa har uttryckts på olika sätt i svensk rätt sedan 1917. Principen om barnet bästa är också en av barnkonventionens grundprinciper. När det gäller adoption föreskriver konventionen att staterna ska säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 21). Enligt barnrättskommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoptio n.144Barnets bästa kommer även till uttryck i 1993 års Haagkonvention (artikel 1) och 2008 års Europarådskonvention (artikel 4). En förutsättning för att avgöra om en adoption är till barnets är att det säkerställs att barnet blivit tillgängligt för adoption på rätt sätt.
144 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar
nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa
(CRC/C/GC/14) s. 38 och 48.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
386
6.5.2 Det framgår inte alltid av akterna hur det säkerställts att adoptionen är till barnets bästa
Det framgår inte alltid om social utredning gjorts och av vem – det är särskilt sällsynt i privata och enskilda adoptioner
I en stor del av de adoptionsakter vi gått igenom framgår inte vem som utrett barnets bakgrund och ibland framgår inte om någon utredning har gjorts. Detta gäller särskilt de privata och enskilda adoptionerna vi granskat från Sri Lanka, Etiopien och Polen. Där framgår i mindre än 5 procent av akterna vem som utrett barnens bakgrund.
En social utredning finns oftare med i akterna över adoptioner som förmedlats via de svenska auktoriserade adoptionsorganisationerna. I akterna från Sydkorea finns alltid social utredning med. I de flesta akter från Kina finns en viss typ av social utredning genom att notariekontoret i sin övergivandeförklaring dokumenterat när, var och hur barnet hittades, och även SWI har dokumenterat den typen av uppgifter i sin rapport om barnets utveckling. I akterna från Colombia finns uppgift om att social utredning av barnet gjorts i ungefär 70 procent av akterna. Det är ICBF eller något av de privata barnhemmen som gjort utredningen. Social utredning finns däremot med i mindre än hälften av akterna från Chile. I de fall det framgår vem som utrett barnets bakgrund är det oftast AC:s socialsekreterare i Chile, men ibland en socialsekreterare vid domstolen eller på sjukhuset. När social utredning saknas står dock ofta något kort om barnets bakgrund i domstolens beslut om vårdnadsöverflyttning eller i AC-representanternas brev till de svenska adoptivföräldrarna.
Det har skett en tydlig förbättring över tid när det gäller hur ofta en social utredning finns med i akterna. Det finns med i samtliga av AC:s adoptionsakter från 2024.
I de privata och enskilda adoptionerna saknas relativt ofta förklaringar till varför barnet adopteras
I de privata och enskilda adoptionerna från Sri Lanka, Etiopien och Polen saknas förhållandevis ofta beskrivningar av varför barnet lämnas för internationell adoption. I vårt urval av akter från Polen och
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
387
Sri Lanka finns sådan information i lite mer än hälften av fallen, och i akterna från Etiopien i drygt två tredjedelar av fallen.
I akterna rörande förmedlade adoptioner från Sydkorea och Chile framgår nästan alltid varför barnet ska adopteras internationellt. Ofta finns fylliga beskrivningar av detta. Även i Colombia framgår oftast skälet till adoptionen, även om de många gånger är relativt intetsägande. Det kan exempelvis vara att modern har lämnat barnet till barnhemmet eller domstolen, eller att hon inte kunde ta hand om barnet. Det är särskilt i de tidiga adoptionerna från Colombia som det saknas information om varför barnet ska adopteras. I Kina har skälet för adoption så gott som alltid varit att barnet hittats övergivet.
Endast i vissa länder har det varit tydligt vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption
I de privata och enskilda adoptionsakterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen som vi granskat har det nästan aldrig framgått av akten vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. Även i akterna från Kina är det otydligt vilken aktör som avgjort att barnen är tillgängliga för adoption. I Colombia framgår det i ungefär 30 procent av akterna, och då har det varit ICBF som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. I akterna från Chile och Sydkorea har det däremot nästan alltid varit tydligt vem som har avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. I Chile har det varit domstolen, och i Sydkorea har det varit adoptionsorganisationen CPS/SWS/KWS.
I de adoptionsakter vi granskat har vi i stort sett aldrig noterat att det finns med något särskilt dokument utfärdat av en myndighet, som förklarar att barnet är tillgängligt för adoption. Det gäller samtliga undersökta länder. Vår granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024 visar att det numera oftare finns med ett skriftligt beslut från en myndighet om att barnet är tillgängligt för adoption. Hur stor andel av adoptionsakterna som innehåller ett sådant dokument är delvis en tolkningsfråga.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
388
I de privata och enskilda adoptionsakterna saknas relativt ofta information om vem som lämnat barnet för adoption
I de privata och enskilda akterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen saknas relativt ofta information om vem som lämnat barnet för adoption. I akterna från Polen finns uppgift om det i ungefär hälften av fallen, och i akterna från Sri Lanka och Etiopien i ungefär 70 procent av fallen. I Chile, Colombia och framför allt Sydkorea framgår nästan alltid vem som lämnat barnet för adoption. I Kina, där det alltid handlar om övergivna barn, framgår aldrig vem som först lämnat barnet, men i drygt hälften av akterna vem som hittat barnet och lämnat det vidare till den lokala polisen och SWI eller barnhemmet.
Tabell 6.4 Uppgifter om hur det säkerställts att adoptionen är till barnets bästa
Land Andel akter där det framgår vem som utrett barnets bakgrund
Andel akter där det framgår varför barnet behöver adopteras
Andel akter där det framgår vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption
Andel akter med skriftligt beslut från en myndighet om att barnet är tillgängligt för adoption
Andel akter med information om vem som lämnat barnet för adoption
Chile
57 % 94 % 91 %
7 %
90 %
Colombia 72 % 87 %* 30 %
4 %
84 %
Sydkorea 100 % 95 % 98 %
0 %
99 %
Kina
75 % 100 %
0 %
0 %
**
Polen
5 % 56 %
5 %
0 %
51 %
Sri Lanka 0 % 56 %
7 %
0 %
67 %
Etiopien 3 %*** 68 %
0 %
0 %
71 %
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet. * Ofta står dock bara att föräldrarna lämnat barnet eller att barnet lämnats för att de inte kan ta hand om barnet, men utan närmare förklaring. ** Endast barn som hittats övergivna. *** I flera akter har vi dock noterat att det är oklart, men att det eventuellt är myndigheten MOLSA som utrett barnets bakgrund.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
389
6.5.3 För övergivna barn finns inte alltid uppgifter om när, var och hur barnet hittades
I adoptionerna från Kina till Sverige har barnen i samtliga fall beskrivits som övergivna och barnen har hittats på olika platser. Men även i adoptionerna från Sydkorea och Etiopien har de barn som förmedlats för adoption till Sverige relativt ofta varit övergivna. I dessa fall finns av förklarliga skäl inte uppgifter om barnets föräldrar eller information om barnets bakgrund. Däremot borde det finnas information om när, var och hur barnet hittades och av vem för att visa att det verkligen handlar om ett övergivet barn. Sådan information kan också vara viktiga ledtrådar för adopterade som söker sitt ursprung.
Vår aktgranskning visar dock att det inte alltid framgår när, var och av vem barnet hittades. Det finns mer sådana uppgifter i akterna från Kina jämfört med akterna från Sydkorea och särskilt Etiopien. I akterna från Kina finns i omkring 90 procent av akterna uppgift om när barnet hittats och även var barnet hittades. Men det är endast i drygt 50 procent av akterna som det framgår vem som hittat barnet. Ofta står att den lokala polisen lämnade barnet till SWI, men det är oklart vem som hittade barnet och kontaktade polisen. AC har uppgett att det i Kina finns ett dokument utfärdat av polisen där det framgår vem som har hittat barnet, platsen och tidpunkten. Men det dokumentet finns endast sparat i Kina och har inte överlämnats till adoptivföräldrarna eller adoptionsorganisationen.
I akterna från Sydkorea som rör övergivna barn finns i drygt 60 procent av akterna uppgift om när och var barnet hittades. Uppgift om vem som hittade barnet finns endast i drygt 20 procent av akterna. Det var huvudsakligen på 1970-talet som det inte alltid framgick var barnet hittades, men då var det i stället vanligare att det framgick vem som hittat det övergivna barnet.
I drygt hälften av de privata och enskilda adoptionsakterna från Etiopien rörande övergivna eller föräldralösa barn, finns information om var barnet hittades. Det är betydligt ovanligare att det framgår vem som hittade barnet eller vilket datum barnet hittades.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
390
Tabell 6.5 Uppgifter om när, var och hur barn har hittats
Land Andel akter som avser övergivna barn
Andel akter med uppgift om när barnet hittades
Andel aktermed uppgift om var barnet hittades
Andel akter med uppgift om vem som hittade barnet
Chile
5 %
x
x
x
Colombia
6 %
x
x
x
Sydkorea
40 %
62 %
67 %
23 %
Kina
96 %
91 %
92 %
54 %
Polen
0 %
x
X
x
Sri Lanka
0 %
x
X
x
Etiopien
42 %
8 %
54 %
15 %
Andelar beräknas här utifrån de akter som handlar om just övergivna barn. Inte andelar av samtliga akter. Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adoptionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
6.6 Tveksamt om subsidiaritetsprincipen efterlevts
Utredarens bedömning: För att svenska aktörer ska vara säkra på
att subsidiaritetsprincipen efterlevts behöver det finnas dokumentation som visar att ursprungslandet har prövat och funnit att det inte finns något lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland innan barnet förmedlas för adoption till Sverige. Även om subsidiaritetsprincipen första gången uttrycktes av FN i 1986 års deklaration har principen erkänts i praxis sedan 1950-talet. Information om hur subsidiaritetsprincipen har efterlevts borde därför ha funnits med i adoptionsakter under hela den undersökta perioden och särskilt från slutet av 1980-talet.
Det framgår sällan av adoptionsakterna vilka ansträngningar ursprungsländerna har gjort för att söka nationella lösningar innan barnen bedöms vara tillgängliga för adoption till Sverige. I flera länder har adoptionsprocessen ofta varit så snabb att det finns en ökad risk att subsidiaritetsprincipen inte efterlevts.
Vissa förbättringar har gjorts över tid, men Sverige säkerställer fortfarande inte i tillräcklig utsträckning att subsidiaritetsprincipen följs. Svenska aktörer litar på att ursprungsländerna använder internationell adoption som en lösning efter att andra alternativ prövats noga, men kontrollerar det inte.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
391
6.6.1 Inledning
En grundläggande princip vid adoption är subsidiaritetsprincipen, som innebär att ett barn endast ska adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprungliga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland. Principen har kommit till uttryck i såväl internationell som svensk praxis sedan 1950-talet. I prop. 1978/79:108 står att det i allmänhet anses vara bäst för ett barn att få stanna i den egna biologiska familjen eller åtminstone få stanna i hemlandet som foster- eller adoptivbarn. Att bli adopterad utomlands är dock att föredra framför att växa upp på en institution .145Subsidiaritetsprincipen kom till uttryck i 1986 års deklaratio n146och bekräftades och tydliggjordes i barnkonventionen 1989 och i 1993 års Haagkonvention.
6.6.2 Det framgår sällan att ursprungslandet sökt nationella lösningar innan barnet adopteras till Sverige
Vår aktgranskning visar att det är sällsynt med dokumentation i akten som visar att ursprungsländerna har sökt nationella lösningar innan barnen blir tillgängliga för adoption till Sverige. Sådana insatser kan ha gjorts utan att det framgår av adoptionsakten i Sverige. Ofta framstår det dock som att internationell adoption ofta har varit ett förstahandsval och inte en lösning när andra möjligheter är uttömda.
I akterna från Chile framgår i drygt 20 procent av fallen att man först sökt en nationell lösning. Siffran har inte förändrats över tid. När det gäller Colombia har vissa förbättringar skett över tid. I de tidiga akterna från Colombia framgår i stort sett aldrig att man sökt efter nationella lösningar innan barnet förmedlats för adoption till Sverige (i mindre än 5 procent av akterna). Efter att subsidiaritetsprincipen infördes 1993 och fram till 2013 framgår i drygt 10 procent av akterna att man sökt nationell lösning. Efter 2013 när Colombia ytterligare skärpte kraven, kommenteras i ungefär hälften av akterna att man försökt hitta en lösning inom den närmsta familjen.
145Prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 9 f. 146 Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
392
I akterna från Kina och Sydkorea har vi inte sett information om att man sökt nationella lösningar för att ta hand om barnet innan det blir aktuellt för internationell adoption. Detta trots att många av adoptionerna från Sydkorea och Kina skett efter att subsidiaritetsprincipen infördes i barnkonventionen. Hur Sydkorea tillämpar subsidiaritetsprincipen har varit en återkommande fråga för den svenska tillsynsmyndigheten sedan 1970-talet. Alltsedan 1960-talet har Sydkoreas ambition varit att minska och slutligen upphöra helt med de internationella adoptionerna. Från 1980-talet har Sydkoreas ekonomi varit sådan att landet borde ha kunnat lösa situationen för barnen nationellt. Sydkorea har fått kritik för att de trots sin enorma ekonomiska tillväxt från 1960-talet och framåt inte har avslutat sitt internationella adoptionsprogram.
Inte heller i några av de privata och enskilda akterna från Sri Lanka och Etiopien vi granskat framgår att man sökt en nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Forskare och andra aktörer har pekat på att Etiopien är ett av de länder som har haft utmaningar i genomförandet av subsidiaritetsprincipen ända fram till 2010-talet .147I Sri Lanka dröjde det till 2000-talet innan nationell adoption har prioriterats för barn i behov av en ny famil j.148
När det gäller Polen framgår i mindre än var tionde akt vi granskat att man sökt en nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Viss förbättring har skett över tid. Enligt avtalet från 1990 mellan det polska hälsoministeriet och den polska organisationen TPD skulle barn i första hand adopteras av en polsk familj ,149och år 1992 slog Högsta domstolen fast att subsidiaritetsprincipen gällde i Polen även fast den inte var reglerad i polsk lag. Trots detta framgår det endast i 25 procent av akterna från 1993 och framåt att man först sökt nationell lösning. År 1995 ratificerade Polen 1993 års Haagkonvention och lagreglerade subsidiaritetsprincipen .150
147 B. Mezmur (2010), ”The sins of the ‘saviours’”: Child trafficking in the context of intercountry
adoption from Africa. Paper presented at the Special Commission of the Hague Conference
on Private International Law, The Hague, Netherlands, 17–25 June 2010, Information Document no. 2; Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009), Fruits of Ethiopia.
Intercountry Adoption: The Rights of the Child, or the ‘Harvesting’ of Children? A Study on Intercountry Adoption in Ethiopia.
148 https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/asien/sri-lanka/. Hämtad 2023-05-25; FFIA:s nyhetsbrev januari 2013. Inkommet från FFIA; FFIA :s landrapport 2014 inkom MIA 2014-06-11 dnr 3.3.2:367:1/14; FFIA:s landrapport Sri Lanka 2007 inkom MIA 2007-06-04 dnr 64:352:1/07. 149 NIA. Rapport från NIA:S besök i Warszawa 25–28 februari 1991 – se även kortfattad första rapport mars 1991, dnr 72:338/91. 150 Se t.ex. MIA. Beslut om auktorisation BFA – Polen den 8 oktober 2007, dnr 61:502/07.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
393
Vissa förbättringar har skett när det gäller redogörelser för hur subsidiaritetsprincipen efterlevs, men fortfarande finns brister. I vår granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024 framkommer att det i drygt en tredjedel av akterna inte framgår att ursprungslandet har försökt hitta lösningar för barnet inom landet innan det förmedlas för internationell adoption. Det gäller framför allt adoptioner från Indien och Sydkorea. Vad gäller Indien framhåller AC att ett av dokumenten som centralmyndigheten utfärdat och som finns med i akten (NOC) innebär att myndigheten säkerställt att subsidiaritetsprincipen efterlevts. Som adoptionsorganisation har de dock inte rätt att ta del av den informationen eftersom den är sekretessbelagd. I Indien finns riktlinjer som beskriver vilka steg som måste ha vidtagits innan en internationell adoption kan bli aktuell och ett digitalt system för att under en given tid söka efter inhemska föräldrar. Det är först därefter, när alla möjligheter att finna en familj i Indien är uteslutna, som det finns möjlighet till en internationell adoption. I Sydkorea framhåller AC att det inte framgår av akterna, men att det är väl känt att det finns en välreglerad kontroll i landet innan en internationell adoption blir aktuell. Min bedömning är att generella regler och riktlinjer är bra, men räcker inte för att säkerställa att tillräckliga åtgärder har vidtagits i de enskilda fallen. Man har litat på systemet i stort, men inte säkerställt att reglerna efterlevs.
I övriga två tredjedelar av akterna beskrivs att barnet inte kan tas om hand nationellt, och oftast anges också någon förklaring. Det kan handla om att det inte finns någon lämplig familj i landet eftersom det finns så många barn tillgängliga för adoption, att ingen inhemsk familj har visat intresse för att adoptera barnet efter utannonsering eller att det inte finns några adoptionsvilliga familjer behöriga för matchning i familjen. I några fall beskrivs barnets ålder, en funktionsnedsättning eller att ursprungsföräldrarna missbrukar droger som försvårande omständigheter för att hitta lösningar inom landet.
Vilka konkreta försök att finna nationella lösningar framgår däremot mer sällan av akterna. Det beskrivs i mindre än 20 procent av akterna, och då har vi även räknat in försök att placera barnet hos släktingar.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
394
6.6.3 I Sydkorea och Chile har processen varit så snabb att risken ökar för att subsidiaritetsprincipen inte följts
Vår aktgranskning för Sydkorea visar att det har gått snabbt från det att barnet hittats övergivet till dess att svenska föräldrar har utsetts för barnet. För hälften av de övergivna barnen har det skett inom 2,5 månader efter att de hittats. Om man ser till samtliga barn i aktgranskningen (ej endast övergivna barn) har hälften av barnen varit under fyra månader gamla när svenska adoptivföräldrar utsetts. Detta väcker frågor om barnets bakgrund har utretts tillräckligt noga och om Sydkorea i tillräcklig utsträckning ansträngt sig för att hitta andra omvårdnadslösningar för barnet inom landet.
I våra intervjuer med personer som har adopterats på 1970- och 1980-talet har vi också fått flera exempel på att adoptionsprocessen i Sydkorea gått väldigt fort och även att beslut har fattats i fel ordning. En adopterad blev utvald för internationell adoption en vecka efter att ha lämnats på polisstationen. En annan berättade att handläggningstiden i Sydkorea var två månader från att barnet hittades till ankomsten till Sverige. SWS beslut om att barnet var tillgängligt för adoption fattades när barnet redan var i Sverige. Ytterligare en av våra informanter berättade att föreståndaren för SWS blev utsedd som vårdnadshavare och godkände adoptionen när barnet befann sig i Sverige. Barnet lämnade alltså landet innan det slagits fast att barnet var tillgängligt för adoption.
Även adoptionsprocessen i Chile har varit mycket snabb. Enligt företrädare för brottsutredningen i Chile har handläggningstiderna för internationella adoptionsärenden varit betydligt kortare än vad den juridiska handläggningstiden för adoption borde ha varit i Chile. Den juridiska handläggningstiden i Chile borde enligt dem ha varit minst fyra månader, men de konstaterar att handläggningstiden varierar från bara några dagar upp till mer än 90 dagar i ett fåtal fall .151Vår aktgranskning visar att det i genomsnitt har tagit 18 dagar från social utredning till beslut om vårdnadsöverflyttning, och därefter ytterligare 20 dagar innan barnet anländer till Sverige. Barnen från Chile var också ofta väldigt små när de kom till Sverige. Nästan hälften av barnen från Chile har varit under fyra månader gamla när de anlände till Sverige. Den snabba processen i Chile väcker frågor
151 MFoF Ny information från brottsutredningen i Chile om internationella adoptioner
den 25 januari 2019.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
395
om barnens bakgrund verkligen har utretts tillräckligt noga och om Chile i tillräcklig utsträckning ansträngt sig för att hitta inhemska lösningar för barnen, innan man beslutar att de ska adopteras till Sverige.
Även barnen från Sri Lanka har varit mycket små när de anlänt till Sverige. En tredjedel av barnen var under 3 månader. I övriga länder har barnen varit något äldre när de kommit till Sverige, framför allt barnen från Colombia och Kina.
6.6.4 I de fall barnen beskrivits som övergivna framgår sällan vilka ansträngningar som gjorts för att finna föräldrarna
Vår aktgranskning visar att det sällan framgår att aktörer i ursprungsländerna har sökt efter barnets föräldrar eller släktningar i de fall det handlar om övergivna barn. I akterna från Kina står visserligen nästan alltid något om att de ursprungliga föräldrarna eller andra släktingar inte kunnat hittas. Det står dock på liknande sätt i alla övergivandecertifikat, ungefär ”Her birth parents and other relatives have not been found up to now” och det finns inte någon närmare beskrivning av vilka insatser som gjorts och oftast inte heller hur länge sökningen pågått, trots att det var ett krav enligt kinesisk lag.
Vilka ansträngningar som gjorts för att söka efter ursprungsföräldrar eller släktingar för övergivna barn framgår ytterst sällan i de privata och enskilda akterna från Etiopien, då barnet uppges vara övergivet. Från 1982 och framåt framgår dock oftast att myndigheterna i Etiopien satt in en annons i en nyhetstidning några veckor innan domstolen fattar beslut om adoption för att se om någon gjorde anspråk på barnet inom föreskriven tid. I annonsen framgår att barnet är föreslaget för adoption.
6.6.5 Ett fall i Colombia visar att man inte gjort tillräckliga eftersökningar efter barnets familj
I våra intervjuer i Colombia har vi fått beskrivet att ansvariga myndigheter under 1970- och 1980-talet inte alltid noggrant utredde om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet. Barnet förklarades snabbt som övergivet och adopterades utom-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
396
lands .152Att man i Colombia inte noggrant utredde om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet innan det adopterades utomlands, är särskilt problematiskt mot bakgrund av den långvariga väpnade konflikten i Colombia som inneburit en ökad risk för att barn tagits eller skiljts från sina föräldrar. Ett tydligt exempel på detta handlar om ett barn som adopterades till Sverige 1993 via AC. Pojken och hans mor hade kidnappats av en grupp paramilitärer i sydvästra Colombia i december 1992, och pojken hade sedan hittats övergiven 25 mil från sin hemstad. Pojken förklarades övergiven av en domstol i Pasto och domstolen fattade därefter beslut om adoption av pojken till en svensk familj. Senare framkom att ICBF hade annonserat i lokalmedia om att man funnit ett övergivet barn och annonserade vid tre tillfällen efter barnets föräldrar via den lokala radiostationen – men uppgett felaktigt namn på pojken och eftersökningarna gjordes inte i hela landet utan i den region där han hittades. Pojkens mormor inledde en process om hävande av adoptionen. År 1995 förklarade Högsta domstolen i Pasto adoptionen ogiltig eftersom man underkände övergivandeförklaringen .153
6.7 Avsteg från en rättssäker adoptionsprocess
Utredarens bedömning: Svenska aktörer har på olika sätt gjort
avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare. Att kringgå de skyddsåtgärder som omgärdar adoptionsprocessen innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets grundläggande rättigheter.
I vissa länder har barn förts till Sverige utan att något beslut om adoption har fattats i ursprungslandet. I Chile har det skett genom att svenska föräldrar fått vårdnaden om barnen i Chile, och i Sydkorea genom att barnen har förts till Sverige som fosterbarn. I Colombia, Polen och Etiopien har barnen ibland kommit till Sverige innan ett slutligt adoptionsbeslut fattats.
152 Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022),
Hay futuro si hay verdad – Informe Final. La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio.
153 Svenska ambassaden Bogotá, kryptotelegram till UD 1995-06-21, dnr R34, Vco, 139.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
397
I Chile har barnen ibland fått svenska namn i ett födelsebevis, redan innan domstolen fattat beslut om vårdnadsöverflyttning. I framför allt Sri Lanka har adoptivföräldrar adopterat barn privat utan godkännande av förmedlingsväg och tagit emot ett annat barn än det de fått barnbesked om, så kallat ”barnbyte”.
Avsteg från adoptionsprocessen har också skett i form av så kallade ”kuddadoptioner” där svenska kvinnor felaktigt registrerat sig som biologisk mor till ett barn i ett annat land. Ett annat förfarande är falska faderskapsbekräftelser där svenska män felaktigt uppgett sig vara biologisk far till ett barn. Ytterligare ett exempel på avsteg är att gravida kvinnor rest till Sverige för att föda ett barn och låta ett svenskt par adoptera barnet nationellt. Dessa förfaranden är exempel på oetiska ageranden som syftar till att kringgå den internationella adoptionsprocessen.
6.7.1 Inledning
Att göra avsteg från ordinarie adoptionsprocessen vid den aktuella tidpunkten, innebär att de skyddsåtgärder som funnits för att beakta barnets bästa inte har respekterats. Det innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets grundläggande rättigheter.
6.7.2 Barn har ibland förts till Sverige utan adoptionsbeslut
I vissa länder har barn anlänt till Sverige utan att beslut om adoption fattats i ursprungslandet. Ibland har det berott på att det andra landet inte haft en adoptionslagstiftning eller att ursprungslandets adoptionslagstiftning inte ansetts möjlig att tillämpa för internationella adoptioner. Det kan också ha berott på att det var långa väntetider i ursprungslandets domstolar och att barnet därför lämnat landet innan adoptionen är genomförd där.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
398
Vårdnadsöverflyttning i Chile var ett sätt att kringgå den chilenska lagstiftningen
Chiles adoptionslag ställde krav på en prövotid om två respektive fyra år innan barnet fick adopteras. Under prövotiden skulle barn och adoptanter bo tillsammans för att se att adoptionen var till barnets bäst a.154För att underlätta adoptioner till Sverige utarbetade AC 1973 tillsammans med Chiles justitiedepartement en egen modell som innebar att chilensk domstol fattade beslut om vårdnadsöverflyttning till de svenska blivande adoptivföräldrarna. Adoptionen genomfördes sedan i svensk domstol utan att avvakta den lagstadgade prövotiden i Chile. Genom att föra över vårdnaden på de blivande adoptivföräldrarna och sedan adoptera barnet i Sverige kunde man kringgå Chiles adoptionslagstiftning och snabba på adoptionsprocessen.
Barnen har ibland förts till Sverige som fosterbarn för att senare adopteras
I Sydkorea förenklades adoptionsprocessen 1972 så att det inte längre krävdes ett adoptionsbeslut i domstol, utan endast ett beslut om utresetillstånd, innan barnet lämnade landet. Anledningen till ändringen var att de långa väntetider som uppstått i de sydkoreanska domstolarna medförde att barnen under lång tid blev kvar i fosterplacering i Sydkorea. Mellan åren 1973 till 2012 gav SWS samtycke till att barn fosterhemsplacerades i Sverige för att senare adopteras genom beslut i svensk domstol .155Under perioden har alla barn som förmedlats för adoption från Sydkorea kommit till Sverige som fosterbarn, och vid ankomst till Sverige haft föreståndaren för SWS som vårdnadshavare. En konsekvens av förfarandet var att barnen, som vi uppfattar det av arkivmaterialet, inte hade någon juridisk vårdnadshavare i Sverige innan beslut om adoption fattades i Sverige. Vår aktgranskning visar dessutom att det i genomsnitt har dröjt ett år från att barnet anlänt från Sydkorea till dess att ett beslut om adoption har fattats i svensk domstol. I de akter vi granskat har tiden mellan barnets ankomst till Sverige och adoptionsbeslut i domstol varierat från drygt en månad till nästan 4 år. Detta innebär
154 Artikel 2 lag nr 16 346 från 1965. 155 Brev från Socialstyrelsen till SWS den 2 oktober 1972, HB2/14:5, R 34 Xko.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
399
att barn i många fall saknat juridisk vårdnadshavare i Sverige under lång tid.
Ett liknande förfarande användes under 1970-talet i adoptionerna från Etiopien till Sverige. Då kom många barn från Etiopien som fosterbarn på grund av de långa väntetiderna i etiopiska domstolar .156Det förekom både i privata adoptioner och adoptioner via organisation, det vill säga via AC. AC bedömde att det utifrån ett barnrättsperspektiv var bättre att barnen kom till Sverige som fosterbarn än att låta barnen vara kvar länge på institutioner med hög dödlighet .157Inom något år genomfördes adoptionen först i etiopisk domstol och därefter i svensk domstol.
Barn från Colombia och Polen har ibland kommit till Sverige innan ett slutligt adoptionsbeslut fattats
Barn från Colombia har ibland förts till Sverige innan beslut om adoption har fattats. Under 1980-talet lämnade många barn Colombia utan ett slutgiltigt adoptionsbeslut (sentencia). I lagen från 1989 ställdes krav på att det slutliga domstolsbeslutet skulle vara fattat och barnets nya födelsebevis registrerat innan barnet lämnade landet. En domare vid en familjerätt i Bogotá säger i en intervju med oss att det faktum att barn före 1989 kunde lämna landet utan slutgiltigt adoptionsbeslut gav utrymme för oegentliga adoptioner. I de akter vi granskat och där datum framgår, har 44 procent av barnen från Colombia kommit till Sverige innan det slutgiltiga beslutet om adoption fattats i Colombia. Det beslutet fattades i de fallen oftast några månader efter att barnet kommit till Sverige, men det varierar från några dagar till närmare 2 år efter ankomsten.
Även från Polen har blivande adoptivföräldrar fört barn till Sverige innan det är helt klart att de kommer få adoptera barnet. NIA blev uppmärksammad på detta i mitten av 1990-talet. I ett fall hade en domstol i Polen beslutat att en familj fick ta med sig ett barn till Sverige för medicinsk vård och rehabiliterin g.158I aktgranskningen har vi sett exempel på att barn kommit till Sverige en månad innan beslut om adoption fattats i Polen.
156 PM 1973-04-07 inkom till Socialstyrelsens NIA 1973-10-12 dnr 14:116/72 och 79:455/73. 157 Möte med AC och BFA 2024-03-11. 158 Från Riksarkivet, sekretessmaterial.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
400
6.7.3 I Chile har barn ibland registrerats med svenska namn före beslutet om adoption
I en del födelsebevis som utfärdats i samband med adoption finns ett svenskt namn angivet – antingen de blivande adoptivföräldrarnas efternamn eller ett svenskt förnamn. När det gäller Chile finns svenska namn med i 85 procent av födelsebevisen som upprättats vid adoption och som finns med i de akter vi granskat. I just Chile blir detta problematiskt eftersom detta födelsebevis oftast upprättades några dagar eller veckor innan beslutet om vårdnadsöverflyttning togs i Chile. Åtminstone 20–25 procent av de chilenska barnen förefaller ha fått svenska namn innan det har fattats beslut om att flytta över vårdnaden på de blivande svenska adoptivföräldrarna och därmed även innan barnet anländer till Sverige och långt innan ett beslut om adoption fattas .159Enligt Chileadoption.se har en socialarbetare i byn Perquenco som ligger strax norr om Lautaro registrerat över 200 barn med svenskt namn innan beslut om adoption .160
I Colombia har ett svenskt för- eller efternamn stått med i ungefär 90 procent av födelsebevisen som upprättats i samband med adoption, men födelsebeviset har i dessa fall oftast upprättas samma dag eller några dagar efter beslutet om adoption. I vår aktgranskning av privata och enskilda akter från Sri Lanka, Etiopien och Polen har vi endast i undantagsfall sett exempel på att svenska namn finns angivet i födelsebevisen, och det har då upprättats efter adoptionsbeslutet.
I vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024 framkommer att någon form av födelsebevis finns med i de allra flesta akter. Ibland är det ett ursprungligt födelsebevis och ibland ett nyupprättat. I akterna från Colombia finns nu ursprungliga födelsebevis. Födelsebevisen i akterna från Indien är däremot oftast upprättade strax efter domstolens beslut om adoption, och där står endast barnets nya efternamn och adoptivföräldrarna med. Att det inte finns med något ursprungligt födelsebevis från Indien beror på bestämmelser i landet om att ursprungsfamiljen får vara anonym.
159 Se även Sveriges radio P1 2024-10-18 ”DNA-spåret i Chile – Annas resa hem.” 160 Möte med Chileadoption.se 2024-04-23.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
401
6.7.4 ”Falska födslar” och ”kuddadoptioner” i bland annat Chile på 1980-talet
AC:s representant i Chile rapporterade 1981 om att ett större antal privata adoptioner genomförts, i flera fall sannolikt genom sådana så kallade ”falska födslar” .161Även år 1987 fick NIA:s kansli uppgift om att svenska familjer genomfört så kallade ”kuddadoptioner” i Chile .162Den här typen av kringgående av den internationella adoptionsprocessen har också förekommit i andra länder. År 1980 fick NIA kännedom om att svenska familjer rest till Brasilien och tagit kontakt med förlossningskliniker där de anvisats ett barn. En födelseattest utfärdades om att den svenska kvinnan fött barnet på kliniken. NIA konstaterade att detta var straffbart både enligt svensk och brasiliansk lag .163Redan på 1970-talet hade svenska medier rapporterat om att adoptivmammor gick in på BB i Brasilien med en kudde under tröjan och kom ut med ett barn, som sedan registrerades som hennes biologiska barn .164I början av 1980-talet fick NIA också uppgifter om att två ”skenadoptioner” från Bolivia förmedlats genom en svensk auktoriserad organisation samt att om ett fall av ”kuddadoption” från Malaysia till Sverige . 165
6.7.5 Polska gravida kvinnor har på 1990-talet rest till Sverige för att lämna barn för adoption till svenska par
Ett annat tillvägagångssätt som förekommit för att kringgå den internationella adoptionsprocessen är att gravida kvinnor rest till Sverige för att föda ett barn som sedan adopteras nationellt. De exempel vi sett är från 1990-talet och har gällt barn födda av polska kvinnor. Svensk media rapporterade 1993 om att svenska par har betalat gravida polska kvinnor för att komma till Sverige och föda barnet här. Det svenska paret kunde ta kontakt med en advokat i Polen och betala en summa pengar. Därefter kom en gravid polsk kvinna till familjen och bodde hos dem de sista månaderna före förlossningen. När den skäliga betänketiden på sex veckor hade gått skrev den polska
161 NIA. Bilaga till NIA-protokoll 1980-01-30, Protokoll 1980-04-17. 162 NIA. Protokoll 1986/87 Nr 7 1987-02-18. 163 NIA informerar nr 4 1980. 164 Enligt DN 2021-02-21. 165 NIA protokoll 1980-09-19; NIA protokoll 1982-02-25.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
402
kvinnan under ett intyg om att hon ville lämna ifrån sig barnet .166Denna fråga har uppmärksammats i svenska riksdagen. I en riksdagsmotion 1993 beskrevs att förfarandet blivit allt vanligare .167
Det finns medieuppgifter om att detta förfarande även förekom i adoptioner från Finland till Sverige på 1970-talet. År 1973 rapporterade svensk media om att minst 200 finska barn hade sålts till svenska familjer. I dessa fall kom en finsk kvinna till Sverige och födde sitt barn som därefter lämnades till en svensk familj för adoption. Pengar användes som lockmedel till ogifta gravida kvinnor med dålig ekonomi .168
6.7.6 Falska faderskapsärenden i Polen på 1990-talet och i Thailand på 1970-talet
I Polen har även falska faderskapsbekräftelser använts för att kringgå den internationella adoptionsprocessen .169Under 1995 framkom uppgifter om falska faderskapsbekräftelser av svenska män. NIA beskrev ett fall där en man påstått sig vara far till ett barn som fötts av en kvinna i Polen. Avsikten var att hans hustru skulle adoptera barnet. Han uppgav emellertid senare att han inte var far till barnet .170Svenska ambassaden hade också noterat att det förekommit allt fler falska faderskapsbekräftelser, där utländska män hade tagit på sig faderskapet till polska barn. Detta hade uppmärksammats i polska medier och i ett fall gällt en svensk medborgar e.171Ibland har falska faderskap arrangerats direkt mellan den biologiska modern och de blivande svenska föräldrarna och ibland genom en mellanhand.
Falska faderskapsärenden har även förekommit i adoptioner från Thailand på 1970-talet. År 1977 och 1978 framkom att thailändska barn kom till svenska familjer genom att den svenska adoptivfadern registrerades som biologisk far till barnet. Han kunde sedan söka pass för barnet utan att Inrikesministeriet blev inkopplade i ärendet. En thailändsk advokat hade förmedlat adoptionerna samt uppmanat adoptivföräldrarna att återsända de falska handlingarna när
166 TT 1993-02-28. 167 Sveriges riksdag. Motion 1992/93:So445 av Liselotte Wågö (m). Adoptioner av barn födda i Sverige av utländska kvinnor. 168 GT 1973-12-27 ”Svenska familjer åker till Finland och köper barn”. 169 Rapporten ligger till grund för en artikel i The Economist 2013-07-26 ”Illegal Adoptions in Poland – Baby on Sale”. 170 Telefax från NIA till svenska ambassaden i Warszawa 1995-12-01. 171 Telefax från Sveriges ambassad Warszawa till NIA, 1995-12-20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
403
de anlänt till Sverige och därefter skickat dem ett adoptionsmedgivande från barnets biologiska föräldrar .172NIA beskriver också ett annat förfaringssätt där någon av de biologiska föräldrarna söker pass för sig och barnet och reser ut ur landet, exempelvis till Hong Kong eller Kuala Lumpur. Där mötte adoptivföräldrarna upp och tog hand om barnet och fick då även ett adoptionsmedgivande från föräldrarna. Båda förfaringssätten kringgår thailändska lagar. NIA påpekar att det i de här fallen inte finns handlingar som gör att adoptivföräldrarna kan fullfölja adoptionsförfarandet i Sverige. Man riskerar alltså att en adoption inte kan komma till stånd .173En tidigare medarbetare vid NIA beskriver att det uppstod problem med smuggling av spädbarn från Thailand. Det hade hunnit komma ganska många barn innan NIA med ambassadörens hjälp lyckades få stopp på förfarandet .174
6.7.7 Adoptivföräldrar har adopterat barn utan giltiga medgivanden och tillstånd
Adoptivföräldrar har ibland adopterat barn utan giltigt medgivande om förmedlingsväg
År 1985 infördes ett krav på att den som skulle adoptera ett barn från ett annat land måste ha ett medgivande från socialnämnden att ta emot ett barn för adoption, som också omfattade ett godkännande av den kontakt som de sökande ämnade anlita för att hitta barnet. Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmedlingssätt beslutet gällde. Om en svensk auktoriserad organisation skulle lämna förmedlingshjälp skulle beslutet utformas så att det gällde generellt för förmedling genom samtliga av NIA auktoriserade organisationer. Var det fråga om en privat adoption skulle däremot namnet på det förmedlande organet framgå av beslutet .175Det var inte tillåtet att använda sig av ett annat förmedlingssätt än vad som var angivet i deras medgivande.
I Sri Lanka uppstod under 1986 och 1987 problem med att svenska familjer som fått medgivande att adoptera genom svensk auktoriserad sammanslutning, använde sitt medgivande för att adoptera
172 NIA protokoll februari 1977 och december 1977; NIA informerar mars 1978. 173 NIA protokoll januari 1978; NIA informerar mars 1978. 174 Intervju med tidigare medarbetare vid NIA 2022-10-13. 175Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 13.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
404
genom en privat kontakt i Sri Lanka .176Det framgår av vår arkivgenomgång, och vi har också sett exempel på detta från 1986 i vår aktgranskning. Det finns därutöver flera exempel på att adoptivföräldrar som reste till Sri Lanka för att adoptera ett barn via BV, under resan adopterade ytterligare ett barn genom BV:s samarbetskontakt. Det andra barnet adopterades då privat utan BV:s förmedling, men fortfarande med hjälp av BV:s kontaktperson .177Under 1983 uppdagades dessutom att BV hade vänt sig direkt till adoptivfamiljer för att meddela att de kunde få adoptera ett syskon till det barn de tidigare adopterat, trots att dessa familjer inte längre hade ett giltigt medgivand e.178
Det har också förekommit att barn från Etiopien har adopterats privat trots att godkännandet av förmedlingsväg endast gällde adoption via svensk auktoriserad adoptionsorganisation. NIA blev 1990 uppmärksam på att det även i Polen fanns en risk att svenska adoptanter gjorde sig skyldiga till lagbrott genom att använda sig av ett annat förmedlingssätt än vad som var angivet i deras medgivande. Under 1995 såg NIA flera exempel på att svenskar som hade medgivande för adoption genom en auktoriserad svensk organisation på olika sätt fick hjälp att adoptera på annat sätt .179Vår aktgranskning visar att enskild adoption från Polen i en del fall har genomförts trots att medgivandet endast gällt för adoption genom auktoriserad svensk adoptionsorganisation. Adoptioner i strid med erhållet medgivande har även förekommit vid adoptioner från Rumänien. År 1994 uppmärksammades NIA av FFIA på att svenskar använde sitt medgivande de fått för att adoptera genom svensk organisation för att adoptera privat från Rumänien .180
176 Tre exempel på felaktig handläggning av ärenden rörande medgivande enligt 25 § socialtjänstlagen NIA dnr 49:380/86; Fem exempel där medgivandet använts felaktigt, se NIA:s brev till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07, NIA dnr 49:402/86; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-10-29, NIA dnr 49:402/86; Brev från FFIA till NIA 1986-10-08 och PM till NIA från en socialsekreterare 1986-10-16, båda NIA dnr 69:360/86. 177 BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15 inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer); BV:s rapport till NIA om barn som kommit genom BV:s organisation i bilaga till BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15, inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer). 178 NIA tjänsteanteckning 1983-08-11 (dnr framgår ej, men ev. 69:172/83). 179 Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 31 januari 1995 dnr 72:28/95. 180 FFIA:s brev ”Ang. enskilda adoptioner i Rumänien” till NIA 1994-08-04, NIA dnr 69:321/94.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
405
Adoptivföräldrar har ibland tagit emot ett annat barn än de fått barnbesked om – ”barnbyte”
När NIA besökte Sri Lanka i november 1991 beskrev familjer som adopterat via BV att ”barnbyten” hade blivit mycket vanligt förekommande, det vill säga att adoptivföräldrarna har fått med sig ett annat barn hem från Sri Lanka än det barn de fått barnbesked om. NIA:s undersökning bland 35 familjer som adopterat via BV under perioden juni till december 1991 visar att 16 av familjerna råkat ut för barnbyten. Fem av dem hade råkat ut för två eller flera barnbyten .181I vårt stickprov på BV:s akter från 1980-talet framkommer också i 3 av 8 akter att det har skett ett barnbyte. I ett fall från 1981 fick adoptivföräldrarna samma dag som de skulle resa till Sri Lanka information från BV om att de skulle få ett annat barn än det de trodde, eftersom barnets mor hade blivit sjuk och inte kunde ge sitt samtycke till adoptionen. Familjen reste ändå och adopterade ett annat barn utan medgivande för just det barnet. I ett annat fall från 1981 dog det barn som adoptivföräldrarna skulle hämta under deras vistelse i Sri Lanka, och då adopterade de i stället ett annat barn utan att först inhämta nytt tillstånd. Även i flera av våra intervjuer med adopterade från Sri Lanka framkommer att deras adoptivföräldrar egentligen skulle ha fått ett annat barn, men att mödrarna ångrade sig i ett sent skede och då ordnade aktörerna i Sri Lanka snabbt fram ett annat barn.
6.8 Svenska aktörers agerande när oegentligheter uppdagats
Utredarens bedömning: Sverige har samarbetat med länder där
det har förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det har ålegat svenska aktörer att säkerställa att adoptioner från dessa länder till Sverige har gått rätt till.
Det finns flera exempel på när svenska adoptionsorganisationer och den svenska tillsynsmyndigheten har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentligheter uppdagats. Svenska
181 Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA; NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
406
adoptionsorganisationerna har vid flera tillfällen dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten. NIA har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegentligheter förknippade med de privata adoptionerna från bland annat Colombia och Sri Lanka, även om åtgärderna inte varit tillräckliga. Samtidigt ser vi många exempel på att svenska aktörer inte agerat tillräckligt kraftfullt när de fått information om oegentligheter. Det har till exempel handlat om underlåtenhet att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter.
Den svenska adoptionsverksamheten har över lag präglats av stor tillit. Det finns flera exempel på när svenska aktörer i alltför hög grad har förlitat sig på de åtgärder som vidtagits i ursprungslandet. Regeringen har litat på den svenska tillsynsmyndigheten och har sällan agerat när det rapporterats om oegentligheter. Tillsynsmyndigheten har litat på att de svenska adoptionsorganisationerna och deras kontaktpersoner i ursprungsländerna säkerställer att adoptionerna går rätt till. Adoptionsorganisationerna har i sin tur litat på att aktörer i ursprungsländerna har fullgjort sina skyldigheter att exempelvis inhämta samtycken och säkerställa att det är till barnens bästa att adopteras internationellt även om det saknats konkreta bevis för detta. Även när oegentligheter uppdagats har de svenska aktörerna i allmänhet litat på de åtgärder som vidtagits för att förhindra att oegentligheter upprepas, åtgärder som många gånger visat sig vara otillräckliga.
De svenska aktörernas agerande ofta har varit inriktat på att förhindra att de problem och oegentligheter som framkommit inte ska påverka möjligheten att fortsatt förmedla barn för adoption till Sverige.
6.8.1 Svenska aktörer har i många fall känt till oegentligheter när de skedde
Svenska aktörer har som regel haft kännedom om de fall av handel med barn under 1970–1990-talet som vi redogjort för i avsnitt 6.2. NIA och de svenska adoptionsorganisationerna hade redan omkring 1980 kännedom om oegentligheter i privatförmedlade adoptioner från Sri Lanka och Colombia till Sverige. I båda dessa länder
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
407
talades det tidigt öppet om den pågående handeln med barn med koppling till svenska adoptioner. NIA fick också på 1980-talet uppgifter om att i privata adoptioner från Colombia och i både privata och i organiserade adoptioner från Sri Lanka förekom så kallade falska mödrar i adoptioner till Sverige. NIA kände också till att så kallade ”babyfarms” förekom i privatförmedlade adoptioner från Sri Lanka till Sverige på 1980-talet samt att BV:s kontaktperson i landet gjort adoptionsförmedling till affärsverksamhet. När det gäller Sri Lanka pågick dessutom en intensiv korrespondens mellan svenska och lankesiska aktörer under lång tid, och lankesisk och svensk press rapporterade om adoptionsskandaler och handel med barn där barn avsedda för svenska familjer varit inblandade. NIA kände även tidigt till att handel med barn förekommit i adoptioner från Polen till Sverige på 1990- och 2000-talet. NIA fick bekräftat av den kinesiska adoptionsmyndigheten att svenska fall var en del av den systematiska handel med barn som pågick i Kina på 2000-talet.
NIA har också känt till de olika sätt att göra avsteg från den ordinarie adoptionsprocessen, som vi beskrivit i avsnitt 6.7, som använts av adoptionsorganisationerna och svenska föräldrar för att snabba på, förenkla eller möjliggöra fler adoptioner. NIA har till exempel varit fullt medveten om att AC kringgick Chiles adoptionslagstiftning från 1973–1992 genom att föra över vårdnaden på de blivande adoptivföräldrarna och sedan adoptera barnet i Sverige. NIA har också haft vetskap om att svenska adoptivföräldrar, framför allt i Sri Lanka 1980-talet, ibland använde medgivandet de fått för att adoptera via svensk organisation till att adoptera privat, samt att de ibland tog med sig ett annat barn hem än det de fått barnbesked för. NIA har dessutom känt till ”falska födslar” (även kallat ”kuddadoptioner”) i Chile på 1980-talet, att polska gravida kvinnor på 1990-talet rest till Sverige för att lämna barnet för adoption till svenska par samt att svenska män på 1990-talet felaktig har bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen.
Det är oklart för oss hur mycket information regeringen har fått om oegentligheter. Regeringen har åtminstone i vissa fall haft information om oegentligheter, exempelvis handel med barn i privata adoptioner och att adoptionsprocessen ibland har kringgåtts. NIA har ibland i sina årsredovisningar redogjort för att oegentligheter förekommit. Regeringen efterfrågade i slutet av 1990-talet också särskild återrapportering från NIA om oegentligheter inom adop-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
408
tionsverksamheten. Vi har inte kunnat se om någon ytterligare dialog har förts om oegentligheter eller om regeringen har ställt uppföljande frågor till myndigheten. Socialdepartementet fick som ansvarigt departement löpande information om verksamheten. Vi kan dock inte se av arkivmaterialet vilken information Socialdepartementet fått om oegentligheter och hur de hanterat informationen. Utrikesdepartementet (UD) har dock fått information om oegentligheter från svenska ambassaden i de olika ursprungsländerna. Ambassaden har ofta informerat UD och NIA när de fått uppgift om oegentligheter. Svenska ambassaden i Sri Lanka har haft en mycket aktiv roll och informerat svenska aktörer om vad regerings- och myndighetsföreträdare i Sri Lanka rapporterat om och skickat en mängd tidningsartiklar till UD och NIA om handel med barn i Sri Lanka där barn avsedda för svenska familjer varit inblandade .182Även svenska ambassaden i Chile informerade både UD och NIA om återkommande rapporter i chilensk media om handel med barn och att den chilenska polisen gjorde tre undersökningar av AC:s verksamhet i Chile. I andra ursprungsländer har ambassaden haft en mer passiv roll, och när det gäller Kina har svenska ambassaden haft svårt att få fram relevant information i Kina. Det är dock oklart hur mycket av den information som UD och övriga Regeringskansliet haft, som förts vidare till regeringen.
Det finns exempel på där det verkar som att information om oegentligheter eller uppenbara problem i adoptionsverksamheten inte har nått fram till den svenska tillsynsmyndigheten eller regeringen. Ett exempel är fallet med den kidnappade pojken i Colombia som adopterades till Sverige 1993, där AC enligt uppgift tidigt kände till omständigheterna kring pojken och hans bakgrund utan att informera NIA. Den svenska ambassaden i Bogotá kände till fallet men informerade inte UD .183
182 NIA Protokoll 1981-12-17; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-02, beskickningsarkivet dnr III:201 R 34 (även NIA dnr 72:331/81); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-03, inkom NIA 1981-12-04 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden till UD Stockholm 1981-12-24, inkom NIA 1981-12-29 dnr 72:331/81. 183 Folket i Bild, Stulet barn, 6–7/96.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
409
6.8.2 En del oegentligheter har framkommit långt senare
Det finns vissa oegentligheter som – utifrån vad vi kan se – har blivit kända i efterhand, ofta i samband med att adopterade personer blivit vuxna, sökt sitt ursprung och då ibland upptäckt oegentligheter i sina adoptionsärenden. Det gäller bland annat att ursprungsföräldrar, till exempel i Chile och Etiopien, inte alltid har fått rätt eller tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. Det gäller också de exempel från Chile vi lyfter, som handlar om att föräldrar har fått besked om att deras barn har dött vid förlossningen eller under vård på sjukhus.
Tidigare i detta kapitel har vi beskrivit hur det i adoptionsakterna ibland saknats grundläggande information om barnets bakgrund, särskilda samtyckeshandlingar, vem som utrett barnets bakgrund och avgjort att barnet är tillgängligt för adoption samt vilka ansträngningar som gjorts för att hitta lösningar inom landet innan barnet blir tillgängligt för internationell adoption. Dessutom saknas ofta ursprungligt födelsebevis med den adopterades ursprungliga namn. För övergivna barn finns inte alltid uppgifter om när, var och hur det hittades. Allt detta är viktiga uppgifter för att säkerställa att det är till barnets bästa att förmedlas för adoption till Sverige, och för att adopterade ska få kännedom om sitt ursprung. De svenska adoptionsorganisationerna har givetvis känt till detta under hela den period som adoptioner till Sverige pågått. Vi ser dock inte av arkivmaterialet att adoptionsorganisationerna har informerat den svenska tillsynsmyndigheten om att viktig information saknas i akterna, eller att frågan har diskuterats dem emellan. Det är först från 2017 som myndigheten själv, inom ramen för sin tillsyn, på ett systematiskt sätt har gått igenom adoptionsakter. De har då kunnat konstatera att viktiga dokument ofta saknas. Det har systematiskt saknats särskilda samtyckeshandlingar i akterna och svenska aktörer inte har säkerställt att det finns erforderliga samtycken. Varken adoptionsorganisationen, domstolarna eller socialtjänsten har ansträngt sig för att inhämta samtycke – och den svenska tillsynsmyndigheten har inte ställt krav på eller kontrollerat detta.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
410
6.8.3 Svenska aktörer har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att undvika oegentligheter
Som konstaterats ovan har svenska aktörer i många fall känt till oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten i samband med att de inträffat eller pågått, och oftast även informerat andra svenska aktörer om oegentligheter. I vilken utsträckning berörda aktörer har vidtagit relevanta åtgärder utifrån denna information varierar emellertid. Det finns många exempel på att svenska aktörer inte har kontrollerat omfattningen av Sveriges delaktighet i uppdagade oegentligheter i ursprungsländerna. De åtgärder som vidtagits för att förhindra att oegentligheterna fortsätter har ofta visat sig vara otillräckliga.
NIA utredde inte misstankar om oegentligheter i Chile på 1970-talet utan förlitade sig på AC
År 1975 utredde den chilenska kriminalpolisen AC:s representant och hennes förmedlingsverksamhet av adoptivbarn till Sverige. Trots att det i Chile fanns misstankar om oegentligheter på 1970talet i adoptionerna och NIA fick information om det redan 1975, gjorde NIA ingen egen utredning av hur verksamheten fungerade i Chile. Av NIA:s arkivmaterial kan vi inte se att NIA gjorde någon undersökning av adoptionsverksamheten i Chile. Tidigare anställda på NIA minns inte att det förekom några diskussioner på myndigheten om hur barnen kom in i AC:s verksamhe t.184Sammantaget är NIA väldigt osynlig i den korrespondens som gäller polisutredningarna i Chile. Korrespondensen sker mellan AC, svenska ambassaden i Chile och Utrikesdepartementet i Stockholm. NIA reste inte heller till Chile under hela den period då adoptionerna pågick. Såväl AC som svenska ambassaden bedömde att polisutredningarna inte hade någon grund utan var en del av ett politiskt spel från den chilenska militärdiktaturen gentemot Sverige.
184 Intervjuer med tidigare anställda på NIA den 16 februari 2023 och den 24 april 2023.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
411
Svenska aktörer har försökt hantera problem i privata adoptioner, men det har inte varit tillräckligt
Under 1970- och 1980-talet förmedlades många privata adoptioner från bland annat Colombia och Sri Lanka till Sverige. När det gäller Sri Lanka började NIA, de svenska adoptionsorganisationerna, svenska ambassaden i Colombo och svenska Utrikesdepartementet från 1979 få uppgifter om oegentligheter i Sri Lanka med koppling till Sverige. Både svenska och lankesiska aktörer talar om icke-korrekt och illegal adoptionsverksamhet kopplat till Sverige .185Sri Lankas regering stoppade vid tre tillfällen adoptionerna efter att oegentligheter hade uppdagats och ändrade sin adoptionslag för att förhindra privatförmedlingen av adoptioner, men den fortsatte ändå. Företrädare för Sri Lanka bad omkring 1980 vid flera tillfällen NIA och svenska Socialdepartementet om hjälp med att förhindra privatförmedlingen eftersom de såg att de innebar stora risker för handel med barn och andra oegentligheter .186Representanter för Sri Lanka kritiserade offentligt Sveriges brist på åtgärder vid flera internationella konferenser om internationella adoptioner. Därtill har de övriga nordiska länderna kritiserat Sverige för att inte kraftigt begränsa de privata adoptionern a.187
Svenska aktörer har lagt ned mycket arbete på att försöka få kontroll över de privata adoptionerna som skedde utan medverkan av NIA och AC. NIA hade bland annat en försöksverksamhet 1975–1977 där myndigheten begärde in information från kommuners socialförvaltningar om hur många barn som anlänt på privat väg till Sverige och med hjälp av vilken kontakt .188NIA fick information både från
185 NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21--27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34; NIA dnr 49:39/80; Ambassaden i Colombo dnr XII:47 1980-04-01 R 34; UD dnr 22:A 190 R 34 1980-10-24; UD dnr 22:A R34 1980-10-07; UD 1980-10-03 dnr 1157 R34; Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-10-03, inkom svenska ambassaden 1980-10-06 dnr IV:151 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1980-10-24, Beskickningsarkivet dnr III:190 R 34. 186 NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21 till 1979-10-27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26 beskickningsarkivet dnr I:10 R 34; NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet 1983-12-05 dnr 11/154 R 3; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; NIA Dnr 40:123/83; NIA verksamhetsberättelse 1982/1983 samt NIA Dnr 49:48/83. 187 PM från NIA till regeringen 1983-02-15; NIA dnr 40:123/83; Ambassaden i Colombo 1983-09-02 R 34. 188 NIA, Försök med statistik över barn som anlänt utan medverkan av NIA och AC 1975 till första kvartalet 1977, dnr 49:1071/75.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
412
socialtjänsten och AC om privatpersoner i Sverige som misstänktes förmedla internationella adoptioner och NIA uppmanade dem skriftligen att omedelbart upphöra med verksamheten .189 I verksamhetsberättelsen för 1979/80 skriver NIA att de genom rapporterna från kommunerna fått en relativt god överblick över de vägar på vilka barn kommer till Sverige för adoption .190
En ökad reglering och kontroll av adoptionerna sågs som viktigt för att minska den olagliga adoptionsverksamheten och stoppa de privata adoptionerna. NIA försökte därför få till samarbetsavtal med både Colombia och Sri Lanka. Diskussionerna startade 1976/1977 och fortsatte att diskuteras under många år framöver, men några avtal kom aldrig till stånd. AC var delaktig i att det inte blev något avtal i Colombia.
Kort efter att adoptionsskandalen i Colombia 1981 avslöjats uttalade den svenska socialministern i ett pressmeddelande att privata adoptioner måste förhindras. Socialministern avrådde alla föräldrar ”som på egen hand tänker ge sig ut till andra länder enbart för att på privat väg ta hem ett barn till Sverige för adoption” och uppmuntrade de personer som ville adoptera ett barn att vända sig till organisationern a.191NIA hade också möte med Statens invandrarverk (SIV) under 1981 för att diskutera praktiska rutiner för uppehållstillstånd för utländska adoptivbarn och hur man skulle få kontroll på de privata adoptionern a.192
NIA vände sig 1981 till socialministern med förslag för att ytterligare reglera privata adoptioner och eftersträva en likartad lösning som övriga nordiska länder. NIA föreslog att adoption endast i undantagsfall skulle kunna genomföras via enskild kontakt, men då först efter godkännande av en central instans, förslagsvis N IA.193NIA framförde 1983 till regeringen att de åtgärder som vidtagits i Sverige inte varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genomförda adoptioner och att privata adoptioner borde begränsas. I sin promemoria beskriver NIA att representanter från ansvariga myndigheter i Colombia och Sri Lanka vid möten
189 NIA, Förmedling av adoptivbarn från Colombia, 1983-10-26, dnr 49:194/83; NIA, tjänsteanteckning 1983-07-11, dnr 49:194/83. 190 NIA (1980), Verksamhetsberättelse 1 juli 1979 – 31 december 1980. 191 NIA, Pressmeddelande från socialdepartementet 1981-07-24 med kommentar av socialminister Karin Söder, dnr 72:174/81. 192 NIA, PM från Statens invandrarverk, Adoptivbarn i Sverige, 1981-10-16, dnr 40:225/81. 193 NIA:s ”PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation” 1981-11-05, överlämnades till socialministern vid möte 1981-11-16, NIA dnr 49:300/81.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
413
med Socialdepartementet och NIA hade efterlyst hjälp från de svenska myndigheterna att komma till rätta med den handel med barn som bedrevs av privata förmedlar e.194
Resultatet blev dock endast skärpta krav i form av att socialnämnden skulle inhämta NIA:s yttrande om förmedlingsväg vid enskilda adoptioner .195Oegentligheterna i de privata och enskilda adoptionerna har dock fortsatt även därefter, vilket visar att åtgärden inte var tillräckligt kraftfull för att förhindra oegentligheter.
NIA har uttryckt att adoptionerna från Sri Lanka är de som skapat mest arbete och bekymmer för myndigheten, framför allt de privatförmedlade adoptionerna. NIA har genomfört sju tillsynsresor till Sri Lanka, försökt få till stånd ett samarbetsavtal för att reglera de privatförmedlade adoptionerna och utbytt information med olika aktörer om privata förmedlare i Sri Lanka samt varnat både adoptivföräldrar och de privata förmedlare i Sverige som NIA fick kännedom om. Svenska ambassaden i Colombo har haft en aktiv roll i att inhämta information om olika privata aktörer i Sri Lanka och förmedla den vidare till Sverige, och gjorde 1984 på eget initiativ en fördjupad kartläggning av adoptionsverksamheten i Sri Lanka när det gällde de hem som förmedlade adoptivbarn till Sverige .196Inför NIA:s nya uppgift 1985, att yttra sig om tillförlitligheten i förmedlingssättet, ägnade NIA särskild uppmärksamhet åt att utreda förutsättningarna för att kunna göra sådana bedömningar i Sri Lanka. De slöt också en överenskommelse med socialministeriet i Sri Lanka om ett antal gemensamma riktlinjer .197Trots alla dessa ansträngningar av svenska myndigheter fortsatte rapporterna om oegentligheter i de privata adoptionerna. Även under 1990-talet återrapporterar NIA till regeringen om att uppgifter om oegentligheter och mutor fortsatte att florera i adoptionerna från Sri Lanka . 198
194 NIA, PM ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”, 1983-02-15, dnr 49:48/83. 195 Socialdepartementets promemoria Ds S 1983:14 Internationella adoptioner, översyn och
förslag till åtgärder; Prop. 1984/85:16.
196 NIA verksamhetsberättelse 1983/1984; Svenska ambassaden i Colombo dnr 12/130 R 34 1984-11-02. 197 NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86; NIA:s brev 1986-08-22, finns i FFIA:s arkiv. 198 NIA verksamhetsberättelse 1983/1984; Bilaga till NIA:s årsredovisningar och landrapporter 1993–1997 där NIA redogör för utvecklingen på adoptionsområdet i bl.a. Sri Lanka; ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
414
Enligt historikern Cecilia Lindgren lyckades Polen, till skillnad mot till exempel Sri Lanka, få bukt med de privata adoptionerna genom att successivt skärpa sin reglering och i stället inleda ett formellt samarbete genom svenska auktoriserade organisationer .199NIA avstyrkte flera privata adoptionsansökningar där adoptionskostnaderna hade ansetts vara för höga. Från 1994 avstyrkte dessutom NIA de adoptioner som skedde genom direktkontakt med familjer eller sjukhus i Polen, i enlighet med den förändrade polska adoptionspolicyn .200
De svenska adoptionsorganisationerna har vid flera tillfällen hållit sig borta från oegentligheter och avböjt osäkra samarbeten
AC har avvisat samarbeten med aktörer som de uppfattat har agerat oetiskt. Ett exempel är den advokat i Colombia som 1981 häktades för att ha stulit och sålt uppåt 500 colombianska barn för adoption utomlands. Den advokaten hade kontaktat AC och erbjudit dem barn, men AC hade tackat nej. Enligt den landansvariga hade AC undrat varifrån advokaten fått barnen och uppfattat att ”han enbart var ute efter pengar” .201
När det gäller Sri Lanka finns flera positiva exempel på hur svenska adoptionsorganisationer har agerat i förhållande till förmedlare i Sri Lanka. FFIA agerade vid flera tillfällen med försiktighet i samband med nya kontakter och avböjde förfrågningar på grund av att de uppfattat dem som oseriösa. Barnen Framför Allt (BFA) har avbrutit samarbete med barnhem som visade sig vara oseriösa. AC har varit kritisk till adoptionsverksamheten i Sri Lanka och valde att inte fortsätta verksamheten efter 1983.
FFIA samarbetade först med två privata barnhem i början av sin förmedlingsverksamhet i Colombia, men reagerade på de avtal som skrevs mellan adoptionsorganisationen och barnhemmen och att det var väldigt mycket pengar involverade, både kostnader till barnhemmen och till advokatkostnader. De bestämde sig därför att enbart samarbeta med ICB F.202Samtidigt förmedlade AC adoptioner från sju av de privata barnhem som var licensierade av ICBF.
199 C. Lindgren (2010), s. 160. 200 Dagens Nyheter 1994-03-23 ”Privata adoptioner stoppade i Polen”. 201 DN 1981-07-23 ”Myndighet varnar för privata förmedlare”. 202 Intervju med FFIA:s tidigare verksamhetschef, 2022-09-26.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
415
I Chile uppmärksammade AC handel med barn, vilket ledde till att de fick färre barn att förmedla för adoption. AC:s representant i Chile beskrev 1984 att det blev färre barn för de organisationer som arbetade som AC. I AC:s reserapport från 1989 konstaterades att risken var att AC skulle bli helt utkonkurrerade med sin strikta etik .203AC:s representant i Chile tog tydligt avstånd från betalningar i samband med adoption. Det framgår av AC:s reserapporter och olika brev och rapporter från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockhol m.204
AC avbröt samarbetet med den etiopiska man som 1977 greps för olagliga handlingar i samband med adoptionsförmedling redan tidigare, när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverige. AC avråder på 1990talet BFA från att samarbeta med mannen.
AC avbröt också kontakterna med den thailändska advokaten som 1977 greps för handel med barn, efter det uppkommit misstankar om oegentligheter. NIA gick ut med information om detta till socialförvaltningarn a.205
NIA har inte agerat tillräckligt kraftfullt på oegentligheter i BV:s verksamhet i Sri Lanka
Utöver problemen i de privata adoptionerna behövde NIA också hantera problem i organisationen BV:s adoptioner från Sri Lanka. NIA fortsatte att ge BV auktorisation för adoptionsverksamhet i Sri Lanka under hela det decennium som problem med deras kontaktperson pågick. BV beskrev öppet dessa problem. NIA vidtog vissa åtgärder, men det var inte tillräckligt för att komma till rätta med problemen. År 1981 uppdagades att de svenska adoptivfamiljerna gav ekonomiskt stöd till de biologiska mödrarna via BV:s stödinsatser vid mödrahemmen, vilket gick emot NIA:s föreskrifter. NIA vidtog först inga egna åtgärder utan bad AC att diskutera
203 AC. Reserapport Chile 16 – 25 maj 1989. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 204 Se t.ex. AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01 – 1985-02-11”. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87; AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01 – 1985-02-11”. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87; Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 mars. Årtalet framgår inte men torde vara 1986 eller 1987. AC Korr Chile 1974–92; AC. Rapport från AC:s representant i Chile om adoptionsseminariet i Concepion mellan 5 och 8 december 1987. Dokumentet är odaterat men bör vara från våren 1988. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 205 NIA informerar juni 1977.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
416
frågan med BV .206Men när det 1983 framkom att BV hade vänt sig direkt till adoptivfamiljer för att meddela att de kan få adoptera ett syskon till det barn de tidigare adopterat trots att dessa familjer nu inte hade ett giltigt medgivande, klargjorde NIA för BV att det var olämplig t.207I december 1984 beslutade NIA att göra en revision av BV:s kontaktpersons organisation och ställde därefter krav på fortsatta revisioner. BV pausade sitt samarbete med organisationen under tre månader från november 1990 på grund av de problem som hade framkommit. I mars 1991 insisterade FFIA, AC och BFA på att NIA skulle dra in BV:s auktorisation om BV fortsatte samarbetet med denna organisation. NIA såg allvarligt på att BV:s kontaktperson hade medverkat i privata adoptioner till Sverige vid sidan av sitt samarbete med BV .208Från 1991 började NIA införa vissa tidsbegränsningar och villkor för BV:s auktorisation för Sri Lanka, såsom att samarbete inte fick ske med den aktuella kontaktpersonen eller hans verksamhet .209Under NIA:s resa till Sri Lanka senare samma år framkom dock att kontaktpersonen fortfarande hade inflytande över förmedlingen, att sökande fortfarande bodde på hans gästhem och använde hans tjänster. Dessutom hade det blivit mycket vanligt med så kallade ”barnbyten”. NIA beslutade därefter flera gånger att begränsa auktorisationen tidsmässigt och med vissa villkor .210Vid ett tillfälle 1992 överklagade BV NIA:s beslut att begränsa auktorisationen .211Regeringen avslog överklagandet och ansåg att NIA hade haft fog för att begränsa auktorisationsperioden, men trots detta beslutade NIA ändå strax därefter att förlänga auktorisationen för att ge BV tid och möjlighet att uppfylla de krav
206 ”Minnesanteckningar från kansliträff AC/NIA 1981-02-16” i AC:s arkiv AU 1981-03-10 punkt 8a. (Vi har endast papperskopia); Justerade minnesanteckningar från kansliträffen 1981-01-28, inkom NIA 1981-05-20 dnr 6:24/81. 207 NIA tjänsteanteckning 1983-08-11 (dnr framgår ej, men ev. 69:172/83). 208 NIA:s protokoll i februari 1991; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 209 NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 210 Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA; NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 211 BV:s besvärsinlaga till regeringen 1992-04-14, inkom NIA 1992-04-15 dnr 60:81/92; Regeringsbeslut ”Överklagande av Sri Lanka Barns Vänner – Internationell adoptionsförening, SLBV angående auktorisation för internationell adoptionshjälp” 1992-08-20 Socialdepartementet dnr S92/3675/J ärendenummer 3.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
417
som NIA tidigare hade ställt .212NIA fortsatte att få rapporter från adoptivföräldrar om att kontaktpersonen fortfarande hade stort inflytande och ekonomiska intressen i adoptionsärenden a.213
NIA agerade dock kraftfullt när de 1991 polisanmälde en svensk kvinna som samarbetade med BV:s kontaktperson i privata adoptioner vid sidan av hans BV-samarbete. Hon uppgavs ha gett råd till sökanden om hur de skulle kunna undvika yttranden från NIA. De hade fått betala stora belopp för att adoptera via henne. Utifrån vår arkivgenomgång kan vi inte se att NIA har initierat någon undersökning av de adoptioner som förmedlats via henne. BV räknade dock med att minst ett 20-tal svenska familjer hade adopterat på detta sätt under 1990.
När en svensk kvinna som förmedlade adoptioner för ISIA 1987 greps av lankesisk polis misstänkt för illegal adoptionsverksamhet, försvarade företrädare för svenska ambassaden i Colombo henne i media vid flera tillfällen .214Vi ser dock inte av arkivmaterialet att NIA initierade någon undersökning av de adoptioner hon förmedlat till Sverige.
Svenska aktörer har inte agerat tillräckligt kraftfullt på uppgifter om oegentligheter i Etiopien
AC fick 1977 information om att den etiopiska man som ett par år tidigare hade hjälpt dem i adoptionsförmedlingen greps för olaglig valutahantering i samband med adoptionsverksamhet, och senare dömdes han till fängelse. AC hade ett par år innan dess valt att avbryta samarbetet med mannen när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverig e.215Den etiopiska mannen hade förutom samarbetet med AC även
212 Pressmeddelande från NIA 1992-08-26; NIA Protokoll 1992/1993 Nr 1 1992-08-26 NIA dnr 60:81/92; NIA protokoll 1992/93 Nr 3 1992-10-21. 213 Brev från makar som adopterat från Sri Lanka inkom NIA 1993-02-11 dnr 65:72/93; ”Svar på NIA:s enkät 1993-04-22, ställd till familjer som adopterat barn från Sri Lanka genom SLBV perioden november 1992-mars 1993” 1993-06-16 NIA dnr 65:212/93. 214 Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-04 ”Publicitet om misstänkt barnhandel” UD dnr R34 (dnr framgår ej); The Island 1987-02-07 ”Swedish Embassy explains adoption laws”; Daily News 1987-02-09 ”Strict laws govern adoption by Swedes, says embassy”. 215 Brev 1974-09-09; Brev från en adoptivfamilj 1974-08-23; Brev 1974-09-02; Brev 1974-09-19; Brev 1974-09-06. Alla i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”; Brev 1974-09-17. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
418
förmedlat adoptioner på privat väg till Sverige och hade flera pågående fall när han greps. NIA hade redan 1975/76 information om att det inte gick rätt till i hans förmedling. Av arkivmaterialet kan vi inte se att vare sig AC eller NIA har undersökt hur många av deras adoptioner till Sverige som denna etiopiska man varit involverad i. AC:s dåvarande verksamhetschef uppger i intervju med oss att hon inte känner till att AC har samarbetat med mannen .216NIA kan ha känt till det ändå, bland annat för att Dagens Nyheter rapporterade om denna adoptionsskandal med svenskar involverade 197 7.217Svenska Utrikesdepartementet (UD) kände till att mannen som förmedlade barn för adoption till Sverige greps och häktades, eftersom AC informerade UD om detta. Det finns en skriftväxling mellan svenska ambassaden i Etiopien och svenska UD som handlar om vilka möjligheter det finns att de 15–20 privata adoptioner som svenska familjer hade påbörjat via mannen kunde slutföras .218Av arkivmaterialet ser vi också att UD bad AC att informera de familjer som var berörd a.219Vi har dock inte sett att AC har informerat om händelsen till de svenska familjer som adopterat från det aktuella området i Etiopien, under den aktuella tidsperioden. AEF har fått kännedom om detta tack vare att några adopterade personer på egen hand fått kontakt med sina etiopiska släktingar i det berörda området i Etiopien .220
Samtidigt som NIA redan i mitten av 1970-talet hade information om att det inte gick rätt till i de adoptioner mannen medverkade i, har NIA inte lyckats förhindra hans inblandning i privata och enskilda adoptioner till Sverige. I arkivmaterialet framkommer att han även varit involverad i enskilda adoptioner till Sverige på 1990-talet. Det finns exempel på att NIA i yttranden om förmedlingsväg har godkänt förmedlingsvägen trots att mannen finns omnämnd som kontaktperson i ansökan från den blivande adoptivför-
216 Intervju med AC:s tidigare verksamhetschef, 2024-04-10. 217 DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ”Adoptionsstopp från Thailand””; Möte AC 2023-09-05; Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”. 218 Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab.; DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”. 219 Brev 1977-04-29. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 220 Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
419
äldern .221Av arkivmaterialet framgår också att BFA 1990 frågar honom om han vill bli deras kontaktperson i Etiopien, men AC kontaktade då både BFA och NIA och varnade dem. BFA, som hade fått tips om honom från adoptanter, gick då inte vidare med honom som kont akt.222Av arkivmaterialet framgår att AC höll sig undan samarbete med denna man efter att han fängslades.
År 2009 började MIA få tydliga signaler om att det förekom oegentligheter i Etiopien, framför allt brist på informerat samtycke samt felaktig dokumentation i adoptionsakter. Uppgifterna handlade om adoptionerna generellt, inte specifikt svenska adoptionsfall. Utifrån arkivgenomgången kan vi inte se att MIA vidtog några åtgärder för att ta reda på om dessa oegentligheter även förekom i adoptionerna till Sverige, och MIA fortsatte att ge AC auktorisation. År 2012 fick MIA återigen tydliga signaler om oegentligheter och varningar från bland annat UNICEF och ISS, som avrådde MIA att fortsätta adoptionssamarbetet med Etiopien. MIA fortsatte dock att förlita sig på AC och de åtgärder som vidtogs i Etiopien. MIA gav från 2012 endast auktorisation för ett år i taget på grund av den kritik som hade riktats mot adoptionsverksamheten i Etiopien. Från 2013 motiverade MIA den fortsatta auktorisationen med att antalet adoptioner till Sverige inte hade ökat och att adoptionerna endast skedde från barnhem i Addis Abeba där det fanns en fungerande administration. Dessutom hade AC en mycket erfaren medarbetare i Etiopien som försökte försäkra sig om att ursprungsföräldrarna hade förstått vad adoptionen innebär .223Först år 2015 gav MIA AC auktorisation för att avsluta verksamheten i Etiopien, och då förefaller det ha skett på AC:s initiativ. AC har argumenterat för att etiopiska myndigheterna jobbade aktivt för att förbättra adoptionsverksamheten, att de inte har förmedlat adoptioner från de delar av landet där oegentligheterna är som mest utbredda samt att de haft en pålitlig kontaktperson på plats i Etiopien.
221 ”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA 46:46/93; Köpings kommuns anhållande om NIA:s utlåtande avseende privat adoptionskontakt 1993-01-29 NIA 46:46/93; Brev från den etiopiska mannen till den sökande 1993-11-29 i ”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” NIA 46:106/94 94-03-07. 222 Samtal 1990-01-02, i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”; Brev från AC:s Kansli 1990-10-31 i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”. 223 MIA:s auktorisationsbeslut 2011-12-19 MIA dnr 61:559:16/11; Auktorisationsbeslut 2012-09-25 MIA dnr 61:390/12; MIA:s auktorisationsbeslut 2013-11-28 MIA dnr 3.1.2:514/13 nr 5; Dokument publicerat av MIA, troligtvis i MIA info 2013.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
420
Svenska aktörer nöjde sig med bristfällig information om handeln med barn i Kina
Svenska tillsynsmyndigheten har haft svårt att få tillräcklig och tillförlitlig information från Kina om handeln med barn i bland annat Hunan 2005. MIA träffade den kinesiska myndigheten CCAA i Stockholm 2006 angående handeln med barn i Hunan och ställde frågor om det fanns kopplingar till adoptionerna till Sverige. CCAA:s företrädare medgav att det rörde sig om fyra barn som adopterats till Sverige, men enligt den kinesiska säkerhetstjänstens utredning var samtliga barn ”really abandoned” och alla legala förutsättningar för adoption var uppfylld a.224MIA fick ingen information om, eller ställde frågor om, vilka barn det handlade om eller vilka svenska adoptionsorganisationer barnen kommit geno m.225MIA bad inte de svenska adoptionsorganisationer som var verksamma i Kina (AC, FFIA och BV) att ta fram information om hur många barn som de förmedlat från Hunan.
MIA besökte Kina i mars 2007 och tog på nytt upp handeln med barn i Hunan med svenska ambassaden och CCAA. MIA ansökte om tillstånd att få resa till Hunanprovinsen, vilket de inte fick. Både MIA och svenska ambassaden i Beijing konstaterade att var mycket svårt att få ut information om brottsutredningar i Hunan .226Vid ett annat möte informerade CCAA MIA om de nya rutiner och ökad kontroll som hade införts och skulle införas .227MIA uppfattade att de kinesiska myndigheterna tagit händelsen på stort allvar och vidtagit åtgärder för att förhindra ett upprepande .228Även AC:s intryck var att de kinesiska myndigheterna visat att de inte tolererade handeln med barn .229AC har beskrivit att både MIA och alla tre adoptionsorganisationer i Sverige gjorde bedömningen att det gick att fortsätta förmedla adoptioner från Kina och att vidtagna åtgärder i Kina var tillräckli ga.230
År 2011 kontaktades FFIA av tre svenska adoptivfamiljer som fått information om att deras barn varit inblandade i Hunan-skan-
224 MIA, Anteckningar från möte mellan CCAA och MIA den 12 maj 2006 angående uppgifter om barnhandel, dnr 72 689.24/05. 225 Intervju med MIA:s dåvarande generaldirektör 2024-06-24. 226 MIA, Möte på svenska ambassaden 9 och 16 mars 2007, dnr 72 689/05. 227 MIA, Möte mellan MIA och CCAA i Beijing den 15 mars 2007, dnr 72:689/05. 228 MIA, Möte på svenska ambassaden 9 och 16 mars 2007, dnr 72 689/05. 229 MIA, mejl från AC till BV och FFIA, 2008-03-20, dnr 49:196:2/08. 230 Skriftliga synpunkter från AC 2024-05-23.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
421
dalen. De bad MIA att undersöka om detta stämd e.231MIA kontaktade svenska ambassaden i Beijin g,232men ambassaden lyckas inte få fram uppgifter som vare sig kan bekräfta eller motsäga trovärdigheten i analysen i det enskilda fallet .233Enligt företrädare för FFIA fick de garantier från CCAA om att det inte var handel med barn i deras fall. FFIA trodde på CCAA:s och har inte fått annan information senare. De kunde inte göra mer och de fick lita på CCAA. Enligt FFIA måste man respektera de kinesiska aktörernas bedömningar och beslut när man har ett adoptionssamarbete. FFIA menar också att MIA reagerade snabbt och kraftfullt och att ambassaden skötte det br a.234
När handeln med barn i Kina återigen uppmärksammades i Guizhou 2009 var det oklart om barn som adopterats till Sverige var berörda. Den här gången efterfrågade MIA information om hur många barn från AC, FFIA och BV som förmedlats för adoption från Guizhou – vilket MIA inte bad organisationerna om efter Hunanskandalen .235MIA bad också svenska ambassaden i Beijing om hjälp med att få närmare information om vad som inträffat, vilka åtgärder de kinesiska myndigheterna hade vidtagit och om några av de aktuella barnen adopterats till Sverige, men fick dock inga svar. Det framgår inte av arkivmaterialet om MIA vidtog ytterligare åtgärder. I tillsynsrapporterna för AC, BV och FFIA från 2009 skriver dock MIA att ”senaste besked från CCAA är att inga av de berörda barnen adopterats till Sverige” .236CCAA försäkrade under de svenska adoptionsorganisationernas resa till Kina hösten 2009 att inga av de barn som har adopterats till Sverige från de aktuella provinserna har varit illegalt fråntagna sina biologiska föräldrar .237
MIA har beviljat auktorisation samtidigt som de försökt utreda uppgifter om handel med barn. När MFoF i sin auktorisationsprövning 2020–2021 ställer frågor till CCAA om risker för handel med barn, möjlighet för staten att kontrollera denna handel och effekti-
231 MIA, brev från FFIA 11-12-20, dnr 47:847:1/11. 232 MIA, mejl till svenska ambassaden Beijing 2011-12-23, dnr 47:847:5/11. 233 MIA, svar från svenska ambassaden Beijing, 2012-01-11, dnr 47:847:16/11. 234 Intervju med FFIA, 2023-09-21. 235 MIA, korrespondens med AC, BV och FFIA 2009-07-02, dnr 72:426:3/09, 72:426:5/09, 72:426:6/09. 236 MIA, Tillsynsrapporter 2009, 2009-12-18, dnr 67:554:12/09, 67:569/09 och 67:570:21/09. 237 MIA, Gemensam reserapport för Adoptionscentrum, Barnens Vänner och FFIA:s resa till Kina i oktober 2009, dnr64:165:20/09, dnr 64:320:2/09, dnr 64:178:5/09.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
422
viteten i åtgärder mot den, får de inte något ordentligt svar. CCAA meddelar att de inte kan besvara MFoF:s frågor .238
Regeringen förlängde inte samarbetsavtal med Vietnam på grund av oegentligheter
År 2008 stoppade Sverige tillfälligt adoptioner från Vietnam efter anklagelser om korruption och uppgifter om mutor till biologiska föräldrar. Den svenska regeringen valde därefter att inte förlänga avtalet om adoptionssamarbete mellan Sverige och Vietnam. Det som låg till grund för regeringens beslut var en rapport från USA:s ambassad i Hanoi i Vietnam. I rapporten hävdades att adoptionsverksamheten i landet inte gick rätt till, bland annat skulle mödrar ha fått pengar för att lämna ifrån sig sina barn och i andra fall skulle föräldrarna inte ha känt till att barnen lämnats bort. Företrädare för MIA och Socialdepartementet besökte Vietnam 2008 för att få klarhet i hur systemet fungerade men fick inga svar från de vietnamesiska aktörerna .239Vietnam hade också vägrat skriva under internationella regler för adoptioner .240AC var kritiska till regeringens beslut och uppgav att det inte varit oegentligheter i deras adoptioner från Vietnam. MIA:s dåvarande generaldirektör förklarade i media att miljön och förhållandena i Vietnam hade försämrats och bedömdes vara för riskfyllda. Man kunde inte fortsätta verksamheten på ett rättssäkert sätt .241Ett nytt avtal skrevs dock ett år senare .242Vi vet inte vad som låg till grund för det beslutet, men en anledning kan vara att Vietnam undertecknade 1993 års Haagkonvention 2010 och ratificerade konventionen 2012. Endast ett litet antal adoptioner genomfördes under 2010-talet och framåt.
238 MFoF, mejl till CCCWA 2020-05-29, dnr 3.1.2:1150:34/19. 239 Dagens Nyheter 2008-10-22 ”Regeringen stoppar Vietnamadoptioner”. 240 SVT Nyheter 2008-10-22; Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08; DN 2021-02-21. 241 DN 2008-10-25. 242 Möte med tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
423
När ursprungsföräldrar har begärt tillbaka sina barn har svenska aktörer inte bistått eller säkerställt att det inte sker igen
Det finns åtminstone två ärenden där föräldrar i Sydkorea begärt att få tillbaka sina barn som adopterats till Sverige. År 1970 begärde ett föräldrapar att få tillbaka sina tre flickor från Sverige. Barnen hade lämnats till SWS av en släkting utan föräldrarnas vetskap. Svenska myndigheter gjorde en utredning av barnens situation och kom fram till att det var till barnens bästa att bli kvar i sina familjer i Sverige. År 1974 begärde återigen en förälder att få tillbaka sitt barn från Sverige. Även denna gång kom svenska myndigheter fram till att det bästa för barnet var att stanna hos sin adoptivfamilj i Sverige. Trots att det var uppenbart för NIA att Sydkoreas adoptionsprocess inte säkerställde att barn adopterades till Sverige utan samtycke från föräldrarna vidtogs inga åtgärder för att säkerställa att det inte skulle hände igen. Under 1970-talet var såväl NIA:s som regeringens fokus i stället på att få Sydkorea att häva sina tillfälliga stopp av adoptioner till Sverige och öka antalet barn som fick adopteras till Sveri ge.243
I avsnitt 6.6 beskrev vi ett fall från 1992 där en pojke i Colombia kidnappades och förmedlades för adoption till Sverige. Pojkens mormor inledde en process om hävande av adoptionen. År 1995 förklarade Högsta domstolen i Pasto adoptionen ogiltig utifrån skälet att man underkände övergivandeförklaringen. Högsta domstolen begärde att ICBF skulle vidta nödvändiga åtgärder för att återföra pojken till morföräldrarna i Colombia. Pojken var då fyra år gammal. Svenska aktörer menade att en utländsk adoption som godkänts i Sverige inte kunde hävas. Barnet återfördes inte till Colombia .244
243 NIA. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet 1976-10-26, inkom till NIA 1975-11-07, NIA 49:1021. E1:7, R 34 Xko; NIA. Protokoll 1975:8, 1975-11-20; J. Koo (2021), The question of Adoption: ”Divided” Korea ”Neutral” Sweden, and Cold War Geopolitics, 1964-75. The Journal of Asian Studies. Vol. 80, nr 3, 2021, s. 563 f. Se även Expressen 1975-11-07 ”Korea-barnet får stanna i Sverige”. 244 Svenska ambassaden Bogotá, kryptotelegram till UD 1995-06-21, dnr R34, Vco, 139.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
424
Grava missförhållanden upptäcktes på ett barnhem i Indien som AC samarbetade med
Vi har intervjuat en person som tillsammans med två andra svenskar arbetat som volontär på ett barnhem i nordöstra Indien några månader 2010– 2011.245AC samarbetade sedan åtminstone 1986 med detta barnhem och många barn har adopterats till Sverige därifr ån.246Omkring 2011 var Sverige ensamt land att förmedla barn från detta barnhem.
Under tiden på barnhemmet blev volontärerna vittne till allvarliga missförhållanden på barnhemmet. Det rörde sig om återkommande allvarligt fysisk, sexuellt och psykiskt våld från ledningen för barnhemmet gentemot barn och husmödrar. Våldet riktades inte mot de små barn som var aktuella för internationell adoption, utan mot de äldre barnen .247En av personerna i ledningen var under en period avstängd på grund av misshandel med tillhyggen. People’s Vigilance Committee on Human Rights (PVCHR) har utrett uppgifterna om övergrepp på barnhemmet, som baserades på volontärernas, barnens och husmödrarnas vittnesmål .248
De svenska volontärerna hade flera möten med AC, MIA och Regeringskansliet där de berättade om övergreppen. De uppfattade att MIA förstod att det var fråga om allvarliga missförhållanden men att AC menade att deras ”påståenden saknade verklighetsförankring”. Volontärerna ville inte att AC skulle upphöra med adoptionsverksamheten på barnhemmet men de önskade att AC skulle
• frysa alla bidrag till barnhemmets verksamhet,
• samarbeta med internationella organisationer som också bidrog till barnhemmets verksamhet för att stoppa bidragen under en period,
• vidta åtgärder för att avsätta den nuvarande ledningen på barnhemmet, och
245 Vi har också mottagit en omfattande dokumentation i ärendet, bland annat minnesanteckningar från möten med AC och MIA samt vittnesmål från barn och husmödrar på barnhemmet. 246 DN 2012-05-18 ”Adoptionscentrum kritiseras för samarbete med indiskt barnhem”. 247 Brev till barn- och äldreminister Maria Larsson 2012-02-01. 248 J. Jacobsson (2013). A Swedish Authority’s Decision To Not Act Against Grave Violations
Of Children’s Rights. A Petition. Internationella Engelska Gymnasiet på Södermalm (IEGS).
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
425
• ställa sig bakom volontärernas anmälan till National Human
Rights Commission (NHRC) i New Delhi .249
AC menade att de hade gjort flera inspektioner på barnhemmet men att man inte hittat några bevis för volontärernas anklagelser. AC uttalade bland annat:
Barnhem är inga bra hem för barn att växa upp i och kroppslig bestraffning sker tyvärr på många barnhem runt om i världen. Skiljelinjen mellan oss och volontärerna går i hur vi ska arbeta med problemet. Volontärerna vill att vi ska avsätta ledningen men vi är endast en samarbetspartner och driver inte barnhemmet. Vi tror i stället på samarbete och utbildning av både personal och de äldre barnen .250
I ett möte på MIA förklarade AC att de ville ha kvar sin verksamhet på barnhemmet och arbeta långsiktigt för att komma till rätta med problemet. De ansåg att situationen skulle förvärras om de inte skulle vara kvar. MIA svarade att MIA:s uppgift var att utöva tillsyn över de svenska adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet avseende adoptioner. Lokalavdelningarnas biståndsverksamhet i övriga verksamhet låg inte under MIA:s tillsynsansvar. MIA ansåg att de inte heller hade befogenhet att ha synpunkter på eller kräva förändringar av interna angelägenheter i ursprungsländerna, till exempel vem som är föreståndare för ett barnhem. Det var en fråga för indiska myndigheter. MIA menade att de inte kunde beordra AC att ställa sig bakom anmälan till NHRC eller vidta åtgärder för att få bort ledningen på barnhemmet. MIA ansåg inte att AC hade brustit i sin adoptionsförmedlande verksamhet och inledde inte något tillsynsärende .251
Volontärerna anmälde MIA till Justitieombudsmannen (JO) då de ansåg att MIA borde ha öppnat ett tillsynsärende mot AC och kontaktat den indiska myndigheten CARA som auktoriserat barnhemmet. De menade att det stred mot artikel 7 i 1993 års Haagkonvention. Efter att ha inhämtat ”viss handling” från MIA avslutade JO ärendet då det som framkommit inte gav anledning att fortsätta utredningen .252
249 MIA:s minnesanteckningar från möte den 31 augusti 2011 med f.d. volontärer på NN, Indien, 2011-09-06, dnr 49:487/11 nr. 18. 250 Kopia på artikel i Fria tidningen ”Misshandel och kränkningar på adoptionscentrums barnhem”, MIA dnr 49:487:17/11. 251 MIA. Brev till volontärerna 2011-11-29, dnr 49:487/11. 252 JO beslut den 23 april 2012 med dnr 1963–2012.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
426
I ett brev till statsministern skrev volontärerna att de återkommande informerat AC, MIA, Sida, Regeringskansliet och socialministern vad som pågick på barnhemmet men utan resultat. De skrev att det är mycket tydligt att det ligger utanför AC:s intresse hur de äldre barnen behandlas. Vad som är centralt för AC har endast varit att säkerställa en väl fungerande leverans av adoptionslämpliga småbarn. AC deklarerade tydligt att organisationen inte skulle ställa några krav på att övergreppen skulle upphöra. Att ställa krav på barnhemmets ledning var enligt AC orimligt eftersom det skulle leda till att barnhemmet avbröt kontakten. Volontärerna skrev att de anser att detta visar på en djup problematik där adoptionsverksamheten på barnhemmet övergått till en handel med barn, snarare än att försöka förbättra barnens levnadsförhållanden:
Det finns idag flera föräldrar som vill adoptera än vad det finns adoptionslämpliga barn. Detta bidrar till en stenhård konkurrens mellan olika aktörer som i förlängningen leder till att adoptionsförmedlingarna blir beroende av leverantörerna. På pappret är adoptionsintäkterna och AC:s bidrag till barnhemmet skilda men i realiteten är det annorlunda. Den nära kopplingen visar på ett korrumperat system och är i förlängningen en avgörande faktor till varför barnen på barnhemmet inte blir hörda i deras rop på hjälp.
Vidare skriver volontärerna att AC:s och MIA:s ignorans skapar en acceptans i adoptionsbranschen, där gränser för vad som är acceptabelt ständigt förskjuts. I stället för att följa nationell och internationell lagstiftning anammar MIA oskrivna regler grundade på ”respekt för ursprungslandet” .253
253 Brev till Fredrik Reinfeldt. Inkom till Regeringskansliet 2012-03-20, dnr SB2012/2519. Inkom till MIA 2012-04-11, dnr 49:487:60/11.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
427
6.9 Sverige har samarbetat med länder där det funnits ökad risk för oegentligheter samt accepterat sådant som inte accepterats i Sverige
Utredarens bedömning: Sverige har samarbetat med länder där
det funnits hög risk för oegentligheter. Sverige har accepterat att betala generösa avgifter och donationer trots att det kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökad risk för oegentligheter. Det gäller exempelvis donationer till kinesiska barnhem, höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem och mödrahem i Colombia samt höga adoptionsavgifter i Sydkorea. Mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten i Colombia, Sydkorea och Sri Lanka har medfört en ökad risk för oegentligheter. Även AC:s sätt att organisera sin adoptionsverksamhet i framför allt Chile har utgjort en risk för oegentligheter.
Sverige har dessutom adopterat från länder där vissa generella riskfaktorer för oegentligheter har förelegat. Det handlar om samarbeten med länder med stor fattigdom eller andra sociala omständigheter, länder i krissituation, länder med utbredd korruption eller diktaturer som Chile, Sydkorea och Kina. Dessutom har Sverige samarbetat med länder som själva uttalat att de inte haft en reglering på plats för att kunna förhindra oegentligheter i adoptionsverksamheten. Allt detta medför en risk för oegentligheter och att fler barn än vad som varit berättigat ur ett barnrättsperspektiv har förmedlats för internationell adoption. Det är också faktorer som gör det svårare att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa.
Sverige har därtill accepterat vissa förfaranden i ursprungsländerna som vi inte har accepterat i Sverige vid den aktuella tidpunkten. Sverige har bland annat samarbetat från länder som tillåter att samtycke lämnas före födseln, och även samarbetat med länder som på olika sätt omöjliggör eller försvårar adopterade personers möjligheter att få kännedom om sitt ursprung.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
428
6.9.1 Svenska aktörer har betalt generösa avgifter och donationer – vilket kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökade risker
I flera länder har generösa donationer och bidrag från adoptanter och adoptionsorganisationer, i kombination med stor efterfrågan på barn för adoption, skapat ekonomiska incitament och en risk att fler barn än som varit berättigat ur ett barnrättsperspektiv förmedlas för internationell adoption och att handel med barn uppstår. Det är tillåtet för myndigheter och barnhem i barnens ursprungsländer att ta ut en avgift i samband med adoptionen. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora ekonomiska fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet .254Enligt HCCH får det inte förekomma några bidrag, donationer och/eller samarbetsprojekt i samband med en adoption .255Det finns dock inget som hindrar att adoptivföräldrar och andra anhöriga efter adoptionen donerar pengar till barnhem i barnets ursprungsland, till exempel i samband med jul, födelsedagar eller begravningar. Generösa vårdavgifter och donationer i samband med en adoption riskerar att skapa en drivkraft att tillhandahålla barn för adoption, vilket i sin tur ökar risken för oegentligheter .256Internationell adoption kan också ge ekonomiska fördelar för ursprungslandet jämfört med en placering i barnets hemland och motverka att landet utvecklar sina sociala system för stöd och skydd till föräldrar och barn och därmed undergräva subsidiaritetsprincipen.
Svenska adoptanter har betalat höga donationsavgifter till kinesiska barnhem
Utländska adoptivföräldrars donationer till kinesiska barnhem har varit en del av den kinesiska adoptionsprocessen. Barnhemmen har tagit emot stora summor pengar av svenska adoptivföräldrar. Donationen var under många år 3 000 USD per barn vid internationella adoptioner, vilket var tre gånger högre än BNP per capita i landet
254Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 41. 255 HCCH (2023), s. 51. 256 E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the
German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 409 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
429
1998. År 2009 höjdes donationsavgiften till 5 000 USD. Donationsavgiften fortsatte att betalas fram till och med 2018. Det har funnits oklarheter om huruvida donationen varit obligatorisk eller frivillig. NIA och de svenska adoptionsorganisationerna uppfattade att donationen till barnhemmet var obligatorisk och att man inte kunde gå vidare i adoptionsprocessen om man inte betalade donationen. Samtidigt menade de kinesiska aktörerna att den var frivillig. Inledningsvis skulle adoptivfamiljen betala donationen kontant, direkt till barnhemmet i samband med att de tog emot barnet. Detta ändrades senare så att donationen betalades in till centralmyndigheten för att därifrån överföras till barnhemmet i provinsen. Systemet har kritiserats för att det byggde på att barnhemmen fick betalt per adopterat barn. Det fanns därmed en ekonomisk drivkraft att få till så många internationella adoptioner som möjligt .257Antalet barnhem som ingick i det internationella adoptionsprogrammet ökade från ett 30-tal i början på 1990-talet till cirka 300 i mitten av 2010-talet .258Vissa statliga institutioner och barnhem blev beroende av donationer och avgifter från adoptionsverksamheten och betalade för att få tillgång till barn. När tillgången på barn minskade skapades en marknad för handel med barn där såväl enskilda personer som barnhem och myndigheter var inblandade. På vissa barnhem fick anställda betalt för att hitta spädbarn för internationell adoption. De barnhem som inte ingick i det internationella adoptionsprogrammet kunde i sin tur tjäna pengar på att sälja barn till de barnhem som ingick i systemet .259Även om standarden och kvaliteten kunnat höjas på många barnhem genom donationsavgifterna så fanns det flera exempel på oegentligheter där lokala tjänstemän och anställda på barnhem använt pengarna för egen del. Det var tydligt i Hunanskandalen där tjänstemän köpte nya bilar och renoverade sina privata hus för donationsmedel .260Utöver att donationssystemet för internationella adoptioner blivit en ekonomisk drivkraft för barnhem har det också kritiserats som
257 Cantwell (2017), The Sale of Children and Illegal Adoption, November 2017, Defence for Children, Ecpat och Terre des Hommes, s. 56-57. 258 Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21. 259 Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry Adoption:
The Future and Past of Intercountry Adoption, University of Louisville Law Review,
Vol. 48:441, s. 495. 260 Meier/Zhang (2008), Sold into adoption: The Hunan baby trafficking scandal exposes
vulnerabilities in Chinese adoptions to the United States, Cumberland Law Review, Vol. 39:1,
s. 99-102.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
430
ett effektivt sätt för den kinesiska staten att avhända sig kostnader för barn i samhällets vård .261
Donationerna skulle användas till de barn som var kvar på barnhemmen för deras vård, uppehälle och utbildnin g.262Men det har inte varit tydligt vad pengarna har gått till. Familjerna och de svenska adoptionsorganisationerna fick till en början besöka barnhemmen och kunde då se att förbättringar gjordes för barnen. Från 1996 begränsade dock Kina möjligheterna att besöka barnhemmen och därmed också möjligheterna att se vad donationerna gick till .263Enligt CCAA skulle barnhemmen lämna ett kvitto till dem som betalat donationen och informera om vad donationen används till och barnhemmen skulle vara tillgängliga för tillsyn .264Enligt kinesiska myndigheter skulle det finnas möjlighet att få specificerat vad donationerna använts till .265Både FFIA och adoptivfamiljer som vi intervjuat vittnar om att ingen sådan specificering av vad pengarna gått till har lämnats .266Vi har i arkivmaterialet inte heller sett någon årlig rapportering om donationerna och de tjänstepersoner vi intervjuat har inte tagit del av någon sådan rapport.
De svenska adoptionsorganisationerna såg till en början inte donationerna i Kina som ett problem i sig. Problemet var snarare att adoptivfamiljerna behövde resa runt med stora kontanta belopp. Inte heller kan vi se att de svenska aktörerna har ställt frågan om donationsavgiften på sin spets eller att man övervägt att betrakta donationen som frivillig. Den har fortsatt att betalas fram till 2018. Först i MFoF:s tillsynsrapport för 2018 framgår att myndigheten under året undersökt korruptionsrisken med frivillig donation i Kinas system. MFoF inledde också ett tillsynsärende om adoptionsorganisationernas redovisade vårdkostnader i Kina. Enligt tillsynsrapporten får samarbetskontakter i Kina och adoptivföräldrar information om att donationer inte är tillåtna enligt svensk lag. Samma år, 2018, meddelade den kinesiska centralmyndigheten att donationen eller vårdavgiften skulle tas bort .267
261 Luo and Smolin (2005), Intercountry Adoption and China: Emerging Questions and.
Developing Chinese Perspectives, s.602-603.
262 NIA, Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01. 263 Intervju med företrädare för FFIA, 2023-09-21. 264 MIA, e-post daterat 2008-01-30, dnr 41:76:1/08. 265 FFIA, Reseberättelse för besök i Kina, november 2004. 266 MIA, e-post daterat 2008-01-30, dnr 41:76:1/08. 267 MFoF, dnr 3.1.2 1150/19.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
431
Svenska adoptanter har betalat höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem och mödrahem i Colombia
Sverige har även accepterat höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem i Colombia. De privata barnhemmen i Colombia har haft en mycket självständig ställning i förhållande till den statliga myndigheten och kontrollsystemet, och har finansierats med bland annat avgifter från adoptionsorganisationer och donationer från adoptivföräldrar som tidigare adopterat från barnhemmen. De privata barnhemmen har i högre grad förmedlat adoptioner till utländska familjer jämfört med de statliga barnhemmen. Över tid har åtta barnhem i Colombia varit licensierade av ICBF. Sverige har genom adoptionsorganisationerna samarbetat med samtlig a.268Vår genomgång av de svenska organisationernas adoptionsavgifter för perioden 2006–2020 visar att kostnaden för adoption genom privata barnhem är avsevärt högre än adoption genom ICB F.269Efter hand har problem uppdagats med att privata barnhem och mödrahem finansierats med höga donations- och vårdavgifter.
I början av 2000-talet började donationerna till de privata barnhemmen att ifrågasättas från flera håll. Utredningen om internationella adoptioner som kom med sitt slutbetänkande 2003 lyfte fram de privata barnhemmen i Colombia som ett exempel på avgifter som tas ut i form av ett fast belopp och där kostnader utöver de faktiska kostnaderna ingår. Utredningen pekade på riskerna med att barnhem och andra aktörer i ursprungslandet blev beroende av stora penningsummor från den internationella adoptionsverksamheten och att intäkterna från verksamheten kunde medföra att barnen blev en handelsvar a.270Regeringen framhöll i den efterföljande propositionen att de stora belopp som lämnas utöver ersättningar för faktiska kostnader, kunde medföra att det blev mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att ge stöd för att barnet skulle kunna vara kvar i sin familjemiljö eller tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. En sådan situation kunde leda till en utveckling där fler barn adopteras till andra länder, än vad situationen i ursprungslandet motiverar .271
268 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06. 269 Auktorisationsansökningar från AC, FFIA och La Casa perioden 2006–2019. 270SOU 2003:49, Adoption – till vilket pris?, s. 130-134 och 144-147. 271Prop. 2003/04:131, s. 27.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
432
När problem med att privata barnhem och mödrahem finansierats med höga donations- och vårdavgifter uppdagades på 2000talet gjordes inga förändringar i Sverige. Norska myndigheter ställde krav på att donationer inte skulle betalas till de privata barnhemmen och informerade också MIA om dett a.272Detta efter att det bland annat framkommit att barnhemmen fortsatt att ta ut donationer och att ledamöter i det colombianska parlamentet uttalat sig om problem med donationer. I vår genomgång av MIA:s arkiv framkommer dock inget om att man fått information från Norge om donationer och risker för handel med barn. Den dåvarande generaldirektören för MIA säger att hon inte minns att de hade något utbyte om donationer till de privata barnhemmen .273MIA vidtog inga åtgärder med anledning av detta.
År 2006 skärpte Colombia reglerna om donationer. Det infördes ett totalt förbud mot utländska donationer till barnhem som ersättning för adoption av bar n.274Adoptionsorganisationerna redovisade de tidigare donationsavgifterna som vårdavgifter vilket godkändes av MIA, trots att avgifterna höjdes .275MIA analyserade organisationernas adoptionskostnader och gjorde bedömningen att de var rimli ga.276Samma år började MIA ställa högre krav på adoptionsorganisationernas redovisning av vårdavgifter och andra kostnader i enlighet med de skärpta bestämmelserna i LIA. Där framgick att vårdavgifterna gick till annat än de direkta kostnader som var förenade med adoptionen av ett enskilt barn, bland annat finansierade de mödrahemsverksamheten .2772014–2015 aktualiserades frågan om vårdavgifterna på nytt. MIA menade att det inte längre var tillåtet att betala vårdavgift för adoptioner från Colombi a.278Adoptionsorganisationerna höll dock inte med utan menade att det inte fanns något förbud mot att betala en avgift för barnets vård och uppehälle .279MIA gav fortsatt auktorisation för adoption genom barnhemmen. Av arkivmaterialet kan vi se att adoptionsorganisationerna anpassar benämningen av avgifterna till vad som är godkänt av ICBF.
272 Bufdir, mejl till MIA och den danska adoptionsmyndigheten, 2006-06-29, dnr 04-8439/19. 273 Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24. 274 Artikel 74 lag 1098 från 2006. 275 MIA, Tillsynsrapport AC 2006, dnr 67:639/06. 276 Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24. 277 MIA, mejl till AC 071115, dnr 61:524:10/07, MIA, mejl från AC 071116, dnr 61:524:11/07 och MIA, Beslut auktorisation AC Colombia, dnr 61:524/07. 278 MIA, mejl till AC 131119, dnr 3.1.2:511:6/13. 279 MIA, mejl från AC 131209, dnr 3.1.2:511:12/13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
433
Avgifterna till de privata barnhemmen som tidigare benämndes som vårdavgifter ändras senare till att benämnas ”övriga kostnader” eller ”projektkostnader” .280
Svenska aktörer har betalt höga adoptionsavgifter i Sydkorea, vilket bidragit till att landet inte utvecklat ett nationellt barnskyddssystem
De höga adoptionsavgifterna i Sydkorea har ända sedan 1970-talet varit en återkommande fråga för de svenska myndigheterna men har alltid förklarats med det höga kostnadsläget i Sydkorea, att barnen tas om hand av fostermammor och många läkarundersökningar av barnen. MFoF konstaterade under sin tillsynsresa till Sydkorea 2023 att de internationella adoptionerna genererade tio gånger högre intäkter för adoptionsorganisationerna än de nationella adoptionerna. Även om den ersättning som organisationen tar ut för internationella adoptioner är rimlig och inte innebär någon ekonomisk vinst, eller att möjligheten för barnet att växa upp inom landet inte beaktas i det enskilda fallet, så kan ersättningen enligt MFoF ändå innebära ett incitament för adoptionsorganisationerna att främja internationella adoptioner i stället för att försöka hitta en långsiktig lösning för barnet i Sydkor ea.281Sverige har accepterat Sydkoreas höga adoptionsavgifter trots att landet sedan 1960-talet haft en exceptionell ekonomisk tillväxt och varit en av världens ledande ekonomier. Det har varit mer ekonomiskt fördelaktigt för Sydkorea att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Sydkorea har inte byggt upp ett socialt skyddsnät för ensamstående mödrar vilket inneburit att många mödrar inte har sett någon annan utväg än internationell adoption. Genom att Sverige valt att samarbeta med Sydkorea finns en stor risk att vi bidragit till att hindra en utveckling av nationella lösningar.
280 MFoF, Auktorisationsansökan AC Colombia 2018–2019, dnr 3.1.2 :636 :7/17. 281 MFoF. Reseberättelse Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 22.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
434
6.9.2 Organiseringen av adoptionsverksamheten har i vissa länder medfört en ökad risk för oegentligheter
AC:s organisation i Chile innebar risk för oegentligheter
AC:s organisation i Chile skiljer sig från hur de har arbetat i andra länder. I Chile byggde AC:s representant upp en egen organisation med socialarbetare, ett antal fostermammor som tog hand om barnen och en barnläkare som fick ersättning för det arbete som de utförde åt AC .282AC:s representant hade ett mycket självständigt mandat från AC och arbetade direkt mot de chilenska barn- och ungdomsvårdsdomstolarna. Först 1988 fick Chiles barnskyddsmyndighet Sename en roll i adoptionsprocessen. Vår aktgranskning visar att det är två domare vid domstolen i Santiago och Temuco som fattat mer än hälften av alla beslut om vårdnadsöverflyttning till svenska föräldrar.
AC hade egna socialarbetare som utredde barnens situation åt de chilenska domstolarna. Enligt AC utredde deras socialarbetare barnens situation på uppdrag av de lokala barnavårdsdomstolarna, på grund av att de socialarbetare som arbetade på sjukhusen och för domstolarna hade så mycket att göra att utredningarna drog ut på tiden. Av vår aktgranskning framgår att AC:s socialsekreterare har utrett barnens situation i drygt 40 procent av de akter där det framgår vem som gjort den sociala utredningen. Enligt AC är det framför allt tre socialarbetares namn som finns på utredningarna för de barn som adopterades till Sverig e.283En av socialarbetarna var anställd av AC, en var anställd av AC:s representant och en socialarbetare fick ersättning per uppdrag. Vi har i aktgranskningen identifierat ytterligare två vanligt förekommande socialarbetare som anlitades av AC.
Att AC hade egna socialarbetare som utredde barnens bakgrund åt domstolarna i Chile innebar en stor risk för att fler barn gjordes tillgängliga för adoption än vad som var påkallat. Att detta var en riskabel ordning tydliggjordes av de så småningom framtagna riktlinjerna från EuroAdopt, som AC också var drivande i att arbeta fram. Enligt EurAdopt måste särskilda försiktighetsåtgärder vidtas för att undvika varje påverkan på antalet barn som placeras för inter-
282 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15; AC. Chile. 1978-09-12. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 283 AC.Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 16 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
435
nationell adoption eller specifikt för den särskilda mottagande organisationen. I princip ska dubbla roller för representanten undvikas .284AC har framfört till oss att de med dagens perspektiv på internationell adoptionsförmedling inte skulle låtit representanten arbeta så nära socialarbetare, fostermammor och läkar e.285NIA ifrågasatte aldrig AC:s särskilda organisation med egna socialarbetare i Chile. Den svenska myndigheten har varit passiv och förlitat sig på AC:s representant och på de chilenska socialarbetare som hon anlitade.
AC:s anställda socialarbetare tjänade cirka tre till fyra gånger mer än de socialarbetare som var anställda av de chilenska barnavårdsdomstolarn a286. Enligt HCCH kan otillbörlig ekonomisk vinning uppstå när lönen för det ackrediterade organets representant i ursprungsstaten är för hög jämfört med den genomsnittliga lönen för arbetstagare i det landet som utför samma typ av arbete utanför adoptionssammanhan g.287En av AC:s socialarbetare fick dessutom, under en period, ersättning för varje utredning som resulterade i en adoption. Enligt EurAdopt bör ett sådant ersättningssystem undvikas eftersom det kan leda till en kommersialisering av adoptionsverksamheten, vilket även AC:s kansli i Stockholm uppmärksammade och åtgärdad e.288
Även organiseringen av den svenska adoptionsverksamheten i Etiopien kan ha medfört vissa risker
Det finns vissa likheter mellan organiseringen av adoptionsverksamheten i Chile och den i Etiopien. AC hade flera ombud verksamma i Etiopien som under 1970-talet arbetade direkt mot domstolen i Addis Abeba. Ett av ombuden förmedlade 160 barn under tre år, hon fick dock inte betalt av AC utan gjorde det på sin fritid.
284 EurAdopt. EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts and
co-workers in countries of origin, s. 17 f.
285 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen den 6 september 2024. 286 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15; Brev från svenska ambassaden i Chile till AC:s kansli Stockholm den 7 januari 1985. AC Korr Chile 1974-92. 287 The Hague Conference on Private International Law. Accreditation and adoption accredited
bodies. General principles and guide to good practice Guide no 2, s. 75 ff. Se även prop. 2003/04:131
s. 40. 288 EurAdopt (1988), EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts
and co-workers in countries of origin. Adopted by the EurAdopt General Meeting in Aarhus,
Danmark, den 7 april 2002, s. 17; AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11”, 1985-02-19, i AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
436
Från 1982 fick den etiopiska myndigheten en roll i adoptionsprocessen. Från 1982 har AC haft en medarbetare i Etiopien som arbetade halvtid åt AC med adoptionsverksamhet, på heltid från 2004. Denna representant var knuten till AC genom ett uppdragsavtal med månadsersättning och hade, precis som AC:s representant i Chile, ett mycket självständigt mandat. Hon hade högt förtroende från både AC:s kansli i Stockholm och den svenska myndigheten (NIA och MI A).289
AC:s ombud i Etiopien har under vissa perioder haft många olika roller. De har åtminstone på 1970-talet både haft direktkontakt med mödrar och arbetat på barnhem. AC anlitade också egna advokater som företrädde adoptivföräldrarna i rätten och även en socialarbetare som utredde barnens bakgrund. Vår aktgranskning visar att det verkar vara några domare i Addis Abeba som har fattat de flesta beslut om adoption till Sverige på 1970-talet, både privata och förmedlade via AC.
Det är ursprungslandet som ansvarar för att utreda barnets situation och behov av internationell adoption .290Det är barnets behov som ska styra och inte efterfrågan hos sökanden. Både AC:s ombud och andra svenskar som bodde i Etiopien har åtminstone på 1970- och 1980-talet varit delaktiga i att ”hitta” och förmedla barn till svenska föräldrar. I arkivmaterialet och aktgranskningen ser vi flera exempel på att AC:s ombud har försökt hitta barn till svenska sökande. De har ibland försökt tillmötesgå föräldrar som vill ha små barn, eller barn av ett visst kön. Även i de privata adoptionerna från Etiopien på 1970-talet har svenskar bosatta i Etiopien en central roll i att förmedla barn för adoption till svenska föräldrar. På 1980-talet var det ofta biståndsarbetare och anställda på SIDA som har hjälpt till, men även missionärer, barnmorskor på Rädda Barnen eller kuratorer på födelsesjukhuset. Vi har sett flera exempel på att svenskar bosatta i Etiopien aktivt har letat efter barn på till exempel sjukhus på uppdrag av svenskar som vill adoptera barn.
Från 1982 beslutade Etiopien att alla adoptioner skulle gå genom den etiopiska myndigheten MOLSA, även de enskilda adoptionerna. Men även då MOLSA står som formell kontakt, framkommer av de granskade akterna att andra aktörer har hjälpt till med adoptionerna.
289 Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via e-post 2023-11-08. 290 Se bl.a. artikel 4 i Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
437
Ett personligt ombud har förmedlat ansökningshandlingarna till MOLSA, varit fullmaktsinnehavare åt de sökande, signerat adoptionskontraktet och varit adoptivföräldrarnas representant i rätten. Ibland framgår också att de försökt hitta ett lämpligt barn, och ibland har barnet också bott hemma hos personen i väntan på att adoptionen skulle bli klar.
Mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten i till exempel Colombia och Sydkorea har utgjort en risk
Det har i flera länder funnits stora brister i det sociala skyddsnätet för ensamstående mödrar och det har dessutom funnits ett starkt socialt stigma kring barn födda utom äktenskapet och ensamstående mödrar. Det har därför funnits ett behov av den hjälp som mödrahem har lämnat i form av boende, sjukhusvård och ekonomiskt stöd. I Sydkorea har det dock funnits en påtaglig risk för intressekonflikt i SWS dubbla uppdrag att både ansvara för mödrahem, ge rådgivning till mödrarna och förmedla adoptioner. Den risken fanns fram till 2021 då rådgivningen flyttades från adoptionsorganisationerna till lokala myndigheter. I vissa fall har detta lett till att rådgivningen inte har varit objektiv och att mödrar har känt sig pressade att lämna barnet för adoption. Svenska ambassaden i Seoul skrev till MFoF 2019 att det verkar som att flera kvinnor ska ha känt påtryckningar att lämna bort sina barn i samband med att de fått rådgivning på adoptionsorganisationernas mödrahem .291
I samband med svenska tillsynsmyndighetens resa till Sydkorea 2014 samt i auktorisationsbesluten 2016, 2018 och 2020 har frågan om bristande objektivitet i rådgivning till mödrarna diskuterats. MFoF uttryckte 2020 att det är problematiskt att adoptionsorganisationer ger rådgivning till föräldrar som funderar på att lämna bort ett barn, men att uppgifterna om bristande objektivitet avsett händelser långt tillbaka i tiden .292
När det gäller Colombia har de svenska aktörerna inte problematiserat mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten, trots att till exempel FN:s barnrättskommitté vid flera tillfällen uttryckt oro över att kvinnorna på de privata barnhemmens mödra-
291 E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29. 292 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, 2020-11-27, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
438
hem riskerar att påverkas i sitt beslut att behålla eller lämna bort sitt barn och att mödrahemmen har främjat försäljning av barn för adoption. Alla de åtta privata barnhem som över tid varit licensierade av ICBF och som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med har bedrivit mödrahem. Även en barnhemsföreståndare i Colombia påpekade under MIA:s tillsynsresa 2003 att det var etiskt svårt att försvara ett mödrahem i direkt anslutning till barnhemmet och de hade haft två ärenden där mödrarna lämnat in klagomål för att de tvingats lämna ifrån sig sina barn. ICBF ansåg att vissa barnhem måste bli bättre på att informera mödrarna om alla de alternativ de had e.293AC:s erfarenhet, efter att årligen besökt mödra- och barnhem sedan 1970-talet, är dock att hemmen erbjöd mödrarna ett fint och genomtänkt omhändertagande och bemötande. De har mött både mödrar som valt att behålla sina barn och mödrar som lämnat sina barn för adoption och uppfattar att mödrarna bemötts med stor respekt .294
Även från Sri Lanka adopterades många barn direkt från mödrahem. Det gäller både privata och adoptioner samt adoptioner via organisation. Detta har framför allt problematiserats av svenska aktörer i de fall mödrahemmen fungerat som så kallade ”babyfarms”. Men även verksamheten vid BV:s kontaktpersons mödrahem har kritiserats.
6.9.3 Svenska aktörer har förmedlat adoptioner från länder med svagheter i samhällssystemen
Det finns ett antal generella faktorer som kan medföra en ökad risk för oegentligheter. Det handlar bland annat om att adoptera från länder med stor fattigdom eller andra kulturella eller sociala omständigheter. Att barn lämnas för adoption på grund av fattigdom och socialt tryck på att lämna ifrån sig sitt barn kan skapa situationer där barn är mer sårbara för exploatering. Även adoptioner från diktaturer eller länder med utbredd förekomst av korruption eller pågående krissituationer kan öka risken för oegentligheter. Detta är paradoxalt nog samtidigt länder där behoven av internationell adoption har varit som störst.
293 NIA, reserapporter AC Colombia, dnr 69:386/03. 294 AC:s synpunkter på textutkast Colombia 2024-09-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
439
Adoption från länder med stor fattigdom eller andra sociala omständigheter
En faktor som kan öka risken för oegentligheter vid internationella adoptioner är att adoptera från länder med stor fattigdom och andra kulturella eller sociala omständigheter. Att barn lämnas för adoption på grund av fattigdom och socialt tryck på att lämna ifrån sig sitt barn kan skapa situationer där barn är mer sårbara för exploatering.
I Etiopien var den extrema fattigdomen i landet ett av skälen till att de internationella adoptionerna från landet startade på 1960talet. Utländska missionärer, sjukvårdspersonal och biståndsarbetare som vistades i Etiopien såg de stora behoven av stöd och hur barn dog på sjukhus .295Samtidigt kan det innebära en ökad risk att adoptera barn från ett så fattigt land, med en kultur med helt annan syn på vad adoption är och med många analfabeter. Det ökar risken för oegentligheter, till exempel missförstånd om vad adoption är och vad man samtycker till.
Att de internationella adoptionerna från Sri Lanka tog fart under 1970-talet kan till stor del förklaras av fattigdom och andra sociala omständigheter i landet, i kombination med den ökade efterfrågan på barn i rika västländer och den omfattande turismen i landet. Barn till fattiga föräldrar lämnades av rent ekonomiska skäl för adoption, och ogifta mödrar lämnade sina barn för adoption även av sociala och kulturella skä l.296Tidigare utredningar har pekat på den ökade risk för oegentligheter som finns med detta. Den nederländska utredningen slår fast att fattigdom eller andra sociala och kulturella omständigheter hos födelsemödrar utnyttjades i Sri Lank a.297Även den schweiziska utredningen konstaterar att fattiga kvinnor i Sri
295 C. Lindgren (2010), s. 123; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2005–2014; MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 dnr 64:308:12/10; AC:s skrift ”Etiopien – fascinerande och annorlunda” inkom MIA 2011-02-10 dnr 74:754:20/10; Möte AC 2023-09-05; Föreläsning ”Okänd bakgrund” anordnad av AC via Teams 2023-04-03; S. A. Steenrod (2022), The Legacy of Exploitation in Intercountry Adoptions from Ethiopia: ”We Were under the Impression That Her Birth Parents Had Died”. Adoption Quarterly. Vol. 25, nr 2, s. 81–108. 296 Se t.ex. NIA:s reserapport Sri Lanka 1982.; Brev från svenska ambassaden i Colombo 1983; Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021); Le Conseil fédéral, Suisse (2020), Ilegal
adoptions of children from Sri Lanka: historical review, search for origins, outlook. Federal council report in response to the Rebecca Ruiz postulate 17.4181 of 14 December 2017.
297 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021).
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
440
Lanka utnyttjandes till att medvetet bli gravida och sälja sina barn för adoption .298
Adoption från länder i krissituation
I samband med naturkatastrofer och krig som leder till att barn skiljs från föräldrarna uppstår ofta situationer som missbrukas för att genomföra internationella adoptioner .299År 2005 publicerade FN:s barnrättskommitté allmänna kommentarer som slår fast att barn inte får adopteras under en pågående kri s.300Sedan dess har det rått konsensus om att adoptioner inte ska genomföras i omedelbar anslutning till väpnade konflikter och naturkatastrofer, inklusive klimatrelaterade katastrofer .301Ett skäl för det är att barn ofta separeras från sina familjer i sådana situationer och därför felaktigt kan antas vara adopterbara. Det andra skälet är att myndigheternas kapacitet ofta är så påverkad av nödsituationen att det inte går att garantera att adoptioner genomförs på ett rättssäkert sätt .302
I Colombia har den långvariga väpnade konflikten i landet medfört att många barn blev föräldralösa och den har inneburit en ökad risk för att barn tas eller skiljs från föräldrarna. Barn adopterades ibland internationellt efter att deras föräldrar förts bort eller mördats i konflikten .303Även om det inte är möjligt att fastställa ett direkt orsakssamband mellan den väpnade konflikten och internationella adoptioner finns exempel på oegentligheter som hänger ihop med krigets effekter och situationen för befolkningen i landet .304Ärendet med pojken som adopterades från Colombia till Sverige 1993 är ett tydligt exempel på vilka risker det finns med att adoptera barn från länder där det pågår en konflikt.
Merparten av adoptionerna från Chile till Sverige genomfördes under Augusto Pinochets militärdiktatur som pågick från 1973 till
298 Le Conseil fédéral, Suisse (2020). 299 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-forth session 27 february-24 March 2017. 300 CRC/C/GC/6, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 (2005), Behandlingen av
ensamkommande barn och barn som har separerats från föräldrarna utanför ursprungslandet, s. 91.
301 United Nations Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry
adoptions., s. 10.
302 N. Cantwell (2017), s. 45. 303 Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02. 304 Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022); Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022), Report about irregular inter-
country adoptions of Colombian children linked to the armed conflict.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
441
1990. Att adoptionerna hade politisk betydelse framgår tydligt av det arkivmaterial som vi har tagit del av .305AC uppger i dag att de inte borde ha samarbetat med Pinochets militärregim i Chil e.306Motsvarande borde då gälla för övriga länder, exempelvis Sydkorea. Merparten av adoptionerna från Sydkorea genomfördes under militärdiktaturen 1961–1988.
Adoption från länder med utbredd korruption
Korruption innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Korruption behöver inte handla om att någon får en ekonomisk vinning. Så kallad vänskapskorruption sker utan krav på ersättning eller motprestation. En utbredd förekomst av korruption är en riskfaktor då offentliga tjänstemän är vana vid att kräva och ta emot betalning för både lagliga och olagliga godkännanden och tjänster.
Vi har vid möten med olika aktörer i Colombia fått beskrivningar att korruptionen i landet har varit utbredd. Trots en väl utvecklad adoptionslagstiftning, finns risk för oegentligheter även i den internationella adoptionsverksamheten till följd av den utbredda korruptionen .307
Även i Sri Lanka har korruptionen i landet inneburit en ökad risk för oegentligheter, vilket bland annat tidigare utredningar från Nederländerna och Schweiz har pekat på. AC har också beskrivit att de var kritiska till situationen på Sri Lanka på grund av korruptionen i landet och att det var mycket pengar inblandat i adoptionerna .308Även tidigare anställda vid FFIA har beskrivit att det fanns stora risker på grund av korruptionen i landet och att det fanns korruption inom adoptionsmyndigheten DPCCS.
Det har förekommit korruption inom SWS i Sydkorea. Av ett PM från svenska ambassaden i Seoul 1989 framgår att en tidigare ordförande för SWS misskött organisationen, förskingrat en hel del medel, anställt släktingar och vänner på olika poster och använt sig av hotelser mot anställda, bland annat de fackligt aktiva i organisa-
305 Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 240 ff. 306 Uttalande från AC:s ordförande Wilhelm Kaldo i programmet Agenda som sändes den 24 november 2024. 307 Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02. 308 Anteckningar från samtal mellan BV och AC 1982-03-09, AC:s arkiv.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
442
tionen. Socialarbetare upplevde att han hade drivit verksamheten som en affärsman med mottot ”in med många barn” utan hänsyn till sociala aspekter för familjerna. Enligt svenska ambassaden hade ingen ordentlig revision skett på SWS trots att Ministry of Social Affairs hade rätt att företa revision. Ambassaden misstänkte att korruption även förelåg inom ministeriet .309
Adoption från en diktatur och ”stängt land” som Kina
De svenska aktörerna har varit medvetna om att det funnits risker med att samarbeta med Kina, som diktatur och stängt land och med sin ettbarnspolitik. Samarbetet har försvårats av att adoptionsorganisationerna inte fick ha direkt kontakt med barnhemmen i Kina. Det gick inte att kontrollera hur barnhemmen arbetade och vilket bakgrundsarbete som gjordes. Företrädare för FFIA beskriver att ”man kom inte in bakom kulisserna, de kinesiska aktörerna svarade ja eller nej på frågor, men man fick inte fram mycket mer information ”.310Även den svenska tillsynsmyndigheten och svenska ambassaden i Beijing har haft svårt att få tillfredsställande svar från de kinesiska myndigheterna. Det gäller till exempel om det funnits koppling till Sverige i de fall av handel med barn som avslöjats, om donationerna till barnhemmen är frivilliga eller inte och hur pengarna används. Tillsynsmyndigheten (särskilt MIA) har försökt agera och ställa frågor till CCAA om handel med barn, donationer, men accepterat att de inte alltid fått tillfredsställande svar från de kinesiska myndigheterna. Det är uppenbart att de kinesiska myndigheterna inte velat ha kritiska frågor och slutit sig när problem uppstått. Det har inte funnits någon möjlighet till faktisk insyn.
Adoption från länder som inte haft en reglering på plats för att kunna förhindra oegentligheter
Sverige har samarbetat med flera länder som valt att inte ansluta sig till internationella konventioner. Sverige har samarbetat med Sydkorea trots att landet inte har ratificerat 1993 års Haagkonventionen och reserverat sig mot artikel 21 a barnkonventionen som bland
309 Sveriges ambassad i Seoul. PM Adoptioner från Korea till Sverige, 1990-01-30 R 34 Xko. 310 Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
443
annat ställer krav på att internationella adoptioner ska beslutas av behöriga myndigheter och efter det att placering i hemlandet har prövats. Först 2017 återkallade Sydkorea reservationen. Sverige har samarbetat med Etiopien trots att landet inte undertecknat eller ratificerat 1993 års Haagkonvention, vilket FN:s barnrättskommitté vid flera tillfällen rekommenderat Etiopien att göra. År 2010 fanns långt framskridna planer för Etiopien att ansluta sig till konventionen, men det arbetet avstannade. Etiopien har inte tillämpat subsidiaritetsprincipen eller försökt att eftersträva inhemska lösningar före internationell adoption förrän omkring 2011. Etiopien ratificerade visserligen FN:s barnkonvention 1991, men det var först 2014, när AC avslutade adoptionsförmedlingen från Etiopien, som landet ratificerade det fakultativa protokollet om handel med barn, barnprostitution och barnpornografi.
Sverige har också samarbetat med länder som själva medgett att de inte haft lagar som kan förhindra handel med barn. Sri Lankas regeringsföreträdare har till exempel beskrivit att deras lagar inte var tillräckliga för att förhindra handel med barn samt att de inte hade möjlighet att kontrollera att adoptionerna går rätt till.
Det finns också en ökad risk för oegentligheter när antalet internationella adoptioner plötsligt och snabbt ökar i ett land, eftersom den befintliga infrastrukturen inte klarar av att hantera verksamheten. Detta har FN:s särskilda rapportör mot försäljning och sexuell exploatering av barn framhållit .311Sverige har tagit en sådan risk i länder som exempelvis Polen och Etiopien. De internationella adoptionerna från Etiopien ökade snabbt under 2000-talet och femdubblades från 2003 till 20 09.312Antalet utländska adoptionsorganisationer i landet ökade också från cirka 20 till 70 mellan 2003 och 2008.313Antalet adoptioner till Sverige fortsatte dock att vara ungefär detsamma som tidigare, vilket kan ha inneburit att just Sverige var mer förskonat från oegentligheter än många andra länder. Samtidigt innebar den snabba ökningen av antalet adoptioner generellt sett att de etiopiska myndigheterna fick svårare att kontrollera att verksamheten gick rätt till. Adoptionerna från Polen ökade kraftigt
311 A/HRC/34/55. Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution
and child pornography., thirty-forth session 27 february-24 March 2017, p. 60.
312 P. Selman (2012), The Global Decline of Intercountry Adoption: What Lies Ahead?,
Social Policy and Society. Vol 11, nr 3, s. 384–385.
313 Möte AC 2023-09-05; E. J. Graff i The Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
444
när Polen började att öppnas mot väst i mitten på 1980-talet. På den tiden hade Polen inte någon särskild reglering för internationella adoptioner och det fanns inte heller någon myndighet som övervakade verksamheten. Adoptanter kunde vända sig direkt till ett barnhem för att adoptera ett barn eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barn. Även om domstol fattade beslut om adoptionen blev avsaknaden av regler och tillsyn en grogrund för olagliga adoptioner och oetiska ageranden.
6.9.4 Sverige har accepterat vissa förfaranden i ursprungsländerna som inte hade accepterats vid nationell adoption
Det finns flera exempel på förfaranden i ursprungsländer som svenska aktörer har accepterat för att få barn för adoption, trots att det under den undersökta tidsperioden inte har accepterats i Sverige. Det gäller exempelvis länder där barns rätt till sitt ursprung förhindras eller försvåras på grund av att de endast förmedlar övergivna barn för adoption, tillåter att mödrar får vara anonyma eller registrerar barn som föräldralösa trots att de har kända föräldrar. Det gäller också länder som tillåter att någon annan än barnets vårdnadshavare (förälder eller särskilt förordnad vårdnadshavare) samtycker till adoption eller att samtycke avges före barnets födelse.
Vi har accepterat adoption från länder som omöjliggör eller försvårar barns rätt till sitt ursprung
Sverige har valt att adoptera från länder där det helt saknas information om barnens bakgrund och därmed accepterat att inga av dessa barn kommer att tillgodoses sin rätt till sitt ursprung. Detta är tydligast när det gäller Kina, där det endast är övergivna barn som förmedlats för adoption, men även i flera andra länder har svenska aktörer accepterat adoptioner utan någon bakgrundsinformation. I vissa fall har vi gjort det för att det handlat om övergivna barn. I andra fall har vi accepterat att länder tillåtit mödrarna att vara anonyma, exempelvis i Indien, vilket hindrar adopterade personer från att senare söka sitt ursprung. I ytterligare andra fall har
SOU 2025:61 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
445
vi, synbart utan anledning, accepterat att bakgrundsbeskrivningar helt saknas.
Det framgår inte av arkivmaterialet att det förts någon diskussion om lämpligheten i att förmedla barn från Kina med beaktande av att de allra flesta barn saknar bakgrundsinformation. Vi kan inte heller se att de svenska aktörerna har diskuterat eller problematiserat kring svårigheterna att säkerställa hur barnen blivit tillgängliga för adoption. Företrädare för AC säger att de inte ifrågasatte att Kina hade barn som övergavs anonymt och hade okänd bakgrund. De litade på de kinesiska myndigheterna. Det är först i efterhand som det framkommit problem med dett a.314
Sverige har också accepterat Sydkoreas system med att registrera även barn med kända föräldrar som föräldralösa. Vår arkivgenomgång visar att svenska myndigheter, domstolar och AC inte har ifrågasatt detta system. Vi kan inte se att frågan har varit uppe för diskussion i samband med auktorisation eller vid någon av tillsynsmyndighetens resor till Sydkorea. Tillsynsmyndigheten och AC har betraktat systemet med att upprätta ett eget familjeregister där barnet anges som föräldralöst (orphan) som ett rent administrativt förfarande och har inte problematiserat kring att det kan ha medfört att barn med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. Först 2014 finns dokumentation som visar att MIA undrar hur svenska myndigheter och adoptivföräldrar har tänkt då de fått dokument med motstridiga uppgifter, en social rapport med uppgifter om familjen och en familjeregistrering där det står att barnet är föräldralöst (orphan ).315
Svenska aktörer har förmedlat adoptioner från länder som tillåter att samtycke avges före födseln, vilket inte accepterats i Sverige
Krav på att moderns samtycke ska inhämtas när hon återhämtat sig erkändes genom 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn och infördes i svensk rätt 1968 .316Trots detta har svenska aktörer accepterat att adoptera från länder som tillåter att samtycke avges
314 Intervju med AC 2023-05-15. 315 E-post från MIA till forskaren Tobias Hübinette den 23 juli 2014, dnr MA2014-432. 316 Artikel 5 p. 4; Prop. 1968:114med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldra-
balken, m. m, s. 17.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
446
före barnets födelse eller i samband med förlossningen, det vill säga i strid med svenska, och internationellt erkända, krav på samtycke.
Tillsynsmyndigheten har inte ansett att det varit ett hinder för auktorisation att det varit tillåtet att inhämta samtycke till adoption i samband med förlossningen i Sydkorea fram till 2012. Svenska aktörer har samarbetat med Etiopien vars lag, även på 2000-talet, har tillåtit att barn lämnas för adoption innan barnet är fött. Svenska aktörer har också samarbetat med Sri Lanka trots att det åtminstone på 1980-talet förekom så kallade ”babyfarms”, där gravida kvinnor sålde sina barn till adoption redan före födseln.
I vår aktgranskning för Polen har vi sett exempel på att gravida kvinnor avsagt sig föräldraskapet under graviditeten. I ett fall har de blivande adoptivföräldrarna beskrivit att gravida kvinnor som önskar lämna sitt barn för adoption tar kontakt med den polska organisationen och skriftligen avsäger sig alla fortsatta rättigheter till barnet. När det gäller Chile framgår i ungefär var tionde akt att modern beslutat om adoption under graviditeten.
447
7 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
7.1 Inledning
Utifrån bedömningarna i kapitel 5 och 6 kan jag konstatera att reglering och organisering av Sveriges internationella adoptionsverksamhet inte har förhindrat förekomst av oegentligheter.
Vår granskning ger en bild av ett system för internationell adoption som till synes varit väl organiserat och som stått under statlig kontroll och haft statligt stöd. De som har kommit i kontakt med adoptionsverksamheten, inte minst barn och adoptivföräldrar, har haft en berättigad förväntan på att adoptioner inom ramen för detta system genomförts utan förekomst av oegentligheter. När så visar sig inte vara fallet är det förståeligt att det kan väcka starka känslor av svek och besvikelse.
Syftet med detta kapitel är att försöka besvara frågan varför oegentligheter har kunnat förekomma och vad som kunde ha gjorts annorlunda. I detta kapitel redovisas även den del av vårt uppdrag som gäller analys av vilka konsekvenser oegentligheter inom adoptionsprocessen kan ha för ursprungliga föräldrar, adopterade personer och adoptivföräldrar.
Jag vill erinra om att mitt uppdrag har varit att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur de ansvariga aktörerna agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter. Uppdraget har inte varit att utvärdera verksamheten, det vill säga om verksamheten med internationell adoption har varit till barns bästa – varken i det individuella fallet eller för barn som grupp.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
448
7.2 Den internationella adoptionsverksamheten växte fram utifrån en vilja att ge barn en bättre framtid
Utredarens slutsats: Den internationella adoptionsverksamheten
har växt fram utifrån en stark vilja att undanröja hinder för att möjliggöra internationell adoption och ge så många barn som möjligt en bättre framtid. Även om de svenska aktörerna har försökt att hålla en hög etisk nivå och inte accepterat alla förfaranden, har de verkat på en internationell arena där det har rått konkurrens om barn för adoption. Det kan ha påverkat acceptansen för förfaranden som inte alltid varit i överensstämmelse med svensk rätt. Internationell adoption har uppfattats som något annat än nationell adoption vilket medfört att lägre krav ställts vid internationell adoption än vid nationell adoption. Barn som har adopterats från andra länder till Sverige har därmed behandlats på ett annat sätt än barn födda i Sverige vid adoption.
Internationell adoption blir synlig som företeelse i Sverige från mitten av 1950-talet. Det är den svenska biståndsverksamheten i andra länder, inte minst i Sydkorea som tydliggör möjligheten för svenska familjer att genom adoption ge utländska barn en ny familj. Internationell adoption växer därefter snabbt i omfattning, inte bara i Sverige utan också i många andra länder i Europa och i USA. Att adoptera barn från ett annat land blir ett accepterat sätt att bilda familj. Verksamheten är initialt oreglerad, i synnerhet i barnens ursprungsländer. Barnen kommer till en början uteslutande från länder hårt drabbade av krig och utbredd fattigdom. Den begynnande verksamheten bedrivs så långt det är möjligt i överensstämmelse med de regler som finns, men än mer av en önskan att ge barn en bättre uppväxt än den de kunde få i sina ursprungsländer. Det är uppenbart att den tidiga verksamheten inte var i överensstämmelse med dagens regler och syn på barn, men kanske inte heller i överensstämmelse med de regler som faktiskt fanns då. Verksamheten präglades av pionjäranda och en stark vilja att undanröja hinder för att möjliggöra adoption och ”rädda” så många barn som möjligt. Internationell adoption har uppfattats som något annat än nationell adoption vilket medfört att lägre krav ställts vid inter-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
449
nationell adoption än vid nationell adoption, till exempel vad gäller samtycke. Adoptionscentrum (AC) har under vårt arbete framfört att det är fel att utgå från svenska perspektiv och lagar i bedömningen av vad som är att betrakta som ett oegentligt agerande. Ett sådant förhållningssätt innebär enligt AC att andra länders lagar ses som sämre ur ett barnrättsperspektiv och medför att i stort sett alla historiska adoptioner blir oetiska .1
Även om de svenska aktörerna har försökt att hålla en hög etisk nivå och inte accepterat alla förfaranden, har de verkat inom ramen för en internationell rörelse där många aktörer varit verksamma. Det har rått konkurrens om barn för adoption vilket kan ha påverkat acceptansen för förfaranden som inte alltid varit i överensstämmelse med svensk rätt men som varit i linje med hur andra länder ser på adoption och hur andra organisationer arbetat. Barn som har adopterats från andra länder till Sverige har således behandlats på ett annat sätt än barn födda i Sverige vid adoption, till exempel vad gäller kravet på moderns samtycke.
7.3 Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Utredarens slutsats: Det har förekommit oegentligheter i de
internationella adoptionerna till Sverige, i form av både olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Exempelvis har det funnits bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverksamheten under varje årtionde från 1970- till 2000talet. Barn har också i en del fall adopterats till Sverige utan frivilligt och informerat samtycke från föräldrarna. Det har även förekommit falska uppgifter och felaktigheter i adoptionsdokument. Svenska aktörer har också på olika sätt gjort avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare.
De svenska aktörerna har inte i tillräcklig utsträckning säkerställt att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt och att adoptionen varit till barnens bästa. En särskild samtyckeshandling från barnets förälder eller annan vårdnadshavare har sällan
1 AC. Adoptionscentrums synpunkter på Promemoria om oegentligheter inom internationella
adoptioner till expertgruppsmöte den 11 december 2023.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
450
funnits med i det underlag som sänts till Sverige i ärenden som gäller internationell adoption. Social utredning och förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption har inte alltid funnits med, särskilt inte i de tidiga privata och enskilda adoptionerna. Centrala uppgifter för att tillgodose rätten till kännedom om sitt ursprung har dessutom ofta saknats i adoptionshandlingarna, och svenska aktörer har inte ansträngt sig tillräckligt för att denna rättighet ska kunna tillgodoses.
Av kapitel 6 framgår att oegentligheter har förekommit i internationella adoptioner till Sverige från alla de sju länder som vi genomfört en fördjupad granskning av: Chile, Colombia, Etiopien, Kina, Polen, Sri Lanka och Sydkorea. Vår mer översiktliga granskning av adoptionsverksamheten i övriga länder visar att oegentligheter även förekommit i exempelvis Indien, Thailand, Taiwan och Vietnam. Med oegentligheter avser vi både olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Det finns exempel på att barn har dödförklarats för sina föräldrar och adopterats till Sverige, att andra än föräldrarna har lämnat barnet för adoption samt att mödrar inte fått tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke eller pressats att lämna samtycke till adoption. Det har också förekommit falska uppgifter och felaktigheter i adoptionsdokument, såsom oriktiga födelsedatum eller att barn beskrivs som föräldralösa fast de har kända föräldrar.
De oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten som framkommit i utredningen kan inte avfärdas som enskildheter eller tillfälligheter, utan de har skett återkommande vid olika tillfällen under flera decenniers tid. Även i de fall de svenska aktörerna lyckats hantera en uppdagad oegentlighet i adoptionerna från ett visst land vid en viss tidpunkt, så har nya oegentligheter uppdagats i andra former eller i andra länder. Detta visar att den internationella adoptionsverksamheten är en högriskverksamhet, som kräver noggrann kontroll för att motverka oegentligheter. Omfattningen av oegentligheter visar att svenska aktörer inte lyckats tillräckligt bra med detta.
Olika typer av oegentligheter har förekommit under olika tidsperioder, i olika länder och i olika slags adoptioner (privata, enskilda eller via organisation). I vissa länder och tidsperioder har oegentligheterna varit mer omfattande och systematiska. De tydligaste och
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
451
kanske allvarligaste oegentligheterna som vi upptäckt har inträffat i privata och enskilda adoptioner under framför allt 1970- och 1980-talen. Det handlar om handel med barn, förfalskade dokument, adoption utan frivilligt och informerat samtycke, bortförande av barn samt kringgående av adoptionsprocessen. Oegentligheter har dock även förekommit i adoptioner som förmedlats via svenska auktoriserade adoptionsorganisationer, särskilt i de tidiga adoptionerna från 1970- och 1980-talen. I vissa fall har det även där förekommit bortförda barn, adoptioner utan samtycke från barnets föräldrar eller annan vårdnadshavare, handel med barn eller att aktörer gjort ekonomisk vinst på adoptionsverksamheten. Det förekommer även förfalskade dokument eller falska uppgifter i adoptionshandlingar, utverkande av samtycke under falska förespeglingar eller utan tillräcklig information om vad adoption innebär samt olika avsteg från en rättssäker adoptionsprocess. I Chile har barnen ibland fått svenska namn i ett födelsebevis, innan domstolen fattat beslut om vårdnadsöverflyttning och långt innan beslutet om adoption fattats.
Vissa oegentligheter och problem i adoptionsverksamheten har förekommit systematiskt under hela den granskade perioden, från 1960-talet och fram till i dag. Det handlar framför allt om bristfällig dokumentation, vilket medför problem i två viktiga avseenden. För det första omöjliggör eller försvårar den bristfälliga dokumentationen adopterade personers möjligheter att få kännedom om sitt ursprung. I Kina saknas genomgående bakgrundsuppgifter om barnen eftersom samtliga beskrivits som övergivna, och i Sydkorea har majoriteten av barnen registrerats som föräldralösa trots att föräldrarna har varit kända. Även i övriga länder saknas ofta uppgift om föräldrars namn eller barnets ursprungliga namn, vilket medfört att många adopterade från exempelvis Chile förlorat sina rättigheter som urfolk. För det andra medför den bristfälliga dokumentationen oklarheter vad gäller bedömningen av om adoptionen varit till barnets bästa. Ett särskilt samtyckesdokument från barnets förälder eller annan vårdnadshavare har ofta saknats som underlag i de svenska adoptionsakterna avseende internationell adoption. Det har sällan framgått i de individuella ärendena vilka ansträngningar ursprungsländerna har gjort för att söka nationella lösningar innan barnen bedöms vara tillgängliga för adoption till Sverige. I flera länder har adoptionsprocessen därtill ofta varit så snabb att det finns en stor
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
452
risk att subsidiaritetsprincipen inte efterlevts. I de tidiga privata och enskilda adoptionerna har social utredning och förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption dessutom relativt ofta saknats.
Dokumentationen har i flera hänseenden förbättrats över tid, till exempel när det gäller dokumentation om barnets bakgrund genom en social och medicinsk rapport. Men fortfarande är dokumentationen i de svenska adoptionsakterna alltför bristfällig för att de svenska aktörerna ska ha kunnat säkerställa att adoptionen är till barnets bästa och för att adopterade personer ska tillförsäkras rätten till kännedom om sitt ursprung. Det skulle bland annat behöva finnas tydligare bevis i adoptionshandlingarna för att erforderliga samtycken har inhämtats samt tydligare redogörelser för vilka ansträngningar som gjorts för att efterleva subsidiaritetsprincipen.
7.4 De svenska aktörernas medvetenhet om och åtgärder vid oegentligheter
Utredarens slutsats: En del av de oegentligheter som förekommit
i den svenska internationella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna inträffade, medan andra oegentligheter har uppdagats först långt senare.
Regeringen kände till exempel tidigt till oegentligheter i privata adoptioner, men agerade inte tillräckligt kraftfullt för att förhindra dem. Tillsynsmyndigheten har löpande fått uppgifter om oegentligheter och vidtagit vissa åtgärder, men åtgärderna har ofta varit otillräckliga och det har inte funnits rutiner eller processer för hur uppgifter om oegentligheter ska hanteras och förebyggas.
Både tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna har ibland avstått från att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter. Det finns dock flera exempel på när svenska adoptionsorganisationer dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten och Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegentligheter förknip-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
453
pade med de privata adoptionerna, även om åtgärderna inte varit tillräckliga.
Sammantaget har den svenska adoptionsverksamheten präglats av stor tillit mellan aktörerna, vilket begränsat förutsättningarna för att stävja oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten.
En del av de oegentligheter som förekommit i den svenska internationella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna inträffade. Ett exempel är att både NIA och regeringen tidigt var medvetna om oegentligheter i de privata adoptionerna på 1970- och 1980-talet, där det förekom handel med barn, falska dokument och samtycke under press. NIA redogjorde för problemen och bad regeringen att agera, men de åtgärder som regeringen vidtog var inte tillräckligt kraftfulla för att förhindra fortsatta oegentligheter. Regeringen hade kunnat införa liknande regelverk för de privata adoptionerna som övriga nordiska länder men valde att inte göra det.
I många fall är det oklart hur mycket information som regeringen haft om oegentligheter vid olika tidpunkter. Av arkivmaterialet är det tydligt att Utrikesdepartementet fått sådan information från de svenska ambassaderna i ursprungsländerna, men i vilken mån den informationen förts vidare till Socialdepartementet och regeringen framgår däremot inte. Bortsett från oegentligheterna i de privata adoptionerna är det därför svårt att avgöra om regeringen, utifrån vad de kände till, vidtog tillräckliga åtgärder. Den information som fanns i Regeringskansliet borde ha förmedlats vidare till regeringen. Regeringen och Socialdepartementet har också på en övergripande nivå fått viss information om oegentligheter genom tillsynsmyndighetens verksamhetsberättelser, årsredovisningar och särskild rapportering. Vi har inte heller kunnat se att regeringen vidtog några åtgärder med anledning av den återrapportering om adoptionsverksamheten som NIA gav i samband med årsredovisningen under andra halvan av 1990-talet.
Den svenska tillsynsmyndigheten har inte alltid agerat tillräckligt kraftfullt när den fått information om oegentligheter, och det har inte funnits rutiner eller processer för hur uppgifter om oegentligheter ska hanteras. Tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna har ibland avstått från att ta reda på mer information eller
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
454
att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter. När det framkommit uppgifter om oegentligheter i ett land, har de svenska aktörerna inte i tillräcklig omfattning kontrollerat huruvida oegentligheterna också berör Sverige. Det gäller exempelvis i samband med polisutredningar mot svenska aktörer eller andra samarbetspersoner i ursprungslandet, exempelvis i Chile. Det gäller också den systematiska handel med barn som uppdagades i till exempel Kina på 2000-talet, de uppgifter om utbredda oegentligheter i Etiopien på 2010-talet samt de oegentligheter som framkom i den svenska organisationen Barnens vänners (BV) adoptioner från Sri Lanka på 1980-talet. I de fall från Sydkorea på 1970-talet och Colombia på 1990-talet då föräldrar begärt att få tillbaka sina barn som felaktigt adopterats till Sverige, har svenska aktörer inte vidtagit några åtgärder för att liknande situationer inte ska kunna uppstå igen.
Sammantaget har den svenska adoptionsverksamheten präglats av stor tillit mellan aktörerna. Regeringen har litat på den svenska tillsynsmyndigheten, som har litat på de svenska adoptionsorganisationerna, som i sin tur litat på aktörer i ursprungsländerna. Detta har begränsat förutsättningarna för att stävja oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det finns dock exempel på när svenska adoptionsorganisationer och den svenska tillsynsmyndigheten har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentligheter uppdagats. Bland annat har svenska adoptionsorganisationer vid flera tillfällen dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten, och NIA har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegentligheter förknippade med de privata adoptionerna, även om åtgärderna inte varit tillräckliga.
De auktoriserade adoptionsorganisationerna har hela tiden känt till att det funnits bristande dokumentation i de svenska adoptionsakterna, men inte agerat för att det ska finnas tillräcklig information för att säkerställa att adoptionen varit till barnets bästa samt för att adopterade personer ska kunna söka sitt ursprung. Flera adoptionsorganisationer hävdar att de inte har haft något dokumentationsansvar förrän efter lagändringar 2005, men faktum är att de har haft ett sådant ansvar även långt innan dess. Rätten för den som adopterats att få kännedom om sitt ursprung har erkänts i svensk rätt sedan 1917, och i NIA:s handbok till adoptionsorganisationerna från 1983 anges att adoptionsorganisationerna bör samla så mycket in-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
455
formation som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhållanden. Vad vi kunnat se är det inte förrän 2017 som tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn systematiskt granskat vilken information som finns i adoptionsakterna, och då konstaterat att viktiga dokument ofta saknas. Varken adoptionsorganisationerna, domstolarna eller socialtjänsten har ansträngt sig tillräckligt för att säkerställa att korrekta samtycken har inhämtats, och den svenska tillsynsmyndigheten har inte ställt krav på eller kontrollerat detta.
En del oegentligheter har uppdagats först långt efter att de inträffade, när adopterade personer återförenats med sina ursprungsfamiljer. Det gäller till exempel i Chile och Etiopien. I Etiopien handlar det om att ursprungsföräldrar inte alltid har fått rätt eller tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. I Chile handlar det bland annat om bortförda barn, även benämnt som stulna eller kidnappade barn.
Eventuellt hade fler oegentligheter kunnat undvikas om de svenska aktörerna varit mer uppmärksamma på de risker för oegentligheter som förelegat och som accepterats för att kunna genomföra adoptioner. Det handlar bland annat om höga adoptionsavgifter i Sydkorea, höga donationsavgifter till barnhem i Kina och till privata barnhem och mödrahem i Colombia, vilket kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökade risker. Det handlar också om att organiseringen av adoptionsverksamheten i vissa länder har medfört en ökad risk för oegentligheter. AC:s organisation i framför allt Chile innebar risk för oegentligheter, och mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten i exempelvis Colombia och Sydkorea har utgjort en risk. Det finns också en mer generell risk i och med att adoptionerna förmedlats från länder med olika svagheter i samhällssystemen som kan medföra en ökad risk för oegentligheter. Det handlar bland annat om att svenska aktörer samarbetat med länder som krävt höga adoptions- och donationsavgifter vid adoption. Sverige har även adopterat barn från diktaturer, länder med stor fattigdom och utbredd korruption samt länder där adoptionsinstitutet varit okänt. Sådana faktorer ökar risken för oegentligheter, och kräver särskild försiktighet.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
456
7.5 Svagheter i systemet har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras
7.5.1 Det har funnits en hög risktolerans och verksamheten har präglats av tillit
Utredarens slutsats: Internationell adoptionsverksamhet är förenad
med uppenbara riskfaktorer när det gäller att tillgodose barns rätt. Detta har inte i tillräckligt hög grad problematiserats av de svenska aktörerna och det har funnits en hög risktolerans i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Tilltron till motpartens goda vilja har medfört att signaler om oegentligheter inte har tagits på tillräckligt stort allvar och det har funnits en överdriven tilltro till den egna förmågan att bedriva etiskt oantastlig verksamhet i ett sammanhang där korruption och andra riskfaktorer varit utbredda.
Internationell adoptionsverksamhet är förenad med uppenbara riskfaktorer när det gäller att tillgodose barns rätt eftersom stora delar av det som leder fram till en adoption sker i ett annat land. Verksamheten med internationell adoption har vuxit fram underifrån, till en början av enskilda eldsjälar, vars drivkraft har varit att internationell adoption är ett sätt att rädda barns liv genom att ge dem en familj i Sverige. Denna syn på internationell adoptionsverksamhet fick tidigt ett starkt genomslag i Sverige men också i övriga Europa. Med en sådan grundläggande syn på internationell adoption har de svenska aktörerna varit beredda att ta risker genom att acceptera att inte alla formella krav uppfylls, och en tolerans av ageranden och omständigheter som inte skulle ha godtagits vid en nationell adoption.
Adoptionssystemet utgår från en ekonomisk obalans mellan ursprungs- och mottagarländerna. Rika länder i väst efterfrågar barn från de fattiga länderna i det globala syd. Denna ojämlikhet mellan parterna har inte diskuterats i tillräckligt hög grad. Inte heller den uppenbara målkonflikt som ligger i att adoptionsverksamheten främst har drivits av vuxnas barnlängtan har problematiserats under framväxten av verksamheten och senare tids reglering. Adoptionsavgifter och donationer har ofrånkomligen skapat drivkrafter i ursprungsländerna att förmedla fler barn för adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv, vilket i sin tur undergrävt utveck-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
457
lingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ursprungsländerna. De stora summor pengar som accepterats inom den internationella adoptionsverksamheten har även skapat incitament för aktörer i barnens ursprungsländer att på olagligt eller oetiskt sätt ordna fram barn för internationell adoption. De svenska aktörerna har haft en stark tilltro till att deras motparter i andra länder följer de riktlinjer som satts upp och till att de uppgifter som lämnas om barnet är korrekta. 1993 års Haagkonvention har paradoxalt nog ytterligare förstärkt detta genom att konventionen bygger på progressiv implementering, det vill säga ett land behöver inte uppfylla alla kriterier för att kunna ratificera konventionen. Att länder har kunnat ansluta sig till konventionen med en ambition att uppfylla kraven, inte med en försäkran om att så sker, har inte i tillräckligt hög grad uppmärksammats. Även aktörernas förståelse av internationell adoption som något som sker utifrån goda avsikter har påverkat förmågan, eller viljan, att tillräckligt kritiskt granska verksamheten. Tilltron till motpartens goda intentioner har medfört att signaler om exempelvis ekonomiska incitament inte har tagits på allvar, än mindre påståenden om rena olagligheter såsom handel med barn och barnarov. Det har också funnits en överdriven tilltro till den egna förmågan att bedriva etiskt oantastlig verksamhet i ett sammanhang där korruptionen varit utbredd.
Det kan konstateras att det har funnits en hög risktolerans i den internationella adoptionsverksamheten. Än i dag påpekas i olika sammanhang att det inte är möjligt med internationell adoption utan att vissa risker för oegentligheter måste tas. Det har från flera håll framförts att om rekommendationerna i HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter ska följas fullt ut kan internationell adoptionsverksamhet inte bedrivas.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
458
7.5.2 Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka oegentligheter i privata adoptioner
Utredarens slutsats: Flera av de oegentligheter som framkommit
genom denna utredning är kopplade till privata och enskilda adoptioner, det vill säga adoptioner där enskilda personer adopterat ett barn från ett land utan inblandning av NIA eller en auktoriserad adoptionsorganisation. Problemen var särskilt omfattande under 1970- och 1980-talen men har förekommit även senare. Regeringen har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att skärpa kontrollen av de privata och enskilda adoptionerna och åtgärderna har kommit alltför sent. Detta kan ha bidragit till att oegentligheter kunnat fortgå.
Internationella adoptioner var till en början en verksamhet som bedrevs utan medverkan av någon myndighet. Enskilda personer kunde få kontakt med barn för adoption genom egna kontakter vid vistelser i barnets ursprungsland eller genom bekanta som hade vistats där. Omfattningen av sådana privata adoptioner ökade under 1960-talet. Även under 1970-talet när NIA inrättats för att få kontroll på adoptionerna fortsatte de privata adoptionerna att öka i antal. Det fanns flera orsaker till detta, bland annat långa väntetider för att adoptera genom NIA, att vissa ansåg att det var för dyrt att adoptera genom AC men också att adoption genom NIA och AC innebar en omfattande kontroll och prövning med risken för avslag på en förmedlingsansökan. Privat adoption sågs som ett snabbare och enklare sätt att adoptera ett utländskt barn. Under delar av 1970-talet var antalet privata adoptioner lika högt som de adoptioner som förmedlades genom NIA. Det stod dock tidigt klart att privata adoptioner kunde innebära stora risker för oegentligheter.
De exempel på handel med barn som vi sett i bland annat Colombia, Etiopien, Sri Lanka och Thailand visar på oegentligheter som var förknippade med just privata adoptioner under framför allt 1970- och 1980-talen men delvis även under 1990-talet. Handel med barn bedrevs antingen av enskilda personer som i exempelvis Thailand, eller i mer organiserad form som i Colombia. Enskilda sökande från Sverige betalade stora belopp för att få ett barn, barnen hade antingen blivit bortförda eller på olika sätt lurats av föräl-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
459
drarna, adoptionsdokumenten var förfalskade eller också fanns mycket lite eller ingen information om barnen.
NIA och regeringen var redan i mitten av 1970-talet väl medvetna om problemen och riskerna med de privata adoptionerna. Samtidigt sågs inte alla privata adoptioner som riskfyllda, utan det var de adoptioner där sökande betalade stora belopp för att få ett barn och där barnet inte självklart var tillgängligt för adoption som man ville få kontroll över. Andra möjligheter till privat adoption skulle få finnas kvar.
I ett försök att stärka kontrollen över de privata adoptionerna genomfördes en grundläggande omstrukturering av verksamheten 1979 där ideella organisationer auktoriserades av NIA och fick ansvar för förmedlingen av barn för adoption. NIA fick en tillsynsroll. Syftet med den nya organisationen var att minska behovet av privata adoptioner genom att via en utökad förmedlingsverksamhet kanalisera de sökande till en auktoriserad organisation. Det var dock fortsatt möjligt att adoptera utan bistånd av en organisation och de privata adoptionerna var fortsatt ett problem.
År 1980 konstaterade NIA att de privata adoptionerna hade ökat jämfört med föregående år och stod för 40 procent av alla internationella adoptioner till Sverige. I början av 1980-talet avslöjades flera fall av handel med barn i Colombia och Sri Lanka men även i Brasilien, Peru och Taiwan som rörde privata adoptioner till bland annat Sverige. Trots detta fanns det inte någon politisk vilja att helt förbjuda de privata adoptionerna. Flera skäl fördes fram. Ett tungt vägande skäl var att ett förbud mot privata adoptioner antogs kunna omöjliggöra adoptioner av barn från länder som de auktoriserade organisationerna inte verkade i. Det ansågs kunna få till följd att för barn önskvärda adoptioner inte skulle kunna komma till stånd. Det fanns också en förhoppning om att information till dem som ville adoptera att vända sig till en auktoriserad organisation skulle vara en tillräcklig åtgärd för att minska de privata adoptionerna.
Först 1985 vidtogs åtgärder för att skärpa kontrollen av de privata adoptionerna. Då kom ny reglering som innebar att socialnämnden fick i uppdrag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt som den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Yttrande om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle inhämtas från NIA. Även om detta bidrog till att minska antalet privata adoptioner, så kom man inte helt till rätta
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
460
med problemen. Anledningen var att sökande använde medgivanden för adoption genom adoptionsorganisation för privat adoption. Detta var vanligt i privata adoptioner från Sri Lanka. Vi har också sett att personer som varit kopplade till handel med barn och andra oegentligheter i ursprungsländerna, ändå har godkänts som samarbetspartners av NIA. Även om de privata adoptionerna successivt minskade från andra halvan av 1980-talet så har oegentligheter i privata adoptioner fortsatt, exempelvis i adoptionerna från Polen i början av 1990-talet.
1997 års lag innebar en begränsning av enskild adoption till adoption av släktingbarn eller vid särskilda skäl som att den sökande hade en särskild anknytning till ett visst land. Men något definitivt stopp för enskilda adoptioner innebar lagen inte. Det visade sig också ganska snart att det var möjligt att vända sig direkt till domstol i Sverige med en begäran om att få adoptera ett barn. Frånvaron av tillstånd från tillsynsmyndigheten innebar inte något hinder för att få adoptionsansökan prövad, inte heller att det saknades medgivande från socialnämnd att ta emot ett barn från utlandet för adoption. Oegentligheter i enskilda adoptioner förekom också fortsatt, exempelvis avslöjades handel med barn i Vietnam i början av 2000-talet som rörde adoptioner till Sverige.
De begränsade lagstiftningsåtgärderna för att förhindra och begränsa privata och enskilda adoptioner trots en medvetenhet om de risker och oegentligheter som förekommit, kan inte förstås på annat sätt än att regeringen inte velat begränsa möjligheterna till adoption. Så sent som 2018 valde regeringen att inte skärpa förutsättningarna för beviljande av enskild adoption vilket föreslagits i en utredning 2009. Argumentet för detta var att regeringen inte ville begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Sammantaget kan detta ha bidragit till att oegentligheter kunnat fortgå.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
461
7.5.3 Regleringen och organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten har anpassats efter den verksamhet som redan bedrevs
Utredarens slutsats: Regleringen och organiseringen av Sveriges
internationella adoptionsverksamhet har inte varit utformad för att granska verksamheten och förhindra att oegentligheter förekommer. Regleringen har redan från början varit inriktad på att underlätta adoption. Några egentliga möjligheter för en effektiv tillsyn av adoptionsverksamheten har aldrig funnits; tillsynen har vilat på tillit till organisationerna och i förlängningen till de utländska aktörer som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med. Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention har i praktiken inte stärkt rättssäkerheten i den svenska internationella adoptionsprocessen.
Införandet av lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, innebar att det blev enklare att adoptera internationellt. Det blev möjligt att genomföra en adoption vid en svensk domstol av ett barn från utlandet och det gavs också utökade möjligheter att erkänna utländska adoptionsbeslut i Sverige. Lagen tillkom när verksamheten med internationell adoption redan hade fått en förhållandevis stor omfattning. Lagen anpassades i betydande utsträckning efter den verklighet som då förelåg, inte utifrån hur en internationell adoptionsverksamhet borde organiseras för att förhindra oegentligheter. Syftet med lagen var helt enkelt att göra det enklare för boende i Sverige att adoptera internationellt.
1979 års lag om internationell adoptionshjälp, som innebar att adoptionsorganisationer kunde auktoriseras för att få förmedla barn för adoption, tillkom vid en tidpunkt då den internationella adoptionsverksamheten hade vuxit ytterligare i omfattning. Staten, först genom Socialstyrelsen fram till 1973 och därefter genom NIA, hade haft ansvaret för förmedlingen av utländska barn för adoption. Mot slutet av 1970-talet hade dock efterfrågan på barn för adoption vuxit i omfattning och NIA hade svårigheter att klara av uppgiften att förmedla barn till de sökande. Väntetiderna för att få ett barn för adoption hade ökat och det fanns en risk för att adoptionssökande skulle vända sig till privata alternativ för att på det
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
462
sättet få ett barn. Genom att lägga över förmedlingsansvaret på ideella organisationer kunde NIA avlastas och ges en tillsynsroll.
I samband med att 1993 års Haagkonvention inkorporerades i svensk rätt ersattes 1979 års lag med lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Lagen innebar inte någon förändring i NIA:s uppdrag annat än att myndigheten blev centralmyndighet enligt konventionen. 1993 års Haag-konvention innebär att ansvaret i adoptionsprocessen tydligt fördelas mellan barnets ursprungsland och det mottagande landet. Behöriga myndigheter i ursprungslandet ansvarar för att säkra att barnet är tillgängligt för adoption och myndigheterna i den mottagande staten ansvarar för att adoptivföräldrarna är lämpliga. I stor utsträckning motsvarade detta en ordning som redan tillämpats i praktiken. På grundval av tanken om ömsesidigt förtroende ska adoptioner i ursprungslandet erkännas automatiskt i det mottagande landet. Systemet ersatte den traditionella tvåstegsprocessen, där adoptionsförfarandet i ursprungslandet i princip upprepades i det mottagande landet vilket uppfattades som besvärligt. Den utgjorde dock ett viktigt skydd i adoptionssystemet, eftersom även svensk domstol då skulle bedöma om adoptionen var till barnets bästa.
Det är först 2005 som tillsynsmyndighetens uppgift att underlätta adoptioner tas bort. Tillsynsuppdraget gjordes tydligare och auktorisationen av adoptionsorganisationer delades upp i två delar, dels en auktorisation att verka i Sverige, ett förfarande som motsvarade de tidigare auktorisationskraven. Men till detta kom ett krav på auktorisation i förhållande till det land från vilket barn skulle förmedlas. Den prövningen omfattade också samarbetspartners i ursprungslandet.
Sammantaget har regleringen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet inte varit utformad för att granska verksamheten och förhindra oegentligheter. Regleringen har redan från början varit inriktad på att underlätta adoption. Några egentliga möjligheter för en effektiv tillsyn av adoptionsverksamheten har aldrig funnits. Tillsynen har vilat på tillit till organisationerna och i förlängningen till de aktörer som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med. Genom 1993 års Haagkonvention blev det också tydligt att kontrollen av förhållandena i barnets ursprungsland åvilar ursprungslandet. Tillspetsat uttryckt kan sägas att de svenska
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
463
myndigheterna genom tillträdet till 1993 års Haagkonvention kunde avhända sig en kontrolluppgift som de aldrig hade tagit.
7.5.4 Organiseringen har speglat ett okritiskt förhållningssätt och gett incitament att förmedla så många adoptioner som möjligt
Utredarens slutsats: Valet av organisationsform där ideella
organisationer ansvarar för förmedlingsverksamheten har svagheter. Systemet medför en alltför okritisk syn på den internationella adoptionsverksamheten och ger incitament att förmedla så många adoptioner som möjligt. Detta har också påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
Fram till 1979 ansvarade staten genom NIA för förmedlingsverksamheten. Detta ansvar övergick från 1979 till ideella adoptionsorganisationer medan staten genom NIA fick ansvar för auktorisation och tillsyn av organisationerna. NIA skulle enligt lagen ge auktorisation till sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna internationell adoptionshjälp. Kravet var att sammanslutningen kunde lämna adoptionshjälp på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnens bästa som främsta riktmärke. Syftet var att fler adoptioner från fler länder skulle gå genom ideella organisationer och behovet av att adoptera privat skulle på så sätt minska. Staten skulle också genom denna lösning avskiljas ansvaret att förmedla barn för adoption och i stället få ett tillsynsansvar över organisationerna och adoptionsverksamheten.
Denna organisationsform har sina fördelar men också inbyggda svagheter. En svaghet är att ansvaret för adoptionsförmedling överlåts till organisationer vars huvudsakliga syfte är att förmedla barn till sökande. Det finns inte något kritiskt förhållningssätt i dessa organisationer till internationell adoption eller de risker som finns förknippade med internationella adoptioner. Organisationernas målsättning och fokus har legat på adoption som ett sätt att hjälpa barn att få en familj men också att hjälpa sökande att genom utländsk adoption kunna bilda familj.
En annan svaghet är systemet för ersättning till adoptionsorganisationerna. Verksamheten har redan från början varit beroende av
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
464
de avgifter som betalats av de sökande. Även om verksamheten inte ska vara vinstgivande så har det funnits ett incitament att förmedla så många barn som möjligt. Även statsbidraget som de auktoriserade adoptionsorganisationerna har kunnat erhålla har varit kopplat till antalet förmedlade barn. Med det stora och växande intresse för utländska adoptioner i slutet av 1970-talet var trycket på förmedlingsverksamheten stort och därmed också på adoptionsorganisationerna och på NIA. NIA uttryckte redan från början en oro över det stora antalet auktoriserade adoptionsorganisationer. Organisationerna sökte också auktorisation för ett stort antal länder vilket redan från början ställde krav på tillsynsmyndigheten och påverkade tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
Ytterligare en faktor som inneburit en svaghet och risk för okritisk syn på adoptionsverksamheten är att AC genom samarbetsavtalet med NIA hade etablerade samarbeten med ett 20-tal länder redan innan auktorisationsförfarandet infördes 1979. AC hade utvecklat såväl samarbeten med olika aktörer som hur adoptionsprocessen i respektive land skulle se ut. Den svenska regeringen var inte involverad i detta och NIA hade före 1979 inte någon formell roll eller ansvar att ifrågasätta eller stoppa samarbeten som AC inledde. Av förarbetena till den nya organiseringsmodellen 1979 framgår att AC motsatte sig att NIA skulle godkänna varje enskild samarbetspartner i respektive land i samband med auktorisation, och denna linje gick även regeringen på. Vid den första auktorisationsomgången 1979/80 ansökte AC om auktorisation för ett drygt 10-tal av de länder som de hade etablerad verksamhet i. Det gällde exempelvis Chile, Colombia och Etiopien där samarbete hade etablerats i början av 1970-talet. Eftersom verksamheten redan bedrivits i flera år av AC, som jämfört med övriga adoptionsorganisationer vid denna tidpunkt sågs som en etablerad adoptionsorganisation med hög kompetens och erfarenhet att bedriva och organisera adoptionsförmedling, var det naturligt för NIA att acceptera de verksamhetsformer som AC byggt upp i länderna. De problem och oegentligheter i adoptionsverksamheten som i efterhand konstaterats i dessa länder gick på så sätt ”under radarn”. Principerna som etablerades av AC, och som i vissa fall ifrågasatts i efterhand, ifrågasattes inte då. Tvärtom sågs de som ett etablerat arbetssätt som blev modell för förmedlingsverksamheten även i andra länder.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
465
Adoptionsorganisationerna och särskilt AC hade på så vis redan från början ett påtagligt kunskapsövertag över tillsynsmyndigheten om hur verksamheten skulle bedrivas. Organisationerna hade omfattande erfarenhet av förmedlingsverksamheten och djupare kännedom om förhållandena i barnens ursprungsländer. Även om tillsynsmyndighetens verktyg och kompetens för auktorisation och tillsyn har stärkts över tid så har det varit svårt för myndigheten att ifrågasätta redan etablerad verksamhet som pågått i många år. Det har också varit en stor utmaning för en liten tillsynsmyndighet att bedriva auktorisations- och tillsynsverksamhet över en förmedlingsverksamhet som bedrivits av adoptionsorganisationer vars målsättning varit att förmedla så många barn som möjligt. Inte minst genom att tillsynsmyndigheten dessutom har haft uppdraget att underlätta adoptioner. Sammantaget har detta påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
7.5.5 NIA:s uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn har försvagat kontrollen av adoptionsverksamheten
Utredarens slutsats: NIA:s uppdrag att både underlätta adoption
och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna har bidragit till att försvaga NIA:s kontroll och tillsyn över adoptionsverksamheten och inte gett förutsättningar att förebygga oegentligheter.
Att staten skulle underlätta adoptioner från utlandet var ett krav som lyftes av flera olika aktörer redan i början av 1960-talet. Utgångspunkten var att internationell adoption var något gott som skulle uppmuntras och underlättas. Det är också ett synsätt som präglade den första regleringen. När NIA inrättades 1973 var huvuduppdraget att underlätta adoptioner. Tillsynsuppdraget tillkom 1979 och NIA fick då ett tudelat uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn över de adoptionsorganisationer som förmedlade adoptioner. Uppdraget att underlätta adoption ändrades inte i samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 och NIA blev centralmyndighet. NIA har behövt balansera de båda uppdragen vilket har bidragit till att försvaga NIA:s tillsynsroll.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
466
I uppdraget att underlätta adoptioner ingick att NIA skulle följa den internationella utvecklingen inom området, samla information i frågor som rörde adoption av utländska barn, förhandla och ingå avtal med myndigheter och organisationer i andra länder samt bedriva informationsverksamhet. I tillsynsuppdraget ingick att auktorisera adoptionsorganisationer som skulle arbeta med förmedling i olika länder och bedriva tillsyn över dessa organisationer. Det var med andra ord omfattande och på många sätt oförenliga uppdrag att hantera för en liten myndighet på nio personer. NIA lade ner mycket arbete på att försöka få fram avtal i flera länder, exempelvis i Colombia och Sri Lanka, där syftet med avtalen var att reglera adoptionssamarbetet mellan länderna och på så sätt komma till rätta med problem med olagliga adoptioner och handel med barn. Några avtal kom dock inte till stånd. AC motsatte sig det samarbetsavtal som tagits fram med Colombia eftersom det skulle kunna innebära att AC kunde förmedla färre adoptioner från landet. I Sri Lanka slöts inte heller något avtal och problemen med oegentligheter i adoptionerna från landet fortsatte.
NIA genomförde ett 50-tal resor från 1979 fram till 2005 då myndigheten lades ned och ersattes av MIA. Det är tydligt att NIA inte i första hand såg resorna som tillsynsresor utan framför allt som utbyte med de olika samarbetsländerna för att diskutera olika frågor och för att underlätta de svenska adoptionsorganisationernas samarbete i länderna. Först år 2000 beskriver NIA resor som ett viktigt verktyg för tillsynen över verksamheten.
Även i auktorisationsverksamheten framkommer myndighetens tudelade uppdrag. Samtidigt som myndigheten framförde till regeringen att de inte hade tillräckliga verktyg att avslå auktorisationsansökningar för enskilda organisationer eller för enskilda länder, har auktorisation också varit ett sätt att underlätta adoptioner. I slutet av 1980-talet när antalet barn tillgängliga för adoption minskade beviljade NIA auktorisation för nästan dubbelt så många länder för att på så sätt underlätta för fler adoptioner. När antalet sökande minskade gick myndigheten ut med bred information för att öka intresset att adoptera. NIA har på så sätt aktivt verkat för att underlätta adoption både genom att säkerställa att det funnits barn tillgängliga för adoption och sökande som velat adoptera barn från utlandet.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
467
Det stora antalet auktoriserade länder, som NIA själv delvis bidragit till, har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att kontrollera och bedriva tillsyn i länderna. Även om uppdraget att underlätta adoptioner togs bort 2005 så har det i viss utsträckning fortsatt att prägla verksamheten.
7.5.6 Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt uppdrag för snävt vilket har försvagat tillsynen och kontrollen av förmedlingsverksamheten
Utredarens slutsats: Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt tillsyns-
uppdrag alltför snävt. Myndigheten har inte ansett sig kunna granska och kontrollera adoptionsorganisationernas verksamhet i ursprungsländerna för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande regler. Tillsynsmyndigheten har inte skaffat sig tillräcklig kunskap om verksamheten i barnens ursprungsländer eller om dokumentationen i förmedlingsärenden för att kunna styra och kontrollera adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet på ett tydligt och effektivt sätt. Detta har bland annat fått konsekvenser för vilken dokumentation som efterfrågats från barnens ursprungsländer och vilken dokumentation som finns i adoptionsakterna.
Tillsynsmyndighetens tolkning av tillsynsansvaret har genomgående varit att de inte har möjlighet att granska och kontrollera verksamheten i ursprungsländerna. Detta har gällt både före och efter ratificeringen av 1993 års Haagkonvention. Tillsynsmyndigheten har varit väldigt försiktig i kontakterna med ursprungsländerna även när oegentligheter framkommit. Myndigheten har ställt frågor, men har i de allra flesta fall accepterat de svar som erhållits från ursprungslandet utan närmare kontroll eller granskning.
Den snäva tolkningen av uppdraget har inneburit att myndigheten i sin tillsyn av de auktoriserade adoptionsorganisationerna fokuserat på om organisationerna uppfyllt formella krav enligt lagen. Myndigheten har inte granskat förhållandena i adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer eller hur adoptionsorganisationernas verksamhet och partners i ursprungsländerna fungerat. Tillsynsmyndigheten har inte heller granskat
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
468
dokumentationen i enskilda förmedlingsärenden. Först 2017 gjordes en granskning av adoptionsakter från olika adoptionsorganisationer för att se om det fanns dokumentation som säkerställde att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt och att viktiga dokument såsom samtyckeshandlingar fanns i akten.
Myndigheten har därför haft begränsad insyn och kunskap om verksamheten i ursprungsländerna. Det har påverkat förutsättningarna för auktorisation och tillsyn men också gjort att myndigheten haft ett kunskapsunderläge gentemot adoptionsorganisationerna. I de fall myndigheten framfört kritik har adoptionsorganisationerna avfärdat kritiken med att tillsynsmyndigheten gjort en felaktig tolkning eller haft fel utgångspunkt för sin granskning. Så var exempelvis fallet i MFoF:s granskning av adoptionsakter 2017.
Bristen på kunskap om adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer har också inneburit att myndigheten inte kunnat ställa tydliga krav på adoptionsorganisationerna, exempelvis vad gäller krav på dokumentation i förmedlingsärenden. Detta trots att krav på dokumentation funnits ända sedan början av 1980-talet. Adoptionsorganisationerna har i stället tillåtits att ha tolkningsföreträde över vilken dokumentation som ska finnas i vilka ärenden och från vilka länder. Några generella krav har enligt adoptionsorganisationerna inte kunnat ställas. Det innebär att det i många fall saknas centrala dokument i de svenska adoptionsakterna, exempelvis vad gäller samtycke och information om hur barnen blivit tillgängliga för adoption. De svenska aktörerna har därmed inte säkerställt att dessa dokument verkligen finns. Adoptionsorganisationernas uppfattning att det är tillräckligt att dessa dokument finns i barnens ursprungsländer har fått styra. Dokumentationskravet som infördes i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (LIA) 2005 tycks inte heller ha tydliggjort vilka krav på dokumentation som gäller inom förmedlingsverksamheten.
Sammantaget har tillsynsmyndighetens snäva tolkning av sitt tillsynsuppdrag och en alltför stor tilltro till sammanslutningarnas sätt att arbeta försvagat tillsynen och kontrollen av förmedlingsverksamheten.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
469
7.5.7 Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg och förutsättningar
Utredarens slutsats: Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga
förutsättningar och resurser för det omfattande och komplexa uppdrag som myndigheten haft. Myndigheten har inte heller haft tillräckliga verktyg för att begränsa antalet sammanslutningar och länder. Detta har påverkat myndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv kontroll och tillsyn över adoptionsorganisationerna och förmedlingsverksamheten och för att förebygga oegentligheter och risk för oegentligheter i adoptionsverksamheten.
Tillsynsmyndigheten har från att verksamheten startade 1979 och fram till i dag haft i genomsnitt knappt tio årsarbetskrafter för att utföra sitt omfattande och komplexa uppdrag. Det handlar bland annat om kontakter med ett stort antal länder, auktorisation och tillsyn av ett flertal adoptionsorganisationer och ett stort antal länder. Tillsynsmyndigheten har resursmässigt varit betydligt mindre sett till antalet anställda jämfört med exempelvis AC. Detta har gjort att myndigheten haft en utmaning att kunna genomföra sitt uppdrag men det har också inneburit att adoptionsorganisationerna fått ta ansvar för frågor som tillsynsmyndigheten borde ha ansvarat för, exempelvis vissa kontakter och utbyten med myndigheter och aktörer i barnens ursprungsländer och framtagande av etiska riktlinjer för verksamheten.
Utöver att tillsynsmyndigheten haft små resurser sett till antalet anställda har det stora antalet auktoriserade länder påverkat förutsättningarna för myndighetens verksamhet och tillsyn. Det har varit ett högt tryck från adoptionsorganisationerna att få auktorisation för ett stort antal länder. Även om det varierat över tid, så har myndigheten i genomsnitt beviljat auktorisation för ett 30-tal länder per auktorisationsomgång. Dessutom har flera adoptionsorganisationer haft auktorisation för samma länder, vilket inneburit att ett ännu större antal auktorisationsbeslut behövt hanteras av tillsynsmyndigheten.
Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen påpekat för regeringen om behovet av att ändra eller se över myndighetens förutsättningar och verktyg inom tillsynen. Exempelvis att kunna avslå auktorisationsansökningar och att fatta interimistiska beslut och beslut
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
470
som gäller omedelbart när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerar enligt kraven. Regeringen har i flera fall reagerat sent med att åtgärda problemen eller inte åtgärdat dem alls. När det gäller möjligheten att inom tillsynen fatta interimistiska beslut och vidta åtgärder som gäller omedelbart ligger frågan först nu på regeringens bord.
7.5.8 Socialnämnderna och domstolarna har getts en central men otydlig roll
Utredarens slutsats: Svenska socialnämnder och domstolar har
haft ett stort ansvar för att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. I praktiken har dock deras ansvar varit otydligt. Särskilt vad gäller de adoptioner som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Socialnämnderna och domstolarna har förlitat sig på att adoptionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process.
Socialnämnderna har sedan adoptionsinstitutet infördes i svensk rätt haft i uppgift att granska de blivande adoptivföräldrarnas förmåga att axla ett föräldraansvar. Under perioden 1985–1997 hade socialnämnderna i uppdrag att vid sin prövning av medgivande även pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. I de fall barnet förmedlats genom en auktoriserad organisation kunde prövningen göras mer översiktligt. I de fall barnet inte förmedlats genom en auktoriserad organisation var syftet med godkännandet att närmare granska förutsättningarna för adoptionen. Några utförliga riktlinjer för vad denna granskning skulle omfatta har dock inte funnits. Sedan 1997 ansvarar socialnämnderna för att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta sedan de sökande utsetts som föräldrar till ett barn. Förutom att bedöma de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet ska prövningen innefatta en rättslig kontroll av att det inte finns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan utgöra hinder för adoptionens genomförande, till exempel vad gäller kravet på samtycke till adoption. Några närmare riktlinjer för hur prövningen ska göras har dock inte funnits och även i dag är det otydligt vilket an-
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
471
svar socialtjänstens utredare har att till exempel kontrollera adoptionshandlingarna i ärendet.
Många av de internationella adoptionerna har genomförts i svensk domstol. Domstolarna har haft att tillämpa svensk lag, till exempel vad gäller krav på samtycke. Domstolarna har dock i många fall förlitat sig på att de underlag som kommit in i ärendet uppfyller de krav som kan ställas utan att närmare granska om förutsättningarna för adoption enligt 4 kap. föräldrabalken verkligen varit uppfyllda. Domstolarnas möjlighet att upptäcka om det förekommit oegentligheter i utlandet har varit mycket begränsade.
Sammantaget har både socialnämnderna och domstolarna haft en central roll och ett stort ansvar att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. I praktiken har de dock upplevt sitt ansvar som otydligt, särskilt vad gäller de adoptioner som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Socialnämnderna och domstolarna har förlitat sig på att adoptionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process.
7.6 Konsekvenser av oegentligheter i adoptioner
7.6.1 Oegentligheter kan begränsa de potentiella fördelarna med internationell adoption
I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter i adoptioner konstateras att olagliga ageranden kan få mycket skadliga konsekvenser. Det kan leda till att barn i onödan tas från sina familjer eller barnhem. Oegentligheter i internationella adoptioner innebär dessutom kostnader för samhället i form av att de människor som påverkas behöver professionellt stöd. Oegentligheter kan därmed begränsa de potentiella fördelarna med internationell adoption som en skyddsåtgärd för barn .2
2 HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illcit Practices in Intercountry adop-
tion. Haag: The Hague Conference on Private International Law – HCCH Permanent
Bureau, s. 16.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
472
7.6.2 Oegentligheter kan utgöra brott och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter
Oegentligheter i adoptioner kan handla om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Det kan handla om kränkningar av barnets och föräldrarnas rätt till skydd för sitt privatliv och sin familj enligt artikel 12 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och artikel 8 Europakonventionen samt flera rättigheter enligt barnkonventionen, till exempel barnets rätt till sin identitet och att bli omvårdat av sina föräldrar samt rätt till sitt kulturliv och språk. Brottsliga handlingar kan handla om människoro v3urkundsförfalsknin g,4otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av bar n5samt människohandel .6
Enligt FN:s människorättsrapportörer kan olagliga internationella adoptioner, under vissa förhållanden, även utgöra allvarliga brott såsom folkmord eller brott mot mänskligheten. Folkmord och brott mot mänskligheten faller under universell jurisdiktion utan preskription. Med folkmord avses gärningar förövade i avsikt att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan .7Brott mot mänskligheten är brott som begås som en del av ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning med insikt om angreppet. Förövarna är inte begränsade till statens företrädare utan kan även tillhöra till exempel organisationer. I de gärningar som omfattas av brott mot mänskligheten ingår bland annat deportation eller tvångsförflyttning av befolkning och påtvingat försvinnande av personer .8
34 kap. 1 § brottsbalken. 414 kap. 1 § brottsbalken. 57 kap. 2 § brottsbalken. 6 Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer (människohandelsdirektivet) är olaglig adoption en form av människohandel. 7Prop. 2000/01:122Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, s. 20. 8Prop. 2000/01:122 s. 20 f.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
473
7.6.3 Oegentligheter kan skapa bestående och djupa trauman och skador
I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter i adoptioner konstateras att oegentligheter ofta skapar bestående och djupa trauman och skador för adopterade personer och deras familjer .9Under vår resa till Chile träffade vi föräldrar och syskon till barn som adopterats till Sverige utan samtycke från föräldrarna. Familjerna beskrev att detta har åsamkat hela familjen en livslång sorg och smärta. Mödrar har lagt skulden på sig själva för att de tänker att de inte har varit starka nog att kämpa för sitt barn. Flera mödrar har även drabbats av depression senare i livet. En kvinna berättade att hon var glad över att hon återförenats med sitt barn i Sverige men att minnet av det lilla barnet alltid kommer vara kvar i hennes hjärta, det lilla barnet kan hon aldrig få tillbak a.10
I våra intervjuer och fokusgrupper med adopterade personer har vi fått exempel på den stress som kan uppstå av att fundera över oegentligheter i adoptionen. Uppmärksamhet i media om oegentligheter inom den internationella adoptionsverksamheten har väckt djupt rotade frågor om identitet, ursprung och tillhörighet som många adopterade tidigare inte konfronterats med. Personer som genom DNA-test fått veta att resultaten inte stämmer med de uppgifter de har om sin bakgrund börjar ifrågasätta allt kring den livsberättelse de tidigare fått beskriven.
Även adoptivföräldrar beskriver den oro som uppstår om till exempel en ursprungsförälder berättar en historia som är annorlunda än den som står i adoptionshandlingarna. Misstanke eller vetskap om oegentligheter kan väcka svåra frågor om vilket ansvar man som adoptivförälder har och vad man bidragit till. Det kan ge skuldkänslor och vara svårt att prata om i familjen. Adoptivföräldrar som anlitat en auktoriserad adoptionsorganisation och tänkt att det varit en garanti för att allt gått rätt till kan känna sig lurade och besvikna.
9 HCCH (2023) s. 16. 10 Möte med familjer i Temuco i Chile 2022-10-27.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
474
7.6.4 Oegentligheter kan försvåra ursprungssökning
Oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten döljs genom att uppgifter om barnet eller föräldrarna förfalskas, undanhålls eller förstörs. Det kan till exempel ske genom att förfalska födelsebevis och andra handlingar. Att ge barnet ett nytt namn, uppge ett falskt namn på föräldrarna eller ange att föräldrarna är döda är ett effektivt sätt att dölja oegentligheter och innebär att det är mycket svårt att i efterhand söka den adopterade personens ursprung.
Adopterade personer beskriver att det är en svår balansgång att veta vilka krav de kan ställa på utländska myndigheter vad gäller till exempel tillgång till handlingar. I de fall det finns misstankar om att offentliga tjänstemän i ursprungsländerna (till exempel hälso- och sjukvårdspersonal, socialarbetare och domare) har varit delaktiga i oegentligheter finns en oro för att information ska undanhållas eller permanent förstöras. Det kan också finnas en rädsla för att ens egna efterforskningar och frågor ska komplicera andra personers tillgång till sina adoptionshandlingar.
7.6.5 Personer som adopterats i svensk domstol är inte alltid registrerade som adopterade i sitt ursprungsland
I de fall det inte har fattats något beslut om adoption i barnets ursprungsland har det kunnat leda till att barnet inte registrerats som adopterad i ursprungslandet. Att det inte har fattats beslut om adoption i ursprungslandet kan antingen bero på att landet saknade adoptionsinstitutet i sin lagstiftning, till exempel muslimska länder som Iran. Det kan också bero på att ursprungslandet hade en lång och tidskrävande adoptionsprocedur, som i Chile. I de fall det svenska adoptionsbeslutet inte har registrerats i ursprungslandet är den adopterade personen fortsatt registrerad som barn till sina ursprungliga föräldrar och som bosatt i ursprungslandet. Det kan leda till svåra olägenheter både för den adopterade personen och den ursprungliga familjen, till exempel i samband med arvsskiften. Det finns exempel på att en adopterad person blivit inkallad för militärtjänst i ursprungslandet. Det finns även exempel på att den adopterade personens identitetsuppgifter har använts på ett skadligt sätt i ursprungslandet.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
475
7.6.6 Förlust av namn och urfolksrättigheter
Brister och felaktigheter i adoptionsdokumenten kan göra det svårt för adopterade personer att återta sitt ursprungliga namn
En adopterad person som vill återta sitt första namn kan ansöka om att byta för- eller efternamn hos Skatteverket. Enligt 10 § lagen (2016:1013) om personnamn (PNL) kan en adopterad person byta sitt efternamn till ett dubbelt efternamn som är bildat av det efternamn som han eller hon bär och det efternamn som bars före adoptionen. Ett sådant så kallat familjerättsligt förvärv är avgiftsfritt för den adopterade personen. Det går inte att byta till ett efternamn som enbart är bildat av det efternamn som bars före adoptionen, genom ett familjerättsligt förvärv .11Efter en adoption är adoptivföräldrarna rättsliga föräldrar och det familjerättsliga bandet till de biologiska föräldrarna är borta .12Om en adopterad person vill byta till ett efternamn som personen tidigare burit går det att göra genom ett byte i administrativ ordnin g.13Då tillkommer dock en ansökningsavgift om 1 800 svenska kronor. Det är möjligt att ansöka om avgiftsbefrielse. Det är inte alltid Skatteverket har uppgifter om vilka efternamn en person tidigare burit. Sökande måste därför i vissa fall själv visa sin koppling till det sökta efternamnet .14
Vissa adopterade personer har endast registrerats med sitt svenska namn i ursprungslandets folkbokföring vilket innebär att deras ursprungliga identitet har utplånats. Enligt Chileadoption.se har adopterade från Chile stora problem att återta sitt ursprungliga namn hos Skatteverket eftersom de inte har ett ursprungligt födelsebevis som de kan styrka sitt namnbyte med. Enligt Skatteverket kan det finnas situationer där det kan bli svårt för den enskilde att återta sitt ursprungliga efternamn. Den adopterade personen måste kunna bevisa att de har burit namnet. Skatteverket gör en samlad bedömning av det underlag som den adopterade personen lämnar in .15
11 9 § PNL. 124 kap. 21 § föräldrabalken. 13 19 § PNL. 14 E-post till Adoptionskommissionen från Skatteverket 2024-05-20. 15 E-post till Adoptionskommissionen från Skatteverket 2024-05-20 och 2025-03-06.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
476
Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har förlorat sin kulturella identitet och sina särskilda rättigheter
Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har genom adoptionen till Sverige ofta förlorat sitt namn, sitt språk och sin kultur. De har därmed mycket små möjligheter att återta sina kulturella traditioner och sin identitet som minoritet eller urfolk. I de fall de inte heller har sina ursprungliga föräldrars efternamn i sitt födelsebevis kan det innebära svårigheter både att återta sitt ursprungliga efternamn i Sverige och att återta sina särskilda rättigheter som tillhörande ett urfolk i sitt ursprungsland. Adoption är den barnskyddsinsats som har störst risk att beröva barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk sina särskilda rättigheter .16
7.7 Sverige bör ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Utredarens bedömning: Det har förekommit adoptioner till
Sverige som kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvinnande enligt konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden. Det gäller till exempel att barn har förts bort från förlossningskliniker eller sjukhus och där föräldrarna fått besked om att barnet dött, att barn förts bort när de varit placerade på barnhem eller sjukhus för tillfällig omvårdnad eller att barn på annat sätt har rövats bort. Det finns ett särskilt ansvar enligt konventionen att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande samt ge gottgörelse till de drabbade.
Utredarens förslag: Regeringen bör påskynda processen för att
ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden.
16 H. Hahn och V. Sinha (2018), Adoption Protections for Indigenous Children in Canada. Canadian Child Welfare Research Portal.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
477
7.7.1 Sverige har inte ratificerat konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden, förkortad UNCED, trädde i kraft den 23 december 2010 och innebär ett förbud mot påtvingade försvinnanden som i organiserad form räknas som brott mot mänskligheten. Syftet med konventionen är att förebygga, undersöka, förhindra och gottgöra offer som blivit bortförda mot sin vilja. Sverige undertecknade konventionen den 6 februari 2007 men har inte ratificerat den. Inför en eventuell ratificering av konventionen har regeringen bedömt att det krävs en analys av ett eventuellt lagstiftningsbehov. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet .17Norge ratificerade konventionen 2019, Danmark ratificerade konventionen 2022 och Finland 202 3.18
7.7.2 Olagliga adoptioner kan vara en form av påtvingat försvinnande
Olagliga adoptioner kan vara en form av påtvingat försvinnande, till exempel olagliga adoptioner i samband med väpnade konflikter eller diktaturer som i Argentina under militärstyret eller i Spanien under Franco-eran då barn till oppositionen togs ifrån sina föräldrar och adopterades bort till regimvänliga familjer. Andra exempel är de olagliga adoptioner som skett av ursprungsbefolkningars barn i Australien och Nordamerika. År 2021 uppmanade Kommittén om påtvingade försvinnanden (CED), Schweiz att genomföra grundliga och opartiska undersökningar för att avgöra om barn som adopterats från Sri Lanka under 1980- och 1990-talen kan ha varit offer för påtvingat försvinnande eller andra brott .19Kommitténs uttalande är unikt på två sätt. Dels för att det är första gången ett FN-organ uppmanar ett mottagarland att undersöka historiska internationella adoptioner, dels för att adoptionerna från Sri Lanka, till skillnad
17Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. Skr. 2016/17:29, s. 44. 18 Office of the High Commissioner. Status of Ratification Interactive Dashboard:
https://indicators.ohchr.org/.
19 Committee on Enforced Disappearances (CED). Concluding observations on the report
submitted by Switzerland under Art. 29 (1) of the Convention. CED/C/CHE/CO/1, 21 May
2021, p. 40.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
478
mot till exempel Argentina, inte varit ett uttryck för ett politiskt förtryck. Vice ordförande för kommittén formulerade det så här:
Här står vi inför en annan typ av olaglig adoption som påtvingat försvinnande, som snarare är kopplat till organiserad brottslighet med få eller inga politiska motiv, även om det ibland är en tunn linj e.20
Alla fall av olagliga adoptioner mellan länder faller inte inom definitionen av påtvingat försvinnande. Det som avses är till exempel barn som olovligen lämnats för adoption när de varit tillfälligt placerade av sina familjer för omvårdnad eller skolgång, barn som rövats bort när de varit på en marknad eller lekt utomhus samt barn som tagits från förlossningskliniker eller sjukhus där föräldrarna fått besked att barnet dött. Däremot omfattas inte andra typer av olagligt eller oetiskt agerande, till exempel att föräldrarna fått ersättning för att lämna barnet för adoption eller övertalats att lämna barnet för adoption. Inte heller brott mot subsidiaritetsprincipen faller under definitionen av ett påtvingat försvinnande. Vidare kan det endast vara fråga om ett påtvingat försvinnande enligt konventionen om en statlig aktör var inblandad, antingen genom auktorisation, stöd eller samtyck e.21
7.7.3 Regeringen bör påskynda processen för att ratificera UNCED
Som framgår av kapitel 6 har det förekommit adoptioner till Sverige som kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvinnande enligt konventionen. Konventionen är av stor betydelse för de personer som har utsatts för olagliga adoptioner eftersom konventionen ställer särskilda krav på konventionsstaterna att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande, att återställa den rätta identiteten samt ge gottgörelse till de drabbade. Vid den senaste granskningen av Norge rekommenderade CED att Norge ska upprätta särskilda förfaranden för att granska och, när så är lämpligt, ogiltigförklara adoptioner, placeringar eller förmynderskap av barn som har skett efter ett påtvingat försvinnande samt återupprätta de be-
20 Adoptionskommissionens översättning. 21 E. Loibl (2024), Receiving states obligations in the aftermatch of illegal intercountry adoptions
as enforced disappearances. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 284 ff.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
479
rörda barnens rätta identitet .22Jag uppmanar därför regeringen att påskynda processen för att ratificera UNCED.
7.8 En offentlig ursäkt till adopterade personer och deras familjer
Utredarens bedömning: En fortsatt process förutsätter att sta-
ten erkänner de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett inom den svenska internationella adoptionsverksamheten samt de konsekvenser detta har medfört för de drabbade.
Utredarens förslag: Regeringen ska utan dröjsmål inleda en dia-
log med organisationer och nätverk för adopterade personer och deras familjer om förutsättningarna och formerna för ett offentligt erkännande och en ursäkt.
7.8.1 Begränsningar i uppdraget
Enligt utredningsdirektiven ska utredaren inte föreslå ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. Men ordet gottgörelse används ofta synonymt med ordet upprättelse och handlar om att erkänna det som hänt och i möjligaste mån reparera den skada som har skett. Jag menar därför att tillsättandet av denna utredning är ett första steg i riktning mot en gottgörelse (eller upprättelse) för de som drabbats av oegentligheter i sin adoption och att utredningens slutsatser och förslag är ett andra steg i en sådan process.
7.8.2 Offer för oegentliga adoptioner har rätt till erkännande och gottgörelse
I våra intervjuer med adopterade personer har flera uttryckt att det är viktigt med ett erkännande och en ursäkt från de ansvariga aktörerna. Chileadoption.se har gjort en enkätundersökning bland sina
22 Committee on Enforced Disappearances (CED). Concluding observations on the report
submitted by Norway under article 29 (1) of the Convention. 24 October 2024.
CED/C/NOR/CO/1, p. 50.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
480
medlemmar som visar att en ursäkt är viktig. Även MFoF har framfört att många adopterade personer vill ha ett ansvarstagande, en ursäkt från staten och att staten ska ta ansvar för att det inte ska hända igen. Ett erkännande är viktigt både på individ- och gruppnivå. En av våra intervjupersoner säger att det är viktigt att staten bekräftar att detta har hänt. Det är inte något som några enskilda personer ”tycker eller upplever”.
Flera av våra intervjupersoner har framfört att om det har varit oegentligheter i adoptionen bör den adopterade personen få kompensation, motsvarande den kompensation som de som vanvårdats inom samhällsvården fick .23Även Chileadoption.se anser att individer ska kunna begära skadestånd från staten om det framkommer att staten varit inblandad i oegentligheter. Också i intervjuer med adoptivföräldrar har frågan om erkännande och ersättning lyfts. Representanter från Adoptionskommissionens referensgrupp har framfört att de önskar att kommissionen föreslår att regeringen tillsätter en upprättelseutredning liknande den som tillsattes som en följd av Utredningen om vanvård i den sociala barnavårde n.24
Enligt internationell rätt har offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna rätt till effektiva rättsmedel och gottgörelse. Men 1993 års Haagkonvention tillhandahåller inte några särskilda standarder för gottgörelse och skadestånd för olagliga adoptioner. Enligt HCCH ska dock staterna utveckla system som gör det möjligt för adopterade personer att söka rättvisa och gottgörelse. I det gemensamma uttalandet om olagliga internationella adoptioner från FN:s särskilda människorättsrapportörer 2022 framgår att brottsoffer för olagliga adoptioner har rätt till gottgörels e.25Gottgörelse kan innefatta:
• Ersättning för alla ekonomiskt bedömbara skador.
• Rehabilitering (medicinsk och psykologisk vård, juridiska och sociala tjänster samt rådgivning och stöd).
23 Lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall. 24SOU 2011:9Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga
försummelser i samhällsvården.
25 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry
adoptions. Publicerad den 28 september 2022 och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
481
• Offentligt erkännande av sanningen samt offentlig ursäkt till offren.
• Åtgärder för att det inte ska kunna hända igen . 26
Erkännande eller ursäkt för oegentligheter i internationella adoptioner
Sophie Withaeck x27beskriver hur ansvariga aktörer ofta tar avstånd från uppgifter om oegentligheter i internationella adoptioner eftersom de inte stämmer överens med deras förståelse av internationell adoption som något som enbart sker utifrån goda avsikter. De ansvariga aktörerna avvisar ofta uppgifterna genom att hänföra oegentligheter till adoptioner som skett historiskt eller genom att misskreditera rapporterna, till exempel genom att säga att de endast bygger på klagomål från en minoritet av missnöjda adopterade personer eller att rapporterna baseras på felaktiga data. Aktörerna är snabba med att understryka att deras verksamhet är rättssäker, att oegentligheter tillhör det förflutna och inte längre förekommer efter 1993 års Haagkonvention samt att det är orättvist att ”straffa” dem för ageranden som inte har med dem att göra .28
Det har förekommit fall av offentligt erkännande och ursäkt till de drabbade
Det finns få exempel på där någon form av erkännande eller gottgörelse har erbjudits från de ansvariga regeringarna vad gäller internationella adoptioner .29 Hösten 1998 bjöd den sydkoreanska presidenten Kim Dae Jung in 29 adopterade personer från åtta olika länder, inklusive Sverige, till Sydkorea. I ett tal bad han de 150 000 personer som då adopterats från Sydkorea om ursäkt för den omfattande
26 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry
adoptions. Publicerad den 28 september 2022, och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022, p. 17.
27 Sophie Withaeckx är biträdande professor i filosofi vid Maastricht University. 28 S. Withaeckx (2024), The Baby and the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to
Illegal Intercountry Adoptions, s. 268.
29 Däremot har flera länder bett om ursäkt för nationella tvångsadoptioner, till exempel Australien.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
482
adoptionsverksamheten .30Regeringen vidtog sedan olika åtgärder för att möjliggöra för utlandsadopterade personer att besöka Sydkorea samt främja språkprogram och kulturaktiviteter .31I mars 2025 presenterade Sydkoreas sannings- och försoningskommission resultatet av en nästan tre år lång utredning av Sydkoreas internationella adoptionsverksamhet. Kommissionen konstaterar att de adopterades mänskliga rättigheter, enligt såväl den koreanska konstitutionen som internationella konventioner, har kränkts i den internationella adoptionsverksamheten. Kommissionen uppmanar därför den sydkoreanska regeringen att be de drabbade om ursäkt och gottgöra de personer vars identitet har förfalskats (”remedies for victims whose identities were falsified” ).32
I enlighet med den så kallade Joustra-kommitténs rekommendationer erkände den nederländska justitieministern, på en presskonferens 2021, den skada som de olagliga internationella adoptionerna medfört för de drabbade och bad om urs äkt:33
Adoptionsövergrepp kom i dagen redan på 1960-talet. Men den holländska regeringen har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter. Regeringen gjorde inte vad man kunde förvänta sig av den. Den borde ha tagit en mer aktiv roll för att förebygga övergrepp. Detta är ett smärtsam konstaterande. Ursäkter är på sin plats, och jag ber därför idag å regeringens vägnar de adopterade om ursä kt.34
Ministern tillkännagav även ett moratorium för internationella adoptioner. Vidare konstaterade ministern att den nederländska regeringen har ett moraliskt ansvar att stödja adopterade personer och lovade därför att inrätta ett särskilt expertcentrum för adopterade person er35samt en reparationsfond för att kompensera för de övergrepp som skett genom de olagliga adoptionern a.36
30 T. Hübinette (2003), Historien om adoption från Korea. ”En blick på historien”. Ur S. Lindström och A. Trotzig, red., Hitta hem. Vuxna adopterade från Korea berättar. 31 K. Lee (2024), Pursuing truth, justice and rectification of the global orphan adoption system:
the legacy of South Korea’s case. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 96.
32 The Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Truth Investigation
into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversight and Management. Press Release 2025-03-26.
33 D. Deijle (2024), The struggle towards collective justice through financial compensation for
intercountry adoptees in the Netherlands. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 215.
34 Adoptionskommissionens översättning. 35 Expertcentrum INEA inrättades 2023. 36 A. Cardarello (2024), Obstacles in the search for origins and identities of Brazilian-israelis
adopted through child trafficking. Ur El. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 146.
SOU 2025:61 Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
483
År 2025 erkände den schweiziska regeringen att det förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten och beklagade att myndigheterna inte hade uppfyllt sitt ansvar gentemot barn och deras familjer .37
7.8.3 Regeringen bör utan dröjsmål inleda en dialog om förutsättningarna och formerna för en ursäkt
Som konstaterats i detta kapitel har staten misslyckats med att skydda barnets rättigheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det innebär att staten måste ta ansvar för det som hänt och vidta åtgärder för att det inte ska hända igen. De förslag som jag lämnar i kapitel 8 och 9 som gäller hur den internationella adoptionsverksamheten ska organiseras framåt och stöd till adopterade personer och deras familjer, utgör viktiga beståndsdelar i en fortsatt sådan process. Det handlar om åtgärder som syftar till att reparera för den skada som har skett och åtgärder som syftar till att det inte ska hända igen.
Som redovisat i tidigare avsnitt brukar också ekonomisk kompensation till de drabbade och ett offentligt erkännande av sanningen samt en offentlig ursäkt ingå som ett led i en gottgörelseprocess. Flera av våra intervjupersoner har framfört att ett erkännande och en ursäkt är en viktig del i en läkningsprocess. En offentlig ursäkt kan därmed bidra till en personlig upprättelse för dem som har drabbats av oegentligheter i sin adoption. En offentlig ursäkt kan också bidra till en allmän medvetenhet om att allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har skett inom den internationella adoptionsverksamheten. Det är viktigt eftersom det finns en tendens hos samtliga aktörer inom den internationella adoptionsverksamheten att tona ned oegentligheter i adoptioner med hänvisning till tidens anda, att man inte visste bättre eller att den adopterade personen ändå fick chans till ett bättre liv i Sverige. En offentlig ursäkt kan därmed vara ett viktigt erkännande av att en adoption som skett på olagliga eller oetiska grunder medför en verklig skada som kräver gottgörelse – på samma sätt som andra kränkande handlingar.
Jag anser att en fortsatt upprättelseprocess förutsätter att staten erkänner de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett
37 Swiss Government. The Federal Council. Press release Federal Council to stop international
adoptions. 2025-01-29.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag SOU 2025:61
484
inom den svenska internationella adoptionsverksamheten samt bekräftar att detta har fått konsekvenser för de drabbade. Det yttersta ansvaret för det som skett vilar på staten och den högsta politiska makten som företrädare för samhällskollektivet. Men det är flera aktörer som har haft ett ansvar för verksamheten. Det krävs därför att alla berörda aktörer tar ett aktivt ansvar i den fortsatta processen framåt, det vill säga även ansvariga myndigheter, auktoriserade adoptionsorganisationer, frikyrkosamfund, domstolar och kommuner.
Regeringen bör därför utan dröjsmål inleda en dialog med organisationer och nätverk för adopterade personer och deras familjer, om förutsättningarna och formerna för ett offentligt erkännande och en ursäkt. Både formen för och innehållet i en offentlig ursäkt behöver noga förankras med personer som har adopterats och deras familjer. Det är därför viktigt att avsätta både tid och resurser för den processen.
Oavsett formen för en offentlig ursäkt är det viktigt att den inte bara blir en symbolisk fråga utan åtföljs av konkreta åtgärder. Jag vill därför betona vikten av att regering och riksdag snarast genomför de förslag som jag lämnar för att stärka rättssäkerheten och barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen framåt och stöd till adopterade personer. Det gäller inte minst mina förslag som gäller stöd till ursprungssökning. Föräldrarna till de personer som adopterades på 1960-, 1970- och 1980-talen är äldre och kan snart vara borta. Det gäller även andra personer som kan bidra till ursprungssökningen. Tiden för återförening håller därför på att rinna ut för många. Sverige måste ta sitt ansvar nu.
485
8 Vägen framåt för internationella adoptioner
8.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen ta ställning till om dagens regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver förändras eller förstärkas i syfte att ytterligare stärka och säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredningen ska överväga om möjligheten till enskilda adoptioner bör begränsas samt om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin statistik över olika typer av adoptioner.
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention .1
8.2 Nuvarande organisering och ansvar vid internationell adoption
8.2.1 Den som vill adoptera ett barn från ett annat land måste ha medgivande och gått föräldrautbildning
Den som vill adoptera ett barn med hemvist i ett annat land måste ansöka om socialnämndens medgivande och inför adoption gå en obligatorisk föräldrautbildning som kommunen anvisar till. Det följer av 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL .2Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) ansvarar för det obligatoriska föräldrautbildningsmateriale t3och handledningen till dem som leder utbildningen. En del kommuner an-
1 Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt, s. 12. 224 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), prop. 2024/25:89En förebyggande socialtjänstlag – för
ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
3 MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
486
ordnar utbildningen själva eller i samarbete med andra kommuner. Andra hänvisar exempelvis till en utbildning i ett studieförbunds regi.
Socialtjänsten gör en utredning som ligger till grund för socialnämndens beslut om medgivande. MFoF har utfärdat allmänna råd om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoptio n4och publicerat en kompletterande handbok som riktar sig till verksamma inom socialtjänsten som arbetar med internationella adoptioner .5I dag finns ingen enhetlig och vetenskapligt grundad utredningsmetod och därför har olika kommuner utvecklat olika sätt att göra medgivandeutredningar, ofta på basis av frågematerial som ursprungligen har tagits fram för andra ändamål och egna intervjuformulär. Utredningen omfattar ofta intervjuer utifrån sökandens egna livsberättelser, genogram och nätverksmöten. Enligt MFoF finns det ett stort behov av särskilda utprövade utrednings- och bedömningsinstrument för medgivandeutredningarna, utifrån de speciella krav som ställs på adoptivföräldrar .6
Det primära syftet med medgivandeutredningen är att ta fram ett underlag för socialnämndens beslut om sökandens behörighet och lämplighet som adoptivförälder. Om sökanden inte bedöms lämplig får sökanden inget medgivande, och ytterligare syften faller då automatiskt bort. Om sökanden får ett medgivande ska utredningsrapporten också vara ett fullgott underlag för den utländska förmedlingskontakten, som ska välja föräldrar till ett visst barn .7Ansvariga i barnets ursprungsland behöver information om de sökandes egenskaper och bakgrund för att kunna välja de mest lämpliga föräldrarna till ett visst barn. Medgivandeutredningen och samtalen i samband med den bidrar i sig dessutom till sökandens förberedelse för en adoption, så att den ska kunna bli så bra som möjligt .8
Utvidgad medgivandeprövning när barnet är känt
Om barnet är känt när medgivandeutredningen görs, ska sökandens lämplighet prövas i förhållande till det enskilda barnet och adoptionen ska i övrigt kunna antas vara till barnets bästa, en så kallad utvidgad
4 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om
socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
5 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten. 6 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 39 f. 7Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 58. 8 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 37.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
487
medgivandeprövning (6 kap. 12 § andra stycket SoL ).9Utredaren ska ta reda på om sökanden har de förutsättningar som behövs för att kunna tillgodose ett adopterat barns särskilda behov samt om det finns riskfaktorer som är av betydelse för en bedömning av sökandens förmåga att tillgodose dessa behov. Finner utredaren att sökanden är lämplig ska lämpligheten i nästa led prövas mot det specifika barnet .10
Det är den utländska centralmyndigheten som enligt artikel 16 1993 års Haagkonvention, bär huvudansvaret för att utreda barnets situation och behov. Enligt MFoF vilar dock ett visst ansvar för att utreda barnets situation och behov även på socialnämnden. Av förarbetena framgår att sökanden normalt förväntas tillhandahålla underlag för bedömningen .11Om sökanden avser att genomföra en adoption som förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning och sökanden redan har haft kontakt med en sådan, kan det enligt MFoF i vissa fall räcka med att socialnämnden tar del av den sammanslutningens material för att bedöma om adoptionen kan antas vara till barnets bäst a.12
Om sökanden avser att genomföra en enskild adoption, måste sökanden själv ta fram underlag, till exempel i form av intyg och utredning från myndigheter i ursprungslandet. Utredaren bör ta kontakt med barnet och barnets vårdnadshavare för att kontrollera att det finns samtycken till adoptionen. Svårigheten är emellertid att veta hur uppgifter från de olika källorna ska värderas och vad som verkligen går att få fram om vad som är barnets bästa. Barnet kan känna stark lojalitet med det beslut som fattats om dess framtid och vill eller vågar inte framföra sin egen önskan och uppfattning. I vissa fall har barnet såväl föräldrar som syskon eller andra som kan ta hand om det, och det har ingen egen önskan om att bryta upp ur sitt sammanhang. Bestämmelsen i 6 kap. 12 § andra stycket So L13 syftar till att på ett så tidigt stadium som möjligt avstyra adoptioner som inte är till barnets bästa, till exempel om barnet har en fungerande familjesituation i hemlandet. När ansökan avser ett släktingbarn anser socialnämnden ibland att det inte är lämpligt med en adoption eftersom barnet har släktingar i hemlandet.
924 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 10 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 44. 11Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 176. 12 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 80. 1324 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
488
Socialnämnden behöver trots detta pröva sökandens lämplighet och inte avgränsa sig till en bedömning av om barnet ska anses vara tillgängligt för adoption. Om hemlandet är anslutet till 1993 års Haagkonvention ska den bedömningen enligt artikel 16 göras av hemlandets myndigheter .14
8.2.2 Internationella adoptioner ska som regel förmedlas genom en auktoriserad organisation
Den som vill adoptera från utlandet ska som huvudregel använda sig av en av MFoF auktoriserad adoptionsorganisation som hjälper sökanden i adoptionsprocessen och sköter alla kontakter med utlandet, 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, förkortad LIA.
Adoptionsförmedling ska ske med barnets bästa som främsta riktmärke
Det krävs auktorisation från MFoF för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige. En person som förmedlar internationell adoption utan auktorisation kan dömas till böter (15 § LIA).
Sverigeauktorisation
Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige, så kallad Sverigeauktorisation, får ges endast åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla internationella adoptioner (6 § LIA). Sammanslutningen får även ägna sig åt viss biståndsverksamhet, förutsatt att sådan verksamhet inte är ägnad att äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. I kravet på att förmedlingen sköts på ett sakkunnigt sätt bör ingå att sam-
14 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 80 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
489
manslutningen i sin verksamhet följer såväl svensk lag som ursprungslandets regler .15
För att få auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har styrelse och revisorer samt stadgar som innebär att sammanslutningen är öppen (6 § LIA). Sverigeauktorisation gäller i högst fem år (7 § LIA).
Utlandsauktorisation
En auktoriserad sammanslutning får enligt 6 a § LIA beviljas auktorisation att förmedla adoptioner från ett visst land, en viss del av ett visst land eller en viss adoptionsförmedling i ett land, så kallad utlandsauktorisation, under förutsättning att:
1. det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillför-
litlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet har
en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet,
3. det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla adop-
tioner från det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke,
4. sammanslutningen redovisar kostnaderna i det andra landet och
hur de fördelar sig,
5. det med hänsyn till kostnadsbilden och omständigheterna i övrigt
bedöms som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet, och
6. sådan annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling
som sammanslutningen bedriver, inte äventyrar förtroendet för adoptionsverksamheten.
15Prop. 1996/97:91Internationella adoptionsfrågor, s. 79.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
490
En sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, viss del av ett annat land eller med viss adoptionskontakt i ett annat land, får bedriva verksamhet i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet.
I ärenden om auktorisation ska MFoF samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
Utlandsauktorisation gäller i högst två år. Har en ny ansökan getts in till MFoF innan tidigare auktorisation löpt ut gäller tidigare auktorisationsbeslut i avvaktan på beslut från MFoF. Auktorisationen får även förenas med andra villkor som har betydelse för bedrivande av verksamheten, såsom vad som ska gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning (7 § LIA).
Under 2024 hade AC och BFA tillsammans auktorisation att arbeta med adoptionsförmedling i 12 länder, vilket kan jämföras med 14 länder 2023, 15 länder under 2022 och 18 länder under 2021. Förändringen över åren beror bland annat på att MFoF bedömt att vissa länder inte uppfyller de rättsliga förutsättningarna för samarbete och därför inte beviljat ansökan om auktorisation, men också på att organisationerna inte har ansökt om förnyad auktorisation för vissa länder .16
Organisationerna är skyldiga att informera MFoF om sådant som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten
En auktoriserad adoptionsorganisation ska skyndsamt meddela MFoF sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten (8 a § LIA). Syftet med bestämmelsen är att adoptionsmyndigheten snabbt ska få sådan information som behövs i tillsynen .17Enligt MFoF:s tillsynsrapport 2023 för AC har organisationen som rutin att avvikelserapportera om det inträffar något som rör förmedlingsverksamheten i utlandet .18
16 MFoF, Årsredovisning 2024, s. 53.
17
Prop. 2003:04:131 Internationella adoptionsfrågor s. 44.
18 MFoF (2023), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, s. 15.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
491
Adoptionsorganisationerna får ta ut en avgift från de som ansöker om adoptionsförmedling
För att täcka kostnaderna för verksamheten får en auktoriserad adoptionsorganisation ta ut skäliga avgifter av dem som ansöker om adoptionsförmedling (7 § andra stycket LIA). Ingen otillbörlig ekonomisk eller annan vinst får göras i samband med internationell adoptionsförmedling. En auktoriserad adoptionsorganisation ska redovisa kostnaderna i det andra landet och hur de fördelar sig (6 a § punkt 4 LIA). Det ska tydligt framgå hur avgifterna används av den utländska förmedlingskontakten, så att det står klart vad adoptivföräldrarna betalar för. Den ekonomiska redovisningen bör vara så pass detaljerad att det framgår vilka kostnader som är direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avser annat, för att möjliggöra för adoptionsmyndigheten att granska verksamheten och kunna bedöma om kostnaderna kan anses rimli ga.19I förarbetena står att ersättning bör kunna ges för kostnader som avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra administrativa kostnader förknippade med den internationella adoptionsverksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet .20MFoF kan med stöd av 7 § LIA uppställa villkor samt anvisningar för hur och i vilken omfattning redovisning ska sk e.21
År 2019 bestod mellan 83 och 93 procent av förmedlingarnas intäkter av de avgifter som sökande betalar för att täcka adoptionskostnaderna .22År 2024 bestod drygt 50 procent av AC:s intäkter av de avgifter som sökande betalar för att täcka adoptionskostnadern a.23
MFoF betalar ut ett statsbidrag
MFoF har i uppdrag att fördela statsbidrag till svenska auktoriserade adoptionsorganisationer i enlighet med förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och
19Prop. 2003/04:131, s. 39. 20Prop. 2003/04:131 s. 41. 21Prop. 2003/04:131 s. 80. 22 Statskontoret (2021), Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 53. 23 AC. Svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
492
till riksorganisationer för adopterade. Enligt regleringsbrevet för 2024 fick MFoF betala ut högst 1 800 000 kronor i statsbidr ag.24
Statsbidraget är ett ekonomiskt stöd för adoptionsorganisationernas arbete med adoptionsförmedling. Bidraget fördelas enligt statsbidragsförordningen och i enlighet med denna har ingen organisation fått mer än 10 000 kronor i statsbidrag per genomsnittligt antal förmedlade adoptioner under en två års period. Modellen har inneburit att MFoF inte kunnat fördela hela statsbidraget eftersom antalet förmedlade adoptioner varit få.25Statsbidrag täcker mellan 4 och 6 procent av adoptionsorganisationernas intäkter .26
Den som adopterar ett barn genom en adoptionsorganisation kan få ett adoptionsbidrag
Den som adopterar ett barn från ett annat land kan få ett adoptionsbidrag på 75 000 svenska kronor per barn via Försäkringskassan. För att få adoptionsbidrag ska adoptionen vara godkänd av MFoF, svensk domstol eller en utländsk domstol i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkonvention samt förmedlad av en auktoriserad adoptionsorganisation. Barnet ska vara utländsk medborgare, inte vara bosatt i Sverige när adoptanterna får det i sin vård och inte ha fyllt 10 år (21 kap. socialförsäkringsbalken).
Det finns två auktoriserade adoptionsorganisationer i Sverige
Det finns för närvarande två adoptionsorganisationer i Sverige. Dessa är Adoptionscentrum (AC) och Barnen Framför Allt (BFA). AC får förmedla adoptioner från sju länder: Colombia, Indien, Montenegro, Serbien, Sydafrika, Taiwan och Thailand .27BFA får förmedla adoptioner från fyra länder: Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien. Hösten 2024 beslutade BFA:s styrelse att förmedlingsverksamheten ska avvecklas.
24 MFoF (2024), Årsredovisning 2024, s. 58. 25 MFoF (2023), Årsredovisning 2023, s. 63. 26 Statskontoret (2021), s. 53. 27 MFoF har den 20 mars 2024 beslutat att bevilja AC:s ansökan om auktorisation att slutföra tre ärenden om internationell adoptionsförmedling i Sydkorea som vid tiden för beslutet är pågående hos AC. Auktorisationen gäller för tiden 20 mars 2024–18 juli 2025.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
493
8.2.3 MFoF kan ge tillstånd till enskild adoption i enstaka fall
Som framgått ovan är huvudregeln att den som vill adoptera ett barn från ett annat land ska anlita en auktoriserad adoptionsorganisation. Undantag från denna huvudregel kan dock göras i enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation, så kallad enskild adoption (4 § LIA). Vid enskild adoption är det sökandens eget ansvar att genomföra adoptionen enligt de regler som gäller i Sverige och i ursprungslandet.
MFoF ska i sådana fall pröva om förfarandet är godtagbart. Att förfarandet är godtagbart innebär att MFoF både ska pröva att det rör sig om ett släktingbarn eller att det finns särskilda skäl och att förmedlingssättet är tillförlitligt. Begreppet släktingbarn bör enligt förarbetena ges en vid tolkning. Det omfattar inte bara biologiska släktingar utan även exempelvis ingifta släktingar. Vidare ska hänsyn tas till släktingbegreppet i andra rättssystem, där det kan vara vidare än i det svenska .28Exempel på särskilda skäl kan vara att sökanden bott, arbetat i eller har sitt ursprung i det andra landet. Även annan liknande särskild relation till ursprungslandet kan utgöra särskilda skäl .29
Prövningen görs först när socialnämnden har lämnat medgivande enligt 6 kap. 12 § SoL .30MFoF ska i detta sammanhang inte pröva den sökandes lämplighet eller om adoptionen är till barnets bästa .31I förarbetena anges att syftet med att bedöma förmedlingssättets tillförlitlighet är att undvika oönskade inslag i adoptionsverksamheten, till exempel handel med barn .32Det framgår vidare att det inte sker någon egentlig förmedling vid adoptioner där sökanden redan har en relation till det barn som adoptionen avser .33MFoF anser att bestämmelsen är otydlig då det saknas kriterier för vad som ska anses ingå i ett godtagbart förfarande. För att stärka rättssäkerheten och bättre ta till vara barnrättsperspektivet vid enskilda adoptioner har myndigheten under senare år vidgat prövningsramen och fördjupat sina utredningar inför ett beslut om enskild adoption. MFoF prövar hur matchningsförfarandet ser ut i landet, hur
28Prop. 1996/97:91 s. 78. 29Prop. 1996/97:91 s. 64. 3024 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 31Prop. 1996/97:91 s. 78. 32Prop. 1996/97:91 s. 50 f. 33Prop. 2017/18:121 s. 110.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
494
barnet blir tillgängligt för adoption, att landet har en lagstiftning som kräver att moderns samtycke lämnas efter barnets födsel samt korruptionsnivån i landet .34Numera gör MFoF också en viss prövning av om förfarandet är godtagbart när det gäller enskild adoption av ett släktingbarn .35
Prövningen ska göras innan barnet lämnar ursprungslandet (4 § LIA). Det råder ett oklart rättsläge om ansökan måste göras innan det utländska adoptionsbeslutet meddelas eller om det är tillräckligt att ansökan görs innan barnet lämnar landet. MFoF tolkar dock bestämmelsen som att myndigheten måste ha fattat beslutet om enskild adoption innan adoptionen har avslutats i det andra landet. Om ett adoptionsbeslut redan har fattats i utlandet när prövningen enligt 4 § LIA ska göras medför det därför i regel ett avslag på ansökan om adoption .36Ett sådant avslagsbeslut har överklagats och Högsta förvaltningsdomstolen, (HFD), har meddelat prövningstillstånd i kammarrätten. HFD konstaterar att det saknas vägledande avgöranden i fråga om ansökan måste göras innan det utländska adoptionsbeslutet meddelas eller om det är tillräckligt att ansökan görs innan barnet lämnar landet .37
En person som låter föra ut ett barn för adoption från det land där det har sitt hemvist utan att MFoF prövat förmedlingsvägen kan dömas till böter (15 § LIA).
8.2.4 Samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta
När ett visst barn har föreslagits för adoption ska socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från att de presumtiva adoptivföräldrarna kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta (6 kap. 14 § So L).38Enligt MFoF:s allmänna råd bör sökanden kallas till ett per-
34 Möte med MFoF 2024-08-24. 35 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 12.
36 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 13.
37 Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål om prövningstillstånd i kammarrätt. Mål: 2473–24. 3824 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
495
sonligt möte i samband med att socialnämnden ska pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätt a.39
Bestämmelsen syftar till att uppfylla kravet enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention på att det innan barnet lämnar ursprungslandet ska göras en sista avstämning i respektive land om förutsättningarna för adoption är uppfyllda. Denna prövning aktualiseras först när ett visst barn i ursprungsstaten har föreslagits för adoption till vissa sökande i mottagarlandet och de tilltänkta adoptanterna samtycker till adoptionen. Därefter ska beslut fattas i båda länderna i frågan huruvida adoptionsförfarandet får fortsätta. Prövningen av om förfarandet ska få fortsätta krävs även om en utvidgad medgivandeprövning har gjorts och oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkonvention eller inte .40
Bestämmelsen är av central betydelse för möjligheterna att indirekt upprätthålla den svenska rättens adoptionsförutsättningar även när själva adoptionsbeslutet ska fattas i ett annat konventionsland (normalt barnets ursprungsland). I förarbetena står att det finns en uppenbar risk att lagen i ursprungsstaten inte stämmer överens med svensk lag – särskilt vad gäller moderns samtycke och tidpunkten för det. Det får särskild betydelse när adoptionen ska beslutas av svensk domstol eftersom ansökan då alltid ska prövas enligt svensk lag. Om ursprungsstatens lag inte är förenlig med svensk lag kan det finnas anledning för den behöriga svenska myndigheten att vägra ge sitt tillstånd enligt artikel 17 c till att förfarandet får fortskrida. Det kan vara fallet om det eller de samtycken som lämnats inte uppfyller de krav som ställs i föräldrabalken, till exempel att moderns samtycke har lämnats direkt efter förlossningen .41Prövningen av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till innebär bland annat en kontroll av om sökandens medgivande att adoptera innehåller begränsningar, till exempel om sökandens lämplighet enbart har prövats i förhållande till att adoptera ett barn i en viss ålder .42
39
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
40Prop. 1996/97:91 s. 61 och prop. 2017/18:121 s. 103. 41Prop. 1996/97:91 s. 67. 42 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 96.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
496
Socialnämnden ska granska adoptionshandlingarna och säkerställa att det finns samtycke
Enligt rekommendationer från Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) 2023, har konventionsländerna vid prövningen av ett fortsatt samtycke ett ansvar att noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas .43
Samtycke ska lämnas inom två veckor
Samtycket ska lämnas inom två veckor, men den tiden får förlängas om det finns synnerliga skäl. Varken förarbeten eller praxis anger dock vad som skulle kunna vara sådana synnerliga skäl, men enligt MFoF bör en förlängning vara aktuell om det finns allvarliga tveksamheter till att lämna samtycke och detta kräver en utredning. Tidsgränsen infördes för att adoptionsorganisationer i sina remissvar uttryckte en oro för att beslutet skulle dra ut på tiden och på så sätt försvåra eller äventyra adoptionen .44
8.2.5 Beslutet om adoption
Det finns olika grunder för ett utländskt adoptionsbesluts giltighet i Sverige. Ett adoptionsbeslut som fattas i enlighet med 1993 års Haagkonvention gäller automatiskt i Sveri ge.45Även ett adoptionsbeslut som fattats i ett annat nordiskt land kan gälla automatiskt i
43 HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry adop-
tion, s. 162 f. och MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen, s. 9.
44Prop. 1996/97:91 s. 62. 45 Det andra landet måste vara anslutet till 1993 års Haagkonvention och reglerna i konventionen måste ha följts för att detta ska gälla. Utländska adoptionsbeslut från länder anslutna till 1993 års Haagkonvention som inte följt konventionen är inte automatiskt gällande i Sverige. Detta kan inträffa då en eller bägge adoptivföräldrarna är medborgare i barnets ursprungsland och därför tillåts genomföra en nationell adoption i det andra landet, trots att de har hemvist i Sverige och reglerna om internationell adoption i själva verket borde ha följts. I ett sådant fall blir inte adoptionsbeslutet gällande i Sverige annat än genom beslut från MFoF i enlighet med 5 § andra stycket LAIS. För detta krävs synnerliga skäl.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
497
Sverige enligt förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Ett utländskt adoptionsbeslut kan även gälla automatiskt i Sverige enligt reglerna i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, förkortad LAIS. Svenska myndigheter kan vägra att erkänna ett utländskt beslut som strider mot ordre public, det vill säga om ett erkännande skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen (8 § LAIS).
Om det inte finns ett gällande utländskt beslut om adoption behöver svensk domstol fatta ett beslut om adoption. De grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas oavsett om det är en nationell eller internationell adoption. Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Om ansökan avser adoption av ett barn, ska rätten uppdra åt socialnämnden att utse någon att genomföra en adoptionsutredning. Rätten ska bestämma en viss tid inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det behövs, får rätten förlänga denna tid. Rätten ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Rätten får ange riktlinjer för adoptionsutredningen (4 kap. 14 § föräldrabalken). Läs mer om domstolarnas utredningsansvar i avsnitt 5.4.7.
Om den som sökanden vill adoptera inte är svensk medborgare och inte heller har permanent uppehållstillstånd eller permanent uppehållsrätt i Sverige, ska rätten inhämta ett yttrande från Migrationsverket, om det inte är obehövligt (4 kap. 17 § föräldrabalken).
Innan adoptionen beslutas i svensk domstol, och om barnet finns i Sverige, har socialnämnden samma skyldigheter gentemot adoptivföräldrarna och barnet som i förhållande till barn i ett familjehem. Socialtjänsten har uppföljningsansvar enligt 5 kap. 1 § punkt 9 So L.46För att kunna fullfölja detta ansvar behöver socialtjänsten ha kontakt med familjen efter det att barnet har anlänt. Socialnämnden ska också bevaka att adoptionen fullfölj s.47Fram till det svenska beslutet om adoption fattats behöver barnet en rättslig företrädare. Det kan ske i form av god man eller särskild förordnad vårdnadshavare .48
4618 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 47 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 100 och 105. 48 MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen, s. 26.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
498
8.3 De internationella adoptionerna minskar kraftigt
8.3.1 Under 2024 adopterades 54 barn till Sverige
Sverige har länge varit ett av de största mottagarländerna vad gäller internationella adoptioner i relation till folkmängd. I Sverige finns det cirka 60 000 personer som har adopterats från ett annat land. Under de senaste 15 åren har den internationella adoptionsverksamheten genomgått en omfattande förändring då antalet internationella adoptioner i världen har minskat kraftigt. I början av 2000-talet kom omkring 1 000 barn varje år till Sverige genom de auktoriserade sammanslutningarna, men de senaste åren har antalet sjunkit drastiskt. Under 2024 anlände 54 barn i adoptionssyfte till Sverige via de svenska adoptionsorganisationerna (jämfört med 73 barn 2023). 36 adoptioner förmedlades genom AC och 18 förmedlades genom BFA.
MFoF har ingen samlad statistik på hur många internationella adoptioner som genomförts utöver de som förmedlats via de auktoriserade organisationerna. Under 2024 inkom 19 ansökningar om enskild adoption jämfört med 30 ansökningar 2023 och 29 ansökningar 2022 .49MFoF antar att det finns ett mörkertal av enskilda adoptioner som borde gå via MFoF. De uppskattar att mörkertalet kan röra sig om minst lika många ärenden som de enskilda adoptioner som går via MFoF .50
De internationella adoptionerna kommer att fortsätta minska
Enligt Statskontoret kommer antalet internationella adoptioner att fortsätta minsk a.51Enligt MFoF är den huvudsakliga förklaringen förbättrade socioekonomiska förhållanden i många ursprungsländer som lett till ökade möjligheter till inhemskt barnrättsskydd och fler nationella adoptioner. Samtidigt har implementeringen av striktare internationella regelverk och kontroller, i syfte att säkerställa etiska adoptionsprocesser, resulterat i mer omfattande och tidskrävande adoptionsförfarande n.52Enligt Socialstyrelsen är en annan anledning
49 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13. 50 Statskontoret, (2021) s. 78. 51 Statskontoret, (2021) s. 43, 60, 101 och 130. 52 MFoF (2024), Årsredovisning 2024, s. 55.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
499
till att antalet internationella adoptioner minskar att det öppnas fler möjligheter för ofrivilligt barnlösa att få barn (som till exempel IVF och surrogatarrangemang). Ytterligare en anledning är att vissa länder av politiska skäl väljer att stoppa internationella adoptioner från sina länder. I tillägg har det på senare år kommit flera rapporter om oegentligheter i samband med internationella adoptioner, vilket har väckt debatt i många länder .53
8.3.2 Den sista adoptionsorganisationen kan behöva avveckla sin förmedlingsverksamhet inom en snar framtid
Under 2022 avvecklade Barnens Vänner Internationell Adoptionsförening sin verksamhet. Efter flera år av negativa resultat och en fortsatt minskning av antalet adoptionssökande har även BFA under hösten 2024 beslutat att inleda en avvecklingsprocess. I Sverige finns därför snart endast en verksam adoptionsorganisation kvar.
I MFoF:s årsredovisning för 2023 konstaterar myndigheten att organisationernas verksamhet i princip är finansierad av adoptionsavgifterna. I och med att antalet förmedlade adoptioner minskar, försämras också organisationernas ekonomiska situation. Om antalet förmedlade adoptioner fortsätter att minska bedömer MFoF att det kan innebära att även AC behöver avveckla sin förmedlingsverksamhet, eller till och med hela verksamheten, inom några år .54I februari 2025 uppgav MFoF att AC framfört att de har ett ekonomiskt ansträngt läge. Om AC inte skulle få några nya intäkter så har de fonderade medel för att täcka drygt ett år av organisationens totala kostnader. Det finns därmed en risk att det kan vara svårt för organisationen att behålla befintlig personal och ha tillräckliga medel för att kunna göra en avveckling under längre tid utan att behöva avbryta pågående adoptionsprocesser .55
AC har framfört att deras förmedlingsverksamhet ”rent teoretiskt” kan fortsätta så länge det finns behov av internationella adoptioner, intresse hos blivande adoptivföräldra r56och länder som önskar samarbeta med AC. Adoptionsavgiften ska täcka de verkliga förmedlings-
53 Socialstyrelsen (2022), Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika
behov hos adopterade. Kartläggning och analys, s. 50.
54 MFoF (2023), Årsredovisning 2023, s. 60. 55 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13. 56 Enligt uppgift från AC till Adoptionskommissionen hade de 483 sökanden den 11 februari 2025.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
500
kostnaderna, efter erhållna statsbidrag, och ska justeras allteftersom förutsättningarna förändras. Från och med 2025 har AC höjt adoptionsavgiften med 50 000 kronor för att täcka de verkliga förmedlingskostnaderna och AC befarar att fler höjningar kommer att bli aktuella. Enligt AC finns det dock en gräns för hur hög avgiften kan bli per adoption innan den blir ett ekonomiskt hinder för stora grupper av sökand e.57
Ansvaret om även AC avvecklas
Om AC upphör med sin förmedlingsverksamhet, ska dokumentation av förmedlingsverksamheten överlämnas till MFoF (8 b § LIA). MFoF får ansvaret för att sekretesspröva och utlämna adopterade personers handlingar .58
Enligt MFoF har myndigheten inte lagstöd för att överta ansvaret för att förmedla adoptioner vilket innebär att AC i sin avvecklingsplan måste slutföra de adoptioner som påbörjats. Enligt MFoF har myndigheten inte heller lagstöd för att hantera uppföljningsrapporter till ursprungsländerna. MFoF anser att det enligt 1993 års Haagkonvention inte finns någon skyldighet för MFoF att förse andra centralmyndigheter med uppföljningsrapporter. Inte heller socialtjänsten har någon skyldighet att skriva uppföljningsrapporter. Enligt MFoF är uppföljningsrapporteringskravet ett åtagande mellan familjerna och ursprungslandet .59
Även om AC avvecklar sin förmedlingsverksamhet kan de fortfarande finnas kvar som organisation och därmed fortsätta att sköta vissa delar av sina åligganden, exempelvis stöd till adopterade personer och uppföljningsrapporter till ursprungsländerna.
8.4 En internationell jämförelse
I detta avsnitt görs en jämförelse av hur den internationella adoptionsförmedlingen utvecklats och organiserats i ett antal andra länder. Organiseringen skiljer sig åt i de undersökta länderna men det van-
57 AC. Svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11. 58 Statskontoret (2021), s. 66 f. 59 MFoF. Svar på frågor ställda av Barnen Framför Allt under det digitala mötet 24-09-25. 2024-10-11, dnr AD 2024–1403.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
501
ligaste är ett tredelat ansvar, där en aktör utreder lämpligheten att adoptera, en aktör förmedlar adoptioner och en ansvarar för tillsyn av adoptionsverksamheten. I de flesta länder är det privata aktörer som sköter förmedlingsverksamheten med undantag av Australien och Danmark som har ett statligt ansvar. De internationella adoptionerna minskar kraftigt i alla de undersökta länderna.
8.4.1 I Danmark har staten tagit över ansvaret för förmedlingsverksamheten
I Danmark har antalet internationella adoptioner minskat från 338 barn 2011 till 40 barn 2022. År 2023 adopterades 23 barn från ett annat land .60
Statligt ansvar att utreda de sökandes lämplighet
I Danmark har kommunerna inte något ansvar i adoptionsprocessen. Ansvaret för utredningar ligger i stället på Familjerättshuset, en statlig myndighet med regional organisation och ansvar för familjefrågor. Den kontrollerande funktionen i det danska adoptionssystemet är Ankestyrelsen, en statlig myndighet som är Danmarks centralmyndighet för internationella adoptioner. Ankestyrelsen har bland annat ansvar för auktorisation och tillsyn över den danska adoptionsförmedlingens nationella och internationella verksamhet. I Danmark får den eller de som adopterar ett barn från utlandet ett statligt bidrag. Detta bidrag uppgår till 50 000 danska kronor .61
Det är svårt att få tillstånd till enskild adoption
I Danmark finns en teoretisk möjlighet att genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation, men i praktiken är det svårt att få tillstånd till det. Den danska centralmyndigheten uppger att det inte har genomförts någon sådan adoption på flera år. Enligt dansk adoptionslagstiftning måste en sökande som vill genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation ha särskilda för-
60 Adoptionsnævnet (2024), Udviklingen i alder og ventetider ved internationale adoptioner
2021–2023, s. 5.
61 Statskontoret (2021), s. 160.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
502
kunskaper om barnet eller barnets släktingar, eller annars ha särskilda skäl för en sådan adoption. Vidare måste sökanden bland annat kunna visa att adoptionen kommer genomföras på ett lagligt och etiskt försvarbart sätt samt att den danska adoptionsorganisationen inte samarbetar med eller för samtal om framtida samarbete med barnets ursprungsland. Den sökande behöver även styrka att förhållandet till barnet eller barnets släktingar har etablerats på ett lagligt sätt (både utifrån dansk lag och ursprungslandets lagstiftning) och att det inte har etablerats i syfte att kunna genomföra en adoptio n.62
Danmarks sista adoptionsorganisation avslutade sin verksamhet 2024
I Danmark fanns det 2023 en godkänd adoptionsorganisation: Danish International Adoption (DIA). DIA skapades genom en sammanslagning i januari 2015 av de två förmedlingsorganisationerna AC Børnehjælp och DanAdopt. I januari 2024 meddelade Danmarks social- bostads- och äldreminister att DIA:s tillstånd för att förmedla adoptioner från Sydafrika skulle komma att återkallas. Ankestyrelsen beslutade också att utreda DIA:s övriga samarbetsländer; Filippinerna, Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien .63Anledningen var att DIA överträtt auktorisationsvillkoren och i ett antal fall agerat i strid med 1993 års Haagkonvention och den danska adoptionslagens principer .64Ministern uttalade att det var den allvarligaste krisen inom adoptionsområdet de senaste tio åren och att när barn förmedlas för adoption till en ny familj på andra sidan jorden måste det finnas nödvändiga garantier för att adoptionen har genomförts på ett korrekt sätt i förhållande till de biologiska föräldrarna. Efter beskedet beslutade DIA:s styrelse att avsluta sin adoptionsverksamhet .65
62 Statskontoret (2021), s. 160. 63 Ankestyrelsen (2024), Aktuel status på Ankestyrelsens rolle og handlinger i forbindelse med
Danish International Adoptions afvikling af organisationens virke som formidler af internationale adoptioner. Nyheter 2024.
64 Danmarks radio (DR). Adoptioner fra udlandet til Danmark stopper efter sanktioner. Publicerad den 16 januari 2024. 65 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på
oppfolgningssporsmål, s. 19.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
503
Staten har tagit över förmedlingsverksamheten
Som en följd av DIA:s beslut tog Ankestyrelsen den 1 november 2024 över DIA:s uppgifter .66Personal på DIA erbjöds anställning på Ankestyrelsen .67Ankestyrelsen har fortsatt samarbete med Tjeckien, Thailand och Indien. I februari 2025 var det ännu inte klart om samarbetet med Filippinerna och Taiwan kunde fortsätt a.68
Det pågår en politisk debatt i Danmark om hur framtidens adoptionssystem ska utformas för att säkerställa barnens bästa och följa internationella konventioner. En majoritet av partierna i Folketinget är överens om att internationell adoption fortsatt ska vara möjlig för danskar, men under mer robusta och säkra former .69
8.4.2 Finland har tre auktoriserade adoptionsorganisationer
I Finland har antalet internationella adoptioner minskat från 160 barn 2010 till 57 barn 2022. År 2023 adopterades 53 barn från ett annat land .70
Centralmyndigheten ger tillstånd till adoption
Adoptionsnämnden är en särskild sakkunnig-, tillstånds- och tillsynsmyndighet i adoptionsärenden samt centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention. Adoptionsnämnden är en självständig myndighet under Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira). Adoptionsnämnden följer utvecklingen av adoptionsverksamheten i Finland och beviljar adoptionssökande tillstånd till både nationell och internationell adoption. De utövar tillsyn över adoptionsorganisationerna och beviljar adoptionsorganisationerna tillstånd att samarbeta med utländska adoptionsorganisationer .71
66 Efter en lagändring. 67 https://ast.dk/nyheder/nyheder/nyheder-2024/aktuel-status-pa-ankestyrelsens-rolle-oghandlinger-i-forbindelse-med-danish-international-adoptions-afvikling-af-organisationensvirke-som-formidler-af-internationale-adoptioner. Hämtad 24-11-19. 68 https://ast.dk/nyheder/nyheder/nyheder-2025/status-pa-opgaver-vedr-adoptionsomradet. Hämtad 25-02-19. 69 E-post till Adoptionskommissionen från svenska ambassaden i Köpenhamn den 6 november 2024. 70 Valvira (2024), Adoptionsnämndens verksamhetsberättelse 2023, s. 21. 71 https://valvira.fi/sv/adoptionsnamnden/verksamhet-och-uppgifter. Hämtad 2025-02-19.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
504
Det finns tre adoptionsorganisationer
Det finns tre adoptionsorganisationer i Finland; Interpedia, Rädda Barnens internationella adoptionstjänst och Helsingfors stads social- och hälsovårdssektor. Deras uppgift är att bistå adoptionssökande under adoptionsprocessen och övervaka att adoptionerna genomförs i enlighet med barnets bästa och i enlighet med internationell rätt. Förmedlingarna ansvarar också för att bevara adoptionsdokument och ge stöd åt de som adopterar och till adopterade personer.
Den eller de som adopterar ett barn från utlandet kan ansöka om ett statligt bidrag. Bidraget varierar beroende på vilket land de adopterar från eftersom kostnaderna för de sökande varierar av samma anledning. Den eller de som adopterar från Thailand kan få ett bidrag på 5 000 euro och från Taiwan på 9 000 euro. För resterande länder ligger bidraget på 7 000 euro. Den finska staten betalar årligen ut ett bidrag på 95 000 euro till de tre adoptionsorganisationerna. Bidraget fördelas utifrån antalet adoptioner som förmedlingarna genomför, och utifrån förmedlingarnas storlek. Två av förmedlingarna har även möjlighet att söka ett bidrag från den statliga myndigheten Social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA). Storleken på detta bidrag varierar beroende på bland annat förmedlingarnas aktiviteter, och det måste sökas varje år. Bidraget kan inte delas ut till kommuner, vilket innebär att Helsingfors stads adoptionstjänst inte kan söka det. År 2020 fick Rädda Barnen ett bidrag från STEA på 119 500 euro och Interpedia ett på 232 000 euro .72
Det är ovanligt med enskilda adoptioner
Även i Finland kan en sökande genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsförmedling, men det är mycket ovanligt. För att genomföra en sådan adoption krävs bland annat att barnet är nära släkting till den eller de sökande, eller att barnet är släkting till sökandes adoptivbarn. Om inget släktskap finns måste barnet ha kommit till de sökande i annat än adoptionssyfte och varaktigt ha vårdats och uppfostrats av de sökande. I regel är det inte möjligt att genomföra en sådan adoption från länder där någon av de finländska adoptionsorganisationerna har ett etablerat samarbet e.73
72 Statskontoret (2021, s. 161. 73 Statskontoret (2021), s. 161 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
505
8.4.3 Island har en auktoriserad adoptionsorganisation som finansieras till 75 procent av staten
Det har endast kommit ett barn per år genom internationell adoption till Island de senaste två åren. Under 2022 förmedlades inget barn och 2020 förmedlades fem barn .74
Regionala myndigheter utreder sökandens lämplighet
Motsvarigheten till de svenska kommunernas ansvarsområden sköts på Island av regionala förvaltningsmyndigheter (Sysselmand) och av lokala barnrättskommittéer. Förvaltningsmyndigheten avgör om sökanden uppfyller kraven för att adoptera eller inte efter att den lokala barnrättskommittén har genomfört en utredning av de sökandes lämplighet. Justitieministeriet är Islands centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och ansvarar för att utfärda auktorisationer för och utöva tillsyn över adoptionsförmedlingen i landet.
Det finns en adoptionsorganisation
Island har en adoptionsorganisation; Icelandic Adoption Society (IAS). IAS ansvarar bland annat för att förmedla adoptioner, organisera föräldrautbildningar och sköta kontakten med barnets ursprungsland. De ansvarar även för stöd till adopterade personer och adoptivföräldrar efter genomförd adoption och för uppföljningsrapporter till ursprungsländern a.75
Även på Island kan adoptivföräldrar ansöka om ett statligt bidrag. Detta bidrag ligger på 745 179 isländska kronor (cirka 47 000 svenska kronor ).76Finansieringen av det isländska adoptionssystemet är huvudsakligen statlig. 75 procent av intäkterna till IAS kommer från den isländska staten. IAS tar årligen emot ett bidrag på ungefär 34 miljoner ISK (drygt 2 miljoner svenska kronor), ett bidrag som är oberoende av antalet internationella adoptioner som förmedlas i landet. Den statliga finansieringen är beroende av att IAS uppfyller
74 E-post från Dómsmálaráðuneytið (Justitieministeriet) till Adoptionskommissionen den 10 december 2024. 75 Statskontoret (2021), s. 162. 76 Statskontoret (2021), s. 163.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
506
de krav som ställs i ett avtal upprättat mellan dem och Justitieministeriet .77
I undantagsfall kan tillstånd till enskild adoption ges
På Island kan sökanden endast få tillstånd att genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation i undantagsfall, exempelvis om det rör sig om en familjeadoption .78
8.4.4 Norge har två auktoriserade adoptionsorganisationer som i princip helt finansieras av avgifter från sökanden
I Norge har antalet internationella adoptioner minskat från 297 barn 2011 till 94 barn 2022. År 2023 kom 37 barn och 2024 kom 24 barn .79
Statligt ansvar att utreda de sökandes lämplighet
Den statliga myndigheten Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) är Norges centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention. Myndigheten har bland annat ansvar för auktorisation och tillsyn av de norska adoptionsorganisationerna samt för auktorisation av de ursprungsländer som förmedlingarna samverkar med. Bufdir övervakar organisationernas adoptionssamarbeten med enskilda länder genom att ompröva adoptionssamarbetet vartannat eller vart tredje år. Bufdir kan återkalla ett förmedlingstillstånd om lagar, förordningar eller villkor för tillståndet inte uppfylls .80
Sedan 2015 ligger ansvaret för att utreda sökandes lämplighet att adoptera hos en regionaliserad statlig organisation vid namn Bufetat, som är en del av Bufdir. Dessförinnan låg ansvaret hos kommunerna, precis som i Sverige. Bufetats verksamhet täcker fem större regioner i Norge och de arbetar med en mängd familj- och barnrelaterade frågor utöver adoptioner.
77 Statskontoret (2021), s. 163. 78 E-post till Adoptionskommissionen från Dómsmálaráðuneytið (Justitieministeriet) den 10 december 2024. 79 Granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025), Delrapport om Ecuador og Colombia, s. 52. 80 34 § Lov om adopsjon.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
507
Norge har två adoptionsorganisationer
Den som vill adoptera från utlandet ska först ta kontakt med en av Norges två adoptionsorganisationer: Adopsjonsforum och InorAdop t.81Från adoptionsorganisationen får de sökande en bekräftelse och en rekommendation på lämpligt adoptivland samt åldersspann på adoptivbarnet. Därefter vänder sig de sökande till Bufetat som genomför adoptionsutredningen och beslutar om de sökande får eller inte får adoptera. Om de godkänns för adoption är det adoptionsorganisationerna som hanterar de återstående delarna i adoptionsprocessen. Norska adoptivföräldrar får, efter att de har genomfört en adoption, ett statligt bidrag. Under 2020 var bidraget 99 000 norska kronor.
Ungefär 5 till 8 procent av de norska adoptionsorganisationernas intäkter består av statliga bidr ag.82
Enskild adoption är tillåten i enstaka fall
I Norge finns det i undantagsfall möjlighet att genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation. För att få tillstånd att genomföra en sådan adoption krävs att minst en av de sökande har en särskild anknytning till barnets ursprungsland och att adoptionen kan genomföras på ett säkert sätt. Vidare är det inte möjligt att genomföra en sådan adoption från ett land där en norsk adoptionsförmedling redan har ett etablerat samarbete. Men det gäller inte vid adoptioner där minst en av de sökande har en nära relation till barnet eller barnets nära familj. Det är ett av Bufetats regionala kontor (Region öst) som prövar samtliga ansökningar från sökande som vill adoptera utan hjälp av en adoptionsorganisation. Enligt Bufetat kan det ibland vara svårt för dem att få den information som är nödvändig om adoptionsprocessen från länder som Norge inte har något etablerat samarbete med. Enligt myndigheten kan det försämra möjligheten att garantera att adoptioner som genomförs utan hjälp av en adoptionsorganisation sker utifrån ett barnrättsperspektiv .83
81 Adoptionsorganisationen Verdens Barn beslutade i januari 2025 att avveckla sin adoptionsverksamhet. Avvecklingen ska vara avslutad senast vid utgången av 2025. 82 Statskontoret (2021), s. 158. 83 Statskontoret (2021), s. 159.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
508
I dag finns samarbete med Colombia och Taiwan
I juni 2023 tillsatte den norska regeringen en statlig utredning för att granska utländska adoptioner. Utredningen inledde sitt arbete i december 2023 och ska lämna sin rapport i slutet av 2025. Samtidigt fick Bufdir i uppdrag att se över de specifika förmedlingstillstånden för de länder som Norge adopterar från, för att få uppdaterad information om rättssäkerheten i det nuvarande samarbetet. Under 2023 drog Bufdir tillbaka tillstånden för Taiwan, Thailand, Filippinerna och Madagaskar. Barn- och familjeministeriet är överklagandeinstans för Bufdirs beslut och har mottagit överklaganden avseende samarbete med Filippinerna, Madagaskar och Taiwan. Hösten 2024 biföll ministeriet InorAdopts överklagan gällande auktorisationen för Taiwan.
I januari 2024 rekommenderade Bufdir Barn- och familjeministeriet att besluta om ett generellt tillfälligt stopp på två år för adoptioner från utlandet till Norge, under tiden den statliga utredningen pågår. Ytterligare information om behovet av ett tillfälligt stopp lämnades till regeringen i april 2024. Rekommendationen grundade sig på Bufdirs professionella bedömning av hur välfungerande systemet för internationella adoptioner till Norge är och byggde på en riskbedömning av det nuvarande systemet och ansvarsfördelningen vid internationella adoptioner till Norge. Bufdir har inte bedömt om adoptioner till Norge har genomförts på olaglig grund och rekommendationen inkräktar därmed inte på utredningens arbete. Den är inte relaterad till de historiska internationella adoptionerna som ägde rum för flera decennier sedan. Rekommendationen är inte heller baserad på specifika ursprungsstater. Rekommendationen är baserad på identifierade svagheter i systemet för hantering av internationella adoptionsärenden i dag. I rapporten skriver Bufdir att de vid sin bedömning av barnets bästa har lagt större vikt på att förhindra att oegentliga (olovlige) adoptioner äger rum än att barn från ett annat land ges möjlighet att adopteras till Norge under perioden som den statliga utredningen pågår och ett eventuellt nytt adoptionssystem är på plats .84
I juni 2024 drog Bufdir tillbaka tillstånden för Tjeckien, Ungern, Sydafrika och Peru då Bufdir anser att det inte har visats att internationella adoptioner genomförs fullt ut i enlighet med internatio-
84 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på opp-
folgningssporsmål.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
509
nella principer för adoption. Adoptioner från Colombia får fortsätta med nya villkor och från Bulgarien för att slutföra ett pågående ärende. Även adoptioner från Sydkorea har beviljats ett begränsat förnyat tillstånd. Några veckor efter Bufdirs beslut att återkalla tillstånden för Tjeckien, Ungern, Sydafrika och Peru meddelade den norska regeringen att den inte kommer att stoppa internationella adoptioner till Norge medan utredningen pågår. Däremot genomförs flera av de riskreducerande åtgärder som Bufdir föreslog i sin rapport, bland annat kommer ansvaret för att kontrollera handlingarna i varje enskilt adoptionsärende att flyttas från adoptionsorganisationerna till Bufdir .85I dag pågår alltså adoptionssamarbete med Colombia och Taiwan.
8.4.5 Nederländerna har beslutat om att upphöra med internationell adoptionsförmedling
I Nederländerna har de internationella adoptionerna minskat sedan 2005. År 2017 adopterades 210 barn till Nederländerna. År 2019 kom 145 barn till Nederländerna genom internationell adoption och 2020 kom 70 barn .86
Nederländerna har permanent stoppat alla internationella adoptioner
Efter fler och fler uppgifter om oegentligheter tillsatte den nederländska regeringen 2019 en utredning för att granska den internationella adoptionsverksamheten, den så kallade Joustra-utredningen .87Efter att utredningen publicerat sin rapport 2021 stoppade Nederländerna, enligt utredningens rekommendation, alla internationella adoptioner temporärt. Utredningen som utrett adoptioner till landet under perioden 1967 till 1998, avslöjade storskaliga och systematiska oegentligheter i flera givarländer och regeringen bedömde att det fanns risk att de oegentligheter som uppdagats kunde kvarstå .88
85 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringa-sett-i-verk-risikoreduserande-tiltakfor-a-sikre-trygge-adopsjonar/id3045935/. Publicerad 24-06-19. 86 Socialstyrelsen (2022), s. 51. 87 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (Commissie onderzoek interlandelijke adoptie). 88 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Report (unofficial translation) och Consideration, Analysis, Conclusions, Recommendations and Summary.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
510
Joustra-utredningen var mycket kritisk till de privata auktoriserade adoptionsorganisationernas roll i adoptionsprocessen. Utredningen menade att systemet med privata inslag i adoptionsprocessen är mottagligt för bedrägeri och hittills har gett upphov till missbruk. De ansåg därför att systemet för internationell adoption med privata inslag inte kunde behållas eftersom de tvivlade på att det var möjligt att utforma ett offentligrättsligt system där de identifierade missförhållandena inte längre föreko m.89
Ett år senare beslutade regeringen att verksamheten skulle återupptas men med färre samarbetsländer och adoptioner från dessa länder kom i gång 2023. Nederländerna avsåg också att omorganisera sitt system med fyra adoptionsorganisationer till en och utarbeta en ny lag om adoption. Under övergångsperioden finansierades de fyra adoptionsorganisationerna fullt ut av staten. Tanken var att det 2025 skulle bildas en ny adoptionsorganisation utan anknytning till de nuvarande organisationerna. Den nya adoptionsorganisationen skulle vara närmare knuten till den nederländska centralmyndigheten .90I april 2024 uppmanade en majoritet i riksdagen dock regeringen att helt fasa ut de internationella adoptionerna och i maj 2024 beslutade den nederländska regeringen att permanent avsluta den internationella adoptionsförmedlingen till landet. Regeringen uttalade att internationell adoption, med beaktande av svagheterna i systemet, inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Barnets bästa tillgodoses bäst när det kan växa upp i en trygg miljö i sitt eget land, sin region eller sin kultur. Eftersom man inte ens i ett skärpt system helt kan utesluta risk för oegentligheter fanns en majoritet i riksdagen för att aktivt påbörja en utfasning av verksamheten .91Den ansvariga myndigheten Fio m92uppmanades att inte behandla några nya ansökningar om adoption .93
89 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Report. Unofficial translation, s. 140. 90 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på
oppfolgningssporsmål, s. 18.
91 Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Voorstel voor afbouw interlandelijke adoptie. Den 9 december 2024. 92 Fiom är Nederländernas expertcentrum inom området oönskad graviditet, släktskapsfrågor och adoption. 93 Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Nota. Voorstel voor afbouw interlandelijke
adoptie. Den 9 december 2024.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
511
En sex år lång avvecklingsperiod
I december 2024 lämnade regeringen förslag om en sex år lång avvecklingsperiod till riksdagen för att ”varsamt” fasa ut internationella adoptioner, avveckla adoptionsorganisationerna och ge blivande adoptivföräldrar tid att förbereda sig för den nya situationen. Adoptionsorganisationerna ges möjlighet att förlänga sitt tillstånd ytterligare en gång med fem år vilket innebär att de kan lämna matchningsförslag för adoption till Centralmyndigheten fram till den 1 maj 2030. I slutet av 2030 ska Centralmyndigheten ta över eventuella kvarvarande uppgifter från adoptionsorganisationern a.94
8.4.6 Australien har ett statligt ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen
Antalet internationella adoptioner till Australien har minskat med 94 procent från 2004 till 2023. År 2004 adopterades 434 barn och 2023 adopterades 28 barn från ett annat land .95
Australiens socialdepartement har samarbetsavtal med ett antal länder
I det australiensiska adoptionssystemet finns inga ideella organisationer inblandade i förmedlingsverksamheten. I stället upprättas samarbetsavtal med ursprungsländer av The Australian Government of Social Services (DSS). DSS ansvarar även för att se till att Australien följer principerna i 1993 års Haagkonvention och för att ge stöd åt adopterade personer och adoptivföräldrar .96DSS har överenskommelse om adoption med tolv länder (partner countries) .97Delstaterna och territorierna i landet ansvarar för att ta emot ansökningar om adoption från sökanden, utreda om de sökande är lämpade att adoptera eller inte samt för själva förmedlingsverksamheten i adoptions-
94 Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Afbouwplan interlandelijke adoptie. Den 9 december 2024. 95 Australian Institute of Health and Welfare (AIHW). Adoptions Australia. Web Report 2024. https://www.aihw.gov.au/reports/adoptions/adoptionsaustralia/contents/adoptions#numb erofadoptions. Hämtad den 16 oktober 2024. 96 Statskontoret (2021), s. 163. 97 År 2024 var det Bulgarien, Chile, Colombia, Hong Kong, Indien, Lettland, Polen, Sydafrika, Sri Lanka, Taiwan och Thailand.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
512
processen. De ansvarar även för stöd och uppföljning efter adoptionen och förvarar adoptionsdokumentationen .98
8.5 Behovet av internationell adoption i dag
8.5.1 De flesta barn som adopteras till Sverige i dag uppges ha särskilda behov
Enligt subsidiaritetsprincipen ska ett barn endast adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprungliga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland. Eftersom de familjer som adopterar nationellt främst vill ha så små och friska barn som möjligt har, enligt MFoF, de flesta barn som adopteras internationellt i dag så kallade särskilda behov. Ursprungsländerna har egna kriterier för vad som anses vara särskilda behov men det handlar ofta om sjukdomar och/eller funktionsnedsättningar eller att barnet är äldre än tre till fyra år. Det kan också vara syskongrupper eller barn som är omhändertagna av sociala myndigheter i barnets hemland .99MFoF har noterat att romer diskrimineras i Serbien, Tjeckien och Ungern och att det främst är romska barn som blir tillgängliga för adoption från dessa länder. Även i Panama finns en överrepresentation av internationell adoption av barn från ursprungsbefolkningen .100Ett argument för att upprätthålla förmedling av barn för internationell adoption är därför att särskilt utsatta barn ges en möjlighet att växa upp i en permanent familj i ett annat land i stället för på barnhem i sitt hemland.
Vår aktgranskning för 2024 visar att närmare en tredjedel av barnen inte bedömts ha särskilda behov eller riskfaktorer
I vår aktgranskning av samtliga adoptioner under 2024 som förmedlades av AC framgår en något annorlunda bild. De barn som kom till Sverige för adoption under 2024 var i genomsnitt 2,7 år när de anlände till Sverige. Det yngsta barnet var sju månader och det äldsta sju år och nio månader. Vad vi uppfattar har omkring 35 till 40 pro-
98 https://www.intercountryadoption.gov.au/key-contacts-and-support/state-territorysupport/. Hämtad 2024-10-07. 99 MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen, s. 25. 100 Statskontoret (2021), s. 82.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
513
cent av barnen enligt dokumentationen i adoptionsakterna bedömts ha särskilda behov. Det finns dock stora skillnader i hur stora de särskilda behoven är och kan bli. Därtill framgår av akterna att cirka 25 till 30 procent av barnen har någon form av riskfaktor för framtida behov av särskilt stöd. I åtminstone 30 procent av akterna framstår det som att barnet inte har något särskilt behov eller någon särskild riskfaktor. Detta är vår bedömning utifrån genomgången av akterna, men det finns visst utrymme för tolkning.
Svåra bedömningar av barnets bästa i dagens internationella förmedlingsverksamhet
Barn som är äldre har en kulturell och social förankring i sitt hemland
Ett barn som är äldre när de adopteras till Sverige har en kulturell och social förankring i sitt hemland vad gäller språk, kultur och sociala relationer. Omställningen till en ny familj i Sverige blir därmed stor. I media har det 2023 rapporterats om en adoption där en fyra-årig pojke adopterades till Sverige från Serbien och därmed skildes från sin storasyster som bodde i samma familjehe m.101I det aktuella ärendet uttalade AC att det är tragiskt att dela på syskon men att alternativet var att pojken inte skulle kunna få en permanent familj .102Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer .103
Att barnen har bott länge på institution medför en ökad risk för att barnen varit med om trauman, övergrepp och bristande omsorg, vilka är kända riskfaktorer för fysisk och psykisk ohäls a.104Att ta hand om ett barn med komplexa trauman kräver därför resurser utöver det vanliga .105Enligt en rapport från Socialstyrelsen har barn som adopterats efter två års ålder en ökad konsumtion av psykiatrisk
101 SVT Uppdrag Granskning. Saknade barn. Publicerad den 21 februari 2023. 102 https://www.adoptionscentrum.se/nyheter/adoptionscentrums-svar-pa-fragorna-omserbien-till-uppdrag-granskning. Hämtad 25-01-20. 103 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 777. 104 Den så kallade ACE-studien (Adverse Childhood Experience) visar att traumatiska händelser i barndomen kan påverka hälsan negativt i vuxen ålder. 105 MFoF (2019), Stöd före, under och efter adoption, s. 4.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
514
vård och en ökad risk för suicid i vuxen ålde r.106Det finns även forskning som visar att långtidsplacering i familjehem kan vara att föredra framför en adoption när barnet är över fyra år, har känslomässiga och beteendemässiga problem, tillhör en etnisk minoritetsgrupp, tidigare har misshandlats samt har en anknytning till fosterföräldrarn a.107
Barn som tvångsomhändertagits i sitt hemland adopteras till Sverige
Med adoption som barnavårdsinsats avses att samhällsvårdade barn görs tillgängliga för adoption enligt vissa förutsättningar, utan att vårdnadshavarna behöver samtycka. I Sverige är adoption inte en barnavårdsinsats, det vill säga socialnämnden kan inte väcka talan om adoption av ett barn som är omhändertaget av sociala myndigheter. Tvångsadoption strider mot en lång demokratisk och juridisk tradition i Sveri ge.1082009 års adoptionsutredning, som bland annat hade till uppdrag att utreda i vilka fall en adoption bör kräva ett samtycke av barnets föräldrar, konstaterade att det fanns särskild anledning att vara försiktig när det gäller inslag av tvång vid adoption. Erfarenheterna från länder med möjlighet att gå emot en vårdnadshavande förälders vilja var inte odelat positiv a.109
På uppdrag av Barnskyddsutredningen genomförde Gunvor Andersson 2009 en litteraturöversikt om nationella adoptioner i länder där adoption används som alternativ till familjehemsplacering och där det är möjligt att genomföra en adoption utan vårdnadshavarens samtycke. Andersson konstaterade att när frågan om adoption som barnavårdsinsats väcks i Sverige är tanken att säkra varaktigheter i barns placering utanför hemmet och det anses som tämligen självklart att barnen då ska adopteras av fosterföräldrar, som de redan bor hos, inte att de ska ställas i adoptionskö för flyttning till en annan (varaktig) familj. Andersson förvånades också över att finna många likartade krav på stöd efter en adoption i de länder där adoption används som barnavårdsinsats som de som riktas mot socialtjänsten i vårt land när det gäller stöd till familjehemsföräldrar. Hon konstaterade att barn från barnavårdssystemet
106 Socialstyrelsen (2022), s. 7 och 27 f. 107SOU 2015:71Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Del A, s. 635. 108SOU 2015:71, s. 631. 109SOU 2009:61Modernare adoptionsregler, s. 144.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
515
har särskilda behov och deras problem är likartade oavsett om de är i fosterhem eller adoptivh em.110
Varje land har sitt rättssystem och sina principer avseende formerna för samhällsvård av barn vilkas liv och hälsa är i fara. Flera av de länder som Sverige samarbetar med, till exempel Colombia, har adoption som barnavårdsinsats vilket innebär att barn som omhändertagits av sociala myndigheter kan adopteras internationellt. Enligt människorättsjuristen Kyung-eun L ee111har de internationellt adopterade barnen diskriminerats genom att mottagarländerna har tillämpat andra standarder och processer för barn som kommer genom internationella adoptioner än för de som adopteras nationellt. Hon beskriver hur mottagande länder har haft dubbla adoptionssystem, till exempel Sverige. Sverige har aktivt drivit och antagit lagstiftning som underlättar adoption av barn från utlandet medan Sveriges eget barnskyddssystem har haft en restriktiv tillämpning av adoption .112
Internationell adoption av barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk kräver särskilda överväganden
Som redovisats ovan har MFoF noterat att det finns en överrepresentation av barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk bland de barn som adopteras internationellt. I enlighet med artikel 30 barnkonventionen har ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk rätt till sitt kulturliv, sin religion och sitt eget språk. Adoption är den barnavårdsinsats som har störst risk att beröva barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk sina särskilda rättighete r.113Enligt barnrättskommittén bör staterna vid placering av barn som tillhör ursprungsbefolkningar ta vederbörlig hänsyn till strävan att upprätthålla kontinuitet i barnets uppfostran, och ta hänsyn till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. I konventionsstater där barn som tillhör ursprungsbefolkningar är överrepresenterade bland barn som har skilts från sin hemmiljö ska det i samråd med ursprungs-
110 G. Andersson (2009) Adoption som barnavårdsinsats. Bilaga till SOU 2009:68. 111 Kyung-eun Lee har avlagt en doktorsavhandling om barnets rättigheter vid internationell adoption vid Seoul National University. Hon har bland annat arbetat som direktör i det sydkoreanska hälsovårdsministeriet (The Ministry of Health and Welfare) och för Amnesty International Korea. 112 K. Lee (2021), The Global Orphan Adoption System: South Korea´s Impact on Its Origin
and Development, s. 95 f.
113 H. Hahn och V. Sinha (2018), Adoption Protections for Indigenous Children in Canada.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
516
samhällen tas fram särskilda politiska åtgärder för att minska antalet barn i alternativ omvårdnad och förhindra att de förlorar sin kulturella identitet. I synnerhet om ett barn placeras i omvårdnad utanför sitt lokalsamhälle ska konventionsstaten vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att barnet kan behålla sin kulturella identitet .114
Enligt FN:s människorättsrapportörer har diskriminering av minoriteter och ursprungsbefolkningar varit en viktig drivkraft bakom olagliga adoptioner i flera lände r.115Även barnrättskommittén har uttryckt oro över att barn som tillhör ursprungsbefolkningar löper stor risk att falla offer för människohandel .116Ett exempel är Guatemala som stoppade adoptioner från landet 2007 efter omfattande handel med stulna barn som tillhörde ursprungsbefolkningen maya .117Adoptionerna pågick både under och efter inbördeskriget 1960 till 1996 som krävde över 200 000 människors liv varav flertalet offer var maya .118
8.6 Bedömningen av vad som är barnets bästa vid internationell adoption är komplex
8.6.1 Barnets bästa vid adoption måste bedömas utifrån flera av barnets rättigheter
Enligt artikel 21 barnkonventionen ska största vikt ges till vad som är barnets bästa vid en adoption. Andra intressen ska beaktas men barnets intressen ska prioriteras framför alla andra intressen och överväganden, inklusive de biologiska föräldrarnas, de blivande adoptivföräldrarnas, adoptionsorganisationernas eller en stats intressen. Även om alla berörda parters intressen kan beaktas, är staten vid konkurrerande intressen skyldig att se till att barnets intressen ges företräd e.119
Rättigheterna i barnkonventionen är beroende av och förstärker varandra, och kränks en rättighet kan det påverka åtnjutandet av de andra. Detta innebär att rättigheterna är lika viktiga, men en del rät-
114 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11
(2009) Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen, p. 48.
115 UN Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions. Publicerad den 28 september 2022, avsnitt 1.2. och Committee on Enforced Disappearances. Joint
statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. 5 december 2022.
116 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11
(2009) Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen, p. 72.
117 S. Sargent (2010), Indigenous Childrens rights – international law, self-determination and
intercountry adoption in Guatemala. Contemporary Issues in Law. Volume 10 No 1. 2010.
118 Utrikespolitiska institutet. Landguiden. Guatemala. 119 J. Tobin (2019), s. 769 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
517
tigheter i konventionen berör särskilt frågan om barns rättigheter vid adoption. Dessa rättigheter kan delas in i stödjande, skyddande, relationella/identitetsskapande och deltagande. De stödjande rättigheterna inkluderar artikel 6, 9, 16, 18 och 27 och handlar om att skydda barnets familjeliv och undvika att barnet behöver placeras i alternativ omvårdnad eller adoption. De skyddande rättigheterna inkluderar artikel 2, 6, 19 och 35 och syftar till att skydda barnet mot potentiell skada i samband med beslut om adoption. De relationella och identitetsbaserade rättigheterna inkluderar artikel 7, 8, 9(2), 20(3), 21 och 30 och handlar om de rättigheter som kan härledas till barnets förhållande till sin ursprungliga familj och kulturella och sociala gemenskap. Den deltagande rättigheten anges i artikel 12 och ger varje barn rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör dem .120Vid bedömningen av vad som är barnets bästa vid en internationell adoption måste en helhetsbedömning göras utifrån alla dessa grundläggande rättigheter.
Internationell adoption kan säkerställa barnets rätt till liv och utveckling men kan också innebära förlust av andra viktiga rättigheter
Genom artikel 6 barnkonventionen erkänns varje barns inneboende rätt till livet. Enligt artikeln ska en stat till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Barnets rätt till liv och utveckling innebär att barnet har rätt att bli omvårdat och skyddat, att barnet har rätt till kärlek och trygghet samt att barnet har rätt till ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att rätten till liv i artikel 6 ska ges högre prioritet än andra rättigheter i konventionen. Rätten till liv betraktas också som jus cogens, det vill säga att rättigheten i sig anses ha en inneboende högre normhierarkisk status än övriga rättigheter. Samtidigt har barnrättskommittén understrukit att det inte finns någon rangordning mellan konventionens rättigheter .121
120 J. Tobin (2019), s. 770 f. 121SOU 2020:63, s. 332 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
518
Barnets rätt att växa upp i en familj
I barnkonventionens preambel stadgas att familjen är den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd och att barnet bör växa upp i en familjemiljö för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet. Om ett barn berövas sin familjemiljö ska staterna säkerställa att barnet får alternativ omvårdnad (artikel 20). Sådan omvårdnad kan bland annat innefatta placering i familjehem, kafalah i islamisk rätt ,122adoption eller om nödvändigt, placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Då lösningar övervägs ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.
Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den enda möjligheten att få växa upp i en permanent familj. Adoption kan möjliggöra återhämtning av ett barns utveckling vad gäller fysisk tillväxt, anknytning, kognitiv utveckling och skolprestationer, självkänsla och beteendeproblem. Ett barn som har någon form av sjukdom eller funktionsnedsättning kan också genom att adopteras till Sverige ges bättre möjligheter till vård, behandling och rehabilitering än vad som kanske hade varit möjligt i barnets hemland.
Barnets rätt att få växa upp i sitt hemland och ha kontakt med föräldrar, syskon och andra anhöriga
En internationell adoption innebär en mycket ingripande förändring av ett barns hela livssituation eftersom barnet inte bara byter primär omvårdnadsperson utan även språk, kultur och hela sitt sociala sammanhang. En internationell adoption fördjupar också barnets separation genom det geografiska, språkliga och kulturella avstånd som skapas mellan barnet och den ursprungliga familjen .123Därför betonar både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention att det bästa för ett barn är att växa upp i sitt hemland. Att barnet kan bo kvar i sitt hemland innebär helt andra möjligheter att tillförsäkra barnet en mängd grundläggande rättigheter som barnets rätt att behålla sin identitet, sitt språk och sin kultur (artikel 8 och 30 barnkon-
122 En permanent form av familjehemsplacering. 123 D. M. Smolin (2024), Introduction. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past.
Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 11.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
519
ventionen). Det är också ofta en förutsättning för att barnet ska kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med föräldrar, syskon och andra anhöriga även om barnet inte kan bo tillsammans med sin familj (artikel 9 och 20 barnkonventionen). Att barnet kan bo kvar i sitt hemland är även en förutsättning för att barnet ska kunna hålla kontakt med sitt övriga sociala umgänge, till exempel vänner och skolkamrater.
Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras. Men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer .124I vår expertgrupp har det framförts att de barn som adopteras till Sverige i dag, inte haft kontakt med sin familj eller släkt i hemlandet innan de adopterades. Det finns därför i praktiken inte några möjligheter för barnet att upprätthålla ett personligt förhållande med familjen även om barnet bor kvar i sitt hemland .125Samtidigt har Rädda Barnen uppskattat att åtminstone fyra av fem barn som vårdades på en institution 2009 hade en eller båda föräldrarna i livet .126Även Unicef konstaterar att många barn på barnhem inte är föräldralösa i traditionell mening. Det är i stället barn som blivit lämnade på barnhem eftersom deras föräldrar inte har ekonomiska möjligheter att själv ta hand om barnet .127För att få en övergripande nulägesbild har vi genomfört en aktgranskning av samtliga adoptioner under 2024 som förmedlades av AC. Av den aktgranskningen framgår att nästan 40 procent av de barn som adopterades till Sverige har syskon kvar i ursprungslandet.
8.6.2 Barnets bästa på lång- och kort sikt
Utredningen om internationella adoptioner konstaterade i sitt betänkande 2003 att internationell adoption kan vara den bästa lösningen för ett enskilt barn men som generell lösning på utsatta barns svåra situation är internationell adoption endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som
124 J. Tobin (2019), s. 777. 125 Protokoll från expertgruppsmöte i Adoptionskommissionen 2024-09-23. 126 Save the Children (2009), Keeping Children Out of Harmful Institutions. Why we should be
investing in family-based care, s. 5.
127 https://www.unicef.org/protection/children-in-alternative-care. Hämtad 25-03-17.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
520
är orsak till att barn överges. För att förbättra utsatta barns livsvillkor på lång sikt, krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland. Utredningen ansåg att det inte var realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens i framtiden, och menade att arbetet med att förbättra barns villkor måste ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser. Om ett mottagarland som Sverige ska ha en internationell adoptionsverksamhet, och samtidigt vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälpinsatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för att barn överges .128
8.6.3 Barnets bästa på mikro- och makronivå
I flera av våra intervjuer med tidigare anställda på MIA och MFoF beskriver de att man på myndigheten resonerade om barnets bästa på mikro- och makronivå. På mikronivå är det enskilda barnet centralt. Barnet är en del av den så kallade adoptionstriangeln som utgörs av ursprungsföräldrarna, barnet och de tilltänkta adoptivföräldrarna. På makronivå är adoptionssystemet centralt. En prövning av vad som är barnets bästa är relevant på såväl mikro- som makronivå. På mikronivå handlar det om ett barns bästa i en specifik situation. På makronivå handlar det om barnets bästa i systemet, det vill säga alla barn som på ett eller annat sätt kan tillhöra den möjliga målgruppen för internationell adoption eftersom de inte kan växa upp i sin famil j.129En tidigare medarbetare på NIA beskriver det så här:
Jag tänkte varje dag – gick det rätt med de här barnen? De fick flytta över hela jordklotet för att få en familj. Det var en konstig verksamhet det här. Men i varje fall tänker jag att de fick det bättre, de fick en familj. Det blev det rätta i varje enskilt fall. Det var det som gjorde att man stod ut med det. Jag tänkte det varje dag.
128SOU 2003:49Adoption – till vilket pris? s. 20. 129 Council for the Application of Criminal Law and youth protection (2016), Reflection on
Intercountry Adoption. Opinion of 14 October 2016, s. 24.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
521
Internationell adoption kan vara den bästa lösningen på mikronivå, till exempel för att det aktuella ursprungslandet inte har sociala och ekonomiska system att stödja ensamstående mammor eller ett utvecklat barnskyddssystem med andra placeringsformer än institution. På makronivå kan internationella adoptioner hindra en positiv utveckling i landet. Forskning har visat att internationell adoption har en negativ inverkan på utvecklingen av system för skydd av barn och unga i ursprungsländerna. Internationell adoption resulterar oavsiktligt i att de nationella lösningarna blir av sämre kvalitet än vad som skulle vara fallet om internationell adoption inte hade förekommit .130Den internationella adoptionsverksamheten med rika länder som adopterar från fattiga länder kan därmed undergräva utvecklingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ursprungsländerna. Internationell adoptionsförmedling kan också bidra till att bevara sociala stigma kring barn födda utom äktenskapet och ensamstående mammor.
Vidare kan adoptionsavgifter och donationer skapa drivkraft i ursprungsländerna att förmedla fler barn för adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv. Mottagarländernas efterfrågan på barn har i vissa länder lett till att antalet barnhem ökat. I till exempel Kina ökade antalet barnhem som ingick i det internationella adoptionsprogrammet från ett 30-tal i början på 1990-talet till cirka 300 i mitten av 2010-talet .131I Uganda ökade antalet barnhem från 35 i mitten på 1990-talet till över 200 år 2009 trots att antalet föräldralösa barn stadigt minskade i Uganda. Barnhemmens inkomster i form av utländska donationer gav incitament för att rekrytera fler barn till barnhemmen .132I Etiopien femdubblades antalet internationella adoptioner mellan 2003 och 2009. Under ungefär samma period ökade antalet utländska adoptionsorganisationer i landet från cirka 20 till 70 .133Enligt Rädda Barnen visar erfarenheter från Rwanda, Sri Lanka, Indonesien och Haiti att expansionen av barnhem kan undergräva befintliga funktioner för att stödja barn och att det kan
130 Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin (2016), Summary advisory report
‘Reflection on Intercountry Adoption’ of the Council for the Administration of Criminal Justice and Protection of Juveniles, s. 2.
131 Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21. 132 K. E. Cheney (2022), Closing New Loopholes: Protecting Children in Uganda´s Inter-
national Adoption Practices och Unicef (2014), Study on Legal Guardianship and Adoption practices in Uganda. Study report.
133 P. Selman (2012), The Global Decline of Intercountry Adoption: What Lies Ahead? Social Policy and Society, 11: 03, s. 384 f. och E. J. Graff. They steal babies, don’t they? The Pacific Sun. Publicerad den 3 maj 2017.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
522
uppmuntra familjer att placera sina barn på sådana inrättningar. I vissa fall kan det leda till att barn görs tillgängliga för adoption trots att de har familjemedlemmar i landet .134Rädda Barnen konstaterade 2009 att vissa fattiga familjer tvingades att lämna sina barn till barnhem i utbyte mot pengar .135
Tidigare anställda på en svensk adoptionsorganisation har beskrivit att deras fokus alltid har varit det enskilda barnets bästa, att adoption är för individen. Ett makroperspektiv skulle innebära att dagens barn offrades för framtidens barn. De har inte trott att ursprungsländerna skulle ändra sina system bara för att de upphörde att adoptera barn därifrån. Däremot tänkte de att deras arbete i barnens ursprungsländer på sikt skulle förbättra situationen för mödrar och barn i ursprungsländerna, till exempel genom att det skulle öka de nationella adoptionern a.136
MFoF har problematiserat hur adoptionsverksamheten påverkar barnets rätt i ursprungsländerna
I regleringsbrevet för 2015 fick MFoF i uppdrag att utreda vilka kunskapsbehov och kunskapsluckor som myndigheten bedömde vara av störst strategisk betydelse för Sverige inom internationella adoptioner. MFoF skriver i sin redovisning av uppdraget att det finns ett antal angelägna forskningsområden för att få ökad kunskap om barnets bästa i internationell adoptionsverksamhet. Ett område handlar om den internationella adoptionsverksamhetens påverkan på barns rätt i ursprungsländerna. Här lyfts bland annat frågor om hur internationell adoptionsverksamhet påverkar ett lands barnskyddssystem för omhändertagande av föräldralösa barn, under vilka förutsättningar det finns risk att verksamheten utnyttjas som täckmantel för handel med barn och hur den internationella adoptionsverksamheten påverkar synen på barn till ensamstående föräldrar och barn från minoritetsbefolkningar samt vilka tillvägagångssätt som gynnar en positiv social utveckling i ursprungsländer .137
134 Save the Children (2012), Intercountry Adoption. Policy Brief June 2012, s. 2. 135 Save the Children (2009), s. 5. 136 Intervju med två tidigare anställda på AC 2024-04-10. 137 MFoF (2015), Redovisning av uppdrag om kunskapsbehov och kunskapsluckor.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
523
8.7 Internationell adoptionsförmedling är en högriskverksamhet
8.7.1 Forskning visar att systemet med adoptionsförmedling skapar incitament för oegentligheter
Kriminologen Elvira Loib l138har undersökt den olagliga dimensionen av den internationella adoptionsverksamheten. Hon menar att verksamheten är kriminogen till sin natur (det vill säga bygger på förhållanden som ökar risken för att brott begås) och att de inneboende svagheterna i det internationella adoptionssystemet är svåra att lösa. Adoptionssystemet utgår från en demografisk och ekonomisk obalans mellan sändande och mottagande länder. Medan de rika länderna i väst kämpar med låga födelsetal och minskande antal barn tillgängliga för nationell adoption, ökar enligt henne födelsetalen i de fattiga länderna i det globala syd. Dessa asymmetrier och de stora summor pengar som betalas av adoptanter, skapar incitament för barnhemschefer, regeringstjänstemän och andra att olagligt skaffa barn för internationell adoption. Ett system som bygger på ojämlikhet mellan sändar- och mottagarländer och där stora summor pengar ytterligare understödjer en redan hög förekomst av korruption är svårt, om inte omöjligt, att reformera. Enligt Loibl kan de regler som fastställs i 1993 års Haagkonvention inte undanröja de underliggande faktorer som bidrar till oegentligheteter i adoptioner .139
8.7.2 Forskare och internationella organ har uppmärksammat risk för oegentligheter
Redan i början av 2000-talet uttryckte forskare och experter från olika discipliner, oro över allvarliga systematiska oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten .140Efter 2010 har även flera internationella organ som till exempel International Social Service (ISS), HCCH och FN:s barnrättskommitté samt FN:s människorättsobservatörer konstaterat att det finns stora risker
138 Elvira Carolin Loibl är assisterande professor vid Faculty of Law, Department of Criminal Law and Criminology, Maastricht University. 139 E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the
German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 410 och 431 f.
140 Bland annat Tobias Hübinette, Claudia Fonseca, E. J. Graff, Trish Maskew, Benyam Mezmur, Gita Ramaswamy, David M. Smolin, Desiree Smolin och Jane Jeong Trenka.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
524
förknippade med den internationella adoptionsverksamheten och att det är svårt att fullt ut garantera barnrättsperspektivet och rättssäkerheten .141FN:s människorättsobservatörer har konstaterat att oegentligheter i adoptioner kan utgöra allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brott, till exempel människorov, bedrägeri och människohandel. Olagliga adoptioner kan även under särskilda omständigheter bryta mot förbudet mot påtvingade försvinnanden och kan utgöra brott som folkmord eller brott mot mänsklighete n,142vilket tillhör mänsklighetens allvarligaste brott .143
Riskfaktorer vid internationella adoptioner var också temat på HCCH:s specialkommission i Haag sommaren 2022 .144Det handlar om risker för att villkor i lagstiftning, 1993 års Haagkonvention och barnkonventionen inte uppfylls i flera av de länder som samarbetar vid internationell adoption. Internationell adoption är dessutom särskilt vanligt förekommande i länder med otillräckliga sociala barnskyddssystem samt korruption inom statsförvaltningen vilket ytterligare ökar risken för oegentligheter .145
HCCH har publicerat en vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter
År 2023 publicerade HCCH ett omfattande dokument som ska stödja konventionsländerna i arbetet med att identifiera, förebygga och hantera oegentligheter .146Vägledningen syftar till att bidra till att identifiera olagliga metoder vid internationella adoptioner, faktorer som kan bidra till och/eller underlätta utvecklingen av olagliga metoder och åtgärder som kan bidra till att förebygga olaglig verk-
141 Se till exempel ISS (2010), The grey zones of Intercountry adoption och ISS (2016), Responding
to illegal adoptions: A professional handbook, HCCH (2023), UN General Assembly (2016), Report of the Special Rapporteur on the sale of children child prostitution and child pornography,
A/HRC/34/55 samt UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal inter-
country adoptions och Committee on Enforced Disappearances (2022) Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9.5.
142 UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions. och Committee on Enforced Disappearances (2022), Joint statement on illegal intercountry
adoption. CED/C/9, p. 4.
143 A. Klip (2024), Individual criminal responsibility for illegal intercountry adoptions following
the crime of enforced disappearance. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 315.
144 HCCH (2022), The Fifth Meeting of the Special Commission on the practical operation of
the Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption (”1993 Adoption Convention”). Special Commission of July 2022.
145 ISS (2016), Responding to illegal adoptions: A professional handbook, s. 10. 146 HCCH (2023).
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
525
samhet. Vägledningen innehåller även en checklista för att hjälpa centralmyndigheterna i deras beslut. Checklistan syftar till att ge centralmyndigheterna en förteckning över frågor som de bör ställa och vilka åtgärder de kan vidta vid varje steg i ett internationellt adoptionsförfarande för att i möjligaste mån bidra till att förebygga eller minska risken för olaglig verksamhet .147
I april 2023 var Sverige och MFoF värd för det årliga nordiska mötet med representanter från ländernas centralmyndigheter. Under mötet diskuterades dels hur HCCH:s vägledning implementeras i de olika länderna, dels hanteringen av information om oegentligheter. Frågan om hantering av oegentligheter har även diskuterats vid ICAN-möten i Nederländerna och Schweiz under 2023.148
Frågan är hur hög risk som kan accepteras och vilka resurser som krävs för att minimera riskerna
Den norska centralmyndigheten Bufdi r149har konstaterat att det alltid finns en risk vid internationella adoptioner; det går inte att kontrollera processer som sker i annat land. Frågan är inte om det finns risk för olagligheter vid internationella adoptioner, utan hur stor risk som ska accepteras med tanke på konsekvenserna för de barn som fråntas sin familj på olagligt sätt eller där man inte har försökt att hitta lösningar för att barnet ska få växa upp i sin ursprungliga familj eller sitt land .150Enligt Bufdir finns en risk att adoptionsorganisationerna av ekonomiska skäl och tidspress inte går igenom dokument med tillräckligt kritisk blick .151Även MFoF har konstaterat att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under rättssäkra och etiska former .152
147 HCCH (2023), s. 17. 148 MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom
internationella adoptioner, s. 11.
149 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. 150 Bufdir (2024), Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne-
og familiedepartementet, s. 16.
151 Bufdir (2024), Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne-
og familiedepartementet, s. 23.
152 Sverige radio. Myndighet kan inte garantera rättssäkra adoptioner. Publicerad den 21 februari 2021.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
526
MFoF uppger att de ställer högre krav på riskbedömningar i dag
MFoF uppger att de numera ställer hårdare krav på att organisationerna ska kunna visa och belägga att det inte förekommer problem och oegentligheter. MFoF kräver riskanalyser, kommunicerar mer med organisationerna och vill veta hur organisationerna fått reda på olika saker. I MFoF:s tillsynsrapport 2023 för AC konstaterar MFoF att AC 2019 tog fram en riskmatris som används för sammanställning av potentiella risker i samarbetsländerna. Riskmatrisen innefattar ekonomiska aspekter, såsom risken för oegentlig påtryckning under adoptionsprocessen i utlandet. Ytterligare aspekter som tas upp i riskmatrisen är exempelvis det politiska läget, rättsprocessen i landet, risken för korruption bland olika aktörer och rättssäkerheten för barn i olika delar av adoptionsprocessen. AC har uppgett att de i samband med auktorisationsansökningar för länderna, eller vid behov, ser över och uppdaterar riskmatrisen. AC har även uppgett att deras resor till samarbetsländerna är viktiga för att kunna uppmärksamma och följa upp frågor som rör adoptionsförfarandet i länderna. MFoF anser att AC har tydliga rutiner och arbetar strukturerat med att uppmärksamma och värdera risker i samarbetsländerna .153
När MFoF bedömer risker vid adoptionsförmedling från ett specifikt land kan det innebära att en ansökan om auktorisation avslås eller att en auktorisation återkallas. Under 2023 avslog myndigheten till exempel AC:s ansökan om auktorisation att bedriva adoptionsförmedling i Madagaskar eftersom landets lagstiftning inte uppfyllde viktiga internationella krav. Enligt MFoF tydliggör avslaget vikten av att ursprungsländer förbättrar sitt inhemska arbete och därmed skapar bättre förutsättningar för att framtida adoptioner genomförs på ett än mer etiskt och rättssäkert sätt .154Efter det att Norge i december 2023 och Danmark i januari 2024 återkallat auktorisation för Filippinerna, återkallade även MFoF AC:s auktorisation för landet. MFoF ansåg att de omständigheter som framkommit avseende förekomst av handel med barn och förfalskade dokument sammantaget innebar att det inte var lämpligt med ett fortsatt adoptionssamarbete med Filippinerna. Vid bedömningen beaktade MFoF
153 MFoF (2024), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023–232, s. 15 f. 154 MFoF (2024), Årsredovisning 2023, s. 58.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
527
också att det i landet förekommer omfattande korruption och brister i rättsväsendet .155
Däremot har MFoF beviljat AC fortsatt auktorisation för Sydafrika trots att både Norge och Danmark har avslutat sina samarbeten med landet. Bufdir motiverade sitt beslut i juni 2024 med förekomst av hög korruption i landet, även inom Department of Social Development där den sydafrikanska centralmyndigheten är inordnad. Bufdir betonade även att efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen är särskilt utmanande i förhållande till biologiska föräldrar som inte är sydafrikanska medborgare. I beslutet från det danska socialministeriet i oktober 2024 står bland annat att det sydafrikanska adoptionssystemet innehåller ett antal systembaserade utmaningar och att landets myndighetsstruktur och lagstiftning inom området adoptionsstöd inte är förenligt med principerna i 1993 års Haagkonvention .156Enligt MFoF behöver risker i ett samarbetsland, som exempelvis korruption, inte nödvändigtvis innebära att ansökan om auktorisation avslås. MFoF måste bedöma vilken grad av risk som korruptionen utgör i adoptionsprocessen. Det kan finnas faktorer som talar för att adoptionsförmedling från landet ändå är lämplig, till exempel ett välreglerat adoptionsförfarande, att myndigheterna vidtar åtgärder mot korruption och att korruption inte förekommer inom adoptionsverksamheten .157
Auktorisation och tillsyn kräver stora resurser
MFoF har framfört att myndighetens uppdrag att utöva tillsyn över den internationella adoptionsverksamhet är stort och resurskrävande men att det inte har avspeglats fullt ut i de anslag som tilldelats myndigheten .158
155 MFoF. Beslut om återkallelse av auktorisation för internationell adoptionsförmedling i utlandet, dnr AD 2024–126, 2024-06-04. 156 Social- och Boligministeriet (2024), Tilbagekaldelse af tilladelse til at yde adoptionshjælp
vedrørende børn med bopæl i Sydafrika. 2024-10-24.
157 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13. 158 Möte med MFoF 2023-05-31.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
528
8.7.3 Risker i dagens svenska adoptionsverksamhet
Prövningen enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention brister
Enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention får ett beslut i ursprungsstaten om att ett barn ska överlämnas för vård hos tilltänkta adoptivföräldrar, endast fattas om centralmyndigheterna i båda staterna har samtyckt till att adoptionsförfarandet får fortskrida. Artikeln ger uttryck för det gemensamma ansvaret för att tillse att adoptionen är till barnets bästa. Både ursprungslandet och mottagarlandet måste ge grönt ljus innan barnet lämnar landet .159Enligt HCCH:s rekommendationer har konventionsländerna vid den prövningen ett ansvar att noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen .160Om mottagarlandet upptäcker oklarheter i dokumentationen, till exempel två olika födelsedatum för barnet så ska ursprungslandet undersöka vad det beror p å.161Som redovisats i avsnitt 8.2.4 är det socialnämnden som ska pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Det är dock otydligt vilket ansvar socialtjänstens utredare har att kontrollera adoptionshandlingarna. Uppfattningen är att det är adoptionsorganisationerna som ska granska adoptionshandlingarna och att socialtjänsten endast ska pröva sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till, läs mer i avsnitt 5.4.5. I Statskontorets utvärdering av organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten framkom att flera kommuner uppger att samtyckesproceduren inte kräver någon omfattande arbetsinsats. Statskontoret uppskattar att samtyckesproceduren tar ungefär fyra timmar för socialsekreteraren .162
159 Möte med Hans van Loon i Haag 2023-10-02. 160 HCCH (2023) s. 162 f. och MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa
barnets bästa i adoptionsprocessen, s. 9.
161 Möte med HCCH i Haag 2023-10-02. 162 Statskontoret (2021), s. 40.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
529
Det saknas handlingar om barnets bakgrund och hur barnet har blivit tillgängligt för adoption i adoptionsakterna
Under 2023 har MFoF granskat adoptionsakter från olika länder hos AC och BFA. Aktgranskningen visar att den utredning och den information som organisationerna får ta del av innan en adoption genomförs varierar mellan länderna. Variationerna avser både vilken typ av handlingar det är och handlingarnas innehåll. Det kan handla om information om bland annat barnets bakgrund, medicinskt underlag, hur barnet har blivit tillgängligt för adoption samt hur barnets bästa bedömts. I vissa länder råder sekretess för uppgifter om de biologiska föräldrarna, vilket begränsar de uppgifter som adoptionsorganisationen får ta del av innan en adoption genomförs. I vissa länder kan det också vara så att myndigheter eller andra aktörer i barnets ursprungsland lämnar uppgifter om barnets bakgrund till de tilltänkta adoptivföräldrarna först då de befinner sig i barnets ursprungsland. I dessa fall uppmanas adoptivföräldrarna att skicka handlingarna till adoptionsorganisationen så att handlingarna kan förvaras i den adopterades akt. MFoF konstaterar att i de länder där adoptionshandlingarna är utförliga och återger vilka avvägningar och bedömningar som gjorts under processen är det enklare att få en större förståelse för hur adoptionsprocessen fungerar i landet. MFoF konstaterar vidare att det varierar i vilken omfattning som adoptionsorganisationen får ta del av information om vilka ansträngningar som gjorts i ursprungslandet för att barnet ska kunna kvarstanna i landet. Organisationen får vanligen information om bakgrund till att barnet blivit tillgänglig för adoption. Däremot får organisationen i många fall begränsat med information om de försök som gjorts för att hitta nationella lösningar till barnet. För länder där det lämnas mer begränsat med information kan det bli svårare att få förståelse för hur subsidiaritetsprincipen tillämpas i landet. Enligt MFoF är det därför viktigt att organisationen på annat sätt håller sig uppdaterade om hur länderna tillämpar subsidiaritetsprincipen .163
Även den norska centralmyndigheten Bufdir har 2024 observerat brister i dokumentationen från barnets ursprungsland i samband med att den prövat fortsatt samtycke för adoption. Det gäller sär-
163 MFoF (2024), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023–232 s. 7 f. och Tillsyns-
rapport 2023 Barnen Framför Allt, dnr 2023–231, s. 7 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
530
skilt de rättsliga dokument som behövs för att kunna säkerställa barnets identitet och att barnet är tillgängligt för internationell adoption. Till exempel saknas samtycke till adoption från föräldrarna eller andra vårdnadshavare, det hänvisas i stället till att samtycke finns i annan dokumentation. Vidare saknas dokumentation om vilka konkreta försök som myndigheterna i ursprungslandet har gjort för att försöka hitta en familj i barnets hemland (subsidiaritetsprincipen). Bristerna gäller samtliga ursprungsländer och alla de tre norska adoptionsorganisationerna .164
Vår aktgranskning för 2024 visar fortsatt stora brister
Vår aktgranskning av AC:s adoptioner från 2024 visar att det fortsatt saknas viktiga dokument i adoptionsakterna i Sverige, trots att HCCH:s vägledning från 2023 stadgar att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, samtycke till adoption och beslutet om barnets adopterbarhet skickas till det mottagande landet .165I de akter där det finns en namngiven förälder finns en särskild samtyckeshandling i drygt 40 procent av akterna. I ytterligare 20 procent står visserligen att en förälder vill att barnet lämnas för adoption – men utan att det finns något undertecknat samtycke eller annat dokument i akten som intygar det.
Oavsett om barnet är omhändertaget av sociala myndigheter eller inte, krävs ett samtycke från barnets vårdnadshavare. I vissa fall kan det vara barnets förälder även om barnet är omhändertaget. Om vårdnaden flyttats över till någon annan än föräldrarna, bör det finnas ett dokumenterat samtycke från barnets nya vårdnadshavare. I ungefär en tredjedel av samtliga akter från AC 2024 finns ett dokumenterat samtycke från antingen barnets förälder eller annan vårdnadshavare. Därutöver står till exempel i flera av adoptionsakterna att en särskild vårdnadshavare har lämnat samtycke, men utan att det finns något särskilt undertecknat samtyckesdokument i akten som intygar det. Det fanns inte några dokumenterade samtycken från barn trots att ett barn nästan var åtta år vid adoptionen.
164 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på
oppfolgningssporsmål, s. 9.
165 HCCH (2023), s. 82 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
531
I drygt en tredjedel av akterna framgår inte alls om och hur ursprungslandet har försökt att hitta en inhemsk lösning för barnet.
Ingen svensk aktör säkerställer att adoptionsdokumenten är äkta
Enligt den norska centralmyndigheten Bufdir kan snabba processer leda till mindre strikt kontroll av adoptionshandlingarna än vad som krävs. I samband med Bufdirs prövning av utlandsauktorisation för Filippinerna kom Bufdir i kontakt med Nasjonalt ID-senter i Norg e.166Nasjonalt ID-senter är ett oberoende expertorgan som bistår den norska polisen, immigrationsmyndigheten och andra offentliga aktörer med att granska om handlingar från andra länder är äkta eller falska. Bufdir har efter detta auktorisationsärende framfört till den norska regeringen att det är nödvändigt att Nasjonalt ID-senter bistår Bufdir med att bedöma dokument i adoptionsärenden om adoptioner från utlandet ska fortsätt a.167
Enligt MFoF är frågan om brister i dokumentationen i hög grad relevant även för Sverige eftersom Sverige och Norge har gemensamma samarbetsländer och det finns ett krav på skyndsam prövning vid fortsatt samt ycke.168MFoF uppger att de, på grund av hur lagstiftningen ser ut, inte har någon insyn i pågående adoptionsärenden som genomförs via adoptionsorganisationer. Det händer att MFoF begär att få ta del av adoptionsakter inom ramen för tillsynen, men då främst avslutade ärenden. MFoF gör dock i regel ingen prövning av äktheten av dokumenten i dessa fall. Inte heller i de ärenden MFoF handlägger (enskilda adoptioner och godkännanden) gör myndigheten någon särskild äkthetsbedömning av dokumenten, bland annat av praktiska skäl då MFoF inte har fysisk tillgång till dokumenten. Däremot värderas dokumenten inom ramen för den fria bevisvärderingen i samband med att MFoF fattar beslut i ärendet .169Inte heller socialnämnderna gör någon prövning av om adoptionsdokumenten
166 Möte med Bufdir den 13 maj 2024. 167 Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på opp-
folgningssporsmål, s. 23 och Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne- og familiedepartementet, s. 49.
168 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 9.
169 E-post till Adoptionskommissionen från MFoF den 9 oktober 2024.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
532
är äkta och det följer inte heller av MFoF:s allmänna råd eller handbok att de bör göra det .170
AC uppger att de vid varje förnyad auktorisation för ett land måste säkerställa att internationella adoptioner från landet i fråga förmedlas på ett rättssäkert sätt, vilket inkluderar att dokumenten från landet är juridiskt korrekta och äkta. I samband med auktorisationsansökan inhämtar MFoF information från relevanta myndigheter och organisationer i varje enskilt land och säkerställer på så sätt att AC:s information är korrekt och att internationella adoptioner från det landet förmedlas på ett rättssäkert sätt. Av svaret uppfattar vi att inte heller AC gör någon äkthetskontroll av handlingarna. Däremot uppger AC att om det finns misstanke att ett dokument är förfalskat gör de omedelbart en avvikelserapportering till MFoF samt till AC:s förbundsstyrelse. AC uppger att de även skulle ta kontakt med både EurAdopt och Nordic Adoption Council för att informera om det inträffad e.171
Enligt uppgift äkthetsbedömer Migrationsverket i dagsläget sällan adoptionshandlingar. Adoptionshandlingar tillhör handlingar som Migrationsverket har begränsat referensmaterial p å.172
Adoptionsavgifter och donationer kan leda till handel med barn
I Sverige har det sedan 1917 funnits ett förbud mot vederlag vid adoption. Förbudet mot vederlag har dock inte ansetts omfatta de kostnader som är förenade med en internationell adoption. År 2023 var AC:s genomsnittliga adoptionsavgift 229 000 kronor per adoption (varav 152 000 avsåg kostnader i Sverige och 77 000 i ursprungslandet) .173BFA:s genomsnittliga adoptionsavgift var 231 000 kronor per adoption (varav 162 i Sverige och 69 i ursprungslandet .174
Vid en internationell adoption betalar adoptivföräldrarna inte bara adoptionsorganisationernas omkostnader för förmedlingsverksamheten utan även för ursprungslandets kostnader för administration av adoptionen, kostnader för det specifika barnets vård och till
170 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om
socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption och MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 96 ff.
171 AC. Svar på fråga 1–5. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-04. 172 E-post till Adoptionskommissionen från Migrationsverket 2024-10-02. 173 MFoF (2024), Tillsynsrapport 2024. Adoptionscentrum, dnr 2024–555, s. 12. 174 MFoF (2024), Tillsynsrapport 2024. Barnen Framför Allt, dnr 2024–556, s. 12.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
533
viss del även kostnader för andra barns vård. Att det är tillåtet att ersätta barnhem och organisationer för omkostnader som inte direkt kan härledas till det aktuella barnet kan undergräva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och medföra att myndigheter och institutioner i ursprungslandet förlitar sig på internationella adoptioner för att finansiera driften av det sociala barnskyddssystemet i landet. Utredningen om internationella adoptioner konstaterade 2003 mot denna bakgrund att eftersom ursprungsländernas behov till vissa delar kunde tillgodoses genom de medel som härrörde från internationell adoptionsverksamhet blir barn en handelsvara som ger inkomster till ursprungslandet. Detta kan innebära att fler barn adopteras internationellt än vad som egentligen är nödvändigt. Enligt utredningen var adoptionsverksamheten därmed ”farligt nära något som kan betraktas som barnhandel”. Enligt utredningen behövde utvecklingen gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknad) successivt skulle minsk a.175
Genom de nya bestämmelserna 2005 ställs krav på adoptionsorganisationerna att göra en tydlig åtskillnad på kostnader för adoptionsförmedling och bistånd. Men adoptivföräldrar kan fortfarande själva donera pengar till det barnhem som de har adopterat från. Det är till exempel vanligt att donera pengar vid jul, födelsedagar och vid begravningar. I ett större perspektiv kan det generera stora intäkter till barnhemmen vilket kan skapa ett incitament (eller ett beroende) att lämna fler barn för internationell adoption.
Adoptionsorganisationernas beroende av avgifter skapar fel incitament i adoptionsverksamheten
I sin årsredovisning för 2014 ifrågasatte MIA om systemet med ideella adoptionsorganisationer vars ekonomi är beroende av antalet adoptioner, kunde garantera kvaliteten i verksamheten. MIA konstaterade att den organisatoriska grunden för svensk internationell adoptionsförmedling, med ideella medlemsorganisationer lades för flera decennier sedan och att det fanns skäl för en översy n.176
BFA konstaterade i ett ställningstagande 2018, som även presenterades på ett riksdagsseminarium 2019, att det uppstår ett antal etiska dilemman när adoptionsorganisationerna är beroende av de
175SOU 2003:49 s. 20 ff. och s. 144 ff. 176 MIA. Årsredovisning 2014, s. 5 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
534
adoptionsavgifter de får in. BFA ställde sig frågan hur det ska säkerställas att en verksamhet som är ekonomiskt beroende av de intäkter den får för varje förmedlat barn, inte ser sig tvungen att förmedla barn ”till vilket pris som helst”. BFA framförde att många sökande anser att de betalar för en tjänst som adoptionsorganisationen ska leverera. BFA anser inte att adoptionsförmedling ska ses som att man köper en tjänst där specifika krav kan ställas kring ”slutprodukten” och ”leveranstid”. Enligt BFA är det dock en verklighet som adoptionsorganisationerna ibland möts av. BFA framförde att det behövdes en översyn av hur förmedlingsarbetet finansieras och avslutade skrivelsen med följande frågor:
• Kan man trygga att barnets bästa sätts först i en verksamhet som är beroende av antal barn den förmedlar?
• Kan adoptionskompetens och sakkunnighet säkerställas inom en organisation som under många år befinner sig i en verklighet där färre och färre adoptioner genomförs?
• Kan det säkerställas att adoptioner genomförs på ett omdömesgillt sätt när det är de som vill adoptera som direkt betalar dem som ska genomföra processen?
• Kan man säkerställa att barnets bästa alltid sätts i främsta rummet när det är marknadskrafterna som styr ?177
Först 2020 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten. Statskontoret konstaterade i sin utvärdering att förmedlingarnas beroende av avgifter skapar fel incitament i adoptionsverksamheten. I intervjuer med handläggare på både MFoF och kommunerna framfördes en farhåga om att förmedlingarnas beroende av avgifter från sökande kan innebära att de prioriterar de vuxnas behov framför barnens behov. I intervjuerna med förmedlingarna framkom att de är mycket måna om sitt anseende och inte har råd med några tveksamheter eftersom det kan leda till misstänksamhet mot deras verksamhet och i förlängningen till att de mister sin auktorisation. De uppgav även att det är ett problem att de är beroende av att genomföra ett visst antal adoptioner för att få ekonomin att gå runt. Barnens Vänner
177 BFA. Förändra finansieringen av adoptionsverksamheten i Sverige. https://www.bfa.se/med ia/1316/forandra-finansieringen-av-adoptionsverksamheten-i-sverige.pdf. Hämtad 2025-03-27.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
535
framförde att adoption ska ses som en barnrättsfråga och att staten därför behöver ta ett större ansvar för att organisera och finansiera verksamheten .178I Statskontorets rapport framgår även att i två av de tr e179adoptionsorganisationernas ansökningar om auktorisation uppges att de har som mål att öka antalet sökande och att uppnå minst ekonomiskt nollresultat, även om avsikten med det ökande antalet sökanden är att möta behovet som finns hos deras samarbetspartners och att hitta rätt familj till de barn som finns att placer a.180Statskontoret lämnade dock inget förslag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlingen, se avsnitt 8.9.3.
I våra intervjuer har flera tagit upp att det är ett problem att privata organisationer förmedlar internationella adoptioner och att Sverige aldrig skulle acceptera det vid nationella adoptioner. Tidigare medarbetare på MFoF har uttryckt att de anser att staten bör ha ansvar för de internationella adoptionerna, och särskilt numera när det är så pass få barn som förmedlas för adoption.
Adoptionsorganisationernas nära samarbete med ursprungsländerna kan vara en risk
I Statskontorets utvärdering framkom att medarbetare på MFoF önskar att förmedlingarna skulle vara mer opartiska och kritiska i sina granskningar av ursprungsländerna och de risker som kan finnas där. De anser också att förmedlingarna inte uppmärksammar alla risker som MFoF och andra organ identifierar. Det gäller till exempel risker för korruption, att lagar om adoption och principer i konventionerna inte följs och om personalen i ursprungsländerna har de kunskaper som de behöver. Vissa av MFoF:s medarbetare bedömer att det beror på att förmedlingarna har ett intresse av att förmedla så många adoptioner som möjligt, och på att förmedlingarna i många fall har haft ett nära och förtroendefullt samarbete med ursprungsländerna under lång tid. Adoptionsorganisationerna anser däremot inte att ett nära samarbete behöver innebära några risker. De bekräftar att de har etablerade och nära relationer med samarbetsländerna men poängterar att de enbart samarbetar med
178 Statskontoret (2021), s. 47 f. 179 Vid Statskontorets utvärdering fanns tre auktoriserade adoptionsorganisationer i Sverige. I maj 2021 fattade Barnens Vänner beslut om avveckling av sin verksamhet. 180 Statskontoret (2021), s. 48.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
536
länder som har ratificerat 1993 års Haagkonvention eller länder som har en lagstiftning som är anpassad efter 1993 års Haagkonventions principer. Förmedlingarna uppger också att de måste ha förtroende för andra länders rättspraxis och de kontroller som länderna själva utför, och att de inte skulle samarbeta med länder som de inte har förtroende för. Dessutom poängteras att både förmedlingarna och MFoF måste ha tilltro till processen för att samarbetet ska fungera och att ursprungsländerna även kontrolleras av sina egna tillsynsmyndigheter, och att kontrollen av rättssäkerheten därmed är hö g.181
Det finns brister i regelverket för enskilda adoptioner
MFoF har i olika sammanhang framhållit att det finns särskilda svårigheter att upprätthålla rättssäkerheten och barnrättsperspektivet vid enskilda adoptioner. Enligt MFoF ställs inte samma krav innan en enskild adoption kan beviljas som de som gäller vid auktorisation av adoptionsorganisationer (krav på sakkunnighet och omdömesgillhet, förbud mot vinstintresse samt krav på landets lagstiftning och tillämpning). Regleringen av enskilda adoptioner ger begränsad vägledning om vilken prövning som myndigheten ska göra. Det kan vara tillräckligt att den sökande har eget ursprung i landet för att särskilda skäl ska anses föreligga. Regleringen ger inte verktyg som säkerställer en rättssäker adoptionsprocess. Efter att tillstånd till en enskild adoption har lämnats av MFoF har myndigheten endast begränsad insyn i den faktiska adoptionsprocessen när det gäller adoptioner från andra konventionsländer och ingen insyn alls när det gäller adoptioner från icke-konventionsländer .182
Det är möjligt att kringgå det regelverk som syftar till att säkerställa barnets bästa vid enskild adoption
Som framgår av avsnitt 8.2.1 ska den som vill adoptera ett barn med hemvist i ett annat land, först vända sig till socialnämnden för att få ett medgivande att ta emot barnet. Vid enskild adoption krävs vidare att MFoF lämnat sitt tillstånd. Någon direkt koppling mellan dessa
181 Statskontoret (2021), s. 49. 182 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen. Slutrapport för regeringsuppdrag, s. 11.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
537
regler och bestämmelserna i 4 kap. föräldrabalken finns emellertid inte. I dag finns därför inget som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet, MFoF:s tillstånd till enskild adoption och samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning . 183Om en ansökan om adoption på detta sätt ges in direkt till tingsrätten, berörs socialnämnden först när tingsrätten begär en adoptionsutredning enligt 4 kap. 14 § föräldrabalken. I en sådan situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa och socialtjänsten blir då skyldig att se till att barnet får det skydd och stöd som det behöver (5 kap. 1 § punkt 8 So L).184I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräldrarna kringgått adoptionslagstiftningen. Den enda sanktionsmöjlighet som finns är att de sökande kan dömas till böter (15 § LIA).
De familjerättssekreterare som vi har intervjuat har beskrivit flera ärenden där adoptivföräldrarna har kringgått regelverket på detta sätt. I dessa ärenden har adoptivföräldrarna adopterat ett barn i sitt tidigare hemland. I vissa ärenden kan de ha gått lång tid mellan adoptionen i hemlandet och ansökan om adoption vid svensk domstol. Familjerättssekreterarna beskriver att det ibland varit situationer där de inte skulle ha lämnat medgivande eftersom adoptivföräldrarna inte uppfyller kraven, men att de måste tänka på vad som är barnets bästa här och nu. Det finns ett adoptionsbeslut i ursprungslandet, men det är inte giltigt här, så barnet har inga andra vårdnadshavare.
183SOU 2009:61 s. 213 f. 18418 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
538
8.8 Det finns olika uppfattningar om internationell adoptionsförmedling ska reformeras eller avslutas
8.8.1 Debatten om internationell adoptionsförmedling är polariserad
Debatten om internationell adoptionsförmedling är på många sätt mycket polariserad där både de som förespråkar verksamheten och de som är emot använder barnets bästa som ett starkt argument. Såväl internationellt som i Sverige finns olika åsikter om hur man ska komma till rätta med oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Från olika åtgärder för att reformera systemet till ett totalt avskaffande av förmedlingsverksamheten eller internationell adoption över huvud taget .185
8.8.2 Organisationer och nätverk för adopterade anser att förmedlingsverksamheten ska avvecklas
Organisationen för vuxna Adopterade och Fosterbarn (AFO) framför att den nuvarande förmedlingsverksamheten ska upphöra och att adoption över landgränser endast ska ske om barnet har anhöriga i Sverige eller att barnets föräldrar dött i krig, naturkatastrofer och liknande. Adoption ska ske genom en myndighet som på ett professionellt sätt hanterar hela adoptionsprocessen, inklusive arkivering av akter. AFO anser inte att MFoF ska vara den myndigheten. Det måste finnas ett pålitligt regelverk i ursprungslandet och det får inte förekomma mutor eller att pengar byts mot barn .186
Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) framhåller att en adoption alltid ska ske utifrån barnets bästa och det måste garanteras att adoptionen görs enligt gällande lagar och konventioner. Ingen ska tjäna pengar på förmedling av barn. Enligt AEF har de befintliga organisationerna och myndigheterna misslyckats med att säkerställa rättssäkerheten och barnrättsperspektivet och AEF anser
185 Se till exempel D. M. Smolin (2024), Introduction. Ur E. Loibl D. M. Smolin (editors).
Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions,
s. 42, D. M. Smolin (2022), The Legal Mandate for Ending the Modern Era of Intercountry
Adoption. Samford University, och E. Loibl (2019) s. 410 och 431 f.
186 Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från AFO. Synpunkter från AFO kring
underlag från referensgruppsmötet. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-22 och e-post
den 2024-12-03.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
539
därför inte att de ska ges ansvar för internationell adoptionsförmedling eller enskilda adoptioner. Mot bakgrund av detta anser AEF att all form av organiserad adoptionsförmedling bör stoppas .187
Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN) menar att adoption över landgränser endast ska vara tillåten om det finns en etablerad relation mellan barnet och den blivande adoptanten före adoptionen. Förmedling av okända barn för adoption ska inte vara tillåten. De anser att en statlig myndighet ska ansvara för att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa, till exempel Socialstyrelsen eller länsstyrelserna. SKAN anser inte att MFoF ska ansvara för internationella adoptioner eftersom myndigheten brustit i sitt ansvar att säkerställa rättssäkerheten och barnrättsperspektivet i den internationella adoptionsverksamheten. Vidare framför de att adoptionsbidraget till adoptivföräldrar ska tas bort .188
Organisationen Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR) anser att internationell adoptionsförmedlingsverksamhet ska avvecklas. TAR anser inte att MFoF ska ta över ansvaret för internationell adoptionsförmedling då myndigheten brustit i sitt ansvar både som tillsyns- och kunskapsmyndighet för den internationella adoptionsverksamheten. TAR anser att MFoF har en alltför nära relation till adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer som har ett stort egenintresse i adoptionsförmedling av barn till Sverige .189
8.8.3 Adoptionsorganisationerna anser att förmedlingsverksamheten ska upprätthållas
Adoptionsorganisationerna AC och BFA anser att barnhem/institution inte är ett hem för ett barn. Om adoption sker med barnets bästa i fokus anser BFA att internationell adoption är ett gott alternativ för det barn som är i behov av en familj. Enligt AC är internationella adoptioner genom auktoriserade adoptionsorganisationer bra både ur ett barnperspektiv och som möjlighet till familjebildning. Båda organisationerna anser att dagens internationella adoptioner är välreglerade och rättssäkra genom både lagar och regler i Sverige
187 Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från AEF. Kompletteringar till Referens-
gruppsmöte 18 nov 2024. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-30.
188 Möte med SKAN 2024-11-27. 189 Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från TAR. TAR:s ställningstagande från
referensgruppsmötet. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-25.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
540
och hos deras samarbetskontakter i utlandet. De välkomnar samtidigt en översyn för att se om det finns behov av att ytterligare stärka rättssäkerheten eller nya förslag på hur internationella adoptioner i Sverige ska finansieras och organiseras.
8.8.4 Nederländerna och Schweiz har beslutat att permanent avsluta sin förmedlingsverksamhet
Under åren har flera mottagar- och ursprungsländer beslutat att tillfälligt stoppa internationella adoptioner, så kallat moratorium, med anledning av att det uppdagats omfattande missförhållanden i verksamheten. Tillfälliga moratorier är också en fråga som återkommande diskuterats på möten och i rapporter från HCCH. År 2021 publicerades en rapport av den expertkommitté som undersökt de internationella adoptionerna till Flandern i Belgien .190I rapporten konstaterades att det nuvarande systemet inte förhindrade olagliga metoder, inte garanterade korrekta förfaranden och inte tillhandahöll nödvändigt stöd för offer för olagliga adoptioner. Expertkommittén rekommenderade en fullständig reformering av systemet och att adoptionsorganisationerna inte längre skulle leta aktivt efter barn utan endast svara på förfrågningar från ursprungsländer. För att möjliggöra ett sådant paradigmskifte rekommenderade kommittén ett moratorium under två år vilket den ansvariga ministern först var positiv till. Efter en intensiv debatt i media meddelade dock ministern, redan efter en vecka, att adoptionsverksamheten skulle fortsätt a.191
Beslut om att avsluta den internationella adoptionsverksamheten har främst fattats av ursprungsländer
Beslut om att helt avveckla verksamheten med att förmedla barn för adoption till ett annat land har, fram till nu, endast fattats av ursprungsländer. Till exempel upphörde Guatemala med utlandsadoptioner 2008, Etiopien avslutade verksamheten 2017 och Kina och Ryssland 2024.
190 Panel of experts on intercountry adoption (2021), Final Report, 14 august 2021. 191 S. Withaeckx (2024), The Baby and the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to
Illegal Intercountry Adoptions, s. 253 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
541
Vad vi känner till är Nederländerna och Schweiz de enda mottagarländer som har beslutat att permanent upphöra med internationell adoptionsförmedling. I december 2024 beslutade Quebec om ett moratorium för internationella adoptioner på grund av oro för människohandel .192
Efter åtta års politisk diskussion har Nederländerna beslutat att upphöra med utlandsadoptioner permanent
År 2016 gav nederländernas regering ett uppdrag till en konsultfirma att göra en översyn av den internationella adoptionsverksamheten. Konsultfirman bad det nederländska barnskyddsrådet (Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin, RSJ) att ta ställning till fyra scenarier: behålla det nuvarande systemet, införa mer statlig styrning och reglering, minska antalet adoptionsorganisationer eller att staten tar ansvar för adoptionsförmedlingen. Barnskyddsrådet valde att bortse från de formulerade frågorna och utgick i stället från frågan hur Nederländerna kan ge det bästa skyddet för de barn som inte kan växa upp med sin familj. Rådet konstaterade att även om det finns mycket starka argument för internationell adoption på mikronivå motverkas dessa av starka argument mot på makronivå. Den internationella adoptionsmarknaden med rika länder som adopterar från fattiga länder undergräver utvecklingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ursprungsländerna. Rådet fann att trots de fördelar som en internationell adoption innebär för det enskilda barnet är internationell adoption inte den bästa lösningen för att skydda målgruppen barn i stort. Rådet uppmanade den nederländska regeringen att ändra sitt fokus och skydda dessa barn genom att stödja utvecklingen av barnskyddssystem i barnens ursprungsländer. Rådet rekommenderade dessutom regeringen att omedelbart avsluta samarbetet med Kina (då det inte var möjligt att övervaka centralmyndigheten och de ackrediterade organen), USA (eftersom de bröt mot subsidiaritetsprincipen och principen om fritt samtycke) samt de ursprungsländer som var medlemsstater i EU (subsidiaritetsprincipen ).193
192 CBC. Quebec halts most international adoptions amid human trafficking concerns. Province
says it made the move to protect children from potential harm. Publicerad 24-12-02.
193 Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin (2016), Summary advisory report ”Reflection on Intercountry Adoption” of the Council for the Administration of Criminal Justice
and Protection of Juveniles, s. 3 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
542
Ett par veckor efter att RSJ utfärdat sina rekommendationer meddelade den nederländska regeringen att de inte skulle förbjuda internationella adoptioner och menade att det bör förbli tillgängligt för barn som inte kan tas om hand i sina hemländer .194
Som redovisats i avsnitt 8.4.5 stoppade Nederländerna alla internationella adoptioner temporärt 2021 efter att Joustra-utredningen publicerat sin rapport. Ett år senare återupptogs den internationella adoptionsverksamheten men med färre samarbetsländer. Efter åtta års politisk diskussion beslutade dock den nederländska regeringen 2024 att upphöra med utlandsadoptioner permanent. Avvecklingen ska vara helt slutförd 2030.
Schweiz har beslutat att upphöra med förmedlingsverksamheten senast 2026
I januari 2025 gav den schweiziska regeringen i uppdrag till Justitie- och polisdepartementet att utarbeta ett förslag om att förbjuda internationella adoptioner senast i slutet av 2026. Förslaget ska möjliggöra undantag för närståendeadoption. Beslutet kom efter det att en oberoende expertgrupp dragit slutsatsen att inte ens väl utformade adoptionslagar kan förhindra oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten och att ett förbud är det bästa sättet att på ett adekvat sätt skydda alla berörda, särskilt barn .195I beslutet tog regeringen också hänsyn till att antalet internationella adoptioner har minskat kraftigt under senare år, från flera hundra till cirka 30 per år .196
194 E. Loibl (2019), s. 432. 195 Expertengruppe Internationale Adoption (2024), Schlussbericht. Zu Handen des Bundesamtes
für Justiz. Zürich.
196 The Federal Council. Press release Federal Council to stop international adoptions. 2025-01-29.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
543
8.9 Tidigare förslag för att stärka rättssäkerheten vid internationella adoptioner
8.9.1 2008 års adoptionsutredning föreslog skärpta regler för enskilda adoptioner
2008 års adoptionsutredning hade bland annat i uppdrag att utreda behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa vid enskilda adoptioner. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket för enskild adoption skulle stramas upp. Möjligheterna att få ett tillstånd till enskild adoption skulle begränsas till att gälla släktingbarn eller där det utifrån det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Som skäl för förslaget framförde utredningen att det generellt sett är bättre att en adoption förmedlas av en auktoriserad adoptionsorganisation än att den sker som enskild adoption, bland annat eftersom utredningen många gånger är sämre vid enskild adoption. Ett tillstånd till enskild adoption skulle ges endast om ett medgivande lämnats för sökanden att ta emot barnet för adoption och det prövats att adoptionen var till barnets bästa. Utredningen föreslog att prövningen skulle flyttas från MIA till socialnämnden. Förslaget motiverades med att den kunskap om förmedlingssättets tillförlitlighet som finns hos MIA inte behövdes om de enskilda adoptionerna endast skulle kunna avse ett på förhand känt barn .197
Utredningen konstaterade vidare att det inte fanns något som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet och i förekommande fall tillstånd till enskild adoption. I praktiken förekom detta inte vid adoption som förmedlas av auktoriserade adoptionsorganisationer, men väl vid enskild adoption. För att förhindra detta föreslog utredningen att det skulle införas en bestämmelse om att svensk domstol endast fick ta upp en ansökan om adoption till prövning om adoptionen hade förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller om sökanden eller sökandena hade fått socialnämndens tillstånd att adoptera utan förmedling (enskild adoption). Såväl medgivande från socialnämnden som tillstånd till enskild adoption från MFoF
197SOU 2009:61 s. 208 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
544
skulle enligt utredningen kunna inhämtas i efterhand, när barnet redan förts till Sveri ge.198
Båda dessa förslag avvisades i samband med 2018 års reform av adoptionsreglerna. Vad gällde förslaget att begränsa möjligheten till enskild adoption ansåg regeringen att det skulle begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Regeringen ansåg vidare att det kunde ifrågasättas om den offentligrättsliga regleringen av internationella adoptioner borde kopplas till den materiella prövningen enligt 4 kap. föräldrabalken på det sätt som föreslagits. Ett sådant förslag kunde få negativa effekter. Domstolen skulle vara tvungen att avvisa en adoptionsansökan om till exempel ett tillstånd till enskild adoption inte finns. Att en adoptionsansökan i en sådan situation inte skulle kunna prövas i svensk domstol ansåg regeringen som problematiskt utifrån både ett barnrättsperspektiv och sökandens rätt till domstolsprövning enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Regeringen menade att i ett enskilt fall kan en adoption med hänsyn till samtliga omständigheter anses vara till barnets bästa trots att regelverket inte har följts. Att inte tillåta att ansökan prövas i sak kan då framstå som orimligt. Regeringen menade att det var tveksamt om nödvändiga tillstånd kunde inhämtas i de fall barnet redan har kommit till Sverige. Under alla förhållanden skulle en sådan ordning innebära att man trots allt inte helt ”stängde dörren” för dem som inte har följt regelverket. Om det inte är möjligt att få ett tillstånd i efterhand skulle ansökan avvisas, vilket kunde få drastiska konsekvenser för barnet, särskilt om barnet redan hade kommit till Sverige när ansökan gjordes. Med utredningens förslag skulle endast återstå att socialtjänsten vidtog åtgärder för att omhänderta barnet, vilket enligt regeringen skulle begränsa möjligheten att avgöra vad som är bäst för barnet utifrån en bedömning av samtliga tänkbara alternativ. Regeringen ansåg att frågan om kringgående av det regelverk som gäller för internationell adoption skulle motverkas på andra sätt, i första hand genom information. Regeringen poängterade att om sökande kring-
198SOU 2009:61 s. 213 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
545
gått regelverket så kan det påverka domstolens bedömning av om adoptionen är lämpli g.199
8.9.2 Statskontoret har utvärderat den nuvarande organiseringen
Statskontoret har haft regeringens uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten. I sin rapport som de lämnade till regeringen 2021 bedömde myndigheten att den nuvarande organiseringen av adoptionsverksamheten ger bäst förutsättningar för att säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten i den internationella adoptionsverksamheten .200Statskontoret anser att de ideella föreningarna är bättre lämpade än staten att bedriva förmedlingsverksamhet, bland annat eftersom de har större erfarenhet av och kompetens inom området .201Statskontoret lämnade inga förslag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlingsverksamheten med motiveringen att det inte är en statlig uppgift att upprätthålla en adoptionsverksamhet om de sökandes intresse för den stadigt minskar. Däremot lämnade Statskontoret ett antal förslag för att inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning ytterligare säkra en hållbar och rättssäker adoptionsprocess .202
8.9.3 MFoF har lämnat förslag för att stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen
I en rapport till regeringen i mars 2024 har MFoF identifierat ett antal särskilt angelägna områden där regelverket kan stärkas och klargöras i syfte att ge myndigheten tydligare verktyg och ökad befogenhet för att stärka rättssäkerheten och barnets rättigheter i auktorisations- och tillsynsverksamheten .203
MFoF föreslår bland annat att myndigheten – i egenskap av centralmyndighet – övertar ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsförfarandet får fortsätta. Myndigheten skulle
199Prop. 2017/18:12 s. 110 ff. 200 Statskontoret (2021, s. 107 ff. 201 Statskontoret (2021), s. 129. 202 Statskontoret (2021), s. 95 ff. 203 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
546
med denna förändring exempelvis få möjlighet att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstiftning och konventioner, bland annat kring barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. MFoF bedömer att en sådan ordning även skulle medföra effekter på myndighetens möjlighet att utöva tillsyn över adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet. Myndigheten skulle genom detta utökade ansvar på ett enklare sätt kunna uppmärksamma systematiska brister i exempelvis barns dokumentation och förfaranden i ursprungsländerna och utifrån detta vidta relevanta tillsynsåtgärder. Vidare föreslår MFoF tydligare lagkrav på hur denna prövning ska göras. MFoF föreslår även att ett fortsatt samtycke ska ha inhämtats från behörig myndighet innan ett beslut om adoption fattas i utlandet och om sådant samtycke inte har inhämtats ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sveri ge.204
Stärkt rättssäkerhet vid enskild adoption
Enligt HCCH bör staterna förbjuda privata och oberoende adoptioner (private and independent adoptions) i sin lagstiftning .205HCCH definierar en privat och oberoende adoption som en adoption där de blivande adoptanterna är godkända som lämpliga att adoptera ett barn av sin centralmyndighet och sedan på egen hand reser till ett annat land för att hitta ett barn att adoptera utan hjälp av en centralmyndighet eller en annan myndighet i ursprungsstaten .206Enligt MFoF är det en process som till stor del möjliggörs av det nuvarande svenska systemet med enskilda adoptioner .207Även FN:s särskilda människorättsrapportörer har uppmanat staterna att förbjuda privata och oberoende adoptioner (private and independent adoptions) och säkerställa att internationella adoptioner endast genomförs genom ackrediterade organ .208Trots de uttalanden som gjorts av HCCH och FN anser MFoF att det i undantagsfall kan
204 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 9 f.
205 HCCH. (2023), s. 40. 206 HCCH (2023), s. 24. 207 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 11.
208 UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions. och Committee on Enforced Disappearances (2022), Joint statement on illegal intercountry
adoption. CED/C/9.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
547
finnas behov av att genomföra adoptioner över landgränser utan involvering av auktoriserad adoptionsorganisation. MFoF anser dock att dagens reglering av enskilda adoptioner saknar säkerhetsmekanismer som säkerställer en rättssäker adoptionsprocess och har därför lämnat ett antal förslag i syfte att stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten vid enskild adoption. För att en enskild adoption ska kunna genomföras föreslår MFoF att följande rekvisit ska vara uppfyllda:
• att adoption utan förmedling av auktoriserad adoptionsorganisation bara kan komma i fråga när den som vill adoptera har en särskild anknytning till det barn som adoptionen avser,
• att det ska stå klart att barnet saknar trygg uppväxtmiljö med biologisk familj eller annan omsorgsperson i ursprungslandet, och
• att behöriga myndigheter i ursprungslandet ska ha bedömt att barnet är i behov av adoption.
Vid prövning av om ett förfarande är godtagbart föreslår MFoF att följande rekvisit ska vara uppfyllda:
• att landet har en adoptionslagstiftning som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i barnkonventionen och i 1993 års Haagkonvention,
• att landet har en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet, och
• att det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet.
För att en prövning av om ett förfarande är godtagbart ska uppnå sitt syfte anser MFoF att en sådan prövning måste ske innan ett adoptionsbeslut fattas i utlandet. För att öka rättssäkerheten och stärka den statliga kontrollen över adoptionsförfarandet föreslår MFoF vidare att ett beslut om enskild adoption ska upphöra att gälla när tiden för medgivande löper ut. Om en adoption inte har genomförts under den angivna tiden måste en person som fortfarande vill adoptera göra en ny ansökan om enskild adoption. Ett beslut om tillstånd till enskild adoption ska återkallas om förutsätt-
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
548
ningarna för det inte längre finns. Det ska finnas ett giltigt beslut om medgivande till enskild adoption när ett beslut om adoption fattas i utlandet och att om sådant beslut saknas när beslut om adoption fattas i utlandet ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige .209
8.10 Överväganden och förslag
8.10.1 Inledande överväganden
Som konstaterats i avsnitt 8.3 är den internationella adoptionsverksamheten i förändring och kraftigt avtagande. Eftersom förmedlingsverksamheten huvudsakligen finansieras genom avgifter från sökanden är adoptionsorganisationernas överlevnad beroende av antalet barn som de förmedlar för adoption.
Efter flera år av negativa resultat och en fortsatt minskning av antalet adoptionssökande har BFA beslutat att avveckla sin verksamhet. Även AC kommer av ekonomiska skäl, inom en snar framtid, behöva ta beslut om en avveckling av förmedlingsverksamheten.
Det aktuella läget är alltså att Sverige måste ta ett aktivt beslut om adoptionsförmedlingsverksamheten ska upprätthållas genom en reformering av systemet eller om verksamheten med att förmedla barn för adoption ska avvecklas. Om verksamheten ska upprätthållas måste staten ta ett större finansiellt ansvar för verksamheten. Min bedömning är att det kan ske antingen genom att staten finansierar AC:s förmedlingsverksamhet eller att staten tar över förmedlingsansvaret.
Mina bedömningar utgår från barnets bästa utifrån dagens situation
Som redovisats i avsnitt 8.6 innebär artikel 21 i barnkonventionen att inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption. Mina bedömningar och förslag utgår från barnets rätt till familj, inte vuxnas möjlighet till familjebildning. Jag beaktar därför inte några andra aktörers eventuella kolliderande intressen i mina bedömningar och förslag, till exempel adoptionsorganisationernas
209 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, s. 13 f.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
549
intresse av att upprätthålla en förmedlingsverksamhet eller vuxnas intresse av att få adoptera ett barn. Jag vill understryka att mina bedömningar utgår från de barn som kan komma att adopteras i framtiden och handlar inte om de barn och vuxna som har adopterats bakåt i tiden. Mina bedömningar och förslag görs utifrån den aktuella utvecklingen av verksamheten och utifrån den kunskap och de erfarenheter, om såväl oegentligheter som barns behov, som finns i dag.
Ett förslag om att MFoF inordnas i Socialstyrelsen bereds inom Regeringskansliet
Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering, har i februari 2025 föreslagit att MFoF inordnas i Socialstyrelsen. Utredningen lämnar dock inget förslag om ändrad lokalisering för de uppgifter som ska inordnas i Socialstyrelsen. Enligt utredningen är det möjligt att den aktuella verksamheten fortsätter att bedrivas i Skellefteå tills vidare .210Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Vi har i dialog med Socialdepartementet fått rekommendationen att vi ska utgå från den befintliga myndighetsstrukturen i våra analyser och förslag, det vill säga vi analyserar och bedömer myndigheterna utifrån de uppdrag och den roll de har i dag.
8.10.2 Verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige avvecklas
Utredarens bedömning: Verksamheten med att förmedla barn
för adoption är problematisk från ett barnrättsperspektiv eftersom den utgår från en efterfrågan på barn. Efterfrågan på barn från mottagarländerna kan hindra en långsiktig utveckling för att förbättra barns livsvillkor i barnens hemländer och motverka subsidiaritetsprincipen. Mottagarländernas efterfrågan på barn kan också skapa incitament för oegentligheter.
Oegentligheter i adoptioner är inte bara relaterade till historiska adoptioner utan kan ske även i dagens system och även i adoptioner som förmedlas genom auktoriserade adoptionsorganisationer och adoptioner som omfattas av samarbete enligt 1993 års Haag-
210SOU 2025:13En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag, s. 354 ff.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
550
konvention. Svenska myndigheter har inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som genomförs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegentligheter i de länder som de svenska aktörerna samarbetar med. Det kan handla om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Konsekvenserna av oegentligheter i adoptioner kan bli katastrofala för barnet och för barnets föräldrar.
Den samlade bedömningen är att internationell adoptionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen.
Utredarens förslag: Det ska inte vara tillåtet att förmedla barn
från utlandet för adoption i Sverige. Lagen om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla och 4, 14 och 15 §§ ska i tillämpliga delar flyttas till 4 kap. föräldrabalken. Som en följd av förslaget ska även det ekonomiska stödet till föräldrar för kostnader i samband med adoption av barn (adoptionsbidraget) tas bort.
Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028. Regeringen bör ge MFoF i uppdrag att ta fram en plan för hur förmedlingsverksamheten ska avvecklas på ett rättssäkert sätt och med barnets bästa som främsta riktmärke.
Det är inte förenligt med dagens syn på internationell adoption att ideella föreningar bedriver adoptionsförmedlingsverksamhet
Som konstaterats i avsnitt 8.7.3 finns det en inneboende intressekonflikt i adoptionsorganisationernas verksamhet. Adoptionsorganisationerna ska förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Samtidigt är verksamheten helt beroende av att det finns adoptionssökande som betalar avgifter och vars önskan om att få adoptera ett barn uppfylls. Adoptionsorganisationernas beroende av de avgifter som de sökande erlägger innebär en påtaglig risk för att ekonomiska hänsyn leder till att de vuxnas behov av barn prioriteras framför barns behov av adoption.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
551
Adoptionsförmedling ska inte handhas av privata rättssubjekt
Som redovisats i avsnitt 3.3.4 avvisade NIA och flera andra remissinstanser förslaget 1979 om att ansvaret för adoptionsförmedlingen skulle läggas på privata adoptionsorganisationer. Remissinstanserna framförde att förmedling av adoptioner var ett känsligt uppdrag och att samhället måste ansvara för sammankopplingen av barn och föräldrar för att garantera barnets bästa och en rättssäker hantering. En remissinstans uttryckte också att den föreslagna modellen skulle innebära att man gjorde skillnad på samhällets roll i förmedlingen av barn födda i Sverige respektive i utlandet. Det föredragande statsrådet uttryckte dock att han inte ansåg att det kunde vara en statlig uppgift att aktivt verka för att barn från andra länder förs hit i stort antal för att adopteras.
Jag kan konstatera att det har skett ett perspektivskifte i synen på internationell adoption. Från de adoptionssökandes privata familjebildningsprojekt till ett omvårdnadsalternativ för barn där inga andra intressen än barnets ska vara avgörande. Detta perspektivskifte speglas emellertid inte i den nu gällande regleringen av hur förmedlingsverksamheten är organiserad. Jag anser att en verksamhet som syftar till att säkerställa barns rätt till alternativ omvårdnad och en permanent familj, inte kan vara beroende av att det finns ideella föreningar som har intresse av att bedriva en förmedlingsverksamhet. Dessutom är den kontroll av adoptivföräldrarna, den uppföljning och det stöd och hjälp som krävs efter en internationell adoption i dag jämförbar med vad som gäller för barn som placeras i samhällsvård. Det kräver stora resurser hos adoptivföräldrarna men också att socialnämnden ger dessa familjer ett likartat stöd som familjehemsföräldrar. Jag anser därför att det inte längre ska vara tillåtet för privata rättssubjekt att förmedla barn för adoption.
En statlig förmedlingsverksamhet är inte heller ett alternativ
Om privata aktörer inte längre har möjlighet att förmedla barn för adoption blir frågan om en offentlig aktör kan ta över den uppgiften. Det vore en möjlig lösning att en myndighet tar över ansvaret för att samarbeta med några länder om förmedling av barn för internationell adoption. En sådan organisering skulle innebära att den som vill adoptera ett barn från ett annat land kan vända sig till en myndig-
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
552
het i stället för en auktoriserad adoptionsorganisation och ansöka om att få adoptera ett barn från ett annat land. Den ansvariga myndigheten ansvarar för stöd och vägledning i adoptionsprocessen, dokumenthantering före och efter adoptionen och kontakter med samarbetspartners i barnens hemländer. En lösning där staten har ansvaret för förmedlingsverksamheten finns, som redovisats i avsnitt 8.4.6, i Australien och Danmark.
De offentliga aktörer som skulle kunna ta över förmedlingsansvaret är kommunernas socialnämnder, en statlig förvaltningsmyndighet eller Socialdepartementet. Min bedömning är att det ligger närmast till hands att den myndighet som är centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention tar över förmedlingsansvaret för internationella adoptioner. I dag är MFoF centralmyndighet och ansvarar för auktorisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten. MFoF ansvarar även för att pröva tillstånd till enskild adoption. MFoF är därmed den myndighet som har störst kunskap inom området och det skulle därmed inte innebära lika stora omställningar och kostnader som att lägga ansvaret på en annan myndighet. MFoF uppger att myndigheten har ett upparbetat och gott samarbete med centralmyndigheter i ursprungsländer, både genom myndighetens auktorisations- och tillsynsuppdrag men också genom enskilda adoptioner från de länder som är anslutna till 1993 års Haagkonvention. MFoF har också stor erfarenhet av att ha kontakt med andra utländska myndigheter och har god kännedom om de länder Sverige samarbetar med i dag. MFoF anser att myndigheten har erfarenhet och kunskap när det gäller internationell adoptionsförmedling. Däremot bedömer MFoF att det skulle tillkomma mycket administrativt och praktiskt arbete samt kontakt med familjerna. Detta innebär att MFoF skulle behöva utöka och komplettera bemanningen med relevanta resurser. MFoF skulle också behöva förvärva en fördjupad kunskap om hur adoptionsförmedlingen rent praktiskt går till .211
211 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
553
Adoptionsförmedling bör huvudsakligen finansieras av det offentliga
Statskontoret lämnade i sin rapport 2021 inga förslag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlingsverksamheten med motiveringen att det inte är en statlig uppgift att upprätthålla en adoptionsverksamhet om de sökandes intresse för den stadigt minskar. Statskontorets resonemang innebär att en fortsatt adoptionsförmedling av barn görs beroende av om det fortsatt finns sökande som vill adoptera. Jag instämmer inte i Statskontorets argumentation. Tvärtom anser jag att adoptionsförmedling av barn enbart ska utgå från barnets behov av alternativ omvårdnad och en permanent familj. En finansiering av verksamheten som bygger på avgifter från adoptivföräldrar är därmed inte förenlig med dagens syn på internationell adoption. Om adoptionsförmedlingen ska upprätthållas anser jag därför att den i större utsträckning ska finansieras med statliga anslag. Som redovisats i avsnitt 8.4.3 så finansieras förmedlingsverksamheten på Island till 75 procent av staten.
En statlig förmedlingsverksamhet kräver stora resurser för att hjälpa ett litet antal barn
Som framgår i avsnitt 8.7 är internationell adoptionsförmedling en högriskverksamhet. Högriskverksamheter kräver att det finns en stark styrning och kontroll av verksamheten. MFoF uppger att om staten ska axla ett ännu större ansvar för adoptionsförmedling genom att MFoF utför förmedling av adoptioner, så förutsätter det avsevärda resurstillskott så att myndigheten kan säkerställa ett ännu större kvalitativt ansvar i alla moment än i dagsläget .212HCCH:s nya vägledning för att förhindra oegentligheter, ställer mycket större krav på staterna att kontrollera alla steg i processen, till exempel att verifiera att det finns vederbörliga samtycken och att åtgärder vidtagits för att säkerställa subsidiaritetsprincipen.
En rättssäker adoptionsförmedling med barnets bästa som främsta riktmärke kräver en mycket noggrannare process än hur det fungerar i dag. Om Sverige fortsatt ska ha en verksamhet med förmedling av barn från utlandet, krävs helt andra kontrollfunktioner och resurser i verksamheten. De ökade kraven på att säkerställa rättssäkerheten i
212 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
554
adoptionsprocessen i kombination med att antalet adoptioner sjunker, medför att stora resurser måste läggas på en verksamhet som hjälper ett litet antal barn.
Ett alternativ är statlig förmedling utifrån ursprungsländernas behov
Med internationell adoptionsförmedling avses verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist (2 § LIA). Jag anser att utgångspunkten för förmedlingsverksamheten, det vill säga vuxna sökande som ansöker om att adoptera ett barn, är problematisk ur ett barnrättsperspektiv eftersom det innebär en risk för att det skapas en efterfrågan på barn. Om barnets intressen ska vara styrande bör det vara barnets hemland som efterfrågar en familj i Sverige och inte Sverige som efterfrågar barn för adoption. Som redovisats i avsnitt 8.8.3 rekommenderade den expertkommitté som utredde de internationella adoptionerna till Flandern i Belgien, en fullständig reformering av systemet och att adoptionsorganisationerna inte längre skulle leta aktivt efter barn utan endast svara på förfrågningar från ursprungsländer. Kommittén motiverade förslaget utifrån att ett korrekt genomförande av subsidiaritetsprincipen enligt 1993 års Haagkonvention anger att förmedling av barn för internationell adoption bör utgå från ursprungsländernas behov och inte från mottagarländernas efterfrågan på barn. Samma slutsats har även det nederländska barnskyddsrådet kommit till.
En alternativ organisering av den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten skulle vara att ett land vänder sig till en myndighet i Sverige (till exempel MFoF, Socialstyrelsen eller en svensk socialnämnd) med en förfrågan om det finns en lämplig familj i Sverige för ett specifikt barn. En sådan organisering ger uttryck för en form av internationell solidaritet där länder hjälper varandra att skydda barn som riskerar att inte kunna växa upp i en permanent familj i sitt hemland. Ett sådan ordning skulle dock kräva ett internationellt samarbete och en helt ny organisation. Att ge förslag på en sådan ligger utanför Adoptionskommissionens uppdrag.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
555
Jag vill erinra om att det enligt Bryssel II-förordnin gen213och 1996 års Haagkonventio n214är möjligt för en utländsk myndighet att placera ett barn i Sverige. En placering med stöd av 1996 års Haagkonvention ska alltid föregås av ett godkännande av en socialnämnd i Sverige .215En begäran från en utländsk myndighet om godkännande ska åtföljas av en rapport med viss information om barnet, skälen för placeringen eller vården och finansieringen. Ett godkännande ska bara lämnas om det är bäst för barnet, särskilt med beaktande av barnets anknytning till Sverige. Barnets anknytning till Sverige som till exempel föräldrar eller släktingar eller om barnet har sin nationella eller kulturella bakgrund i Sverige ska beaktas. Barnets möjligheter att tala det språk som används i det hem där barnet avses bli placerat ska också beaktas .216År 2024 inkom sex ansökningar om ärenden som rörde placering av barn i Sverige enligt Bryssel II. Det är oklart hur många av dessa som ledde till en faktisk placering. De flesta av dessa ärenden gällde barn från Tyskland. UD:s erfarenhet är att placeringar enligt 1996 års Haagkonvention är sällan förekommande. De senaste åren har UD handlagt fem till tio ansökningar från Marocko, Norge och England. De inkommande placeringsärendena från Marocko har rört kafalah .217Även i dessa ärenden är det oklart hur många som har lett till en faktisk placering .218
Internationell adoptionsförmedling är inte längre en hållbar lösning för att skydda barns intressen
Adoption innebär en möjlighet för ett barn att växa upp i en permanent familj i stället för på en institution eller i en tillfällig familjemiljö. Forskning visar att adoption kan innebära positiva effekter för barnets utveckling under barndomen. För ett enskilt barn kan även en så ingripande åtgärd som en adoption över landgränser, vara den bästa omvårdnadslösningen om adoptionen uteslutande
213 Rådets förordning (EU) 2019/1111 av den 25 juni 2019 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internationella bortföranden av barn. 214 Den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. 2153 § lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention. 216Prop. 2011/12:85, Stärkt skydd för barn i internationella situationer, s. 46 och 65. 217 Kafalah är en permanent form av familjehemsplacering enligt islamisk rätt. 218 E-post till Adoptionskommissionen från Enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden den 28 januari och den 17 mars 2025.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
556
sker med hänsyn till barnets bästa och med respekt för barnets och föräldrarnas rättigheter.
Som beskrivits i avsnitt 8.6 kan dock den internationella adoptionsverksamheten inte enbart betraktas utifrån ett mikroperspektiv. På systemnivå är verksamheten med att förmedla barn för adoption problematisk eftersom den skapar en efterfrågan på barn. Kombinationen efterfrågan på barn från mottagarländerna och starka ekonomiska intressen kan skapa en drivkraft i ursprungsländerna att förmedla fler barn för internationell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv. Det kan också medföra en risk för handel med barn och andra oegentligheter. Dessa underliggande faktorer innebär att det finns stora risker för oegentligheter och att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under lagliga och etiska former. Trots alla försök som gjorts för att skärpa reglerna, stärka tillsynen, göra de finansiella aspekterna mer transparenta och öka samarbetet mellan länderna är oegentligheter inte bara relaterade till historiska adoptioner. Oegentligheter kan ske även i dagens system och även i adoptioner som förmedlas genom auktoriserade adoptionsorganisationer och adoptioner som omfattas av samarbete enligt 1993 års Haagkonvention. Konsekvenserna av oegentligheter i adoptioner kan bli katastrofala för barnet och för barnets ursprungs- och adoptivföräldrar. Det kan handla om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Olagliga adoptioner kan även under särskilda omständigheter bryta mot förbudet mot påtvingade försvinnanden och kan utgöra brott som folkmord eller brott mot mänskligheten, vilka hör till mänsklighetens allvarligaste brot t.219
Enligt min bedömning har svenska myndigheter inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som utförs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegentligheter i de länder som vi samarbetar med. Med beaktande av de risker för och de konsekvenser som oegentligheter i internationella adoptioner kan leda till, anser jag att internationell adoptionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen.
219 Se till exempel Committee on Enforced Disappearances, Concluding observations on the
report submitted by Switzerland under Art. 29 (1) of the Convention. CED/C/CHE/CO/1,
21 May 2021, para. 40.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
557
Det är en mycket liten grupp barn som påverkas av förslaget
AC och BFA har framfört att en avveckling av den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten kommer innebära att barn som i dag bor på barnhem inte ges möjlighet till omvårdnad i en permanent familj i Sverige. Internationell adoption är dock inte längre det primära alternativet för att tillgodose barns behov av omsorg för någon kategori av barn någonstans i världen .220Som ett exempel så omhändertas cirka 80 000 barn i Colombia av sociala myndigheter varje år, varav 1 000 barn adopteras internationellt .221Är 2024 adopterades tre barn från Colombia till Sverige och sammanlagt adopterades 54 barn till Sverige från nio länder .222Det är alltså en förhållandevis mycket liten grupp barn som berörs av en avveckling av förmedlingsverksamheten.
Dessutom visar vår aktgranskning av AC:s adoptioner under 2024 att det i en tredjedel av akterna framgick att de barn som adopterades till Sverige genom AC har bott i fosterhem/familjehem innan de adopterades till Sverige. Utifrån dokumentationen framgick att 23 barn har bott på barnhem innan de adopterades till Sverige.
Adoptionsförmedlingsverksamheten ska avvecklas på ett rättssäkert sätt med barnets bästa som främsta riktmärke
Jag anser att övervägande skäl talar för att Sverige ska avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten och att det därmed inte längre ska vara tillåtet att förmedla barn för adoption till Sverige. Det kommer därmed inte längre vara möjligt att ansöka om internationell adoptionsförmedling. Jag föreslår att lagen om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla och att 4 och 14 §§, i tillämpliga delar, samt 15 § andra meningen flyttas till 4 kap. föräldrabalken och att 15 § första meningen flyttas till nya socialtjänstlagen .223I sammanhanget är det viktigt att erinra om att det inte finns någon skyldighet för Sverige att samarbeta med andra länder om adoption, varken enligt 1993 års Haagkonvention eller barnkonventionen.
220 D. M. Smolin (2021), The case for moratoria in intercountry adoption. Southern California Interdisciplinary Law Journal. Vol. 30:501, s. 517 f. 221 AC. Podcast Adoption & sånt. Avsnitt 2. Publicerat i januari 2023. 222 Colombia, Indien, Madagaskar, Sydafrika, Sydkorea, Taiwan, Thailand, Tjeckien och Ungern. 223 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
558
Som en följd av förslaget ska även det ekonomiska stödet till föräldrar för kostnader i samband med adoption av barn (adoptionsbidraget) tas bort (21 kap. socialförsäkringsbalken).
Regeringen bör ge MFoF i uppdrag att utarbeta en avvecklingsplan
Avvecklingen av den svenska adoptionsförmedlingsverksamheten behöver göras på ett rättssäkert sätt och med barnets bästa som främsta riktmärke. Det måste finnas en tydlig och förutsebar plan för hur pågående ärenden ska slutföras och vilka uppgifter som ska övertas av MFoF när förmedlingsverksamheten har avslutats. Som redovisats i avsnitt 8.4.5 har Nederländerna beslutat om en sex år lång avvecklingsperiod för att fasa ut internationella adoptioner. Schweiz regering har aviserat en avveckling inom två år.
Enligt MFoF beror tiden för avveckling på var man sätter gränsen för vilka sökande som ska kunna slutföra sin adoptionsprocess; alla potentiella föräldrar som är medlemmar, de som betalt ansökningsavgift, de som har en ansökan i landet eller där man fått och accepterat ett barnförslag som ska hanteras. Utifrån barnets perspektiv och erfarenheter från tidigare avveckling och avslut av enskilda länder så brukar det ta ett till tre år att slutföra processerna i de adoptioner där barn matchats med adoptivföräldrar .224
Jag har förståelse för att det krävs en tämligen lång avvecklingsperiod för att AC ska kunna slutföra de adoptioner som organisationen har påbörjat på ett rättssäkert och etiskt sätt. Mot bakgrund av de risker som jag konstaterat, anser jag dock att det är viktigt att avvecklingen inte drar ut på tiden. Jag föreslår därför att avvecklingen ska vara slutförd senast den sista december 2028. Vid den tidpunkten ska AC ha slutfört de adoptioner som påbörjats samt överlämnat dokumentationen över förmedlingsverksamheten till MFoF. Regeringen bör ge MFoF i uppdrag att utarbeta en avvecklingsplan som på ett transparent och tydligt sätt beskriver hur avvecklingen av förmedlingsverksamheten ska gå till.
224 MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
559
8.10.3 Det ska vara tillåtet med adoption över landgränser men det krävs en starkare statlig kontroll
Utredarens bedömning: I en globaliserad värld kommer det
alltid att finnas behov av adoption över landgränser i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat barnets rätt att i första hand växa upp med sin familj, vilket kan vara släktingar som bor i ett annat land än barnet. Även om sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det dock finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Staten måste därför ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption av ett barn från ett annat land är till barnets bästa och att processen är rättssäker.
Utredarens förslag: Det ska införas nya bestämmelser i 4 kap.
föräldrabalken om att det ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Eftersom det inte längre kommer att finnas förmedlade adoptioner behövs inte längre begreppen förmedlade och enskilda adoptioner. En adoption av ett barn med hemvist i ett annat land ska benämnas som en internationell adoption.
Tillstånd till internationell adoption ska endast få lämnas om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen, med beaktande av samtliga omständigheter, kan antas vara till barnets bästa. Svenska utlandsmyndigheter ska biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får MFoF besluta att förlänga utredningen för viss tid. Ett beslut om tillstånd till internationell adoption ska vara tidsbegränsat och kunna återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
Frågan om tillstånd till adoption ska prövas innan barnet har lämnat ursprungslandet.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
560
Det ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn från ett annat land
I en globaliserad värld kommer det alltid att finnas behov av internationella adoptioner i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat barnets rätt att i första hand växa upp med sin familj vilket kan vara släktingar (eller någon i det utvidgade nätverket) som bor i ett annat land än barnet. En konsekvens av förslaget om att avveckla verksamheten med internationell adoptionsförmedling är att en adoption över landgränser enbart kommer att kunna genomföras utan medverkan av en adoptionsorganisation, det vill säga det som i dag benämns enskild adoption. Som redovisats i avsnitt 8.7.3 finns det risker i den nuvarande processen för enskild adoption. Även när sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Jag anser därför att staten måste ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption över landgränser är till barnets bästa och att processen är rättssäker.
Jag föreslår att det fortsatt ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med hemvist i ett annat land. I avsnitt 8.10.4 föreslår jag vidare att ansvaret för att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention flyttas från socialnämnderna till centralmyndigheten. De nya bestämmelserna syftar till att säkerställa HCCH:s och FN:s uppmaning att internationella adoptioner endast bör genomföras med hjälp av ackrediterade organ i både mottagar- och ursprungslandet. Eftersom det inte längre kommer finnas förmedlade adoptioner behövs inte längre begreppen förmedlade och enskilda adoptioner. En adoption av ett barn med hemvist i ett annat land ska benämnas som en internationell adoption.
Jag bedömer att de nya bestämmelserna om tillstånd till internationell adoption kan föras in i 4 kap. föräldrabalken, LAIS eller i en egen lag. Jag anser att bestämmelserna inte bör föras in i LAIS eftersom den lagen enbart innehåller regler för svensk domstols internationella behörighet och regler om giltighet och rättsverkningar av utländska adoptionsbeslut i Sverige. Som framgår av avsnitt 7.1.1 har de svenska aktörerna, inklusive domstolarna, ställt lägre krav på vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en adoption ska vara till barnets bästa vid internationell adoption. Internationell adoption har
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
561
setts som något annat än nationell adoption. Jag anser därför att det är viktigt att placera de nya bestämmelserna om tillstånd till internationell adoption i 4 kap. föräldrabalken där de grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns. Det innebär en markering av att det inte ska råda någon tvekan om att samma förutsättningar för adoption gäller för alla barn som adopteras av någon med hemvist i Sverige – oavsett om barnet har sitt ursprungliga hemvist i Sverige eller i ett annat land. Ett argument mot att placera bestämmelserna i föräldrabalken är att det är fråga om bestämmelser om tillstånd till adoption som kan liknas vid ett förvaltningsrättsligt förfarande där beslutet ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det förhållandet talar för att placera bestämmelserna i en egen lag. Det bör dock noteras att det finns beslut enligt föräldrabalken som överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 2 kap. 9 § tredje stycket föräldrabalken). Jag bedömer att fördelarna med en placering i föräldrabalken överväger och föreslår därför att de nya bestämmelserna om tillstånd till adoption ska föras in i 4 kap. föräldrabalken.
Tillstånd till internationell adoption kan ges om barnet är släkt med sökanden eller det finns en nära personlig relation
För att få tillstånd från MFoF till en enskild adoption i dag krävs att adoptionen avser ett släktingbarn eller att det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. Särskilda skäl i övrigt kan vara att sökandena har bott och arbetat i ursprungslandet, har sitt ursprung där eller har någon annan speciell relation till landet. Som en konsekvens av min bedömning att det ur ett barnrättsperspektiv inte längre är motiverat att förmedla barn för adoption till okända adoptivföräldrar i Sverige, bör även möjligheten att adoptera ett i förväg okänt barn enskilt inte vara tillåtet. Tillstånd till adoption av ett barn med hemvist i ett annat land bör därför inte kunna ges enbart på grund av att sökanden har sitt ursprung eller har en speciell relation till landet.
Jag föreslår att möjligheten att adoptera ett barn med hemvist i ett annat land begränsas till fall där barnet är släkt med de sökande eller släkt med de sökandes adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden. Möjligheten att adoptera ett barn som är biologiskt hel- eller halvsyskon till sökandens adoptivbarn motiveras utifrån
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
562
barnets rätt att bevara familjerelationer. Syskon ingår vanligen i barns familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen .225Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer .226Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel att syskon inte bör skiljas åt .227
Tillstånd till internationell adoption bör även kunna ges i de fall det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. Relationen mellan sökanden och barnet ska inte ha uppstått i adoptionssyfte.
Jag bedömer att kravet på att det ska finnas en personlig relation mellan barnet och sökanden redan före adoptionen minskar risken för att barnets rätt till sin identitet och kännedom om sitt ursprung enligt artikel 7 och 8 i barnkonventionen kränks. Att sökanden känner barnet före adoptionen stärker vidare möjligheterna för barnet att kunna upprätthålla kontakt med sina ursprungsföräldrar, syskon och släkt i hemlandet samt behålla sitt språk och sin kultur enligt artikel 20 och 30 i barnkonventionen. Ett krav på personlig relation minskar även risken för handel med barn.
MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa
Som redovisats i avsnitt 8.2.3 utgår förarbetena från att det inte sker någon egentlig förmedling vid adoption av ett känt barn. För att stärka rättssäkerheten och bättre ta tillvara barnrättsperspektivet gör dock MFoF ändå en viss prövning av om förfarandet är godtagbart vid adoption av ett släktingbarn. I syfte att stärka kontrollen av de internationella adoptionerna föreslår jag att det införs nya bestämmelser i 4 kap. föräldrabalken som innebär att MFoF ska pröva både att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen
225 Olsson mot Sverige (nr 1) no. 57324/08 den 13 maj 2014 och Moustaquim mot Belgien no. 12313/86 den 18 februari 1991. 226 J. Tobin (2019), s. 777. 227 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
563
är till barnets bästa. Prövningen motsvarar delvis den prövning som i dag görs vid beslut om utlandsauktorisation enligt 6 a § punkt 1 och 2 LIA. MFoF ska endast få lämna tillstånd till adoption under förutsättning att:
1. landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering
av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i barnkonventionen och i 1993 års Haagkonvention,
2. landet har en fungerande administration kring internationell
adoptionsverksamhet,
3. det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att
genomföra en internationell adoption från landet, samt
4. sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen
(2025:000 )228och adoptionen med beaktande av samtliga omständigheter kan antas vara till barnets bästa.
Vid bedömningen av om adoptionen är till barnets bästa ska, förutom de allmänna bestämmelserna i 4 kap.1–10 §§föräldrabalken (inklusive barnets rätt att få information, framföra sina åsikter och lämna samtycke), särskilt beaktas
• att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sin biologiska familj eller hos en annan omsorgsperson i barnets hemland, och
• att behöriga myndigheter i barnets hemland har bedömt att barnet är i behov av adoption och att det finns erforderliga samtycken till adoptionen.
MFoF behöver motivera beslutet noga. Bland annat bör det framgå vilka aspekter som beslutsfattaren ansett vara relevanta i bedömningen av barnets bästa. Det är viktigt att den adopterade personen i efterhand kan se vilka ansträngningar som gjorts för att inhämta hans eller hennes åsikter och att åsikterna var viktiga när ansökan om adoption prövades. Om beslutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt framg å.229
228 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 229 Se prop. 2017/18:186Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 96.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
564
Svenska utlandsmyndigheter ska biträda MFoF med utredning som rör tillstånd till internationell adoption
I likhet med vad som i dag gäller vid prövning av utlandsauktorisation, föreslår jag att MFoF vid prövningen av om förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa, ska samråda med svensk ambassad eller konsulat i barnets hemland. Vid behov ska myndigheten även ta kontakt med barnrättsorganisationer som är verksamma i landet för att få en mer allmän bild av barns situation i landet. I dag finns det inte någon särskild skyldighet för de svenska utlandsmyndigheterna att bistå MFoF i samband med utlandsauktorisation. Det medför att det bistånd MFoF får varierar mellan länderna. Jag anser därför att svenska utlandsmyndigheter, på samma som de biträder svenska socialnämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, ska vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Det kan till exempel handla om att tillhandahålla aktuell information om lagstiftning och hur administrationen av en internationell adoption fungerar i landet. Det kan också handla om att bistå vid utredning av släktskap mellan sökanden och barnet, till exempel genom att medverka till provtagning för DNA-undersökning. Den svenska utlandsmyndigheten kan även bistå med att ge en generell bild av situationen för barn i landet vilket kan ha betydelse för bedömningen av om adoptionen är till barnets bästa. En bestämmelse om skyldighet för svenska utlandsmyndigheter att biträda MFoF ska föras in i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen.
Beslut om tillstånd till adoption ska fattas inom tre månader
Den genomsnittliga handläggningstiden hos MFoF av ärenden om tillstånd till enskild adoption har varit 70 dagar de senaste två åren. Handläggningstidens längd varierar och påverkas bland annat av vilka utredningsåtgärder MFoF behöver vidta med anledning av ansökan. Jag föreslår därför att ett beslut om tillstånd till adoption av ett barn från utlandet ska fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in. Om det finns särskilda skäl får MFoF besluta att förlänga utredningen för viss tid. Särskilda skäl för att förlänga utredningstiden kan till exempel vara att det är svårt att få
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
565
kontakt med utländska myndigheter eller att sökandena behöver komplettera sin ansökan.
Prövningen ska göras innan barnet lämnar ursprungslandet
För att en prövning av om en adoption är till barnets bästa ska uppnå sitt syfte ska MFoF:s prövning, precis som i dag, göras innan barnet har lämnat ursprungslandet. Det ska alltså finnas ett giltigt beslut från MFoF innan barnet lämnar landet. Om ett sådant beslut saknas ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige. MFoF kan enligt 5 § andra stycket LAIS, om det finns synnerliga skäl, godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förutsättningarna inte är uppfyllda. Jag har övervägt att även villkora det automatiska erkännandet av adoptioner från andra länder med ett krav på att fortsatt samtycke har lämnats. Det har betydelse i adoptioner från länder som inte är anslutna till 1993 års Haagkonvention. En risk är dock att länder som inte är anslutna saknar procedurer för att invänta fortsatt samtycke och att ett adoptionsbeslut kan hinna fattas innan ett fortsatt samtycke har lämnats. Jag ser därför problem med en sådan ordning.
Om MFoF inte godkänner att det utländska adoptionsbeslutet ska gälla i Sverige kan adoptivföräldrarna, med dagens regler, ansöka om adoption av barnet i svensk domstol. I en sådan situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa. I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräldrarna kringgått adoptionslagstiftningen. I avsnitt 8.10.5 lämnar jag förslag som syftar till att förhindra att de regler som ska säkerställa barnets bästa vid adoption på detta sätt inte respekteras.
Ett beslut om tillstånd till adoption ska vara tidsbegränsat och ska kunna återkallas
Ett beslut om tillstånd till adoption ska gälla så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000) .230Om socialnämndens medgivande upphör att gälla innan den som
230 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
566
har fått ett tillstånd har tagit emot barnet i sin vård och personen fortfarande vill adoptera måste han eller hon göra en ny ansökan om internationell adoption.
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera MFoF om förändringar, i Sverige eller i utlandet, som kan ha betydelse för tillståndet till adoption av barnet. Det kan till exempel handla om förändringar i de sökandens eller i barnets livssituation. Det kan också vara att det inte längre finns ett godtagbart förfarande för adoptioner från det aktuella landet eller misstankar om oegentligheter. Ett beslut om tillstånd till adoption ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
Beslut om tillstånd och återkallelse av tillstånd ska kunna överklagas
MFoF:s beslut om tillstånd till internationell adoption och återkallelse av ett tillstånd till internationell adoption, ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
8.10.4 Prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF
Utredarens förslag: Ansvaret för prövningen av om adoptions-
förfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention ska flyttas från socialnämnderna till MFoF.
Fokus i prövningen ska vara att säkerställa att all dokumentation finns tillgänglig och att den är korrekt. MFoF bör etablera ett samarbete med en aktör som kan göra en teknisk bedömning av om adoptionsdokumenten i ärendet är äkta.
MFoF:s ska skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan pröva om samtycke ska ges. Tiden ska kunna förlängas om det finns särskilda skäl.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
567
MFoF har bättre förutsättningar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta
Som redovisats i avsnitt 8.2.4 ansvarar kommunerna för att pröva och besluta om adoptionsförfarandet får fortsätta. I det ansvaret ligger både att pröva sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det föreslagna barnet och att granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om barnets identitet, samtycke, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Som framgår i avsnitt 8.7.3 gör socialtjänsten dock i regel inte någon närmare kontroll av adoptionshandlingarna. Uppfattningen är att det är adoptionsorganisationerna som ska granska adoptionshandlingarna.
MFoF har föreslagit att den i egenskap av centralmyndighet ska överta ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsförfarandet får fortsätta eftersom det skulle ge en möjlighet att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstiftning och konventioner, bland annat på barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Jag delar MFoF:s bedömning att den i egenskap av centralmyndighet och med den kunskap den har om adoptionsverksamheten, har bättre förutsättningar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta. Jag föreslår därför att prövningen enligt 6 kap. 14 § So L231ska flyttas från socialnämnderna till MFoF.
Mitt förslag i avsnitt 8.10.3 innebär att adoption av ett barn med hemvist i ett annat land, endast kommer vara tillåten i de fall det finns en nära personlig relation mellan de sökande och barnet redan före adoptionen. Prövningen av sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det specifika barnet kommer därvid göras redan i samband med MFoF:s tillstånd till adoption. Fokus vid prövningen av fortsatt samtycke kommer därför främst vara att säkerställa att all dokumentation om barnet finns tillgänglig och att den är korrekt. MFoF ska därvid noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, samtycke, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
23124 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
568
MFoF ska skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan pröva om samtycke ska ges. Eftersom handlingar kan behöva översättas och kompletteras föreslår jag att tiden ska kunna förlängas om det finns särskilda skäl.
MFoF:s beslut att inte lämna samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
MFoF bör etablera ett samarbete med en aktör som kan granska att adoptionsdokumenten är äkta
Som konstaterats gör socialnämnderna i dag ingen prövning av att dokumenten i adoptionsärendet är äkta. Enligt HCCH:s rekommendationer bör staterna införa förfaranden som gör det möjligt för myndigheterna att snabbt och effektivt granska och kontrollera giltigheten, riktigheten och fullständigheten hos de dokument som läggs fram under adoptionsprocessen. Staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, samtycke till adoption och beslutet om barnets adopterbarhet skickas till det mottagande landet .232
Jag anser att MFoF, på liknande sätt som den norska centralmyndigheten, bör samverka med en lämplig aktör som kan bistå med att granska att adoptionsdokumenten är äkta. Till exempel utför Dokumentanalyssektionen inom Nationellt forensiskt centrum (NFC) kvalificerade dokumentundersökningar. NFC kan även genomföra undersökningar på uppdrag av andra än polisen .233Enligt artikel 10.1 Palermoprotokollet ska staternas rättsvårdande myndigheter, immigrationsmyndigheter och andra berörda myndigheter på lämpligt sätt samarbeta med varandra genom informationsutbyte för att förhindra människohandel, se volym 2 kapitel 1.
232 HCCH (2023), s. 82 f. 233 E-post till Adoptionskommissionen från Informationsteknikenheten vid Nationellt forensiskt centrum (NFC) den 21 oktober 2024.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
569
Underrättelseskyldighet till socialnämnden
För att socialnämnden ska kunna ta sitt ansvar för barnets situation innan beslut har fattats om adoption (6 kap. 1 § So L)234och efter beslutet om adoption (5 kap. 1 § punkt 9 SoL ),235måste nämnden få information om att de blivande adoptivföräldrarna kommer att ta emot ett barn i sitt hem. MFoF ska därför underrätta den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 6 kap. 12 § So L236om att myndigheten har lämnat samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Underrättelseskyldigheten innebär att sekretessen bryts enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Socialnämnden ska därvid ta kontakt med de blivande adoptivföräldrarna för att planera hur och när en uppföljande kontakt ska tas sedan barnet har tagits emot i sökandens hem.
8.10.5 Om sökanden saknar tillstånd från MFoF ska domstolen avvisa ansökan om adoption
Utredningens förslag: En ansökan om adoption som avser ett
barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption får tas upp till prövning av domstolen endast om MFoF har gett tillstånd till adoptionen.
De regler som ska säkerställa barnets bästa vid adoption måste respekteras
Som framgår av avsnitt 8.7.3 finns det inget som hindrar att den som vill adoptera ett barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet samt tillstånd till enskild adoption och samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. I en sådan
23422 kap. 8 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 23518 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 23624 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
570
situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa och socialtjänsten blir då skyldig att se till att barnet får det skydd och stöd som det behöver (5 kap. 1 § punkt 8 So L).237I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräldrarna kringgått adoptionslagstiftningen. Den enda sanktionsmöjlighet som finns är att de sökanden kan dömas till böter (15 § LIA).
Jag anser att det är mycket problematiskt att det regelverk som syftar till att säkerställa barnets bästa vid internationell adoption kan kringgås på detta sätt. Att sökande kan dömas till böter i efterhand är enligt min bedömning inte tillräckligt för att förhindra ett kringgående av regelverket. I syfte att stärka rättssäkerheten vid internationella adoptioner föreslår jag därför, i likhet med 2008 års adoptionsutredning, att i det fall att ansökan om adoption gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption bör svensk domstol få ta upp en ansökan om adoption till prövning endast om sökandena har fått MFoF:s tillstånd att adoptera. Ett sådant tillstånd förutsätter enligt utredningens förslag att det har prövats att den tänkta adoptionen är till barnets bästa (se avsnitt 8.10.3). Om sökanden inte har bifogat ett beslut om tillstånd till adoptionen, ska domstolen avvisa sökandens ansökan om adoption. En bestämmelse om att domstolen bara får pröva en ansökan om adoption om MFoF har lämnat tillstånd till adoptionen bör införas i föräldrabalken.
Om det skulle hända att ett barn redan har adopterats i sitt hemland innan det kommer till Sverige, kan konsekvensen bli att adoptanten varken kan få adoptionen godkänd av MFoF eller få ett nytt beslut om adoption i svensk domstol. Enligt huvudregeln i 5 § LAIS ska ett utländskt beslut om adoption inte godkännas om adoptionen inte har genomförts enligt bestämmelserna i 4 kap.26–31 §§föräldrabalken. MFoF kan dock enligt 5 § andra stycket LAIS godkänna ett utländskt adoptionsbeslut trots att förutsättningarna inte är uppfyllda, om det finns synnerliga skäl. Det kan till exempel röra sig om situationer då det finns en rimlig förklaring till att regelverket för internationella adoptioner inte har följts och det med hänsyn till barnets bästa skulle framstå som stötande om adoptionen inte blev gällande i Sverige. MFoF:s beslut att inte godkänna ett utländskt adoptionsbeslut kan överklagas till förvaltningsrätten.
23718 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
571
Är ett krav på tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption förenligt med regeringsformen och Europakonventionen?
Artikel 6 i Europakonventionen handlar om rätten till domstolsprövning och till en rättvis rättegång. Av artikeln följer att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag (artikel 6.1). Adoption är en typ av fråga som rör civila rättigheter och därför anses falla under tillämpningsområdet för artikel 6. Ett krav på tillstånd från MFoF till internationell adoption skulle kunna anses komma i strid med konventionens artikel 6 både vad gäller rätten till domstolsprövning och kravet på förhandling inom skälig tid. Enligt 2 kap. 11 § regeringsformen ska en rättegång genomföras rättvist och inom skälig tid. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
Ett krav på tillstånd för att få väcka talan om adoption utgör ett villkor för domstolsprövning som skulle kunna innebära ett åsidosättande av den enskildes rättigheter enligt Europakonventionen. Rätten till domstolsprövning får dock begränsas på olika sätt under förutsättning att begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsningarna får dock inte vara så långtgående att de urholkar det centrala innehållet i den av artikeln garanterade rättigheter .238
Syftet med att uppställa krav på tillstånd till internationell adoption som villkor för domstolens sakprövning är att säkra att tillräcklig utredning finns för att säkerställa att barnets bästa tillgodoses genom adoptionen. Det krav på tillstånd som jag föreslår i avsnitt 8.10.3 syftar till att säkerställa att det finns särskilda skäl att adoptera, att förfarandet är godtagbart och att adoptionen är till barnets bästa. Tillståndet ska ges innan barnet lämnar sitt hemvistland. För att MFoF ska pröva en ansökan om tillstånd att adoptera ett barn från ett annat land krävs att sökande har medgivande från socialnämnden enligt 6 kap. 12 § SoL .239Ett medgivande får lämnas endast om sökanden är lämpad att adoptera. Vid bedömningen av den sökandes lämp-
238 Se Ashingdane mot Storbritannien no. 8225/78 den 28 maj 1985. 23924 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
572
lighet ska vissa i lagen särskilt angivna omständigheter beaktas såsom sökandens kunskaper och insikter och adoptivbarn och deras behov, den planerade adoptionens innebörd och den sökandes personliga egenskaper och sociala nätverk. Den sökande ska också ha deltagit i en av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption. Sammantaget utgör dessa krav ett skydd för att barn från ett annat land adopteras av svenska sökande endast i de fall det, så långt det är möjligt, kan fastställas att adoptionen är till barnets bästa. Den föreslagna regleringen avser krav på medgivande respektive tillstånd till adoption från behöriga myndigheter innan en domstol kan pröva ett yrkande om adoption. Kraven är uppställda för att säkerställa att en adoption av ett barn är till barnets bästa och bör därför vara uppfyllda för att frågan om adoption ska kunna prövas. Detta är ett legitimt syfte med den föreslagna ordningen och är därför enligt min bedömning förenlig med regleringen i Europakonventionen .240
Av Europadomstolens praxis följer att om talan vid domstol kan väckas först efter ett förberedande administrativt förfarande, ska även tiden för förfarandet räknas in i den tid som ska bedömas enligt artikel 6. 1.241Enligt förslaget i avsnitt 8.10.3 ska MFoF:s utredning vid ansökan om internationell adoption vara slutförd senast inom tre månader. Min bedömning är att förslaget därmed också i detta hänseende är förenligt med Europakonventionen.
Är ett krav på tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption förenligt med ett barnrättsperspektiv?
När regeringen i prop. 2017/18:121 tog ställning till förslaget från 2008 års adoptionsutredning om ett krav på medgivande respektive tillstånd för att få domstolsprövning av en ansökan om adoption, anfördes att ett sådant krav kunde vara problematiskt ur ett barnrättsperspektiv. Någon närmare förklaring av vad som avsågs med detta gavs inte. Regeringen påpekade att i ett enskilt fall kan det tänkas
240 Jämför kravet enligt 6 kap. 17 c § föräldrabalken på deltagande i informationssamtal för att ett yrkande om vårdnad, boende och umgänge ska få tas upp till prövning. 241 Se till exempel König mot Tyskland no. 6232/73 den 28 juni 1978, Erkner och Hofauer mot Österrike den 24 oktober 1986 och 24 mars 1987, Schouten och Meldrum mot Nederländerna no. 19005/91; 19006/91 den 9 december 1994 och Hans Danelius et al (2023), Mänskliga
rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 385.
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
573
att en adoption med hänsyn till samtliga omständigheter anses vara till barnets bästa trots att regelverket inte har följts. Att inte tillåta att ansökan prövas i sak kan då framstå som orimligt.
Att anlägga ett barnrättsperspektiv innebär att erkänna och respektera ett barns fulla människovärde, att barnets integritet respekteras och att ett barn inte diskrimineras på grund av härkomst, kön, religion, funktionsnedsättning eller andra liknande skäl. Förenklat uttryckt kan ett barnrättsperspektiv beskrivas som att i varje sammanhang där ett barns rättigheter aktualiseras utgå ifrån de principer som slås fast i barnkonventionen och att tillse att ett barns rättigheter tillgodoses. Det är just detta som säkras genom ett krav på att det ska finnas ett medgivande från socialnämnden att ta emot ett barn för adoption och genom kravet på tillstånd från MFoF om tillstånd till adoption av ett känt barn och att barnet blivit tillgängligt för adoption på ett sätt som är till barnets bästa. Kraven syftar till att ge domstolen ett grundligt underlag för att bedöma barnrättsperspektivet, ett underlag som är särskilt viktigt när det är fråga om att flytta ett barn över nationsgränser med allt vad det för med sig när det gäller att tillgodose barnets alla intressen, inte bara rätten till familj.
Förslagen löser delvis problemet med bristfällig statistik
Som redovisas i avsnitt 8.3.1 har MFoF ingen samlad statistik över hur många enskilda adoptioner som genomförs varje år, eftersom vissa sökanden vänder sig direkt till tingsrätten med en ansökan om adoption utan att MFoF prövat om förfarandet är godtagbart. Statskontoret har tidigare påtalat att tingsrätterna inte för någon statistik över adoptionsärenden utifrån adoptionstyp, det vill säga hur många enskilda respektive förmedlade adoptioner som de hanterar .242I mitt uppdrag har ingått att överväga om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin statistik kring olika typer av adoptioner och om domstolarna bör ha rapporteringsskyldighet om adoptioner till MFoF.
Mitt förslag om att verksamheten med att förmedla barn för adoption ska avvecklas innebär att det inte längre behövs någon uppdelad statistik på enskilda respektive förmedlade adoptioner. Det
242 MFoF, Årsredovisning 2019 och Statskontoret (2021), s. 78, 97 och 117 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner SOU 2025:61
574
kommer endast att finnas en ärendetyp: internationell adoption. Mitt förslag om att det ska krävas tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption innebär dessutom att samtliga adoptionsärenden kommer att gå via MFoF. Myndigheten kommer därmed att få information om samtliga ärenden som rör internationell adoption till Sverige. Däremot kommer MFoF inte per automatik få information om vilka av dessa ärenden som leder till ett beslut om adoption i svensk domstol. Därmed kommer MFoF inte heller i fortsättningen att få fullständig statistik över antalet internationella adoptioner till Sverige.
Jag har övervägt att föreslå ett tillägg i 2 § förordningen (1949:661) om skyldighet för domstol att lämna uppgifter i mål och ärenden enligt föräldrabalken, m.m., som innebär att domstolarna ska lämna uppgift om beslut om adoption till MFoF. Mot bakgrund av det låga antalet internationella adoptioner bedömer jag dock att det inte är motiverat.
8.10.6 Om regeringen inte vill avsluta förmedlingsverksamheten måste systemet reformeras
Utredarens bedömning: Om regeringen inte vill avsluta förmed-
lingsverksamhet genom auktoriserade sammanslutningar måste verksamheten reformeras från grunden. I dag finns ekonomiska intressen i förmedlingsverksamheten som innebär en påtaglig risk i den internationella adoptionsprocessen. Barnets bästa måste vara överordnat alla andra intressen.
Staten måste finansiera förmedlingsverksamheten
Adoptionsorganisationernas beroende av adoptionsavgifter för sin verksamhet måste elimineras eftersom det innebär en påtaglig risk för att vuxnas behov prioriteras framför barnens behov.
Som redovisas i avsnitt 8.3.2 och 8.7.3 kommer AC:s genomsnittliga adoptionskostnad för 2025 att uppgå till cirka 280 000 svenska kronor. Adoptivföräldrar betalar den administrativa kostnaden för själva förmedlingen (kostnader som finns i anslutning till den svenska adoptionsorganisationen) samt de faktiska kostnader som
SOU 2025:61 Vägen framåt för internationella adoptioner
575
är kopplade till adoptionen i utlandet (kostnader till myndigheter, domstolar, tolk, översättningskostnader med mera) .243Sverige särskiljer finansiering och organisering av internationella adoptioner från nationella adoptioner som handläggs av socialtjänsten och finansieras med offentliga medel. Jag anser att samma syn på finansiering av adoptioner ska gälla oavsett om det barn som ska adopteras har fötts i Sverige eller i utlandet. Det innebär att adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet i mycket högre grad än i dag – eller till och med fullt ut – ska finansieras av staten. Dessutom delar jag 2003 års adoptionsutrednings slutsats att den del av adoptionsavgiften som avser kostnader i barnets ursprungsland endast ska beräknas på de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption. Att adoptionsavgifterna – som i dag – även finansierar ursprungsländernas välfärdsutveckling i övrigt innebär hög risk för att det skapas ett beroende av inkomster från internationell adoptionsverksamhet och ett incitament att förmedla fler barn för internationell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv.
Det krävs en betydligt starkare kontroll från svenska aktörers sida av att adoptionen är till barnets bästa
En förutsättning för en fortsatt förmedlingsverksamhet genom ideella föreningar är att de förslag som MFoF lämnade i maj 2024 och som syftar till att stärka tillsynen över adoptionsorganisationernas förmedlingsarbete genomförs .244Utifrån de brister jag konstaterat vad gäller adoptionsorganisationernas ansvar för att säkerställa att det finns en fullgod dokumentation i varje adoptionsärende, måste det dessutom säkerställas att adoptionsorganisationerna, fullt ut, följer de krav som följer av HCCH:s vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter .245Det kräver helt andra kontroller, processer och resurser än i dag. Det har från flera håll framförts att om rekommendationerna i HCCH:s vägledning ska följas fullt ut kan internationell adoptionsverksamhet inte bedrivas. Min bedömning är emellertid att om de uppställda kraven inte kan tillgodoses bör internationell adoptionsförmedling av okända barn inte tillåtas.
243 BFA. Förändra finansieringen av adoptionsverksamheten i Sverige. https://www.bfa.se/media/ 1316/forandra-finansieringen-av-adoptionsverksamheten-i-sverige.pdf. Hämtad 2025-03-27. 244 MFoF (2024), Fler verktyg inom tillsynen. 245 HCCH, (2023).
577
9 Adoptionsspecifikt stöd
9.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen utreda behov av adoptionsspecifikt stöd, föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras. Adoptionskommissionen ska även lämna förslag på vilka åtgärder regeringen, statliga myndigheter och adoptionsförmedlare i Sverige bör vidta när uppgifter om oegentligheter inom den internationella adoptionsverksamheten framkommer. Kommissionen ska också föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention .1
9.2 Inledning
Enligt artikel 9 i 1993 års Haagkonvention ska centralmyndigheterna främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer .2I både internationell och svensk rätt finns dessutom bestämmelser som rör adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet.
Med begreppet adoptionsspecifikt stöd, eller Post Adoption Services (PAS), avses ofta stöd som ges till adopterade personer och deras föräldrar före, under och efter en adoption. Detta kapitel
1 Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet - lärdomar och vägen framåt, s. 10 och 12. 2 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention. Guide No.1, s. 125.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
578
handlar om stöd efter adoption till framför allt adopterade personer men i viss mån även adoptivföräldrar. Adoptionsspecifikt stöd betyder därför här främst insatser till adopterade personer för att tillgodose behov som på olika sätt kan härledas till omständigheter kopplade till adoptionen. Vilket behov av stöd som adopterade personer har kan däremot skilja sig åt och behöver inte vara specifikt för just adopterade personer.
9.3 Övergripande bedömning av behovet av stöd
Utredarens bedömning: Det stöd som finns i dag till personer
som adopterats internationellt räcker inte för att möta behoven. Internationellt adopterade personer behöver erbjudas ett bättre stöd i ursprungssökning och ett bättre psykosocialt stöd. Det behövs även ett visst ekonomiskt stöd till internationellt adopterade personer som vill söka sitt ursprung. Kunskapen och kompetensen om adopterade och adoptionsrelaterade frågor behöver också öka i samhället, särskilt hos de yrkesgrupper som möter adopterade personer som kan vara i behov av stöd. Det gäller bland annat socialtjänsten, barn- och ungdomspsykiatrin och vuxenpsykiatrin samt övrig hälso- och sjukvård, förskola och skola.
9.3.1 Det har länge funnits kunskap om att adopterade personer kan behöva särskilt stöd
Flera forskningsstudier har visat att adopterade personer kan vara i behov av särskilt stöd
En rad tidigare studier och rapporter har visat att det behövs särskilt stöd till personer som har adopterats och att de inte får tillgång till adekvat stöd och behandling. Redan på 1980-talet visade forskning på behovet av särskilt stöd för utlandsadopterade personer. I mitten av 1990-talet framkom i en rapport från Statens Institutionsstyrelse (SiS) att ungdomar som adopterats från ett annat land var överrepresenterade bland de inskrivna på särskilda
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
579
ungdomshem. De var ofta inskrivna på grund av psykiska probl em.3Forskaren Anders Hjern uppmärksammade i slutet av 1990-talet gruppen adopterade i en folkhälsostudie om barn med utländskt ursprung i Stockholm .4Det blev början till fortsatt forskning. En studie från 2002 visade att personer som adopterats från ett annat land hade högre självmordstal och påtagligt förhöjd risk för psykisk sjukdom och missbruk .5
Regeringen bedömde 2001 att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) inte hade tillräckliga kunskaper om de särskilda problem som adopterade personer kunde uppleva, särskilt under tonårstiden. Regeringen påpekade också att det endast var de större kommunerna som hade möjlighet att bygga upp kunskap och erfarenhet om adopterade personers behov av stöd samt erbjuda särskild rådgivning för barn. Därför gav regeringen en utredning i uppdrag att föreslå åtgärder som bättre tillgodosåg adoptivfamiljernas behov .6I den forskningsgenomgång som utredningen om internationella adoptionsfrågor lät göra framkommer att adopterade personer var överrepresenterade i kliniska grupper vad gällde psykiska problem, relationsproblem, skolproblem och asocialt beteende. Ju äldre barnet varit vid adoptionen, desto större risk för psykiska och sociala anpassningsproblem. Tonåren och tidig vuxenålder var perioder med ökade svårigheter på grund av identitetsproble m.7Regeringen lämnade dock inte något förslag om stöd i den efterföljande propositionen. Vi vet inte anledningen till detta. Utredaren för 2003 års adoptionsutredning uppger att en anledning kan vara att utredningens förslag inte var tillräckligt konkret utformat och att de inte heller föreslog en finansierin g.8
Två decennier senare, 2021, påtalade regeringen återigen att det behövs ökad kompetens för att möta den högre psykiska ohälsan hos adopterade personer jämfört med befolkningen i övrigt. Reger-
3 Statens institutionsstyrelse (1996), Adoptivbarn, ungdom och omhändertagen. Dokumen-
tation från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem.
Allmän SiS-rapport 1996:4. 4 A. Hjern (1998), Migration till segregation - en folkhälsorapport om barn med utländskt ur-
sprung i Stockholm, Centrum för barn- och ungdomshälsa. Samhällsmedicin, Stockholms läns
landsting. 5 A. Hjern, F. Lindblad och B. Vinnerljung (2002), Suicide, psychiatric illness, and social maladjustment in intercountry adoptees in Sweden: a cohort study. The Lancet. Vol. 360, nr 9331, 10 August 2002, s. 443–448. Läkartidningen. Vol. 100, nr 9, 2003, s. 707–709. 6 Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m. 7SOU 2003:49Adoption till vilket pris? Volym 2 Sammanställning av adoptionsforskning, s. 11 ff. 8 Intervju med den särskilda utredaren för 2003 års adoptionsutredning 2024-02-20.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
580
ingen gav därför Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade personer. Socialstyrelsen konstaterar i sin rapport från 2022 att de allra flesta personer som har adopterats internationellt har en positiv, social, kognitiv och emotionell anpassning, samtidigt som forskning visar att de som grupp har högre risk än andra för allvarlig psykisk och social ohälsa samt suicid. Orsaker till detta har enligt Socialstyrelsen koppling till uppväxtförhållanden innan adoptionen samt adoptivföräldrarnas beredskap och tillgång till adekvat stöd för den som har adopterats .9Även Socialstyrelsens intervjuer med organisationer för adopterade, adoptionsorganisationer och företrädare för professionen visade att adopterade personer har en ökad sårbarhet på grund av uppbrott, separationer och andra händelser som kan medföra olika typer av trauma. Det kan i sin tur leda till anknytningsproblematik som påverkar den adopterade personen under hela livet. Om barnet inte fått sina behov tillgodosedda, kan det leda till exempelvis psykisk ohälsa, riskbruk, beroendeproblematik och självskadebeteenden i vuxen ålder .10
År 2021 gav Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) i uppdrag åt forskarna Anders Hjern och Bo Vinnerljung att genomföra en registerbaserad studie om hälsa och sociala livsvillkor hos internationellt adopterade personer i vuxen ålder. Syftet var att följa upp de studier som gjordes 20 år tidigare och som visade att personer som adopterats internationellt hade påtagligt ökade risker för psykiatrisk vård och självmord under ungdomsåren och som ung vuxen. I studien jämförs internationellt adopterade personer med gruppen flyktingar samt infödda svenskar med svensk bakgrund. Resultaten av studien visar att internationellt adopterade personers ökade behov av psykiatrisk vård fortsätter upp i vuxen ålder. Jämfört med flyktingar och svenskfödda hade internationellt adopterade personer oftare behandlats inom psykiatrisk vård efter 18 års ålder. Internationellt adopterade personer var överrepresenterade vad gällde såväl depressioner, missbruk, psykossjukdomar och självmordshandlingar som andra självskador. Studien visade dessutom att personer som har adopterats internationellt har svårare än andra att etablera och vidmakthålla parrela-
9 Socialstyrelsen (2022), Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika
behov hos adopterade, s. 7 ff.
10 Socialstyrelsen (2022), s. 56 ff.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
581
tioner och lever oftare ensamma i vuxen ålder, vilket ökar risken för depression och självmord. Studien visar enligt forskarna på behov av statligt stöd till både adoptivfamiljer och adopterade personer .11
Personer som har adopterats har upplevt fler riskfaktorer för psykisk ohälsa än andra
Vår psykiska hälsa påverkas av en mängd faktorer såsom ärftlig sårbarhet, villkor under uppväxten, hur vi har det ekonomiskt och socialt, vanor och beteenden, förmåga att hantera påfrestningar med mera .12Faktorer som påverkar den psykiska hälsan kallas ibland för skyddsfaktorer och riskfaktorer. Ju fler riskfaktorer man utsätts för desto större risk att drabbas av psykisk ohäls a.13
Forskning om Adverse Childhood Experiences (ACE) visar att svåra händelser under barndomen medför ökad risk för fysisk och psykisk ohälsa senare i livet .14ACE medför ökad risk för sjukdom och för tidig död i en rad folksjukdomar, såsom svår psykisk ohälsa, cancer, hjärt-kärlsjukdom och diabetes. Ju fler negativa barndomsupplevelser desto större risk för negativa följder. Att negativa barndomsupplevelser tidigt i livet kan ha så allvarliga följder hänger samman med den allvarliga, så kallade toxiska stress som påverkar barnets centrala nervsystem och andra organ under utvecklingen till vuxen. Negativa barndomsupplevelser har en omfattande negativ påverkan på människors liv och hälsa långt upp i åren och kan även påverka nästa generation .15
Många personer som har adopterats internationellt har upplevt flera svåra händelser tidigt i livet, som till exempel att separeras från sina föräldrar, byten av omvårdnadspersoner samt psykisk och fysisk vanvård. Många vittnar dessutom om rasism, diskriminering och
11 A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), Hälsa och sociala livsvillkor hos internationellt adop-
terade i vuxen ålder, s. 42 ff.
12 https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och-suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/. Hämtad 2024-12-20. 13 https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och-suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/. Hämtad 2024-12-20. 14 Centers for Disease Control and Prevention (2021), Adverse Childhood Experiences
Prevention Strategy. Atlanta, GA: National Center for Injury Prevention and Control,
Centers for Disease Control and Prevention. 15 S-O. Andersson et al. (2021), Adverse Childhood Experiences are associated with choice
of partner, both partners' relationship and psychosocial health as reported one year after birth of a common child. A cross-sectional study.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
582
utanförskap som börjar i skolan och följer med upp i vuxen ålder. Att adopterade personer ofta har utsatts för flera sådana riskfaktorer ger en ökad sårbarhet, som kan göra sig påmind i olika skeden av den adopterade personens liv, till exempel i samband med förändringar eller livskriser. Att bli tonåring, etablera ett parförhållande, att bli förälder eller förlora en nära anhörig är några exempel på sådant som kan innebära extra påfrestningar för en adopterad person. Tillgång till professionellt stöd i sådana livssituationer minskar risken för framtida ohälsa.
9.3.2 Visst adoptionsspecifikt stöd erbjuds redan i dag
I dag erbjuds visst adoptionsspecifikt stöd av socialtjänsten, hälso- och sjukvården och MFoF. Även Adoptionscentrum (AC) och organisationer för adopterade erbjuder stöd till adopterade personer.
Socialtjänsten har enligt 5 kap. 1 § punkt 9 So L16ett särskilt utpekat ansvar att ge stöd och hjälp till adopterade barn och deras familjer efter en adoption. De ska tillgodose adoptivfamiljers behov av stöd och rådgivning. Socialtjänstens särskilda ansvar för stöd till adopterade omfattar dock inte vuxna adopterade. Såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården har därutöver ett övergripande ansvar att erbjuda det stöd och den vård som den enskilde behöver. Därmed har exempelvis primärvården, elevhälsan, ungdomsmottagningarna och BUP ett övergripande ansvar att utifrån sina respektive uppdrag tillgodose det stöd och den vård som adopterade och deras familjer behöver. Socialtjänsten har inte något särskilt ansvar vad gäller stöd till ursprungssökning, men bör enligt MFoF:s allmänna råd erbjuda råd och stöd när en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption. Socialtjänsten bör också ge information om vart man kan vända sig för att få veta mer om sitt ursprun g.17MFoF har publicerat en vägledning vid ursprungssökning för landets kommuner för att stärka socialtjänstens kompetens och möjlighet att stödja internationellt adopterade personer i ursprungssökning.
16 18 kap. 10 socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89En förebyggande
socialtjänstlag - för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
17 MFoF (2022), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS
2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
583
MFoF har sedan 2020 haft två regeringsuppdrag som riktar sig till vuxna adopterade. Det ena är ett tillfälligt uppdrag att tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade personer över 15 år, från och med 2022 även till adoptivföräldrar. Efter upphandling har samtalsstödet erbjudits via Apoteksgårdens Kognitiva Center AB. Samtalsstödet är kostnadsfritt och består av individuella psykoterapeutiska stödsamtal samt gruppsamtal som utförs av legitimerade psykoterapeuter och legitimerade psykologer. Stödet ska vara ett komplement till den ordinarie hälso- och sjukvården och innebär alltså inte någon behandling utan vägledande samtal .18
Det andra uppdraget MFoF har är att erbjuda individuellt stöd till ursprungssökning. Myndigheten har haft tillfälliga regeringsuppdrag sedan 2020, men under 2023 blev det klart med en långsiktig finansiering och kostnaderna för stöd vid ursprungssökning ingår numera i myndighetens ordinarie anslag. Detta stöd är kostnadsfritt och begränsat till personer över 18 år. Stödet avser i första hand ett vägledande stöd i sökprocessen, det vill säga hjälp till självhjälp .19
Auktoriserade adoptionsorganisationer erbjuder också stöd till vuxna adopterade. AC har arbetat med PAS i 30 år, utan statligt stöd. AC erbjuder samtal för adopterade personer om känslor och tankar kring att vara adopterad, dock inte terapeutiskt samtalsstöd. Enligt AC tar de emot cirka fem samtal per dag. Vad gäller ursprungssökning anordnar AC workshops om röttersökning samt visst individuellt stöd vid utlämnande av adoptionshandlingar och stöd inför en återresa. AC arrangerar också gruppåterresor för adopterade och adoptivfamiljer som vill söka sitt biologiska ursprung eller vill lära känna sitt ursprungsland .20Även adoptionsorganisationen Barnen Framför Allt (BFA) har i vissa fall hjälpt personer som adopterats via dem att etablera kontakt med aktuella myndigheter, barnhem och organisationer på plats i ursprungslandet i samband med återresa .21
18 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 3, 6, 12; Möte
med Apoteksgården den 14 juni 2024. 19 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning. Slutrapport januari 2022. Regeringsuppdrag S2019/05315/RS (delvis); MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning. Regeringsuppdrag
S2021/08111 (delvis) Januari 2024. 20 Möte med AC 2023-10-23; MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till inter-
nationellt adopterade vid ursprungssökning; s. 26.
21 https://www.bfa.se/adopterad/. Hämtad 2024-10-21.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
584
Adoptionsorganisationen Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA) har en stiftelse varifrån adopterade personer (i första hand de som adopterats genom FFIA) har möjlighet att ansöka om stipendium för återresa .22
Även flera organisationer och nätverk för adopterade har samlat information om hur adopterade personer kan söka sitt ursprung på sina webbplatser och flera organisationer bistår enskilda med råd och stöd vid ursprungssökning. Det gäller bland annat Svenska koreaaadopterades nätverk (SKAN), Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO) och Chileadoption.se.
9.3.3 Det nuvarande stödet är otillräckligt
Min bedömning är att det stöd som i dag erbjuds internationellt adopterade personer inte är tillräckligt. Socialtjänsten och hälso- och sjukvården har inte tillräcklig kompetens om adoptionsrelaterade frågor för att kunna bemöta internationellt adopterade personer på ett adekvat sätt och ge det stöd som behövs. Dessutom är det adoptionsspecifika stöd som MFoF i dag erbjuder inte tillräckligt. Det finns blandade uppfattningar om det samtalsstöd som myndigheten i dag erbjuder via Apoteksgården. Det finns vissa problem med förtroende för stödet och stödet behöver bli mer tillgängligt. Det stöd i ursprungssökning som MFoF har gett har inte alltid varit tillräckligt konkret och hjälpsamt. Dessutom känner långt ifrån alla internationellt adopterade till att stödet finns.
Det befintliga stödet inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården möter inte de behov som finns
Socialstyrelsens övergripande bedömning utifrån sin kartläggning 2022 var att det stöd och de insatser som erbjuds till adopterade personer och adoptivföräldrar inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården inte möter de behov som finns. Socialstyrelsens kartläggning visar att stödet är fragmentariskt och att det saknas en helhetsbild av hur de adoptionsspecifika behoven kan mötas. Det saknas också i stor utsträckning uppföljning och stöd efter en adoption, behoven uppmärksammas därför ofta först i skolan eller senare i
22 http://www.ffia.se/om-ffias-stiftelse/stipendier-och-bidrag.aspx. Hämtad 2025-04-06.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
585
tonåren och kan då ha utvecklats till olika svårigheter. Kartläggningen visar att det är svårt för kommuner och regioner att upprätthålla adoptionsspecifik kompetens och att det blir svårare med allt färre adoptioner. Det leder till en erfarenhetsbrist vilket i sin tur leder till kunskaps- och kompetensbrist både inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Socialstyrelsens rapport visar att socialtjänsten ser ett behov av kompetensutveckling inom adoptionsområdet medan hälso- och sjukvården anser att kunskap om anknytningsproblematik eller diagnoser (depression, adhd etc.) ofta är tillräckligt för att behandla adopterade personer med psykisk ohälsa. BUP och barnhabiliteringen har inte något specifikt stöd för adopterade personer, utan tar utgångspunkt i personens diagnos. De adoptionsspecifika behoven som BUP identifierat är anknytningsproblematik och sårbarhet .23Värt att påpeka är att svensk hälso- och sjukvård generellt är sjukdoms- och diagnosstyrd. Det kan göra det svårare för hälso- och sjukvården att fokusera på sådant som inte är en sjukdom eller diagnos – exempelvis adoption. Enligt Socialstyrelsen upplevdes det inom socialtjänsten som otydligt vilken hjälp, vård och stöd socialtjänsten ska ge. Det delade huvudmannaskapet mellan socialtjänsten och BUP är ett annat problem som innebär att enskilda slussas mellan olika verksamheter och att det ofta tar lång tid innan de får hjälp och stöd .24
I maj 2024 presenterade psykiatrikern och forskaren Mattias Strand och ST-läkaren i psykiatri Natte Hillerberg en intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd. I studien framkommer att det finns behov av ökad kunskap hos terapeuter och annan vårdpersonal, bland annat om hur adoptionstrauma, rasism och andra post-adoptionsfaktorer inverkar på adopterade personers hälsa. Flera deltagare framhöll att det finns behov av kompletterande psykoterapeutiska tillvägagångssätt utöver KBT. Ett annat problem som lyftes fram av deltagarna i studien var okunskap och ointresse hos vårdpersonal att tala om adoption samt en ”färgblindhet” och ovilja att prata om rasism .25
Även i våra intervjuer har adopterade personer samt psykologer, psykoterapeuter och forskare framfört att det finns för lite kunskap
23 Socialstyrelsen (2022), s. 10. 24 Socialstyrelsen (2022), s. 60 ff. 25 M. Strand och N. Hillerberg (2024), Transnational adoptees in healthcare: barriers, resources, and needs. Front. Public Health. Vol. 12, 22 August 2024.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
586
om adoptionsrelaterade frågor hos de yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården som möter individer med adoptionserfarenhet, till exempel mödra- och barnhälsovården, BUP, ungdomsmottagningar, primärvården och den specialiserade vården samt inom den kommunala hälso- och sjukvården. Bland annat framkommer att psykiatrin behöver bättre kunskap om trauma, rasism och förståelse för hur man kan bemöta adopterade personer.
Olika uppfattningar om MFoF:s befintliga samtalsstöd
MFoF:s utvärdering av stödet visar att de som tagit del av stödet är nöjda. Resultaten från Apoteksgårdens webbenkätundersökning till samtliga som tagit del av stödet, visar på en hög tillfredsställelse med stödet .26En del av dem vi har intervjuat har också framhållit att de tycker att samtalsstödet har fungerat bra och att de fått det stöd de efterfrågat.
Andra är dock mer kritiska till stödet. Föreningar för adopterade har i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört att många adopterade personer är missnöjda med stödet .27Det framkommer också i en enkät som Chileadoption.se genomförde bland sina medlemmar 2023.28Ett problem har varit att Apoteksgården haft ett bristfälligt förtroende bland en del internationellt adopterade, vilket till stor del handlat om att ägaren och grundaren av Apoteksgården har en koppling till adoption som uppfattas som partisk .29Även i våra intervjuer har flera uttryckt missnöje med samtalsstödet, det har exempelvis handlat om bristande kompetens och tillgänglighet. En återkommande invändning har också varit att vägledande samtal inte alltid räcker, utan att vissa behöver kunna erbjudas terapi och behandlande samtal.
26 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar, s. 3, 8 och 13.
27 Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25. 28 Chileadoption.se. Rapport från enkät till medlemmar i Chileadoption.se. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-01-15. 29 Intervju med Apoteksgården 2024-06-14; M. Strand och N. Hillerberg (2024).
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
587
Adopterade personer önskar mer stöd i ursprungssökning än vad som erbjuds i dag
Företrädare för MFoF beskriver att de har kunnat hjälpa adopterade personer i ursprungssökning och återföreningar med ursprungsfamiljer. MFoF uppfattar också att adopterade personer är nöjda med att det är en statlig myndighet som hjälper till .30I sina slutrapporter lyfter MFoF också fram behov av utveckling och förbättring av detta stöd .31I våra intervjuer och i underlag vi fått in har det framkommit att det behövs mer stöd i ursprungssökning än vad MFoF kan erbjuda i dag. Vissa internationellt adopterade personer är kritiska till MFoF:s stöd i ursprungssökning och det är många som inte känner till att myndigheten erbjuder sådant stöd.
I våra intervjuer har det framkommit olika uppfattningar om AC:s stöd i ursprungssökning. Vissa adopterade personer upplever att de fått bra hjälp av AC. Andra är kritiska, bland annat till att AC kräver medlemskap för att stötta i ursprungssökning och tar betalt för en begränsad insats. Flera har också upplevt motstånd från AC när de har velat söka sina rötter.
En del adopterade personer har också haft svårt att hitta sina adoptionshandlingar och navigera i olika arkiv. De efterfrågar enklare tillgång till sina adoptionsdokument och vägledning till var handlingar finns.
Det behövs fler ”neutrala” forum för adopterade personer att mötas, utbyta erfarenheter och stötta varandra
Många internationellt adopterade personer efterfrågar ett informellt stöd, i form av forum där adopterade kan fungera som ett stöd för varandra. Bara att mötas och få spegla sig i varandras erfarenheter beskrivs som värdefullt. En del lyfter främst fram betydelsen av de sociala aspekterna och att få samlas kring en aktivitet. Andra efterfrågar mer uppstyrda samtalsträffar med olika teman med koppling till adoption. Adopterades föreningar och adoptionsorganisationer har ordnat träffar för adopterade och adoptivfamiljer, så vissa forum för erfarenhetsutbyte finns redan i dag. MFoF ger i
30 Möte med MFoF 2022-02-10; Möte med MFoF 2023-05-31. 31 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning. Slutrapport januari 2022; MFoF (2024), Slutrapport Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
588
dag statsbidrag till adopterades föreningar för att främja denna typ av verksamhet. Det behövs dock mer. Flera adopterade personer har i våra intervjuer och fokusgrupper utryckt att det är en fördel om det är en så neutral part som möjligt som anordnar sådana forum.
I dag finns inget ekonomiskt stöd till DNA-test och återresa
Många internationellt adopterade personer lägger ned mycket pengar på att få hjälp med adoptionsrelaterade insatser. Detta visar både våra intervjuer och fokusgrupper samt den intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd som Mattias Strand och Natte Hillerberg publicerade 2024 .32Det samtalsstöd och stöd i ursprungssökning som MFoF ger i dag är kostnadsfritt. En del väljer att gå till en privatpraktiserande psykoterapeut, bland annat på grund av bristande kompetens i den ordinarie vården eller för att kunna välja en psykoterapeut som själv är adopterad eller rasifierad. Även ursprungssökning, DNA-test och återresor kostar mycket pengar. Vi har träffat många internationellt adopterade personer som av ekonomiska skäl inte kan göra ordentliga eftersökningar av sitt ursprung eller få den psykosociala hjälp de behöver. Det finns i dag inget ekonomiskt stöd för DNA-undersökning eller återresa till ursprungslandet. Såväl MFo F33som B FA34och AC har påtalat behovet av att adopterade får ekonomiskt stöd för en återresa till ursprungslandet, något som i många fall är nödvändigt för att finna sitt ursprung.
9.3.4 Sammanfattning av hur stödet behöver förbättras
– Personer som adopterats internationellt behöver få bättre känne-
dom om vilket stöd som erbjuds och det bör finnas en enkel och tydlig väg in till stödet, så att det når alla som behöver stöd.
32 M. Strand och N. Hillerberg (2024). 33 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ur-
sprungssökning., s. 27; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 17.
34 BFA (2018), Ge relevant stöd till adopterade och deras familjer. https://www.bfa.se/medlem/adoptionernas-framtid/bfa-stallningstagande-2018/. Hämtad 2025-04-08.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
589
– Samtalsstödet behöver bli mer tillgängligt genom möjlighet till
fysiska samtal på fler orter i landet och det behöver finnas en större möjlighet att välja mellan olika utförare. Den adoptionsspecifika kompetensen hos den som ger samtalsstöd behöver säkerställas. – Stödet i ursprungssökningen behöver bli mer konkret och hjälp-
samt. Den som ger stöd behöver dra nytta av andra aktörer för att kunna ge ett bättre och mer praktiskt inriktat stöd. – Det behövs fler neutrala forum för adopterade att mötas och
utbyta erfarenheter. – Adopterade personer behöver få enklare tillgång till sina adop-
tionsdokument och vägledning till var handlingar kan finnas. – Det behövs en nationell DNA-databas och ett offentligt finan-
sierat ekonomiskt bidrag för DNA-undersökning. – Det behövs ett offentligt finansierat ekonomiskt bidrag för
adopterade personers återresa till sitt ursprungsland. – Det behövs en kompetenshöjning av de yrkesverksamma som
i sitt arbete möter adopterade i sitt yrke, samt inhämtande av ny kunskap.
9.4 Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Utredarens förslag: Regeringen ska inrätta ett nationellt resurs-
centrum för adopterade personer och adoptionsfrågor, som samlar och samordnar det adoptionsspecifika stöd som staten erbjuder. Resurscentrumet ska vara en tydlig väg in för de adopterade personer som behöver stöd, men även för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Även adoptivföräldrar och adopterades övriga familj bör kunna få ett visst stöd. Resurscentrumet ska vända sig till både nationellt och internationellt adopterade.
Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor bör erbjuda såväl ett direkt stöd till adopterade personer som ett kunskapshöjande stöd till närstående, allmänhet och inte
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
590
minst till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. Det direkta stödet till adopterade personer bör innehålla ett utvecklat samtalsstöd, stöd i ursprungssökning och stöd vid misstankar om oegentligheter, men också en informativ och vägledande webbportal samt möjlighet till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Ett resurscentrum bör därutöver erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade personer. Det kompetenshöjande stödet till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade bör ges genom kunskapsförmedling på webbportalen, telefonrådgivning samt särskilda kompetenshöjande insatser.
Centrumet bör vara nationellt styrt och samordnat, samtidigt som vissa delar som samtalsstödet bör finnas utspritt och tillgängligt på olika orter i landet. Resurscentrumet bör tillvarata befintlig kompetens och erfarenheter i verksamhetens olika delar och inte minst adopterade personers kompetens. De kan exempelvis bidra genom att hålla i erfarenhetsutbyten och ordna mötesplatser, eller att stötta i ursprungssökning. Till Resurscentrumet knyts också ett rådgivande organ, där såväl forskare som personer som är internationellt adopterade bör ingå.
9.4.1 Det har länge efterfrågats ett ”centrum” där adoptionsspecifik kompetens samlas
Redan 2003 års adoptionsutredning föreslog ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum. Utredningens förslag innebar att adopterade personers uppväxt- och livsvillkor skulle förbättras genom bättre kunskapsunderlag för de professionella som arbetade med adoptionsanknutna frågor .35Som vi tidigare beskrivit genomfördes inte förslaget. Även Socialstyrelsen bedömde i sin kartläggning 2022 att det behövs en struktur för att samla in, strukturera och förmedla den kunskap som finns om adopterade personer och adoption i syfte att stärka kunskapsstyrningen inom socialtjänst och hälso- och sjukvård .36Delar av det stöd som resurscentrumet enligt mitt förslag kommer att erbjuda, är sådant som MFoF erbjuder i dag. Det ska fortsättningsvis erbjudas av resurscentrumet.
35SOU 2003:49. 36 Socialstyrelsens skriftliga svar, inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-14; Socialstyrelsen (2022).
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
591
Det är dock viktigt att det nya resurscentrumet drar nytta och lärdomar av MFoF:s tidigare arbete.
I de intervjuer och fokusgrupper som vi genomfört har det funnits en samsyn om att det adoptionsspecifika stödet borde samlas på en plats, i ett nationellt kompetens- eller resurscentrum. Det har funnits en enighet om att en viktig uppgift för ett sådant centrum skulle vara att sammanställa och sprida kunskap inom adoptionsområdet till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade samt vid behov initiera ny forskning och utveckling inom området. Det har också funnits en enighet om att ett renodlat kunskaps- eller kompetenscentrum inte är tillräckligt, utan att det behövs ett direkt stöd till i första hand personer som adopterats internationellt. Det direktstöd som efterfrågas är samtalsstöd, mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyten, stöd vid ursprungssökning och DNA-sökning samt juridisk rådgivning. Även i den intervjustudie som Mattias Strand och Natte Hillerberg publicerade 2024 framkom att många av deras deltagare efterlyser ett samlat kunskapscentrum där olika aspekter och behov som rör transnationell adoption finns under samma tak, bland annat stöd och behandling, ursprungssökning och allmän juridisk rådgivning, till exempel i frågor om namnbyte, dubbla medborgarskap och arvstvister .37
Att samla allt stöd under ett ”tak” kan öka möjligheterna att de som behöver stöd hittar och kan få stöd. Det är viktigt att det är enkelt att hitta, att det upplevs vara ”låg tröskel” för att ta kontakt, att stödet erbjuds i olika former, på olika platser och utan alltför långa väntetider. I dag finns en stor risk att de som har störst behov av stöd, inte får del av något stöd. Det är också betydligt fler kvinnor än män som söker stöd och många män drar sig för att söka stöd även om de skulle behöva. Många vittnar också om att adopterade personer och adoptivföräldrar ofta väntar för länge med att söka stöd. Många har dåliga erfarenheter av att inte ha fått bra stöd inom den ordinarie vården. För andra har det dröjt länge innan de hittat ett stöd som passar. Adopterade personer har statistiskt sett en högre risk för självmord än övriga befolkningen. Det ökar betydelsen av att adopterade personer får tillgång till bra stöd i tid, och att stödet är lättillgängligt. MFoF:s erfarenhet är att för den stora majoriteten fungerar det med stöd på distans. Med bra digital tillgänglighet blir tillgången lika för alla i hela landet och även för
37 M. Strand och N. Hillerberg (2024).
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
592
svenska adopterade personer som i dag bor utomlands .38En informativ och vägledande webbportal är en viktig del i att samla och sprida kunskap samt ”sänka trösklarna” för att ta emot information och stöd. Det ger internationellt adopterade personer en väg in till att själva läsa på om adoptionsrelaterade frågor, det stöd staten erbjuder och andra tips och kontakter. Webbportalen ger också allmänheten, närstående och personer som möter internationellt adopterade personer i sitt yrke en ingång och kunskap. Det är viktigt att en sådan webbportal blir känd för såväl allmänheten, de yrkesverksamma samt målgruppen själv.
Vårt förslag tillgodoser merparten av det som flera organisationer för adopterade har framfört till Adoptionskommissionen i ett gemensamt ställningstagande. De efterfrågar ett nationellt kunskapscenter som stimulerar forskning och som förmedlar kunskap genom bland annat utbildning och rådgivning, samordnar ursprungssökning och DNA-frågor och stöttar adopterade personer och deras närstående efter adoption. De föreslår att ett resurscentrum för internationellt adopterade personer även bör samla nationellt adopterade, familjehemsplacerade, barn tillkomna genom olika metoder för assisterad befruktning med donerade celler samt ensamkommande flyktingar. Ett alternativ som de föreslår är att resurscentrumet samverkar med och skapar synergieffekter med motsvarande centrum för de frågorn a.39Det är möjligt att utvidga mitt förslag till att gälla fler målgrupper.
9.4.2 Liknande centrum inrättas i andra länder
I Nederländerna, inrättades 2023 ett expertcentrum för internationella adoptioner; Expertisecentrum interlandelijke adoptie, förkortat INEA. INEA beskriver sitt uppdrag som att de är den centrala platsen dit alla internationellt adopterade kan vända sig för att få stöd med frågor om internationell adoption, med särskilt fokus på de personer som upplever problem kring sin adoption. Även adoptivföräldrar och andra familjemedlemmar samt ursprungs-
38 Inkomna synpunkter från MFoF på textutkast 2025-04-01. 39 Adopterades organisationers presentation i riksdagen 2023-05-23; Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
593
föräldrar kan vända sig till INEA med vissa frågor .40INEA samlar in och tillgängliggör forskning inom adoptionsområdet samt vägleder internationellt adopterade personer när det gäller vart de kan vända sig för att söka sitt ursprung, göra DNA-sökning, hitta sin adoptionsakt eller få juridiskt stöd. Sedan 2025 erbjuder INEA direktstöd till familjer i form av ”Video home training” samt individuella samtal och gruppsamtal .41INEA arbetar även med att bygga upp nätverk för adopterade personer och bjuder in till olika typer av eveneman g.42
Det finns förslag på att inrätta ett kompetenscentrum i Norge, i den rapport som den norska folkhälsomyndigheten lämnade 2021. Kompetenscentrumet ska enligt förslaget bland annat ansvara för att alla adoptivfamiljer erbjuds möjlighet att träffa en psykolog med kunskap om adoption under den första tiden efter adoptionen, samt driva en telefontjänst bemannad av vårdpersonal med erfarenhet av adoptivfamiljer och adoptionsrelaterade frågor och utmaningar .43
9.4.3 Kompetenscentrum är en etablerad form för att samla kunskap och erbjuda stöd
Kompetenscentrum är i dag en etablerad och relativt vanlig form för att samla kompetens inom ett visst område. Den huvudsakliga uppgiften är vanligtvis att samla och sprida kunskap till yrkesverksamma som i sitt arbete möter den berörda målgruppen. Det finns dock kompetenscentrum som även ger direktstöd till målgruppen, exempelvis Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK).
Vi har kartlagt åtta nationella kompetenscentrum i Sverige, för att se vilka lärdomar som går att dra från dess a.44Några framgångsfaktorer som framkom i undersökningen är att det bör finnas ett tydligt och avgränsat uppdrag, en stabil finansiering, rätt kompe-
40 https://inea.nl/over-inea/. Hämtad 2025-01-16. 41 E-post till Adoptionskommissionen från INEA den 27 februari 2025. 42 Möte med INEA i Houten 2023-10-03. 43 Folkhelseinstituttet (2021), Bedre føre var OG etter snar. Utvelgelse og oppfølging av adoptiv-
familier: Erfaringer og anbefalinger, s. 12.
44 Nationellt kompetenscentrum för äldreomsorg (NKÄ), Nationellt kompetenscentrum för suicidforskning och prevention (NASP), Nationellt kompetenscentrum anhöriga (NKA), Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck (NCH), Barnafrid (BARNAF), Svenskt Demenscentrum (SDC) och Västra Götalandsregionens kompetenscentrum om våld i nära relationer (VKV).
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
594
tens, att centret placeras hos en befintlig värdorganisation samt att det finns en trovärdighet hos målgruppen och hög tillgänglighet.
Kompenscentrum drivs ofta med en region, myndighet eller universitet som värdorganisation, men det finns även de som drivs i form av en egen stiftelse. Antalet medarbetare är ofta mellan 10 och 30 årsarbetare. Samtliga kompetenscentrum som ingått i vår kartläggning lyfter betydelsen av tvärfunktionella arbetslag med olika bakgrund. För att uppnå trovärdighet är det viktigt att centrumet är lyhört och har ett mottagarperspektiv. Ett sätt att säkra kunskapscentrumets relevans och få feedback är att använda brukarmedverkan eller fokusgrupper. Finansieringen av ett kompetenscentrum sker oftast genom anslag via en myndighets regleringsbrev, men kan även ske genom externa medel för forskning och enskilda projekt. Att söka externa medel kräver dock extra resurser och administration, vilket tar tid från huvuduppdraget. Stabil finansiering med flerårigt upplägg anges som viktigt för att ett kompetenscentrum ska etableras och fungera långsiktigt. Därutöver behöver ett kompetenscentrums uppdrag vara tydligt såväl internt som externt. Internt behöver medarbetarna förstå sin roll och sitt mandat. Externt behöver andra aktörer förstå kompetenscentrumets uppdrag och målgrupp. Kompetenscentrum som erbjuder direktstöd till individer kräver mer resurser samt mer praktisk, emotionell och juridisk kompetens än de kompetenscentrum som enbart riktar sig till professionen .45
9.4.4 Det adoptionsspecifika stödet bör samlas i ett nationellt resurscentrum
Utifrån vad som framkommit i vår utredning, i tidigare utredningar och studier samt jämförelser med andra länder och andra politikområden, är min bedömning att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor bör inrättas. Det ska samla och samordna det adoptionsspecifika stöd som staten erbjuder. Figuren nedan visar vilka delar som ett sådant centrum ska omfatta.
45 Governo. Kartläggning av nationella kompetenscentrum i Sverige, 2024-01-30.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
595
Figur 9.1 Sammanfattande bild över vilket stöd som ett resurscentrum ska erbjuda
Ett resurscentrum ger förutsättningar för ett lättillgängligt och kompetent stöd
Det är viktigt att säkerställa att de som behöver stöd har kännedom om detta resurscentrum och vilket stöd som erbjuds, samt att stödet är lättillgängligt. Resurscentrumet blir en tydlig väg in för de adopterade personer som behöver stöd samt för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Även adoptivföräldrar, adopterades övriga familj och närstående bör kunna få ett visst stöd.
Några viktiga utgångspunkter har varit att stödet ska vara lättillgängligt, väl uppstyrt och erbjudas med hög och bred kompetens. Min bedömning är därför att resurscentrumet bör vara nationellt styrt och samordnat, samtidigt som vissa delar som samtalsstödet bör finnas utspritt och tillgängligt på olika orter i landet. Resurscentrumet bör tillvarata befintlig kompetens och erfarenheter i verksamhetens olika delar och inte minst adopterade personers kompetens. De kan exempelvis bidra genom att hålla i erfarenhetsutbyten och ordna mötesplatser, agera ”jourhavande kompis”, ”kulturtolk” eller att stötta i ursprungssökning. Ytterligare ett sätt att tillvarata den kompetens och erfarenheter som finns är att det vid resurscentrumet inrättas ett rådgivande organ, där bland annat forskare
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
596
samt personer som är adopterade eller har annan relevant erfarenhet och kompetens ingår. Adopterade personers kompetens och erfarenheter kan tillvaratas och de får även möjlighet att påverka verksamheten. Ett rådgivande organ ger forskare möjlighet att få vetskap om vilka kunskapsbehov som finns, och kan utifrån det bistå i att bedöma vad som kan tillgodoses genom sammanställning av befintlig forskning och på vilka områden det behövs nya studier.
Ett resurscentrum bör samla både kunskapshöjande stöd och direktstöd till målgruppen
Jag anser att ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor bör erbjuda såväl ett direkt stöd till internationellt adopterade personer som ett kunskapshöjande stöd till närstående, allmänhet och inte minst till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. Det direkta stödet till adopterade personer bör innehålla ett utvecklat samtalsstöd och stöd i ursprungssökning, men också en informativ och vägledande webbportal samt möjlighet till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Ett resurscentrum bör därutöver erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade. Det kompetenshöjande stödet till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade bör ges genom kunskapsförmedling på webbportalen, telefonrådgivning samt särskilda kompetenshöjande insatser.
Utgångspunkten har varit att i möjligaste mån lämna förslag som utgår från och stärker befintliga verksamheter och strukturer inom statlig styrning. Förslaget är delvis en vidareutveckling av de stödinsatser som MFoF ger i dag, där både ett kunskapshöjande stöd och direktstöd erbjuds. Ett alternativ till att samla stödet till internationellt adopterade i ett resurscentrum med både kunskapshöjande stöd till yrkesverksamma och ett direktstöd till målgruppen, är att förlita sig mer på de ordinarie strukturer som finns inom kommuner och regioner. Då skulle det direkta stödet till adopterade personer ges inom socialtjänsten och befintlig hälso- och sjukvård. Olika yrkesverksammas adoptionsspecifika kompetens skulle höjas genom att använda befintliga strukturer för kunskapsstyrning i staten, där Socialstyrelsen kunskapsstyr både socialtjänst och hälso- och sjukvård. Denna struktur skulle kunna kompletteras med ett renodlat kompetenscentrum med uppgift att erbjuda kunskaps-
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
597
höjande insatser för relevanta professioner, främja forskning inom området, erbjuda forum och erfarenhetsutbyten samt även i övrigt sprida information och kunskap om adoptionsfrågor.
Jag bedömer dock att dessa alternativ inte skulle vara tillräckliga för att möta de behov som finns, vare sig på kort eller lång sikt. På kort sikt finns en risk att många adopterade inte alls får det stöd de behöver. På lång sikt kan kunskap och kompetens visserligen byggas upp på olika håll, men det är en utmaning eftersom internationellt adopterade personer är en förhållandevis liten grupp. Till skillnad mot en aktör som har internationellt adopterade personer som sin huvudsakliga målgrupp, är det svårt för personal inom såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården att få tillräckligt med erfarenhet och kompetens för att ge adekvat stöd och hjälp. Att förlita sig på ordinarie verksamheter skulle varken ge tillräckligt goda resultat eller vara kostnadseffektivt. Jag bedömer att både en generell och en riktad kompetenshöjning inom ordinarie verksamheter är viktig, men att det inte är tillräckligt för att möta de behov som finns hos adopterade personer och för att uppfylla de krav som ställs enligt 1993 års Haagkonvention.
En invändning mot att staten ska erbjuda direkt stöd till enskilda är att det kan bli problematiskt att ge en ”gräddfil” till just den här gruppen. Men Sverige har ett särskilt ansvar för de personer som adopterats internationellt. Enligt HCCH måste staterna göra allt i sin makt för att fullgöra denna skyldighet och tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer .46Detta uppfylls inte i dag.
En risk med att samla stödet till adopterade personer i ett resurscentrum kan vara att den ordinarie vården och socialtjänsten avhänder sig sitt ansvar genom att i stället hänvisa adopterade personer som söker vård och stöd till ett resurscentrum. Stödet ska dock vara ett komplement och ska inte ersätta kommunernas och regionernas ansvar. Vissa adopterade personer som vänder sig till resurscentrumet kan komma att bli hänvisade till den ordinarie vården – där det så småningom bör kunna finnas fler yrkesverksamma som genomgått kompetensutveckling vid resurscentrumet och ökat sin adoptionsspecifika kompetens. Andra personer som först vänt sig till primärvården kan få tips om resurscentrumet, om vårdpersonalen bedömer att problemen är adoptionsrelaterade.
46 HCCH (2008), s. 125.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
598
Socialtjänsten har ett ansvar att ge stöd och hjälp till adopterade barn och deras familjer efter en adoption, men inte något specifikt ansvar för vuxna adopterade. Där fyller resurscentrumet en lucka. Socialtjänsten har inte heller något särskilt ansvar vad gäller stöd till ursprungssökning, men bör, enligt MFoF:s allmänna råd, erbjuda råd och stöd när en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption samt få information om vart han eller hon kan vända sig för att få veta mer om sitt ursprun g.47Det är rimligt att socialtjänsten då kan lotsa vidare till resurscentrumet.
En fördel med ett statligt finansierat nationellt resurscentrum är att det säkerställer resurser till adoptionsspecifikt stöd och att ett mer likvärdigt stöd kan erbjudas internationellt adopterade personer.
9.5 Resurscentrumet ska erbjuda ett samtalsstöd med hög kompetens och tillgänglighet som bygger på valfrihet
Utredarens bedömning: Det samtalsstöd som tillhandahålls i dag
genom MFoF uppfyller inte i tillräcklig grad de krav på adoptionsspecifik kompetens, tillgänglighet och valfrihet som efterfrågas. Även om flera av dem som nyttjat samtalsstödet är nöjda, så finns det också de som är missnöjda och de som av olika skäl inte vill använda samtalsstödet. Det innebär en risk att enskilda personer som är i behov av stöd väljer att inte ta del av det stöd som erbjuds.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet ska etablera
ett adoptionsspecifikt samtalsstöd till internationellt och nationellt adopterade som bygger på valfrihet. Stödet ska vara långsiktigt och erbjuda bred och hög adoptionsspecifik kompetens med hög tillgänglighet. Stödet ska omfatta individuellt samtalsstöd och samtalsgrupper till adopterade personer och adoptivföräldrar. Till skillnad mot i dag ska stödet kunna erbjudas till adopterade personer även under 15 år efter individuell bedömning. Stödet ska vara kostnadsfritt.
47 MFoF (2022), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS
2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
599
9.5.1 Det finns ett stort behov av adoptionsspecifikt samtalsstöd
Det finns ett stort behov av adoptionsspecifikt samtalsstöd bland adopterade personer. Det visar de intervjuer och fokusgrupper som vi genomfört, men också de utvärderingar som MFoF gjort av det befintliga samtalsstödet .48Många adopterade personer delar liknande erfarenheter och svårigheter, exempelvis en upplevelse av ensamhet, rädsla för att bli lämnad och svårigheter i nära relationer. Många har också upplevt rasism och rasifiering i olika former. I våra intervjuer och fokusgrupper återkommer även andra teman. Det handlar till exempel om upplevelse av tacksamhetsskuld, utanförskap och mellanförskap, diskriminering och sexuella trakasserier. Medierapporteringen om oegentligheter i internationella adoptioner till Sverige har också väckt frågor om identitet, ursprung och tillhörighet som många adopterade personer tidigare inte konfronterats med och som de behöver bearbeta. Ytterligare ett växande behov är stöd i samband med ursprungsresor.
Samtidigt som adopterade personer delar liknande erfarenheter och svårigheter har alla unika erfarenheter och upplevelser, bland annat beroende på händelser både före och efter adoptionen. Behovet av samtalsstöd är därför mycket individuellt. Adoption är dessutom en livsprocess och behovet av stöd kan därför variera under olika livsfaser, både när det gäller hur stort behovet av stöd är och vilken typ av stöd som behövs. I våra intervjuer och fokusgrupper framgår att stöd kan vara särskilt viktigt i samband med vissa livsfaser eller särskilda händelser i livet, till exempel under tonåren, när man är gravid eller nybliven förälder, när relationer påbörjas eller tar slut, när en förälder dör eller när man själv blir svårt sjuk eller är i livets slutskede. Att återförenas med sin ursprungliga familj kan också vara en komplex process som kan väcka olika tankar och känslor. Reaktioner kan komma långt efter en återförening. Även adoptivföräldrar kan vara i behov av stöd, vilket våra fokusgrupper visar. Det kan handla om att få stöd i sitt föräldraskap och att vara ett bra stöd till sitt barn. Det kan också uppstå behov av stöd till adoptivföräldrar om oegentligheter framkommer.
48 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar, s. 8 ff.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
600
9.5.2 Dagens samtalsstöd genom MFoF
Samtalsstöd till adopterade personer över 15 år och till adoptivföräldrar
MFoF erbjuder sedan 2020 ett professionellt samtalsstöd till adopterade personer från 15 år och uppåt. Från 2022 erbjuds även stöd till adoptivföräldrar. Stödet riktar sig både till internationellt och nationellt adopterade personer. MFoF har genom upphandling kontrakterat Apoteksgårdens Kognitiva Center AB som erbjuder stödet. Samtalsstödet består av individuella psykoterapeutiska stödsamtal samt gruppsamtal som utförs av legitimerade psykoterapeuter och legitimerad psykolog. Stödet är ett komplement till den ordinarie hälso- och sjukvården och omfattar vägledande, inte behandlande, samtal. Det innebär att personer med behov som bedöms vara mer omfattande än det samtalsstödet kan erbjuda hänvisas vidare till ordinarie hälso- och sjukvård. Gruppsamtalen består av sex träffar utifrån olika teman. De individuella samtalen har till största del erbjudits digitalt men det har också varit möjligt att boka fysiska möten på några få orter. Det har inte funnits någon gräns för antal individuella samtal mer än att den enskilde erbjuds maximalt ett samtal per vecka. Tillgängliga resurser och den enskildes behov har styrt omfattningen på samtalsstödet. Det är inte möjligt att få individuella samtal och samtidigt delta i gruppsamtal. Samtalsstödet är kostnadsfritt .49
Från att samtalsstödet började erbjudas den 1 september 2020 och fram till och med den 31 oktober 2024 har totalt 792 adopterade personer och 136 adoptivföräldrar fått samtalsstöd. Fler kvinnor än män har nyttjat samtalsstödet. Det framgår inte av statistiken hur många barn som fått samtalsstöd. Totalt har 18 individer i åldersgruppen 15–22 år fått stöd. Av de totalt 173 individer som sökte stöd under 2024 har 20 hänvisats vidare till annan vård. Det genomsnittliga antalet samtalstillfällen är 6,8 per individ. Genomsnittligt antal kontakter för adopterade kvinnor är 6,7 och för adopterade män 7, 1.50Att det inte finns något maxtak på antal samtal har enligt företrädare för Apoteksgården medfört att det skapas kö till
49 MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024.
50 MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptiv-
föräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024; Möte med Apoteks-
gården den 14 juni 2024.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
601
samtalsstödet. I juni 2024 var kön enligt uppgift från Apoteksgården 1–1 1/2 månad .51
Varierande uppfattningar om MFoF:s befintliga samtalsstöd
Det finns olika uppfattningar om det samtalsstöd som erbjuds av MFoF genom Apoteksgården. MFoF:s utvärdering av stödet visar att de som tagit del av stödet är nöjda. Resultaten från Apoteksgårdens egen webbenkätundersökning till samtliga som tagit del av stödet, visar på en hög tillfredsställelse med stödet, särskilt när det gäller relationen med terapeuten och samtalsmetoderna. Många betonade betydelsen av terapeutens adoptionsspecifika kompetens. Deltagarna framhöll stödet som viktigt för deras välmående och relationshantering samt för förståelse och bearbetning av adoptionens känslomässiga utmaningar. Vissa deltagare önskade dock mer struktur och ansikte-mot-ansikte-möten samt efterfrågade mer flexibilitet i samtalstiderna .52
Företrädare för adopterades föreningar och enskilda adopterade personer har i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört sin syn på samtalsstödet som erbjuds genom Apoteksgården. Där framgår att flera adopterade personer som fått del av samtalsstödet anser att stödet varit både problematiskt, oprofessionellt och ibland har skadat mer än det läkt. Flera har upplevt att de behövt ”utbilda” terapeuterna om adoption och rasism, och ibland också fått förklara och övertyga om att rasism existerar. Det upplevs som problematiskt att företaget ägs och drivs av en adoptivförälder och att MFoF, trots att myndigheten är medveten om kritiken som riktats mot Apoteksgården, har valt att ge dem fortsatt förtroende. Flertalet deltagare anser även att utvärderingarna av samtalsstödet varit mycket bristfälliga .53Chileadoption.se genomförde i november 2023 en enkät till sina medlemmar som visade att det fanns ett stort missnöje bland de 18 personer som hade tagit del av samtalsstöde t.54I Mattias Strand
51 Intervju med Apoteksgården 2024-06-14. 52 MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptiv-
föräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 3, 8 och 13.
53 Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25. Samverkansgrupp Adopterades föreningar och enskilda personers misstro och obefintliga tillit till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Skrivelsen är undertecknad av bland annat företrädare för AEF, AFO, chileadoption.se, TAR, AKF och SKAN samt enskilda personer. 54 Chileadoption.se ”Rapport från enkät till medlemmar i Chileadoption.se”. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-01-15.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
602
och Natte Hillerbergs intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd 2024, framhöll flera deltagare i studien att vetskapen om att adoptionsorganisationer och adoptivföräldrar är involverade i stödinsatser påverkar deras förtroende för stödet .55
Även i våra intervjuer och fokusgrupper har det framkommit blandade uppfattningar om samtalsstödet. De personer som varit positiva har upplevt att samtalsstödet har fungerat bra, att de fått bra ”verktyg” och hjälp med att exempelvis bearbeta känslor av övergivenhet. De upplever också att de fått den tid och de tillfällen för stöd som de behövt. Andra personer uttrycker missnöje med samtalsstödet. De har upplevt bristande kompetens eller förståelse för de problem adopterade upplever. Kritiken har också handlat om bristande tillgänglighet – att man fått vänta för länge, erbjudits för få samtal och att samtalsstödet endast erbjuds digitalt eller fysiskt på några få orter i Sverige. En återkommande invändning har också varit att vägledande samtal inte alltid räcker, och att vissa behöver kunna erbjudas terapi och behandlande samtal. En del har också framfört den kritik som beskrivits ovan om att Apoteksgården har för stark anknytning till adoptivföräldrar och att det kan vara ett skäl till att inte vända sig dit för stöd.
Företrädare för Apoteksgården bekräftar i en intervju att de inledningsvis fick mycket kritik från vissa adopterade personer för att någon som själv var adoptivförälder inte borde ge samtalsstöd till adopterade personer. Enligt Apoteksgården kommer dock kritiken från personer som inte tagit del av samtalsstödet, utan endast haft en inledande kontakt om själva samtalen .56
Sammantaget är vår bild att de personer som tagit del av samtalsstödet genom Apoteksgården i många fall uppskattar stödet. Andra personer väljer dock att inte använda sig av samtalsstödet på grund av att de har ett bristande förtroende för Apoteksgården. Det är olyckligt eftersom det kan innebära en risk att enskilda personer som är i behov av stöd väljer att inte ta del av det stöd som erbjuds.
55 M. Strand och N. Hillerberg (2024). 56 Intervju med Apoteksgården 2024-06-14.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
603
9.5.3 Ett framtida samtalsstöd ska vara långsiktigt och erbjuda hög kompetens och tillgänglighet samt bygga på valfrihet
Ett framtida samtalsstöd ska erbjuda en högre och bredare kompetens än i dag, ha en högre tillgänglighet och ge dem som ska nyttja stödet möjlighet att välja bland fler leverantörer. Stödet ska vara långsiktigt och erbjuda kontinuitet.
Samtalsstödet i Danmark ger målgrupperna möjlighet att välja bland flera PAS-rådgivare som finns i olika delar av landet
I våra intervjuer med adopterade personer och legitimerade psykoterapeuter med erfarenhet av att erbjuda samtalsstöd till adopterade, har flera pekat på det PAS-stöd (samtalsstöd) som erbjuds genom Ankestyrelsen i Danmark. Principen för det danska stödet är att det ska vara kvalificerat, flexibelt och erbjuda valfrihet i olika delar av landet.
PAS-stödet som erbjuds genom Ankestyrelsen etablerades 2007. Stödet omfattar i dag samtalsstöd till individer över 18 år samt samtalsgrupper för vuxna och för barn under 18 år. De erbjuder också stöd till adoptivföräldrar och stöd till professionen. Stödet erbjuds både till nationellt och internationellt adopterade personer. Det ersätter inte regionernas ansvar för behandlande vård, utan är ett adoptionsspecifikt komplement. För samtalsstödet till vuxna adopterade sattes till en början en gräns på 8 samtal per individ, men undantag har getts och ges och det finns personer som fått upp till 20 samtal eller mer.
Samtalsstödet erbjuds genom cirka 25 PAS-rådgivare som finns i olika delar av landet. PAS-rådgivarna är psykoterapeuter eller psykologer med erfarenhet av barns utvecklingsmässiga behov och adopterade barns adoptionsspecifika behov (exempelvis när det gäller anknytning, trauma med mera). Av de 25 rådgivare som i dag är kontrakterade är fem själva adopterade och fem är adoptivföräldrar. PAS-rådgivaren får 1 000 kronor i ersättning per rådgivningstillfälle genom Ankestyrelsen och den enskilde betalar 100 kronor.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
604
Målgrupper för ett framtida samtalsstöd
Det adoptionsspecifika samtalsstödet ska erbjudas till internationellt och nationellt adopterade personer.
Individuellt samtalsstöd ska erbjudas för adopterade personer. Till skillnad mot i dag ska samtalsstöd även kunna erbjudas till adopterade personer under 15 år. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i bedömningen. Stödet ska omfatta max 12 samtal per individ under en sammanhängande period. Fler samtal ska kunna erbjudas efter särskild prövning. Eftersom stödet ska vara livslångt, ska den enskilde kunna komma tillbaka för nya samtal. I en ny livsfas eller i samband med en viss händelse kan nya frågeställningar och behov av stöd uppstå. Utöver det individuella samtalsstödet ska även samtalsgrupper för vuxna och barn erbjudas.
Stödet ska precis som i dag även omfatta stöd till adoptivföräldrar.
Det har också efterfrågats samtalsstöd för barn till adopterade personer. Bedömningen är dock att det är viktigt att resurserna i första hand går till adopterade och adoptivföräldrar eftersom de har störst behov av ett stöd. Stödbehovet hos adopterades barn kan också fångas upp genom erfarenhetsutbyten och forum som resurscentrumet ska erbjuda.
Ett framtida samtalsstöd ska erbjuda en bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens och högre tillgänglighet
Bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens
Behovet av ett samtalsstöd är enligt våra intervjuer och fokusgrupper stort. Ett samtalsstöd måste kunna erbjuda adoptionsspecifik kompetens inom flera olika områden och frågeställningar, exempelvis anknytning, trauma, identitet och tillhörighet, utanförskap och mellanförskap, rasism och rasifiering. Det är svårt för en enskild leverantör att kunna möta alla behov, vilket samtalsstödet som i dag erbjuds genom MFoF och Apoteksgården visar. Lösningen är, precis som i Danmark, att i stället låta flera leverantörer med olika adoptionsspecifik kompetens och erfarenhet erbjuda stödet. På så sätt
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
605
kan samtalsstödet som helhet erbjuda en både bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens.
När vi här talar om kompetens menar vi kompetens att bemöta de olika frågeställningar och utmaningar som enskilda kan ha, exempelvis om anknytning, trauma och rasism. Det avser inte vilken utbildning enskilda leverantörer eller de som erbjuder samtalsstödet ska ha. I Danmark är PAS-rådgivarna legitimerade psykoterapeuter och psykologer. Kravet på legitimerad personal bör gälla även för det samtalsstöd som här föreslås. För att garantera ett kvalificerat samtalsstöd ska ett krav på leverantören vara att de som håller i samtalen har en av Socialstyrelsen utfärdad legitimation i ett vårdyrke. Legitimationen är en garanti för att personen som erbjuder samtalsstöd har adekvat utbildning och förmåga att göra bedömning av när samtalsstödet inte är tillräckligt och då kunna remittera personen vidare för mer kvalificerade vårdinsatser. Legitimerad vårdpersonal har eget personligt ansvar för hur de utför sitt arbete. Grunden i det egna yrkesansvaret är att arbeta utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Yrkesansvaret innebär också att hälso- och sjukvårdspersonal ska rapportera vårdskador och risker för vårdskador till vårdgivaren. Av våra intervjuer har det även framkommit olika uppfattningar om betydelsen av att de leverantörer och legitimerad personal som erbjuder stödet själva ska ha erfarenhet av att vara adopterade. Vissa menar att det är viktigt, medan andra i stället ser en fördel i att få tala med någon som inte har sådan erfarenhet. En viktig uppgift för resurscentrumet blir därför att ta fram bra kravställningar med relevanta kompetens- och erfarenhetskrav för de leverantörer som ska erbjuda samtalsstödet. Företrädare för målgruppen bör involveras i denna process.
Precis som i Danmark ska samtalsstödet vara ett adoptionsspecifikt komplement till den ordinarie vård som hälso- och sjukvården erbjuder. Jag är medveten om att det efterfrågas ett samtalsstöd som också omfattar traumaterapi och djupgående psykoterapi. Regionerna har dock det övergripande ansvaret för hälso- och sjukvården och ska verka för en god hälsa hos befolkningen. Därtill har kommunerna ansvar för viss hälso- och sjukvård. Det finns risker med att staten skulle ta över en viss del av hälso- och sjukvårdsansvaret för adopterade personer. Dels för att det kan medföra att regioner och kommuner avhänder sig sitt ansvar och i stället hänvisar adopterade personer till resurscentrumet, dels för att ett stat-
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
606
ligt resurscentrum inte ingår i den kunskapsutveckling och i det erfarenhetsutbyte som sker inom den ordinarie hälso- och sjukvården. I förlängningen kan det leda till sämre vård för adopterade personer. En annan invändning är att det kan stå i strid med hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och den etiska plattformen för etiska prioriteringar, att de personer som har störst behov ska prioriteras högst i sjukvården.
Högre tillgänglighet
Ett framtida samtalsstöd måste också ha en högre tillgänglighet än vad som erbjuds i dag, så att fler kan ta del av stödet. Tillgänglighet är en viktig princip i den danska modellen och kan erbjudas på olika sätt. Ett sätt är geografisk tillgänglighet, det vill säga. att stödet finns fysiskt på flera platser i landet. Det uppnås genom att samtalsstödet erbjuds genom flera leverantörer i olika delar av landet. Tillgänglighet kan även uppnås genom digitalt stöd, som också erbjuds i dag genom Apoteksgården. Ytterligare ett sätt att öka tillgängligheten är att fler leverantörer erbjuder samtalsstöd, för att på så sätt minska risken för att det som i dag bildas köer när fler efterfrågar stödet. Även kravet på tillgänglighet blir en viktig fråga att hantera för resurscentrumet.
Långsiktighet och kontinuitet
Ytterligare en viktig aspekt för ett framtida samtalsstöd är att stödet permanentas för att på så sätt ge ökad kontinuitet både för de som nyttjar stödet och de leverantörer som erbjuder stödet. Det samtalsstöd som sedan 2020 har erbjudits genom MFoF utgår från uppdrag i myndighetens regleringsbrev som regeringen beviljat särskilda medel för. MFoF har behövt förhålla sig till detta både i budgetering och upphandling, vilket ger en kortsiktighet. Att erbjuda adoptionsspecifikt samtalsstöd ska därför vara en permanent uppgift i instruktionen för den myndighet som blir värdmyndighet för resurscentrumet.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
607
9.5.4 Samtalsstödet ska bygga på valfrihet
Dagens samtalsstöd genom MFoF erbjuds genom en upphandlad leverantör som i sin tur erbjuder flera terapeuter som målgruppen kan välja mellan. Även om flera som använt stödet är nöjda så har det också framförts synpunkter på att stödet inte är tillräckligt kvalificerat och tillgängligt. Det har också skapats köer och väntetider hos leverantören när efterfrågan på stöd ökat. Detta visar på sårbarheten med att enbart ha en leverantör.
De cirka 25 PAS-rådgivare som ingår i det danska samtalsstödet är inte upphandlade av Ankestyrelsen utan de väljs ut genom en rekryteringsprocess. Myndigheten har fått undantag från upphandlingsreglerna för att kunna åstadkomma ett PAS-stöd som är kvalificerat, flexibelt och som erbjuder valfrihet i olika delar av landet. Rådgivare som erbjuds ingå i PAS-programmet skriver kontrakt med Ankestyrelsen för en viss tid och får ersättning för de rådgivningstimmar som de anlitas. Kontraktet kan förlängas.
Viktiga parametrar för urval av leverantörer i ett framtida samtalsstöd är leverantörernas adoptionsspecifika kompetens och var de geografiskt finns i landet. Leverantörerna ska samlat (inte varje enskild) kunna erbjuda de olika adoptionsspecifika kompetenser som behövs och också erbjuda stöd i olika delar av landet. Resurscentrumet ska genom sin webbportal informera om vilka leverantörer och legitimerad personal som ingår, var de finns och vilken kompetens och erfarenhet de har så att den enskilde kan välja det som passar bäst.
Ytterligare en aspekt som kan ha betydelse för hur valfrihet bäst kan åstadkommas är möjligheterna att kunna samla leverantörerna och den legitimerade personal som erbjuder samtalsstöd för erfarenhetsutbyte och gemensamt lärande. Detta är en viktig del i den danska modellen där en samordnare vid Ankestyrelsen regelbundet samlar PAS-rådgivarna för handledning, utbildning och kunskapsutbyte. Gruppen har på så sätt utvecklat en gemensam metod- och kunskapsbas som ägs av PAS-programmet vid Ankestyrelsen. En förutsättning för att kunna göra detta är att antalet leverantörer inte är alltför stort.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
608
Valfrihet kan uppnås på två olika sätt
För att klargöra förutsättningarna för att erbjuda ett samtalsstöd har vi varit i kontakt med Upphandlingsmyndigheten och en upphandlingsexpert vid Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Slutsatsen utifrån dessa kontakter är att det inte, som i Danmark, går att undvika annonsering och konkurrensutsättning för att etablera ett samtalsstöd med ett flertal externa leverantörer. En annan slutsats är att det inte finns några hinder för att erbjuda valfrihet genom flera leverantörer. Den lösning som MFoF valt med upphandling av en leverantör är alltså inte det enda alternativet. Tvärtom så finns flera sätt att åstadkomma valfrihet. Det blir en viktig uppgift för resurscentrumet att pröva och välja lämplig lösning för att på bästa sätt åstadkomma ett framtida samtalsstöd som uppfyller kraven på kompetens, tillgänglighet och valfrihet.
Nedan redogör vi för de två modeller som kan användas för att åstadkomma valfrihet liksom för- och nackdelarna med de båda modellerna.
Resurscentrumet upphandlar samtalsstödet och väljer leverantörer som samlat erbjuder en bred och djup kompetens samt geografisk spridning
Denna modell utgår från lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och innebär en ramavtalsupphandling där resurscentrumet väljer ut ett antal leverantörer som uppfyller urvalskraven och sluter ramavtal. Genom att använda fördelningsnyckeln ”den enskilde väljer leverantör” i upphandlingen ges den enskilde möjlighet att välja fritt inom ramavtalet. Resurscentrumet kan inom ramar välja kontraktslängd och det går att häva såväl ramavtal som enskilt kontrakt i förhållande till en leverantör som väsentligt bryter mot villkor.
Fördelar med denna lösning är att resurscentrumet utifrån upphandlingskrav och kriterier kan välja ut ett lämpligt antal leverantörer som sammantaget kan erbjuda den kompetens och tillgänglighet som efterfrågas. Ett krav är att leverantörerna och de som erbjuder samtalsstödet ska ha legitimation för ett vårdyrke. Det får inte finnas risk att oseriösa leverantörer och olegitimerad personal erbjuder samtalsstöd. Ramavtalet kan konstrueras på ett sådant sätt (genom fördelningsnycklar när ett enskilt kontrakt inom ramavtalet
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
609
avropas) att den enskilde kan välja fritt bland leverantörerna som ingår i ramavtalet. Med ett lämpligt antal leverantörer kan resurscentrumet också samordna de personer som erbjuder samtalsstödet och utveckla en gemensam metod- och kunskapsbas och på så sätt utveckla stödet utifrån gruppens behov enligt den danska modellen.
Nackdelar med denna modell är att den ställer stora krav på resurscentrumet att ställa upp bra urvals- och tilldelningskriterier för att få den kompetensmässiga bredd och tillgänglighet som eftersträvas. Det kan finnas en risk att resurscentrumet ”missar” bra leverantörer genom att begränsa antalet leverantörer inom ramavtalet. Det finns också vissa oklarheter i hur man genom urvals- och tilldelningskriterier åstadkommer geografisk tillgänglighet i olika delar av landet.
De som nyttjar stödet väljer bland de leverantörer som uppfyller kraven och som vill erbjuda samtalsstöd
Denna modell utgår från lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). LOV är ett alternativ till upphandling enligt LOU. LOV innebär fri etablering av privata utförare efter ansökan och godkännande och innebär att de enskilda personer som nyttjar stödet får välja bland de leverantörer som ingår i systemet för samtalsstöd. Resurscentrumet sätter, med utgångspunkt i LOV, upp krav på leverantörerna och vad som ska erbjudas inom samtalsstödet. Alla leverantörer som uppfyller kraven får vara med och erbjuda samtalsstöd.
Fördelar med modellen är att den bygger helt på principen om valfrihet där den enskilde kan välja fritt bland de leverantörer som uppfyller kraven. Resurscentrumet gör inget urval utan alla leverantörer som uppfyller kraven får ansluta till systemet. Det kan öppna upp för fler leverantörer med olika adoptionsspecifik kompetens och eventuellt också stöd i fler delar av landet.
Nackdelar är att det finns en risk att det blir svårare för resurscentrumet att kvalitetssäkra de leverantörer som ingår och som erbjuder stöd. Som vi beskrivit ovan är det centralt att de som erbjuder stödet är legitimerade. Utöver prövning mot krav i förfrågningsunderlaget och möjligheter till uteslutning kan resurscentrumet inte välja eller välja bort leverantörer. Om många leverantörer vill erbjuda stöd blir det också svårare för resurscentrumet att sam-
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
610
ordna leverantörerna för att utveckla metoder inom ramen för samtalsstödet. Enligt LOV finns en skyldighet att lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten ingått avtal med. Informationen ska enligt 9 kap. 1 § LOV bland annat vara saklig, det vill säga konkurrensneutral och inte vara till fördel för någon eller några leverantörer. Det skulle innebära att resurscentrumet inte skulle kunna välja ut och samla de leverantörer och den legitimerade personal som erbjuder stödet och som efterfrågas mest, för att erbjuda handledning och kunskapsutbyte och på så sätt utveckla stödet utifrån gruppens behov. Resurscentrumet behöver också erbjuda ett ickevalsalternativ, som dock kan vara upphandlat. Det finns även vissa oklarheter om ett samtalsstöd kan omfattas av LOV.
9.6 Det nationella resurscentrumet ska erbjuda forum och mötesplatser för adopterade personer och deras familjer
Utredarens bedömning: Det finns ett stort behov av olika forum
och mötesplatser för adopterade personer och deras familjer. Att träffa andra personer som delar samma erfarenheter kan stärka känslan av tillhörighet och sammanhang och förebygga psykisk ohälsa. De mötesplatser och forum för adopterade som finns i dag är inte tillräckliga.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet ska erbjuda
olika former av fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer. Det kan till exempel handla om att anordna föreläsningar och träffar utifrån olika teman samt erbjuda mötesplatser för social samhörighet. Det är viktigt att resurscentrumet särskilt beaktar barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
611
9.6.1 Det finns ett stort behov av mötesplatser för adopterade personer och deras familjer
Våra intervjuer visar att det finns ett stort behov av olika forum för adopterade personer och deras familjer att få mötas och dela erfarenheter med andra. Att få träffa andra personer som delar erfarenheten av att vara adopterad kan stärka känslan av tillhörighet och sammanhang och förebygga psykisk ohälsa. Även om både AC och flera organisationer för adopterade erbjuder olika typer av föreläsningar och sociala mötesplatser finns det ett behov av forum som inte förutsätter medlemskap i en organisation. Förslaget är därför att resurscentrumet ska erbjuda olika former av lättillgängliga fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer.
Det nationella resurscentrumet ska erbjuda en positiv och trygg plats där adopterade personer kan stärkas i sin identitet och ges utrymme att känna stolthet över sitt ursprung i gemenskap med andra. Resurscentrumet kan anordna föreläsningar och träffar utifrån olika teman där deltagarna kan dela med sig av sina egna erfarenheter och höra om andras. Sådana träffar kan utformas på olika sätt, till exempel utifrån ålder, ursprungsland eller kontinent. Resurscentrumet kan anordna språkkaféer eller mötesplatser för adopterade personer som vill lära sig ett visst språk samt tipsa om språkutbildningar. Resurscentrumet kan även erbjuda mötesplatser för social samhörighet där man umgås, exempelvis genom aktiviteter som inte har något alls med adoption att göra. Det är, som beskrivs ovan, viktigt att det finns forum att träffas på som är positiva, konstruktiva och framåtsyftande. Det är viktigt att resurscentrumet särskilt beaktar barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap.
Kultur har en stor betydelse för människors hälsa och välbefinnande och därför bör resurscentrumet även samla adoptionsrelaterad kultur inom till exempel musik, dans, skapande konst, teater, skrivande, film och fotografering.
Resurscentrumet kan även fylla en viktig funktion genom att samordna och sprida information om träffar och mötesplatser som andra aktörer anordnar.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
612
9.6.2 Fysiska och digitala mötesplatser
I våra intervjuer och fokusgrupper har både yngre och äldre adopterade personer efterfrågat fysiska mötesplatser. En ung intervjuperson anser att det viktigaste stödet för adopterade ungdomar skulle vara att få känna gemenskap, att kunna spegla sig i andra adopterade personer och ta del av andras upplevelser. Personen önskar att det fanns en plats man kan gå till för att möta andra adopterade barn och ungdomar, hänga och lära känna varandra samt ta del av information och fakta om adoption, få kunskap om adoptionsprocessen och hur man söker sina rötter. Det kan finnas bibliotek med böcker med fakta och självbiografier, lek- och pysselrum, samtalsrum och vilrum. Personen för fram ett förslag om att det kan samlas i ett ”Adopterades hus”. Men det skulle även kunna vara på fritidsgårdar eller inom en organisation som till exempel Bris. Den personal som möter ungdomarna bör själva vara adopterade och inte allt för långt ifrån i ålder. Det kan både vara unga vuxna utan särskild utbildning samt utbildad personal, som till exempel kuratorer. De som erbjuder stöd bör förutom att vara adopterade även vara kunniga, engagerade, aktiva och uppsökande. Man ska kunna ställa frågor om adoption och få svar och ha möjlighet till fördjupat stöd. Organisationer för adopterade har i en gemensam skrivelse fört fram att det finns behov av ett bibliotek för litteratur, forskning och även konstnärligt material kopplat till frågor om adoption .57
Även om det finns ett starkt önskemål om fysiska mötesplatser finns det även ett behov av digitala mötesplatser. Dels för att vissa föredrar det digitala mötet, dels av praktiska tillgänglighetsskäl.
9.6.3 Volontärt arbete som en ”adopterads kompis”
Det finns möjligheter för resurscentrumet att engagera oavlönade volontärer i sin verksamhet (se avsnitt 9.7.6). I Belgien startade 2018 projektet A-buddy för och med adopterade och etablerat och understött av organisationen Adoption Support Center. Projektet realiseras med stöd från Flanders Care och NetWerk Onlinehulp Vlaanderen, som båda är finansierade av flamländska myndigheter.
57 Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO. Gemensamt dokument till
Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade. Inkom till
Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
613
A-buddy kan beskrivas som en kompisverksamhet där adopterade kan få chatta eller boka möten med någon som också är adopterad. Grundtanken är att det kan vara annorlunda att få stöd och utbyta erfarenheter med någon som också är adopterad, snarare än med en kurator. Personalen består av volontärer och arbetsinsatsen sker ideellt, med undantag för ersättning för utlägg och volontärförsäkrin g.58
Det har tidigare funnits verksamhet i Sverige där adopterade personer på liknande sätt har fungerat som ”jourhavande kompis” åt andra adopterade personer. Flera adopterade har i våra intervjuer varit positiva till detta. En annan idé som lyfts fram är att använda sig av mentorskap, där en äldre adopterad person kan fungera som mentor till en yngre. Att hjälpa andra kan vara ett sätt att själv läka.
9.7 Det nationella resurscentrumet ska bistå adopterade personer med ursprungssökning
Utredarens bedömning: Det stöd i ursprungssökning som
adopterade personer erbjuds i dag genom flera olika aktörer är inte tillräckligt för att möta de behov som finns och för att leva upp till de bestämmelser som finns i internationell och svensk rätt rörande adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet. MFoF har löpande utvecklat sitt stöd i ursprungssökning utifrån de resurser och andra förutsättningar som funnits, men det finns fortsatta utvecklingsbehov. Stödet behöver bli mer konkret och hjälpsamt. Den som ger stöd behöver dra nytta av fler aktörers erfarenheter för att kunna ge ett mer kompetent och utvecklat stöd.
Utredarens förslag: Resurscentrumet för adopterade personer
och adoptionsfrågor får i uppdrag att vara en samlad väg in för de internationellt adopterade personer som vill söka sitt ursprung. Resurscentrumet bör bygga upp en generell struktur för sökandet och specifika ”paket” för hur man söker sitt ursprung i olika ursprungsländer.
58 Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 13.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
614
De svenska utlandsmyndigheterna ska vara skyldiga att biträda det nationella resurscentrumet vid ursprungssökning. Utlandsmyndigheterna bör exempelvis förse det nationella resurscentrumet med aktuell information om vilka möjligheter som adopterade har att söka sitt ursprung enligt lagstiftningen i landet samt vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå.
Det är viktigt att resurscentrumet breddar kompetensen och drar nytta av den kunskap och de erfarenheter som finns av ursprungssökning hos både MFoF, adoptionsorganisationerna, adopterades föreningar och enskilda personer. Kompetensen kan tillvaratas genom tidsbegränsade anställningar eller uppdrag. Resurscentrumet bör också möjliggöra för civilsamhället att bidra till ursprungssökningen.
9.7.1 Adopterade personer behöver erbjudas ett bättre stöd i ursprungssökning än vad som finns i dag
Dagens stöd genom MFoF
MFoF har sedan 2020 haft i uppdrag att erbjuda adopterade personer ett individuellt stöd i ursprungssökning. Innan MFoF fick uppdraget 2020 fanns inget statligt stöd i ursprungssökning i Sverige. Stödet har utvecklats löpande under den tid det erbjudits, utifrån de resurser och tidsperspektiv som funnits. MFoF:s återrapportering till regeringen visar att många viktiga delar ingår i det stöd MFoF ger. MFoF kan exempelvis hjälpa till med att skapa en struktur i sökandet, ge stöd i att förstå adoptionshandlingar, söka information som kan vara värdefull för ett fortsatt sökande eller få information om olika sök- och kontaktvägar i ursprungslandet. Stödet kan enligt MFoF även vara praktiskt, som exempelvis att hjälpa till med att formulera en text att skicka till en myndighet eller organisation i ursprungslandet, bedöma vilka uppgifter eller dokument som kan vara lämpliga att bifoga vid en ansökan eller stöd i samband med kontakt med andra länders myndigheter. I viss mån erbjuds ekonomiskt stöd, genom möjligheten att få adoptionshandlingar översatta från ursprungslandets språk till svenska och möjlighet till tele-
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
615
fontolk vid den första kontakten i samband med en återförenin g.59
Företrädare för MFoF anser att de har kunnat ge flera adopterade personer ny och bättre information kring sin bakgrund och adoption samt att de hjälpt till med återföreningar. MFoF uppfattar också att adopterade personer är nöjda med att det är en statlig myndighet som hjälper till eftersom många har en misstro gentemot adoptionsorganisationerna .60MFoF har i sina del- och slutrapporter framfört att stödet fyller en del av de behov som adopterade kan ha kring ursprungssökning, men också lyft fram områden där stödet behöver vidareutvecklas. Bland annat skulle det enligt MFoF behövas olika typer av juridisk hjälp, till exempel för att få tillgång till handlingar eller att tolka lagstiftning i ursprungslandet, samt en utökad möjlighet till översättning och tolkhjälp efter att en adopterad person har hittat sin ursprungsfamil j.61
MFoF har framhållit att det är viktigt att den enskilde är motiverad och delaktig i sin ursprungssökning och själv ges möjlighet att kontrollera processen. Dessutom är det inte heller möjligt i alla länder att en tredje part utför sökningen, utan den ska göras av den adopterade själv .62
De adopterade personer som deltagit i våra intervjuer och fokusgrupper önskar mer stöd i ursprungssökning än det som MFoF i praktiken erbjuder. Vissa uttrycker en besvikelse över det stöd som MFoF ger. Exempelvis har MFoF endast gett tips på vilka man kan kontakta, inte hjälpt till med att boka eller delta vid möten med myndigheter i ursprungslandet. Det har också framkommit att vissa internationellt adopterade personer inte vill vända sig till MFoF eftersom de saknar förtroende för myndigheten. De uppfattar inte att myndigheten ”står på de adopterades sida”. En del som efterfrågar stöd i ursprungssökning känner dessutom inte till att MFoF har ett uppdrag att bistå i detta.
En samverkansgrupp för adopterades föreningar och enskilda personer har inkommit med en skrivelse där de beskriver att MFoF inte erbjuder det stöd som de enligt webbsidan ska ge. De beskriver
59 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning.; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning.
Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024. 60 Möte med MFoF 2022-02-10. 61 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning.; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning.
Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis)Januari 2024. 62 MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
616
att flertalet adopterade vittnar om att de bemötts med svalt intresse, fått knapphändiga svar och enbart fått kontakt via epost och telefon samt att arbetsgången är oerhört långsam och byråkratisk. Vissa adopterade vittnar även om att ha mötts av dåligt bemötande .63Samverkansgruppen framhåller också att MFoF varit oflexibla och inte sökt alternativa vägar, inte varit behjälpliga under hela sökandeprocessen och inte bistått med att ringa ambassader i Sverige eller i ursprungsländerna. Det underlag med exempel på mailkonversation mellan en adopterad person och utredaren på MFoF som de bifogar sin skrivelse bekräftar problembilden. Samverkansgruppen beskriver vidare att MFoF erbjudit tolkhjälp via översättningsappar, som i en del fall gett missvisande och felaktig information och lett till förödande konsekvenser för den adopterade i sin ursprungssökning.
MFoF framför att det under de senaste åren inte varit några dröjsmål för uppstartande av ursprungssökningar och att svar på frågor har hanterats skyndsamt. Har en person velat byta kontaktperson så har detta varit möjligt, men inga sådana önskemål har inkommit. MFoF framhåller att processen för en sökning är olika lång för olika länder, vilket de informerar enskilda om. När det gäller Colombia kan det ta drygt två år att få en återkoppling på sin ansökan till centralmyndigheten ICBF. När det gäller Indien är det inte säkert att det kommer något svar eller återkoppling från myndigheter, utan man kan behöva söka via barnhem. MFoF framhåller också att kraven ser olika ut beroende på i vilket land som en enskild söker sitt ursprung. I vissa länder, exempelvis Sydkorea och Colombia önskar myndigheterna att det är den adopterade själv som ansöker om stöd. I andra länder är det ett krav att ansökan kommer från centralmyndigheten. När myndigheter från ursprungsländer önskat boka in möten eller samtal med enskilda, har personen ibland hört av sig till MFoF och då har myndigheten bistått med tolkstöd samt erbjudit sig att delta i mötet, för att ge stöd och ta anteckningar från mötet. Har en person velat genomföra mötet på egen hand har MFoF erbjudit avstämning efter samtalet. MFoF framhåller också att de resurser myndigheten fått för uppdraget att ge stöd i ursprungssökning har varit en begränsande faktor för omfattningen av praktiskt stöd .64
63 Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25. Samverkansgrupp Adopterades föreningar och enskilda personers misstro och obefintliga tillit till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). 64 MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
617
Dagens stöd genom adoptionsorganisationer
Auktoriserade adoptionsorganisationer erbjuder också ursprungssökning. AC anordnar workshops där adopterade personer får möjlighet att diskutera och resonera om frågor relaterade till röttersökning. AC erbjuder också individuellt stöd vid ursprungssökning genom att lämna ut kopior av adoptionshandlingar och ge förberedande råd och stöd inför en återresa. För att starta röttersökningen behöver man dock vara medlem i AC, och möjligheten till stöd genom hela processen är begränsad till sju länder .65Utöver kostnaden för medlemskap kan ytterligare kostnader tillkomma vid röttersökning. Sedan mitten av 1980-talet har AC arrangerat gruppåterresor för adopterade och adoptivfamiljer som vill söka sitt ursprung eller lära känna sitt ursprungsland. AC har hittills arrangerat resor till Sydkorea, Chile, Colombia och Indien. Inför återresor anordnar AC två träffar som de som vill resa behöver delta i. AC har ibland haft samtal inför möten med biologiska familjer samt säkerställt att de får stöd inför första mötet .66Även BFA har i vissa fall hjälpt personer som adopterats via dem att i samband med återresa etablera kontakt med aktuella myndigheter, barnhem och organisationer i ursprungslandet .67Adoptionsorganisationen FFIA har en stiftelse varifrån adopterade personer har möjlighet att ansöka om stipendium för återresa. Ett bidrag på upp till maximalt ett halvt basbelopp kan lämnas, och personer som adopterats genom FFIA ges prioritet.
I våra intervjuer med personer som adopterats internationellt framkommer olika uppfattningar om framför allt AC:s stöd i ursprungssökning. Flera adopterade personer är kritiska till att AC kräver medlemskap för att få hjälp med att söka sitt ursprung och att AC tar betalt för en begränsad insats. Flera har också upplevt motstånd från AC när de har velat söka sina rötter .68Andra anser att de har fått bra hjälp av AC, till exempel i samband med återförening med sin ursprungsfamilj och hur man kan förbereda sig inför kontakt och möten med ursprungsfamiljen.
65 Sydkorea, Colombia, Sydafrika, Serbien, Montenegro, Filippinerna och Vietnam. 66 Möte med AC 2023-10-23; MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internatio-
nellt adopterade vid ursprungssökning. s. 26.
67 https://www.bfa.se/adopterad/. Hämtad 2024-10-21. 68 Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2016), Palimpsest.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
618
Stöd genom adopterades organisationer
Flera organisationer och nätverk för adopterade har samlat information om hur adopterade personer kan söka sitt ursprung på sina webbplatser och flera organisationer bistår enskilda med råd och stöd vid ursprungssökning. Bland annat har SKAN sammanställt informationshäftet ”Att söka rötter i Sydkorea” som innehåller information om ursprungssökning i Sydkorea. SKAN har även sammanställt en lista över barnhem i Sydkorea. AFO har upparbetat ett kontaktnät som kan hjälpa till vid sökande efter ursprung i andra länder. Chileadoption.se samarbetar med den ideella chilenska organisationen Hijos y Madres del Silencio, som arbetar med att återförena adopterade med sina förstafamiljer. Detta stöd har av flera upplevts som värdefullt, men en del påpekar att detta är ett ansvar som borde ligga på staten. Adopterade personer efterfrågar ett professionellt stöd av en statlig och neutral aktör. Samtidigt är det flera som framhåller vikten av att den som hjälper till med ursprungssökning har kulturell förståelse, eller knyter till sig personer som har det. Flera adopterade personer berättar att de har fått värdefull hjälp i ursprungslandet av andra personer, bland annat andra adopterade, som erbjudit stöd i ursprungssökning.
9.7.2 Resurscentrumet ska erbjuda stöd i ursprungssökning
Resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor ska enligt mitt förslag ges i uppdrag att vara en samlad väg in för de internationellt adopterade personer som vill söka sitt ursprung. Resurscentrumet bör bygga upp en generell struktur för sökandet med vägledning till i vilka arkiv man hittar sina adoptionshandlingar, hjälp med översättning och att förstå innehållet i adoptionshandlingarna, en checklista eller guide till hur man går vidare i sin ursprungssökning utifrån var i sökandeprocessen man befinner sig. Därtill bör resurscentrumet bygga upp specifika ”paket” för hur man söker sitt ursprung i olika ursprungsländer. Det kan handla om tips på fungerande tillvägagångssätt från andra som sökt sitt ursprung från samma land och tips på kontakter i Sverige och ursprungslandet som kan hjälpa en att ta sig vidare i sökandet. Det kan också handla om tips på tolkar, vägledning i hur man får tillgång till sina adoptionshandlingar i det specifika landet och tips på
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
619
aktörer i ursprungslandet som kan ge praktisk hjälp i ursprungssökning eller har kulturell kompetens om det aktuella landet. Resurscentrumet bör också bistå med att ta kontakt med centralmyndigheten i ursprungslandet för att få fram dokumentation som finns i ursprungslandet. MFoF har delvis samlat sådan information i sin interna kunskapsbank om de olika länderna. Ibland har de kunnat delge adopterade denna typ av information i individuella samtal .69Den informationen bör kunna användas som ett underlag för att bygga upp de specifika ”paket” för ursprungssökning i olika länder som bör finnas tillgängligt för dem som vill söka sitt ursprung.
Det behov av psykosocialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning, återresa, återförening, erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
Det finns dock en gräns för vad en myndighet kan göra vid ursprungssökning. MFoF framhåller att de inte kan använda samma kontaktvägar som exempelvis organisationer för adopterade, och kontakterna måste gå via centralmyndigheten eller andra myndigheter i det andra landet .70
Även barn ska efter en individuell bedömning kunna erbjudas stöd vid ursprungssökning
Det stöd i ursprungssökning som MFoF erbjuder i dag omfattar endast adopterade personer över 18 år. Även AC rekommenderar att inte inleda en ursprungssökning innan dess att den adopterade har fyllt 18 år. Bakgrunden enligt AC är att långt ifrån alla adopterade kommer att ha förutsättningar att söka efter och hitta sin ursprungliga familj, till exempel för att det saknas tillräckligt med bakgrundsinformation för att starta en sökning eller för att ursprungslandets sekretesslagstiftning förhindrar en sökning. Det kan också vara så att den ursprungliga familjen inte vill ha kontakt. Det måste finnas ett utarbetat stöd som kan möta de situationer och känslor som den adopterade kan hamna i och som kan vara både oväntade och chockartad e.71Jag har därför övervägt att stöd vid ursprungssökning, som i dag, endast ska erbjudas adopterade personer över 18 år. Vuxna adopterade har enligt 26 kap. 8 § offent-
69 MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01. 70 Möte med MFoF 2025-02-24. 71 AC:s kommentarer till kapitel 9 Adoptionsspecifikt stöd. Inkom 2025-04-02.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
620
lighets- och sekretesslagen (2009:400) rätt att få ut uppgifter om förhållanden av betydelse för att denne ska få vetskap om vilka hans eller hennes biologiska föräldrar är. Även ett adopterat barn kan dock få tillgång till sina adoptionshandlingar efter socialnämndens prövnin g.72I artikel 22 2008 års Europarådskonvention framgår bland annat att det adopterade barnet har rätt att ta del av information om sitt ursprung från behöriga myndigheter och att lämplig vägledning bör ges till adopterade barn som inte uppnått myndig ålder. Jag bedömer därför att även barn ska kunna erbjudas ett stöd från resurscentrumet vid ursprungssökning. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i den bedömningen. Det behov av psykosocialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
9.7.3 Överväganden vad gäller breddning av kompetens och gränsdragningen mellan aktörerna
Vi har övervägt olika sätt att bredda kompetensen och tillvarata olika aktörers kompetens för att kunna ge ett bra stöd i ursprungssökning. En princip som varit vägledande är att stödet ska hållas ihop av en statlig aktör så att det blir en tydlig väg in för de adopterade som vill söka sitt ursprung, men att det inte är tillräckligt att endast några få anställda på en svensk myndighet har denna uppgift. Vi har sökt lösningar för att såväl enskilda personer som organisationer ska kunna bidra med sin kompetens och sina erfarenheter, och få ersättning för detta. En enskild person som exempelvis själv är adopterad, har egen erfarenhet av ursprungssökning, har god kännedom om ursprungslandet och som hjälpt andra att söka sina rötter ska kunna projektanställas för att bistå resurscentrumet i att bygga upp ett landspecifikt stöd i ursprungssökning. En enskild person eller förening ska även kunna bidra med sin kompetens genom ett särskilt uppdrag. Det kan exempelvis handla om att aktörer med kulturell kompetens om ett specifikt land kan fungera som ”kulturtolk” inför en adopterad persons återresa. Organisationer som redan har
72 MFoF (2022), Internationell adoption. Handbok för socialtjänsten, s. 117.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
621
erfarenhet av att stötta adopterade personer i ursprungssökning ska därutöver kunna söka statsbidrag.
9.7.4 Svenska utlandsmyndigheter ska bistå vid ursprungssökning
Som framgår i kapitel 8 föreslår jag att de svenska utlandsmyndigheterna ska vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Jag bedömer att utlandsmyndigheterna även har en viktig roll i ärenden som gäller ursprungssökning. Även om de svenska utlandsmyndigheterna inte har haft något särskilt utpekat ansvar i den internationella adoptionsverksamheten så har de i praktiken spelat en stor roll, såväl på en övergripande diplomatisk nivå som i enskilda ärenden. Det gäller särskilt i de länder som Sverige har adopterat många barn från. Det är därför rimligt att de svenska utlandsmyndigheterna nu även tar ett ansvar att bistå adopterade personer som söker sitt ursprung. Som jämförelse så har Danmark, enligt beslut från social- och bostadsministeriet (Social- og Boligministerium) genomfört ett pilotprojekt med en särskild utsänd person på den danska ambassaden i Santiago de Chile. Projektet, som startade i augusti 2022 och avslutades i juli 2024, syftade till att stötta danska adopterade personer att söka sitt ursprung. Det har inte gjorts någon särskild utvärdering av projektet men det övervakades av social- och bostadsministeriet. Enligt den danska ambassaden i Santiago har åtta personer begärt bistånd under projekttiden. Som ett resultat av projektet utarbetade ambassaden en guide för adopterade från Chile som vill söka efter sina adoptionsdokument och sin ursprungliga familj i Chil e.73Enligt MFoF har även svenska ambassader i olika länder bistått MFoF med information i flera fall och i något fall har det inneburit att ursprungsfamiljen har hittats .74
Jag anser att den nya bestämmelsen i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen som jag föreslår, även ska omfatta en skyldighet för utlandsmyndigheterna att biträda resurscentrumet vid ursprungssökning. Uppdraget bör bland annat innefatta att förse det nationella resurscentrumet med aktuell information om vilka möjligheter som adopterade har att söka sitt
73 E-post till Adoptionskommissionen från Ankestyrelsen den 26 februari 2025. 74 MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
622
ursprung enligt lagstiftningen i landet och vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå. De svenska utlandsmyndigheterna kan även, på samma sätt som de biträder svenska socialnämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, bistå vid provtagning för DNAundersökning.
9.7.5 Resurscentrumet behöver involvera den kompetens som finns i civilsamhället i verksamheten med ursprungssökning
Vid utvecklingen av verksamheten med ursprungssökning är det viktigt att det nationella resurscentrumet tar vara på den kompetens och den erfarenhet som finns hos föreningar för adopterade, adoptionsorganisationer och enskilda personer. Samtidigt är det viktigt att säkerställa kvaliteten på det stöd som erbjuds av civilsamhället och enskilda individer.
Vi har träffat flera adopterade personer som i dag på ideell basis bistår andra adopterade personer med tips och praktisk hjälp. Det finns även andra aktörer inom civilsamhäll et75som kan bidra med viktig kunskap och erfarenhet, till exempel Röda Korsets verksamhet med att efterforska saknade anhöriga (Restoring Family Links). Röda Korset har framfört till Adoptionskommissionen att de kan ta emot förfrågningar från adopterade personer om hjälp med efterforskning ”case by case”. Grundförutsättningarna är att separationen orsakades av krig, konflikt eller naturkatastrofer, att ärendet faller inom ramen för den aktuella nationella föreningens kriterier för efterforskning samt att viss minimiinformation kring den efterforskade personen finns, som till exempel namn, senast kända adress och ungefärlig ålder. Om dessa uppgifter finns, kan Röda Korset göra en bedömning av om de kan gå vidare med ärendet och om det finns ett mervärde att Röda Korset involveras. Röda Korset kan även bistå med att kontakta andra nationella Röda Korset-föreningar och fråga om de i sin tur kan hänvisa till ideella
75 Civilsamhället kan definieras som en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Det civila samhällets aktörer beskrivs vidare agera utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten, se prop. 2009/10:55En politik för det civila
samhället, s. 28.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
623
organisationer i landet. Röda Korset kan även dela information kring hur möjligheterna ser ut för efterforskning i den mån de har sådan information .76Resurscentrumet kan också dra nytta av Röda Korsets erfarenheter och kontakter i sitt arbete med att ta fram landspecifika ”paket”. Det kan dock variera stort mellan länderna hur mycket information de har som kan vara till hjälp i urspungssökningen.
Internationellt finns flera exempel på samarbete med civilsamhället för stöd till adopterade personer
Nederländernas expertcentrum INEA har ett pilotprojekt som heter ”reconnecting home”. Det omfattar ett stöd som är riktat till de fem länder som Joustra-kommittén utredde särskilt. INEA kan bevilja stöd på upp till 50 000 euro till föreningar som företräder adopterade personer från dessa länder för att ta fram en modell för hur ursprungssökning kan gå till i respektive land .77
Under åren 2022 till 2024 har den schweiziska organisationen Back to the Roots fått offentliga medel från kantonerna för att bistå personer som adopterats till Schweiz från Sri Lanka under 1970-talet till 1990-talet att söka sitt ursprung. Back to the Roots kan bistå med att utreda vilka möjligheter som finns att söka, vilka myndigheter som varit ansvariga samt hitta adoptionsdokument både i Schweiz och i Sri Lanka. Den adopterade personen kan även få hjälp att hitta personer i Sri Lanka genom olika organisationer, till exempel ISS eller Röda Korset. Allt finansieras av kantonerna till en maxkostnad av 250 000 CHF per år (drygt 300 000 svenska kronor ).78
76 E-post till Adoptionskommissionen från Svenska Röda Korset (enheten Skydd och efterforskning), inkom 2025-03-04. 77 Möte med INEA i Houten 2023-10-03. 78 S. Bitter (2024), ”Switzerland take firts steps to deal with illegal intercountry adoptions” I E. Loibl och D. M. Smolin (editors) (2024), Facing the Past. Policies and Good Practices
for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 202.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
624
9.7.6 Det finns möjligheter att involvera civilsamhället och enskilda i det adoptionsspecifika stödet
Det finns olika möjligheter för hur ett resurscentrum kan involvera organisationer och enskilda adopterade vid exempelvis ursprungssökning, återresor och erfarenhetsutbyten.
Tidsbegränsade anställningar och uppdrag
Enligt Arbetsgivarverket bör statliga myndigheter vara återhållsamma med att i större utsträckning förlita sig på volontärer för att utföra verksamhetens arbetsuppgifter. Om det handlar om mer än enstaka uppgifter eller uppdrag innebär en tidsbegränsad anställning att både arbetsgivaren och arbetstagaren faller in i ett system som tydliggör rättigheter och skyldigheter avseende omfattning, regler och ansvar för försäkringar, företagshälsovård och liknand e.79
En arbetstagare inom staten har en anställning med rätt till lön, förmåner och arbetsrättsligt skydd enligt lagar och kollektivavtal. Arbetsgivaren styr arbetets utförande och ansvarar för arbetsmiljön. Tidsbegränsade anställningar som skulle kunna bli aktuella är till exempel särskild visstidsanställning och projektanställning. Arbetsgivaren behöver inget skäl för tidsbegränsad anställning. Efter 12 månader inom fem år övergår den till en tills vidareanställning. Projektanställning används för tidsbegränsade uppdrag med externa eller avskilda interna budgetmedel med koppling till det aktuella projektet. Projektanställning kräver att arbetsuppgifterna är tillfälliga och utanför den ordinarie verksamheten. En pågående projektanställning kan förlängas upp till fyra år om projektet fortsätter.
En uppdragstagare är självständig och utför ett uppdrag utan att vara anställd. De kan vara egenföretagare men måste inte vara det. Uppdragstagare omfattas inte av kollektivavtal eller anställningsskydd och ansvarar själva för skatter och sociala avgifter. Om en person inte är anställd, och den utför tjänster åt det nationella resurscentrumet mot ersättning är det sannolikt fråga om ett upphandlingspliktigt köp, det spelar ingen roll om uppdragstagaren har en registrerad firma eller inte för att upphandlingslagarna ska bli tillämpliga. Vilket upphandlingsförfarande som ska användas beror bland annat
79 Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 9.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
625
på värdet av upphandlingen, exempelvis kan en tjänst direktupphandlas om värdet understiger direktupphandlingsgränsen.
Statliga myndigheter får engagera oavlönade volontärer i sin verksamhet
Ett annat sätt för resurscentrumet att dra nytta av adopterade personers egna erfarenheter är att möjliggöra volontärt arbete för att stötta andra adopterade personer. Det finns exempel på statliga myndigheter som engagerar enskilda personer i sin verksamhet, till exempel bedriver Polismyndigheten en verksamhet med oavlönade volontärer . 80
9.8 Det nationella resurscentrumet ska bistå vid misstankar om oegentligheter i adoptioner
Utredarens bedömning: Sverige har ett ansvar för att utreda
misstankar om oegentligheter och ge adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption stöd. Det kommer finnas behov av information och stöd till adopterade personer och deras familjer vad gäller frågor om oegentligheter under lång tid framöver.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet för adopte-
rade personer och adoptionsfrågor ska ansvara för MFoF:s nuvarande uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter. Resurscentrumet ska även erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption.
80 Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 6.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
626
9.8.1 Misstankar om oegentligheter ska utredas och drabbade ska få stöd
I det gemensamma uttalandet om olagliga adoptioner som flera av FN:s särskilda människorättsrapportörer publicerade i september 2022 står att offer för olagliga adoptioner har rätt att få veta sanningen och staterna har ett ansvar att se till att alla offer får den hjälp de behöver för att få vetskap om sitt ursprung. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att alla fall av olagliga internationella adoptioner utreds på ett fullständigt, opartiskt, omsorgsfullt och effektivt sätt, även om det inte finns något formellt klagomål. Staterna ska se till att de myndigheter som utreder olagliga internationella adoptioner har tillgång till all relevant dokumentation, arkiv och annan information så att de kan genomföra utredningen på ett effektivt sätt. Staterna ska också förse de institutioner som är involverade i utredningen av olagliga internationella adoptioner med tillräckliga ekonomiska och tekniska resurser samt kvalificerad personal för att kunna utföra sitt arbete snabbt och effektivt. Staterna ska även föra statistik över antalet olagliga adoptioner, inklusive datum för adoptionen och antalet personer vars verkliga identitet har återupprättats .81
Även HCCH anser att staterna måste utreda misstankar om oegentligheter i internationella adoptioner. HCCH har konstaterat att när det inte blir några konsekvenser av oegentliga ageranden kan de regler som omgärdar adoptionsverksamheten bli ineffektiva och straffrihet kan leda till ytterligare överträdelser. Enligt HCCH är det svårt att förbättra befintliga förebyggande åtgärder utan att göra grundliga utredningar av vilka olagliga ageranden som förekommer .82I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentliga adoptioner står att staterna ska utveckla tillgängliga och effektiva system för att göra det möjligt för adopterade personer att rapportera missbruk samt söka rättvisa och gottgörelse. Staterna ska samordna och stödja de insatser som görs av myndigheter och organ som arbetar för att upptäcka, ta emot och hänvisa fall av olagliga adoptioner. Vidare ska staterna bistå adopterade personer, ursprungsföräldrar och adoptivföräldrar som drabbats av olagliga ageranden
81 United Nations Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry
adoptions, s. 11, 13 och 15.
82 HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption, s. 16.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
627
vid internationella adoptioner. Det kan handla om att tillhandahålla information i ärendet samt information om vilka olika tjänster och stöd som finns .83
Det finns en skyldighet att återupprätta barnets identitet
Rätten till identitet är en fundamental mänsklig rättighet och den slås fast bland annat i artikel 8 barnkonventionen. Europakonventionen skyddar inte uttryckligen rätten till identitet. Däremot har Europadomstolen erkänt denna rättighet som en integrerad del av rätten till privatliv enligt artikel 8. Länder har blivit fällda i Europadomstolen för att de brutit mot artikel 8 i Europakonventionen när de inte i tillräcklig utsträckning beaktat den adopterade personens rätt till sitt ursprun g.84
Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet ska barnet ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet. Detta följer av artikel 8.2 barnkonventionen. Åtagandet gäller oavsett om ett barn berövats en del av eller hela sin identitet. Det innebär att om ett barn av någon anledning berövas endast sitt namn ska en stat ge lämpligt stöd och skydd i syfte att återupprätta barnets namn. Motsvarande gäller om ett barn berövas sitt medborgarskap, sina släktförhållanden eller någon annan del av sin identitet. Vad som avses med lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta ett barns identitet framgår inte av artikeln eller av förarbetena till konventionen. Formuleringen lämnar ett utrymme för respektive stat att avgöra vilket stöd och skydd som ska ges, med den enda begränsningen att stödet och skyddet måste vara lämpligt för syftet och så pass effektivt att återupprättandet sker snabbt. Vad som avses med ”snabbt” definieras emellertid inte heller av konventionen. Barnrättskommittén har uttalat att om ett barns identitetshandlingar har upprättats åt barnet på olagligt vis, och barnet begär återställande av sina identitetshandlingar, bör en stat vidta åtgärder bland annat genom att utfärda korrigerade dokument .85
83 HCCH (2023), s. 35. 84 Godelli mot Italien no. 333783/09 den 25 september 2012. 85SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt, s. 389.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
628
Barnets bästa vid återupprättande av identitet
Staterna är skyldiga att genomföra processen med att återupprätta barnets identitet på ett sätt som förhindrar, eller åtminstone minimerar, all skada på barnets känslomässiga eller psykologiska utvecklin g.86Att häva en adoption och återlämna barnet till sin ursprungliga familj kan vara till barnets bästa i de fall där de olagliga omständigheterna upptäcktes kort efter det att adoptionen skett eller där barnet var äldre vid placeringen. Om barnet däremot var litet vid adoptionen och har bott i sin adoptivfamilj under en viss tid och vant sig vid den nya miljön, kan ett åtskiljande från adoptivfamiljen sannolikt orsaka (ytterligare) trauma. I praktiken finns det bara ett fåtal rapporterade fall, där ett adopterat barn återförts till sina ursprungsföräldrar efter en olaglig adoption .87Det gäller både fall där adoptivfamiljen frivilligt återlämnat barnet till den ursprungliga familjen och fall där en domstol beslutat att barnet ska återlämnas. Till exempel har barn lämnats tillbaka från USA till sina familjer i Vietnam, efter det så kallade operation babylift 197 5.88
Belgien och Danmark har riktlinjer för utredning av oegentligheter i historiska adoptioner
I Belgien har den flamländska regeringen antagit riktlinjer för att hantera tidigare oegentligheter i internationella adoptioner. En person som misstänker oegentligheter i en adoption (adopterad, adoptivförälder eller biologisk förälder) kan rapportera sitt ärende till den flamländska centralmyndigheten (VCA )89via en onlinetjänst. VCA intervjuar den som anmält ett ärende och ger sedan skriftlig återkoppling till den berörda personen om vilka möjligheter som finns att utreda ärendet. Om den som anmält ärendet och VCA beslutar att ärendet ska utredas vidare upphandlar VCA en extern aktör i ursprungslandet för vidare efterforskningar. Om det framkommer att brott har begåtts (till exempel förfalskning,
86 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 303. 87 E. Loibl (2021), ”The aftermath of transnational illegal adoptions: Redressing human rights violations in the intercountry adoption system with instruments of transitional justice.” Childhood 2021, Vol. 28(4), s. 482 f. 88 D. M. Smolin (2024). Introduction. I E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past
Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 44 f.
89 Vlaams Centrum voor Adoptie (Flemish Centre for Adoption).
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
629
av dokument eller bortförande av minderårig) är VCA skyldig att rapportera detta till Åklagarmyndigheten .90
Under 2019 utarbetade den danska centralmyndigheten Ankestyrelsen en rapport för hantering av misstankar om oegentligheter i adoptionsärenden. Med stöd av riktlinjerna utredde Ankestyrelsen misstankar om historiska oegentligheter i fem adoptionsärenden från Chile, Bangladesh, Colombia, Sri Lanka och Indonesien. Utifrån de fem undersökningarna har Ankestyrelsen uppdaterat riktlinjerna. Adopterade som misstänker oegentligheter i sin adoption kan vända sig till Ankestyrelsen. Ankestyrelsen kan:
• Granska de handlingar som finns tillgängliga och utifrån det uttala sig om hur den aktuella adoptionen förhåller sig till de regler och den praxis som fanns vid den aktuella tidpunkten. Det kan bidra till att beskriva den kontext i vilken adoptionen ägde rum och därmed bidra till den adopterade personens förståelse av sin egen adoptionsprocess
• Informera den adopterade personen om eventuella brister och misstänkta oegentligheter.
• Hänvisa den adopterade personen till organisationer som kan hjälpa adopterade personer att söka sitt ursprung.
Adopterade personer i Danmark kan beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet ansöka om att få adoptionen hävd i ursprungslandet, begära att adoptionen förklaras ogiltig om det finns bevis för oegentligheter och anmäla brottsliga handlingar .91
9.8.2 MFoF har ett tillfälligt uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter
MFoF har sedan 2022 ett tillfälligt regeringsuppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Uppdraget har förlängts och ska slutredovisas
90 Vlaams Centrum voor Adoptie. Diensverlening betreffende preventive en aanpak (mogelijke)
illegal adopties. 2025.
91 Ankestyrelsen (2022), Adopteredes ret til egen identitet. Erfaringer med håndteringen af
uregelmæssigheder i internationale adoptionssager. September 2022.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
630
senast i februari 20 27.92Enligt uppdragsbeskrivningen ska myndigheten kunna hänvisa vidare till rätt aktör och erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar. Som kontaktpunkt ska MFoF hålla sig uppdaterad om relevanta utredningar både i Sverige och internationellt, inklusive brottsutredningen i Chile om bortförande av barn och oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-talet. Vidare ska myndigheten informera sig om utmaningar och frågeställningar hos adopterade personer från Chile, men även hos personer som adopterats från andra länder där det finns misstankar eller uppgifter om oegentligheter. Myndigheten ska aktivt sprida information om uppdragets funktion till berörda målgrupper i Sverige samt internationellt till centralmyndigheter och andra aktörer som bedöms vara av betydelse. Vad gäller den del av uppdraget som gäller att hänvisa vidare till rätt aktör samt att erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar, har MFoF avgränsat uppdraget till att tillhandahålla information om tillgängliga kontaktvägar i ursprungsländerna, samt genom stöd vid ursprungssökning och samtalsstöd .93MFoF har valt att avgränsa uppdraget till att inte utreda misstankar om oegentligheter i enskilda fall.
Under uppdragstiden har myndigheten samlat och tillgängliggjort relevant information för adopterade personer som har misstankar eller uppgifter om oegentligheter, dels genom direktkontakt med adopterades föreningar, dels genom att lansera en särskild webbportal på myndighetens webbplats. I portalen finns bland annat information om uppdraget som kontaktpunkt, om några av de länder som är av särskilt intresse för adopterade personer samt om olika typer av stöd som finns att tillgå. I dialog med adopterades föreningar har myndigheten inom uppdraget kunnat arbeta riktat vid aktuella händelser samt bilda sig en uppfattning om vilka behov som finns hos adopterade personer som berörs av uppgifter om oegentligheter gällande adoptioner. Ett flertal informationsinsatser har genomförts i syfte att sprida kännedom om uppdraget och det stöd till adopterade personer som myndigheten tillhandahålle r.94
92 Socialdepartementet (2025). Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
93 MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom inter-
nationella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 4 och 15.
94 MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom
internationella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Februari 2024, s. 3.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
631
MFoF anser att uppdraget som nationell kontaktpunkt bör utvidgas och permanentas
I en rapport av uppdraget om nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter, beskriver MFoF att de har avgränsat uppdraget till att hänvisa vidare till rätt aktör samt att erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar att tillhandahålla information om tillgängliga kontaktvägar i ursprungsländerna, samt genom stöd vid ursprungssökning och samtalsstöd. MFoF anser dock att det finns behov att undersöka behovet av och tänkbara former för ett individuellt stöd även vid frågor om oegentligheter. MFoF anser att bättre förutsättningar för ett långsiktigt arbete skulle kunna ges, genom exempelvis ett tillägg i myndighetsinstruktionen eller genom att myndighetens uppdrag som nationell kontaktpunkt förlängs och att finansieringen utökas .95
9.8.3 Resurscentrumet ska erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption
De senaste åren har flera länder som Belgien, Chile, Danmark, Norge, Frankrike, Schweiz, Sverige och Sydkorea tillsatt utredningar för att utreda förekomst av oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det är troligt att fler länder kommer att följa i dess spår. Jag bedömer därför att det fortsatt kommer finnas ett stort behov hos adopterade personer och deras familjer att få information och stöd i frågor som gäller misstankar om oegentligheter i den egna adoptionen.
MFoF har ett tillfälligt uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Det arbete som MFoF gjort inom ramen för kontaktpunktsuppdraget, bland annat webbportalen, bör fortsätta utvecklas och breddas av det nationella resurscentrumet. Vidare föreslås att resurscentrumet ska erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption. Härvid kan det stöd som centralmyndigheterna i Belgien och Danmark erbjuder enskilda som har misstankar om oegentligheter i sina adoptioner tjäna som väg-
95 MFoF. Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom interna-
tionella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Februari 2024, s. 3 och 15 f.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
632
ledning. Resurscentrumet bör samla in och tillgängliggöra den information som finns i ärendet och informera den enskilde om hur processen borde ha sett ut enligt såväl Sveriges som ursprungslandets lagar och rutiner samt vilka eventuella brister som finns i det aktuella ärendet. Resurscentrumet bör vidare informera om vilka möjligheter som finns att till exempel återupprätta den adopterade personens identitet, återupprätta medborgarskap och göra en polisanmälan. Resurscentrumet ska även informera om det adoptionsspecifika stöd som finns att tillgå, till exempel samtalsstöd.
Även barn ska, efter en individuell bedömning, kunna erbjudas stöd vid misstankar om oegentligheter
Eftersom resurscentrum, efter en individuell bedömning, ska kunna erbjuda stöd vid ursprungssökning till barn, bedömer jag att även barn bör kunna erbjudas individuellt stöd vid misstanke om oegentligheter. Det är viktigt inte minst utifrån skyldigheten enligt artikel 8.2 barnkonventionen att ge lämpligt stöd och skydd om ett barn olagligt berövats en del av eller hela sin identitet. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i bedömningen. Behovet av psykosocialt stöd som kan uppstå erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
9.9 MFoF och Rättsmedicinalverket ska utreda förutsättningarna för en nationell DNA-databas
Utredarens bedömning: Det är inte rimligt att adopterade
personer, bland annat till följd av brister i adoptionsdokumenten, ska vara hänvisade till kommersiella företag för att få mer information om sitt ursprung. Sverige bör i egenskap av ett av de största mottagarländerna i världen hörsamma FN:s uppmaning att upprätta en nationell DNA-databas för att underlätta ursprungssökning och i förekommande fall återställande av identitet.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
633
Utredarens förslag: Rättsmedicinalverket och MFoF ska ges i
uppdrag att utreda de praktiska och juridiska förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer.
9.9.1 Adopterade personer efterfrågar gratis DNA-test och en nationell DNA-databas
Det finns ingen nationell DNA-databas för adopterade personer i Sverige i dag. Adopterade personer som vill söka sitt ursprung genom DNA måste därför använda sig av de privata företag som erbjuder DNA-test för att hitta anknytningar till levande släktingar. I ett gemensamt ställningstagande har flera organisationer för adopterade framfört att Sverige snarast ska skapa möjligheter för adopterade personer att kostnadsfritt göra DNA-tester och att dessa samlas i en nationell databas, alternativt att de skickas till berörda svenska ambassader och konsulat som i sin tur skickar testerna vidare för matchning i den adopterade personens ursprungsland. De önskar vidare att Sverige ska uppmuntra de länder som Sverige samarbetat med att möta upp adopterade personers behov att matchas med familjemedlemmar, så att även dessa länder verkar för att DNA-testa personer i sina länder .96Bidrag till DNA-test och en nationell DNA-databas som säkerställer skyddet för de registrerades integritet, har även lyfts i våra fokusgrupper och intervjuer. Även AC framhåller att de stödjer de adopterades önskan i båda dessa delar .97
9.9.2 FN:s människorättsorgan uppmanar staterna att skapa DNA-databaser för att återförena familjer
I det gemensamma uttalandet om olagliga adoptioner som flera av FN:s särskilda människorättsrapportörer publicerade i september 2022 uppmanade de staterna att säkerställa att alla offer för olagliga adoptioner får den hjälp de behöver för att få veta sitt ursprung. Staten ska spela en aktiv roll i arbetet med att söka efter och loka-
96 Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riksdagsseminarium i maj 2023. 97 Uttalandet antaget vid Adoptionscentrums Förbundsmöte i Malmö den 28 maj 2023.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
634
lisera försvunna barn. Till exempel ska staterna skapa en DNAdatabas för alla fall av olovligt bortförande, påtvingat bortförande, eller förfalskning av identitet som har rapporterats i syfte att återupprätta identiteten hos offer för olagliga internationella adoptioner .98Vi känner endast till två länder som inrättat någon form av nationell DNA-databas för adopterade personer: Chile och Sydkor ea99, se vidare volym 2 kapitel 12.
9.9.3 Förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer ska utredas
Jag anser att svenska staten har ett ansvar att bistå adopterade personer som vill försöka söka sitt ursprung genom DNA. Såväl föräldrabalken som barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention betonar rätten att så långt möjligt få kännedom om sitt ursprung. Det är inte rimligt att adopterade personer, bland annat till följd av brister i adoptionsdokumenten, ska vara hänvisade till kommersiella företag för att få mer information om sitt ursprung. Sverige bör i egenskap av ett av de största mottagarländerna i världen hörsamma FN:s uppmaning att upprätta en nationell DNAdatabas för att underlätta ursprungssökning och i förekommande fall återställande av identitet.
Det kommer att ta tid att bygga upp en nationell databas och den kommer inte heller att kunna ge träffar annat än för helsyskon som finns i Sverige. En nationell DNA-databas fyller därför inte det kortsiktiga behovet för adopterade personer som söker sitt ursprung. Samtidigt kan det inte vara ett skäl för att Sverige inte ska påbörja ett långsiktigt arbete med att tillskapa en databas som på sikt kan ge möjlighet att matcha en svensk adopterads DNA mot DNA-databaser i andra länder. För att det ska vara möjligt att matcha prover från andra länders nationella DNA-databaser krävs att länderna använder sig av samma genetiska markörer. Det krävs således en viss internationell samordning, till exempel liknande den som Interpols DNA-databas, för att komma överens om vilka markörer som ska användas.
98 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry
adoptions, publicerat den 28 september 2022, p. 15.
99 Möjligtvis har Argentina någon form av DNA-databas som syftar till att återförena familjer som separerats under militärdiktaturen.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
635
Rättsmedicinalverket (RMV) har framfört till Adoptionskommissionen att DNA-prov kan analyseras av RMV eller av regionerna, men att det kan vara en annan statlig aktör i Sverige som är ansvarig för själva DNA-databasen. RMV är central förvaltningsmyndighet för rättsgenetik och ansvarar bland annat för att genomföra faderskaps- och släktutredningar åt kommuner, domstolar och Migrationsverket. RMV genomför även faderskaps- och släktskapsutredningar på uppdrag av enskilda. Jag anser därför att RMV både har kompetens och tekniska förutsättningar att ansvara för analys av prover från adopterade personer. Jag anser vidare att det ligger närmast till hands att MFoF ska vara huvudman för den databas som innehåller analysresultaten från de prov som RMV analyserat. Jag föreslår därför att RMV och MFoF ges i uppdrag att utreda de praktiska och juridiska förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer. Det handlar till exempel om vilka genetiska markörer som krävs för att kunna matcha prover från andra länders nationella DNA-databaser och hur den internationella samordningen kan göras samt behovet av nya regler om sekretess och personuppgiftsbehandling. En nationell DNA-databas ska endast få innehålla DNA-profiler från personer som samtyckt till att lämna prov. I statens kostnadsansvar ska både kostnader för provtagning och för analyser av proven ingå. Det ska alltså vara helt kostnadsfritt för de adopterade personer som vill lämna ett DNA-prov att ingå i den svenska nationella DNA-databasen.
Både medarbetare vid RMV och MFoF har framfört att RMV redan i dag kan bistå med DNA-undersökning för att verifiera släktskap i de fall en adopterad person vill säkerställa släktskap med en potentiell förälder eller ett syskon. Det kan till exempel handla om att man fått en träff genom något av de privata DNA-företagen eller att man på annat sätt hittat en förälder eller ett syskon. Vi har övervägt ett ekonomiskt bidrag från staten för en rättsgenetisk undersökning hos RMV i syfte att verifiera släktskap med en förälder eller ett syskon. Jag bedömer dock att det inte är en framkomlig väg. I dag kostar nämligen en utredning genom RMV av två DNAprover 19 000 svenska kronor. Bidraget skulle vara begränsat till de personer som redan har en match som de vill få bekräftad. Det går dessutom inte att spara provresultatet (DNA-profilen) eftersom det ännu inte finns någon nationell DNA-databas. Sammantaget
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
636
anser jag att det skulle innebära en mycket begränsad nytta till stor kostnad. Det är bättre att de resurserna läggs på att bygga upp en nationell databas och därefter erbjuda kostnadsfria DNA-prover.
9.10 Vägledning till arkivsökning
Utredarens bedömning: Personer som adopterats internatio-
nellt behöver få bättre vägledning och stöd i att hitta sina adoptionshandlingar. I dag finns adoptionshandlingar i flera olika arkiv och det finns inte någon tydlig vägledning om var handlingar finns, vilket försvårar sökandet och gör att inte alla får del av de handlingar som rör deras adoption. Det är problematiskt att privatpersoner som förmedlat adoptioner förvarar adoptionshandlingar och att enskilda adopterade därmed inte kan ta del av sina adoptionsdokument.
Utredarens förslag: För att i högre grad än i dag förvara adop-
tionsakter samlat bör MFoF förvara de adoptionshandlingar som rör enskilda personer hos Riksarkivet. Det innebär att de akter som i dag förvaras i MFoF:s arkiv i Skellefteå i stället bör förvaras på Riksarkivet. Vidare innebär det att när BFA och AC avslutat sin förmedlingsverksamhet och därmed ska överlämna sin dokumentation till MFoF enligt 8 b § LIA, bör de akter som i dag förvaras på Riksarkivet vara kvar där och de akter som förvaras i AC:s närarkiv flyttas till Riksarkivet. Syftet är att underlätta adopterade personers möjlighet att få tillgång till sina handlingar.
Resurscentrumet bör i samarbete med Riksarkivet, kommunala arkiv och tingsrättsarkiv utveckla en vägledning med råd och stöd till adopterade personer om var och hur man kan hitta sina adoptionshandlingar. Riksarkivet bör också i sitt arbete med den nationella arkivdatabasen (NAD) samla sökvägar för de olika arkiven och på så sätt underlätta för den enskilde att enklare finna sina adoptionshandlingar.
Jag vill rikta en stark uppmaning till de privatpersoner som förvarar handlingar från adoptionsförmedling som rör enskilda personer att lämna över handlingarna till Riksarkivet.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
637
9.10.1 Ökad samordning av adoptionshandlingar och förbättrad vägledning till var handlingarna finns
Adopterade personer har rätt att ta del av sina adoptionsdokument. Många adopterade personer vittnar dock om att de har svårt att hitta och få tillgång till sina adoptionshandlingar. De som söker sina adoptionshandlingar behöver ofta vända sig till olika arkiv för att vara säker på att de fått del av samtliga dokument: Riksarkivet – såväl i Täby som hos de olika regionala enheterna, kommunarkiv och tingsrättsarkiv i olika delar av landet. De kan även behöva vända sig till andra instanser som adoptionsorganisationer, Skatteverket och Migrationsverket. Ytterligare en orsak till att det kan vara svårt att veta var handlingar finns är att det hänger samman med var adoptivföräldrarna var folkbokförda vid tidpunkten för adoptionen. Man kan därför behöva inhämta uppgifter från folkbokföringen för att hitta sina adoptionsdokument. Tingsrätterna har i vissa fall omorganiserats och slagits ihop, vilket kan påverka var tingsrättsakter finns bevarade.
Många av de som vi intervjuat anser att adoptionsakter bör förvaras i ett statligt arkiv. Detta på grund av att de har känt sig motarbetade av AC när de begärt att få ta del av sina adoptionshandlingar och de är också osäkra på om organisationen lämnar ut alla handlingar. Flera har erfarenhet av att AC inte har lämnat ut alla dokument direkt, utan först när den adopterade personen återkommit och frågat om det finns mer. Adopterade har också framfört att AC har gallrat handlingar i samband med att material lämnats över till Riksarkivet. I ett gemensamt ställningstagande har flera svenska föreningar och nätverk för adopterade framfört till riksdagen att adopterade personer i dag är utlämnade åt adoptionsorganisationers och privatpersoners godtyckliga val av vad som ska sparas, slängas, delges eller undanhållas. De anser att adopterade personers adoptionsakter bör förvaras i ett samlat statligt arkiv – förslagsvis Riksarkivet .100Även AC anser att adoptionshandlingar bör förvaras på Riksarkivet .101Det är viktigt att även inkludera den dokumentation som finns om enskilda adoptionsorganisationers
100 Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riksdagsseminarium i maj 2023. 101 Möte med AC 2023-10-26 och Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf. Hämtad 2024-10-28.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
638
förmedlingsverksamhet och inte enbart de enskilda akterna eftersom det ger värdefull information om hur verksamheten bedrevs. Detta är också ett krav enligt LIA.
9.10.2 Adoptionshandlingar bör förvaras hos färre aktörer och det måste finnas bra vägledningar
En del adopterade personer anser att samtliga adoptionsdokument bör samlas i ett statligt arkiv, så att adopterade endast behöver vända sig till en instans för att få ut samtliga dokument som rör adoptionen. Andra efterfrågar i stället att en aktör med kunskap om var adoptionshandlingar finns, vägleder den adopterade personen till att hitta adoptionsdokumenten. Jag bedömer att det skulle krävas mycket stora resurser att samla alla adoptionsakter, inklusive de akter som finns på kommunala arkiv och tingsrättsarkiv, på Riksarkivet. Jag anser därför att det inte är realistiskt att lämna ett sådant förslag. Det skulle dessutom strida mot gängse principer för arkivering i Sverige och internationellt, där handlingar ska hållas samman, förvaras och sökas hos den verksamhet i vilken de uppkommit. Däremot anser jag att det är rimligt att de adoptionshandlingar som i dag förvaras i MFoF:s arkiv i Skellefteå och som avser dokumentation från auktoriserade sammanslutningar som upphört, i stället förvaras på Riksarkivet. När BFA och AC avslutat sin förmedlingsverksamhet och därmed ska överlämna sin dokumentation till MFoF enligt 8 b § LIA, bör de akter som i dag förvaras på Riksarkivet vara kvar där och de akter som förvaras i AC:s närarkiv flyttas till Riksarkivet. På så sätt samlas de adoptionshandlingar som förmedlats genom NIA och auktoriserade sammanslutningar över tid hos en aktör, Riksarkivet.
Att adoptionshandlingarna fortsatt kommer att finnas på flera arkiv och på flera orter gör att det blir mycket viktigt att resurscentrumet tillsammans med Riksarkivet och andra arkiv vägleder adopterade personer till att få del av all den dokumentation som finns om deras adoption.
Riksarkivet har redan utarbetat en intern lathund för att kunna bistå adopterade personer som vill ta del av sina adoptionsdokument, och de besitter stor kunskap i att kunna hjälpa adopterade personer i sökandet. Riksarkivet har också tagit fram en första vägledning till arkiven som kan användas externt. Myndigheten kan
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
639
inom ramen för sitt serviceansvar ta fram lathundar och instruktioner om hur och var man kan hitta det man söker, exempelvis utifrån när och varifrån man har adopterats. För att säkerställa att adopterade personer får del av den senaste versionen av sådana manualer, bör arkiven själva hålla dem uppdaterade och resurscentrumet kan på sin webbportal länka vidare till arkiven och deras manualer eller lathundar. Resurscentrumet bör publicera en generell vägledning på sin webbportal och länka till de olika arkivens mer specifika manualer över hur man söker i deras arkiv. Därigenom säkerställs att vägledningen hålls uppdaterad med den senaste informationen.
Riksarkivet har också sedan 2024 i uppdrag att utveckla den nationella arkivdatabasen (NAD). NAD kan tyvärr inte länka samman eller koppla ihop olika arkiv (till exempel kommun och tingsrättsarkiv). Riksarkivet skulle dock genom NAD kunna samla länkar till olika arkiv som rör internationell adoption, för att på så sätt underlätta för enskilda att hitta i arkiven och själva kunna söka vidare efter information.
9.10.3 Privatpersoner som förmedlat adoptioner kan inte avkrävas att lämna dokumentation till Riksarkivet men de bör göra det
En del personer som varit delaktiga i att förmedla barn för adoption till Sverige har egna privata arkiv med uppgifter om de adoptioner som de förmedlat. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner enskilt och via auktoriserade adoptionsorganisationer. När dessa personer inte vill lämna ut handlingarna får adopterade personer inte tillgång till den fullständiga dokumentationen om deras adoption och bakgrund. Eftersom dessa privatpersoners dokumentation inte omfattas av 8 c § LIA finns det ingen skyldighet för dem att lämna ut kopia på dessa dokument. Det finns exempel på försök att inhämta dokumentation från privatpersoner som varit involverade i internationell adoptionsverksamhet. År 2011 skickade MIA ett brev till enskilda personer som medverkat vid internationella adoptioner med en uppmaning att överlämna adoptionshandlingar till Riksarkivet. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta förmedlare med ett erbjudande om att ta emot handlingar. Det var dock endast en person som lämnade in handlingar,
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
640
och det är fortfarande det enda privata arkiv som finns på Riksarkivet. Riksarkivet har därefter upprättat en förteckning över personer som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Jag vill rikta en stark uppmaning till de privatpersoner som förvarar handlingar från adoptionsförmedling som rör enskilda personer att lämna över handlingarna till Riksarkivet.
9.11 Kunskapsstöd till yrkesverksamma
Utredarens bedömning: Kunskapen om adopterade personer
och adoptionsrelaterade frågor behöver öka hos de yrkesverksamma i kommuner och regioner som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer.
Utredarens förslag: Resurscentrumet för adopterade personer
och adoptionsfrågor ska sammanställa befintlig kunskap om adoption, adopterade och andra relevanta områden såsom trauma, anknytning och rasism. Denna kunskap ska förmedlas till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Kunskapen bör förmedlas genom webbportalen (information och generella webbutbildningar), rådgivning per telefon samt riktade utbildningsinsatser. De yrkesverksamma som genomgått utbildningar och ökat sin adoptionsspecifika kompetens, bör på något sätt synliggöras i de ordinarie verksamheterna för att de adopterade personer som vill, ska kunna hitta och hänvisas dit.
Resurscentrumet bör nyttja Socialstyrelsens befintliga strukturer för kunskapsstyrning för att föra ut adoptionsspecifik kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Resurscentrumet bör även verka för att föra in adoptionsspecifik kunskap i andra närliggande verksamheter, exempelvis i relevanta strategier och kunskapsstöd samt stödlinjer via telefon.
På sikt bör dock kunskapsluckor täppas till. Resurscentrumet ska identifiera behov av ny kunskap inom adoptionsområdet och utifrån en sådan behovsanalys främja den forskning och kunskapsutveckling som behövs. Resurscentrumet bör förmedla behovet av forskning till relevanta forskningsinstanser och forskningsfinansiärer. Regeringen och forskningsfinansiärer bör uppmärksamma adoptionsfrågan i kommande satsningar samt avsätta
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
641
medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet, förslagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet.
9.11.1 Det behövs kunskapshöjande insatser till kommuner och regioner om adoptionsrelaterade frågor
Redan i den forskningshearing som 2003 års adoptionsutredning genomförde, lyfte deltagarna att man behövde förvalta och förstå den adoptionsrelaterade kunskap som redan samlats in. Samhället och professioner som möter adopterade personer måste i sin tur bli bättre på att använda de kunskaper och den forskning som finns. Många framförde behovet av ett nationellt kunskapscentrum eller resurscentrum för att kunna samla kunskap, kompetens och forskningsresultat om adopterade personer och adoptivfamiljer som underlag för stöd och rådgivnin g.102
Socialstyrelsen konstaterade i sin kartläggning 2022 att det saknas samlad kunskap som skulle behöva komma adopterade, deras närstående och professionen till godo. Socialstyrelsen underströk att det behöver finnas kunskap och kompetens om adoptionsspecifika omständigheter och behov hos olika aktörer inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, och den behöver finnas vid olika tidpunkter i den adopterade personens liv. Flera aktörer i Socialstyrelsens studie uttryckte att kunskap om exempelvis rasism och diskriminering, trauma samt om adopterade personers identitetsutveckling måste finnas hos personer som i sitt yrke möter personer som har adopterats .103
Även i Mattias Strand och Natte Hillerbergs intervjustudie från 2024 framkom behovet av ökad kunskap om adoptionsrelaterade frågor hos terapeuter och annan vårdpersonal. De visade att det behövs ökad kunskap inom flera områden, exempelvis hur adoptionstrauma, rasism och andra post-adoptionsfaktorer inverkar på adopterade personers hälsa. Flera deltagare i deras studie framhöll också att det finns behov av kompletterande psykoterapeutiska metoder utöver KB T.104
102SOU 2003:49, Volym 2, s. 363 ff. 103 Socialstyrelsen (2022), s. 10; Underlag från Socialstyrelsen, inkom 2025-02-14.
104M. Strand och N. Hillerberg (2024).
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
642
I våra intervjuer har både internationellt adopterade personer och personer som i sitt yrke möter adopterade, lyft fram att kompetensen och kunskapen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka. Det gäller generellt i samhället, men särskilt hos till exempel yrkesverksamma inom socialtjänsten, BUP och vuxenpsykiatrin, övrig hälso- och sjukvård samt ungdomsmottagningar. De behöver mer kunskap om till exempel adoption och rasism. En del adopterade personer upplever att de ofta får utbilda andra och förklara hur adoptioner går till och att adopterade kan förhålla sig på olika sätt till sin adoption. I våra intervjuer har det också framkommit att det behövs ökad kompetens om adopterade, psykisk ohälsa och rasism inom förskola och skola, för att kunna stötta adopterade barn. Personal i skolan behöver förstå och vid behov fånga upp adopterade barn, eftersom adopterade är överrepresenterade när det gäller psykisk ohälsa. Många adopterade har varit med om trauman och olika psykiatriska besvär. Särskilt elevhälsan behöver ökad kompetens och medvetenhet om att man bör vara extra uppmärksam på adopterade barns mående eller beteenden, så att de kan få rätt vård och stöd. Personal inom skola och förskola behöver kunna prata om att vi ser olika ut och möta upp frågor om rasism.
Kunskapen och därmed yrkesverksammas möjligheter att fånga upp dessa behov är i linje med barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Till exempel framgår av artikel 6 att konventionsstaterna till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets överlevnad och utveckling, och i artikel 24 betonas barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering, och att konventionsstaterna har en skyldighet att sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt.
9.11.2 Det behövs ny kunskap och forskning inom adoptionsområdet
Redan 2003 års adoptionsutredning konstaterade att forskning och kunskapsutveckling om internationell adoption var ett eftersatt område som måste prioriteras. Det fanns inte heller någon offentlig aktör med uppgift att inventera forskningsbehov, samordna forskning och föra ut forskningsresultat till de professioner som möter adopterade personer och adoptivfamiljer. Utredningen föreslog därför att regeringen skulle inrätta ett nationellt forsknings- och
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
643
kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor. Regeringen inrättade dock inte något sådant kunskapscentru m.105Vår utredning visar att behovet av adoptionsrelaterad kunskap kvarstår.
Vi har gett Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att undersöka om det finns forskning som visar hur olika insatser påverkar adopterade personers psykiska och fysiska hälsa. SBU konstaterar att det saknas välgjorda systematiska översikter som undersökt insatser och behov av insatser riktade specifikt till vuxna adopterade. Det finns heller inte några välgjorda systematiska översikter som studerat vilken betydelse de adopterade barnens olika bakgrund och förutsättningar har för behoven av insatser och insatsernas effekt. Däremot identifierade SBU välgjorda systematiska översikter som undersökt vilken effekt insatser till adoptivfamiljer och adoptivföräldrar har på adopterade personers psykiska hälsa och anknytning. Dock begränsades möjligheten att dra slutsatser kring effekten av stora skillnader mellan ingående primärstudier samt delvis låg studiekvalitet .106
Utifrån intervjuer, fokusgrupper, underlag som lämnats in till Adoptionskommissionen samt tidigare studier har vi identifierat några områden där det finns behov av ny kunskap och forskning: – mer kunskap för att förstå orsakerna till adopterade personers
sämre fysiska och psykiska hälsa och sociala livsvillkor, – vilka kunskapsbaserade och effektiva metoder för psykosocialt
stöd till adopterade som finns, – kunskap om trauma kopplat till adoption, – äldre adopterade personer och deras behov av stöd, och – vilka särskilda insatser som fungerar för adoptivfamiljer där
barnet har neuropsykiatrisk problematik, och hur adoptivföräldrars psykiska och känslomässiga resurser påverkar de barn som adopterats.
105SOU 2003:49. 106 SBU. Sammanställning av systematiska översikter från SBU:s Upplysningstjänst. Interven-
tioner rörande psykisk och fysisk hälsa hos adopterade barn och vuxna. Kortsvar från SBU:s
upplysningstjänst Dnr 24-1024, 2025-02-28.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
644
I analysen av forskningssammanställningen i 2003 års utredning problematiserades den befintliga forskningen. Forskarna efterfrågade bland annat fler longitudinella studier och studier som belyste olika faser i adopterade personers liv, förekomst och analys av riskfaktorer i ursprungsländerna och vilket utfall de gav, fler studier av identitetsutveckling, jämförande studier av adoptioner där det gått mycket dåligt och adoptioner där det gått mycket bra och studier som belyste effekter av pågående stöd- och behandlingsinsatser för adopterade personer och adoptivfamiljer .107
9.11.3 Forskning inom adoptionsområdet bör stimuleras
Det råder, som vi visat ovan, enighet om att kunskapen och kompetensen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka i samhället, särskilt viktigt är det hos de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. För att åstadkomma det behöver ny kunskap tas fram, och befintlig kunskap behöver sammanställas och spridas. Det finns olika sätt att åstadkomma det.
För att få fram ny kunskap som är användbar för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer, behöver relevant och tillämpbar forskning främjas. Jag har övervägt om det räcker att resurscentrumet knyter kontakt med forskare och forskningsfinansiärer och redogör för behovet av ny kunskap i syfte att främja forskning inom området. Min bedömning är dock att det inte skulle vara tillräckligt, utan att det behöver kompletteras med riktade medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet. Därför föreslår jag att regeringen även avsätter särskilda medel till lämplig forskningsfinansiär för utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet. Det är bättre att regeringen ger öronmärkta medel för adoptionsrelaterad forskning till en forskningsfinansiär, än att resurscentrumet själv fördelar forskningsmedel. Resurscentrumet bör dock ha vissa medel för att kunna fördela medel för uppdrag att genomföra kunskapssammanställningar och utvärderingar inom adoptionsområdet.
Forskningsfinansiärer som Forte och Vetenskapsrådet har ibland utlysningar om finansiering av tematiska forskningsprojekt, exempelvis segregation, miljö och kvinnors hälsa. När det gäller området
107SOU 2003:49, Volym 2, s. 77 ff.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
645
kvinnors hälsa gav regeringen först i uppdrag åt Forte att i samarbete med Vetenskapsrådet kartlägga och analysera forskningsbehov på området kvinnors hälsa och sjukdomar. De lämnade sedan en rapport över vilka forskningsbehov som finns samt förslag på en forskningssatsning på området .108I regeringens forskningsproposition december 2024 är kvinnors hälsa en av de utpekade satsningarna för åren 2025–2028, där regeringen avsatt särskilda medel till både Forte och Vetenskapsrådet för att bedriva forskning på området .109Adoptionsområdet skulle kunna vara ett sådant tema i framtiden. Om en liknande satsning genomförs på adoptionsområdet, bör resurscentrumets uppgift vara att informera om kunskapsbehoven till forskare och forskningsfinansiärer samt att därefter sammanställa och sprida den forskning som tas fram.
Ett alternativ som övervägts är att centrumet upprättar ett samarbete med ett visst lärosäte genom överenskommelser eller avtal. Det riskerar dock att bli för begränsande, med tanke på bredden i den forskning och kunskapsutveckling som kan behövas. Ett bättre alternativ är att som i vårt förslag låta behovet av ny kunskap vara styrande och ge olika lärosäten möjlighet till forskning så att den som är lämpligast i det aktuella fallet genomför forskningen.
9.11.4 Adoptionsspecifik kompetens bör synliggöras i ordinarie verksamheter
De yrkesverksamma som genomgått utbildningar och ökat sin adoptionsspecifika kompetens, behöver på något sätt synliggöras i de ordinarie verksamheterna för att de adopterade personer som vill ska kunna hitta dit och göra det enklare för andra yrkesverksamma att veta vart man kan hänvisa en person som vill möta någon med adoptionsspecifik kompetens. Det finns flera sätt att åstadkomma det. Vi har prövat olika alternativ för hur yrkesverksamma som kompetensutvecklat sig till en viss nivå hos resurscentrumet ska kunna synliggöras i de ordinarie verksamheterna. Ett sådant alternativ är certifiering, motsvarande hbtqi-certifiering. En certifiering innebär dock ofta en omfattande utbildningsprocess, kontroll av kvalifikationer innan certifiering ges samt krav på att certifikatet förnyas efter några år. Detta är eventuellt något som kan
108 Forte (2023), Kvinnors hälsa och sjukdomar. Kartläggning och analys av forskningsbehov. 109Prop. 2024/25:60Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
646
utvecklas på längre sikt. Inledningsvis är det dock bättre att de som genomgått resurscentrumets utbildningar får ett kursintyg som styrker deras adoptionsspecifika kompetens och intresse. Ett sådant intyg kan med fördel användas för att synliggöra kompetensen på verksamhetens webbsida etc. En möjlighet är också att resurscentrumet på sin webbportal har en förteckning över, eller länkar till, de personer som efter genomgången utbildning önskar finnas med där.
9.11.5 Utgångspunkten är att befintliga verksamheter och strukturer ska nyttjas
Resurscentrumet ska sammanställa befintlig kunskap om adoption, adopterade och andra relevanta områden såsom trauma, anknytning och rasism. Denna kunskap ska förmedlas till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer, bland annat inom socialtjänsten, psykiatrin, skola, förskola och ungdomsmottagningar.
Min utgångspunkt har varit att i möjligaste mån lämna förslag som utgår från och stärker befintliga verksamheter och strukturer inom statlig styrning. Resurscentrumet bör arbeta vidare utifrån den kunskap och erfarenhet som MFoF har byggt upp i de uppdrag de hittills haft. Resurscentrumet ska tillhandahålla ett utvecklat kunskapsstöd och erbjuda allt från information och webbutbildningar på webbportalen om frågor som rör adopterade och adoption, till riktade adoptionsspecifika utbildningar för olika yrkesgrupper. För att öka verkningsgraden är det viktigt att Socialstyrelsen vid behov kan bistå resurscentrumet i framtagandet av kunskapsstöd, samt att resurscentrumet och Socialstyrelsen samverkar i att föra ut kunskapshöjande stöd till yrkesverksamma inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Det ökar möjligheterna att stödet får genomslag i det praktiska arbetet ute i verksamheterna. Det är särskilt viktigt att Socialstyrelsen hjälper till att föra ut kunskapsstödet till hälso- och sjukvården, eftersom Socialstyrelsen redan har upparbetade strukturer och högre förtroende än andra aktörer i frågor som rör vård och omsorg.
Ett sätt att utgå från och stärka befintliga verksamheter och strukturer är att resurscentrumet verkar för att föra in adoptionsspecifik kunskap i andra närliggande verksamheter, exempelvis i befintliga stödlinjer och kunskapsstöd samt i genomförandet av
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
647
befintliga strategier. Det är bättre och mer effektivt än att resurscentrumet ska starta en egen samtalslinje för adopterade personer, eller att regeringen i samverkan med resurscentrumet tar fram en särskild nationell strategi för adoptionsfrågor. Resurscentrumet bör sprida adoptionsspecifik kunskap till befintliga stödlinjer, såsom den nationella stödlinjen för psykisk hälsa och suicidprevention, MIND:s självmordslinje och livslinje och BRIS stödlinje. Då kan också resurscentrumet hänvisa de adopterade personer som har ett mer akut behov av samtal dit. Resurscentrumet bör också verka för att synliggöra gruppen adopterade igenomförandet av exempelvis den nationella strategin för psykisk hälsa och suicidprevention. Adopterade nämns inte som en särskilt utsatt grupp i den strategin trots att adopterade personer har visat sig ha en förhöjd risk för psykisk ohälsa och självmord. Delmål 2 i denna strategi handlar om att stärka och utveckla förutsättningar för en god psykisk hälsa hos barn och unga, bland annat genom att bli bättre på att identifiera och uppmärksamma de barn som har upplevt trauma och kunna erbjuda dem tidiga insatser. Delmål 4 handlar bland annat om att utveckla det professionella bemötandet i offentliga verksamheter som möter personer med psykisk ohälsa eller suicidalitet samt att utveckla insatser för grupper med förhöjd risk för psykisk ohälsa. Resurscentrumet bör också sprida adoptionsspecifik kunskap till Nationellt centrum för suicidforskning och prevention (NASP) och deras regionala suicidsamordnare.
Även andra berörda myndigheter samt regioner och kommuner bör uppmärksamma adoptionsspecifika behov i aktuella satsningar, uppdrag och kunskapsstöd. Resurscentrumet bör se över vilka fler befintliga verksamheter som kan behöva stärka sin kunskap om adoptionsrelaterade frågor. Det skulle exempelvis kunna vara att synliggöra gruppen adopterade i genomförandet av den nationella strategin för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Adopterade personer nämns inte som en särskilt sårbar grupp i vare sig strategin eller handlingsplanen för SRHR. Forskning har visat att internationellt adopterade personer har svårare än andra att etablera och vidmakthålla parrelationer och därför lever ensamma i vuxen ålder, något som ökar risken för depression och självmord .110Sexologen Anna Linde har i flera studier visat att SRHR kan vara en viktig del av internationellt adopterade personers psykiska hälsa.
110 A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), s. 3 och 19 ff.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
648
Hon visar att de har utsatts för kränkande behandling och exotisering, att de fått bristfälligt bemötande inom hälso- och sjukvården samt att SRHR-perspektivet ofta saknas när man diskuterar adopterade personers psykiska häls a.111
En möjlighet är att resurscentrumet genomför vissa uppdragsutbildningar som bekostas av beställaren. Bedömningen är dock att de utbildningar som tas fram i största möjliga mån bör vara kostnadsfria eller erbjudas till självkostnadspris för att regioner och kommuner ska ha möjlighet att använda och ta till sig utbildningarna, oavsett ekonomisk situation. Så har exempelvis Barnafrid valt att göra med sina utbildningar till yrkesverksamma.
9.12 Adopterade personer ska ha rätt till ekonomiskt bidrag för en resa till ursprungslandet
Utredarens bedömning: Rätten till identitet och kännedom om
sitt ursprung är en grundläggande mänsklig rättighet. Mot bakgrund av de brister som finns i många personers adoptionsdokument har Sverige ett särskilt ansvar att bistå och underlätta för adopterade personer att, om möjligt, få kännedom om sitt ursprung. Ett ekonomiskt bidrag för en resa till ursprungslandet är en viktig del i detta.
Utredarens förslag: Adopterade personer ska kunna få ett eko-
nomiskt bidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg och administreras av Försäkringskassan.
111 Anna Lindes underlag från intervjustudie om adopterades sexuella och reproduktiva hälsa och rättigheter (SRHR), inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-02; Anna Linde (2023),
International adoptees sexual health - To be seen or to be visible. Masteruppsats, Malmö uni-
versitet, Fakulteten för Hälsa och samhälle.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
649
9.12.1 Adopterade personer ska få ett ekonomiskt bidrag till återresa
Mot bakgrund av de brister som finns i många adopterade personers adoptionsdokument är det ofta inte möjligt att få kännedom om sitt ursprung genom dokumentationen. Även i de fall det finns ett namn på modern kan det vara mycket svårt att söka utan fler uppgifter att gå på. För att kunna få kännedom om sitt ursprung krävs därför ofta både sökning genom DNA och efterforskningar på plats i ursprungslandet. Att göra en återresa är ofta dyrt, särskilt i de fall det är fråga om ett land utanför Europa. I regel krävs även att den adopterade personen anlitar tolk på plats för att kunna kommunicera med myndighetspersoner och, i de fall det är fråga om en återförening, med den ursprungliga familjen.
Både adopterade personer, MFo F112, BFA113och AC114efterfrågar ekonomiskt bidrag för att adopterade ska kunna göra en återresa till ett ursprungsland. För vissa handlar en återresa om att försöka hitta sin ursprungliga familj, andra vill göra en resa för att återknyta kontakten med landet, språket och kulturen. För vissa adopterade kan möjligheten att återvända till sitt ursprungsland ge en lättnad från utmanande existentiella frågor. En återresa kan hjälpa till att ge en mer komplett bild av den adopterades identitet och historia och även omskapa deras livshistoria och ge en känsla av sammanhang. Hur en person ser på sin livshistoria och känsla av sammanhang har en betydande roll för personens hälsa och välbefinnande. Flera adopterade personer betonar att en återresa inte är en semesterresa. Dels för att en återresa är förknippad med särskilda kostnader till exempel för tolk, besök på myndigheter och anlitande av personer som hjälper till praktiskt på plats i landet. Dels för att en resa till ursprungslandet handlar om identitet och kan vara känslomässigt omvälvande och smärtsam. Vissa vill därför även kunna få möjlighet att resa tillbaka tillsammans med sin familj.
112 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning. s. 27; MFoF (2024), Slutrapport Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning,
s. 17. 113 BFA (2018), Ge relevant stöd till adopterade och deras familjer. https://www.bfa.se/medlem/adoptionernas-framtid/bfa-stallningstagande-2018/. Hämtad 2025-04-08. 114 Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf. Hämtad 2024-10-28.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
650
Adoptivföräldrar får ett adoptionsbidrag men adopterade får inget ekonomiskt stöd vid sökandet av sitt ursprung
Flera av de personer som vi har intervjuat har framfört att adoptivföräldrar får ett adoptionsbidrag på 75 000 svenska kronor från Försäkringskassan. En förutsättning för att adoptionsbidrag ska betalas ut är att adoptionen har förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation. Ett syfte med adoptionsbidraget är att förhindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att adopter a.115Adopterade personer anser att om staten har lämnat ekonomiskt stöd till adoptivföräldrar för att adoptera barn bör även staten ge adopterade personer ekonomiskt stöd för att kunna söka sitt ursprung. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att många adopterade personer saknar, och ibland har felaktig, bakgrundsinformation i sina adoptionsdokument. Några för fram att ett alternativ kan vara att staten ger ett behovsprövat bistånd för att göra möjligheten till återresor mer jämlika. De som har störst behov av en återresa kanske har sämst ekonomiska förutsättningar att göra den.
Adopterade ska få ett resebidrag för att kunna göra en återresa till sitt ursprungsland
Eftersom staten aktivt har medverkat till den internationella adoptionsverksamheten anser jag att staten har ett ansvar för att de personer som har adopterats till Sverige, i de flesta fall utan att de själva haft möjlighet att ta ställning till adoptionen, ges möjlighet att en gång i livet göra en återresa till sitt ursprungsland. Jag föreslår därför att de personer som vill göra en återresa till sitt ursprungsland ska få ekonomiskt stöd för att kunna göra det. Behovet av ekonomiskt stöd till en återresa är stort och tiden för återförening håller på att rinna ut för många. Föräldrarna till de personer som adopterades på 1960-, 1970- och 1980-talen är äldre och kan snart vara borta. Det gäller även andra personer som kan ha kunskap och som kan bidra till ursprungssökningen. Avgörande information i ursprungsländerna försvinner allt eftersom åren går. Jag vill betona att resebidraget inte är en form av ekonomisk kompensation till personer som har drabbats av oegentligheter i sin adoption. Resebidraget är
115Prop. 1988/89:3om bidrag vid adoption av utländska barn, s. 6 och 8.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
651
ett ekonomiskt stöd som riktar sig till alla personer som har adopterats från ett annat land.
Jag har övervägt en begränsning av resebidraget till de personer som saknar information om sitt ursprung i sin dokumentation. En sådan avgränsning skulle dock leda till svåra bedömningar i praktiken. Även om det finns ett namn på en förälder i adoptionsdokumenten kan det vara mycket svårt att söka utan andra uppgifter, till exempel ID-nummer eller bostadsort. Eftersom rätten till ursprung inte bara handlar om biologiskt ursprung utan även om kulturellt ursprung, anser jag att resebidraget ska omfatta alla adopterade personer, oavsett om de har information om sitt biologiska ursprung eller inte. För vissa adopterade är det biologiska ursprunget mycket viktigt medan det för andra är viktigare att få veta mer om det land som man härstammar från.
Jag har övervägt vilka kostnader resebidraget ska omfatta, till exempel resa, vaccinationer, boende, tolk och transport i landet. Jag anser även att det är viktigt att adopterade personer har möjlighet att resa tillsammans med en närstående vilket innebär ytterligare kostnader. Med beaktande av att antalet internationellt adopterade personer i Sverige uppgår till drygt 50 000 individer bedömer jag att resebidraget endast ska utgå för faktiska kostnader för själva resan till ursprungslandet, det vill säga inte kostnader för logi och andra omkostnader. Jag anser att det viktigaste är att resebidraget kan sänka tröskeln för att så många adopterade personer som möjligt ska ges ekonomiska förutsättningar att en gång i livet göra en återresa till sitt ursprungsland. Jag vill dock betona att det hade varit önskvärt om staten hade kunnat erbjuda ett resebidrag som täcker de kostnader som de facto är förenade med en återresa.
Jag har övervägt möjligheten att differentiera maxbeloppet utifrån land eller världsdel. I syfte att minska den administrativa hanteringen av bidraget föreslår jag dock att resebidrag ska utgå för faktiska kostnader för resa till och från den adopterades ursprungsland, upp till ett maxbelopp på 25 procent av prisbasbeloppet. Att beloppet knyts till prisbasbeloppet syftar till att värdesäkra resebidraget över tid. År 2025 skulle förslaget innebära ett resebidrag på upp till 14 700 svenska kronor.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
652
9.12.2 Bidrag till återresa ska administreras av Försäkringskassan
Bestämmelserna om adoptionsbidrag finns i 21 kap. socialförsäkringsbalken. Adoptionsbidraget är en bosättningsbaserad förmån. Det innebär att den som är bosatt i Sverige är försäkrad för adoptionsbidrag (5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). I kapitel 8 föreslår jag att lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla. Som en följd av det förslaget ska även adoptionsbidraget tas bort. Jag föreslår att bidraget till ursprungssökning ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget i kap. 21 socialförsäkringsbalken och administreras av Försäkringskassan.
Bidrag till återresa ska kunna lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige före 18 års ålder av någon med hemvist i Sverige. Bidraget ska kunna betalas ut till personer som har adopterats genom en auktoriserad adoptionsorganisation eller genom en privat eller enskild adoption. Bidrag för återresa ska lämnas till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol eller vars utländska beslut om adoption har godkänts i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Bidrag till återresa ska inte lämnas till personer som har adopterats i ett annat nordiskt land eller som adopterats i adoptivföräldrarnas dåvarande hemvistland. Sökande måste kunna uppvisa en kopia av adoptionsbeslutet eller en annan handling som styrker adoptionen (på samma sätt som vid en ansökan om adoptionsbidrag). Eftersom bidraget syftar till att ge adopterade personer möjlighet att söka sitt ursprung ska personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo inte ha rätt till bidrag för ursprungssökning.
Bidrag till återresa ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg. Nackdelen med utbetalning i efterskott är att den sökande måste lägga ut pengar själv tills resan är genomförd. Förskottsbetalning ställer dock betydligt större krav på såväl bedömning som
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
653
uppföljning och risk för en omfattande administrativ hantering av återkrav.
Bidragets takbelopp ska bara kunna utgå en gång per adopterad person men ska vara möjligt att ansöka om när som helst under livet efter att personen fyllt 18 år. För att bidrag till återresa ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes. Försäkringskassans beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (113 kap. 10 § socialförsäkringsbalken).
Försäkringskassan ska få meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet av bidraget till återresa enligt 3 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan.
9.13 Statsbidrag till organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning
Utredarens bedömning: Det finns en mycket stor kunskap och
praktisk erfarenhet om ursprungssökning inom organisationer och nätverk för adopterade, adoptionsorganisationer och enskilda personer. Deras samarbete med olika aktörer i ursprungsländerna är ofta helt avgörande för att kunna hitta ursprungsfamiljer och möjliggöra återföreningar. Denna kompetens måste tas till vara. Som ett komplement till resurscentrumets verksamhet med ursprungssökning ska staten även finansiera, reglera och på andra sätt bidra till att verksamheter som bistår adopterade personer med ursprungssökning utvecklas. Etablerandet av sådana verksamheteter bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet.
Utredarens förslag: Regeringen ska besluta om en förordning
om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning.
MFoF ska bli ansvarig myndighet för beslut om bidrag och ska ges i uppdrag av regeringen att samordna och utvärdera försöksverksamheten.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
654
9.13.1 Den kunskap om ursprungssökning som finns inom civilsamhället måste tas till vara
Vi har träffat många olika aktörer inom det civila samhället som bistår adopterade personer med ursprungssökning både i Sverige och i olika ursprungsländer. Det finns en stor samsyn i att staten behöver ta ett huvudansvar för att hjälpa och stödja adopterade personer med ursprungssökning men också att den kunskap och de erfarenheter som finns i organisationer, nätverk och hos enskilda personer måste tas till vara. Min uppfattning är att det finns en mycket stor kunskap och praktisk erfarenhet om ursprungssökning inom organisationer och nätverk för adopterade och adoptionsorganisationer i Sverige och att deras samarbete med olika aktörer i ursprungsländerna ofta är avgörande för att kunna hitta ursprungsfamiljer och möjliggöra återföreningar. Till exempel så samarbetar Chileadoption.se nära med den ideella chilenska organisationen Hijos y Madres del Silencio och AFO har ett kontaktnät som kan hjälpa till vid sökande efter ursprung i andra länder. Även AC har lång erfarenhet av stöd till adopterade vid ursprungssökning och har upparbetade kontakter i många länder. AC har även uttryckt till MFoF och Socialdepartementet att de anser att statsbidrag ska kunna utgå till adoptionsorganisationerna för deras PAS-arbete .116Jag anser att den kompetens som finns inom civilsamhället måste tas till vara och att staten ska finansiera, reglera och på andra sätt bidra till att verksamheter med ursprungssökning för adopterade personer utvecklas och fungerar på bästa sätt.
Det finns flera exempel på statligt bidrag till aktörer som ger stöd och hjälp till enskilda
Det finns flera exempel på statligt bidrag till aktörer som ger stöd och hjälp till enskilda. Ett exempel är så kallade antidiskrimineringsbyråer som drivs av idéburna organisationer, men med bidrag från staten genom Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågo r.117Byråerna erbjuder kostnadsfri juridisk rådgivning och även utbildning till företag, föreningar, kommuner och regioner. Byråerna
116 AC. Ansökan om statsbidrag för 2023 och önskemål om att förordningen SFS 2015:980 ses
över. 2023-01-13.
117 Förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
655
bedriver också ofta ett opinionsbildande arbete. De arbetar under tystnadslöfte och omfattas inte av offentlighetsprincipen. De har även ett samarbete med Diskrimineringsombudsmannen. Huvudmän för verksamheten är i samtliga fall ideella, icke vinstdrivande organisationer .118Den 1 april 2025 trädde förordningen (2025:119) om försöksverksamhet med oberoende barnombud i kraft. Försöksverksamheten med oberoende barnombud från civilsamhällesorganisationer syftar till att ge stöd till barn i kontakt med myndigheter och domstolar för att stärka barnets röst och delaktighet i kontakterna. Det oberoende barnombudet ska även kunna hjälpa barnet att få information om de regler och rättigheter som gäller och som barnet har rätt till i olika situationer .119
9.13.2 Staten ska bidra till etablering av verksamheter inom civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning
En försöksverksamhet med organisationer som erbjuder stöd med ursprungssökning till adopterade personer
Jag anser att staten ska bidra till etablering av verksamheter inom civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning. Etablerandet av sådana verksamheter bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet. Försöksverksamhetens syfte är att pröva verksamheten i en mindre skala, så att den sedan kan följas upp och utvärderas. Regeringen bör besluta om en förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. MFoF är lämplig statlig myndighet att besluta om och betala ut statligt bidrag enligt föreslagen förordning. MFoF ansvarar i dag för statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade. Verksamheten ska vara ett komplement till det stöd med ursprungssökning som resurscentrumet ska ansvara för. De organisationer som får statsbidrag kan bidra med ett mer konkret och praktiskt inriktat stöd än det mer generella stöd som resurscentrumet kan ge. Organisationerna ska kunna bistå med att
118 SOU 2023:40 Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkon-
ventionen s. 517 ff.
119 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2025/02/oberoende-barnombud-ska-ge-stod-till-barn-i-utsatta-situationer/. Hämtad 2025-04-07.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
656
förklara informationen i adoptionsdokument såväl i Sverige som i ursprungslandet, ta kontakt med enskilda aktörer och organisationer i ursprungslandet, ge råd och stöd i sökandeprocessen och inför en återresa, samt förbereda den första kontakten i samband med en återförening. Det är viktigt att de organisationer som får statsbidrag samordnar sig med det nationella resurscentrumet avseende gränsdragning för vem som gör vad. Det ska vara kostnadsfritt för adopterade personer att få stöd i ursprungssökning från de organisationer som deltar i försöksverksamheten.
Jag bedömer att försöksverksamheten med civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning ska riktas mot personer över 18 år. Ursprungssökning är en process som kan väcka starka känslor och reaktioner och det är därför viktigt att en sådan process säkerställer att barnet inte far illa och att barnet får tillgång till det skydd och det stöd som barnet behöver. Jag anser det därför inte lämpligt att försöksverksamheten omfattar barn. Däremot bör frågan om barn ska omfattas av verksamheten ingå i bedömningen av en förlängning och utbyggnad av verksamheten.
Jag har valt att lämna förslag på en statsbidragsförordning som reglerar övergripande vad som är syftet med bidraget, vad en verksamhet med ursprungssökning ska göra och hur bidrag betalas ut. MFoF föreslås få rätt att utfärda föreskrifter avseende vilka krav som kan ställa på civilsamhällesorganisationerna för att erhålla det statliga bidraget. Detta kan bland annat innebära att närmare precisera vilka kvalitetskrav och kompetenskrav som ska ställas upp och hur enskilda personers integritet kan säkerställas. Här kan också föreskrivas närmare vilka uppgifter som myndigheten behöver i form av redovisning och dokumentation för att kunna betala ut medel och för att kunna utvärdera och samordna försöksverksamheten. I andra dokument kan MFoF ge ytterligare vägledning om så bedöms lämpligt av myndigheten.
Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
657
Villkor för och finansiering av statsbidraget
I enlighet med de generella villkoren för bidrag till det civila samhällets organisatione r120ska verksamheten med ursprungssökning bedrivas i ideella föreningar eller stiftelser utan vinstsyfte. Bidrag får ges till en etablerad verksamhet som har erfarenhet av att sedan minst två år tillbaka bedriva någon form av stödverksamhet för adopterade personer och deras familjer.
En ideell förening eller stiftelse som har tagit emot statligt bidrag enligt förordningen kan bli återbetalningsskyldig bland annat om organisationen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, om bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de ändamål som det har beviljats för eller om den redovisning som ska göras inte lämnats. Ansvarig myndighet ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget om mottagaren är återbetalningsskyldig. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten efterge återkravet helt eller delvis.
Enligt regeringens proposition om en politik för det civila samhället ska ekonomiskt bidrag till föreningslivet ges som organisationsbidrag, verksamhetsbidrag, projektbidrag och uppdragsersättning .121Jag anser att ett verksamhetsbidrag är den lämpligaste bidragsformen för den föreslagna verksamheten. Verksamhetsbidrag bör väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som allmänhet. Bidragsformen gör det också möjligt för staten att ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån organisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet.
Finansieringen av verksamheter med ursprungssökning behöver vara långsiktig för att det ska kunna etableras stabila verksamheter som kan hålla hög kvalitet över tid. Därför föreslår jag att beslut om statsbidrag ska kunna fattas för tre år men bidraget lämnas årligen och i mån av tillgång på medel. En förutsättning för detta är att riksdagen fattar beslut om ett så kallat beställningsbemyndigande vilket ibland förekommer för anslag som helt eller delvis fördelas
120Prop. 2009/10:55, s. 148. 121Prop. 2009/10:55 s.141 f.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
658
till det civila samhällets organisationer med syfte att skapa stabilitet och långsiktighet .122
Organisationernas övriga arbete
En förening eller stiftelse som erhåller bidrag för att bedriva verksamhet med ursprungssökning ska ha möjlighet att parallellt med denna verksamhet bedriva annan verksamhet, till exempel opinions- och påverkansarbete och utbildningsinsatser. Det statliga bidraget som organisationen för verksamheten med ursprungssökning ska dock inte användas för dessa ändamål.
Regeringsuppdrag till MFoF att samordna, utveckla och följa upp försöksverksamheten
Jag föreslår att MFoF ges i uppdrag att samordna, följa upp och utvärdera genomförandet av en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. I uppdraget kan de närmare detaljerna om uppdragets genomförande och målsättningar specificeras. Den faktiska tiden för försöksverksamheten, det vill säga den tid som civilsamhällesorganisationerna erbjuder verksamheten bör pågå under tre år. Detta för att verksamheten ska bedrivas under tillräckligt lång tid för att kunna följas upp och utvärderas ordentligt. I uppdraget till MFoF bör ingå att sammanställa resultatet av regeringsuppdraget. Senast när ett år kvarstår av den treåriga operativa försöksverksamheten bör MFoF lämna en första delredovisning till regeringen. I detta ingår att lämna förslag på om och hur försöksverksamheten kan expandera i en förlängd försöksperiod alternativt om och hur den kan övergå till en permanent verksamhet.
Minst två olika ideella föreningar eller stiftelser bör beviljas bidrag genom förordningen. Detta för att få en viss bredd och dynamik i försöksverksamheten, vilket bedöms ge större förutsättningar till viktiga erfarenheter och slutsatser inför en förlängning och utbyggnad av verksamheten. MFoF bör göra en bred utlysning av möjligheterna att söka aktuellt statsbidrag och ingå i försöksverksamheten.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
659
I genomförandet av försöksverksamheten bör MFoF ge relevant och adekvat stöd till de organisationer som beviljas medel enligt förordningen. MFoF bör också inhämta åsikter och önskemål från organisationerna i fråga om vilket stöd de behöver och även i övrigt hur försöksverksamheten ska utformas och följas upp. MFoF bör också ansvara för att det tas fram och genomförs introduktions- och vidareutbildningar för organisationer som bedriver försöksverksamhet med stöd vid ursprungssökning för adopterade personer. Utbildningsinsatserna kan till exempel gälla handledning för personer som arbetar med att bistå enskilda vid ursprungssökning och etiska dilemman.
9.14 Placering av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Utredarens bedömning: Ett nationellt resurscentrum för adop-
terade personer och adoptionsfrågor ska ha hög kompetens, tillgänglighet och förtroende. En viktig del i centrumets uppdrag är att erbjuda direktstöd till enskilda liksom kunskapsstöd till enskilda och yrkesverksamma. Detta ställer krav på var ett resurscentrum ska placeras både organisatoriskt och geografiskt. Resurscentrumet bör placeras vid en myndighet vars grunduppdrag ger förutsättningar för att uppfylla resurscentrumets uppdrag att ge direktstöd till enskilda och kunskapsstöd till enskilda och yrkesverksamma. Av de tre alternativ som prövats (Folkhälsomyndigheten, MFoF och Socialstyrelsen) bedöms MFoF vara den mest lämpliga myndigheten för att genomföra och fullfölja ett uppdrag om resurscentrum.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet för adopte-
rade personer och adoptionsfrågor ska placeras vid MFoF, som en ny enhet med geografisk placering i Stockholm. En sådan lösning ger förutsättningar för resurscentrumet att erbjuda ett både fysiskt och digitalt direktstöd med hög tillgänglighet och hög adoptionsspecifik kompetens. För att stärka målgruppens delaktighet i resurscentrumets verksamhet ska ett rådgivande organ knytas till resurscentrumet.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
660
9.14.1 Valet av placering är viktigt
I våra intervjuer och fokusgrupper har det lyfts fram att ett resurscentrum bör placeras där det ger legitimitet åt verksamheten. Det kan skapas genom att placera centrumet i anslutning till en befintlig statlig verksamhet som kan utföra uppdraget på ett bra sätt och har förtroende hos målgrupperna samt att centrumet är oberoende gentemot adoptionsorganisationerna. Ett medskick från expertgruppen är att kunskapsförmedlingen behöver knyta an till de befintliga statliga strukturerna för kunskapsstyrning.
9.14.2 Kompetenscentrum är placerade vid olika verksamheter och värdorganisationer
Vi har låtit göra en kartläggning av ett antal befintliga kompetenscentrum, hur centrumen är organiserade och var de är placerad e.123Kartläggningen visar att det finns fördelar med att placera ett resurscentrum vid en befintlig verksamhet, inte minst av resurs- och effektivitetsskäl. Kompetenscentrum är i de allra flesta fall relativt små verksamheter där det inte är motiverat att bygga upp en egen administration och stödverksamhet. Med placering vid en befintlig värdorganisation finns möjlighet för centrumet att nyttja verksamhetens administrativa resurser men också befintlig kunskap och kompetens.
Kartläggningen visar att befintliga kompetenscentrum är placerade vid olika värdorganisationer, beroende på centrumets inriktning och uppgift. Vissa är placerade vid universitet och har en koppling till klinisk verksamhet vid ett sjukhus eller en region. Det gäller exempelvis Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK, vid Uppsala universitet och Region Uppsala samt Nationellt centrum för suicidforskning och prevention, NASP, vid Karolinska Institutet och Region Stockholm. Andra har enbart koppling till en region, som till exempel Nationellt centrum för anhöriga, NKA, som är inrättat vid Region Kalmar, och Västra Götalandsregionens kompetenscentrum om våld i nära relationer, VKV, vid Västra Götalandsregionen. Det finns också centrum som enbart har koppling till ett universitet, som Barnafrid, BARNAF, vid Linköpings universitet. Flera centrum är placerade vid myndigheter som exem-
123 Governo. Kartläggning av nationella kompetenscentrum i Sverige, 2024-01-30.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
661
pelvis Nationellt kompetenscentrum för äldreomsorg, NKÄ, som är placerat på Socialstyrelsen och Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck, NCH, som är placerat vid Länsstyrelsen Östergötlands län men som ska föras över till Jämställdhetsmyndigheten. Det finns också exempel på fristående centrum, som Svenskt Demenscentrum, SDC.
9.14.3 För- och nackdelar med olika placeringar
Kartläggningen, våra intervjuer med olika aktörer och synpunkter från vår expertgrupp och referensgrupp visar att det finns för- och nackdelar med olika placeringar av ett resurscentrum.
En placering vid universitet och region som till exempel NCK och NASP har fördelen att det möjliggör för centrumet att bedriva och ta del av forskning (särskilt klinisk forskning) och utbildning. Placeringen kan ge större frihet och en mindre hierarkisk administration än vid andra typer av statliga myndigheter. Placeringen vid ett universitet ger också legitimitet och trovärdighet. En nackdel med en region som värdmyndighet är att regionen är politiskt styrd och påverkas av politiken och dess prioriteringar. Även placeringen vid ett universitet kan försvåra prioritering och styrning genom att universiteten är självständiga. Enligt uppgift finns också begränsningar för hur en region kan sprida kunskap och stöd till andra regioner, vilket kan begränsa tillgängligheten för ett resurscentrum.
Placering vid en annan myndighet än universitet har fördelen att det ger tillgång till kunskap och data och god förankring kring centrumets uppdrag. Det ger också legitimitet samt en stabil styrning och möjlighet att lyfta upp frågor som rör centrumets verksamhet till regeringen. En nackdel är att värdorganisationen äger uppdraget och påverkar hur centrumet kan bedriva uppdraget. Placering vid en stor myndighet kan innebära att det tar längre tid att driva igenom och implementera olika frågor. Nackdelar med placering vid en länsstyrelse är att myndigheten hanterar ett stort antal frågor i sin verksamhet och inte har något uppdrag gentemot hälso- och sjukvården vilket gör det svårt för myndigheten att styra inom detta område.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
662
En fristående verksamhet har fördelen att vara mer snabbfotad än exempelvis en större myndighet. En nackdel är att det kan vara svårt för ett fristående centrum att göra sin röst hörd och att bli accepterad av angränsande aktörer.
I slutändan är det centrumets sakområde, inriktning och uppdrag som måste vara avgörande för valet av placering. Vilket är resurscentrumets huvuduppdrag? Var ligger tyngdpunkten i uppdraget? Finns aktörer som har befintlig kompetens på området som kan tillföras resurscentrum? Var finns bäst förutsättningar för att skapa långsiktighet och tillgänglighet? Vilken placering ger legitimitet åt ett resurscentrum? Detta är frågor som måste besvaras för att avgöra den mest lämpliga placeringen.
9.14.4 Ett resurscentrum bör placeras på en myndighet
Tyngdpunkten i uppdraget för ett nationellt resurscentrum för adopterade och adoptionsfrågor är att erbjuda direktstöd till enskilda och kunskapsstöd till enskilda och till yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Centrumet ska inte bedriva egen forskning och särskilt inte klinisk forskning. Min bedömning är därför att en placering vid ett universitet eller region inte är aktuell. Placering vid en statlig myndighet som styrs på sedvanligt vis stämmer bättre överens med centrumets uppdrag och inriktning enligt ovan. En sådan lösning ger förutsättningar för en stabil verksamhet och styrning och att resurscentrumets frågor följs upp av regeringen och kan lyftas till regeringen.
Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor ska utifrån ovanstående placeras vid en statlig myndighet men inte ett universitet. Det ger utifrån min bedömning bäst förutsättningar för att skapa långsiktighet, stabilitet och legitimitet för resurscentrumet.
9.14.5 Tre alternativ för placering av ett resurscentrum
Vi har prövat tre alternativ för placering av ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor: Folkhälsomyndigheten, MFoF och Socialstyrelsen. Valet av dessa myndigheter utgår från
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
663
att jag bedömt att de har grunduppdrag inom relevanta områden för resurscentrumet.
För att analysera förutsättningarna för att placera ett resurscentrum vid någon av myndigheterna har vi bett myndigheterna att besvara ett antal frågeställningar. Det handlar om förutsättningar att ta om hand ett uppdrag om resurscentrum, myndighetens kompetens inom området, om myndigheten har erfarenhet av liknande uppdrag, var ett resurscentrum skulle kunna placeras inom myndigheten, för- och nackdelar med att placera ett resurscentrum vid myndigheten samt hur myndigheten ställer sig till ett uppdrag om resurscentrum. Myndigheterna har besvarat frågorna skriftligt och därefter har vi följt upp myndigheternas svar vid ett möte med företrädare för respektive myndighet. Undantaget är Folkhälsomyndigheten där vi bedömde att det skriftliga svaret räckte för att förstå myndighetens inställning till och förutsättningar för ett eventuellt uppdrag. Nedan redovisar vi vad som framkom i kontakterna med de tre myndigheterna.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten verkar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen, och fokuserar i sin verksamhet särskilt på grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Myndigheten har ingen kompetens att hantera frågor som rör enskilda individer och arbetar inte specifikt med adoptionsfrågor i sin verksamhet. Det enda område som har en koppling till adoptionsfrågor är myndighetens arbete som rör de yngsta barnen (0–2 år), där myndigheten utvecklar kunskap om hur samhället kan ge bästa möjliga stöd för förutsättningar till jämlik hälsa, och där adoption kan vara en omständighet som diskuteras i stället för familjehem. Myndigheten arbetar också med kunskapsstöd till barn och unga, men det handlar generellt om frågor som rör olika former av utsatthet och vad som påverkar eller främjar barns hälsa och utveckling på framför allt samhälls- och gruppnivå.
En fördel som myndigheten lyfter fram med att placera ett resurscentrum på Folkhälsomyndigheten är att de är en stor myndighet med erfarenhet av att ta fram och sprida kunskapsstöd, uppföljning och analys, framställande av statistik, samordning och fördelning av
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
664
statsbidrag. Nackdelen är att myndigheten saknar specifik kompetens om adoptionsfrågor och direkt närliggande frågor, liksom att handlägga ärenden som rör individer. Kompetenscentrumet kommer således att behöva byggas upp från grunden, och kommer att sakna en tydlig koppling till myndighetens övriga verksamhet.
Folkhälsomyndighetens samlade bedömning är att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor inte bör placeras hos myndigheten. Det finns andra myndigheter som arbetar närmare med de frågor som rör resurscentrumet och där fördelarna och synergierna med ett resurscentrum skulle vara tydligare och störr e.124
MFoF
MFoF ska enligt sin instruktion bedriva och främja ett kunskapsbaserat arbete och ansvara för kunskapsförmedling inom föräldraskapsstöd, familjerådgivning och den familjerätt som omfattas av kommuners socialtjänst. I detta arbete ingår bland annat framtagandet av föreskrifter, allmänna råd, kunskapsstöd och verktyg. MFoF är centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och ansvarar bland annat för att följa upp den internationella utvecklingen inom internationella adoptioner. Sedan 2020 tillhandahåller MFoF stöd vid ursprungssökning, adoptionsspecifikt samtalsstöd och utgör den nationella kontaktpunkten för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. MFoF bedömer att ett resurscentrum ligger i linje med myndighetens uppdrag och kan ses som en förstärkning och vidareutveckling av det myndigheten redan kan och gör.
Fördelar som MFoF lyfter fram med att placera ett resurscentrum vid myndigheten är att det skulle ge ett tillgängligt, enhetligt och samordnat stöd till adopterade personer och deras familjer. MFoF är en etablerad aktör nationellt och internationellt och kan utifrån sitt befintliga uppdrag fortsätta att utveckla expertkompetens och stöd till adopterade personer, adoptivföräldrar och till professionen. MFoF har också erfarenhet av att arbeta med olika kanaler för att sprida kunskap, exempelvis webbinarier, poddar,
124 Folkhälsomyndighetens svar på frågor ang. nationellt resurscentrum för frågor om adopterade och adoption, 2025-02-11.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
665
hemsida och genom skrifter och publikationer. Nackdelar med att placera ett resurscentrum på MFoF är enligt myndigheten att det finns enskilda personer som inte har förtroende för myndigheten genom att myndigheten historiskt ansvarat för auktorisation och tillsyn av internationella adoptioner. MFoF kunskapsstyr inte hälso- och sjukvården, vilket enligt myndigheten kan vara en begränsning men inget hinder mot att sprida kunskap även till hälso- och sjukvården.
MFoF bedömer att den erfarenhet som myndigheten byggt upp de senaste åren genom uppdragen ursprungssökning, samtalsstöd och nationell kontaktpunkt för oegentligheter tillsammans med rollen som centralmyndighet och kompetens inom kunskapsförmedling gör att myndigheten är lämpad för ett uppdrag om nationellt resurscentrum. MFoF bedömer att myndigheten har mycket goda förutsättningar att fullgöra ett uppdrag som resurscentrum och avdelningen för internationella adoptioner inom MFoF kan bli en del av ett nytt resurscentrum. MFoF ser dock behov av att förstärka kompetensen på myndigheten för att leverera bättre inom myndighetens alla olika uppdr ag.125
Socialstyrelsen
I Socialstyrelsens instruktion finns inte någon specifik arbetsuppgift vad gäller adoptionsfrågor, men det finns närliggande frågor. Exempelvis ger myndigheten stöd i frågor om nationella adoptioner som socialtjänsten arbetar med. Den verksamhet på Socialstyrelsen som närmast liknar det föreslagna resurscentrumet för adoptionsfrågor är Socialstyrelsens nationella kompetenscentrum för äldreomsorg (NKÄ). NKÄ erbjuder dock inte stöd till enskilda.
När det gäller arbetsuppgifterna för ett resurscentrum ser myndigheten inte något problem när det gäller att erbjuda kompetenshöjande insatser för de yrkesverksamma som möter adopterade i sin vardag, att främja forskning inom området, erbjuda forum och erfarenhetsutbyten eller att i övrigt sprida information och kunskap om adoptionsfrågor. Däremot ser myndigheten det som mer
125 MFoF, Skriftligt svar på Adoptionskommissionens frågor angående ett nationellt resurscentrum för frågor om adopterade och adoption, 2025-02-13; Möte med MFoF 2025-02-24.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
666
oklart om den kan erbjuda stöd till enskilda individer genom samtalsstöd och stöd i ursprungssökning. En statlig myndighet ska, enligt förvaltningslagen, lämna den enskilde sådan hjälp att hon eller han kan ta tillvara sina intressen. Detta innebär att myndigheten inte kan biträda den enskilde i ett ärende. Tvärtom ska den information som ges till den enskilde vara saklig och opartisk. Socialstyrelsen som statlig myndighet kan inte få en funktion där myndigheten biträder och tar ställning i enskilda ärenden eller frågor som rör adoption. Om det föreslås att ett centrum ska inrättas vid Socialstyrelsen bör centrumets uppgifter tydliggöras så att de är förenliga med myndighetens roll och med förvaltningslagen. Vid vårt möte med Socialstyrelsen framfördes att om Socialstyrelsen ska få ett uppdrag att ge stöd till enskilda individer så krävs en lagändring, det räcker inte med ett uppdrag i myndighetens instruktion. Myndigheten riskerar dock att hamna i dubbla roller om den både har ett kunskapsförmedlande uppdrag där myndigheten ska upplevas som opartisk och samtidigt ge ett individstöd. I dag är Socialstyrelsen väldigt noga med att skilja på detta och det kan finnas en risk för förtroendeskada för myndigheten. Myndigheten ställer sig frågan om det utifrån detta är lämpligt att de får ett uppdrag om resurscentrum.
En fördel med att placera ett resurscentrum på Socialstyrelsen är att myndigheten får ett samlat ansvar för internationella och nationella adoptioner. Adopterades behov kan integreras i myndighetens frågor. Socialstyrelsen har dessutom etablerade former för kunskapsstyrning samt nätverk och kanaler för att nå ut till socialtjänsten och hälso- och sjukvården, vilket är särskilt betydelsefullt eftersom Socialstyrelsen har ett högt förtroende inom dessa sektorer. Socialstyrelsen har också erfarenhet av nationella kompetenscentrum och hur de ska inordnas och förhålla sig till myndighetens organisation och processer. Nackdelar med att placera ett resurscentrum på Socialstyrelsen är att myndigheten saknar eller har begränsad kompetens för vissa av centrumets föreslagna uppgifter, det gäller särskilt internationella adoptioner och stöd till enskilda i form av bland annat ursprungssökning. Det ansvar för individuellt stöd som föreslås för centret avviker från myndighetens sedvanliga uppgifter. Ytterligare en nackdel är att resurscentrumet blir en av många uppgifter inom Socialstyrelsen och det finns risk för att adoptionsfrågan blir mindre profilerad och ges mindre uppmärksamhet än om centret skulle pla-
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
667
ceras på en mindre myndighet. Socialstyrelsen har dock stor erfarenhet av att ansvara för och hålla samman många olika sakfrågor och myndigheten menar att formen resurscentrum motverkar en sådan risk genom att organiseringen gör centrumet tydligt både internt och externt.
Om ett kompetenscentrum skulle inrättas vid Socialstyrelsen innebär det att myndigheten behöver utveckla kompetens inom området. Vissa uppgifter för det föreslagna centret utförs i dag, enligt instruktion eller regeringsbeslut av MFoF, och det blir därför viktigt att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.
Om ett resurscentrum för adoptionsfrågor skulle inrättas på Socialstyrelsen skulle det troligtvis placeras som en enhet vid en avdelning inom myndigheten. Resurscentrumet skulle ligga i linje med organiseringen och styrningen av myndigheten i övrigt och skapar på så sätt tydlighet internt men framför allt externt.
Socialstyrelsens bedömning är att uppdraget i stort är förenligt med myndighetens grunduppdrag, förutom när det gäller direktstödet. Uppdraget behöver regleras i myndighetens instruktion och de uppgifter som rör stöd till enskilda behöver tydliggöras så att de är förenliga med myndighetens roll och med förvaltningslagen. Myndigheten behöver tillföras resurser för att kunna utföra ett sådant uppdr ag.126
Förutsättningar och överväganden för placering av ett resurscentrum vid MFoF eller Socialstyrelsen
Utifrån de svar vi fått från myndigheterna är min slutsats att valet för placeringen av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor står mellan MFoF och Socialstyrelsen. Jag bedömer det inte som aktuellt att gå vidare med Folkhälsomyndigheten som alternativ.
Ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor ska, som vi beskrivit tidigare i detta kapitel, kunna möta adopterade personers behov av stöd, framför allt vad gäller samtalsstöd, stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstankar om oegentligheter. Att kunna erbjuda ett direkt stöd är därför viktigt. Det
126 Socialstyrelsen, Skriftligt svar på Adoptionskommissionens frågor angående ett nationellt resurscentrum för frågor om adopterade och adoption, 2025-02-17; Möte med Socialstyrelsen 2025-02-24.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
668
kan göras på olika sätt, exempelvis genom att låta externa leverantörer erbjuda stödet. Så görs i dag för samtalsstödet och delar av stödet till ursprungssökning ska också, som jag föreslår, kunna erbjudas genom andra aktörer än resurscentrumet. Oavsett detta så kommer det att finnas ett behov för ett nationellt resurscentrum att kunna vägleda enskilda personer i olika frågor, det vill säga. att ge direktstöd. Detta är en av flera viktiga utgångspunkter för placeringen av ett resurscentrum.
När det gäller stöd till enskilda erbjuder MFoF redan i dag sådant stöd i form av samtalsstöd och ursprungssökning. Myndigheten har byggt upp kompetens och utarbetat material och vägledningar för att kunna bistå i olika typer av frågor och ärenden om ursprungssökning. Utifrån sin roll som centralmyndighet för internationella adoptionsfrågor har myndigheten etablerade kontakter med andra centralmyndigheter. MFoF har också kunskap om adoptionsverksamheten över tid vilket är av betydelse för att kunna utveckla stödet vid ursprungssökning men också stödet till enskilda personer vid misstankar om oegentligheter i adoptioner. MFoF:s nuvarande kontaktpunktsuppdrag bidrar också till att bygga upp kompetens på detta område. Motsvarande kunskap och kompetens har inte Socialstyrelsen i dag. Socialstyrelsen uttrycker också att det inte är lämpligt att de ges ett uppdrag att erbjuda direktstöd till enskilda eftersom det krockar med myndighetens kunskapsförmedlande uppdrag där myndigheten ska upplevas som opartisk. Socialstyrelsen framhåller att de är väldigt noga med att skilja på detta och ser en risk för förtroendeskada för myndigheten med ett sådant uppdrag. En central del av ett resurscentrums verksamhet skulle på så sätt riskera att falla bort, eller till fullo behöva erbjudas enbart genom externa aktörer. Min bedömning är dock att ett nationellt resurscentrum inte helt kan avhända sig rollen att erbjuda direktstöd till enskilda. MFoF har också diskuterat gränsdragningen för att ge direktstöd och kommit fram till att det går att erbjuda information till enskilda personer och hänvisa dem vidare på det sätt myndigheten gör i dag. MFoF behöver dock fundera på var gränsen ska gå och hur det förhåller sig till hur andra myndigheter gör.
När det gäller uppdraget för ett resurscentrum att erbjuda kunskapsstöd till yrkesverksamma, sammanställa forskning och ta fram vägledningar passar det såväl MFoF som Socialstyrelsen, eftersom båda myndigheterna har den typen av uppdrag och roll inom andra
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
669
områden. Det ligger särskilt nära Socialstyrelsens befintliga uppdrag och roll. Ett resurscentrum placerat vid Socialstyrelsen skulle ha goda förutsättningar för att nå ut med kunskapsstöd till socialtjänsten och hälso- och sjukvården. MFoF har dock unik kompetens på det internationella adoptionsområdet vilket är viktigt för att inom ramen för ett resurscentrum kunna ha överblick över vilken kunskap som finns och vilken kunskap och forskning som behövs. MFoF arbetar också med kunskapsstöd till yrkesverksamma redan i dag när det gäller bland annat föräldraskapsstöd.
Vad gäller uppdraget för resurscentrumet att erbjuda forum och mötesplatser har MFoF fördel av att de redan i dag har upparbetade kanaler och arbetssätt för att nå ut till olika målgrupper inom adoptionsområdet, exempelvis genom poddar, webbinarier och seminarier.
Ytterligare en viktig faktor för placeringen av ett resurscentrum är värdmyndighetens storlek och styrning. MFoF är en liten myndighet och ett uppdrag om resurscentrum blir ett viktigt tillskott till myndigheten. Det talar för att uppdraget prioriteras och ges stort fokus. Socialstyrelsen lyfter själva fram att ett uppdrag inom internationella adoptioner blir ett av ett stort antal uppdrag för myndigheten. Det finns en risk att frågan ”försvinner” i myndigheten som helhet. Socialstyrelsen framhåller dock att resurscentrum som form bidrar till att motverka denna risk. Det ger uppdraget ökad tydlighet både internt och externt.
Som jag konstaterat är behovet av det stöd som ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor ska erbjuda stort. Detta behov har funnits länge och det är först de senaste åren som regeringen beslutat att ett stöd ska erbjudas genom MFoF. Min bedömning är därför att det är viktigt att etableringen av ett nationellt resurscentrum inte drar ut på tiden. Detta talar för att ett resurscentrum ska placeras på en myndighet där det redan finns upparbetad kompetens inom det internationella adoptionsområdet. Denna kompetens har MFoF. MFoF har också erfarenheten av att erbjuda direktstöd till enskilda och att arbeta med kunskapsstödjande insatser.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
670
Förslag om inordnande av MFoF i Socialstyrelsen
Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering lämnade sitt slutbetänkande i februari 2025.127Utredningens uppdrag var att analysera de mindre myndigheternas verksamhet, uppgifter och organisering och lämna förslag på myndigheter eller delar av myndigheters verksamhet som bör avvecklas, samt till vilken eller vilka myndigheter som eventuellt kvarvarande uppgifter bör överföras.
Utredningen föreslår att MFoF:s samtliga uppgifter rörande föräldraskapsstöd, familjerådgivning, familjerätt och internationella adoptioner inordnas i Socialstyrelsen. Det är enligt utredningen särskilt angeläget att MFoF:s nuvarande uppdrag rörande internationella adoptioner överförs till Socialstyrelsen. Det är också mycket angeläget att säkerställa kontinuitet gällande kapacitet och kvalitet i flera av MFoF:s uppgifter, bland annat inom internationella adoptioner. Utredningen lägger inget förslag om ändrad lokalisering för de uppgifter som ska inordnas i Socialstyrelsen. Enligt utredningen är det rimligt att den aktuella verksamheten fortsätter att bedrivas i Skellefteå tills vidare. En inordning bedöms enligt utredningen ge en bättre helhetssyn och bättre möjligheter till ett mer samordnat och effektivt arbete med exempelvis internationella adoptioner. Den kan också ge administrativa vinster. En risk med en inordning är att frågor om internationella adoptioner kan få mindre uppmärksamhet eller prioriteras ned och att MFoF:s specialistkompetens på området försvagas i en större myndighet. Enligt utredningen är en sådan risk möjlig att hantera och begränsa på ett ändamålsenligt sätt.
Vi har i dialog med Socialdepartementet fått rekommendationen att vi ska utgå från den befintliga myndighetsstrukturen i våra analyser och förslag, det vill säga. vi analyserar och bedömer myndigheterna utifrån de uppdrag och den roll de har i dag. Jag konstaterar dock att mina förslag fungerar väl oavsett vad som händer i denna fråga.
127SOU 2025:13En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag, s. 33 och 354 ff.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
671
9.14.6 Ett resurscentrum ska etableras som en separat enhet inom MFoF med placering i Stockholm
Viktiga åtgärder vid etableringen inom MFoF
Mitt förslag utifrån övervägandena ovan är att MFoF ska ges uppdraget att etablera ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor samt att resurscentrumet ska placeras vid MFoF men som en separat enhet i Stockholm. Centrumets uppdrag ska framgå av MFoF:s instruktion och finansieras genom anslag från regeringen via MFoF:s regleringsbrev. Resurscentrumet ska inrättas från den 1 september 2026.
En förutsättning för att MFoF ska ges denna roll och ansvar är dock att uppdraget om resurscentrum inte enbart blir en fortsättning av myndighetens nuvarande stöduppdrag. De nackdelar och invändningar som finns mot att placera ett resurscentrum hos MFoF måste hanteras, inte minst när det gäller den kritik som framförts om MFoF:s befintliga stöd och bristande tillgänglighet. Som vi beskrivit i tidigare avsnitt ska resurscentrumet erbjuda ett kvalitativt och kompetent stöd med hög tillgänglighet. Centrumet måste ha en hög legitimitet. Min bedömning är att det krävs flera åtgärder för att åstadkomma detta.
Det går inte att bortse från det faktum att MFoF i dag inte har fullt förtroende hos målgruppen. Även om många som använt sig av MFoF:s stöd är nöjda, så finns det också de som är missnöjda och som uttrycker ett misstroende gentemot myndigheten. Det gäller särskilt adopterades föreningar. Oavsett hur många det är som misstror MFoF:s kapacitet att handha ett resurscentrum så riskerar det att påverka resurscentrumets legitimitet, vilket vore mycket olyckligt.
För att ett nationellt resurscentrum ska få den legitimitet det behöver bedömer jag därför att det behövs en nystart vid etableringen av ett resurscentrum. En viktig del i denna nystart är att det tydliggörs att resurscentrumet är skilt från handläggningen av internationella adoptionsärenden, att det klargörs att centrumet är oberoende gentemot adoptionsorganisationerna samt att det särskiljs organisatoriskt och fysiskt från den befintliga verksamheten vid MFoF.
Som jag framhållit ser jag det som viktigt att ett resurscentrum har hög tillgänglighet och kan erbjuda direktstöd. Det räcker inte
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
672
med kontakt via mejl, telefon eller digitala möten som i dag. Jag bedömer att ett stöd blir mer effektivt och på ett bättre sätt uppfyller de behov som finns om det också inkluderar en möjlighet till direkt kontakt, exempelvis för erfarenhetsutbyten och mötesplatser samt stöd i ursprungssökning. Detta talar emot en placering i Skellefteå. Ett centrum placerat i Stockholm är rent geografiskt mer tillgängligt än ett centrum placerat i Skellefteå och det kan därmed fånga fler personer inom ett större närområde. Det tar också för de allra flesta individer längre tid och kostar mer att ta sig till Skellefteå än till Stockholm. Mitt förslag är därför, som framgår ovan, att det nationella resurscentrumet etableras som en separat enhet inom MFoF med placering i Stockholm. Det ger möjlighet att skapa det centrum med hög tillgänglighet som efterfrågas. Jag är medveten om att detta är en känslig fråga. Myndigheten flyttade till Skellefteå 2018 och har sedan dess arbetat hårt för att bygga upp ny kompetens på myndigheten. Det finns en risk att det kortsiktigt uppstår ett nytt kompetenstapp men jag bedömer att det kan undvikas genom att i god tid bygga upp den nya enheten och rekrytera personal innan resurscentrumets verksamhet ska starta den 1 september 2026. Jag bedömer därför att nyttan med en placering av centrumet i Stockholm, i form av ökad tillgänglighet, breddad kompetens och möjlighet till en nystart, överväger de eventuella risker och olägenheter som det kan innebära.
Ytterligare en viktig fråga är kompetensen hos resurscentrumet. Den kompetens som i dag finns på den internationella adoptionsavdelningen vid MFoF är i hög grad anpassad utifrån myndighetens uppdrag att auktorisera och bedriva tillsyn över den internationella adoptionsverksamheten. Ungefär hälften av de anställda arbetar med uppgifter som kommer ingå i resurscentrumets uppdrag. Ett resurscentrum behöver därför rekrytera ny kompetens som utgår från det uppdrag som resurscentrumet kommer ha. En placering i Stockholm kan underlätta rekryteringen av lämplig personal. Enligt mina förslag kan också kompetensen inom ursprungssökning breddas, exempelvis genom att på olika sätt tillvarata kompetensen hos enskilda adopterade personer, adopterades föreningar och adoptionsorganisationer. Även införandet av ett rådgivande organ med representation av forskare och enskilda personer med olika erfarenhet tillför kompetens.
SOU 2025:61 Adoptionsspecifikt stöd
673
Det framgår tydligt att MFoF vill ha ett uppdrag om nationellt resurscentrum vilket är glädjande och ger goda förutsättningar för att uppdraget kommer att prioriteras och ges fokus inom myndigheten. Uppdraget kräver dock en medvetenhet om att verksamheten vid resurscentrumet är av ett annat slag än det uppdrag som myndigheten har i dag och att detta kommer ställa stora krav på myndigheten. Uppdraget förutsätter också att myndigheten och resurscentrumet ges tillräckliga resurser.
Kompetens och bemanning av resurscentrumet
Min bedömning är att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor omfattar tolv årsarbetskrafter. Resurscentrumet ska ha en chef och anställda som rekryteras utifrån de specifika kompetenskrav som krävs för att fullfölja uppdraget. Därutöver tillkommer samtalsstödet samt de organisationer som får statsbidrag för att hjälpa till med ursprungssökning.
Utöver en chef för resurscentrumet ska det finnas en anställd som samordnar samtalsstödet och utvecklar stödet tillsammans med de externa leverantörer som erbjuder samtalsstödet, motsvarande hur Ankestyrelsen samordnar PAS-stödet. En anställd ska arbeta med juridiskt stöd och i övrigt bidra med juridisk kompetens inom resurscentrumet. Fem personer ska arbeta med att bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter. Av dessa ska två tjänster vara flexibla och tillsättas genom tidsbegränsade projektanställningar för att på ett mer flexibelt sätt nyttja relevant kompetens utifrån de specifika kompetensbehov som resurscentrumet har över tid. Detta kan med fördel vara flera deltidstjänster eller kortare projektanställningar för att snabbt bygga upp kunskapen om ursprungssökning i olika länder. Två personer ska arbeta med kunskapsstöd till yrkesverksamma och att stimulera och omhänderta forskning. Två årsarbetskrafter ska arbeta med kommunikation, ekonomi respektive IT-relaterade frågor som rör resurscentrumet.
Barnombudsmannen har framfört att det är viktigt att resurscentrumet har kompetens om barns särskilda förutsättningar och behov, och kunskap om och erfarenhet av att samtala med barn.
Adoptionsspecifikt stöd SOU 2025:61
674
Ett rådgivande organ ska knytas till resurscentrumet
Ett rådgivande organ ska knytas till resurscentrumet. I rådet ska enskilda personer, forskare och andra med relevant kompetens för centrumets verksamhet ingå och ge möjlighet för olika erfarenheter och perspektiv att mötas. MFoF ska utse ledamöterna i rådet. Rådet har en viktig roll för att göra målgruppen delaktig i verksamheten och för att stärka resurscentrumets kunskaps- och kompetensbas. Om det finns behov av att utveckla forskningsanknytningen i verksamheten kan ett särskilt forskarråd knytas till resurscentrumet. Det rådgivande organet kan då övergå till ett brukarråd.
675
10 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
10.1 Uppdraget
Enligt våra direktiv ska utredaren på ett allsidigt och grundligt sätt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Utöver vad som följer av bestämmelserna i 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt analysera förslagens betydelse för de auktoriserade sammanslutningarna. Om förslagen kan förväntas leda till ökade offentligfinansiella kostnader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar eller utökar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostnaderna för detta redovisas. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda avvägningar som motiverar förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen). Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska avse förhållanden såväl i ursprungsländerna som i Sverige i den mån de berörs av utredningens betänkande. En redogörelse för förslagens konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, såsom barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention, ska göras.
Utredningen tillkallades i oktober 2021 och ska i sin konsekvensutredning utgå från de bestämmelser som framgår av 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning .1
1 Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar Övergångsbestämmelser.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
676
10.2 Konsekvenser för barn och barns rättigheter
Artikel 3 i barnkonventionen slår fast att vid alla åtgärder som rör barn ska en prövning av barnets bästa göras. Principen om barnets bästa är ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. Analyser behöver alltså göras löpande under arbetets gång som en integrerad del av arbetet med att ta fram förslag på åtgärder .2Vi har löpande analyserat barnets bästa i utredningsarbetet.
10.2.1 Förslaget om att avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten
Förslaget att avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten påverkar barns levnadsvillkor i hög grad vilket innebär att vi gjort en utförlig beskrivning och analys av konsekvenser och effekter ur ett barnrättsligt perspektiv. Vi har vid den prövningen utgått från Barnombudsmannens metodstöd för hur en strukturerad bedömning av barnets bästa kan göras .3Nedan följer en kort summering av barnkonsekvensanalysen.
Även en sådan ingripande åtgärd som en internationell adoption kan vara den bästa omvårdnadslösningen för ett enskilt barn om adoptionen uteslutande sker med hänsyn till barnets behov och med respekt för barnets och föräldrarnas rättigheter. Den internationella adoptionsverksamheten kan dock inte enbart betraktas utifrån ett mikroperspektiv. På systemnivå är verksamheten med att förmedla barn för adoption problematisk eftersom den utgår från en efterfrågan på barn. Kombinationen efterfrågan på barn från mottagarländerna och starka ekonomiska intressen kan både skapa drivkraft i ursprungsländerna att förmedla fler barn för internationell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv och risk för handel med barn och andra oegentligheter. Dessa underliggande faktorer innebär att det finns stora risker för oegentligheter och att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under lagliga och etiska former. Svenska myndigheter har inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som utförs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegentligheter i de länder som vi samarbetar med.
2Ds 2022:22Bättre konsekvensutredningar, s. 72. 3 https://provningbarnetsbasta.barnombudsmannen.se/.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
677
Med beaktande av de risker för och de konsekvenser som oegentligheter i internationella adoptioner kan leda till bedömer jag att internationell adoptionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Trots de fördelar som en internationell adoption kan innebära för ett enskilt barn är min bedömning att förslaget om att avveckla förmedlingsverksamheten bidrar till förbättrade möjligheter för barn som grupp att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda. Forskning visar att internationella adoptioner oavsiktligt leder till att de nationella lösningarna i barnens ursprungsländer blir av sämre kvalitet än vad som skulle vara fallet om internationell adoption inte hade förekommit. På mikronivå kan en avveckling av den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten innebära att barn som i dag bor på barnhem i ett annat land inte ges möjlighet till en permanent familj i Sverige. Internationell adoption är dock inte längre det primära alternativet för att tillgodose barns behov av omsorg för någon kategori av barn någonstans i världen. Det är en förhållandevis mycket liten grupp barn som berörs av en avveckling av förmedlingsverksamheten. År 2024 adopterades 54 barn till Sverige från nio länder och prognosen framåt är sjunkande.
10.2.2 Förslaget om skärpta regler för tillstånd till internationell adoption
I en globaliserad värld kommer det alltid finnas behov av adoptioner över landgränser i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat barnets rätt att i första hand växa upp med sin familj vilket kan vara släktingar (eller någon i det utvidgade nätverket) som bor i ett annat land än barnet. En konsekvens av förslaget om att avveckla verksamheten med internationell adoptionsförmedling är att en adoption över landgränser enbart kommer att kunna genomföras utan medverkan av en adoptionsorganisation, det vill säga genom det som i dag benämns enskild adoption. Som redovisats i kapitel 8 finns det risker i den nuvarande processen för enskild adoption och jag lämnar därför förslag till skärpta regler för tillstånd till internationell adoption. Bedömningen är att kravet på att det ska finnas en personlig relation mellan barnet och adoptanten redan före adoptionen, minskar risken för att barnets rätt till sin identitet och känne-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
678
dom om sitt ursprung enligt artikel 7 och 8 i barnkonventionen kränks. Att adoptanten känner barnet före adoptionen stärker vidare möjligheterna för barnet att kunna upprätthålla kontakt med sina ursprungsföräldrar, syskon och släkt i hemlandet samt behålla sitt språk och sin kultur enligt artikel 20 och 30 i barnkonventionen. Ett krav på personlig relation minskar även risken för handel med barn.
Förslaget om att tillstånd till internationell adoption även ska kunna lämnas om barnet är släkt till adoptanternas adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden motiveras utifrån barnets rätt att bevara familjerelationer. Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer .4Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel bör syskon inte skiljas åt .5Forskning visar att syskonrelationer har en positiv påverkan på ett barns utveckling.
Förslaget om att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) både ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen, med beaktande av samtliga omständigheter, är till barnets bästa syftar till att stärka rättssäkerheten och säkerställa att internationella adoptioner bara sker om de är till barnets bästa.
10.2.3 Förslaget om att prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF
Som redovisats i avsnitt 8.10.4 är det i dag otydligt vilket ansvar socialnämnderna har att säkerställa att de juridiska förutsättningarna för adoption är uppfyllda vid beslut om adoptionsförfarandet får fortsätta. I dag gör socialnämnderna i regel inte någon närmare kontroll av adoptionshandlingarna. Förslaget om att MFoF ska
4 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 777. 5 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
679
överta ansvaret för att besluta om fortsatt samtycke syftar till att stärka kontrollen av att alla adoptionshandlingar finns med i ärendet och att de är äkta. En sådan ordning skulle öka möjligheten att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstiftning och konventioner, bland annat om barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Förslaget syftar till att stärka rättssäkerheten och säkerställa att internationella adoptioner bara sker om de är till barnets bästa.
10.2.4 Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar tillstånd från MFoF
Som redovisats i avsnitt 8.7.3 finns det inget som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till svensk domstol (tingsrätt) utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet, MFoF:s tillstånd till enskild adoption och samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om tillstånd från MFoF saknas, syftar till att säkra att barnets rättigheter tillgodoses i adoptionsprocessen. Kravet på tillstånd från MFoF, och därmed även ett medgivande från socialnämnden, syftar till att ge domstolen ett grundligt underlag för att bedöma att adoptionen är till barnets bästa. Det är särskilt viktigt när det är fråga om att flytta ett barn över nationsgränser med allt vad det för med sig när det gäller att tillgodose barnets alla intressen. Förslaget och dess konsekvenser för barn redovisas utförligt i avsnitt 8.10.5.
10.2.5 Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor kommer ha positiva konsekvenser för barn.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
680
Förslaget i avsnitt 9.5 om ett nytt samtalsstöd innebär, till skillnad mot i dag, att dagens åldersgräns på 15 år tas bort. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i bedömningen. Syftet är att fler barn ska få tillgång till samtalsstöd än vad som erbjuds i dag. Samtalsstödet innebär även högre tillgänglighet ur ett geografiskt perspektiv och att fler leverantörer ska erbjuda samtalsstödet. Syftet med fler leverantörer är bland annat att minska risken för att det som i dag bildas köer. Det är inte minst viktigt för barn och unga att samtalsstödet kan erbjudas så snabbt som möjligt vid behov. Förslaget ökar möjligheten för fler barn och unga att få tillgång till ett samtalsstöd som möter deras behov.
Det stöd i ursprungssökning som MFoF erbjuder i dag omfattar endast adopterade personer över 18 år. Eftersom barn kan få tillgång till sina adoptionshandlingar efter socialnämndens prövning bedömer jag att även barn ska kunna erbjudas ett stöd från resurscentrum vid ursprungssökning. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i den bedömningen. Förslaget ligger i linje med artikel 22 i 2008 års Europarådskonvention som bland annat stadgar att adopterade barn har rätt att ta del av information om sitt ursprung från behöriga myndigheter och att lämplig vägledning bör ges till adopterade barn som inte uppnått myndig ålder. Det behov av psykosocialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
Förslaget i avsnitt 9.8 om individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption omfattar även adopterade under 18 år. Det är viktigt inte minst utifrån skyldigheten enligt artikel 8.2 barnkonventionen om att ett barn som olagligt berövats en del av eller hela sin identitet ska ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta identiteten. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Det psykosociala behovet av stöd som kan uppstå erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
En ung intervjuperson har framfört till oss att det viktigaste stödet för adopterade ungdomar skulle vara att få känna gemenskap, att kunna spegla sig i andra adopterade personer och ta del
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
681
av andras upplevelser. Mitt förslag om att det nationella resurscentrumet särskilt ska beakta barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap syftar till att tillgodose det behovet. Målet är att det nationella resurscentrumet kan bli en trygg plats där adopterade barn och unga kan känna tillhörighet och sammanhang. Det kan förebygga psykisk ohälsa hos barn och unga.
Mitt förslag om ett kunskapshöjande stöd till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer kan förbättra kunskapen om adopterade barns särskilda behov på BVC, förskola, skola, ungdomsmottagningar, BUP, primärvården och socialtjänsten. Kunskapen och därmed yrkesverksammas möjligheter att fånga upp dessa behov är i linje med barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Till exempel framgår av artikel 6 att konventionsstaterna till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets överlevnad och utveckling, och i artikel 24 betonas barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering, och att konventionsstaterna har en skyldighet att sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt.
10.3 Konsekvenser för statliga myndigheter
MFoF berörs av flera av förslagen. Förslaget om att avveckla förmedlingsverksamheten innebär att MFoF:s uppgift att auktorisera och bedriva tillsyn över adoptionsorganisationer som förmedlar internationella adoptioner upphör. Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028 och MFoF ska ges i uppdrag av regeringen att utarbeta en avvecklingsplan som på ett transparent och tydligt sätt beskriver hur avvecklingen av förmedlingsverksamheten ska gå till. Avvecklingen ställer krav på MFoF att förbereda och planera för avvecklingen. I den mån MFoF behöver bevilja auktorisation så handlar det om auktorisation för att avsluta pågående ärenden vilket innebär ett mindre omfattande arbete än vid ny eller förlängd landauktorisation. MFoF behöver inte heller bevilja Sverigeauktorisation. Tillsynen över förmedlingsverksamheten omfattar i praktiken endast AC och blir därmed mer begränsad än tidigare. Eftersom avvecklingen sker successivt så kommer behovet av personal inom denna verksamhet att successivt minska fram till 2028. Vår bedömning är att fyra av de fem årsarbetskrafter
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
682
som i dag arbetar med auktorisation och tillsyn successivt kan avvecklas utifrån den avvecklingsplan MFoF föreslås ta fram.
Förslaget om starkare statlig kontroll vid internationell adoption innebär att MFoF ska bevilja tillstånd till internationell adoption (tidigare benämnt enskild adoption) av barn med hemvist i ett annat land och pröva om förmedlingssättet är tillförlitligt. Myndigheten prövar redan i dag om förmedlingssättet är tillförlitligt men tillförs genom förslaget en ny uppgift att även pröva om adoptionen är till barnets bästa. Detta har MFoF också själva föreslagit till regeringen. Från 2020 och fram till i dag har MFoF handlagt ungefär 20–30 ärenden per år som rör prövning av om förmedlingssättet vid enskild adoption är tillförlitligt. Min bedömning är att antalet ärenden kommer minska mot bakgrund av att tillstånd endast får lämnas om det finns ett personligt förhållandena mellan sökanden och barnet. Det ska inte längre vara möjligt att adoptera ett okänt barn från ett land där sökanden har bott, arbetat eller har sitt ursprung. Den nya uppgiften att pröva barnets bästa vid adoption ställer dock högre krav på MFoF:s prövning jämfört med i dag.
Förslaget om att ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap. 14 § So L6ska flyttas från socialnämnderna till MFoF innebär en ny arbetsuppgift för MFoF. Detta har MFoF också själva föreslagit till regeringen. Eftersom jag föreslår att internationell adoption endast ska vara tillåten i de fall det finns en nära personlig relation mellan de sökande och barnet redan före adoptionen, kommer prövningen av sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det specifika barnet göras redan i samband med MFoF:s prövning av tillstånd till adoption. Fokus vid prövningen av fortsatt samtycke kommer därför främst vara att säkerställa att all dokumentation om barnet finns tillgänglig och att den är korrekt.
Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor vid MFoF innebär att myndigheten får ett instruktionsenligt uppdrag att erbjuda adoptionsspecifikt stöd genom resurscentrumet. Resurscentrumet ska placeras vid en separat enhet i Stockholm vilket påverkar organiseringen av MFoF:s verksamhet och ställer krav på MFoF i etableringen och inrättandet av resurscentrumet. Sett till de uppgifter som rör resurscentrumet har MFoF redan i dag delvis detta upp-
624 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
683
drag genom det särskilda regeringsuppdraget om samtalsstöd, ursprungssökning och nationell kontaktpunkt som ska slutredovisas i februari 2027. Förslaget om resurscentrum är dock betydligt mer omfattande och ställer nya krav på verksamheten jämfört med i dag. Det ska inte ses enbart som en förlängning eller fortsättning på den stödverksamhet myndigheten i dag erbjuder. Det handlar om att etablera ett förstärkt och mer tillgängligt samtalsstöd, att erbjuda ett utvecklat och paketerat stöd i ursprungssökning tillsammans med extern kompetens, att bygga upp ett stöd vid misstänkta oegentligheter samt att utveckla och arbeta med kunskapsspridning och forskning på området. De fem årsarbetskrafter som i dag arbetar med stödverksamheten kan tillföras resurscentrumet. I övrigt krävs nyrekryteringar.
De svenska utlandsmyndigheterna berörs både av förslaget om en starkare statlig kontroll vid adoption över landgränser och förslaget om stöd vid ursprungssökning. De svenska utlandsmyndigheterna ska enligt förslaget i avsnitt 8.10.3, vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Den uppgiften har de dock redan i dag eftersom MFoF enligt 6 a § tredje stycket LIA är skyldig att samråda med den svenska utlandsmyndigheten i ärenden om auktorisation. Bedömningen är att uppgiften redan ligger i utlandsmyndigheternas uppdrag. Eftersom jag föreslår att adoptionsförmedlingsverksamheten ska avvecklas kommer det dessutom bli färre ärenden framöver. Utlandsmyndigheterna föreslås även biträda resurscentrumet vid ursprungssökning. De svenska utlandsmyndigheterna ska bistå resurscentrumet med aktuell information om vilka möjligheter som adopterade har att söka sitt ursprung enligt lagstiftningen i landet och vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå. De svenska utlandsmyndigheterna föreslås även, på samma sätt som de biträder svenska socialnämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, bistå vid provtagning för DNA-undersökning. Förslagen kan få viss påverkan på utlandsmyndigheterna, särskilt i de länder varifrån många personer adopterats. Utlandsmyndigheterna ska bistå med att ta fram underlag och material när resurscentrumet tar fram nya ”paket” för ursprungssökning i ett land eller utvecklar ett befintligt paket. Bedömningen är att detta ingår i utlandsmyndighetens befintliga uppdrag. Om fler personer blir intresserade av ursprungs-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
684
sökning och tar del av resebidraget kan det också innebära en ökad efterfrågan på stöd från enskilda. Huvudansvaret för stöd ligger dock på resurscentrumet och förslaget bygger inte på att utlandsmyndigheterna ska ha ett uppbyggt stöd utan hänvisa till resurscentrumet och det stöd som finns där. Bedömningen är därför att även dessa uppgifter ligger inom utlandsmyndigheternas befintliga uppdrag. Om det skulle visa sig att utlandsmyndigheterna i vissa länder får avsätta betydande extra resurser för att klara denna uppgift, kan regeringen i framtiden behöva se över resurstilldelningen till utlandsmyndigheterna.
Socialstyrelsen berörs i viss mån av förslaget om kunskapshöjande insatser till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Förslaget innebär bland annat att resurscentrumet bör nyttja Socialstyrelsens befintliga strukturer för kunskapsstyrning för att föra ut adoptionsspecifik kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen ska inte ta fram helt nya kunskapsstöd, föreskrifter, allmänna råd eller riktlinjer för adoptionsfrågor, utan endast stötta resurscentrumet i framtagandet av kunskapsstöd samt vägleda resurscentrumet i vilka kanaler som är lämpliga att använda för de olika kunskapsstöden. Detta bedöms rymmas i Socialstyrelsens befintliga uppdrag gällande statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen har bland annat i uppdrag att ansvara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområd e.7
Tingsrätterna bedöms inte beröras i någon större omfattning av förslagen. Avvecklingen av förmedlingsverksamheten kan eventuellt innebära färre ärenden om adoption. Även förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar tillstånd till internationell adoption kan innebära färre ärenden om adoption.
Försäkringskassan berörs av förslagen genom att myndigheten tillförs uppgiften att hantera ansökningar och utbetalning av resebidrag till internationellt adopterade. Försäkringskassan hanterar redan i dag utbetalning av olika bidrag, exempelvis adoptionsbidraget till adoptivföräldrar, och har därmed system och rutiner för att hantera även den här typen av ärenden. Inflödet av ärenden beror på hur stora medel som tillförs ett resebidrag liksom hur stor efterfrågan på bidraget är.
7 Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
685
10.4 Konsekvenser för de auktoriserade sammanslutningarna
Förslaget i avsnitt 8.10.2 om att avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten innebär att det inte längre kommer vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige. Det innebär att de adoptionsorganisationer som är aktiva måste avveckla sin förmedlingsverksamhet. Barnen Framför Allt (BFA) har redan påbörjat en avveckling av sin verksamhet efter ett beslut av styrelsen hösten 2024. BFA påverkas därmed inte av förslaget.
Adoptionscentrum (AC) har framfört att deras förmedlingsverksamhet ”rent teoretiskt” kan fortsätta så länge det finns behov av internationella adoptioner, intresse hos blivande adoptivföräldrar och länder som önskar samarbeta med AC .8Den rådande situationen med att färre barn förmedlas för adoption till Sverige innebär dock att AC inte får de intäkter från adoptionsavgifter som de behöver för att kunna upprätthålla verksamheten. Enligt MFoF har AC framfört att de har ett ansträngt ekonomiskt läge. Om AC inte skulle få några nya intäkter så har de fonderade medel för att täcka drygt ett år av organisationens totala kostnader som det ser ut i nuläget .9Enligt MFoF finns det därför en risk för att AC behöver avveckla sin förmedlingsverksamhet innan våra förslag blir verklighet, det vill säga före den 1 januari 2029. Det kan innebära att inte heller AC i praktiken påverkas av förslaget.
AC bedriver i dag förutom förmedlingsverksamhet även biståndsverksamhet och verksamhet med stöd till adopterade och adoptivföräldrar, så kallad Post Adoption Services (PAS). AC kan alltså finnas kvar som organisation även när förmedlingsverksamheten har avvecklats. AC har lång erfarenhet av PAS och det är viktigt att den kompetensen fortsatt tas till vara. I avsnitt 9.13 föreslås att regeringen ska besluta om en förordning om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. AC kommer därmed att kunna ansöka om statsbidrag för sitt arbete med ursprungssökning och återresor. Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027. Det innebär att AC:s långa erfarenhet av internationell adoptions-
8 AC:s svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11. 9 MFoF:s svar på frågor från Adoptionskommissionen, inkom 2025-02-13.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
686
verksamhet och kontakter med adoptionsorganisationer, myndigheter och andra aktörer i andra länder kan tas till vara.
10.5 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Förslaget i avsnitt 8.10.4 om att ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap. 14 § So L10ska flyttas från socialnämnderna till MFoF innebär att kommunerna får färre uppgifter inom den internationella adoptionsverksamheten. Förslagen i övrigt bedöms inte leda till att kommunerna får några nya eller utökade uppgifter än vad de redan gör eller är skyldiga att göra i dag. Förslagen påverkar därmed inte den kommunala självstyrelsen.
10.6 Konsekvenser för företag och marknad
Bedömningen är att konsekvenserna för företag och marknad främst berör små företag, vilket redovisas nedan.
10.6.1 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag
Förslaget om ett framtida samtalsstöd som beskrivs i avsnitt 9.5 bygger på valfrihet och att samtalsstödet ska erbjuda bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens samt högre tillgänglighet än vad som erbjuds för närvarande. Fler leverantörer ska ges möjlighet att erbjuda samtalsstöd än i dag, då en upphandlad leverantör erbjuder samtalsstödet. Med den modell som föreslås ställs inte krav på en enskild leverantör att uppfylla alla kompetenskrav, utan den öppnar upp för att fler små leverantörer kan bidra med en del av kompetensbehovet till det samlade samtalsstödet. Tröskeln för små företag att kunna konkurrera på marknaden blir därmed lägre. Med fler leverantörer kan kompetensen inom samtalsstödet som helhet både breddas och höjas. Förslaget om ett mer tillgängligt stöd ger också förutsättningar för små leverantörer i olika delar av landet att erbjuda samtalsstöd. För att undvika att några få större leverantörer
1024 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
687
med kontrakterade underleverantörer ges konkurrensfördelar i förhållande till små leverantörer bör särskilda krav ställas i förfrågningsunderlaget vid upphandling.
10.7 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
De olika förslag som rör MFoF:s verksamhet ger konsekvenser för sysselsättning i olika delar av landet. Förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten får konsekvenser i form av ett minskat personalbehov vid MFoF. Samtidigt finns visst fortsatt personalbehov utifrån förslaget om stärkt statlig kontroll vid internationell adoption. Bedömningen är att detta sammantaget ger ett minskat personalbehov i Skellefteå på fyra årsarbetskrafter. När det gäller nationellt resurscentrum är förslaget att det inrättas vid en särskild enhet på MFoF med placering i Stockholm. Argumentet för detta är att en central del i resurscentrumets verksamhet är direktstöd vid ursprungssökning men också erfarenhetsutbyte och forum som ställer krav på en högre geografisk tillgänglighet än vad ett centrum placerat i Skellefteå skulle kunna ge. Det innebär att de resurser som avser de uppgifter som ska ingå i resurscentrumets verksamhet och som i dag finns i Skellefteå huvudsakligen kan behöva flyttas till Stockholm.
10.8 Konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventionsåtaganden
Utgångspunkten för alla överväganden och förslag har varit de åtaganden om mänskliga rättigheter som Sverige har, särskilt vad gäller barnets rättigheter vid adoption, se volym 2 kapitel 2. Enligt direktiven ska utgångspunkten i vårt arbete vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Förslaget om att verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige ska avvecklas är förenligt med både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention. Det finns ingen skyldighet för Sverige att samarbeta med andra länder om adoption enligt dessa konventioner.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
688
Förslaget om att begränsa möjligheten till internationell adoption till det fall då det finns en personlig relation mellan barnet och sökanden redan före adoptionen syftar till att säkra barnets rättigheter enligt artikel 7, 8, 20 och 30 barnkonventionen. Förslaget om att tillstånd till internationell adoption även ska kunna lämnas om barnet är släkt till sökandens adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden syftar till att säkerställa barnets rätt att bevara familjerelationer enligt artikel 8 Europakonventionen och barnkonventionen. Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel bör syskon inte skiljas åt .11Förslaget om att MFoF både ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa och förslaget om att ansvaret för att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention ska flyttas från socialnämnderna till MFoF, syftar till att säkerställa HCCH:s och FN:s uppmaning att internationella adoptioner endast bör genomföras med hjälp av ackrediterade organ i både mottagar- och ursprungslandet.
Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar ett tillstånd från MFoF syftar till att säkerställa att behöriga myndigheter har säkerställt att en adoption av ett barn är till barnets bästa. Dessa krav bör därför vara uppfyllda för att frågan om adoption ska kunna prövas. Detta är ett legitimt syfte med den föreslagna ordningen och bedöms därför vara förenlig med artikel 6 Europakonventionen och barnkonventionen. Förslaget och dess konsekvenser redovisas utförligt i avsnitt 8.10.5.
Förslagen om samtalsstöd och stöd vid ursprungssökning syftar till att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 9 c 1993 års Haagkonvention att främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer .12Förslaget om individuellt stöd vid misstankar om oegentligheter i adoptionen syftar till att uppfylla Sveriges ansvar
11 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar
nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
12 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention. Guide No.1, s. 125.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
689
att utreda olagliga adoptioner och i de fall barnet olagligt berövats en del av eller hela sin identitet ge lämpligt stöd och skydd att återupprätta den enligt artikel 8.2 barnkonventionen. Hur ansvaret ska fullgöras redovisas i avsnitt 9.8.1.
I avsnitt 7.6 uppmanar jag regeringen att påskynda processen för att Sverige ska ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden (förkortad UNCED). Syftet med en snabb ratificering är att stärka rättigheterna för de personer vars adoptioner kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvinnande enligt konventionen.
Mina förslag innebär sammantaget att barnets rättigheter stärks i adoptionsprocessen och har därigenom även direkt koppling till flera mål och delmål i Agenda 2030, till exempel mål 10 om minskad ojämlikhet och delmål 16.2 om att skydda barn mot övergrepp, utnyttjande, människohandel och våld. Våra förslag i kapitel 9 om stöd till adopterade personer och deras familjer har koppling till mål 3 om god hälsa och välbefinnande.
10.9 Jämställdheten mellan kvinnor och män
Fler adopterade kvinnor än män har sökt adoptionsspecifikt stöd i form av samtalsstöd och stöd vid ursprungssökning som MFoF erbjuder. Hittills har nästan fyra av fem personer som sökt samtalsstöd via MFoF varit kvinnor. Eventuellt drar sig många män för att söka stöd även om de skulle behöva.
Mitt förslag om att samla allt stöd under ett ”tak”, göra stödet mer känt och lättillgängligt, erbjuda stöd i olika former, på olika platser och utan alltför långa väntetider, ökar möjligheterna för att alla de som behöver stöd också får det. En informativ och vägledande webbportal som samlar och sprider kunskap kan också ”sänka trösklarna” för att ta emot information och stöd. Det ger internationellt adopterade personer en väg in till att själva läsa på om adoptionsrelaterade frågor, det stöd staten erbjuder samt få tips av olika slag. Dessutom kan förslaget om att resurscentrumet ska erbjuda olika former av fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer i vissa fall särskilt rikta sig till gruppen män. Det är möjligt att förslaget om ett nytt och mer lättillgängligt samtalsstöd som bygger på större valfrihet och högre tillgängligt
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
690
i hela landet kan minska överrepresentationen, även om det är belagt att kvinnor i allmänhet konsumerar mer sjukvård än män i allmänhet. Det skulle kunna medföra att fler män får den hjälp de behöver, och samtidigt får den jämförelsevis stora gruppen kvinnor som nyttjat och troligtvis fortsatt kommer att nyttja stödet få ett bättre stöd framöver.
Förslaget om ett utvecklat samtalsstöd innebär dessutom att det kommer att behövas fler samtalsledare framöver. Det finns en överrepresentation av kvinnor bland de psykoterapeuter, psykologer och andra professioner som kan komma att erbjuda samtalsstödet. Förslaget främjar därmed särskilt kvinnors arbetstillfällen.
Förslaget om att förmedlingsverksamheten ska avvecklas kommer att påverka män och kvinnor på olika sätt. Den adoptionsorganisation som i dag förmedlar adoptioner (AC) har fler anställda kvinnor än män. Det handlar dock om ett fåtal personer. När förmedlingsverksamheten upphör kommer också färre barn att adopteras internationellt till Sverige. År 2024 var det dubbelt så många pojkar som flickor som förmedlades för internationell adoption via AC till Sverige: 24 pojkar och 12 flickor. Det innebär att pojkar i det avseendet påverkas mer av förslagen än flickor.
De flesta ursprungsföräldrar som berörs av förslaget är kvinnor. Fortfarande är det nämligen betydligt vanligare att mödrar, jämfört med fäder, lämnar barn för internationell adoption.
10.10 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Förslagen om att inrätta ett resurscentrum och stärka stödet till adopterade personer, både via direktstöd till målgruppen och via yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer skulle kunna få vissa konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggande arbete. Forskning visar att internationellt adopterade personer inte enbart har en högre risk för psykisk ohälsa, utan även för asocialt beteende, missbruk och kriminalitet jämfört med den övriga befolkningen. Tillgång till professionellt stöd minskar risken för framtida ohälsa, och möjligtvis kan ett förbättrat stöd även minska risken för kriminalitet och därmed ha en brottsförebyggande effekt.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
691
Införandet av bidrag kan teoretiskt sett medföra en risk för brottslighet i form av bidragsfusk. Mot bakgrund av det nya resebidragets relativt låga bidragsbelopp, i kombination med att stödet endast kan beviljas en gång per person, bedöms dock risken för fusk och överutnyttjande som låg.
Genom förslaget att det inte ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige, försvinner den risk för olagliga handlingar som hade kunnat uppstå i de förmedlade adoptionerna. Jag bedömer att upphörande av adoptionsförmedling inte kommer att leda till ett ökat antal internationella adoptioner. Även om så skulle ske innebär mitt förslag om att stärka rättssäkerheten i de internationella adoptioner att risken för olagliga eller brottsliga handlingar minskar. Bland annat ska det krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land, och MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa samt överta ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta från socialnämnderna. En ansökan om adoption ska dessutom få tas upp till prövning av domstolen endast om MFoF har gett tillstånd till adoptionen. Allt detta syftar till att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa och stävja olagligheter och andra oegentligheter i adoptionsverksamhet.
Det går dock inte att helt utesluta att olagliga handlingar kan komma att ske även i framtida adoptioner. Min bedömning är ändå att det inte kommer uppstå fler olagligheter i samband med adoptioner som en följd av mina förslag, vilket till stor del beror på att de framtida adoptionerna avgränsas till kända barn. Tillstånd till internationell adoption ska endast få lämnas om barnet är släkt till adoptanterna eller adoptanternas adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption.
10.11 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Förslaget om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd till adopterade personer, allmänheten och professioner har potential att bidra till de integrationspolitiska målen. Ett av de integrationspolitiska delmålen handlar om social och kulturell integration, bland annat att
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
692
andelen utrikes födda personer som upplever tillhörighet och delaktighet i samhället ska öka. Förekomsten av företeelser som begränsar utrikes födda kvinnor och mäns samt flickor och pojkars möjligheter att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv inom samhällsgemenskapen ska minska. Förslaget om att resurscentrumet ska erbjuda olika former av fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer, kan bidra till detta. Ett förbättrat och mer tillgängligt samtalsstöd kan dessutom stötta adopterade personer i att hantera frågor och erfarenheter om utanförskap, mellanförskap och diskriminering, vilket i vår utredning visat sig vara vanligt förekommande bland internationellt adopterade personer. Många internationellt adopterade personer i Sverige som vi talat med har också upplevt rasism, vilket kan motverka upplevelsen av tillhörighet och delaktighet i samhället. Förslaget om ett kunskapshöjande stöd till allmänheten och framför allt till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer, har förutsättningar att motverka rasism i samhället samt okunskap eller dåligt bemötande från personal inom bland annat psykiatrin, den övriga hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt förskola och skola. Därmed kan förslaget också bidra till de integrationspolitiska målen om social och kulturell integration.
10.12 Samhällsekonomisk analys
Förslaget om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd
I Sverige finns i dag omkring 60 000 internationellt adopterade personer. Många mår bra, men forskning visar att internationellt adopterade som grupp har ökad risk för psykisk ohälsa, långvarig sjukskrivning och ofrivillig ensamhet. Internationellt adopterade personer har i högre grad än övriga befolkningen kontakt med psykiatrisk vård som vuxen (60 procent fler än övriga befolkningen). De står också i högre grad än övriga befolkningen långvarigt utanför arbetsmarknaden på grund av sjukdom (dubbelt så ofta). Det stöd som adopterade personer och deras familjer erbjuds i dag, motsvarar inte behoven.
Den svenska staten har ett särskilt ansvar för internationellt adopterade. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att till-
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
693
godose behoven hos både adopterade personer och deras familjer. I både internationell och svensk rätt finns dessutom bestämmelser som rör adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet. Det finns dessutom etiska argument för att den svenska staten har ett särskilt ansvar för internationellt adopterade, dels utifrån gruppens utsatthet, dels mot bakgrund av avslöjade oegentligheter som svenska myndigheter inte har förhindrat. Den svenska staten har under lång tid stöttat adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer för att möjliggöra att barn förmedlas för internationell adoption till Sverige. Svenska staten bör nu erbjuda bästa möjliga stöd till dessa personer och deras familjer, vilka tillsammans utgör en stor grupp människor. Förslagen innebär att vi går från ett stöd för att adoptera, till ett stöd för dem som har adopterats. Förslaget innebär att resurscentrumet ska erbjuda samtalsstöd, forum för erfarenhetsutbyte, stöd vid ursprungssökning, stöd vid misstankar om oegentligheter, bidrag för återresa, vägledning till arkiv, främjande av adoptionsrelaterad forskning, kompetenshöjning för professionen samt en webbportal som samlar information, kunskap och tips av olika slag.
Man kan förvänta sig flera positiva konsekvenser av att införa ett adoptionsspecifikt stöd enligt förslag, jämfört med att inte införa det. Enligt mitt förslag inrättas ett nationellt resurscentrum som erbjuder ett bättre, bredare och mer lättillgängligt adoptionsspecifikt stöd än vad som finns i dag. Ett så kallat nollalternativ innebär i stället att dagens former för adoptionsspecifikt stöd fortsätter utan nya åtgärder, det vill säga samtalsstöd och stöd vid ursprungssökning.
De positiva konsekvenserna är av två slag, dels värdet för mottagarna i form av bättre stöd och mående, dels minskade samhälleliga utgifter på sikt till följd av mindre ohälsa och vårdkostnader. Tidigt och bra stöd kan förebygga psykisk ohälsa och sociala problem, vilket minskar behov av omfattande insatser senare i livet. Nya stödformer förväntas också leda till ökad sysselsättning genom nya tjänster och yrkesroller inom terapi, rådgivning och forskning. Slutligen förväntas stödet kunna ge bättre psykisk hälsa hos adopterade och deras närstående. Det har givetvis ett värde i sig, men kan också i sin tur ge ökad sysselsättningsgrad och färre sjukskrivningar, vilket gynnar både individen och samhället. Som vi tagit upp tidigare i detta kapitel förväntas ett nytt adoptionsspecifikt stöd påverka jämställdhet, rättvisa och olika grupper i samhället positivt. Det nya samtals-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
694
stödet innebär en ökad valfrihet med fler leverantörer och större geografisk spridning vilket kan främja jämlikheten mellan stad och landsbygd samt mellan kvinnor och män.
De negativa konsekvenser som kan uppstå av förslagen om adoptionsspecifikt stöd handlar framför allt om ökade kostnader. Nya stödformer kommer att kosta staten mer än vad som avsätts för adoptionsspecifikt stöd i dag. Förslagen förväntas leda till ökad efterfrågan på stöd, och om fler adopterade personer och deras närstående söker stöd leder det till ökade kostnader. Den planerade kompetenshöjningen för professionen medför att personal inom hälso- och sjukvård och socialtjänst kan behöva lägga tid på utbildning i adoptionsspecifika frågor. Ansökningsförfarandet för bidrag till återresa kräver viss administration av Försäkringskassan, men myndighetens upparbetade rutiner och it-stöd för adoptionsbidraget bör kunna nyttjas. För att få det önskade genomslaget för de nya stöden behöver resurscentrumet säkerställa en genomförandeprocess med marknadsföring och dialog med relevanta parter. Detta kommer åtminstone inledningsvis att innebära ökade kostnader. Även om efterfrågan på stöd initialt bedöms öka så bör kostnaderna plana ut över tid, eftersom målgruppen inte bedöms öka. De prognoser vi låtit ta fram visar att målgruppen kommer att minska med tiden, men först efter 2050. Behovet av stöd bedöms finnas kvar på ungefär samma nivå fram till dess och därefter minska. Det behöver således upprättas ett långsiktigt stöd.
Det finns också viss risk att det nya stödet kan få mer oväntade negativa effekter. Om efterfrågan blir hög kan det leda till långa köer för exempelvis samtalsstödet, vilket kan ge en negativ bild och uppfattning om stödet hos målgruppen. Samtidigt är det redan köer till det samtalsstöd som erbjuds i dag. Fler leverantörer och ett maxtak för antalet samtal är två sätt att minska köerna. För att satsningen inte ska slå över i en negativ upplevelse för målgruppen är det viktigt att stödet är rätt dimensionerat. Det skulle också kunna uppstå ojämlik tillgång till det nya samtalsstödet. Om det nya samtalsstödet inte når ut i hela landet kan adopterade i vissa områden få sämre tillgång till fysiskt samtalsstöd än andra. På denna punkt kan dock situationen inte försämras jämfört med det nuvarande samtalsstödet som endast erbjuds på några få orter i landet. Vidare skulle det kunna uppstå brist på kompetens. Om många nya aktörer involveras kan kvaliteten variera, särskilt om adoptions-
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
695
specifik kunskap inledningsvis saknas. I värsta fall kan det medföra oseriösa aktörer som erbjuder bristfällig hjälp. Detta kan resurscentrumet motverka genom att utforma tydliga kriterier i upphandlingen samt genom kontinuerlig handledning, erfarenhetsutbyten och kompetensutveckling för samtalsledarna.
Det finns en viss risk att införandet av ett nytt eller utökat stöd skulle kunna förstärka stigmat kring adoption och uppfattningar om att adoption är förknippat med problem. Samtidigt kan ett utökat stöd ge målgruppen mer kunskap, bekräftelse och igenkänning. Ett stöd kan ge bekräftelse på känslor och händelser kopplade till adoptionen, vilket kan ha en positiv inverkan på en persons mående. Om staten ger stöd i exempelvis ursprungssökning skulle det kunna skapa spänningar mellan adopterade och deras adoptivföräldrar, medföra familjekonflikter och ökad psykisk belastning. Även om ökad kunskap om ens ursprung kan vara läkande, kan det på kort sikt väcka svåra känslor. För att kunna möta detta krävs ett bra och väl dimensionerat samtalsstöd. Det är också viktigt att de nya stödformerna följs upp av en extern part efter en viss tid för att bedöma om de har fått avsedd effekt.
Om mina förslag om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd inte genomförs kan det innebära att problemen kvarstår eller förvärras. Om nya stödformer för adoptionsspecifikt stöd införs kan i stället situationen för målgruppen förbättras så att internationellt adopterade kan må bättre, öka sin sysselsättningsgrad och minska vårdkostnaderna. Den sammantagna slutsatsen är att de nya adoptionsspecifika stödformerna förväntas möta målgruppens behov i större utsträckning än i dag. Förslaget kommer öka samhällskostnaderna kortsiktigt men kan minska dem långsiktigt.
Förslaget om att upphöra med adoptionsförmedling
Som framgår i avsnitt 8.10 är förslaget att det inte ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige. Förslaget grundar sig på den samlade bedömningen att internationell adoptionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Förmedlingsverksamheten är problematisk från ett barnrättsperspektiv eftersom den utgår från en efterfrågan på barn, vilket kan hindra en långsiktig utveckling för att förbättra barns
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
696
livsvillkor i barnens hemländer och skapa incitament för oegentligheter. Svenska myndigheter har inte heller möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som genomförs i andra länder och kan därmed inte garantera att oegentligheter inte förekommer i samarbetsländerna.
Enligt förslaget ska det dock vara tillåtet med adoption över landgränser, men med en starkare statlig kontroll. Det ska till exempel krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn från ett annat land, och det ska endast ges om barnet är släkt med sökanden eller om det finns en nära personlig relation. De regler som ska säkerställa barnets bästa vid adoption måste respekteras, så om sökanden saknar tillstånd från MFoF ska domstolen avvisa ansökan om adoption. MFoF ska enligt förslaget också pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa, och den prövningen ska ske innan barnet lämnar sitt hemland. För att säkerställa att all dokumentation finns tillgänglig och att den är korrekt bör också den viktiga prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF, som har bättre förutsättningar att göra denna prövning. Myndigheten bör etablera ett samarbete med en aktör som kan granska att adoptionsdokumenten är äkta.
Det ”nollalternativ” som vi i analysen ställer förslaget mot, är att adoptionsverksamheten fortsätter som i dag, där adoptioner förmedlas via en adoptionsorganisation eller som en enskild adoption utifrån det regelverk som finns i dag.
Förslaget att det inte längre ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige förväntas ge flera positiva konsekvenser. Med förslaget minskar risken att ekonomiska hänsyn och vuxnas önskan om barn prioriteras framför barns behov av adoption. Förslaget innebär att en del oegentligheter kan undvikas, samt att barn som inte har behov av internationell adoption i stället får växa upp i sitt hemland. På makronivå bidrar dessutom förslaget till att stärka den långsiktiga utvecklingen för att förbättra barns livsvillkor i barnens hemländer.
En risk med förslaget är att det kan finnas barn som verkligen hade behövt adopteras internationellt och som med förslaget riskerar att bli kvar i hemlandet. Det finns dock många andra länder som fortsatt förmedlar barn för adoption, så det troliga är att de flesta barn som verkligen behöver förmedlas för internationell adoption
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
697
kan komma till ett annat mottagarland än Sverige. Dessutom rör det sig i dag om ett mycket litet antal barn som förmedlas för adoption till Sverige via de svenska adoptionsorganisationerna. År 2024 förmedlades 54 barn via en svensk organisation, varav 18 förmedlades av BFA som nu valt att avsluta sin förmedlingsverksamhet. Det är med andra ord redan i dag ett begränsat antal barn som får en ny familj i Sverige genom internationell adoptionsförmedling.
Förslaget om att avskaffa förmedlingsverksamheten innebär också flera kostnadsbesparingar. En följd av förslaget är att de resurser som lagts på auktorisation och tillsyn av adoptionsorganisationer inte längre behövs. Dessutom behövs inte längre det statliga ekonomiska bidrag som adoptionsorganisationerna fått för förmedlingsverksamheten. Därtill blir en följd av förslaget att även det ekonomiska stödet till föräldrar för kostnader i samband med adoption av barn (adoptionsbidraget) tas bort. De besparingar som kan göras i denna del kan, som vi visar nedan, användas för att finansiera ett stöd till de personer som redan har adopterats internationellt till Sverige. Jag bedömer att det ger större samhällelig nytta att satsa resurserna på ett bra stöd till de cirka 60 000 adopterade personerna och deras familjer, än att satsa resurser på att upprätthålla och utveckla ett system för att ge några få barn per år en ny familj i Sverige genom internationell adoption.
De olika förslagen jag lämnar för att stärka den statliga kontrollen av de adoptioner över landgränser som i fortsättningen ska vara tillåtna, har tydligt positiva konsekvenser. Att säkerställa att de adoptioner som förmedlas till Sverige i framtiden är rättssäkra och till barnets bästa, är av stor vikt för det enskilda barnet och familjen. En stärkt kontroll kan möjligtvis också motverka de samhällskostnader som potentiellt kan uppstå då oegentligheter påverkar den drabbade personen negativt. Dessa förslag medför inga ökade kostnader för staten, utan ryms inom MFoF:s befintliga uppdrag.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
698
10.13 Ekonomiska konsekvenser av förslagen och förslag till finansiering
10.13.1 Inledning
I detta avsnitt redovisar vi de ekonomiska konsekvenserna av förslagen, våra kostnadsberäkningar samt förslag till finansiering av förslagen. I ett första avsnitt beskriver vi målgruppens storlek och utveckling som underlag för våra efterfrågeprognoser för adoptionsspecifikt stöd.
10.13.2 Beskrivning av målgruppens storlek och utveckling över tid som underlag för efterfrågeprognoser
Det är viktigt att kunna planera omfattningen på de direktstöd som ingår i det adoptionsspecifika stödet. För att kunna göra det behöver man ha kunskap om hur målgruppens efterfrågan på stöd kommer att se ut i framtiden. Erfarenheterna från det samtalsstöd som i dag erbjuds genom MFoF är att efterfrågan på stöd varierar med kön och ålder. Kvinnor söker och tar i högre grad del av stödet än män, och kvinnor i åldern 23–30 år respektive 39–46 år har i högre grad sökt samtalsstöd än övriga åldersgrupper. Av de 89 individer som under perioden 2020–2023 tog del av MFoF:s stöd för ursprungssökning var 72 procent kvinnor och 28 procent män. De som sökte stöd var mellan 18 och 58 år, med en genomsnittsålder på 38 år.
För att kunna bedöma efterfrågan på direktstöd i framtiden har vi låtit göra en kartläggnin g13av hur åldersfördelningen bland adopterade personer ser ut i dag och prognoser för hur åldersutvecklingen kommer att se ut framåt.
Målgruppens ålders- och könsfördelning 2023
Enligt SCB:s befolkningsstatistik fanns det drygt 136 000 adopterade personer i Sverige 2023. Av dessa var 43 procent (58 481) utrikes födda och 57 procent (77 632) inrikes födda. Figur 10.1 visar åldersfördelningen för de två grupperna 2023.
13 Governo (2025), Internationella adoptioner: demografiska och socioekonomiska prognoser.
Delleverans 1: Prognos över adopterades åldersfördelning, 2025–2050, 2025-03-10.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
699
Figur 10.1 Åldersfördelning av adopterade personer år 2023, fördelat på inrikes och utrikes födda
Källa: Governo (2025) SCB, 2023 års siffror.
Gruppen nationellt adopterade är som framgår av diagrammet ovan äldre jämfört med gruppen internationellt adopterade. Detta beror på att nationella adoptioner historiskt sett har varit vanligare. De flesta adopterade personer över 50 år är födda i Sverige, medan de flesta utrikesfödda adopterade är yngre än 50 år.
Av figur 10.2 framgår åldersfördelningen bland de internationellt adopterade. Av samtliga internationellt adopterade personer i Sverige är andelen kvinnor 55 procent och andelen män 45 procent, men det skiljer sig åt mellan olika åldersgrupper. I åldersgruppen 19–30 år är kvinnor klart överrepresenterade (58 procent jämfört med 42 procent för män) medan det bland adopterade personer under 18 år är motsatt förhållande (57 procent män respektive 43 procent kvinnor).
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 99
96
93
90
87
84
81
78
75
72
69
66
63
60
57
54
51
48
45
42
39
36
33
30
27
24
21
18
15
12
9
6
3
An ta l a d o p terad e
Ålder
Åldersfördelning adopterade, utrikes vs. inrikes födda, 2023
Utrikesfödda Inrikesfödda
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
700
Figur 10.2 Kön- och åldersfördelning för internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2023
Källa: Governo (2025).
Kvinnor har i högre grad än män ansökt om och erhållit det samtalsstöd som i dag erbjuds genom MFoF. Enligt analysen kan detta endast delvis förklaras av att det är en viss övervikt av kvinnor bland internationellt adopterade personer i Sverige. Detta tyder på att kvinnor antingen har ett större behov av samtalsstöd, eller att de är mer benägna att söka stöd.
Prognos för målgruppens åldersutveckling
Utifrån statistiken över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer i dag har vi tagit fram en prognosmodell för att kunna göra prognoser för gruppens åldersutveckling fram till 2050. Denna information är viktig för att kunna förstå och prognosticera behovet av stöd i framtiden. Prognoserna har gjorts för 2030, 2040 och 2050 och presenteras nedan. Vi har beräknat utifrån ett inflöde på 50 internationellt adopterade per år, vilket är baserat på en uppskattning av antalet internationella adoptioner när förmedlingsverksamheten avvecklas. Om vi skulle räkna på ytterligare 30 förmedlade adoptioner per år blir skillnaden för prognoserna marginell.
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
1 4 7
10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97
An ta l a d o p terad e
Ålder
Åldersspridning (observerade värden), 2023
Män Kvinnor
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
701
Figur 10.3 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2030
Källa: Governo (2025).
Som framgår av figur 10.3 ovan har åldersgruppen 25–35 liksom åldersgruppen 45–65 ökat i antal 2030. Detta berör delvis de åldersgrupper som i hög grad tagit del av MFoF:s stöd under 2024, och man skulle därmed kunna bedöma att efterfrågan på stöd skulle vara fortsatt hög i dessa grupper.
Figur 10.4 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2040
Källa: Governo (2025).
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
1 4 7
10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97
An ta l a d o p tera d e
Ålder
Åldersspridning (prognos), 2030 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
Män Kvinnor
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
1 4 7
10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97
An ta l a d o p terad e
Ålder
Åldersspridning (prognos), 2040 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
Män Kvinnor
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
702
Figur 10.4 visar åldersfördelningen 2040 och där framgår att åldersgruppen 35–45 respektive åldersgruppen 55–75 nu är störst. Den yngre gruppen överensstämmer väl med de som i dag efterfrågar stöd från MFoF, men även den äldre åldersgruppen är stor och kan komma att efterfråga olika former av stöd.
Figur 10.5 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2050
Källa: Governo (2025).
Av figur 10.5 ovan kan vi utläsa att de största åldersgrupperna nu är gruppen 40–50 år och gruppen 65–75 år.
Sammanfattning
Prognosmodellen visar en framtida åldersfördelning för gruppen internationellt adopterade personer utifrån den nuvarande demografiska strukturen. Den visar att medelåldern bland de internationellt adopterade kommer öka fram till 2050 och att det totala antalet internationellt adopterade personer i Sverige kommer minska från dagens 58 000 individer till cirka 50 000 individer år 2050.
Gruppen 20–30 år är stor 2030 för att därefter minska. För gruppen 47–54 år ser vi först en viss ökning fram till 2030 (från cirka 11 000 till drygt 12 000 individer), därefter en minskning till cirka 8 000 individer år 2050. För gruppen 55–62 år blir det en markant ökning från dagens dryga 3 000 till drygt 12 000 individer
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
1 4 7
10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97
An ta l a d o p terad e
Ålder
Åldersspridning (prognos), 2050 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
Män Kvinnor
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
703
år 2035, för att därefter avta ner till cirka 8 000 år 2050. För åldersgruppen över 63 år blir det likaså en markant ökning från dagens cirka 3 500 individer till cirka 25 000 individer 2050.
Den sammantagna bilden är att det kommer att finnas en ungefär lika stor grupp internationellt adopterade personer fram till omkring 2050, som är i den ålder där de kan tänkas efterfråga adoptionsspecifikt stöd. Efter 2050 kommer gruppen att minska i antal och därmed också behovet av stöd. Prognoserna visar att ett adoptionsspecifikt stöd kommer att behöva erbjudas under flera decennier framöver även om antalet adoptioner fortsätter att minska eller kvarstår på dagens nivå. Samtidigt blir det tydligt att behovet av stöd så småningom kommer att avta. År 2080 finns, om tillflödet av adoptioner inte ökar, endast en liten grupp adopterade som kan tänkas behöva stöd.
Vi vet dock ännu ganska lite om hur efterfrågan på stöd kommer att utveckla sig i olika åldersgrupper. Behovet av stöd kan variera med ålder, exempelvis kan behoven hos en 30-åring se annorlunda ut än behoven hos en 65-åring. Eftersom behovet av stöd är livslångt kan det också variera i olika livsfaser och stödet kan därför behöva anpassas utifrån hur åldersfördelningen ser ut vid olika tidpunkter. Det som är aktuellt i dag behöver inte vara lika aktuellt om 20 eller 30 år.
10.13.3 Kostnader för det adoptionsspecifika stödet
I detta avsnitt går vi igenom kostnaderna för förslaget om adoptionsspecifikt stöd. Kostnadsberäkningarna omfattar kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor, kostnader för statsbidrag till organisationer för stöd i ursprungssökning, kostnader för bidrag till återresa samt kostnader för forskning på adoptionsområdet. I kostnadsberäkningen för resurscentrumet redovisar vi indirekt de tänkta besparingar som följer av förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten för internationella adoptioner. Slutligen redovisar vi de totala kostnaderna för förslagen och hur de kan finansieras.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
704
Kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.14 är förslaget att det nationella resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor ska inrättas den 1 september 2026 som en separat enhet vid MFoF med placering i Stockholm. För att ge en hög geografisk tillgänglighet ska resurscentrumet ha lokaler i centrala Stockholm. Resurscentrumet ska omfatta tolv årsarbetskrafter. I detta ingår en chef, en person som samordnar samtalsstödet, en person som ska arbeta med juridiskt stöd och allmän juridisk kompetens. Fem personer ska bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter. Två av tjänsterna ska vara tidsbegränsade projektanställningar som kan bestå av flera deltidstjänster eller kortare projektanställningar. Två personer ska arbeta med kunskapsstöd till professionen och med forskningsrelaterade frågor. Därutöver ingår två årsarbetskrafter för stöd vad gäller kommunikation, ekonomi respektive it-relaterade frågor som rör resurscentrumet. Stödresurserna kan delvis eventuellt nyttjas utifrån befintlig personal inom MFoF, men vi beräknar kostnader för 2 årsarbetskrafter.
Enligt förslaget ska det särskilda uppdrag om samtalsstöd som MFoF i dag erhåller särskilda bidragsmedel för, ingå som en instruktionsenlig uppgift för resurscentrumet och finansieras genom förvaltningsanslag. Förvaltningsanslaget ska också täcka kostnader för lokal, framtagande av rapporter och utvärderingar för resurscentrumet samt kostnader som avser resurscentrumets uppdrag om ursprungssökning, stöd vid misstankar om oegentligheter och kunskapsstöd och forskning.
Beräkning av kostnader för resurscentrumet
Kostnaderna för förslaget omfattar personal vid resurscentrumet, lokal för enheten i Stockholm och kostnader som är kopplade till resurscentrumets verksamhet enligt ovan.
Resurscentrumet ska omfatta tolv årsarbetskrafter. I våra beräkningar har vi utgått från en schablonkostnad för personal vid resurs-
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
705
centrumet på 1 miljon kronor per årsarbetskraft. Vi beräknar därför resurscentrumets personalkostnader till 12 miljoner kronor per år.
Övriga kostnader som är relaterade till resurscentrumets verksamhet är: ursprungssökning; stöd vid misstankar om oegentligheter; rapporter och utvärderingar; utbildning, konferenser och nätverk. Vi beräknar kostnaderna till 1 miljon per post och år, alltså totalt 3 miljoner kronor.
Kostnader för lokal utgår från ESV:s rikthyror för grupp 1 (Stockholm innanför tullarna) som för 2026 ligger på 4 800 kronor per kvadratmeter och år .14Vi räknar med en lokalyta på 250 kvadratmeter för att utöver arbetsplatser ge utrymme för möteslokaler och andra typer av samlingsytor som kan användas vid erfarenhetsutbyten och andra sammankomster. Det innebär en lokalkostnad på 1,2 miljoner kronor per år.
Övriga kostnader för resurscentrumet är kostnader för it-stöd, resor och övrigt som vi bedömer uppgå till 2,7 miljoner kronor per år.
En sammanställning av de beräknade kostnaderna för resurscentrumet perioden 2026–2028 framgår i tabell 10.1 nedan. Kostnaderna för 2026 utgår från att resurscentrumet inrättas och startar sin verksamhet den 1 september 2026.
Tabell 10.1 Kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer
och adoptionsfrågor per år för perioden 2026–2028
Kostnadspost
År 2026
År 2027
År 2028
Personal resurscentrum
4 000 000 12 000 000 12 000 000
Verksamhetsrelaterade kostnader
1 500 000 3 000 000 3 000 000
Lokal
400 000 1 200 000 1 200 000
Övriga kostnader
1 700 000 2 700 000 2 700 000
Totalt
7 600 000 18 900 000 18 900 000
Vi bedömer kostnaderna för resurscentrumet som stabila över tid om man förutsätter att verksamheten ska fortsätta att ha den omfattning som vi föreslår. För en 10-årsperiod kan man räkna med en PLO-uppräkning för löner och en ökning av kostnaderna för lokal-
14 ESV statistik över rikthyror, 2015–2026 . 2015–2026 - Rikthyror . Hämtad 2025-03-31.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
706
hyra. Statistiken för riktvärden visar att mönstret för grupp 1 är en höjning med ungefär 60 procent på 10 år .15
Beräkning av kostnader för samtalsstödet
Bedömningen är att det finns ett stort behov av samtalsstöd och att förslaget om ett samtalsstöd med bredare och djupare kompetens, högre tillgänglighet som erbjuds genom fler leverantörer i olika delar av landet kommer att leda till en ökad efterfrågan på stöd. När det gäller kostnader för ett externt samtalsstöd bedömer vi att kostnaden uppgår till 10 miljoner kronor per år när samtalsstödet finns på plats, är välkänt och används i full omfattning. För 2026 bedömer vi kostnaden för samtalsstödet till 4 miljoner kronor, vilket är differensen mellan 10 miljoner kronor och MFoF:s budget för det befintliga samtalsstödet som löper ut 2026. Vi bedömer att det är bättre att utgå från en viss budget per år och anpassa utbudet på samtalsstöd utifrån det. Om efterfrågan blir större kan dock budgeten höjas. Vår bedömning är att efterfrågan på ett samtalsstöd kommer att öka jämfört med i dag, vilket ger en ökad kostnad och därmed förutsätter en högre budget.
Kostnaden eller budgeten för samtalsstödet skulle också kunna beräknas utifrån en tänkt efterfrågan på stöd och en tänkt styckkostnad per samtal. Det förutsätter dock att vi har kunskap om eller gör antaganden om antal samtal och styckkostnad. Vi har valt att inte göra en sådan beräkning. För att ändå ge en bild av hur efterfrågan på ett samtalsstöd kan se ut över tid har vi låtit ta fram en sådan beräkning som utgår från efterfrågan på MFoF:s samtalsstöd multiplicerat med fyra, det vill säga att vi räknar med en fyrdubbel efterfrågan på stöd. Det baserar vi på ett antagande om att lika många som tagit del av MFoF:s samtalsstöd kan ha fått psykosocialt stöd av exempelvis adoptionsorganisationer, adopterades föreningar och privatpraktiserande psykoterapeuter, och att en del av dem framöver kommer att vända sig till det föreslagna samtalsstödet. Vi baserar det också på ett antagande om att efterfrågan kommer att kunna dubbleras på grund av ökad kännedom om att stödet finns samt ökad kvalitet och nöjdhet. Vi har även jämfört vårt antagande om en framtida efterfrågan på stöd med hur stor
15 ESV statistik över rikthyror, 2015–2026 . 2015–2026 - Rikthyror . Hämtad 2025-03-31.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
707
andel av samtliga adopterade individer som varje år får del av ett liknande samtalsstöd i Danmark. Det visar sig att vår uppskattning av efterfrågan ligger mycket nära utfallet i Danmark. Figur 10.6 visar en prognos för antal framtida sökande av samtalsstöd för olika tidsperioder.
Figur 10.6 Prognos för antal framtida sökande av samtalsstöd i olika åldersgrupper 2027–2050 (omräkningsfaktor 4)
Källa: Governo 2025.
Siffrorna i prognosen visar antalet individer. Om man i stället önskar beräkna antalet samtal, måste samtliga värden multipliceras med genomsnittligt antal samtalstillfällen per individ. Denna modell kan användas för beräkning av omfattning på ett samtalsstöd och anpassas utifrån det maximala antal stödtillfällen per individ.
Nettokostnad för förslaget och finansiering
Kostnaderna för förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum ska ställas mot MFoF:s verksamhet i dag och vilka effekter på MFoF:s verksamhet och kostnader som förslaget om avveckling av den internationella adoptionsförmedlingen samt förslag om stärkt rättssäkerhet vid internationell adoption ger.
0
1 000 2 000 3 000 4 000
2027-2030 2031-2035 2036-2040 2041-2045 2046-2050
An ta l in d iv id er
Period
Prognos, samtalsstöd, 2027-2050
15-22 23-30 31-38 39-46 47-54 55-62
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
708
MFoF:s anslag för den internationella adoptionsverksamheten uppgår för 2025 till 13,2 miljoner kronor. Myndigheten har därutöver fått 9,8 miljoner kronor i särskilda bidragsmedel för 2025 för uppdraget om samtalsstöd, ursprungssökning och nationell kontaktpunkt oegentligheter. För 2026 beräknar regeringen att 8,8 miljoner kronor kommer att avsättas för uppdraget under förutsättning att riksdagen anvisar medel för det aktuella anslaget .16För 2025 har MFoF totalt därmed 23 miljoner för den internationella adoptionsverksamheten .17Med ett antagande om att det årliga anslaget är detsamma för perioden 2026–2028 samt att bidragsmedlen för 2026 också gäller för 2027 och 2028 uppgår MFoF:s årliga budget under 2026–2028 till 22 miljoner kronor. För 2026 blir det ett visst överlapp gentemot befintliga uppdrag, vilket måste hanteras i fördelningen av medel till myndigheten. Vi fokuserar därför på 2027–2028 när det gäller finansieringen.
MFoF:s befintliga budget för 2027–2028 kan jämföras med de beräknade kostnaderna för förslagen för 2027 och 2028 på 28,9 miljoner kronor. MFoF:s internationella adoptionsverksamhet omfattar i dag drygt tio årsarbetskrafter inom den internationella adoptionsverksamheten samt en chef. Av dessa arbetar fem med auktorisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten samt frågor som rör enskilda adoptioner. Fyra arbetar med ursprungssökning, juridiskt stöd och med kontaktpunkt oegentligheter och knappt en årsarbetskraft med kunskapsstöd till socialnämndern a.18Förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten innebär att de uppgifter som rör auktorisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten genom adoptionsorganisationer försvinner från MFoF. Vi bedömer dock att förslaget om stärkt rättssäkerhet vid internationell adoption kommer kräva något ökade resurser jämfört med i dag. Vi bedömer att behovet av stöd till socialtjänsten i internationella adoptionsfrågor är detsamma. Sammantaget bedömer vi att fyra årsarbetskrafter besparas genom våra förslag i dessa delar. De fem årsarbetskrafter som i dag arbetar med ursprungssökning, juridiskt stöd och med kontaktpunkt oegentligheter ska ingå i verksamheten som rör ett nationellt resurscentrum. Det innebär en finansiering av nio av tolv årsarbetskrafter (9 miljoner kronor). Vi är medvetna om att det
16 Socialdepartementet 2025-01-23 Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps-
stöd att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
17 Telefonsamtal med MFoF 2025-03-31. 18 MFoF 2025-02-28 Uppskattning kostnader för ett resurscentrum internationella adoptioner.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
709
under en övergångsperiod kommer finnas behov av personal på MFoF för att säkerställa en kontrollerad avveckling av förmedlingsverksamheten, men har inte beräknat kostnaderna för detta. När det gäller samtalsstödet ligger vår budget på 10 miljoner kronor jämfört med MFoF:s budget på 6 miljoner kronor. Utifrån att bidraget för 2026 uppgår till 8,8 miljoner kronor finns ytterligare 2,8 miljoner kronor som kan användas för finansiering av det externa samtalsstödet. Utöver detta tillkommer medel från MFoF:s anslag som utifrån det nya uppdraget om nationellt resurscentrum bör styras över för finansiering av resurscentrumet. Utifrån en förenklad beräkning bedömer vi att detta uppgår till cirka 2,2 miljoner kronor (13,2 miljoner kronor minus 10 miljoner kronor för personal och 1 miljoner kronor för lokal etc i Skellefteå). Totalt ger detta en finansiering från befintliga medel från MFoF på 20 miljoner kronor.
Differensen gentemot vår budget för resurscentrumet för 2027 och 2028 är därmed 8,9 miljoner kronor som kräver ytterligare finansiering. Det förnyade uppdrag som regeringen i januari 2025 gav MFoF och som omfattar de delar som ska ingå i resurscentrumets verksamhet – samtalsstöd, ursprungssökning och kontaktpunkt för oegentligheter – finansieras genom Utgiftsområde 9 anslaget 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagsposten 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd .19Genom att detta uppdrag föreslås permanentas och ingå i MFoF:s och resurscentrumets instruktionsenliga uppdrag föreslås att medel från anslag 4:7 överförs till MFoF:s förvaltningsanslag och utökas med ytterligare 9 miljoner kronor för att fullt ut finansiera resurscentrumet.
Förslag till kostnadsreducering om ytterligare medel inte tillförs anslaget 4:7
Uppdraget för ett resurscentrum och adoptionsspecifikt samtalsstöd syftar till att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 9 c 1993 års Haagkonvention att främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt i sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade
19 Socialdepartementet 2025-01-23 Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och
föräldraskapsstöd att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
710
personer och deras familjer. Det har länge funnits vetskap om att internationellt adopterade har ett särskilt behov av stöd, men trots detta var det först 2021 som ett stöd började erbjudas. Jag anser därför att det finns mycket starka skäl för riksdag och regering att tillföra de ytterligare medel som krävs för att finansiera resurscentrumet och samtalsstödet enligt mitt förslag.
Om de återstående kostnaderna på 8,95 miljoner inte kan finansieras genom ett utökat anslag förutsätter det att ambitionsnivån för resurscentrumet och samtalsstödet sänks rejält. Jag anser att det vore mycket olämpligt, men ger ändå följande förslag till åtgärder för att lämna ett fullt finansierat förslag:
1. Minska kostnaderna för stöd vad gäller kommunikation, ekonomi respektive it-relaterade frågor genom att helt nyttja befintliga resurser inom MFoF. Det ger en minskad kostnad på 2 miljoner kronor.
2. Minska posten övriga kostnader med 1 miljon kronor.
3. Minska de verksamhetsrelaterade kostnaderna för ursprungssökning, stöd vid misstankar om oegentligheter, rapporter och utvärderingar, utbildning samt konferenser och nätverk från 3 till 2 miljoner kronor.
4. Minska antalet årsarbetskrafter på resurscentrumet som arbetar med ursprungssökning från 5 till 4 årsarbetskrafter.
5. Minska budgeten för samtalsstödet med 4 miljoner kronor till dagens budget på 6 miljoner kronor.
Med dessa åtgärder finns ett finansieringsförslag för ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor som innebär en kraftig ambitionssänkning men som är fullt finansierat. Åtgärderna skulle innebära att en tredjedel av den tänkta budgeten för resurscentrumet dras ned. Nivån på stödet skulle resursmässigt vara detsamma som det samtalsstöd som i dag erbjuds genom MFoF, dvs. ett nollalternativ. En sådan kraftig neddragning skulle ge en mycket negativ signal till de internationellt adopterade och återigen visa att staten inte är villig att fullt ut ta sitt ansvar och erbjuda ett långsiktigt stöd med hög kvalitet och tillgänglighet.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
711
Kostnader för statsbidrag till organisationer för stöd i urspungssökning
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.13 är förslaget att regeringen ska besluta om en förordning om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. Förslaget är viktigt för att den kompetens som finns inom civilsamhället ska tas till vara. De organisationer som får statsbidrag kan bidra med ett mer konkret och praktiskt inriktat stöd än det mer generella stöd som resurscentrumet kan ge. Dessutom innebär förslaget en involvering av målgruppen vilket bidrar till ökad legitimitet för verksamheten. Det möjliggör också för adoptionsorganisationer som har förmedlat adoptioner att bidra med sin kunskap och erfarenhet.
Etablerandet av verksamheterna bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet för att pröva verksamheten i en mindre skala, så att den sedan kan följas upp och utvärderas. MFoF ska bli ansvarig myndighet för beslut om bidrag och utbetalning, och ska ges i uppdrag av regeringen att samordna och utvärdera försöksverksamheten. MFoF föreslås också få rätt att utfärda föreskrifter avseende vilka krav som kan ställas på civilsamhällets organisationer för att erhålla det statliga bidraget.
För att stabila verksamheter med hög kvalitet över tid ska kunna etableras och utvärderas behövs en långsiktig finansiering. Förslaget är därför att beslut om statsbidrag ska kunna fattas för tre år, men bidraget lämnas årligen och i mån av tillgång på medel. Detta förutsätter att riksdagen fattar beslut om ett så kallat beställningsbemyndigande, vilket ibland förekommer för anslag som helt eller delvis fördelas till det civila samhällets organisationer med syfte att skapa stabilitet och långsiktighet .20
20 SOU 2023:40 Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonven-
tionen, s. 512.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
712
Beräkning av kostnader för förslaget
Statsbidraget till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning föreslås uppgå till 5 miljoner kronor per år. Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027. Det innebär att medel för statsbidrag ska börja betalas ut först 2027.
I våra beräkningar har vi utgått från ett schablonbelopp på en miljon kronor per årsarbetskraft. Detta innebär att statsbidraget från och med det andra året ska kunna finansiera fem heltidsarbetande personer eller tio personer på halvtid eller motsvarande. En utgångspunkt har varit att det bör finnas en balans mellan hur mycket av stödet i ursprungssökning som ska ges av resurscentrumet och hur mycket av verksamheten som ska läggas ut på civila samhället. Enligt mitt förslag kommer antalet årsarbetskrafter på resurscentrumet som arbetar med att bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter vara lika många, det vill säga fem årsarbetskrafter. Ett statsbidrag på 5 miljoner kronor ger också möjlighet för fler än en aktör att få bidrag, vilket vi bedömer vara viktigt för att olika aktörers kompetens och erfarenhet ska kunna nyttjas. Dessutom ger det större valfrihet för en adopterad person som vill söka sitt ursprung. Kostnaden under det första året blir således 3 miljoner kronor och därefter 5 miljoner kronor. Efter tre år bör försöksverksamheten utvärderas, men avsikten bör vara att verksamheten fortsatt ska finansieras. Våra prognoser för det framtida behovet av stöd i ursprungssökning fram till 2050 visar att det under hela denna period kommer finnas behov av stöd i ursprungssökning, och därmed av det föreslagna statsbidraget.
Finansiering av förslaget
Förslaget kan delvis finansieras av det nuvarande statsbidraget på 1,8 miljoner till auktoriserade adoptionssammanslutningar och riksorganisationer för adopterade, som finansieras via MFoF:s förvaltningsanslag. I dag kan 10 procent av dessa medel användas av till adopterades föreningar, det vill säga 180 000 kronor. Resterande 1,62 miljoner kan i dag användas av adoptionsförmedlingar för för-
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
713
medlingsverksamhet. Eftersom förmedlingsverksamheten enligt vårt förslag upphör, kan dessa 1,62 miljoner i stället användas för finansieringen av det nya statsbidraget till organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. Det nya statsbidraget bör inte finansieras via MFoF:s förvaltningsanslag, utan via sakanslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. inom utgiftsområde 9. Där disponerar MFoF redan i dag medel för andra bidrag (se tidigare avsnitt).
En möjlighet för att finansiera resterande kostnader för det föreslagna statsbidraget, är att använda 3,38 miljoner kronor från en annan anslagspost under anslag 4:7. Under anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. (ap.3) disponerar i dag Socialstyrelsen närmare 52 miljoner kronor för bidrag till organisationer på det sociala området. Dessa medel fördelas enligt förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. Statsbidragets syfte är att stödja utvecklingen av ett civilt samhälle som bidrar till att människor som befinner sig i eller riskerar att befinna sig i en utsatt levnadssituation, kan förbättra sina levnadsvillkor, eller skapa förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.
Kostnader för ekonomiskt bidrag till återresa
Förslaget
Adopterade personer ska kunna få ett ekonomiskt bidrag för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidrag till återresa ska kunna lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige före 18 års ålder av någon med hemvist i Sverige. Bidraget ska utgå för faktiska kostnader för resa till och från den adopterades ursprungsland, upp till 25 procent av prisbasbeloppet, vilket motsvarar max 14 700 kronor i dagens penningvärde. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg och administreras av Försäkringskassan.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
714
Beräkning av kostnader för förslaget
Beräkning av kostnader för ett resebidrag behöver utgå från en uppskattning av efterfrågan på stödet utifrån målgruppens storlek och sammansättning. Till skillnad mot samtalsstödet och stödet vid ursprungssökning har det hittills inte funnits något stöd i form av resebidrag. Det finns därmed inte några historiska data att utgå ifrån för uppskattningar av antalet individer som kan tänkas söka stöd i framtiden. Vi behöver därför göra antaganden om hur stor andel av målgruppen internationellt adopterade personer som kommer att vilja nyttja ett resebidrag. Det är rimligt att anta att efterfrågan på ett bidrag för återresa kan vara större än för övriga stöd.
Ett antagande är att återresor kan komma att efterfrågas av personer som är mellan 18–80 år. Av SCB:s befolkningsstatistik över antalet internationellt adopterade personer i Sverige 2023 framgår att denna grupp uppgår till drygt 50 000 individer. Om alla dessa individer skulle ansöka om resebidrag med maxbelopp 14 700 kronor skulle den totala kostnaden för stödet uppgå till 735 miljoner kronor. Efterfrågan på ett stöd beror dock på många olika faktorer, bland annat stödet i sig, hur väl känt det är och hur enkelt det är att söka. En annan faktor är ålder, där intresset för att göra en resa till sitt ursprungsland kan vara större för vissa åldersgrupper än för andra. En enskild individ kanske inte är intresserad av en återresa vid en tidpunkt i livet, men vid en senare tidpunkt. Vi gör dock antagandet att inte alla individer kommer att ansöka om resebidrag, åtminstone inte direkt och vid en och samma tidpunkt.
Med utgångspunkt i antalet internationellt adopterade personer i åldersgruppen 18–80 år för 2024 och vid tidpunkterna 2030, 2040 och 2050 gör vi en efterfrågeprognos som utgår från att 10 procent av målgruppen kommer att ansöka om resebidr ag.21Prognosen på efterfrågan framgår av figur 10.7.
21 Governo (2025), Internationella adoptioner: prognoser för framtida efterfrågan på direktstöd.
Delleverans 2: Prognos över efterfrågan på direktstöd, 2025–2040.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
715
Figur 10.7 Prognos på total efterfrågan på resebidrag, 10 procent av samtliga i åldrarna 18–80 år, olika perioder
Källa: Governo 2025.
Med ett antagande om att 10 procent av målgruppen internationellt adopterade i åldern 18–80 år skulle efterfråga ett stöd skulle drygt 5 000 i målgruppen 18–80 år ansöka om resebidrag när ett resebidrag införs. Om perioden förlängs fram till 2030 skulle då uppskattningsvis 5 500 individer ansöka om resebidrag. Fram till 2050 skulle cirka 5 800 individer ansöka om bidraget om efterfrågan ligger på 10 procent. Utifrån detta antagande skulle kostnaden för ett stöd uppgå till maximalt 73,5 miljoner kronor om samtliga 5 000 individer i åldern 18–80 ansökte om bidrag när det införs 2026. En beräkning fram till 2030 visar att kostnaden skulle uppgå till maximalt 80,8 miljoner kronor. Om man antar att alla dessa individer inte ansöker om resebidrag det första året utan jämnt fördelat under perioden 2026–2030, så innebär det en kostnad på drygt 16 miljoner per år för dessa fem år. Fram till 2050 skulle den totala kostnaden uppgå till maximalt 85,2 miljoner kronor.
- 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000
2024
2024-2030 2024-2040 2024-2050
An ta l s ö ka n d e
Period
Total efterfrågan (10% av total population, 18-80 år)
Män Kvinnor
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
716
En jämförelse med statens kostnad för adoptionsbidraget över tid
Kostnaden för ett resebidrag kan ställas i relation till de adoptionsbidrag som sedan 1989 betalats ut till enskilda för kostnader i samband med adoption av barn från utlandet. Bidraget avsåg de adoptioner som förmedlades genom en adoptionsorganisation. Från 1989 och fram till 1991 var beloppet max 20 000 kronor. Bidragsnivån ändrades 1991 och uppgick då till maximalt 24 000 kronor. Från 1997 infördes ett fast belopp på 24 000 kronor. Från 2001 uppgick bidraget till ett fast belopp på 40 000 kronor. Den senaste höjningen gjordes 2017 då bidraget höjdes till den nuvarande nivån på 75 000 kronor.
För att jämföra dessa kostnader har vi gjort en beräkning av det totala belopp som betalats ut i adoptionsbidrag sedan införandet 1989. Beräkningen utgår från antalet förmedlade adoptioner 1989–2024 och de bidragsbelopp som gällt vid olika tidpunkter. Beräkningen redovisas i tabell 10.2 nedan.
Tabell 10.2 Kostnader för adoptionsbidrag 1989–2024
Belopp enligt dagens penningvärde
Period och bidragsnivå för adoptionsbidrag
Antal förmedlade adoptioner
Kostnad för adoptionsbidraget
1989–1990: bidrag max 20 000 kronor 1 381 27 620 000 1991–1996: bidrag max 24 000 kronor 4 860 116 640 000 1997–2000: bidrag 24 000 kronor 3 394 81 456 000 2001–2016: bidrag 40 000 kronor 10 518 420 720 000 2017–2024: bidrag 75 000 kronor 1 029 77 175 000
Totalt
21 182 723 611 000
Källa: SCB och MFoF:s statistik över antalet förmedlade adoptioner samt statistik från adoptionsorganisationer.
Enligt beräkningen har nästan 725 miljoner kronor enligt dagens penningvärde betalats ut i adoptionsbidrag sedan bidraget infördes 1989 och fram till och med 2024. Det faktiska utbetalade beloppet kan dock vara lägre för perioden 1989–1997 då beloppet inte var fast utan uppgick till ett maxbelopp. Mot bakgrund av de kostnader som var förknippade med utländsk adoption under denna period kan vi dock anta att maxbeloppet i de flesta fall ändå betalades ut.
Det totala bidrag som staten sedan 1989 betalat ut till dem som adopterat ett barn från utlandet är med andra ord beloppsmässigt
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
717
mycket jämförbart med den totala kostnaden för ett resebidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet, eller max 14 700 kronor enligt dagens penningvärde för samtliga internationellt adopterade personer i åldern 18–80 år, som skulle uppgå till 735 miljoner kronor. Som vi visat ovan bedömer vi dock inte att samtliga internationellt adopterade personer kommer att ansöka om detta bidrag.
Finansiering av förslaget
Utifrån jämförelsen ovan anser jag det både skäligt och rimligt att ett resebidrag till internationellt adopterade personer finansieras av staten. Det ger ett tydligt skifte från bidrag till internationell adoption till ett bidrag till de personer som vid olika tidpunkter adopterats till Sverige.
Utifrån våra antaganden och beräkningar ovan skulle ett resebidrag där 10 procent av målgruppen 18–80 år ”direkt” ansöker om stödet uppgå till 73,5 miljoner kronor. För att finansiera detta krävs att riksdag och regering bedömer att de kostnader som över tid betalats ut i adoptionsbidrag motiverar att motsvarande belopp vid ett och samma tillfälle avsätts för finansiering av ett resebidrag – det skulle kunna ses som en ”retroaktiv finansiering”.
Ett alternativ som medger full finansiering av förslaget är att kostnaderna fördelas över tid. I dag finns 15 miljoner kronor avsatta inom utgiftsområde 12, anslag 1:4 för adoptionsbidraget. Mot bakgrund av att det i dag genomförs ett litet antal adoptioner och att medlen för bidraget därmed inte används, bör dessa medel i stället finansiera resebidraget till internationellt adopterade. Med en sådan lösning skulle 1 000 internationellt adopterade personer varje år kunna beviljas resebidrag. Det täcker nästan de 16 miljoner per år som vi ovan visade krävs för att finansiera att 10 procent av alla internationellt adopterade personer ansöker om resebidraget jämnt fördelat under perioden 2026–2030.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
718
Kostnader för forskning om adopterade och adoption
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.11 är förslaget att resurscentrumet ska identifiera behov av ny kunskap inom adoptionsområdet och utifrån en sådan behovsanalys främja den forskning och kunskapsutveckling som behövs. Det råder stor enighet om att kunskapen och kompetensen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka i samhället, särskilt viktigt är det hos de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. För att få fram ny kunskap som är användbar för de professioner som möter internationellt adopterade personer, behöver relevant och tillämpbar forskning främjas.
Resurscentrumet bör förmedla behovet av forskning till relevanta forskningsinstanser och forskningsfinansiärer. Förslaget innebär också att regeringen och forskningsfinansiärer uppmärksammar adoptionsfrågan i kommande satsningar samt avsätter medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet, förslagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet. Resurscentrumet ska inte fördela forskningsmedel, men däremot ha vissa medel för att kunna fördela medel för uppdrag att genomföra kunskapssammanställningar och utvärderingar inom adoptionsområdet. Resurscentrumet ska vidare sammanställa och sprida relevant forskning.
Beräkning av kostnader för förslaget
Att regeringen och forskningsfinansiärer ska avsätta medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet, förslagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet, innebär en kostnad. Hur stor denna kostnad ska vara handlar om ambitionsnivå. Förslaget är att regeringen avsätter i genomsnitt 2 miljoner kronor per år för särskilda medel till exempelvis Forte och Vetenskapsrådet för att bedriva forskning på adoptionsområdet.
Förslagsvis kan regeringen välja att göra en större satsning med mer avsatta medel för adoptionsrelaterad forskning under exempelvis en femårsperiod. Ett alternativ är att sprida ut forskningen och kostnaderna för den under en längre tidsperiod. Det finns
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
719
också en flexibilitet vad gäller hur mycket resurser som ska avsättas för forskning och hur mycket resurser som ska avsättas för kunskapssammanställningar och utvärderingar som resurscentrumet kan beställa själva. Förslaget innebär dock att det sammantaget bör handla om ungefär tre miljoner kronor per år avsatta för forskning och utveckling, det vill säga två miljoner för forskning via forskningsfinansiärer och en miljon för utvecklingsarbete via resurscentrumet (se tidigare avsnitt).
En miljon kronor för utvecklingsarbete samt kostnaderna för de två årsarbetskrafter på resurscentrumet som bland annat ska arbeta med att stimulera och omhänderta forskning, finns redan inräknade ovan (se avsnitt ”Kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor”).
Finansiering av förslaget
Förslaget kräver ett tillskott av medel på 2 miljoner kronor per år. Det kan finansieras genom att regeringen använder en del av sin forskningsbudget för detta ändamål, till exempel genom att avsätta särskilda medel för adoptionsområdet när någon av de pågående satsningarna avslutas. Ett nationellt forskningsprogram på adoptionsområdet skulle kunna finansieras inom utgiftsområde 9 via anslag 6:2 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning (ap. 1). Det skulle också kunna finansieras inom utgiftsområde 16 via anslag 3:1 Vetenskapsrådet: Forskningsfinansiering och forskningsinfrastruktur (ap. 5). Ett finansiellt villkor kan sättas upp i Vetenskapsrådets eller Fortes regleringsbrev om att medel från anslagsposten ska användas för en satsning på forskning om adoptionsfrågor.
Eventuellt kan det finnas utrymme för forskningsfinansiärerna att redan inom ramen för en befintlig satsning prioritera forskning som rör adoption. Vetenskapsrådet genomför ett antal riktade satsningar och program som syftar till att möta olika samhällsutmaningar, såväl nationellt som globalt. Ett exempel på en bredare tioårig satsning där adoptionsrelaterade frågor eventuellt skulle kunna inrymmas är Vetenskapsrådets program om migration och integra-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
720
tion .22Ett annat exempel är det nationella forskningsprogrammet om psykisk hälsa, som regeringen valt att förlänga. Forte ska inom ramen för sitt forskningsanslag avsätta omkring 30 miljoner kronor per år under 2026–2028 för forskning om psykisk hälsa. Regeringen uttrycker bland annat att det behövs ett ökat fokus på insatser inom områden såsom existentiell hälsa, ofrivillig ensamhet och suicidprevention .23På liknande sätt avser regeringen att förlänga satsningen på forskning inom prevention och folkhälsa. Forte ska inom ramen för sitt forskningsanslag avsätta 30 miljoner kronor per år 2026–2028 för detta ändamål. Regeringen uttrycker bland annat att det behövs ökad kunskap om mekanismer och orsaker bakom ojämlikheter i hälsa för olika grupper .24
10.13.4 Totalkostnad och finansiering av förslagen
De totala kostnaderna för mina förslag redovisas i tabell 10.3 nedan och finansieringen kommenteras därefter.
Tabell 10.3 Samlade kostnader för förslagen 2026–2028 samt finansiering
Förslag Kostnad
2026
Kostnad
2027
Kostnad
2028
Befintliga
medel
Källa Behov av
ytterligare
medel
Resurscentrum
7 600 18 900 18 900 20 000
Uo9 4:1
(ap.1) Uo9 4:7 (ap.11) 8 900
Samtalsstöd 4 000 10 000 10 000
(inräknat
ovan)
(inräknat
ovan)
Statsbidrag
0 5 000 5 000 1 620
Uo 9 4:7
(ap.3) 3 380
Resebidrag
15 000 15 000 15 000 15 000
Uo12 1:4
(ap.1)
0
Forskning 2 000 2 000 2 000
0
2 000
Totalt 28 600 50 900 50 900 36 620
14 280
22 Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025 – Utgiftsområde 16 Utbildning och universi-
tetsforskning, s. 208.
23 Regeringens prop. 2024/25:60Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta. 2024-12-12., s. 111. 24 Regeringens prop. 2024/25:60Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta. 2024-12-12., s. 112.
SOU 2025:61 Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
721
Från år 2027 beräknas den totala kostnaden för våra förslag om adoptionsspecifikt stöd uppgå till 50,9 miljoner kronor. Enligt vår genomgång ovan kan en del av dessa kostnader finansieras med befintliga medel, exempelvis från MFoF:s befintliga anslagsmedel för den internationella adoptionsverksamheten och viss omflyttning av personalresurser inom myndigheten samt medel för det adoptionsspecifika stödet. Dessutom kan medel användas som i dag är avsatta för adoptionsbidraget samt medel från det nuvarande statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar för förmedlingsverksamhet. Sammantaget finns 26,6 miljoner kronor som därigenom bör kunna användas till förslagen om stöd. För att fullt ut finansiera förslagen behöver ytterligare 14,3 miljoner kronor tillföras. Tidigare i kapitlet har vi resonerat om hur det kan göras.
Nedan anger vi hur de olika förslagen kan finansieras. – Förslaget om nationellt resurscentrum för adopterade personer
och adoptionsfrågor finansieras genom MFoF:s befintliga anslag (Utgiftsområde 9, anslag 4:1, anslagspost 1) samt medel från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. – Förslaget om adoptionsspecifikt samtalsstöd finansieras genom
fortsatta och utökade medel från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. – Förslaget om statsbidrag till organisationer för stöd i ursprungs-
sökning finansieras genom det nuvarande statsbidraget till auktoriserade sammanslutningar samt från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 3 Bidrag till org. på det sociala området. – Förslaget om ekonomiskt bidrag till återresa finansieras genom
medel från Utgiftsområde 12, anslag 1:4 Adoptionsbidrag, anslagspost 1 Adoptionsbidrag. – Förslaget om forskning om adopterade och adoption finansieras
genom medel från Utgiftsområde 9 anslag 6:2 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning, anslagspost 1 Forsk-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering SOU 2025:61
722
ningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning. Alternativt genom medel från utgiftsområde 16 anslag 3:1 Vetenskapsrådet: Forskningsfinansiering och forskningsinfrastruktur, anslagspost 5 Forskningsfinansiering och forskningsinfrastruktur.
723
11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
11.1 Ikraftträdande
De nya reglerna i socialförsäkringsbalken, 3 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, 24 kap.5 och 6 §§, 30 kap. 6 § och 35 kap. 1 §socialtjänstlagen (20 25:000)1, förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan, socialtjänstförordningen (2001:937), förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen och 4 § punkt 5, 4 a och b §§ förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd bör träda i kraft så snart som möjligt. Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regeringskansliet. Jag föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 september 2026. Jag föreslår att den nya förordningen om statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer träder i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om bidrag år 2027.
De nya reglerna i föräldrabalken, 4 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, 22 kap.20 och 21 §§, 24 kap.1 och 7 §§socialtjänstlagen (2025: 000)2, förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade och 3 och 4 punkt 1 och 3 §§ förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd kräver en längre förberedelsetid. Jag föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2029. Jag
1 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 2 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2025:61
724
föreslår även att lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling upphör att gälla den 1 januari 2029.
11.2 Övergångsbestämmelser
Jag föreslår att det upphävda 21 kap. socialförsäkringsbalken fortfarande ska gälla vid prövning av ansökningar om bidrag för adoptioner som har förmedlats av en sammanslutning som är auktoriserad enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Det innebär att adoptionsbidrag kan lämnas även efter den 1 september 2026.
Jag föreslår övergångsbestämmelser i lagen (2018:1289) om adoption i internationella adoptioner (LAIS) som innebär att om den upphävda lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling var tillämplig på adoptionen, så krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med den lagen för att ett beslut som avses i 4 § LAIS ska gälla i Sverige. Det innebär att sökanden som har en pågående adoptionsprocess i barnets hemland får möjlighet att slutföra adoptionsprocessen och få adoptionen automatiskt erkänd i Sverige.
Jag bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser till övriga författningsförslag. Det innebär att de nya bestämmelserna gäller från ikraftträdandet.
725
12 Författningskommentar
12.1 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken
4 kap. Om adoption
Internationella adoptioner
24 §
Bestämmelserna i 25–34 §§ tillämpas när en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige.
I paragrafen som är ny anges i vilka situationer bestämmelserna i 25–34 §§ är tillämpliga.
25 §
En ansökan om adoption som gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption, får tas upp till prövning endast om sökanden eller sökandena har fått tillstånd att adoptera barnet enligt 26 §.
Bestämmelser om svensk domstols internationella behörighet finns i lagen ( 2018:1289 ) om adoption i internationella situationer.
I paragrafen, som är ny, anges vissa förutsättningar för att domstolen ska få ta upp en ansökan om adoption till prövning. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.5.
Bestämmelsen i första stycket blir aktuell om ansökan gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption. Det kan alltså antingen vara så att barnet vid tidpunkten för ansökan fortfarande finns kvar utomlands eller att barnet redan har förts till Sverige. Om barnet har kommit till Sverige i annat syfte än för att adopteras, till exempel för att besöka släktingar, för studier eller som asylsökande, blir paragrafen inte tillämplig. Enligt
Författningskommentar SOU 2025:61
726
bestämmelsen får ansökan endast tas upp till prövning om Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har lämnat tillstånd till adoption av ett barn från utlandet enligt 4 kap. 26 § föräldrabalken. Sökanden bör föreläggas att ge in en kopia av beslutet. Om sökanden eller sökandena inte har fått ett tillstånd till adoption, ska domstolen avvisa ansökan om adoption.
I andra stycket erinras om att bestämmelser om svensk domstols internationella behörighet finns i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer.
26 §
Den eller de som vill adoptera ett barn med hemvist i utlandet ska ansöka om tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Paragrafen som är ny innebär ett krav på tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
27 §
Tillstånd till adoption från utlandet får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. Tillstånd får ges under förutsättning att
1. det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. det andra landet har en fungerande administration kring adoptionsverksamhet,
3. det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet, samt
4. sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000 ) 1 och adoptionen med beaktande av samtliga omständigheter kan antas vara till barnets bästa.
1 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Författningskommentar
727
Paragrafen som är ny anger under vilka förutsättningar Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får ge tillstånd till adoption av ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Enligt första stycket får tillstånd att adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land endast ges om barnet är släkt med de sökande eller släkt med de sökandes adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden. Tillstånd till adoption bör även kunna ges i de fall det på annat sätt finns ett nära personligt förhållande mellan barnet och sökanden som inte har uppstått i adoptionssyfte.
Enligt andra stycket ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd pröva både att adoptionsförfarandet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa. Prövningen av om förfarandet är tillförlitligt motsvarar den prövning som idag görs i samband med utlandsauktorisation enligt 6 a § punkt 1 och 2 lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 2003/04:131 s. 38 f). Punkt 1 innebär att landet ska ha en lagstiftning eller reglering som bland annat säkerställer att en prövning av om barnet har möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i sitt ursprungsland görs innan barnet blir tillgängligt för internationell adoption. Punkt 2 innebär att det ska vara säkerställt att barnets situation utreds på ett adekvat sätt innan beslut fattas om att barnet är tillgängligt för adoption och får adopteras utomlands. Det måste även stå klart vem som ska fatta detta beslut. Det måste också finnas en stabilitet i administrationen. Vid bedömningen av om adoptionen kan antas vara till barnets bästa ska, förutom de allmänna bestämmelserna i 4 kap.1–10 §§föräldrabalken, särskilt beaktas att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sin biologiska familj eller hos en annan omsorgsperson i barnets hemland samt att behöriga myndigheter i barnets hemland har bedömt att barnet är i behov av adoption och att det finns erforderliga samtycken till adoptionen. Av beslutet bör det tydligt framgå vilka aspekter som Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ansett vara relevanta i bedömningen av barnets bästa. Det är viktigt att den adopterade personen i efterhand kan se vilka ansträngningar som gjorts för att inhämta hans eller hennes åsikter och att åsikterna var viktiga när ansökan om adoption prövades. Om beslutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt framgå.
Författningskommentar SOU 2025:61
728
28 §
I ärenden om tillstånd till internationell adoption ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
Paragrafen som är ny motsvarar delvis nuvarande 6 a § tredje stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 2003/04:131 s. 42 och 82). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska samråda med svensk ambassad eller konsulat i barnets hemland om det inte är uppenbart obehövligt. Det kan till exempel handla om att få aktuell information om lagstiftning och hur administrationen av en internationell adoption fungerar i landet. Det kan också handla om att begära bistånd för att utreda släktskap mellan sökanden och barnet, till exempel genom provtagning för DNA-undersökning. Den svenska utlandsmyndigheten kan även bistå med att ge en generell bild av situationen för barn i landet vilket kan ha betydelse för bedömningen av om adoptionen är till barnets bästa. Uppenbart obehövligt kan i det här sammanhanget vara att myndigheten nyligen haft kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet i ett annat ärende och därigenom har fått en tillförlitlig och aktuell information. Vid behov ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd även ta kontakt med barnrättsorganisationer som är verksamma i landet för att få en mer allmän bild av barns situation i landet.
29 §
Prövningen enligt 26 § ska göras innan barnet lämnar landet.
Av paragrafen, som är ny, framgår att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds prövning ska göras innan barnet har lämnat ursprungslandet. Bestämmelsen motsvarar 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 50 och 79). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Om ett sådant beslut saknas när barnet lämnar ursprungslandet ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige, se författ-
SOU 2025:61 Författningskommentar
729
30 §
Beslut om tillstånd till internationell adoption ska, om det inte finns särskilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in.
Paragrafen som är ny reglerar den tid inom vilken Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska fatta beslut om tillstånd till adoption av ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3
Beslutet ska, om det inte finns särskilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in. Om det finns särskilda skäl får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd besluta att förlänga utredningen för viss tid. Särskilda skäl för att förlänga utredningstiden kan till exempel vara att det är svårt att få kontakt med utländska myndigheter eller att sökandena behöver komplettera sin ansökan.
31 §
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption gäller så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000) . 2
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid tillståndet gäller.
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
Paragrafen som är ny reglerar giltighetstiden för ett tillstånd till internationell adoption. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Enligt första stycket gäller tillståndet så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000) .3Om socialnämndens medgivande upphör att gälla innan den som har fått ett tillstånd till internationell adoption har tagit emot barnet i sin vård och personen fortfarande vill adoptera måste han eller hon göra en ny ansökan om internationell adoption.
2 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 3 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningskommentar SOU 2025:61
730
Enligt andra stycket är den eller de som vill adoptera skyldiga att informera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid tillståndet gäller. Det kan till exempel handla om förändringar i de sökandens eller i barnets livssituation. Det kan också vara att det inte längre finns ett godtagbart förfarande för adoptioner från det aktuella landet eller misstankar om oegentligheter.
Tredje stycket innehåller bestämmelser om återkallelse av till-
ståndet om förutsättningarna för det inte längre finns.
32 §
När ett beslut om att ett barn ska överlämnas för vård hos de tilltänkta adoptivföräldrarna har fattats i ursprungslandet, ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns särskilda skäl.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska underrätta den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000 ) 4 att samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta har lämnats.
Paragrafen som är ny, innehåller bestämmelser om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention. Paragrafen innebär att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd tar över ansvaret enligt 24 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:0 00)5(tidigare 6 kap. 14 SoL) från socialnämnden (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 1996/97:91 s. 81 ff.). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I prövningen enligt första stycket ingår att säkerställa att all dokumentation om barnet finns tillgänglig och att adoptionsdokumenten är äkta. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, samtycke, att barnet kan adopteras och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
4 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 5 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Författningskommentar
731
Enligt andra stycket får den tid inom vilken prövning ska ske förlängas om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan till exempel vara att ärendet behöver kompletteras eller att handlingar behöver översättas.
Tredje stycket innebär en skyldighet för Myndigheten för familje-
rätt och föräldraskapsstöd att underrätta socialnämnden om att den har fattat beslut om att adoptionsförfarandet får fortsätta. Underrättelsen ska göras till den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000 )6(tidigare 6 kap. 12 § SoL). Underrättelseskyldigheten innebär att sekretessen bryts enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Socialnämnden ska därvid ta kontakt med de blivande adoptivföräldrarna för att planera hur och när en uppföljande kontakt ska tas sedan barnet har tagits emot i sökandens hem.
33 §
Beslut enligt 26, 31 tredje stycket och 32 första stycket §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut i övrigt av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får inte överklagas.
Paragrafen som är ny innehåller bestämmelser om vilka beslut av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd som får överklagas. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3 och 8.10.4. Paragrafen motsvarar 14 § första (delvis) och tredje stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 80 och 84).
Enligt första stycket får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds beslut om tillstånd till internationell adoption, återkallelse av tillstånd till internationell adoption och samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Enligt andra stycket får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds beslut i övrigt inte överklagas.
6 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningskommentar SOU 2025:61
732
34 §
Den som i strid med 26 § låter föra ut ett barn från det land där det har sitt hemvist döms till böter.
Enligt paragrafen som är ny, kan den som adopterar ett barn från ett annat land utan tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd dömas till böter. Paragrafen motsvarar 15 § andra meningen lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 81).
Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
12.2 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
5 kap. Bosättningsbaserade förmåner
9 §
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner: Avdelning B Familjeförmåner
1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, (11 och 12 kap.)
2. barnbidrag, (15 och 16 kap.)
3. underhållsstöd, (17–19 kap.)
4. bidrag till ursprungssökning, (21 kap.)
5. omvårdnadsbidrag (22 kap.) Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6. sjukpenning i särskilda fall, (28 a kap.)
7. rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall, (29–31 a kap.)
8. sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, (33 och 35–37 kap.) Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9. merkostnadsersättning, (50 kap.) 10. assistansersättning, (51 kap.) 11. bilstöd, (52 kap.) Avdelning E Förmåner vid ålderdom 12. garantipension, (55, 56, 65–67 och 69–71 kap.) 13. särskilt pensionstillägg, (73 kap.) 14. äldreförsörjningsstöd, (74 kap.) Avdelning F Förmåner till efterlevande 15. efterlevandestöd, (77, 79 och 85 kap.) 16. garantipension till omställningspension, (77, 81 och 85 kap.) Avdelning G Bostadsstöd 17. bostadsbidrag, (95–98 kap.)
SOU 2025:61 Författningskommentar
733
18. bostadstillägg, och (100–103 kap.) 19. boendetillägg. (103 a–103 e kap.)
I paragrafen regleras vilka förmåner som är bosättningsbaserade. Fjärde punkten ändras på så sätt att adoptionsbidrag ersätts med bidrag till ursprungssökning. Ändringen föranleds av att 21 kap. om adoptionsbidrag upphör att gälla och ersätts med ett nytt 21 kap. om bidrag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
20 kap. Innehåll
1 §
I denna underavdelning finns bestämmelser om
– bidrag till ursprungssökning i 21 kap., och – omvårdnadsbidrag i 22 kap.
I paragrafen anges vilka slags förmåner som regleras genom bestämmelserna i underavdelning V. Paragrafen ändras på så sätt att förmånen adoptionsbidrag ersätts med den nya förmånen bidrag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
21 kap. Bidrag till ursprungssökning
1 §
I detta kapitel finns bestämmelser om rätten till bidrag för ursprungssökning för adopterade personer.
Paragrafen, som är ny, anger att kapitlet innehåller bestämmelser om bidrag för ursprungssökning för adopterade personer. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
2 §
Bidrag till ursprungssökning kan lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i Sverige. Bidraget lämnas med högst 25 procent av prisbasbeloppet för återresa till ursprungslandet.
Författningskommentar SOU 2025:61
734
Av paragrafen som är ny, följer att personer som har adopterats från ett annat land till Sverige kan ansöka hos Försäkringskassan om bidrag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
Bidrag till ursprungssökning lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i Sverige. Bidraget består av ett resebidrag för en resa till den adopterade personens ursprungsland. Resebidrag lämnas för kostnader för resa tur och retur till den adopterade personens ursprungsland och utgår med högst 25 procent av prisbasbeloppet.
Bidragets takbelopp ska bara kunna utgå en gång per adopterad person men ska vara möjligt att ansöka om när som helst under livet efter att den adopterade personen fyllt 18 år.
3 §
För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes.
Av paragrafen som är ny, följer att bidrag till ursprungssökning ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg. För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes. Sökanden måste kunna uppvisa en kopia av adoptionsbeslutet eller en annan handling som styrker adoptionen. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.2.
4 §
Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Med svensk domstols beslut likställs
1. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen ( 2018:1289 ) om adoption i internationella situationer,
3. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen ( 1971:796 ) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, och
4. ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen ( 1904:26 s.1 ) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap.
SOU 2025:61 Författningskommentar
735
I paragrafen som är ny, anges efter vilken typ av adoption som bidrag till ursprungssökning lämnas. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.2.
Enligt första stycket ska bidrag för ursprungssökning lämnas till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Av andra stycket följer att bidrag till ursprungssökning även ska lämnas till den vars utländska beslut om adoption har erkänts i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Bidrag till ursprungssökning lämnas inte till personer som har adopterats i ett annat nordiskt land eller som adopterats i adoptivföräldrarnas dåvarande hemvistland. Bidraget omfattar både adoptioner som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation och privata samt enskilda adoptioner.
5 §
Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Bidrag lämnas inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
I paragrafen som är ny finns bestämmelser som begränsar rätten till bidrag för ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.2.
Av första stycket framgår att bidrag endast lämnas till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Enligt andra stycket lämnas bidrag inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
Författningskommentar SOU 2025:61
736
112 kap. Om beslut
4 §
Interimistiska beslut om ersättning enligt 2 och 3 §§ får inte fattas i ärenden om bidrag till ursprungssökning, bilstöd eller särskilt pensionstillägg.
Interimistiska beslut enligt 2 § får inte fattas i ärenden om allmän ålderspension, inkomstpensionstillägg, efterlevandepension eller efterlevandestöd.
Interimistiska beslut enligt 3 § får inte fattas i ärenden om assistansersättning.
I paragrafen regleras i vilka situationer Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte får fatta interimistiska beslut. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
Av första stycket följer att interimistiskt beslut om bidrag till ursprungssökning, bilstöd eller särskilt pensionstillägg, som är engångsutbetalningar, inte kan komma i fråga.
Andra och tredje styckena är oförändrade.
12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
3 §
Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen ska göras hos Socialnämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun.
Socialnämnden ska
a) sammanställa rapporter enligt artikel 15.1 i konventionen,
b) vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen. I 24 kap.1–4 §§socialtjänstlagen (2025:000 )7finns bestämmelser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist i utlandet.
I paragrafen regleras vilka uppgifter enligt artiklarna 14–21 i 1993 års Haagkonvention som ska utföras av socialnämnden (jfr prop. 1996/97:91 s. 76). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I första stycket görs en språklig ändring genom att skall ersätts med ska.
7 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Författningskommentar
737
I andra stycket b tas uppgiften att pröva frågor om samtycke enligt artikel 17 c i konventionen bort. Punkt c blir punkt b. Vidare görs en språklig ändring genom att skall ersätts med ska.
I tredje stycket ersätts hänvisningen till 6 kap 12–15 §§ hittillsvarande socialtjänstlag (2001:453) med en hänvisning till motsvarande bestämmelser i den nya socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. Vidare görs en språklig ändring genom att utomlands ersätts med i utlandet.
12.4 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 2018:1289 ) om adoption i internationella situationer
5 §
Om 4 kap. 26 – 31 §§ föräldrabalken var tillämplig på adoptionen, krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med de bestämmelserna för att ett beslut som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
Om det finns synnerliga skäl, får den myndighet som regeringen bestämmer godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda.
I paragrafen finns särskilda bestämmelser om erkännande av vissa adoptionsbeslut som rör barn (jfr prop. 2017/18:121 s. 168 ff.).
Av första stycket som är nytt, framgår att i de fall en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige så ska det finnas ett giltigt beslut om tillstånd till internationell adoption enligt 4 kap.26–31 §§föräldrabalken från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd innan barnet lämnar ursprungslandet. Om ett sådant beslut saknas ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige.
Andra stycket är oförändrat.
Författningskommentar SOU 2025:61
738
12.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000)
22 kap. Vård av barn och unga utanför det egna hemmet
20 §
Ingen får, utan stöd av denna lag, bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till familjehem, jourhem eller andra enskilda hem som avses i 2 och 4 §§.
Första stycket gäller även förmedling av barn för adoption.
Paragrafen innehåller ett förbud mot verksamhet som syftar till att förmedla barn till familjehem, jourhem och andra enskilda hem (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 1979/80:1 Del A s. 543 och 544). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.2.
Första stycket är oförändrat.
Av andra stycket, som är nytt, framgår att ingen heller får förmedla barn för adoption utan stöd av denna lag. Med förmedling av barn för adoption avses verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist.
21 §
Den som åsidosätter bestämmelsen i 2 § första stycket döms till böter. Till böter döms även den som åsidosätter bestämmelsen i 20 §.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om straff och åtal för den som åsidosätter förbudet mot att bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till enskilda hem. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.2.
I första stycket tas hänvisningen till lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling bort eftersom 15 § första meningen i den lagen flyttas till 22 kap. 20 § denna lag. Andra meningen i första stycket motsvarar 15 § första meningen lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 81).
Andra stycket är oförändrat.
SOU 2025:61 Författningskommentar
739
24 kap. Internationella adoptioner
1 §
Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot av någon i syfte att adopteras. Medgivandet ska ha lämnats innan barnet lämnar det land där barnet har sin hemvist.
Socialnämnden får lämna medgivande om sökanden är lämpad att adoptera. Nämnden ska göra en samlad bedömning av sökandens lämplighet och vid bedömningen särskilt beakta
– sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov
och den planerade adoptionens innebörd,
– sökandens personliga egenskaper och sociala nätverk, – sökandens ålder och hälsotillstånd, och – stabiliteten i relationen, om medgivande söks av makar eller sambor.
Sökandens lämplighet ska prövas i förhållande till det enskilda barnet. Adoptionen ska även i övrigt kunna antas vara till barnets bästa.
Paragrafen innehåller krav på och förutsättningar för socialnämndens medgivande till att adoptera ett barn med hemvist i utlandet (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 2017/18:121 s. 175 ff). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Första och andra styckena är oförändrade.
Bestämmelsen i tredje stycket ändras utifrån att tillstånd till internationell adoption endast får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns en särskild anledning till adoption. Sökandens lämplighet ska således alltid prövas i förhållande till det specifika barn som sökanden avser att adoptera.
6 §
Medgivande enligt 1 § lämnas av socialnämnden i den kommun som enligt 29 kap. ansvarar för insatser till den eller de sökande.
Den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 1 § ska fullgöra skyldigheterna enligt 22 kap. 8 § och 10 § första stycket.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken socialnämnd som ansvarar för vissa beslut samt att fullgöra vissa skyldigheter under ett adoptionsförfarande. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I första stycket tas samtycke enligt 5 § bort eftersom socialnämndens ansvar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Författningskommentar SOU 2025:61
740
I andra stycket anges att det är den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 1 § som ska ansvara för barnets situation innan beslut har fattats om adoption (22 kap. 8 § nya So L,8tidigare 6 kap. 1 § SoL) och följa upp barnets situation efter beslutet om adoption (22 kap. 10 § nya So L,9tidigare 5 kap. 1 § punkt 9 SoL). Jfr prop. 2000/01:80 s. 167, prop. 2010/11:49 s. 90 och prop. 1979/80 s. 542 f.
7 §
I 4 kap. 24 – 32 §§ föräldrabalken finns bestämmelser om tillstånd till adoption av ett barn från utlandet.
Paragrafen upplyser om att det finns bestämmelser om tillstånd till internationell adoption i föräldrabalken. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
30 kap. Socialnämndens organisation och delegering av beslutanderätt
6 §
Socialnämnden får endast delegera beslutanderätten till ett utskott i ärenden som gäller
1. vård, omsorg och uppfostran i ett familjehem, jourhem eller annat enskilt hem enligt 22 kap. 2 och 4 §§,
2. övervägande av fortsatt vård, vårdens inriktning och utformning samt av om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 22 kap. 13 och 14 §§,
3. övervägande av flyttningsförbud enligt 22 kap. 16 §,
4. placering över nationsgränserna enligt 22 kap. 17 och 18 §§,
5. internationell adoption enligt 24 kap. 1, 2 och 4 §§, eller
6. beslut enligt 33 kap. 4 § om att föra talan om återkrav enligt 33 kap. 1 §.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att beslutanderätten i vissa ärenden enligt lagen endast får delegeras till utskott. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
Första och andra styckena är oförändrade.
Bestämmelsen i tredje stycket som gäller ärenden om att vägra samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, tas
8 Senaste lydelse prop. 2024/25:89. 9 Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 Författningskommentar
741
bort eftersom socialnämndens ansvar att pröva om samtycke till fortsatt adoptionsförfarande flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
35 kap. Överklagande
1 §
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol i fråga om
1. insatser enligt 11 kap. 1 § eller 12 kap. 1 §,
2. nekat eller nedsatt försörjningsstöd enligt 12 kap. 5 §,
3. förbud mot eller begränsning av att ta emot andras barn enligt 18 kap. 11 §,
4. medgivande att ta emot ett barn enligt 22 kap. 2 §,
5. medgivande inför adoption enligt 24 kap. 1 §,
6. återkallelse av medgivande inför adoption enligt 24 kap. 4 §,
7. ansökan om insatser i en annan kommun enligt 29 kap. 7 §, och
8. avgifter eller förbehållsbelopp enligt 32 kap. 5–10 §§.
Paragrafen reglerar vilka beslut av socialnämnden som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
Hittillsvarande punkten 7 tas bort eftersom socialnämndens
ansvar att pröva om samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Bilaga 1
743
Kommittédirektiv 2021:95
Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt
Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ska kartlägga och analysera hur regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet har fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten.
Utredaren ska bl.a. – utreda behov av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och
stödinsatser som bör erbjudas, och – föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
Bilaga 1 SOU 2025:61
744
Internationell adoption
En internationell adoption, även kallad transnationell adoption, avser ett barn som har sin hemvist utomlands. En adoption innebär att ett barn som står utan föräldrar eller någon annan person som har möjlighet att ta hand om det, får en ny familj och en ny släkttillhörighet. I svensk rätt är adoption ett definitivt beslut som innebär att det skapas ett familjerättsligt förhållande mellan adoptivbarnet och adoptivföräldern.
Med Sveriges internationella adoptionsverksamhet avses här alla former av adoptionsförmedling som finns och funnits sedan mitten av 1900-talet samt olika former av privat/enskild adoption där ingen egentlig förmedling sker. Det inkluderar även statens och kommuners ansvar i fråga om internationella adoptioner.
För att säkerställa barnets rättigheter vid internationell adoption finns ett omfattande internationellt och svenskt regelverk. Proceduren för internationella adoptioner styrs av internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till samt av utländsk och svensk lagstiftning. De huvudsakliga bestämmelserna om internationell adoption finns i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention), föräldrabalken, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1997:192) om internationell samt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
Utgångspunkten vid en internationell adoption är barnets bästa och barnets rättigheter. En viktig del i barnrättsperspektivet är subsidiaritetsprincipen, som innebär att det anses vara bäst för ett barn att få växa upp i sin biologiska familj eller med släktingar i ursprungslandet. Om inte det är möjligt, ska barnet erbjudas en annan familj i ursprungslandet genom nationell adoption, och först om inte heller det är möjligt ska barnet erbjudas en varaktig familj genom internationell adoption.
Målet för Sveriges barnrättspolitik är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09: 127). Målet grundar sig bl.a. på de åtaganden som Sverige gjort genom att ratificera barnkonventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär
Bilaga 1
745
att alla barn ska få sina rättigheter tillgodosedda, oavsett bl.a. ålder, kön och funktionsnedsättning.
Den 1 januari 2020 blev barnkonventionen lag i Sverige. Det innebär bl.a. ett förtydligande av att alla som tillämpar bestämmelser i svenska lagar ska tolka dessa i förhållande till barnkonventionen (prop. 2017/18:186 s. 74). Enligt konventionen ska konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa.
Adoptionsprocessen
Det finns tre huvudsakliga aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten: kommunernas socialnämnder, de auktoriserade sammanslutningarna och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Därutöver har tingsrätterna en viktig roll i de fall beslutet om adoption fattas i Sverige. De medverkande aktörerna har olika uppgifter och ansvar i adoptionsprocessen. Medan kommunernas socialnämnder har ett utredande ansvar för att säkerställa att sökanden är lämpad att adoptera, har de auktoriserade sammanslutningarna förmedlande uppgifter. Sammanslutningarna utgörs av ideella organisationer. MFoF är svensk centralmyndighet för internationella adoptioner och har såväl vägledande uppgifter som ansvar för tillsyn och auktorisation av sammanslutningarna.
Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet ska som huvudregel anlita en auktoriserad sammanslutning. Detta gäller dock inte vid enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller när det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning, s.k. enskild adoption. MFoF ska i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart. Det innebär att förmedlingssättet ska vara tillförlitligt och att processen i landet ska gå tillväga på ett etiskt riktigt sätt.
En auktoriserad sammanslutning får beviljas auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land under förutsättning att det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i barnkonventionen och i 1993 års Haagkonvention.
Bilaga 1 SOU 2025:61
746
Utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige
Internationella adoptioner av barn kom i gång under 1950-talet i Sverige, och verksamheten bedrevs från början av enskilda personer. Från mitten av 1950-talet fram till 1965 hade Socialstyrelsen uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ. Åren 1965–1979 ansvarade Socialstyrelsen för förmedling av internationella adoptioner. Samtidigt genomfördes s.k. privata adoptioner utan att Socialstyrelsen förmedlat kontakten. Dessa skedde utan statens eller kommuners insyn i förmedlingssättet. Under 1969 bildades de två första ideella organisationerna i Sverige i syfte att förmedla adoptioner. På 1970-talet förmedlades 40–50 procent av de barn som kom till Sverige genom enskilda kontakter (prop. 1996/97:91 s. 42 f.).
För att ta ett mer samlat grepp om adoptionsverksamheten inrättades 1971 en rådgivande nämnd inom Socialstyrelsen, som 1974 ombildades till Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA). NIA hade ansvaret för att förmedla ansökningar om adoption av utländska barn fram till 1979, då denna verksamhet upphörde i samband med att den internationella adoptionsförmedlingen reformerades. Denna uppgift utförs sedan dess av auktoriserade sammanslutningar. Syftet med reformen var att föra in all förmedling under statens kontroll och att minska riskerna för att barn kom till Sverige på olagliga eller olämpliga vägar.
De privata adoptionerna minskade till följd av reformen. Det hade dock uppmärksammats att den privata förmedlingen kunde ske under otillbörliga former eller med tvivelaktigt syfte (SOU 2009:61 s. 203). NIA hade bl.a. uppmärksammat att det i samband med sådana adoptioner kunde vara oklart hur barnet hade lämnats för adoption i sitt hemland, vem som var barnets vårdnadshavare och om pengar hade betalats för barnet. För att ytterligare förstärka regelverket för internationell adoptionsförmedling infördes 1985 nya regler som innebar att socialtjänsten, utöver att pröva sökandes lämplighet att adoptera, skulle pröva lämpligheten i den förmedlingsväg som de sökande tänkt använda. Även denna reform ledde till att antalet privata adoptioner minskade. År 1986 kom nästan 90 procent av adoptivbarnen till Sverige genom auktoriserade sammanslutningar (prop. 1996/97:91 s. 45).
Bilaga 1
747
1993 års Haagkonvention – en milstolpe för den internationella adoptionsverksamheten
I flera internationella forum uppmärksammades det i slutet av 1980talet att antalet internationella adoptioner hade ökat i många länder sedan slutet av 1960-talet och att detta medförde många komplexa frågeställningar. Frågan om oegentligheter inom internationella adoptioner diskuterades inom FN och Europarådet. Det ansågs finnas ett behov av rättsligt bindande regler och ett samarbetssystem länderna emellan. Resultatet blev den i Haag den 29 maj 1993 antagna konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Konventionen har som syfte att internationella adoptioner ska ske på ett tryggt, lagligt och etiskt sätt. Vidare är det grundläggande i konventionen att staterna har ansvar för att barnets bästa beaktas i varje del av adoptionsprocessen. Sverige ratificerade konventionen 1997 och den gäller som svensk lag.
I samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention genomfördes även ett antal förändringar av den svenska adoptionslagstiftningen. Bland annat inskränktes möjligheterna att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning väsentligt. Sedan 1998 har också socialnämnden ett särskilt ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas hos adopterade och deras familjer efter det att ett ärende om adoption har avgjorts.
I syfte att göra det lättare för adopterade att göra efterforskningar om sitt ursprung och få kännedom om omständigheterna kring sin adoption infördes 2005 en skyldighet för auktoriserade sammanslutningar att dokumentera sin förmedlingsverksamhet. All handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumenteras, även uppgifter som inte direkt rör ett enskilt adoptionsärende. Det kan t.ex. handla om den utlandskontakt sammanslutningen har i ett visst land (prop. 2003/04:131 s. 46). Det infördes samtidigt en rätt för adopterade att ta del av handlingar som rör det egna adoptionsärendet.
År 2005 blev det även obligatoriskt för blivande adoptivföräldrar att genomgå föräldrautbildning för att få ett medgivande till adoption. Vidare infördes det skärpta och tydligare villkor för att en sammanslutning ska få auktorisation att förmedla internationella adoptioner. Villkoren skärptes ytterligare under 2009. Detta innebär att utöver en prövning av de adoptionsförmedlande sammanslutningarna för auk-
Bilaga 1 SOU 2025:61
748
torisation, prövas även länder, del av länder eller adoptionskontakter, som sammanslutningarna får förmedla barn från eller genom.
Antalet internationella adoptioner har minskat
Under de senaste 10–15 åren har den internationella adoptionsverksamheten genomgått en omfattande förändring då antalet internationella adoptioner i världen har minskat kraftigt. I början av 2000-talet kom omkring 1 000 barn varje år till Sverige genom de auktoriserade sammanslutningarna, men de senaste åren har antalet sjunkit till under 200 adoptioner per år. Totalt har det i Sverige hittills genomförts omkring 60 000 internationella adoptioner.
Uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverksamheten
Inom den internationella adoptionsverksamheten beskrivs en oegentlighet som något som kan vara av olika slag, allt från en s.k. illegal adoption, dvs. en adoption som är ett resultat av övergrepp som bortförande, försäljning, människohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen (Hague Conference on Private International Law, the implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention: Guide to good practice. Guide No 1. 2008). Gränsen mellan illegal adoption och andra oegentligheter kan vara svår att dra. Internationella konventioner såväl som nationella lagar har utvecklats för att förhindra oegentligheter inom internationella adoptioner. Ett grundläggande ändamål med 1993 års Haagkonvention är att upprätta ett system för samarbete bland de fördragsslutande staterna för att bl.a. förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn.
Sedan 2018 pågår det i Chile en brottsutredning om bortförande av barn och oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-talet. Till följd av utredningen tillsatte Chiles riksdag en kommission med uppdrag att utreda de statliga organisationernas agerande vid adoptionsförfaranden, inskrivning av underåriga och kontroll vid deras utresa ur landet. Genom kommissionens rapport har bl.a. vittnesmål framkommit dels från kvinnor vars barn
Bilaga 1
749
adopterats bort nationellt och internationellt, dels från adopterade. Utredningen har visat att barn tagits från sina föräldrar genom olika metoder för att adopteras bort och att ekonomiska intressen varit styrande.
Chiles brottsutredning om internationella adoptioner och andra rapporter som rör oegentligheter från flera andra ursprungsländer har lett till en omfattande debatt i Sverige om Sveriges roll och ansvar för oegentligheter som hänt historiskt, i såväl Chile som andra ursprungsländer. Flera adopterade har även trätt fram och berättat om sin historia.
Liknande debatter och erfarenheter finns även i flera andra länder, och några av dessa länder har också utrett förekomsten av oegentligheter inom internationella adoptioner. I Nederländerna har en kommitté bl.a. utrett statens och förmedlande parters roll och ansvar inom internationella adoptioner under perioden 1967–1998 samt förekomsten av oegentligheter med fokus på adoptioner från Bangladesh, Brasilien, Colombia, Indonesien och Sri Lanka. Kommittén, som presenterade sin rapport i februari 2021, fann bl.a. att det förekommit oegentligheter i samtliga utredda ursprungsländer, såväl storskaligt som systematiskt. Oegentligheterna bestod bl.a. av handel med barn, utnyttjande av fattiga mödrars situation, förfalskade dokument och borttappade arkivhandlingar. Därutöver studerade kommittén adoptioner från ytterligare 18 ursprungsländer samt även perioden före 1967 och efter 1998. Kommittén fann att oegentligheter har rapporterats från alla de kartlagda länderna och att oegentligheter har fortsatt att ske även efter Nederländernas ratificering av 1993 års Haagkonvention.
Regeringen gav i februari 2020 Statskontoret i uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. I sin rapport, som redovisades i januari 2021, konstaterar Statskontoret att internationella adoptioner efter hand har blivit allt mer säkra och trygga, både för barnen och för dem som adopterar. Samtidigt anser Statskontoret att det finns risker inom adoptionsverksamheten, t.ex. vad gäller ursprungsländernas adoptionslagstiftning och hur den tillämpas. Statskontoret pekar också på att det finns risker kring hur väl ursprungsländerna dokumenterar hur de utrett barnets bakgrund och förutsättningar för internationell adoption (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 81 f.).
Bilaga 1 SOU 2025:61
750
Adopterades intresseföreningar i Sverige har framfört krav på en oberoende statlig utredning för att klargöra huruvida internationella adoptioner till Sverige har skett på ett rättssäkert och etiskt sätt utifrån barnets bästa. Vidare ställs bl.a. krav på att utreda svenska statens ansvar om utredningen skulle visa att oegentligheter har förekommit. Flera intresseföreningar har betonat behovet av en tillgänglig och rättssäker DNA-testning riktad till adopterade och deras biologiska familjer vid ursprungssökning. Adopterades intresseföreningar har också framfört krav på att frågan om ett förstatligande av den internationella adoptionsverksamheten utreds.
Uppdraget att utreda vissa frågor om Sveriges internationella adoptionsverksamhet
Eventuell förekomst av oegentligheter
De uppgifter som framkommit om att oegentligheter eller misstänkta oegentligheter ska ha förekommit inom den internationella adoptionsverksamheten är oroväckande. Berörda stater har ansvar för att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i varje del av adoptionsprocessen.
För att utreda om det har förekommit eller förekommer oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver en kartläggning och allsidig granskning genomföras av hur regelverk, organisering och processer har sett ut och fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Det behövs även en kartläggning och granskning av vilket ansvar och vilken roll olika aktörer har och har haft. Det är viktigt att kartläggningen belyser den historiska utvecklingen av adoptionsförmedlande aktörer samt hur deras organisering och arbetssätt fungerat i praktiken. Även frågan om huruvida de verksamma aktörerna haft rätt förutsättningar att fullgöra sitt ansvar eller sin roll utgör en viktig del i analysen. Det är också viktigt att kartläggningen belyser effekterna av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention i regelverk, organisering och processer. Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren särskilt belysa oegentligheter som pekar på strukturella eller systematiska problem som funnits eller finns i dag.
Bilaga 1
751
Utredaren ska därför – kartlägga och analysera regelverk, organisering och processer inom
Sveriges internationella adoptionsverksamhet, utvecklingen och konsekvenserna av dessa, – vid behov kartlägga och analysera regelverk, organisering och pro-
cesser när det gäller förmedlande parter i ursprungsländer, samt det ansvar och den roll ursprungsländer och deras förmedlande parter har och har haft i adoptionsförmedlingen, – utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, be-
rörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet, – utreda och klargöra förekomsten och omfattningen av eventuella
oegentligheter i förhållande till dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionsprocessen, – utreda och klargöra om regeringen, statliga myndigheter, kommu-
ner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentligheter samt klargöra i vilken utsträckning eventuell delaktighet i oegentligheter var tillfällig eller systematisk, och – utreda och klargöra på vilket sätt regeringen, statliga myndigheter,
kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer svarade på eventuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organisering.
Konsekvenser av oegentligheter och behov av stöd
I både internationell och svensk rätt finns bestämmelser som rör adopterades rätt till sitt ursprung och sin egen identitet. Kunskap om den egna livshistorien kan ha stor betydelse för adopterades psykiska hälsa. Adopterades olika erfarenheter av adoptionen kan påverka dem genom livet och dess olika skeden. Olika livshändelser kan därför medföra att adopterade är i behov av anpassat adoptionsspecifikt stöd.
Bilaga 1 SOU 2025:61
752
De flesta adopterade funderar någon gång över sitt ursprung, och somliga söker aktivt sina rötter och sin livshistoria. Uppgifter om att det förekommit misstänkta oegentligheter i adoptionsprocessen kan skapa oro, ovisshet och osäkerhet kring frågor om rättssäkerhet och etik inom internationella adoptioner i stort och kring den egna bakgrunden. Att upptäcka att dokumentationen kring ens adoption inte stämmer, att få veta att man adopterats utan att de biologiska föräldrarna gavs möjlighet att lämna ett informerat samtycke eller att man har varit föremål för handel med barn är händelser som ingen ska behöva uppleva och är sådant som inte får hända. I de fall det finns misstankar om att oegentligheter förekommit i adoptionsprocessen, kan en ursprungssökning hjälpa den adopterade och dennes familj att få ett klargörande. Andra stödinsatser såsom samtals- eller behandlingsstöd kan också vara till hjälp.
Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att adopterade ska få bättre stöd. MFoF har sedan januari 2020 i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt om att ge individuellt stöd till adopterade i samband med ursprungssökning. Myndigheten har även sedan april 2020 i uppdrag att tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade. Vidare har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att under 2021 genomföra en kartläggning och analys av hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika vård- och stödbehov hos adopterade. Särskilt fokus i uppdraget ligger på vård- och stödinsatser vid psykisk ohälsa. Därtill har regeringen gett Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten i uppdrag att tillsammans med 24 andra myndigheter, däribland MFoF, inkomma med underlag inför en ny strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. Det kan dock finnas skäl att ytterligare stärka och utveckla adoptionsspecifikt stöd i övrigt.
Utredaren ska därför – utreda behov av adoptionsspecifikt stöd, föreslå vilka hjälp- och
stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras, – utreda och analysera vilka konsekvenser oegentligheter inom adop-
tionsprocessen kan ha för adopterade, adoptivföräldrar och biologiska föräldrar, och – föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Bilaga 1
753
Vägen framåt – hur den internationella adoptionsverksamheten i Sverige kan utvecklas
Brister som funnits eller fortfarande finns i regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver klargöras och analyseras för att eventuella oegentligheter ska kunna förhindras i framtiden. Utredningens lärdomar, resultat och slutsatser ska även i övrigt kunna ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur den ytterligare kan stärkas utifrån ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv. Mot bakgrund av den historiska utvecklingen, och i övrigt, ska utredaren analysera och ta ställning till hur dagens regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare säkerställa rättssäkerheten och att barnets bästa alltid väger tyngst.
Det är av stor vikt att internationella adoptioner genomförs med hög och likvärdig kvalitet över hela landet och att kommunerna möter de behov av stöd som kan finnas efter en genomförd adoption hos barn och unga och deras familjer. Kommunerna har en viktig roll i att säkerställa barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen då de ansvarar för att utreda om de sökande är lämpliga för adoption och för att se till att adoptionen sker utifrån barnets bästa. Kvaliteten och likvärdigheten på de utredningar som kommunerna genomför påverkar också rättssäkerheten. Statskontoret konstaterar att kommunernas medgivandeutredningar varierar i kvalitet och att det därigenom finns en risk för att rättssäkerheten och barnrättsperspektivet i vissa fall inte blir tillgodosedda vid kommunernas beslutsfattande. Statskontoret bedömer att kommunerna behöver mer stöd för att genomföra utredningarna. Statskontoret föreslår också att kommunernas arbete med medgivandeutredningar bör samlas till och genomföras av färre kommuner (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 107 f.). MFoF har sedan tidigare utfärdat allmänna råd till kommunerna kring adoptionsprocessen. De allmänna råden är dock inte några bindande regler. För att kunna påverka processen på ett tydligare och bättre sätt beslutade regeringen den 9 september i år om en ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) som ger MFoF rätt att utfärda bindande föreskrifter för handläggning och dokumentation av ärenden som rör internationella adoptioner.
Bilaga 1 SOU 2025:61
754
Ett område inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet där det i olika sammanhang har framförts invändningar gäller regleringen om enskilda adoptioner. Det har bl.a. uttalats att adoptionsprocessen vid adoption av ett känt barn inte är tydlig och enhetlig och att regelsystemet kan behöva ses över (prop. 2003/04:131 s. 75 f.). Även Utredningen om internationella adoptioner uttalade i betänkandet Adoption – till vilket pris? (SOU 2003:49) att adoptionsprocessen vid enskild adoption är otydlig och att ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter är oklar (SOU 2003:49 s. 302 f.). Vidare har MFoF framhållit att det finns särskilda svårigheter att säkerställa att enskilda adoptioner är till barnets bästa, det kan t.ex. vara svårt att bedöma om barnet redan lever i en fungerade familjesituation i hemlandet.
Enligt Statskontoret är risken för oegentligheter inom det internationella adoptionssystemet störst vid enskilda adoptioner. Den granskning som MFoF genomför vid en enskild adoption är inte lika ingående som när en adoption sker via en auktoriserad sammanslutning och dess auktoriserade samverkansländer. Dessutom är adoptivföräldrar som har adopterat enskilt ofta inte lika förberedda för adoptionerna som de som har adopterat via en auktoriserad sammanslutning. MFoF får i dag inte kännedom om alla enskilda adoptioner som tingsrätten hanterar. Tingsrätten för inte heller någon statistik över de adoptionsärenden som de hanterar utifrån adoptionstyp, vilket innebär att det är svårt att veta hur många enskilda adoptioner som faktiskt genomförs. Vidare lyfter Statskontoret behovet av att tydliggöra kommunernas och MFoF:s ansvar vid enskilda adoptioner och tydligare kriterier för vad som ska bedömas som ett godtagbart förfarande vid adoptionerna. Även frågan om huruvida det ska vara möjligt att genomföra enskilda adoptioner från länder där en svensk adoptionsförmedling redan har ett samarbete lyfts. Statskontoret föreslår en översyn av hur enskilda adoptioner ska hanteras i Sverige (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 117 f.).
Utredaren ska därför – ta ställning till om dagens regelverk, organisering och processer
inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver förändras eller förstärkas i syfte att ytterligare stärka och säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten,
Bilaga 1
755
– lämna förslag på vilka åtgärder regeringen, statliga myndigheter och
adoptionsförmedlare i Sverige bör vidta när uppgifter om oegentligheter inom den internationella adoptionsverksamheten framkommer, – kartlägga och analysera vilka problem och risker som i dag finns
när det gäller enskilda adoptioner och överväga om möjligheten till sådan adoption bör begränsas, – ta ställning till om det ska vara möjligt att genomföra enskilda adop-
tioner från ursprungsländer där en svensk auktoriserad sammanslutning redan har ett samarbete, – överväga om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin
statistik kring olika typer av adoptioner och om domstolarna bör ha rapporteringsskyldighet om adoptioner till MFoF, och – föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs i
syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten.
Utgångspunkter och avgränsningar
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Utredningen ska omfatta perioden från mitten av 1900-talet till nutid. Utredaren ska fokusera på dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionsprocessen. Utredaren ska bl.a. granska internationella adoptioner till Sverige från Chile och Kina.
De analyser som görs av regeringens, statliga myndigheters, kommuners, auktoriserade sammanslutningars, ideella organisationers och andra privata aktörers ansvar och ställningstaganden ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
Det ingår inte i uppdraget att granska individuella adoptionsärenden. I uppdraget ingår inte heller att överväga eventuella ansvarsfrågor i enskilda fall eller ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats.
Bilaga 1 SOU 2025:61
756
Utredaren får överväga sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Utöver vad som följer av bestämmelserna i 14– 15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt analysera förslagens betydelse för de auktoriserade sammanslutningarna. Om förslagen kan förväntas leda till ökade offentligfinansiella kostnader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar eller utökar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostnaderna för detta redovisas. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda avvägningar som motiverar förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen). Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska avse förhållanden såväl i ursprungsländerna som i Sverige i den mån de berörs av utredningens betänkande. En redogörelse för förslagens konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, såsom barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention, ska göras.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från adopterade, adoptivföräldrar, berörda statliga myndigheter, kommuner, regioner, auktoriserade sammanslutningar och adopterades intresseföreningar. Utredaren ska för detta ändamål söka nå ett så representativt urval av adopterade och adoptivföräldrar som möjligt. Utredaren ska även ta tillvara kunskap och erfarenheter som finns hos andra relevanta organisationer, forskare och myndigheter i Sverige såväl som utomlands. I den mån det är möjligt ska utredaren inhämta kunskap och synpunkter från privatpersoner och nedlagda sammanslutningar som förmedlat internationella adoptioner till Sverige. Till utredaren ska det knytas en referensgrupp för berörda aktörer som ges möjlighet att lämna upplysningar och synpunkter.
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, MFoF, Socialstyrelsen och andra
Bilaga 1
757
berörda myndigheter samt inom utredningsväsendet. Utredaren ska beakta regelverk, organisering och utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten i övriga nordiska länder. Utredaren ska i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade och beakta Sveriges internationella konventionsåtaganden på området. Vidare ska utredaren inhämta kunskap och söka dialog när det är möjligt med andra relevanta utredningar, inklusive brottsutredningar, som rör oegentligheter inom internationella adoptioner i andra länder.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
759
Kommittédirektiv 2023:113
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 6 juli 2023
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir. 2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 november 2023.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 16 december 2024.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
761
Kommittédirektiv 2024:86
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 19 september.
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir.2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 november 2023. Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 6 juli 2023 förlängdes utredningstiden till den 16 december 2024 (dir. 2023:113).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 mars 2025.
(Socialdepartementet)
Bilaga 4
763
Kommittédirektiv 2024:120
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 5 december 2024
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir. 2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 november 2023. Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 6 juli 2023 förlängdes utredningstiden till den 16 december 2024 (dir. 2023:113). Genom ytterligare tilläggsdirektiv som beslutades den 19 september 2024 förlängdes utredningstiden till den 1 mars 2025 (dir. 2024:86).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 2 juni 2025.
(Socialdepartementet)
3
Innehåll
1 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption ..................... 25
1.1 Inledning.................................................................................. 25 1.2 Förenta nationerna (FN)........................................................ 25 1.2.1 Kontroll av efterlevnad av konventionerna ............ 26 1.2.2 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948........................... 26 1.2.3 1959 års deklaration om barnets rättigheter .......... 27 1.2.4 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter .......................................... 29 1.2.5 Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor ....................................... 30 1.2.6 Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption (1986 års deklaration) ...................... 31 1.2.7 FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ................................................ 31 1.2.8 FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och Palermoprotokollet ................................................. 47 1.2.9 Agenda 2030............................................................. 48 1.3 Europarådet ............................................................................. 49 1.3.1 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ........................................ 49
Innehåll SOU 2025:61
4
1.3.2 1967 och 2008 års Europarådskonventioner om adoption............................................................. 51
1.4 Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) .... 52 1.4.1 1965 års Haagkonvention ....................................... 53 1.4.2 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner ....... 54
2 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner ................................................................ 63
2.1 Begreppet oegentligheter är centralt för Adoptionskommissionens uppdrag ................................. 63 2.2 Tidigare definitioner och beskrivningar av begreppet oegentligheter ......................................................................... 64 2.2.1 HCCH använder begreppen illegal adoption och illicit practices ................................................... 64 2.2.2 FN:s särskilda rapportörer har beskrivit olika former av olagliga adoptioner ................................. 65 2.2.3 Nederländernas utredning delade upp oegentligheter i olagligt och oetiskt agerande ....... 66 2.3 Adoptionskommissionens definition av oegentligheter ...... 68 2.3.1 Olagliga adoptioner och oetiska ageranden ........... 68 2.3.2 Exempel på olagliga adoptioner ............................. 69 2.3.3 Exempel på oetiskt agerande .................................. 70 2.3.4 Bedömning av oegentligheter över tid ................... 72 2.4 Omständigheter som ökar risken för oegentligheter ........... 75 2.4.1 Fattigdom och andra kulturella eller sociala omständigheter ........................................................ 75 2.4.2 Korruption ............................................................... 76 2.4.3 Krissituationer ......................................................... 76 2.4.4 Generösa avgifter och donationer .......................... 77 2.5 Oegentligheter är svåra att upptäcka i efterhand .................. 77 2.5.1 Olagliga adoptioner görs lagliga genom adoptions- och rättssystemets officiella processer .................................................................. 78
Innehåll
5
2.6 Andra orsaker till att oegentligheter i adoptioner inte uppmärksammas ...................................................................... 80 2.6.1 Olagliga adoptioner ses som en humanitär snarare än en kriminell handling ............................. 80 2.6.2 Rädsla för att skada och stigmatisera adopterade personer ................................................ 81
3 Reglering, organisering och processer över tid ............... 83
3.1 Uppdraget ................................................................................ 83 3.2 Fram till 1960-talet handlar adoption framför allt om nationella adoptioner ........................................................ 83 3.2.1 1917 års lag om adoption ........................................ 83 3.2.2 Internationella adoptioner reglerades i viss utsträckning redan i 1917 års adoptionslag ............ 86 3.2.3 Adoptionsprocessen från 1917 ............................... 86 3.2.4 Adoptionsinstitutets utveckling fram till 1960-talet ............................................................ 88 3.3 Den internationella adoptionsverksamheten etableras under 1960- och 1970-talen .................................................... 89 3.3.1 Två statliga utredningar på 1960-talet lägger grunden för Sveriges internationella adoptionsverksamhet .............................................. 89 3.3.2 Socialstyrelsen har till en början en central roll inom den internationella adoptionsverksamheten........................................... 93 3.3.3 Barnavårdsnämnderna prövar föräldrars lämplighet ................................................................. 94 3.3.4 Ideella intresseföreningar för adoption bildas 1969 .......................................................................... 95 3.3.5 En rådgivande nämnd för frågor om adoption av utländska barn inrättas 1971 inom Socialstyrelsen .......................................................... 96 3.3.6 1972 förenklas den juridiska processen för internationella adoptioner ................................. 97 3.3.7 Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inrättas 1973 ................................................. 98
Innehåll SOU 2025:61
6
3.4 Ny organisering från 1979: ideella organisationer förmedlar adoptioner och NIA ansvarar för auktorisation och tillsyn ...................................................... 102 3.4.1 Problem med privata adoptioner leder till att organiseringen av adoptionsverksamheten ses över......................................................................... 102 3.4.2 Lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp – NIA auktoriserar ideella sammanslutningar ................................................. 104 3.4.3 NIA:s organisation från 1979 ............................... 105 3.4.4 NIA:s auktorisation .............................................. 106 3.4.5 NIA:s tillsynsverksamhet ..................................... 110 3.4.6 Socialnämnderna får delvis nya uppgifter vid organisationsförändringen 1979 ..................... 113 3.4.7 1981 blir NIA egen myndighet ............................ 115 3.4.8 Krav på godkännande av förmedlingsväg införs 1985 för att få ökad kontroll på de privata adoptionerna ............................................. 117 3.4.9 Ett bidrag vid adoption av utländska barn införs 1989 ............................................................. 118 3.5 Barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen stärks 1990–2005 ............................................................................. 120 3.5.1 Sverige ratificerar barnkonventionen ................... 120 3.5.2 Adoptionslagstiftningsutredningen tillsätts efter begäran från NIA ......................................... 120 3.5.3 NIA tar fram nya riktlinjer för en mer systematiserad tillsyn ............................................ 122 3.5.4 Lagen om internationell adoptionsförmedling (LIA) träder i kraft och Sverige tillträder Haagkonventionen ................................................ 125 3.5.5 NIA som centralmyndighet får ansvar att pröva och godkänna förmedlingsväg vid enskild adoption .............................................. 126 3.5.6 Kommunernas uppdrag ändras när Sverige ratificerar 1993 års Haagkonvention .................... 127 3.5.7 Tystnadsplikt och förmedlingsskyldighet införs för adoptionsorganisationerna ................... 129 3.5.8 NIA konstaterar brister i möjligheten att avslå auktorisationsansökningar .................................... 129
Innehåll
7
3.6 Under 2000-talet skärps reglerna för auktorisation och tillsyn ytterligare ............................................................ 130 3.6.1 Utredningen om internationella adoptioner föreslår ny organisering och skärpt tillsyn av adoptionsverksamheten .................................... 130 3.6.2 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) inrättas 2005 ................... 133 3.6.3 LIA ändras i syfte att skärpa villkoren för auktorisation och tillsyn och det införs krav på dokumentation av förmedlingsverksamheten ................................ 134 3.6.4 Krav på kostnadsredovisning och åtskillnad på adoptionsförmedling och bistånd .................... 139 3.6.5 Adoptionsorganisationerna blir skyldiga att dokumentera adoptionsförmedlingen............. 140 3.6.6 Obligatorisk föräldrautbildning införs ................ 141 3.6.7 Översyn av LIA leder till att MIA kan ge auktorisation för del av ett land ............................ 141 3.6.8 2008 års adoptionsutredning föreslår skärpta regler för enskild adoption .................................... 143 3.6.9 MIA föreslår utökat uppdrag att erbjuda stöd för ursprung ........................................................... 143 3.7 Adoptionsverksamheten från 2015 till i dag........................ 144 3.7.1 Ändrade förutsättningar för internationella adoptioner .............................................................. 144 3.7.2 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) ............................. 146 3.7.3 Reform av adoptionslagstiftningen 2018 ............. 151 3.7.4 Barnkonventionen blir svensk lag......................... 155
4 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile .......... 157
4.1 Uppdraget .............................................................................. 157 4.2 Bedömning ............................................................................ 158 4.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Chile ................................. 160 4.3.1 Drygt 2 200 barn har adopterats från Chile till Sverige ............................................................... 160
Innehåll SOU 2025:61
8
4.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Chile .. 161 4.4.1 Ekonomisk kris och militärdiktatur..................... 161 4.4.2 Inledningsvis var Chiles inställning till internationella adoptioner mycket restriktiv ....... 163 4.4.3 AC var först i Chile och deras adoptionsverksamhet blev modell för andra länder...................................................................... 164 4.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Chile .................................................................................... 164 4.5.1 AC är den enda auktoriserade sammanslutning som förmedlat adoptioner från Chile .................. 164 4.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptioner från Chile ............................................................... 166 4.5.3 Aktörer i Chile ...................................................... 167 4.5.4 Chiles adoptionslagstiftning före 1988 ................ 168 4.5.5 1988 års adoptionslag ............................................ 169 4.5.6 Adoptionsbeslut i Chile från och med 1999 ....... 170 4.5.7 Adoptionscentrums organisation i Chile ............ 171 4.5.8 Särskilt om eskortverksamheten från Chile ........ 172 4.6 Generellt om oegentligheter i Chiles adoptionsverksamhet ........................................................... 174 4.6.1 Inledning ................................................................ 174 4.6.2 Tidigare utredningar av de internationella adoptionerna från Chile ........................................ 174 4.6.3 Den chilenska adoptionslagstiftningen kringgicks för att kunna genomföra de internationella adoptionerna ................................ 180 4.6.4 Födelseregistrering kunde ske med vittnen och barn kunde registreras i olika regioner ......... 181 4.6.5 Barn har dödförklarats på sjukhus och sedan adopterats internationellt ..................................... 182 4.6.6 Barn som har lämnats för tillfällig vård har adopterats internationellt utan föräldrarnas samtycke ................................................................ 182 4.6.7 Barn har blivit tillgängliga för adoption genom ekonomisk och moralisk press ............................. 183 4.6.8 Ekonomiska drivkrafter och handel med barn i adoptionerna från Chile ...................................... 184
Innehåll
9
4.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 185 4.7.1 Inledning ................................................................ 185 4.7.2 Merparten av adoptionerna från Chile genomfördes under militärdiktaturen .................. 187 4.7.3 Modellen med vårdnadsöverflyttning innebar ett avsteg från Chiles adoptionslagstiftning......... 189 4.7.4 AC:s organisation i Chile kan ha skapat drivkraft att få fram fler barn för adoption .......... 195 4.7.5 På 1970-talet genomfördes flera polisundersökningar av AC:s verksamhet i Chile ..................................................................... 203 4.7.6 AC uppmärksammade handel med barn och falsk födelseregistrering i privata adoptioner till Sverige ............................................................... 209 4.7.7 Barn har dödförklarats för sina föräldrar och sedan adopterats till Sverige ........................... 213 4.7.8 Barn har adopterats till Sverige utan samtycke av föräldrarna ......................................................... 214 4.7.9 Felaktiga uppgifter i adoptionsdokument till Sverige ............................................................... 223 4.7.10 Svenska missionärer har förmedlat adoptioner från Chile utan förmedlingstillstånd .................... 226 4.7.11 Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har inte fått sina rättigheter tillgodosedda .......................................................... 229 4.7.12 Handläggning av svenskt adoptionsbeslut och svenskt medborgarskap .................................. 233 4.7.13 Adoptionsmyndigheten har inte granskat verksamheten – varken då den pågick eller i efterhand .............................................................. 234
5 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia .... 239
5.1 Uppdraget .............................................................................. 239 5.2 Bedömning ............................................................................ 240 5.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Colombia .......................... 242
Innehåll SOU 2025:61
10
5.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Colombia ....................................................................... 244 5.4.1 Långvarig väpnad konflikt och stora sociala klyftor .................................................................... 244 5.4.2 Adoption – från familjeangelägenhet till statlig barnskyddsåtgärd .................................................. 245 5.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Colombia............................................................................. 246 5.5.1 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet ......................................................... 246 5.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Colombia........................................................ 247 5.5.3 Aktörer i Colombia ............................................... 249 5.5.4 Reglering före 1975 – adoption är ett civilrättsligt avtal utan inblandning av staten ...... 251 5.5.5 1975 införs regler för internationell adoption ..... 252 5.5.6 Från 1989 stärks barnets rättigheter i adoptionsprocessen ............................................. 253 5.5.7 Från 2006 införs skärpta krav på samtycke och förbud mot donationer till privata barnhem .. 254 5.6 Generellt om oegentligheter i Colombias adoptionsverksamhet ........................................................... 256 5.6.1 Utbredd korruption och illegala adoptioner ....... 256 5.6.2 Adoptioner i krissituationer ökar risken för oegentligheter .................................................. 258 5.6.3 Advokater har varit drivande i handel med barn ................................................................ 259 5.6.4 Oklarheter kring hur barn blivit tillgängliga för adoption ........................................................... 260 5.6.5 Döljande av ursprung ............................................ 263 5.6.6 Brister i ICBF:s kontroll av de privata barnhemmen .......................................................... 264 5.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 265 5.7.1 Inledning ................................................................ 265 5.7.2 Problem med privata adoptioner .......................... 266
Innehåll
11
5.7.3 Svenska adoptioner del i handel med barn i början av 1980-talet ............................................. 269 5.7.4 Samarbetsavtal har diskuterats i syfte att undvika illegal adoptionsverksamhet .............. 276 5.7.5 Bristande information och senfärdigt svenskt agerande i ett fall där adoptionen ogiltigförklarats i Colombia .................................. 280 5.7.6 Bristfällig administration och dokumentation i adoptionsärenden ................................................ 285 5.7.7 De svenska aktörerna har inte problematiserat mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten......................................... 293 5.7.8 Sverige har accepterat höga donations- och vårdavgifter till de privata barnhemmen ....... 295
6 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien ...... 311
6.1 Uppdraget .............................................................................. 311 6.2 Bedömning ............................................................................ 312 6.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Etiopien ............................ 314 6.3.1 Adoptioner från Etiopien har skett under en lång tid ............................................................... 314 6.4 Bakgrunden till de internationella adoptionerna från Etiopien .......................................................................... 315 6.4.1 Barn har lämnats till internationell adoption på grund av extrem fattigdom och sjukdom ........ 315 6.4.2 Adoptionerna ökade snabbt under 2000-talet ..... 316 6.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Etiopien ............................................................................... 317 6.5.1 Adoptionscentrum är den enda svenska organisation som förmedlat adoptioner från Etiopien .......................................................... 318 6.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Etiopien .......................................................... 318 6.5.3 Övriga svenska aktörer verksamma i Etiopien .... 319 6.5.4 Aktörerna i Etiopien ............................................. 320
Innehåll SOU 2025:61
12
6.5.5 Lag från 1960 reglerar internationella adoptioner .............................................................. 321 6.5.6 Från 1982 kräver Etiopien att alla adoptionsansökningar ska godkännas av etiopisk myndighet ........................................... 322 6.5.7 Etiopien ratificerade FN:s barnkonvention 1991, men har inte undertecknat Haagkonventionen ................................................ 324 6.5.8 Reviderad familjelag från 2000 ............................. 325 6.5.9 Nya riktlinjer för adoptionsförfarandet 2002 – krav på ackreditering av adoptionsorganisationer och barnhem ................ 326 6.5.10 Nya riktlinjer 2008 – med uttryckliga krav på bidrag för att få förmedla adoptioner .............. 327 6.5.11 Reviderade guidelines för ”alternative childcare” 2009 ...................................................... 327 6.5.12 Från 2011 började Etiopien vidta olika åtgärder för att komma till rätta med problem i adoptionerna ........................................................ 328 6.5.13 Lagändring 2018 innebar ett stopp för de internationella adoptionerna ...................... 331
6.6 Generellt om oegentligheter i Etiopiens adoptionsverksamhet ........................................................... 332 6.6.1 Tidigare studier indikerar omfattande och systematiska oegentligheter i Etiopiens adoptionsverksamhet ............................................ 332 6.6.2 Rapporter om oegentligheter fick flera länder att avsluta adoptionerna ........................................ 334 6.6.3 Risk att barn felaktigt har förklarats övergivna ... 335 6.6.4 Otillräcklig och felaktig information till ursprungsföräldrar – avsaknad av informerat samtycke ................................................................ 336 6.6.5 Felaktiga uppgifter och förfalskade dokument ... 337 6.6.6 Handel med barn med avlönade ”child finders” .................................................................. 338 6.6.7 Donationer och bidrag ökar risken för oegentligheter och att subsidiaritetsprincipen inte följs ................................................................. 340
Innehåll
13
6.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 341 6.7.1 Inledning ................................................................ 341 6.7.2 I början av 1970-talet kom många barn till Sverige som fosterbarn .................................... 343 6.7.3 En etiopisk man som förmedlade adoptioner till Sverige greps 1977 och dömdes till fängelse .. 344 6.7.4 Adoptivföräldrarna har ibland adopterat barn utan giltiga medgivanden ....................................... 353 6.7.5 Organiseringen av den svenska adoptionsverksamheten i Etiopien kan ha medfört ökad risk för oegentligheter .............. 354 6.7.6 Informerat samtycke saknas i adoptioner till Sverige – föräldrarna har fått otillräcklig eller fel information ....................................................... 361 6.7.7 Bristfällig dokumentation i adoptionsakterna ..... 367 6.7.8 Felaktiga uppgifter i dokumentationen har förekommit i adoptioner till Sverige – särskilt på 1970-talet ........................................................... 371 6.7.9 AC lämnade bidrag till lokala utvecklingsprojekt för att få förmedla adoptioner från Etiopien ....................................... 381 6.7.10 Från 2009 började Sverige få tydliga signaler om oegentligheter – oklart om det rörde svenska fall ............................................................. 383 6.7.11 Sverige förlitade sig på AC och på Etiopiens åtgärder och fortsatte ge auktorisation för ett år i taget till 2015 ................................................... 386
7 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina .......... 395
7.1 Uppdraget .............................................................................. 395 7.2 Bedömning ............................................................................ 396 7.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Kina .................................. 397 7.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Kina .... 398 7.4.1 Ettbarnspolitiken infördes 1979 för att reglera befolkningsökningen ............................................. 398
Innehåll SOU 2025:61
14
7.4.2 Internationella adoptioner etableras i början av 1990-talet ........................................................... 400
7.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Kina ..................................................................................... 402 7.5.1 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet ......................................................... 402 7.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Kina ................................................................ 403 7.5.3 Aktörer i Kina ....................................................... 404 7.5.4 Internationella adoptioner regleras i lag 1992 ..... 405 7.5.5 Ny adoptionslag 1999 ........................................... 409 7.5.6 År 2005 ratificerar Kina 1993 års Haagkonvention .................................................... 410 7.6 Generellt om oegentligheter i Kinas adoptionsverksamhet ........................................................... 413 7.6.1 Kina sågs till en början som ett välstrukturerat och kontrollerat adoptionsland ............................ 413 7.6.2 Systematiska oegentligheter har konstaterats ..... 413 7.6.3 Övergivna barn är inte alltid övergivna ................ 415 7.6.4 Barn har stulits och sålts till barnhem för internationell adoption ................................... 416 7.6.5 Donationsavgifter har lockat barnhem att hitta barn för internationella adoptioner ........ 423 7.6.6 Felaktig information och döljande av ursprung .. 424 7.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 425 7.7.1 Inledning ................................................................ 425 7.7.2 Både Sverige och Kina har haft intresse av ett adoptionssamarbete..................................... 426 7.7.3 Kinesiska myndigheter har vid ett tillfälle bekräftat att svenska adoptioner kan kopplas till handel med barn i Kina .................................... 427 7.7.4 Oklarheter kring donationerna till de kinesiska barnhemmen .......................................... 443 7.7.5 Svenska aktörer har inte ifrågasatt att barnen är övergivna och saknar bakgrundsinformation .. 448
Innehåll
15
7.7.6 Uppgifter om oegentligheter har också framkommit i handläggningen av auktorisationer för Kina ........................................ 454
8 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen ......... 461
8.1 Uppdraget .............................................................................. 461 8.2 Bedömning ............................................................................ 462 8.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Polen ................................. 463 8.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Polen .............................................................................. 464 8.4.1 Mycket få internationella adoptioner under kommunisttiden .................................................... 464 8.4.2 De internationella adoptionerna tog fart när Polen öppnades upp mot väst ......................... 464 8.5 Aktörer, lagstiftning och den svenska adoptionsprocessen i Polen .................................................. 465 8.5.1 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Polen ............................................................... 465 8.5.2 Verksamheten började med privata adoptioner ... 466 8.5.3 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet ......................................................... 467 8.5.4 Aktörer i Polen ...................................................... 469 8.5.5 Före 1995 saknades det regler om internationell adoption i Polen ............................. 470 8.5.6 År 1995 infördes regler om internationella adoptioner .............................................................. 473 8.5.7 En ny lag om familjestöd och fostervård 2012 .... 474 8.5.8 I dag adopteras i princip inga polska barn internationellt ........................................................ 475 8.6 Generellt om oegentligheter i Polens adoptionsverksamhet ............................................................ 476 8.6.1 Inledning ................................................................ 476 8.6.2 Det har förekommit handel med barn för adoption ........................................................... 477 8.6.3 Adoptionsprocessen har kringgåtts genom falska faderskapsbekräftelser ................................ 478
Innehåll SOU 2025:61
16
8.6.4 FN:s barnrättskommitté har uppmanat Polen att stärka skyddsmekanismerna vid internationell adoption ......................................... 479
8.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 479 8.7.1 Inledning ................................................................ 479 8.7.2 Under 1970- och 1980-talen förekom förmedling via enskilda personer ......................... 480 8.7.3 Mot slutet av 1980-talet uppmärksammades att advokater tog ut höga arvoden........................ 483 8.7.4 På 1990-talet uppdagades handel med barn i samband med privata adoptioner ....................... 485 8.7.5 Oegentliga adoptioner i samband med fadderverksamhet .......................................... 490 8.7.6 Bristfällig dokumentation i akterna vad gäller barnets bakgrund och hur barnet blivit tillgängligt för adoption ........................................ 491 8.7.7 Polska gravida kvinnor har rest till Sverige för att lämna barnet för adoption till svenska par ..... 494 8.7.8 Svenska män har felaktig bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen ............................................... 498 8.7.9 Även under 2000-talet har det funnits misstankar om att ett svenskt par köpt ett barn i Polen ...................................................... 499
9 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka ..... 501
9.1 Uppdraget ............................................................................. 501 9.2 Bedömning ............................................................................ 502 9.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Sri Lanka .......................... 504 9.4 Bakgrunden till de internationella adoptionerna från Sri Lanka ................................................................................ 505 9.5 Lagstiftning, aktörer och den svenska adoptionsprocessen i Sri Lanka ........................................... 505 9.5.1 Fem svenska organisationer har varit aktiva i Sri Lanka .............................................................. 506
Innehåll
17
9.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Sri Lanka ......................................................... 507 9.5.3 Aktörerna i Sri Lanka ............................................ 509 9.5.4 Före 1977 fick man vända sig direkt till domstol om man ville adoptera – men det ställdes krav på samtycke ................................ 509 9.5.5 Från 1977 skulle ansökningar gå via myndigheterna ....................................................... 510 9.5.6 Lagändring 1979 syftade till att få alla adoptioner att gå via DPCCS, även de från privata barnhem ..................................................... 511 9.5.7 Lagändring drar ut på tiden, vilket skapar osäkerhet för de involverade aktörerna ................ 513 9.5.8 Ny lagstiftning 1992 förbjöd privata adoptioner .............................................................. 514 9.5.9 Brottsutredning, adoptionsstopp och översyn 2012 ........................................................................ 516
9.6 Generellt om oegentligheter i Sri Lankas adoptionsverksamhet ............................................................ 517 9.6.1 Tidigare utredningar har visat på oegentligheter i Sri Lanka ...................................... 518 9.6.2 Handel med barn i samband med internationella adoptioner ..................................... 519 9.6.3 Förekomst av babyfarms ....................................... 521 9.6.4 Barn blev ibland tillgängliga för adoption genom övertalning – och i vissa fall genom stöld ........................................................................ 523 9.6.5 ”Falska mödrar” förekom adoptioner från Sri Lanka ................................................................. 525 9.6.6 Avsaknad av dokument samt falska handlingar ... 525 9.6.7 Lankesiska tjänstemän anklagades för att vara inblandade i oegentligheter ................................... 527 9.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 528 9.7.1 Inledning ................................................................ 528 9.7.2 Det förekom handel med barn och ekonomiska vinster i adoptioner till Sverige, vilket svenska aktörer kände till .................................................... 529
Innehåll SOU 2025:61
18
9.7.3 BV:s kontaktperson gjorde affärer av adoptionerna ..................................................... 535 9.7.4 Två svenska kvinnor har polisanmälts för oegentligheter .................................................. 544 9.7.5 Adoptioner från Sri Lanka har förmedlats av aktörer som misstänkts vara involverade i oegentligheter ...................................................... 547 9.7.6 Förfalskade dokument, babyfarms och falska mödrar har förekommit i adoptionerna till Sverige .................................................................... 548 9.7.7 Särskilda problem med de privata och enskilda adoptionerna .......................................................... 553 9.7.8 Bristande dokumentation i privata och enskilda adoptionsakter från Sri Lanka ................ 555 9.7.9 Det är mycket små barn som adopterats från Sri Lanka och processen i Sri Lanka har gått fort ......................................................................... 560 9.7.10 NIA:s hantering av problemen i de privata adoptionerna .......................................................... 560 9.7.11 NIA:s tillsyn och resor till Sri Lanka gav en tydlig problembild men var inte särskilt kritiskt granskande ................................................ 569 9.7.12 Organisationerna har i vissa fall agerat med försiktighet, till exempel kring nya kontakter..... 570
10 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea ..... 573
10.1 Uppdraget ............................................................................. 573 10.2 Bedömning ............................................................................ 574 10.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Sydkorea .......................... 576 10.3.1 Sydkorea är det land som Sverige har adopterat flest barn från ................................. 576 10.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Sydkorea ........................................................................ 577 10.4.1 De internationella adoptionerna startade i efterdyningarna av Koreakriget .......................... 577
Innehåll
19
10.4.2 Sydkorea har inte lyckats avsluta sitt internationella adoptionsprogram trots landets ekonomiska tillväxt ............................................... 578
10.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Sydkorea .............................................................................. 580 10.5.1 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Sydkorea ......................................................... 580 10.5.2 Adoptionscentrum är den enda auktoriserade sammanslutning som förmedlat adoptioner från Sydkorea ......................................................... 582 10.5.3 Aktörer i Sydkorea ................................................ 582 10.5.4 Före 1961 saknades det regler om internationell adoption i Sydkorea ....................... 584 10.5.5 År 1961 infördes regler för att underlätta internationella adoptioner ..................................... 585 10.5.6 Under 1970-talet infördes två tillfälliga stopp av de internationella adoptionerna ........................ 588 10.5.7 På 1980-talet kulminerade de internationella adoptionerna men stoppades tillfälligt inför OS i Seoul ............................................................... 589 10.5.8 På 1990-talet ratificerade Sydkorea barnkonventionen och en ny adoptionslag trädde i kraft ........................................................... 590 10.5.9 År 2012 genomfördes en stor adoptionsreform.... 591 10.5.10 Flera viktiga lagändringar i syfte att stärka adoptionsprocessen har vidtagits de senaste tio åren ................................................................... 592 10.5.11 Särskilt om SAS eskortverksamhet från Sydkorea ......................................................... 594 10.6 Generellt om oegentligheter i Sydkoreas adoptionsverksamhet ............................................................ 597 10.6.1 Inledning ................................................................ 597 10.6.2 Tidigare utredningar av de internationella adoptionerna från Sydkorea .................................. 598 10.6.3 Barn har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister ................................................. 603 10.6.4 Brister i födelseregistreringen har inneburit risker i adoptionsprocessen ................................... 605
Innehåll SOU 2025:61
20
10.6.5 Andra än modern har kunnat lämna barnet för adoption ........................................................... 607 10.6.6 Påhittade bakgrundshistorier, felaktiga uppgifter och förväxling av barn .......................... 608 10.6.7 Barn har lämnats för adoption genom ekonomisk och moralisk press och i vissa fall genom stöld ........................................................... 609 10.6.8 Barn som rövats bort eller gått vilse har adopterats internationellt ..................................... 611 10.6.9 Barn har adopterats internationellt från interneringsläger i Sydkorea ......................... 612 10.6.10 Adoptionerna har varit en lönsam verksamhet vilket äventyrat subsidiaritetsprincipen ............... 613
10.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig ........... 616 10.7.1 Inledning ................................................................ 616 10.7.2 Sverige har utövat politisk press på Sydkorea för att få adoptera barn.......................................... 619 10.7.3 Barn som adopterats till Sverige har registrerats som föräldralösa trots att barnet haft kända föräldrar i livet .................................... 625 10.7.4 Oegentligheter i hur barn har blivit tillgängliga för adoption ........................................ 628 10.7.5 Processen har gått fort och barn som kommit bort från sina föräldrar har adopterats till Sverige .................................................................... 636 10.7.6 Felaktiga och motstridiga uppgifter i barnets bakgrundsinformation .......................................... 640 10.7.7 Handläggning av svenskt adoptionsbeslut och svenskt medborgarskap .................................. 644 10.7.8 Sverige har samarbetat med Sydkorea trots brister i adoptionsprocessen ................................. 644 10.7.9 Ekonomiska drivkrafter i adoptionerna till Sverige .............................................................. 648
11 Privata och enskilda adoptioner ................................. 655
11.1 Inledning ............................................................................... 655 11.1.1 Begreppet privat och enskild adoption ................ 655
Innehåll
21
11.1.2 Hur många privata och enskilda adoptioner har genomförts? ..................................................... 656 11.1.3 Skälen bakom privata och enskilda adoptioner.... 660 11.1.4 Enskilda aktörer som förmedlat adoptioner ........ 661
11.2 Problem med privata adoptioner på 1970-talet leder till organisationsförändring och ny reglering ...................... 664 11.3 Fortsatta problem leder till skärpt reglering 1985 .............. 669 11.4 Haagkonventionen och lagen om internationell adoptionsförmedling begränsar utrymmet för enskild adoption ................................................................................. 675 11.4.1 NIA får ansvar att godkänna förmedlingsväg ...... 675 11.4.2 Begränsningar för att få adoptera enskilt efter tillstånd från NIA ......................................... 676 11.5 Adoptionskostnadsbidraget vid enskilda adoptioner tas bort ................................................................................... 676 11.6 Fortsatta oegentligheter och flera aktörer pekar på brister vid enskild adoption ............................................. 677 11.6.1 Oegentligheter i adoptioner från Vietnam .......... 677 11.6.2 2003 års adoptionsutredning pekar på behov av översyn av de enskilda adoptionerna ................ 680 11.7 2008 års adoptionsutredning föreslår skärpta krav för enskilda adoptioner ......................................................... 681 11.8 Regeringen beslutar att inte begränsa möjligheterna till enskild adoption .............................................................. 683
12 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer .................................................................. 687
12.1 Inledning................................................................................ 687 12.1.1 Sverige har ett lagstadgat ansvar för hjälp och stöd före, under och efter adoption .............. 687 12.1.2 Adoptionsspecifika behov och adoptionsspecifikt stöd ......................................... 687 12.2 Tidigare studier och rapporter om behovet av särskilt stöd till personer som har adopterats .................................. 688
Innehåll SOU 2025:61
22
12.2.1 Redan på 1980-talet visade forskning på behovet av särskilt stöd .................................... 688 12.2.2 2003 års utredning konstaterade brister i befintligt stöd och behov av mer forskning ...... 688 12.2.3 MFoF:s förslag om stöd före, under och efter adoption ................................................................. 692 12.2.4 Socialstyrelsen har konstaterat att det befintliga stödet inte möter det behov som finns ............................................................... 695 12.2.5 Registerstudie 2022 visar att behovet av psykiatrisk vård fortsätter upp i vuxen ålder ....... 699 12.2.6 Rapport från Centrum för psykiatriforskning vid KI visar på kunskapsluckor hos vårdgivare ... 701 12.2.7 Personer som har adopterats har upplevt fler riskfaktorer för psykisk ohälsa än andra ....... 705
12.3 Adoptionsspecifikt samtalsstöd .......................................... 707 12.3.1 Områden och teman i ett samtalsstöd ................. 708 12.3.2 Samtalsstöd behövs i olika faser av livet .............. 714 12.3.3 Övriga målgrupper för samtalsstöd ..................... 717 12.3.4 Nivå och utförare .................................................. 720 12.3.5 Det psykosociala stöd som erbjuds i dag ............. 721 12.3.6 Internationell utblick ............................................ 726 12.4 Adoptionsspecifik kunskap inom hälso- och sjukvården .. 730 12.4.1 Adoptionsspecifik kunskap inom den allmänna hälso- och sjukvården och den psykiatriska vården ................................................ 730 12.4.2 Det finns ett särskilt barnhälsovårdsprogram för internationellt adopterade barn ...................... 732 12.5 Forum för erfarenhetsutbyte ............................................... 733 12.5.1 Adopterade personer efterfrågar mötesplatser att dela erfarenheter .............................................. 733 12.5.2 De mötesplatser som finns i dag .......................... 736 12.6 Stöd vid ursprungssökning .................................................. 737 12.6.1 Ursprungssökning handlar både om biologiskt och kulturellt ursprung ......................................... 737 12.6.2 Det efterfrågas både praktiskt och ekonomiskt stöd vid ursprungssökning............... 738
Innehåll
23
12.6.3 Det stöd som erbjuds i dag ................................... 744 12.6.4 Internationell utblick ............................................ 750
12.7 Ursprungssökning genom DNA ......................................... 751 12.7.1 DNA är en viktig del vid ursprungssökning ........ 751 12.7.2 Adopterade önskar ekonomiskt stöd till DNA-test och en nationell DNA-databas ........... 752 12.7.3 Dagens stöd vad gäller DNA ................................ 754 12.7.4 Internationell utblick ............................................ 754 12.8 Rätt att få behålla sitt språk och sin kultur ......................... 757 12.8.1 Språket är en del av identiteten ............................. 757 12.8.2 Brister i modersmålsundervisning för adopterade barn ............................................... 758 12.8.3 Rätt att få känna stolthet över sin kultur ............. 759 12.9 Förvaring av och tillgång till adoptionsdokument .............. 759 12.9.1 Adoptionshandlingar förvaras hos många olika aktörer och det är svårt att veta vad som finns var ........................................................................... 759 12.9.2 Adopterade personer vill att adoptionsakter förvaras i ett statligt arkiv ..................................... 764 12.9.3 Adopterade personers rätt att ta del av sina adoptionsdokument .............................................. 765 12.10 Kompetenshöjande insatser mot professionen ................... 768 12.10.1 Det behövs en generell kunskapshöjning ............ 768 12.10.2 Flera lyfter behovet av adoptionsspecifik kunskap på grundutbildningarna .......................... 772 12.11 Behov av juridisk rådgivning ................................................ 772 12.11.1 Tvister vid arvsskiften ........................................... 772 12.11.2 Återtagande av namn ............................................. 773 12.11.3 Frågor om medborgarskap .................................... 773 12.12 Forskning .............................................................................. 773 12.12.1 Det finns behov av ny kunskap om behov och stöd till adopterade personer och deras familjer ................................................................... 773 12.13 Stödet bör samordnas av ett kompetens- eller resurscentrum ................................................................ 775
Innehåll SOU 2025:61
24
12.13.1 Det finns en samsyn i att det adoptionsspecifika stödet behöver samlas i ett särskilt kompetenscentrum ............................ 775 12.13.2 Tidigare förslag ...................................................... 781 12.13.3 Internationell utblick ............................................ 783
12.14 Ett kompetens- eller resurscentrums placering, organisering och finansiering ............................................... 785 12.14.1 Var ett centrum kan placeras ................................ 785 12.14.2 Organisering .......................................................... 787 12.14.3 Finansiering ........................................................... 791
25
1 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
1.1 Inledning
I detta kapitel redovisas Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter av särskild betydelse för verksamheten med internationella adoptioner.
1.2 Förenta nationerna (FN)
Det internationella ramverket för skyddet av de mänskliga rättigheterna tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Den följdes år 1966 av två internationella konventioner: konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De utgör det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänskliga rättighetern a.1Därefter har det inom FN utvecklats ett antal internationella konventioner till skydd för utsatta individer på områden inom vilka det visat sig finnas ett särskilt skyddsbehov. Sverige har anslutit sig till en majoritet av de centrala FN-konventionerna om mänskliga rättigheter och rapporterar regelbundet till relevanta FN-mekanismer om det nationella arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna.
1 The International Bill of Human Rights.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
26
1.2.1 Kontroll av efterlevnad av konventionerna
FN har utvecklat ett system för att kontrollera att respekten för mänskliga rättigheter upprätthålls. FN:s struktur för de mänskliga rättigheterna består av FN:s råd för mänskliga rättigheter, FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter och FN-kommittéer som granskar efterlevnaden av konventionerna.
FN:s människoråd (UNHRC) har till uppgift att främja universell respekt för de mänskliga rättigheterna, behandla situationer där de kränks och ge rekommendationer till FN:s medlemsländer. Rådet ska granska MR-situationen i alla världens länder vart fjärde år .2
FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har till uppgift att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Högkommissarien har ett kontor (OHCHR), som ger råd och praktisk hjälp till stater och arbetar på olika sätt för att främja och säkra respekten för de mänskliga rättigheterna.
För övervakning av konventionernas efterlevnad finns särskilda kommittéer med oberoende experter knutna till sig. Kommittéernas uppgift är bland annat att regelbundet granska alla stater som anslutit sig till konventionen. Till kommittéerna finns ofta en särskild rapportör knuten. Rapportören är en oberoende expert som tillsatts av FN:s råd för mänskliga rättigheter, med uppgift att undersöka och rapportera om läget i ett land eller om en specifik människorättsfråga.
1.2.2 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948
Efter andra världskriget fanns det en stark vilja att på internationell nivå skapa en gemensam överenskommelse om universella och odelbara rättigheter så att liknande övergrepp som de som ägde rum under kriget, inte skulle kunna ske i framtiden. FN:s generalförsamling antog den 10 december 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen definierar vilka de grundläggande mänskliga rättigheterna är och uttrycker den gemensamma viljan och strävan hos FN:s medlemsstater att arbeta för mänskliga rättigheter, rättvisa och jämställdhet i alla världens länder. Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna är inte juridiskt bindande för de stater som skrivit under den, men det innebär ett moraliskt åtagande för
2 Universal Periodic Review (UPR).
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
27
staterna och utgör grunden i det internationella arbetet med att övervaka de mänskliga rättigheterna i världens stater. Det har utifrån den allmänna förklaringen formulerats juridiskt bindande konventioner, vilka har antagits av FN:s generalförsamling.
Den allmänna förklaringen består av 30 artiklar som gemensamt uttrycker de grundläggande och universella fri- och rättigheterna. Artiklarna behandlar både sådant som alla har rätt till, som frihet och utbildning, och sådant som alla har rätt att vara fria från, som slaveri och tortyr. Enligt artikel 7 är alla lika inför lagen och är berättigade till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Enligt artikel 12 får ingen utsättas för godtyckligt ingripande i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens och inte heller för angrepp på sin heder eller sitt anseende. Var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. Artikel 25 stadgar bland annat att mödrar och barn är berättigade till särskild omvårdnad och hjälp och att alla barn ska åtnjuta samma sociala skydd, vare sig de är födda inom eller utom äktenskapet.
1.2.3 1959 års deklaration om barnets rättigheter
Barns rättigheter lyftes fram inom Nationernas förbund redan 1924 genom en deklaration med fem huvudprinciper för barns skydd och välfär d.3För att ytterligare förstärka barns rättigheter antog FN 1959 en deklaration som innehöll tio principer. Deklarationen innehöll viktiga principuttalanden, men var inte folkrättsligt bindande för statern a.4Samtliga FN:s medlemsstater ställde sig bakom deklarationen. Barnet var inte åldersmässigt definierat och det fanns inget övervaknings- eller sanktionssystem .5I Rädda Barnens översättning hade den följande ordalydelse
1. Barnet ska åtnjuta alla de rättigheter som fastställts i denna förklaring. Varje barn utan något som helst undantag ska tillförsäkras dessa rättigheter, utan särskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller
3 Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924, den 26 september 1924, League of Nations O.J. Spec. Supp. 21, at 43 (1924). 4 Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 14/1386 den 20 november 1959. 5 E. Englundh (2010), FN:s konvention om barnets rättigheter: historik, teori och praktik, s. 23 f.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
28
socialt ursprung, egendomsförhållande, börd eller ställning i övrigt, vad det gäller barnet självt eller dess familj.
2. Barnet ska åtnjuta särskilt skydd och ska genom lagstiftning eller med andra medel beredas möjligheter att fysiskt, psykiskt, moraliskt, andligen och socialt utvecklas på ett sunt och normalt sätt och under fria och värdiga betingelser.
3. Barnet ska alltifrån födelsen ha rätt till ett namn och en nationalitet.
4. Barnet ska åtnjuta social trygghet. Det ska ha rätt att växa upp och utvecklas under hälsosamma förhållanden. För den skull ska både barnet och dess moder beredas särskilt skydd och särskild omvårdnad, vari innefattas ändamålsenlig vård före och efter födelsen. Barnet ska ha rätt till tillfredsställande kost, bostad, vila och fritidssysselsättning samt sjukvård.
5. Det barn som är fysiskt, mentalt eller socialt missgynnat ska beredas den särskilda behandling, fostran och vård som dess speciella tillstånd påkallar.
6. För personlighetens allsidiga och harmoniska utveckling behöver barnet kärlek och förståelse. Det ska om möjligt växa upp under alla förhållanden i en anda av tillgivenhet och i en miljö präglad av moralisk och social trygghet. Ett barn ska under sina första år icke annat än i absoluta undantagsfall skiljas från sin moder. Samhället och dess organ ska åläggas plikten att sörja för särskild omvårdnad om barn utan familj och sådana som saknar tillfredsställande existensmöjligheter. Statsbidrag eller annan hjälp till underhåll av barnen i stora familjer bör eftersträvas.
7. Barnet ska ha rätt till undervisning, vilken åtminstone på elementärstadiet ska vara kostnadsfri och obligatorisk. Barnet ska åtnjuta en undervisning som främjar dess allmänbildning och sätter det i stånd att under likvärdiga yttre betingelser utveckla sina färdigheter, sitt personliga omdöme och sin känsla för moraliskt och socialt ansvar och att bli en nyttig samhällsmedlem. Barnets bästa ska vara rättesnöret för dem som har ansvar för dess fostran och undervisning: detta ansvar vilar i första hand på föräldrarna. Barnet ska åtnjuta fullgoda möjligheter till lek och rekreation, som in-
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
29
riktas på att tjäna uppfostrans allmänna syften. Samhället och dess organ ska sträva efter att förverkliga denna rättighet.
8. Barnet ska under alla förhållanden vara bland dem som först erhåller skydd och undsättning.
9. Barnet ska skyddas mot alla former av vanvård, grymhet och utnyttjande. Det må icke göras till föremål för handel i någon form. Barnet må icke tillåtas utöva förvärvsarbete före lämplig minimiålder. Det må under inga omständigheter förmås eller tillåtas utföra sådan verksamhet eller inneha sådan anställning, som kan vara till men för dess hälsa, fostran och utbildning eller äventyra dess fysiska, andliga och moraliska utveckling. 10. Barnet ska skyddas mot all sådan påverkan som är ägnad att skapa fördomar i fråga om ras, religion och dylikt. Det ska fostras i en anda av förståelse, tolerans, vänskap mellan folken, fred och världsomfattande broderskap och till full insikt om att dess arbetsförmåga och begåvning bör ställas i medmänniskornas tjänst.
1.2.4 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) antogs 1966. Sverige undertecknade konventionen 1967 och konventionen trädde i kraft den 23 mars 1976 efter att 35 länder hade anslutit sig till avtalet. Medlemsländerna förpliktar sig att respektera invånarnas grundläggande rättigheter som liv, frihet och säkerhet, rättssäkerhet, yttrandefrihet och ett demokratiskt styrelsesätt. Genomförandet av konventionen övervakas av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén). Kommittén utvärderar regelbundet situationen i medlemsländerna.
Enligt artikel 17 får ingen utsättas för godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder eller sitt anseende. Var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp.
Enligt artikel 24.1 ska varje barn, utan diskriminering av något slag, på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, nationell eller social härkomst, förmögenhet eller börd ha rätt till sådant skydd från sin familjs, samhällets och statens sida som dess ställning som
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
30
minderårig kräver. Varje barn ska registreras omedelbart efter födseln och ges ett namn samt rätt att förvärva ett medborgarskap. Vidare anges det i artikel 26 att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Det framgår också av artikeln att lagen ska förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering.
Enligt artikel 27 ska de som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.
1.2.5 Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor
Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, den så kallade Kvinnokonventionen (CEDAW) antogs av FN:s generalförsamling 1979. Det är en av FN:s nio kärnkonventioner och efter barnkonventionen den som flest länder har skrivit under. Kvinnokonventionen togs fram då de allmänna instrumenten inte ansågs vara tillräckligt kraftfulla för att ta vara på kvinnors rättigheter och förhindra könsdiskriminering. Kvinnokonventionen innehåller 30 artiklar, varav de första 16 består av definitioner och rättigheter. I dem fastslås bland annat att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och angripa beteendemönster som är stereotypa och som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra.
Enligt artikel 16 f ska, med jämställdheten som grund, staterna säkerställa lika rättigheter och skyldigheter när det gäller bland annat adoption. Barnets bästa ska dock alltid komma i första hand .6
6SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt s. 862.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
31
1.2.6 Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption (1986 års deklaration)
År 1986 antog FN:s generalförsamling en deklaration om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption (1986 års deklaration). En av de främsta avsikterna var att minska problemet med försäljning av barn och handel med barn. Deklarationen understryker att barnet i första hand måste få vård av sina egna föräldrar och uppmuntrar staterna att ge hög prioritet åt familjens och barnens välbefinnande. I deklarationen föreskrivs att internationell adoption bör övervägas som en alternativ lösning för barnet endast om barnet inte kan placeras i en foster -7eller adoptivfamilj eller inte kan omhändertas i ursprungslandet. Vidare betonas det att barnets bästa bör vara det viktigaste skälet, vilket innebär att barnets intressen har absolut prioritet och går före alla andra intressen, oavsett om de är ekonomiska, politiska, statliga eller adoptivföräldrarnas intressen. Det fastställs att placeringen av ett barn inte bör leda till otillbörlig ekonomisk vinning för de inblandade och uppmuntrar staterna att fastställa riktlinjer och anta lagar som förbjuder bortförande och alla andra handlingar för olaglig placering av barn.
Deklarationen var det första internationella rättsliga instrumentet som främjade subsidiaritetsprincipen och uppmanade staterna att vidta aktiva åtgärder för att ta itu med olagliga adoptionsmetoder. Den innehåller dock inga specifika åtgärder som är inriktade på att minska handeln med barn och är inte juridiskt bindand e.8
1.2.7 FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen)
Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Sverige ratificerade konventionen 1990. 196 länder har ratificerat konventionen vilket gör den till den konvention om mänsk-
7 Numer familjehem. 8 E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the
German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 134 f.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
32
liga rättigheter som ratificerats av flest stater .9Konventionen trädde i kraft i Sverige den 2 september 1990. Till grund för riksdagens beslut att ratificera barnkonventionen fanns regeringens proposition om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter. I propositionen redogjordes för konventionens artiklar och deras förhållande till den svenska lagstiftningen. Slutsatsen var att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning stod i god överensstämmelse med konventionsbestämmelserna. Regeringen ansåg därför att några lagändringar inte behövde göras för att Sverige skulle kunna ratificera konventionen .10Barnkonventionen inkorporerades som svensk lag den 1 januari 2020 då lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft .11
Till konventionen hör tre fakultativa protokoll som antagits efter det att konventionen antogs. Att protokollen är fakultativa innebär att de stater som har ratificerat barnkonventionen inte är skyldiga att ratificera protokollen. De fakultativa protokollen syftar till att på olika sätt tydliggöra och utveckla konventionen i olika delar och är endast folkrättsligt bindande för de stater som ratificerat dessa. På samma sätt som när det gäller andra konventioner om mänskliga rättigheter är det möjligt att i vissa fall använda de fakultativa protokollen för att ytterligare förstå barnkonventionen .12Barnkonventionens två första tilläggsprotokoll antogs av FN:s generalförsamling den 25 maj 2000. Det är dels det fakultativa protokollet om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter, dels det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Sverige har ratificerat båda tilläggsprotokollen och dessa trädde i kraft i Sverige den 20 mars 2003 respektive den 19 februari 2007. Det tredje tilläggsprotokollet om en individuell klagomålsmekanism antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 och trädde i kraft den 14 april 2014 men har varken undertecknats eller ratificerats av Sverige .13För närvarande bereds ett förslag inom Regeringskansliet om att Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet .14
9SOU 2020:63 s. 91. 10Prop. 1989/90:107om godkännande av FN konventionen om barnets rättigheter. 11Prop. 2017/18:186Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter. 12Ds 2019:23Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättig-
heter, s. 41.
13SOU 2020:63 s. 99 f. 14SOU 2023:40Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonven-
tionen.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
33
Konventionens struktur
Barnkonventionen består av en inledning (preambel) och 54 artiklar uppdelade i tre delar. I inledningen erinras bland annat om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det framhålls att barnet, för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet, bör växa upp i en familjemiljö i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse. Vidare erinras om bestämmelserna i 1986 års deklaration.
I del I, artiklarna 1–41, behandlas de rättigheter barn har enligt konventionen och består av så kallade sakartiklar. Dessa artiklar handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Rättigheterna är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra. De olika rättigheterna är medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt skydd mot övergrepp och utnyttjande. Till medborgerliga och politiska rättigheter hör till exempel rätten att bli registrerad vid födseln, rätten till ett namn och en nationalitet, åsikts- och yttrandefrihet samt förbud mot tortyr eller annan omänsklig behandling. Som exempel på ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter kan nämnas rätten till utbildning, sjukvård, social trygghet, lek och rekreation. Skydd mot övergrepp och utnyttjande innebär bland annat skydd mot fysiskt och psykiskt våld, vanvård, sexuella övergrepp och deltagande i krig.
Del II, artiklarna 42–45, tar upp bestämmelser om att sprida kunskap om konventionen till både barn och vuxna, bestämmelser om rapporteringsförfarandet och barnrättskommitténs sammansättning.
Bestämmelserna i del III, artiklarna 46–54, handlar bland annat om konventionens undertecknande, ratificering, om att konventionsstaterna kan föreslå ändringar till FN:s generalsekreterare och proceduren för det, om uppsägning och om att originaltexterna har lika giltighet.
De fyra grundprinciperna
Efter konventionens tillkomst har några bestämmelser etablerats som grundläggande principer för både tolkningen och tillämpningen av konventionen .15Principerna är allmänna vilket innebär att de ska
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
34
vara vägledande vid bedömningar inom alla områden som konventionen täcker. Principerna är att varje barn utan åtskillnad har mänskliga rättigheter (artikel 2) som ska garantera barnets liv och överlevnad (artikel 6), att alla beslutsfattare i första hand ska beakta vad som bedöms vara bäst för barnet vid alla beslut eller åtgärder som rör barn (artikel 3) och slutligen att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör det (artikel 12).
Skydd mot diskriminering
Genom artikel 2 ska en stat respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i barnkonventionen utan åtskillnad av något slag. Vidare ska en stat vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas från alla former av diskriminering på grund av någon i familjens ställning, handlingar, åsikter eller tro. Liknande formuleringar återfinns i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna.
Barnets bästa
Barnets bästa i artikel 3 är en övergripande princip och är barnkonventionens grundpelare. Enligt barnrättskommittén består principen om barnets bästa av tre delar: en materiell rättighet, en rättslig tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser .16Att principen är ett tillvägagångssätt betyder att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av positiva och negativa konsekvenser för barnet eller barnen. Det ska också motiveras hur hänsyn har tagits till barnets bästa i beslutet, det vill säga vad som har ansetts vara till barnets bästa, vilka kriterier det grundas på och hur barnets intresse vägts mot andra intressen. Detta gäller både övergripande policyfrågor och enskilda fall.
Artikeln innehåller inte någon ledning av vad som menas med barnets bästa. Barnets bästa är på så sätt ett brett och öppet begrepp. Formuleringen kan sägas ge utrymme för flexibilitet. Samtidigt har
16 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar
nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa.
CRC/C/GC/14, p. 6.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
35
kommittén uttalat att flexibiliteten kan utnyttjas för manipulation. Barnrättskommittén har påpekat att barnets bästa kan tillämpas på ett anpassningsbart sätt utifrån ett enskilt barns situation, förutsättningar och behov. Konventionens övriga bestämmelser kan dock sägas sätta en miniminivå för vad som är bra för ett barn i olika situationer. Som alla andra bestämmelser i konventionen ska nämligen artikel 3.1 ses i ljuset av konventionens övriga bestämmelser. Barnrättskommittén har understrukit att innebörden av barnets bästa måste avgöras från fall till fall utifrån det enskilda barnets eller de berörda barnens specifika situation och omständigheter. Kommittén har dock understrukit att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av barnets bästa. En bedömning av ett barns bästa kan alltså inte innebära en lösning som strider mot någon av de andra bestämmelserna i konventionen .17
Bedömningen av barnets bästa ska genomföras unikt i varje enskilt fall, med utgångspunkt i de specifika omständigheterna för det enskilda barnet, gruppen barn eller barn i allmänhet. Dessa omständigheter handlar om individuella egenskaper hos barnet eller barnen, som ålder, kön, mognad och erfarenhet. De kan också ha att göra med att tillhöra en minoritetsgrupp, eller med att ha en fysisk, sensorisk eller intellektuell funktionsnedsättning. Omständigheterna kan även ha att göra med det sociala och kulturella sammanhang som barnet eller barnen befinner sig i, till exempel om föräldrarna är närvarande eller ej, huruvida barnet bor med dem, kvaliteten på relationerna mellan barnet dess familj eller omvårdare, livsmiljön ur ett säkerhetsperspektiv, huruvida familj, släkt och omvårdare har tillgång till goda alternativa resurser, och så vidar e.18
Barnets bästa ska alltid beaktas och väga tungt, men behöver inte alltid vara utslagsgivand e.19Om andra intressen tillåts väga tyngre krävs det att den beslutande myndigheten kan visa att de relevanta intressena i det enskilda fallet har vägts samman. När det gäller adoptioner går konventionen ännu längre och föreskriver att staterna ska säkerställa att största vikt ges till vad som är barnets bästa, se vidare artikel 21 nedan.
17SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt, s. 189 f. 18 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14
(2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, p. 48.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
36
Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling
Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som också uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen.
Barnets rätt till liv och utveckling innebär att barnet har en rätt att bli omvårdat och skyddat, att barnet har rätt till kärlek och trygghet samt att barnet har rätt till ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarn a.20I barnkonventionens preambel stadgas att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnens utveckling. För att barnet ska kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet bör barnet växa upp i en familjemiljö präglad av lycka, kärlek och förståelse. Artikel 18 rör fördelningen av ansvaret mellan barnets föräldrar och staten och måste läsas tillsammans med artikel 5 om föräldrars och familjers rättigheter och skyldigheter, artikel 3.2 om statens skyldighet att tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad samt artikel 27 om föräldrarnas ansvar för barnets materiella välbefinnande. Staten måste i sin tur erbjuda föräldrarna lämpligt stöd och bistånd och när föräldrarna inte kan uppfylla sina skyldigheter ska staten gå in och försäkra att barnets rättigheter och behov blir tillgodosedda.
Barnets rätt att uttrycka sina åsikter
Enligt artikel 12 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet särskilt beredas möjlighet att höras i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden. Det kan göras direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella förfaranderegler.
20SOU 2000:77Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga s. 57.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
37
När ett barn ska adopteras är det enligt barnrättskommittén mycket viktigt att barnet hörs. Kommittén uppmanar alla konventionsstater att alltid, om det är möjligt, informera barnet om effekterna av adoption eller annan placering och att genom lagstiftning säkerställa att barnet får uttrycka sina åsikter .21Barnrättskommittén har samtidigt uttalat att ett barn har rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet. Konventionsstaterna måste säkerställa att barnet får all den information och rådgivning som behövs för att fatta det beslut som är till förmån för barnets bäst a.22
Barnets rätt till namn, identitet och kännedom om sitt ursprung
Enligt artikel 7 ska barnet registreras omedelbart efter födelsen och från födelsen ha rätt till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. Rättigheterna ska förstås som en del av ett barns rätt till överlevnad och utveckling. Barnrättskommittén rekommenderar till exempel att en stat, som ett första steg mot att säkerställa rättigheterna till överlevnad och utveckling, vidtar alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att alla barn registreras när de föds. Detta kan enligt kommittén uppnås genom ett universellt, välskött registreringssystem som är kostnadsfritt och tillgängligt för alla. För att ge bra resultat måste systemet vara flexibelt och lyhört för familjernas förhållanden, till exempel genom att mobila registreringsenheter tillhandahålls där det behövs .23
Det finns stater som har lämnat in förklaringar och gjort reservationer när det gäller artikel 7 bland annat för att trygga anonymiteten för de genetiska föräldrarna vid adoptioner eller för donatorerna vid konstgjord befruktning. Barnrättskommittén har understrukit vikten av att en stat erkänner olika former för familjebildning och att begreppet förälder därför bör tolkas brett. Enligt kommittén omfattar begreppet bland annat biologiska/genetiska föräldrar, adoptivföräldrar, fosterföräldrar och medlemmar av den utökade familjen
21 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009) Barnets rätt att bli hörd (CRC/C/GC/12) p. 55 och 56. 22 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009) Barnets rätt att bli hörd (CRC/C/GC/12) p. 16. 23 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 7 (2005) Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom (CRC/C/GC/7) p. 25.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
38
enligt lokal sedvänja. Att föräldrar omfattar både de genetiska föräldrarna, eftersom det kan vara viktigt av bland annat medicinska skäl, och föräldrarna vid födelsen skulle mot den bakgrunden vara ett rimligt antagand e.24
Rätten till vetskap om föräldrarna är inte absolut. Av artikelns ordalydelse framgår att ett barn så långt det är möjligt ska ha denna rätt. Formuleringen ifrågasattes av flera länders delegater, eftersom den ansågs kunna ge upphov till en godtycklig tolkning av artikeln. Ett sätt att säkerställa denna rättighet så långt det är möjligt är att ett barn registreras vid födelsen och att en stat säkerställer att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. För att det ska vara möjligt måste det finnas upplysningar att bevara. Det finns situationer då det är omöjligt att säkerställa att ett barn får vetskap om sina föräldrar till exempel i de fall det är okänt vem barnets föräldrar är. Det kan också vara så att modern inte vet vem fadern är eller inte kan förmås att tala om vem fadern är .25
Barnets rätt att bli vårdat av sina föräldrar
Enligt artikel 7 har barnet rätt att så långt det är möjligt bli vårdat av sina föräldrar. Denna artikel är nära sammankopplad med artikel 9 enligt vilken konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan vara nödvändigt i ett särskilt fall, till exempel vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas om var barnet ska bo. Konventionsstaterna ska respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
39
Enligt artikel 16 får inget barn utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. Artikel 16 är tillämplig på alla barn utan diskriminering. Barnets rätt till privatliv ska skyddas i alla situationer, inklusive i familjen och vid ett omhändertagande.
Barnets rätt att behålla sin identitet
Enligt artikel 8 har barnet rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande. Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet ska konventionsstaterna ge lämpligt stöd och skydd i syfte att återupprätta barnets identitet. Artikeln har sitt ursprung i de erfarenheter som oppositionen i Argentina genomlevde under militärdiktaturen. Barn till oppositionen togs ifrån sina föräldrar och adopterades bort till regimvänliga familjer. Artikel 8 har till syfte att motverka den typen av barnarov .26
Barnrättskommittén har inte utarbetat någon allmän kommentar i relation till artikel 8 och begreppet ”identitet”. Kommittén har dock i en allmän kommentar om barnets bästa uttalat att i ett barns identitet ingår egenskaper som kön, sexuell läggning, nationellt ursprung, religion och trosföreställningar, kulturell identitet och personlighet .27Av artikel framgår att en stat ska respektera ett barns rätt att behålla sin identitet utan olagligt ingripande (unlawful interference). I ljuset av artikel 3 om barnets bästa skulle det kunna finnas tillfällen då det är befogat att lagligen beröva ett barn delar av sin identitet, till exempel i samband med adoption eller i det fall då ett barn behöver skydd .28
Skyldigheten att återupprätta barnets identitet gäller oavsett om ett barn berövats en del av eller hela sin identitet. Det innebär att om ett barn av någon anledning berövas endast sitt namn ska en stat ge lämpligt stöd och skydd i syfte att återupprätta barnets namn.
26 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (2007), Legislative
History of the Convention on the rights of the child Volume I, s. 133 f.
27 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14
(2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa (CRC/C/ GC/14), p. 55.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
40
Motsvarande gäller om ett barn berövas sitt medborgarskap, sina släktförhållanden eller någon annan del av sin identitet. Vad som avses med lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta ett barns identitet framgår inte av artikeln eller av förarbetena till konventionen. Formuleringen lämnar ett utrymme för respektive stat att avgöra vilket stöd och skydd som ska ges, med den enda begränsningen att stödet och skyddet måste vara lämpligt för syftet och så pass effektivt att återupprättandet sker snabbt. Vad som avses med ”snabbt” definieras emellertid inte heller av konventionen. Barnrättskommittén har uttalat att om ett barns identitetshandlingar har skaffats åt barnet på olagligt vis, och barnet begär återställande av sina identitetshandlingar, bör en stat vidta åtgärder bland annat genom att utfärda korrigerade dokument . 29
Barnets rätt till skydd och stöd samt alternativ omvårdnad
Enligt artikel 19 har samhället en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda barn mot fysiska och psykiska övergrepp från vårdnadshavarens sida. Detta ska ske genom att staten vidtar alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård.
Enligt artikel 20 barnkonventionen har ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, rätt till särskilt skydd och stöd från statens sida. Konventionsstaterna ska i enlighet med sin nationella lagstiftning säkerställa alternativ omvårdnad för ett sådant barn. Sådan omvårdnad kan bland annat innefatta placering i familjehem, kafalah i islamisk rät t30, adoption eller om nödvändigt, placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Då lösningar övervägs ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Ett barn som tillhör ett urfolk eller en nationell
29SOU 2020:63 s. 389. 30 En permanent form av familjehemsplacering.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
41
minoritet har också rätt till sitt eget kulturliv (se artikel 30). Vidare har ett barn rätt att upprätthålla kontakt med sina föräldrar såvida det inte strider mot barnets bästa (jämför artikel 9). Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel bör syskon inte skiljas åt. Även ålder bör beaktas. Kommittén understryker att en placering alltid bör bedömas från fall till fall och att det behövs skräddarsydda lösningar baserade på barnets behov och faktiska situation .31
Barnets rättigheter vid adoption
Barn som adopteras har utöver vad som stadgas i artikel 20 ett ytterligare skydd i artikel 21 som anger att konventionsstater som erkänner eller tillåter adoption ska säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa. Vidare framgår det av förarbetena till artikel 21 i konventionen att det var viktigt att formuleringen tydligt hänvisade till barnets och inte föräldrarnas bästa. Inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption .32En individuell bedömning av barnets bästa ska enligt barnrättskommittén genomföras i varje enskilt fall, med utgångspunkt i de specifika omständigheterna för det enskilda barnet. Enligt barnrättskommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoptio n.33Formuleringen skiljer sig från den i artikel 3 (grundprincipen om barnets bästa). I artikel 3 anges att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Artikel 3 innebär att också andra intressen än barnets kan beaktas.
Konventionsstaterna ska säkerställa att adoption av ett barn godkänns endast av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden och på grundval av all relevant och tillförlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning i förhållande till föräldrar, släktingar och vårdnadshavare och att, om så krävs, de personer som berörs har lämnat ett informerat samtycke till adoptionen på grundval av sådan
31 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför
ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
32SOU 2020:63 s. 868. 33 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa (CRC/C/ GC/14) p. 38 och 48.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
42
rådgivning som kan behövas. Vad som är att anse som behörig myndighet framgår inte uttryckligen av konventionen. För att en myndighet ska kunna vara behörig är det dock rimligt att utgå ifrån att det bör vara reglerat vilka myndigheter eller organisationer som har till uppgift att pröva beslut om adoption .34
Av artikel 21 (a) framgår också att de personer som berörs ska ha gett sitt informerade samtycke till adoptionen, om det krävs och på grundval av sådan rådgivning som kan behövas. Vilka personer som berörs framgår inte men det torde vara självklart att föräldrar, vårdnadshavare och barnet berörs. Det innebär att även barnets samtycke kan krävas. I artikeln anges inga åldersgränser för när ett barn kan ge sitt samtycke. Barnrättskommittén har dock i dialogen med olika stater understrukit vikten av att kräva att barn över 12 år ger sitt samtycke för att en adoption ska kunna sk e.35
Vad det innebär att ett samtycke ska vara informerat förklaras inte närmre i artikeln och inte heller genom förarbetena till konventionen. Av doktrin framgår att det är tydligt att begreppet togs in för att säkerställa att samtycket skett frivilligt och att den som gett sitt samtycke förstår konsekvenserna av adoptionen .36Av artikeln framgår inte heller vilken rådgivning som kan behövas. Det framgår dock att det informerade samtycket ska kunna ges på grundval av en sådan rådgivning om så krävs. Det borde innebära att rådgivningen ska innehålla information som leder till att den som lämnar ett samtycke har förstått konsekvenserna av en adoption. Av artikel 16 i 1986 års deklaratio n37framgår att tillräcklig tid och adekvat rådgivning bör ges till barnets egna föräldrar, de potentiella adoptivföräldrarna och i förekommande fall barnet för att kunna fatta beslut om barnets framtid så tidigt som möjligt .38
Till skillnad mot de andra artiklarna i konventionen gäller artikel 21 endast de stater som erkänner och tillåter adoption. Det ursprungliga förslaget syftade till att införa en skyldighet att underlätta adoption där så var lämpligt men flera islamiska stater motsatte sig den formuleringen eftersom det enligt islamsk rätt inte är möjligt med
34SOU 2020:63 s. 869. 35SOU 2020:63 s. 870 f. 36 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 794 f. 37 FN:s deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption. 38SOU 2020:63 s. 871.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
43
adoption .39Inom islamisk rätt har i stället kafalah utvecklats som är en permanent form av familjehemsplacerin g.40
Internationell adoption kan övervägas som alternativ form av omvårdnad om barnet inte kan tas om hand på annat lämpligt sätt i sitt hemland. Artikel 21 bör även läsas i relation till artikel 20.3 där det framgår att ett barn som berövats sin familjemiljö endast om det är nödvändigt ska placeras på en institution för omvårdnad av barn. Vad som är till ett enskilt barns bästa, någon form av placering i barnets hemland, inklusive placering på institution, eller internationell adoption måste bedömas utifrån en mängd olika faktorer, till exempel ålder, språk, kultur och familjeförhållanden .41Att det finns en rangordning framgår även av artikel 17 i 1986 års deklaration som innehåller en liknande formulering. Möjligheten att omhänderta barnet i det egna hemlandet ska prövas först .42
En viktig princip är att förebygga att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i den. Konventionsstaterna ska vid behov ansluta sig till de bilaterala och multilaterala avtal som behövs för att säkerställa att adoptionen sker genom behöriga myndigheter och organ. Här bör också nämnas att staterna enligt artikel 35 ska vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn oavsett syfte och form, se vidare nedan. Detsamma nämns i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Motsvarande formulering finns även i artikel 20 i 1986 års deklaration som enligt förarbetena till barnkonventionen var en av utgångspunkterna för artikel 21.43
Rättigheter för barn med funktionsnedsättning
I artikel 23 erkänns att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv. Det ska ske under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och som möjliggör barnets aktiva deltagande
39 J. Tobin (2019), s. 766. 40SOU 2020:63 s. 828. 41 J. Tobin (2019), s. 796. 42SOU 2020:63 s. 871 f. 43SOU 2020:63 s. 873.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
44
i samhället. Genom artikeln erkänns också rätten till särskild omvårdnad för ett barn med en funktionsnedsättning. Vidare ska en stat, inom sina tillgängliga resurser, säkerställa att barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får stöd. Ett stöd som syftar till att säkerställa att barnet får effektiv tillgång till olika tjänster på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling .44I relation till artikel 6 innebär artikel 23 att en stat ska ge ett barn med funktionsnedsättning och barnets föräldrar eller andra med ansvar för omvårdnaden av barnet stöd som främjar barnets överlevnad och utvecklin g.45Barnrättskommittén har uttalat att barn med funktionsnedsättning får bäst omsorg och omvårdnad i sin egen hemmiljö, förutsatt att familjen får tillräcklig hjälp på alla områden .46
Rättigheter för barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk
I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ett sådant urfolk inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk (artikel 30).
Rätten att ha sitt eget kulturliv bör också ses i ljuset av artikel 7 om rätt till ett namn och artikel 8 om rätt att behålla sin identitet. Barnrättskommittén understryker att en stat ska säkerställa att barn som tillhör ett urfolk kan få traditionella namn som deras föräldrar väljer i överensstämmelse med sina kulturella traditioner, och rätten att behålla sin identitet .47
Skydd mot handel med barn
Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn oavsett syfte och form. Konventionsstaterna ska skydda barnet mot alla andra former av ut-
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
45
nyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36. Artikeln omfattar bortföranden både inom ett land och mellan länder. Ett bortförande behöver inte inbegripa någon ersättning eller ha ett kommersiellt motiv .48
Det framgår inte av artikeln vad som avses med försäljning av eller handel med barn. I artikel 2 protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi definieras försäljning av barn som ”varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning”. Av protokollet framgår att ett otillbörligt framkallande av samtycke till adoption av ett barn i strid med tillämpliga internationella rättsliga instrument om adoption omfattas. Det ska gälla oavsett om brottet begås inom ett land eller är gränsöverskridande och oavsett om det begås i organiserad form eller av en enskild person ,49 se vidare nedan.
Rätt till rehabilitering och social återanpassning
Enligt artikel 39 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller övergrepp; tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning; eller väpnade konflikter. Sådan rehabilitering och sådan återanpassning ska äga rum i en miljö som främjar barnets hälsa, självrespekt och värdighet.
Artikelns tillämpningsområde är inte begränsat i fråga om vem som utsatt barnet, utan omfattar såväl offentliga och privata aktörer som enskilda. Det kan vara en tjänsteman, familjemedlem, främling eller ett annat barn. Det finns inte heller någon geografisk begränsning. Övergreppet behöver inte ha begåtts i Sverige, utan artikeln är tillämplig även för ett barn som befinner sig i Sverige men blivit utsatt i utlandet .50
Begreppet rehabilitering omfattar åtgärder för att främja ett barns fysiska och psykiska återhämtning eller tillfrisknande. Genom arti-
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
46
kel 24 har ett barn därtill rätt att få tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering, oavsett orsaken till behovet .51
Det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution
Protokollet inleds med en ingress som förklarar bakgrunden till och syftet med protokollet. Av ingresstexterna framgår bland annat att de stater som är parter i protokollet varit allvarligt oroade av den omfattande och ökande internationella handeln med barn i syfte att sälja barn, bedriva barnprostitution och barnpornografi samt att de har beaktat att det, för att bättre uppnå syftena med barnkonventionen och genomförandet av bestämmelserna i denna, särskilt artiklarna 1, 11 och 21 samt 32-36, är lämpligt att utöka de åtgärder som konventionsstaterna bör vidta för att garantera att barn skyddas från försäljning, barnprostitution och barnpornografi. Vidare framgår att protokollet syftar till en helhetssyn och följaktligen ett heltäckande insats mot problemen med försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.
Av artikel 1 följer att staterna ska förbjuda försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi enligt bestämmelserna i protokollet. I artikel 2 definieras vissa uttryck i protokollet. Där framgår att i protokollet avses med
a) försäljning av barn: varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning,
b) barnprostitution: användning av ett barn i sexuella handlingar mot betalning eller någon annan form av ersättning,
c) barnpornografi: framställning, av vilket som helst slag, av ett barn som deltar i verkliga eller simulerade oförblommerade sexuella handlingar eller varje framställning av ett barns könsorgan för huvudsakligen sexuella syften.
Enligt artikel 9.3 ska staterna vidta alla möjliga åtgärder som syftar till att se till att allt lämpligt bistånd ges till offren för de brott som avses i protokollet, inbegripet fullständig återanpassning i samhället och fullständig fysisk och psykisk återhämtning. Staterna ska också, enligt artikel 9.4, säkerställa att alla barn som är offer för de brott
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
47
som anges i protokollet får tillgång till lämpliga förfaranden för att, utan diskriminering, söka ersättning för skador från dem som är juridiskt ansvariga.
Enligt barnrättskommittén omfattar förbudet mot försäljning av barn inte bara för sexuell exploatering, utan även överföring av organ, tvångsarbete och situationer där adoption utgör försäljning av barn .52
1.2.8 FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och Palermoprotokollet
I december 2000 öppnades för undertecknande FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (UNTOC) och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (Palermoprotokollet). En proposition med förslag att Sverige skulle godkänna FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet lämnades till riksdagen i juni 20 03.53Riksdagen antog regeringens förslag och konventionen trädde i kraft den 29 september 2003. Palermoprotokollet började gälla i Sverige den 25 december 2003.
Syftet med Palermoprotokollet är enligt artikel 2 att förebygga och bekämpa handel med människor, särskilt vad avser kvinnor och barn, att skydda och bistå offren för sådan handel med full respekt för deras mänskliga rättigheter och att främja samarbetet mellan staterna för att uppnå dessa syften. Genom utformningen av Palermoprotokollet har man för första gången på global nivå kommit överens om en rättsligt bindande definition av människohandel. I artikel 3 a definieras sådan handel genom en uppräkning av olika åtgärder (rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande) som begås med vissa medel (hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person) för ett utnyttjandesyfte (åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri
52 The Committee on the Rights of the Child. Guidelines regarding the implementation of the
Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography. CRC/C/156, Distr.: General 10 September 2019, III. A. 14.
53 Prop. 2002/03:146 Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande
organiserad brottslighet.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
48
eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ). Vad gäller människohandel med barn anges särskilt i artikel 3 c att rekrytering, transport, överföring, hysande och mottagande av barn för utnyttjandeändamål betraktas som handel med människor även om inget av de medel som anges i artikel 3 a har använts. Med barn avses, enligt artikel 3 d, en person som är under 18 år.
Enligt artikel 10.1 ska staternas rättsvårdande myndigheter, immigrationsmyndigheter och andra berörda myndigheter på lämpligt sätt samarbeta med varandra genom informationsutbyte i enlighet med vars och ens nationella lag. Informationen ska kunna tjäna som underlag för beslut om personer som passerar eller försöker passera en nationsgräns med resehandlingar tillhörande andra personer, eller utan resehandlingar, är förövare av eller offer för handel med människor och vilka slags resehandlingar som personer har använt eller försökt använda för att passera en nationsgräns i syfte att bedriva handel med människor.
1.2.9 Agenda 2030
FN:s generalförsamling antog den 25 september 2015 resolutionen Agenda 2030 för hållbar utveckling. Agendan innebär att alla medlemsländer i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld till år 2030. Agendan innehåller 17 mål och 169 delmål som i Sverige kallas de globala målen. Dessa ersätter de tidigare milleniemålen, men är mer omfattande. Målen i Agenda 2030 är universella och ska tillämpas i alla länder som gemensamt bär ett ansvar för dess genomförande. De är också integrerade och odelbara. Agenda 2030 tydliggör att hållbar utveckling är avgörande för en gemensam framtid och att alla tre dimensionerna av hållbar utveckling, den ekonomiska, den miljömässiga och den sociala, måste samverka. Agendan underlättar och stödjer ett sektorsövergripande arbete på alla nivåer i samhället vilket är en förutsättning för en hållbar utveckling.
Barnets rättigheter i adoptionsprocessen har direkt koppling till flera mål och delmål i agendan, till exempel mål 1 om att utrota fattigdom, mål 10 om minskad ojämlikhet och delmål 16.2 om att skydda barn mot övergrepp, utnyttjande, människohandel och våld.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
49
Att säkerställa efterlevnaden av barnets rättigheter är ett led i processen för att uppfylla de globala målen och i förlängningen att genomföra Agenda 2030.
1.3 Europarådet
Europarådet bildades efter andra världskriget för att säkerställa respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Inom Europarådets ram utarbetades Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Inom ramen för organisationen har även två konventioner om adoption av barn utarbetats: 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn och 2008 års Europarådskonvention om adoption av barn.
1.3.1 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Europakonventionen öppnades för undertecknande den 4 november 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953. Sverige undertecknade konventionen den 28 november 1950 och ratificerade den ett drygt år senare, den 4 februari 1952. Den 1 januari 1995 inkorporerades Europakonventionen genom en särskild lag: lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna .54Europakonventionen kan därmed tillämpas direkt vid svenska domstolar och myndigheter. Det har också införts en regel i regeringsformen som innebär att lagar eller föreskrifter inte får meddelas i strid med Europakonventionens bestämmelser (2 kap. 19 § regeringsformen). Konventionen kan därmed i praktiken jämställas med grundlag, vilket innebär att den skiljer sig från andra konventioner som Sverige har ratificerat, till exempel barnkonventionen. Konventionen har alltså en särskild ställning och betydelse i svensk rätt.
Något som också skiljer Europakonventionen från andra internationella konventioner (till exempel barnkonventionen) är att enskilda har getts klagorätt till en gemensam domstol, Europadom-
54Prop. 1993/94:117Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
50
stolen, som har behörighet att meddela för svarandestaten folkrättsligt bindande domar. Den som anser sig ha blivit utsatt för en kränkning av rättigheterna enligt konventionen har således möjlighet att vända sig till Europadomstolen och få sin sak prövad efter det att nationella rättsmedel är uttömda.
Rätten till familjeliv
Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. I vissa undantagsfall kan det emellertid vara tillåtet, eller till och med behövligt, att inskränka denna rättighet. Dessa undantag faller under punkten 2 i artikeln och innefattar sådana situationer som dels har stöd i nationell lag, dels är nödvändiga med hänsyn till vissa uttalade aspekter i ett demokratiskt samhälle.
Av flera domar i Europadomstolen framgår att relationen mellan barnet och ursprungsfamiljen är central för det familjeliv som artikel 8 avser att skydda. Andra släktband än föräldraskap kan utgöra barns familjeliv. Syskon ingår vanligen i barns familjeli v55och även mor- och farföräldrar kan i vissa fall in gå.56
Artikel 8 har bedömts ge särskilda rättigheter för adopterade personer .57För denna fråga har Europarådet även två särskilda konventioner: 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn och 2008 års Europarådskonvention om adoption av barn, se vidare nedan. Länder har blivit fällda i Europadomstolen för att de brutit mot artikel 8 i Europakonventionen när de inte i tillräcklig utsträckning beaktat den adopterades rätt till sitt ursprun g.58Domstolen har slagit fast att rätten till information om sitt ursprung, är en del av rätten till privatliv enligt artikel 8 Europakonventionen. I de fall då två rättighetshavares rätt ställs mot varandra måste en avvägning göras mellan dessa. Det kan exempelvis handla om moderns rätt till anonymitet kontra barnets rätt till information om sitt ursprung. Ett land får inte kategoriskt tillgodose en av rättighetshavarnas rättigheter på bekostnad av den andres utan en avvägning måste göras.
55 Olsson mot Sverige (nr 1) no. 57324/08 den 13 maj 2014 och Moustaquim mot Belgien no. 12313/86 den 18 februari 1991. 56 Vermeire mot Belgien no. 12849/87 den 29 november 1991, Marckx mot Belgien no. 6833/74 den 13 juni 1979, Bronda mot Italien 40/1997/824/1030 den 9 juni 1998 och Scozzari och Giunta mot Italien no. 39221/98 och 41963/98 den 13 juli 2000. 57 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) och Europarådet (2015),
Handbok om europeisk rätt rörande barnets rättigheter s. 109 ff.
58 Godelli mot Italien no. 333783/09 den 25 september 2012.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
51
Förbud mot diskriminering
I artikel 14 anges att åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
1.3.2 1967 och 2008 års Europarådskonventioner om adoption
Europarådets medlemsstater kom 1967 överens om en konvention om adoption av barn. Sverige ratificerade konventionen samma år .59Konventionen tillkom i syfte att göra reglerna om adoption mer enhetliga vid en tidpunkt då det fanns stora olikheter i synen på och förfarandet vid adoption. Konventionen reglerar myndigheternas handläggning av adoptionsärenden men innehåller även materiella adoptionsregler. För att en adoption ska vara giltig ska den ha beviljats av judiciell eller administrativ myndighet. Konventionen behandlar även vilka samtycken som krävs för att adoption ska få äga rum (artikel 5). Beträffande barn i äktenskap ska föräldrarnas och beträffande barn utom äktenskap moderns samtycke inhämtas. Saknar barnet föräldrar som kan lämna samtycke, fordras samtycke av den person eller det organ som utövar föräldramyndigheten i deras ställe. I vissa speciella fall kan man underlåta att inhämta samtycke eller bortse från att samtycke har vägrats. Moderns samtycke till adoption får inte lämnas förrän viss tid, minst sex veckor, har förflutit efter barnets födelse. Om sådan tid inte har föreskrivits i lag, gäller att så lång tid ska ha förflutit från barnets födelse att modern enligt adoptionsmyndighetens uppfattning har kunnat återhämta sig tillräckligt efter nedkomsten. Åtgärder ska vidtas för att hindra varje otillbörlig vinning på grund av att barn lämnats till adoption (artikel 15). Till följd av att Sverige 2003 införde regler som möjliggör för två registrerade partner att gemensamt adoptera ett barn, och för en registrerad partner att adoptera den andra registrerade partnerns barn, frånträdde Sverige konventionen samma år.
Mot bakgrund av att många av bestämmelserna i 1967 års Europarådskonvention om adoption ansågs vara föråldrade och stå i strid
59 Prop. 1968:114 med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken , m.m.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
52
med den praxis som utarbetats av Europadomstolen, påbörjades 2003 arbetet med att ta fram en ny konvention om adoption av barn. 2008 års Europarådskonvention om adoption antogs av Europarådet den 27 november 2008. Syftet med denna konvention är i princip detsamma som i 1967 års konvention, nämligen att harmonisera medlemsstaternas materiella rätt genom att föreskriva minimiregler. Förändringar i konventionen jämfört med 1967 års Europarådskonvention om adoption är bland annat att faderns samtycke till adoptionen krävs även när barnet är fött utom äktenskapet och att barnets samtycke krävs om barnet har uppnått tillräcklig mognad för att förstå vad saken gäller. Staterna får också tillämpa konventionens bestämmelser i förhållande till registrerade partner och heterosexuella och homosexuella sambor.
De två konventionerna har inte haft någon större inverkan då de endast reglerade internationella adoptioner i europeiska länder (och inte på global nivå). De ratificerades huvudsakligen av traditionella mottagarstater .60
1.4 Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH)
Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) är en mellanstatlig organisation som arbetar för att gradvis göra reglerna inom den internationella privaträtten i de deltagande länderna enhetli ga.61HCCH styrs och finansieras av dess medlemmar .62
HCCH:s uppdrag är att tillhandahålla internationellt överenskomna lösningar genom förhandlingar, antagande och tillämpning av internationella fördrag, Haag-konventionerna, samt instrument som kan vägleda stater i utvecklingen av sina egna lagstiftningslösningar. Sedan starten har över 50 konventioner och instrument antagits genom HCCH.
Till HCCH finns ett sekretariat, Permanenta byrån, med säte i Haag. Permanenta byrån består av en generalsekreterare och fyra sekreterare samt ett trettiotal tjänstepersoner som förbereder och organiserar möten samt utför de utredningar som krävs för de ämnen
60 E. Loibl (2019), s. 133 f. 61 Artikel 1 Stadga för Haagkonferensen för internationell privaträtt. 62 För närvarande 91 medlemsstater.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
53
som konferensen tar upp .63Till skillnad mot FN har HCCH inget system för kontroll av efterlevnad av konventionerna. Permanenta byrån bedriver dock ett omfattande arbete för att stödja ett effektivt genomförande av HCCH:s konventioner och instrument, bland annat genom att publicera förklarande rapporter, guider till god praxis och annat material. Den erbjuder även utbildningar och teknisk assistans.
1.4.1 1965 års Haagkonvention
Under 1950- och 60-talet tillsattes europeiska arbetsgrupper för att diskutera adoptionslagstiftning. År 1957 samlade UN Technical Assistance Administration och The International Social Service (ISS) en konferens med experter på internationella adoptioner för att ta fram en uppsättning grundläggande principer. På 1960-talet hölls European Seminar on Inter Country Adoption i Leysin, Schweiz, som använde dessa principer för att utarbeta och sprida en stadga som kom att bli den grundläggande ramen/normen för de internationella adoptionerna. Bland de ämnen som togs upp vid Leynar-seminariet, diskuterades utarbetandet av det första multilaterala privata internationella avtalet om adoption mellan länder för att ta itu med brådskande frågor om domstolsförfaranden för adoption. Detta kulminerade i 1965 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag och erkännande av domar om adoption .64Fördraget reglerade behörighetsregler, lagval och ömsesidigt erkännande av adoptionsbeslut. Dessutom fastställdes att en adoption endast ska beviljas om den föregås av en grundlig utredning om barnets bästa. Konventionen behandlade i första hand internationella rättsliga aspekter på internationell adoption, men gav inga praktiska riktlinjer för de förfaranden som ska tillämpas i samband med detta. Detta var förmodligen anledningen till att den endast ratificerades av tre stater (Österrike, Storbritannien och Schweiz ).65
Konventionen innebar att antingen det land där adoptivföräldrarna var medborgare eller det land där de bodde hade jurisdiktion att besluta om adoption. Detta för att säkra barnets legala status i
63 Artikel 5 och 6 Stadga för Haagkonferensen för internationell privaträtt. 64The Hague Convention on Jurisdiction, Applicable Law and Recognition of Decrees Relating to
Adoption, 15 November 1965.
65 E. Loibl (2019), s. 133 f. och M. Jänterä-Jareborg (1994), Convention on Protection of Children
and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption. Nordic Journal of Law 63:185–203, s. 186.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
54
det land där barnet förväntades växa upp. Domstolen i det landet skulle tillämpa sin nationella lagstiftning på adoptionen. Barnets nationella lagstiftning skulle också ha betydelse vad gällde barnets adopterbarhet .66
År 1965 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att göra en översyn av regleringen av internationella adoptioner. Bestämmelserna i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap ansågs delvis föråldrade och saknade reglering av svensk myndighets behörighet i internationella adoptionsärenden samt bestämmelser om rättsverkningarna av internationella adoptioner .67År 1969 kom utredningen med sitt slutbetänkand e68med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande adoption, vilket förslag förutsatte Sveriges tillträde till 1965 års Haagkonvention .69Sverige ratificerade dock inte konventionen.
1.4.2 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
I slutet av 1980-talet uppmärksammades att antalet internationella adoptioner hade ökat dramatiskt i många länder sedan slutet av 1960-talet och att detta medförde många komplexa frågeställningar. Det fanns ett behov av juridiskt bindande regler och ett samarbetssystem länderna emellan. År 1988, när antalet internationella adoptioner nådde sin högsta nivå med över 19 000 och det var uppenbart att tidigare internationella rättsliga instrument var otillräckliga för att undanröja missbruk, föreslog Haagkonferensens permanenta byrå att man skulle utarbeta ett utkast till en konvention om adoption av barn som kommer från utlandet .70Resultatet blev den i Haag den 29 maj 1993 antagna konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention).
Konventionen innehåller regler som ska säkerställa att barnets bästa beaktas vid internationella adoptioner, bestämmelser om samarbete mellan staterna samt regler om att adoptioner som genomförs
66 K. Lee (2021), The Global Orphan Adoption System: South Korea's Impact on It's Origin
and Development, s. 39.
67SOU 1969:11Internationell adoptionsrätt s. 37. 68SOU 1969:11. 69 O. Hellberg (1977), Internationella adoptioner – aktuella problem mot rättshistorisk bak-
grund. SvJT 1977, s. 728 ff.
70 E. Loibl (2019), s. 131 f.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
55
i enlighet med konventionen ska erkännas av övriga konventionsstater. Syftet är att internationella adoptioner ska ske inom ramen för ett samarbetssystem mellan de stater som ansluter sig till konventionen, och att ansvaret för adoptioner delas mellan ursprungslandet och mottagarlandet. Konventionen är det mest betydelsefulla försöket att ta itu med olagliga och kommersiella metoder i det internationella adoptionssyst emet.71En medlemsstat är endast formellt skyldig att tillämpa konventionens bestämmelser gentemot andra medlemsstater. I november 2000 antog en så kallad specialkommission emellertid en rekommendation som innebär att medlemsstaterna så långt det är praktiskt möjligt ska tillämpa de normer och garantier som finns i konventionen i samband med adoption från stater som inte är medlemmar i konventionen .72
Konventionen bygger på progressiv implementerin g.73Ett land behöver inte uppfylla alla kriterier för att kunna ratificera konventionen. Ett ovillkorligt krav är dock att utse en centralmyndighet som kan utfärda ett så kallat Haagint yg74(artikel 23-intyg) .75
Konventionen bygger på ett ömsesidigt förtroende
Konventionen är en ömsesidig konvention vilket innebär att både mottagarlandet och ursprungslandet måste ha ratificerat och implementerat konventionen för att kunna garantera att konventionens krav uppfylls .76Det innebär att mottagarländerna måste bedöma om ursprungslandet uppfyller kraven enligt konventionen vid ett samarbete, till exempel att ursprungslandet har ett fungerande barnskyddssystem. Det följer av artikel 1 i konventionen att det inte finns någon skyldighet att samarbeta med samtliga anslutna länder .77
Behöriga myndigheter i ursprungslandet ansvarar för att kontrollera barnets identitet, adoptionsbarhet och se till att det nödvändiga samtycket till en adoption har givits fritt, fullständigt och informerat utan ekonomiska incitament och i den form som krävs samt att
71 E. Loibl (2019), s. 131 f. 72SOU 2003:49Adoption – till vilket pris? s. 124. 73 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention Guide No.1, s. 40 f.
74 Ett intyg på att en adoption har gjorts i enlighet med 1993 års Haagkonvention. Det är landet, där beslut om adoption fattas, som ska utfärda intyget. 75 Möte med HCCH i Haag 2023-10-02. 76 Möte med tidigare generalsekreteraren för HCCH Hans van Loon i Haag 2023-10-02. 77 Möte med HCCH i Haag 2023-10-02.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
56
subsidiaritetsprincipen följs. Myndigheterna i den mottagande staten är skyldiga att granska de presumtiva adoptivföräldrarnas lämplighet att adoptera internationellt, att ge dem lämpliga råd och att se till att barnet tillåts resa in och bosätta sig permanent i det mottagande landet.
På grundval av tanken om ömsesidigt förtroende ska adoptioner som av den behöriga myndigheten i ursprungslandet intygas vara gjorda i enlighet med konventionen automatiskt erkännas i det mottagande landet (artikel 23
)
. Detta system ersatte den traditionella tvåstegsprocessen, där adoptionsförfarandet i ursprungslandet i princip upprepades i det mottagande landet. Förfarandet i två steg uppfattades ofta som besvärligt eftersom adoptivföräldrarna var tvungna att gå genom två rättsliga adoptionsförfaranden. Den dubbla processen utgjorde dock ett visst skydd i adoptionssystemet, eftersom även domstolarna i mottagarländerna då måste bedöma om adoptionen var till barnets bästa .78Trots idén om ömsesidigt förtroende är de mottagande länderna fortfarande skyldiga att göra egna bedömningar av ursprungsländernas system för internationella adoptioner och tillförlitligheten hos den information som lämnas om barnen. Det finns ursprungsländer som har ratificerat konventionen men som antingen är ovilliga eller oförmögna att genomföra den på ett adekvat sätt. Myndigheterna i det mottagande staterna kan därför inte nödvändigtvis lita på att deras utländska motsvarigheter på ett korrekt sätt uppfyller de uppgifter och det ansvar som åligger dem och att de föreslagna barnen är tillgängliga för internationell adoption. Detta är anledningen till att vägledningen till konventionen betonar ett gemensamt ansvar
För att konventionen ska uppfylla sina mål för barnets bästa måste de fördragsslutande staterna inte bara ta på sig sina egna särskilda ansvarsområden, utan också dela vissa andra. I huvudsak ska mottagarstaterna och ursprungsstaterna ha ett gemensamt ansvar för att få konventionen att fungera som det var tänkt, och de måste arbeta tillsammans för att säkerställa en effektiv reglering av adoption er.79
Detta innebär också att mottagarländerna måste vidta proaktiva åtgärder när systematiska övergrepp förekommer, genom att försöka undanröja dem, om nödvändigt genom att avbryta eller vägra adoptioner från ett ursprungsland. Det gemensamma ansvaret innebär
78 E. Loibl (2019), s. 171 f. 79 HCCH (2012), Accreditation and adoption accredited bodies. General principles and guide to
good practice Guide no 2, s. 113.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
57
också att mottagarstaten ska vägra att erkänna en adoption om adoptionen är uppenbart oförenlig med grunderna för rättsordningen i den staten, med hänsyn tagen till barnets bästa (artikel 24).
Enligt tidigare anställda på MIA och MFoF är ansvarsfördelningen en god tanke men den möjliggör samtidigt att allt ser bra ut på ytan utan att det är det. Det krävs därför en bra dialog mellan ländern a.80
Förutsättningar för adoption
Först och främst ska det fastställas av myndigheterna i ursprungslandet att barnet kan adopteras (artikel 4 a). I överensstämmelse med barnkonventionen ålägger även 1993 års Haagkonvention ursprungsstaterna att, i enlighet med den så kallade subsidiaritetsprincipen, först och främst beakta möjligheterna att finna en lämplig familj i hemlandet för barn som inte kan växa upp i sin ursprungsfamilj, innan de överväger internationell adoption. Därefter måste konstateras att adoptionen är till barnets bästa och att de personer, myndigheter och institutioner som enligt ursprungslandets lag ska samtycka till adoptionen har fått korrekt information och rådgivning och att moderns samtycke (om så behövs) har getts efter barnets födelse (artikel 4 b och c) Det är även viktigt att barnet, med hänsyn till dess ålder och mognad, fått information och rådgivning om adoptionens verkningar samt att hänsyn tagits till barnets önskemål (artikel 4 d) Kraven på samtycke till adoption syftar inte bara till att skydda barnets rättigheter, utan även de ursprungliga föräldrarnas rättigheter.
En adoption får ske endast om den mottagande statens behöriga myndigheter har fastställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är behöriga och lämpade att adoptera och att de har fått den rådgivning som kan vara nödvändig samt fastställt att barnet har eller kommer att få tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den staten (artikel 5).
80 Möte med tidigare anställda på MIA och MFoF 2023-02-15.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
58
Informerat och frivilligt samtycke
Enligt artikel 4 c 1993 års Haagkonvention får en adoption äga rum endast om de behöriga myndigheterna i ursprungsstaten har säkerställt att
• de personer, institutioner och myndigheter som ska ge sitt samtycke till adoption har fått den rådgivning som behövs och vederbörligen underrättats om verkningarna av sina samtycken, framför allt om huruvida en adoption kommer att leda till att det rättsliga förhållandet mellan barnet och dess ursprungsfamilj upphör eller inte,
• sådana personer, institutioner och myndigheter frivilligt har gett sitt samtycke i föreskriven rättslig form och att samtycket uttryckts eller bestyrkts i skrift,
• samtyckena inte har åstadkommits genom betalning eller genom ersättning av något slag och inte har återkallats, och
• moderns samtycke, där sådant krävs, har getts först efter barnets födelse.
Vidare krävs att de behöriga myndigheterna har säkerställt att
• barnet har fått rådgivning och vederbörligen informerats om verkningarna av adoptionen och av sitt samtycke till adoptionen i de fall då sådant samtycke krävs,
• hänsyn har tagits till barnets önskemål och mening,
• barnets samtycke till adoptionen, där sådant samtycke krävs, har getts frivilligt i föreskriven rättslig form och har uttryckts eller bestyrkts i skrift,
• sådant samtycke inte har åstadkommits genom betalning eller ersättning av något slag.
Enligt HCCH:s Guide to Good Practice är kravet på att inhämta vederbörliga samtycken till adoptionen en viktig del för att bekämpa bortförande av, försäljning av och handel med barn. Den som inhämtar samtycke ska försäkra sig om att
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
59
• den som lämnar samtycket förstår konsekvenserna av sitt beslut,
• samtycket har lämnats frivilligt och inte erhållits genom ekonomisk eller annan belöning,
• en nybliven moder inte ger sitt samtycke förrän en tid efter barnets födelse,
• barnets samtycke inhämtats vid behov . 81
Enligt HCCH är det känt att ursprungsstaterna ofta kan sakna resurser för att se till att korrekta samtycken erhålls. Eftersom samtycken oftast inhämtas på lokal nivå är det viktigt att staterna har tillförlitlig och etisk personal som kan övervaka samtyckesförfarandet. Staterna bör vidta åtgärder för att övervaka verksamheten hos utländska ackrediterade organ eller personer för att säkerställa att inga otillbörliga påtryckningar utövas av dem, eller för deras räkning av mellanhänder för att erhålla medgivanden till adoptioner. Detta är av särskild vikt i länder där stark adoption inte är kulturellt känt. I sådana sammanhang måste konsekvenserna av ett internationellt adoptionsförfarande studeras noggrant och vid behov återspeglas i lagstiftningen. Mottagarstaterna måste se till att de organ och de personer som de godkänner för att genomföra adoptioner är av högsta etiska och moraliska kvalitet .82
Subsidiaritetsprincipen
Möjligheterna att omhänderta barnet inom ursprungslandet ska enligt 1993 års Haagkonvention alltid prövas före alternativet internationell adoption. Att barnet får växa upp i sin biologiska familj är den lösning som ska väljas i första hand. Därefter följer alternativen växa upp hos anhöriga, växa upp i en familj i ursprungslandet (foster- eller adoptivfamilj) och slutligen att växa upp i en familj i annat land. Detta kallas i detta sammanhang för subsidiaritetsprincipen.
När det gäller subsidiaritetsprincipen finns i barnkonventionen också ”tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland” som ett alternativ, som ska prövas före internationell adoption. Avsikten med
81 HCCH (2008), p. 77. 82 HCCH (2008), p. 78–79.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
60
skrivningen i 1993 års Haagkonvention är inte att förneka eller ignorera andra alternativ för barnets vård, utan att understryka vikten av permanent familjevård som alternativ till vård i den biologiska familjen. Tanken är att placeringen av ett barn i en familj, inklusive internationell adoption, är den bästa lösningen framför alla andra vårdformer och det är särskilt att föredra framför vård på institution. Skrivningen fastställer den fundamentala principen att barn inte är isolerade individer utan föds in i och tillhör en viss omgivning. Endast om denna omgivning av olika anledningar inte kan tillgodose ett minimum av omsorg och utbildning ska adoption övervägas. Möjligheten att få en materiellt bättre framtid är i sig inte tillräckligt för att tillgripa adoption .83
I artikel 4 b läggs ansvaret för att barnets situation är utredd och att det är till barnets bästa att adopteras utomlands på ursprungsstaten. Orsaken till detta är att ursprungsstaten har bäst möjlighet att avgöra att det inte finns någon inhemsk möjlighet för barnet. Den mottagande staten har emellertid möjlighet att kontrollera detta, eftersom denna stat ska samtycka till att adoptionsförfarandet får fortskrida. I praktiken har dock den mottagande staten svårt att i ett enskilt fall kontrollera om tillräckliga ansträngningar har gjorts för att ge barnet en familj i ursprungslandet .84
Förbudet mot otillbörlig ekonomisk vinst
Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet. Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas. Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster (artikel 32). Centralmyndigheterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften (artikel 8). Enligt HCCH:s vägledning kan otillbörlig ekonomisk vinning uppstå i följande situationer
83SOU 2003:49 s. 124. 84SOU 2003:49 s. 124 f.
SOU 2025:61 Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption
61
• När lönen för det ackrediterade organets representant i ursprungsstaten är för hög jämfört med den genomsnittliga lönen för arbetstagare i det landet som utför samma typ av arbete utanför adoptionssammanhang.
• Det ackrediterade organets administrationskostnader är för höga i förhållande till de tjänster som tillhandahålls.
• De donationer och bidrag som krävs av de blivande föräldrarna används för personliga ändamål .85
Båda staterna har ansvar för att adoptionen är till barnets bästa
Enligt artikel 17 får ett beslut i ursprungsstaten om att ett barn ska överlämnas för vård hos tilltänkta adoptivföräldrar, endast fattas om
a) centralmyndigheten i den staten har säkerställt att de tilltänkta
adoptivföräldrarna samtycker,
b) centralmyndigheten i den mottagande staten har godkänt ett
sådant beslut förutsatt att den statens lag eller centralmyndigheten i ursprungsstaten kräver sådant godkännande,
c) centralmyndigheterna i båda staterna har samtyckt till att adop-
tionsförfarandet får fortskrida, och
d) det i enlighet med artikel 5 har fastställts att de tilltänkta adoptiv-
föräldrarna är behöriga och lämpade att adoptera samt att barnet har eller kommer att få tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den mottagande staten.
Artikeln ger uttryck för det gemensamma ansvaret för att adoptionen är till barnets bästa. Både ursprungslandet och mottagarlandet måste ge grönt ljus innan barnet lämnar lande t.86Om mottagarlandet upptäcker oklarheter i dokumentationen, till exempel två olika födelsedatum för barnet så ska ursprungslandet undersöka vad det beror p å.87
Artikel 17 c är av central betydelse för möjligheterna att indirekt upprätthålla den svenska rättens adoptionsförutsättningar även när själva adoptionsbeslutet ska fattas i ett annat konventionsland (nor-
85 HCCH (2012), s. 75 ff. 86 Möte med den tidigare generalsekreteraren för HCCH Hans van Loon i Haag 2023-10-02. 87 Möte med HCCH i Haag 2023-10-02.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter – särskilt barnets rättigheter vid adoption SOU 2025:61
62
malt barnets ursprungsland). Skulle det sistnämnda landets lag exempelvis inte kräva att ett barn som fyllt tolv år och de biologiska föräldrarna samtyckt till adoptionen, kan den svenska socialnämnden kräva sådana samtycken innan den lämnar sitt eget samtycke enligt artikel 17 c till att adoptionsförfarandet får fortskrida. Förarbetena synes utgå ifrån att denna möjlighet ska utnyttjas .88
Barnets rätt till sitt ursprung
Enligt artikel 30 ska berörda myndigheter säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. Myndigheterna ska också säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det.
Rätt till rådgivning och hjälp och stöd efter adoption
Enligt artikel 9 ska centralmyndigheterna främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer .89
88Prop. 1996/97:91Internationella adoptionsfrågor s. 66 ff. 89 HCCH (2008), s. 125.
63
2 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
2.1 Begreppet oegentligheter är centralt för Adoptionskommissionens uppdrag
Adoptionskommissionen har i uppdrag att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet. Kommissionen behöver därför definiera begreppet oegentligheter, det vill säga vilket agerande som vi bedömer vara oegentligt.
I utredningens direktiv anges att oegentligheter kan vara av olika slag, allt från en så kallad illegal adoption, det vill säga en adoption som är ett resultat av övergrepp som bortförande, försäljning, människohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen. Gränsen mellan illegal adoption och andra oegentligheter kan enligt direktiven vara svår att dra. Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen vid de analyser som görs av de olika aktörernas ansvar utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
64
2.2 Tidigare definitioner och beskrivningar av begreppet oegentlighet er
1
2.2.1 HCCH använder begreppen illegal adoption och illicit practices
Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) publicerade 2023 ett omfattande dokument som ska stödja konventionsländerna i att identifiera, förebygga och hantera oegentligheter .2I det dokumentet använder HCCH de övergripande begreppen ”illegal adoption” och ”illicit practices”. Med illegal adoption avses en adoption som kommit till stånd genom övergrepp såsom bortförande, handel med barn och annan olaglig verksamhet mot barn som vanligtvis är förbjudet enligt lag. Med illicit practices avses agerande som leder till situationer där ett barn adopteras utan respekt för barnets rättigheter eller för de skyddsåtgärder som följer av 1993 års Haagkonvention .3Detta innefattar handlingar som är förbjudna enligt lag, men även olika former av oetiskt eller omoraliskt agerande. Det kan exempelvis handla om försäljning eller handel med barn, att de biologiska föräldrarna har utsatts för påtryckningar eller blivit lurade beträffande adoptionens innebörd eller konsekvensen av deras samtycke, att handlingar har fabricerats så att det framstår som att barnet är föräldralöst eller att barnet blivit tillgängligt för internationell adoption utan hänsyn till lämpliga lösningar inom landet .4
Begreppet illegal adoption kan sägas vara något missvisande eftersom alla adoptioner måste fastställas av domstol och blir därmed rättsligt sett legala. Däremot kan adoptionsprocessen innehålla olagliga element fram till och med domstolens beslut. Nigel Cantwel l5definierar illegal adoptions som adoptioner som, trots att de har legaliserats av behörig rättslig eller administrativ myndighet, är ett resultat av olagliga ageranden .6
1 Alla översättningar från engelska till svenska i detta avsnitt är Adoptionskommissionens egna. 2 HCCH (2023). Toolkit for Preventing and Addressing Illcit Practices in Intercountry adoption. 3 HCCH (2023), s. 24. 4 HCCH (2012), Discussion Paper: Co-operation between Central Authorities to develop a common approach to preventing and addressing illicit practices in intercountry adoption cases. 5 Nigel Cantwell är konsult inom området barns mänskliga rättigheter och har haft uppdrag för bland annat UNICEF och International Social Service (ISS). 6 N. Cantwell (2017), The sale of children and illegal adoption, s. 10.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
65
2.2.2 FN:s särskilda rapportörer har beskrivit olika former av olagliga adoptioner
År 2017 presenterade FN:s särskilda rapportör om försäljning och sexuell exploatering av barn en rapport om olagliga adoptioner och hur de kan förebyggas och bekämpas .7I rapporten beskrivs en rad olika former av olagliga adoptioner som har förekommit och som fortfarande förekommer. De vanligaste metoderna är kidnappning av spädbarn (till exempel genom falsk information till föräldrar om att deras barn var dödfött eller dog kort efter födseln), att de biologiska föräldrarnas samtycke erhålls genom vilseledande uppgifter eller genom tvång, betalning för barnet samt mutor som betalas till mellanhänder som är involverade i adoptionsprocessen. En del i dessa metoder är förfalskning av dokument och kringgående av regler. De dokument som förfalskas kan vara födelseattest, medicinska handlingar, moderns identifikationshandlingar, resultat av DNA-test och handlingar som utvisar vårdnadsöverflyttning eller övergivandeförklaring .8Genom att exempelvis överdriva barnets medicinska behov kan barnet klassificeras som tillgängligt för adoption internationellt trots att barnet i prakten skulle kunna adopteras nationellt .9I rapporten beskrivs även att kryphål i lagstiftningen har använts för att kringgå adoptionsprocessen enligt 1993 års Haagkonvention. FN:s barnrättskommitté har till exempel uppmärksammat att utländska föräldrar beviljats vårdnaden om barnet och sedan genomfört en nationell adoption i sitt hemland för att kringgå adoptionsprocessen i Uganda .10Det har även förekommit att kafalah-omvårdnad har omvandlats till en nationell adoption när barnet har förts till det mottagande landet .11
7 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february-24 March 2017. 8 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february-24 March 2017, p. 28. 9 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february-24 March 2017, p. 34 och 50. 10 Se även Unicef (2014), Study on Legal Guardianship and Adoption practices in Uganda. Study report 2014 och The African child Policy forum (ACPF), (2012), Intercountry Adoption. An
African Perspective, s. 15.
11 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-forth session 27 february–24 March 2017, p. 49.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
66
I september 2022 publicerades ett unikt gemensamt uttalande från flera av FN:s särskilda rapportöre r12med en uppmaning till staterna att förhindra olagliga internationella adoptioner. I uttalandet identifieras både de rättigheter som kränks genom olagliga adoptioner och staternas skyldigheter att vidta åtgärder för att förhindra och reparera olagliga adoptioner. Av uttalandet framgår att olagliga adoptioner möjliggörs genom en mängd olika olagliga ageranden eller metod er13, såsom bortförande och försäljning av barn eller handel med barn, påtvingade försvinnanden och olovligt avlägsnande av barn i samband med påtvingade försvinnanden samt bedrägligt agerande vid beslutet om barnets adopterbarhet, förfalskning av officiella handlingar, brist på korrekt samtycke från biologiska föräldrar, tvång och otillbörlig ekonomisk vinning av mellanhänder och korruption. Dessa ageranden beror på brister i barnskyddssystemen som utnyttjas av kriminella nätverk, ofta med inblandning av statliga tjänstemän eller som ett resultat av tillåtande statlig politik .14
2.2.3 Nederländernas utredning delade upp oegentligheter i olagligt och oetiskt agerande
De senaste åren har flera länder utrett oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten, till exempel Belgien ,15Chil e,16Danmark ,17Frankrik e18och Schwei z.19Det pågår även utredningar i Sydkorea och Norge. Dessa utredningar har använt olika begrepp
12 The UN Committee on the Rights of the Child (CRC), the Committee on Enforced Disappearances (CED), the Special Rapporteur on the Promotion of Truth, Justice and Reparation, the Special Rapporteur on the Sale and Sexual Exploitation of Children, the Special Rapporteur on Trafficking in Persons especially Women and Children, and the Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances. 13 Illegal acts or illicit practices. 14 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry
adoptions. Publicerad den 28 september 2022 och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022.
15 Belgisk utredning (2021), Panel of experts on intercountry adoption. Final Report, 14 august 2021. 16 Riksdagens andra kammare Chile (2019), Rapport från den särskilda kommission som utreder de
statliga organens agerande i samband med oegentligt förfarande i adoptions- och inskrivningsprocesserna gällande underåriga samt kontroll av dessas resa utomlands (svensk översättning).
17 Ankestyrelsen (2024), Mistanke om ulovlige forhold i adoptioner fra Chile til Danmark
1978–1988. 2021 och Adoptionsformidlingen fra Sydkorea til Danmark i 1970’erne og 1980’erne.
18 Gouvernement (2023), Mission interministérielle relative aux pratiques illicites dans
l’adoption internationale en France.
19 SHAW (Zurich University of Applied Sciences), (2023), Hinweise auf illegale Adoptionen
von Kindern aus zehn Herkunfts-ländern in der Schweiz, 1970er- bis 1990er-Jahre. Bestandesaufnahme zu Unterlagen im Schweizerischen Bundesarchiv.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
67
för att beskriva oegentligheter i internationella adoptioner. Nederländernas utredning som publicerade sin rapport 2023, den så kallade Joustra-utredningen, ägnade stor uppmärksamhet åt att definiera vad de ansåg vara oegentligheter .20I beslutet om inrättandet av utredningen användes termen ”abuses” utan närmare definition. I motiveringen till beslutet om inrättande av utredningen nämns även ”illegal adoption”. Joustra-utredningen menade att det är uppenbart att ett agerande eller en underlåtenhet som stred mot överenskomna lagar och förordningar vid den aktuella tidpunkten ska betraktas som ”abuse” .21Däremot ansågs det mer komplicerat när ageranden eller underlåtenheter inte uttryckligen var förbjudna enligt gällande nationella eller internationella lagar och bestämmelser vid den aktuella tidpunkten, men kunde vara etiskt tvivelaktiga. Joustra-utredningen landade i att förstå ”abuses” på följande sätt:
Agerande eller underlåtenhet som strider mot tillämpliga nationella och internationella lagar och förordningar, samt agerande eller underlåtenhet som inte formellt strider mot tillämpliga nationella och internationella lagar och förordningar, men som är etiskt tvivelaktiga.
Utredningen tog alltså både hänsyn till lagstiftning som var tillämplig vid den aktuella tidpunkten för adoptionen och samhällets dåtida syn på adoption. Genom att historisera oegentligheterna på det sättet, det vill säga förstå historien i relation till de förutsättningar som rådde i samtiden, menade utredningen att de kunde undvika fallgropar som efterklokhet utan att för den sakens skull betrakta det som hänt i ett alltför milt perspektiv .22Utredningen poängterade att de inte uttalade sig om juridisk skuld och juridiskt ansvar .23Som exempel på olagligt agerande angav d e24
• korruption,
• förfalskning av dokument,
20 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (Commissie onderzoek interlandelijke adoptie). 2023.
21 Det kan vara brott mot internationell rätt, lagen i ursprungsstaten eller nederländsk lag. Som exempel anges att det strider mot barnkonventionen att avsiktligt göra det omöjligt eller svårare att spåra den adopterades ursprung. 22 Y. Balk, G. Frerks och B. de Graaf (2022), Investigating Historical Abuses An Applied
History Perspective on Intercountry Adoption in the Netherlands, 1950s–Present, Journal of
Applied History). 23 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Report (unofficial
translation). Government of the Netherlands, s. 13 f. 24Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Consideration, Analysis, Conclusions, Recommendations and Summary, s. 15.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
68
• utverkande av samtycke mot ersättning eller under tvång,
• handel med barn,
• kidnappning,
• babyfarms (platser där kvinnor görs gravida eller där de vistas för att föda barnet, för att sedan ge upp sitt nyfödda barn för internationell adoption), och
• döljande av barnets identitet.
Som exempel på oetiskt agerande angav de
• utverkande av samtycke under falska förespeglingar eller under moralisk press,
• utnyttjande av fattigdom eller andra sociala eller kulturella omständigheter som krig, naturkatastrofer och sociala tabun,
• bristande arkivering, och
• brist på dokumentation och brist på transparens i dokumentationen.
2.3 Adoptionskommissionens definition av oegentligheter
2.3.1 Olagliga adoptioner och oetiska ageranden
Det finns ingen juridisk definition av begreppet oegentligheter utan begreppet definieras på olika sätt utifrån de förhållandena som föreligger i den specifika verksamheten. Gemensamt är dock att begreppet oegentligheter innefattar en mängd oönskade beteenden som får olika konsekvenser.
Internationellt används begreppen illegal adoption och illicit practices. I enlighet med den terminologin har vi definierat oegentligheter utifrån begreppen olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Med en olaglig adoption avser vi en adoption som omfattar ageranden som strider mot lagar och andra regler. Vissa av dessa ageranden kan vara brottsliga. Med oetiska ageranden avser vi ageranden som leder till situationer där ett barn adopteras utan
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
69
respekt för barnets och ursprungsföräldrarnas rättigheter eller för de skyddsåtgärder som följer av 1993 års Haagkonvention.
Begreppen ger inte uttryck för en gradering av allvar: båda beskriver ageranden som kan anses oegentliga och som kan medföra lika allvarliga konsekvenser för barnet och föräldrarna. Ofta samverkar dessutom olika ageranden med varandra och ett oetiskt agerande kan bli en grogrund för ett olagligt agerande.
2.3.2 Exempel på olagliga adoptioner
Avsaknad av samtycke från barnets vårdnadshavare
Samtycke kan saknas eller lämnats av en person som inte är barnets vårdnadshavare, till exempel en mormor eller en granne. Det kan även vara så kallade falska mödrar (acting mothers) som lämnar samtycke till adoption.
Bortförande av barn
Bortförande av barn kan ske genom att kidnappa ett barn (människorov) eller felaktigt informera föräldrar om att deras barn var dödfött eller dog kort efter födseln .25Ett annat exempel är att barnet tas från ett barnhem där det lämnats in för tillfällig omsorg, till exempel för att modern behöver arbeta. Barnet kan även rövas bort i samband med att det gått vilse eller på annat sätt kommit bort från sina föräldrar.
Förfalskning av barnets dokument
Förfalskning innebär att ändra ett dokument så att det innehåller falsk information .26Det kan ske genom att uppgifter om barnet manipuleras eller avsiktligt utelämnas. De dokument som förfalskas kan vara födelseattest, medicinska handlingar, föräldrarnas identifikationshandlingar, resultat av DNA-test och handlingar som utvisar vårdnadsöverflyttning eller övergivandeförklarin g.27
25 HCCH (2023), s. 23. 26 HCCH (2023), s. 23. 27 HCCH (2023), s. 84.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
70
Barnets födelsedatum kan ändras i syfte att göra barnet adopterbart. Barnet kan beskrivas som föräldralöst trots att det har en förälder i livet (paper orphan) eller som övergivet trots att det inte är det. Adoptivmödrar kan få barnets födelseattest utfärdad med sitt namn som den biologiska modern (så kallade kuddadoptioner) eller adoptivfäder kan felaktigt bekräfta faderskapet till barnet.
Handel med barn
Med handel med barn avses varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning .28Handel med barn i internationella adoptioner omfattar ofta att en kedja av olika aktörer, till exempel advokater, läkare, barnmorskor, socialarbetare, personal på barnhem, nunnor och högt uppsatta tjänstemän som samarbetar för att möjliggöra adoptionen. I vissa fall har dessa aktörer erhållit stora summor pengar men det behöver inte vara stora belopp för att handel ska uppstå. Även vid mindre belopp kan det uppstå en kedja av mellanhänder som i sig skapar ett självförstärkande system av ömsesidiga intressen.
En annan form av handel med barn är så kallade ”babyfarms” eller ”baby factories” som innebär att en gravid kvinna – frivilligt, under tvång eller mot ersättning – bor på ett särskilt boende under graviditeten där hon sedan föder sitt barn som lämnas till adoption.
2.3.3 Exempel på oetiskt agerande
Bristfällig administration och dokumentation
Adopterade personer som söker sitt ursprung får inte sällan besked om att deras handlingar har förstörts i översvämningar, bränder eller genom angrepp av skadedjur. Avsaknad av information och dokument i adoptionsakter kan bero på bristande administration eller rutiner för arkivering i ursprungslandet. Det kan också bero på att myndigheter, barnhem eller adoptionsorganisationer inte har efterfrågat information eller inte dokumenterat den information som
28 Artikel 2 i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Se även HCCH (2023), s. 25.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
71
finns. Brister i dokumentation kan i vissa fall även vara en medveten handling för att dölja en olaglig adoption. Det kan därför vara svårt eller nästintill omöjligt att avgöra om brister i dokumentationen beror på ett olagligt eller ett oetiskt agerande. Oavsett om bristfällig dokumentation beror på slarv, bristande resurser eller medvetet döljande av information så blir konsekvensen att det försvårar för den adopterade att söka sitt ursprung. Det gör det också svårt för mottagarländerna att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa.
Utverkande av samtycke under moralisk press eller falska förespeglingar
Ett samtycke till adoption ska vara frivilligt och informerat. Även om det finns ett samtycke kan det ha lämnats under sådana förutsättningar att det kan ifrågasättas om samtycket är reellt. Samtycket kan till exempel ha lämnats utan att föräldrarna har fått tillräcklig information om vad adoptionen innebär. Föräldrar kan få handlingar som de inte kan läsa och/eller förstå på grund av analfabetism, brist på tolk, bristande utbildning eller på grund av att dokumentet är skrivet på ett språk som de inte förstår .29Även kulturella skillnader i förståelse av vad en adoption innebär kan utnyttjas för att få föräldrar att lämna sina barn för internationell adoption. Föräldrarna kan till exempel tro att adoptivföräldrarna ska ge vård och utbildning till barnet och att barnet efter en tid ska återvända hem. Samtycke kan även erhållas genom vilseledande uppgifter eller genom påtryckningar. Föräldrarna kan till exempel få information om att barnet har en sjukdom som endast kan behandlas i ett annat land. Föräldrarna kan krävas på en vårdkostnad för barnet som de inte behöver betala om de lämnar barnet för adoption. Personal på till exempel mödrahem kan övertala modern att lämna barnet för adoption med motiveringen att både barnets och moderns liv blir bättre genom adoptionen.
29 HCCH (2023), s. 106.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
72
Otillräckliga ansträngningar att söka en nationell lösning före internationell adoption
Enligt såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkonvention anses det vara bäst för ett barn att få växa upp i sin biologiska familj eller med släktingar. Därefter följer alternativen växa upp i en familj i ursprungslandet och slutligen att växa upp i en familj i annat land. I ett sammanhang där internationella adoptioner inneburit en lönsam marknad kan subsidiaritetsprincipen komma att kränkas.
Avsteg från en rättssäker adoptionsprocess
Ett sätt att göra avsteg från en rättssäker adoptionsprocess är att vårdnaden förs över på de blivande adoptivföräldrarna i barnets ursprungsland, sedan förs barnet till adoptivföräldrarnas hemland där adoptionen genomförs .30Ett annat exempel är att adoptioner genomförts utan de tillstånd som krävs.
Att inte respektera de skyddsåtgärder som omgärdar adoptionsprocessen innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets rättigheter.
2.3.4 Bedömning av oegentligheter över tid
Adoptionskommissionens uppdrag sträcker sig över en tidsperiod på över 70 år. Under den tidsperioden har såväl kunskap som värderingar och regler om adoption utvecklats och förändrats. En viktig fråga har därför varit att ta ställning till hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas. Att i ett historiskt perspektiv bedöma om ett agerande varit oegentligt är en komplex uppgift. En del av det som uppmärksammas i dag kan ha bedömts helt annorlunda när det inträffade.
I tidigare svenska utredningar som gällt uppgörelser med ageranden lång tid tillbaka, har olika förhållningssätt valts. 1997 års Steriliseringsutredning hade i uppdrag att kartlägga tillämpningen av de tidigare steriliseringslagarna och överväga principer för gottgörelse till de drabbade. Steriliseringsutredningen lade stor vikt vid att problematisera ansvarsutkrävande i efterhand och strävade efter en
30 HCCH (2023), s. 46.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
73
historiserande bedömning .31Vanvårdsutredningen hade, till skillnad mot 1997 års Steriliseringsutredning, inte i uppdrag att belysa ansvarsfrågan i vid mening. Däremot innebar uppdraget att kartlägga vanvård och man behövde därför ta ställning till vad som skulle anses utgöra ”övergrepp och vanvård”. Vanvårdsutredningen valde att utgå från barnets rättigheter enligt barnkonventionen när de definierade vad som skulle betraktas som vanvård historiskt .32De utgick alltså från ett samtida rättighetsperspektiv.
Det finns risker med båda dessa två förhållningssätt. Att bedöma vad som ska anses vara oegentligt utifrån ett samtida rättighetsperspektiv riskerar att leda till anakronistisk moralism, det vill säga att vända tidsföljden och applicera vår tids värderingar på ageranden i det förflutna. Att å andra sidan enbart utgå från de historiska aktörernas dåtida normer riskerar att förringa de kränkningar som skett .33
Den nederländska Joustra-utredningen undersökte oegentligheter på två sätt: ageranden i strid med internationell rätt, lagen i ursprungsstaten eller nederländsk lag samt ageranden som inte stred mot sådana förordningar men som ansågs vara etiskt oansvariga av samtiden vid själva tidpunkten. De valde alltså att utgå från dåtidens reglering, men också dåtidens etik. Det visade sig dock i praktiken vara mycket små skillnader i vad som ansågs oetiskt då jämfört med i d ag.34
Adoptionskommissionen utgår från de regler och rättigheter som gällde vid den aktuella tidpunkten
Som framgår ovan hänger frågan om hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas samman med vilket syfte som utredningen har. Om syftet med utredningen främst handlar om ansvarsutkrävande är det viktigt med en historiserande bedömning, aktörerna kan endast hållas ansvariga utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Om syftet däremot främst handlar om upprättelse för
31 SOU 2000:20 Steriliseringsfrågan i Sverige 1935–1975 Historisk belysning – Kartläggning
– Intervjuer, s. 15 ff.
32SOU 2009:99Vanvård i social barnavård under 1900-talet, s. 124. 33 M. Andersson (2016), Att ersätta det oersättliga. Statlig gottgörelse för ofrivillig sterilisering
och vanvård av omhändertagna barn, s. 45 ff.
34 Möte med Georg Frerks och Yannick Balk, tidigare utredare i den nederländska Joustrautredningen i Haag 2023-10-02.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
74
de drabbade individerna, bidrar ett samtida rättighetsperspektiv till att synliggöra de kränkningar som de facto har skett.
Syftet med Adoptionskommissionens uppdrag är att dra lärdomar av historien och föreslå hur den internationella adoptionsverksamheten ska fungera framåt. Direktiven anger uttryckligen att utredningen inte får överväga ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. Detta innebär att upprättelseperspektivet inte är lika framträdande som i direktiven för andra kommissioner som utrett historiska oegentligheter, så kallade sanningskommissioner .35Vidare står att utredningen ska utreda och klargöra på vilket sätt de ansvariga aktörerna svarade på eventuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organiserin g.36I enlighet med direktiven har vibedömt olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Utifrån en juridisk synvinkel kan aktörerna inte heller anses vara ansvariga för kränkningar av rättigheter som inträffade innan Sveriges folkrättsliga åtaganden om mänskliga rättigheter hade trätt i kraft. Även oetiskt agerande bedöms därför utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen. Till skillnad mot den nederländska Joustra-utredningen anser vi inte att bedömningen av vad som varit ett oetiskt agerande kan påverkas av vilka olika uppfattningar om etik och moral som aktörerna hade vid den aktuella tidpunkten. Tidsanda och syn på barn och familj är viktiga komponenter för att söka förstå och få förklaringar till olika aktörers ageranden men påverkar inte bedömningen av om ett agerande har varit oetiskt eller inte. För tydlighetens skull vill vi även klargöra att vi inte kommer att ta hänsyn till om agerandet utfördes med goda intentioner. Även handlingar som utfördes i syfte att göra gott kan bedömas som oetiska.
En risk med vårt förhållningssätt, det vill säga att inte utgå från ett nutida rättighetsperspektiv, är att vi inte synliggör de kränkningar som de facto har skett. Vi har dock kunnat konstatera att de rättigheter som följer av såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkonvention i princip har erkänts i svensk rätt under hela den tidsperiod
35 Dir. 2020:29 Uppgörelse med historiska kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner
och lantalaiset och dir. 2021:103 Kartläggning och granskning av den politik som förts gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket.
36 Dir. 2021:95 s. 9.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
75
vi undersöker. Det är framför allt subsidiaritetsprincipen och barnets rätt att inte separeras från syskon genom en adoption, som har tydliggjorts och stärkts genom barnkonventionens tillkomst 1989. Subsidiaritetsprincipen har dock kommit till uttryck och erkänts i praxis såväl internationellt som i Sverige sedan 1950-talet. Redan 1978 konstaterade regeringen att det i allmänhet anses vara bäst för ett barn att få stanna i den egna biologiska familjen eller åtminstone få stanna i hemlandet som foster- eller adoptivbarn .37Subsidiaritetsprincipen kom även till uttryck i 1986 års FN deklaration .38Vad gäller barnets rätt att inte separeras från syskon vid en adoption så framgår barnets rätt till familj av FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948. I praktiken spelar det därmed inte någon avgörande roll om vi utgår från ett nutida eller dåtida rättighetsperspektiv.
2.4 Omständigheter som ökar risken för oegentligheter
Det finns ett antal faktorer som kan antas öka risken för oegentligheter vid internationella adoptioner.
2.4.1 Fattigdom och andra kulturella eller sociala omständigheter
Enligt HCCH kan fattigdom, vanligtvis i kombination med andra faktorer (till exempel brist på eller otillräckligt familjestöd eller alternativ till övergivande) leda till att samtycke till adoption lämnas enbart på grund av materiell och/eller ekonomisk fattigdom. Det kan skapa situationer där barn är mer sårbara för exploatering .39
Enligt FN:s särskilda rapportör om försäljning och sexuell exploatering av barn, har många av de familjer som utsatts för olagliga adoptioner befunnit sig i en akut situation av sårbarhet när deras barn lämnades för adoption, vilket ökar risken för att hanteringen av adoptionen inte sker på ett korrekt sätt. Det är ofta mödrar från
37Prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 9 f. 38 Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption. 39 HCCH (2023), s. 106.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
76
landsbygden, som tillhör ursprungsbefolkningar och som befinner sig i en ekonomiskt utsatt situation. Många har inte haft tillgång till utbildning vilket har försvårat möjligheten för dem att ta till vara sina och sitt barns rättigheter .40I många av ursprungsländerna har barn utanför äktenskapet inte varit socialt accepterat och modern och barnet har stigmatiserats eller förkastats. Många mödrar har upplevt ett stort socialt tryck att lämna ifrån sig sina barn.
2.4.2 Korruption
Korruption innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Korruption behöver inte handla om att någon får en ekonomisk vinning. Så kallad vänskapskorruption sker utan krav på ersättning eller motprestation. En utbredd förekomst av korruption är en riskfaktor då offentliga tjänstemän är vana vid att kräva och ta emot betalning för både lagliga och olagliga godkännanden och tjänster.
2.4.3 Krissituationer
I samband med naturkatastrofer och krig som leder till att barn skiljs från föräldrarna uppstår ofta situationer som missbrukas för att genomföra internationella adoptioner .41År 2005 publicerade FN:s barnrättskommitté allmänna kommentarer som innebär att barn inte får adopteras under en pågående kris .42Sedan dess har det rått konsensus om att adoptioner inte ska genomföras i omedelbar anslutning till väpnade konflikter och naturkatastrofer, inklusive klimatrelaterade katastrofer .43Ett skäl för det är att barn ofta separeras från sina familjer i sådana situationer och därför felaktigt kan antas vara i behov av adoption. Det andra skälet är att myndig-
40 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february-24 March 2017. 41 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty–fourth session 27 february-24 March 2017. 42 Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6. Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har separerats från föräldrarna
utanför ursprungslandet, 2005, p. 91.
43 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions, p. 10. Publicerad den 28 september 2022 och Committee on Enforced Disappearances. Joint
statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
77
heternas kapacitet ofta är så påverkad av nödsituationen att det inte går att garantera att adoptioner genomförs på ett rättssäkert sätt .44
2.4.4 Generösa avgifter och donationer
Både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention anger att ingen får göra otillbörlig vinst i samband med adoption. Det är dock tillåtet för myndigheter och barnhem i barnens ursprungsländer att ta ut en avgift i samband med adoptionen. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora ekonomiska fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet .45
Enligt HCCH får det inte förekomma några bidrag, donationer och/eller samarbetsprojekt i samband med en adoption .46Det finns dock inget som hindrar att adoptivföräldrar och andra anhöriga efter adoptionen donerar pengar till barnhem i barnets ursprungsland, till exempel i samband med jul, födelsedagar eller begravningar.
Generösa vårdavgifter och donationer från adoptanter och adoptionsorganisationer riskerar att skapa en drivkraft att tillhandahålla barn för adoption vilket ökar risken för oegentligheter .47De ekonomiska fördelar som en internationell adoption kan ha för ursprungslandet (i förhållande till en placering i barnets hemland) kan hindra att landet utvecklar sina sociala system för stöd och skydd till föräldrar och barn och därmed undergräva subsidiaritetsprincipen.
2.5 Oegentligheter är svåra att upptäcka i efterhand
Även om mängder av rapporter visar att det har förekommit systematiska oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten kommer många adopterade personer och deras ursprungsfamiljer aldrig kunna ta reda på om de själva har blivit utsatta. Ursprungsfamiljerna kan sakna praktisk förmåga att anmäla bortförandet av barnet och därmed söka sanning och upprättelse. De mödrar som
44 N. Cantwell (2017), s. 45. 45Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 41. 46 HCCH (2023), s. 51. 47 E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the
German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 409 f.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
78
felaktigt fått besked om att deras barn dött kommer många gånger aldrig få veta de sanna omständigheterna. Även de personer som har adopterats kommer i många fall aldrig att få veta om de uppgifter som finns i deras dokument stämmer eftersom det oftast är i mötet med ursprungsfamiljen som sanningen kan komma fr am.48
2.5.1 Olagliga adoptioner görs lagliga genom adoptions- och rättssystemets officiella processer
När en adoption har fått laglig status är det mycket svårt att i efterhand få reda på om det kan ha förekommit oegentligheter .49Begreppet ”child laundering” används för att beskriva hur olagliga adoptioner görs lagliga genom adoptions- och rättssystemets officiella processer. Professor David M. Smoli n50jämför det sätt som barn ”tvättas” genom adoptionssystemet med hur en kriminell organisation som ägnar sig åt penningtvätt erhåller medel på olaglig väg och sedan ”tvättar” dem genom en laglig verksamhet .51Motivet är vanligen ekonomiskt, även om det för vissa finns ett ideologiskt motiv som bygger på en överordnad önskan att rädda barn .52Den oegentliga adoptionsverksamheten upptäcks inte eftersom den är ”inbäddad” i ett legitimt system. Barn som erhålls på ett oegentligt sätt passerar genom det offentliga systemet för adoption genom samma lagliga kanaler som barn som på rätta grunder har förklarats tillgängliga för internationell adoption. Detta leder till att olagliga och lagliga adoptioner blir sammanblandade i adoptionssystemet. Oegentligheter kan endast upptäckas om barnet inte har tvättats ordentligt, till exempel om adoptionshandlingarna innehåller motsägelsefulla uppgifter om barnets familjestatus .53
48 E. Loibl (2024), Receiving states obligations in the aftermatch of illegal intercountry adoptions
as enforced disappearances. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 288 f.
49 N. Cantwell (2017), s. 22 f. 50 David M. Smolin är professor i konstitutionell rätt och chef för centret för barn, rätt och etik vid Cumberland School of Law, USA. 51 D. M. Smolin (2006), Child laundering: how the intercountry adoption system legitimizes
and incentivizes the practices of buying, trafficking, kidnaping and stealing children. The Wayne Law Review. Vol. 52:113, 2006: 113-200.
52 D. M. Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry
Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption. Samford University.
53 E. Loibl (2019), s. 68.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
79
Kriminologen Elvira Loib l54har undersökt den olagliga dimensionen av den internationella adoptionsverksamheten .55I sin studie beskriver hon att barn kan tvättas antingen genom att systemet för internationella adoptioner kringgås eller genom att låta barnet passera genom adoptionssystemet.
Kringgå systemet för internationella adoptioner
Ett sätt att kringgå systemet för internationella adoptioner är genom att få ett barns födelseattest förfalskat. Adoptivmödrar kan få barnets födelseattest utfärdad med sitt namn som biologisk mor eller en adoptivfar kan felaktigt bekräfta faderskapet till barnet. Ibland har detta arrangerats före barnens födelse genom påtryckningar och/eller betalningar till den gravida kvinnan.
Ett annat sätt att kringgå systemet är att vårdnaden förs över på de blivande adoptivföräldrarna i barnets ursprungsland, sedan förs barnet till adoptivföräldrarnas hemland där adoptionen genomförs .56
Låta barnet passera genom adoptionssystemet
Det andra sättet att tvätta ett oegentligt erhållet barn är att låta barnet passera genom adoptionssystemet. Även här kan barnets födelseattest och andra handlingar förfalskas för att dölja det oegentliga agerandet. I vissa fall har mödrarna fått veta att deras nyfödda barn var dödfött eller dog kort efter födseln .57Barnet kan också tas eller köpas från sitt hem och sedan flyttas tillfälligt till ett barnhem som en slags mellanplacering. Barnet blir ”paper orphan” (föräldralös på pappret). Långt ifrån alla dessa barn blir adopterade utan kan få bo kvar och exploateras ytterligare på och av barnhem met.58
54 Elvira Loibl är biträdande professor vid institutionen för straffrätt och kriminologi vid Maastricht University. 55 E. Loibl (2019), s. 41 ff. 56 Se Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february–24 March 2017 och K.n E Cheney (2021), Closing New Loopholes: Protecting Children in Uganda's International
Adoption Practices. Childhood Vol. 28(4), 2021: 555-569.
57 E. Loibl (2019), s. 41 ff. 58 K. Van Doore (2016), Paper orphans: Exploring child trafficking for the purpose of orphanages. The International Journal of Children's Rights.
Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner SOU 2025:61
80
Som ett sista steg i ”tvättprocessen” fattas beslut om adoption av en domstol som ett helt lagligt adoptionsförfarande. Alla spår av ett oegentligt agerande kommer i de flesta fall att vara utplånade när barnet anländer till det mottagande landet och adoptivföräldrarna, adoptionsorganisationerna och myndigheter kan förneka all kännedom om oegentliga förfaranden utomlands .59
Tvättprocessen underlättas vanligtvis av individer och organisationer från både den offentliga och den privata sektorn som borde fungera som barnets företrädare i adoptionssystemet i stället företräder andras intressen. Adoptionsorganisationernas utländska representanter och samarbetspartners i mottagarländerna spelar en särskilt avgörande roll i sambandet mellan efterfrågan och utbud. De är ofta involverade i den mest avgörande fasen som börjar med att barnet överges eller lämnas av sina föräldrar och avslutas med den domstolsstödda adoptionen. De är viktiga kuggar i systemet eftersom deras arbetssätt, integritet samt förståelse för barnets bästa har ett betydande inflytande på adoptionsprocessen .60
2.6 Andra orsaker till att oegentligheter i adoptioner inte uppmärksammas
2.6.1 Olagliga adoptioner ses som en humanitär snarare än en kriminell handling
En omständighet som bidrar till att osynliggöra olagliga adoptioner kan vara uppfattningen att brottsoffret ändå har gynnats av adoptionen genom de fördelar vad gäller levnadsstandard och utbildning som de fått tillgång till i mottagarlandet. Den inställningen bidrar till att oegentligheter i adoptioner tonas ned av de ansvariga aktörern a61och kan leda till att de olika aktörerna inte utreder de uppgifter som kommer fram utan ser agerandet som humanitärt i stället för kriminellt. Sophie Withaeck x62beskriver hur de ansvariga aktörerna ofta tar avstånd från uppgifter om oegentligheter i internatio-
59 E. Loibl (2019), s. 41 ff. 60 E. Loibl (2019), s. 409 f. 61 Se till exempel D. M. Smolin (2024), Introduction och S. Withaeckx (2024), The Baby and
the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 37 f. och
268. 62 Sophie Withaeckx är biträdande professor i filosofi vid Maastricht University.
SOU 2025:61 Begreppet oegentligheter inom internationella adoptioner
81
nella adoptioner eftersom det inte stämmer överens med deras förståelse av internationell adoption som något som enbart sker utifrån goda avsikter .63
2.6.2 Rädsla för att skada och stigmatisera adopterade personer
Även rädslan för att skada och stigmatisera personer som har adopterats bidrar till en ovilja att se och benämna oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Adoptionscentrum har i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört att adoption är en identitet och att ordet oegentlig därmed blir ett ifrågasättande av den adopterades existens. Om en adoption benämns som oegentlig blir hela den adopterades identitet oegentli g.64Andra adopterade personer uttrycker dock att adoptionen inte definierar vem de är utan snarare är en av flera omständigheter i livet och en familjerättslig status. En del adopterade personer känner en oro för att Adoptionskommissionens rapport ska leda till att alla adopterade personer ses som brottsoffer. Andra upplever en lättnad av att få ett erkännande av att oegentligheter har förekommit.
63 S. Withaeckx (2024), The Baby and the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to
Illegal Intercountry Adoptions, s. 268.
64 AC. Skrivelse Adoption är en identitet. Uppläst och inlämnad till Adoptionskommissionen.
83
3 Reglering, organisering och processer över tid
3.1 Uppdraget
Enligt utredningsdirektiven ska regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet samt utvecklingen och konsekvenserna av dessa kartläggas och analyseras. I uppdraget ligger också att utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet.
I detta avsnitt gör vi en kronologisk genomgång av den svenska internationella adoptionsverksamheten, hur den har reglerats och organiserats över tid, olika aktörers roll och ansvar liksom hur centrala processer som auktorisation och tillsyn sett ut och utvecklats över tid.
3.2 Fram till 1960-talet handlar adoption framför allt om nationella adoptioner
3.2.1 1917 års lag om adoption
Adoptionens förutsättningar och rättsverkningar
De första bestämmelserna om adoption infördes i Sverige 1918 genom lagen (1917:378) om adoption (förkortad 1917 års adoptionslag). Ett syfte med lagen var att minska antalet fosterbarn och ge föräldralösa barn en tryggare social och juridisk förankring i livet .1
1 S. Matwejeff (2004), Svenskfödda adopterades sökprocess. Licentiatavhandling Linköpings universitet, s. 9.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
84
Adoption gav också biologiska föräldrar möjlighet att adoptera eget barn fött utom äktenskap för att på det sättet bland annat ge barnet viss arvsrätt och rätt till underhåll. Många av de principer som slogs fast i adoptionslagen 1917 rörande förutsättningar för adoption är fortfarande gällande rätt, även om vissa tidsanpassade justeringar har gjorts.
Endast den som fyllt 25 år kunde adoptera. En adoption enligt adoptionslagen skapade ett rättsförhållande mellan ett adoptivbarn och adoptivföräldrarna (men inte deras släkt), samtidigt som adoptivbarnet hade kvar en familjerättslig relation till sin ursprungliga familj, s.k. svag adoption. De ursprungliga föräldrarna hade ett visst underhållsansvar för barnet om inte adoptivföräldrarna kunde stå för detta. Adoptivbarnet var underhållsskyldig mot både adoptivföräldrarna och ursprungsföräldrarna. Adoptivbarnets rätt att ärva adoptivföräldrarna var begränsad. Om adoptivföräldrarna hade biologiska barn kunde adoptivbarnet adopteras endast om det förelåg särskilda skäl. Adoptionen skulle ”lända till gagn för barnet” för att domstolen skulle bevilja en adoptionsansökan. Det gick att häva adoptionen. Redan enligt 1917 års adoptionslag ansågs samtycke till adoption från den som var fyllda 12 år och som skulle adopteras vara ett oeftergivligt krav för att adoption skulle kunna medges. Kravet på samtycke var absolut vilket innebar att barn som på grund av sin sinnesbeskaffenhet inte kunde samtycka därmed inte heller kunde adopteras. Den regeln kvarstod oförändrad fram till 1 juli 1981 då bestämmelsen i föräldrabalken ändrades på så sätt att adoption skulle kunna genomföras utan samtycke från den som är förhindrad att lämna samtycke på grund av psykisk sjukdom, hämmad förståndsutveckling eller något annat liknande förhålland e.2
Vid adoption av en omyndig person krävdes samtycke från barnets vårdnadshavare eller förmyndare. Förälder som inte hade del i vårdnaden om barnet skulle höras om det kunde sk e.3
2 Ds Ju 1980:8 Samtycke och tillstånd till adoption, prop. 1980/81:112om samtycke och tillstånd
till adoption, s. 1.
3 I NJA 1966 s. 112 hade adoption av ett barn skett med samtycke av förmyndare till vilken vårdnaden överflyttats. Barnets föräldrar hördes inte. Trots att föräldrarnas samtycke till adoptionen inte krävdes utan endast behövde höras ”där det kan ske” blev adoptionsbeslutet på domvillobesvär av modern undanröjt. Enligt Högsta domstolen hade det inte förelegat något hinder mot att höra föräldrarna i ärendet.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
85
Adoption fick bara medges om adoptionen befanns ”lända till gagn för barnet ”4samt sökanden uppfostrat eller ville uppfostra barnet. Den bestämmelsen förtydligades från 1 juli 1981 genom att det angavs att adoption kunde medges också om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan adoptanten och adoptivbarnet finns särskild anledning till adoptionen .5
För att domstolen skulle kunna ta ställning till om adoptionen var till gagn för barnet gavs rätt att höra åklagare och begära yttrande från barnavårdsnämnd.
Det fanns vidare en bestämmelse om att domstolen skulle inhämta upplysningar huruvida vederlag var utgivet eller utfäst från någon sida. Det förhållandet att det vid adoptionen hade utgetts eller utlovats ersättning utgjorde inte något absolut hinder mot ett bifall till adoptionsansökan. Ett vederlag skulle däremot beaktas vid den lämplighetsprövning som skulle göras. Bestämmelsen hade sin förebild i den danska lagen om barn utom äktenskap från år 1908 och de erfarenheter som hade gjorts i Danmark inför utarbetandet av den lagen. Erfarenheterna visade att det vid adoption av minderåriga barn ofta överlämnades en ersättning från barnets biologiska föräldrar till adoptanten eller adoptanterna. Syftet med ersättningen var i många fall att göra det ekonomiskt möjligt för adoptanten eller adoptanterna att anta barnet som adoptivbarn. Ordningen med ersättningar vid adoption innebar samtidigt en risk för att vissa personer skulle adoptera barn för ersättningens skull, och att barnen då inte skulle få den vård och uppfostran som de borde få.6Lagberedningen framhöll med styrka, att det omsorgsfullt måste förebyggas, att adoption kommer till stånd på grund av beräkning hos adoptanten att därigenom vinna ekonomisk fördel. Om en sådan beräkning spelade en avgörande roll kunde adoptionen riskera att inte motsvara kravet på att bereda barnet ett gott föräldrahem. Lagberedningen betonade att vederlag vid adoption från denna synpunkt kunde innebära en stor far a.7
4 Ordvalet i bestämmelsen för när adoption kan medges har därefter ändrats, först till att adoptionen skulle vara till barnets fördel och sedan 2018 ska adoptionen vara till barnets bästa. 5 Ds Ju 1980:8; prop. 1980/81:112, s. 1. 6 NJA II 1917, s. 491 f. 7 E. Stenbeck. Adoption mot vederlag. Svensk Juristtidning. 1923, s. 261.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
86
3.2.2 Internationella adoptioner reglerades i viss utsträckning redan i 1917 års adoptionslag
Internationella adoptioner reglerades i viss utsträckning redan i 1917 års adoptionslag. Utländsk medborgare fick endast adopteras i Sverige om adoptionen blev giltig i det land medborgaren tillhörde. Vidare fick svensk medborgare endast adoptera i annat land om Kungl. Maj:t med avseende på visst land eller för ett enskilt fall medgett att det fick ske. Bestämmelserna om krav på giltighet i ursprungslandet tillkom för att förhindra rättsliga problem på grund av att en adoption blev giltig i ett land men inte i ett annat .8
Bestämmelserna om internationell adoption flyttades 1950 från adoptionslagen till lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (även kallad 1904 års lag). Övriga bestämmelser om adoption flyttades till kap. 4 i den 1949 antagna föräldrabalken.
3.2.3 Adoptionsprocessen från 1917
Domstolarnas roll
Adoptionslagen tillkom för att göra det möjligt för fosterhemsplacerade barn att få rättsliga band till sina fosterföräldrar. Det var således fråga om adoption av ett känt barn som adopterades efter att ha bott hos de blivande adoptivföräldrarna en tid.
När adoptionslagen infördes var det domstolen som skulle pröva om adoptionen ”lände barnet till gagn”. Domstolen hade från början möjlighet att höra åklagare och barnavårdsnämnd för att få information. Det var de blivande adoptivföräldrarna som skulle ansöka vid domstol om att få adoptera barnet. Från 1923 blev det obligatoriskt att höra barnavårdsnämnden i de sökandes hemkommun. Syftet med yttrandet var att klargöra om adoptionen med nutida terminologi var till barnets bästa. Yttrandets betydelse och värdering byggde till stor del på en jämförelse mellan de biologiska föräldrarna och adoptivföräldrarna .9Samtidigt skärptes lagen så att vederlag vid adoption blev helt förbjudet. Lagrådet ansåg det stötande att ”föräldramakt
8 Bestämmelsen togs bort genom lagen (1971:796) om internationella rättsförhållande rörande adoption. 9 C. Lindgren (2006), En riktig familj. Adoption, föräldraskap och barnets bästa 1917–1975, s. 102.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
87
avstås mot ersättning i penningar” .10Om underhållsbidrag till barnet skulle lämnas skulle detta ske genom ett engångsbelopp som skulle överlämnas till barnavårdsnämnden .11
Barnavårdsnämndernas uppdrag handlar till en början om nationella adoptioner
Barnavårdsnämndernas bedömning av adoptionens lämplighet var inte standardiserad utan gjordes av respektive barnavårdsnämnd.
Den första rådgivningsskriften om adoption i Sverige utkom 1955 av direktionen för Allmänna Barnhuset i samråd med Medicinalstyrelsen, Socialstyrelsen och experter inom barnavård .12Den behandlade syftet med adoption, hur ärenden skulle utredas och bedömas, vilka som var lämpliga adoptivfamiljer och vilka barn som skulle passa ihop med vilka föräldrar. I vägledningen diskuterades olika aspekter av adoptionsförmedling och gällande regler redovisades. Frågan om adoption av utländska barn, förutom från Norden, tog endast upp en liten del av vägledningen och utgångspunkten var att man skulle iaktta varsamhet och att svenska myndigheter skulle utgå från förhållandena i barnets hemland vid bedömningen .13Kommunen (barnavårdsnämnden) ansvarade bland annat för att genomföra en fosterhemsprövning och lämna in ett yttrande till domstolen i enlighet med föräldrabalkens regler. Yttrandet skulle enligt Allmänna Barnhusets vägledning vara grundligt och innehålla uppgifter om adoptantens och de biologiska föräldrarnas ekonomiska villkor och levnadsförhållanden. Det mest centrala var dock att barnavårdsnämnden bildade sig en uppfattning om den sökandes ”personliga lämplighet att vårda och fostra barnet” .14Utgivningen och spridningen av vägledningen var ett försök att skapa gemensamma utgångspunkter
10 NJA II 1923, s. 496 ff. 11 Bakgrunden till lagändringen var en skrivelse från Svenska Fattigvårdsförbundets barnavårdsbyrå i Stockholm till Kungl. Maj:t med en anhållan om ändring i adoptionslagen. Barnavårdsbyrån hade uppmärksammat att vederlag vid adoption förekom i mycket stor utsträckning. Det förekom till exempel tidningsannonser där blivande adoptanter erbjöd sig att ta emot barn mot 3 000 till 5 000 kronor i ersättning. E. Stenbeck (1923), s. 261. 12 Allmänna Barnhuset (1955). Adoption. En vägledning för myndigheter, tjänstemän och
förtroendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption.
13 Allmänna Barnhuset (1955), s. 34. 14 Allmänna Barnhuset (1955), s. 78 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
88
för den verksamhet som bedrevs på olika håll i landet under olika former .15
3.2.4 Adoptionsinstitutets utveckling fram till 1960-talet
Adoptionsinstitutet fick efter införandet 1917 stor social betydelse. Uppskattningsvis genomfördes cirka 50 000 adoptioner mellan åren 1918–1 950.16Syftet med adoptionen var i de flesta fall att permanent införliva barnet i adoptivfamiljen, även om regleringen inte speglade ett sådant synsätt.
Enligt den ursprungliga tolkningen av 1917 års adoptionslag krävdes att förälderns samtycke skulle lämnas till visst bestämt adoptivförhållande och med full kännedom om adoptantens person .17I praktiken visade det sig emellertid finnas en önskan att möjliggöra adoption utan att föräldrarna kände till adoptantens namn .18År 1940 slog Högsta domstolen också fast att det förelåg erforderligt samtycke enligt 6 § adoptionslagen när modern till ett barn utom äktenskap förklarat att den familj som barnavårdsmannen valde ut och barnavårdsnämnden godkände fick anta barnet som adoptivbarn .19
Dessa så kallade in blanko-adoptioner innebar att barnets biologiska föräldrar gav samtycke till adoption utan att ha information om adoptantens namn eller bostadsort. Trots vissa nackdelar ansågs förfarandet medföra betydande fördelar. Till fördelarna räknades att adoptivföräldrarnas trygghetskänsla ökade genom att barnets släkt inte hade kännedom om deras identitet. På så sätt kunde barnet fast införlivas i adoptantens egen familj vilket innebar en trygghet för adoptivföräldrarna. En sådan trygghet ansågs skapa bättre förutsättningar för att adoptivföräldrarna skulle behandla barnet som sitt eget, något som i sin tur främjade barnets ”lyckliga utveckling”. Till nackdelarna ansågs höra att förfarandet underlättade för adoptivföräldrarna att underlåta att berätta för barnet om adoptionen .20Detta medförde en risk för att ett barn som adopterades i späd ålder inte skulle kunna få kännedom om sitt ursprung. Enligt Ärvdabalks-
15 C. Lindgren med hänvisning till Lundström 1993 s. 66–73, 118–138. (Tvångsomhändertagande av barn …) Rapport i socialt arbete, 61 Stockholms universitet. 16SOU 1954:6Ärvdabalk, s. 165. 17 NJA II 1932, s. 439 och 441. 18 Svensk Juristtidning 1942, s. 143. 19 NJA 1940, s. 690. 20 A. Singer (2000), Föräldraskap i rättslig belysning, s. 408.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
89
sakkunniga var en sådan underlåtenhet inte av godo, eftersom barnet ansågs ha en etiskt betingad rätt att få veta sin härstamning. Man kunde heller inte utgå ifrån att en kontakt med de biologiska föräldrarna alltid innebar något negativt. Tvärtom kunde ett hemlighållande av barnets ursprung enligt Ärvdabalkssakkunniga medföra att såväl barnet som de biologiska föräldrarna gick miste om ”värden som släktförbindelsen medför ”.21Både de biologiska föräldrarna och barnet kunde dock när barnet blivit äldre inhämta dessa upplysningar från folkbokföringen, barnavårdsnämnden eller från domstolens handlingar i adoptionsärendet .22
Mot bakgrund av att adoptionens syfte i praktiken var att permanent knyta barnet till adoptivföräldrarna, ansågs det i början av 1950-talet angeläget att reformera adoptionens rättsverkningar för att åstadkomma en anpassning till verkligheten. En sådan reform framstod också som motiverad mot bakgrund av att adoption enligt 1917 års adoptionslag till en början medvetet getts begränsade rättsverkningar.
Svag adoption ersattes därför 1959 med s.k. stark adoption genom ändringar i ärvdabalken och föräldrabalken. Ett adopterat barn fick samma ställning gentemot adoptivföräldrarna som ett biologiskt barn. Samtidigt avskaffades underhållsskyldigheten mellan adoptivbarnet och ursprungsföräldrarna.
3.3 Den internationella adoptionsverksamheten etableras under 1960- och 1970-talen
3.3.1 Två statliga utredningar på 1960-talet lägger grunden för Sveriges internationella adoptionsverksamhet
Inledning
Under 1950-talet började antalet adopterade barn från Sverige att sjunka. Det var en följd av en ökad användning av preventivmedel, en tolerantare inställning till aborter och en förbättrad sociallagstiftning som gjorde det möjligt för ensamstående mödrar att ta hand om sina barn. Antalet svenska barn tillgängliga för adoption minskade och adoption av barn födda i Sverige upphörde så småning-
21SOU 1954:6, s. 167. 22SOU 1954:6, s. 207 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
90
om nästan helt .23Intresset för att adoptera barn från andra länder ökade och allt fler utländska barn kom till Sverige genom att blivande adoptivföräldrar på egen hand fick kontakt med barn i andra länder och som adopterades.
Den svenska lagstiftningen var emellertid inte utformad för att ge svenska myndigheter behörighet i internationella adoptionsärenden. Rättsverkningarna av internationella adoptioner var oklara .24Ibland var det också svårt att uppfylla kravet på giltighet i ursprungslandet, exempelvis när ursprungslandet inte hade ett adoptionsförfarande eller när det var svårt att klarlägga landets reglering. Inte heller var det alla som ansökte hos Kungl. Maj:t om tillstånd att adoptera ett barn från utlandet.
Många blivande adoptivföräldrar efterfrågade råd och bistånd från bland annat Socialstyrelsen och Utrikesdepartementet i samband med adoptioner av barn från ett annat land.
Redan 1963 togs frågan om internationell adoption upp i en interpellation i riksdagens första kammare. En ledamot för högerpartiet riktade kritik mot hur svenska myndigheter uttalat sig negativt om internationella adoptioner och att det fanns ett ”rastänkande” bakom. Ledamoten menade att adoption kunde ses som ett sätt att göra en hjälpinsats; att det redan fanns en god inställning till u-landshjälp och att även internationella adoptioner borde underlättas. Justitieministern tog avstånd från att ras skulle få påverka adoption och menade att det fanns en positiv syn från myndigheternas sida. Däremot höll han med om att det var dyrt och administrativt krångligt med internationell adoption och att en samlad lagstiftning skulle underlätta .25
Regeringen tillsätter två utredningar om internationell adoption
Regeringen tog därefter initiativ till två utredningar som skulle klarlägga förhållandena vid adoption av utländska barn och lämna förslag på reglering och organisering av den svenska internationella adoptionsverksamheten. En central fråga var om svenska staten skulle bidra till att främja utländska adoptioner eller inte.
23 S. Matwejeff (2004), s. 11. 24SOU 1969:11Internationell adoptionsrätt, s. 37. 25 C. Lindgren (2006), s. 165 med hänvisning till FKP 1963:2, s. 4–5, FKP 1963:26, s. 5 ff.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
91
Utredningen om adoption av utländska barn tillsattes 1964 och hade som uppdrag att klarlägga svårigheter och hinder vid utländsk adoption och särskilt titta på förhållanden i länder som inte principiellt motsatte sig adoption av barn till Sverige. Utredningen skulle ha kontakt med myndigheter i dessa länder för att utreda vilka svårigheter som fanns i adoptionsärenden och möjligheterna att undanröja dessa svårigheter. Utredningen skulle också analysera barnavårdsnämndernas förutsättningar och behov av instruktioner för bedömning av adoptivföräldrars lämplighet vid utländska adoptioner. År 1967 presenterade utredningen sitt slutbetänkande. Det inkluderade en kartläggning av förutsättningar för adoption från ett 20-tal länder i Afrika, Asien, Europa och Sydamerika. Socialstyrelsen hade redan 1965–1966 slutit avtal med barnavårdsmyndigheter i Grekland och Sydkorea. Utredningen rekommenderade att Socialstyrelsen och Utrikesdepartementet skulle följa utvecklingen i vissa länder för att bedöma framtida förutsättningar för adoption och ta initiativ till nya samarbeten när detta var möjligt. Socialstyrelsen föreslogs som centralt serviceorgan med uppdrag att handlägga ärenden rörande internationell adoption. Myndigheten skulle dock inte åläggas att vara aktivt verksam att söka efter barn för adoption i länder där det saknades fasta kontaktorgan för adoption. I betänkandet betonades vikten av att kommunernas inledande utredning av sökande genomfördes på ett grundligt sätt, så att sökande som tagit emot ett barn för adoption vid den slutliga prövningen inte skulle riskera att inte godkännas som adoptivföräldrar. Det var därför av särskild vikt med råd och anvisningar för kommunernas bedömning. Socialstyrelsen föreslogs få ansvaret att utarbeta anvisningar och råd till kommunernas barnavårdsnämnder men också till enskilda sökande. Socialstyrelsen skulle även följa barnens anpassning i Sverige genom barnavårdskonsulenterna som var anställda vid länsstyrelserna och bland annat utövade tillsyn över kommunernas barnavård enligt barnavårdslagen .26
En separat utredning tillsattes 1965 med uppdrag att göra en översyn av regleringen av internationella adoptioner. Utredningens slutbetänkande 1969 innehöll förslag till lag om internationella förhållanden rörande adoption och kungörelse angående tillämpning av den 15 november 1965 i Haag dagtecknad konvention om be-
26SOU 1967:57Adoption av utländska barn, s. 15 och 73 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
92
hörig myndighet, tillämplig lag och erkännande av beslut rörande adoption .27
Sverige ratificerar Europarådskonventionen om adoption av barn 1967
Sverige ratificerade 1967 den samma år antagna Europarådskonventionen om adoption av barn .28Konventionen tillkom i syfte att göra reglerna om adoption mer enhetliga i Europa vid en tidpunkt då det fanns stora olikheter i synen på och förfarandet vid adoption i olika länder. Konventionen reglerar myndigheternas handläggning av adoptionsärenden men innehåller även materiella adoptionsregler. Konventionen behandlar exempelvis vilka samtycken som krävs för att adoption ska få äga ru m29och anger att endast makar får adoptera gemensamt. Konventionen innehåller vidare krav på tillfredsställande utredning om adoptantens förhållanden och bestämmelser om rättsverkningar av adoptioner.
Ratifikationen medförde en ändring 1968 av dåvarande 4 kap. 5 § FB så att det av lagtexten framgick att moderns samtycke skulle inhämtas sedan hon hunnit återhämta sig tillräckligt efter nedkomsten. Enligt Socialstyrelsen motsvarade denna konventionsregel inte av någon fast praxis i Sverige. Det var inte ovanligt att modern lämnade sitt samtycke medan hon befann sig på en barnbördsavdelning på sjukhus, och det förekom också att samtycke lämnades innan barnet var fött .30
Sverige frånträdde konventionen 2003 med anledning av beslutet att tillåta samkönade par att adopter a.31Sverige har därefter tillträtt 2008 års Europakonvention om adoption av barn.
27SOU 1969:11. 28Prop. 1968:114med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken, m.m. 29 Artikel 5. 30Prop. 1968:114, s. 11 f. 31Prop. 2001/02:123Partnerskap och adoption.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
93
3.3.2 Socialstyrelsen har till en början en central roll inom den internationella adoptionsverksamheten
Fram till mitten av 1960-talet var det ett relativt litet antal internationella adoptioner som hade genomförts till Sverige. En undersökning som Allmänna Barnhuset gjorde på uppdrag av Socialstyrelsen i början av 1970-talet visade att antalet fullföljda internationella adoptioner från 1950–1965 omfattade drygt 750 barn .32Det var svårt, både av juridiska och andra skäl, att genomföra en internationell adoption på egen hand. Från mitten av 1950-talet kunde svenskar få viss hjälp via internationella organ, främst International Social Service (ISS) i Geneve. ISS var framför allt behjälpliga med adoption av barn från Grekland. Socialstyrelsen hade fram till 1965 i uppgift att fungera som förmedlingskontakt mellan sökande och ISS. Mellan 1955 och 1964 samarbetade Socialstyrelsen och ISS i drygt 100 adoptionsärenden .33Socialstyrelsen var samrådande organ för den första vägledningen rörande adoptioner riktad till myndigheter och förtroendevalda som utgavs av Allmänna Barnhuset 1955.34
Strax efter att den första utredningen om internationella adoptioner tillsattes 1964 formaliserades samarbetet med Grekland och Sydkorea genom att Sverige via Socialstyrelsen slöt avtal med barnhemmet Metera i Grekland 1965 respektive Child Placement Service i Sydkorea 1966. Enligt avtalen skulle ansökan om adoption göras till Socialstyrelsen, och ursprungslandet ansvara för att ange vilket barn som kunde bli aktuellt för adoption. Avtalen innebar att det bland annat etablerades rutiner för ansökningsförfarandet, förmedlingen, adoptionsförfarandet, och hur barnets resa till Sverige skulle genomföras .35Utredningen av sökanden gjordes fortsatt av barnavårdsnämnden i sökandens hemkommun.
I utredningsbetänkandet från 1967 om adoption av utländska barn lyftes fram att det efterfrågats ett centralt organ som kunde förmedla kontakten mellan sökanden och barn, dit sökande skulle kunna vända sig för att få råd och upplysningar. Från och med 1965, medan utredningen fortfarande pågick, åtog sig Socialstyrelsen att aktivt bistå svenskar som önskade adoptera utomlands. Detta inne-
32 C. Lindgren (2010). Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal.; Myndigheten för internationella adoptionsfrågor MIA, s. 23.
33 C. Lindgren (2010), s. 24–25 och SOU, s. 72–73. 34 Allmänna Barnhuset (1955). 35 C. Lindgren (2010), s. 30–31 och SOU 1967:57, s. 101 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
94
bar att Socialstyrelsen fick en roll som förmedlare mellan adoptionssökande och de kontakter som fanns etablerade i utlandet.
3.3.3 Barnavårdsnämnderna prövar föräldrars lämplighet
Sveriges kommuner har alltsedan adoptionslagens införande haft en viktig roll i adoptionsprocessen genom att de utreder och bedömer blivande adoptivföräldrar.
Det var dock först 1955 som det kom en vägledning från Allmänna Barnhuset för hur utredning av adoptionens lämplighet skulle sk e.36Vägledningen rörde främst nationella adoptioner. En ny och omarbetad upplaga av Allmänna Barnhusets vägledning gavs ut 1969. Utgångspunkten var adoption av svenska barn trots att omfattningen av de internationella adoptionerna då hade ökat. Internationell adoption uppmärksammades i en redogörelse för gången i ett adoptionsärende och Socialstyrelsens avtal med Grekland och Sydkorea .37Vidare redovisades kortfattat att makar som ville adoptera i första hand skulle vända sig till barnavårdsnämnden i sin hemkommun, för ett uttalande om huruvida de ansågs lämpliga att adoptera barn från utlandet. Oavsett adoptionsförfarande, genom en organisation eller privat, påpekades att barnavårdsnämnden skulle höras i ärendet.
Socialstyrelsen gav 1974 för första gången ut en handbok med råd och anvisningar till barnavårdsnämnderna. Handboken kan ses som en fortsättning på det policyarbete kring internationella adoptioner som inleddes i och med 1967 års betänkande om adoption av utländska barn. I handboken redogörs framför allt för hur barnavårdsnämnden ska genomföra utredningen av sökande som vill bli adoptivföräldrar. Det resoneras även kring vikten av att blivande adoptivföräldrar informeras om att det kan uppkomma problem i form av till exempel att barnet kan ha vissa sjukdomar, vara fysiskt och känslomässigt undernärt och uppvisa tecken på en försenad mognad. Handboken lyfter fram svårigheter med anpassning för barnen, bland annat på grund av utseende som skiljer sig från andra barns, och att blivande adoptivföräldrar måste informeras och få hjälp att hantera dett a.38
36 Allmänna Barnhuset (1955). 37 Allmänna Barnhuset (1969) Adoption, s. 89 ff. 38 Socialstyrelsen (1974) Adoption av utländska barn. Barnavårdsnämndernas handläggning av
internationella adoptionsärenden, s. 7 ff.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
95
I likhet med tidigare ordning förutsatte adoptionsprocessen flera led där personer som ville adoptera först fick ansöka om förhandsgodkännande från barnavårdsnämnden som skulle bedöma om de sökande var lämpliga att ta emot ett fosterbarn eller adoptivbarn. Ett beslut att avslå medgivande till adoption kunde överklagas till förvaltningsdomstol. När tillstånd getts inleddes sökande efter ett barn, vilket kunde ske genom att de sökande vände sig till Socialstyrelsen eller privata kontakter i utlandet. När ett barn hade identifierats för adoption ansökte de blivande adoptivföräldrarna om fosterhemstillstånd innan barnet kunde hämtas till Sverige. Därefter lämnades ansökan om adoption till tingsrätten för prövning. Barnavårdsnämnden skulle lämna yttrande över ansökan med en sammanfattande bedömning och rekommendation om beviljande eller avslag. I handboken betonades att den första bedömningen var den viktigaste .39
3.3.4 Ideella intresseföreningar för adoption bildas 1969
Ett allt större intresse av att adoptera internationellt växte fram under 1960-talet och Socialstyrelsens förmedlingsverksamhet räckte inte för att tillfredsställa den ökade efterfrågan. År 1969 bildades två intresseföreningar för adoption: Adoptionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen. Syftet med AC var att verka för adoption av barn som inte kunde tas om hand av sina ursprungliga föräldrar, upplysa om och verka för en positiv inställning till internationell adoption och syssla med bistånd. AC slogs samman med Indisksvenska föreningen 1972 .40
Intresseföreningarna kom att fungera som ett komplement till Socialstyrelsens förmedlingsverksamhet .41AC ansökte 1970 om tillstånd att få förmedla fosterbarn i adoptionssyfte i enlighet med barnavårdslagens krav. Enligt 54 § i 1960 års barnavårdslag (1960:97) fick enskild person eller sammanslutning inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. Överträdelse var förenat med straff. Socialstyrelsen var tveksam till att ge förmedlingstillstånd, men hade samtidigt att hantera det ökande intresset för internationella adoptioner och var positiva till
39 Socialstyrelsen (1974), s. 4–5. 40 C. Lindgren (2010) s. 32–35. 41 C. Lindgren (2010), s. 23. s. 32–33.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
96
det kontaktnät som föreningen hade byggt upp .42Lösningen blev att ett samarbetsavtal slöts mellan Nämnden för internationella adoptioner (NIA) och AC 1973. Avtalet reglerade samarbetet inom förmedlingsverksamheten och ansvaret för kontakter i ursprungsländer .43
3.3.5 En rådgivande nämnd för frågor om adoption av utländska barn inrättas 1971 inom Socialstyrelsen
Socialstyrelsen hade 1965 åtagit sig att aktivt bistå svenskar som önskade adoptera utomlands. Som centralt serviceorgan med ansvar för adoptionsförmedling skulle Socialstyrelsen ta initiativ till nya samarbeten när detta var möjligt, och 1971 slöts ytterligare ett avtal om adoption med Filippinerna. Det fanns därmed tre gällande adoptionsavtal .44Det var dock inte Socialstyrelsens ansvar att förmedla barn från länder där det saknades fasta kontaktorgan för adoption. En företrädare för Socialstyrelsen konstaterade 1973 att möjligheten att etablera fasta kontaktorgan varit begränsade, trots omfattande kontakter och skriftväxling med länder i Sydamerika, Afrika och Asien .45
Mot bakgrund av ovanstående beslutade Kungl Maj:t den 30 december 1971 att inrätta en rådgivande nämnd för frågor om adoption av utländska barn vid Socialstyrelsen. I den rådgivande nämnden satt företrädare för Socialdepartementet, Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd och AC. Ordförande var riksdagsledamot .46
I samband med rådets inrättande klargjordes att Socialstyrelsens uppgift var att underlätta adoption av utländska barn genom att samla och förmedla information till allmänhet och myndigheter, utarbeta råd och anvisningar samt utbyta erfarenheter med myndigheter, institutioner och personer i andra länder .47
42 Ds S 1978:6 Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag, s. 28. 43 NIA 1974-08-21, Samarbetsavtal och PM om samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil § 7 NIA-protokoll 1974-09-16. 44 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973a).
Internationella adoptioner, en redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn, s. 5.
45 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b).
Dokumentation från Konferens kring internationella adoptionsfrågor sommaren 1973, s. 15–16.
46 Adoptionsnämnden, Protokoll fört vid sammanträde med rådgivande nämnden för frågor rörande adoption av utländska barn den 4 april 1973. 47 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973a).
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
97
Socialstyrelsen fick även i uppdrag att, i samråd med den nyinrättade nämnden, föreslå former för handläggning av internationella adoptionsärenden och lämpliga samarbetsformer. I uppdraget låg frågan om vilken instans som skulle förmedla adoptioner och hur samarbetet med andra länder skulle organiseras. Den rådgivande nämnden föreslog att en central nämnd med övergripande ansvar för de internationella adoptionerna till Sverige skulle inrättas för att säkerställa offentlig kontroll över den internationella adoptionsverksamheten i syfte att tillgodose barnens bästa. Den rådgivande nämnden tog också fram förslag på en ny organisation av adoptionsverksamheten och utkast till råd och anvisningar till barnavårdsnämnderna avseende handläggning av internationella adoptionsärenden (vilket resulterade i Socialstyrelsens handbok). Med förslaget som grund lades den rådgivande nämnden ned den 30 juni 1973.48
3.3.6 1972 förenklas den juridiska processen för internationella adoptioner
Betänkandena från 1965 respektive 1969 resulterade i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, som trädde i kraft den 1 januari 1972. Lagens syfte var att undanröja svårigheter som den tidigare regleringen medfört vid adoption av utländska barn och att i övrigt åstadkomma en tidsenlig lagstiftning om internationella rättsförhållanden rörande adoption .49Samtidigt upphävdes de regler om internationell adoption som 1950 hade överförts från adoptionslagen till 1904 års lag.
Kravet på att adoptionen skulle bli giltig i den stat där adoptanten eller adoptivbarnet är medborgare hade enligt utredningen medfört betydande praktiska svårigheter och ibland direkt hindrat adoption. I de fall adoptionsinstitutet inte haft någon motsvarighet i barnets hemland hade det varit nödvändigt att uppta barnet till svensk medborgare för att adoption skulle kunna genomföras i Sverige. De blivande adoptivföräldrarna hade då förordnats till förmyndare för barnet och därefter ansökt om svenskt medborgarskap för barnet. I förarbetena står:
48 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 49Prop. 1971:113Kung. Maj:ts proposition med förslag till lag om internationella rättsförhål-
landen rörande adoption, s. 1.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
98
Utredningen vill erinra om att adoption av barn från utvecklingsländer på senare tid har blivit allt vanligare. Huruvida adoptionen i ett sådant fall blir giltig i barnets hemland eller inte, torde enligt utredningen som regel vara betydelselöst, såvida barnet finns i Sverige eller i annat land där adoptionen erkänns. Man behöver inte räkna med att barnet annat än i enstaka undantagsfall kommer att återvända till sitt hemland .50
Genom att kravet på att adoptionen skulle bli giltig i den stat där adoptanten eller adoptivbarnet var medborgare togs bort, kunde adoption från fler länder genomföras i Sverige. I förarbetena till lagen konstaterades att det i ett betydande antal av de utländska adoptioner som genomfördes 1969 hade adoptionen ägt rum i barnets hemland. Starka skäl talade därför för att utländska adoptioner i största möjliga utsträckning skulle respekteras och få verkan i Sverige, bland annat för att undvika ”haltande rättsförhållanden”. Men eftersom man inte kunde räkna med att beslutet föregåtts av noggrann prövning med hänsyn till barnets bästa behövde ärendena ändå prövas i Sverige, lämpligen av domstol. I propositionen uttryckte regeringen att det dock kunde övervägas att låta Socialstyrelsen pröva frågan om godkännande av utländska adoptionsbeslut .51
Till en början godkändes besluten av Kungl. Majt, från 1975 och fram till och med 1976 ansvarade Justitiedepartementet för att godkänna besluten. 1977 tog Socialstyrelsen vid, följt av NIA, MIA och MFoF.
3.3.7 Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inrättas 1973
NIA:s uppdrag och organisation
Den 1 juli 1973 inrättades Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inom Socialstyrelsen. NIA fick till en början en tillfällig instruktion som gällde fram till den 30 juni 1974. I samband med att NIA inrättades slöts även ett tillfälligt samarbetsavtal mellan NIA och AC.
Den 1 juli 1974 permanentades NIA:s uppdrag. NIA skulle på lämpligt sätt underlätta adoption i Sverige av utländska barn. I detta ingick att följa den internationella utvecklingen på området, samla
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
99
information om möjligheterna till adoption av utländska barn, förmedla ansökningar om adoption av utländska barn, förhandla om avtal med organisationer och myndigheter i andra länder och överlämna förslag på sådana avtal till Socialstyrelsen samt informera och ge stöd åt myndigheter, organisationer och enskild a.52I samband med att NIA:s uppdrag permanentades fastställdes också samarbetsavtalet med AC. Samarbetet i förmedlingsärenden mellan NIA och AC reglerades i en PM om rutiner för samverkan. Denna promemoria uppdaterades senare vid några tillfällen .53
NIA:s nämnd bestod av nio ledamöter med en ordförande som var riksdagsledamot samt representanter för Socialdepartementet, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd och två representanter från AC .54En statlig representant satt i AC:s styrelse. NIA fick också enligt instruktionen tillsätta ett arbetsutskott med tre ledamöter som skulle ansvara för arbetet med förmedlingen av ansökningar om adoption av utländska barn genom urval av sökande med förhandsbesked enligt 47 § st. 3 barnavårdslagen (1960:97). Arbetsutskottet antog namnet Förmedlingsutskottet (FU) och där ingick en representant från NIA, en från AC och en från adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd. FU kunde vid behov anlita medicinsk och psykologisk expertis. Förmedlingsutskottets eller NIA:s beslut kunde inte överklagas .55
Vid NIA fanns ett kansli med cirka nio anställd a.56
Samarbetsavtalet mellan NIA och Adoptionscentrum
Det formella ansvaret för den direkta förmedlingen av adoptivbarn från utlandet flyttades successivt över från Socialstyrelsen till NIA. Under det första halvåret tog NIA emot ansökningar om adoption, medan Sociala barna- och ungdomsvårdsbyrån vid Socialstyrelsen fortsatte förmedla adoptioner. Från den 1 januari 1974 tog NIA över all förmedling från Socialstyrelsen .57
52 Socialdepartementet 1974-06-07, Instruktion för Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 53 NIA, Förmedlingsutskottets verksamhetsberättelse 1974–1975. 54 Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973a). 55 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 56 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 57 Riksarkivet, Arkivbeskrivning för Nämnden för internationella adoptioner, NIA, 1973–1981.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
100
Samarbetet mellan NIA och AC bedrevs under det första verksamhetsåret som försöksverksamhet där rutiner och samverkan mellan NIA och AC prövades .58Till en början omfattade försöksverksamheten tre av de länder som AC hade kontakt med och utvidgades successivt till samtliga samarbetsländer för AC .59
Enligt samarbetsavtalet mellan NIA och AC skulle NIA ha ansvar för all förmedling och AC:s ärenden skulle föras över till NIA. På så sätt löstes problemet med att AC inte hade något förmedlingstillstånd .60NIA skulle enligt samarbetsavtalet svara för adoptionskontakter på officiell nivå som kunde knytas med myndigheter och institutioner i främmande länder, medan AC skulle svara för de mer informella kontakter som kunde uppnås med institutioner eller personer i sådana länder. Det innebar att NIA skulle ansvara för handläggning och kontakter med de länder som Sverige hade samarbetsavtal med, dvs. Sydkorea, Grekland och Filippinerna. AC skötte kontakterna med de cirka 20 länder som föreningen hade etablerat ett informellt samarbete med. AC tog emot intresseanmälningar avseende adoptioner via dessa kontakter och lämnade information och assistans åt adoptionssökande. Då AC önskade förmedling av barn genom något av deras kontaktombud skulle AC göra en skriftlig anhållan hos NIA:s förmedlingsutskott (där AC också satt med ).61
Samarbetet inom förmedlingsutskottet (FU)
Personer som önskade adoptera ett barn från utlandet lämnade in ansökningar till NIA eller till AC. Ansökningarna hanterades av förmedlingsutskottet (FU ).62
Principen för FU var att varje barn hade rätt att komma till så tillfredsställande uppväxtförhållanden som möjligt och att utländska blivande adoptivbarn skulle behandlas lika omsorgsfullt som svenska adoptivbarn. Adoptionsförmedlingen skulle därför ske genom urval. FU rekommenderade AC att presentera ett större antal ansöknings-
58 C. Lindgren (2010), s. 34–35. 59 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. 60 C. Lindgren (2010), s. 34. 61 NIA 1974-08-21, Samarbetsavtal och PM om samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil § 7 NIA-protokoll 1974-09-16 och tidslinje från Adoptionscentrum. 62 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
101
handlingar, helst dubbelt så många, än det antal barn som skulle placeras. Ett första urval gjordes på AC utifrån landets krav, sökandes önskemål och när ansökan lämnats in till AC. AC skickade därefter en skriftlig ansökan till NIA:s förmedlingsutskott. FU gjorde ett urval utifrån de sökandes ålder och hälsa, familjesammansättning, önskemål om barnet samt utifrån olika länders krav och information om barnet (bakgrund, hälsotillstånd etcetera). FU rekommenderade sedan ett visst antal sökande för ett visst land och i de fall som barnen var kända rekommenderade FU en familj. Beslut om vilka handlingar som skulle skickas till vilket land och vilken familj som skulle föreslås till vilket barn fattades av FU. I de ärenden där FU efterfrågade kompletteringar ansvarade till en början AC för kompletteringar för sina sökande och NIA:s kansli för dem som ansökt via NIA. Efter hand ändrades detta så att NIA:s kansli hanterade samtliga kompletteringsärenden. NIA:s kansli och AC vidarebefordrade sedan de utvalda ansökningarna för slutligt urval i barnens respektive hemländer. I de fall där FU kommit fram till att en sökande inte skulle komma att kunna väljas ut och få ett barn förmedlat av AC och FU kontaktade man sökanden och informerade dem om dett a.63
Erfarenheten från försöksverksamheten var att FU skulle finna enkla rutiner för okomplicerade ärenden för att kunna prioritera komplicerade ärenden. De komplexa frågor som FU hanterade handlade bland annat om sökandes hälsa och ålder liksom att sökande levde i en utsatt miljö (social isolering eller grupptillhörighet av extremt slag). En fråga som var nära kopplad till detta och som FU diskuterade vid flera tillfällen var möjligheten att överpröva barnavårdsnämndernas positiva förhandsbesked till adoptionssökande. FU hade, utifrån sin bedömning, funnit ett mindre antal ärenden där ett positivt förhandsbesked inte borde ha lämnats. I en del av dessa ärenden fann FU skäl att inhämta utlåtande av medicinsk expertis, vilket senare föranledde de lokala nämnderna att efter ny utredning i en del fall ompröva sitt beslut att lämna positivt förhandsbesked. NIA tog 1975 upp frågan med företrädare för socialutredningen men förslaget hörsammades int e.64
63 NIA, Förmedlingsutskottets verksamhetsberättelse 1974–1975. 64 NIA, Förmedlingsutskottets verksamhetsberättelse 1974–1975, 1975–76 och 1976–1977. NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
102
Handläggningsrutinerna för FU anpassades över tid och utifrån förändrade krav och förutsättningar i ursprungsländerna. År 1975 förenklades exempelvis anmälningsrutinerna för ansökan om barn via NIA. Det innebar bland annat att en ansökan till NIA skulle gälla samtliga länder som NIA hade kontakt med eller skulle få kontakt med.
Socialstyrelsens roll efter NIA:s bildande
Efter att NIA hade bildats hade Socialstyrelsen fortsatt tillsyn över socialtjänsten. Socialstyrelsens tillsyn skulle vara rådgivande och övergripande men omfattade även att påtala avvikelser från gällande författningar. Länsstyrelserna skulle följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet. På länsstyrelserna fanns socialkonsulenter som bland annat hade till uppgift att ge information i adoptionsfrågor till enskilda adoptivsökande, till handläggare hos kommunerna samt till socialnämndern a.65NIA skulle också samråda med Socialstyrelsen när det gällde information om handläggning av adoptionsärenden i kommunerna.
3.4 Ny organisering från 1979: ideella organisationer förmedlar adoptioner och NIA ansvarar för auktorisation och tillsyn
3.4.1 Problem med privata adoptioner leder till att organiseringen av adoptionsverksamheten ses över
Problem med privata adoptioner och oegentligheter
Antalet internationella adoptioner fortsatte att öka under 1970-talet. Under NIA:s förmedlingsutskotts verksamhetstid 1973–1979 kom 700–1 000 barn per år till Sverige och totalt förmedlades cirka 5 300 barn via NIA och AC. Samtidigt ökade antalet sökande och de var betydligt fler än antalet tillgängliga barn. Väntetiderna för de sökande blev därför allt längr e.66I allmänhet tog det minst tre år
65SOU 1996:137Internationella adoptionsfrågor s. 69. Prop. 1978/79:108om organisationen
av verksamheten med internationella adoptioner m.m.
66 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
103
innan en sökande fick adoptera ett barn. Det innebar i sin tur att antalet adoptioner som skedde utan förmedling via NIA och AC ökade. Av de cirka 2 000 barn som under senare delen av 1970-talet årligen kom till Sverige, kom ungefär hälften på annat sätt än genom NIA och AC .67Detta ansåg regeringen och NIA vara problematiskt.
I mitten av 1970-talet observerades såväl i barnens hemländer som i Sverige problem med handel med barn på adoptionsområdet .68Det fanns exempel på enskilda händelser som visade att den adoptionsverksamhet som skedde vid sidan av NIA och AC inte alltid gick rätt och riktigt till .69Personer som valde att adoptera på egen hand kunde råka ut för problem och vissa kontakter och förmedlare i ursprungsländerna hade inte alltid barnets bästa för ögonen. Det förekom också ekonomiska vinster i samband med förmedlingen. NIA:s förmedlingsutskott hade inte någon insyn i dessa fall. Kraven på riktlinjer ökade samtidigt som NIA inte hade organisation och resurser för att möta upp det ökade informationsbehovet .70
En arbetsgrupp tillsätts för att se över organiseringen
År 1977 tillsattes en särskild arbetsgrupp inom Socialdepartementet med uppdrag att se över NIA:s verksamhet, organisation och arbetsuppgifter. Arbetsgruppen skulle också lämna förslag till förändringar som kunde bidra till att minska de problem som fanns i den internationella adoptionsverksamheten. Arbetsgruppen tog fram tre olika organisationsförslag. Ett alternativ var att staten fortsatt skulle ha ett förmedlingsansvar för länder där det fanns ett samarbetsavtal, ett annat var att fler ideella organisationer skulle knytas till NIA genom samarbetsavtal på samma sätt som AC och ett tredje alternativ var att staten genom Socialstyrelsen skulle bevilja tillstånd till ideella föreningar att förmedla adoptioner medan NIA skulle ha en övergripande roll med ansvar för information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verksamhet. I sin slutrapport som kom 1978 förordade arbetsgruppen det tredje alternativet, dvs att ideella föreningar skulle ansvara för adoptionsförmedlingen och staten för auktorisation och
67Prop. 1996/97:61Internationella adoptionsfrågor, s. 45. 68Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 6. 69 Verksamhetsberättelser för NIA, Ds S 1978:6 Internationella adoptioner – riktlinjer och
organisationsförslag. Prop. 1978/79:108.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
104
tillsyn. För att komma åt de privata adoptionerna föreslog gruppen att det skulle vara obligatoriskt med förhandsbesked inför adoption och att det skulle göras en utredning av den kontakt som de sökande angav för att finna ett barn. Arbetsgruppen lämnade förslag till en ny organisation 1978.71
Den nya organisationen syftade till att styra adoptionsförmedling som bedrevs utan tillstånd till organisationer som stod under insyn och kontroll av staten och att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som på egen hand sökte barn utomlands begränsades. År 1979 fattade riksdagen beslut om en ny lag – lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp – som började gälla den 1 juli 1979. Arbetet med förmedling av utländska barn för adoption i Sverige skulle fortsatt ske i samverkan mellan offentlig och enskild verksamhet men NIA fick en övergripande roll med uppgifter rörande information, tillsyn och kontroll samt kontaktskapande verksamhet. Direkt förmedling till utlandet av ansökningar om barn för adoption i Sverige skulle däremot inte längre vara en uppgift för NIA. Ideella organisationer som auktoriserats av NIA skulle i fortsättningen sköta det praktiska förmedlingsarbetet vid internationella adoptioner .72
3.4.2 Lagen ( 1979:552 ) om internationell adoptionshjälp – NIA auktoriserar ideella sammanslutningar
Genom lagen om internationell adoptionshjälp infördes ett förfarande där NIA gav auktorisation till ideella sammanslutningar som önskade lämna internationell adoptionshjälp. Endast en ideell sammanslutning som var auktoriserad av NIA fick ge adoptionshjälp. Ideella organisationer skulle alltså i fortsättningen sköta det praktiska förmedlingsarbetet vid internationella adoptioner i stället för NIA.
Auktorisation enligt den nya lagen fick ges endast åt sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna internationell adoptionshjälp. Med internationell adoptionshjälp avsågs sådan verksamhet som hade till syfte att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller enskilda personer i barnets hemland samt att även i övrigt lämna
71Ds 1978:6Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag. 72Prop. 1978/79:108.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
105
den hjälp som behövdes för att en adoption skulle kunna genomföras. Ett krav för auktorisation var att sammanslutningen skulle ge förmedlingshjälp på ett omdömesgillt och sakkunnigt sätt utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Andra krav var att sammanslutningen skulle ha stadgar, styrelse och revisorer. Auktorisationen skulle vara tidsbegränsad och i beslutet skulle det framgå vilka länder som sammanslutningens verksamhet fick avse.
Även om ett syfte med lagen var att ge stöd till auktoriserade sammanslutningar för att på så sätt begränsa antalet enskilda som adopterade på egen hand var det fortsatt möjligt för enskilda personer med begränsade kontakter i utlandet att förmedla enstaka adoptivbarn utan auktorisation .73Det kunde röra sig om ett personligt engagemang som byggde på förtroende eller vänskap mellan en person i utlandet och en person i Sverige. Som exempel på sådana enskilda personer nämndes missionärer eller utlandsarbetare. Enligt det föredragande statsrådet torde sådana kontakter utan mellanhänder inte svara för någon större del av de adoptioner som skedde vid sidan av NIA och AC .74
3.4.3 NIA:s organisation från 1979
Med den nya organisationen för internationell adoptionsverksamhet fick NIA 1979 en ny instruktion. Nämndens uppgift var fortsatt att underlätta adoption i Sverige av utländska barn. Men utifrån NIA:s nya roll skulle nämnden nu bereda ärenden om auktorisation i Socialstyrelsen, fördela statsbidrag till de auktoriserade organisationerna och utöva tillsyn över de av Socialstyrelsen auktoriserade organisationerna. NIA skulle också utarbeta vägledande information för bedömning av ett hems allmänna lämplighet som adoptivhem och avgöra förmedlingsärenden där adoptionsorganisation eller samhällsrepresentant inte ville lämna adoptionshjälp. Flera uppgifter var också desamma som tidigare: att följa den internationella utvecklingen inom området, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal och bedriva informationsverksamhet. NIA skulle däremot inte längre ägna sig åt förmedlingsverksamhet. Av
73 Enligt 54 § 1960 års barnavårdslag (1960:97) fick enskild person eller sammanslutning inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. Bestämmelsen gällde även förmedling av adoptivbarn. 74Prop. 1978/79:108 s. 12.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
106
de drygt 4 000 ansökningar som NIA i oktober 1979 hade i sitt register var drygt 2 700 även anmälda hos AC och överfördes dit. Resterande l 300 ansökningar fördelades proportionellt mellan de sex organisationer som auktoriserades under 1979 i förhållande till respektive organisations prognos över antal anlända barn under år 1980. Cirka 20 procent av de sökande i NIA:s register tog tillbaka sin ansökan under omorganisationsperioden (juni 1979–mars 1980). Dessa ansökningar överlämnades alltså aldrig till någon auktoriserad organisation .75
Nämnden bestod fortsatt av nio ledamöter från bland annat Socialdepartementet, Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd Kommunförbundet. En barnpsykolog och en barnläkare ingick också. Ordförande var en tjänsteman från Socialdepartementet. Antalet anställda vid NIA var ungefär nio personer och antalet årsarbetskrafter varierade mellan 8,6 och 9,1.
3.4.4 NIA:s auktorisation
NIA:s principer för auktorisation
I oktober 1979 beslutade NIA om principer för auktorisation enligt lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. Ett villkor för auktorisation var att sammanslutningen hade till huvudsaklig uppgift att lämna internationell adoptionshjälp. Sammanslutningar som var biståndsorganisationer skulle därför inte komma i fråga för auktorisation. Endast sammanslutningar som kunde ge adoptionshjälp på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt skulle auktoriseras. Rekommendationen var att sammanslutningen vid beredning av förmedlingsärenden anlitade personer med erfarenhet av barn- och ungdomsfrågor. Sammanslutningen skulle vidare ha stadgar, styrelse och revisorer och arbeta utan vinstintresse med barnets bästa som främsta riktmärke. Auktorisation skulle inledningsvis utfärdas för ett år i taget. På så sätt skulle NIA och sammanslutningarna få erfarenhet såväl av verksamheten i utlandet som
75 NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
107
förmedlingsverksamheten. Därefter skulle NIA avgöra från fall till fall för hur länge auktorisationen skulle gäll a.76
Enligt förarbetena skulle NIA utforma auktorisationen så att den gav behörighet för en organisation att verka i visst land eller begränsad del av ett land. Om det bedömdes lämpligt kunde auktorisationen begränsas på annat sätt, till exempel vad gällde samarbetspartner. Vidare angavs att den auktoriserade sammanslutningen borde anmäla de samarbetspartners den hade för avsikt att samarbeta med till NIA. Om det fanns risk för konkurrens skulle två eller flera organisationer inte ges auktorisation för samma land .77
Eftersom utlandskontakter i adoptionssammanhang enligt NIA var av varierande stabilitet och omfattning, beslutades att under första året göra en uppdelning av begreppet adoptionskontakter i etablerade och icke etablerade kontakter. Etablerade kontakter var kontakter som tidigare samarbetat med en svensk organisation så att barn hade kommit genom kontakten och där handläggningsförfarandet visat sig motsvara juridiska, praktiska och etiska krav i de berörda länderna. NIA gav endast auktorisation för länder där samarbete med etablerade kontakter fanns. Eftersom nya sammanslutningar inte skulle kunna visa upp sådana kontakter gavs dock ett undantag enligt vilket auktorisation skulle ges om kontakten var godtagen av myndigheter i det andra landet och barn hunnit komma genom kontakten. Dessutom krävdes att sammanslutningen kunde visa en preliminär plan för handläggningsförfarandet. För att kunna göra denna prövning och för att undvika konkurrenssituationen begärde NIA in uppgifter om respektive sammanslutnings kontakt i utlandet. Andra kontakter skulle ses som icke-etablerade, både nya kontakter i länder för vilka sammanslutningen redan var auktoriserad liksom kontakter i länder där sammanslutningen inte var auktoriserad. Dessa skulle anmälas till NIA som då skulle bedöma om samarbetspartnern var lämplig eller inte. NIA skulle också bedöma eventuella avgränsningsproblem mellan sammanslutningar. Inom ett år från anmälan skulle sammanslutningen som anmält kontakten ansöka om auktorisation eller göra en ny anmälan .78
76 NIA, PM 1979-10-31, Principer för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, dnr 9:520/79. 77Prop. 1978/79:108, s. 13 och s. 21. 78 NIA, PM 1979-10-31, Principer för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, dnr 9:520/79.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
108
AC:s roll berörs särskilt i regeringens proposition
Eftersom AC redan agerade som förmedlare av internationella adoptioner när det beslutades om att införa auktorisation berördes AC flera gånger i förarbetena till den nya lagen. Bland annat framgår att regeringen förutsatte att AC skulle få auktorisation och att AC borde få fortsätta sin verksamhet med de etablerade samarbetspartners sammanslutningen hade. En fråga som regeringen övervägde var nämligen om en auktoriserad sammanslutning skulle behöva få sina samarbetspartners i utlandet godkända av NIA eller inte. I ett remissvar framförde AC att det inte var möjligt att ta ställning till och godkänna varje enskild samarbetspartner som den auktoriserade organisationen önskade ingå överenskommelse med .79Detta blev också regeringens slutsats i frågan. Sammanslutningen skulle anmäla den eller de partners de hade i utlandet till NIA men de behövde inte godkännas av myndigheten.
När det gällde de befintliga bilaterala avtalen förespråkade regeringen att avtalens verkställighet skulle överlåtas från NIA till de auktoriserade sammanslutningarna. Regeringens uppfattning var att AC, mot bakgrund av organisationens erfarenheter och resurser, borde komma i fråga för att överta NIA:s åligganden när det gällde det praktiska förmedlingsarbetet .80
De första besluten om auktorisation – många nya adoptionsorganisationer
Under andra halvåret 1979 och kalenderåret 1980 ansökte nio sammanslutningar om auktorisation, många av organisationerna var då nybildade.
I december 1979 auktoriserades sex sammanslutningar för sammanlagt 17 länder. AC var den första organisationen som fick auktorisation och de fick auktorisation för samtliga 17 länder som de ansökt för. De övriga fem sammanslutningarna (BFA, FFIA, SAW, BV och Sydindiska adoptioner) fick auktorisation för ett land var. Ytterligare en sammanslutning, FABV, auktoriserades i februari 1980,
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
109
för Guatemala. Fem sammanslutningar auktoriserades för Indien. Av de var fyra auktoriserade för samma delstat .81
NIA utfärdar allmänna villkor för auktorisation
NIA konstaterade under hösten 1980 att intresset för auktorisation var större än förväntat. Vid ett möte med de auktoriserade organisationerna diskuterades erfarenheter av den nya organisationen. Eftersom flera sammanslutningar var små och uppbyggda kring en enda samarbetskontakt var de sårbara. NIA försökte därför förmå sammanslutningar att gå samman vilket också skedde i några fall. NIA konstaterade dock att det saknades möjlighet att avslå ansökningar om kriterierna i lagen uppfylldes .82
Det visade sig att flera barnhem, främst i Indien, var villiga att samarbeta med flera organisationer. NIA beslutade därför att inta en mer positiv hållning till auktorisation av fler än en organisation för ett land eller del av ett land. En förutsättning för detta var att sammanslutningen dokumenterade att utlandskontakten var villig att samarbeta med sammanslutningen .83
På grundval av första årets erfarenheter utarbetade NIA under hösten 1980 förslag till villkor för auktorisation. De antogs av Socialstyrelsen och trädde i kraft den 1 januari 19 81.84Nämnden upphörde då med den provisoriska uppdelningen av utlandskontakter i etablerade och icke-etablerade kontakter. I villkoren föreskrevs att sammanslutning vid ansökan om auktorisation skulle uppge den myndighet, organisation eller enskild person i utlandet som man samarbetade med (”samarbetskontakt”). Innan en skriftlig överenskommelse träffades med en ny samarbetskontakt skulle detta anmälas till NIA för samråd. Därutöver innehöll föreskrifterna regler för registerföring, nödvändig kompetens inom sammanslutningen, hur ansökan om auktorisation skulle utformas, beslutsordningen i ärenden rörande internationell adoptionshjälp, rapportering till NIA, ekonomisk redovisning och hur sammanslutningarna skulle assistera adoptionssökande.
81 NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980, s. 9 ff. 82 NIA, dnr 9:328/80. 83 NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980, s. 9. 84 SOSFS (S) 1980:97.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
110
Den 26 november 1981 trädde nya villkor för auktorisation i kraft. Skillnaden mot de tidigare villkoren var endast att begreppet ”auktorisation för att få lämna internationell adoptionshjälp” definierades. Vidare föreskrevs att en sammanslutning skulle samarbeta med annan sammanslutning som auktoriserats för samma land. Av villkoren framgick också att sammanslutningen, då barnet anlänt till Sverige, skulle översända kopia av samtliga handlingar rörande barnet till socialnämnden .85
Den 25 februari 1982 ändrades villkoren så att sammanslutningar gavs tillstånd att ge internationell adoptionshjälp även till personer som var bosatta utomlands, förutsatt att personen uppfyllde landets krav för blivande adoptivföräldrar .86
3.4.5 NIA:s tillsynsverksamhet
Tillsyn över de auktoriserade organisationerna
Utifrån sin nya tillsynsroll byggde NIA också upp tillsynsverksamheten. Tillsynen över de auktoriserade organisationerna var nära knuten till auktorisationsprocessen och den prövning som gjordes av organisationerna. NIA:s egen beskrivning av tillsynen var att de i sina beslut om auktorisation hänvisade till gällande lagstiftning och de allmänna auktorisationsvillkoren. I vissa fall tidsbegränsade NIA auktorisationen för en organisation snävare än den generella auktorisationstiden och ställde ett eller flera auktorisationsvillkor (exempelvis att organisationen skulle rapportera om en åtgärd eller rättelse utifrån NIA:s krav). Vid ett par tillfällen återkallade eller begränsade NIA auktorisationen. Då det fanns behov av klarläggande eller diskussion för att hitta lösning på ett problem tog NIA ofta kontakt med organisationerna eller tog upp frågan vid organisationsträffar .87Vid några tillfällen kallade NIA styrelsen för en organisation till särskilt möte för att diskutera verksamhetens organisering och kapacitet .88I tillsynen ingick också årlig granskning av organisationernas verksamhetsberättelser och ekonomiska redogörelser. I några fall
85 NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, dnr 69:303/81. 86 NIA, Protokoll nr 7 1982-02-25, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, dnr NIA 69: 303/81. 87 NIA, Tillsynen över de auktoriserade adoptionsorganisationerna, 1995-02-15, dnr 69:45/95. 88 NIA, Verksamhetsberättelse 1982/83, s. 8.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
111
lät NIA göra revision hos organisationernas samarbetskontakter i ursprungsländerna, exempelvis gjordes detta i Sri Lanka 1985.89NIA analyserade också organisationernas kostnadsutveckling 1980–1992.
För att hålla sig kontinuerligt informerad om organisationernas verksamhet bjöd NIA in de auktoriserade organisationerna till så kallade organisationsträffar ungefär två gånger per år. Vid träffarna informerade NIA om gällande krav på organisationernas verksamhet och organisationerna redogjorde för förmedlingsverksamheten i olika länder. Man diskuterade också olika principiella frågor. Till en början handlade det till exempel om privata adoptioner och etiska principer, senare kom det mer att handla om organisationernas löpande arbete, ekonomiadministration och rapportering. Vid några tillfällen påpekade NIA att samarbetet mellan organisationerna behövde förbättras. Utöver organisationsträffarna bjöd NIA in berörda organisationer till möten för att diskutera frågor som rörde specifika länder, exempelvis Colombia, Etiopien, Filippinerna, Indien, Kina, Kirgizistan, Ryssland, Sri Lanka, Sydafrika, Sydkorea, Ukraina, Vietnam och Vitryssland .90
NIA bjöd också in till träffar och konferenser med särskilda teman. Exempelvis anordnade NIA 1981 en konferens med socialkonsulenter och representanter från adoptionsorganisationerna. Mötet resulterade i att organisationerna bildade en arbetsgrupp för vissa etiska frågor .91
Samhällsrepresentanter deltar i organisationernas förmedlingsverksamhet
När den nya organisationen för internationella adoptioner sjösattes 1979 ville man säkerställa fortsatt offentlig medverkan och kontroll i förmedlingsarbetet .92Det gjordes genom att utse så kallade samhällsrepresentanter som skulle företräda allmänintresset i sammanslutningens arbete med internationell adoptionshjälp, dvs. i sammanslutningens urval och matchning av föräldrar till föreslagna barn. Samhällsrepresentanterna skulle ha särskild erfarenhet av barn- och ungdomsvård i stat eller kommun .93Genom medverkan av samhälls-
89 NIA, Verksamhetsberättelse 1984/85, s. 7. 90 Genomgång av NIA:s verksamhetsberättelser och årsredovisningar 1979–2004. 91 NIA, Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 8. 92 NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13. 93 5§ lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
112
representanter skulle det finnas en garanti för att barnets bästa fick en förespråkare i organisationerna som ju också skulle tillvarata de blivande adoptivföräldrarnas intresse .94När en auktoriserad sammanslutning beslutade om internationell adoptionshjälp skulle minst en samhällsrepresentant delta. Om en sammanslutning beslutade att vägra adoptionshjälp i ett enskilt fall eller om sammanslutningen velat lämna adoptionshjälp trots att en samhällsrepresentant avstyrkt skulle frågan överlämnas till NIA för avgörand e.95Detta ändrades 1985 då organisationerna fick rätt att själva besluta att inte ge adoptionshjälp. Ärenden där samhällsrepresentanten hade en avvikande mening skulle fortsatt överlämnas till N IA.96
Två samhällsrepresentanter förordnades i varje auktoriserad organisation – en handläggare från NIA:s kansli samt socialkonsulenten i det län där organisationen hade sitt säte. NIA antog 1981 en särskild promemoria om samhällsrepresentanternas roll och arbetsuppgifter liksom en promemoria till de auktoriserade organisationerna med vägledande information om handläggning av ärenden rörande internationell adoptionshjälp .97Samhällsrepresentanterna informerades om de ärenden som avgjorts av NIA .98De skrev årligen en rapport om sin medverkan i förmedlingsarbetet .99
Avgöranden i ärenden om adoptionshjälp och hantering av klagomål från enskilda
En annan del i tillsynen var NIA:s roll att avgöra ärenden där en auktoriserad organisation beslutat att inte lämna adoptionshjälp till en sökande och ärenden där en samhällsrepresentant och organisation inte varit eniga om beslut om adoptionshjälp. Detta gällde fram till 1997. Därefter kunde sökande som nekats adoptionshjälp av en organisation överklaga och få ärendet prövat av tillsynsmyndigheten. NIA redovisar i sina verksamhetsberättelser 1979–2000 hur många ärenden som lämnats över till NIA för avgörande. Redovisningen har dock ändrats över tid vilket gör det svårt att jämföra mellan år. Vanligtvis har 5–15 ärenden årligen hanterats av NIA. Under några
94 NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 11. 95 8§ lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. 96 NIA, Verksamhetsberättelse 1985/86, s. 8. 97 NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13 och 16 och Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 8. 98 NIA, Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 9. 99 NIA, Årsredovisning 1999.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
113
år (1984, 1992 och 1999) hanterades inga eller endast ett fåtal ärenden, medan antalet ärenden för 1982 uppgick till 90 ärenden. Den vanligaste anledningen till att ett ärende överlämnats till NIA för avgörande var hög ålder eller sjukdom hos de sökande. NIA gick i vissa fall på organisationens linje, i andra fall ändrade myndigheten organisationens beslut och uppmanade organisationen att lämna adoptionshjälp.
Tillsynsresor
Av NIA:s verksamhetsberättelser för 1979–1992 framgår att resor inte i första hand sågs som ett verktyg inom tillsynen. Resor redovisades som en separat post och ingick som en del av myndighetens arbete med avtalsdiskussioner med enskilda länder, besök hos utländska myndigheter eller hos utlandskontakter för organisationer som ansökt om auktorisation, som förberedelse för bedömning av auktorisationsansökningar, omvärldsbevakning och för att delta vid internationella konferenser. Under perioden 1979–2004 gjorde NIA cirka 50 resor.
3.4.6 Socialnämnderna får delvis nya uppgifter vid organisationsförändringen 1979
I propositionen som föregick den nya organiseringen 1979 och lagen om internationell adoptionshjälp betonades vikten av att de auktoriserade sammanslutningarna inte förmedlade ansökningar från personer som inte fått ett förhandsbesked om hemmets allmänna lämplighet .100Samtidigt hänvisades till kommande proposition om ny reglering på socialtjänstens område.
Den nya socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1982 innebar bland annat att reglerna om förhandsgodkännande för mottagande av fosterbarn (som senare adopteras) togs bort, och i stället infördes särskilda regler för adoption av utländskt barn som innebar att ett medgivande från socialnämnden måste inhämtas innan barnet lämnade sitt hemland. Det behövdes därmed ingen ny tillståndsprövning från socialnämnden när barnet väl hade kommit till
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
114
Sverig e.101Socialtjänstlagen reglerade även att socialnämnden skulle medverka till att adopterade barn fick god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skulle också ge vårdnadshavare råd, stöd och annan hjälp som de behövde. Överklagande av beslut om avslag skulle göras till länsrätten.
NIA:s handbok för socialnämnderna om internationella adoptioner från 1982 lyfte i inledningen fram att utredningen avseende sökande blivande adoptivföräldrar i första hand skulle tjäna som underlag till beslut om medgivande, men att utredningsrapporten även skulle fungera som presentation av familjen för ett barns företrädare i ett annat land. Utredningen hade vidare funktionen av att ge utbildning och information till de presumtiva adoptivföräldrarna. NIA betonade att socialnämnden måste se sig som företrädare för (det okända) barnet framför de sökandes önskemål om att adoptera ett barn, vilket måste göras tydligt för de sökande. Socialnämnden skulle vidare skriva en uppföljningsrapport cirka sex månader efter att barnet anlänt till hemmet oavsett om adoptionen skett i barnets ursprungsland eller om adoptionen beslutats i svensk domstol. Rapporten skulle skickas till barnets företrädare i ursprungslandet. NIA påpekar i handboken att det krävs relativt nära kontakt med adoptivföräldrarna under den första tiden. Nämnden måste också, om och när det är aktuellt, aktivt bevaka att barnet blir adopterat, eftersom barnet inte har juridisk anknytning till sin adoptivfamilj så länge adoptionsprocessen inte är avslutad. Socialnämnderna skulle arkivera handlingar som gällde barnets ursprung och bakgrund . 102I de fall adoptivföräldrarna anlitat en auktoriserad adoptionsorganisation ansvarade organisationen för att skicka kopior på handlingarna till socialnämnden .103Om det var en privat adoption skulle socialtjänstens utredare begära att få ta kopior av de handlingar föräldrarna hade om barnet för att lägga in i den aktuella akten .104
101Prop. 1979/80:1om socialtjänsten, s. 9 och 320. 102 Statens nämnd för internationella adoptioner (1982). Internationella adoptioner. Handbok
för socialnämnder, s. 9 och 50 ff.
103 NIA. Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer. 1983, s. 18. 104 NIA, Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. 1986, s. 62.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
115
3.4.7 1981 blir NIA egen myndighet
År 1981 omorganiserades Socialstyrelsen och i samband med detta blev NIA den 1 juli 1981 en egen myndighet – Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA).
Uppgiften enligt instruktionen var till stora delar densamma som tidigare. Nämnden tog dock över en del av Socialstyrelsens tidigare uppgifter och vissa förtydliganden gjordes i instruktionen. Nämnden skulle besluta om auktorisation enligt 2 § lagen om internationell adoptionshjälp och utföra de arbetsuppgifter som i övrigt ankom på tillsynsmyndigheten enligt lagen, fullgöra de uppgifter som angavs i förordningen om prövning av utländskt beslut om adoption, fördela statsbidrag till auktoriserade sammanslutningar, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal inom nämndens verksamhetsområde och ingå sådana avtal. NIA skulle i samråd med Socialstyrelsen utarbeta den särskilda information som behövdes för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det. Instruktionen reglerade också nämndens handläggning av ärende n.105En arbetsordning med rutiner för verksamheten fastställdes i september 1982.106
Nämnden hade fortsatt nio ledamöter som förordnades för tre år. Fram till 1985 bestod nämnden av företrädare för Socialdepartementet, UD, Socialstyrelsen, Kommunförbundet, Familjerätten vid Stockholms kommun och Stockholms socialförvaltning samt två läkare. Ordföranden var riksdagsledamot. Från 1985 utökades nämnden till elva ledamöter och nämndens sammansättning ändrades. Sex av ledamöterna var politiker (riksdagsledamöter och under en period ett kommunalråd) och skulle särskilt företräda allmänhetens intressen. Övriga ledamöter skulle tillgodose nämndens behov av sakkunskap i olika frågor .107
105 Förordning (1981:681) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 106 NIA, Verksamhetsberättelse 1 januari 1981–30 juni 1982. 107 NIA, Verksamhetsberättelse 1 januari 1984–30 juni 1985.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
116
Följande års auktorisationsverksamhet
NIA fortsatte under de följande åren att pröva ansökningar om auktorisation och utfärdade under 1981 auktorisation för två nya sammanslutningar (ISIA och SAICA ).108Det fanns då åtta auktoriserade sammanslutningar varav sex hade verksamhet i Indien (fem i samma delstat).
I samband med beredning av auktorisationsärenden hämtade NIA in upplysningar från svenska ambassader i de länder där NIA ansåg att det var tveksamt hur landet såg på internationella adoptioner, om det var oklart hur många sammanslutningar som skulle få auktorisation i samma land eller där det fanns tveksamheter kring samarbetskontakter .109
SAICA:s och FABV:s förmedlingsverksamheter upphörde 1982. Från 1983 och framåt fanns därför återigen sex auktoriserade sammanslutningar med verksamhet i 22 länder.
Den 24 mars 1983 fastställdes nya villkor för auktorisation vilka trädde i kraft den 1 april 1 983.110De nya villkoren föreskrev att det av sammanslutningens stadgar skulle framgå dels de principer som tillämpades för uttag av avgifter, dels vad som krävdes för att en ansökan om adoptionshjälp skulle registreras hos sammanslutningen. Vidare föreskrevs att sammanslutningen skulle ha ingående kännedom om lagar och bestämmelser om adoption i länder där man hade en samarbetskontakt. Den skulle också ha god kostnadskontroll i ärendena utomlands. Rapporteringsskyldigheten till NIA utökades något. I en ny version av villkoren som trädde i kraft den 25 mars 1986 föreskrevs att det skulle framgå av namnet att sammanslutningen var en adoptionsorganisation. Vidare infördes en skyldighet att informera sökande som fått avslag på ansökan om adoptionshjälp att de kunde få beslutet prövat av NIA.
De sex auktoriserade sammanslutningarna var samtliga verksamma fram till mars 1988 då ISIA upphörde med sin verksamhet. SAW upphörde med sin verksamhet i mars 1989. I november 1991 auktoriserades Aktionsgruppen Skaraborg för 1992 och 1993 med verksamhet i Polen. ACCA auktoriserades för Vietnam under verksamhetsåret 1993/1994. ACCA:s verksamhet i Vietnam var föremål
108 NIA, Verksamhetsberättelse 1 januari 1981–30 juni 1982, s. 9 ff. 109 NIA, Verksamhetsberättelse 1981/1982, s. 5. 110 NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, 1983-03-29, dnr 69:101/83.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
117
för prövning vid tre tillfällen under verksamhetsåret 1994/95. Eftersom det varit oklart på vilket sätt barn blev tillgängliga för adoption i Vietnam besökte företrädare för NIA Vietnam samt hade flera överläggningar med ACCA. Följden blev att ACCA:s verksamhet begränsades tills vidar e.111
Grunder för nekad auktorisation under de första åren
NIA avslog också några auktorisationsansökningar. I ett fall avslogs ansökan om auktorisation eftersom sökanden inte uppfyllde kriteriet att ha adoptionshjälp som huvudsaklig verksamhet. I några fall beslutades om avslag på grund av att sammanslutningen inte ansågs uppfylla kraven på att arbeta på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Några sökande beviljades auktorisation men fick avslag för vissa länder. Orsakerna till avslagen var antingen landets allmänna inställning till adoption eller att sammanslutningen inte kunde redovisa någon samarbetskontakt i det aktuella landet. Flera ansökningar avslogs med motiveringen att det redan fanns flera svenska sammanslutningar med verksamhet i de länder ansökan avsåg .112
3.4.8 Krav på godkännande av förmedlingsväg införs 1985 för att få ökad kontroll på de privata adoptionerna
Den arbetsgrupp som 1978 lämnade förslag på ny organisering föreslog också att det skulle vara obligatoriskt med förhandsbesked inför adoption och att det skulle göras en utredning av den kontakt som de sökande angav för att finna ett barn. Syftet var att komma till rätta med problemen med de privata adoptionern a.113
Ett krav på förhandsbesked infördes från den 1 januari 1985 då kommunernas socialnämnder fick i uppdrag att pröva tillförlitligheten av det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Lagändringen syftade till att göra adoptioner som skedde utan medverkan av auktoriserad sammanslutning säkrare. Socialnämnden fick möjlighet att vägra ge sitt medgivande till att ta emot ett utländskt barn
111 NIA, Årsredovisning 1994/95, s. 12. 112 NIA Dnr 60:48/81, NIA Dnr 60:298/81, NIA Dnr 60:184/84, Socialdepartementet S93/4570/J. 113Ds 1978:6.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
118
för adoption, om de befarade att barnet inte blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt.
Lagändringen innebar också nya uppgifter för NIA. Socialnämnderna skulle inhämta yttrande avseende tillförlitligheten i förmedlingssättet från NIA om det inte var uppenbart obehövligt. Om de sökande uppgav att de skulle anlita en av NIA auktoriserad organisation behövde NIA inte höras. NIA:s yttrande krävdes inte heller om NIA:s sakkunskap uppenbarligen inte skulle tillföra utredningen något, till exempel när det rörde sig om ett släktingbarn. Den nya uppgiften innebar en ökad ärendemängd på NIA.
Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmedlingssätt beslutet gällde. Om en svensk auktoriserad organisation skulle lämna förmedlingshjälp skulle beslutet utformas så att det gällde generellt för förmedling genom samtliga av NIA auktoriserade organisationer. Var det fråga om en privat adoption skulle däremot namnet på det förmedlande organet framgå av beslutet .114I NIA:s uppdaterade handbok för socialnämnderna från 1986 framgår bland annat vilka underlag som socialnämnden skulle bifoga om den sökandes uppgivna förmedlingskontakt som underlag till NIA:s bedömnin g.115
3.4.9 Ett bidrag vid adoption av utländska barn införs 1989
I november 1985 tillsattes en utredning för att undersöka möjligheten att minska den enskildas kostnader i samband med adoption av barn från utlandet. Bakgrunden till att frågan utreddes var att kostnaderna för internationella adoptioner hade ökat och att det fanns en risk för att såväl ekonomiskt svaga grupper stängdes ute från möjligheten att adoptera som att adoptivbarn inte fick syskon. Utredningen bedömde att möjligheterna att minska kostnaderna var mycket begränsade men att vissa kostnadsposter skulle kunna minskas. Utredningen föreslog att ett bidrag om 5 000 kronor per barn skulle införas .116Remissinstanserna var positiva till ett bidrag men flertalet förordade en högre nivå.
År 1989 infördes ett särskilt adoptionsbidrag genom lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn. Det bidrag
114Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 13. 115 NIA (1986) Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 22. 116 Ds S 1987:1 Kostnader i samband med adoption av utländska barn.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
119
som infördes var skattefritt och skulle täcka 50 procent av genomsnittskostnaden för adoption från ursprungslandet, eller max 20 000 kronor .117
NIA fick med anledning av införandet av adoptionsbidraget också nya uppgifter. Utöver de tidigare uppgifterna skulle NIA följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn. NIA skulle också, enligt förordningen (SFS 1988:1464) om bidrag vid adoption av utländska barn, fastställa den genomsnittskostnad för olika ursprungsländer som skulle ligga till grund för beräkning av bidraget .118
Bidraget har efter införandet höjts kontinuerligt. År 1991 höjdes det maximala beloppet för adoptionsbidrag till 24 000 kronor .119
Den första juli 1997 ändrades adoptionsbidraget till ett fast belopp, oberoende av faktiska kostnader .120Anledningen var att kostnadsvariationen mellan olika länder var mycket mindre än vad som förutsågs när adoptionsbidraget infördes .121
År 2001 höjdes adoptionsbidraget till 40 000 kronor, vilket då motsvarade knappt 40 procent av den genomsnittliga totala adoptionskostnaden. Först genom lagändringar 2004 begränsades bidraget till adoptioner som förmedlades genom en auktoriserad adoptionsförmedling .122Enligt regeringen medförde enskilda adoptioner inte samma höga administrativa kostnader som anlitandet av en auktoriserad sammanslutning. Regeringen fann att det därför var motiverat att begränsa möjligheten till adoptionskostnadsbidrag till sådana adoptioner som skedde genom de auktoriserade sammanslutningarna.
År 2017 höjdes adoptionsbidraget till nuvarande 75 000 kronor .123
117Prop. 1988/89:3om bidrag vid adoption av utländska barn. 118 Förordning (1988:1128) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. 119 Inspektionen för socialförsäkringen (2016), Rapport 2016:9 Att adoptera – en ekonomisk
fråga. En studie om adoptionsbidrag och ekonomiska förutsättningar för adoption, s. 17.
120 Adoptionsbidrag benämndes tidigare Adoptionskostnadsbidrag av Försäkringskassan. Begreppet ändrades i samband med att socialförsäkringsbalken trädde i kraft den 1 januari 2011. Lagens bestämmelser överfördes då till 21 kap. socialförsäkringsbalken. 121Prop. 1996/97:91, s. 56. 122Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 74 ff. 123Prop. 2016/17:1Budgetpropositionen för 2017 utgiftsområde 12.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
120
3.5 Barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen stärks 1990–2005
3.5.1 Sverige ratificerar barnkonventionen
Ett halvår efter det att FN:s generalförsamling antagit konventionen om barnets rättigheter, ratificerade Sverige konventionen genom ett beslut i riksdagen den 21 juni 199 0.124Konventionen trädde i kraft i Sverige den 2 september 1990. Sveriges konventionsåtagande och folkrättsliga bundenhet innebar en skyldighet att förverkliga barnets rättigheter enligt barnkonventionen genom lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder.
År 1996 tillsatte regeringen Barnkommittén som hade i uppgift att klarlägga hur barnkonventionens anda och innebörd kom till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. I sitt betänkande konstaterade kommittén att svensk lagstiftning i huvudsak överensstämde med åtagandena i barnkonventionen. Den framhöll dock vikten av att bestämmelserna verkligen tillämpades och att konventionen genomfördes på alla nivåer i samhället .125År 1999 beslutade riksdagen att godkänna den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga barnkonventionen i Sverig e.126
Barnkonventionen inkorporerades i svensk rätt från den 1 januari 2020.127
3.5.2 Adoptionslagstiftningsutredningen tillsätts efter begäran från NIA
År 1992 såg socialministern behov av en ny översyn av verksamheten med internationella adoptioner, lagen om internationell adoptionshjälp och socialtjänstlagens bestämmelser. Initiativet kom från NIA som 1991 tog fram en promemoria om verksamheten med internationella adoptionsfrågor med hemställan att regeringen skulle låta göra en översyn av verksamheten. NIA ansåg att myndighetens roll behövde stärkas, att tillsynsansvaret var splittrat och att det svenska
124Prop. 1989/90:107om godkännande av barnkonventionen. 125SOU 1997:116Barnets bästa i främsta rummet. 126Prop. 1997/98:182Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. År 2010 antog riksdagen en ny strategi för att stärka barnets rättigheter, se prop. 2009/10:232
Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige.
127Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
121
systemet var svårt att förstå för svenskar och än mer i utlandet. Vidare ansåg NIA att stödet till adoptionsorganisationerna behövde stärkas och villkoren för deras verksamhet ses över. Dessutom behövde möjligheterna att begränsa kostnadsutvecklingen för adoptioner undersökas .128I promemorian beskrev NIA att systemet där socialnämnderna kontrollerade förmedlingssättet vid privat adoption inte fungerade tillfredsställande. Det förekom inte sällan att privata adoptioner genomfördes med medgivande för auktoriserad organisation. Det förekom också att socialnämnder gav medgivande trots att NIA avstyrkt, eller att socialnämnden inte inhämtade yttrande från NIA – ibland efter påtryckningar från sökande – trots att det enligt lagen borde ha gjorts. Detta mönster hade blivit vanligare från 1988 och NIA såg det som ett resultat av att adoptionerna genom adoptionsorganisationerna hade minskat, vilket i sin tur berodde på att flera länder som till exempel Sydkorea och Indien hade fått bättre kontroll på adoptionerna till utlandet och också blivit bättre på att ta hand om sina barn nationellt. Det hade lett till ett ökat intresse bland sökande i Sverige att i stället adoptera på privat väg. NIA framförde att det var viktigt att möjligheterna att adoptera utan medverkan av adoptionsorganisationerna bevarades. Men det krävdes ökad kontroll av de enskilda adoptionerna och det skulle kunna uppnås genom att överföra ansvaret för att pröva tillförlitligheten i förmedlingssätt vid enskilda adoptioner till NIA som hade det övergripande ansvaret för de internationella adoptionsfrågorn a.129
Regeringen tillsatte 1992 en utredning med uppdrag att se över organisationen för internationella adoptioner .130En av uppgifterna var bland annat att stärka NIA:s kontroll när det gällde att upprätthålla en verksamhet med korrekta internationella adoptioner på hög etisk nivå till barnets bästa. Utredaren skulle också ta ställning till behov av lagändringar med anledning av FN:s barnkonvention och 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande att Sverige så snart som möjligt skulle ratificera 1993 års Haagkonvention och inkorporera den i svensk rätt genom en särskild lag. Genom anslutning till konventionen skulle möjligheten till enskild adoption minska. Vidare föreslogs att NIA skulle pröva förmedlingssättets
128 NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91. 129 NIA, Verksamheten med internationella adoptionsfrågor, 1991-05-29, dnr 1:178/91. 130SOU 1994:137Internationella adoptionsfrågor. 1993 års Haagkonvention m.m.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
122
tillförlitlighet vid enskilda adoptioner i stället för socialnämnderna. NIA och adoptionsorganisationerna skulle i sin tur inte ha rätt att överpröva socialnämndens beslut om adoptivsökandes lämplighet. Utredningen föreslog också ändringar i fördelningen av statsbidrag till adoptionsorganisationerna. Utredningen prövade men föreslog inte en obligatorisk föräldrautbildnin g.131
År 1995 infördes ett tillägg i dåvarande 4 kap. 6 § föräldrabalken om att vid bedömningen av om det är lämpligt att adoptionen äger rum, ska hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mogna d.132NIA hade i sitt remissvar på den utredning som föregick lagändringen framfört att skyldigheten att klargöra barnets inställning borde innebära att en utredning alltid skulle inhämtas från barnets ursprungsland vid internationella adoptioner. I propositionen hänvisades till att den frågan skulle övervägas i samband med beredningen av Adoptionslagstiftningsutredningens betänkand e.133Frågan behandlades emellertid inte i det betänkandet och inte heller i den efterföljande beredningen.
3.5.3 NIA tar fram nya riktlinjer för en mer systematiserad tillsyn
Nya riktlinjer för tillsynen
NIA beslutade 1995 att ta fram riktlinjer för en mer systematiserad tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Riktlinjerna skulle användas inför auktorisation av enskilda organisationer och i samband med beslut om auktorisation skulle också en bedömning göras av organisationens verksamhet. På så sätt skulle tillsynen få ett tydligare innehåll med högre kvalitet och säkerhet och bättre kunna svara mot nämndens ansvar för barnens bästa och som företrädare för allmänhetens intresse. Formerna för tillsynen skulle bygga på NIA:s handbok för adoptionsorganisationer. De skulle sedan anpassas när Sverige ratificerat 1993 års Haagkonvention. Två frågor lyftes fram när det gällde granskning av organisationernas ekonomi: om organisationen på ett tillfredsställande sätt skiljde på adoptions-
131SOU 1994:137. 132Prop. 1994/95:224barns rätt att komma till tals. 133Prop. 1994/95:224, s. 40 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
123
verksamhet och till exempel biståndsverksamhet liksom hur kostnadsutvecklingen under den gångna auktorisationsperioden sett ut .134
Tillsyns- och klagomålsärenden
Tillsynsärenden handlade om påpekanden eller ingripanden som NIA gjort gentemot en enskild organisation liksom organisationens åtgärder med anledning av detta. Antalet tillsynsärenden uppgick till mellan 12 och 27 per år, med undantag för 1995/96 då NIA hanterade 62 tillsynsärenden. NIA redovisade 1995–1997 också antalet tillsynsärenden av mer övergripande natur. 1995/96 hanterade NIA elva ärenden och 1997 sex ärenden. Ärendena handlade bland annat om principiella frågor som avgiftspolicy, sponsring och systematisk genomgång av hur organisationerna följt lagen .135
Enskilda sökande av adoptionshjälp kunde också vända sig till tillsynsmyndigheten med klagomål på en organisation och dess adoptionsförmedling. Från 1994 och fram till 2014 uppgick antalet klagomål till 2–6 per år. Klagomålen handlade om bristande information, adoptionskostnader, kösystem, kvotering, barnbesked som inte stämt överens med medgivandet, organisationens handläggning och bemötande. NIA och MIA utredde ärendena och bedömde om det fanns grund för klagomålen.
Från 1999 tillkom en del i tillsynen av de auktoriserade organisationerna. NIA började då skicka ut en årlig enkät till familjer som fått barn för adoption genom adoptionsorganisation det föregående året. Syftet med enkäten var att få in familjernas synpunkter på organisationerna för att ge underlag för eventuella åtgärder från organisationernas sida.
Samhällsrepresentanternas avvecklas
Samhällsrepresentanterna avvecklades år 2000. Anledningen var att de auktoriserade organisationerna genom de lagändringar som gjordes i samband med Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention inte längre skulle göra någon egen prövning av adoptanternas lämplighet. Lämplighetsprövningen låg fortsatt på kommunernas
134 Underlag till NIA:s sammanträde 1995-08-22, p. 7, dnr 69/45/95. 135 NIA:s verksamhetsberättelser 1990–1997. Verksamhetsberättelse 1995/96, s. 9.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
124
socialnämnder med möjlighet för den enskilde att överklaga beslut till domstol. Därmed försvann samhällsrepresentanternas uppgift i organisationerna och det fanns inte längre skäl att förordna sådana .136
Särskilt återrapporteringskrav 1995–1997
NIA fick 1995–1997 ett särskilt återrapporteringskrav i regleringsbrevet om att redovisa utvecklingen av verksamheten med internationella adoptioner i Sverige. Detta redovisades i en bilaga till årsredovisningen och innehöll en kort beskrivning av situationen i de länder varifrån barn kommit till Sverige för adoption. Knappt 20 länder beskrevs, bland annat vad gällde samarbetet med ursprungslandet, gällande lagstiftning liksom olika typer av problem som förekommit (även förekomst av oegentligheter redovisades). I bilagan gavs också en separat redogörelse för de svenska adoptionsorganisationernas verksamhet, utlandssamarbete och resor .137NIA tog även fram en promemoria med motsvarande information 2001.138
Nytt verksamhetsmål för tillsynen införs 1999
År 1999 införde NIA ett nytt verksamhetsmål för verksamhetsområdet prövning och tillsyn. NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå, att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rummet och att adoptionerna i Sverige skedde i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sverig e.139
136Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 107. 137 NIA, Bilaga till NIA:s årsredovisning 1994/95, 1995/96 respektive 1997, Utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption. 138 NIA, PM april 2001, Historik och redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption t.o.m. 2000-12-31, dnr 52:79:135/07. 139 NIA, Årsredovisning 1999, s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
125
3.5.4 Lagen om internationell adoptionsförmedling (LIA) träder i kraft och Sverige tillträder Haagkonventionen
I februari 1997 kom regeringens proposition efter förslagen från Adoptionslagstiftningsutredningen .140Regeringen gjorde följande allmänna bedömning:
Adoptionsverksamheten fungerar i allt väsentligt väl i Sverige. Arbetsfördelningen mellan NIA, Socialstyrelsen, länsstyrelserna, kommunerna och adoptionsorganisationerna bör med något undantag förbli som den är. Adoptionsorganisationerna gör ett förtjänstfullt arbete. Deras självständighet och integritet är viktiga att bevara. Det gör att det finns anledning att vara återhållsam när det gäller regleringen av verksamheten med internationella adoptioner. Mot detta står att adoption är ett så viktigt inslag i människors liv att en hög grad av rättssäkerhet krävs vid behandlingen av adoptionsärenden. Det finns i dag en bra balans mellan dessa två principer. Det är angeläget att behålla denna balan s.141
Den 1 juli 1997 ersattes lagen om internationell adoptionshjälp med lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (LIA) och Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention genom lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Begreppet adoptionshjälp hade i lagen ersatts med adoptionsförmedling och avsåg adoptioner som gick genom auktoriserad sammanslutning. Adoptioner som genomfördes genom kontakter som enskilda personer själva skapat kallades enskilda adoptioner (tidigare privat adoption) och inordnades inte i begreppet adoptionsförmedling.
NIA blev centralmyndighet enligt konventionen. I propositionen skrev regeringen att NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå och att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rumme t.142Detta uttrycktes dock inte i NIA:s instruktion. NIA formulerade 1997 ett eget övergripande mål för verksamheten som var att myndigheten skulle sträva efter att adoptioner skedde till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sveri ge.143Målet
140Prop. 1996/97:91 och SOU 1994:137. 141Prop. 1996/97:91, s. 48. 142Prop. 1996/97:91, s. 45. 143 NIA, Årsredovisning 1997, s. 6.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
126
omformulerades av NIA 1999 så att det överensstämde med det som regeringen uttryckt i propositionen .144
Socialnämnden fick fortsatt ansvar för att fatta beslut om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta som konventionen kräver. I och med den nya lagen ändrades dock reglerna så att NIA i stället för socialnämnden skulle avgöra om förmedlingsvägen vid enskild adoption var godtagbar, eftersom NIA bedömdes ha bättre förutsättningar än socialnämnderna att bedöma förmedlingsvägar i andra länder .145
I den nya lagen föreskrevs precis som tidigare att en auktorisation skulle vara tidsbegränsad och i beslutet om auktorisation skulle det anges vilka länder som sammanslutningens verksamhet avsåg. Auktorisationen fick även förenas med andra villkor, exempelvis vad gällde inbetalning av avgifter samt redovisning. Regeringen ansåg att det fanns skäl för att redovisningsprinciperna som sammanslutningarna tillämpade skulle vara likformiga så att de sökande som i propositionen också beskrevs som konsumenter, skulle kunna jämföra kostnaderna mellan olika organisationer .146Som underlag för auktorisationsbeslutet skulle sökanden inkomma med en redogörelse för sin verksamhet enligt lagens krav och upplysningar om vilka kontakter man skulle använda i landet samt uppgifter om kostnader för adoption genom kontakten.
NIA utfärdade nya villkor för de auktoriserade sammanslutningarna i samband med den nya lagens införande. Villkoren hade utarbetats tillsammans med sammanslutningarn a.147
3.5.5 NIA som centralmyndighet får ansvar att pröva och godkänna förmedlingsväg vid enskild adoption
LIA innebar att NIA tog över socialnämndens ansvar att pröva om förmedlingsvägen vid enskilda adoptioner var godtagbar. I samband med att NIA tog över beslutet slopades den individuella prövningen av förfarandet i de fall adoptionen förmedlades av en auktoriserad sammanslutning. De enskilda adoptionerna begränsades till särskilda fall där det inte framstod som nödvändigt att anlita en adoptions-
144 NIA, Årsredovisning 1999, s. 9. 145Prop. 1996/97:91, s. 49 ff., 59, 78. 146Prop. 1996/97:91, s. 55. 147 NIA:s årsredovisning 1997, s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
127
organisation. Det kunde handla om att de tilltänkta adoptivföräldrarna och barnet var släkt eller hade en särskild relation redan före adoptionen. Enskild adoption kunde också godtas om de sökande hade särskild anknytning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån, till exempel om sökanden hade bott eller arbetat i ett visst land eller hade sitt ursprung där och ville adoptera ett barn från det landet .148I propositionen konstaterade regeringen följande:
De sökande som genom förslaget utesluts från möjligheten att adoptera enskilt, och som hänvisas till organisation, är de som i dag på egen hand letar fram ett barn i ett givarland och utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation genomför adoptionen. Sverige har i stort sett varit förskonat från skandaler kring adoptionsverksamheten. De oetiskt genomförda adoptioner som uppmärksammats internationellt har ofta handlat om enskilda adoptioner. Det finns alltså risker kopplade till denna typ av verksamhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn tagen till effekterna av Haagkonventionen finner regeringen det rimligt att begränsa de enskilda adoptionerna på det sätt som föreslås hä r. 149
NIA menade att lagändringen innebar färre enskilda adoptioner och en högre grad av säkerhet i adoptionerna. Enligt NIA bidrog NIA:s beslut i ärenden om enskilda adoptioner till att det i samhället generellt såväl i Sverige som i barnens ursprungsländer fanns en positiv syn på internationella adoptioner .150
3.5.6 Kommunernas uppdrag ändras när Sverige ratificerar 1993 års Haagkonvention
I samband med att Sverige ratificerade och implementerade Haagkonventionen 1997, genomfördes vissa ändringar i kommunernas uppdrag.
Socialnämnden skulle inte länge godkänna förmedlingsväg vid enskilda adoptioner, det gjorde i stället NIA. Giltighetstiden för medgivande att ta emot ett barn för adoption förlängdes till två år samtidigt som en skyldighet infördes för de sökande att anmäla om förändringar inträffat i förhållanden som kunde antas påverka beslutet om medgivande. Socialnämnden skulle kunna återkalla med-
148Prop. 1996/97:91, s. 62 ff. och 78. 149Prop. 1996/97:91, s. 63. 150 NIA, Årsredovisning 1997, s. 15.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
128
givandet om förutsättningar för det inte längre fanns. För att förtydliga kravet på adoptivföräldrarnas kunskaper inför adoptionen, och för att tillgodose konventionens krav, infördes även en skrivning i socialtjänstlagen om att medgivande endast fick lämnas om den eller de som vill adoptera hade tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och hade blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd.
Socialnämnden skulle också, i enlighet med 1993 års Haagkonvention, lämna sitt samtycke till att adoptionsförfarandet fick fortsätta sedan de sökande utsetts som föräldrar till ett barn. Avseende samtycke till fortsatt adoptionsförfarande föreskrev konventionen (art. 17) att en sista avstämning av om förutsättningarna för adoption var uppfyllda skulle göras i respektive land innan ett barn fick överlämnas till de tilltänkta adoptanterna. Denna prövning aktualiserades först när ett visst barn i ursprungsstaten hade föreslagits för adoption till vissa sökande i mottagarlandet och de tilltänkta adoptanterna samtyckte till adoptionen. Därefter skulle beslut fattas i båda länderna om adoptionsförfarandet fick fortsätta. Förutom att prövningen i de berörda staterna avsåg en bedömning av de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet var det väsentligen fråga om en rättslig kontroll av att det inte fanns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kunde utgöra hinder för adoptionens genomförande .151
År 1998 infördes också en bestämmelse i 5 kap. 1 § So L152om en skyldighet för socialnämnden att i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kunde finnas efter en genomförd adoption. Bestämmelsen omfattade inte vuxna adopterad e.153Den infördes med anledning av att FN:s barnrättskommitté påtalat att Sverige saknade ett särskilt system för systematisk uppföljning av hur det faktiskt gick för adopterade barn från utlandet i svenska familjer. Kommittén rekommenderade att åtgärder borde vidtas för att närmare övervaka situationen för dessa barn .154
151Prop. 1996/97:91, s. 50 ff., s. 60–61, 72–73 och 91–92. 15218 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 153Prop. 1996/97:91 s. 74 och prop. 1996/97:124Ändring i socialtjänstlagen s. 176 f. 154SOU 1994:137 s. 136, 156 och 160. Prop. 1996/97:91, s. 73–74 och prop. 1996:97: 124, s. 176–177.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
129
3.5.7 Tystnadsplikt och förmedlingsskyldighet införs för adoptionsorganisationerna
I samband med LIA:s införande noterades det att tystnadsplikt inte gällde för den som arbetade inom en adoptionsorganisation. De uppgifter som en adoptionsorganisation fick tillgång till i sin verksamhet kunde vara minst lika känsliga som de som en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom socialtjänsten kunde få tillgång till. I 71 a § socialtjänstlagen (1980:620) föreskrevs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avsåg insatser enligt socialtjänstlagen. En motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt ansågs därför behöva införas för de auktoriserade adoptionsorganisationerna.
De auktoriserade sammanslutningarna blev enligt LIA skyldiga att tillhandahålla internationell adoptionsförmedling åt sökande som hade medgivande för adoption. Genom bestämmelsen fick organisationerna inte längre göra en ytterligare prövning av de sökandes lämplighet efter att en sådan gjorts av socialnämnden .155
3.5.8 NIA konstaterar brister i möjligheten att avslå auktorisationsansökningar
I årsredovisningen för 2000 lyfte NIA under rubriken ”Viktiga principfrågor” ett antal punkter som gällde auktorisation. En handlade om ett behov av att kunna begränsa antalet auktoriserade organisationer. En annan handlade om möjligheten att dra in en auktorisation när en organisation inte fungerade tillfredsställande, och en tredje om vilka kriterier som skulle gälla för att NIA skulle kunna vägra en auktorisation .156
I årsredovisningen för 2002 skrev NIA att myndigheten saknade möjlighet att avslå auktorisationsansökningar på andra grunder än de som framgick av LIA. Alla som sökte auktorisation och uppfyllde villkoren enligt lagen skulle kunna få det, även om det egentligen inte skulle vara till någon nytta för samhället, de sökande familjerna eller adoptionsverksamheten i dess helhet. NIA kunde inte heller avslå en ansökan avseende förmedling från ett visst land med hänvisning till landets regler som man hade försökt göra i ett fall. NIA
155Prop. 1996/97:91 s. 75. 156 NIA, Årsredovisning 2000, s. 16.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
130
kunde inte heller avslå en ansökan med hänvisning till att flera sammanslutningar genom auktorisation då skulle arbeta i samma land. NIA påtalade dessa brister för Socialdepartementet som konstaterade att det var frågor som skulle komma att behandlas i den utredning som 2001 tillsatts för att se över verksamheten med internationella adoptioner .157
Även i 2003 års årsredovisning lyfte NIA de sedan tidigare påpekade bristerna i lagstiftningen om auktorisationsförfarandet. 2003 års adoptionsutredning innehöll enligt NIA bestämmelser som syftade till att förstärka auktorisationsförfarandet med tydligare villkor för auktorisation. NIA ansåg dock att vissa av dessa bestämmelser skulle kunna medföra att adoptionsverksamheten tvingades upphöra med hänvisning bland annat till krav på redovisning av kostnader. En fråga NIA ställdes inför var i vilken utsträckning staten kunde ingripa i och begränsa frivilliga organisationers arbete. NIA kunde inte avslå ansökningar med hänvisning till att det inte vore effektivt att flera organisationer var verksamma i samma land. NIA kunde inte heller neka en sammanslutning auktorisation för flera länder även om sammanslutningen enligt myndigheten skulle behöva koncentrera sin verksamhet i färre länder för att få stabilitet i verksamheten. NIA ansåg inte heller att lagstiftningen var tillräckligt tydlig vad gällde myndighetens möjlighet att neka en sammanslutning auktorisation .158
3.6 Under 2000-talet skärps reglerna för auktorisation och tillsyn ytterligare
3.6.1 Utredningen om internationella adoptioner föreslår ny organisering och skärpt tillsyn av adoptionsverksamheten
I början av 2000-talet hade de internationella adoptionerna på nytt ökat i antal. Ungefär 1 000 barn adopterades från utlandet varje år. Regeringen bedömde med anledning av utvecklingen i Sverige och utomlands att det var lämpligt att ompröva vissa delar av regelsystemet för internationella adoptioner. En utredning tillsattes 2001. Utredningen om internationella adoptioner hade ett brett uppdrag
157 NIA, Årsredovisning 2002, s. 10. 158 NIA, Årsredovisning 2003, s. 15–16.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
131
och skulle bland annat pröva möjligheten att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, analysera processen för auktorisation av adoptionsorganisationer, se över organisationen och styrningen av NIA och analysera kostnadsfrågor i samband med internationella adoptioner .159
Utredningen kom med sitt slutbetänkande 2003. Utredningens slutsats var att NIA:s roll som tillsynsmyndighet var otydlig och att myndigheten hade för få tillsynsinstrument vilket försvårade en aktiv tillsyn. Otydliga auktorisationsvillkor gentemot de auktoriserade sammanslutningarna bidrog till detta. Bland annat pekade utredningen på att förhållandena i ett ursprungsland behövde kunna beaktas vid prövning av ett auktorisationsärende. Utredningen föreslog att villkoren för auktorisation skulle utökas för att säkerställa att den internationella adoptionsförmedlingen bedrevs utifrån ett etiskt förhållningssätt med fokus på barnets bästa. LIA behövde preciseras vad gällde vilka krav ett land och en kontakt skulle uppfylla för att anses vara lämpliga för adoptionssamarbete. Adoptionsmyndighetens tillsyn skulle stärkas genom rätten att inhämta upplysningar och begära rättelse från auktoriserade sammanslutningar. Myndighetens instruktion föreslogs ändras från uppgiften att ”underlätta adoption i Sverige av utländska barn” till att ”övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa enligt barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt”. På så vis betonades myndighetens neutrala och oberoende tillsynsroll. Myndigheten föreslogs också få en mer aktiv roll internationellt i etiskt adoptionsanknutna frågor. För att åstadkomma detta krävdes enligt utredningen ökade resurser men också en renodling av verksamheten, bland annat genom att framhålla att alla involverade samhällsaktörer måste ta ansvar för sina adoptionsanknutna frågor. När det gällde adoptionsmyndighetens organisation föreslog utredningen att NIA skulle avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen i stället inrättade en ny expertmyndighet för internationella adoptionsfrågor med ledningsform enrådighetsmyndighet med insynsråd .160
Utredningen analyserade också kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption. De lyfte upp etiska
159 Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m. 160SOU 2003:49Adoption till vilket pris?, s. 181 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
132
frågor och dilemman som var förenade med den internationella adoptionsverksamheten. Utredningen skrev:
I världen finns många barnlösa vuxna som längtar efter barn. I världen finns också många barn som saknar familj. Många vuxna vill ha ett så litet och friskt barn som möjligt. Eftersom de barnlösa vuxna är fler än de små, friska barn som är tillgängliga för adoption, uppstår en konkurrenssituation, där det finns en risk för att den som betalar mest också får de ur ett vuxenperspektiv mest ”attraktiva” barnen, dvs. de små och friska barnen. (--) Så länge det finns fler vuxna som vill adoptera än ”lämpliga” barn tillgängliga för adoption, kommer det att finnas en marknad för adoption, där ekonomiska medel har stor betydelse. Begreppet barnhandel innebär för de flesta att vuxna köper barn för att utnyttja dem på något otillbörligt sätt. Även om syftet i adoptionssammanhang är en önskan att ge ett barn en familj, så finns det en uppenbar risk för att barnen blir brickor i ett ekonomiskt spel, som drivs av vuxnas barnlängtan och svåra ekonomiska och sociala problem i ursprungsländerna. Ett sådant ekonomiskt spel måste kunna betecknas som en form av barnhand el.161
Utredningen skrev vidare:
När blivande föräldrar måste betala mer för adoptionen än vad de faktiska kostnaderna uppgår till, tenderar barn att bli en handelsvara. Även om det som betalas utöver de faktiska kostnaderna används till ett gott ändamål, får ett sådant bidrag aldrig bli ett villkor för att ett barn skall bli tillgängligt för adoption. I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns också en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Internationella adoptioner kan i sådana fall hindra en positiv inhemsk utveckling, vilket inte är acceptabelt. Det finns också en risk för att internationella adoptioner bidrar till att bevara strukturer med en föråldrad kvinnosyn och en syn på utomäktenskapliga och funktionshindrade barn, som Sverige inte kan godta. En sådan utveckling kan inte under några förhållanden acceptera s.162
Utredningens slutsats var att Sverige måste ta ställning till vad som var etiskt försvarbart vad gällde kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption och hur Sverige kunde agera
161SOU 2003:49, s. 20–21. 162SOU 2003:49, s. 21.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
133
för att minska riskerna för handel med barn i samband med internationell adoption .163
Utredningen analyserade också behovet av stöd för adopterade och adoptivfamiljer och lämnade förslag om förstärkt stöd och hjälp. Ett annat förslag var inrättade av ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor.
3.6.2 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) inrättas 2005
I april 2004 kom regeringens proposition med förslag som syftade till att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen och där förslag till en ny adoptionsmyndighet ingick. Regeringen betonade betydelsen av en aktiv tillsyn med en hög grad av oberoende gentemot de auktoriserade sammanslutningarna samtidigt som adoptionsmyndigheten bedömdes ha en fortsatt viktig stödjande och informerande roll. Den nya myndighetens övergripande uppgift skulle vara att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. En stärkt auktorisationsprocess var en del i detta. Förslagen i propositionen innebar att Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) lades ned och ersattes med Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA ).164
Uppgifterna för den nya myndigheten MIA var i stora delar desamma som under NIA, dvs. att vara centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention, fördela statsbidrag, följa den internationella utvecklingen på området, följa utvecklingen av kostnader, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder och bedriva informationsverksamhet. Tillsynsuppgiften hade dock förtydligats. MIA skulle övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling skedde i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt .165
MIA som enrådighetsmyndighet leddes nu av en generaldirektör och hade ett insynsråd vars roll var att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Insynsrådet skulle bestå av högst sex
163SOU 2003:49 s. 20 ff. och s. 144 ff. 164Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor. 165 Förordning (2004:1145) med instruktion för myndigheten för internationella adoptionsfrågor.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
134
ledamöter och med generaldirektören som ordförande. Alla åtta anställda vid NIA, förutom den tidigare direktören, följde med till den nya myndigheten. MIA hade mellan 10–13 anställda, antalet årsarbetskrafter framgår dock int e.166
3.6.3 LIA ändras i syfte att skärpa villkoren för auktorisation och tillsyn och det införs krav på dokumentation av förmedlingsverksamheten
Förslagen i regeringens proposition innebar också lagändringar i bland annat LIA, föräldrabalken och socialtjänstlagen som trädde i kraft 2005.
Skärpta auktorisationskrav och auktorisation i två led
Lagändringarna i LIA innebar skärpta och tydligare auktorisationskrav för att förmedla internationella adoptioner samt ökade tillsynsverktyg för adoptionsmyndigheten.
Auktorisationsprövningen ändrades från att endast beakta sammanslutningens verksamhet i Sverige till att ges i två led. Först skulle MIA pröva sammanslutningarnas förutsättningar att överhuvudtaget fungera som förmedlare av internationella adoptioner, så kallad sverigeauktorisation. En förutsättning för att erhålla auktorisation för verksamhet i Sverige var att annan eventuell verksamhet som bedrevs av en sammanslutning inte fick äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. I nästa led skulle MIA pröva lämpligheten för varje enskilt land som sammanslutningen ville verka i, så kallad landauktorisation. Av förarbetena framgick att de då gällande reglerna inte gjorde det möjligt att i samband med auktorisation beakta förhållanden i landet. Regeringen menade att detta inte var tillfredsställande eftersom de kontakter sammanslutningen samarbetade med i utlandet, landets lagstiftning och administration rörande internationell adoption och övriga förhållanden i landet hade avgörande betydelse för hur förmedlingsarbetet skulle fungera. För att säkerställa en etisk och transparent adoptionsverksamhet i Sverige och för att följa intentionerna i 1993 års Haagkonvention infördes därför en ny paragraf som angav vilka förutsättningar som ett land och
166 MIA:s årsredovisningar.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
135
en kontakt skulle uppfylla för att en auktoriserad sammanslutning skulle kunna inleda eller fortsätta ett adoptionssamarbete i ett specifikt land .167
För att utlandsauktorisation skulle meddelas krävdes att landet hade en adoptionslagstiftning, eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktade de grundläggande principerna för internationell adoption i barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention. Vidare skulle det andra landet ha en fungerande administration för den internationella adoptionsverksamheten. Därmed skulle subsidiaritetsprincipen upprätthållas och de barn som lämnades för adoption skulle vara utredda så att det var klarlagt att de var tillgängliga för adoption .168
Kravet på att auktorisation skulle vara lämpligt med hänsyn till omständigheterna i övrigt innebar att den utländska förmedlingsverksamheten skulle bedrivas seriöst och utan vinstintresse. Vidare skulle situationen i allmänhet i landet vara stabil. Det fick inte förekomma korruption som kunde påverka adoptionsverksamheten eller handel med barn. I denna bedömning skulle det enligt regeringen även vägas in om skadlig konkurrens om barnen kunde uppstå. Om en sammanslutning verkade i ett land kunde det vara olämpligt att en annan sammanslutning gavs auktorisation för det landet, om det fanns risk för att denna sammanslutning konkurrerade ut den sammanslutning som redan hade auktorisation för landet. Detta kunde till exempel vara fallet i länder där få barn var tillgängliga för adoption.
Det infördes också en skyldighet för MIA att samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet och vid behov även med barnrättsorganisationer som verkade i det andra landet. Syftet var att säkerställa att adoptionsmyndigheten fick tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland. Auktorisation enligt första ledet gavs för högst fem år och enligt andra ledet för högst två år. Vidare infördes en skyldighet för de auktoriserade sammanslutningarna att skyndsamt meddela MIA sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kunde ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Avseende ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i ett annat land skulle sammanslutningen lämna upplysningar om verk-
167Prop. 2003/04:131, s. 38 f. 168 MIA:s årsredovisning för 2006, s. 5.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
136
samheten i respektive land (senare kallat landrapporter), förmedlingskontakter, sammanslutningens representanter, lagstiftning och administration i landet, eventuellt utvecklingssamarbete, bistånd eller annat stöd samt sammanslutningens kostnader för verksamheten i landet .169
De brister som NIA påpekat avseende möjligheten att begränsa antalet sammanslutningar med verksamhet i enskilda länder beaktades i viss utsträckning av lagstiftaren. Det infördes en bestämmelse i LIA enligt vilken en förutsättning för utlandsauktorisation skulle vara att det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna (vilket kom att kallas balanskravet) och omständigheterna i övrigt bedömdes som lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete i det andra landet. Balanskravet infördes eftersom regeringen ansåg att det skulle vara gynnsamt med mer jämnstora sammanslutningar i Sverige. I detta låg att myndigheten skulle underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa, om de önskade det. Vid beslut om auktorisation skulle adoptionsmyndigheten enligt regeringen eftersträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarn a.170
MIA beslutar om nya auktorisationsvillkor
MIA beslutade under 2005 om nya villkor för auktoriserade sammanslutningar enligt lagen om internationell adoptionsförmedling. Dessa ersatte de villkor som NIA hade utfärdat 1997. MIA utarbetade också auktorisationsblanketter som skulle användas vid ansökan. Till dessa skulle sökanden bifoga verksamhetsplan med budget, stadgar, senaste årsmötesprotokoll, årsredovisning, en redogörelse för hur sammanslutningen tillgodosåg lagens krav på sakkunskap i adoptionsförmedling och en handlingsplan för hur sammanslutningen skulle hantera ansökningsavgifter samt hur sammanslutningen skulle säkerställa att den hade medel för avvecklin g.171
När en organisation ansökte om auktorisation för verksamhet i visst land skulle den alltså lämna närmare upplysningar om organisationens verksamhet samt förhållandena i ursprungslandet. MIA begärde också i olika sammanhang in upplysningar från organisatio-
169Prop. 2003/04:131, s. 33 ff. 170Prop. 2003/04:131 s. 42 och prop. 2008/09:109Vissa internationella adoptionsfrågor, s. 18. 171 MIA, Årsredovisning för 2005, s. 10.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
137
nen i dessa hänseenden. MIA skaffade sig insyn i adoptionsverksamheten i ursprungsländerna genom rapporter från UD och internationella organ som FN och ISS. Vidare genomförde MIA i samverkan med andra mottagarländer tillsynsresor, hade möten med ansvariga handläggare på UD och samrådde i MIA:s insynsråd. Genom dessa åtgärder kunde MIA få en uppfattning om landet uppfyllde villkoren i LIA och aktuella konventioner på området .172MIA hanterade risken för konkurrens mellan olika sammanslutningar som verkade i samma land genom att uppmana sammanslutningarna att inte samarbeta med samma barnhe m.173
Beslut om auktorisation
I början av 2000-talet hade fem adoptionsorganisationer auktorisation: AC, BFA, BV, FFIA och La Casa. Ytterligare tre organisationer beviljades auktorisation mellan 2002 och 2007: African Hope Adoptions (AHA), Stiftelsen Frösunda Solidaritet – Internationella Adoptioner och Stiftelsen Barn i Världen – Internationella adoptioner (SBIV).
MIA avslog under de första verksamhetsåren några auktorisationsansökningar. I ett fall avslogs auktorisationsansökan (Sverigeauktorisation) för att MIA bedömde att sammanslutningen inte skulle komma att förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. I några fall avslogs auktorisationsansökningar för enskilda länder. En ansökan avslogs på grund av att MIA bedömde att det aktuella landet inte hade en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption som beaktade de grundläggande principerna för internationell adoption som de uttryckts i 1993 års Haagkonvention. En annan ansökan avslogs för att det redan fanns två sammanslutningar med verksamhet i det aktuella landet. Ytterligare en ansökan avslogs på grund av att MIA bedömde att situationen i landet med bland annat bristande administration medförde att det var olämpligt att inleda ett adoptionssamarbete med landet. Besluten överklagades av berörda sammanslutningar, men MIA:s beslut stod sig i högre instans. MIA bedömde att de adoptionsorganisationer som beviljats auktorisation höll hög
172 MIA, Årsredovisning för 2007, s. 5–6 och 10. 173 MIA, Årsredovisning för 2006, s. 5.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
138
kvalitet. I tillsynen uppmärksammades vissa problem, exempelvis att enskilda förmedlingskontakter fungerade olika väl i samma land. Auktorisationsbesluten bedömdes på så vis som alltför trubbiga och MIA framförde att det vore en fördel att kunna besluta om auktorisation för del av ett land eller för enskilda förmedlingskontakter .174
Skärpta tillsynskrav
MIA fick som ny tillsynsmyndighet fler tillsynsinstrument, bland annat rätten att inspektera en auktoriserad sammanslutnings verksamhet, inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövdes för tillsynen. En ny bestämmelse gav också MIA rätt att förelägga en auktoriserad sammanslutning att avhjälpa brister i förmedlingsverksamheten. Tillsynskraven på organisationernas löpande arbete, ekonomi och budget (även för enskilda länder) skärptes också. Exempelvis skulle budgeten för förmedlingsverksamheten skiljas från annan verksamhet. MIA tog i likhet med NIA fram årliga tillsynsrapporter för varje organisation. Förhållanden som behövde följas upp togs in i den årliga tillsynsplan som man beslutat att ta fr am.175
MIA redovisar för perioden 2005–2008 att myndigheten fått in ett fåtal överklaganden från enskilda som nekats adoptionshjälp. År 2007 inkom fem överklaganden som samtliga avsåg Vietnam .176MIA tog upp enkätundersökningen på nytt 2007 med syftet att få en uppfattning från familjerna själva om adoptionsorganisationernas arbete, information och bemötande.
MIA gjorde under perioden 2005–2014 drygt 35 resor och de redovisas som en del av tillsynen. För perioden 2005–2013 redovisar MIA situationen i vissa ursprungsländer i ett särskilt avsnitt i årsredovisningen. De länder som besökts genom tillsynsresor beskrivs kort liksom länder där det pågår förhandlingar om samarbete, där det skett förändringar i lagstiftning, krav på adoptioner eller där det förekommit problem i adoptionerna.
174 MIA Årsredovisning för 2006 och 2007. 175 MIA, Årsredovisning 2005, s. 10. 176 MIA, Årsredovisning 2007.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
139
3.6.4 Krav på kostnadsredovisning och åtskillnad på adoptionsförmedling och bistånd
Redovisning av kostnader i utlandet
År 1997 hade det i LIA införts en skyldighet för sammanslutningarna att redovisa kostnaderna i utlandet och hur de fördelade si g.177Genom 2005 års reform av lagen förtydligades detta krav. Det skulle tydligt framgå hur avgifterna användes av den utländska förmedlingskontakten så att det stod klart vad adoptivföräldrarna betalade för. För att adoptionsmyndigheten skulle kunna bedöma om kostnaderna kunde anses rimliga skulle den ekonomiska redovisningen vara så pass detaljerad att det framgick vilka kostnader som var direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avsåg annat .178Både NIA och adoptionsorganisationerna hade i sina remissvar framfört att det inte var möjligt att få fram så specificerade och väl underbyggda redovisningar för varje adoptionsland som utredningen ansåg nödvändigt. Regeringen uttryckte förståelse för att den nya bestämmelsen ställde delvis nya krav på förmedlingskontakterna i ursprungsländerna och menade att kraven skulle ses som långsiktiga mål att sträva efter. Adoptionsorganisationerna skulle successivt kunna ställa krav på ökad öppenhet och specificering av kostnaderna i utlandet. Om sammanslutningen av olika skäl inte kunde följa myndighetens anvisningar kunde det, enligt regeringens mening, innebära att denna förmedlingskontakt var olämplig att samarbeta med .1792003 års adoptionsutredning hade föreslagit att utvecklingen skulle gå mot att den del av kostnaden som avsåg annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt skulle minska och att den faktiska kostnaden för adoption skulle beräknas från och med tidpunkten då barnförslag lämnats. Regeringen menade dock att ersättning borde kunna ges för kostnader knutna till barnet även innan barnförslaget kommit och att det dessutom var rimligt att ge en viss ersättning till ett barnhem för de barn som var kvar på barnhem met.180
177Prop. 1996/97:91, s. 54. 178 SOU 2003 :49, prop. 2003/04 :131, s. 39. 179Prop. 2003/04:131, s. 39 f. 180Prop. 2003/04:131, s. 40.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
140
Adoptionsförmedling och bistånd ska skiljas åt
Det infördes 2005 även en bestämmelse i LIA om att eventuell annan verksamhet som en sammanslutning bedrev inte fick äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Anledningen var att många sammanslutningar också bedrev biståndsverksamhet. Biståndsverksamheten fick inte uppfattas som en betalning för adoptionsverksamheten. I propositionen stod att det inte, som några av remissinstanserna befarade, innebar att sammanslutningarna inte skulle tillåtas att ha biståndsverksamhet i ursprungsländerna. Regeringen hade inget att invända mot att sammanslutningar också bedrev annan verksamhet än adoptionsförmedling under förutsättning att det var sådan personell och ekonomisk åtskillnad mellan verksamheterna, att förtroendet för adoptionsverksamheten inte äventyrades. NIA hade i sitt remissvar framfört att så länge sammanslutningarna arbetade med båda verksamheterna, var det varken möjligt eller särskilt effektivt att i alla lägen skilja på de personer som arbetade med adoption och bistånd. Regeringen menade dock att grundregeln skulle vara personell åtskillnad mellan verksamheterna både när det gällde sammanslutningens egen personal och när det gällde kontaktpersoner i utlandet men att undantag kunde göras om det i vissa situationer inte var möjlig t.181
3.6.5 Adoptionsorganisationerna blir skyldiga att dokumentera adoptionsförmedlingen
Adoptionsorganisationerna blev genom 2005 års reform också skyldiga att dokumentera förmedlingsverksamheten och bevara dokumentationen så länge den kunde antas ha betydelse för den adopterade eller dennas närstående. Kopia av handlingar som avsåg viss adoption skulle skickas till den ansvariga socialnämnden. Den adopterade fick rätt att ta del av handlingar i det egna adoptionsärendet och handlingar som avsåg förmedlingsverksamheten i allmänhet i ursprungslandet under den period då adoptionen förmedlades. Även andra personer som handlingarna rörde fick rätt att ta del av dokumentationen, till exempel adoptivföräldrar eller den adopterades barn. Regleringen innebar en kodifiering av NIA:s krav från 1982 om att adoptionsorganisationerna skulle ta kopior på alla handlingar
181Prop. 2003/04:131, s. 36 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
141
med uppgifter om barnets ursprung och tidigare förhållanden och översända kopior till socialnämnden .182
3.6.6 Obligatorisk föräldrautbildning införs
Den 1 januari 2005 infördes också nya krav i socialtjänstlagen (2001:453) på blivande adoptivföräldrar och deras möjligheter att få medgivande för internationell adoption. Lagändringarna innebar ett förtydligande av att medgivande endast fick lämnas om den sökande var lämpad att adoptera och en specificering av vilka kunskaper och egenskaper som socialnämnden skulle ta hänsyn till hos den sökande, samt ett krav på att den som ville adoptera barn från ett annat land skulle ha deltagit i föräldrautbildning som kommunen anvisat. Syftet med införande av föräldrautbildning var att öka de blivande adoptivföräldrarnas insikter och kunskaper om barn och barns behov. I förarbetena hänvisades till forskningsresultat som visade att det var angeläget att den som ville adoptera kände till adoptivbarns specifika sårbarhet och särskilda behov, och att de blivande adoptivföräldrarna måste kunna känna igen och vara förberedda på olika situationer som kunde uppstå under barnets uppväxt, och vara införstådda med möjligheterna att tidigt söka hjälp om svårigheter skulle uppst å.183
3.6.7 Översyn av LIA leder till att MIA kan ge auktorisation för del av ett land
Möjlighet införs att ge auktorisation för del av ett land
År 2008 tillsattes en arbetsgrupp inom Socialdepartementet med uppdrag att se över vissa bestämmelser i LIA. Gruppen lämnade en promemoria med förslag samma år .184I januari 2009 kom en proposition med förslag till ändringar i 6 § och 6 a § LIA som gav möjlighet för MIA att ge en auktoriserad sammanslutning auktorisation för att arbeta med adoptionsförmedling i en viss del av ett annat
182 NIA. Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. 1982, s. 53 och Internatio-
nella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer. 1983, s. 18.
183Prop. 2003/04: 131, s. 17 och 57 ff. 184Ds 2008:44Vissa internationella adoptionsfrågor.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
142
land, eller med viss adoptionskontakt i ett land .185De nya reglerna infördes från den 1 juli 2009. Utöver möjligheten att ge begränsad landauktorisation skulle MIA:s bedömning av en auktoriserad sammanslutnings sidoverksamhet göras i det sammanhang som gällde för sammanslutningens auktorisation för ett visst land eller en viss del av ett annat land eller med en viss adoptionskontakt. För att MIA skulle bevilja auktorisation krävdes också att det stod klart att sammanslutningen skulle förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Bestämmelsen som innehöll det s.k. balanskravet togs bort .186Regeringens bedömning var att balanskravet inte haft den betydelse som var avsedd när bestämmelsen infördes. Den ökade inte valfriheten mellan sammanslutningarna och medverkade inte heller till att de mindre sammanslutningarna kunde överlev a.187
Auktorisationsbeslut utifrån de nya reglerna
De nya reglerna började tillämpas av MIA 2009. MIA gav 2010 auktorisation för en viss adoptionskontakt i en del av ett land. I övrigt beslutade MIA att ge avslag för de två sammanslutningar som nyligen auktoriserats för ett antal länder. Anledningen var att MIA bedömde att organisationerna inte skulle kunna förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt .188Ytterligare två nya sammanslutningar sökte om auktorisation men inte heller de beviljades auktorisation .189
FFIA avslutade sin förmedlingsverksamhet 2014 och La Casa gjorde detsamma 2015. Från och med 2016 var därmed AC, BFA och BV de kvarstående sammanslutningarna.
185Prop. 2008/09:109, s. 11 ff. 186 MIA, Årsredovisning för 2009, s. 18. 187Prop. 2008/09:109 s. 19. 188 MIA, Årsredovisning för 2009, s. 18. 189 MIA, Dnr 3.1.1:20/13 och 3.1.1:21/13 samt 3.1.1:57/13.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
143
3.6.8 2008 års adoptionsutredning föreslår skärpta regler för enskild adoption
I november 2007 tillsatte regeringen en utredning som skulle göra en allmän översyn av reglerna om adoption i 4 kap. föräldrabalken. Utredningen skulle ta ställning till behovet av ändrade regler om domstolens prövning i ärenden om adoption i syfte att stärka barnperspektivet. I uppdraget ingick vidare att utreda vissa frågor om internationell adoption, bland annat behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa i enskilda adoptioner. En allmän översyn av LIA skulle också göras .190
Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket kring enskild adoption skulle stramas upp och göras mer enhetligt .191Möjligheterna att få ett tillstånd till enskild adoption skulle begränsas till att gälla släktingbarn eller där det utifrån det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet fanns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Som skäl för förslaget framförde utredningen att det generellt sett var bättre att en adoption förmedlades av en auktoriserad adoptionssammanslutning än att den gjordes som enskild adoption, bland annat eftersom utredningen många gånger var sämre vid enskild adoption. Ett tillstånd till enskild adoption skulle ges endast om ett medgivande lämnats för sökanden att ta emot barnet för adoption och det prövats att adoptionen var till barnets bästa. Utredningen föreslog att prövningen skulle flyttas från MIA till socialnämnden. Förslaget motiverades med att den kunskap om förmedlingssättets tillförlitlighet som fanns hos MIA inte behövdes om de enskilda adoptionerna endast skulle kunna avse ett på förhand känt barn.
Utredningens förslag kom att ligga till grund för lagändringar först 2018 och några ändringar avseende enskilda adoptioner gjordes inte.
3.6.9 MIA föreslår utökat uppdrag att erbjuda stöd för ursprung
År 2010 fick MIA ett högre anslag för att bland annat utveckla stödet till adopterade som sökte information om sin bakgrund och om förhållandena i ursprungsländerna. MIA avsåg att undersöka
190 Dir. 2007:150 Modernare adoptionsregler. 191SOU 2009:61Modernare adoptionsregler.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
144
vilken information som efterfrågades och vilken information som var möjlig att finn a.192
I en skrivelse till Socialdepartementet 2013 föreslog MIA att myndigheten skulle få ett utökat uppdrag att erbjuda stöd till adopterade som sökte sitt ursprung och att detta skulle regleras i MIA:s instruktion. Anledningen var att MIA bedömde att fler adopterade förväntades vilja söka sitt ursprung, att generella informationsinsatser inte var tillräckliga och att det fanns ett behov av praktisk hjälp och vägledning för ursprungssökning. Stödet skulle omfatta vägledning, att informera adopterade och deras familjer i Sverige, att förmedla kontakt till myndigheter och organisationer som kunde hjälpa de adopterade i ursprungsländerna, att hjälpa familjer i ursprungsländerna som sökte personer som adopterats till Sverige samt att verka för ett internationellt samarbete i ursprungsfrågor. Stödet skulle dock inte omfatta psykosocialt stöd. I stället föreslog MIA att myndigheten skulle verka för att psykosocialt stöd skulle kunna erbjudas i hela landet genom att samverka med olika aktörer .193
3.7 Adoptionsverksamheten från 2015 till i dag
3.7.1 Ändrade förutsättningar för internationella adoptioner
Alltmer komplexa adoptionsprocesser innebär ökade krav på MIA, kommuner och adoptionsorganisationer
I årsredovisningarna för 2012–2013 lyfte MIA att den internationella adoptionsverksamheten genomgått en snabb och omfattande förändring. Samtidigt som antalet internationella adoptioner minskat i antal (65 procent på tio år) tog adoptionsprocesserna längre tid och blev alltmer komplicerade. Omfattande administrativa processer i ursprungsländerna var en bidragande orsak. De barn som adopterades internationellt hade i större omfattning än tidigare en funktionsnedsättning och svår social bakgrund vilket ställde högre krav på de adoptionssökande. Det blev svårare för adoptionsorganisationerna att finna en familj till barnen. Kraven ökade på kommuner och auktoriserade sammanslutningar samtidigt som det var svårare att upprätthålla kompetens och kapacitet när antalet adoptioner minskade.
192 MIA, Årsredovisning 2010, s. 34. 193 MIA, 2013-03-27, Stöd till adopterade som söker sitt ursprung.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
145
Enligt MIA påverkades myndighetens verksamhet genom ett ökat arbete med auktorisation, tillsyn och information. Fler ursprungsländer efterfrågade också bilaterala avtal med mottagarländerna, vilket även medförde en ökad arbetsbelastning för MIA. Myndigheten hänvisade till en pågående utredning i Danmark med uppdrag att göra en helhetsanalys av internationella adoptioner. Utredningen skulle belysa vilka länder Danmark skulle samarbeta med, organiseringen av adoptionsförmedlingen, tillsyn, förberedelse av och stöd till adoptivfamiljer med mera. MIA bedömde att utredningen, som skulle vara klar 2014, var intressant även för Sverige .194MIA återkom till samma problematik och utmaningar i årsredovisningen för 2014.
Nya uppgifter och nytt namn för MIA
Socialdepartementet kom 2014 med en promemoria om samordnat ansvar för vissa familjefrågor. Detta som ett led i en större myndighetsöversyn inom vård- och omsorgssektorn. I promemorian föreslogs att MIA skulle bli ansvarig myndighet för vissa familjefrågor och byta namn till Myndigheten för familjerätt och adoption. Myndigheten skulle ombildas från den 1 mars 2015 genom att de uppgifter som Socialstyrelsen hade inom det familjerättsliga området överfördes till MIA. Myndigheten för familjerätt och adoption skulle också förvalta och utveckla den kunskapsbas som tagits fram inom ramen för den nationella strategin för föräldrastöd som Statens folkhälsoinstitut tidigare ansvarat för. När det gällde adoptioner föreslogs den nya myndigheten få ansvar för internationella och nationella adoptioner, inklusive förberedande stöd till adoptivföräldrar och uppföljning av genomförda adoptioner .195
I 2015 års ekonomiska vårpropositio n196aviserade regeringen att man avsåg att samla det statliga ansvaret för vissa familjefrågor hos MIA. Beslutet var i enlighet med den överföring av medel från Socialstyrelsen respektive Folkhälsomyndigheten till MIA som riksdagen beslutat om. Syftet var att skapa en förbättrad, mer effektiv och ändamålsenlig statlig samordning avseende adoptioner, föräldrastöd och familjerätt inom socialtjänsten .197
194 MIA, Årsredovisning 2012 och Årsredovisning 2013, s. 4 ff. 195Ds 2014:17, Samordnat ansvar för vissa familjefrågor. 196Prop. 2014/15:100, budgetprop. s. 71. 197 Bet. 2014/15:SoU1, rskr. 2014/15:71.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
146
I budgetpropositionen 2015/16 hänvisade regeringen till de utmaningar inom den internationella adoptionsverksamheten som MIA lyft i årsredovisningarna. Med utgångspunkt i förslagen i Socialdepartementets promemoria från 2014 hade regeringen beslutat att samla det statliga ansvaret för vissa familjefrågor hos MIA genom beslut om ändring i förordningen (2007:1020) med instruktionen för MIA. Ändringen trädde i kraft den 1 september 2015 och MIA skulle byta namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Genom att samla det statliga åtagandet hos en myndighet upphörde den tidigare uppdelningen av ansvaret inom den internationella adoptionsprocessen mellan Socialstyrelsen och MIA. Enligt regeringen skulle det skapa en mer sammanhållen adoptionsprocess där kompetens kunde samlas och resurser användas mer effektivt .198
3.7.2 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF)
Nytt bredare uppdrag för MFoF
Den 1 september 2015 tog MIA över vissa barn- och familjerättsfrågor från Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten. Den 1 januari 2016 bytte MIA namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). En ny instruktion för myndigheten trädde i kraft den 1 juni 2017 .199Utöver de nytillkomna uppgifterna inom familjerättsliga frågor om vårdnad, boende och umgänge inom socialtjänsten och frågor om förebyggande stöd var uppgifterna inom internationella adoptioner till stor del desamma som tidigare. MFoF övertog dock 2020 det ansvar Socialstyrelsens haft sedan 1 januari 2005 för vägledning till socialtjänsten i handläggning av internationella adoptioner, såsom utredning och stöd som rör medgivande till adoption .200
MFoF ansvarar för de uppgifter som åligger myndigheten enligt 1993 års Haagkonvention, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade samt förordningen (2018:1296) om adoption i internatio-
198Prop. 2015/16:1 Utgiftsområde 9, s. 182 ff. 199 Förordning (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. 200 Förordning (SFS 2020:139) om ändring i förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
147
nella situationer. Precis som tidigare MIA ska MFoF särskilt övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och 1993 års Haagkonvention samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt. Myndigheten ska följa den internationella utvecklingen och kostnader för adoption av utländska barn samt samla information i frågor som rör adoption av utländska barn. MFoF är fortsatt centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och auktoriserar och utövar tillsyn över adoptionsorganisationerna. Myndigheten prövar ärenden om enskild adoption och godkänner adoptioner som inte omfattas av 1993 års Haagkonvention. Med den nya instruktionen tillkom också uppdraget som officiell statistikmyndighet och myndigheten fick föreskriftsrätt .201
MFoF genomför flera förändringar men ser behov av en översyn av adoptionsverksamheten som helhet
Under 2015 genomförde MFoF flera förändringar och åtgärder i verksamheten. En intern omorganisation gjordes för att inordna de familjerättsliga frågorna i verksamheten. Inom internationella adoptioner gjordes en översyn av arbetet med auktorisation och tillsyn och man införde ett nytt arbetssätt som innebar att tillsynen samordnades för att skapa möjlighet till fördjupad kunskap om adoptionsländerna. Myndigheten tog också fram en ny form av tillsynsrapport och tillsynsåterföring. Det nya arbetssättet skulle utvärderas under våren 2016.
MFoF såg dock fortsatt ett behov av att utreda hur verksamheten kunde anpassas till de gällande förhållandena för internationella adoptioner. Det handlade enligt MFoF bland annat om hur förmedlingsverksamheten skulle organiseras, hur förberedelse och stöd till adoptivfamiljer skulle ges, enskilda adoptioner, stöd till adopterade som söker sitt ursprung samt hur kompetensförsörjningen skulle säkras. I avvaktan på en översyn av adoptionsverksamheten beslutade MFoF att se över villkoren för auktorisation tillsammans med adoptionsorganisationerna. De nya villkoren beslutades våren 2017 och innebar att
201 Förordning (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. MFoF:s årsredovisning 2017.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
148
Sverigeauktorisation beviljas för två år i stället för som tidigare för fyra år .202
MFoF:s tillsyn
MFoF har arbetat vidare på samma sätt som MIA med tillsynen av de auktoriserade organisationerna. Myndigheten har haft fortlöpande kontakt med adoptionsorganisationerna och granskat handlingar (styrelseprotokoll, ekonomisk redovisning, reserapporter, utlämnandeärenden) med syfte att säkerställa att organisationerna följer villkoren i sina auktorisationer. MFoF har också gjort tillsynsbesök hos adoptionsorganisationerna och särskilt granskat samarbetsavtal med utländska kontaktpersoner, arbete med riskanalyser, former för utlämnade av handlingar och arkivering samt om organisationerna har planering och tillräckliga medel för avveckling. Granskningen har sammanställts i årliga tillsynsrapporter per organisation. MFoF gjorde 2017 en granskning av samtliga barnrapporter för de barn som under 2017 adopterats till Sverige genom auktoriserade adoptionsorganisationer .2032021 gjorde myndigheten en liknande granskning. Syftet var bland annat att se hur föräldrars samtycke till adoption, eller i förekommande fall behöriga myndigheters beslut, hade dokumenterats .204MFoF arrangerade 2020 också en utbildning för de svenska adoptionsorganisationerna med fokus på risker för korruption i adoptionsprocessen där Institutet Mot Mutor (IMM) föreläste om hur korruption kan identifieras och motverkas .205
I myndighetens årliga tillsynsplan ingår även tillsynsresor till prioriterade länder. Tillsynsresor genomförs med syfte att säkerställa att adoptionsförmedlingen från ursprungsländer kan göras på ett lagligt och etiskt godtagbart sätt. MFoF beskriver inte vilka grunder som används för prioritering av länder.
MFoF konstaterar att utvecklingen inom internationella adoptioner innebär att bedömningen av barnets bästa har blivit alltmer komplex. Arbetet kräver en fördjupad granskning av förmedlingsarbetet i Sverige och i ursprungsländerna. MFoF konstaterar också
202 MFoF, Årsredovisning 2015. 203 MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18. 204 MFoF, Årsredovisning 2021, s. 36 ff. 205 MFoF, Årsredovisning 2020, s. 32.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
149
att myndigheten måste ha ett mer aktivt utbyte med myndigheter och andra aktörer i både ursprungs- och mottagarländer.
MFoF får flera uppdrag från regeringen om internationella adoptioner
I regleringsbrevet för 2015 fick MIA i uppdrag att bedöma vilka kunskapsbehov och kunskapsluckor som var av störst strategisk betydelse för Sverige inom internationella adoptioner .206MFoF skriver i sin redovisning av uppdraget att det finns ett antal angelägna forskningsområden för att få ökad kunskap om barnets bästa i internationell adoptionsverksamhet. Ett område handlar om den internationella adoptionsverksamhetens påverkan på barns rätt i deras ursprungsländer. Här lyfts bland annat frågor om hur internationell adoptionsverksamhet påverkar ett lands barnskyddssystem kring omhändertagande av föräldralösa barn, under vilka förutsättningar det finns risk att verksamheten utnyttjas som täckmantel för handel med barn och hur den internationella adoptionsverksamheten påverkar synen på barn till ensamstående föräldrar och barn från minoritetsbefolkningar samt vilka tillvägagångssätt som gynnar en positiv social utveckling i ursprungsländer .207
MFoF fick också i uppdrag att analysera behovet av att utveckla den praktiska tillämpningen av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inom sina verksamhetsområden. Ett utvecklingsområde som identifierades var landbevakningen vid internationella adoptioner, där en ny modell för landbevakning togs fram utifrån tidigare granskningar av barnrapporter .208
MFoF omlokaliseras till Skellefteå och får flera regeringsuppdrag om stöd till adopterade
I juni 2017 beslutade regeringen att MFoF skulle omlokaliseras till Skellefteå. Omlokaliseringen skulle vara genomförd senast den 1 september 2018 och ske på ett sådant sätt att verksamheten fun-
206 Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Myndigheten för internationella adoptionsfrågor. 207 MFoF, 2015-07-17, dnr 1.1.1:200/15, Redovisning av uppdrag om kunskapsbehov och kunskapsluckor. 208 MFoF, Årsredovisning 2019, dnr 1.2.1:270/20.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
150
gerade effektivt med bibehållen kvalitet både på kort och lång sikt. Redan före omlokaliseringsbeslutet lyfte MFoF frågan om myndighetens dimensionering i förhållande till hur uppdraget utvecklats. MFoF beskrev i sin årsredovisning 2017 att omlokaliseringen tagit tid och kraft från verksamheten och att den medfört att utvecklingsarbetet inom MFoF avstannat. Myndigheten hade prioriterat de uppgifter som styrdes av lag och förordning, särskilt auktorisation, tillsyn och handläggning av ärenden avseende internationell adoption .209
År 2018 framkom uppgifter i media om oegentligheter inom den svenska internationella adoptionsverksamheten under 1970–1990talen, framför allt i Chile. MFoF fick med anledning av detta ta emot och besvara frågor från adopterade, adoptivföräldrar och ursprungsföräldrar. MFoF hade också kontakt med myndigheter i Chile och Sri Lanka och deltog i olika internationella möten. MFoF framhöll att myndigheten inte hade i uppdrag att utreda uppgifter om oegentligheter men att man framfört till Socialdepartementet att Sverige borde utreda vilka åtgärder som staten bör vidta när det framkommer uppgifter om oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten .210
I regleringsbrevet 2020 fick MFoF i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt med individuellt stöd till adopterade i samband med ursprungssökning .211Samma år fick myndigheten också i uppdrag att tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till målgruppen adopterade. MFoF slutredovisade uppdragen i början av 2022.212Uppdragen har därefter förlängts.
MFoF fick i regleringsbrevet 2022 i uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Myndigheten ska hänvisa till rätt aktör och erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar. Som kontaktpunkt ska MFoF hålla sig uppdaterad om relevanta utredningar både i Sverige och internationellt, inklusive brottsutredningen i Chile om bortförande av barn och oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-talet. MFoF ska också informera sig om utmaningar och frågeställningar hos adopterade från Chile,
209 MFoF, Årsredovisning 2017 och Årsredovisning 2018. 210 MFoF:s årsredovisning 2018. 211 Socialdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, S2020/07380. 212 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning, Slutrapport januari 2022 och MFoF (2022). Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade, Slutrapport januari 2022.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
151
men även hos adopterade med annat ursprung där det finns misstankar eller uppgifter om oegentligheter. Myndigheten ska aktivt sprida information om uppdragets funktion till berörda målgrupper i Sverige och internationellt till centralmyndigheter och andra aktörer som bedöms vara av betydelse. Uppdraget skulle genomföras under 2022–2023 .213Även detta uppdrag har förlängts.
MFoF fick 2022 också i uppdrag att se över auktorisations- och tillsynsarbetet inom den internationella adoptionsverksamheten i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen. Myndigheten skulle utreda om befintliga resurser för auktorisation och tillsyn kunde användas på ett mer effektivt sätt för att uppnå syftet med uppdraget. Myndigheten skulle särskilt utreda eventuellt skärpta regler för auktorisation och vid behov ge förslag på nödvändiga författningsändringar .214MFoF redovisade uppdraget 2024 .215
3.7.3 Reform av adoptionslagstiftningen 2018
Nästan tio år efter 2008 års adoptionsutredning lämnade regeringen 2017 propositionen Modernare adoptionsregler .216År 2018 trädde en rad lagändringar i kraft och lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption ersattes av lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer (LAIS).
Nytt kapitel i föräldrabalken
Kapitel 4 i föräldrabalken om adoption fick en ny lydelse med bland annat en portalparagraf om barnets bästa i adoptionsärenden samt en lagfäst rätt för barnet att få information och möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör adoptionen. Fortsatt gällde att den som har fyllt 12 år endast får adopteras om han eller hon samtycker till adoptionen. Däremot togs undantaget från kravet på samtycke från ett barn under 16 år bort, om det skulle skada barnet att bli till-
213 Socialdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, S2021/08111 (delvis). 214 Socialdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, S2021/08111 (delvis). 215 MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions-
processen, slutrapport för regeringsuppdrag S2023/02122, mars 2024.
216Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
152
frågat. Enligt regeringen speglade undantaget inte en modern syn på barns rättigheter och var inte i linje med barnets rätt till kännedom om sitt ursprung.
När det gäller kravet på samtycke från vårdnadshavaren gjordes två förändringar. Dels infördes synnerliga skäl som ytterligare ett undantag från kravet på vårdnadshavarens samtycke, dels utvidgades kretsen av personer som kan lämna samtycke till adoption. Samtycke kan även lämnas av en tillfällig vårdnadshavare eller någon annan som på grund av lag eller sedvänja trätt i föräldrarnas ställe. Med att någon enligt lag eller sedvänja i en annan stat får anses ha trätt i föräldrarnas ställe avses fall då personen har ställning som vårdnadshavare för ett barn som inte har en annan vårdnadshavare. Utvidgningen av att samtycke inte krävs om det finns synnerliga skäl är avsett att tillämpas i särpräglade situationer då de övriga undantagen inte är tillämpliga men det ändå framstår som mycket angeläget att ett beslut om adoption fattas trots att föräldern inte har lämnat sitt samtycke. I förarbetena står att även om undantaget formellt är tillämpligt vid alla typer av adoptioner, är avsikten att det ska komma till användning framför allt vid internationell adoption. Syftet är att adoptioner som har bedömts lämpliga av myndigheterna i en annan stat inte ska hindras av svenska krav på samtycke som kanske inte motsvarar den andra statens regler samtidigt som det står klart att en adoption är till barnets bästa. Det händer till exempel att personer inte vill besvara förfrågningar om samtycke eller i övrigt delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. Om det i en sådan situation står klart att personen i fråga har fått information om adoptionsprocessen, kan skälen för att besluta om adoption väga mycket tungt. För att undantaget ska kunna tillämpas ska det i regel krävas att tämligen omfattande ansträngningar har gjorts för att utreda anledningen till att ett samtycke som uppfyller de svenska kraven inte har lämnats. Det bör vidare normalt vara en förutsättning att myndigheterna i ursprungsstaten har gjort bedömningen att adoptionen bör genomföras. Dessa förutsättningar kan antas bli uppfyllda i första hand om adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning. Det kan inte uteslutas att förutsättningarna i något fall kan anses vara uppfyllda även vid en nationell adoption. Undantaget är dock inte avsett att användas för att generellt möjliggöra adoptioner där barnets föräldrar inte samtycker till en adoption utan i de fall då det i det
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
153
närmaste skulle framstå som stötande om adoptionen inte kunde komma till stånd .217
Det infördes även en ny bestämmelse om att adoptivföräldrarna är skyldiga att berätta för barnet att han eller hon är adopterad. Sambor gavs möjlighet att adoptera på samma villkor som gifta par. Efter synpunkter från Lagrådet infördes en bestämmelse om domstolens utredningsskyldighet i adoptionsärenden. Bestämmelsen innebar ingen förändring i praktiken eftersom adoptionsärenden omfattas av lagen (1996:242) om domstolsärend en218men Lagrådet menade att utredningsskyldigheten är av så grundläggande betydelse för ett adoptionsbeslut att den bör framgå direkt av föräldrabalken. Förbudet mot ersättning vid adoption skärptes genom att reglerna om underhållsbidrag i form av ett engångsbelopp togs bort.
Socialnämndens utredningar
I syfte att avstyra olämpliga adoptioner i ett så tidigt skede som möjligt infördes från 2018 krav på en utvidgad medgivandeprövning vid adoption av ett känt barn. Sökandens lämplighet ska då prövas i förhållande till det enskilda barnet .219Giltighetstiden för ett medgivande att ta emot ett barn för adoption förlängdes från två till tre år.
Det infördes en ny bestämmelse gällande adoptionsutredningar. Det är inte längre socialnämnden som ska yttra sig till domstolen, utan en utredare som får socialnämndens uppdrag att genomföra adoptionsutredningen. Det är samma ordning som vid vårdnadsutredningar.
Regeringen avvisar förslag om att föräldrarnas samtycke ska prövas enligt ursprungslandets lag
I propositionen med förslag till modernare adoptionsregler avvisade regeringen Adoptionsutredningens förslag om att föräldrarnas samtycke till adoption skulle prövas enligt lagen i barnets ursprungsstat. Enligt regeringen skulle det innebära olika krav beroende på varifrån barnet kommer. Redan när Sverige tillträdde 1993 års Haagkonven-
217Prop. 2017/18:121 s. 150. 218 12 § lagen om domstolsärenden. 219Prop. 2017/18:121 s. 101 ff.
Reglering, organisering och processer över tid SOU 2025:61
154
tion uppmärksammades att det just när det gäller föräldrarnas samtycke finns en risk för att lagen i ursprungsstaten inte stämmer överens med svenska regler och att det i ett sådant fall kan finnas anledning för den behöriga svenska myndigheten att vägra ge sitt tillstånd enligt konventionen .220
Regeringen ansåg när frågan åter aktualiserades 2018 att svensk lag ska gälla fullt ut vid prövningen av en ansökan om adoption i svensk domstol och att föräldrabalkens krav på samtycke även fortsättningsvis ska gälla vid internationella adoptioner. Regeringen ansåg emellertid att det strikta kravet på vårdnadshavarens samtycke i vissa fall kunde leda till resultat som inte är önskvärda. Om det trots ansträngningar visar sig omöjligt att komplettera utredningen med ett saknat samtycke samtidigt som det kan antas att föräldern samtycker till adoptionen kan det framstå som orimligt att adoptionen inte kan komma till stånd till följd av något som uppfattas som endast en formalitet. Det kan tänkas att en förälder inte vill besvara förfrågningar om samtycke eller i övrigt delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. Om det i en sådan situation står klart att personen i fråga har fått information om adoptionsprocessen, kan skälen för att besluta om adoption väga mycket tungt. Mot den bakgrunden infördes en ventil i lagstiftningen som innebar en möjlighet att besluta om adoption trots att det inte har lämnats ett samtycke som uppfyller de svenska kraven. Undantaget skulle kunna tillämpas om det fanns synnerliga skäl, framför allt när det skulle framstå som stötande om adoptionen inte kunde komma till stånd .221
Nya bestämmelser i lagen om adoption i internationella situationer (LAIS)
2018 års reform av adoptionsregleringen innebar inte bara en ny lydelse av 4 kap. FB utan också att 1971 års lag (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption ersattes med en ny lag, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer (LAIS).
De nya bestämmelserna i LAIS innebar bland annat att svensk domstols behörighet att pröva adoptionsansökningar utökades så att ansökningar kan prövas här trots att ingen av sökandena har hem-
220Prop. 1996/97:91 s. 67 f. 221Prop. 2017/18:121 s. 58 ff.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer över tid
155
vist eller medborgarskap i Sverige om den ansökan gäller har sin hemvist i Sverige. Utländska adoptionsbeslut ska erkännas automatiskt i Sverige om beslutet meddelats eller gäller i den adopterades eller adoptivförälderns hemviststat och det kan jämställas med en svensk adoption. MFoF kan besluta att ett utländskt adoptionsbeslut ska vara giltigt i Sverige trots att det inte uppfyller de allmänna kraven. MFoF får bara fatta ett sådant beslut om det finns synnerliga skäl. Det kan röra sig om situationer där det finns en rimlig förklaring till att reglerna inte har följts och det med hänsyn till barnets bästa skulle vara stötande om adoptionen inte erkändes i Sverige. Ett utländskt adoptionsbeslut som erkänns i Sverige har samma rättsverkningar som ett svenskt adoptionsbeslut.
3.7.4 Barnkonventionen blir svensk lag
Den 1 januari 2020 blev barnkonventionen svensk lag genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. I regeringens proposition som föranledde inkorporeringen anförs att genom att barnkonventionen blir svensk lag kan barnkonventionens bestämmelser, med reservation för att alla bestämmelser inte är direkt tillämpliga i varje enskilt fall, läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden även när barnkonventionens bestämmelser inte uttryckligen framgår av annan lagstiftning .222
Artikel 21 i konventionen preciserar barnets rättigheter vid adoption. Staterna ska säkerställa att barnets bästa främst beaktas. Av förarbetena till artikeln framgår att det var viktigt att formuleringen tydligt hänvisade till barnets och inte föräldrarnas bästa. Inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption. Även subsidiaritetsprincipen som kom till uttryck redan i 1986 års FN deklaration, bekräftades i barnkonventionen.
157
4 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
4.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Chile är inte ett av de största ursprungsländerna för internationellt adopterade personer i Sverige. Men adoptionerna från Chile har uppmärksammats under senare år på grund av påstådda och bevisade oegentligheter i verksamheten. Merparten av adoptionerna från Chile skedde under Pinochets militärdiktatur 1973 till 1990. I Chile pågår en brottsutredning gällande adoptionsverksamheten med särskilt fokus på diktaturtiden.
Vår granskning av adoptioner från Chile har omfattat dokumentation från myndigheter och Adoptionscentrum (AC) som är den enda adoptionsorganisation som förmedlat adoptioner från Chile. Vi har intervjuat företrädare för tillsynsmyndigheten samt verksamma inom AC under olika perioder. Vi har också intervjuat personer som adopterats från Chile. Under ett besök i Chile hösten 2022 intervjuade vi även företrädare för myndigheter, organisationer, domstolar samt Chiles brottsutredning och Chiles parlamentariska kommission som utrett oegentligheter i internationella adoptioner. Vi träffade även familjer i Chile vars barn och syskon har adopterats till Sverige. Därtill har 97 adoptionsakter för barn som förmedlats via AC granskats från 1970-talet till 1990-talet. Adop-
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
158
tioner från Chile har granskats av såväl Chile som av andra länder som tagit emot barn från landet och vi har tagit del av de iakttagelser som andra gjort.
4.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Vår granskning visar att det har före-
kommit oegentligheter i adoptionerna från Chile till Sverige under hela den tidsperiod som AC förmedlade adoptioner från Chile. Det handlar bland annat om bortförda barn (även benämnt som stulna eller kidnappade barn), avsaknad av frivilligt och informerat samtycke till adoption från barnets föräldrar, felaktiga uppgifter om barnens bakgrund och hur de blivit tillgängliga för adoption samt avsteg från den internationella adoptionsprocessen. Dessutom står det klart att svenska myndigheter och organisationer har accepterat förfaranden och agerat på sätt som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa. Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande: – Barn från Chile har adopterats till Sverige utan frivilligt och
informerat samtycke från barnets föräldrar. Barn har förmedlats för adoption till Sverige där barnets föräldrar fått besked om att deras barn har dött. Det har även förekommit att barn som lämnats för tillfällig vård på sjukhus eller barnhem har förmedlats för adoption till Sverige. Det finns även adoptioner där modern inte har förstått att hon skrivit på ett samtycke för adoption eller där hon pressats att lämna samtycke eller där någon annan än modern har lämnat barnet för adoption. – I adoptionsdokumenten från Chile finns förhållandevis mycket
information om barnens bakgrund, mödrarnas situation och varför barnet lämnats för adoption, bland annat genom det brev som AC:s representant och socialarbetare skickade till adoptivföräldrarna i Sverige. Det förekommer dock att denna information inte stämmer, främst avseende varför barnet lämnades för adoption. – AC:s system med egna anställda socialarbetare som gjorde
utredningar av barnens sociala situation åt de chilenska domstolarna medförde uppenbara risker för intressekonflikter.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
159
Den svenska tillsynsmyndigheten NIA ifrågasatte inte denna organisation utan förlitade sig på att AC:s representant och de socialarbetare som hon anlitade hade förmåga att undvika oegentligheter. NIA reste inte till Chile någon gång under den tidsperiod då AC förmedlade barn till Sverige. Även AC:s kansli i Stockholm har haft begränsad insyn i verksamheten i Chile och förlitat sig på sin representant där. Sammantaget innebär detta att verksamheten har kunnat bedrivas utan extern insyn. – AC utvecklade tidigt, tillsammans med det chilenska justitie-
ministeriet, ett förfarande med vårdnadsöverflyttning i chilensk domstol till de blivande svenska adoptivföräldrarna som därefter kunde ta med barnet till Sverige och adoptera barnet i svensk domstol. I merparten av ärendena har det svenska adoptionsbeslutet inte registrerats i Chile vilket innebär att många adopterade personer inte är registrerade som utflyttade och adopterade i Chile. – Det har i många fall gått mycket snabbt från det att barnet be-
dömts vara tillgängligt för adoption till dess att barnet anlänt till Sverige. Det bör ha stått klart för de svenska aktörerna att det fanns stora risker för att barnets intressen inte skulle kunna utredas i en så snabb process. – Adoption av barn från Chile beslutades fram till och med 1998
av svensk domstol med tillämpning av föräldrabalkens regler. Det innebär att samma lagkrav på samtycke har gällt vid adoption av barn från Chile som från Sverige. Trots det har svensk domstol inte säkerställt att det funnits samtycke till adoption från barnets föräldrar. Även om adoptivföräldrarna var vårdnadshavare för barnet och det därmed inte krävdes samtycke från föräldrarna borde dessa ha hörts i ärendet. – Det förekommer att barn har registrerats med ett svenskt namn
i de chilenska officiella registren före beslutet om vårdnadsöverflyttning i Chile (och före beslutet om adoption i Sverige). Förfarandet försvårar för den adopterade att söka sitt ursprung. – Vi uppskattar att cirka hälften av de personer som har adop-
terats från Chile till Sverige kan tillhöra ett av Chiles urfolk. Ett barn som tillhör ett urfolk har rätt till särskilt skydd för
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
160
sina rättigheter. Trots att det var känt att det fanns en överrepresentation av barn som tillhörde ett av Chiles urfolk vidtogs inga åtgärder för att säkerställa deras rätt till sin identitet, sin kultur och sitt språk. Vidare medför det förhållandet att barn i vissa fall har registrerats med svenska namn i de chilenska officiella registren svårigheter för den adopterade personen att styrka sin tillhörighet som urfolk. Detta påverkar i sin tur deras möjligheter att återta sina särskilda urfolksrättigheter i Chile.
4.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Chile
4.3.1 Drygt 2 200 barn har adopterats från Chile till Sverige
Chile är det sjätte största ursprungslandet för Sveriges internationella adoptioner. Totalt har 2 209 adoptioner genomförts från Chile till Sverige. 2 021 barn har förmedlats genom AC under perioden 1973–199 2.1Från och med 1976 låg adoptionerna på ungefär 200 adoptioner per år. År 1982 sjönk antalet till cirka 130 barn per år, för att därefter stadigt sjunka och i princip upphöra 1993.
Det finns ingen sammanställning över antalet privata och enskilda adoptioner fram till 1993. Om man räknar bort de adoptioner som genomförts via AC från det totala antalet adoptioner från Chile framgår att knappt 160 privata och enskilda adoptioner genomförts fram till och med 1992. Antalet adoptioner från 1993 och fram till i dag uppgår till totalt ett drygt 30-tal. Samtliga är enskilda adoptioner .2
I tabell 4.1 redovisas antal adopterade barn från Chile per år 1973–1992.
1 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 2 Förfrågningar om adoptivbarn från Chile har huvudsakligen kommit från familjer av chilensk härkomst.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
161
Tabell 4.1 Antal adoptioner från Chile per år, 1973–1992
År Antal adoptioner År Antal adoptioner År Antal adoptioner
1973
6
1981
179
1989
68
1974
17
1982
129
1990
45
1975
83
1983
126
1991
16
1976
189
1984
104
1992
7
1977
215
1985
99
1978
214
1986
85
1979
216
1987
70
1980
175
1988
56
Källa: MFoF.
Det totala antalet internationella adoptioner från Chile är oklart men uppskattningsvis har minst 20 000 barn adopterats internationellt under perioden 1960–1990 .3Organisationen Nos Buscamo s4uppskattar dock det totala antalet till 50 000 under perioden 1950 till 1990 .5
4.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Chile
4.4.1 Ekonomisk kris och militärdiktatur
Redan tidigt på 1900-talet lade Chile grunden till ett modernt välfärdssamhälle och var fram till och med 1973 Sydamerikas enda fungerande demokrati. Salvador Allende blev 1970 världens första demokratiskt valda marxistiska president. Hans regering genomförde förstatligande av bland annat utländska företag och banker och stora jordegendomar överlämnades till arbetarkooperativ. Detta ledde till att investerarna skrämdes bort och att kapital strömmade ut ur landet. Ökad konsumtion ledde till varubrist, prishöjningar och inflation. Arbetslösheten ökade. USA och andra länder drog in sitt ekonomiska bistånd till Chile och den chilenska staten fick inga lån i amerikanska storbanker. Landets opposition manade öppet
3 MFoF. Reserapport Chile. 22 juni 2022, dnr 2022:394, s. 7. 4 Nos Buscamos är en organisation som arbetar för att återförena adopterade personer från Chile med sina ursprungliga familjer. 5 National Institute of Human Rights (2023), Annual Report 2023. Situation of Human Rights
in Chile, s. 365.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
162
militären till handling vilket ledde till en militärkupp 1973. Efter kuppen förbjöds politiska partier och facklig verksamhet, och belägringstillstånd och sträng censur infördes. Drygt 3 000 människor dödades av regimen och tusentals greps på godtyckliga grunder, en del försvann och andra utsattes för tortyr. Oppositionella flydde landet, bland annat till Sverige. Juntan införde ett marknadsekonomiskt program med privatisering, nedskärningar i välfärden och satsning på frihandel .6Den ekonomiska krisen ledde till att den sociala situationen var mycket svår för många familjer. Övergivna barn levde på gatan eller överlämnades för omvårdnad på barnhem. Av ett dokument som föreningen Chileadoption.s e7har lämnat till Adoptionskommissionen framgår att den chilenska regeringen uppskattade att det fanns 65 000 barn som levde i en ”irreguljär situation” i Chile 1974. I dokumentet står att det är barn som ofta inte förstår spanska språket och chilenska seder och att de är en grogrund för marxister. Det beskrivs också att det förekommer korruption, misär och prostitution på barnhemmen och att situationen för dessa barn är dramatisk. Det behövde göras insatser på nationell nivå och med de resurser som krävs .8I en artikel 1977 skrev Dagens Nyheter att av 17 000 barn i ett slumområde led över 60 procent av allvarlig undernäring. Barnadödligheten hade ökat med 18 procent. Enligt artikeln var regimen medveten om situationen och hade inrättat särskilda kliniker för barn men 9 av 20 barn dog på dessa vårdcentraler .9Många tjänstemän i Chile såg internationell adoption som en lösning för dessa barn.
6 Avsnittet bygger på Utrikespolitiska institutet, Landguiden: https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/sydamerika/chile/. 7 Föreningen Chileadoption.se bildades 2018 och arbetar bland annat för att medvetandegöra adopterade personer i Sverige och allmänheten om Chiles brottsutredning om olagliga adoptioner. 8 Republica de Chile. Junta de Gobierno. Acta No 112.-a. Dokumentet lämnat till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se den 9 oktober 2024. 9 Dagens Nyheter. Chiles ekonomi är bra säger juntan men…Barn svälter ihjäl. Stor nöd i
slummen. Publicerad 1977-07-17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
163
4.4.2 Inledningsvis var Chiles inställning till internationella adoptioner mycket restriktiv
AC inledde sina kontakter i landet 1970 och förde då samtal med justitieministeriet i Chile om hur adoptionsproceduren skulle se ut.10Den chilenska regeringens inställning till internationella adoptioner var inledningsvis mycket restriktiv. Så här skrev den svenska ambassadören till en privatperson i mars 1973:
Enligt vad jag hittills hört är det ej lätt att för en utlänning som ej är bosatt i Chile att få adoptera ett barn. Skälet är att man anser sig ej få tillräcklig kontroll och att adoptioner till utlandet lätt får karaktär av barnhandel. Sedan är det många chilenare som vill adoptera barn och myndigheterna föredrar att barnen reserveras för dem .11
Den restriktiva inställningen från politiskt håll delades emellertid inte alltid av de lokala myndigheterna och barnavårdsdomstolarna som såg adoption som en lösning för de barn som fanns på barnhem eller som levde under stor fattigdom med sina familjer. I en promemoria från AC 1978 står att AC:s ombud under årens lopp bearbetade myndigheterna i Chile, inte bara i Santiago utan runt om i landet, företrädesvis i södra Chile exempelvis i Rancagua-Temuco och Concepión. Detta arbete gav så småningom resultat och verksamheten ökade i omfattnin g.12
Enligt den chilenska historikern Karen Alfaro Monsalve ändrade den chilenska regeringen med tiden inställning till de internationella adoptionerna. År 1978 antog Chile en femårig nationell plan för barn (Plan Nacional de la Infancia) som administrerades av det chilenska justitieministeriet. Planen innebar att man började tala om social utsatthet. Att vara fattig ansågs vara att leva i en socialt utsatt situation även om barnet togs om hand av sina föräldrar. Genom denna nya barnpolitik kom adoption att spela en viktig roll inom det chilenska barnskyddssysteme t.13Enligt Alfaro fanns det även en politisk
10 A-C. Gudmundsson et al (2015), Adopterad från annat land. Om samarbetet med barnens ur-
sprungsländer, s. 272 och AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16. Inkom till
MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 11 UD. Brev från den svenska ambassadören i Chile till en svensk privatperson den 12 mars 1973, 12/66 R 34 Vch. 12 AC. Chile. 1978-09-12. E4 Chile Landpärm 1975–87. 13 Riksdagens andra kammare Chile (2019), Rapport från den särskilda kommission som
utreder de statliga organens agerande i samband med oegentligt förfarande i adoptions- och inskrivningsprocesserna gällande underåriga samt kontroll av dessas resa utomlands (svensk
översättning), s. 65.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
164
vilja att avsevärt öka antalet adoptioner i syfte att förbättra den chilenska militärjuntans rykt e.14
4.4.3 AC var först i Chile och deras adoptionsverksamhet blev modell för andra länder
AC:s verksamhet blev det första exemplet på internationell adoptionsförmedling som skedde i organiserad form från Chile och från början var AC ensamma om att förmedla barn från Chil e.15I ett brev från AC:s kansli i Stockholm till AC:s representant i Chile står att Chiles barnavårdsmyndighet, (Sename) sätter AC:s verksamhet som ett föredöme och modell för all annan verksamhet .16
4.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Chile
4.5.1 AC är den enda auktoriserade sammanslutning som förmedlat adoptioner från Chile
En av de första internationella adoptionerna ska ha genomförts i mitten av 1960-talet av ett svenskt missionärspar som grundade ett barnhem i staden Lautaro, strax norr om Temuco i södra Chile. En mer organiserad adoptionsverksamhet kom dock i gång 1973 då AC förmedlade de första barnen till Sverige. AC är den enda svenska adoptionsorganisation som varit verksam i Chile. AC avslutade sin verksamhet i Chile 1992. Under perioden 2016 till 2019 hade AC återigen auktorisation för att arbeta med internationella adoptioner från Chile. Dock förmedlades inga adoptioner under den auktorisationsperioden .17
Barnen Framför Allt (BFA) hade auktorisation för adoptionsförmedling i Chile under perioden 2008 till 2 01118men förmedlade
14 K. Alfaro Monsalve och J. L. Morales (2021), Chilean children adopted by Swedish families.
Diplomatic proximity in times of Cold War (1973–1990). Translated by Erika Tanacs. Historia
Crítica n.° 81 (2021): 71–94 och Riksdagens andra kammare Chile (2019). Se även Dagens Nyheter. Pinochet använde adoptioner för att påverka Sverige. Publicerad 2021-10-26. 15 AC. Reserapport Chile 14–22 april 1990. E4 Chile AC Landpärm 1975–87 och PM om
Adoptionscentrums verksamhet i Chile. 2004-03-11.
16 AC. Brev till AC:s representant i Chile den 26 januari 1982. Korr Chile 1974–92. 17 MFoF. Årsredovisning 2016, 2017, 2018 och 2019. 18 MIA. Beslut den 3 februari 2009 med dnr 61:719/08 och beslut den 12 oktober 2009, dnr 61:533/09 nr 8.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
165
inga adoptioner då de fick avslag på sin begäran om ackreditering från Chiles sid a.19
Orsaker till att AC avslutade sin verksamhet i Chile
Enligt AC fanns det flera orsaker till att de 1992 avslutade sin verksamhet i Chile. Med tiden minskade antalet förmedlade barn till AC från domstolarna i Chile. Det berodde på att fler barn adopterades nationellt men också på att advokater som arbetade på uppdrag av enskilda familjer bedrev en uppsökande verksamhet direkt gentemot gravida eller nyförlösta mammor .20AC ville inte befatta sig med det sättet att arbeta .21I en reserapport från AC 1990 står:
Från början var AC ensamma om att adoptera barn från Chile. Under senare år har efterfrågan från hela världen ökat otroligt. Vi är nu nästan helt utkonkurrerade. Intresset för inhemska adoptioner har ökat men utlänningar har hittat vägar så att även chilenarna blir utan barn. Det är framför allt amerikaner, italienare och fransmän som ”köper” barn i Chil e.22
AC omorganiserade sin verksamhet i Sverige och allt högre krav ställdes på hur arbetet bedrevs och organiserades utomlands. AC önskade mer kontinuerlig och direkt kontakt med myndigheterna i varje land och att de resande familjerna skulle tas om hand på ett visst sätt. AC:s representant i Chile ansåg att kansliet inte förstod hur hon arbetade och hon ville inte heller att familjerna skulle resa till Chile för att hämta barnen eftersom hon menade att de inte förstod hur de skulle uppföra sig. Dialogen försvårades av att det sjunkande antalet adoptioner medförde att AC tvingades minska de fasta kostnaderna och säga upp personal. Representanten sades upp 1991 och fick därefter ersättning per ärend e.23
19 E-post från BFA 2023-01-30. Se även MIA. Landrapport för Chile 2011-09-05, inkom från BFA till MIA 2011-09-06, dnr 64:390:2/11. 20 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 21 A-C. Gudmundsson et al (2015), s. 271–273, PM från AC, Adoptionscentrums adoptions-
verksamhet i Chile, 1971–1992 samt möte med tidigare anställda på AC den 6 september 2022.
22 AC. Reserapport från Chile 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 23 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
166
4.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptioner från Chile
Perioden 1966 till 1971 ansvarade Socialstyrelsen för att förmedla internationella adoptioner. Därefter låg ansvaret på den rådgivande nämnden inom Socialstyrelsen. År 1973 togs förmedlingsarbetet över av Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inom Socialstyrelsen. Då slöts också ett samarbetsavtal mellan NIA och AC som bland annat innebar att AC svarade för kontakterna med myndigheter och institutioner i Chile. AC tog emot intresseanmälningar avseende adoptioner och lämnade information och assistans åt adoptionssökande. Då AC önskade förmedling av barn skulle AC göra skriftlig anhållan hos NIA:s förmedlingsutskott, läs mer i volym 2 kapitel 3. År 1979 tog AC över ansvaret för förmedlingsarbetet medan NIA ansvarade för tillsynen av verksamheten.
Under perioden 1985 till 1996 har kommunernas socialnämnder haft ansvar för att pröva tillförlitligheten av det förmedlingssätt den sökande avser att använda sig av vid enskild adoption. Yttrande skulle inhämtas från NIA. Sedan 1997 har NIA, MIA och därefter MFoF prövat om förmedlingssättet vid enskild adoption är godtagbart.
Fram till 1999 fattades beslut om adoption i svensk domstol. Sedan 1999 fattas beslutet om adoption i Chile innan barnet lämnar landet och MIA och därefter MFoF har prövat om det kan godkännas i Sverige.
Utrikesdepartementet och den svenska ambassaden i Chile har bistått Justitiedepartementet, NIA, MIA och därefter MFoF samt svenska domstolar med information om den chilenska adoptionslagstiftningen. Svenska ambassaden i Chile har beviljat barnet ett inresevisum till Sverige. När visumet gått ut beviljade Migrationsverk et24barnet ett tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige i avvaktan på svensk domstols beslut om adoption.
Sverige har inte haft något avtal om adoptioner med Chile
Trots försök från Sveriges sida har det aldrig ingåtts något avtal mellan länderna om ett samarbete om adoptioner. Av korrespondens mellan svenska ambassaden i Chile och svenska myndigheter framgår att AC:s representant i Chile bedrev ett intensivt arbete för att få till stånd ett sådant avtal. I februari 1974 ska till exempel
24 Myndigheten hette fram till 1 juli 2000 Statens invandrarverk.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
167
en domare från en barnavårdsdomstol i Chile, på uppdrag av det chilenska justitieministeriet, ha besökt Sverige i fråg an.25
4.5.3 Aktörer i Chile
Fram till 1988 sköttes hela adoptionsprocessen i Chile av domstolar eller notarius publicus. Det var dock många aktörer som på olika sätt deltog i adoptionsprocessen, till exempel socialarbetare, advokater, läkare, barnmorskor och nunnor .26Beslutet om adoption fattades av de lokala barn- och ungdomsdomstolarna (Juzgados de Menores) som hade särskilda socialarbetare knutna till sig. De hade i sin tur kontakt med socialarbetare som arbetade på sjukhusen och på barnhemmen .27
Chiles barnavårdsmyndighet, Servicio Nacional de Menores (Sename), bildades 1979 men deras uppdrag omfattade inte adoption. Först 1988 fick Sename en viss roll i adoptionsprocessen genom att ta emot ansökningar från utländska adoptanter samt lämna ett yttrande till domstolen .28Sename skulle utreda om det fanns chilenska föräldrar som kunde adoptera barnet samt att de utländska adoptanterna uppfyllde sitt hemlands krav. Att de utländska adoptanterna uppfyllde hemlandets krav skulle verifieras av chilensk konsul i det landet .29
Sedan 1999 får adoptioner endast handläggas av Mejor Niñ ez30(tidigare Sename) och de organisationer som är auktoriserade för att bedriva adoptionsprogram. Mejor Niñez ska föra nationella register över barn som är aktuella för adoption samt register över de personer som gått igenom processen och anses vara lämpliga som eventuella adoptanter .31
25 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 30 januari 1974, R34 Vch. 26 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 27 C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, s. 110.
28 Det var en anpassning till barnkonventionen som Chile ratificerade 1990. 29 UD. Korrespondens om lagstiftningen från svenska ambassaden i Chile till NIA, juni 1988, R 34 Vch. 30 Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Specialized Protection Service for Children and Adolescents). 31 Artikel 5 lag 19 620 från 1999.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
168
4.5.4 Chiles adoptionslagstiftning före 1988
År 1934 antogs den första adoptionslagen i Chil e.32Den ersattes av en ny lag 19 43.33Adoptionsformen var svag vilket innebar att adoptionen gav det adopterade barnet status som son eller dotter till adoptanterna utan att dess anknytning till den ursprungliga familjen upphörde. Informationen om de biologiska föräldrarna fanns kvar i det chilenska folkbokföringsregistret.
År 1965 kom en ny adoptionslag som var i kraft till 1988.34Den nya lagen innebar stark adoption och alla rättsliga band till de biologiska föräldrarna upphörde .35Vid stark adoption gällde sekretess för alla bakgrundsuppgifter och alla uppgifter som skulle kunna knyta den adopterade till de ursprungliga föräldrarna skulle förstöras när målet var avgjort .36Barn registrerades som födda i adoptivfamiljen och den första registreringen i folkbokföringen raderades .37För att ett barn skulle kunna adopteras krävdes att barn under sju år skulle ha varit i adoptantens vård i minst två år före adoptionen. För barn som fyllt sju år var vårdnadstiden fyra år .38Under prövotiden skulle barn och adoptanter bo tillsammans för att se att adoptionen var till barnets bästa. Adoption kunde ske av barn som var övergivna, föräldralösa, hade okända föräldrar eller barn till en av makarna (styvbarnsadoption).
Även barn som omhändertagits av offentliga eller privata institutioner kunde adopteras om deras föräldrar inte hade visat varaktigt och äkta intresse för d em.39
Det fanns ingen särskild reglering för internationella adoptioner (den kom först 1988). Vid internationella adoptioner tillämpades en lag som reglerade skydd av minderåriga från 1967 .40Barn- och ungdomsdomstolen i den region där barnet bodde utsåg de blivande adoptivföräldrarna till vårdnadshavare (tuicion) och meddelade dem tillstånd att föra barnet ut ur landet. De aktörer som var inblandade
32 Lag nr 5343 från 1934. 33 Lag nr 7 613 från 1943. 34 Lag nr 16 346 från 1965. 35 Fortsatt gällde dock även lag nr 7 613 som reglerade svag adoption. 36 Eftersom de barn som adopterades internationellt inte adopterades i Chile finns dock dessa bakgrundsuppgifter kvar i Chile. 37 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 38 Artikel 2 lag nr 16 346 från 1965. 39 UD. Skrivelse från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 21 november 1977, nr 223, R 34. 40 Lag nr 16 618 från 1967.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
169
i processen var domstolarna samt den chilenska folkbokföringsmyndigheten (Registro Civil).
4.5.5 1988 års adoptionslag
År 1988 ersattes 1965 års adoptionslag av en ny lag som även innehöll regler för internationella adoptioner .41Syftet med den nya lagen var att spädbarn i första hand skulle adopteras nationellt och att främst äldre barn skulle komma i fråga för internationell adoption .42Lagen reglerade både stark och svag adoption. Vid stark adoption måste barnet vara föräldralöst, ha okända föräldrar eller vara övergivet .43Barnet måste ha varit i adoptantens vård under minst sex månader utan avbrott före adoption .44Reglerna om sekretess ändrades vilket innebar att bakgrundsuppgifterna om adoptionen inte längre skulle förstöras utan bevaras hos den chilenska folkbokföringsmyndigheten. Både den adopterade och ursprungsföräldrarna kunde nu få tillgång till sina akter .45
Vid internationell adoption lämnade barnet landet med ett utresetillstånd
För barn som skulle adopteras i ett annat land gällde fortsatt att barnet inte adopterades i Chile utan domstolarna meddelade ett utresetillstånd för barnet. Ett utresetillstånd kunde lämnas om ett barn var föräldralöst, hade okända föräldrar eller var övergivet. Frågan om barnet var övergivet prövades i ett särskilt beslut och gällde bland annat barn på barnhem om de lämnats där av föräldrar eller vårdnadshavare med klart uttalad avsikt att de skulle befrias från sina rättsliga skyldigheter gentemot barne t.46Sename fick en roll i adoptionsprocessen genom att alla ansökningar som gällde tillstånd för ett barn att lämna Chile skulle skickas till Sename som vidarebefordrade dem till domstolen tillsammans med ett yttrande om det var lämpligt att barnet lämnade landet .47När domstolen meddelat till-
41 Lag 18 703 från 1988. 42 Det var en anpassning till barnkonventionen som Chile ratificerade 1990. 43SOU 1989:100Adoptionsfrågor, s. 113. 44 Artikel 8 lag 18 703 från 1988. 45 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 46SOU 1989:100, s. 113 f. 47 E-post från Sename till MFoF den 12 februari 2018, dnr 4.2.2:1043/17 nr 17.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
170
stånd för ett barn att lämna landet för att adopteras utomlands skulle respektive konsul se till att adoptionen genomfördes i utlandet. Den chilenska konsuln i mottagarlandet skulle bevaka att adoptionen kom till stånd och skicka en kopia av domen till Utrikesdepartementet i Chile. Utrikesdepartementet skulle i sin tur underrätta den chilenska folkbokföringsmyndigheten .48Från och med 1988 måste även de blivande adoptivföräldrarna resa till Chile för att själva underteckna sin adoptionsansökan i domstolen samt hämta barnet .49
Subsidiaritetsprincipen infördes 1990
År 1990 ratificerade Chile FN:s barnkonvention och subsidiaritetsprincipen infördes i lagstiftningen. En adoptionsenhet bildades vid Sename som övertog förvaltningen av det statliga barnhemmet Casa Nacional del Niño i Santiago de Chile (härefter benämnt Santiago) som tidigare varit en privat institution inom kyrkan. Sename införde även ett program för att främja adoption inom landet och skapade adoptionsenheter för detta i några regioner .50
4.5.6 Adoptionsbeslut i Chile från och med 1999
År 1999 ratificerade Chile 1993 års Haagkonvention och samma år trädde den nuvarande adoptionslagstiftningen i kraft .51Lagen gör tydlig åtskillnad mellan nationell och internationell adoption .52Adoptionen ska alltid genomföras i Chile, vilket innebär att från och med 1999 lämnar barnet alltid landet som adopterad.
Adoptioner får endast handläggas av Mejor Niñez och de organisationer som är auktoriserade för att bedriva adoptionsprogram. Adoptionsprocessen sker i två steg; det ena är före adoptionen och syftar till att förklara barnet aktuellt för adoption och det andra är själva adoptionsprocessen. Mejor Niñez ska föra nationella register över barn som är aktuella för adoption samt register över de personer
48 Artikel 46 lag 18 703 från 1988. 49 NIA. Verksamhetsberättelse 1987/88, 1988-10-19, dnr 1:341/88 och AC:s Reserapport Chile 16–25 maj 1989. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 50 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 39 f. 51 Lag 19 620 från 1999. Hösten 2022 behandlades ett förslag om att förändra lagen i kongressen. 52 National Institute of Human Rights (2023), s. 380.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
171
som gått igenom processen och anses vara lämpliga som eventuella adoptanter .53
Lagen ger den adopterade rätt att få del av alla sina adoptionsdokument. Kopior av domen eller bakgrunden till adoptionen kan dock endast lämnas ut efter domstolsbeslut, på begäran av den adopterade, adoptanterna eller deras anhöriga i rakt upp- eller nedstigande led .54Mejor Niñez ska ge stöd och rådgivning till adopterade som vill söka sitt ursprung.
År 2003 ratificerade Chile det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.
4.5.7 Adoptionscentrums organisation i Chile
När AC inledde sina kontakter i Chile 1970 kom barn till Sverige både genom privata ombud och genom ett ombud som AC anlitade i Chile .55Eftersom AC:s ombud bodde 30 mil från Santiago och AC ville ha en kontakt i Santiago, tog de 1971 kontakt med en svensk kvinna som hjälpt sin syster samt ytterligare ett par familjer med adoption av chilenska barn .56Kvinnan hade kommit till Chile 1965 med sin svenska man men gifte sig 1971 med en chilensk man som arbetat som polischef i Santiago. AC inledde sitt arbete i Chile med ett litet kontor i den svenska kvinnans bostad .57I början bistod hon AC på frivillig basis men 1979 anställdes hon av AC och hade månadslön fram till 1 991.58Kvinnan blev AC:s Latinamerika-representant och byggde under åren upp en omfattande adoptionsverksamhet med egna socialarbetare, fostermammor och en barnläkare. Det har cirkulerat uppgifter om att AC:s representant i Chile var anställd på den svenska ambassaden i Santiago och även omfattades av diplomatisk immunitet. UD har efter omfattande sökningar i alla UD:s arkiv inte hittat några uppgifter om att representanten varit anställd
53 Artikel 5 lag 19 620 från 1999. 54 Artikel 27 lag 19 620 från 1999. 55 Före 1979 behövde enskilda personer bosatta i ett annat land inte något tillstånd från Socialstyrelsen för att förmedla barn till personer bosatta i Sverige. 56 AC. Rapport angående: bakgrund och nuvarande adoptionssituation i Chile, kontakt med
Instituto Interamericano del Nino, Montevideo. Resa till Chile och Uruguay den 14.11–26.11 1975.
AC korr Chile 1974–92. 57 AC:s representants stämningsansökan mot Chilevisión 2018. Adoptionskommissionen har beställt den svenska översättningen. 58 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
172
inom UD eller lokalt på ambassaden i Santiago. Det finns inte heller några uppgifter om att diplomatpass skulle ha utfärdats för henne .59
AC:s verksamhet var koncentrerad till regionerna Auracania och Biobio
I en rapport från Chiles parlamentariska kommission om olagliga adoptioner (se avsnitt 4.6.2) framgår att många av de de personer som har adopterats till Sverige kommer från regionen Auracani a.60AC:s representant i Chile hade ett nära samarbete med huvuddomaren i Temuco som är centralort i regionen. De hade varit nära vänner sedan 197 3.61När AC:s representant i Chile startade adoptionsverksamheten samarbetade hon främst med domstolarna i Rancagua och Concepión .62Concepión ligger i regionen Biobio. Senare tillkom även domstolarna i Valdivia, Talcahuano, Vina del Mar, Traiguen och Santiago.
Från början samarbetade domaren i Temuco enbart med AC men från mitten av 1980-talet började domaren förmedla barn för privat adoption till framför allt Schweiz och Belgien .63I slutet av 1980-talet upphörde AC:s samarbete med domstolen i Temuco. Enligt AC skyllde domaren på en skandal i Lautaro där en socialassistent blivit anklagad för handel med barn men AC menade att domaren ”favoriserade” norska Adopsjonsforum .64
4.5.8 Särskilt om eskortverksamheten från Chile
AC hade ett avtal med SAS om eskort av barn från Chile. Enligt en tidigare SAS-anställd eskortvärdinna tog de emot barnen på flygplatsen i Santiago. Det var en svensk kvinna som lämnade över barnen .65
59 E-post från UD till Adoptionskommissionen 2023-01-23 och 2024-12-17. 60 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 79. 61 AC. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 16 oktober 1987. Korr Chile 1972–94. 62 AC. Rapport angående bakgrund och nuvarande adoptionssituation i Chile, kontakt med Insti-
tutio Interamericano del Nino, Montevideo, resa till Chile och Uruguay den 14.11-26.11 1975.
1975-12-15. Korr Chile 1974–92. 63 Kopia på den chilenska brottsutredningens förhör med en tidigare domare vid barn- och ungdomsdomstolen i Temuco 2022-07-05. 64 AC. Reserapport Chile + Paraguay och Argentina 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 65 Intervju med en tidigare eskortvärdinna på SAS 2023-08-29.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
173
Av en reserapport från AC 1985 framgår att det var AC:s representant i Chile och en av AC:s anställda socialarbetare som följde med barnen till flygplatsen. Det förekom även att en av AC:s fostermammor och hennes man reste med barnen till flygplatsen i de fall det inte var mer än två barn som reste .66Flygningen gick till Köpenhamn med mellanlandning i Lissabon. Varje eskortvärdinna eskorterade två barn. Det var blandad ålder på barnen från Chile, en del var mycket små medan andra var äldr e.67I en reserapport från AC 1975 framgår att AC var den näst största kunden på SAS flygningar från Santiago till Stockhol m.68
Även AC:s representant och AC:s socialarbetare i Chile, föreståndaren för barnhemmet i Lautaro och det svenska missionärsparet som grundade barnhemmet i Lautaro eskorterade barn från Chile. Det svenska missionärsparet ska till exempel vid ett tillfälle ha eskorterat åtta barn vid en resa .69
År 1983 ställde Chile krav på att de blivande adoptivföräldrarna skulle komma till landet för att själva hämta barnet .70I praktiken förekom dock eskort av barn ända till 1988 då det infördes krav på de blivande adoptivföräldrarna att inställa sig i domstolen i Chil e.71
NIA gav rekommendationer om eskortverksamheten 1983
I NIA:s första handbok till adoptionsorganisationerna 1983 står att vid val av eskort ska hänsyn tas till barnets bästa i första hand och ekonomiska hänsyn i andra hand. Då det gäller eskort av äldre barn bör, om möjligt, eskorten hjälpligt tala barnets språk. Den som skulle eskortera barn måste ha praktisk erfarenhet av barnavård samt resvana. Vidare framgår att en eskort inte skulle eskortera mer än två barn samtidigt .72
66 AC. Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 67 Intervju med en tidigare eskortvärdinna på SAS 2023-08-29. 68 AC. Rapport angående: bakgrund och nuvarande adoptionssituation i Chile, kontakt med Insti-
tuto Interamericano del Nino, Montevideo. Resa till Chile och Uruguay den 14.11–26.11 1975.
AC korr Chile 1974–92. 69 NIA. Minnesanteckningar från kansliträff AC - NIA 22/8 1980 och Anteckningar förda vid kansliträff mellan AC och NIA 1980-08-21. 70 NIA. Verksamhetsberättelse för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA, 1 juli
1982–30 juni 1983 och NIA Protokoll 1983-01-20.
71 AC. Brev till blivande Chile-familjer. Den 30 november 1988. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 72 NIA. Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer. 1983, s. 18.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
174
4.6 Generellt om oegentligheter i Chiles adoptionsverksamhet
4.6.1 Inledning
Det har länge funnits misstankar och rykten om att barn stulits i adoptionssyfte i Chile under 1970- och 1980-talen. Det har även funnits uppgifter om att barn till oppositionella som mördats under Pinochets militärdiktatur, placerats på barnhem och sedan adopterats internationellt .73Under 1970-talet rapporterade chilensk media om ”skandalös trafik med chilenska småbarn” till bland annat Sverige. År 2017 sändes flera reportage om olagliga adoptioner på chilensk tv.
I detta avsnitt går vi igenom vad som framkommit generellt om oegentligheter i internationella adoptioner från Chile.
4.6.2 Tidigare utredningar av de internationella adoptionerna från Chile
Det har tidigare genomförts granskningar av de internationella adoptionerna från Chile av mottagarländerna Danmark och Schweiz. Norges pågående utredning granskar adoptionerna från Chile och ska slutredovisa i december 2025. Även i Chile har det vidtagits flera utredningar, se vidare nedan.
Brottsutredning om oegentligheter i internationella adoptioner från Chile
År 2017 fick domaren vid Chiles Högsta domstol, Mario Carozza Espinoza, uppdraget att utreda brott mot mänskliga rättigheter under militärdiktaturen i Chile. I sitt arbete som domare hade Carozza redan på 1980-talet kommit i kontakt med ärenden som rörde olagliga adoptioner. Det handlade om 600 beslagtagna adoptionsakter. De utreddes av olika anledningar inte vidare då, men Carozza tog upp ärendena på nytt som en del i sin utredning av brott mot mänskliga rättigheter under militärdiktaturen .74År 2018 beslutade reger-
73 SHAW (Zurich University of Applied Sciences), (2023), Hinweise auf illegale Adoptionen
von Kindern aus zehn Herkunfts-ländern in der Schweiz, 1970er- bis 1990er-Jahre. Bestandesaufnahme zu Unterlagen im Schweizerischen Bundesarchiv, s. 45.
74 Möte med domare Mario Carozza Espinoza vid Högsta domstolen i Santiago 2022-10-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
175
ingen att utöka uppdraget till att också omfatta misstankar om oegentligheter i samband med nationella och internationella adoptioner. Sommaren 2019 delades utredningen upp i två delar: en som fortsatt utreder brott mot mänskliga rättigheter under diktaturen, och en annan som utreder adoptionsverksamheten från 1970-talet och framåt. Domaren Jaime Balmaceda Errázuriz tillsattes för att leda den senare utredningen. I praktiken utförs arbetet under ledning av den chilenska utredningspolisen (PD I).75År 2015 träffade organisationen Nos Buscamos en av AC:s anställda socialarbetare och fick då tillgång till 700 adoptionsakter, varav 475 gällde Sverige. Nos Buscamos överlämnade dessa akter till brottsutredningen 201 7.76Handlingarna innehöll bakgrundsinformation om de adopterade barnen, mödrarnas levnadsförhållanden, en lista över 29 socialarbetare och uppgifter om ekonomiska transaktioner .77Utöver dessa akter har chilensk polis beslagtagit ytterligare hundratals handlingar hemma hos en av de socialarbetare som hade uppdrag av AC där ytterligare 371 barn kunde identifieras .78
Utredningsgruppen fokuserar på de chilenska myndigheternas arbete och ansvar när det gäller hur barn omhändertogs, hur bakgrundsutredningarna genomfördes, och på vilka grunder barnen förklarades tillgängliga för adoption i chilensk domstol .79Brottsrubriceringen är bortförande av minderårig .80
I februari 2024 lämnade föreningen Chileadoption.se in en skrivelse till brottsutredningen där de uttryckte allvarlig oro över utredningsprocessen. Enligt Chileadoption.se följer brottsutredningen inte internationellt erkända krav på hur en brottsutredning ska genomföras. Av skrivelsen framgår att målsäganden har lämnat vittnesmål utan tillgång till juridiskt biträde och tolk och att ärenden har lagts ner utan att målsäganden informerats om det. Dessutom har utredningen lämnat ut känsliga personuppgifter till utomstående. Chileadoption.se menar att förtroendet för utredningen därigenom har
75 Möte med domare Mario Carozza Espinoza vid Högsta domstolen i Santiago 2022-10-25. 76 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Chile till MFoF den 7 mars 2018, dnr 43.1:90:10/18. 77 The Guardian. I just needed to find my family’: the scandal of Chile’s stolen children. Publicerad 2021-01-26. 78 Chilean adoptees worldwide. An update from Mr Mario Carroza, and his team of investigators
about the current findings. 2018. Se även The Guardian. She was told her babies were dead. Instead they were sold abroad. What happened when she met them 40 years on? Publicerad 2024-04-27.
79 MFoF. Ny information från brottsutredningen i Chile om internationella adoptioner
den 25 januari 2019.
80 Möte med en företrädare för brottsutredningen i Santiago 2022-10-25.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
176
minskat drastiskt och anser att den bör avbrytas .81I april 2024 beslutade Högsta domstolen i Santiago att entlediga domare Balmaceda och från och med den 1 juli 2024 leds arbetet av domaren Guillermo Eduardo de la Barra Dunne r.82Delar av utredningen fick då startas om.
I mars 2025 omfattade brottsutredningen 1 296 ärenden för perioden 1973 till 1998 varav 713 är vilande och 583 ärenden är aktiva. Vilande ärenden kan återupptas om det kommer fram nya bevis. Brottsutredningen har valt ut tio ”praxis-fall” för att illustrera olika tillvägagångssätt. I dessa fall finns bevis för brottsliga handlingar. Det pågår åtals- och skadeståndsprocesser i några av dessa ärenden .83
Chiles parlamentariska kommission
I november 2018 tillsatte Chiles parlament en kommission med uppdrag att utreda myndigheternas agerande i samband med eventuella oegentligheter vid adoptionsförfaranden under hela 1900-talet. Kommissionen har också gått igenom lagstiftningen under den aktuella tiden samt hur processen fungerade på till exempel sjukhus, barnhem och domstolar. Parlamentsledamoten Boris Barrera Moreno utsågs till föredragande ledamot. Kommissionen presenterade sina slutsatser i juli 2019. Kommissionen har som underlag för rapporten bland annat intervjuat ett stort antal offentliga och andra aktörer samt organisationer som företräder förstafamiljer och adopterade. Även enskilda personer har hörts.
Chiles parlamentarariska kommission har konstaterat att hundratals barn olovligen tagits från sina föräldrar och adopterats särskilt till utlandet, däribland Sverige. Ett vanligt tillvägagångssätt har varit att hälso- och sjukvårdspersonal felaktigt informerat modern om att barnet avlidit. Socialarbetare som arbetade på sjukhus, barnhem och vid barn- och ungdomsdomstolarna hade en central roll i att utreda och bedöma barnens bakgrund och behov men också familjens situation och mödrarnas behov. Utifrån utredningen har de föreslagit lämpliga skyddsåtgärder för barnen. I flera fall har socialarbetare utsetts som vårdnadshavare för barnet efter att det förklarats
81 Chileadoption.se. Rapport: Kritik och åtgärdsförslag angående brottsutredningen i Chile –
Causa Rol N 1044–2018. Stockholm den 12 februari 2024.
82 E-post från en företrädare för brottsutredningen i Santiago 2024-06-18. 83 Chileadoption.se. Rapport från 7/3 möte-Brottsutredningen-Santiago/Chile. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-03-12.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
177
övergivet eller lämnats för adoption. Socialarbetaren har ansökt om vårdnadsöverflyttning för barnet, domstolen har fattat beslut i ärendet och fört över vårdnadsansvaret till de blivande utländska adoptivföräldrarna och meddelat utresetillstånd för barnet. Barnet har sedan förts ut ur landet, ofta med eskort. Ärendet har därefter avslutats i Chile. Processen har ofta gått snabbt. Enligt kommissionen fick detta förfarande stor spridning och kommissionens slutsats är att det är ekonomiska intressen som varit styrand e.84
The National Human Rights Institute har uppmanat Chile att utreda och kompensera offren för de olagliga adoptionerna
I The National Human Rights Institute (IND H)85årsrapport om de mänskliga rättigheterna i Chile 2023 ägnas ett helt kapitel åt de olagliga adoptionern a.86Av rapporten framgår att barnen främst kom via vårdinrättningar och att flera aktörer agerade samordnat: socialarbetare, barnmorskor, läkare, sjuksköterskor, tjänstepersoner på folkbokföringsmyndigheten och poliser. Barn kom även via statliga ”skyddscenter” för barn, det antas att hundratals förmedlades genom National Children’s House and Corporation for Child Nutrition (CONIN) .87Det fanns två huvudsakliga metoder för barnet att lämna landet. Antingen genom att domstolen förde över vårdnaden för barnet på en tredje part som sedan samtyckte till att barnet lämnade landet. Adoptionen genomfördes sedan i utlandet. Det andra sättet var att utfärda ett falskt dödsbevis för barnet. Sedan kunde de blivande adoptivföräldrarna registrera barnet som sitt biologiska barn i sitt hemland, eller genom att redan i Chile registrera sig som biologiska föräldrar till barnet, antingen genom en förfalskad födelseattest eller genom två falska vittnesmål .88INDH konstaterar att de olagliga adoptionerna kan klassificeras som olika typer av brott, beroende på vilka rättigheter som kränkts och med beaktande av de politiska, socioekonomiska, kulturella, geografiska och historiska sammanhang i vilka brotten begåtts samt de metoder som
84 Riksdagens andra kammare Chile (2019). 85 The National Human Rights Institute (Instituto Nacional de Derechos Humanos) är ett oberoende organ vars uppdrag är att främja och skydda de mänskliga rättigheterna för alla personer som bor i Chile. 86 National Institute of Human Rights (2023) e, kap. 6. 87 National Institute of Human Rights (2023), s. 385 f. 88 National Institute of Human Rights (2023), s. 384 ff.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
178
har använts. Det kan handla om bortförande, försäljning, människohandel och trafficking, sexuella övergrepp och utnyttjande, påtvingat försvinnande och olaglig adoption. I rapporten står även att minister Carroza identifierade element som utgjorde brott mot mänskligheten när han var ansvarig domar e.89Enligt INDH har den chilenska staten inte erkänt de drabbade som offer för brott mot olika mänskliga rättigheter: rätten till identitet och att leva med sin ursprungsfamilj, rätten till personlig integritet, till liv, till erkännande av juridisk personlighet, till namn, till nationalitet, till personlig frihet, till rättvisa och till information. Staten har delegerat ansvaret till organisationer inom det civila samhället att, inom ramen för sina begränsade möjligheter, söka sanning och rättvisa .90INDH lämnade nio rekommendationer, bland annat att brottsutredningen fortsätter sitt arbete, att det inrättas en sanningskommission, att staten fullt ut kompenserar offren för de olagliga adoptionerna, att justitieministeriet återupptar arbetet med en genetisk databas och att adopterade ges rätt till sina biologiska föräldrars nationalitet och kan föra den vidare till sina barn.
Chile har tillsatt en statlig arbetsgrupp som ska samordna insatser för de som drabbats av oegentliga adoptioner
I mars 2024 beslutade Chiles president Gabriel Boric att tillsätta en statlig arbetsgrupp som ska ha i uppdrag att samordna de insatser som krävs för att tillgodose varje persons rätt att känna till sitt ursprung och rätt till familjeåterförening. Arbetsgruppen består bland annat av representanter från berörda departement, Chiles folkbokföringsmyndighet och Mejor Niñez.
Samtidigt tillsattes en statlig kommitté som ska försöka återförena de utlandsadopterade med sina ursprungliga familjer med hjälp av en kombination av AI- och DNA-teknik. Syftet är att skapa en central DNA-databas för både adopterade och ursprungliga familjer och via AI-teknik koppla samman dem bland annat med hjälp av ansiktsigenkänning. De första sökningarna genomfördes under våren 2024 och en person som adopterats till Sverige var en av de första som hittade sin mor via den nya tekniken. I det fallet användes algoritmer utifrån DNA-matchningar och efternamn. När man fått
89 National Institute of Human Rights (2023), s. 411. 90 National Institute of Human Rights (2023), s. 426 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
179
fram ett efternamn gjordes en sökning i Registro Civil på barnets födelseår. I Registro Civil fick man träff på ett barn som födelseregistrerats men där det i övrigt helt saknades uppgifter (inget pass, ingen skolgång, ingen dödförklaring). Efter att ha letat i många år utan resultat hittade den adopterade sin chilenska mor på fem dagar genom AI-teknik .91
Ankestyrelsen har utrett adoptionerna från Chile till Danmark
Den danska centralmyndigheten Ankestyrelsen har, på uppdrag av social- och äldreministern, granskat misstankar om oegentligheter i samband med adoptioner från Chile till Danmark 1978 till 1988. Ankestyrelsen har undersökt de generella förhållandena inom adoptionsförmedlingen från Chile (inklusive uppgifter från Chiles parlamentariska kommission) samt granskat 31 enskilda adoptionsärenden från Chile till Danmark.
Ankestyrelsens övergripande slutsats är att det inte kan uteslutas att det förekommit olagligt agerande (ulovlig adfærd) i adoptionsförmedlingen från Chile till Danmark genom AC Børnehjælp under perioden 1978 till 1988. Myndigheten pekar bland annat på att AC Børnehjælp kontaktperson i Chile uppmanat organisationen att inte nämna vissa saker för det chilenska justitiedepartementet. Det gällde bland annat genomförda privata adoptioner, att vissa barn varit förutbestämda att komma till Danmark utan att de matchats mot danska adoptivföräldrar och att det inte kan uteslutas att det funnits ekonomiska incitament för involverade aktörer i Chile. Vidare konstaterade Ankestyrelsen att registreringarna på barnens födelseattester var ofullständiga, eftersom de biologiska föräldrarna i flera fall inte fanns med, och i flera fall har barnen de danska sökandes efternamn. Enligt Ankestyrelsen går det inte heller att entydigt fastställa att de biologiska föräldrarna var medvetna om att deras samtycke lämnats i syfte att barnet skulle adopteras utomlands .92
91 Möte med Chileadoption.se 2024-04-23. Även Sveriges radio P1. DNA-spåret i Chile –
Annas resa hem.
92 Ankestyrelsen (2021), Mistanke om ulovlige forhold i adoptioner fra Chile til Danmark
1978–1988.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
180
4.6.3 Den chilenska adoptionslagstiftningen kringgicks för att kunna genomföra de internationella adoptionerna
Som beskrivits i avsnitt 4.5.4 fanns det ingen särskild reglering gällande internationella adoptioner i Chile före 1988. Den nationella adoptionslagstiftningen krävde att barn under sju år skulle ha varit i adoptantens vård i minst två år före adoptionen. För barn som fyllt sju år var vårdnadstiden fyra år. För att utländska adoptivföräldrar inte skulle behöva vänta så länge eller behöva vara i landet under denna tid tillämpades i stället en lag som reglerade skydd av minderåriga. De blivande adoptivföräldrarna utsågs till vårdnadshavare för barnet och på så vis kunde barnet tas direkt till sin nya familj i mottagarlandet. Beslut om adoption av barnet fattades i det nya hemlandet. Det innebar att den lagstadgade vårdnadstiden som krävdes enligt den chilenska adoptionslagen inte tillämpades vid internationell adoption. På så vis kringgicks den chilenska lagstiftningen för att kunna genomföra snabbare adoptioner till utlandet .93Historikern Karen Alfaro Monsalve menar att i den femårsplan för barnpolitiken som militärjuntan antog 1978 ingick en kampanj för att öka adoptionerna. Det finns chilenska pressklipp som visar att domare från barn- och ungdomstolarna uppmanade, särskilt utländska familjer, att ta emot ett barn för adoption med motiveringen att handläggningen var mycket enkel och att ett chilenskt barn kunde adopteras på två till tre dagar .94
Det utländska adoptionsbeslutet har i regel inte registrerats i Chile
Fram till och med 1998 fattades inte något beslut om adoption i Chile för de barn som skulle adopteras internationellt. Den chilenska konsuln i mottagarlandet skulle bevaka att adoptionen kom till stånd och skicka en kopia av domen till Utrikesdepartementet i Chile. Utrikesdepartementet skulle i sin tur underrätta den chilenska folkbokföringsmyndigheten .95Detta har dock inte alltid gjorts vilket innebär att många som har adopterats från Chile under denna period inte är registrerade som adopterade i Chile. Enligt brotts-
93 Möte med domare Mario Carozza Espinoza vid Högsta domstolen 2022-10-25 och Ankestyrelsen (2021). 94 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 66. 95 Artikel 46 lag 18 703 från 1988.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
181
utredningen har 20 000 till 25 000 barn lämnat Chile men endast 5 000 är avregistrerade. Det kan leda till svåra olägenheter både för den adopterade personen och ursprungsfamiljen, till exempel i samband med arvsskiften. Det finns exempel på att en adopterads identitet har använts på ett skadligt sätt av en annan person i Chil e.96
4.6.4 Födelseregistrering kunde ske med vittnen och barn kunde registreras i olika regioner
De lagar som reglerar folkbokföringen i Chile är från 1934 och medger att ett barns födelse kan registreras antingen genom uppvisande av det födelsebevis som utfärdas på sjukhus av läkare eller barnmorska eller genom vittnesbevis .97Vittnesbevis används i de fall barnet inte fötts på sjukhus. Processen går till så att två personer, efter att ha identifierat sig med namn och ID-nummer, försäkrar att de bevittnat förlossningen och lämnar sedan samma uppgifter som på ett medicinskt födelsebevis, det vill säga moderns namn, datum och tid för förlossningen, kön, vikt och längd på barnet samt eventuell flerbarnsfödsel .98Födelseregistrering med stöd av vittnen har främst skett på landsbygden under 1960- och 1970-talet .99Olagliga adoptioner har möjliggjorts antingen genom att födelsebeviset förfalskades eller genom att vittnena uppgav felaktiga uppgifter. Om en ung kvinna blev gravid kunde till exempel föräldrarna registrera sitt barnbarn som sitt eget barn. Det finns även många ärenden där adoptivföräldrar har registrerat sig som biologiska föräldrar till barnet .100
Eftersom folkbokföringssystemet vid den här tidpunkten var helt manuellt och inte centraliserat var det möjligt att registrera en person i olika regioner .101Ett barn kunde till exempel registreras med födelsebevis i en stad och med vittnen i en annan stad. En kvinna som fått ett barn i äktenskapet och registrerat barnet med födelsebevis kunde senare registrera om barnet med en ny partners namn i en annan region. Det finns adopterade personer som har dubbla födelseregistreringar. En registrering med sitt första namn efter
96 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 97 MFoF. Reserapport Chile. 22 juni 2022, dnr 2022:394, s. 6 f. 98 Servicio de Registro Civil e Identificación, Reporto of irregular adoptions and child abduction. 99 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 21. 100 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. Se även Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 54. 101 MFoF. Reserapport Chile. 22 juni 2022, dnr 2022:394, s. 6 f.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
182
sina förstaföräldrar och en födelseregistrering med sitt andra namn efter sina adoptivföräldrar som gjordes när de skulle resa ut från Chile. Dessa personer har kvar sin ursprungliga identitet i Chile och kan därför sägas ha ”dubbla identiteter” .102
4.6.5 Barn har dödförklarats på sjukhus och sedan adopterats internationellt
Enligt den parlamentariska kommissionen i Chile var den vanligaste metoden i de olagliga adoptionerna att kvinnor som födde barn på sjukhus fick information om att deras barn hade dött i samband med eller efter förlossningen. Mödrarna kunde få information om att barnet hade missbildningar, så att det inte var lämpligt för dem att se barnet. Modern fick besked om att barnets kropp skulle tas om hand av sjukhuset eller bli föremål för forskning för vetenskapen. Vid flerbarnsfödsel kunde modern få besked om att det ena barnet var dött. Genom att få modern att tro att barnet hade dött säkerställde sjukhuset att hon inte kunde kräva tillbaka sitt barn .103Enligt INDH valde socialarbetare ut underåriga kvinnor som kom ensamma till sjukhuset för att föda barn. Enligt vittnesmål startade oegentligheterna redan under förlossningen genom att hälso- och sjukvårdspersonalen till exempel sövde kvinnan i stället för att ge henne partiell bedövnin g.104
4.6.6 Barn som har lämnats för tillfällig vård har adopterats internationellt utan föräldrarnas samtycke
Chiles parlamentariska kommission har konstaterat att barn har adopterats utan föräldrarnas informerade och uttryckliga samtycke och att det har skett systematiskt. Mödrar har lämnat sina barn till barnhem eller liknande institutioner för tillfällig vård för att de till exempel ska kunna arbeta. Därefter har barnet flyttats till ett annat barnhem så att modern tappat spåret till sitt barn. På det sättet har barnet sedan kunnat förklarats vara övergivet då föräldrarna inte har besökt barnet .105Det finns även exempel på att mödrar har fått
102 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 103 Riksdagens andra kammare Chile (2019). 104 National Institute of Human Rights (2023), s. 384. 105 Möte med Boris Barrera i Santiago 2022-10-28.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
183
beskedet att de inte har rätt att besöka eller få tillbaka sitt barn. Vissa har hotats med polisanmälan om de fortsätter söka efter barnet. Eftersom detta var under militärdiktaturen vågade människor inte heller fråga för mycket. Kvinnorna har trott sig vara ensamma om att råka ut för detta, har känt skam och inte vågat berätta för andra om vad som hänt. På så sätt har de systematiska oegentligheterna kunnat fort gå. 106
Enligt uppgift från en domare i familjedomstolen i Temuco gällde de flesta adoptionsärendena omhändertagande av barn, det var inte en majoritet av övergivna barn. I de flesta ärendena hade modern samtyckt till att lämna över barnet för omvårdnad (till exempel för att hon måste arbeta eller hade andra barn att ta hand om). Modern underskrift gällde inte vårdnadsöverflyttning eller adoption utan hon har samtyckt till placering på barnhem, resten av processen kände modern inte till. Det var socialarbetarna som ansökte om överflyttning av vårdnaden till de blivande adoptivföräldrarna .107I Ankestyrelsens rapport om adoptionerna från Chile till Danmark står att det i de allra flesta fall inte går att bedöma om de biologiska föräldrarna var medvetna om att deras samtycke till vårdnadsöverflyttning gavs i syfte att barnet skulle adopteras utomlands .108
4.6.7 Barn har blivit tillgängliga för adoption genom ekonomisk och moralisk press
Under kommissionens resa i Chile fick vi uppgifter om att föräldrar har lämnat samtycke till adoption under ekonomisk och moralisk press. Mödrar som har lämnat sina barn för tillfällig omvårdnad har till exempel krävts på att betala en vårdavgift för barnet, och när de inte kunnat betala har barnet tagits ifrån dem. Det har även förekommit att förlossningspersonal informerat modern om att hennes barn fötts med allvarliga hälsoproblem och att den enda möjligheten för barnet att överleva var att det adopterades till ett utländskt land som kunde ge rätt behandlin g.109
106 Riksdagens andra kammare Chile (2019), möte med domare Mario Carozza Espinoza vid Högsta domstolen i Santiago den 25 oktober 2022 och möte med familjer i Temuco i Chile den 27 oktober 2022. 107 Möte med domare vid familjedomstolen i Temuco (Juzgado de Familia de Temuco) 2022-10-27. 108 Ankestyrelsen (2021), s. 31. 109 Möte med en företrädare för brottsutredningen i Santiago 2022-10-25.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
184
4.6.8 Ekonomiska drivkrafter och handel med barn i adoptionerna från Chile
Enligt Chiles parlamentariska kommission var det ekonomiska intressen som var styrande för det nätverk av aktörer som samarbetade runt de internationella adoptionern a.110Under kommissionens resa i Chile fick vi beskrivningen att adoptionerna i början sågs som en humanitär lösning för barnen, men efter hand övergick det till ett systematiskt agerande som blev praxis. Pengar bedöms ha varit en drivkraft, särskilt för socialarbetare. Processen tycks inte ha ifrågasatts i någon större omfattning. Enskilda tjänstepersoner har inte sett sig som de som ska förändra systemet. Vissa domare och domstolar har dock varit mer positiva till att fatta beslut om vårdnadsöverflyttning till föräldrar i utlandet än andra. Detta har uppfattats av aktörerna i systemet och medfört att de rört sig till de domstolar som varit positiva till denna typ av beslut och tvärto m.111Enligt historikern Karen Alfaro Monsalve framgår det av intervjuer med socialarbetare som var aktiva under denna period att de anser att allt de gjorde var inom ramen för lagar och förordningar och att de gjorde det med övertygelsen om att de räddade barn från fattigdom. Förutom den ekonomiska vinsten för de inblandade parterna, fanns det en politisk/ideologisk övertygelse om att rädda fattiga barn i ett sammanhang där Chile och Latinamerika genomgick en av de värsta ekonomiska kriserna i modern historia under 1980-talet .112
Det pågick omfattande handel med barn i Chile på 1980- och 1990-talet
Från att AC varit ensam utländsk adoptionsorganisation i Chile på 1970-talet så ökade antalet aktörer stadigt från och med 1980 och framåt. Enligt AC innebar de nya aktörerna att adoptionsverksamheten övergick i ren barnhandel. I en reserapport från AC 1985 står att fler och fler under de senaste åren börjat uppmärksamma marknadsvärdet på chilenska barn (ljusa, små barn). Advokater, läkare, barnmorskor och före detta socialassistenter på det privatägda barn-
110 Riksdagens andra kammare Chile (2019). 111 Möte med domare Mario Carozza Espinoza vid Högsta domstolen i Santiago 2022-10-25 och möte med domare vid familjedomstolen i Temuco (Juzgado de Familia de Temuco) 2022-10-27. 112 Riksdagens andra kammare Chile (2019).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
185
hemmet Casa Nacional hade upptäckt att det gick att tjäna stora pengar på dessa barn och bedrev direkt uppsökande verksamhet mot gravida eller nyförlösta kvinnor. Enligt rapporten förekom det belopp i storleksordningen 12 000 USD i kontanter exklusive resa och uppehälle för adoptivföräldrarn a.113I en reserapport från AC 1987 står att privata adoptioner förekom ”vilt”, främst av italienare, fransmän och amerikaner .114År 1990 konstaterade AC att adoptionerna i Chile till och med var värre än i Peru. Alla tog emot pengar och barn var en handelsvara. Även Sename tog emot pengar. Summorna som det talades om var ”horribla”, omkostnaderna kunde uppgå till 6 000 till 8 000 USD exklusive advokatkostnader .115I en senare rapport från samma år står att Sename:s chef var helt klar över hur barnhandeln gick till. Hon visste vilka domstolar, domare, advokater och utlänningar som var involverade. Hon kände till summor på 30 000 till 50 000 USD i arvode för ett barn .116
4.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
4.7.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vilka oegentligheter som framkommit i den svenska adoptionsverksamheten i Chile, vad svenska aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat för att förhindra eller hantera oegentligheter.
Det är klarlagt genom Chiles parlamentariska kommission, vittnesmål från familjer i Chile och adopterade personer i Sverige samt föreningarna Chileadoption.se, Hijos y Madres del Silenci o117och Nos Buscamos att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chile till Sverige. Våra intervjuer med adopterade personer i Sverige, familjer i Chile och med organisationer och tjänstemän i Sverige och i Chile bekräftar det. Även AC uppger att de är väl med-
113 AC. Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 114 AC. Reserapport Chile 30 aug–14 sept 1987. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 115 AC. Reserapoort Chile 900127–900203. 90-02-14. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 116 AC. Reserapport Chile 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 117 Hijos y Madres del Silencio är en chilensk organisation som arbetar för att återförena utlandsadopterade personer och deras ursprungliga familjer i Chile.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
186
vetna om att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chil e.118Det handlar bland annat om bortförande av barn (även benämnt som stöld eller kidnappning av barn), avsaknad av frivilligt och informerat samtycke till adoption från barnets föräldrar, felaktiga uppgifter om barnens bakgrund och hur de blivit tillgängliga för adoption samt avsteg från den internationella adoptionsprocessen.
Vår genomgång av svenska tidningsartiklar om oegentligheter i internationella adoptioner visar att svensk media inte rapporterade om oegentligheter i adoptionerna från Chile förrän på 2000-talet. Däremot har chilensk media från 1970-talet och framåt återkommande rapporterat om handel med barn vilket den svenska ambassaden i Chile även informerat Utrikesdepartementet i Stockholm och NIA om. Adoptionsmyndigheten reste inte till Chile någon gång under de år som adoptionerna från Chile främst ägde rum. AC:s representant i Chile besökte NIA regelbundet och informerade då om verksamheten i Chile och i övriga Latinamerik a.119Chilenska myndigheter har besökt Sverige vid ett flertal tillfällen .120Efter att brottsutredningen i Chile utvidgades till att även omfatta misstankar om oegentligheter i samband med adoptioner har MFoF rest till Chile två gånger: 2018121och 2022122. Syftet har varit att, i dialog med den chilenska centralmyndigheten, bistå adopterade som söker sitt ursprung att få tillgång till så mycket information som möjligt samt få information om den chilenska brottsutredningen.
I juni 2024 kom Sverige och Chile överens om ett fördjupat samarbete gällande oegentligheter i adoptionerna
Den 13 juni 2024 signerade Sveriges bistånds- och utrikeshandelsminister och Chiles utrikesminister en bilateral färdplan som anger ett antal områden för fördjupat samarbete mellan länderna. Ett av dessa områden handlar om de oegentligheter som eventuellt förekommit inom Chiles och Sveriges internationella adoptionsverksamheter. I färdplanen står att Sverige och Chile erkänner att oegent-
118 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-06. 119 Till exempel 1975, 1979 och 1980, se NIA, Protokoll 1975:8 1975-11-20 och Protokoll 1980-06-12. 120 Till exempel besökte en domare från Högsta domstolen i Chile Sverige 1974 och Chiles justitieministerium har besökt NIA 1980, 1988 och 1991. 121 MFoF. Reserapport – Chile den 7–9 maj 2018, 2018-06-05, dnr 4.2.2:1043/17. 122 MFoF. Reserapport Chile. 22 juni 2022, dnr 2022:394.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
187
ligheter vid internationell adoption har allvarliga konsekvenser för offrens och deras släktingars liv och rättigheter, särskilt rätten till identitet. Den fördjupade dialogen mellan Sveriges och Chiles regeringar syftar till att underlätta samarbetet och fungera som en plattform för informationsutbyte i syfte att ta itu med och avhjälpa effekterna av dessa oegentligheter .123
4.7.2 Merparten av adoptionerna från Chile genomfördes under militärdiktaturen
Merparten av adoptionerna från Chile till Sverige genomfördes under Augusto Pinochets militärdiktatur som pågick från och med 1973 till och med 1990. Enligt en tidigare anställd på AC var Chile en stor fråga på alla styrelsemöten på 1970-talet. Det osäkra läget i landet gjorde verksamheten riskabel och AC hade inga stora pengar i säkerhetsfonder som kunde ersätta familjer om det gick snett .124Tidigare anställda på AC har framhållit att AC:s representant i Chile var mycket noggrann med kontrollen av barnens bakgrund och att de måste komma från kända föräldrar. Till exempel ”blev det stort larm” när representanten vid två tillfällen stött på ärenden med ”hittebarn”, ett barn som hittats på en soptipp och ett barn som hittats nära den argentinska gränsen. Hon var noga med att barn inte skulle komma från fängslade personer .125I de 97 akter från Chile som vi granskat uppges endast fem procent av barnen vara övergivna.
AC uppger i dag att de inte borde ha samarbetat med Pinochets militärregi m.126
Adoptionerna har haft politisk betydelse för relationerna mellan Sverige och Chile
AC:s representant i Chile har beskrivit att arbetet inte var fritt från svårigheter eftersom den chilenska diktaturen inte hade någon bra relation till Sverige och såg Sverige som en av sina huvudmotståndare.
123Letter of intent. Bilateral roadmap between Sweden and Chile. Signed in duplicate in Stockholm, June 13th, 2024. 124 Intervju med tidigare anställd på AC 2022-09-06. 125 Intervju med en tidigare anställd på AC 2022-10-05. 126 Uttalande från AC:s ordförande Wilhelm Kaldo i programmet Agenda som sändes den 24 november 2024.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
188
Under de första åren var AC därför under myndigheternas vakande ögon .127Att adoptionerna hade politiska implikationer framgår tydligt av det arkivmaterial som vi har tagit del a v.128Det finns en omfattande korrespondens mellan AC, svenska ambassaden i Chile och Utrikesdepartementet i Stockholm avseende adoptionerna från Chile till Sverige. Där framgår att AC:s verksamhet under 1970-talet ifrågasattes och motarbetades av den chilenska regeringen. I det svenska materialet framkommer en bild av att den chilenska regeringens motstånd mot adoptionerna berodde på den politiska motsättningen mellan Chile och Sverige och att den chilenska regeringen inte ville skicka chilenska barn till ”ett land som attackerar Chile” .129AC:s representant i Chile bedrev ett intensivt arbete för att få till stånd ett avtal med regeringen om adoptionerna. I november 1975 skrev svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet i Stockholm:
den enda önskan torde vara att för det fall verksamheten ska fortsätta detta sker i sådana former att saken inte på ett otillbörligt sätt ska kunna användas i propagandan mot Chile-juntan. För AC:s vidkommande skulle fördelen med en överenskommelse vara att den beredde ett visst skydd mot trakasserier från Sverige-fientliga kretsar. Sakligt sett finns inga invändningar av allmän eller politisk art mot en överenskommelse men alla kontakter och samarbetsformer mellan svenskar och regimen här kan naturligtvis låna sig till rubriker i massmedia i Sverig e.130
I ett brev från svenska ambassaden i Chile i november 1977 framgår att AC:s representant talat med hälsovårdsministern som sagt att han inte trodde att regeringen skulle fatta ett positivt beslut om ett avtal med Sverige om adoptioner. Möjligen kunde man i stället vänta ett förbud mot utländska adoptioner. Enligt ambassadören skulle detta tyda på att AC:s verksamhet i Chile skulle komma att avvecklas men att det ännu fanns domstolar som kontaktade henne för att få barn bortadopterade eftersom barnhemmen inte hade resurser att ta hand om barnen .131
127 AC:s representants stämningsansökan mot Chilevisión 2018. 128 Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), Adoptionerna. Ett granskande
reportage, s. 240 ff.
129 Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 september 1975, R 34. 130 UD. Chiffertelegram från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet i Stockholm den 13 november 1975, 71:B 153 R 34 Vch. 131 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet i Stockholm den 2 december 1977, inkom till UD den 6 december 1977 R 34 Vch.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
189
Historikerna Karen Alfaro Monsalve och José Luis Morales, som har gått igenom diplomatiska dokument från den chilenska ambassaden i Sverige perioden 1973 till 1990, menar att militärdiktaturen inledningsvis var mycket skeptisk till adoptionerna då de ansåg att adoptionerna kunde användas som ett sätt för Sverige att smutskasta den chilenska regeringen. Men att de senare kom på att de kunde använda adoptionerna till Sverige i syfte att förbättra regimens rykte i Sverige och sprida en mer positiv bild av Chile och därmed bryta landets isolering .132Enligt Alfaro och Morales var Sverige en viktig aktör på grund av Olof Palmes hårda kritik gentemot militärdiktaturen men även på grund av den växande exil-chilenska diasporan i Sverige. Regimen ville visa för omvärlden att diktaturen också brydde sig om de övergivna barnen. Enligt Alfaro och Morales var det Chiles justitieminister, som efter ett besök i Sverige 1974, lyckades övertyga militärjuntan om adoptionernas fördelar, justitiedepartement fick ansvar för frågan och förenklade adoptionsprocessen .133I boken ”Adoptionerna. Ett granskande reportage” redogörs för ett brev som en chilensk diplomat i Stockholm skrev till den chilenska regeringen 1979. I brevet står att det finns cirka 4 000 svenska par som vill adoptera utländska barn och att adoptionerna skulle förbättra Chiles rykte markant .134
4.7.3 Modellen med vårdnadsöverflyttning innebar ett avsteg från Chiles adoptionslagstiftning
Som redovisats i avsnitt 4.5.4 ställde den chilenska adoptionslagstiftningen krav på en prövotid på två respektive fyra år innan barnet fick adopteras. Under prövotiden skulle barn och adoptanter bo tillsammans för att se att adoptionen var till barnets bästa. Enligt AC var modellen med provsamlevnad vanlig på 1970-talet och gällde även Indien, Thailand, Korea, Indonesien och Filippinerna. Enligt AC innebar kravet på prövotid att det var praktiskt omöjligt att genomföra adoptionen i Chil e.135AC utarbetade, tillsammans med Chiles justitiedepartement, därför en egen modell för de internationella adoptionerna. Genom att föra över vårdnaden på de blivande adoptivföräl-
132 Dagens Nyheter. Pinochet använde adoptioner för att påverka Sverige. Publicerad 2021-10-26. 133 K.Alfaro Monsalve och J. L. Morales (2021). 134 P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 243. 135 AC. PM om Adoptionscentrums verksamhet i Chile. 2004-03-11.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
190
drarna och sedan adoptera barnet i Sverige kunde man göra avsteg från Chiles adoptionslagstiftning och snabba på adoptionsprocessen.
I vår aktgranskning fanns den chilenska domstolens beslut om vårdnadsöverflyttning i nästan 90 procent av de akter vi gått igenom. Den domstol som fattat flest beslut om vårdnadsöverflyttningar till Sverige är domstolen i Santiago. De flesta beslut har fattats av en och samma domare. Den domstol som fattat näst flest beslut om vårdnadsöverflyttningar till Sverige är domstolen i Temuco. Det är samma domare som fattat samtliga beslut i Temuco. Även domstolen i Concepcion har fattat relativt många beslut om vårdnadsöverflyttning. Där är det framför allt två olika domare som fattat besluten. Vår aktgranskning visar att det svenska tingsrättsbeslutet om adoption saknas i drygt hälften av de adoptionsakter som vi gått igenom. Av de adoptionsbeslut som fanns framgår att det tagit i genomsnitt 7 månader innan beslut om adoption fattats i svensk tingsrätt. Tiden varierar dock mellan knappt två och drygt 15 månader. Efter beslut om vårdnadsöverflyttning har det i genomsnitt tagit 20 dagar innan barnen anlänt till Sverige. Men det varierar från fyra dagar till närmare 4 månader. Tiden från det att adoptanterna har fått barnet i sin vård och beslutet om adoption har alltså varit betydligt kortare än den prövotid som krävdes enligt den chilenska adoptionslagstiftningen.
Barnet har ofta fått ett svenskt namn före beslutet om vårdnadsöverflyttning
Av vår aktgranskning framgår att det har upprättats ett nytt födelsebevis för barnet i samband med det chilenska beslutet om vårdnadsöverflyttning. I de akter vi granskat har det funnits ett sådant nytt födelsebevis i cirka 30 procent av akterna. Det nya födelsebeviset utfärdas ibland före och ibland efter att den sociala utredningen görs. Det nya födelsebeviset har oftast upprättats några dagar eller veckor före det att den chilenska domstolen fattat beslut om att flytta över vårdnaden på de blivande svenska adoptivföräldrarna (men det förekommer också att födelsebeviset upprättas efter beslutet om vårdnadsöverflyttning). I det nya födelsebeviset har barnet oftast registrerats med ett nytt svenskt för- eller efternamn. De barn som har adopterats från Chile har alltså ofta fått ett nytt svenskt namn före beslutet om vårdnadsöverflyttning i Chile och före beslutet om adop-
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
191
tion i Sverige .136Ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga chilenska namn finns endast i 14 procent av de granskade akterna.
Det finns även exempel på att barnet har registrerats med sitt svenska för- och efternamn före adoptivföräldrarna har fått barnbesked
I ett ärende registrerades barnet med sitt nya svenska för- och efternamn innan de blivande svenska adoptivföräldrarna hade fått barnbesked. Barnet har alltså fått de tilltänkta adoptivföräldrarnas namn innan de accepterat att ta emot barnet som sitt adoptivbarn .137Fyra dagar efter att de svenska blivande adoptivföräldrarna fått barnbeskedet, fattade domstolen i Temuco beslut om att flytta över vårdnaden om barnet på det svenska paret och knappt en månad senare kom barnet till Sverige. I media har det framkommit ett till sådant ärend e.138
Enligt Chileadoption.se har en socialarbetare registrerat över 200 barn med svenskt namn i byn Perquenco som ligger strax norr om Lautaro. Enligt deras uppgifter ska barnen registrerats som övergivna med stöd av samma vittne: socialsekreterarens son och dennes flickv än.139Även den chilenska brottsutredningen har i ett förhör med domaren i barn- och ungdomstolen i Temuco, ställt frågor om registreringen av barn med svenska namn i Perquenco .140I vår aktgranskning framkom att 60 procent av de födelsebevis som utfärdades inför beslutet om vårdnadsöverflyttning hade utfärdats i trakten kring Temuco inklusive Lautaro och Perquenco.
Adoptionsprocessen i Chile gick fort
Enligt företrädare för brottsutredningen i Chile har handläggningstiderna för internationella adoptionsärenden varit betydligt kortare än vad den juridiska handläggningstiden borde ha varit i Chile. Handläggningstiden varierar från bara några dagar upp till mer än 90 dagar
136 Se även Ankestyrelsen (2021). 137 I den svenska ansökningsprocessen för barn från Chile uppgav ofta de svenska sökandena redan vid sin ansökan om adoption ett flick- och ett pojknamn för sitt blivande adoptivbarn. 138 Sveriges radio P1. DNA-spåret i Chile – Annas resa hem. 139 Möte med Chileadoption.se 2024-04-23. 140 Kopia på den chilenska brottsutredningens förhör med en tidigare domare i barn- och ungdomsdomstolen i Temuco 2022-07-05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
192
i ett fåtal fall. Den juridiska handläggningstiden i Chile borde varit minst fyra månader .141
Av vår aktgranskning framgår att det i genomsnitt har tagit 18 dagar från den sociala utredningen av barnets situation till att chilensk domstol har fattat beslut om vårdnadsöverflyttning och gett utresetillstånd. I nästan två tredjedelar av ärendena har beslutet om vårdnadsöverflyttning fattats inom två veckor efter den sociala utredningen. I cirka 80 procent av de granskade akterna har beslutet fattats inom tre veckor och i cirka 40 procent har beslutet fattats inom en vecka. Det saknades i regel uppgift i akten om hur gammalt barnet var när det matchats med de svenska blivande adoptivföräldrarna. Vi har dock sett exempel på att adoptivföräldrar utses samma dag som barnet föds. I de fyra akter det finns information om detta sker matchningen när barnet är mellan 0 dagar och 5 månader. Vi har också sett exempel på att barn i Chile har matchats med svenska adoptivföräldrar redan drygt en vecka innan den sociala utredningen av barnets situation gjorts (och i samband med det även utfärdat ett nytt födelsebevis). Barnen var i genomsnitt 13 månader gamla när beslut om vårdnadsöverflyttning fattades i Chile. Barnens ålder varierar dock mellan tio dagar och nästan fem år. Nästan en tredjedel av barnen har varit under två månader vid vårdnadsöverflyttningen och 13 procent har varit under en månad.
I en promemoria från AC till NIA våren 1976 står att adoptionsproceduren tar en till tre månader .142År 1987 skrev en av AC:s anställda socialarbetare i Chile att handläggningen av ärendena tog åtminstone två månader vilket hon tyckte var mycket långsamt. Hon skrev att hon varje dag hade oroliga mödrar som pressade henne på att avsluta deras ärenden så snart som möjligt. De mödrar som lämnade sina barn för adoption var oftast personer med svåra ekonomiska och sociala problem som behövde kunna börja arbeta igen så snart som möjligt och därför ville att den juridiska handläggningen skulle gå snabbt. När de väl börjat arbeta kunde de inte få ledigt för att inställa sig i domstolen .143
141 MFoF. Ny information från brottsutredningen i Chile om internationella adoptioner den
25 januari 2019.
142 AC. PM om adoptioner i Chile, inkom till Socialstyrelsen den 14 maj 1976, dnr 49:701/76. 143 AC. Brev från en av AC:s socialarbetare i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 28 mars 1987. AC Korr Chile 1974–92.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
193
Barnen från Chile var ofta väldigt små när de kom till Sverige
I en promemoria från AC till NIA våren 1976 står att barnen vanligtvis kommer från sjukhus och är mycket små när ombuden får dem i sin vård. Barnen placeras då i privata fosterhe m.144I vår aktgranskning har åldern på barnen vid ankomst till Sverige varierat från 24 dagar till närmare fem år. Nästan hälften av barnen från Chile har i vårt urval varit under fyra månader gamla när de anlänt till Sverige och nästan en fjärdedel av barnen har varit under två månader. I våra intervjuer har vi fått exempel på att barn varit tio respektive 15 dagar gamla när de rest till Sveri ge.145Vi har även fått uppgift om att ett två dagar gammalt spädbarn rest med eskort till Sverig e.146Enligt AC har de inte förmedlat någon adoption där ett spädbarn var två dagar gammalt när det kom till Sverige .147Det torde således ha varit fråga om en privat adoption.
Det svenska adoptionsbeslutet har i regel inte registrerats i Chile
När domstolen i Chile hade lämnat tillstånd för barnet att lämna landet skulle den chilenska konsuln i Sverige bevaka att adoptionen kom till stånd och skicka en kopia av domen till Utrikesdepartementet i Chile. Utrikesdepartementet skulle i sin tur underrätta den chilenska folkbokföringsmyndigheten. Detta har dock inte alltid gjorts vilket innebär att många personer som har adopterats från Chile under denna period inte är registrerade som adopterade i Chile. I vårt urval av akter har Chile fått information om det svenska beslutet om adoption efter i genomsnitt 2,6 månader. Tiden varierar dock från en vecka till drygt fem månader.
Att personer som adopterats från Chile fortfarande är registrerade i sin familj i Chile kan leda till svåra olägenheter både för den adopterade personen och familjen, till exempel i samband med arvskiften. I de fall då modern inte har berättat för sin familj i Chile att hon lämnat ett barn för adoption avslöjas detta i samband med hennes död eftersom barnet fortfarande finns registrerat på modern i folkbokföringen .148Det finns även exempel på att adopterade personer
144 AC. PM om adoptioner i Chile, inkom till Socialstyrelsen den 14 maj 1976, dnr 49:701/76. 145 Möte med familjer i Temuco i Chile 2022-10-27. 146 Möte med domare vid familjedomstolen i Temuco (Juzgado de Familia de Temuco) 2022-10-27. 147 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-06. 148 Sveriges Radio. Terese sökte en mor men fann en bror. Publicerad 2024-12-28.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
194
har dubbla registreringar i den chilenska folkbokföringen: en registrering med sitt första namn och en registrering med sitt nya svenska namn, det vill säga de har i någon mån dubbla identiteter .149
Modellen med vårdnadsöverflyttning var accepterad av svenska myndigheter
Modellen med att flytta över vårdnaden till de blivande adoptivföräldrarna och sedan genomföra adoptionen i adoptivföräldrarnas hemland ansågs i Sverige vara en lösning för de ursprungsländer som antingen saknade adoptionsinstitutet i sin lagstiftning eller hade en lång och tidskrävande adoptionsprocedur .150
År 1975 bad det svenska justitiedepartementet om hjälp från Utrikesdepartementet att klarlägga om de ansökningar om godkännande av adoption som inkommit till Justitiedepartementet (se avsnitt 4.5.2) utgjorde bevis om rättskraftig adoption i Chile. Enligt Justitiedepartementet hade sökandena entydigt förklarat att AC sagt att det förelåg gällande adoptioner .151Utrikesdepartementet svarade att de bifogade handlingarna endast synes utvisa att förmynderskap för de blivande adoptivföräldrarna hade anordnats samt att tillstånd för dessa hade givits att resa till Sveri ge.152Enligt en chilensk expert på adoptionsfrågor som svenska ambassaden i Chile hade tillfrågat så innebar handlingarna att förmynderskapet övergått på adoptivföräldrarna som ett första steg mot adoption. Den innefattade en prövotid på två eller fyra år. Enligt ambassadens advokat borde adoptionsförfarandet lämpligen avslutas i Sverige genom svensk tingsrätt .153År 1981 beskrev svenska ambassaden i Chile lagstiftningen så här:
Som ett första steg mot adoption tillerkänner en domstol de blivande adoptanterna vårdnaden om barnet genom ett ”tuicion definitiva”, stundom kallad ”protecion definitiva”. Detta är inte en adoption. Adoptionen kan emellertid påskyndas, om svenska adoptanter ej önskar avvakta väntetiden på 2–4 år, genom att i Sverige ansökan om adoption göres i svensk domstol. --- Adoptanter som med svensk domstols tillstånd,
149 Möte med Mejor Niñez i Santiago 2022-10-26. 150 Se U. Lindström (1968), Att ha barn eller inte, s. 121 f. och O. Hellberg (1977),
Internationella adoptioner – aktuella problem mot rättshistorisk bakgrund. SvJT 1977.
151 UD. Brev från Justitiedepartementet till Utrikesdepartementet den 17 mars 1975 dnr 3268/74, 264/75, 657/75, inkom till UD den 19 mars 1975, dnr 207/108 R 34 Vch. 152 UD. Brev från Utrikesdepartementet till Justitiedepartementet den 25 mars 1975, 293 R 34 Vch. 153 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 9 juni 1975 Hr 145, inkom UD den 10 juni 1975 dnr 145 R 34 Vch.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
195
adopterat ett barn från Chile kan sedermera när väntetiden 2–4 år för legitimacion adoptiva utgått, om de önskar vid samma domstol som meddelat beslut om tuicion definitiva söka slutligt beslut om adoption. Ett sådant beslut saknar i praktiken betydelse, om den adopterade förblir bosatt i Sverige men kan vara av värde i en situation när den adopterade, före uppnådd myndig ålder, besöker Chile och då kanske alltjämt innehar medborgarskap i Chile jämte att efter adoption i Sverige förvärvat svenskt medborgarskap . 154
I ett brev från AC:s kansli i Stockholm till AC:s representant i Chile framgår att NIA 1984 frågat om den svenska adoptionen blir gällande i Chile direkt vid den svenska tingsrättens beslut om adoption eller först efter två år då barnet varit tillräckligt länge i den svenska familjens vård enligt chilensk lag. AC ber sin representant i Chile ta reda på vad som gäller och konstaterar att ”det alltid är svårt att ge sig ut på juridiskt gungfly” .155
4.7.4 AC:s organisation i Chile kan ha skapat drivkraft att få fram fler barn för adoption
AC:s organisation i Chile skiljer sig från hur de har arbetat i andra länder. I Chile byggde AC:s representant upp en egen organisation med socialarbetare, fostermammor och en läkare som fick ersättning för det arbete som de utförde åt AC. AC:s representant hade dessutom ett mycket självständigt mandat från AC och arbetade direkt mot de chilenska barn- och ungdomsdomstolarna. Först 1988 fick Chiles barnskyddsmyndighet Sename en roll i adoptionsprocessen. I ett brev från AC:s kansli till svenska ambassaden i Chile 1975 skriver kansliet att hon ”arbetat som ensamma vargen och att hon inte velat veta av någon inblandning” .156I en reserapport från AC 1987 står att representanten riktat kraftig kritik mot AC för bristande kontakt och stöd och egentligen bristande intresse från svensk sida av hennes arbetsinsatser. I rapporten konstateras att det alltid funnits väldigt liten kunskap och lite information i Sverige om adoptionsverksamheten i Chil e.157AC har framfört att de med
154 UD. Adoptionslagstiftning m.m., 1981-11-11, nr 92 R 34. 155 AC. Brev från AC:s kansli i Stockholm till AC:s representant i Chile den 21 november 1984. AC Korr Chile 1974–92. 156 UD. Brev från AC:s kansli i Stockholm till svenska ambassaden i Chile den 23 oktober 1975, inkom till ambassaden den 4 november 1975, 14/122 R 34. 157 AC. Reserapport Chile 30 aug–14 sept 1987. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
196
dagens perspektiv på internationell adoptionsförmedling inte skulle låtit representanten arbeta så nära socialarbetare, fostermammor och läkare .158
AC:s socialarbetare kom i kontakt med barnen via domstolarna men även genom direkt kontakt med mödrarna
I en rapport från AC 1974 står att barnen blev tillgängliga för adoption på olika sätt. Ett kunde vara att föräldrar eller några andra anhöriga kontaktade domstolen eller en socialassistent i det distrikt där de bodde och bad om hjälp med adoption. Domstolen/socialassistenten lämnade barnet till ett barnhem eller vände sig direkt till AC:s ombud. I de fall då barnet övergivits utgick en arresteringsorder på föräldrarna. Om någon förälder inte kunde hittas utsågs domaren i det distrikt där barnet hittades till vårdnadshavare för barnet. Domaren överlämnade barnet till ett barnhem eller till AC:s ombud .159Av en reserapport från AC 1982 framgår att i Temuco, Concepion, Valdivia, Talcahuano och Vina del Mar var det domstolen som tog kontakt med AC när det fanns ett barn för adoption. Domstolen bad AC:s socialarbetare om hjälp med att söka upp mödrarna för att prata med dem och uppmana dem att infinna sig i domstolen. I Santiago var det däremot olika institutioner som AC samarbetade med som tog kontakt med AC:s anställda socialarbetare. En av AC:s chilenska socialarbetare har beskrivit att i Santiago så samarbetade AC med mödrahem och nunne-hem som de fått kontakt med genom domare vid barnavårdsdomstolarna. Mödrarna remitterades till dessa hem av socialassistenter/kuratorer vid vårdcentralern a.160När en institution kontaktade AC gjorde AC:s socialarbetare en social utredning som bedömdes av domstolen. Domstolen kallade även modern för en intervju. Att det fungerade på detta sätt i Santiago berodde på att domstolen där inte hade någon mottagande verksamhet utan mödrarna hänvisades till befintliga institutioner .161I en reserapport från 1982 framgår att AC samarbetade med två hem för ensamma mödrar i Santiago. Grundtanken vid dessa hem var att mödrarna skulle kunna behålla sitt barn men om de inte kunde det kontaktades
158 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen den 6 september 2024. 159 AC. Chile. 1978-09-12. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 160 Brev från en av AC:s anställda socialarbetare i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 28 mars 1987. AC Korr Chile 1974–92. 161 AC. Reserapport Bolivia – Chile 4/3–15/3 1982. 82-04-05. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
197
AC:s socialarbetare. AC:s socialarbetare träffade modern upprepade gånger för samtal. I 50 procent av fallen lyckades hon övertala modern att behålla barnet. På detta sätt påbörjade AC:s socialarbetare 100 utredningar om året i Santiago. 50 ärenden per år ledde till adoption. Modern skrev under på att hon frivilligt lämnade barnet och att hon när som helst kunde få barnet tillbaka fram till domstolens beslut. Om modern var omyndig deltog även moderns föräldrar i beslutet. AC:s utredning presenterades sedan i domstolen, modern måste inställa sig i domstolen och fick då ensam tala med domaren och domstolens socialassistent som kunde göra en kompletterande utredning. En funktionär skrev ned moderns deklaration som hon sedan undertecknad e.162
Av flera reserapporter från AC framgår även att en av AC:s socialarbetare blev direkt kontaktad av mödrar som inte kunde ta hand om sina barn .163AC:s representant i Chile har uppgivit att hon aldrig hade direkt kontakt med barnets biologiska föräldrar .164
AC hade egna socialarbetare som utredde barnens situation åt de chilenska domstolarna
Enligt AC har antalet socialarbetare varierat under åren beroende på verksamhetens omfattnin g165men det är framför allt tre socialarbetares namn som finns på utredningarna för de barn som adopterades till Sveri ge.166En av socialarbetarna var anställd av AC, en var anställd av AC:s representant och en socialarbetare fick ersättning per uppdrag. En av AC:s anställda socialarbetare hade tidigare haft en hög befattning på det statliga barnhemmet Casa Nacional del Niño i Santiago .167Enligt uppgifter i media förmedlade hon även
162 AC. Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 163 AC. Reserapport Chile 900127–900203. 90-02-14. AC och AC. Reserapport Chile 14–22 april
1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. Det framgår även av AC:s beskrivning av verksam-
heten i Chile som sammanställdes 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD 36:256:11/15. 164 AC:s representants stämningsansökan mot Chilevisión 2018. 165 AC. PM om Adoptionscentrums verksamhet i Chile. 2004-03-11. 166 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 167 AC. Rapport angående: bakgrund och nuvarande adoptionssituation i Chile, kontakt med
Instituto Interamericano del Nino, Montevideo. Resa till Chile och Uruguay den 14.11–26.11 1975.
AC korr Chile 1974–92.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
198
barn till andra adoptionsorganisationer under åren 1950 till 200 1.168Den socialarbetare som fick ersättning per uppdrag var socialarbetare vid domstolen i Concepión. Vi har i aktgranskningen identifierat ytterligare två vanligt förekommande socialarbetare som anlitades av AC. AC:s chilenska socialarbetare utredde barnens situation på uppdrag av de lokala barnavårdsdomstolarna. Enligt AC berodde denna särskilda konstruktion på att de socialarbetare som arbetade på sjukhusen och för domstolarna hade så mycket att göra att utredningarna drog ut på tiden. Vår aktgranskning visar att i drygt 40 procent av alla akter där det framgår vem som gjort den sociala utredningen av barnets situation, så har det varit någon av AC:s socialsekreterare i Chile. I övriga fall är det oftast en socialsekreterare vid domstolen eller på sjukhuset som utrett barnets bakgrund.
AC:s representant använde sig även av ett antal egna fostermammor i Santiago som tog hand om barnen. År 1978 var det 17 fostermammor .169De flesta bodde i området Lo Barnechea som låg nära AC:s representants hem. Enligt vår aktgranskning vistades nästan 70 procent av barnen i fosterhem. I övriga akter saknas i regel information om detta. Det varierar om barnet har placerats i fosterhemmet före eller efter att barnet har matchats med de svenska adoptivföräldrarna. Av de barn som fötts i området kring Temuco flyttades 40 procent till fosterhem i Santiago inför avresan till Sverige. De flesta har vistats i fosterhemmet mindre än två månader men tiden varierar mellan tio dagar och tio månader.
En barnläkare anlitades för att kontrollera barnens hälsotillstånd, det var samma läkare under alla år .170Enligt en tidigare anställd på AC var läkaren en högt respekterad yrkesman som anlitades av ”eliten” i Chile och han var en garant för att det gick rätt till .171Vår aktgranskning visar att det saknas hälsobeskrivning av barnen i de flesta akterna. I de fall det finns en hälsobeskrivning är det ofta en kort beskrivning, till exempel från en sjukhusvistelse eller i brevet från AC:s socialsekreterare till de svenska adoptivföräldrarna. Barnen som adopterats från Chile har i regel inte haft några särskilda behov, åtminstone inte som beskrivs i akten. I de akter vi granskat framgår
168 The Guardian. She was told her babies were dead. Instead they were sold abroad. What
happened when she met them 40 years on? Publicerad 2024-04-27.
169 AC. Chile. 1978-09-12. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 170 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 171 Intervju med tidigare anställda på AC 2022-09-06.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
199
endast i några enstaka fall att barnen har haft någon sjukdom eller behövt någon form av specialvård eller särskild omsorg.
AC:s ersättningsmodell innebar jämförelsevis höga löner och ibland betalt per uppdrag
I början bistod AC:s representant AC på frivillig basis men 1979 anställdes hon av AC och hade månadslön fram till 1 991.172Enligt anställningsavtalet 1979 utgick månadslön till representanten enligt den statliga löneskalan .173
Med anledning av att det funnits uppgifter i media om att AC:s representant berikat sig på adoptionsverksamheten har AC gjort en utredning av hennes ekonomi. AC:s representant ägde en ridskola tillsammans med sin make som såldes i slutet på 1980-talet. Enlig AC är det förklaringen till hennes tillgångar.
Ersättningen till AC:s socialarbetare
Två av AC:s socialarbetare var anställda och de andra fick ersättning per uppdra g.174År 1985 fick en av AC:s anställa socialarbetare 200 000 peso s175i månadslön för vardera januari och februari och 161 135 peso s176i månadslön för mars .177Den socialarbetare som fick ersättning per uppdrag fick 30 000 pesos per månad det första kvartalet 19 85.178Dessutom fick socialarbetarna ersättning för utlägg .179Enligt uppgift från den svenska ambassaden i Chile varierade lönen för en socialassistent beroende på arbetsplats. Man skiljde på privat och statligt anställda. För en socialassistent vid en chilensk barnavårdsdomstol betalades brutto 51 374 pesos och inom servicios
172 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 173 AC. Anställningsavtal den 1 oktober 1979. AC Korr Chile 1974–92. 174 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 175 1 550:38 USD. 176 1 120:54 USD. 177 Genomsnittlig dollarkurs 1 USD = 129 pesos i januari och februari och 144 pesos i mars 1985. 178 Genomsnittlig dollarkurs 1 USD = 129 pesos i januari och februari och 144 pesos i mars 1985. 179 AC. Redovisning för kostnader i Chile under januari, februari och mars 1985. AC Korr Chile 1974–92.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
200
públicos uppgick högsta beloppet till 71 343 pesos. Inom den privata sektorn varierade lönerna mellan 35 000 och 90 000 pesos .180
I en reserapport från AC 1985 framgår att AC:s socialarbetare i Concepion under lång tid varit månadsarvoderad av AC men att hon sagts upp på grund av att det under lång tid inte hade kommit några barn från Concepion. När samarbetet återupptogs hade AC:s representant i Chile valt att arvodera socialarbetaren för varje utredning som resulterade i en adoption. Av rapporten framgår att man enades om att så snart som möjligt återgå till månadslön men till dess skulle socialarbetaren få ersättning för varje utredning oavsett om den ledde till adoption .181
I en reserapport från AC 1990 står att deras anställda socialarbetare som slutat i mars 1990 fortfarande blev uppsökt av mödrar för att få hjälp. Enligt rapporten försökte hon utnyttja den situationen mot AC för att få så god ekonomisk ersättning som möjligt för sitt arbete. Hon hade även blivit erbjuden bra arvode av en advokat. Av reserapporten framgår att frågan om socialarbetarens ersättning och villkor måste lösas snarast .182
Ersättningen till AC:s fostermammor och barnläkare i Chile
AC anlitade egna fostermammor i Santiago som tog hand om barnen samt en barnläkare som kontrollerade barnens hälsotillstånd .183År 1985 fick fostermammorna ersättning med 500 pesos per dag för de större barnen, vilket då motsvarade 36 svenska kronor. För spädbarn fick de ersättning med 400 pesos per dag, vilket då motsvarade 29 svenska kronor. De fick även alla omkostnader ersatt a.184Av ett dokument som vi tagit del av på AC framgår att läkaren fick ”minimalt betalt för sitt arbete” .185Av ett brev till blivande adoptiv-
180 Brev från svenska ambassaden i Chile till AC:s kansli Stockholm den 7 januari 1985. AC Korr Chile 1974-92. 181 AC. Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 182 AC. Reserapport Chile 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 183 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 184 AC. Reserapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 185 AC. Rapport angående: bakgrund och nuvarande adoptionssituation i Chile, kontakt med
Instituto Interamericano del Nino, Montevideo. Resa till Chile och Uruguay den 14.11–26.11 1975.
AC korr Chile 1974–92.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
201
föräldrar 1988 framgår att det var möjligt att boka en tid med barnläkaren vilket kostade 4 500 pesos (ungefär 110 svenska kronor ).186
De adoptioner som förmedlades genom AC var billigare än en privat adoption
Av en promemoria från AC 1976 framgår att kostnaderna för adoptioner från Chile hållit sig omkring 10 000 svenska kronor .187På en konferens 1973 uttalade AC att 3 000 svenska kronor var billigt och 10 000 svenska kronor var mycket dyrt för att genomföra en adoption .188I början på 1980-talet var de totala kostnaderna för adoptionerna i Chile (exklusive reskostnader) cirka 20 000 svenska kronor och i slutet på 1980-talet hade kostnaden stigit till cirka 35 000 svenska kronor. Enligt AC avsåg kostnaderna främst administration, vård- och medicinska kostnader samt transporter. Advokater anlitades enbart för konsultation i juridiska frågor .189Det var AC:s representant som skrev inlagorna och företrädde barnet i domstolen .190I ett brev från AC:s representant i Chile framgår dock att hon måste använda advokat i en av domstolarna i Santiago .191
Som jämförelse beskrev Utrikesdepartementet 1977 att kostnaden för en privat adoption från Chile berodde på valet av advokat. Arvodena skiftade från 150 till 300 USD men även arvoden om 900 till 1 000 USD förekom. Sedan tillkom ofta en kostnad för socialarbetarnas utredning av barnet vilken varierade mellan 150 och 200 USD och kostnader för läkarundersökningar, eventuella behandlingar och resor inom landet. Totalkostnaden berodde slutligen på var barnet vistades fram till avresan (barnhem eller inackordering i privathem ).192De adoptioner som förmedlades genom AC torde således ha varit billigare än en privat adoption, främst beroende på
186 AC. Brev till blivande Chile-familjer. Den 30 november 1988. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 187 AC. PM om adoptioner i Chile, inkom till Socialstyrelsen den 14 maj 1976, dnr 49:701/76. 188 NIA. Dokumentation från Konferens kring internationella adoptionsfrågor, sommaren 1973, s. 20. 189 AC. Kommentarer till enskilda påståenden i uppsatsen (2004 – Ana María Olivares och
Pablo Soto), inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr 1103.6:256:11/15.
190 AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15. 191 AC. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 27 juni (årtal framgår inte men bör var tidigt 1980-tal). AC Korr Chile 1974–92. 192 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 21 november 1977, inkom till UD den 25 november 1977, 75, 223 R 34 Vch.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
202
att AC i regel inte anlitade advokater för att sköta handläggningen i domstolen.
I en reserapport från AC 1988 står att AC:s administration i Chile tedde sig förhållandevis dyr. En del kostnader som låg på organisationen i Chile borde flyttas över till vård, till exempel lönen för en av AC:s anställda socialarbetare som nästan enbart gällde barnens utredningar .193
Det fanns uppenbara risker med AC:s system med egna anställda socialarbetare i Chile
På 1980-talet var månadslönen för AC:s representant nästan 20 gånger högre än den genomsnittliga månadslönen i Chile och AC:s anställda socialarbetare tjänade cirka tre till fyra gånger mer än de socialarbetare som var anställda av de chilenska barnavårdsdomstolarna.
Att detta var en riskabel ordning tydliggjordes av de så småningom framtagna riktlinjerna från HCCH och EuroAdopt, som AC också var drivande i att arbeta fram. Enligt HCCH kan otillbörlig ekonomisk vinning uppstå när lönen för det ackrediterade organets representant i ursprungsstaten är för hög jämfört med den genomsnittliga lönen för arbetstagare i det landet som utför samma typ av arbete utanför adoptionssammanhan g.194En av AC:s socialarbetare fick dessutom ersättning för varje utredning som resulterade i en adoption. Enligt EurAdopt bör ett sådant ersättningssystem undvikas eftersom det kan leda till en kommersialisering av adoptionsverksamheten, vilket även AC:s kansli i Stockholm uppmärksammade och åtgärdad e.195
EurAdopt har även uppmärksammat risken med att adoptionsorganisationernas representanter bistår ursprungslandet med att ta fram nödvändiga dokument för ett individuellt barn innan barnet har blivit ”fördelat” till organisationen. Enligt EurAdopt måste särskilda försiktighetsåtgärder vidtas för att undvika varje påverkan på antalet barn som placeras för internationell adoption eller specifikt för den särskilda mottagande organisationen. I princip ska dubbla
193 AC. Reserapport Chile 14–23 november 1988. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 194 HCCH (2012), Accreditation and adoption accredited bodies. General principles and guide
to good practice Guide no 2, s. 75 ff. Se även prop. 2003/04:131 s. 40.
195 EurAdopt (2002), EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts
and co-workers in countries of origin. Adopted by the EurAdopt General Meeting in Aarhus,
Danmark, den 7 april 2002, s. 17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
203
roller för representanten undvikas men kan accepteras tillfälligt om det krävs för barnets och den biologiska moderns bästa. För att minska den risk som uppstår genom de motstridiga rollerna måste ett officiellt organ ta ansvar för arrangemanget .196
4.7.5 På 1970-talet genomfördes flera polisundersökningar av AC:s verksamhet i Chile
Under 1970-talet genomfördes flera polisundersökningar av AC:s adoptionsverksamhet i landet.
År 1975 utredde den chilenska kriminalpolisen AC:s verksamhet men utredningen lades ned
År 1975 inledde den chilenska kriminalpolisens internationella avdelning en utredning gällande AC:s representant och hennes förmedlingsverksamhet av adoptivbarn till Sverige. Upprinnelsen var en artikel i den chilenska veckotidningen VEA om ”skandalös trafik med chilenska småbarn”. Av artikeln framgick att den chilenska polisen utredde en organisation som adopterade ensamstående mödrars barn för vidarebefordran till europeiska länder. Cirka 70 chilenska småbarn hade under tre år förts till Sverige för adoption till barnlösa äktenskap. Den svenska ambassadören i Chile informerade Utrikesdepartementet om att AC:s representant varit i förbindelse med polisen. I brevet står att ambassadens intryck är att representanten handlägger adoptionsärendena med stor grundlighet och öppenhet och således på alla sätt korrekt men att det har uppstått två händelser som kastar en mörk skugga över adoptionsverksamheten och som bekymrar polisen. Det finns nämligen exempel på adoptionsärenden där AC:s representant själv påbörjat adoptionsprocessen. Brevet avslutades:
Medan polisen går vidare i sina undersökningar för att uppnå klarhet i dessa ärenden, fortsätter händelsen att bekymra, ty överföringen av chilenska småbarn till Sverige växer i stället för avta r.197
196 EurAdopt (2002), s. 17 f. 197 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 19 augusti 1975, Bil. 2 t. 190A, inkom till UD den 19 augusti 1975 dnr 190 R 34.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
204
I ett senare telegram från den svenska ambassadören i Chile till Utrikesdepartementet i Stockholm skrev han att utredningen synes vara ”extraofficiell”. Då ingen formell anklagelse förelåg kunde utredningen enligt ambassadören vara olaglig. Så vitt ambassadören kunde bedöma så fanns inget att dölja men två saker oroade: att AC:s representant var helt uppriven och att polisen verkade ha tryck på sig från något betydelsefullt håll. Ambassadören hade satt AC:s representant i kontakt med en chilensk advokat som skulle ta sig an ärendet .198
I ett brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm skrev hon att polisen ställt frågor men att det hon gjort i Chile var oantastligt. Hon skrev bland annat att många domare och auktoriteter försäkrat att internationella adoptioner var en möjlighet till brygga mellan två folk. Hon berättade vidare att polisen ville ha en lista varifrån barnen kom. AC:s representant trodde att det var ett politiskt spel och att en ”general” ville avancera och använda AC som ett tjuvnyp mot fiendelandet Sverige och att Chile diskuterade att bryta de diplomatiska förbindelserna med Sverige. ”Man kan inte skicka chilenska barn till ett land som attackerar Chile”. I brevet står också att de talat med justitieministern och hälsovårdsministern som var synnerligen närstående till det statliga barnhemmet Casa Nacional del Niño .199I slutet på september skickade den svenska ambassaden i Chile ett nytt telegram till Utrikesdepartementet i Stockholm där de skrev att det var fastlagt att kriminalpolisens undersökningar om adoption av chilenska barn till Sverige utgjorde en förberedelse på högsta nivå för en politisk kampanj riktad mot Sverige. Möjligheterna att rädda verksamheten var obetydliga .200I oktober 1975 hade situationen dock förändrats och den svenska ambassaden skrev till AC:s kansli i Stockholm att frågan om adoption hade utvecklats på ett betydligt mera positivt sätt än vad ambassaden haft anledning att tro för några veckor sedan. Efter att en representant från Högsta domstolen i Chile besökt Sverige och fått en positiv bild av AC:s verksamhet hade den chilenska justitieministern uttalat att inga lagbrott förekommit och att barnen hade det bra i Sverige. Det fanns heller ingen önskan att utnyttja frågan för allmänpolitiska syf-
198 UD. Telegram från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 24 september 1975, 66:A 420 R 34 Vch. 199 Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 september 1975, R 34. 200 UD. Chiffertelegram från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet, den 30 september 1975, 71:B 129 R 34 Vch.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
205
ten .201Justitieministern var i princip villig att skriva ett avtal eller på annat sätt medverka till att AC:s arbete underlättades i Chile. Ministern ville dock att AC:s representant skulle inkomma med en lista på de barn som lämnats i förmynderskap. En sådan åtgärd skulle han tyda som en samarbetsgest: ”den som ingenting har att dölja har heller ingenting att frukta”. Vidare ville han att AC skulle dementera de uppgifter som publicerats i Finland om att juntan sålde barn. Under dessa förutsättningar skulle justitieministern se till att polisundersökningen lades ned .202Enligt ambassaden var det ett politiskt pris som de inte ansåg vara överdrivet .203En anställd på AC:s kansli i Stockholm svarad e204att deras representant hade gjort ett enastående arbete och att alla papper var klara och korrekta och att hennes enorma arbete var kopplat till hennes genuina vilja att rädda så många barn som möjligt till en bättre framtid. Hon skrev vidare att deras representant i Chile inte ville lämna ut en lista på de barn som adopterats till Sverige eftersom hon kände att hon svek alla människor som lämnat sina barn till adoption och inte ville bli påminda om det. På AC:s kansli tyckte man dock att det var ett politiskt mycket rimligt pris att betala för att adoptionerna skulle kunna fortsätta och att de nog kunde komma fram till en lösning med henn e.205
Sommaren 1977 begärde den chilenska säkerhetspolisen ut listor från SAS på samtliga barn som flugit till Sverige
Sommaren 1977 inleddes en ny undersökning av AC:s verksamhet i Chile. Denna gång var det den chilenska underrättelsepolisen D INA206som begärde att SAS skulle lämna ut listor över samtliga barn som flugits till Sverige för adoption. I ett brev från den svenska ambassadören i Chile till Utrikesdepartementet i Stockholm skrev ambassadören att han redan under våren nämnt att det fanns uppgifter om att den chilenska säkerhetspolisen hade tankar på ”att komma
201 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Adoptionscentrum den 14 oktober 1975, dnr 112 R 34. 202 AC. Memorandum. Samtal med justitieministern, den 3 november 1975, R 34 Vch. 203 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till Adoptionscentrum den 14 oktober 1975, dnr 112 R 34. 204 Svaret verkar följa efter ett telefonsamtal mellan ambassaden och AC. 205 UD. Brev från AC:s kansli i Stockholm till svenska ambassaden i Chile den 23 oktober 1975, R 34. 206 Dirección de Inteligencia Nacional.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
206
åt” skandinaviska intressen i Chile. Han skrev att han inte kunde undgå att ha det i sinnet när SAS-chefen anmälde att hans kontor besökts av en representant för DINA. Ambassadören skrev att det var en ström av barn som i AC:s regi förts över till Sverige och att AC tidigare haft betydande svårigheter då högt uppsatta krafter, ledda av nationalistiska och anti-svenska känslor försökt att slå politiskt mynt av adoptionerna. Ambassadören konstaterar att försöket avvärjdes den gången, sedan en officiell chilensk delegation i Sverige konstaterat hur utmärkt adoptionerna hade skötts. Enligt ambassadören kunde dock DINA:s besök hos SAS vara ett obehagligt tecken på ny aktivitet. Ambassadören skrev vidare att AC:s representant hade fått deponera en del dokument och pengar (mest resecheckar) på ambassaden eftersom hon var rädd för att avhändas material som kunde visa att verksamheten skötts lagligt vid en plötslig husundersöknin g.207
I november 1977 misstänktes en av AC:s socialarbetare för barnarov men friades från misstankarna
I november 1977 skrev ambassadören återigen till Utrikesdepartementet att AC:s adoptionsverksamhet, särskilt i Concepion, allvarligt motarbetades. Även generellt sett hade verksamheten utsatts för närgångna kontroller, till exempel i passmyndigheten och vid passkontroll. AC:s representant sade sig vara noga övervakad av folk från säkerhetstjänsten. Den 22 november hade en ”barntransport” från Concepion fångats upp på centralstationen i Santiago av polisen. AC:s socialarbetare hade förts till förhör och anklagats för barnarov. Socialarbetarna släpptes, men barnet togs ifrån dem. Enligt AC:s representant var det intendenten i Concepion som motarbetade verksamheten eftersom han trodde att barn fördes till Sverige för att bli kommunister .208I ett brev från AC: representant till AC:s kansli, där hon informerade om att en av hennes socialarbetare gripits misstänkt för barnarov, skrev hon att hon haft ett möte med Chiles hälsovårdsminister som sagt att han försökt öka de internationella adoptionerna men inte fått gehör. Justitieministern, alla
207 UD. Brev från den svenska ambassadören i Chile till Utrikesdepartementet den 6 juni 1977, dnr 50 R 34. 208 UD. Chiffertelegram från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet, den 25 november 1977, 73:B 281, R 34 Vch.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
207
andra ministrar och Pinochet själv var emot idéen. Enligt hälsovårdsministern hade AC:s representant oerhörda fiender i det statliga barnhemmet Casa Nacional del Niño och i en rad kvinnoorganisationer. Hälsovårdsministern hade funderat över varför regeringen helt enkelt inte bara förbjöd att ge barn till utländska medborgare men att det förmodligen berodde på att den sociala situationen var mycket svår och att det fanns många barn som behövde föräldrar eftersom det inte fanns plats på de institutioner som fanns .209I januari 1978 skrev AC:s representant till AC:s kansli i Stockholm att intendenten i Concepcion hade rapporterat till inrikesministern att AC:s representant hade köpt de barn som de blivit tvungna att lämna tillbaka. Rapporten hade skickats vidare till justitieministern. Hon skrev vidare att det på nytt fanns rykten om att ”AC-folket gjorde sig jätteförmögna på internationella adoptioner”. Med anledning av dessa rykten hade AC:s representant blivit varnad för de krav som en del domstolar ställde på att advokat skulle medverka vid ansökan om ”tuicion” och om hon behövde anlita advokat skulle hon anlita den fria advokathjälp som förmedlades till exempel genom Universidad Catoli ca.210
Undersökningen som gällde AC:s socialarbetare i Concepion pågick i två månader av en specialdelegation som läste samtliga domstolshandlingar i de adoptionsärenden som tagits upp under 1980 till 1981. Även mödrar som lämnat sina barn för adoption, personal vid Registro Civil, sjukhuspersonal och socialassistenter vid olika institutioner kallades till förhör. Enligt AC bedömdes AC:s insatser som oklanderli ga.211
AC:s kansli i Stockholm ställde frågor men hade stort förtroende för verksamheten i Chile
Av det arkivmaterial som vi har tagit del av framgår att såväl AC som svenska ambassaden i Chile hade stort förtroende för AC:s representant i Chile. I samband med den första polisutredningen 1975 skrev AC till svenska ambassaden i Chile att deras represen-
209 UD. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 6 december 1977, R34. 210 UD. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 10 januari 1978, Beskickningsarkiv Santiago de Chile FIH:10 R 34, mapp 3. 211 AC. Reserapport Bolivia – Chile 4/3–15/3 1982. 82-04-05. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
208
tant gjort ett enastående arbete och att alla papper var klara och korrekta:
Jag förstår mer än väl att Du tycker att det borde räckt, som Du säger, med att få iväg säg 30 ungar om året, men detta sammanhänger också med det faktum att vi aldrig fått riktigt klart för oss HUR hon arbetat och under vilka former hon fått ta emot barnen. Vi har bara, för att uttrycka det drastiskt, tackat och tagit emot . 212
I efterhand har brevskrivaren på AC sagt att uttalandet låter idiotiskt men att hon aldrig hade en tanke på att barnen kunde vara stulna. Hon beskriver personal på plats i Chile som besjälade av sin uppgift att kunna hjälpa barn till ett bättre liv.
Det fanns inte på kartan att det skulle handla om trafficking, vi litade fullständigt på dem vi samarbetad e med.213
I ett brev från AC:s kansli till AC:s representant 1982 går att utläsa att AC ställt frågor om hur och vem som gör de sociala rapporterna i Chile och om AC:s socialarbetare gör en och domstolens socialarbetare gör ytterligare en. Brevskrivaren skriver att frågorna inte ska förstås som att hon inte tror att det inte går rätt till utan att hon i en diskussion vill kunna säga att hon vet hur det går till .214I ett brev från en av AC:s socialarbetare i Chile till AC:s kansli i Stockholm framgår att hon är upprörd över att AC gör uttalanden som ger intryck av att de tvivlar på hennes ”yrkesmässiga ärlighet och lämplighet”. Hon skriver att hon arbetat i 21 år med övergivna barn och att hon genom sin mycket korrekta yrkesutövning vunnit de chilenska fackmännens förtroende och likaså myndigheternas och den chilenska polisens förtroende. Brevet avslutades med att hon bad AC att göra en självrannsakan och sluta med kommentarer som inte var sagda med goda avsikter och som enbart skadade AC .215
212 UD. Brev från AC:s kansli i Stockholm till svenska ambassaden i Chile den 23 oktober 1975, R 34. 213 SVT Nyheter. Brevskrivaren minns inte sitt eget brev om misstänkta oegentligheter. Publicerad 2019-12-16. 214 Brev från AC:s kansli i Stockholm till AC:s representant i Chile den 26 januari 1982. AC Korr Chile 1974–92. 215 Brev från AC:s socialarbetare i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 16 april 1982. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
209
Den svenska adoptionsmyndigheten gjorde ingen egen undersökning
I ett protokoll från NIA 1975 framgår att NIA:s styrelse informerades om tidningsartikeln i VEA om ”skandalös trafik med chilenska småbarn” samt de åtgärder som vidtagits av AC:s representant i Chile med anledning av artikeln .216Av NIA:s arkivmaterial kan vi inte se att NIA gjorde någon undersökning av adoptionsverksamheten i Chile. I våra intervjuer med tidigare anställda på NIA så minns de inte att det förekom några diskussioner på myndigheten om hur barnen kom in i AC:s verksamhet .217Sammantaget är NIA väldigt osynlig i den korrespondens som gäller polisutredningarna i Chile. Korrespondensen sker mellan AC, svenska ambassaden i Chile och Utrikesdepartementet i Stockholm.
4.7.6 AC uppmärksammade handel med barn och falsk födelseregistrering i privata adoptioner till Sverige
År 1979 mottog NIA en promemoria från polisen i Helsingborg som gällde misstänkt handel med barn. En man som arbetade som konsul i Honduras för ett annat europeiskt land, hade blivit kontaktad av en svensk man som berättat att han var medlem i en större organisation som förmedlade barn från utlandet till svenska adoptivföräldrar och att denna organisation bland annat förmedlat barn från Chile. Den svenske mannen erbjöd konsuln 10 000 svenska kronor för varje barn som konsuln kunde förmedla från Sydamerika. Konsuln hade svarat att han inte ville göra sådana affärer och inte tala med mannen igen .218NIA skrev därefter ett brev till konsuln där de uttryckte stor oro över uppgifterna eftersom de styrkte rykten som NIA hört om barnhandel från Sydamerika. Enligt NIA fanns uppgifter om att barn fördes från andra länder i Sydamerika till Chile för att därifrån föras ut till blivande adoptivföräldrar i andra länder. Dessa barn återfanns dock inte i den svenska statistiken vilket enligt NIA tydde på att dessa barn fördes ut som biologiska barn till adoptivföräldrarna, det vill säga att födelseattest upprättades som felaktig uppgav de nya föräldrarna som biologiska föräldrar till barnet. NIA
216 NIA. Protokoll 1975:6 1975-09-02. 217 Intervjuer med tidigare anställda på NIA 2023-02-16 och 2023-04-24. 218 NIA. Brev från Polisdistrikt Helsingborg till NIA den 21 november 1979. PM Misstänkt
handel med adoptionsbarn från utlandet, saknr 429 A 10356.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
210
skrev att de inte hade några faktiska uppgifter att ta på, utöver de uppgifter som konsuln lämnat till polisen i Helsingborg. NIA önskade därför kontakt med mannen för ytterligare uppgifter som kunde styrka NIA:s misstankar .219Av ett protokoll från NIA:s styrelse 1981 framgår att AC:s kontakt i Chile hade rapporterat att ett större antal privata adoptioner genomförts, i flera fall sannolikt genom falska födslar .220Även i ett protokoll från 1987 framgår att NIA:s kansli fått uppgift om att svenska familjer genomfört så kallade kuddadoptioner i Chil e.221
AC uppmärksammade handel med barn och fick färre barn för adoption
I ett brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm 1984 beskrev hon att det blev färre barn för de organisationer som arbetade som AC. Det berodde inte bara på att det blev fler inhemska adoptioner utan även på att det fanns en mängd advokater som förmedlade barn för adoption genom direktkontakt med havande kvinnor och via ”feta” kontanterbjudanden på de publika förlossningsanstalterna .222År 1985 frågade NIA den svenska ambassaden i Chile hur de chilenska myndigheternas ställde sig till adoptioner utan medverkan av i Sverige auktoriserade organisationer. Ambassaden svarade att de chilenska myndigheternas inställning till så kallade privata adoptioner teoretiskt sett var relativt sträng men att den officiella inställningen inte delades av ett antal barndomstolar. Ställda inför den bistra verkligheten i Chile med övergivna, undernärda och tiggande barn, valde många domare att överlämna vården av chilenska barn till de som önskade adoptera. Enligt ambassaden arbetade ett stort antal advokater med privata adoptioner i Chile mot varierande ersättning, från 3 000 till 12 000 US D.223Vissa domare var ”synnerligen noggranna, medan andra synes helt sakna skrupler”. Det var svårt för personer som önskade adoptera privat att bedöma domarnas noggrannhet .224
219 NIA. Brev från NIA till konsuln den 3 december 1979, NIA 49:545/79. 220 NIA. Bilaga till NIA-protokoll 1980-01-30, Protokoll 1980-04-17. 221 NIA. Protokoll 1986/87 Nr 7 1987-02-18. 222 Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 juli 1984. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 223 Vilket enligt Adoptionskommissionens uträkning motsvarade cirka 25 00 till 100 00 svenska kronor 1985. 224 UD. Brev från svenska ambassaden i Chile till NIA den 4 mars 1985, R 34:315 Vch.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
211
I ett brev från en av AC:s anställda socialarbetare i Chile 1987 beskrev hon för AC att det var mycket svårt att arbeta i Santiago eftersom arbetssättet skiljde sig mot övriga landet. Hon beskrev att det förekom uppgifter om försäljning och handel med barn i chilensk media och att det fanns fall då mödrar tvekade och ringde och frågade efter sina barn. Hon skrev att hon tyckte att det var mycket obehagligt och en anledning till att hon inte längre ville fortsätta att handlägga ärenden i Santiago. Hon bad AC att inte få några nya ärenden eftersom hon hade tio ärenden som väntade och hon måste finnas till hands för de domare som ville besöka fostermammorna och till alla de mödrar som kom hem till henne och ville prata om hur deras barn hade det och hur de reste, det vill säga om barnen såldes eller inte. Några mödrar hade ringt och bett om aktuella rapporter om sina barn och hon bad därför AC att kontakta några av de familjer som adopterat barn i Santiago för att lugna ner personer och få bort tvivel .225
Av en reserapport från AC 1989 framgår att det var helt omöjligt att komma in i adoptionsverksamheten utan hjälp av dyrbara advokater som arbetade ”mer eller mindre snyggt”. I rapporten konstaterades att risken var att AC skulle bli helt utkonkurrerade med sin strikta etik .226I en reserapport från 1990 står att två av de domare som AC samarbetade med hade slutat och ”slagit sig på” adoption i stället, varav en hade startat en adoptionsorganisation. Rapportskrivaren ställde sig frågan om AC skulle arbeta i ett land där adoption är lika med barnhandel .227I en senare reserapport från samma år står att AC informerat den svenska ambassaden om den pågående barnhandeln och att de skulle tala med ambassadens nya viseringspersonal för att få bättre kontroll. AC uppmanade ambassaden att fråga vem som varit ombud, advokatarvode och varifrån barnet kom i samband med ansökan om visum för barnet. AC hade även uttryckt oro för att en skandal skulle inträffa och att svenskar var inblandade. Ambassaden lovade att tala med statssekreteraren i det chilenska justitieministeriet samt skriva en rapport till svenska UD .228Vi har inte kunnat återfinna denna rapport, varken på Riks-
225 Brev från en av AC:s anställda socialarbetare i Chile till AC:s kansli den 28 mars 1987. AC Korr Chile 1974–92. 226 AC. Reserapport Chile 16–25 maj 1989. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 227 AC. Reserapoort Chile 900127–900203. 90-02-14. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 228 AC. Reserapport Chile 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
212
arkivet eller i arkivet på UD eller på svenska ambassaden i Chile. Det är oklart om rapporten aldrig skrevs eller om den har gallrat s.229
AC:s representant i Chile tog avstånd från betalningar till mödrarna
Av en reserapport från AC 1985 står att ekonomisk ersättning eller annat materiellt stöd aldrig har använts i AC:s relation till mödrarn a.230I ett brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm framgår att representanten reagerat på att en italiensk familj ”skämt ut sig” genom att erbjuda pengar för snabbare handläggning av sitt ärende i domstolen .231I ett annat brev meddelade hon att de måste lämna tillbaka ett barn som lovats till en familj i Sverige dels för att fadern hade motsatt sig adoption och för att modern nu ville ha betalt för att lämna flickan ifrån sig. AC:s representant skrev att hon trodde att detta skulle bli allt vanligare då advokater och andra förmedlare tog kontakt med kvinnor som de visste funderade på att lämna barn, eller som kanske inte ens funderat ännu, och de som redan lämnat ifrån sig sitt barn. De som redan lämnat ifrån sig sitt barn övertalades att begära tillbaka barnet och sedan lämna det till den nya kontakten mot betalning. AC:s representant skrev att hon inte kunde göra mycket mer än att bekl aga.232
I ett brev 1987 skrev AC:s representant att domaren i domstolen i Temuco planerade att hålla adoptionsdagar där etiken skulle ägnas stort utrymme. Domaren hade med djupt förakt nämnt en fransk adoptionsorganisation som erbjudit henne donationer till ett barnhem i Temuco om de därigenom kunde tänkas få fler barn. Domaren hade även berättat att norska Adopsjonsforum hade bjudit henne på en resa till Oslo .233Syftet med dessa adoptionsdagar var att stoppa förslaget till ny adoptionslag och riktade sig till socialassistenter, läkare, jurister och personal från Registro Civil. Syftet med den nya
229 E-post till Adoptionskommissionen från RK arkiv den 28 juni 2024 och från svenska ambassaden i Chile den 16 juli 2024. 230 AC. Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 231 AC. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm. Brevet är odaterat men är förmodligen från mitten av 1980-talet. AC Korr Chile 1974–92. 232 AC. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 mars. Årtalet framgår inte men torde vara 1986 eller 1987. AC Korr Chile 1974–92. 233 AC. Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 24 juli 1987. AC Korr Chile 1974–92.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
213
lagen var bland annat att spädbarn i första hand skulle adopteras nationellt och att främst äldre barn skulle komma i fråga för internationell adoption (se avsnitt 4.5.5). AC bidrog till kostnader för resor och uppehälle för medverkande i seminariet till ett belopp om högst 5 000 USD .234I en rapport från adoptionsseminariet skrev AC:s representant att hon blivit helt chockad av att se och höra hur olika länders representanter diskuterade advokatarvoden, donationer och önskemål om barn för att tillfredsställa sina klienters behov .235
I ett brev till representanten i Chile från AC:s kansli i Stockholm framhöll de att en av hennes starkaste sidor var att hon vägrade att kompromissa i etikfrågor. I brevet står att hennes säkra känsla för vad som är rätt och riktigt på kort och lång sikt samt hennes uppfattning och erfarenheter hade varit ovärderliga för diskussionerna i Sverige:
Vi ser på andras verksamhet hur lätt det är att hamna i en tveksam eller en verksamhet som i alla händelser starkt kan ifrågasättas och kritiseras även om syftet har varit det allra bästa .236
I media har en adoptivförälder som hämtade sitt barn i Chile 1973, berättat att han och AC:s representant åkte från myndighet till myndighet och på varje ställe skulle de ha pengar .237
4.7.7 Barn har dödförklarats för sina föräldrar och sedan adopterats till Sverige
Flera personer som har adopterats till Sverige har i samband med att de återförenats med sina familjer i Chile fått reda på att deras föräldrar fått besked från hälso- och sjukvårdspersonal att deras barn hade dött .238Barnen har alltså falskeligen dödförklarats för sina föräldrar för att adopteras till Sveri ge.239Ibland har det skett i samband med förlossningen och ibland har det skett i samband med att
234 AC. Reserapport Chile 30 aug–14 sept 1987. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 235 AC. Rapport från AC:s representant i Chile om adoptionsseminariet i Concepion mellan
5 och 8 december 1987. Dokumentet är odaterat men bör vara från våren 1988. AC E4 Chile
Landpärm 1975–87. 236 AC. Brev från AC:s kansli i Stockholm till AC:s representant i Chile den 26 januari 1982. AC Korr Chile 1974–92. 237 SVT. UG-referens: De stulna barnen. Publicerad 2021-06-16. 238 Det finns flera sådana vittnesmål från adopterade personer i Sverige i svensk media. Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2022), Den uppgrävda jorden. 239 Brottsrubriceringen kan till exempel vara människorov enligt 4 kap. 1 § BrB eller människohandel enligt 4 kap. 1 a § BrB.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
214
föräldrarna har sökt vård för barnet på sjukhus .240I en svensk adoption hade en socialarbetare skrivit in modern på ett kloster där hon fick bo med sitt barn. När barnet var tre månader fick hon besked om att barnet dött i plötslig spädbarnsdöd. Socialarbetaren bad modern, som då var 17 år, att skriva på dödsbeviset för barnet. I själva verket var det samtycke till adoption som modern skrev under. I de svenska adoptionshandlingarna står att barnet har lämnats av sina föräldrar på grund av fattigdom och att de önskade en bättre framtid för sitt barn .241
Även vi har mottagit sådana vittnesmål från adopterade personer i Sverige och deras familjer i Chile. En av våra intervjupersoner har berättat att hen kom till Sverige vid tre månaders ålder. När hen återförenades med sin mor i Chile berättade modern att hon fått besked om att barnet dött i samband med förlossningen. I den adopterade personens adoptionsdokument står att modern inte kunde ta hand om barnet. En kvinna som vi träffade i Chile berättade att hon fått besked om att hennes barn dött vid förlossningen men 42 år senare återfanns barnet i Sverige. Båda dessa två adoptioner förmedlades av AC under 1970- respektive 1980-talet.
4.7.8 Barn har adopterats till Sverige utan samtycke av föräldrarna
Barn som lämnats för tillfällig vård har adopterats till Sverige
I DN:s granskning finns vittnesmål om att föräldrar har lämnat sitt barn för tillfällig vård och att barnet blivit bortfört och adopterat utan deras samtycke till Sveri ge.242En person som kom till Sverige 1978 när hen var 17 månader gammal, har berättat att modern blev övertalad att lämna sitt barn till en av AC:s socialarbetare. Modern som var sjuk blev erbjuden att barnet kunde bo tillfälligt en tid på barnhem. Redan samma kväll fick hon dock en dålig känsla och gick till barnhemmet för att få tillbaka sitt barn. Personalen meddelade då att hennes barn var borta och till slut fick hon information om
240 Se till exempel P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 25, 30 f. och 65 ff., Proletären. Min mamma i Chile trodde att jag var död. Publicerad 2021-06-30, Smålandsposten.
Liza dödförklarades på sjukhuset, stals och såldes till Sverige. Publicerad 2022-09-30 och pjäsen 1 300 mil från verkligheten som spelades på Alias teatern våren 2024.
241 Sveriges radio Verkligheten i P3. Markus blev stulen som barn: ”Hon trodde jag var död”. Publicerad 2024-02-20. 242 P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 26 f. och 34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
215
att hennes barn adopterats till Schweiz (trots att barnet adopterats till Sverige). I adoptionsdokumenten står att modern beslutat att lämna bort barnet eftersom hon var fattig och inte kunde ta hand om barnet. Modern säger dock att hon inte samtyckt till adoptionen. Det tog två veckor från det att modern lämnade barnet till AC:s socialarbetare tills barnet var i Sverige. Adoptivföräldrarna fick barnbesked två månader innan modern lämnade barnet till AC:s socialarbetare .243Vittnesmålet innebär alltså att AC utsett barnet för adoption långt innan modern lämnade barnet för tillfällig vård. Enligt AC är det inte möjligt att adoptivföräldrarna fick besked om barnet två månader innan den biologiska modern lämnade barnet för adoption. Enligt AC måste det i detta fall vara den mänskliga faktorn som förorsakat felet genom att man till exempel återanvänt en mall och missat att ändra datum eller skrivit fel datum .244
En kvinna har berättat att hennes tvillingar försvann när de vårdades på sjukhus 1977 då de var 19 månader. När hon besökte sjukhuset en dag var tvillingarna borta och sjukvårdspersonalen sa att det inte fanns någon information om barnen på sjukhuset. Modern tänkte att barnen måste ha dött och att personalen inte vågade berätta det. I de svenska adoptionshandlingarna som upprättades av AC:s representant i Chile står att modern inte visat intresse för sina barn och att hon lämnat dem för adoption .245En kvinna som adopterades till Sverige på 1970-talet har berättat att det i hennes adoptionsbrev står att hennes mor lämnade bort henne. I själva verket bodde hon på ett barnhem på veckorna (veckohem) men hos modern på helgerna. Hon skulle hämtats av sin far, men han greps av regimen. När modern fick reda på detta försökte hon själv hämta sitt barn, men hemmet var då tomt och inga barn fanns kvar .246
Även vi har tagit emot sådana vittnesmål från adopterade personer i Sverige och familjer i Chile. Vid kommissionens besök i Chile berättade två mödrar att de hade övertalats att lämna sina barn på barnhem. En av mödrarna berättade att socialarbetaren hade sagt att hon kunde ha barnen ett år på ett barnhem, under den tiden kunde hon arbeta som hembiträde. Hon blev lovad att hon kunde besöka
243 A. Arpi (2023), De kritiska. Berättelser om internationell adoption, s. 129 ff. och SVT Nyheter.
Adopterade tänker inleda juridisk process efter skandal. Publicerad 2018-01-31.
244 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen den 6 september 2024. 245 Sveriges Radio Konflikt. Sveriges stulna adoptivbarn. Publicerad 2023-11-17. 246 Den adopterade personen berättade sin historia i pjäsen Sammanflätade som spelades på Dramaten 2023/24. Se även SVT Nyheter. Veronica stals från sin mamma: ”Jag utsattes för
människohandel”. Publicerad 2024-11-24.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
216
barnen men när hon kom tillbaka sa de att hon inte fick hämta hem barnen och att det yngsta barnet hade skickats till Sverige. En del mödrar uppger att de överhuvudtaget inte har skrivit på några papper, andra uppger att de var analfabeter och inte visste vad de skrev under. Vid vårt möte med en domare i familjedomstolen i Temuco uppgav hon att i de flesta ärenden har modern samtyckt till att lämna barnet för omvårdnad (till exempel för att hon måste arbeta eller hade andra barn att ta hand om). Samtycket gällde inte vårdnadsöverflyttning eller adoption, resten av processen kände modern alltså inte till .247
Mödrar har pressats att lämna sina barn för adoption
AC har framfört att de sedan 1990-talet stöttat ett 100-tal adopterade att återförenas med sin familj i Chile och ingen av dessa mödrar har uttryckt att de blivit pressade att lämna sina barn för adoptio n.248I vår aktgranskning finns det dock i flera fall information i akten som indikerar att modern kan ha övertalats till adoption av sjukhuspersonal, personal på mödrahem eller AC:s socialarbetare. I några fall framgår att modern inte riktigt varit säker på om hon vill lämna bort barnet och i vissa fall uttryckt att hon inte vill. Av en akt framgår att det var svårt att få modern med sig till domstolen för att gå med på att lämna bort barnet. Det framgår att anhöriga följer med till domstolen och till slut godkänner modern, och även fadern, vårdnadsöverflyttningen i domstolen. I ett fall hade modern bestämt sig för adoption under graviditeten, men ångrat sig efter födseln och ville behålla barnet. Hon blev dock ”vägledd och stödd” av nunnorna på mödrahemmet, socialsekreterare och psykolog och lämnade barnet för adoption. I ett annat fall får man intryck av att läkaren på sjukhuset och AC trycker på om adoption, trots att föräldrarna vacklar i frågan om de vill behålla barnet. Modern motsatte sig först överlämningen av barnet. Domstolen bedömde att föräldrarna inte var kapabla att ge den yngsta den vård som krävs. Enligt ett senare dokument har modern ändrat sig. Det finns också exempel på att modern gått med på att gå till domstol och lämna över barnet till adoption efter påtryckningar från faderns familj.
247 Möte med domare i familjedomstolen i Temuco (Juzgado de Familia de Temuco) 2022-10-27. 248 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen den 6 september 2024.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
217
Mödrar har inte förstått att de skrivit på ett samtycke för framtida adoption
I SVT:s granskning 2018 berättade en kvinna att en socialarbetare hade sökte upp henne på sjukhuset när hennes dotter var nyfödd 1980. Efter en tid kom hon tillbaka och tog barnet utan att tala om vart de förde barnet. När kvinnan sökte efter sin dotter sa de att hon skrivit på ett papper om att hon godkänt adoption av barnet trots att hon inte kunde skriva på den tiden .249Vi har intervjuat en person som kom till Sverige på 1970-talet genom AC, vars ärende ingår i brottsutredningen i Chile. Den adopterade personen har återförenats med sin mor i Chile. Modern har berättat att hon ännu inte fyllt 21 år när barnet föddes, vilket innebar att hon var omyndig enligt chilensk l ag.250I adoptionsdokumentet står att modern kom tillbaka med barnet till sjukhuset en vecka efter förlossningen och sa att hon ville lämna barnet för adoption till Sverige. Modern har dock i sitt vittnesmål inför brottsutredningen i Chile berättat att hon varken fick se eller hålla sitt barn efter förlossningen. En socialassistent tog barnet direkt efter födseln. Detta har inneburit ett stort trauma för modern. Modern har berättat att hon med tumavtryck signerade ett papper efter förlossningen som hon trodde handlade om att hon skulle lämna sjukhuset, inte att hon ville lämna bort sitt barn. Det dokument som finns i akten är signerat med ett tumavtryck men moderns namn är felstavat och rutan för ID-nummer är tom. I barnets födelsebevis står modern som okänd. Födelsebeviset är bevittnat av två personer varav den ena bara var 16 år. Brottsutredningen i Chile har förhört dessa vittnen och enligt brottsutredningen är födelsebeviset ogiltigt då det inte är korrekt bevittnat.
Det kan även ha funnits språkliga orsaker till att mödrar inte har förstått att deras barn skulle adopteras internationellt. Urfolket mapuches traditionella språk är mapudungun och på 1970- och 1980talet när merparten av adoptionerna ägde rum, kan det ha förekommit att föräldrar inte fullt ut förstod vad som sades eller vad som stod i dokumenten på spanska.
249 SVT. Marianne Skoglund adopterades till Sverige från Chile: Jag blev kidnappad. Publicerad 2018-01-29. 250 Myndighetsåldern var 21 år i Chile fram till den nya grundlagen 1980 då den sänktes till 18 år.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
218
Samtycke till adoption har lämnats av andra än modern
I svensk media finns uppgifter om att släktingar har lämnat barnet för adoption utan moderns samtycke och vetskap. Ett vanligt exempel är att modern arbetade på annan ort och barnet bodde under tiden hos mor- eller farföräldrarna som lämnat barnet för adoption .251AC uppger att detta inte är specifikt för Chile. I de fall den biologiska modern är under 18 år har moderns vårdnadshavare rätt att lämna samtycke. Enligt AC förekommer det även i d ag.252
Vi har intervjuat en person som kom till Sverige på 1980-talet genom AC. I den adopterade personens adoptionsdokument står att modern var 18 år, att fadern inte ville ha kontakt och att hennes mor inte ville hjälpa henne med barnet. I dokumenten står att modern sagt att hon ville lämna barnet för adoption så att barnet kunde få föräldrar som älskade det och få ett bra och normalt liv. När den adopterade personen återförenades med sin mor i Chile berättade modern att hon var 17 år och att hon inte hade gett sitt samtycke till adoption. Mormodern hade blivit arg när hon blev gravid och ordnat en plats på ett katolskt mödrahem där hon fick arbeta för mat och husrum. På mödrahemmet blev hon varnad av de andra gravida kvinnorna att barnen försvann när de hade fötts. Efter förlossningen åkte en av AC:s socialarbetare med i bilen hem och när modern klev ur bilen åkte socialarbetaren i väg med barnet. Mormodern sa att de tagit barnet och att barnet skulle adopteras bort.
I ett annat ärende hade en moster lämnat tre syskon till ett barnhem i Santiago. När modern kom för att hämta barnen var de bort a.253I DN:s granskning redogörs för en privat adoption där det är mormodern som lämnat barnet för adoption. Adoptionen förmedlades av svenska missionärer år 1975. Barnet var endast 21 dagar gammalt när det flögs till Sverige. Det fanns inget samtycke från modern i de handlingar som följde med till Sverige. Av korrespondensen mellan missionärerna i Chile och de svenska adoptivföräldrarna framgår att socialarbetaren i Chile hade lovat att hon skulle ha en söt flicka att komma med innan missionärerna reste hem. I ett senare brev skrev missionärerna att de hade tackat nej till en pojke som var fem och
251 Till exempel Sveriges Radio. P4 Blekinge. Alexandras adoption utreds: ”Känns för jävligt”. Publicerad 2021-03-05. 252 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-06. 253 SVT Nyheter. Viviana i Karlstad övertygad om att hon såldes till adoption mot mammans
vilja. Publicerad 2022-06-16.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
219
ett halvt år men att sjukhuset väntade en baby i slutet på veckan. När kvinnan som adopterats till Sverige i vuxen ålder återförenades med sin mor i Chile berättade modern att det var hennes mor och syster som lämnade barnet för adoption .254
I vår aktgranskning framgår att modern har varit delaktig i att lämna barnet för adoption i drygt 60 procent av ärendena. I några få fall var även fadern delaktig. Relativt ofta har en familjemedlem varit involverad i att lämna bort barnet, oftast mormor eller barnets far. I några enstaka fall står att morföräldrarna gett sitt samtycke till adoption, men utan att det finns dokumenterat i akten. Ibland har det varit en faster, sambo eller bror till modern som lämnat barnet för adoption. I några enstaka fall har de lämnat bort barnet utan att modern varit involverad. I ett fall inställde sig till exempel barnets morbror i domstolen eftersom modern uppgavs vara utvecklingsstörd, vilket dock AC:s representant skriver att hon inte trodde på. I nästan 40 procent av de granskade akterna har även någon samhällsinstans utöver domstolen haft en roll i att barnet lämnas för adoption. Det handlar om sjukhus/nutritionshem, spädbarnshem och mödrahem.
Barn som omhändertagits av sociala myndigheter har adopterats till Sverige
I sin årsrapport för 2023 har The National Human Rights Institute beskrivit hur hundratals olagliga adoptioner har förmedlats genom de skyddshem där barn som omhändertagits av de sociala myndigheterna placerades. I rapporten står bland annat att en av de socialarbetare som AC anlitade har berättat att när barnen hade återhämtat sig efter en tid på skyddshemmet så ville mödrarna inte ta hand om dem. Det var därför som barnen lämnades för internationell adoption. Det finns dock många fall där föräldrarna varken lämnat samtycke till eller informerats om att barnet lämnades för adoption och enligt rapporten har dussintals olagliga adoptioner skett till Sverige på det sättet .255I vår aktgranskning framgår i cirka en fjärdedel av akterna att barnet har vistats på sjukhus eller nutritionscenter. Mer än hälften av alla barn som föddes i trakten runt Temuco har antingen
254 Dagens Nyheter. Pingstadoption utreds som brott mot mänskliga rättigheter. Publicerad 2018-11-18. 255 National Children’s House and Corporation for Child Nutrition (CONIN).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
220
varit inlagda på sjukhuset i samband med födseln eller bott på tillfälligt spädbarnshem i Temuco. De exempel som framkommit i Chiles utredningar om att barn tas om hand på nutritionscenter och att familjen inte visar intresse för barnet när det ska skrivas ut syns alltså även i vår aktgranskning.
Organisationerna Hijos y Madres del Silencio och Nos Buscamos har även beskrivit hur barn hämtades i hemmet av polis och socialarbetare, särskilt i södra delen av Chile. Enligt Hijos y Madres del Silencio är de rapporter som låg till grund för omhändertagandet i dessa ärenden i princip identiska. Det är bara namnen på föräldrarna och barnet som bytts ut .256Vi har intervjuat en person som kom till Sverige på 1970-talet genom AC. Vi har även träffat den adopterade personens familj i Chile. Familjen i Chile, som tillhör urfolket mapuche, berättade att socialarbetare och polis hämtade flera barn i familjen och placerade dem på barnhem. Den yngsta, som föräldrarna ännu inte hade registrerat i folkbokföringsregistret, adopterades till Sverige via barnhemmet i Lautaro. På barnhemmet fick hen ett nytt namn vilket medfört stora problem för den adopterade senare i livet. Familjen beskrev hur polisen hade varit mycket brutal mot föräldrarna (fadern fick så stora skador att han inte kunde arbeta mer) och att det inneburit ett livslångt lidande för hela familjen. I den adopterade personens adoptionsdokument står att föräldrarnas leverne är av dålig karaktär på grund av alkoholism och psykisk ohälsa och att modern själv ansökt hos domstolen om hjälp med sitt yngsta barn då hon hade andra barn att ta hand om och inte kunde ta hand om det yngsta barnet. Det står vidare att modern anser att det enda sättet att hjälpa sitt barn är att ge bort det till adoptivföräldrar som kan ge barnet ”kärlek, vård och allt det nödvändiga för att kunna utvecklas och bli lycklig i sitt liv”.
AC skriver på sin webbplats att det i media beskrivs tragiska scenarier där biologiska familjer träder fram med berättelser som visar en annan bild än den som framgår i adoptionsdokumenten. Det handlar till exempel om hur inhemska myndigheter på ett brutalt sätt tagit barnen från familjerna. Enligt AC visar dock den dokumentation de fått del av att barnen blivit övergivna eller omhändertagna av sociala myndigheter på grund av bristande omsorg, vanvård och övergrepp. Enligt AC är det vad de har att förhålla sig till, när
256 National Institute of Human Rights (2023), s. 386 f.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
221
de blir kontaktade för att förmedla en internationell adoption .257I vår aktgranskning har vi i 16 procent av akterna uppfattat att barnet har varit omhändertaget av sociala myndigheter i landet, men endast i något enstaka fall framgår tydligt att det rört sig om ett tvångsomhändertaget barn. Det finns dock relativt många ärenden då det utifrån akten är oklart om barnet är omhändertaget av sociala myndigheter eller inte.
Uppgift om att barnet var tvångsomhändertaget av sociala myndigheter kan avsiktligt ha undanhållits svenska domstolar
Som redovisats i avsnitt 4.5.2 genomfördes adoptionen i svensk domstol med tillämpning av svensk lag. Svensk domstol kräver som huvudregel samtycke från barnets vårdnadshavare för att adoption ska kunna beslutas. Om det framgår att barnets vårdnadshavare motsatt sig ett socialt omhändertagande kan det därför vara ett hinder för adoption. I ett dokument som vi tagit del av på AC från 1990 står att det inte får stå i domstolsbeslutet att barnets chilenska biologiska föräldrar motsatt sig omhändertagandet eftersom det då blir problem i tingsrätten .258Citatet indikerar att AC ville undanhålla för svenska domstolar att barnet var tvångsomhändertaget och att det därmed saknades samtycke från föräldrarna till adoptionen.
Brister i moderns samtycke
I vår aktgranskning saknas en särskild samtyckeshandling från modern i drygt 90 procent av akterna, även i de fall som fullständigt namn på modern framgår av akten. I ytterligare några fall står i akten att mamman skrivit på ett samtycke, men det finns inte något dokument i akten som intygar det. Det kan finnas ett samtycke från en förälder, även om det inte har dokumenterats och vidarebefordrats till Sverige. Av de få samtyckeshandlingar som finns framgår oftast att samtycket avser framtida adoption och att det kan vara till utlandet. Modern har oftast undertecknat det med signatur eller fingeravtryck, och i ungefär hälften av fallen har även en notarie eller sekreterare
257 https://www.adoptionscentrum.se/ac/adoption-i-media. Hämtad 2024-10-07. 258 AC. Anteckningar från möten med personer vid besök i Chile 9/11–13/11 1990. 90-11-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
222
bevittnat moderns underskrift. Fram till 1980 var myndighetsåldern i Chile 21 år då den sänktes till 18 år. I vår aktgranskning har vi sett flera exempel på att modern inte var myndig vilket innebär att även hennes vårdnadshavare skulle samtycka till adoptionen. Vi har dock inte sett några samtyckeshandlingar från någon annan person än modern i vår aktgranskning.
Utifrån aktgranskningen kan vi inte bedöma när i tid samtycket har lämnats. I de få fall det finns sådana uppgifter har vi inte sett några exempel på att modern lämnat sitt samtycke före förlossningen. I ungefär tio procent av akterna framgår dock att modern beslutat om adoption under graviditeten. Av ett internt brev som vi tagit del av hos AC (det framgår inte vem som är mottagare av brevet) framgår att AC haft problem med tingsrätter som inte velat godkänna adoptioner där modern lämnat sitt medgivande tidigare än sex veckor efter nedkomsten. I brevet skriver en anställd på AC:
Det har inte på länge varit något fall i Chile nu, så ni kanske har löst det genom att domsluten är skrivna så att det passar Sverige nu ?259
Citatet indikerar att AC ville undanhålla för svenska domstolar att det förekom samtycken som inte uppfyllde svenska, och internationellt erkända, krav på moderns samtycke. Enligt 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn fick moderns samtycke till adoption inte lämnas förrän minst sex veckor förflutit efter barnets födelse .260Sveriges ratificering av konventionen medförde en ändring av 4 kap. 5 § F B261så att det av lagtexten framgick att moderns samtycke skulle inhämtas sedan hon hunnit tillräckligt återhämta sig efter nedkomsten. I förarbeten till bestämmelsen står att denna tid i allmänhet inte bör understiga den i konventionen angivna tiden om sex veckor .262I en skrivelse från AC 1986 uppmärksammades att det i en kommentar till föräldrabalken från Kommunförbundet fanns skrivningar som skulle kunna påverka AC:s arbete i adoptionsärenden, ”särskilt om den blev väl spridd”. I skrivelsen tog AC upp 4 kap. 5 § FB. Enligt AC var kravet på moderns betänketid ingen nyhet (bestämmelsen infördes 1968) men att domstolarna inte alltid var uppmärksamma på det. Enligt AC fanns kravet endast vid
259 AC. Brevet är inte daterat men verkar höra till skrivelsen Ny bok om svensk barnavårds-
lagstiftning. 86-07-08. AC Korr Chile 1974–92.
260 Artikel 5 p. 4. 261 Numer 4 kap. 9 § FB. 262Prop. 1968:114med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken, m.m., s. 17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
223
tingsrättsadoptioner och endast när modern var förmyndare och var den som skulle lämna medgivande till adoption .263AC har framfört att samtycke lagligen kan lämnas samma dag som förlossningen även i Sverige om modern har återhämtat sig efter förlossningen. Enligt AC finns det svenska exempel på att modern lämnar samtycke och barnen hämtas av tilltänkta adoptivföräldrar från BB direkt efter förlossningen .264
4.7.9 Felaktiga uppgifter i adoptionsdokument till Sverige
I intervjuer med tidigare anställda på AC har de framhållit att AC:s representant i Chile var mycket noggrann med dokumentationen och att barnen hade med sig en fyllig bakgrundsberättelse vilket var något som var särskilt utmärkande för barnen från Chil e.265AC:s representant eller någon av de socialsekreterare som hon anlitade, skrev i regel ett personligt brev till de svenska adoptivföräldrarna med information om barnets bakgrund. I vår aktgranskning finns ett sådant brev i nästan 70 procent av akterna. Brevet har oftast skickats en vecka innan barnet anländer till Sverige. I 80 procent av de granskade akterna anges moderns för- och efternamn och i hälften av akterna anges även faderns för- och efternamn. I ytterligare några fall finns antingen för- eller efternamn på fadern. Det finns ofta information om moderns livssituation men det saknas i regel information om faderns situation. Personalen på AC:s kansli hade ”långa sittningar” med representanten i Chile om hur hon skulle göra när barnen hade en fruktansvärd bakgrund. Skulle hon vara ärlig gentemot adoptivföräldrarna?
Vi hade en hektisk diskussion med vår representant i Chile, om det över huvud taget skulle berättas i akten, eller till barnet ens när det var vuxet, att det var hittat i en soptunna. För det var så negativt. Det ville hon behålla i sitt huvud så att säga .266
263 AC. Ny bok om svensk barnavårdslagstiftning. 86-07-08. AC Korr Chile 1974–92. 264 AC. Synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen den 30 maj 2024. Samma problem med att samtycke lämnats tidigare än vad svensk rätt kräver beskrivs i volym 2 kapitel 10 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea. 265 Intervju med tidigare anställda på AC 2022-10-05. Se även AC. Adoptionscentrums verk-
samhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15.
266 C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige: Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, s. 142.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
224
Citatet tyder på att AC:s representant i Chile ibland inte ville skriva ut den verkliga orsaken till adoptionen i syfte att skydda barnet från information som hon uppfattade som skadlig för barnet. AC:s uppfattning i dag är dock att dokumentationen i akterna var korrekt .267Utifrån både vittnesmål i media och i de intervjuer som kommissionen har genomfört med adopterade personer som har återförenats med sina familjer i Chile framgår dock att bakgrundshistorierna ofta inte stämmer. Det är till exempel vanligt att det i bakgrundsbeskrivningen om barnet står att modern frivilligt lämnat sitt barn för adoption då hon inte anser att hon kan ta hand om sitt barn och att hon tror att barnet får det bättre hos sina adoptivföräldrar. I realiteten har modern lämnat barnet för tillfällig vård, till exempel för att kunna arbeta, eller så har barnet tvångsomhändertagits av sociala myndigheter. Det finns dock även exempel i media där modern bekräftar att hon har lämnat samtycke till adoptionen .268
Återkommande beskrivs att modern måste lämna barnet för adoption eftersom hon är ensamstående och har ytterligare barn att försörja
Vår aktgranskning visar att i cirka 60 procent av ärendena anges skälet för adoption vara att modern är ensamstående och inte kan ta hand om barnet. Ofta handlar det om en tillfällig relation där fadern lämnat modern när han fick reda på graviditeten och han inte vill ta ansvar eller bidra ekonomiskt. Modern lämnar barnet av ekonomiska skäl, för att hon inte kan behålla sitt arbete (ofta som hembiträde) om hon har hand om barnet eller för att hon redan har flera andra barn sedan tidigare att försörja. Ofta är modern ung och bor hemma hos sina föräldrar, som inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om ytterligare ett barnbarn eller inte accepterar barnet. I nästan 70 av akterna framgår moderns ålder. Den genomsnittliga åldern är 23 år men den varierar från 14 till 44 år. Faderns ålder anges i drygt 40 procent av akterna. Faderns genomsnittliga ålder är 31 år men den varierar från 16 till 58 år.
Ett typfall är alltså en ung ensamstående kvinna som inte kan arbeta med ytterligare ett barn och morföräldrarna kan inte försörja ett barn till. I vissa fall handlar det om att barnet inte accepteras av
267 Intervju med en tidigare anställd på AC 2022-09-06. 268 Sveriges Radio. Terese sökte en mor men fann en bror. Publicerad 2024-12-28.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
225
hennes övriga familj, det vill säga hennes egna föräldrar eller en man hon bor tillsammans med men som inte är barnets far. Ett annat återkommande skäl till att barnen lämnas för adoption är att föräldrarna (båda eller en ensamstående förälder) är fattiga och redan har många barn eller att barnen inte får tillräcklig omvårdnad eller vanvårdas av föräldrarna eller den som tar hand om barnet. Relativt många barn har varit undernärda. Ibland har föräldern inte råd med till exempel vårdkostnader för ett sjukt barn. I flera fall har en socialassistent eller liknande bedömt att barnet behöver en skyddsåtgärd. I en del fall finns andra sociala problem som missbruk och våld. Återkommande är också beskrivningar om att modern är ointresserad av barnet eller inte visar några känslor/är likgiltig inför barnet. Att det finns mönster när det gäller skälen för adoption väcker frågor, men det behöver inte betyda att beskrivningarna inte stämmer.
Motstridiga uppgifter
I vår aktgranskning finns någon form av motstridiga uppgifter i cirka 20 procent av akterna från Chile. Det rör sig oftast om mindre skillnader, till exempel sådant som skulle kunna vara felskrivning av datum eller att det finns fler detaljer i ett av dokumenten som gör att det kan framstå som olika uppgifter. I några fall står dock modern som okänd i ett dokument och i andra dokument finns information om hennes fullständiga namn eller omfattande information om henne. I ett fall står det i den sociala utredningen att fadern inte känner till faderskapet medan det i brevet till adoptivföräldrarna står att han inte visat intresse eller ansvar för barnen. Vi har sett några exempel på att det i olika dokument finns olika uppgifter om moderns eller faderns ålder. I ett fall står i den sociala utredningen att modern är 15 år och fadern är en tonårspojke, medan det i brevet från AC:s representant till adoptivföräldrarna står att modern är 22 år och att fadern är en gift man. Det finns också exempel på olika uppgifter om barnets födelsedatum, moderns antal tidigare barn eller ålder på dem. I ett fall står i domstolsbeslutet att det är modern som ansökt om skyddsåtgärd, medan AC:s socialsekreterare i brevet till adoptivföräldrarna skriver att det är mormodern som ansökt om skyddsåtgärd.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
226
4.7.10 Svenska missionärer har förmedlat adoptioner från Chile utan förmedlingstillstånd
De första adoptionerna från Chile till Sverige förmedlades genom ett svenskt missionärspar
De första svenska adoptionerna från Chile till Sverige torde ha skett via ett svenskt missionärspar tillhörande Pingströrelsen. De kom till staden Lautaro, strax norr om Temuco 1939. År 1959 fick deras församling status som egen juridisk person. Missionärsparet grundade ett barnhem i Lautaro. Flera personer som har adopterats till Sverige har bott på det barnhemmet. Vi har intervjuat en person med nära anknytning till barnhemmet och följande redogörelse över verksamheten kommer från den informanten.
Barnhemmet i Lautaro
Barnhemmet i Lautaro tog emot de första barnen 1964. Barnhemmet drevs som en kooperation med ordförande och styrelseledamöter från församlingen och barnhemmet i nära samarbete. Den svenska pastorn var ordförande och administrativ chef för barnhemmet till 1970 men deltog i verksamheten till 1982. Även efter det att pastorn gick i pension 1982, åkte han en gång per år till Chile. Under perioden 1965 till 1979 ska pengar ha skickats från Sverige för barnhemmets omkostnader. Därefter ska barnhemmet ha samarbetat och styrts av Sename .269
Paret samarbetade med socialsekreterare, polis och domare i olika städer och barnen kom till barnhemmet från olika områden. Från 1971 förmedlades barn för adoption till Sverige från barnhemmet. Ibland skickades barnen till Santiago innan de reste till Sverige och ibland var det föreståndaren för barnhemmet som eskorterade barnen till Sverige. Föreståndaren gjorde flera resor till Sverige med barn för adoption. När barnen kom till Sverige fungerade missionärsparets hem som en mellanstation dit de svenska adoptivföräldrarna kom för att hämta barnen. Det finns uppgift om att många dokument som omfattade tiden från 1964 när de första barnen kom till barnhemmet, avsiktligt brändes upp 1995 när föreståndaren fick
269 Det framgår även av en kopia på den chilenska brottsutredningens förhör med en tidigare domare vid barn- och ungdomsdomstolen i Temuco 2022-07-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
227
sluta sitt arbete på barnhemmet. Barnhemmet stängdes 2015. Adopterade personer som vi har intervjuat har berättat att det i Lautaro ”pratades” om barnhemmet och att det främst var barn från urfolket mapuche som togs till barnhemmet för att adopteras utomlands.
AC har förmedlat barn från barnhemmet i Lautaro
I våra intervjuer med adopterade personer framgår att AC samarbetade med det svenska missionärsparet och att AC förmedlat adoptioner från deras barnhem i Lautaro .270I intervjuer med tidigare anställda på AC känner de dock inte igen det barnhemmet. I vår aktgranskning framgår endast i 25 procent av akterna att barnet har bott på barnhem eller ett tillfälligt spädbarnshem. Av dessa 24 akter framgår att tre barn har bott på barnhemmet i Lautaro. I en reserapport från AC 1990 står att AC:s representant ”gått i däck” bland annat på grund av skandalen och effekterna av Lautaro-historien. Vidare står att en av AC:s socialarbetare i Chile var på väg till domstolen i Lautaro för att åter deklarera AC:s oskuld och äntligen få ärendet avslutat .271I en reserapport från samma år framgår att AC inte fått några barn från Temuco de senaste åren och att domaren i domstolen i Temuco skyllt på en skandal i Lautaro med en socialassistent som blivit anklagad för barnhandel och som nämnt AC:s namn. I rapporten står att AC inte är inblandade och att det säkerligen inte heller var fråga om barnhandel .272
NIA kände till att det svenska missionärsparet förmedlade adoptioner till Sverige utan tillstånd
Enligt 54 § barnavårdslagen (1960:97) fick enskild person eller sammanslutning inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. Enligt Socialstyrelsen var rättsverkningarna av bestämmelsen begränsad till Sverige. Socialstyrelsen kunde därmed inte förhindra att personer med hemvist utomlands förmedlade fosterbarn/blivande adoptivbarn till i Sverige
270 Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2022). 271 AC. Reserapport Chile 900127–900203. 90-02-14. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 272 AC. Reserapport Chile 14–22 april 1990. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
228
bosatta personer utan Socialstyrelsens tillstånd .273Det innebär att enskilda personer, till exempel missionärer bosatta i ett annat land, inte behövde ha något tillstånd från Socialstyrelsen för att förmedla barn till personer bosatta i Sverige. Detta åtgärdades i samband med att kravet på auktorisation för förmedlingsorgan infördes 1979. Enligt 1 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp fick internationell adoptionshjälp endast lämnas av en ideell sammanslutning som var auktoriserad av Socialstyrelsen. Det gällde dock inte hjälp i enstaka fall, till exempel en missionär eller utlandsarbetare som i ett eller enstaka fall förmedlade ett barn .274Den som lämnade internationell adoptionshjälp utan tillstånd kunde dömas till böter (9 §).
År 1979 framförde AC:s representant i Chile farhågor om att missionärer förmedlade adoptivbarn till Sverige. Enligt uppgift skulle 20 barn kommit till Sverige utanför AC-kontakterna, men endast sex kunde återfinnas i statistiken .275Av minnesanteckningar från en kansliträff mellan AC och NIA 1980 framgår att den svenska pastorn som drev barnhemmet i Lautaro förmedlat barn till svenska familjer. En familj som fått ett barn förmedlat via pastorn hade nyligen fått sina handlingar stoppade av svenska ambassaden i Chile vilket innebar att han hade ett barn som han sökte föräldrar till. Det står vidare att det från Chile kommer eskorter med åtta barn åt gången. ”Till Belgien lär barn ha kommit som små turister från Chile.” På kansliträffen kom man överens om att NIA skulle be missionsrådet om kopia av det brev som gått till missionärerna då det i Latinamerika hänt att missionärer hänvisat till detta brev som bevis för att de får arbeta med adoptioner .276
Vi kan av arkivmaterialet inte se om och i så fall vad NIA vidtog för vidare åtgärder för att stoppa den svenska pastorns förmedlingsverksamhet. Vi kan till exempel inte se att NIA gjorde någon polisanmälan.
273 AC. Brev till ordförande i AC. Beträffande adoption av etiopiska barn. 1973-06-12. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”. 274Ds 1978:6Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag, s. 45 och prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m. s. 12 f. 275 NIA. Protokoll 1979-10-31. 276 NIA. Minnesanteckningar från kansliträff AC – NIA 22/8 1980 och Anteckningar förda vid kansliträff mellan AC och NIA 1980-08-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
229
4.7.11 Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har inte fått sina rättigheter tillgodosedda
I vår aktgranskning har vi endast i sex procent av akterna noterat att barnet troligtvis tillhör en minoritet eller ett urfolk. Det anges som förklaring till att det inte är möjligt att hitta en nationell lösning eftersom chilenska par inte vill ha ett barn med utseendemässiga drag av urbefolkningen. Däremot framgår barnets födelseort i cirka 80 procent av akterna. I dessa akter framgår att 29 procent av barnen var födda i trakten kring Temuco (inklusive Lautaro, Freire och Tolten), 13 procent av barnen var födda i Concepion och 7 procent var födda i Talcahuano. Dessa orter ligger i regionerna Auracania och Biobio som är ursprunglig hemvist för urfolket mapuch e.277Chileadoption.se uppskattar att cirka hälften av de personer som har adopterats från Chile till Sverige tillhör mapuch e.278Vår aktgranskning visar att den uppskattningen kan vara rimlig. I ett dokument som vi tagit del av på AC från 1990 står att många barn kan placeras nationellt vilket innebär att det blir fråga om mapuche för internationell adoption .279
Chiles parlamentariska kommission bedömde inte att det funnits etniska orsaker till de internationella adoptionerna, även om många av de som har adopterats internationellt tillhör en minoritet. Deras bedömning var att orsaken till adoption var fattigdom och att många av föräldrarna var analfabeter vilket gjorde det lättare att vilseleda föräldrarn a.280Vid kommissionens möte med en domare i familjedomstolen i Temuco så uppgav hon tre riskfaktorer för att ett barn skulle adopteras internationellt: att familjen bodde på landsbygden, att familjen levde under ekonomiskt svåra förhållanden och att de tillhörde en etnisk minoritet .281
277 Det finns officiellt nio urfolk i Chile varav det största är mapuche. 278 Se även Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 85. 279 AC. Anteckningar från möten med personer vid besök i Chile. 9/11–13/11 1990. 90-11-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87. 280 Möte med Boris Barrera i Santiago 2022-10-28. 281 Möte med domare vid familjedomstolen i Temuco (Juzgado de Familia de Temuco) 2022-10-27.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
230
Adopterade personer har förlorat sina rättigheter som urfolk och har svårt att återta sin identitet som mapuche
Adopterade personer som tillhör urfolket mapuche har genom adoptionen till Sverige förlorat sitt namn, sitt språk och sin kultur. De har därmed mycket små möjligheter att återta sina kulturella traditioner och sin identitet som mapuche .282Många adopterade personer har dessutom sina svenska adoptivföräldrars namn i sitt födelsebevis och inte sina ursprungliga föräldrars namn. Detta innebär att de kan ha svårt att bevisa sin identitet som mapuche i Chil e. 283För att en person ska kunna få ett så kallat urfolksintyg (certificado de acreditación de la calidad indígena) måste vissa krav vara uppfyllda ,284bland annat att personen har en ursprungsförälder som hör till en av de tio urfolksgrupper som anges i lagen. Det kan till exempel styrkas genom att personen har ett efternamn som tillhör ett urfolk eller att personen kan bevisa sitt ursprung minst tre generationer bakåt. Det innebär att personen måste bevisa sitt ursprung genom exempelvis födelsebevis (sitt eget och eventuellt föräldrars/tidigare generationer ).285Om den adopterade personen inte kan styrka att hen är mapuche kan hen inte utkräva sina särskilda rättigheter som tillhörande ett urfolk, till exempel tillgång till mark och ekonomiskt stöd .286
De svenska aktörerna har haft ansvar att säkerställa de adopterade barnens rättigheter som urfolk
Enligt artikel 30 barnkonventionen har ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk rätt till sitt kulturliv, sin religion och sitt eget språk. Barnkonventionen trädde i kraft i Sverige 1990. Majoriteten av de barn som har adopterats från Chile har varit barn, det vill säga under 18 år, även efter 1990 och därmed omfattats av de rättigheter som följer av konventionen. Det är även viktigt att erinra om den nära koppling som finns mellan artikel 30 i barnkonventionen och
282 Uppgift vid möte med familjer i Temuco i Chile 2022-10-27 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland). 283 Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 85. 284 Ley 19253 Establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, y crea la corporación nacional de desarrollo indígena. 285 E-post till Adoptionskommissionen från svenska ambassaden i Chile 2024-05-10. 286 Uppgift vid möte med familjer i Temuco i Chile 2022-10-27 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
231
artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) som Sverige undertecknade 19 67.287Även ICCPR slår fast att de som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte ska förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.
Enligt artikel 2.1 barnkonventionen ska konventionsstaterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Även preambeln uttrycker ett ansvar för konventionsstaterna att ta vederbörlig hänsyn till vikten av varje folks traditioner och kulturella värden när det gäller barnets skydd och harmoniska utveckling. Det finns inget krav på att konventionsstaterna ska ha erkänt ursprungsbefolkningar officiellt för att de ska få utöva sina rättighete r.288Enligt artikel 3.1 ska vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa. Vad som menas med offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner är inte definierat i konventionen. Enligt barnrättskommittén ska begreppet välfärdsinstitutioner inte tolkas snävt eller begränsas till sociala institutioner i strikt bemärkelse. Kommittén anser i stället att begreppet omfattar alla institutioner vars arbete och beslut påverkar barn och förverkligandet av deras rättigheter. Inom den privata sektorn omfattas bland annat institutioner som medverkar till att tillhandahålla tjänster som är avgörande för ett barns rättigheter. Det gäller oavsett om institutionen är vinstdrivande eller inte och den verkar å det allmännas vägnar eller vid sidan av .289
Vi anser således att såväl svenska myndigheter som AC haft ansvar enligt barnkonventionen och ICCPR att säkerställa de adopterade barnens rättigheter som urfolk.
287 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör
ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december 2012, p. 16.
288 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som
tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december
2012, p. 19. 289SOU 2020:63 s. 188 f.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
232
De svenska aktörerna har inte vidtagit några åtgärder för att de adopterade barnen ska kunna behålla sin identitet som mapuche
Av det arkivmaterial som vi har tagit del av på AC framgår att det funnits en medvetenhet om att flera barn var mapuche. Däremot finns det ingenting som tyder på att de svenska aktörerna reflekterat över om det skulle kunna finnas politiska orsaker till den höga representationen av mapuche bland de barn som adopterats till Sverige från Chil e.290Den höga andelen barn från mapuchefamiljer har förklarats med att de barnen inte var lika attraktiva hos de amerikanska adoptanterna.
Det finns inte heller något som visar att de ansvariga aktörerna har agerat för att säkerställa dessa barns rätt till sina kulturella traditioner och sin identitet som mapuche enligt artikel 7, 8 och 30 i barnkonventionen. Enligt artikel 20.3 ska staterna vid adoption ta vederbörlig hänsyn till kontinuitet i fråga om barnets uppfostran och etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Enligt barnrättskommittén innebär vederbörlig hänsyn att barn ges tillgång till sitt ursprungslands och familjs kultur (och om möjligt språk), samt möjlighet att få information om sin biologiska famil j.291Staterna ska säkerställa att barn som tillhör ett urfolk kan få traditionella namn som deras föräldrar väljer i överensstämmelse med sina kulturella traditioner, och rätten att behålla sin identitet .292Barnrättskommittén har understrukit att de specifika hänvisningarna i konventionen till barn som tillhör ursprungsbefolkningar vittnar om ett erkännande av att det behövs särskilda åtgärder för att kunna åtnjuta sina rättigheter till full o.293Staterna bör alltid säkerställa att principen om barnets bästa är helt avgörande när det gäller att placera barn som tillhör ursprungsbefolkningar i alternativ omvårdnad. I synnerhet om ett barn placeras i omvårdnad utanför sitt lokalsamhälle ska konventionsstaten vidta särskilda åtgärder för att
290 Barnrättskommittén har uttryckt oro över att barn som tillhör ursprungsbefolkningar löper stor risk att falla offer för människohandel, se Barnombudsmannen. Barnrättskom-
mitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december 2012, p. 72.
291 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets
rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa. Översättning mars 2014, p. 56.
292 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som
tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december
2012, p. 44. Se även SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt s. 1174. 293 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör
ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december 2012, p. 5.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
233
säkerställa att barnet kan behålla sin kulturella identitet .294Staterna måste även vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att adoptivföräldrarna är medvetna om hur de kan skydda och bevara barnets identitet. Det kan till exempel handla om kulturell utbildning för adoptivföräldrarn a.295
År 1984 besökte en chilensk sociolog Sverige för att undersöka hur de chilenska barnen hade det i Sverige. I sin rapport skrev han att flera familjer som han besökt hade framfört att de ville ha mer information om Chile. Han skrev att eftersom många av barnen var mapuche efterfrågade flera familjer särskild information om denna etniska grupp. Enligt rapporten behövde AC göra en ansträngning att tillmötesgå önskemålet, till exempel genom att be Latinamerikanska institutet att anordna föreläsningar om olika minoriteter i Chile, uppdra åt AC:s representant i Chile att samla in information och köpa in böcker om mapuch e.296
Trots att adoptivföräldrar efterfrågade mer kunskap vidtog de ansvariga svenska aktörerna inga kunskapshöjande åtgärder, inte heller kan vi se någon medvetenhet om dessa barns rätt till sitt språk: mapudungun.
4.7.12 Handläggning av svenskt adoptionsbeslut och svenskt medborgarskap
I det urval av akter från Chile som vi granskat har det tagit igenomsnitt sju månader från det att barnet anlänt till Sverige till beslut om adoption i svensk domstol. Det varierar dock från en månad till närmare 16 månader. Eftersom chilensk domstol fattat beslut om att flytta över vårdnaden om barnet var de blivande adoptivföräldrarna vårdnadshavare för barnet under denna tid.
294 Barnombudsmannen. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör
ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december 2012, p. 48.
295 J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 804 f. 296 Report on the visit to Sweden by Fransisco J. Pilotti, sociologist from Chile, daterad den 31 juli 1984, U-68 83/84 R 34.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
234
I genomsnitt har barnet fått svenskt medborgarskap ett år efter ankomst till Sverige
Information om när barnet blev svensk medborgare har funnits i 30 procent av de akter vi gått igenom. Det har i genomsnitt tagit ett år innan barnet fått svenskt medborgarskap. Tiden varierar dock från drygt två månader till nästan fyra år. En av våra intervjupersoner har berättat att hen kom till Sverige vid tre månaders ålder men fick svenskt medborgarskap först vid 11 års ålder. Adoptivföräldrarna upptäckte att barnet saknade svenskt medborgarskap när de skulle göra en resa utomlands och behövde ansöka om pass för barnet.
4.7.13 Adoptionsmyndigheten har inte granskat verksamheten – varken då den pågick eller i efterhand
NIA reste aldrig till Chile under den tidsperiod som adoptionerna från Chile främst ägde rum. Även om NIA inte hade ansvar att bedriva tillsyn över adoptionsorganisationerna förrän 1979 hade de bland annat i uppdrag att följa den internationella utvecklingen på området och förmedla ansökningar om adoption av utländska barn. NIA gjorde flera resor till andra länder under 1970-talet. NIA reste dock inte till Chile i samband med polisundersökningarna av AC:s verksamhet på 1970-talet. Inte heller efter det att NIA fått tillsynsansvar reste myndigheten till Chile, trots uppgifter om att svenska missionärer förmedlade adoptioner från Chile i strid med förmedlingsförbudet, omfattande handel med barn och att svenska föräldrar registrerades som biologiska föräldrar till chilenska barn.
I början av 2000-talet fick AC och NIA information om oegentligheter i adoptionerna från Chile
I media har det framkommit att en adopterad ringde AC redan 2000 för att informera om att hennes chilenska mor berättat att hon hade blivit stulen .297Sommaren 2003 kontaktade journalisten Ana María Olivares NIA. Hon informerade om att hon gjorde en undersökning av internationella adoptioner från Chile och ville få information om de barn som adopterats till Sverige. Hon skrev vi-
297 SVT. UG-referens: De stulna barnen, publicerad 2021-06-16.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
235
dare att hon hade mycket information som hon ville dela med NIA. I svaret lämnade NIA allmän information och hänvisade till AC för mer specifika frågor .298NIA informerade AC om kontakten .299Senare samma år publicerade Olivares och Pablo Soto en uppsats som byggde på vittnesmål från mödrar som hade berättat att deras barn försvunnit under diktaturen. I uppsatsen beskrevs ett nätverk av personer som på olika sätt tagit barn från deras mödrar för att sedan föra ut barnen från Chile. Det handlade inte om enskilda fall utan ett mönster .300AC fick del av uppsatsen i november 2003301och delar av uppsatsen publicerades i den chilenska tidningen Siete i december 2003 .302AC översatte uppsatsen och gjorde därefter en intern utredning av verksamheten i Chile där de kom fram till att inga fel hade begåtts .303Av arkivmaterialet kan vi inte se att uppsatsen diskuterades i NIA:s styrelse och det står ingenting i NIA:s årsredovisning för 2003. Däremot framgår det av arkivmaterialet att en översatt kopia av artikeln i Siete inkom till NIA i mars 200 4.304
NIA förhöll sig således passiv till uppgifterna om oegentligheter i Chile. Och detta trots att frågan om oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten var i högsta grad aktuell på myndigheten. År 2003 tilldelades NIA 100 000 svenska kronor av regeringen för att bistå adopterade personer från Thailand att söka sitt ursprung. Bakgrunden var att det under 2002 framkommit uppgifter i TV och radio om felaktigheter i adoptioner från Thailand under åren 1974 till 1978.
298 NIA. E-post från Ana María Olivares till NIA den 8 juli 2003, dnr 72:278:1/03 och 72:278:4/03. 299 NIA. E-post från NIA till AC den 8 juli 2003, dnr 72:278:2/03 och 72:278:03/03. 300 A. M. Olivares och P. Soto (2003), Adopciones internacionales: ¿un acto de amor?
Centro de Adopción Sueco en Chile (1973–1992).
301 L. Wool-Rim Sjöblom (2022), s. 33 ff. 302 AC. PM om Adoptionscentrums verksamhet i Chile. 2004-03-11. 303 AC. PM om Adoptionscentrums verksamhet i Chile. 2004-03-11 och Kommentarer till en-
skilda påståenden i uppsatsen (2004 – Ana María Olivares och Pablo Soto), inkom till MFoF
den 23 augusti 2016, dnr 1103.6:256:11/15. 304 MIA. Översättning av en artikel i den chilenska tidningen Siete publicerad 2004-01-09, inkom till MIA den 8 mars 2004, dnr 69:771/04.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile SOU 2025:61
236
MFoF bedömde att de inte hade mandat att utreda historiska oegentligheter
År 2015 kontaktade organisationen Nos Buscamos svenska ambassaden i Chile och informerade om att de hade tio familjeåterföreningar där alla var olagliga adoptioner, till exempel hade en kvinna berättat att läkaren meddelade att hennes barn hade dött och att hon aldrig fick se kroppen eller fick några papper. Nos Buscamos hade även kontakt med 10 till 15 personer i Sverige som behövde hjälp av rätt myndighet i Sverige att utreda sina adoptioner .305Ambassaden hänvisade till MFoF som inledde en dialog med berörda myndigheter och frivilligorganisationer i Chile. MFoF var dock tydlig med att myndigheten inte hade mandat att utreda uppgifter om historiska oegentligheter.
År 2018 sände SVT, i samarbete med chilensk tv, ett reportage som visade hur barn under 1970- och 1980-talen kan ha tagits utan mödrars medgivande för adoption. SVT hade varit i kontakt med 25 vuxna personer i Sverige som var adopterade från Chile. I 16 av de fallen fanns det uppgifter som tydde på att adoptionen inte gått rätt till. Antingen genom motsägelsefulla uppgifter i dokumenten eller genom vittnesmål och uppgifter från de anhöriga i Chile. I fem av fallen fanns uppgifter från mödrar eller nära anhöriga som hävdade att deras barn togs från dem helt mot deras vilja. I samtliga fall hade AC förmedlat adoptionern a.306I MFoF:s tillsynsrapport över AC 2018 framgår att adopterade personer hade hört av sig till MFoF och uttalat att de inte kände tillit till AC som organisation. Det berodde delvis på de uppgifter om oegentligheter som framkommit och delvis på det sätt som AC agerat och kommunicerat .307I maj 2018 besökte MFoF Chile för att inleda en dialog med den chilenska centralmyndigheten i syfte att adopterade personer som sökte sitt ursprung skulle få tillgång till så mycket information som möjligt .308Hösten 2018 begärde AC att MFoF skulle inleda en tillsyn för att klarlägga om AC följt gällande regler för adoption under den aktuella tiden. MFoF svarade att myndighetens tillsyn handlar om att
305 UD. E-post från svenska ambassaden i Chile till Utrikesdepartementet den 26 november 2015, dnr AD 3.6:256:1/15. 306 SVT Nyheter. Sverige i centrum för olagliga adoptioner med chilenska barn. Publicerad 2018-01-29. 307 MFoF. Tillsynsrapport 2018 den 22 maj 2018, dnr 3.3.6:17/18, dnr 3.3.6:17/18, dnr 3.3.6:58/18. 308 MFoF. Reserapport – Chile den 7–9 maj 2018, 2018-06-05, dnr 4.2.2:1043/17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Chile
237
bedöma nuvarande förmedlingsverksamhet, inte utreda tidigare förhållanden .309
SVT:s Uppdrag granskning tog 2021 på nytt upp adoptionerna från Chile i två granskningsprogram ”De stulna barnen”. DN:s granskningsserie som började publiceras i februari 2021 fördjupade rapporteringen ytterligare .310År 2022 reste MFoF på nytt till Chile. Syftet med resan var att informera om och underlätta genomförandet av tre pågående uppdrag: att hjälpa internationellt adopterade personer i Sverige att söka sitt ursprung, att förmedla adoptionsspecifikt samtalsstöd samt att vara nationell kontaktpunkt för de som söker information om oegentligheter inom internationella adoptioner. MFoF ville också veta hur den chilenska brottsutredningen fortskred .311
309 MFoF. Begäran om tillsyn. 2018-10-05, dnr 3.38:658/18. 310 Dagens Nyheter. Barn till varje pris. 311 MFoF. Reserapport Chile. 22 juni 2022, dnr 2022:394.
239
5 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
5.1 Uppdraget
Syftet med utredningsuppdraget är bland annat att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Colombia är det tredje största ursprungslandet för adoptioner till Sverige. Verksamheten har pågått från 1972 till i dag. Merparten av adoptionerna från Colombia genomfördes under 1970–1990-talen. Adoptionscentrum (AC) har än i dag förmedlingsverksamhet i landet.
Vår granskning av adoptioner från Colombia har omfattat dokumentation från myndigheter och de tre adoptionsorganisationer som varit verksamma med adoptionsförmedling i landet samt intervjuer med dessa aktörer. Vi har också intervjuat personer som adopterats från Colombia. Under ett besök i Colombia hösten 2022 intervjuade vi även ett antal ursprungsföräldrar. Därtill har 101 adoptionsakter för adoptioner som förmedlats genom AC och adoptionsföreningen La Casa under perioden 1973–2021 granskats. Adoptioner från Colombia har granskats även av andra länder som tagit emot barn från landet och vi har tagit del av de iakttagelser som gjorts i dessa granskningar. Vi har också haft ett utbyte med den norska utredningen om adoptionsverksamheten i Colombia.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
240
5.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Granskningen visar att det har före-
kommit oegentligheter i Colombias adoptionsverksamhet. Det handlar bland annat om handel med barn och att det funnits bristfällig dokumentation om barnens bakgrund liksom hur barnen blivit tillgängliga för adoption. De svenska aktörerna har tagit stora risker genom att vara verksamma i Colombia, inte minst genom att betala höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem. Svenska myndigheter och organisationer har accepterat förfaranden som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa.
Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande. – Privata adoptioner till Sverige var del av den handel med barn
som avslöjades i Colombia 1981. Det är oklart hur många svenska adoptioner som var berörda, obekräftade uppgifter säger att det handlar om ett 20-tal barn. – De svenska adoptionsorganisationer som samarbetat med pri-
vata barnhem i Colombia har betalat höga donations- och vårdavgifter till barnhemmen. Barnhemmen har även haft mödrahem som en del av sin verksamhet, vilket ökat riskerna för att barn lämnats för adoption under oriktiga förutsättningar. – Det finns brister i dokumentationen av hur barn bedömts
vara i behov av internationell adoption samt hur och varför barnen blivit tillgängliga för adoption. Inte minst gäller detta de tidiga adoptionerna från Colombia. Det är inte alltid tydligt vilken aktör som har bedömt att barnet är tillgängligt för adoption och det är ovanligt att det står i akten att man sökt nationell lösning för barnet före internationell adoption. Svenska aktörer har därmed inte i tillräcklig grad säkerställt att adoptionen varit till barnets bästa. Bristen på information får konsekvenser för adopterade personers rätt till sin identitet och ursprung. – Det saknas ofta ett dokumenterat samtycke från barnets mor.
Det förekommer att det står i den sociala rapporten att modern lämnat samtycke utan att det finns någon undertecknad samtyckeshandling i akten. Där det finns en särskild samtyckes-
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
241
handling framgår det ofta att samtycket avser adoption, men det är mycket ovanligt att det framgår att samtycket avser internationell adoption. – Barn har i många fall kommit till Sverige utan ett slutligt colom-
bianskt adoptionsbeslut. Ibland har det dröjt lång tid innan ett slutligt adoptionsbeslut fattats i Colombia. Detta var särskilt vanligt under 1970- och 1980-talen. Barnets rättsliga ställning har därmed kunnat vara osäker under alltför lång tid. I flera fall har beslut om adoption fattats i Sverige i väntan på det slutliga adoptionsbeslutet för att på så sätt ge barnet rättsliga föräldrar. Problemet minskade efter 1989 då Colombia skärpte sin lagstiftning. – I ett fall har en adoption genomförts till Sverige av ett barn
vars mor dödats i den väpnade konflikten i landet och där ansvariga aktörer i Colombia inte gjorde en tillräcklig utredning av om det fanns kvarvarande släktingar som kunde ta hand om barnet. Fallet visar på de risker som finns med att genomföra adoptioner från länder som är i en konflikt- eller katastrofsituation. – Det förslag till samarbetsavtal mellan Sverige och Colombia
som togs fram i mitten av 1980-talet i syfte att stärka regleringen av de privata adoptionerna och minska risken för oegentligheter, avvisades av AC med hänvisning till att deras förmedlingsverksamhet skulle påverkas negativt. Regeringen eller NIA gick därefter inte vidare med avtalet. – Den svenska tillsynsmyndigheten har, trots kännedom om
missförhållanden rörande handel med barn och information om de problem som varit förenade med höga donations- och adoptionsavgifter till privata barnhem och mödrahem, inte agerat tillräckligt. När det gäller donationsavgifterna agerade myndigheten inte alls utan fortsatte att godkänna avgifterna trots skärpt reglering och höjda avgifter. Tillsynsmyndigheten har inte heller i tillräcklig grad följt upp information för att kunna vidta åtgärder eller säkerställa att föreslagna åtgärder gett resultat.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
242
5.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Colombia
Colombia är Sveriges tredje största adoptionsland med totalt cirka 5 700 genomförda adoptioner från 1973 fram till i dag. Adoptioner har genomförts löpande under hela perioden. Den absoluta merparten av adoptionerna genomfördes under 1980-talet (drygt 40 procent) och 1990-talet (30 procent).
I tabell 5.1 redovisas det totala antalet adoptioner från Colombia till Sverige per år 1973–2024.
Tabell 5.1 Antal adoptioner från Colombia per år, 1973–2024
År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal 1973
36
1983 233 1993 200 2003
90
2013
22
2023
7
1974
60
1984 249 1994 164 2004
71
2014
21
2024
3
1975
31
1985 320 1995 157 2005
54
2015
23
1976
40
1986 289 1996 136 2006
47
2016
18
1977 108 1987 276 1997 107 2007
39
2017
23
1978 121 1988 232 1998
90
2008
41
2018
21
1979 203 1989 175 1999 109 2009
50
2019
17
1980 252 1990 186 2000 110 2010
71
2020
2
1981 199 1991 188 2001 138 2011
79
2021
7
1982 194 1992 225 2002 122 2012
40
2022
9
Statistik från SCB som visar utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte. Här ingår barn som adopterats både via adoptionsorganisationer och via enskilda adoptioner. Källa: MFoF.
Det totala antalet internationella adoptioner från Colombia uppgår enligt statistik från den colombianska myndigheten Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) till cirka 51 000 för perioden 1997–2021 .1Denna siffra bedöms dock ligga i underk ant.2Vid en intervju med företrädare för ICBF:s centrala kontor uppskattades antalet adoptioner från Colombia till ungefär 100 0 00.3Andelen nationella adoptioner av totala antalet adoptioner ligger relativt lågt i jämförelse med andra länder – 52 procent för 2019.4
1 Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022), Report about irregular inter-
country adoptions of Colombian children linked to the armed conflict, s. 29–30.
2 Möte med företrädare för Plan Angel 2022-11-25 och möte med företrädare för MR-fonden 2022-11-30. 3 Möte med företrädare för ICBF:s centrala kontor i Bogotá 2022-10-31. 4 Statskontoret (2021), Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
243
Privata adoptioner
Det finns ingen sammanställning över antalet privata och enskilda adoptioner från Colombia till Sverige över tid. Om man räknar bort de adoptioner som genomförts via auktoriserade organisationer från det totala antalet adoptioner från Colombia framgår att ungefär 500 privata och enskilda adoptioner har genomförts under perioden 1973–2023, vilket motsvarar cirka 10 procent av det totala antalet adoptioner från Colombia. Det saknas statistik före 1973.
Under perioden 1976–1984 gjorde Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) uppföljningar per adoptionsland över antalet adoptioner som inte gick via auktoriserad organisation .5Cirka 70 procent av de privata adoptionerna från Colombia genomfördes under den här perioden. Statistiken har dock registrerats på olika sätt och det är oklart om den är jämförbar mellan åren. NIA konstaterade 1981 att huvuddelen av de privatförmedlade adoptionerna kom från barnhemmet La Casa de la Madre y el Niño .6Antalet och andelen privata adoptioner från Colombia under perioden 1976–1984 visas i tabell 5.2.
Tabell 5.2 Antal och andel privata adoptioner från Colombia 1976–1984
År
Antal Andel
År
Antal Andel
1976
29
56 %
1981
43
22 %
1977
40
37 %
1982
34
18 %
1978
53
44 %
1983
27
12 %
1979
40
20 %
1984
12
5 %
1980
74
29 %
Anm. Som privat adoption räknas de som inte gått genom auktoriserad organisation eller NIA. Andel avser antalet privata adoptioner av det totala antalet adoptioner från Colombia per år. Källa: NIA.
5 NIA, statistik enligt uppgifter från RSV på barn under 10 år som invandrat i adoptionssyfte 1976–1978, statistik sammanställd 1980-09-11 över utländska blivande adoptivbarn redovisade efter tidpunkten för kyrkobokföringen, rapport till NIA-sammanträde 84-06-20 och NIAsammanträde 85-02-27. 6 NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06-03.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
244
5.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Colombia
5.4.1 Långvarig väpnad konflikt och stora sociala klyft or
7
Colombia har sedan andra världskriget präglats av stora sociala problem och motsättningar vilket gjort landet till ett av de mest våldsdrabbade länderna i världen med omfattande brott mot de mänskliga rättigheterna. På 1960-talet växte beväpnade gerillarörelser fram och på 1970-talet etablerades flera narkotikakarteller som skaffade sig politiskt, socialt och ekonomiskt inflytande. Från slutet av 1980-talet inleddes en fredsprocess med gerillan vilket banade väg för politiska reformer och en demokratisering av landet. Det dröjde dock fram till 2016 innan merparten av gerillagrupperna ställde sig bakom fredsavtalet. Några grupper ägnar sig än i dag åt väpnad verksamhet. Enligt en statlig colombiansk utredning har 260 000 människor dödats i det halvsekellånga inbördeskriget. Våldet är fortsatt ett problem i samhället och de sociala spänningarna är stora. En sanningskommission tillsattes 2016 med syfte att klargöra vad som skett och lägga grunden för fredlig samexistens. Kommissionen kom med sin rapport 2022 .8En av delrapporterna beskriver situationen för colombianer i exil och där ingår gruppen adopterade .9
Välfärden i Colombia har varit och är ojämnt fördelad och klyftorna mellan rika och fattiga är bland de största i världen. Inflyttningen från landsbygden till de stora städerna har varit omfattande och många fattiga bor i kåkstäder i storstädernas utkanter. Områdena präglas av hög arbetslöshet och trångboddhet. Många människor lever i instabila förhållanden och våld i hemmet är vanligt .10
Enligt en uppskattning är cirka 75 procent av befolkningen katoliker. Den katolska kyrkan har en stark position i samhället, inte minst i moraliska och sociala frågor. Ett tidigare totalförbud mot abort luckrades upp 2006 och 2022 avkriminaliserades abort till och med den 24 graviditetsveckan. Motståndet från konserva-
7 Avsnittet bygger på Utrikespolitiska institutets landguide, https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/sydamerika/colombia/ hämtad 2024-02-29 där inget annat anges. 8 Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022).
Hay futuro si hay verdad – Informe Final. La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio.
9 Möte med företrädare för den colombianska sanningskommissionen, 2022-11-02. 10 Hoelgaard, S. (1998), Cultural determinants of adoption policy – a Colombian Case Study, International Journal of Law, Policy and the Family 12, s. 206-208.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
245
tiva krafter inom den katolska kyrkan är dock ett fortsatt hinder för aborter.
Sammantaget har dessa faktorer bidragit till att barn omhändertagits eller övergetts.
5.4.2 Adoption – från familjeangelägenhet till statlig barnskyddsåtgär d
11
Under lång tid var adoption ett privat arrangemang som byggde på informella kontrakt. Föräldralösa och övergivna barn togs om hand lokalt av familj, kyrkan eller privata välgörenhetsorganisationer.
Under 1960-talet byggdes den statliga hälso- och välfärdssektorn upp i Colombia och i samband med detta började adoption användas som en mer systematisk skyddsåtgärd för barn. Det inrättades en särskild avdelning för barnskyddsfrågor inom Justitieministeriet och där ingick också en särskild adoptionsenhet. En central myndighet för familjeskydd – ICBF – etablerades 1968. Genom dessa förändringar överfördes ansvaret för föräldralösa och övergivna barn till staten.
Den statliga adoptionsverksamheten för övergivna och institutionaliserade barn utökades därefter genom att licensiera privata barnhem (casas) för att stödja adoptionsverksamheten. Den statliga myndigheten knöt också kontakter med västerländska adoptionsorganisationer för att främja placeringen av colombianska barn utomlands.
Antalet adoptioner ökade därefter snabbt och med tiden även de internationella adoptionerna. 1968 uppgick antalet adoptioner (både nationella och internationella) till cirka 100, 1974 hade de ökat till över 800 och nådde en topp 1981 med 3 900 adoptioner då adoptionsprogrammet etablerades. Andelen utländska adoptioner av det totala antalet adoptioner ökade kraftigt under 1980talet, från 36 procent 1984 till 79 procent, 1991 då antalet utländska adoptioner uppgick till nästan 2 300 adoptioner. De privata barnhemmen har i högre grad förmedlat adoptioner till utländska familjer jämfört med de statliga barnhemmen. År 1994 var 93 procent av det totala antalet förmedlade adoptioner från de privata barnhemmen
11 Avsnittet bygger på Hoelgaard, S. (1998), s. 202–209, 240–241.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
246
utländska adoptioner. Motsvarande siffra för de statliga barnhemmen var 57 procent.
5.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Colombia
5.5.1 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet
Tre svenska adoptionsorganisationer har varit aktiva i Colombia. Adoptionscentrum (AC) startade sin verksamhet 1972 och är fortfarande verksamma i landet. Familjeföreningen för internationell adoption (FFIA) var verksamma perioden 2000–2014 och Adoptionsföreningen La Casa 1997–2015. De svenska organisationerna har samarbetat med den statliga myndigheten Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) och med samtliga licensierade privata barnhem i landet.
Adoptionscentrum (AC)
AC har varit verksamma i Colombia sedan 1972. De etablerade tidigt kontakt med (ICBF) i Colombia. På 1980-talet uppmanades AC av ICBF att besöka ICBF:s regionala kontor i landet och berätta om sin verksamhet. Kontakter etablerades i ett 20-tal städer i olika delar av landet. Som mest arbetade AC med 24 kontakter i 17 städer. Allteftersom verksamheten växte engagerade AC fler medarbetare för löpande kontakter med ICBF:s regionala kontor och för att hjälpa adoptivföräldrar. Tolkar engagerades i de större städerna liksom advokater för domstolsproceduren. AC har samarbetat med samtliga auktoriserade privata barnhem i Colombia. De har haft flera kontaktpersoner i landet. Den nuvarande kontaktpersonen har arbetat för AC sedan 19 80.12
Fram till och med 2024 hade AC förmedlat totalt 5 006 barn från Colombia. Flest barn förmedlades 198 5.13
12 A-C Gudmundsson m.fl. (2015). Adopterad från annat land. Om samarbetet med barnens
ursprungsländer, s. 274–282 samt möte med AC 2022-09-08.
13 Adoptionscentrum, Antal förmedlade adoptioner per land 1970–2018 https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/1970-2018-antal-adoptioner-per-
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
247
Familjeföreningen för internationell adoption (FFIA)
FFIA började samarbeta med Colombia år 2000. De var verksamma i landet fram till 2014 då FFIA beslutade att avveckla hela sin förmedlingsverksamhet. Totalt har 70 barn förmedlats via FFIA. Flest antal barn förmedlades 2002, 2005 och 2010. I början kom två barn från privat barnhem (La Casa de Maria y el Niño), men därefter samarbetade FFIA endast direkt med ICBF. Barnen har kommit genom ICBF:s olika regionkontor i landet och hade oftast blivit vårdade i fosterhem innan de adopterades. FFIA hade en eller flera representanter i Bogotá som ansvarade för kontakten med ICBF centralt och lokalt och för all organisation i samband med adoptionens genomförande. Ibland reste representanten med adoptivfamiljen till regionen .14
Adoptionsföreningen La Casa
Adoptionsföreningen La Casa var verksam i Colombia 1997–2015 och förmedlade adoptioner från barnhemmet La Casa de la Madre y el Niño i Bogotá. Föreningen startades av föräldrar som själva adopterat på egen hand från Colombia. La Casa har enbart förmedlat adoptioner från barnhemmet La Casa de la Madre y el Niño. Det finns ingen exakt siffra på hur många barn som förmedlats via La Casa, personer som varit engagerade i föreningen bedömer att det uppgår till några hundra barn totalt .15
5.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Colombia
De första formella kontakterna tas med Colombia 1969
De första sonderingarna för möjligheterna att få till stånd en organiserad adoptionsverksamhet från Colombia gjordes 1969 när Sociala barna- och ungdomsvårdsbyrån vid Socialstyrelsen skickade en förfrågan till Utrikesdepartementet om att få hjälp med att utreda förut-
utlandskontakt.pdf samt antal adoptioner per månad och land 2019–2024 och Statistik – Adoptionscentrum, hämtad 2025-03-25. 14 Möte med FFIA:s tidigare verksamhetschef, 2022-09-19 samt http://www.ffia.se/laender/landoeversikt/colombia.aspx. 15 Möte med tidigare verksamma inom Adoptionsföreningen La Casa 2022-09-26.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
248
sättningarna för adoptionsverksamhet. Bifogat fanns en promemoria framtagen av Socialdepartementet som kort beskrev förutsättningarna för adoption från Colombia. Där framgick att det inte tycktes föreligga några hinder för utlänningar att adoptera colombianska barn. En advokat måste presentera adoptionsärendet för en civildomare varvid en adoptionshandling utfärdades. Adoptionen kunde ta ungefär tre månader och kostade cirka 3 000 pesos (1 000 kronor). Det fanns flera hem för föräldralösa barn .16
Svenska ambassaden i Bogotá återkom till Socialstyrelsen med ett uttalande från den ansvariga myndigheten i Colombia. Av uttalandet framgick att ICBF var ”alldeles särskilt intresserat av att börja en stor adoptionskampanj” och att ett av deras mål var just adoptioner. ICBF uttryckte att de var glada över att andra länder var villiga att adoptera colombianska barn och att de var övertygade om att de barn som blev utvalda för adoption skulle få många förmåner. ICBF kommenterade några av de frågor som ambassaden ställt. Det handlade bland annat om att ICBF förstått att man från svensk sida föredrog föräldralösa barn. ICBF framhöll att det stora problemet i stället var de barn som övergivits av sina föräldrar och som inte hade någon familj och de rekommenderade att dessa barn adopterades. ICBF redogjorde vidare för de gällande bestämmelserna och hänvisade till några institutioner (barnhem) i Colombia som man kunde vända sig till, bland annat La Casa de la Madre y el Niño i Bogotá. ICBF skrev vidare att ”Adoptivbarnet kan lämna landet med sina blivande föräldrar utan att adoptionen fullbordats men i så fall bör denna institution lämna tillåtelse på det villkor att ärendet avslutas till barnets bäst a.”17
Svenska myndigheter
Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA), Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har beviljat auktorisation för organisationernas verksamhet i Colombia. De har också utövat tillsyn över verksamheten.
16 Socialstyrelsen, inkommen till Utrikesdepartementet 1969-07-03, dnr R34, Vco, 225:36. 17 Svenska ambassaden i Bogotá, inkommen till Utrikesdepartementet 1969-11-11, dnr R34, Vco,10:249.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
249
Svenska ambassaden i Bogotá har utfärdat pass för de barn som adopterats till Sverige. Ambassaden har också förmedlat information i samband med förändringar i regelverk och processer och när det framkommit uppgifter om oegentligheter i den colombianska adoptionsverksamheten samt deltagit vid möten om samarbetsavtal.
Fram till 1998 fattades beslut om adoption i Colombia och godkändes av NIA. Under 1980-talet fattades dock i flera fall beslut även i svensk domstol eftersom det slutliga adoptionsbeslutet från Colombia dröjde eller inte kom alls. Från 1998, efter att Colombia ratificerat 1993 års Haagkonvention, erkändes det colombianska adoptionsbeslutet automatiskt i Sverige.
5.5.3 Aktörer i Colombia
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
År 1968 etablerades det statliga colombianska institutet för familjeomsorg – Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). ICBF ansvarar för alla barn- och familjerelaterade frågor i landet, inklusive adoptionsfrågor (nationell och internationell adoption) och är centralmyndighet enligt Haagkonventionen. ICBF ligger sedan 2011 under Socialministeriet, innan dess låg myndigheten under Justitieministeriet. ICBF utfärdar riktlinjer för adoptionsverksamheten och utövar tillsyn gentemot såväl barnhem som utländska adoptionsorganisationer genom ett licensförfarande. Myndigheten finns på nationell, regional och lokal nivå och har 33 regionala kontor och 215 lokala centra i hela landet. I Bogotá finns ICBF:s centrala enhet för adoptionsverksamheten i landet. De hanterar alla adoptionsansökningar och fördelar adoptionsärendena mellan de lokala ICBF-kontoren. Det är det lokala ICBF som beslutar om lämplig familj för varje enskilt barn bland de ansökningar man fått från ICBF:s centrala enhet. ICBF kan placera ett barn i fosterhem eller på institution (statligt barnhem eller privat barnhem). I första hand ska barnet placeras i fosterh em.18Fosterhemmen har ofta flera barn och får ersättning per barn.
18 Artikel 59 lag 1098 från 2006.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
250
Privata barnhem (Institucion Autorizada para desarollar el Programa de Adopciones)
I Colombia har privata barnhem en viktig roll i den internationella adoptionsverksamheten. Barnhemmen kallas “Institucion Autorizada para desarollar el Programa de Adopciones”, IAPA. De är licensierade av ICBF och bedriver på uppdrag av ICBF olika verksamheter inom adoptionsprogrammet och den internationella adoptionsverksamheten. Barnhemmen har haft mödrahem kopplade till verksamheten.
Totalt har åtta barnhem varit licensierade av ICBF över tid. Det är: FANA (grundades 1972 i Bogotá), CRAN (grundades 1979 i Bogotá, deras första samarbete var med AC), Ayúdame (startade 1977 i Bogotá, AC började samarbeta 1980), Los Pisingos (startades 1968 i Bogotá, AC blev första samarbetsorganisationen 1979 och den största mottagaren av barn), Chiquitines (grundades 1978 i Cali), Casita Nicolás (grundades 1978 i Medellin), Casa de Maria y el Niño (grundades 1980 i Medellin) och La Casa de la Madre y el Niño (grundades 1942 i Bogotá, samarbetade med La Casa-föreningen) .19
Till en början skötte barnhemmen själva en stor del av adoptionsprocessen. Från och med 1981 skärptes styrningen och ICBF fick en allt tydligare roll i adoptionerna och gentemot barnhemmen. I början av 2000-talet började ICBF placera barn på de privata barnhemmen. ICBF betalar en vårdavgift men enligt uppgift från barnhemmen täcker det inte hela kostnaden för placeringen. Barnhemmen är därför beroende av de inkomster som kommer genom donationer och samarbeten med näringslivet .20
Domstolar
Familjedomstolar i olika delar av landet fattar beslut om adoption. Fram till 1989 fattade domstolen beslut i två steg, det slutliga adoptionsbeslutet fattades ofta när barnet befann sig i sitt nya hemland. Detta ändrades med den nya lagen 1989 och domstolen fattar därefter beslut innan barnet lämnar Colombia.
19 A-C Gudmundsson m.fl. (2015), s. 280–281. 20 Möte med föreståndare på barnhemmen CRAN 2022-11-01 och Chiquitines 2022-11-03.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
251
5.5.4 Reglering före 1975 – adoption är ett civilrättsligt avtal utan inblandning av staten
Den första regleringen av adoption finns i den colombianska civillagen från 188 7.21Från 1960 reglerades adoptioner i ett särskilt kapitel i lagen .22Det fanns dock ingen särskild reglering för internationella adoptioner i civillagen. Före 1975 kunde en adoption godkännas av notarius publicus utan kontroll av någon statlig aktör. Om föräldrarna ville lämna sitt barn för adoption kunde detta ordnas administrativt av en notarie, med eller utan advokat. Därefter kunde barnet registreras under ett nytt namn på registermyndigheten. Det var ett civilrättsligt kontrakt som kunde hävas av parterna. Adoptioner dokumenterades inte centralt, eftersom de fortfarande omfattades av privaträtten och det inte fanns någon statlig kontroll. Dokumentationen om adoptionen förvarades på notariekontor runt om i Colombi a.23
Det fanns två olika adoptionsformer; stark och svag adoption. En stark adoption innebar att alla rättsliga band till de biologiska föräldrarna upphörde. Vid svaga adoptioner behöll barnet i vissa fall ett av de biologiska föräldrarnas två efternamn och hade endast viss begränsad arvsrätt efter adoptivföräldrarna. Denna skillnad kvarstod fram till 1989.
Adoptioner som godkänts av notarius publicus har aldrig erkänts eller godkänts av svenska myndigheter utan adoptanterna har hänvisats till att ansöka om adoption vid svensk domstol. Det är dock inte känt huruvida domstolarna ansett sig kunna godta uppgifterna i sådana dokument utifrån den svenska lagens krav på samtycken till adoption och utredning om barnets bakgrundsförhållanden .24
21 Colombian civil code, 1887, lag 57. 22 Lag 140 från 1960. 23 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021). 24 O. Hellberg (1988), Erkännande av internationella adoptionsbeslut, s. 74 f.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
252
5.5.5 1975 införs regler för internationell adoption
År 1975 trädde en ny adoptionslag i kraft som även reglerade internationell adoption .25Fortsatt fanns två adoptionsformer: svag och stark adoption. En juridisk åtskillnad gjordes mellan det administrativa och det rättsliga adoptionsförfarandet. Det administrativa förfarandet, som hanterades av ICBF, krävde en övergivandeförklaring för barnet, att det saknades information om barnets föräldrar eller att det fanns ett samtycke till adoption från föräldrarna. Det rättsliga förfarandet innebar att en domstol fattade beslut om adoptionen. Det räckte inte längre med enbart moderns samtycke för adoption utan det krävdes även att ICBF bedömt att barnet var tillgängligt för adoption. Adoptivföräldrar som var bosatta utomlands måste komma till Colombia och personligen inställa sig hos ICBF eller i domstolen .26
Från och med 1981 fick barn endast lämnas för adoption genom ICBF. Tidigare hade enskilda sökande kunnat ta direkt kontakt med ICBF:s regionkontor, men nu skulle alla sökande gå via ICBF centralt. Ansökningarna skickades sedan till ICBF:s regionkontor för beviljande och sedan till lokal familjedomstol. ICBF auktoriserade också de privata barnhem som fick bedriva adoptionsverksamhet. Ansökningar till de privata institutionerna kunde dock fortfarande skickas direkt till de godkända privata institutionerna. Barnhemmen tog till en början emot barn från hela landet men i mitten på 1980-talet blev det förbjudet att flytta barn från en region till en annan .27Upphittade övergivna barn lämnades till ICBF som försökte spåra släktingar genom att annonsera i tidningar och leta i bostadsområden. Andra barn lämnades direkt av modern till ICBF eller till ett barnhem. Om ingen besökte eller frågade efter barnet kunde ICBF förklara barnet som officiellt övergivet och en adoptivfamilj utses. ICBF hade tre månader på sig att utreda barnets situation, man sökte inte i hela barnets nätverk och adoptionsprocessen gick mycket snabbt .28
Domstolen fattade beslut i två steg: i det första godkände domstolen adoptionsansökan och dokumenten för barnet. ICBF utfär-
25 Lag 5 från 1975. 26 Skrivelse från svenska ambassaden i Bogotá 1976-02-25 med information om den nya lagstiftningen. 27 A-C Gudmundsson m.fl. (2015) s. 276. 28 Möte med företrädare för ICBF:s regionkontor i Cali 2022-11-04.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
253
dade utresetillstånd för barnet till Sverige. Det andra steget, själva adoptionsbeslutet, togs i domstol när barnet ofta befann sig i sitt nya hemland. Barnets födelsebevis ändrades och barnet skrevs in med sina nya föräldrars efternamn. NIA godkände adoptionen. Ibland kunde det dröja flera år innan adoptionsbeslutet skickades från Colombia trots att adoptionen var genomförd. Det hände också att domsluten arkiverades och aldrig sändes till Sverige. Eftersom det saknades ett beslut om adoption som kunde godkännas i Sverige var barnets rättsliga ställning osäker och adoptivföräldrarna kunde inte ansöka om svenskt medborgarskap för barnet. För att lösa detta problem och ge barnet rättsliga föräldrar ansökte adoptivföräldrarna om adoption i svensk domstol i stället för att avvakta ett svenskt godkännande av det colombianska beslutet .29
5.5.6 Från 1989 stärks barnets rättigheter i adoptionsprocessen
År 1989 trädde lagen om minderåriga (Código del menor) i kraft och adoptionslagen från 1975 upphävdes. Fokus flyttades från ursprungsfamiljens rättigheter till barnets rättigheter. Svag adoption avskaffades och endast stark adoption blev möjlig. Adoption definierades som en skyddsåtgärd. Moderns samtycke till adoption kunde endast lämnas efter förlossningen och modern kunde återkalla sitt samtycke inom en månad efter att det lämnats. Alla adoptioner måste ske via auktoriserade aktörer, såväl i Colombia som i mottagarlandet. Adoptionsprocessen omfattade en administrativ process där ICBF utredde barnets bakgrund och en juridisk process där domstolen prövade om barnet kunde adopteras.
Lagen kompletterades 1994 med nya riktlinjer som bland annat innebar att barn under 18 år måste ha förklarats övergivna för att kunna adopteras, alternativt måste föräldrar eller defensor de familia ha godkänt adoptionen (art. 92). Samtycke till adoption från dem som hade föräldraansvar skulle lämnas personligen till defensor de familia, som skulle informera om vad en adoption innebar .30Till
29 A-C Gudmundsson m.fl. (2015) s. 279 samt NIA 42:18/84. 30 (Resolución Nr. 1267 av 1994), artikel 92 och 94.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
254
skillnad mot tidigare skulle också det slutliga adoptionsbeslutet vara godkänt i domstol innan barnet lämnade Colombi a.31
Enligt lagen hade varken ICBF eller de privata institutionerna rätt att kräva direkt eller indirekt ersättning för ett barn. I samma bestämmelse slås fast att föräldrar inte kan få ersättning för att de överlämnar barn för adoption och att de inte får utsättas för påtryckningar för att lämna samtycke till adoption. För auktorisation av privata institutioner utgick man från att institutionerna inte drevs i vinstsyfte och att de stod under myndigheternas kontroll. ICBF kunde kräva full tillgång till institutionernas konton, arkiv och dokument, och också ha en representant i institutionernas styrelse .32
Colombia ratificerade barnkonventionen 1991 och 2003 det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. År 1993 signerade Colombia 1993 års Haagkonvention och konventionen ratificerades i juli 1998. Den trädde i kraft i colombiansk lag den 1 november 1998.
5.5.7 Från 2006 införs skärpta krav på samtycke och förbud mot donationer till privata barnhem
År 2006 skärptes lagstiftningen ytterligare avseende både nationella och internationella adoptioner. Då upphävdes lagen om minderåriga och ersattes med barn- och ungdomslagen (Código de la Infancia y la Adolescencia ).33Efter en dom 2003 i Högsta domstolen i Colombia skärptes kraven på informerat samtycke vid adoption och samhällets stöd till ensamstående mödrar skulle förstärkas. Bakgrunden var ett fall där modern gett sitt samtycke strax efter förlossningen, men ångrat sitt beslut en kort tid efter. Då hade barnet redan adopterats av ett utländskt par. En annan förändring var att blivande mödrar under 18 år inte längre fick tas emot på de mödrahem som drevs av de privata barnhemmen. De skulle i stället få stöd och hjälp via olika ICBF-progra m.34Man skärpte även reglerna om donationer till barnhemmen. Det infördes ett totalt förbud mot donationer från utländska personer eller institutioner till colombianska barnhem som ersättning för adoption av barn, adoptiv-
31 Brev från svenska ambassaden i Bogotá till NIA 1990-11-01. 32 Código del Menor, Nr. 2737 av 27 november 1989, artikel 120, 125 och 127. 33 Lag 1098 från 2006. 34 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
255
föräldrar kunde inte längre göra en donation till barnhemmet före adoptionen .35
Adoptionsprocessen består fortsatt av den administrativa processen som sköts av ICBF och den juridiska processen som sker i domstol. Den administrativa processen får pågå i högst 18 månader och ska leda fram till ett beslut om barnet kan återgå till den biologiska familjen eller om barnet är tillgängligt för adopt ion.36Utredningen görs av ICBF och de privata barnhemmen som har särskilda adoptionskommittéer bestående av en representant från ICBF, föreståndaren för barnhemmet, en socialarbetare och en psykolo g.37ICBF står för 80 procent av besluten och 20 procent beslutas av de privata barnhemmen .38Om barnets föräldrar inte samtycker till beslutet så är det domstolen som bestämmer om beslutet är rätt. Domstolen inhämtar personbevis, besöker familjen och talar med barnet. Det är en del av den administrativa processen. I den juridiska processen kontrollerar domstolen utredningen av barnet och att adoptivföräldrarna uppfyller kraven enligt den colombianska lagstiftningen. Föräldrarna får vårdnaden om barnet under en prövotid om två till tre veckor innan domstolen beslutar om adoption .39När adoptionsbeslutet vunnit laga kraft utfärdas ett intyg som bevisar att adoptionen är genomförd enligt 1993 års Haagkonvention. Barnets nya efternamn skrivs in i civilregistret i den stad där barnet tidigare är inskrivet, vilket vanligtvis är barnets födelsestad. Barnet får ett colombianskt pass i den stad där barnet adopteras. Därefter ansöker adoptivföräldrarna om ett svenskt pass på svenska ambassaden i Bogotá .40
Enligt ett prejudicerande beslut i Constitutional Court från 2013 som gällde barn till föräldrar som förlorat den juridiska vårdnaden om sitt barn, skulle ICBF söka efter släktingar i sjätte led innan barnet kunde förklaras tillgängligt för adoption .41Eftersom detta ledde till att utredningarna tog mycket lång tid och barnen blev kvar på institution ändrades kravet 2016 till att släktingar skulle sökas i fjärde led. År 2013 kom krav på att man som utländsk adoptionssökande behövde vara öppen för barn med särskilda behov
35 Artikel 74 lag 1098 från 2006. 36 Möte med företrädare för ICBF:s regionkontor i Cali 2022-11-04. 37 Artikel 73 lag 1098 från 2006. 38 Möte med företrädare för barnhemmet Chiquitines i Cali 2022-11-03. 39 Möte med domare från familjedomstolen de la Mesa 2022-11-02. 40 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 22–31 maj 2013. 41 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 22–31 maj 2013.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
256
(Resolución 4274). Anledningen var att de barn som var aktuella för adoption hade andra behov än tidigare. Kraven på de sökande har också skärpts .42
5.6 Generellt om oegentligheter i Colombias adoptionsverksamhet
Rapporter om oegentligheter har förekommit i Colombia ända sedan de internationella adoptionerna ökade i antal under andra halvan av 1970-talet. Det har gjorts några få granskningar i Colombia av den internationella adoptionsverksamheten. Det har också gjorts granskningar i colombiansk media och det finns exempel på brottsutredningar och rättsfall som rör oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Den nederländska granskningskommissionen granskade adoptioner från Colombia och konstaterade att det förekommit olika typer av oegentligheter i de nederländska adoptionern a.43Även den franska utredningen har redogjort för oegentligheter i Colombia .44I januari 2025 kom en delrapport från den norska utredningen som bland annat beskriver oegentligheter i den norska adoptionsverksamheten i Colombi a.45
I detta avsnitt går vi igenom vad som framkommit generellt om oegentligheter i internationella adoptioner från Colombia.
5.6.1 Utbredd korruption och illegala adoptioner
Korruptionen i Colombia är ett utbrett problem i samhället. Olika faktorer har bidragit till detta, bland annat narkotikahandeln, den väpnade konflikten, svag reglering och övervakning från myndigheter samt ineffektiv brottsbekämpning. En hög korruptionsnivå kan indikera att det också finns en risk för att rättssäkerheten i landets adoptionssystem är låg även om det inte nödvändigtvis behöver innebära det .46Vi har vid möten med olika aktörer i Colombia fått
42 Information från AC 2024-06-24. 43 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021). 44 Gouvernement, Mission interministérielle relative aux pratiques illicites dans l´adoption
internationale en France, Rapport définitif, Octobre 2023.
45 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner. Delrapport om Ecuador og Colombia 2025-01-22. 46 Statskontoret (2021), s. 83.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
257
beskrivningar att korruptionen i landet är utbredd .47Trots en väl utvecklad adoptionslagstiftning, finns risk för oegentligheter även i den internationella adoptionsverksamheten till följd av den utbredda korruptionen .48
I en underlagsrapport till den colombianska sanningskommissionen beskrivs att det ökande intresset för internationella adoptioner från Colombia under 1970-talet bidrog till en ökning av tillgången på barn för adoption. Brister i statlig kontroll tillsammans med en väpnad konflikt gynnade tillväxten av en adoptionsmarknad och därmed också illegala adoptioner. Ekonomiska incitament har varit drivande och medfört att det etablerats nätverk som letat efter barn och som underlättat processen att göra barn tillgängliga för adoption. Det har tagit sig flera uttryck, exempelvis kidnappning av barn, förfalskning av adoptionshandlingar och expressadoptioner som inte följer lagstiftningen. Det har också funnits brister hos ICBF, polisen och rättssystemet när det gäller att söka efter barnens familjer innan de förklarats övergivna och tillgängliga för adoption. Offentliga tjänstemän vid colombianska myndigheter och inom rättsväsendet har varit en del av detta. Många händelser som är kopplade till illegala adoptioner har ägt rum utan att ansvariga har ställts till ansvar. Kopplingar mellan barnhem och den politiska eliten bedöms ha underlättat barnhemmens internationella adoptionsverksamhet. Sammantaget har adoptionsverksamheten beskrivits som en ”business” som generar stora pengar .49
Barnrättskommitt én50har i flera granskningar av hur Colombia efterlever barnkonventionen uttalat sig om de internationella adoptionerna. I en granskning 2006 uttryckte kommittén oro över det höga antalet internationella adoptioner och att endast hälften av adoptionerna administrerades av ICBF. Kommittén var särskilt oroad över de privata barnhemmen, att de innebar en ökad risk för ekonomisk vinning i samband med adoptioner samt att det strider mot artikel 21 i konventionen .51I sin granskning 2010 upprepade
47 Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02 och möte med Chiquitines 2022-11-03. 48 Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02. 49 Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022). 50 FN:s kommitté för barnets rättigheter i Genève övervakar efterlevnaden av barnkonventionen. Varje konventionsstat rapporterar till kommittén vart femte år. Efter att kommittén har tagit del av alla rapporter drar den slutsatser och ger rekommendationer till staterna om hur barnkonventionen ska genomföras (concluding observations). 51 Committee on the Rights of the Child, Forty-second session, 8 June 2006, Concluding observations: Colombia.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
258
kommittén oron över att inte alla adoptioner administrerades av ICBF. De pekade också på att privata barnhem bedrev hem för gravida kvinnor vilket enligt kommittén kunde påverka kvinnornas beslut att ge samtycke till adoption och främja försäljning av barn för adoption. Kommittén rekommenderade att alla nationella och internationella adoptioner skulle administreras av ICBF och att Colombia skulle förbjuda adoption genom privata hem för gravida kvinnor .52Vid granskningen 2015 konstaterade Barnrättskommittén att antalet internationella adoptioner var fortsatt högt och att nationella adoptioner inte prioriterades. De konstaterade återigen att alla adoptioner inte administrerades direkt av ICBF och att de privata barnhemmen fortfarande förmedlade adoptioner vilket ökade risken för otillbörlig ekonomisk och annan vinning, inklusive att barn såldes för adoption. Kommittén rekommenderade Colombia att bland annat stärka insatserna för att prioritera inhemska adoptioner, att säkerställa att alla nationella och internationella adoptioner administrerades genom ICBF samt förbjuda adoption genom privata barnhem där det fanns risk för otillbörlig ekonomisk eller annan vinnin g.53
5.6.2 Adoptioner i krissituationer ökar risken för oegentligheter
Naturkatastrofer, konflikter och andra allvarliga situationer som leder till att barn skiljs från sina föräldrar kan missbrukas för att genomföra internationella adoptioner.
I Colombia har den långvariga väpnade konflikten i landet inneburit en ökad risk för att barn tas eller skiljs från föräldrarna. Detta beskrivs i den colombianska sanningskommissionens rappor t54liksom i en underlagsrappor t55till sanningskommissionen. Enligt rapporterna medförde den väpnade konflikten under 1970–1990-talen att många barn blev föräldralösa. Kvinnliga gerillasoldater kunde bli ofrivilligt gravida och hade inte möjlighet att ta hand om sina barn. Även om det inte är möjligt att fastställa ett direkt orsakssamband
52 Committee on the Rights of the Child, Fifty-fourth session 25 May-11 June 2010, Concluding observations: Colombia. 53 Concluding observations on the combined fourth and fifth periodic reports of Colombia (CRC/C/COL/4–5) at its 1955th and 1957th meetings (see CRC/C/SR.1955 and 1957), held on 20 and 21 January 2015, and at its 1983rd meeting, held on 30 January 2015. 54 Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022). 55 Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
259
mellan den väpnade konflikten och internationella adoptioner finns exempel på oegentligheter som hänger ihop med krigets effekter och situationen för befolkningen i landet. I rapporten beskrivs ett antal exempel på barn som adopterats internationellt efter att deras föräldrar förts bort eller mördats i konflikten. Ett av exemplen rör en pojke som förklarades övergiven efter att hans mor förts bort och mördats av en paramilitär grupp och sedan adopterats till Sverige 1993. Ett annat exempel är en pojke som 1995 togs tillsammans med sina syskon från sitt hem av okända män i militäruniform. Modern fördes bort och mördades. Barnen adopterades sedan av ett par i USA.
Ett annat exempel på krissituation är Armero-katastrofen där staden Armero begravdes av ett jordskred efter ett vulkanutbrott 1985. Fler än 20 000 av stadens 29 000 invånare omkom. Den totala dödssiffran efter katastrofen uppgick till 23 000 personer. Räddningsinsatserna kom sent och var dåligt organiserade. Vuxna och barn fördes till närmaste regionstad, men registreringen av överlevande var bristfällig. Enligt Fundación armando Armero, som arbetar aktivt för att hitta och återförena överlevande vuxna barn med sina föräldrar, fördes barn bort och såldes av kriminella organisationer. De har nu 524 vuxna personer registrerade som utifrån dokumentation, videofilmer och vittnesmål på plats ska ha överlevt katastrofen. De misstänker att många av dessa kan ha adopterats internationellt .56
5.6.3 Advokater har varit drivande i handel med barn
På 1970-talet var det möjligt för advokater i Colombia att enligt då gällande lagstiftning förmedla barn till utländska familjer. Genom att ha direktkontakt med barnens mödrar kunde advokaterna hitta barn till utländska familjer och hjälpa dem genom adoptionsprocessen tills adoptionen var genomförd. För detta kunde de få bra betalt.
Ett sådant exempel uppdagades i Colombia 1981. En advokat anklagades för att sedan mitten av 1970-talet ha stulit och kidnappat cirka 500 barn från deras föräldrar. Fattiga mödrar hade övertygats att sälja sina barn. Advokaten anklagades för att ha samarbetat med den colombianska folkbokföringsmyndigheten, med den högsta barnavårdande myndigheten (ICBF) och med barnkliniker. Advoka-
56 Möte med representanter för Fundación armando Armero, 2022-11-02.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
260
ten uppgavs ha haft kontakter inom colombianska UD och med en konsul i Spanien, dit barnen först fördes. Advokaten uppgavs också ha haft agenter i Sverige. Barnen skulle ha sålts till adoptivföräldrar i Sverige, Frankrike, Spanien och USA genom advokaten och hans organisation. Organisationen hade kontakt med två barnkliniker i den fattiga delen av södra Bogotá där de tog emot fattiga eller ensamstående havande kvinnor som bland annat övertygades om att deras barn dött vid födseln. När tillgången på barn minskade i Bogotá hade barn kidnappats i byarna runt staden. Advokaten hade fem hus dit barnen fördes i väntan på adoptivföräldrar. Adoptivföräldrarna fick betala 365 kronor per dag för barnens uppehälle. I regel fanns 15 barn ”i reserv” för försäljning. Barnen registrerades hos myndigheterna av en kvinna under falskt namn och med falska papper. Därefter kom man överens om adoption med en adoptivfamilj som fick betala mellan 7 500–15 000 USD för ett barn. Samma kvinna som figurerade i födelsebeviset uppträdde som moder inför de colombianska myndigheterna för att adoptionen skulle godkännas. Advokatens sekreterare hade figurerat som mor till 15 av barnen. Under utredningen, som leddes av en domare, kallade man in nunnor, sjuksköterskor samt åldrande och gifta kvinnor som också agerat mödrar till barnen .57
De colombianska myndigheterna vidtog åtgärder för att minska advokaternas makt. År 1981 skärptes reglerna för hur adoptioner skulle genomföras. Enligt de nya kraven skulle alla adoptioner gå genom ICBF och via vissa licensierade barnhem. Det skulle minska advokaternas möjligheter att tjäna pengar på privata adoptioner vid sidan av syst emet.58
5.6.4 Oklarheter kring hur barn blivit tillgängliga för adoption
Det har funnits oklarheter om hur barn i Colombia blivit tillgängliga för adoption. Även om det kan se korrekt ut i dokumenten, kan barnet ha blivit tillgängligt på ett oegentligt sätt. Exempelvis kan ett barn ha förklarats övergivet utan att det gjorts en tillräcklig utredning eller att en mor kan ha tvingats att lämna samtycke till omhändertagande eller adoption av sitt barn. Några uppmärksam-
57 DN 1981-07-22, Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn. 58 C. Lindgren (2010). Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal. Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, s. 107–108, 112.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
261
made rättsfall vad gäller adoptionsbeslut ledde till att Constitutional Court genomförde en utredning av ICBF:s arbete där man kom fram till att ICBF inte gjort tillräckligt noggranna utredningar av barnens bakgrund innan barnen förklarats tillgängliga för adoption .59Det finns också exempel där mödrar fått information om att deras barn avlidit i samband med födseln och att barnet sedan adopterats utomlands. Detta beskrivs också i den nederländska kommissionens granskningsrapport .60
Barn förklaras övergivna utan närmare utredning
I våra intervjuer med olika aktörer i Colombia har det framkommit att många barn omhändertogs och förklarades övergivna av ansvariga myndigheter i Colombia under 1970- och 1980-talen. Det sades att barnen hittats utanför kyrkor eller på gatan. I andra fall hade modern lämnat barnet till en släkting eller bekant och sedan inte återkommit för att ta hand om sitt barn. En mor kunde också lämna felaktiga kontaktuppgifter så att hon inte skulle kunna nås. Barnen saknade ofta födelsebevis eller annan dokumentation. Det finns också exempel på barn till föräldrar med missbruk som förklarats övergivna när föräldrarna tagits in på klinik för behandling. Ansvariga myndigheter gjorde vid den här tiden inte alltid tillräckliga utredningar för att ta reda på om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet. Processen gick ofta fort. Barnet förklarades övergivet och gick vidare för internationell adoption .61
Barn som omhändertagits lämnas vidare för adoption
I intervju med ursprungsföräldrar i Colombia har det också framkommit exempel där barn tagits om hand av sociala myndigheter eller privata barnhem och sedan lämnats för adoption. I vissa fall har barnets mor, efter att ha fått information om att hon skulle kunna träffa barnet löpande eller att omhändertagandet gällde för en tid, gett sitt samtycke till omhändertagande (inte samtycke för
59 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 22–31 maj 2013. 60 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021). 61 Möten med AC:s kontaktperson i Colombia, 2022-10-31 och med företrädare för ICBF:s regionala kontor i Cali, 2022-11-04.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
262
adoption). När modern kommit för att träffa barnet har hon fått information om att hon inte får göra det och att hon gett sitt samtycke till att lämna bort det. I andra fall har barnet förklarats övergivet då modern inte besökt barnet under en tid. Barnet har då lämnats för adoption .62
Samtycke till adoption saknas, är falskt eller har inhämtats på felaktigt sätt
I den adoptionsskandal som avslöjades i Colombia 1981 utgav sig personer falskt för att vara mor till ett barn och gav sitt samtycke till adoption. Barnen adopterades sedan internationellt. Enligt en företrädare för ett regionalt ICBF-kontor har fattigdom inte varit ett giltigt skäl för att ge samtycke till adoption. Men i praktiken har det tolkats som ett samtycke när modern uttryckt att hon inte kan ta hand om sitt barn, exempelvis på grund av fattigdom. Det finns också exempel där anställda på sjukhus skrivit under dokumentet för samtycke i stället för modern .63Vi har också tagit del av ett vittnesmål från en kvinna som födde ett barn på sjukhus när hon var 16 år. Hon fick inte se sitt barn efter födseln och trodde länge att barnet hade avlidit. Barnet hade adopterats internationellt. Efter att ha sökt och hittat sitt vuxna barn framkom av adoptionshandlingarna att kvinnan uppgetts vara 18 år vid förlossningen vilket var ett ålderskrav för att kunna ge samtycke och att hon givit samtycke för adoption av barnet. Adoptionen var inte registrerad i någon domstol .64
Mödrahem har ställt krav på unga mödrar att adoptera bort sitt barn
De privata barnhemmen har fått barn till sig på olika sätt. Socialarbetare på barnhemmen kunde till en början åka ut i provinserna och ta med sig omhändertagna barn som lämnats till ”nunne-inrättningar”. Det förbjöds senare, men i stället kunde mödrarna ta sig till något av de privata barnhemmen och lämna sitt barn där .65
62 Möte med ursprungsföräldrar i Bogotá, 2022-11-01. 63 Möte med företrädare för ICBF:s regionala kontor i Cali 2022-11-04. 64 Möte med ursprungsföräldrar i Bogotá, 2022-11-01. 65 Möte med en av AC:s tidigare landansvariga i Colombia 2024-04-10.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
263
Flera av de privata barnhemmen som är eller varit licensierade av ICBF har bedrivit mödrahem där blivande mödrar fått bo under graviditeten och fått vård i samband med födseln. Det här har setts som ett sätt att hjälpa unga och ofta fattiga kvinnor som blivit gravida. Men mödrahemmen beskrivs också som ett exempel på att unga kvinnor tvingats lämna bort sitt barn. Mödrahemmet har sagt till kvinnan att hon själv väljer om hon vill behålla barnet eller lämna bort det efter födseln. När barnet väl är fött och modern velat behålla barnet har mödrahemmet sagt att hon då måste betala för sina och barnets kostnader för den tid hon varit på mödrahemmet. Om hon inte betalar måste hon lämna ifrån sig barnet. De flesta mödrar har inte haft möjlighet att betala och tvingats lämna ifrån sig sitt barn. Mödrahemmen har anklagats för att utnyttja unga kvinnors sårbarhet och brist på pengar. Kvinnorna har haft små möjligheter att påverka sin situation .66Detta beskriver även den norska utredningen .67I dag finns inga mödrahem kvar.
5.6.5 Döljande av ursprung
Att dölja barnets ursprung kan vara en medveten handling för att dölja en oegentlig adoption. Det kan till exempel göras genom att uppge falska namn och falsk födelseort i födelsebeviset eller felaktigt uppge att barnets föräldrar är okända. När det gäller adoptioner före 1975 kan det också bero på att mödrarna hade rätt att vara anony ma.68Modern kan också själv ha lämnat felaktiga uppgifter i födelsebeviset för att dölja barnet för sin familj eller för att hon var rädd för att bli bestraffad av myndighetern a.69Övergivna barn har givits ett namn och ett uppskattat födelsedatum av ICBF. I Colombia upprättas en ny födelseattest i samband med adoption, varvid barnet får adoptivföräldrarnas namn och ibland ett nytt förnamn. Om det ursprungliga födelsebeviset inte bevaras försvårar det möjligheterna att spåra den ursprungliga familjen. Organisationen Plan Ángel Foundation uppger att i nio av tio av de ärenden som de arbetar med så stämmer inte den historia som den adop-
66 Möte med ursprungsföräldrar i Bogotá, 2022-11-01, möte med svensk adopterad från Colombia, 2022-10-31. 67 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025). 68 Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022), s. 21. 69 Möte med företrädare för ICBF:s regionkontor i Cali 2022-11-04.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
264
terade har i sina adoptionsdokument. Många kan därför inte hitta sina familjer genom dokumentationen. Plan Ángel arbetar därför med DNA-tester i sina ursprungssökningar .70
5.6.6 Brister i ICBF:s kontroll av de privata barnhemmen
Procuraduria General de la Nación i Colombia, som kan jämföras med den svenska Justitiekanslern publicerade 2012 en granskningsrapport av adoptionsverksamheten inom ICBF och de privata barnhemmen. Syftet med granskningen var att säkerställa att ICBF uppfyllde kraven som centralmyndighet för adoptionsprogrammet på nationell och internationell nivå och att de privata barnhem som ingick i adoptionsprogrammet följde ICBF:s krav och riktlinjer. Enligt rapporten är ICBF:s uppdrag i adoptionsprogrammet att bevilja licenser till de privata barnhemmen och bedriva tillsyn och rådgivning till barnhemmen. På så sätt ska ICBF säkerställa en bra kvalitet i adoptionsprogrammet och garantera barns och ungdomars rättigheter i den verksamhet som barnhemmen utför på uppdrag av ICBF.
I granskningsrapporten framkom bland annat följande: – Licenserna mellan ICBF och de privata barnhemmen var otyd-
liga och ICBF hade inte förnyat licenserna i tid. Det framgick inte heller hur ofta ICBF skulle besöka barnhemmen för tillsyn. – ICBF hade inte genomfört någon årlig tillsyn av barnhemmen.
Den senaste tillsynen gjordes 2007 (fem år tillbaka) i samband med att licenserna för barnhemmen förnyades. Förklaringen enligt ICBF:s personal var att de inte bedrev tillsyn genom årliga tillsynsbesök, utan i varje enskilt adoptionsärende när ICBF deltog i barnhemmens adoptionskommittéer. Procuraduria konstaterade att det inte var så tillsynen skulle bedrivas. – Kort efter att Procuraduria besökt barnhemmen i april 2012
genomförde ICBF tillsynsbesök vid samtliga barnhem. Av ICBF:s tillsynsanteckningar framgick flera brister på barnhemmen. Det handlade bland annat om felaktig kompetens i barnhemmens adoptionskommittéer, bristfällig administration, oklarheter kring adoptionskostnader och donationer och bristande redovisning. Procuraduria konstaterade att bristerna kan
70 Möte med företrädare för Plan Ángel Foundation 2022-11-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
265
ha funnits sedan den senaste tillsynen, dvs fem år tillbaka, utan att åtgärdas. – Brister i barnhemmens dokumentation av adoptionsärenden.
Procuraduria pekade på att relevanta handlingar måste finnas i de olika stegen i adoptionsprocessen. – Bristande styrning av adoptionskostnader. Det fanns oklarheter
kring kostnaderna inom adoptionsprogrammet, om de uppfyllde de krav som ställdes på verksamheten och vem som bestämde vad som var minimistandard i verksamheten. På ICBF:s webbsida framgick avgifterna för de administrativa kostnaderna men inte hur de reglerades. – Donationer är en viktig inkomstkälla för barnhemmen. Det skiljde
sig åt mellan barnhemmen hur donationerna redovisades, vissa barnhem var mer transparenta än andra.
Procuraduria lämnade flera rekommendationer i rapporten, bland annat att ICBF skulle genomföra tillsyn av barnhemmen varje år och att ICBF skulle skärpa styrningen av administrativa kostnader och redovisning av barnhemmens finansierin g.71
5.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
5.7.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vilka oegentligheter som framkommit i den svenska adoptionsverksamheten i Colombia, vad svenska aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat för att förhindra eller hantera oegentligheter.
Av det material vi samlat in och analyserat kan vi konstatera att de största problemen under 1970- och 1980-talet handlade om privata adoptioner och handel med barn genom advokater. Så länge adoptionerna genomfördes genom de svenska auktoriserade adoptionsorganisationerna sågs verksamheten i Colombia som ett före-
71 Procudaria General de la Nacion (2012), Informe de Vigilancia Superior sobre el Programa
de Adopción.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
266
döme vad gällde lagstiftning och med en central myndighet som kontrollerade adoptionsverksamheten. Efter hand har dock problem uppdagats i själva organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten i Colombia där privata barnhem och mödrahem finansierats med höga donations- och vårdavgifter.
Den svenska tillsynsmyndigheten har genomfört sex resor till Colombia: 1981, 1985, 1992, 1994, 2006 och 2013. Alla resor har inte varit renodlade tillsynsresor. Vår genomgång av arkivmaterial visar att det är först på 2000-talet som tillsynsmyndigheten började ställa högre krav på adoptionsorganisationerna i samband med auktorisationsansökan. Det gällde framför allt redovisning av adoptionsavgifter.
5.7.2 Problem med privata adoptioner
När adoptionerna från Colombia kom i gång i början av 1970-talet så var det i form av privata adoptioner. Som vi beskrivit i avsnitt 5.3 uppskattas antalet privata och enskilda adoptioner från Colombia till totalt cirka 500 från 1973 fram till i dag. Ungefär 70 procent av de privata adoptionerna genomfördes under perioden 1976–1984. Ända fram till början av 1980-talet var det möjligt för advokater att genom direkt kontakt med mödrar hitta barn till sökande och hjälpa dem att genomföra en adoption. Vissa barnhem föredrog också att ha direkt kontakt med sökande och inte samarbeta med någon adoptionsorganisation, exempelvis La Casa de la Madre y el Niño i Bogotá. NIA konstaterar vid besök i Colombia 1981 att privatförmedlade adoptioner från detta barnhem utgjort huvudparten av de privata adoptionerna från Colombia .72
I arkivmaterialet finns flera exempel under 1970- och början av 1980-talet där svenskar kontaktar svenska ambassaden i Bogotá med frågor om möjligheten att adoptera barn från Colombia. Ambassaden redogör för förutsättningarna för adoption, att det enligt colombiansk lag inte finns några formella hinder för utlänningar att på privat väg adoptera ett barn men att man måste anlita advokat för att klara det rättsliga förfarandet. Det är förenat med relativt stora kostnader och tar mycket tid. Ambassaden rekommenderar därför att man vänder till sig AC .73Det finns också något exempel
72 NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06-03. 73 Till exempel Svenska ambassaden Bogotá, Angående adoption i Colombia, 1979-07-10, dnr R34:12/84 och brev till adoptanter 1978-04-06, dnr R34: 12/109.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
267
där enskilda ambassadtjänstemän tillfrågas om direkt hjälp i samband med adoption .74
År 1975–1977 hade NIA en försöksverksamhet där de begärde in information från kommuners socialförvaltningar angående uppgifter om utländska barn som anlänt till Sverige utan medverkan av NIA och AC. NIA hade tagit fram en särskild blankett som kommunerna kunde fylla i. Alla kommuner rapporterade inte och omfattningen på rapporteringen varierade. För Colombia rapporterades sammanlagt att sex barn kommit via privata kontakter 1975–1977. I två fall hade man via privat kontakt sammanförts med en advokat i Colombia som sammanfört dem med barnet. I två andra fall hade man genom privata kontakter adopterat direkt från barnhem eller från barnavårdsmyndighet. Ett par som bott utomlands hade fått hjälp genom vänner och svenska ambassaden att adoptera ett barn. Ytterligare ett exempel var ett par som via en svensk person som arbetade i Medellin fick kontakt med en colombiansk läkare som kände till olika barnhe m.75
Vid ett internationellt adoptionssymposium i Bogotá 1979 lyfte de colombianska aktörerna att man saknade kontroll över hur adoptionerna gick till eftersom en adoption inte behövde godkännas av ICBF utan kunde göras genom advokat som klarade av formaliteterna vid domstol. Det sågs som ett känt faktum att det förekom köpslående om barn som adopterades. Ett sätt att öka kontrollen var att ge ICBF beslutanderätt i alla adoptionsfall .76
Ambassaden hade 1982 ett möte med ICBF som fått information om att 150 ensamstående svenskar avsåg att på privat väg adoptera barn från Colombia eftersom det var så dyrt att gå genom AC. Företrädarna för ICBF var rädda att privata adoptanter inte hade ”sina papper i ordning” eller kom till Colombia med ”falska papper” i och med att de inte kontrollerades av AC. Farhågan från ICBF var i första hand att kontrollen av adoptivföräldrarna i Sverige var bristfällig och inte att det kunde finnas oklarheter i hur barnen blivit tillgängliga för adoption i Colombia .77År 1984 begärde ICBF rapportering från NIA om samtliga svenska fall där svenska med-
74 Svenska ambassaden Bogotá, 1978-03-17, dnr R34:12/92. 75 NIA, Försök med statistik över barn som anlänt utan medverkan av NIA och AC 1975 till första kvartalet 1977, dnr 49:1071/75. 76 Svenska ambassaden Bogotá, Adoptionssymposium i Bogotá 10–14 december 1979, dnr R34:nr 43. 77 Svenska ambassaden Bogotá, Adoption av colombianska barn, 1982-03-30, dnr R 34: Vco 15/60.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
268
borgare mottagit barn för adoption från Colombia vid sidan av AC:s förmedling. ICBF hade uppfattat att denna typ av adoptioner förmedlats genom NIA och svensk socialförvaltning. I sitt svar skrev NIA att varken NIA eller socialnämnderna var förmedlingsorgan, att de inte förmedlade adoptioner som gick vid sidan av AC och att de därmed inte heller hade insyn i förmedlingsledet i den här typen av oberoende adoptionsärenden. Eftersom NIA ville tillmötesgå ICBF och bidra till säkra adoptioner lovade de ändå att samla in de begärda uppgifterna från kommunern a.78
Som en del i arbetet att öka kontrollen över de privata adoptionerna fick NIA också information via socialtjänsten och AC om enskilda personer i Sverige som misstänktes förmedla adoptioner från Colombia. Två fall uppdagades. I ett fall hade man fått vetskap via AC att det anordnats ett möte för blivande adoptivföräldrar där det delats ut informationsmaterial med tips och råd om hur man kunde gå till väga för att på egen hand adoptera genom ICBF:s lokala kontor i Manizales. Enligt AC hade en advokat i Manizales uppgivit att 120 barn kommit till svenska familjer via denna kontaktväg under årens lopp (8–10 år ).79NIA övervägde olika sätt att hantera detta; att informera Socialdepartementet, kontakta polisen eller ta direkt kontakt med de berörda. NIA valde att kontakta personerna enskilt i brev med information om att de fått kännedom om att personerna förmedlat barn från Colombia. De uppmanades att omedelbart upphöra med verksamheten .80I båda fallen svarade personerna att de inte ägnat sig åt någon förmedlingsverksamhet utan endast delat med sig av sina egna erfarenheter till andra adoptivföräldrar. NIA lämnade därefter ärendena utan ytterligare åtgärd .81I verksamhetsberättelsen för 1979/80 skriver NIA att de genom rapporterna från kommunerna fått en relativt god överblick över de vägar på vilka barn kommer till Sverige för adoption .82
Att få kontroll över de privata adoptionerna var alltså i fokus både för de svenska och colombianska aktörerna.
78 NIA, Rapportering i privata adoptionsärenden avseende colombianska barn, 1984-10-15, dnr 72:221/84. 79 NIA, tjänsteanteckning 1983-07-11, dnr 49:194/83. 80 NIA, Förmedling av adoptivbarn från Colombia, 1983-10-26, dnr 49:194/83. 81 NIA, Yttrande med anledning av Er skrivelse dnr 49:194/83 och NIA, Förmedling av adoptivbarn från Colombia, 1983-10-26, dnr 49:194/83. 82 NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
269
5.7.3 Svenska adoptioner del i handel med barn i början av 1980-talet
Den första adoptionsskandalen i Colombia avslöjas 1979
Samtidigt som diskussionerna om ökad kontroll av adoptionsverksamheten pågick avslöjades den första adoptionsskandalen i Colombia. Svenska ambassaden i Bogotá kontaktade i februari 1979 UD och AC angående information om försäljning av colombianska barn till andra länder. En colombiansk tidningsartikel fanns bifogad och beskrev att en advokat som arbetade som Defensoria del menor vid ICBF i Boyaca anklagats för att ha stulit ett barn från ett sjukhus. När modern bad att få tillbaka sitt barn fick hon i stället ett annat barn. Advokaten, som hade arbetat sex år för ICBF, var försvunnen men en annan person som var inblandad berättade att barnet fanns i ett europeiskt land, kanske i Frankrike. En fördjupad utredning hade visat att det inte var första gången detta hände och man misstänkte att upp till tio barn kunde ha försvunnit på samma sätt .83Av arkivmaterialet framgår inte att det vidtas några åtgärder från svensk sida med anledning av informationen.
En mer omfattande adoptionsskandal avslöjas 1981
En mer omfattande adoptionsskandal avslöjas 1981. Som vi beskriver i avsnitt 5.6.3 rapporterade colombiansk press i juli 1981 att en advokat som under mitten av 1970-talet arbetat för ICBF häktats för att ha stulit och sålt 300–500 colombianska barn för adoption till bland annat Sverige. Verksamheten hade pågått i cirka fyra år .84
I en artikel i DN intervjuas AC:s kanslichef om skandalen. Hon säger att ”Det är svårt att hitta metoder för att stoppa olaglig adoptering (sic) men man får enligt svensk lag inte ta betalt för att få adoptera ett barn. Samma lag gäller i Colombia. ”85I en uppföljande artikel intervjuas AC:s landansvariga i Colombia som säger att svenska myndigheter känt till advokaten sedan länge och att han samarbetat med barnhemmen FANA och CRAN som AC sam-
83 Svenska ambassaden Bogotá, Adoptioner i Colombia, kurirpost 1979-02-21, dnr R34. 84 El Tiempo, 500 bebes colombianos robados venden en Europa, 1981-07-19 och El Tiempo Registro civil se hacía en oficinas del abogado, 1981-07-22. 85 DN 1981-07-22, Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
270
arbetar med. Advokaten hade även kontaktat AC och erbjudit dem barn, men AC hade tackat nej. Enligt den landansvariga hade AC undrat varifrån advokaten fått barnen och att de uppfattade att ”han enbart var ute efter pengar”. Av artikeln framgår också att NIA under 1980 registrerade fem adoptioner som genomfördes via advokaten. Samma år adopterades totalt 178 barn via AC och 74 barn på privat väg från Colombia. NIA visste dock inte hur många adoptioner som tidigare skett via advokaten till Sveri ge.86
Svenska ambassaden i Bogotá kontaktade UD och NIA kort efter publiceringen, bifogade artiklarna och gav en summering av händelsern a.87Ambassaden återkom senare med ytterligare information. Advokaten hade via kontakter vid ett notariatkontor i Bogotá och inom domstolsväsendet ordnat falska födelsebevis och annan nödvändig dokumentation för adoptionerna. Även advokatens sekreterare hade häktats för medverkan i barnhandeln. Advokaten hade erkänt att han förmedlat 300–500 barn utomlands. Ambassaden skriver också att de varit i kontakt med ICBF och fått information om att ICBF fått kännedom om ett fall med barnhandel 1979 som advokaten förmedlat och att de då kontaktat säkerhetspolisen och bett dem undersöka advokatens verksamhet. Enligt ICBF fanns starka misstankar om liknande verksamhet mot åtminstone ytterligare fem advokater. ICBF underströk att de var mycket angelägna att söka reglera och kontrollera adoptionerna helst genom avtal med berörda länder vilket också var en av huvudpunkterna vid det internationella adoptionsseminariet i Bogotá i december 1979 där Sverige delto g.88
NIA fick innan skandalen uppmärksammades information om att handel med barn förekom
I början av juni 1981, bara någon månad innan adoptionsskandalen avslöjades, hade NIA varit på besök i Colombia och träffat företrädare för ICBF, AC och barnhemmen FANA och Casa de la Madre y el Niño. NIA skriver i sin reserapport att Colombia varit utsatt för ett hårt tryck vad gäller önskemål och krav om barn för
86 DN 1981-07-23, Myndighet varnar för privata förmedlare. 87 NIA, Brev från svenska ambassaden i Bogotá, Handel med adoptivbarn från Colombia, 1981-07-22, dnr 72:174/81. 88 NIA, Telefax från svenska ambassaden Bogotá 1981-07-22, dnr 72:174/81.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
271
adoption och att barnhandel och kidnappning av barn förekom med advokater inblandade. Colombia var därför ett av de länder som först började tala öppet om problemen med barnhandel och behovet av lämpliga motåtgärder och regleringar. ICBF uttryckte till NIA att de hade stora problem med den barnhandel som förekom. ICBF såg det också som problematiskt att de inte var involverade i förmedlingen av barn som inte var övergivna eller omhändertagna. Det konstaterades också att privata adoptioner förekom i stor skala från Colombia till Sverige och att en del av dem misstänktes vara olagliga. Det fanns en önskan att få stopp på privata adoptioner och att alla adoptioner skulle gå via auktoriserade organisationer. Avtalsreglering var ett sätt att åstadkomma detta. NIA:s slutsatser från resan var att det genomfördes privata adoptioner i stor skala från Colombia även till Sverige varav en del misstänktes vara ”olagliga”, att samtliga adoptioner borde gå genom en auktoriserad organisation i båda länderna, vilket krävde lagändringar. Föreslagna åtgärder var bland annat att NIA bör vara särskilt uppmärksamma på privatadoptioner från Colombia och att ett utkast till avtal mellan Sverige och Colombia skulle tas fram .89
Svenska socialministern uttalar att privata adoptioner måste förhindras
Kort efter att adoptionsskandalen avslöjats kommenterade socialminister Karin Söder i ett pressmeddelande uppgifterna om att barn i bland annat Colombia och Indonesien kidnappats för att sedan säljas för adoption. Av socialministerns uttalande framgår att ”vi måste skyndsamt överväga vilka åtgärder som erfordras för att förhindra privat förmedlade adoptioner av detta omänskliga slag”. Två åtgärder angavs: förbättrad information till blivande adoptivföräldrar och en uppföljning av de bestämmelser som gällde för ansökan om uppehållstillstånd för de utländska barn som skulle adopteras i Sverige. Socialministern uttryckte vidare att ”det är alldeles nödvändigt att få en bättre kontroll och överblick av den verksamhet som går vid sidan av de auktoriserade organisationerna. Annars kan respekten för hela vårt regelsystem för internationella adoptioner undergrävas och seriösa adoptioner försvåras.” Hon sa att ”man
89 NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06-03.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
272
måste självklart ta avstånd från varje form av barnhandel. Jag vill avråda alla föräldrar som på egen hand tänker ge sig ut till andra länder enbart för att på privat väg ta hem ett barn till Sverige för adoption.” Socialministern hänvisade till att de åtta organisationer som auktoriserats av NIA hade en betydligt bättre kunskap om länderna än vad enskilda kunde skaffa sig. ”Det är ofta svårt att som enskild person, utan kunskaper om ett land och dess system, kunna veta vad som är tillförlitliga kontakter när det gäller förmedling av barn och vad som är skäliga kostnader för till exempel advokathjälp och för barnets uppehälle. Därför är det viktigt att de personer som vill adoptera ett barn vänder sig till organisationerna. Väntetiderna har kortats väsentligt.” NIA skickar pressmeddelandet till UD för vidarebefordran till samtliga svenska ambassader i adoptionsländerna samt ländernas beskickningar i Sveri ge.90
Flera av barnen hade kommit till Sverige men oklart hur många
I rapporteringen i samband med adoptionsskandalen framkom att advokaten hade förmedlat barn även till Sverige. Frågan var hur många barn det handlade om. Det finns uppgifter från en tidigare anställd på NIA att ett 20-tal barn kommit till Sverige genom advokate n.91Vi har dock inte kunnat få uppgiften bekräftad. I arkivmaterialet kan vi se att NIA i möte med Statens invandrarverk (SIV) i oktober 1981 diskuterade praktiska rutiner för uppehållstillstånd för utländska adoptivbarn och hur man skulle få kontroll på de privata adoptionerna. I en promemoria skrev SIV att det under sommaren 1981 framkommit att barnhandel hade förekommit i Colombia och att en advokat beskyllts för att ha sålt barn till godtrogna adoptivföräldrar. NIA kände till att några barn hade kommit till Sverige via den aktuella advokaten .92
I NIA:s reserapport från maj 1981 har ett tillägg gjorts i efterhand (mars 1982). Där beskrivs att den advokat som omnämnts i rapporten anhållits för kidnappning och barnhandel men att någon rättslig process ännu inte påbörjats. Flera av barnen skulle ha kommit till Sverige. ICBF utlovade under hand att några barn inte auto-
90 NIA, Pressmeddelande från socialdepartementet 1981-07-24 med kommentar av socialminister Karin Söder, dnr 72:174/81. 91 C. Lindgren (2010), s. 112. 92 NIA, PM från Statens invandrarverk, Adoptivbarn i Sverige, 1981-10-16, dnr 40:225/81.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
273
matiskt skulle återkrävas. Däremot borde NIA vara beredda på begäran om särskilda rapporter i de enskilda fallen .93
Svenska ambassaden i Bogotá kontaktade UD i juni 1982 med uppdaterad information i ärendet. Tjänstemannen informerade om att generaldirektören för ICBF vid ett möte hade framfört att pressuppgifterna om att 300–500 colombianska adoptivbarn skulle ha sålts utomlands var betydligt överdrivna. Troligen rörde det sig om cirka 100 barn. Det var dock mycket svårt att fastställa det rätta antalet eftersom det fanns fall som ICBF inte kände till. Enligt generaldirektören hade det största antalet barn sålts till Spanien, men denne kunde inte ange hur många som varit destinerade till Sverige. Inget av de adopterade och sålda barnen hade återkrävts av sina biologiska föräldrar. Ambassadtjänstemannen hade också fått en lista med namn på två advokater (varav den ena redan var känd) som det väckts åtal mot. Åtalet handlade om ”icke reguljära aktiviteter i samband med adoptionsmål”, vilket enligt ambassadtjänstemannen var detsamma som barnhandel. Tjänstemannen hade också fått en lista på sex personer – advokater och tjänstemän – som ingick i undersökningen. Någon fällande dom förelåg ännu inte. Tjänstemannen avslutade med att det fanns all anledning att från svensk sida agera med så stor försiktighet och omsorg som möjligt i fråga om adoptioner av barn från Colombia. Detta hade tjänstemannen också framhållit vid flera tillfällen i möten med NIA och AC .94
De svenska myndigheterna får aldrig full klarhet i ärendet
I vår arkivgenomgång framkommer inte någon ytterligare information om antalet barn som kommit till Sverige genom advokaten eller om det blev en fällande dom för de som var inblandade i barnhandeln. Det blev inte klart för de svenska myndigheterna hur ärendet utreddes i Colombia. NIA ställde uppgifter om de barn som adopterats till Sverige till de colombianska myndigheternas förfogande, men myndigheterna efterfrågade dem aldri g.95I NIA:s verksamhetsberättelse för 1981 står om adoptionsskandalen, att ICBF presenterat ett avtalsförslag för NIA och att NIA i april 1982
93 NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06-03. 94 UD, Barnhandel, brev från svenska ambassaden i Bogotá, 1982-06-09, dnr R34, Vco. 95 C. Lindgren (2010), s. 112.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
274
överlämnat synpunkter på förslaget via svenska ambassaden .96I en promemoria från 1983 beskriver NIA problemen med olämpligt genomförda adoptioner, där Colombia lyfts fram som exempel. NIA skriver att de åtgärder som vidtagits i Sverige inte varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genomförda adoptioner. NIA skriver också att representanter från ansvariga myndigheter i bland annat Colombia vid möten med Socialdepartementet och NIA efterlyst hjälp från de svenska myndigheterna att komma till rätta med den barnhandel som bedrivs av privata förmedlar e.97
Ett ärende om barnarov hanteras 1982
I juli 1982 rapporterade svenska ambassaden i Bogotá till UD om ett ärende om barnarov. Denna gång handlade det om en 3-årig flicka som rövats bort från sitt hem i staden Cali i Colombia och som inte hade återfunnits trots intensiva efterforskningar. Föräldrarna var rädda att flickan kidnappats för att illegalt adopteras till utlandet och hade vänt sig till ambassaden med begäran om bistånd och att de svenska immigrationsmyndigheterna underrättades. Ambassaden hemställde om att Interpol och gränsmyndigheterna skulle aviseras så att de kunde ingripa om någon försökte smuggla in flickan för adoption eller under annan täckmantel .98
Därefter vidtog korrespondens mellan NIA och SIV. SIV skrev att inget tydde på att barnet kommit till Sverige. Troligen hade samtliga beskickningar i Colombia kontaktats. Enligt SIV skulle ett barn inte utan ”förfalskningar” kunna resa ut ur landet i egen person. I ett normalt adoptionsärende skulle det antingen finnas ett fullständigt domstolsbeslut eller ett särskilt utresetillstånd utfärdat av ICBF. SIV skrev också att de fått uppgift om ett exempel med en colombiansk ”mor” som skulle ha rest med ett barn till Sverige för adoption vid svensk domstol. Tjänstemannen vid SIV hade mottagit ett antal anonyma telefonsamtal från en person som förberedde och genomförde adoptionen. Enligt SIV hade det förekommit i mer än ett fall, bland annat med den häktade advokaten (skandalen var då
96 NIA, Verksamhetsberättelse 1981/82. 97 NIA, PM ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”, 1983-02-15, dnr 49:48/83. 98 UD, Barnarov, brev från svenska ambassaden i Bogotá 1982-07-29, dnr R34 och NIA 72:323/82.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
275
ännu ej utredd och klar). SIV:s förslag var att informera Justitiedepartementet och Domstolsverket ”eftersom svenska domstolar tydligen tar adoptionsbeslut i Colombia-ärenden trots skandalen” .99NIA:s kansli föreslog för nämnden att svenska tingsrätter skulle informeras genom Domstolsverket om att ”största vaksamhet anbefalls om ansökan om adoption av colombianskt barn läggs in vid tingsrätt. Vid tveksamhet kan NIA kontaktas. ”100Något ytterligare framgår inte därefter.
Uppgifter om illegal handel med barn till bland annat Sverige 1999
I december 1998 kontaktades NIA av Rikskriminalpolisen angående frågor om handel med barn från Colombia. Rikskriminalpolisen ville ha information om antalet adopterade barn från Colombia till Sverige 1995–1998, hur adoptionsprocessen gick till och vilken uppföljning som gjordes om barnen .101Anledningen var uppgifter från Interpol om att 2 000 barn skulle ha adopterats illegalt från Colombia, varav 1253 till europeiska länder 1996–1997 utan att de registrerats av ICBF. Sverige, Frankrike och Italien utpekades som de länder som tog emot störst antal colombianska barn. Enligt Interpol betalades mellan 30 000–80 000 USD för ett barn och polisen hade upptäckt flera ligor som sålde barn till de par som inte lyckades adoptera barn på legal väg genom ICBF. Tillvägagångssättet skulle vara att adoptivföräldrarna simulerade havandeskap, vistades i Colombia i drygt nio månader och tog in på BB där de erhöll ett barn som registrerades som sitt biologiska. Immigrationsmyndigheterna kunde inget göra eftersom alla handlingar var legala. Interpol bad med anledning av detta mottagarländerna att redovisa antalet adoptioner för att kunna jämföra med ICBF:s siffror. Svenska ambassaden i Bogotá kontaktade UD och Invandrarverket och uttryckte att de hade svårt att tro att det skulle vara attraktivt för svenska par att tillbringa så lång tid i Colombia i väntan på en förlossning och därefter registrera barnet som sitt eget. Anledningen till skillnader i siffror kunde enligt ambassaden bland annat bero på att det varit möjligt att göra
99 NIA, tjänsteanteckning Colombia barnarov, dnr 72:324/82. 100 NIA, tjänsteanteckning 1982-10-18, dnr 72:324/82. 101 NIA, telefax från Rikskriminalpolisen till NIA 1998-12-09.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
276
privatadoptioner som inte registrerats av ICB F.102NIA går igenom siffrorna med AC och drar slutsatsen att siffrorna från Interpol och ICBF inte stämmer.
I september 1999 kommer en rapport från ECPAT där Sverige utpekas som ett av fyra mottagarländer för handel med barn från Colombia, s.k. olaglig adoption. De andra länderna är Italien, Danmark och Nederländerna. Enligt ECPAT är det sannolikt att en del av denna handel har sexuella syften eftersom adoptionerna är illegala och inte följer adoptionsprocessen .103NIA framför i ett brev till ECPAT International att de känner igen uppgifterna från tidigare rapporter från Interpol och att de bygger på ett missförstånd. Enligt NIA var orsaken till de felaktiga siffrorna att ICBF inte hade fått in rapporter om genomförda adoptioner till Sverige från de regionala ICBF-kontoren och de åtta privata barnhem som förmedlade adoptioner internationellt. NIA skriver också att eftersom informationen i rapporten kunde oroa familjer i Sverige som adopterat barn från Colombia liksom deras barn var det viktigt att NIA fick vetskap om det fanns något som krävde ytterligare utredning eller klargöranden från deras sid a.104Kort därefter skriver NIA till Rikskriminalpolisen och hänvisar till ECPAT-rapporten. NIA framför att de anser att de har kontroll över det antal barn som kommit för adoption från Colombia, men trots detta förekommer fakta i ECPAT-rapporten att Sverige är en av de största marknaderna för illegal barnhandel med Colombia. NIA har försökt skicka över material till Interpol men inte lyckats. NIA ber därför Rikskriminalpolisen om hjälp med att vidarebefordra informationen till Interpol .105Någon ytterligare information i ärendet finns inte i NIA:s arkiv.
5.7.4 Samarbetsavtal har diskuterats i syfte att undvika illegal adoptionsverksamhet
En ökad reglering och kontroll av adoptionerna sågs alltså som viktigt för att minska den illegala adoptionsverksamheten och stoppa de privata adoptionerna. Ett samarbetsavtal var ett sätt att göra
102 NIA, Telefax till UD från svenska ambassaden i Bogotá 1999-04-28, inkom till NIA 1999-05-04, dnr 72:150/99. 103 ECPAT Sverige, Pressmeddelande 1999-09-21 och rapport A Step Forward, s. 10 (1999). 104 NIA, Brev till ECPAT International 1999-10-11, dnr 79:309/99. 105 NIA, Fax till Rikskriminalpolisen 1999-10-15, dnr 79:309/99.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
277
detta. Faktum är att det tidigt påbörjades ett arbete med att ta fram ett samarbetsavtal mellan Sverige och Colombia på adoptionsområdet. Redan 1977 hade Colombia framfört att man ville få till ett adoptionsavtal med Sverige för att på så sätt få en garanti mot illegala adoptioner. Ett avtal skulle även kunna gynna svenska adoptionssökande om det uppstod konkurrens mellan sökande av olika nationaliteter. Colombia diskuterade inte bara adoptionsavtal med Sverige utan även med Holland och Frankrik e.106
Ett avtal kan öka kontrollen av de privata adoptionerna
I dialogen om samarbetsavtal fick Colombia del av Sveriges adoptionsavtal för bland annat Sydkorea och ICBF efterfrågade konkreta punkter som Sverige ville ha inskrivna i ett avtal. NIA:s strävan var att reglera det sätt och de vägar som skulle nyttjas om ett barn blev aktuellt för adoption till Sverige. NIA ville ha ett så konkret avtal som möjligt med beskrivning av administrativa rutiner, krav på ansökningshandlingar etc. NIA tillfrågade även AC om synpunkter på ett avtal. AC framförde att ett avtal skulle lösa tre problem, varav ett problem var de privata adoptionerna. En del av de privata adoptionerna skedde från samma barnhem som AC samarbetade med och AC ville att adoptionerna koncentrerades till AC så att en enhetligare handläggning kunde uppnås. Detta skulle enligt AC kunna bidra till att öka förtroendet för Sverige som adoptionsland och risken för tryck på vissa kontakter skulle kunna elimineras .107
Oklarheter kring avtalets form och innehåll
Arbetet med samarbetsavtalet gick dock trögt och NIA konstaterade i december 1979 att det var svårare att få fram ett avtal än vad både NIA och AC trott. Enligt ICBF krävdes att ett avtal ratificerades i den colombianska kongressen, vilket bedömdes ligga mycket långt fram i tiden. AC, som 1979 fick auktorisation för Colombia, föreslog i stället att ett avtal skulle slutas mellan ICBF
106 Svenska ambassaden Bogotá, Internationella adoptioner Colombia, inkommen till UD den 22 november 1977, dnr R34 Vco 11/201. 107 Socialstyrelsen NIA, Diskussioner om adoptionsavtal Colombia, inkommen till UD 3 oktober 1978, dnr R34, Vco, 220/656a.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
278
och AC. Något motsvarande diskuterades med en nederländsk adoptionsorganisation .108
Frågan om samarbetsavtal fortsatte att diskuteras under de kommande åren, både vad gäller form och innehåll. Från NIA lyftes bland annat att man inte kunde medverka till att barn som med sitt hemlands godkännande förts till Sverige i adoptionssyfte kunde återföras till sitt hemland. Detta med anledning av att det i utkastet till avtal stod att om adoptionsbeslutet inte bifallits i domstol skulle avtalsparterna åta sig återförandet av barnet till ursprungslandet .109En mer praktisk fråga handlade om vilken aktör man skulle sluta avtal med. Från svenskt håll ville man ha NIA som avtalspart medan Colombia ville ha ett avtal på regeringsniv å.110
Nytt avtalsförslag diskuteras 1984
Ett nytt avtalsförslag överlämnades till NIA 1984. Avtalet hade då förändrats så att det skulle tillämpas reciprokt, dvs att det även avsåg adoption av svenska barn till Colombi a.111Detta såg Sverige som problematiskt. Utifrån det nya avtalsförslaget ställde NIA bland annat krav på att det skulle finnas ett slutgiltigt adoptionsbeslut (sentencia) från domstol i Colombia innan barnet kunde beviljas utresetillstånd. Anledningen var att flera barn som adopterats till Sverige inte fått sina adoptionsbeslut eller fått vänta i flera år på dem, vilket bland annat innebar att de inte kunde beviljas svenskt medborgarskap.
I ett möte mellan chefen för ICBF och svenska ambassaden i februari 1985, där även en företrädare för AC deltog (med NIA:s godkännande), uttryckte ICBF att man var överens med NIA om ett krav på slutgiltigt adoptionsbeslut. Svenska ambassaden hade också fått kopia på brev från ICBF till utrikesministeriet där detta krav framhölls. Efter mötet med ICBF sammanfattade svenska ambassaden till NIA vad som framkommit vid mötet liksom AC:s synpunkter efter mötet. AC uttryckte att de efter samtal med de barnhem som de samarbetade med i Colombia hade förstått att om
108 NIA, Promemoria angående adoptioner, 1979-12-17. Telefax från svenska ambassaden Bogotá 1978-10-06, dnr R34, 3:259. 109 NIA, Fördragsförslag mellan Sverige och Colombia angående internationella adoptionsfrågor, 1984-05-09, dnr 70:160/81. 110 Svenska ambassaden Bogotá, telefax till NIA 841031, dnr R34 Vco. 111 NIA, PM Kort bakgrund om adoptionsavtal med Colombia, 1985-03-18, dnr 70:160/81.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
279
ett adoptionsavtal med krav på slutgiltigt adoptionsbeslut (sentencia) skulle gå igenom, skulle det innebära att det inte längre gick att samarbeta med Sverige. Barnhemmen kunde inte låta barnen vänta på att få resa med sentencia utan skulle då föredra samarbete med andra länder. AC beskrev vidare att ”för närvarande får barnen lämna landet efter ett förhandsgodkännande av adoptionen från domstolen. Sentencian kommer i efterhand och tiden varierar från ett halvt år och uppåt och kan i vissa fall ta flera år. Endast från 4 av de 18 städer som AC arbetar i får familjen sentencia direkt. Cirka 15 av totalt 240 barn kom under 1984 från dessa städer. Domstolarna i Colombia är självständiga och bestämmer därmed arbetsformen .”112
AC förordar att ett avtal inte sluts
I maj 1985 skickade AC också en skrivelse till Socialdepartementet om Colombia-avtalet med kopia till NIA. AC framförde att förutsättningarna för ett avtal förändrats väsentligt, att de privata adoptionerna minskat och att ett bilateralt adoptionsavtal skulle få en liten betydelse för att ytterligare minska de privata adoptionerna. AC menade att kravet på att adoptioner skulle vara slutförda i domstol genom adoptionsbeslut (sentencia) innan barnet fick lämna Colombia skulle innebära att det blev omöjligt för colombianska myndigheter att placera barn i Sverige. Barnets bästa skulle bli lidande, vårdkostnaderna skulle öka och det skulle kostnadsmässigt vara omöjligt att ha en adoptionsverksamhet på sådana premisser. Om det föreliggande förslaget till avtal skulle genomföras skulle det innebära att antalet adoptioner från Colombia skulle minska i antal från 250 till 15 per år. Närmare 1/3 av adoptionerna genom AC skulle upphöra. AC underströk att ett avtal enligt det liggande förslaget skulle vara ett hårt slag mot adoptionerna till Sverige och för AC. Det var därför angeläget att man från svensk sida förhindrade att avtalet som det var skrivet slutfördes. AC menade att det vore bäst om det inte blev något avtal alls. AC
112 UD, Telex från svenska ambassaden Bogotá 1985-02-13, dnr R34, Vco och NIA dnr 70:160/81.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
280
kände stor oro och var angelägna om att få möjlighet till information och samråd i eventuella fortsatta avtalsdiskussioner .113
Avtalsfrågan läggs ned
Avtalsfrågan togs därefter upp i samband med NIA:s besök i Colombia i september 1985 men det framgår inte av arkivmaterialet vad som sades. Av arkivmaterialet kan vi inte se att avtalet tas upp på nytt efter det. Något avtal kom aldrig till stånd.
5.7.5 Bristande information och senfärdigt svenskt agerande i ett fall där adoptionen ogiltigförklarats i Colombia
I våra intervjuer i Colombia har vi fått beskrivet att ansvariga myndigheter under 1970- och 1980-talet inte alltid utredde tillräckligt noggrant om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet. Barnet förklarades övergivet och adopterades utomlands, processen gick ofta fort .114Detta är särskilt problematiskt mot bakgrund av att den långvariga väpnade konflikten i Colombia inneburit en ökad risk för att barn tagits eller skiljts från sina föräldrar .115Ett tydligt exempel på detta har direkt koppling till Sverige.
Ett barns mormor driver process för att få tillbaka sitt barnbarn
Fallet handlar om en 1 ½ år gammal pojke från Popayán som i juni 1993 adopterades genom AC till en familj i Sverige. Enligt ett telex som svenska ambassaden skickade till UD i juni 1995 hade pojken i december 1992 hittats övergiven efter att pojkens mor och en släkting förts bort av en grupp paramilitärer i sydvästra Colombia. Pojken togs tillfälligt om hand av en familj och förklarades sedan övergiven av en domstol i Pasto. Domstolen fattade därefter beslut om adoption av pojken till en svensk familj. Enligt uppgifter följdes inte gällande
113 NIA, kopia på brev till Socialdepartementet om Avtal Sverige – Colombia beträffande internationella adoptioner, inkom NIA 1985-05-14, dnr 70:160/81. 114 Möten med AC:s kontaktperson i Colombia, 2022-10-31 och med företrädare för ICBF:s regionala kontor i Cali, 2022-11-04. 115 Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022), Hay futuro si hay verdad – Informe Final. La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
281
regler vid upphittande av minderåriga. Pojkens mormor fick i slutet av 1993 veta att barnbarnet hade blivit adopterad av ett par i Sverige och inledde med stöd av bland annat Asfaddes (föreningen för anhöriga till häktade och försvunna) en process om hävande av adoptionen vid domstolen i Pasto. Domstolen förklarade den 9 juni 1995 adoptionen ogiltig. Skälet till domstolens beslut var att man underkände övergivandeförklaringen. Adoptivfamiljen överklagade beslutet. Mormodern hade vid ungefär samma tidpunkt, i juni 1995, bjudits in av norska flyktingrådet för att berätta om dotterns försvinnande och adoptionen. I samband med detta reste hon till Sverige för att träffa pojken och adoptivföräldrarna. AC deltog vid mötet .116
Adoptionen förklaras ogiltig i Colombia
Mer fakta framkommer i en rapport från Inter-American Commission on Human Rights (IACHR) .117Där beskrivs att pojken och hans mor kidnappades den 9 december 1992. Pojken hittades övergiven i Pasto (25 mil från Popayán) den 17 december 1992 och togs om hand av ett par som lämnade pojken till ICBF i Pasto. Den 18 december 1992 annonserade ICBF i lokalmedia i Pasto om att man funnit ett övergivet barn. Vid tre tillfällen i januari 1993 annonserade ICBF efter pojkens föräldrar via den lokala radiostationen. Det namn som man angav på pojken var inte hans riktiga namn utan samma namn som den person som hittat honom. ICBF gjorde inte någon sökning för matchning med saknade barn i andra regioner. Den 4 februari 1993 förklarade ICBF pojken övergiven och den 4 juni 1993 avslutade ICBF adoptionsprocessen av barnet till ett svenskt par. Pojken lämnade Colombia med adoptivföräldrarna den 20 juni 1993 och den 4 augusti 1993 godkände NIA adoptionen i Sverige. I september 1993 fick mormodern ett anonymt telefonsamtal där någon lovade att lämna tillbaka hennes barnbarn i Pasto. Något barn överlämnades aldrig men mormodern lyckades söka upp det par i Pasto som hittat pojken och fick då veta att barnet tagits om hand av ICBF. När mormodern fick veta att barnet adopterats bort begärde hon att adoptionen skulle ogiltigförklaras. I februari 1994 annullerade Högsta domstolen i Pasto sekretessen kring adop-
116 Svenska ambassaden Bogotá, kryptotelegram till UD 1995-06-21, dnr R34, Vco, 139. 117 IACHR, Report No. 309/20, Petition 1521-10. Report on admissibility, October 16 2020, OEA/Ser.L/V/II.Doc 326.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
282
tionen och gav order till ICBF att lämna ut information om pojken, adoptivfamiljen och i vilket land pojken fanns. Den 9 juni 1995 ogiltigförklarade Högsta domstolen i Pasto adoptionen och begärde att ICBF skulle vidta nödvändiga åtgärder för att återföra pojken till morföräldrarna i Colombia. Pojken var då fyra år gammal och det hade gått två år sedan pojken adopterades och blev svensk medborgare.
AC kände tidigt till omständigheterna kring barnet men informerade inte NIA
I en artikel från 1996 intervjuades bland annat mormodern och hennes advokat samt företrädare för AC och NIA om ärendet. Där framkommer olika uppgifter om när AC och NIA fick vetskap om fallet och vilka åtgärder de vidto g.118
Enligt mormodern och dennes advokat hade AC tidigt fått information om omständigheterna kring barnets bakgrund. De beskrev att ICBF i Pasto fick information den 26 september 1993 om att pojken och hans mor hade kidnappats och att modern var försvunnen. I samband med detta ska även AC ha fått informationen. I slutet av 1993 besökte mormodern och advokaten AC:s kontaktperson i Bogotá och där framkom att AC kände till bakgrunden till kidnappningen och att adoptivfamiljen hade anlitat en advokat. Kontaktpersonen uppmanade mormodern att inte kontakta några myndigheter och att AC skulle göra allt för att återföra barnet och tala med adoptivföräldrarna. I Bogotá besökte mormodern och advokaten också utrikesdepartementet och fick svaret att de inte kunde hjälpa dem eftersom det skulle kunna skada relationerna mellan Colombia och Sverige.
I artikeln intervjuades också en företrädare för AC i Sverige. Hon gav en annan beskrivning än mormodern. Enligt AC skulle de först den 11 februari 1994 ha fått veta att barnet var kidnappat. AC skulle då ha informerat NIA muntligt och i april 1994 informerade AC svenska ambassaden i Bogotá om ärendet. Av en sammanställning av förloppet som finns i AC:s arkiv framgår att advokaten kontaktade AC på telefon den 11 februari 1994 och att han ensam besökte AC:s kontor i Bogotá den 18 februari 19 94.119
118 Folket i Bild, Stulet barn, 6–7/96. 119 AC, Sammanställning 1996-10-02 av förloppet.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
283
En tjänsteman på NIA som intervjuades i artikeln berättade att NIA fick information om ärendet först i januari 1995. Informationen kom inte från AC utan genom en svensk person som arbetade för Peace Brigade International (PBI) i Colombia och som genom organisationen Asfaddes fått reda på att en kidnappad colombiansk pojke hade adopterats till Sverige. NIA fick också informationen per brev den 2 februari 1995. NIA skrev till AC den 3 februari 1995 och bad dem redogöra för vad som föregått adoptionen. Enligt artikeln svarade AC först den 17 februari 1995 NIA skriftligen. I svaret skriver AC att de haft kontakt med ICBF och fått rådet att stödja en dialog mellan mormodern och adoptivföräldrarna. NIA kontaktade den 24 februari 1995 den svenska ambassaden i Bogotá som redan kände till fallet. Ambassaden informerade dock UD först i juni 1995. Vår genomgång av arkivmaterial från NIA i ärendet bekräftar denna bild.
I artikeln hävdar mormodern att AC och ICBF medvetet förhalat processen så att en återförening inte skulle vara möjlig. AC å sin sida hävdar att adoptionen aldrig hade ägt rum om man känt till omständigheterna, men att det inte går att lämna tillbaka ett barn som är adopterat i Sverige eftersom en svensk adoption inte går att häv a.120
Svenska aktörer menar att en utländsk adoption som godkänts i Sverige inte kan hävas och barnet återförs inte
I samband med mormoderns besök i Sverige 1995 uttalar sig en docent i internationell privaträtt om ärendet. Hon säger att hon aldrig hört talas om ett liknande fall men att det förefaller som att det inte finns någon skyldighet för Sverige att reagera på en ogiltigförklaring av ett adoptionsbeslut i Colombia. Hon är också övertygad om att det är helt uteslutet att skicka tillbaka pojken .121
Av NIA:s arkivmaterial framkommer att NIA utreder vad som gäller när en adoption ogiltigförklaras i ett annat land. En handläggare på NIA skriver att om adoptionen ogiltigförklaras så kan den som är att betrakta som vårdnadshavare vända sig till länsrätt en122i Sverige med begäran om verkställighet eller annan åtgärd enligt
120 Folket i Bild, Stulet barn, 6–7/96. 121 Västervikstidningen 1995-06-30. 122 Numer förvaltningsrätten.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
284
21 kap. FB. Det colombianska beslutet skulle då åberopas och länsrätten skulle få ta ställning till vilken verkan beslutet skulle få i Sverige. NIA pekar också på en bestämmelse i FB om vägran av verkställighet, vilken skulle kunna få betydelse om ogiltigförklaringen skulle bedömas gälla i Sveri ge.123I augusti 1995 meddelar AC till NIA att adoptivföräldrarna förlorat i högre instans i Colombia, att överklagandemöjligheterna därmed är uttömda och att beslutet i Colombia träder i kraft .124I aktmaterialet finns också ett brev från svenska Justitiedepartementet till UD. Där framgår att Colombias konsulat begärt att få del av den svenska adoptionslagstiftningen och bestämmelser kring upphävande (annullering) av adoptioner. Justitiedepartementet konstaterar att LIA inte innehåller några bestämmelser om hävning av en adoption, men att det finns skrivningar i förarbetena till LIA som kan vara tillämpliga. Justitiedepartementets slutsats är ändå att frågan om ett utländskt beslut om hävande av adoption kan och bör få verkan i Sverige måste avgöras i rättstillämpning och bedömas enligt de grunder som i allmänhet gäller om verkan i Sverige av utländska beslut i statusfrågor .125UD förmedlar detta svar vidare till det colombianska konsulatet .126I NIA:s arkivmaterial finns inte något dokument som slutligt fastställer vad som gäller angående ogiltigförklarade adoptioner. AC skriver i en kommentar till tidningen Arbetet angående fallet att även om adoptionen är ogiltigförklarad i Colombia så betyder inte det att adoptionen blir ogiltig enligt svensk lag eftersom adoptioner inte kan hävas i Sveri ge.127
Pojken återfördes inte till Colombia. Med stöd av det colombianska konsulatet och genom rådgivning och hjälp från AC slöts en gemensam överenskommelse mellan mormodern och adoptivföräldrarna som bland annat innebar att pojken fick stanna i Sverige under vissa villkor. AC informerade NIA 2000 om att Procuraduria de la Nacion undersökt handläggningen hos ICBF och det colombianska utrikesministeriet. Procuraduria konstaterar att colombianska konsulatet anlitat en advokat och att man funnit juridiska svårigheter i Sverige att få barnet utlämnat. De konstaterar också att adoptivföräldrarna följt överenskommelsen. Procuradurian drar slutsatsen att ICBF och Utrikesministeriet skött sina åligganden på
123 NIA, Ang. den ogiltigförklarade colombianska adoptionen, 1995-07-06. 124 NIA, brev från AC till NIA 1995-08-31. 125 NIA, brev från Justitiedepartementet till UD 1995-09-18. 126 NIA, Brev från UD till the Consulate of Colombia 1995-09-27, dnr R34 271:001. 127 NIA, Fax från AC till tidningen Arbetet 1995-12-15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
285
det sätt som bäst tillgodosett pojkens intressen och grundläggande rättigheter. De beslutar därför att ärendet läggs till handlingarn a.128
Rapport från Inter-American Commission on Human Rights (IACHR)
Mormodern och den adopterade samt familj i Colombia lämnade i oktober 2010 in en framställan till Inter-American Commission on Human Rights (IACHR). De sökande deklarerar att den colombianska staten är ansvarig bland annat för moderns försvinnande och den olagliga adoptionen av barnet. De ansvariga myndigheterna utredde inte barnets och moderns försvinnande på ett oberoende och ändamålsenligt sätt vilket ledde till att pojken kunde adopteras bort. IACHR har prövat framställan och presenterade i oktober 2020 sin rapport. Där framgår att ärendet är lämpligt att pröva mot följande rättigheter enligt den amerikanska konventionen för mänskliga rättigheter: artikel 17 (rätt till familj), artikel 18 (rätt till ett namn), artikel 19 (barnets rätt till skydd). I rapporten framgår den colombianska statens svar på framställan. Staten hävdar att processen där adoptionen ogiltigförklarades av colombiansk domstol 1995 genomfördes på ett korrekt sätt. Utrikesdepartementet vidtog med anledning av domstolsbeslutet åtgärder för att återföra barnet till Colombia. De särskilda omständigheterna i fallet medförde dock att det i praktiken var omöjligt att genomföra de åtgärder som beslutats, dvs att återföra barnet .129
5.7.6 Bristfällig administration och dokumentation i adoptionsärenden
Felaktigheter i adoptionsdokument
Som vi beskrivit i avsnitt 5.6.4 finns oklarheter i hur barn i Colombia blivit tillgängliga för adoption. Det kan handla om att det saknas bakgrundsinformation om barnet eller att barnet felaktigt förklarats tillgängligt för adoption. Många av de barn som adopteras från Colombia är omhändertagna av de sociala myndigheterna och
128 NIA, Brev från AC till NIA 2000-03-21, dnr 69:31/95. 129 IACHR, Report No. 309/20, Petition 1521–10. Report on admissibility, October 16 2020, OEA/Ser.L/V/II.Doc 326.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
286
det finns uppgifter om att barn adopterats internationellt i stället för att ges möjlighet att växa upp i sin biologiska familj. Adopterade som vi intervjuat säger att det finns felaktigheter i deras adoptionsdokument och att det saknas uppgifter om till exempel ursprungsföräldrar.
En av våra intervjupersoner som adopterades från Colombia 1984 har upptäckt många felaktigheter i sina dokument efter att ha återförenats med sin ursprungsfamilj. Det finns felaktiga uppgifter om hur och av vem barnet lämnades för adoption. I dokumenten står att barnets mor var fattig och lämnade barnet till barnhemmet. Men modern har själv berättat att nunnorna på det mödrahem hon bodde på tog barnet direkt efter födseln och meddelade att det var borta. Nunnorna hade redan under graviditeten tipsat om att det fanns en familj i Sverige som vill ta hand om hennes barn, och nunnorna erbjöd henne jobb om hon lämnade bort barnet. I den sociala utredningen och samtyckesdokument anges ett felaktigt namn på modern. Samtycket är undertecknat av en annan kvinna med ett annat namn. Det finns även ett vittne som skrivit under samtycket. Moderns födelseort och adress stämmer inte heller. Det står olika födelsedatum i olika dokument, det som anges i födelsebeviset är korrekt. Vår intervjuperson känner till ett liknande fall från Colombia där det framkommit att familjen inte alls var fattig och att den adopterade hade stulits. Personen känner även till två fall där adopterade från Colombia har hittat sitt ursprung och kunnat konstatera att uppgifterna i adoptionshandlingarna stämmer.
Adoptionsbeslutet från Colombia saknades i många ärenden på 1980-talet
Vår arkivgenomgång visar att det, åtminstone under 1980-talet, var ett återkommande problem med de slutgiltiga adoptionsbesluten (sentencia) från Colombia. Besluten kom i många fall flera år efter att barnet lämnat Colombia och i vissa fall kom inte något beslut alls. Avsaknaden av ett slutgiltigt adoptionsbeslut innebar att NIA inte kunde godkänna adoptionen och att barnet inte kunde bli svensk medborgare. Barnet hade fortsatt colombianskt medborgarskap och colombianskt pass. Adoptivföräldrar kontaktade AC som försökte få fram besluten genom advokater, barnhem och ICBF. Men i väntan på besluten rekommenderade AC adoptivföräldrar
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
287
att vända sig till svensk tingsrätt för att få adoptionen beslutad i svensk domstol. Flera tingsrätter kontaktade därför NIA för att få vägledning i hur de skulle agera. Frågan hanterades vid NIAsammanträde i maj 1984 där man kom fram till att det för barnens skull var rimligt att familjer som ännu inte ett år efter barnets ankomst till Sverige fått det colombianska adoptionsbeslutet skulle kunna vända sig till svensk tingsrätt för svenskt adoptionsbeslut. AC skulle dock inte upphöra med sina ansträngningar att få fram ett giltigt adoptionsbeslut i Colombi a.130I januari 1984 saknades adoptionsbeslut i 189 ärenden, i slutet av 1985 hade det minskat till 69 ärenden .131Detta problem uppmärksammades även i Norge som diskuterade frågan med ICBF. ICBF avrådde dock Norge från att fatta ett beslut om adoption innan frågan avgjorts rättsligt i Colombia, vilket Norge respekterad e.132
En domare vid en familjerätt i Bogotá säger att det faktum att barn kunde lämna landet utan slutgiltigt adoptionsbeslut var en grund för oegentliga adoptioner.
I och med den nya lagen 1989 ställdes krav på att det slutliga domstolsbeslutet skulle vara fastställt och barnets nya födelsebevis registrerat innan barnet lämnade landet.
Omfattningen på dokumentation och bakgrundsinformation varierar
Enligt AC har bakgrundsinformationen om barnen utvecklats över tid. Det är stor skillnad på adoptionsakter från 1970- och 1980-talen jämfört med i dag. Till en början var dokumentationen mycket knapphändig medan den i dag är mycket omfattande. En av AC:s tidigare landansvariga för Colombia säger i en intervju att det i början var väldigt ojämna bakgrundsbeskrivningar, en del var väldigt torftiga. Hon skrev därför ner den information hon hörde för hand. AC:s uppfattning är att de barn som kommit via ICBF i regel har mindre bakgrundsinformation än barn som kommit via något av de privata barnhemmen .133
130 NIA, PM till NIA-sammanträde 1984-05-23, Adoption i Sverige av colombianska minderåriga, dnr 42:18/84. 131 NIA, Oavslutade adoptionsärenden, dnr 42:18/84. 132 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025). s. 141 f. 133 Möte med AC 2024-03-20 och med en av AC:s tidigare landansvariga i Colombia 2024-03-22.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
288
Vi kan i vår arkivgenomgång inte se att frågan om barnens bakgrundsinformation varit specifikt uppmärksammad av tillsynsmyndigheten eller adoptionsorganisationerna.
I en dansk tillsynsrapport från 2007 har Adoptionsnaevnet inför en tillsynsresa till Colombia gått igenom 37 adoptionsakter från 2006. Adoptionsnaevnet konstaterar att omfattningen på barnens bakgrundsinformation i akterna varierar liksom hur barnen blivit tillgängliga för adoption. De barn som kommit via ICBF var antingen övergivna eller omhändertagna av de sociala myndigheterna. För dessa barn fanns i regel mer information om barnens bakgrund och föräldrar. Merparten av de barn som kommit genom något av de privata barnhemmen föddes av kvinnor på mödrahemmen eller ingick i hjälpprogram för mödrar. För vissa barn fanns ingen information om vem som lämnat dem på barnhemmet. Informationen om samtycke var sparsam, särskilt för några av de privata barnhemmen. Bakgrundsinformationen om modern skilde sig mellan barnhemmen, för vissa barnhem fanns ingen information alls. Adoptionsnaevnets slutsats var att det colombianska adoptionssystemet var betryggande men man var medveten om att det sannolikt genomfördes ett inte obetydligt antal illegala adoptioner varje år .134
MFoF gjorde i samband med auktorisationsförfarandet 2017 en systematisk kartläggning av adoptionsprocessen i samtliga auktoriserade länder. Som en del i kartläggningen gick MFoF igenom samtliga barnrapporter för de barn som adopterats till Sverige under 2017. MFoF gick bland annat igenom barnets bakgrundsutredningar och tittade på vilken information som fanns tillgänglig om barnet, hur barnet hittats, information om föräldrar, hur släktingar eftersökts liksom information om samtycke. Totalt gick MFoF igenom 238 akter, varav 23 akter för Colombia. Kartläggningen sammanställdes aldrig i en rapport och det är därför svårt att läsa ut vad som specifikt kom fram för Colombia. MFoF noterar att bakgrunden till att föräldrarna inte kan ta hand om barnet framgår men inte om föräldrarna samtyckt. Den samlade slutsatsen av kartläggningen var att MFoF behövde skaffa sig fördjupad kunskap och få en bättre helhetsbild av bland annat barnets bakgrundsutredning och efterföljandet av subsidiaritetsprincipen .135
134 MIA, Adoptionsnaevnets rejse til Colombia 8 september–14 september 2007, dnr 72:283/08. 135 MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
289
Vår granskning av adoptionsakter
Vi har granskat totalt 101 akter för adoptioner från Colombia som förmedlats genom AC, FFIA och La Casa under perioden 1973–2021.
Beskrivning av barnens bakgrund
Aktgranskningen visar att barnen kommer från olika delar av Colombia, men de allra flesta barn kommer från Bogotá och Cali. Från 2000 och framåt kommer ungefär 80 procent av barnen ursprungligen från Bogotá eller Cali. Barnen som adopterats från Colombia har i regel inte några särskilda behov. I urvalet hade mindre än 10 procent av barnen någon form av skada, sjukdom eller särskilt behov. Barnen var i genomsnitt 1 år och 9 månader när de kom till Sverige, det yngsta barnet var drygt 1 månad och det äldsta barnet tolv år. Hälften av barnen i urvalet var under ett år gamla när de kom till Sverige.
I de adoptionsakter som vi granskat har 75 procent av barnen bott på barnhem innan de kom till Sverige. Drygt 20 procent av barnen hade bott i fosterfamilj. För de barn som bott på privat barnhem hade flest barn bott på Chiquitines i Cali, följt av FANA, CRAN, Los Pisingos och La Casa de la Madre y el Niño i Bogotá. Åldersmässigt var barnen från en dag upp till sju år när de kom till barnhemmet, men hälften av barnen var mindre än en vecka och 65 procent mindre än en månad. Barnen hade varit på barnhemmet i genomsnitt ett år innan det fattades beslut om adoption. Drygt en tredjedel av barnen var mindre än sex månader på barnhemmet och 60 procent av barnen bodde kortare tid än ett år på barnhemmet innan beslut om adoption fattades. Ungefär 10 procent av barnen hade vistats mer än två år på barnhem när adoptionsbeslutet fattades.
Bristfällig information i adoptionsakterna
I 20 procent av de akter vi granskat från Colombia saknas uppgifter om var barnet är fött. Uppgifter om barnets födelsedatum finns dock i nästan samtliga akter. Hälsobeskrivning saknas helt i nästan 40 procent av akterna och i de fall de finns så är de mycket kortfattade.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
290
När det gäller uppgifter om föräldrarna så finns det inga uppgifter om modern i en tredjedel av akterna. I 55 procent av akterna finns moderns för- och efternamn angivet, medan faderns namn endast finns med i tolv procent av akterna. Det är mycket ovanligt att föräldrarnas adress anges. Moderns ålder anges i drygt 40 procent av akterna, för fadern endast i tolv procent. I de fall det finns en beskrivning av modern så står det kort om hennes livssituation, exempelvis om hennes civilstånd, hur många barn hon har, vad hon arbetar med eller att hon studerar. Det är relativt vanligt med beskrivningar om att modern har sociala eller psykiska problem, att hon inte lyckats ta hand om barnet, inte är intresserad av barnet, försökt skada det eller att modern missbrukar droger, är prostituerad eller hemlös. I några fall framgår att barnet blivit till genom våldtäkt. Endast i en tredjedel av akterna framgår något om faderns situation och då står oftast att fadern lämnade modern före barnets födelse, att han inte erkänner barnet eller att det var en tillfällig relation. I några enstaka fall framkommer att någon av barnets föräldrar är död, vanligtvis fadern.
De flesta barn har lämnats av en förälder eller ICBF för adoption
Till skillnad mot exempelvis adoptionerna från Kina har de barn som förmedlats för adoption från Colombia sällan varit övergivna. Endast sex procent av barnen i vårt urval har varit övergivna barn. Barnen hade lämnats på olika platser, exempelvis vid kyrkor, busshållplatser eller att modern lämnat barnet på ett sjukhus eller förskola och inte kommit tillbaka och hämtat det.
I Colombia är det i stället vanligt att modern och ibland även båda föräldrarna lämnat barnet för adoption, så är fallet i mer än hälften av akterna vi gått igenom. Anledningen är oftast att föräldern eller föräldrarna inte kan ta hand om barnet. Det vanligaste är att fadern till barnet har lämnat modern under graviditeten och att modern inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Ofta har modern barn sedan tidigare. I vissa fall handlar det om en ung mor som blivit gravid vid en tillfällig relation eller att fadern till barnet inte vill erkänna barnet. Ekonomiska skäl anges i 30 procent av fallen. Det finns också andra skäl till att barnen lämnats för adoption, exempelvis vanvård i hemmet eller att föräldrarna dött. I de
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
291
tidiga adoptionerna från Colombia anges dock sällan skälet för adoptionen. Även andra än barnets förälder har i några fall lämnat barnet för adoption, exempelvis barnets mormor eller moster eller någon annan person. I drygt 40 procent av akterna är det i stället ICBF som varit delaktiga i att lämna barnet för adoption. I drygt 10 procent av akterna framkommer att barnet som adopteras har varit omhändertaget av sociala myndigheter i landet, men endast i något enstaka fall framgår att det har rört sig om ett tvångsomhändertaget barn. I många fall är det oklart om barnet är omhändertaget eller inte.
Det saknas i många fall samtycke från barnets mor, information om hur barnet blivit tillgängligt för adoption liksom vilka nationella lösningar man sökt
I en tredjedel av de akter vi granskat framgår inte vilken aktör som utrett barnets bakgrund. I de akter där det framgår har ICBF utrett barnets bakgrund i drygt hälften av fallen. Det är också vanligt att privata barnhem utrett barnens bakgrund, exempelvis Chiquitines, FANA, CRAN och La Casa de la Madre y el Niño.
I 70 procent av akterna framgår inte vilken aktör som avgör att barnet är tillgängligt för adoption, men i de fall det framgår så är det ICBF som avgjort detta. Det finns, vad vi kan utläsa, dock mycket sällan ett skriftligt beslut om att barnet är tillgängligt för adoption (i fyra procent av akterna). Endast i fem procent av akterna framgår av dokumentationen i akten att man sökt nationell lösning för barnet före internationell adoption. Från 2000-talet och framåt förekommer det i knappt tio procent av akterna.
I de fall barnen är övergivna saknas ofta uppgifter om att man har sökt efter ursprungsföräldrarna. När det finns uppgift om att man sökt efter föräldrarna finns oftast också information om när och var man annonserade om att barnet hittats. Oftast har det skett i en viss tidning och i ett par fall har det även annonserats via radio.
Ett dokumenterat samtycke från modern finns endast i tolv procent av akterna. I de fall där det finns ett fullständigt namn på modern (vilket är i drygt hälften av akterna), så finns ett dokumenterat samtycke från modern i var femte akt. I några fall framgår av akten att modern har lämnat samtycke, men utan att det finns någon särskild samtyckeshandling med i akten. Ett samtycke från en förälder
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
292
kan dessutom ha inhämtats, även om det inte har dokumenterats och bevarats i akten. Svenska aktörer har dock i många fall inte säkerställt att samtycke har inhämtats.
I de akter där det finns en särskild samtyckeshandling framgår i ungefär två tredjedelar av fallen att samtycket avser adoption, men det framgår i stort sett aldrig att det avser internationell adoption. I en tredjedel av akterna framgår inte alls att samtycket avser adoption. Barnhemmet FANA hade under en period på 1980-talet en förtryckt samtyckesblankett med en standardskrivning om varför modern lämnade barnet för adoption. Där stod ”Hon har inte de ekonomiska förutsättningarna att ta hand om barnet. Barnets far övergav modern redan innan barnet föddes.” FANA skrev bara in moderns och barnets namn och modern skrev under blanketten. I mer än hälften av adoptionerna från FANA där skäl för adoption anges, så står just detta som skäl för adoptionen även när den förtryckta blanketten inte använts. Detta väcker frågor, men behöver inte innebära att det gått felaktigt till.
När det gäller födelsebevis finns ett ursprungligt födelsebevis i 30 procent av akterna. I hälften av akterna finns ett födelsebevis som utfärdats i samband med adoption. I dessa födelsebevis är det vanligaste att barnets colombianska förnamn finns registrerat tillsammans med det svenska efternamnet. I var tredje akt framgår även barnets colombianska efternamn, antingen i det ursprungliga födelsebeviset eller i födelsebeviset som utfärdats i samband med adoption. I var fjärde akt framgår endast barnets svenska namn i det födelsebevis som utfärdats i samband med adoption. Vi har även sett exempel på att svenska namn har skrivits in i födelsebevis redan innan adoptionsbeslut fattats i Colombia.
I de akter vi granskat framgår mycket sällan vilken aktör som gjort matchningen mellan barn och adoptivföräldrar. I de fall det framgår så har matchningen i regel gjorts av något av de privata barnhemmen i Colombia.
Hälften av barnen har kommit till Sverige utan ett slutgiltigt adoptionsbeslut från Colombia
Av aktgranskningen framkommer att barnen från Colombia ibland anlände till Sverige före och ibland efter att ett slutligt beslut om adoption fattats i Colombia. Lite mer än hälften (56 procent) av
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
293
barnen kom till Sverige efter att ett slutligt adoptionsbeslut fattats. Resterande del (44 procent) av barnen kom till Sverige utan ett slutligt adoptionsbeslut. Det colombianska adoptionsbeslutet fattades då oftast några månader efter att barnet kommit till Sverige, men det varierar från några dagar till närmare två år efter ankomst.
Efter att barnen anlände till Sverige tog det i genomsnitt upp till sju månader innan adoptionen godkändes eller beslutades i Sverige. Efter att beslut fattats i Colombia har det i 25 procent av fallen tagit mer än sex månader innan beslutet godkänts i Sverige. Det finns också exempel där adoptionsbeslut fattats av svensk domstol innan colombiansk domstol fattat ett slutligt adoptionsbeslut. Detta hänger ihop med problemen med försenade slutliga adoptionsbeslut i Colombia fram till slutet av 1980-talet som Sverige löste genom att svensk domstol fattade beslut om adoption.
Från 1999 finns Haagintyg i samtliga akter från Colombia.
Andra oklarheter och tecken på oegentligheter
Det finns också andra exempel på oklarheter och tecken på oegentligheter i de granskade akterna. Vi har sett flera exempel på att fel person utgett sig för att vara barnets mor, och där modern lämnat felaktiga uppgifter. I ett par fall framgår att barnet lämnats för adoption mot föräldrarnas vilja. I ett fall har barnets mor motsatt sig övergivandeförklaringen. I ett annat fall har barnets mor lämnat barnet och därefter återkommit tillsammans med barnets far för att få tillbaka barnet men inte kunnat visa att de varit släkt. Det finns också några exempel på motsägelsefulla uppgifter i olika dokument.
5.7.7 De svenska aktörerna har inte problematiserat mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten
FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen uttryckt oro över att kvinnorna på de privata barnhemmens mödrahem riskerade att påverkas i sitt beslut att behålla eller lämna sitt barn för adoption och att mödrahemmen har främjat försäljning av barn för adoption. Detta har också den norska utredningen beskrivit. Alla de åtta privata barnhem som över tid varit licensierade av ICBF och som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med har bedrivit
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
294
mödrahem. Mödrahemmen har bland annat finansierats genom de donationer och vårdavgifter som adoptionsorganisationerna betalat per adoption.
Vårt arkivmaterial visar att de svenska aktörerna har varit väl informerade av såväl barnhemmen som ICBF om att mödrahemmen har varit viktiga för barnhemmen och den internationella adoptionsverksamheten. Enligt AC:s landrapport från 2004 beskriver barnhemmen att de är motarbetade av ICBF och att de svåraste frågorna handlar om storleken på donationerna (vårdavgifterna) och kopplingen mellan mödrahem och barnhem som finansieras av donationer. Antalet mödrar som varit inskrivna i mödrahemmets program hade minskat vilket berodde på att fler mödrar valde att behålla sina barn men enligt barnhemmen berodde det också på att handläggare på ICBF vägrat att ta emot mödrarnas medgivande för adoption. En barnhemsföreståndare menade att det var etiskt svårt att försvara ett mödrahem i direkt anslutning till barnhemmet vilket hon också hade sagt på ett möte mellan barnhemmen och ICBF och fått kritik för efteråt. Barnhemmet hade haft två ärenden där mödrar lämnat in klagomål (tutelas) för att de tvingats lämna ifrån sig sina barn. Enligt barnhemsföreståndaren var anklagelserna dock felaktiga. AC hade också möten med företrädare för ICBF som menade att de inte var motståndare till att barnhemmen bedrev mödrahem men att vissa barnhem måste bli bättre på att informera mödrarna om alla de alternativ de hade .136I samband med en tillsynsresa 2013 träffade MIA företrädare för flera barnhem. En barnhemsföreståndare uttryckte att det inte längre fanns skäl att driva mödrahem när de internationella adoptionerna minskad e.137
AC säger att de privata barnhemmen historiskt sett varit de enda som erbjudit stöd till ensamstående mödrar i Colombia. AC:s erfarenhet, efter att årligen besökt mödra- och barnhem sedan 1970-talet, är att hemmen erbjöd mödrarna ett fint och genomtänkt omhändertagande och bemötande. AC har mött både mödrar som valt att behålla sina barn och mödrar som lämnat sina barn för adoption. AC:s uppfattning är att de bemötts med stor respekt .138
136 NIA, reserapporter AC Colombia, dnr 69:386/03. 137 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 22–31 maj 2013. 138 AC, synpunkter på textutkast Colombia 2024-09-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
295
I åtta procent av de akter vi gått igenom framgår att barnets mor vistats på något av mödrahemmen Chiquitines, FANA, CRAN eller La Casa de la Madre y el Niño. Det kan dock vara fler som vistats på mödrahem, eftersom det i de flesta fall inte framgår om modern vistats på mödrahem eller inte. I de fall där mödrarna vistats på mödrahem har det skett under perioden 1985–2013. Där det framgår att modern vistats på mödrahem är det barnets mor som lämnat barnet för adoption och barnhemmet har utrett barnets bakgrund. Moderns namn och ålder finns angivet, och i några fall har hon även uppgett faderns namn.
5.7.8 Sverige har accepterat höga donations- och vårdavgifter till de privata barnhemmen
Sverige har samarbetat med samtliga licensierade privata barnhem i Colombia
De privata barnhemmen har av tradition varit en del av adoptionsverksamheten och internationella adoptioner i Colombia. Barnhemmen har haft en mycket självständig ställning och finansierats med bland annat avgifter från adoptionsorganisationer och donationer från adoptivföräldrar som tidigare adopterat från barnhemmen. Över tid har åtta barnhem i Bogotá, Medellin och Cali varit licensierade av ICBF. Sverige har genom adoptionsorganisationerna samarbetat med samtliga barnhem. Enligt uppgift från ICBF 2006 varierade avgifterna mellan barnhemmen, från 6 000 USD upp till 12 000 USD per adoption .139
Redan tidigt 1980-tal framförde en svensk sjuksköterska som bodde i Colombia och hade erfarenhet från barnhem i olika delar av världen synpunkter och frågor till Socialstyrelsen om ett av de privata barnhemmen i Colombia. Personen hade följt barnhemmets utveckling och sett att antalet barn på barnhemmet ökat väsentligt under bara några få år. ”Från en liten välskött institution till stor ruljans med internationell adoptionsverksamhet främst till Sverige.” Hon menade att det var mycket ”business” runt adoptionsbarnhemmen, att barnen hanterades som försäljningsobjekt och att barnhemmen snarare övertalade mödrarna att lämna ifrån sig barnen i stället för att tala med dem och undvika ett överlämnande. Hon
139 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
296
menade också att adoptionshemmen betalade förlossningskostnaderna om mödrarna lämnade ifrån sig barnen .140AC inkom med ett yttrande till NIA där de tillbakavisade påståendena och beskrev aktörerna och processen för adoption i Colombia. I sitt svar beskrev AC också att det aktuella barnhemmet baserade sin verksamhet på donationer från olika aktörer och från de avgifter som adoptivfamiljerna betalade. Avgifterna fastställdes årligen av barnhemmets styrelse där ICBF hade en representant. AC fick del av boksluten och hade därigenom en god bild av barnhemmets ekonomi .141
Den tidigare verksamhetschefen för FFIA säger i en intervju att FFIA samarbetade med två privata barnhem när de började sin förmedlingsverksamhet i Colombia i början av 2000-talet. FFIA reagerade på de avtal som skrevs mellan adoptionsorganisationen och barnhemmen. ”Vi brukade inte arbeta så. Det var väldigt mycket pengar involverade, både kostnader till barnhemmen och till advokatkostnader. Det kostade cirka 50–60 000 kronor mer än i andra fall. Det var betydligt dyrare än i andra länder.” FFIA genomförde två adoptioner genom privat barnhem men bestämde sig därefter för att enbart samarbeta med ICB F.142
Olika syn på vårdavgifter och donationer
Den colombianska synen på avgifter och donationer skiljer sig från den svenska. Medan Sverige accepterat ett rimligt avgiftsuttag för vårdkostnader men varit skeptiska till donationer har Colombia genom ICBF uttryckt att adoptioner ska vara gratis samtidigt som man accepterat donationer till barnhemmen. Förklaringen till detta ligger i hur den colombianska staten valt att finansiera de sociala välfärdsprogrammen. Knappa statliga resurser täcker inte de stora sociala behov som finns i landet och staten ger inte full kostnadsersättning till de privata barnhem som utför tjänster för ICBF. Barnhemmen förutsätts hitta sponsorer för sin verksamhet, ofta företag med lokal förankring. Företagen i sin tur får skattereduktioner och det finns en allmän förväntan att företagen ska bidra till
140 NIA, Brev från privatperson bosatt i Colombia till Socialstyrelsens generaldirektör 1983-11-19, inkommet till NIA 1983-12-16, dnr 79:378/83. 141 NIA, Yttrande från AC 1984-01-25 över brev till Socialstyrelsen, dnr 79:378/83. 142 Intervju med FFIA:s tidigare verksamhetschef, 2022-09-26.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
297
olika sociala program. Donationer och sponsorskap ses med andra ord som en förutsättning för utveckling av den sociala sektorn .143
Donationerna ifrågasätts från flera håll och vissa förändringar görs men inte i Sverige
I början av 2000-talet började donationerna till de privata barnhemmen i Colombia att ifrågasättas.
Utredning pekar på risker med donationer
Utredningen om internationella adoptioner som kom med sitt slutbetänkande 2003 analyserade kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption. De tittade bland annat på kostnader för barnets vård och uppehälle samt övriga kostnader i utlandet, vad som ingick i kostnaderna och hur de skiljde sig åt mellan olika länder. Avgifterna till de privata barnhemmen i Colombia lyftes fram som ett exempel på avgifter som togs ut i form av ett fast belopp och där kostnader utöver de faktiska kostnaderna ingick. Avgiften bestämdes av förmedlingskontakten och avsåg barnets andel av kontaktens totala verksamhet. Det kunde jämföras med länder där det inte ställdes krav på att betala mer än de faktiska kostnaderna, men där samarbetet ändå byggde på en förväntan om extra bidrag och länder som enbart krävde ersättning för faktiska kostnader. Utredningen pekade på att även om det som betalades utöver de faktiska kostnaderna användes till ett gott ändamål fick ett sådant bidrag aldrig bli villkor för att ett barn skulle bli tillgängligt för adoption. De pekade också på riskerna med att barnhem och andra aktörer i ursprungslandet blev beroende av stora penningsummor från den internationella adoptionsverksamheten och att intäkterna från verksamheten kunde medföra att barnen blev en handelsvara. Utredningen föreslog att den del av kostnaden som avsåg annat än faktiska kostnader för adoptionen, genomsnittligt beräknade, successivt skulle minska och att den faktiska kostnaden för adoption skulle beräknas från och med tidpunkten då barnförslag lämnats .144
143 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06. 144SOU 2003:49, Adoption – till vilket pris?, s. 130–134 och 144–147.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
298
I proposition 2003/04: 131 framhöll regeringen att:
Det är av stor vikt att inte bidra till en situation där barnens ursprungsländer blir beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas, utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att ge stöd för att barnet skall kunna vara kvar i sin familjemiljö eller tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. En sådan situation kan leda till en utveckling där fler barn adopteras till andra länder, än vad situationen i ursprungslandet motivera r.145
Regeringen menade dock att ersättning bör kunna ges för kostnader knutna till barnet även innan barnförslaget ges och att det dessutom var rimligt att ge en viss ersättning till ett barnhem för de barn som var kvar på barnhem met.146Resultatet blev att det infördes en lagstadgad skyldighet för de svenska adoptionsorganisationerna att redovisa kostnaderna i utlandet och hur de fördelade sig. Det infördes även en bestämmelse om att annan verksamhet som adoptionsorganisationerna bedriver inte får äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten .147
Norge ställer krav på att donationer inte ska betalas till de privata barnhemmen
Även i Norge lyftes problem och risker med donationer till de privata barnhemmen i Colombia. Detta beskriver den norska utredningen i sin delrapport .148Vi har också fått del av dokumentation från den norska utredningen som rör Sverige.
Den norska adoptionsmyndigheten (nuvarande Bufdir) beslutade 2002 om ett begränsat förmedlingstillstånd till den norska adoptionsorganisationen Adopsjonsforum för deras samarbete med de privata barnhemmen i Colombia. Anledningen var att barnhemmen krävde höga, obligatoriska och ospecificerade donationer vid adoption. Myndigheten hänvisade till att donationerna innebar en blandning av bistånd och adoptionsförmedling och att donationerna inte låg i linje med Haagkonventionens artikel 32 om att endast
145Prop. 2003/04:131, Internationella adoptionsfrågor, s. 27. 146Prop. 2003/04:131, s. 27. 147 SFS 2004:769. 148 Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
299
skäliga kostnader kan krävas eller betalas för en adoption. Myndigheten ställde krav på Adopsjonsforum att hitta en annan lösning för samarbetet med de privata barnhemmen. Förmedlingstillståndet skulle inte förlängas om en förändring inte kom till stånd.
Adopsjonsforum, som precis som AC började förmedla adoptioner från Colombia 1973, lämnade med anledning av beslutet in ett klagomål till Kungliga barn- och familjedepartementet 2002 för prövning av det begränsade förmedlingstillståndet. Organisationen argumenterade att adoptionsmyndigheten hade en för snäv tolkning av artikel 32, att de privata barnhemmen var godkända och kontrollerades av ICBF och att det inte var den norska adoptionsmyndighetens uppdrag att dubbelkontrollera godkända organisationer i andra länder. Adopsjonsforum beskrev att donationsbeloppet omfattade mer än själva adoptionskostnaden, medel gick bland annat till barnhemmens mödraprogram vilket de tyckte var naturligt. De menade att det vore fel att se adoptionsförmedlingen som isolerad från mödraprogrammen. Adopsjonsforum pekade också på att privata institutioner hade en viktig roll i omhändertagandet av barn i många ursprungsländer och att de ofta arbetade på ideell basis med liten statlig finansiering. Det var därför både etiskt riktigt och nödvändigt att adoptivfamiljer betalade en ”decency support” vid adoption så länge det skedde inom rimliga ramar och med beaktande av subsidiaritetsprincipen. Adopsjonsforum hänvisade också till att varje adoption beslutades i domstol.
I sin prövning av ärendet betonade Barn- och familjedepartementet att det var viktigt att den norska adoptionsmyndigheten i sin tillsynsroll prövade frågan om adoptionskostnader. De konstaterade att donationsbeloppet var högt, att det gick till annat än själva adoptionsärendet och att det krävdes donationer för att barnhemmen skulle kunna bedriva sin verksamhet. Departementet menade dock att det vore en för ingripande åtgärd att stoppa Adopsjonsforums adoptionsförmedling genom de privata barnhemmen. De menade att frågan om tillämpningen och tolkningen av artikel 32 i Haagkonventionen inte hade prövats fullt ut och att det hanterades bäst genom aktivt utbyte mellan centralmyndigheter i konventionsländerna och i möten vid Haagkonferensen. Departementet beslutade
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
300
därför att adoptionsmyndigheten skulle bevilja Adopsjonsforum fullt förmedlingstillstånd t.o.m. 2004, vilket de också gjorde .149
Adopsjonsforum ansökte 2004 om förnyat förmedlingstillstånd för perioden 2005–2006. Bufdir kontaktade ICBF och fick information om att donationsbeloppet till barnhemmen uppgick till 6 000 USD och att det skulle höjas till 6 500 USD. ICBF framhöll att eftersom adoption i Colombia var gratis hade ICBF inte fastställt donationsbeloppen, donationer måste vara frivilliga och det kunde inte ställas krav från barnhemmen på fasta donationsbelopp. Adopsjonsforum fick återigen krav på sig från Bufdir att hitta en alternativ lösning med barnhemmen. Lösningen som togs fram innebar att Adopsjonsforum skulle betala cirka 3 500 norska kronor per barn och månad för den tid barnet vistades på barnhemmet inför adoption. Kostnaden skulle täcka mellanskillnaden för barnets kostnad och det belopp ICBF betalade till barnhemmet. Detta var också godkänt av ICBF. Adoptionsmyndigheten beviljade i maj 2005 förmedlingstillstånd utifrån dessa principer .150
I juni 2006 kontaktade Bufdir dock ICBF och informerade om att de beslutat om ett tillfälligt stopp för adoptioner från de privata barnhemmen. Anledningen var att Bufdir fått information från Adopsjonsforum om att fasta donationsbelopp fortfarande betalades. Skillnaden var att adoptivfamiljerna betalade en del av summan direkt till barnhemmen. För två av de tre barnhemmen (CRAN och Los Pisingos) hade dessutom donationsbeloppet höjts till 9 000 USD per adoption. Enligt Adopsjonsforum skickade både Los Pisingos och CRAN ett brev vid årsslutet varje år där de meddelade hur många adoptioner Adopsjonsforum kunde räkna med att få första halvåret därefter och de ombads betala in ett belopp för kommande år (alltså en förskottsbetalning). En del av betalningen gick till konton i USA. Denna information hade Adopsjonsforum gett ICBF i mars 2006 på förfrågan från ICBF. Frågan om de privata barnhemmen och internationella adoptioner hade också debatterats i det colombianska parlamentet och en granskning av barnhemmen hade inletts. I Bufdirs brev till ICBF skrev de att om granskningen visade
149 Det kongeliga Barne- och Familiedepartementet, Klage over vedtak om begrenset formedlingstillatelse for adopsjon av barn fra private institusjoner i Colombia, 2003-12-16, dnr 00304210-/HKBBU2. 150 Bufdir, Søknad om fornyet formidlingstillatelse for Colombia, 2005-01-14, dnr 04/8439:4. Bufdir, Fornyet formidlingstillatelse private barnehjem Colombia JNR 04/8439, 2005-04-04, dnr 64/8439:7. Bufdir, Søknad om fornyet formidlingstillatelse til adopsjon fra private barnehjem i Colombia, 2005-07-02, dnr 04/8439:9.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
301
att organisationerna brutit mot den colombianska lagen så skulle förmedlingstillståndet för Adopsjonsforum för de privata barnhemmen dras in. Bufdir betonade att samarbetet med ICBF fungerade väldigt väl och att man hoppades att granskningen av barnhemmen inte skulle påverka samarbetet med ICBF .151Bufdir beslutade 2006 att adoptioner endast kunde förmedlas genom ICBF .152
Den norska myndigheten informerar MIA om situationen
Av arkivmaterialet från Bufdir framgår att myndigheten också informerade MIA om situationen. I ett mejl till MIA och den danska centralmyndigheten i juni 2006 beskrev Bufdir det tillfälliga stoppet för adoptioner från de privata barnhemmen och anledningarna till det: efterforskningar i Colombia som rörde ekonomiska frågor för barnhemmen, att barnhemmen fortsatt att ta ut donationer (belopp anges) och att frågan varit uppe i det colombianska parlamentet. Bufdir klargjorde att stoppet gjorts i samråd med Adopsjonsforum och att organisationen varit ärliga med fakta både gentemot Bufdir och ICBF. De frågor som ICBF bett Adopsjonsforum att besvara hade också ställts till adoptionsorganisationerna i Sverige och Danmark. Enligt Bufdir hade andra utländska adoptionsorganisationer svarat ICBF att donationerna aldrig varit obligatoriska eller gällt ett fast belopp, sannolikt hade de enligt Bufdir varit i kontakt med barnhemmen och kommit fram till en lämplig skrivning. De visste inte om det gällde de svenska och danska adoptionsorganisationerna. Bufdir uttryckte också att de var chockade över att en del av donationsbeloppen överförts till konton i USA. Eftersom det förelåg misstanke om barnhandel så hade Bufdir inget annat alternativ än att tillfälligt stoppa adoptionerna tills situationen var utklarad. Bufdir önskade ett fortsatt utbyte mellan de nordiska myndigheterna i fråg an.153
MIA:s dåvarande generaldirektör svarade Bufdir samma dag. Hon skrev att informationen lät bekymmersam och frågade om Bufdir hade mer detaljerade uppgifter om påståendet att barnhemmen
151 Bufdir, Temporary suspension of the Adoption Co-operation between Adopsjonsforum and the private Adoption Organizations in Colombia, 2006-06-28, dnr 04/8439. Bufdir, mejl från Adopsjonsforum till ICBF 2005-09-09. 152 Mejl från den norska kommittén för utredning av oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten i Norge, 2024-05-07. 153 Bufdir, mejl till MIA och den danska adoptionsmyndigheten, 2006-06-29, dnr 04-8439/19.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
302
begärt att pengar skulle överföras till banker i USA. Hon frågade också om i vilket led det fanns misstankar om barnhandel. ”Är det fråga om huruvida barnen över huvud taget är tillgängliga för adoption dvs. misstänks det att barnen har ”köpts” från sina föräldrar, eller gäller misstanken att barnen har ”köpts” från barnhemmen?” Företrädaren för Bufdir svarade att enligt Adopsjonsforum hade ledamöter i debatten i det colombianska parlamentet bland annat uttalat att med donationsbelopp på 9 000 USD så innebar det att det sätts en regelrätt prislapp på barn och att man i praktiken säljer dem. Bufdir framhöll att det faktum att en del av eller hela överskottsbeloppet som betalades till barnhemmen sattes in i banker i Florida och New York förstärkte misstanken om grova kränkningar av colombiansk lag och regelverk. Bufdir visste inte om det förelåg misstanke om att mödrarna hade fått pengar för att ge samtycke till att lämna ifrån sig sina barn. Men eftersom mödrar i andra länder lockats med pengar för att lämna barn till adoption kunde det inte uteslutas i Colombia, inte minst när det förekom stora pengar i ett land där adoptioner enligt lag i princip skulle vara gratis. Enligt Adopsjonsforum var det också mycket inflytelserika familjer som drev barnhemmen. Chefen för barnhemmet CRAN var dotter till en tidigare president. Barnhemmen hade därför haft en mycket stark position i Colombia och ICBF hade haft svårt att bedriva tillsyn över barnhemmen och stoppa oegentligheter. Situationen skulle dock ha ändrats efter senaste valet då ICBF fått en stärkt ställnin g.154
Bufdir återkom i ett mejl till generaldirektören för MIA dagen därpå. Företrädaren för Bufdir skrev att han påmint sig om att han vid ett nordiskt möte 2005 haft ett samtal med en företrädare för AC som uttryckt sig mycket kritiskt mot den lösning som Bufdir hade slutit med Adopsjonsforum för samarbetet med de privata barnhemmen, dvs ett belopp per barn och månad. Företrädaren för AC hade uttryckt att det var helt fel av Bufdir att lägga sig i frågan om donationer och hävdade att systemet såsom det fungerade var ett exempel på mycket god praxis. Företrädaren för Bufdir skrev till MIA att AC därmed sannolikt var kritiska till hur Adopsjonsforum besvarat ICBF:s frågor. Adopsjonsforum ville inte själva dela med sig av sitt svar, utan hänvisade till att det kunde begäras ut från ICBF. Bufdir visste därför inte om AC fått del av Adopsjons-
154 Bufdir, mejl till MIA, 2006-06-30, dnr 04-8439.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
303
forums svar. MIA ombads att inte sprida materialet utan enbart använda det till myndighetens egna eventuella åtgärder gentemot adoptionsorganisationerna .155
Vår genomgång ovan bygger som sagt på material som vi fått från den norska utredningen. Vi har i vår genomgång av MIA:s arkiv inte hittat motsvarande korrespondens i arkivmaterialet. Där framkommer inget om att man fått information från Norge om donationer och risker för barnhandel. Den dåvarande generaldirektören för MIA säger i en intervju att de hade mycket utbyte med Bufdir och den danska myndigheten, men att hon inte minns att de hade något utbyte om donationer till de privata barnhemmen .156
Colombia skärper kraven på donationer till de privata barnhemmen
Som framgår ovan var frågan om donationer till privata barnhem uppe på bordet både inom ICBF och det colombianska parlamentet. Av AC:s reserapporter från 2004 framgår att det fanns en stor oro bland barnhemmen att ICBF skulle begränsa möjligheterna att ge donationer till barnhemmen. AC skriver att ett av barnhemmen hade ställt krav på AC om högre ersättning. AC-representanten hade beskrivit situationen i Sverige med den pågående utredningen om internationella adoptioner och kommande proposition på adoptionsområdet. AC hade även refererat till situationen i Colombia med lagförslag och kritiken mot donationer och sagt att de ”absolut inte kan höja just nu i alla fall, låt oss avvakta några månader och se vad som händer.” Representanten från barnhemmet höll med om att det var klokast s å.157
År 2006 skärpte Colombia reglerna om donationer. Det infördes ett totalt förbud mot utländska donationer till barnhem som ersättning för adoption av barn. Adoptivföräldrar kunde inte längre ge donation till barnhem före en adoption .158I stället ville man skapa samarbeten där mottagarländerna på olika sätt gav stöd till verksamheter i den sociala sektorn .159
155 Bufdir, mejl till MIA 2006-06-30, dnr 04-8439/20. 156 Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24. 157 NIA, reserapporter AC Colombia, dnr 69:386:10/03. 158 Artikel 74 lag 1098 från 2006. 159 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
304
MIA vidtar inga åtgärder – donationer kallas i stället vårdavgifter
För de svenska adoptionsorganisationerna innebar de skärpta reglerna i Colombia i praktiken dock ingen större skillnad jämfört med tidigare. MIA vidtog inga åtgärder med anledning av informationen från Bufdir eller de skärpta reglerna i Colombia. Det som tidigare kallats donationer övergick i stället till att benämnas vårdavgifter. I en tillsynsrapport för AC 2006 konstaterade MIA att de donationer som de privata barnhemmen önskade från adoptivföräldrar egentligen motsvarade avgifter för barnets vård och omsorg och därför snarare var en vårdavgift än en donation .160Enligt den dåvarande generaldirektören analyserade MIA organisationernas adoptionskostnader, tog in information om vad kostnaderna gick till, såg att det var olika, och gjorde bedömningen att det var rimligt .161
Stora skillnader i adoptionsavgift för adoptioner genom ICBF respektive privata barnhem
Vi har gått igenom organisationernas adoptionsavgifter för perioden 2006–2020. Det går inte att följa avgifterna löpande för hela perioden eftersom det saknas uppgifter för några år. Från 2016 anges adoptionsavgiften generellt och särskiljer inte avgift för adoptioner som går genom ICBF respektive privata barnhem. Beloppet inkluderar kostnader både i Sverige och i Colombia. Kostnaderna i utlandet redovisas inte alltid specifikt och vårdkostnaderna redovisas inte separat i auktorisationsansökningarna.
160 MIA, Tillsynsrapport AC 2006, dnr 67:639/06. 161 Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
305
Tabell 5.3 Avgift per adoption genom ICBF och privata barnhem för AC, FFIA och La Casa 2006–2020
År
AC ICBF
AC
privat barnhem
FFIA ICBF
La Casa
privat barnhem
2006
63 000 125 000
74 400
61 000
2007
– 120 000
92 000
69 000
2008
66 000 141 000
99 800
49 000
2009 100 000 188 000
108 500
87 000
2010
– 162 000
107 500
61 800
2011 139 000 170 000
105 000
72 000
2012
–
171 000
108 000
–
2013
–
196 000
113 000
–
2014
–
–
–
–
2015
–
–
–
2016
–
223 000
2017
–
166 000
2018
–
164 000
2019
–
163 000
2020
–
166 000
Källa: Auktorisationsansökningar från AC, FFIA och La Casa perioden 2006–2020. Beloppet inkluderar kostnader både i Sverige och i Colombia. Till detta tillkommer familjens egna kostnader för resor och uppehälle. Ett streck innebär att uppgift saknas i auktorisationsansökan.
Av tabell 5.3 framgår att det är stora skillnader i adoptionsavgift för en adoption genom ICBF jämfört med privata barnhem. Avgiften för adoption genom privata barnhem är avsevärt högre. Den stora skillnaden kan inte förklaras av skilda kostnader i Sverige eftersom de är desamma för ett år oavsett om adoptionen gjorts genom ICBF eller ett privat barnhem. Avgifterna mellan adoptionsorganisationerna skiljer sig åt, vilket både kan bero på skillnader i kostnader i Colombia och i Sverige. Att avgiften för FFIA:s adoptioner från ICBF är högre än för AC förklaras av FFIA med att organisationen hade högre kostnader generellt i Sverige som fördelades per adoption. Avgiften för adoption genom La Casa och barnhemmet La Casa de la Madre y el Niño är lägre än för AC:s adoptioner genom privata barnhem. Detta förklaras av att La Casa i huvudsak bedrivits som en ideell organisation där adoptivfamiljerna gjort mycket eget arbete och därmed inte betalat några administrationsavgifter
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
306
till organisationen i Sverige. Avgiften avser La Casas kostnader i utlandet, inklusive avgift till barnhem met.162
MIA försöker få insyn i vårdavgifterna
Som vi beskrivit vidtog MIA inga åtgärder utifrån den information de fick av Bufdir 2006 eller de skärpta reglerna som infördes i Colombia samma år. Av arkivmaterialet framgår dock att MIA från 2006 börjar ställa högre krav på adoptionsorganisationernas redovisning av vårdavgifter och andra kostnader i enlighet med de skärpta bestämmelserna i LIA. Avgifterna är också föremål för tillsyn. Adoptionsorganisationerna redovisar inte explicit vårdkostnadens storlek och fördelningen av kostnader. MIA måste ställa ett flertal frågor för att få klarhet i adoptionskostnaden, hur hög vårdavgiften är, vad som ingår i vårdavgiften och hur den fördelar sig mellan olika kostnadsposter.
AC anger att vårdavgiften 2006 uppgår till 9 000 USD per adoption. I sitt svar till MIA skriver AC att de ”tillsammans med barnhemmen kommit fram till en genomsnittlig och rimlig vårdavgift per ärende eftersom den svenska lagen kräver det och denna avgift ansåg även MIA efter sin resa vara rimlig utifrån de faktiska omständigheterna på barnhemmen .”163I en tillsynsrapport för AC 2007 skriver MIA att de granskat förhållandena i Colombia med anledning av de höga vårdavgifter som finns vid adoption från privata barnhem. Någon vidare åtgärd har inte föranletts av granskningen .164Avgiften höjdes 2008 till 10 500 USD .165La Casa redovisar en avgift på 3 000 euro per adoption .166Fr.o.m. 2012 tar barnhemmet också ut en administrativ avgift om 1 200 euro. Anledningen är att barnhemmets administrativa kostnader ökat, bland annat på grund av att ICBF kräver mer redovisning och rapportering än tidigare. Barnhemmets advokatkostnader har också ökat i och med en ökad närvaro i rättsprocessen vid en adoption .167
162 Genomgång av auktorisationsansökningar för AC, FFIA och La Casa för Colombia 2006–2022. 163 MIA, mejl från AC 2007-11-16, dnr 61:524:11/07. 164 MIA, Tillsynsrapport AC 2006, dnr 67:639/06. 165 MIA, mejl från AC 2009-10-19, dnr 61:499:4/09. 166 MIA, mejl till La Casa 2014-03-27, dnr 3.1.2:493:22/13 och MIA, mejl från La Casa 2014-04-03, dnr 3.1.2:493:23/13. 167 MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 22–31 maj 2013.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
307
I samband med auktorisationsprövning för AC 2008–2009 ställde MIA frågor om fördelningen av de kostnader som ingick i vårdavgiften för de olika barnhemmen. MIA hänvisade till vad som framhållits i förarbetena om successivt ökade krav på öppenhet och specificering av kostnader och framhöll att de behövde uppgifterna innan de fattade beslut .168AC svarade att kostnadsfördelningen såg olika ut beroende på om barnen vistades i fosterfamilj eller på barnhem. För barn som vistades i fosterfamilj (det finns ingen redovisning för barn som vistas på barnhem) fördelade sig de direkta kostnaderna på kläder och mat (35 procent), fosterfamiljens kostnader för barnet (5 procent), barnhemmets kostnader för barnet (5 procent), administrativa kostnader i samband med adoption (10 procent), medicinska kostnader (10 procent), utbildning och förberedelser av äldre barn (5 procent). Indirekta kostnader bestod av personalkostnader (10 procent), kostnader för barnhemmets drift (8 procent), kostnader för övriga program, bland annat mödrahem (12 procent) .169Detta visar att vårdavgifterna har gått till annat än de direkta kostnader som är förenade med adoptionen av ett enskilt barn. De har också finansierat mödrahemsverksamheten.
MIA beviljade genomgående auktorisation till adoptionsorganisationerna.
MIA och adoptionsorganisationerna har olika uppfattningar om vårdavgifter är tillåtna
När MIA 2014 hanterade auktorisationsansökningar för AC och La Casa för perioden 2014–2015 aktualiserades frågan om vårdavgifterna på nytt. MIA menade att det inte längre var tillåtet att betala vårdavgift för adoptioner från Colombia och hänvisade till ICBF:s konferens 2013 och till artikel 5 i Resolucion nr 4274 från den 6 juni 2013. MIA övervägde att ställa som villkor att vårdavgifter inte fick tas ut av de sökande. AC och La Casa fick möjlighet att yttra si g.170
AC svarade att de och deras samarbetsorganisationer inte tolkade artikel 5 som ett förbud mot att betala en avgift för barnets
168 MIA, auktorisationsansökan AC Colombia 2008–2009, dnr 61:524/07. 169 MIA, mejl till AC 071115, dnr 61:524:10/07, MIA, mejl från AC 071116, dnr 61:524:11/07 och MIA, Beslut auktorisation AC Colombia, dnr 61:524/07. 170 MIA, mejl till AC 131119, dnr 3.1.2:511:6/13.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia SOU 2025:61
308
vård och uppehälle, utan att förbudet avsåg donationer och gåvor som motprestation till att ett barn överlämnas för adoption. AC hade också varit i kontakt med en domare vid Högsta domstolen i Colombia som menade att ICBF gjort en felaktig tolkning av lag 1098 artikel 74 och utfärdat resolutionen på felaktiga grunder och i strid mot landets konstitution. Enligt AC menade domaren också att ”de lagar som reglerar adoptionsverksamheten i Colombia är så tydliga och ställer så höga krav på transparens och etiskt arbete att det inte finns några risker för att barn blir tillgängliga för adoption av ekonomiska skäl.” Enligt AC hade de personer på ICBF som utfärdat resolutionen avskedats och fanns inte längre kvar .171MIA kontaktade ICBF för ett klargörande om svenska adoptionsorganisationer fick betala vårdkostnader eller ge donationer till barnhemmen, men fick inget svar .172De kontaktade även ISS som hänvisade till ICBF. Även svenska ambassaden i Bogotá kontaktades, och de hänvisade till en person på ICBF som svarade att resolutionen gällde. MIA bad återigen AC om svar, men AC hänvisade till att barnhemmen skulle hålla möten om kostnader et c.173MIA kontaktade på nytt ICBF och fick denna gång ett svar där ICBF framhöll att det var nödvändigt att upprepa förbudet mot betalning som föreskrevs i paragraf 74 i lag 1098 från 2006 .174Nästan ett år efter att MIA först ställde frågan om kostnader kallade MIA:s generaldirektör adoptionsorganisationerna till ett möte. Vid mötet vidhöll AC och La Casa det man tidigare framhållit, dvs att vårdkostnader kunde betalas och att de avsåg de extra undersökningar som gjordes för de barn som fanns tillgängliga för adoption .175MIA beslutade därefter om auktorisation för både AC och La Cas a.176
Av arkivmaterialet kan vi notera att adoptionsorganisationerna anpassar benämningen av avgifterna till vad som är godkänt av ICBF. Avgifterna till de privata barnhemmen som tidigare benämndes som vårdavgifter ändras senare till att benämnas ”övriga kostnader” eller ”projektkostnader” .177Enligt AC uppgår avgifterna 2024 till mellan 2 600–3 400 USD per adoption och avser barnhemmens administra-
171 MIA, mejl från AC 2013-12-09, dnr 3.1.2:511:12/13. 172 MIA, mejl till ICBF 2013-12-10, dnr 3.1.2:511:16/13 och 3.1.2:686:6/13. 173 MIA, mejl från AC 2014-01-29 och 2014-03-10, dnr 3.1.2:511:29-30/13. 174 MIA, mejl från ICBF juli 2014, dnr 3.1.2:511:45/13. 175 MIA, Minnesanteckningar från möte angående Colombia den 7 oktober 2014, dnr 3.1.2:493/13 och 3.1.2:511/13. 176 MIA, Beslut om auktorisation för AC Colombia 2014–2015, dnr 3.1.2:511/13. 177 MFoF, Auktorisationsansökan AC Colombia 2018–2019, dnr 3.1.2 :636 :7/17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Colombia
309
tiva och juridiska avgifter för handläggning av en adoption. I avgifterna ingår bland annat handläggning av adoptionsansökan, förberedelser av barnet inför adoption, stöd till adoptivfamiljen inför och när barnet överlämnas, förberedelse och inlämnande av ärendet i domstol, slutförande och arkivering av dokumentation samt att ta emot och granska uppföljningsrapporter efter adoptionen .178
178 Information från AC 2024-06-24.
311
6 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
6.1 Uppdraget
Syftet med utredningsuppdraget är bland annat att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Etiopien är det tionde största ursprungslandet för barn adopterade till Sverige. Det är den enskilt största afrikanska landet från vilket barn kommit till Sverige. Adoptioner av barn från Etiopien till Sverige pågick från slutet av 1960-talet fram till i dag. En stor del av adoptioner av barn från Etiopien har varit privata och enskilda adoptioner. Adoptionscentrum (AC), den enda organisation som förmedlat adoptioner från Etiopien, började förmedla barn 1971 och upphörde med sin verksamhet 2015.
Granskningen av adoptioner från Etiopien har omfattat dokumentation från myndigheter, adoptionsorganisationer och intervjuer med verksamma inom dessa. Vi har också intervjuat adopterade. Därtill har 40 adoptionsakter mellan 1971 och 1990 granskats. Det är framför allt privata och enskilda akter som granskats, men 9 av de granskade akterna från 1970-talet gäller adoptioner som förmedlats av AC .1Adoptionsverksaheten i Etiopien har granskats
1 I många adoptioner från Etiopien på 1970-talet framgår inte av själva akten om det är en privat eller organiserad adoption. Om akten funnits i AC:s eget arkiv och det där också framgår att AC har slutfört adoptionen har vi kategoriserat den som en adoption via AC, och inte som en privat adoption.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
312
av andra länder som mottagit barn därifrån, och de granskningarna har vi tagit del av.
6.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Vår granskning visar att det har före-
kommit oegentligheter i adoptionsverksamheten från Etiopien, främst under 1970-talet. Det handlar bland annat om att adoptioner har genomförts utan informerat samtycke samt att det funnits bristfällig dokumentation och ibland felaktiga uppgifter om barnens bakgrund och hur de blivit tillgängliga för adoption. Dessutom står det klart att svenska myndigheter och organisationer har accepterat förfaranden och agerat på sätt som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa. Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande: – Det har förekommit felaktiga uppgifter i barns adoptionshand-
lingar, främst avseende barnets bakgrund, föräldrarnas situation samt hur och varför barnet lämnades för adoption. I de privata och enskilda adoptionsakter vi granskat finns mycket lite information om barnets bakgrund, hur och varför det har blivit tillgängligt för adoption. Där saknas ofta information om vem som utrett barnets bakgrund och vem som har bedömt att det är tillgängligt för adoption. Detta innebär att svenska aktörer inte kunnat säkerställa att adoptionen varit till barnets bästa. Det motverkar också adopterade personers rätt att få kännedom om sin identitet och ursprung. – I Etiopien har ursprungsföräldrar ibland lämnat barn för adop-
tion utan att förstå vad adoption i västerländsk mening innebär, och att barnet inte skulle återvända till dem när det blivit äldre och fått utbildning. Det finns därmed stora risker för att ursprungsföräldrarnas samtycke inte varit informerat på det sätt som krävs för ett giltigt samtycke. Från 1982 har beslut om adoption fattats först i etiopisk domstol och sedan även av svensk domstol med tillämpning av föräldrabalkens regler. Det innebär att samma lagkrav på samtycke har gällt vid adoption av barn från Etiopien som från Sverige. Trots det har svensk domstol inte säkerställt att det funnits samtycke till
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
313
adoption från barnets föräldrar. I privata och enskilda adoptioner på 1970- och 1980-talet finns sällan ett undertecknat samtycke från ursprungsföräldrar med i adoptionsdokumenten, inte ens då modern finns omnämnd. – På 1970-talet hade AC en anställd socialarbetare i Etiopien
som utredde barnets bakgrund. AC anlitade även en advokat som företrädde adoptivföräldrarna i domstolen. Ibland var det AC:s ombud i Etiopien som var adoptivföräldrarnas ombud i rätten. Detta innebär att AC anlitade både den som företrädde barnet och den som företrädde adoptivföräldrarna. Detta innebar en uppenbar risk för intressekonflikt. AC:s olika ombud i Etiopien har också varit mer eller mindre delaktiga i att förmedla barn till blivande adoptivföräldrar, vilket öppnat för att tillgodose föräldrarnas särskilda önskemål beträffande barnet. Även andra svenskar bosatta i Etiopien hade på 1970- och 1980-talet en central roll i det praktiska arbetet med att förmedla barn till föräldrar, både i adoptioner via AC samt privata och enskilda adoptioner. Tillsynsmyndigheten har i sin tur haft ett stort förtroende för AC och har inte krävt insyn. Trots att adoptionerna från Etiopien inleddes på 1960talet var det först 2005 som svenska myndigheter genomförde en resa till landet. Sammantaget innebär detta att verksamheten har kunnat bedrivas utan extern insyn. – Trots att MIA omkring 2010 fick information om att det före-
kommit oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien vidtogs inte några åtgärder för att undersöka om det även gällde svenska fall. Vad gäller enskilda adoptioner kan särskilt noteras att en etiopisk man som var involverad i adoptioner till Sverige på 1970-talet och som 1977 dömdes för olagliga handlingar i samband med adoptionsförmedling, har fortsatt kunnat medverka i enskilda adoptioner på 1990-talet utan att den svenska tillsynsmyndigheten reagerar.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
314
6.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Etiopien
6.3.1 Adoptioner från Etiopien har skett under en lång tid
Sverige har haft ett långt adoptionssamarbete med Etiopien. Totalt har närmare 1 300 barn adopterats från Etiopien till Sverige under perioden 1969–2020. Fler än 500 av dessa barn adopterades under 1970-talet. Därefter har adoptionerna varit utspridda över hela tidsperiode n.2Åren 1977–1982 var det inte möjligt att bedriva verksamhet i Etiopien på grund av kriget mot Somali a.3Etiopien är det tionde största ursprungslandet när det gäller adoptioner till Sverige, och det land i Afrika som Sverige adopterat flest barn ifr ån.4Sverige har dock inte varit ett av de största mottagarländerna för adoptioner från Etiopien, åtminstone inte ett av de åtta största under perioden 1998 till 20 07.5
Det fanns tidigt etablerade kontakter mellan Sverige och Etiopien. Adoptionerna startade med att svenska läkare och missionärer som var verksamma i Etiopien kom i kontakt med föräldralösa barn och adopterade dem. Intresset spreds sedan bland andra svenskar. Barnen kom inledningsvis från barnsjukhuset Ethio-Swedish Pediatric Clinic, ESPC, och barnhemmet Kebebe Tshay. Etiopien var också ett av de första länder som Sverige från mitten av 1950-talet lämnade statligt bistånd till, och även biståndsarbetare har varit delaktiga i adoptioner .6
AC är den enda svenska adoptionsorganisation som förmedlat adoptioner från Etiopien och de inledde sin verksamhet i landet 1971.
En stor del av adoptionerna från Etiopien har varit privata och enskilda adoptioner, som har utgjort åtminstone 44 procent av samtliga adoptioner från Etiopien .7Det var vanligast i början när barn adopterades från Etiopien, men minskade under 2000-talet. Under perioden 2003–2014 utgjorde de endast 13 pro cent.8De privata och en-
2 MFoF:s statistik, https://mfof.se/sarskilda-innehallssidor/statistik/statistik-ominternationella-adoptioner.html. Hämtad 2023-09-05. 3 C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige: Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, s. 122.
4 MFoF:s statistik. 5 P. Selman (2009), The rise and fall of intercountry adoption in the 21st century, Inter-
national Social Work, August 2009, Vol. 52, nr 5, s. 589.
6 A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), Adopterad från annat land: om samarbetet med barnens
ursprungsländer, s. 120–121.
7 Egen uträkning utifrån AC:s och MFoF:s uppgifter. Totalt adopterades 1268 etiopiska barn till Sverige 1970–2018. 713 av dessa förmedlades av AC. Minst 555 var därmed privata/enskilda adoptioner. 8 Egen uträkning utifrån att 288 av totalt 330 barn från Etiopien adopterades genom adoptionsorganisationer, dvs. AC 2013–2014.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
315
skilda adoptionerna till Sverige har bland annat genomförts av svenska missionärer och biståndsarbetare .9
I tabell 6.1 redovisas antal adopterade barn från Etiopien uppdelat per år under perioden 1969–2021. Här ingår både adoptioner via adoptionsorganisationer samt privata och enskilda adoptioner. Ett fåtal adoptioner från Etiopien skedde även tidigare: en på 1950talet och arton på 1960-talet.
Tabell 6.1 Antal adoptioner från Etiopien per år, 1969–2021
År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal 1969
7
1980
1
1990
38
2000
15
2010
30
2020
1
1970
31
1981
4
1991
17
2001
17
2011
31
2021
0
1971
64
1982
5
1992
31
2002
18
2012
19
1972
66
1983
19
1993
11
2003
21
2013
15
1973
67
1984
19
1994
15
2004
26
2014
4
1974
68
1985
25
1995
16
2005
37
2015
0
1975 113 1986
22
1996
15
2006
32
2016
3
1976 106 1987
14
1997
21
2007
39
2017
1
1977
3
1988
28
1998
24
2008
42
2018
3
1978
0
1989
21
1999
15
2009
34
2019
1
1979
2
Källa: MFoF.
6.4 Bakgrunden till de internationella adoptionerna från Etiopien
6.4.1 Barn har lämnats till internationell adoption på grund av extrem fattigdom och sjukdom
Adoption, av västerländsk modell, existerade i princip inte i Etiopien före 1960. Ordet adoption finns inte heller i det officiella språket amhariska. När adoption infördes i etiopisk rätt 1960, byggde det därför på en europeisk modell. Etiopien har dock en lång kulturell historia av att ta hand om föräldralösa och övergivna barn i samhället. Olika folkgrupper har haft sina egna seder för omhändertagande av barn som behövde en ny familj. På landsbygden i Etiopien
9 A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); Möte med Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) 2022-03-25; Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
316
sågs det inte som en börda för en anhörig att ta hand om ett barn eftersom barnet var en tillgång i det traditionella bondesamhället .10
När de internationella adoptionerna från Etiopien började på 1960-talet var det en följd av en extrem fattigdom i landet. Utländska aktörer som vistades i Etiopien (till exempel missionärer, sjukvårdspersonal och biståndsarbetare) såg de stora behoven av stöd och hur barn dog på sjukhus. Extrem fattigdom har även fortsatt varit ett av de vanligaste skälen till att etiopiska barn adopterats internationellt. Etiopien blev senare hårt drabbad av aidsepidemin, så sjukdom har varit en vanlig orsak till adoption. En förälder som blev ensam med många barn efter att den andra föräldern avlidit kunde få svårt att ta hand om barnen. Många stora syskongrupper blev också helt föräldralösa. Barn som blev föräldralösa togs ofta om hand inom storfamiljen, men när även storfamiljerna utarmades av HIV kunde det bli aktuellt med internationell adoption .11
År 1984 och 1985 drabbades Etiopien av extremtorka. Svår torka drabbade även främst östra Etiopien under 2002 och 2003. Det blev ett hårt bakslag för ekonomin och miljontals människor blev beroende av matbistånd från utlandet för sin överlevnad. UNICEF uppskattade 2005 att fem miljoner barn hade förlorat en eller två föräldrar på grund av aids och tork an.12
6.4.2 Adoptionerna ökade snabbt under 2000-talet
Adoptionerna från Etiopien ökade snabbt under 2000-talet. De femdubblades från 2003 till 2009, då 4 500 etiopiska barn adopterades internationellt. År 2009 och 2010 var Etiopien det näst
10 ”An informal memorandum by Mebrahtu Yohannes”, överlämnat av AC till kommissionen 2023-09-08 och inkom till NIA 1973 enligt protokoll 1973/74:4 1973-12-14; M. W. Ossa (2017), International adoption of children in Ethiopia: A comparative analysis with South
Africa. Avhandling, Wolaita Sodo University, s. 52–53.
11 C. Lindgren (2010), s. 123; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2005–2014; MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 dnr 64:308:12/10; AC:s skrift ”Etiopien – fascinerande och annorlunda” inkom MIA 2011-02-10 dnr 74:754:20/10; Möte AC 2023-09-05; Föreläsning ”Okänd bakgrund” anordnad av AC via Teams 2023-04-03; S. A. Steenrod (2021), The Legacy of Exploitation in Intercountry Adoptions from Ethiopia: ”We Were under the Impression That Her Birth Parents Had Died”, Adoption Quarterly. Vol. 25, nr. 2, s. 81–108. 12 Uppgifter från Utrikespolitiska institutets landguide. https://www.ui.se/landguiden/landeroch-omraden/afrika/etiopien/. Hämtad 2023-07-06.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
317
största ursprungslandet efter Kina, internationellt sett .13Antalet utländska adoptionsorganisationer i landet ökade från cirka 20 till 70 mellan 2003 och 200 8.14
Även om den grundläggande orsaken till att etiopiska barn övergetts och adopterats internationellt har varit den extrema fattigdomen och aidsepidemin, har även andra faktorer bidragit till den snabba ökningen av adoptioner från Etiopien på 2000-talet. Forskare har pekat på olika faktorer som kan ha varit drivande. En sådan faktor är att flera ursprungsländer i Asien och Latinamerika (exempelvis Kina, Ryssland och Guatemala) minskade eller avslutade sin adoptionsverksamhet under den här perioden. Att dessa länder minskade sina internationella adoptioner bidrog till att adoptionerna från Etiopien ökad e.15Forskare lyfter också fram att Etiopien blev ett attraktivt land att adoptera från eftersom landet inte hade ratificerat Haagkonventionen och ansågs sätta upp färre hinder för internationell adoption. Tillsynen var begränsad och adoptionerna relativt billiga. Det etiopiska systemet upplevdes fungera väl och barnen var vanligtvis små och friska. Därtill har vissa pekat på den så kallade ”Madonnaeffekten”. Skådespelerskan Angelina Jolie adopterade ett etiopiskt barn 2005 och popsångerskan Madonna adopterade ett barn från Malawi ett år senare, vilket fäste uppmärksamheten på möjligheten att adoptera från Afrik a.16
6.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Etiopien
I detta avsnitt beskrivs de aktörer i Etiopien som varit centrala i den internationella adoptionsverksamheten. Därefter redogörs för de lagar från 1969, 2000 och 2018 som reglerat internationella adoptioner, samt de riktlinjer som däremellan upprättats för att styra den internationella adoptionsverksamheten.
13 P. Selman (2012), The Global Decline of Intercountry Adoption: What Lies Ahead?,
Social Policy and Society. Vol. 11, nr. 3, s. 384–385.
14 Möte AC 2023-09-05; E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. 15 E. Loibl (2019), The transnational illegal adoption market: A criminological study of the
German and Dutch intercountry adoption systems, s. 230–234; M. W. Ossa (2017), s. 53; E. J.
Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. Se även MIA Info 2/2011. 16 E. Loibl (2019), s. 37, 52 och 230; K. S. Rotabi (2010), From Guatemala to Ethiopia: shifts in intercountry adoption leaves Ethiopia vulnerable for child sales and other unethical practices, The Social Work and Society Online News Magazine June 2010; E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”; P. Selman (2009), s. 588.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
318
6.5.1 Adoptionscentrum är den enda svenska organisation som förmedlat adoptioner från Etiopien
AC började sin verksamhet i Etiopien 1971. En av AC:s grundare adopterade ett syskonpar från Etiopien, vilket blev inledningen på deras verksamhet i landet. AC hade kontakt med en svensk sjuksköterska som bodde i landet och som hjälpte till att ordna de första adoptionerna. AC hade under 1970-talet flera olika samarbetspersoner i Etiopien som hjälpte till att förmedla barn för adoption. De hade också särskilda advokater som hjälpte dem, och även en anställd socialarbetare som utredde barnens bakgrund. Från 1982 hade de en svensk medarbetare och representant i Etiopien som skötte kontakten med myndigheter och barnhem i Etiopien och som hjälpte de familjer som skulle adoptera. Representanten var knuten till AC genom ett uppdragsavtal med månadsersättning .17
AC hade auktorisation för adoptionsförmedling i Etiopien från 1982 till 2015. Totalt sett har de förmedlat 713 adoptioner från Etiopien under perioden 1971– 2014.18Det var, som tidigare nämnts, ett avbrott i förmedlingsverksamheten i Etiopien 1977–1982.
Förutom AC hade även African Hope Adoptions (AHA) auktorisation för adoptionsförmedling i Etiopien under 1,5 år 2008–200 9.19De förmedlade dock aldrig några barn.
6.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Etiopien
NIA har från 1982 gett AC auktorisation för att förmedla adoptioner i Etiopien och utövat tillsyn. När NIA 1985 fick uppgiften att lämna yttrande om förmedlingssättets tillförlitlighet i samband med enskilda adoptioner gällde det bland annat adoptioner från Etiopien. I samtliga fall handlade det dock om den enda instans som hade rätt att förmedla adoptioner i Etiopien, nämligen adoptionsavdelningen vid Ministry of Labour and Social Affairs (MOLSA). När NIA fick frågan om yttrande om förmedlingssättets tillför-
17 C. Lindgren (2010), s. 122–123; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2005–2014; MIA:s rapport från tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011, MIA dnr 74:754:55/10; Ppt-presentation vid möte med AC 2023-09-05; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Synpunkter på textutkast Etiopien 2024-05-23. 18 AC, Antal förmedlade adoptioner per land 1970–2018. https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/1970-2018-antal-adoptioner-perutlandskontakt.pdf. Hämtad 2023-09-05. 19 MIA:s årsredovisning 2007; MIA:s årsredovisning 2009.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
319
litlighet vid enskilda adoptioner godkände de alltid denna instans som adoptionskont akt.20Från 2005 var det MIA som tog över ansvaret för auktorisation och tillsyn.
På 1960- och 1970-talet var det Justitiedepartementet som godkände adoptionsbesluten från Etiopien. Ibland beslutade dock svensk domstol om adoptionen. Från 1980-talet och framåt har beslut om adoptioner från Etiopien fattats av svensk domstol.
På 1970-talet kom många barn från Etiopien till Sverige som fosterbarn. Då skulle svenska ambassaden i Addis Abeba inför Justitiedepartementets bedömning intyga de sökandes lämplighet att ta emot ett etiopiskt barn som fosterbarn med avsikt att senare adopteras .21
6.5.3 Övriga svenska aktörer verksamma i Etiopien
Många svenskar som befunnit sig i Etiopien som missionärer, biståndsarbetare och vårdpersonal har själva adopterat barn från Etiopien, och vissa av dem har förmedlat adoptioner åt andra.
Evangeliska Fosterlandsstiftelsen (EFS) var aktiva i Etiopien på framför allt 1960-talet. EFS samarbetade med och var med i uppbyggnaden av Etiopiska Evangeliska kyrkan Mekane Yesus i Addis Abeba .22Flera svenska EFS-missionärer i Etiopien adopterade barn själva på 1960- och 1970-talet. Flera förmedlade också barn för adoption till Sverige, både privat och via AC .23Vissa av missionärerna medverkade till att ”rätt många” etiopiska barn adopterades till Sverig e.24
Även den svenska pingstkyrkan hade verksamhet i Etiopien från 1960-talet, men var inte verksamma i Addis Abeba, utan på andra orter. Pingströrelsen drev inte några barnhem, men det fanns en acceptans i missionärskåren för verksamheten och missionärer förmedlade adoptioner på egen hand. En missionär förmedlade till exempel 16 barn till Sverige på 1970-talet. Hon har själv beskrivit att
20 NIA:s brev till svenska ambassaden i Addis Abeba 1986-02-07 NIA dnr 72:54/86; NIA:s yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1988-10-17 NIA dnr 46:339/88; Svenska ambassadens brevsvar till NIA 1986-04-10 ”Adoptivbarn från Etiopien” NIA dnr 72:54/86. 21 Se t.ex. Beskickningsarkiv Addis Abeba volym F1i:5–6 (mål R34). 22 Telefonsamtal med företrädare för EFS 2024-01-26. 23 Möte AEF 2023-08-31; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Möte med AC 2023-09-05. 24 Brevsvar till Adoptionskommissionen från tidigare EFS-missionär 2024-03-02, inkom 2024-03-06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
320
hon blev indragen i adoptionerna, att barn lämnades på hennes trappa eller sattes i hennes kn ä.25Före 1979 behövde inte svenskar bosatta utomlands ha Socialstyrelsens tillstånd för att förmedla barn för adoption.
Vissa svenskar som befunnit sig i landet, till exempel medföljande till anställda på Sida-anställda, har förmedlat barn privat eller hjälpt AC. En sådan person beskriver att hon blev kontaktad av AC innan hon åkte till Etiopien. Hon fick från AC namn på familjer som önskade adoptera barn. Barnen hon förmedlade kom från barnsjukhuset och barnhem i området .26
Svenskar som av olika anledningar bodde i Etiopien var även på andra sätt delaktiga i adoptionerna till Sverige. AC tog hjälp av dem för att ta hand om barnen i väntan på att adoptionen skulle bli klar. Exempelvis tog AC kontakt med Sida-anställdas medföljande fruar, som lät barn bo hos sig i väntan på att adoptionen skulle bli klar. De fick ingen ekonomisk ersättning för detta, men betalt för omkostnader. Svenskar som befann sig i Etiopien hjälpte dessutom AC att eskortera barnen till Sverige. Det kunde vara AC-personal, men även andra svenskar som vistades i landet, exempelvis missionärer, biståndsarbetare, Sida-personal eller deras medföljande. De som hjälpte till att eskortera barn kunde de få resan till Sverige betald .27
6.5.4 Aktörerna i Etiopien
Ministry of Labour and Social Affairs (MOLSA) har haft en central roll i Etiopiens adoptionsverksamhet sedan början av 1980-talet. MOLSA:s uppgift har bland annat varit att ta emot adoptionsansökningar från adoptionsorganisationer och enskilda sökanden samt skriva yttrande till grund för domstolens beslut. År 2006 flyttade MOLSA:s adoptionsavdelning över till Ministry of Woman Affairs (MOWA) som 2010 bytte namn till Ministry of Women, Children and Youth Affairs (MOWCYA).
25 D. Lindberg (2021), Internationella adoptioner inom pingströrelsen; Intervju med den som gjort utredningen om internationella adoptioner inom pingströrelsen, 2024-03-07. 26 Möte med person som förmedlat adoptioner via AC 2024-01-30. 27 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Möte med person som förmedlat adoptioner via AC 2024-01-30; Skriftliga svar på Adoptionskommissionens frågor till en person som tog hand om barn i väntan på adoptionen, inkom via e-post 2023-12-11; Intervju med en person som tog hand om barn i väntan på adoption 2023-12-19; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13; D. Lindberg (2021). Internationella adoptioner inom pingströrelsen.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
321
Från 2002 hade MOLSA, och senare MOWA, också i uppdrag att ackreditera de utländska adoptionsorganisationer som skulle få verka i landet. Från 2010 var det Ministry of Federal Affairs, Charity and Societies Agency (CSA) som hade det uppdraget. De hade också i uppdrag att ge licens till vissa barnhem som fick förmedla adoptioner .28
Det har funnits många barnhem i Etiopien som har förmedlat adoptioner. AC samarbetade bland annat med det statliga barnhemmet Kebebe Tsehay samt Missionaries of Charity (MOC) och Kids Care .29
Etiopisk domstol har beslutat om adoption efter domstolsförhandling och utifrån yttrande från MOLSA/MOWA/MOWCYA.
6.5.5 Lag från 1960 reglerar internationella adoptioner
När adoptionerna från Etiopien till Sverige inleddes 1969 reglerades adoptionerna i en federal lag, Civil Code, från 1960. I lagen görs ingen åtskillnad mellan nationell och internationell adoption. Etiopien tillämpar svag adoption. I övrigt framgår av 1960 års lag bland annat följand e:30
• Adoption får ske om det finns goda skäl för det och den innebär fördelar för barnet.
• I de fall ursprungsföräldrar lever och är kända ska båda ge sitt samtycke. Om någon av dem är avliden, frånvarande, okänd eller oförmögen att avge giltig viljeyttring ska samtycke inhämtas av närmaste släkting i uppstigande led. Om inga sådana finns ska det så kallade familjerådet ge sitt samtycke, vilket består av barnets äldre släktingar och eventuella myndiga syskon.
• Ett adoptionskontrakt ska upprättas mellan de blivande adoptivföräldrarna och barnets vårdnadshavare, i de fall barnet är under
28 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2012-06-12 MIA dnr 61:390:1/12. 29 Det framgår av bilagorna till AC:s auktorisationsansökningar, t.ex. Bilaga till AC:s ansökan om auktorisation för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09 samt Bilaga till AC:s ansökan om auktorisation för förmedling i Etiopien 2007-08-28 MIA dnr 61:527:1/07. 30 The civil code of the empire of Ethiopia (Negarit Gazeta No 165 of 1960), book II, Title IV, Chapter 11, article 796–806. Se även kapitel 1 om släktskapsband, särskilt artikel 556–559 samt kapitel 12 om underhållsskyldighet, särskilt artikel 808 och 823.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
322
15 år. Adoptionskontraktet ska godkännas av domstol för att bli gällande.
• Adoption kan inte hävas. Undantag är om adoptionen har skett före barnets födelse. I de fallen kan adoptionen på begäran av modern hävas innan barnet fyllt tre månader.
• Genom adoptionen inlemmas adoptivbarnet i adoptantens släkt som adoptantens eget barn, men behåller vissa rättsliga band med sin ursprungsfamilj.
• Den adopterade har underhållsskyldighet gentemot sina biologiska släktingar i vissa fall. Underhållsskyldigheten är ömsesidig.
På 1970-talet bestod adoptionsprocessen av inhämtande av samtycke, domstolsförhandling och utfärdande av pass. Det var sällan som ursprungsföräldrarna deltog vid domstolsförhandlingarna. För de föräldralösa barnen skulle domstolen annonsera i tidningen efter föräldrarna. AC lät svenskar som bodde i landet ta hand om barnen i väntan på att adoptionen skulle bli klar. Barnen reste sedan till Sverige med eskorter. På 1970-talet var det ovanligt att adoptivföräldrarna själva hämtade sitt barn i Etiopien .31
6.5.6 Från 1982 kräver Etiopien att alla adoptionsansökningar ska godkännas av etiopisk myndighet
Under perioden 1977–1982 var det inte möjligt att bedriva adoptionsverksamhet i Etiopien. Den revolutionära regimen meddelade genom ett dekret i augusti 1976 att adoption av etiopiska barn till utlandet i princip förbjöds. Skälet var att antalet adoptioner till utlandet blivit så många att det krävdes åtgärder. Adoption ansågs inte alltid vara till barnens bästa, barn borde i stället tas om hand inom Etiopien. Därför stoppas adoptionerna till utlandet och en ny
31 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Möte med person som förmedlat adoptioner via AC 2024-01-30; Skriftliga svar på Adoptionskommissionens frågor till en person som tog hand om barn i väntan på adoptionen, inkom via e-post 2023-12-11; Intervju med en person som tog hand om barn i väntan på adoption 2023-12-19; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
323
adoptionslag skulle tas fram .32Även kriget mot Somalia uppges vara ett skäl till avbrottet i adoptionsverksamheten i Etiopien .33
Hösten 1981 fick NIA information om att adoptioner från Etiopien åter var möjliga och 1982 återupptogs adoptionerna till Sverig e.34Ett förslag till avtal med etiopiska myndigheter överlämnades via den svenska ambassaden .35Något avtal kom dock aldrig på plats. Etiopien ville inte ha något avtal eftersom det skulle göra att andra länder också ställde krav på avtal .36
När de internationella adoptionerna från Etiopien återupptogs 1982 kunde enligt AC endast övergivna barn komma i fråga för utländsk adoption .37Samtidigt var det olagligt att överge barn i Etiopien .38AC har beskrivit att detta ledde till att många barn övergavs anonymt, antingen på sjukhuset direkt efter födseln eller lämnats anonymt på olika platser och sedan hittats och kommit till ett barnh em.39NIA skriver i ett PM 1986 att möjligheten att adoptera barn vars föräldrar är kända endast finns för etiopisk adoptant, medan utländska adoptanter endast får adoptera föräldralösa barn .40Definitionen av ”orphan” förefaller ha varierat .41
År 1982 beslutade Etiopien också att alla adoptioner skulle gå genom MOLSA, även de enskilda adoptionerna. Övergivna barn registrerades hos MOLSA. Den inom MOLSA nyinrättade ”Adoption Committee” skulle granska och godkänna adoptivfamiljernas adoptionsansökningar och därefter placera barn till godkända familjer. För att adoptionskommittén skulle godkänna ansökan krävde de att en svensk myndighet hade gjort en adoptionsutredning och gett familjerna medgivande att adoptera. Adoptionen behövde inte
32 ”Intyg” från kanslirådet på juridiska enheten 1978-01-13 R34 Yab Etiopien (dnr saknas); Brev från Ethiopian Provinsional Military Government 1976-08-20 R34 yab (dnr saknas) inkom UD 1976-09-15. 33 C. Lindgren (2010), s. 122. 34 AC:s ansökan om auktorisation för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09. Även auktorisationsansökningar från 2005, 2007, 2011, 2012, 2013 och 2014; NIA protokoll 1981-09-24. 35 NIA protokoll 1981-10-29. 36 Etiopien, exempel på enskilt ärende NIA dnr 72:206/81. 37 Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via epost 2023-11-08; Svenska ambassaden i Addis Abebas brev till UD 1985-09-02 ”Internationella adoptionsärenden” dnr R34 135. 38 Mailsvar från AC till MIA 2009-11-06 MIA dnr 61:502:8/09. 39 Möte med AC och ppt-presentation 2023-09-05; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Föreläsning ”Okänd bakgrund” anordnad av AC via Teams 2023-04-03; AC:s skrift ”Etiopien – fascinerande och annorlunda” inkom MIA 2011-02-10 dnr 74:754:20/10. 40 NIA:s PM om lagstiftningen i Etiopien mars 1986. Dnr MIA 73:414/08. (Obs, det saknas närmare info om dokumentet.) 41 S. A. Steenrod (2021).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
324
ske genom en auktoriserad svensk organisation, även om det sågs som positivt. Etiopien ställde krav på uppföljningsrapporter fram till dess att barnet var 18 år .42
MOLSA annonserade efter ursprungsföräldrar eller släktingar i 30 dagar. Sedan följde en domstolsprocedur där vårdnaden om barnet överfördes till adoptivföräldrarna. Adoptivföräldrarna kunde låta ett juridiskt ombud företräda dem i rätten. Därefter skedde nödvändig administration för att få inresetillstånd till Sverige, utresevisering från Etiopien och anskaffande av pass .43
6.5.7 Etiopien ratificerade FN:s barnkonvention 1991, men har inte undertecknat Haagkonventionen
Etiopien ratificerade FN:s barnkonvention den 13 juni 1991. Men det var först 2014 som Etiopien ratificerade det fakultativa protokollet om barn i väpnade konflikter respektive det fakultativa protokollet om handel med barn, barnprostitution och barnpornografi .44
Etiopien har inte undertecknat eller ratificerat 1993 års Haagkonvention. År 2010 fanns långt framskridna planer för Etiopien att ansluta sig till konventionen, men det arbetet avstannade .45FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen rekommenderat Etiopien att ratificera Haagkonventionen .46
42 ”Directives for the Adoption of Ethiopian Children” utfärdade av MOLSA 1982, se t.ex. MIA dnr 73:414/08; Svenska ambassaden i Addis Abebas svar på NIA:s frågor rörande internationella adoptioner 1984-12-18 NIA dnr 9/95 R34; Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via e-post 2023-11-08. 43 Se t.ex. NIA:s yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1988-10-17 NIA dnr 46:339/8, ansökan privat adoptionskontakt Etiopien 1988-08-13 inkom till NIA 1988-08-23 dnr 46:274/88; ”Directives for the Adoption of Ethiopian Children” utfärdade av MOLSA 1982, se t.ex. MIA dnr 73:414/08. 44 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined
fourth and fifth peri-odic reports of Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/4-5. 10 July 2015.
45 AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 MIA dnr 64:308:12/10. 46 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. CRC/C/15/Add.67. 24 January 1997; The Committee on
the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child:
Ethiopia. CRC/C/15/Add.144. 21 February 2001; The Committee on the Rights of the
Child. Concluding observations: Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/3. 1 November 2006.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
325
6.5.8 Reviderad familjelag från 2000
År 2000 kom en ny familjelag i Etiopien, the Revised Family Code of Ethiopia, som reglerar internationella adoptioner. Precis som tidigare gäller att adoption endast får genomföras om det finns goda skäl och om den är till fördel barnet samt att ett adoptionskontrakt upprättas och godkänns av domstol för giltighet. Den adopterade ska dessutom fortfarande behålla vissa rättsliga band med ursprungsfamiljen. Ursprungsföräldrarna ska ge sitt samtycke till adoptionen om de är vid liv och kända. Om en förälder är avliden, frånvarande, okänd eller oförmögen att avge giltig viljeyttring räcker det dock, till skillnad från vad som gällde enligt 1960 års lag, att den andra föräldern ger samtycke. Om barnet inte har någon förälder som kan ge sitt samtycke, får domstolen godkänna adoptionsavtalet med hänsyn till barnets intressen .47
Enligt 2000 års familjelag gäller precis som tidigare att även ett ofött barn kan adopteras. ISS har påpekat att denna praxis inte är kompatibel med barnkonventionen eller 1993 års Haagkonvention .48Fortfarande gäller att en adoption inte kan hävas, med ett undantag. En adoption kan hävas om adoptanten hanterar barnet som en slav, får barnet att ägna sig åt omoraliska handlingar för adoptantens vinning eller hanterar barnet på något annat sätt som är skadligt för barnets framtid. År 2006 uttryckte FN:s barnrättskommitté oro över att familjelagen tillåter att en adoption hävs, eftersom det kan lämna barnet utan vårdnadshavare. Kommittén har förordat att den bestämmelsen ändras för att säkerställa att barnet alltid har en vårdnadshavare .49
Året efter att den nya familjelagen trätt i kraft rekommenderade FN:s barnrättskommitté Etiopien att vidta ytterligare lagstiftningsåtgärder för att skydda och främja barnets rättigheter i samband med adoption. Kommittén uttryckte oro över att barn i Etiopien riskerar att få sina rättigheter kränkta i samband med internationell adoption .50
47 The Revised Family Code (Proclamation No. 213/2000) chapter 10, article 180–195. 48 ISS (2010), ”ETHIOPIA – Protection of the child deprived of, or at risk of being deprived of, the family of origin. COUNTRY SITUATION”. Inkom MIA 2012-09-03 MIA dnr 61:390:15/12. 49 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations: Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/3. 1 November 2006. 50 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. CRC/C/15/Add.144. 21 February 2001.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
326
6.5.9 Nya riktlinjer för adoptionsförfarandet 2002 – krav på ackreditering av adoptionsorganisationer och barnhem
År 2002 införde MOLSA nya direktiv för adoptionsförfarandet som syftade till att verkställa vad som föreskrivs i 2000 års familjelag. I dessa direktiv införs bland annat krav på ackreditering. Utländska adoptionsorganisationer behövde nu ett arbetstillstånd godkänt av justitieministeriet .51Vissa barnhem registrerades och fick licens att förmedla adoptioner. Barnhemmen tog över förmyndarskapet för barnet, fastslog barnens adopterbarhet, föreslog adoptivföräldrar, skrev på adoptionskontraktet och företrädde barnen i domstolen. De fick enbart samarbeta med ackrediterade adoptionsorganisationer. De fick dessutom endast ta emot barn från polisen eller lokala socialkontor, inte direkt från föräldrarna. Det har generellt krävts att ett barn vistas tre månader på barnhem innan det kan adopteras internationellt .52
Enligt de nya riktlinjerna 2002 framgick att inte enbart föräldralösa eller övergivna barn kunde adopteras internationellt, utan även barn vars föräldrar inte kunde ta hand om dem på grund av att de var sjuka eller häktade. Från 2005 beskriver AC i sina landrapporter att etiopisk polis hade börjat acceptera att mödrar lämnar barn direkt till polisen. Om föräldrarna var kända gjordes en utredning om deras möjligheter att ta hand om barnet .53
År 2006 flyttades adoptionsavdelningen på MOLSA över till MOWA, men processen var i stort sett densamma som tidigare. De blivande adoptivföräldrarna skulle lämna ansökningsdokument till MOWA:s adoptionsavdelning, som också tog emot en rapport om barnet. MOWA granskade dessa underlag och skrev ett utlåtande till grund för domstolens beslut. Adoptionerna centraliserades till en enda domstol i Addis Abeba. Barnen från andra delar av landet flyttades till barnhem i huvudstaden .54
51 MOLSA’s ”Adoption Service Procedure Directives” 2002 (vår tideräkning, 1994 enligt etiopisk kalender) inkom till MIA via AC ”SV: Etiopien” 2015-01-28 MIA dnr 3.1.2:697:6/14. 52 AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2005-10-03 dnr 61:580:1/05, AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2007-08-28 MIA dnr 61:527:1/07; AC:s auktorisationsansökan för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09; AC:s landrapport Etiopien 2007-05-15 inkom MIA 2007-06-05 dnr 64:355:1/07; D. Delepiere (2011), ”ETHIOPIA: The challenges of a country that has experienced a too rapid increase in adoptions”, International Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Familys (ISS/IRC) Monthly
Review N ° 3-4/2011 March-April 2011, inkom till MIA 2012-09-03 med dnr 61:390:15/12.
53 AC:s landrapporter Etiopien 2005–2012. 54 AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2007-08-28 MIA dnr 61:527:1/07; AC:s auktorisationsansökan för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
327
Liknande procedur gällde även efter 2010, även om MOWA då bytte namn till MOWCY A.55
6.5.10 Nya riktlinjer 2008 – med uttryckliga krav på bidrag för att få förmedla adoptioner
MOWA reviderade sina riktlinjer 2008. I de nya riktlinjerna ställdes uttryckliga krav på att adoptionsorganisationer som ville arbeta i landet skulle ge ett ekonomiskt stöd till sociala utvecklingsprojekt i de regioner de arbetad e.56Enligt AC fanns även tidigare en förväntan om att ge den typen av bidrag. Det var en förutsättning för att få förmedla adoptioner i Etiopien .57
En annan förändring i de nya riktlinjerna var att även barn till föräldrar med ekonomiska svårigheter kunde adopteras internationellt .58Detta har av vissa tolkats som att internationell adoption började accepteras som en viktig del av det etiopiska barnskyddssystemet, i ett skede då många barn övergavs till följd av fattigdom eller aidsepidemin .59
6.5.11 Reviderade guidelines för ”alternative childcare” 2009
MOWA uppdaterade sina Alternative Childcare Guidelines 2009. Ett särskilt avsnitt behandlar adoption (inhemsk och internationell) och inkluderar bland annat adoptionsorganisationers roller och ansvar, den centrala adoptionsmyndighetens roll samt adoptivföräldrars behörighetskrav. Där beskrivs också förfarandet vid internationell adoption, inkluderat förberedelse av barnet, matchning och uppföljningsförfaranden. Där tydliggörs också vilka barn som får adopteras internationellt samt att anknytningsbanden till de biologiska familjerna inte upphör vid adoption. Dessutom definieras olagliga handlingar. Bland annat ska etiopiska myndigheter
55 AC:s landrapport Etiopien 2011-05-27 MIA dnr 64:411:1/11. Även landrapporterna 2012 och 2013. 56 MOWA:s ”Directive of Internal Procedure for International Adoption” 2008-05-31 inkom MIA 2011-02-22 dnr 74:754:28/10, se även dnr MIA 73:414/08; MIA:s tillsynsrapport AC 2009. 57 MIA:s tillsynsrapport AC 2007; AC:s landrapporter 2007 och 2008; Möte AC 2023-09-05. 58 MOWA:s ”Directive of Internal Procedure for International Adoption” 2008-05-31 inkom MIA 2011-02-22 dnr 74:754:28/10. Se även MIA dnr 73:414/08; MIA:s tillsynsrapport AC 2009. 59 D. Delepiere (2011), ”ETHIOPIA: The challenges of a country that has experienced a too rapid increase in adoptions”, International Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Familys (ISS/IRC) Monthly Review N ° 3-4/2011 March-April 2011.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
328
vidta åtgärder om de upptäcker att det förekommer falsk information om barnet och dess bakgrund, ekonomisk eller annan vinning vid adoption eller att föräldrar vilseletts om syftet med adoptionen .60
6.5.12 Från 2011 började Etiopien vidta olika åtgärder för att komma till rätta med problem i adoptionerna
Etiopien började begränsa adoptionerna och göra noggranna bakgrundsundersökningar
Efter flera rapporter om oegentligheter började Etiopien 2011 att vidta åtgärder för att begränsa de internationella adoptionerna. I mars 2011 beslutade MOWCYA att kraftigt reducera antalet adoptionsärenden per dag för att förbättra kvaliteten i förfarandet. MOWCYA skulle nu endast handlägga fem ärenden per dag, jämfört med cirka 30 tidigare. Det innebar en kapacitetsminskning på 90 pro cent.61Avsikten var att få tid att göra mer noggranna undersökningar av barnens bakgrund och säkerställa att alla dokument och all information i ärendet uppfyller de lagstadgade kraven. Ofta bad MOWCYA (och ibland domstolen) om kompletteringar och förtydliganden. Förfarandet att endast handlägga fem ärenden per dag pågick i cirka sex månader. I slutet av 2011 ansåg MOWCYA att det inte längre fanns någon anledning att begränsa antalet ärenden till fem per dag, eftersom ärendena då anlände till dem mer kompletta än tidigar e.62De skulle helt enkelt arbeta på i den takt de förmådde.
Även senare ökade MOWCYA och domstolen sina krav på detaljinformation i barnens bakgrundsundersökningar. År 2013 beskriver AC att noggrannare kontroller görs av intyg från lokala myndigheter (exempelvis föräldrars dödscertifikat) och att domstolsföreträdare har djupare samtal med eventuella biologiska släktingar till barnet. Från 2014 krävs ett intyg från det regionala socialkontoret (BOWCYA) om att barnet inte kunnat få en permanent familj inom Etiopien och därför kan placeras för internationell
60 Ethiopian Minestry of Women’s Affairs (2009). Alternative Childcare Guidelines on Com-
munity-based Childcare, Reunification and Reintegration Program, Foster Care, Adoption and Institutional Care Sercice. Se även ISS (2010); M. W. Ossa (2017), s. 57.
61 Telemeddelande från svenska ambassaden i Addis Abeba till MIA 2011-03-09 ”Betydande förändring av Etiopiens adoptionshantering” MIA dnr 74:754:47/10. 62 AC:s landrapport Etiopien 2012-05-16 MIA dnr 64:367:1/12.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
329
adoption. Tidigare hade det räckt med ett sådant intyg från det lokala socialkontoret .63
Åtgärder för att kontrollera adoptionsorganisationerna och barnhemmen
År 2011 började Etiopien arbeta fram nya ackrediteringsregler för utländska adoptionsorganisationer, med målet att få bättre kontroll över organisationerna och begränsa antalet organisationer. År 2012 inleddes en mer djuplodande tillsyn av barnhemmen. Ett 15-tal barnhem fick stängas, främst i de södra delarna av landet.
Dubbla domstolsförhandlingar införs för att säkerställa informerat samtycke
Etiopien införde omkring 2011 (eventuellt något år tidigare) en process med två domstolsförhandlingar för att säkerställa informerat samtycke och korrekt bakgrundsinformation. Vid den första domstolsförhandlingen kallades ursprungsföräldrarna till domstolen för att bekräfta det medgivande de lämnat till den lokala domstolen. Om en ensamstående mor ville lämna sitt barn för adoption behövde domstolen först konstatera att hon var för fattig eller på andra sätt oförmögen att ta hand om barnet. Om fadern var okänd behövde det bevisas och intygas av tre vittnen. De flesta barn som adopterades till Sverige hade okända föräldrar. Domstolen beslutade med MOWCYA:s utlåtande som underlag, att barnet kunde adopteras av den föreslagna familjen. Vid den andra domstolsförhandlingen kallades de blivande adoptivföräldrarna till domstolen. Utifrån en personlig intervju med adoptivföräldrarna och utifrån MOWCYA:s utlåtande bedömde domaren om de sökande skulle bli bra föräldrar till barnet och fattade beslut om adoptionen. Adoptivföräldrarna måste ha träffat barnet innan den andra domstolsförhandlingen ägde ru m.64
63 AC:s landrapport Etiopien 2014-05-12 MIA dnr 3.3.2:343:7/14; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet 2014-12-17 MIA dnr 3.1.2:697:1/14; E-post från AC ”Nytt från Etiopien” till MIA 2013-11-29 MIA dnr 3.1.2:514:6/13.64 AC:s ansökan om auktorisation för Etiopien 2005–2014; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Föreläsning ”Okänd bakgrund” anordnad av AC via Teams 2023-04-03; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); MIA Info 2/2011; MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
330
I övrigt var adoptionsprocessen ungefär som tidigare
I övrigt var adoptionsprocessen ungefär densamma som tidigare. Fortfarande gällde exempelvis att ett adoptionskontrakt skulle upprättas mellan barnhemmet och adoptivföräldrarna, att MOWCYA skulle skriva ett yttrande till grund för domstolsbeslutet efter att ha granskat barnets bakgrundsdokument, familjens adoptionsansökan och adoptionskontraktet .65Precis som tidigare gällde att barnet i regel skulle ha bott tre månader på barnhemmet innan domstolen kunde fatta ett adoptionsbeslut .66Under den tiden sökte polisen efter ursprungsföräldrarna. Om man inte fick tag på anhöriga efter två månader kunde man börja utreda ett barn för adoption .67Efter att domstolen fattat adoptionsbeslutet utfärdades födelsecertifikat och pass. Efter ankomsten till Sverige skulle adoptivfamiljen ansöka om adoption i svensk domstol. Adoptionsproceduren i Etiopien tog sammantaget cirka 2–3 månader, men adoptivfamiljen vistades cirka två veckor i Etiopien. Etiopien ställde också fortsatta krav på återrapportering, nu upp till 15 års ålder .68
UNICEF stöttade Etiopien i att öka de inhemska alternativen samt förbereda sig för anslutning till Haagkonventionen
FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen rekommenderat Etiopien att ratificera 1993 års Haagkonvention och uppmuntra nationell snarare än internationell adoption .69Etiopien påbörjade 2010 ett målmedvetet arbete för att skapa bättre och fler möjligheter till inhemska alternativ för att ta hand om barnen. De vidtog
65 AC:s auktorisationsansökningar; MIA info; MIA:s reserapport från Etiopien mars 2011; MIA:s landsammanställningen över Etiopien 2011. 66 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2005, 2007 och 2009; MIA Info 2/2011, MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10. 67 Mailsvar från AC till MIA 2009-11-06 MIA dnr 61:502:8/09; AC:s landrapport Etiopien 2014-05-12 MIA dnr 3.3.2:343:7/14.68 AC:s auktorisationsansökningar; MIA info; MIA:s reserapport från Etiopien mars 2011; MIA:s landsammanställningen över Etiopien 2011. 69 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. CRC/C/15/Add.67. 24 January 1997; The Committee on
the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child:
Ethiopia. CRC/C/15/Add.144. 21 February 2001; The Committee on the Rights of the
Child. Concluding observations: Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/3. 1 November 2006.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
331
åtgärder för att öka antalet inhemska adoptioner, utveckla fosterfamiljssystem och ge direktstöd till fattiga familjer .70
Den etiopiska regeringen började 2011 att samarbeta med UNICEF för att skapa alternativa inhemska lösningar, såsom fosterhem, för barn på institution .71UNICEF var aktivt involverade i att ge direkt stöd och råd till MOWCYA i detta arbete. UNICEF samarbetade med MOWCYA både centralt och regionalt. Permanenta byrån i Haag och ISS hade lovat stöd och rådgivning, bland annat i slutförandet av nya Adoption Guidelines. Detta arbete finansierades av UNICE F.72
År 2012 gjorde UNICEF genomgripande insatser och genomförde flera utbildningar för myndighets- och barnhemspersonal. ”Ethio Alternative Care Network” bildades inom MOWCYA. Det var tänkt att fungera som koordinator för alla alternativa vårdformer för barn som lever utanför sin biologiska familj. År 2014 fortsatte ansträngningarna för att stärka inhemska alternativ. Etiopien gav då utbyggt stöd till utsatta familjer. Från myndighetshåll poängterades ständigt att det skulle göras mer och fler ansträngningar att hitta permanenta familjer till barnen inom Etiopien. UNICEF hade en aktivt rådgivande roll och involveras i att lotsa Etiopien i riktning mot anslutning till Haagkonventionen .73
Processen att göra Etiopien redo att underteckna 1993 års Haagkonvention avstannade dock under 2013. Även utfärdandet av nya riktlinjer för adoption stoppades av ministern .74
6.5.13 Lagändring 2018 innebar ett stopp för de internationella adoptionerna
I maj 2017 avbröt den etiopiska premiärministerns kansli internationella adoptioner efter rapporter om korruption, handel med barn och olaglig praxis, till exempel att adoptionsbyråer hade fått etiopiska barn att lämnas för adoption trots att de inte var föräldralösa. Enligt AC handlade Etiopiens beslut om att avsluta interna-
70 AC:s landrapport Etiopien 2014-05-12 MIA dnr 3.3.2:343:7/14; MIA Info 2/2011, MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011” MIA dnr 74:754:55/10. 71 MIA Info 2/2011. 72 AC:s landrapport Etiopien 2012-05-16 MIA dnr 64:367:1/12; AC:s landrapport Etiopien 2013-05-06 MIA dnr 3.3.2:335:1/13. 73 Ppt-presentation vid möte med AC 2023-09-05. 74 Anteckningar från ICA-möte 2014-01-21 MIA dnr 3.1.2:697:15/14; MIA:s tillsynsrapport avseende AC 2013.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
332
tionella adoptioner också om att minst två barn hade misshandlats till döds i USA av sina adoptivföräldrar .75I mars 2018 antog parlamentet en ny lag som förbjuder internationella adoptioner .76
6.6 Generellt om oegentligheter i Etiopiens adoptionsverksamhet
I detta avsnitt går vi igenom vad som har framkommit generellt om oegentligheter i de internationella adoptionerna från Etiopien. I senare avsnitt analyserar vi hur Sveriges internationella adoptionsverksamhet har berörts av oegentligheter.
6.6.1 Tidigare studier indikerar omfattande och systematiska oegentligheter i Etiopiens adoptionsverksamhet
FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen uttryckt oro över att barnets rättigheter kan kränkas i samband med internationell adoptionsverksamhet i Etiopien .77Den nederländska utredningen drar slutsatsen att det förekommit strukturella oegentligheter i adoptionerna från Etiopien .78Organisationen Against Child Trafficking (ACT) genomförde 2009 en undersökning där de upptäckte oegentligheter i 19 av 25 slumpmässigt utvalda adoptionsakter .79Flera forskare har också beskrivit oegentligheterna i Etiopiens adoptionsverksamhet som systematiska och allvarliga .80Därtill har interna-
75 Offentliga uttalanden från Etiopien, enligt AC:s synpunkter på textutkast Etiopien 2024-05-23. 76 Se t.ex. E. Loibl (2019), s. 233; S. A. Steenrod (2021), s. 81–108; A. Branigan i The Root 2018-01-11 ”Ethiopia Moves to Ban All International Adoptions after High-Profile Abuse Cases”. 77 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. CRC/C/15/Add.67. 24 January 1997; The Committee on
the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child:
Ethiopia. CRC/C/15/Add.144. 21 February 2001; The Committee on the Rights of the
Child. Concluding observations: Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/3. 1 November 2006; The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined fourth and
fifth peri-odic reports of Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/4-5. 10 July 2015.
78 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021), Report Committee on the Investigation
of Intercountry Adoption (unofficial translation).
79 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009), Fruits of Ethiopia. Intercountry
Adoption: The Rights of the Child, or the ”Harvesting” of Children? A Study on Intercountry Adoption in Ethiopia.
80 Se t.ex. N. Cantwell (2017), The sale of children and illegal adoption; D. Hailu (2017), Children for Families: An Ethnography of Illegal Intercountry Adoption from Ethiopia,
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
333
tionell media rapporterat om utbredda oegentligheter i adoptionerna från Etiopien. I vissa fall har det också bekräftats genom utfrågning och diskussion i det etiopiska parlamentet .81Dokumentärfilmer har visat på oegentligheter och i vissa fall bidragit till att länder avbrutit sina adoptioner från Etiopien .82
Rapporterna om oegentligheter började komma i slutet av 2000talet, när Etiopien fick svårt att hantera den snabba ökningen av internationella adoptioner och de många utländska adoptionsorganisationerna som började verka i landet .83International Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Family (ISS/IRC) rapporterade 2011 att det i Etiopien förekom olaglig verksamhet i samband med internationell adoption samt att det som uppdagats borde ses som toppen av ett isberg .84Dessutom varnade FN:s barnfond UNICEF 2012 för ”barnexport” från Etiopien och uttryckte oro över att Etiopien höll på att utvecklas till en marknad för adoption .85
Det som framför allt lagt grunden för dessa oegentligheter är kombinationen av extrem fattigdom, stor efterfrågan på barn samt att det fanns en möjlighet att tjäna pengar på adoptionsverksamheten. Loibl (2019) framhåller att dessa strukturella svagheter gjorde adoptioner från Etiopien extremt riskabla. Man kunde inte vara säker på att de etiopiska barnen på ett lagligt sätt hade blivit tillgängliga för internationell adoption och att barnen verkligen var föräldralös a.86
Adoption Quarterly. Vol 20, nr. 3; E. Loibl (2019); B. Mezmur (2010), ”The sins of the ‘saviours’”: Child trafficking in the context of intercountry adoption from Africa. Paper presented at the
Special Commission of the Hague Conference on Private International Law, The Hague, Netherlands, 17–25 June 2010, Information Document no. 2; S. A. Steenrod (2021), s. 81–108. 81 Se Belgisk utredning (2021), Panel of experts on intercountry adoption. Final report. De hänvisar till rapporten om utfrågningen och diskussionen: https://docs.vlaamsparlement.be/pfile?id=1482428. Hämtad 2023-09-15. 82 En australiensisk tv-dokumentär från 2009, ”Fly Away Children” och ”Fly Away Home”, fick den australiensiska regeringen att stoppa adoptioner från Etiopien i november 2009. Den danska dokumentärfilmen ” Mercy Mercy – Adoptionens pris” skapade stor debatt i Danmark när den kom 2012. I april 2013 stoppade den danska adoptionsmyndigheten tillfälligt DanAdopts adoptioner från Etiopien. DanAdopt är en av de två danska adoptionsorganisationerna som förmedlade adoptioner från Etiopien, och den organisation som förmedlar adoptioner i filmen. 83 Se t.ex. D. M. Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption, University of Louisville
Law Review. Vol 48, nr. 3, s. 483; N. Cantwell (2017).
84 ISS/IRC ”Africa and intercountry adoption from an African point of view” International Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Family (ISS/IRC) Monthly
Review N ° 3-4/2011 March-April 2011, inkom till MIA 2012-09-03 med dnr 61:390:15/12.
85 Se t.ex. Sveriges radio, SVT och Aftonbladet 2012-07-29 ”FN:s barnfond varnar för etiopisk barnexport”. 86 E. Loibl (2019).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
334
Det är vanligt att en snabb ökning av antalet internationella adoptioner leder till att ursprungsländer inte klarar att hantera efterfrågan och att problem med oegentligheter uppstår, vilket så småningom leder till restriktioner och att adoptionsverksamheten avslutas .87Forskare har visat hur Etiopien gick igenom en sådan ”cycle of abuse”. I den första fasen utgjorde ett relativt litet antal internationella adoptioner en viktig humanitär satsning. I Etiopien ansågs internationell adoption vara en allra sista utväg för de barn som inte kunde tas om hand av sin släkts nätverk – oftast barn som blivit föräldralösa på grund av aids-pandemin (”aids orphans”). Sedan ökade de internationella adoptionerna snabbt under en kort period. När efterfrågan på barn blev större än utbudet började oegentligheter uppstå. I den andra fasen (”gold rush”) som i Etiopien påbörjades 2006, började adoptionsbyråer och barnhem att leta efter barn tillgängliga för adoption hos fattiga familjer på landsbygden, ibland genom att ge falska löften för att få dem att överge barnet. Den tredje fasen nådde Etiopien 2011. Efter rapporter om oegentligheter erkände Etiopien sin oförmåga att kontrollera den snabba expansionen och beslutade att kraftigt minska adoptionerna till utlandet .88
6.6.2 Rapporter om oegentligheter fick flera länder att avsluta adoptionerna
Flera länder valde att stoppa adoptionerna från Etiopien på grund av uppgifter om eller risken för oegentligheter. Det gäller bland annat Australien 2012, Schweiz 2014 samt Frankrike och Danmark 2016. Danmark hade dessutom tillfälligt stoppat adoptionsorganisationen Danadopts adoptioner 2013 .89Australiens skäl till att avsluta adoptionsverksamheten var framför allt riskerna kopplade till Etiopiens krav på ekonomiska bidrag. För de övriga länderna hand-
87 Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-forth session 27 february-24 March 2017, p. 60; D. M. Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption, University of Louisville Law Review. Vol 48, nr 3, s. 483; N. Cantwell (2017); E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. 88 E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”; E. Loibl (2019), s. 230-234; P. Selman (2012). 89 N. Cantwell (2017); Se t.ex. Sveriges radio 2016-04-02 ”Danmark stoppar adoptioner från Etiopien”; Dagens Nyheter 2013-04-06 ”Danmark stoppar adoptioner”; Dagens Nyheter. 2021-02-22. ”Larm om barnhandel, falska papper och ”babyfabriker” i svenska adoptionsländer”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
335
lade det företrädesvis om avsaknaden av informerat samtycke och förekomsten av förfalskade dokument .90
6.6.3 Risk att barn felaktigt har förklarats övergivna
När antalet etiopiska barn som placeras i internationell adoption snabbt ökade under slutet av 2000-talet började forskare peka på att det i sådana lägen är viktigt att notera hur och varifrån dessa barn kommer in i adoptionsprocessen. Barnen kan komma in i systemet antingen genom direkt avstående från ursprungsfamiljen eller genom övergivandeförfaranden. Efter att Etiopien höjde kraven på rapporterna om ursprungsfamiljernas situation för att ett barn skulle bli tillgängligt för adoption på 2000-talet, resulterade det i en ökning av antalet övergivna barn .91
Etiopisk domstol blev orolig över den oförklarliga ökningen av antalet övergivna barn som lämnades för adoption och misstänkte att det inte alltid stämde att de verkligen var övergivna. I maj 2009 införde domstolen ett tillfälligt moratorium för fall som involverade övergivna barn från barnhem i Addis Abeb a.92Domaren beordrade en federal polisutredning av 154 fall. Polisrapporten var dock mycket kortfattad och angav att alla 154 barn var övergivna. Det indikerar att det inte gjordes någon ordentlig utrednin g.93ISS har kommenterat att det är olyckligt att ytterligare information om utredningarnas art, oberoende och lämplighet inte finns tillgängli g.94
Under detta moratorium 2009 arresterades en tjänsteman från en amerikansk adoptionsbyrå efter att ha avslöjats med en lastbil med spädbarn och småbarn. Han var på väg från Addis Abeba till en annan region för att där uppge barnen som övergivna. Syftet var att kringgå det tillfälliga stoppet av adoption av övergivna barn i Addis Abeb a.95
ISS/IRC uttryckte 2010 oro över det höga antalet övergivna barn och deras verkliga bakgrund. De ifrågasatte om antalet barn aktuella för adoption verkligen speglade ett växande antal barn som
90 N. Cantwell (2017). 91 K.S. Rotabi (2010), s. 4. 92 B. Mezmur (2010); K.S. Rotabi (2010), s. 4. 93 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). 94 ISS (2010). 95 K. S. Rotabi (2010).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
336
behöver denna barnskyddsåtgärd eller om det är ett resultat av ökad efterfrågan från mottagarländern a.96
6.6.4 Otillräcklig och felaktig information till ursprungsföräldrar – avsaknad av informerat samtycke
En av de oegentligheter som varit mest förekommande i adoptionerna från Etiopien handlar om att ursprungsföräldrar har fått fel eller vilseledande information om vad en internationell adoption innebär. Forskning visar att adoptionsbyråer och barnhem i Etiopien aktivt letade efter barn för adoption hos fattiga familjer på landsbygden, ibland genom att ge falska löften för att få dem att överge barnet. Lögner och övertalningstekniker har ibland använts för att få familjer att lämna ifrån sig sina barn .97
Kulturella missförstånd kan ha spelat in och utnyttjats. Eftersom adoption inte har varit ett traditionellt sätt att ta hand om föräldralösa barn i Etiopien har det funnits en okunskap om vad det västerländska begreppet innebär. Familjer har trott att syftet med adoptionen var att barnet skulle få en utbildning i ett annat land och sedan komma tillbaka till familjen .98I Etiopien har det nämligen funnits en lång tradition av att skicka en familjemedlem för att utbilda sig, vilket bidrog till att familjerna blev lurade och inte förstod vad de samtyckte till .99
Olika aktörer började uppmärksamma detta fenomen omkring 2010. ISS/IRC var oroad över att ursprungsföräldrar fick för lite information om konsekvenserna av att deras barn adopteras internationellt. De påtalade också att antalet brottmål kopplade till internationella adoptioner hade ökat och att fallen bland annat handlade om bristande samtycke från ursprungsföräldrar .100Amerikanska ambassaden upptäckte att föräldrar på lokal nivå hade blivit felinformerade om vad adoption innebär, något de redan hade noterat 2003 då de beskrev att skrupelfria individer gick in i byar för att
96 ISS (2010). 97 E. Loibl (2019); D. Hailu (2017), s. 208–211; S. A. Steenrod (2021), s. 81–108. 98 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009); A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 123; K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia's Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”; E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. 99 Möte AC 2023-09-05. 100 ISS (2010).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
337
”samla barn” genom att övertala föräldrar att överlämna dem .101Dessutom började amerikanska adoptivföräldrar publicera berättelser om sina adoptivbarn som hade ursprungsfamiljer i Etiopien som trodde att barnen skulle till USA för att få en utbildning och sedan återvänd a.102
6.6.5 Felaktiga uppgifter och förfalskade dokument
En annan oegentlighet i adoptionerna från Etiopien handlar om felaktiga uppgifter och påhittade historier i adoptionshandlingarna. Den belgiska utredningen konstaterar att det i Etiopien förekommit ofullständiga adoptionsakter och felaktiga bakgrundsbeskrivningar .103Även den nederländska utredningen konstaterar bristfällig dokumentation och att det systematiskt har förekommit förfalskade dokument och döljande av ursprun g.104Forskare beskriver även att det är vanligt att det som uppges i adoptionshandlingarna inte stämmer överens med verkligheten .105
I vissa fall beror avsaknaden av uppgifter och felaktiga uppgifter på slarv eller på att informationen helt enkelt inte funnits. I andra fall är det ett resultat av medvetna försök att dölja barnens ursprung, bedrägerier och att dokument har förfalskats.
En återkommande företeelse i Etiopien är att ursprungsföräldrar felaktigt har uppgetts vara död a.106Etiopiens regering har beskrivit att vissa barns dokumentation har manipulerats så att det framstår som att barnen är föräldralösa trots att deras föräldrar levde. På så sätt kunde adoptionsorganisationerna undvika långdragna domstolsförfaranden .107När organisationen ACT undersökte Wereldkinderens adoptionsakter 2009 hittade de brev från föräldrar som enligt doku-
101 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; Dagens Nyheter 2021-02-21 ”Svenska tjänstemän har larmat om misstänkta Oegentligheter”; E.J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. 102 K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia's Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”. 103 Belgisk utredning (2021) som hänvisar till rapporten om utfrågningen och diskussionen: https://docs.vlaamsparlement.be/pfile?id=1482428. Hämtad 2023-09-15. 104 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021). 105 Se t.ex. S. A. Steenrod (2021), s. 81–108; D. Hailu (2017), s. 209–2015. 106 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009); B. Mezmur (2010); S. A. Steenrod (2021), s. 81–108. 107 K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia's Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
338
menten var döda .108En undersökning bland adoptivföräldrar visar att flera av dem hade upptäckt falsk information om att ursprungsföräldrarna var död a.109Det finns också ett fall med en fjortonåring som lyckades häva sin adoption på grund av att adoptionen baserades på ett falskt påstående om att hennes föräldrar hade dött .110ISS påtalade 2010 att antalet brottmål kopplade till internationella adoptioner hade ökat och att fallen bland annat avsåg förfalskning av dokument och felaktiga framställningar om att modern var död eller att föräldrarnas hälsa var dåli g.111
Det har också förekommit andra typer av falska uppgifter om både ursprungsfamiljen och barnet. När det gäller barnet har det exempelvis handlat om falsk medicinsk information och förfalskade födelsedatum .112
Ett uppmärksammat fall från 2007 handlar om två etiopiska barn som stals, såldes och adopterades av en familj i Österrike med hjälp av falsk dokumentation. I detta fall var det barnhemsarbetare och personal från den statliga förvaltningen som hjälpte till att upprätta falska dokument och spelade en roll i den slutliga adoptionen av barnen. Det finns också uppgifter om att adoptionsbyråer i Etiopien har fått ursprungsfamiljer att repetera svar på potentiella frågor innan de framträder i domstol .113
6.6.6 Handel med barn med avlönade ”child finders”
Forskare har beskrivit Etiopien som ett av de länder som haft tydliga incidenter med barntvätt och handel med barn under 1990- och 2000-talet .114I ACT:s undersökning från 2009 framkom att det i Etiopien fanns ett system för att samla in barn från byar. Barnhem
108 Möte med Against child trafficking (ACT) 2023-10-04; Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). 109 ”Results of PEAR's Ethiopia Study” 2010-10-14, inkom till MIA via e-post UNICEF Etiopien 2011-03-18 dnr 74:754:53/10. 110 VOA Africa 2013-02-11 ”Ethiopian Adoptee Wins Legal Case to Revoke Adoption” https://www.voanews.com/a/ethiopian_adoptee_wins_legal_case_to_revoke_adoption/1601 306.html. Hämtad 2024-03-28. 111 ISS (2010). 112 ”Results of PEAR’s Ethiopia Study” 2010-10-14, inkom till MIA via e-post UNICEF Etiopien 2011-03-18 MIA dnr 74:754:53/10; Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). 113 B. Mezmur (2010). 114 D. M. Smolin (2010), Abduction, Sale, and Traffic In Children in the Context of Intercountry
Adoption. In Special Commission of the Hague Conference on Private International Law,
The Hague, Netherlands.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
339
skickade bussar till byarna och ”child finders” fick månadslöner. Dessa ”child finders” var också aktiva på vårdcentraler och andra platser där familjer söker hjälp. Det fanns indikationer på att mellanhänder ibland hade tagit emot pengar i utbyte mot barn och att ursprungsfamiljen tog emot ett mindre belopp .115
Personen på ACT som gjorde undersökningen 2009 berättar i vår intervju att han tillsammans med en socialarbetare på Wereldkinderen hyrde bil och letade efter föräldrarna som fanns nämnda i akterna han gått igenom. Vid dessa möten var det tydligt att de i Etiopien inte har konceptet adoption. Domstolen i Etiopien beslutar om en svag adoption, medan det i många mottagarländer sedan fattas beslut om en stark adoption utan att föräldrarna samtyckt till det. Föräldrarna blev kontaktade och övertalade att de gjorde något bra genom att överlämna barnen till adoptionsorganisationerna. Han beskriver att child finders fick pengar för att få föräldrar att lämna bort sina barn mot pengar. De övertygades att lämna bort barnen, men barnen stals int e.116Forskning och även en undersökning bland adoptivföräldrar bekräftar att det funnits exempel på att barn lämnats över mot betalning .117Bland annat beskrivs att lokala tjänstemän har samarbetat med barnhem för att ”hitta” barn som var tillgängliga för adoption i utbyte mot pengar, och att lokala barnhem har mutat familjer för att avstå sina barn. Vissa barnhem visade sig vara genomgångshem där barn stannade några timmar innan de fördes vidare till betalande kunder .118Även AC har beskrivit att det förekom att medarbetare vid till exempel amerikanska adoptionsorganisationer erbjöd pengar direkt till familjerna på landsbygden .119
En etiopisk forskare beskrev 2010 att det i Etiopien blev allt vanligare med anklagelser om otillbörlig ekonomisk vinning från adoptionsbyråer och att det rapporterats om fall där adoptionsförmedlare betalas på basis av provision .120Det kom också artiklar som handlade om korruption, handel med barn och bedrägeri i adoptionsverksamheten i Etiopien .121ISS/IRC var 2010 mycket
115 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). 116 Intervju med ACT 2024-04-15. 117 ”Results of PEAR’s Ethiopia Study” 2010-10-14, inkom till MIA via e-post UNICEF Etiopien 2011-03-18 MIA dnr 74:754:53/10; S. A. Steenrod (2021), s. 81–108. 118 E. J. Graff i Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”. 119 Möte AC 2023-09-05. 120 B. Mezmur (2010). 121 Se t.ex. K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia's Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
340
oroande över att vissa barnhem anställer så kallade child finders för att hitta utsatta familjer som är villiga att lämna sina barn för adoption i andra länder .122En företrädare för UNICEF beskrev dock vid ett möte med den danska tillsynsmyndigheten 2010 att de inte uppfattade att handel med barn för internationell adoption var ett systematiskt fenomen i Etiopien .123
6.6.7 Donationer och bidrag ökar risken för oegentligheter och att subsidiaritetsprincipen inte följs
Etiopien är ett av de länder som enbart tillät utländska adoptionsbyråer att placera barn om de stöttade lokala hjälpprojekt eller donerade pengar till regeringen för att hjälpa till att finansiera det lokala barnskyddssyst emet.124Etiopien blev beroende av privatägda barnhem som alltmer finansierades av utländska adoptionsbyråer. När ett välfärdssystem i första hand finansieras av bidrag från utländska adoptionsorganisationer finns en risk att det skapar en ekonomisk drivkraft att göra fler barn tillgängliga för internationell adoption, vilket i sin tur ökar incitamenten att hitta fler adopterbara barn och därmed uppstår en risk för oegentligheter .125
Internationella adoptionsbyråer drev allt fler icke licensierade ”orphanages and transition homes” som barn kunde adopteras direkt ifrån. Forskare har pekat på att en sådan nära koppling mellan vårdinrättningar och adoptionsbyråer ökar risken för oegentligheter, särskilt om adoptionerna är den huvudsakliga intäktskäll an.126ISS har dessutom pekat på att det var ett problem att ”agency and adoption fees” inte var reglerat eftersom det bidrog till en konkurrens mellan adoptionsorganisationerna .127Forskare har också framhållit att även om det inte finns någon uppenbar eller direkt koppling mellan de lokala biståndsprojekten och internationella adoptioner i Etiopien, så kunde donationer ändå bidra till att bevara det internationella adoptionssystemet och motverka subsidiaritetsprincipen om att i första hand söka inhemska lösningar.
122 ISS (2010). 123 ”Adoptionsnaevnets tilsynsrejse til etiopien – Rejseberetning vedrörende tilsynsrejse til Etiopien i perioden 13–22 oktober 2009” inkom MIA 2010-04-28 MIA dnr 72:294:1/10. 124 E. Loibl (2019). 125 E. Loibl (2019); Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). 126 N. Cantwell (2017). 127 ISS (2010).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
341
Forskare och andra aktörer har pekat på att Etiopien är ett av de länder som har haft utmaningar i genomförandet av subsidiaritetsprincipen .128Det finns uppgifter om att de flesta föräldrar som lämnade sitt barn för internationell adoption inte fick rådgivning om andra alternativa vårdmöjligheter för sina barn. Dessutom fick föräldrar inte betänketid att ändra sig när det gällde beslutet att lämna sitt barn för adoption .129Internationell adoption beskrivs fram till 2011 ha använts som ett första alternativ och inte som en sista utväg, med bristfälliga ansträngningar för att hitta lämplig omsorg för barnen i Etiopien .130Under 2006 genomfördes 130 inhemska adoptioner jämfört med 2 760 internationella adoptioner .131Ett så stort antal barn tillgängliga för internationell adoption indikerar att Etiopien inte klarade av att utveckla nationella adoptioner eller ”alternative care” i tillräckligt hög grad. I Etiopien var dock så kallad ”kinship care” en vanlig barnskyddsåtgärd för att ta hand om barn som saknar föräldrar, men enligt AC finns den alternativa metoden inte med i statistiken.
6.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
6.7.1 Inledning
I förra avsnittet konstaterade vi att det funnits oegentligheter i internationella adoptioner från Etiopien. I detta avsnitt går vi igenom de oegentligheter som vi kunnat se har koppling till just Sverige, vad olika aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat utifrån den informationen.
Vi kan konstatera att vissa oegentligheter berör Sverige direkt. Exempelvis har en etiopisk man som förmedlat adoptioner till Sverige, både privat och via AC, dömts till fängelse för olagliga handlingar i samband med adoptionsverksamhet.
I tidigare avsnitt beskrev vi att två typer av oegentligheter var särskilt vanliga i Etiopiens adoptionsverksamhet; att föräldrar inte
128 B. Mezmur (2010). 129 ISS (2010), som hänvisar till Teshome (2009). 130 Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
342
hade fått korrekt information om vad en adoption innebar samt att uppgifter i adoptionshandlingarna inte stämmer. Det är också dessa två problem som vi fått flest uppgifter om har förekommit även i adoptionerna till Sverige. Det är dock osäkert under vilken tidsperiod dessa oegentligheter har förekommit. De uppgifter och vittnesmål som rör just Sverige handlar om tidiga adoptioner, främst under 1970-talet, samtidigt som de svenska aktörerna i huvudsak fick information om att dessa problem fanns generellt först runt 2010, och då handlade det sällan specifikt om svenska fall.
Många som adopterats från Etiopien till Sverige har begränsade möjligheter att söka sitt ursprung. I många akter saknas viktig information, och vissa adopterade får inte del av all information på grund av att en enskild förmedlare har handlingar i ett eget arkiv och inte lämnar ut dem. Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF), och även andra flera adopterade från Etiopien som vi intervjuat, har påtalat att det finns oegentligheter i adoptionerna från Etiopien. AEF har gjort en kartläggning bland sina medlemmar. Drygt hälften av de som besvarat AEF:s enkät, 16 av 30 personer, uppger att de vet eller misstänker oegentligheter kopplat till sin adoption .132
I vår aktgranskning av framför allt privata och enskilda adoptionsakter framkommer att det förekommit barnbyten, felaktiga födelsedatum eller andra uppgifter i adoptionsdokumenten samt påtryckningar för att få barnen tillgängliga för adoption. Trots att vi totalt sett endast granskat 40 adoptionsakter från Etiopien mellan 1971 och 1990, har vi sett exempel på detta.
Den svenska tillsynsmyndigheten har endast gjort två resor till Etiopien under de cirka 50 år som adoptionerna pågått. Den första resan var 2005, trots att uppgifter om oegentligheter framkommit redan under 1970-talet. Utifrån vad vi kan se i arkivmaterialet var det först på 2000-talet som myndigheten började ställa kritiska frågor till AC i samband med auktorisationsansökan.
132 AEF 2022-05-31 ”Skrivelse till Adoptionskommissionen: Kartläggning och fördjupning av oegentligheter i samband med adoptioner från Etiopien och Eritrea”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
343
6.7.2 I början av 1970-talet kom många barn till Sverige som fosterbarn
Vår granskning av adoptionsakter från Etiopien 1970–1990 visar att en del barn har anlänt till Sverige innan ett beslut om adoption fattats i Etiopien. Det vanligaste verkar dock vara att barnen har anlänt till Sverige 2–3 veckor efter adoptionsbeslutet. Men i ungefär en tredjedel av fallen, de flesta från 1970-talet, har barnen anlänt några månader eller några år innan beslut om adoption fattats i Etiopien.
Detta förklaras av att det på 1970-talet kom många barn från Etiopien till Sverige som fosterbarn, utan att en domstol först fattat beslut om adoption. Ett av skälen till att ett stort antal etiopiska barn fördes till Sverige utan något beslut om adoption var att den etiopiska domstolen vid den tiden hade omkring 2,5 års väntetid .133
Svenska ambassaden i Addis Abeba intygade att det svenska paret godkänts av svensk socialnämnd att ta emot ett etiopiskt barn som fosterbarn med avsikt att senare adopteras. Utifrån vår genomgång på Riksarkivet uppskattar vi att det under perioden 1970–1976 finns åtminstone 350 sådana intyg .134Det är mer än hälften av adoptionerna från Etiopien under den perioden, och det förekom både i privata adoptioner och adoptioner via organisation, det vill säga AC. Ett ”foster care agreement” om att barnet ska adopteras skrevs mellan barnets vårdnadshavare i Etiopien och de svenska föräldrarna (ofta en svensk person i Etiopien med fullmakt).
AC beskriver att det var så det gick till i alla deras adoptioner under den här perioden. År 1973 förmedlade de till exempel 28 barn för adoption från Etiopien till Sverige på detta sätt. De bedömde att ett sådant förfarande var bättre utifrån ett barnrättsperspektiv, jämfört med att låta barnen vara kvar länge på institutioner med hög dödlighet .135Syftet var inte att kringgå den etiopiska lagstiftningen, utan att möjliggöra för barnet att bli adopterat av svenska föräldrar. Det förfarandet skedde öppet och så småningom fattades adoptionsbeslut både i svensk domstol och domstol i Etiopien .136
133 PM 1973-04-07 inkom till Socialstyrelsens NIA 1973-10-12 dnr 14:116/72 och 79:455/73. 134 Beskickningsarkiv Addis Abeba volym F1i:6–7 (mål R34). 135 Möte med AC och BFA 2024-03-11. 136 AC:s synpunkter på textutkast Etiopien 2024-05-23; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
344
Vår arkivgenomgång visar samtidigt att AC:s landansvarig vid flera tillfällen uttryckt att hon inte tyckte om detta tillvägagångssätt . 137
Dessa adoptioner beslutades senare av etiopisk domstol när barnet befunnit sig i Sverige. Det har hänt att svensk domstol beviljat adoptionen innan den etiopiska domstolen fattat sitt beslut. Ett annat tillvägagångssätt som förekom vid den här tiden och som inte var juridiskt korrekt i Etiopien, var att det etiopiska barnet togs till Sverige som turist .138Vi har i vår aktgranskning sett exempel på detta i en privat adoption från 1971. Då anlände barnet på turistvisum till Sverige och sedan tog det nästan tre år innan ett adoptionskontrakt upprättades och beslut om adoption fattades i Etiopien. Därefter dröjde det ytterligare nästan ett år innan beslut om adoption fattades i Sverige.
6.7.3 En etiopisk man som förmedlade adoptioner till Sverige greps 1977 och dömdes till fängelse
I mars 1977 greps en etiopisk man i Etiopien och häktades för bland annat olaga valutahantering i samband med förmedling av barn för adoption .139Polisen fann en större summa pengar hos honom som härrörde från barnförmedling. AC:s ombud i Etiopien, som själv samarbetat med mannen, berättar i ett brev till AC:s medarbetare i Sverige att polisen hade hittat två pistoler och en stor summa pengar hos honom (6–10 000 USD, enligt det svenska ombudet). Det svenska ombudet tror att mannen hade fått dessa pengar från svenska adoptivföräldrar som hade adopterat eller skulle adoptera barn via hono m.140
DN rapporterade om detta i april 1977 och uppgav att tre svenskar var involverade i denna adoptionsskandal, misstänkta för att ha förmedlat privata adoptioner. DN rapporterade också om att det fanns ett tjugotal familjer från en svensk ort som haft kontakt med mannen i Etiopien angående adoption. Familjer i ett fattigt område i
137 Brev 1974-12-12 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. Se även exempel i AC:s ”Minnesanteckningar från resa till Addis Abeba april -75” i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”. 138 PM 1973-04-07 inkom till Socialstyrelsens NIA 1973-10-12 dnr 14:116/72 och 79:455/73. 139 Telegram från svenska ambassaden till svenska UD 1977-04-15, R34 yab (dnr framgår ej); Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab. 140 Brev 1977-03-30, i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
345
Addis Abeba hade övertalats att lämna ifrån sig sina barn med löfte om att barnen skulle återvända när de blev äldr e.141
Efter att mannen häktats följer en skriftväxling mellan svenska ambassaden i Addis Abeba och svenska UD. Där framgår att efter att mannen häktades, stoppades ett antal adoptioner som enligt mannen själv var i det närmaste slutförda. En grupp på ungefär 20 familjer som skulle adoptera barn via honom sände ett ”nödrop” till svenska UD. Familjerna var mycket upprörda och bad UD om hjälp med att spåra upp barnen och slutföra adoptionerna. UD bad ambassaden att undersöka det exakta rättsläget för adoptionerna som finns med i listan på familjer, det vill säga hur nära de var att fullbordas .142Svenska ambassaden tog hjälp av en advokat som tidigare hade varit inkopplad i adoptioner via AC. Efter att advokaten fått se listan med uppgifter om adoptivföräldrar och barn och försökt ta reda på vilket stadium adoptionsärenden befann sig i, skrev ambassaden till UD att det fanns ”tvivel på att barnen enligt den överlämnade förteckningen överhuvudtaget existerar. ”143
Av skriftväxlingen mellan svenska ambassaden och UD framgår också att det 20-tal familjer som skulle adoptera via den aktuella mannen och som fanns med på listan har översänt ett belopp om cirka 1 000 USD per familj .144De betalningar som överfördes från familjerna till den etiopiska mannen hade överlämnats med bud i form av American expresscheckar utställda på honom personligen. Även därefter har olika familjer översänt pengar i checkfor m.145Mannens kusin hade, enligt svenska ambassaden, uppgett att man i samband med häktandet hade hittat motsvarande 60 000 kronor i utländsk valuta .146
I arkivgenomgången ser vi också brev från adoptivföräldrar som redan hade adopterat barn via mannen och som efter att han häktats frågar svenska ambassaden i Addis Abeba om de kan göra något för
141 DN 1977-04-15, ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”; Möte AC 2023-09-05; Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”. 142 Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner” dnr 45 R34 yab. 143 Telegram från svenska ambassaden till UD (juridiska enheten) 1977-04-22 R34 yab dnr 1:A 111; Telegram från svenska ambassaden till svenska UD 1977-04-18 R34 yab dnr 1:A 103. 144 Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner” dnr 45 R34 yab. 145 Telegram från UD till svenska ambassaden 1977-04-22 R34 yab (dnr framgår ej). 146 Svarsbrev från svenska ambassaden i Addis Abeba till adoptivföräldrar, 1977-05-15 R34 (dnr framgår ej).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
346
att hjälpa honom. De framhåller att han gjort ett viktigt arbete för att hjälpa barnen, att han räddat livet på många barn och att ett barn via honom ”inte på långt när kostat hälften så mycket som genom AC”. De menar också att han fyller en viktig funktion som kontakt mellan det adopterade barnet och den biologiska familjen. Dessa adoptivföräldrar menar att de cirka 60 familjer som de vet fått barn via mannen, har en liknande bild av honom. Adoptivföräldrarna frågar bland annat ambassaden om de ska framföra detta till etiopiska myndigheter, ifall mannen till exempel behöver advokathjälp .147
Mannen dömdes senare till fängelse i Etiopien .148Långt senare har det enligt företrädare för AEF börjat cirkulera en lista i Sverige med namn, personnummer, adresser och telefonnummer till familjer som adopterat barn från Etiopien med hjälp av mannen. AEF uppger att han har fått adoptivföräldrar att skicka pengar till honom under flera år i tron att pengarna lämnades vidare till ursprungsfamiljerna, men som han behöll själv .149Företrädare för AEF uppger att ett 100-tal barn kommit till Sverige från det område som mannen var verksam i. Han finns omnämnd i flera av de privata och enskilda akter som vi har granskat.
AC samarbetade med den etiopiska mannen under åtta månader, några år innan han greps
AC samarbetade med denna man under cirka 8 månader under 1974, det vill säga tre år innan han greps för olaglig adoptionsverksamhet .150Han förekommer ofta i skriftväxlingen mellan AC:s medarbetare i Sverige och deras ombud i Etiopien. Han var socialarbetare och med i samma församling som AC:s svenska ombud och arbetade som chaufför på svenska skolan där ett av ombuden också arbetad e.151
AC inledde samarbetet med honom i januari 1974 och avslutade samarbetet i september samma år. När samarbetet inleddes i januari 1974 skriver AC:s medarbetare i ett brev om tre alternativa vägar framåt för adoptionsverksamheten i Etiopien, där ett av alternativen var denna man. Hon skriver att AC:s ombud i Etiopien känner
147 Brev från adoptivföräldrar till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-05-02 R34 yab (dnr framgår ej). 148 Möte AC 2023-09-05; Möte AEF 2023-08-31. 149 Möte AEF 2023-08-31. 150 Möte AC 2023-09-05; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015). 151 Möte AC 2023-09-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
347
honom, att han ska få avsluta ett pågående fall och ”på så sätt visa lite vad han går för”. AC:s medarbetare skriver vidare:
Det är även vad gäller honom en tidsfråga och kostnadsfråga. Har bett att [ett av AC:s ombud] skall rådgöra med [ett annat av AC:s ombud] innan hon ger honom ett förslag på vad han kan få per genomfört fall. Jag vet inte vad [AC:s ombud] har tänkt sig ersätta [en annan möjlig samarbetsperson i Etiopien] med om han nappar, men det bör väl bli samma summa för alla fall .152
Personer som arbetade på AC vid den tiden har i våra intervjuer beskrivit att mannen inte har varit avlönad av AC .153Av citat ovan framgår att de åtminstone planerade att betala honom och andra förmedlare med en ersättning per adoption. AC uppger dock att de inte har hittat att någon betalning gjordes .154
I ett annat brev från AC:s medarbetare i april 1974 framgår att de inledde ett samarbete med den etiopiska mannen:
[AC:s ena ombud i Etiopien] och [den etiopiska mannen] tror jag i framtiden kommer att fungera fint /…/ Då [den etiopiska mannen] tycks klara procedurerna och [AC:s ombud] är en god och redig brevskrivare, är vi så nära ett idealiskt arrangemang som vi kan komma .155
I samma brev skriver AC:s medarbetare att det nog är viktigt att låta AC:s ombud jobba rätt självständigt, och att de märkt en irritation från henne när andra har lagt sig i hennes arbete.
I maj 1974 reste AC:s medarbetare i Sverige till Etiopien för möten med AC:s ombud, den etiopiska mannen och andra samarbetspersoner .156I dokumentationen från resan skriver AC:s medarbetare om mötet med mannen och där framgår bland annat att han förväntar sig betalt för att barnet ska få bo hos honom:
Han hade även gjort en ordentlig kalkyl över kostnader för att ”förvara barnet” under de tiden det tar för alla handlingar att bli klara. Ett rum nära hans bostad, är nu fullt av barn, en del är redan placerade andra skall vi placera. [Mannens] hustru och syster sköter barnen tillsamman
152 Brev 1974-01-31 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 153 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Möte med tidigare AC-representant 2024-05-06. 154 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20. 155 Brev 1974-04-26 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 156 AC:s ”Proposed program 5–11 may 1974” 1974-04-17. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
348
med ett par av mammorna som ej har någon bostad. Rummet ligger i ett litet hus som även innehåller en bar. Kanske lite väl mycket folk i närheten av så små barn, men [han] har planer på att hyra ett hus tvärs över ”gatan”. Han tvekar, då hyran är hög, et $ 80 i månaden (ca 170 kr!). Jag gör vad jag kan för att övertyga honom om att det är rimligt ur de svenska föräldrarnas synpunkt att 15–20 familjer delar på den månadskostnaden. Tror att jag till slut lyckas, men lätt var det int e.157
I dessa anteckningar från AC:s resa till Etiopien i maj 1974 framkommer också att AC:s medarbetare åt lunch hemma hos den etiopiska mannen. Han hade ett par barn i sin egen sängkammare som han tyckte behövde lite extra vård och tillsyn. Övriga barn fanns i ett särskilt hus, som AC:s medarbetare beskriver så här: ”Rummet var verkligen litet, man fick tränga sig fram mellan rader av sängar, de vuxnas bäddar i samma rum var våningssängar med knappt rum för näsan. Men rent och fint, nappflaskorna var kokta och de får fin mat.” I ett senare brev framgår att barn på hans hem blivit sjuka, och det antyds bland annat att barnen bor för trångt. AC:s medarbetare skriver i ett brev att hon blir upprörd och att man bör anmäla det till polisen: ”Han får inte driva detta enbart efter sitt eget huvud .”158
I september 1974 väljer AC att avbryta samarbetet med mannen när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverige. Efter att mannen varit på besök i norra Sverige lovar han familjer att de snabbt kan få ett barn av honom, om de bara lämnar papper på det till AC. Detta trots att han hade lovat AC:s medarbetare att inte göra så. Hon känner sig lurad av honom, och vill att AC:s två ombud i Etiopien avbryter samarbetet med honom. De flyttar därefter ut ur hans hus, och letar efter ett nytt hus för barnen .159AC:s två ombud gör klart för honom att han inte ska jobba för dem mer .160AC:s medarbetare i Sverige skriver i ett brev att hon ska gå upp till ambassaden för att klargöra att de inte har med mannen i fråga att göra .161
157 AC:s ”Lista över sammanträffanden i Addis Abeba maj 1974” i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”. 158 Brev 1974-06-18 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 159 Brev 1974-09-09; Brev 1974-08-23; Brev 1974-09-02; Brev 1974-09-19; Brev 1974-09-06. Alla i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 160 Brev 1974-09-17 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 161 Brev 1974-12-18 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
349
Det är oklart hur många adoptioner som denna etiopiska man har varit involverad i, och exakt på vilket sätt. Vi vet att han förmedlade barn till ett av AC:s ombud. Sedan tog AC:s andra ombud emot bakgrundsinformation för barnen och skötte den juridiska processen. Hon var adoptivfamiljens ombud i domstolen och förmedlade totalt 60 barn till AC 1974, och nästan lika många 1975. I intervju med oss uppger hon att hon inte vet hur många av dessa barn som förmedlats av den etiopiska mannen som senare dömdes. Hon uppskattar att cirka 30 av dessa barn kom till henne via AC:s andra ombud, som fick barn direkt från den etiopiske mannen. Dock vet hon inte hur många av dessa 30 barn som ursprungligen kom från hono m.162
AC framför att de har svårt att se att det har förmedlats oegentliga adoptioner via den här mannen, eftersom de inte betalade honom för att ”skaffa fram barn” .163Som framgått i detta avsnitt finns dock vissa oklarheter kring hur han fick betalt av AC. Dessutom finns uppgifter om att han tagit emot pengar direkt från adoptivföräldrar före och efter adoptionen, samt att han övertalat föräldrar att lämna ifrån sig sina barn.
AC avbröt samarbetet när de upptäckte problem, men verkar inte ha informerat NIA eller adoptivfamiljer när han greps 1977
Etiopiska myndigheter vidtog åtgärder och dömde mannen till fängelse när brott upptäcktes. Medarbetare vid AC:s kansli kände till att mannen greps för olaga valutahantering i samband med adoptionsverksamhet 1977 .164Det framgår av korrespondensen mellan AC:s medarbetare och ombud i Etiopien. AC avslutade också all kontakt med mannen efter att brott upptäcktes.
Även UD kände till att mannen som förmedlade barn för adoption till Sverige häktades. Av arkivmaterialet ser vi att AC:s medarbetare sökte kontakt med UD, som bad medarbetaren informera de familjer som var berörda .165Av arkivmaterialet kan vi inte se att AC
162 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06; Möte med tidigare AC-representant 2024-05-06. 163 AC:s synpunkter på textutkast Etiopien 2024-05-23. 164 Brev 1977-03-30 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 165 Brev 1977-04-2 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
350
har undersökt hur många av deras adoptioner till Sverige som den etiopiska mannen varit involverad i. Vi kan inte heller se att AC har informerat NIA om att mannen häktades eller att NIA känner till det. AC:s dåvarande verksamhetschef uppger i intervju med oss att hon inte känner till att de har samarbetat med mannen, att hon endast hört talas om mannen en gån g.166Nuvarande företrädare för AC uppger dock att de med all säkerhet informerade NIA om den uppkomna situationen, men att det kan ha skett informellt .167
I arkivmaterialet kan vi inte heller se att AC har informerat om händelsen till de svenska familjer som redan hade adopterat barn från det aktuella området i Etiopien. AEF har uttryckt kritik mot att adopterade i Sverige som kom från området och som kan vara berörda av händelserna inte har fått någon information från svenska organisationer eller myndigheter. I stället har AEF fått kännedom om detta tack vare att några adopterade på egen hand fått kontakt med sina etiopiska släktingar i Etiopien .168
Den etiopiska mannen har förmedlat privata och enskilda adoptioner till Sverige – både innan och efter att han fängslades
Den etiopiska mannen har förutom samarbetet med AC varit involverad i att förmedla adoptioner till Sverige på privat väg, åtminstone under perioden 1974–1977. AC:s medarbetare skriver i ett brev 1974 att mannen hjälper AC:s ombud i ”med alla hennes privata fall” som hon hade tillsammans med en annan svensk kvinna som förmedlat adoptioner både privat och via AC. Den etiopiska mannen hade hand om fullmakterna i utrikesministeriet och fick betalt per legaliserin g.169Vi har också sett exempel på att den etiopiska mannen som senare dömdes för olagliga handlingar i samband med adoptionsförmedling har varit svenska adoptivföräldrars ombud i rätten.
Även efter att AC avslutat sitt samarbete med mannen hösten 1974 fortsatte han att förmedla adoptioner privat till Sverige. AC:s medarbetare skriver till exempel i ett brev från december 1974 att
166 Intervju med tidigare chef vid AC 2024-04-10. 167 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20. 168 Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”. 169 Brev 1974-04-26 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”; Brev 1974-04-24 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
351
”det äger sin riktighet att [den etiopiska mannen] arbetar för fullt ”.170Vi har i arkivmaterialet också sett ett domstolsbeslut från juli 1976 där han har varit den som översatt handlingar från amhariska till engelsk a.171
Arkivhandlingar från NIA visar att myndigheten redan 1975 hade information om den etiopiske mannens arbetsmetoder och att han förmedlade barn till Sverige privat. I NIA:s försök att föra statistik över enskilda adoptioner finns en anteckning som visar att NIA redan då ville stoppa förmedlingen av barn via honom. I en kommentar om Etiopien nämner de honom vid namn och skriver:
Svårt att få folk att klämma fram vem som är förmedlare. Jag tror inte man ska vänta att fråga om detta tills §47 tillståndet är aktuellt. Då har de ofta barnet hos sig. Det är då trots allt orealistiskt att under hot om uteblivet tillstånd få dem att yppa förmedlarens namn. Bättre att be om namn på förmedlaren under den preliminära utredningen .172
Vår arkivgenomgång visar att denna man även långt senare, på 1990-talet, var involverad i enskilda adoptioner till Sverige. I januari 1990 skrev den svenska adoptionsorganisationen BFA ett brev till den etiopiska mannen med förfrågan om han ville bli deras kontaktperson. AC:s representant i Etiopien reagerade på detta och sade i ett telefonsamtal med AC:s kansli: ”Skall BFA arbeta i Etiopien skall de i alla fall inte arbeta med [den etiopiska mannen] och varför frågade de inte oss först ?”173Medarbetaren på AC:s kansli ringde och varnade både BFA och NIA. BFA hade fått tips om honom från privata adoptanter, och de var tacksamma för varningen och skulle inte gå vidare med honom som kont akt.174
NIA skriver i ett brev till MOLSA i oktober 1990 att den etiopiska mannen hade varit i Sverige och haft med sig två barn till svenska adoptivföräldrar .175AC:s representant berättar för AC:s kansli i november 1990 att mannen hade besökt henne och frågat om råd och vem han kan vända sig till på MOLSA. Hon kunde inte ge honom några sådana råd och av anteckningarna framgår att hon tar avstånd
170 Brev 1974-12-12 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. Se även brev 1975-02-25 samt brev 1974-12-19, båda i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 171 Nr 3 i R34 F1i:7 (dnr saknas). 172 ”Försöksverksamhet med viss statistik privata/enskilda adoptioner” NIA dnr 49:1071/75. 173 Samtal 1990-01-02 i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”. 174 Brev 1990-10-31 i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”. 175 Brev från NIA till MOLSA 1990-10-29 NIA dnr 46:442/90 i AC:s box ”E4b Korr/Samtal NN Etiopien 1990–1993”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
352
från mannen .176I början av 1991 meddelade AC:s representant att mannen tog emot ansökningar och letade fram folk som kunde ta fullmakterna, men att han inte själv hade genomfört adoptioner .177Att både AC:s representant i Etiopien och medarbetare på AC:s kansli tar avstånd från den etiopiska mannen framgår i flera anteckningar från deras samtal som finns sparade i AC:s arkiv.
I både april 1993 och mars 1994 yttrade sig NIA över förmedlingssättet vid enskild adoption från Etiopien där det i underlaget från kommunen tydligt framgår att den etiopiska mannen var involverad. Av en handskriven anteckning från ett telefonsamtal med den sökande i februari 1993 står att en svensk missionär, som var den sökandes kontaktperson i Etiopien, har låtit den etiopiska mannen gå till socialministeriet i Etiopien och fått dem att göra ett undantag från sin regel att inte ta emot ansökningar direkt från sökanden. Enligt anteckningen hade mannen gjort sådant i 106 fall förut, senast ett år tidigare. Vad vi kan se reagerade inte NIA på detta utan ansåg att förmedlingssättet var tillförlitligt och att MOLSA kunde anges som adoptionskontakt vid ett eventuellt medgivande. Socialnämnden ger två veckor senare ett sådant medgivande .178När den sökande ett år senare, i mars 1994, ansöker om ett nytt medgivande, står den etiopiska mannen angiven som en av kontaktpersonerna i hennes ansökan. Som underlag till ansökan finns ett brev från den etiopiska mannen till den sökande som visar att han fortfarande förmedlar adoptioner till Sverige och att arbetsmetoderna är tvivelaktiga. Han beskriver att han aktivt hjälper personen att söka efter en flicka på under två år, utifrån de önskemål som den sökande tidigare uttryckt. Men de statliga barnhemmen (”orphanage home”) har främst barn över tre år, och ministeriet accepterar endast att adoptera bort barn som har hittats på statliga barnhem, sjukhus eller polisstationer. Han beskriver att han därför behöver söka mer aktivt: ”I have to go round and assess to find your will”. Han ställer i brevet vidare frågor om de sökandes önskemål:
176 Anteckning från samtal 1990-11-30 i AC:s box ”E4b Korr/Samtal NN Etiopien 1990–1993”. 177 Anteckning från samtal 1991-01-31 i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”. 178 ”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA 46:46/93; Köpings kommuns anhållande om NIA:s utlåtande avseende privat adoptionskontakt 1993-01-29 NIA 46:46/93.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
353
What do you think if I find a child whose ages are above two years? Do you agree with this? Also I will try to find a small girl. If this does not work, what will be your feeling s?179
NIA skriver också uttryckligen i sitt yttrande i mars 1994 att mannen är den sökandes ombud i Etiopien och att MOLSA kan anges som adoptionskontakt i ett eventuellt medgivande. En månad senare ger kommunen medgivande. Av arkivhandlingarna ser vi också att den sökande några månader senare ansöker i svensk tingsrätt om att få adoptera barnet .180
NIA lämnade alltså ett positivt yttrande trots att det i underlaget tydligt framgår att den dömda mannen var en av de sökandes kontaktpersoner i Etiopien. Detta trots att NIA vid denna tidpunkt hade varnats av AC om honom 1990 och dessutom redan 1975 hade försökt att stoppa adoptioner som förmedlades via honom. I ett fax från till AC:s kansli i juli 1994 skriver AC:s representant att hon fått höra att det kommit ett barn till en ensamstående kvinna som hade ett alltför gammalt medgivande med den etiopiska mannen som ”avsändare av barnet”. Hon undrar hur det kan ha gått till och uppger att informationen kom från N IA.181Det går inte av dokumentationen att utläsa om det är en annan adoption än den ovan nämnda.
6.7.4 Adoptivföräldrarna har ibland adopterat barn utan giltiga medgivanden
Från 1985 ska de som adopterar vid sidan av adoptionsorganisationerna ha ett godkännande av förmedlingsväg. Ett sådant finns oftast med i de privata och enskilda akter vi granskat från Etiopien. Där saknas godkännande av förmedlingsväg i 10 procent av akterna i de adoptioner som skett efter 1985. Det förekommer också att barn har adopterats privat trots att godkännandet av förmedlingsväg endast gällde adoption via svensk auktoriserad adoptionsorganisation. Vi har vi också sett exempel på att sökanden först angett
179 Brev från den etiopiska mannen till den sökande 1993-11-29 i ”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” 94-03-07 NIA dnr 46:106/94; ”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA dnr 46:46/93. 180 ”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” 1994-03-07 NIA dnr 46:106/94. 181 Fax från AC:s representant i Etiopien till AC:s kansli 1994-07-20 i AC:s box ”E4B 1994 Etiopien korrespondens medarbetare”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
354
en privat kontakt i sin ansökan, men sedan fått fylla i en ny ansökan där de i stället uppger MOLSA som kontakt.
6.7.5 Organiseringen av den svenska adoptionsverksamheten i Etiopien kan ha medfört ökad risk för oegentligheter
Att AC haft många olika roller i adoptionsverksamheten i Etiopien kan ha inneburit vissa risker
AC hade under 1970-talet flera olika samarbetspersoner i Etiopien som hjälpte till att förmedla barn för adoption. Många kände varandra och många tillhörde också samma församling, Evangeliska fosterlandsstiftelsen (EFS). 1971–1973 hade AC åtminstone tre ombud i Etiopien .182
1974–1976 var de år som AC förmedlade flest barn för adoption från Etiopien. Då hade de framför allt två ombud i Etiopien som skrev brev, vaccinerade barnen, höll kontakt med mödrarna med mera. Det ena ombudet var fredskårist för Sida och arbetade som sjuksköterska på ett nutritionssjukhus i Addis Abeba (ENI-institutet). Hon förmedlade under dessa tre år ungefär 160 etiopiska barn till Sverige. Hon gjorde det på sin fritid och fick inte betalt av AC. Hon kom i kontakt med barnen främst via sjukhuset. Oftast kontaktade den biologiska modern AC:s ombud på sjukhuset, men ibland kom de hem till henne och lämnade sina barn till henne. De barn som föddes på sjukhuset placerades på barnhem, i Sida-familjer eller lämnades för adoption. Barnen kom också från barnhem, exempelvis det barnhem som låg i närheten av sjukhuset och som AC:s ombud arbetade p å.183Enligt AEF har många av deras medlemmar bott där innan de placerades hos en svensk familj i Etiopien i väntan på att adoptionen skulle bli klar .184AC:s ombud hade ofta direktkontakt med mödrarna eftersom hon fick många barn lämnade direkt till sig, och samtidigt var hon den som ibland företrädde adoptivföräldrarna i rätten.
AC:s andra ombud under den här perioden var också missionär. I AC:s arkiv finns omfattande brevväxling mellan henne och AC:s
182 Se bl.a. artikel om adoption i Svenskbladet april 1971 Addis Abeba, i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”. 183 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 184 ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
355
kansli om alla barn som skulle förmedlas till Sverige via AC. Hon förmedlade dock även adoptioner privat och samarbetade med den etiopiska mannen som dömdes till fängelse 1977. Deras samarbete gällde adoptioner både via AC och privata adoptioner .185
Under perioden 1974–1976 hade AC även en egen advokat i Addis Abeba. (Det var två olika varav den första även arbetade för Sida.) Advokaten upprättade ett adoptionskontrakt mellan ursprungsföräldrar/barnets företrädare och adoptivföräldrarna samt står som adoptivföräldrarnas företrädare (”agent”) i domstolsbeslutet. Att advokaten har denna roll bekräftas av vår aktgranskning, men vi har även sett exempel på att AC:s ombud i Etiopien har varit adoptivföräldrarnas ombud i rätten. AC hade dessutom under en period på 1970-talet en anställd socialarbetare som hjälpte dem med att försöka utreda barnens bakgrund .186Detta innebär att de anlitade både den som företrädde adoptivfamiljerna och den som företrädde barnet. Aktgranskningen visar också att det är samma domare i Addis Abeba som verkar ha deltagit i de flesta beslut om adoptioner till Sverige på 1970-talet, både privata och förmedlade via AC.
Från 1982 hade AC en svensk medarbetare och representant i Etiopien som skötte kontakten med myndigheter och barnhem i Etiopien och som hjälpte de familjer som skulle adoptera. Hon företrädde adoptivföräldrarna i rätten. Denna representant var knuten till AC genom ett uppdragsavtal med månadsersättning. Hon beskriver själv att det var ett halvtidsarbete, samtidigt som hon arbetade halvtid på Svenska Skolan i Addis Abeba. Från och med 2004, efter att AC registrerats som en NGO, arbetade hon heltid för AC .187Vissa av barnen som var i mycket dålig kondition fick efter att adoptionen var beslutad bo hemma hos henne där hon även anställde en barnsköterska för att ge barnen bästa omvårdnad. Hon drev från mitten av 1990-talet även ett gästhus som hyrdes ut till blivande adoptivföräldrar. AC uppger att detta ”guesthouse” inte drevs för ekonomisk vinnings skull utan för att adoptivföräldrarna skulle erbjudas ett tryggt och billigt boende, när det var politiskt osäkert i Etiopien .188Hennes man var en högt uppsatt etiopisk
185 Se t.ex. brev 1974-04-26 i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”. 186 AC:s ”Minnesanteckningar från resa till Addis Abeba april -75” i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”; Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 187 Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via epost 2023-11-08. 188 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
356
advokat .189 I korrespondensen i AC:s arkiv omnämns både verksamheten i hemmet, gästhuset och representantens man .190
I vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Etiopien ser vi flera exempel på att barn som adopterats till Sverige har hittats och vistats i närheten av där många svenskar arbetade, bland annat de sjukhus som Sverige bistod. I Etiopien förefaller det ha varit vanligare att ett sjukhus varit delaktig i att lämna barnet för adoption, jämfört med övriga länder vi undersökt. Barnen har bland annat vistats på Ethio-Swedish Pediatric Clinic (ESPC) eller Black Lion Hospital. ESPC grundades 1957 och var Etiopiens första sjukhus för barn. 1962 bildades Ethiopian Nutrition Institute (ENI, som under de första åren hette Children’s Nutrition Unit). ENI utvecklade bland annat en näringsrik gröt som kallades ”FAFFA”. Sida stödde ESPC 1957–1974 och ENI 1962–1992. År 1975 flyttades hela sjukhuset till och inkluderades i Black Lion sjukhus, som låg precis bredvid svenska ambassaden i Addis Abeb a.191Svenska adoptivföräldrar drev projekt vid Black Lion .192I akterna ser vi flera exempel på att de som adopterat barn från Etiopien arbetade på till exempel Sida, UD eller svenska ambassaden, eller tillhörde Svenska Missionsförbundet eller Evangeliska Fosterlandsstiftelsen.
AC:s representanter i Etiopien har haft direktkontakt med mödrar och tagit hand om barnen innan de reste till Sverige, och AC har anlitat egna advokater som företrätt adoptivföräldrarna i rätten samt under en period även en socialarbetare som utredde barnens bakgrund. I arkivmaterialet och aktgranskningen ser vi flera exempel på att AC även varit involverad i att föra samman barn med föräldrar, och i flera fall utifrån ett tydligt sökandeperspektiv. De har ibland försökt ge föräldrar som vill ha små barn eller barn av ett visst kön, det de önskar. I ett fall beskriver de att de har ”lovat något alldeles extra” till en de känner som ska adopter a.193I en adoptionsakt finns ett brev från AC:s landansvarig till adoptivför-
189 Bl.a. intervju med tidigare chef för MIA 2024-06-24; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13; Intervju med AC 2023-09-05. 190 Se t.ex. e-post från AC:s kansli till AC:s representant 2002-11-06. 191 Y. Hofvander (2010), 50 Years of Ethio-Swedish Collaboration in Child Health and
Nutrition: The Ethio-Swedish Pediatric Clinic (ESPC) and The Ethiopian Nutrition Institute (ENI): A Chronicle with Recollections and Personal Experiences.
192 MIA:s tillsynsrapport AC 2007; AC:s landrapporter 2007 och 2008; Möte AC 2023-09-05. 193 AC:s reserapport från Etiopien mars-april 1976; Brev 1982-11-29; AC:s ”Lista över sammanträffanden i Addis Abeba maj 1974”. Alla i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
357
äldrarna där hon skriver att det varit ett ovanligt jobbigt fall för både AC:s representant och den advokat som var adoptivföräldrarnas ombud i rätten. Den landansvariga skriver bland annat att ”det är enbart genom deras envishet och diplomati som det hela lyckats”, att det var besvärligt att få nunnorna att samarbeta och att ”de vägrade ju en lång tid att alls släppa barnet!” Grundprincipen är att ursprungslandet ansvarar för att utreda barnets situation och behov av internationell adoption, samt att barnets behov ska styra och inte efterfrågan hos sökanden. Att det fanns risker med AC:s organisering av verksamheten i Etiopien tydliggjordes av de så småningom framtagna riktlinjerna från EuroAdopt, som AC också var drivande i att arbeta fram. Enligt riktlinjerna måste särskilda försiktighetsåtgärder vidtas för att undvika varje påverkan på antalet barn som placeras för internationell adoption eller specifikt för den särskilda mottagande organisationen. Dubbla roller, det vill säga att adoptionsorganisationernas representanter bistår ursprungslandet med att ta fram nödvändiga dokument för ett individuellt barn innan barnet har blivit ”fördelat” till organisationen, ska i princip undvikas .194
Även i de privata och enskilda adoptionerna har svenskar varit involverade i att förmedla barn med föräldrar
I 1970-talets privata adoptionsakter från Etiopien framgår sällan vem som förmedlat barnet och matchat det medsvenska adoptivförälder. Det är dock tydligt att det är privata kontakter, till exempel svenskar som var bosatta i Etiopien, som haft en central roll i att förmedla barn för adoption och föra samman barn med svenska föräldrar. På 1980-talet var det ofta biståndsarbetare och anställda på Sida som har hjälpt till, men även missionärer, barnmorskor på Rädda Barnen eller kuratorer på födelsesjukhuset har varit delaktig i att förmedla privata och enskilda adoptioner till Sverige. Det personliga ombudet har förmedlat ansökningshandlingarna vidare till MOLSA, varit fullmaktsinnehavare åt de sökande, signerat adoptionskontraktet och varit adoptivföräldrarnas representant i rätten. Ibland framgår också att de försökt hitta ett lämpligt barn, och
194 EurAdopt. EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts and
co-workers in countries of origin, s. 17 f.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
358
ibland har barnet också bott hemma hos personen i väntan på att adoptionen skulle bli klar.
År 1982 beslutade Etiopien att alla adoptioner skulle gå genom MOLSA, även de enskilda adoptionerna. Från 1982 och framåt framgår i de flesta privata och enskilda akterna från Etiopien att MOLSA har förmedlat adoptionen. Även i akter där MOLSA står som formell kontakt, framkommer ändå att det är andra aktörer som i praktiken hjälpt till med adoptionerna. I flera fall framgår att adoptivföräldrarna fått hjälp av svenskar på plats i Etiopien att genomföra adoptionen. I flera fall under 1980-talet ser vi att de sökande först har angett den privata kontakten i sin ansökan, men sedan ändrat till MOLSA efter att NIA i sitt yttrande om förmedlingsväg påpekat att de sökande måste ange MOLSA som formell kontakt.
I en enskild adoption från 1990 framgår att adoptivföräldrarna fått hjälp av flera svenskar på plats i Etiopien att genomföra adoptionen. De har en vän som arbetar på Sida i Addis Abeba som sitt ombud och en svensk sjuksköterska på Rädda Barnen som fullmaktsinnehavare. Adoptivföräldern skriver i ett brev till socialnämnden att denna person ”åker nu flera gånger i veckan runt och besöker sjukhus för att hitta ett lämpligt barn”. Som formell kontakt har dock MOLSA angetts, efter att NIA i sitt yttrande om förmedlingsväg påpekat att de sökande måste ange MOLSA som formell kontakt.
AC:s representant i Etiopien beskrev i ett telefonsamtal med AC:s kansli i början av 1990-talet att ”de privata ombuden jagar barn hej vilt och anmäler dem sedan till ministeriet”. Hon sade också att hon var mycket oroad av alla privatadoptanter och att Sverige där ”leder stort” .195
I akterna från 1970-talet framgår sällan om adoptionen var förmedlad privat eller via AC
När vi sökt efter privata och enskilda adoptionsakter från Etiopien för att genomföra aktgranskning, har vi upptäckt att det ofta är oklart om det har varit en privat adoption eller en adoption via AC. Ibland framstår det som en privat adoption, men sedan nämns ändå AC i förbifarten i till exempel ett protokoll från ett hembesök, eller så framgår det att AC:s ombud i Etiopien gett adoptivföräldrarna för-
195 Anteckning från samtal 1991-02-27 i AC:s box ”E4b Korr/Samtal NN Etiopien 1990–1993”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
359
slag på ett barn eller hjälpt dem att få adoptionen klar i Etiopien. Vi har också sett det omvända, att AC inte nämns alls i akten men att den ändå finns i deras arkiv. På 1970-talet har vi i aktgranskningen sett exempel på att AC:s representant i Etiopien har varit delaktig i förmedlingen av flera privata adoptioner.
Enskilda svenska förmedlare har bevarat handlingar i egna arkiv
Flera av de svenskar som varit delaktiga i adoptionsförmedlingen i Etiopien har skrivit böcker om sina erfarenheter .196Flera har även sparat handlingar med uppgifter om barnen i egna arkiv i sina hem. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner privat och via AC. Många adopterade personer från Etiopien är frustrerade över att de inte får tillgång till alla sina adoptionshandlingar eftersom dessa personer inte vill lämna ut handlingarna. Personerna börjar i många fall bli gamla, och vissa har gått bort.
När det gäller de förmedlare som inte längre lever, har AEF i flera fall vänt sig till förmedlarens barn för att få ut handlingarna. I ett fall har det dragit ut på tiden och sedan har de slängts i samband med tömning av dödsbo. I ett annat fall har barnen till den avlidna gjort sig av med handlingarna. Enligt AEF fanns där en mängd handlingar gällande adopterade personers bakgrund som personen endast delgett ett fåtal .197
Under 2011 gjorde MIA ett försök att samla in privata adoptionsförmedlares arkiv med adoptionshandlingar, som MIA hade fått uppgift om fanns på privata vindar, källare osv. MIA skickade ett brev till enskilda personer som medverkat i internationella adoptioner. Myndigheten skrev att det för de adopterades skull är viktigt att dokumentation om adoptioner bevaras och att Riksarkivet kan ta emot arkiv från enskilda aktörer som förmedlat adoptioner. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta personer som förmedlat barn till Sverige från olika ursprungsländer, däribland Etiopen, med ett erbjudande om att ta emot handlingar .198Det är dock endast en
196 Exempel på böcker som publicerats: U. Stern (2014), Flyttfågeln. En självbiografi; K. Torhall (1972), Brev från Etiopien; E. Wolde Selassie (2014), Herdepojken och bönhusflickan. 197 Möte med AEF 2023-08-31; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13; E-post inkommen till Adoptionskommissionen 2024-06-19. 198 Brev från MIA till privata aktörer ”Angående dokumentation av adoptionsverksamhet” 2011-05-25 MIA dnr 47:95/11.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
360
person som har lämnat in handlingar, och det är inte en av dem som fick brevet. Det är fortfarande det enda privata arkiv som finns på Riksarkivet. Riksarkivet har upprättat en förteckning över personer som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Där nämns ytterligare fyra namn, varav åtminstone en har haft adoptionshandlingar från Etiopien .199
En av AC:s medarbetare i Etiopien 1982–2012 hade ett eget arkiv som hon överlämnade till AC när hon slutade. AC uppger att de under 2016 hämtade hem hennes arkiv med 560 ärenden från Etiopien och arkiverade det i de adopterades akter. De gick igenom allting och kompletterade de befintliga akterna med det som inte redan fanns arkiverade på Riksarkivet. Det mesta var enligt AC dubbletter, inte någon ny information utan sådant som redan lämnats till adoptivföräldrarna vid adoptionstillfället .200
En annan person som var involverad i förmedling av uppåt 160 barn till AC har i en anteckningsbok samlat information om de etiopiska barn hon kom i kontakt med i samband med adoptionen, då hon representerade adoptivföräldrarna i domstolen. Hon beskriver att boken innehåller fotografier på barnen och datum när de reste .201Hon uppger att AC för många år sedan skulle ta en kopia av boken, men de har i dag inte någon sådan kopia. Vi har uppmanat personen att göra en kopia på sin bok och lämna in den till Riksarkivet eller AC .202I våra intervjuer med adopterade från Etiopien har flera nämnt denna bok och velat se vilken information som finns där om deras egen adoption .203Vi har fått se boken. Den innehåller uppgifter om 138 av de 159 barn vars adoptionsprocedur denna kontaktperson var involverad i före resan till Sverige. (Det förefaller vara de tidiga adoptionerna, fram till 1973/1974, som inte har dokumenterats i boken.) För varje barn finns förnamn på barnet, datum för resan till Sverige, passfoto samt foto som adoptivföräldrarna skickat till förmedlaren efter adoptionen. Oftast finns namn på adoptivföräldrarna, deras adress och ibland telefonnummer. Detta är uppgifter som redan borde finnas med i den adopterades akt, och som
199 ”Lista privata adoptionsförmedlare som kan ha adoptionshandlingar”, enligt Riksarkivet okänt ursprung, inkom till Adoptionskommissionen via e-post från Riksarkivet 2023-09-29. 200 Möte AEF 2023-08-31; Möte med AC 2023-09-05; Brev från AEF till AC 2018-10-26 ”Angående Adoptionscentrums hantering av adopterades handlingar”. 201 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 202 Möte med tidigare AC-representant 2024-05-06. 203 ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adoptioner från Etiopien och Eritrea” inkom via e-post 2023-10-13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
361
troligtvis inte tillför någon extra information. I vissa fall finns dock ytterligare uppgifter. I 14 fall finns förnamn på modern och i 11 av dem även moderns efternamn. I ett fall finns uppgifter om båda ursprungsföräldrarna. I två fall finns ett foto på modern. I något enstaka fall finns ursprungsföräldrars telefonnummer eller boendeort. I några fall finns namn eller kontaktuppgift till ytterligare personer, såsom en syster eller någon som känner modern, en socialarbetare eller en kontaktperson på skol an.204
6.7.6 Informerat samtycke saknas i adoptioner till Sverige – föräldrarna har fått otillräcklig eller fel information
En typ av oegentlighet som tydligt framträder i adoptionerna från Etiopien till Sverige är att ursprungsföräldrarna inte har fått korrekt information om vad adoptionen innebär. Det framkommer i våra intervjuer med både AC, AEF och personer som är adopterade från Etiopien. Det bekräftas också av personer som själva förmedlat adoptioner till Sverige. Detta innebär att adoptioner till Sverige i dessa fall har skett utan ett informerat samtycke. Det faktum att adoptionsbeslutet i Etiopien har inneburit svag adoption och det svenska adoptionsbeslutet har inneburit stark adoption, ökar risken för att föräldrarna i Etiopien inte har förstått konsekvenserna av sitt samtycke. Även de personer som har haft ansvar för att informera föräldrarna om innebörden av en internationell adoption kan haft bristande insikt om de kulturella och juridiska skillnaderna mellan ländernas olika adoptionsinstitut .205Att detta har varit ett problem i Etiopien märkte även den norska adoptionsutredningen under sitt besök i Etiopien 2025:
Under granskingsutvalgets besøk i Etiopia i månedsskiftet januar/februar 2025 gikk det frem at flere adopsjonsaktører – inkludert flere jurister – opplevde det vestlige adopsjonsinstituttet med «sterk adopsjon» som problematisk. Mange familier har ikke forstått at alle bånd til familien blir brutt ved en internasjonal adopsjon. Informasjon om at de adopterte kan ta kontakt etter at de har fylt 18 år har i flere tilfeller ledet til en forventning om at de kommer til å gjøre det, og at de vil returnere til Etiopia. To advokater med lang erfaring innen adopsjon viste til
204 Möte med tidigare AC-representant 2024-05-06. 205 D. M. Smolin (2021), The case for moratoria on intercountry adoption, Southern California
Interdisciplinary Law Journal. Vol. 30:501, s. 509.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
362
etiopiske lovregler som sier at familiebåndene ikke brytes, og mente det var problematisk at mottakerlandene ikke respekterte dett e.206
På 1970-talet adopterades barn till Sverige utan att ursprungsföräldrarna förstod vad adoptionen innebar
Företrädare för AC har i intervju med oss beskrivit att många adopterade som har träffat sin familj upplever att familjen blivit lurad .207En av AC:s ombud som förmedlade adoptioner från Etiopien på 1970-talet medger att det kan vara så att mödrarna inte förstod innebörden av adoptionen, att en del nog trodde att barnen skulle få en utbildning i Sverige. Hon har senare träffat ursprungsfamiljer som besökt Sverige och som inte hade förstått vad adoption innebar. Hon berättar också att en advokat lät mödrarna skriva under ett samtycke, men mödrarna var inte med i domstolen och de var inte heller läskunniga. AC:s ombud var med när advokaten förklarade vad adoptionen innebar. Hon själv talade språket men förstod inte allt, ibland hade hon tolk .208
AEF skriver i sitt upprop från 2018 att familjer i ett fattigt område i Addis Abeba övertalades att lämna ifrån sig sina barn med löfte om att barnen skulle återvända när de blev äldre .209Vår intervju med en person i Etiopien som hjälpt många svenskar med ursprungssökning bekräftar bilden av att familjerna i detta område fick begränsad information om vad adoption innebar och fick höra att barnen senare skulle komma tillbaka och försörja familjen. Han menar att den svenska parten borde varit tydligare med vad adoption var och var barnen hamnade.
En person som är adopterad från Etiopien har i intervju med oss, och även i andra foru m210, berättat att hon under sina resor till Etiopien mött föräldrar som lämnat barn för adoption. Samtliga har vittnat om att de inte förstått vad adoption gått ut på. De saknar och söker efter sina barn och undrar hur barnen har fått det. Hon har senare, som utbildad socialantropolog, gjort intervjuer med ur-
206 Information från den norska utredningens besök i Etiopien, inkom till Adoptionskommissionen via e-post 2025-03-06. 207 Möte AC 2023-05-09. 208 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 209 Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”. 210 Sara Grönroos poddavsnitt på Teater Tribunal – MittÅrsrapport 2021. https://tribunalen.com/arkiv/mittarsrapport-2021/#sara. Hämtad 2024-06-17.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
363
sprungsföräldrar i Etiopien som visade att föräldrarna hade tvingats eller övertalats att överlämna sitt barn för adoption. I samtliga fall hade de fått information om att barnen skulle komma tillbaka när de var 18 år. Det var en viktig förutsättning för att de skulle gå med på adoption. De fick inte förklarat för sig vad en internationell adoption faktiskt innebar, att den var oåterkallelig.
En person som är adopterad från Etiopien beskriver i vår intervju att hennes ursprungsförälder berättat att hon inte förstod vad adoption innebar. Hon tänkte att hon gav barnet en bra chans till mat och utbildning, men förstod inte att barnet inte skulle komma tillbaka. Även DN rapporterade 2021 om en adopterad person från Etiopien som i efterhand fått höra att familjen hade fått löften om att barnen skulle få återvända till Etiopien. DN rapporterade också om en adopterad person från Etiopien som i vuxen ålder fick fram nya dokument där det står att föräldrarna inte hade gett sitt medgivande till adoptionen. Hon fick också veta att hennes mor hade letat efter henn e.211
Omkring 2010 började svenska myndigheter få uppgifter om att ursprungsföräldrar i Etiopien inte förstod vad adoption innebar
Exemplen ovan handlar främst om adoptioner på 1970-talet. För att upptäcka att ett informerat samtycke inte lämnats behöver man som regel ha hittat sin ursprungsfamilj som kan berätta det, och de som adopterades på 2000-talet har i regel inte hunnit göra det. Vår arkivgenomgång visar dock att detta var ett utbrett problem generellt sett i Etiopien 2010. Då började svenska myndigheter få information om att ursprungsfamiljer i Etiopien adopterade bort sina barn utan att förstå vad en adoption innebär.
MIA tar upp detta problem i sin tillsynsrapport avseende AC 2010 och under MIA:s tillsynsresa i Etiopien 2011 lämnade de amerikanska och franska ambassaderna i Etiopien uppgifter om detta. Amerikanska ambassaden hade upptäckt allvarliga brister i adoptionsprocessen på lokal nivå, bland annat att föräldrar blivit felinformerade om vad adoption innebär. Även MOWCYA och BOWCYA beskrev för MIA under tillsynsresan problemen med att föräldrar inte alltid förstår innebörden av adoption, och att det
211 Dagens Nyheter 2021-02-20 ”Carola från Sydkorea, Daniel från Chile, Hanna från Etiopien. De vill att Sverige ska ta sitt ansvar för adoptionerna”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
364
särskilt fanns problem med detta på landsbygden .212MIA tar upp detta i sin årsredovisning 2011. Men i årsredovisningen kommenterar MIA också att amerikanska ambassaden uppfattar att felaktigheterna troligen beror på missförstånd, skam eller en vilja att påskynda processen, eftersom amerikanska ambassaden inte hade sett fall av handel med barn eller kidnappning av barn.
MIA får under 2012 information från danska Ankestyrelsen med en hemställan från den danska tillsynsmyndigheten Adoptionsnaevnet, där de bland annat lyfte fram att ursprungsföräldrars dödsattester behöver verifieras mer noga samt att det inte var tillräckligt säkert att det fanns informerat samtyck e.213MIA hade även tidigare under 2012 fått brev från danska Ankestyrelsen och Adoptionsnaevnet där de betonade vikten av att säkerställa att ursprungsföräldrarna förstår vad adoption innebär och att de ger ett informerat samtycke innan adoption genomförs .214
MIA får dock inte uttryckliga rapporter om att detta problem finns i adoptionerna till Sverige. Av arkivmaterialet kan vi inte se att den svenska adoptionsmyndigheten eller AC har undersökt om detta problem även funnits i adoptionerna till Sverige. Men eftersom det är ett generellt problem i Etiopien på 2010-talet och problemet åtminstone på 1970-talet även gällde adoptioner till Sverige, finns en risk att detta förekom i de svenska adoptionerna även på 2000-talet. AC-medarbetare har i en bok beskrivit att många föräldrar tidigare hade trott att barnen skulle komma tillbaka till Etiopien efter att ha utbildats i ett annat land. Informationen till föräldrarna förbättrades när Etiopien införde dubbla domstolsförhandlingar, vilket var omkring 2011.215
212 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; MIA:s tillsynsrapport avseende AC 2010; Dagens Nyheter 2021-02-21 ”Svenska tjänstemän har larmat om misstänkta oegentligheter”. 213 E-post från Ankestyrelsen ”Etiopien” till MIA 2012-09-20 MIA dnr 61:390/12 nr 18–19. 214 Brev ”Etiopien” från Ankestyrelsen och Adoptionsnaevnet till MIA 2012-05-25 MIA dnr 61:390:20/12. 215 A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 123.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
365
Särskilda samtyckeshandlingar saknas i de flesta privata och enskilda akter från Etiopien vi granskat
Under hela den period Sverige förmedlat barn för adoption från Etiopien har det enligt etiopisk lag funnits krav på att ursprungsföräldrar som lever och är kända ska ge sitt samtycke till adoptionen. Vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Etiopien visar att det i vissa fall finns skrivningar i akten som beskriver att föräldrarna frivilligt lämnat barnet för adoption, att modern erbjuder sitt barn för adoption till de sökande eller att hon har gått med på eller inte har några invändningar mot adoption. Det kan då ha funnits ett muntligt samtycke eller dokumenterat samtycke som inte finns med i akten. I de privata och enskilda adoptionerna från Etiopien finns dock mycket sällan ett undertecknat samtycke av en familjemedlem. Trots att det på 1970-talet ofta fanns en namngiven förälder som hade lämnat över barnet, finns det endast undantagsvis med i akten, då i form av ett signerat adoptionskontrakt där det framgår att kontraktet avser adoption till Sverige. Ett sådant kontrakt skulle alltid upprättas i Etiopien innan domstolen fattade beslut om adoption. Från 1982, när det främst var föräldralösa barn som adopterades, var det en företrädare från MOLSA som företrädde barnet och undertecknade adoptionskontraktet tillsammans med adoptivföräldrarnas ombud. Om vi endast räknar med de akter där det finns en namngiven förälder, finns ett undertecknat samtycke från föräldern i ungefär var tionde akt. Vi har granskat ett mycket begränsat urval av akter under en begränsad period och kan därför inte dra slutsatsen att detta gäller generellt för adoptioner från Etiopien. Det kan också finnas ett samtycke från en förälder, även om det inte har dokumenterats och bevarats i akten. Men en slutsats vi kan dra är att det långt ifrån alltid finns med ett särskilt dokument som intygar att föräldern har samtyckt till adoptionen. En annan slutsats vi kan dra är att de svenska aktörerna därmed inte har säkerställt att samtycke har inhämtats.
Vårt stickprov av 9 av AC:s akter från 1970-talet indikerar att det något oftare finns ett dokumenterat samtycke från barnets mor i AC:s adoptioner i form av ett signerat adoptionskontrakt. I det stickprov av 9 AC-akter från 1970-talet som vi granskat finns ett adoptionskontrakt med en förälders signatur med i två av akterna. Men även i AC:s akter finns många oklarheter. I flera av akterna
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
366
från 1970-talet finns ingen bakgrundsinformation alls om barnet, hur det blev tillgängligt för adoption eller vilka som hanterat ärendet och hur det gått till. Det finns oftast kända föräldrar, men trots det framgår sällan tydligt varför barnet behövde lämnas för adoption och vid domstolsförhandlingen fanns bara adoptivföräldrarnas ombud närvarande i rätten, oftast den advokat som AC hade anlitat. Besluten fattas vid samma domstol i Addis Abeba, ofta av samma domare. I domstolsbeslutet hänvisas tillbaka till ett adoptionskontrakt som endast ibland finns med i akten och som adoptivföräldrarnas ombud har upprättat och skrivit under tillsammans med företrädaren för barnet, vilket var ursprungsföräldrar eller annan företrädare såsom AC:s representant i Etiopien eller föreståndare för ett sjukhus.
En av våra intervjupersoner beskriver att hon mött sina ursprungsföräldrar som berättat att fadern tog barnet till Addis Abeba för att lämna bort det, trots att modern inte ville det. Han fick en annan kvinna att skriva på adoptionspapperen i stället för modern.
En person som adopterades från Etiopien till Sverige via AC 1990 har visat att hennes ursprungsförälders för- och efternamn finns angivet i akten, men att det ändå saknas samtyckeshandlingar i akten. Det framgår inte heller att föräldern har deltagit i domstolsförhandlingen. Vår aktgranskning bekräftar att ursprungsföräldrarna inte har närvarat i domstolen vid beslutet om adoption. Endast adoptivförälderns ombud närvarar. Det finns inte heller signaturer från ursprungsföräldrar eller barnets representant i domstolsbeslutet.
Vi har inte granskat några adoptionsakter från 2000-talet. Men AC:s representant beskriver att när det i början av 2000-talet åter blev tillåtet för mödrar att lämna barn för adoption, skulle de också infinna sig i domstolen och ge sitt medgivande efter att domstolen informerat om vad adoptionen innebar. Även barnhemmen hade i ansvar att informera om vad en internationell adoption innebar .216
216 Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via e-post 2023-11-08.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
367
6.7.7 Bristfällig dokumentation i adoptionsakterna
Företrädare för AEF beskriver i vår intervju att det är vanligt med bristfällig information i adoptionsakterna från Etiopien. Det står ofta att föräldern har lämnat barnet, men det saknas närmare beskrivningar och samtyckeshandlingar. De menar att det är svårt att utifrån adoptionsakterna förstå om den bristfälliga dokumentationen handlar om obetänksamhet eller om systematiskt undanröjande av uppgifter .217
I vår granskning av 40 akter från Etiopien 1970–1990, framför allt privata och enskilda adoptioner, framkommer att det generellt sett finns mycket lite information om barnets bakgrund, om föräldrarna samt hur och varför barnen har blivit tillgängliga för adoption. Det saknas också ofta dokument som styrker att samtycke inhämtats och det finns nästan aldrig några födelsebevis eller hälsobeskrivningar med i akten.
Etiopien har inte haft någon födelse- eller folkbokföring, vilket har försvårat domstolens möjlighet att klarlägga omständigheterna i de fall de betvivlat underlaget om barnets status/ställnin g.218FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen (bland annat 1997, 2001 och 2006) uttryckt oro över de mycket låga nivåerna av födelseregistrering i Etiopien och har rekommenderat Etiopien att avsevärt förbättra födelseregistreringen .2192015 såg FN:s barnrättskommitté positivt på de åtgärder som Etiopien hade vidtagit för att förbättra födelseregistreringen, men kommittén var fortfarande oroad över den höga andelen oregistrerade barn och att endast fem procent uppgavs vara folkbokförda på landsbygden .220
217 Möte med AEF 2023-08-31. 218 ”Adoptionsnaevnets tilsynsrejse til etiopien – Rejseberetning vedrörende tilsynsrejse til Etiopien i perioden 13–22 oktober 2009” inkom MIA 2010-04-28 MIA dnr 72:294:1/10. 219 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. CRC/C/15/Add.67. 24 January 1997; The Committee on
the Rights of the Child. Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child:
Ethiopia. CRC/C/15/Add.144. 21 February 2001; The Committee on the Rights of the
Child. Concluding observations: Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/3. 1 November 2006. 220 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined
fourth and fifth peri-odic reports of Ethiopia. CRC/C/ETH/CO/4-5. 10 July 2015.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
368
Information om barnet, föräldrarna och varför barnet ska adopteras saknas ofta i de akter vi granskat
När det gäller uppgifter om barnens bakgrund ser vi i de privata och enskilda adoptionsakterna från Etiopien att födelsedatum finns angivet i samtliga akter. Födelseort anges i uppåt hälften av akterna, och det finns ingen tydlig förändring av detta över tid. Ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn finns endast undantagsvis med i akterna. I vår arkivgenomgång har vi sett exempel på att barns namn har funnits med i etiopiska domstolens originalprotokoll, men inte i den svenska översättninge n.221Om det ursprungliga födelsebeviset inte finns kvar så försvårar det rätten att söka sitt ursprung.
I ungefär var tionde privat och enskild akt vi granskat från Etiopien finns barnets ursprungliga namn med i ett födelsebevis – antingen i ett ursprungligt födelsevis eller i ett som upprättats i samband med adoptionen. Vårt stickprov av AC-akter från 1970-talet visar att det inte verkar ha funnits fler födelsebevis med ursprungligt namn i AC:s adoptionsakter. I de få exempel på födelsebevis som vi sett finns ibland det ursprungliga namnet angivet och ibland ett etiopiskt förnamn tillsammans med svenskt efternamn. Ändring av namnet har då skett efter att adoptionsbeslutet är fattat. Då har barnets efternamn ändrats i födelseregistreringen och adoptivföräldrarnas namn skrivs in i födelsecertifikatet.
Det finns inte hälsobeskrivningar eller medicinsk rapport med i de privata och enskilda akter vi gått igenom från Etiopien, förutom i ett fall då det står att barnen var undernärda och försummade när de omhändertogs. Det finns inte heller några hälsobeskrivningar av barnen i vårt stickprov av 9 AC-akter från 1970-talet. Inte i någon av de akter vi gått igenom från Etiopien framkommer att barnen har haft några särskilda behov.
I ungefär en tredjedel av de privata och enskilda akterna från Etiopien framgår inte alls vad skälet är till att barnet lämnas bort och förmedlas för adoption. I de fall det framgår är det vanligast att barnet har övergetts eller hittats övergivet. Återkommande är att modern har övergett sitt nyfödda barn på sjukhuset direkt efter förlossningen eller så har barnet lämnats in för behandling på sjukhuset. De två sjukhus som Sverige lämnat bistånd till återkommer:
221 R34 dnr 1:259 (finns i beskickningsarkiv Addis Abeba volym F1i:7 (mål R34)).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
369
Ethio-Sweden pediatric clinic och Black Lion Hospital i Addis Abeba. Det näst vanligaste skälet till att barnet förmedlas för adoption är att modern har dött och fadern är okänd eller inte kan ta hand om barnet själv. Det var vanligast på 1970- och början av 1980-talet. Då framgår av närmare 30 procent av alla privata akter att modern är död. Det tredje vanligaste skälet till att barnet adopteras är att barnets mor är ensamstående och inte själv kan vårda och försörja barnet. Vi ser vissa mönster över tid i vårt urval av akter. Från 1983 och framåt handlade det i de allra flesta fall om övergivna barn, som ofta övergetts av modern på sjukhus. De exemplen vi sett på att barnet adopteras på grund av att modern dött har varit före 1983. Även de flesta exempel på att barnet adopterats på grund av att modern varit ensamstående och inte själv kan vårda och försörja barnet är från 1970-talet.
I de privata och enskilda akterna från Etiopien där det inte har handlat om övergivna barn, saknas ofta uppgifter om ursprungsföräldrarna. Fullständigt namn på någon av ursprungsföräldrarna, oftast modern, samt någon uppgift om moderns livssituation finns i ungefär hälften av dessa akter. Någon form av uppgift om faderns livssituation finns i ungefär en tredjedel av de akter som inte rör övergivna barn. Föräldrarnas ålder finns angivet i ungefär var tionde akt som vi granskat. Föräldrarnas adress har nästan aldrig funnits angivet i de granskade akterna.
I adoptionerna via AC på 1970-talet framgår oftare någon form av information om modern och skälen för adoption. Även här förekommer akter med uppgifter om att modern är död och fadern vill lämna bort barnet, men det allra vanligaste är att modern är ogift och fadern okänd. I samtliga av de fem AC-akter vi granskat från 1975 står nästan ordagrant samma beskrivning i domstolsbesluten: Att modern ”has agreed to offer her son/doughter who was born out of wedlock for adoption to the applicants” och att fadern var okänd. Ett av AC:s ombud i Etiopien som förmedlade adoptioner på 1970-talet uppger att hon efter ett tag tyckte att socialarbetarens bakgrundsbeskrivningar blev väldigt lika, att han ”inte varierade sig så mycket”. Hon beskriver att det ofta handlade ofta om ensamstående kvinnor som hade övergetts av sin partner och inte kunde ta hand om sitt barn. AC:s ombud säger också att hon nu inser att de borde ha skrivit mer om barnens bakgrund. Hon säger i en intervju med oss att hon inte tänkte på att det var viktigt att ställa frågor
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
370
om barnens bakgrund. I dag skulle man enligt henne gjort annorlunda och frågat mer om detta. Namnet på mödrarna finns enligt henne ofta angivet i domstolshandlingarna, men man hade till exempel kunnat ange flera namn. Hon tänker att hon själv borde ha varit mer aktiv i att skriva om bakgrunden, men eftersom AC hade anlitat en socialarbetare som hade i uppgift att skriva om barnens bakgrund så gjorde hon inte det .222
Att det finns mönster över tid när det gäller skälen för adoption väcker frågor, men det behöver inte betyda att beskrivningarna inte stämmer. Förändringarna kan bero på att förutsättningarna för utsatta människor i landet förändrats över tid. AC beskriver exempelvis att situationen för ensamstående kvinnor i Etiopien var svår. Att en ensamstående kvinna inte kunde ta hand om sitt barn var därför ett vanligt skäl till att de tvingades lämna ifrån sig barnet. Att många av barnen lämnades vid sjukhus där svenskar arbetade, kan enligt AC förklaras med att ursprungsfamiljerna kan ha uppfattat sjukhuset som en trygg och säker plats att lämna barnet på för att barnen skulle omhändertas. AC betonar också att de etiopiska barnen nästan alltid var undernärda, sjuka och i behov av vård .223
I de granskade akterna saknas beslut om att barnet är tillgängligt för adoption samt dokument om att nationell lösning prövats
I de privata och enskilda adoptionerna från Etiopien 1970–1990 som vi gått igenom framgår i stort sett aldrig vem som utrett barnets bakgrund. Det finns inte heller i akterna något dokument som intygar att barnet är tillgängligt för adoption eller något dokument som visar vem som har matchat barn med adoptivföräldrar.
Vår aktgranskning visar att det inte i några av de granskade privata och enskilda akterna från Etiopien framgår att man sökt nationell lösning innan barnet förmedlas för adoption till Sverige. Det framgår inte heller i vårt stickprov på 9 av AC:s akter från 1970talet. Som vi påtalat tidigare kan vi inte dra generella slutsatser om adoptionerna från Etiopien utifrån vårt begränsade urval av akter, men eftersom resultaten här är så tydliga kan det tyda på att detta varit ett utbrett problem.
222 Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06. 223 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
371
I de fall det handlar om övergivna barn framgår endast i undantagsfall av akten att man i Etiopien sökt efter barnets föräldrar eller släktningar. Från 1982 och framåt framgår dock oftast att myndigheterna i Etiopien satt in en annons i en nyhetstidning några veckor innan domstolen fattar beslut om adoption, där de annonserat att barnet föreslås att adopteras för att se om någon gjorde anspråk på barnet inom föreskriven tid.
6.7.8 Felaktiga uppgifter i dokumentationen har förekommit i adoptioner till Sverige – särskilt på 1970-talet
En annan oegentlighet som har förekommit i adoptionerna till Sverige är olika typer av felaktiga uppgifter. Precis som när det gäller problemen kring samtycke så handlar de uppgifter vi fått främst om adoptioner från 1970-talet. Detta kan eventuellt förklaras av att det ofta krävs att man hittat sin ursprungsfamilj för att upptäcka den här typen av oegentligheter, vilket kan ta tid.
I AEF:s kartläggning över deras medlemmars erfarenheter av oegentligheter i sina adoptioner var falsk dokumentation den vanligaste bekräftade oegentligheten, vid sidan av felaktig information till förstaföräldrarn a.224Företrädare för AEF ger också i intervju med oss flera exempel på att bakgrundsbeskrivningarna i akterna inte stämmer med vad de själva fått veta under sina resor i Etiopien. De beskriver också att historieskrivningarna om hur barnet blivit övergivet eller lämnat ofta liknar varandr a.225
En etiopisk person som hjälpt svenskar med ursprungssökning, har i intervju med oss beskrivit att dokumentationen i adoptionshandlingarna ofta är felaktig och att det till exempel ofta står att föräldrarna är döda fast de inte är det. Andra felaktigheter är enligt honom att barn uppges ha övergetts fast det inte har det, att vittnen som förekommer i dokumenten inte alls har vittnat eller att personer eller adresser som nämns inte har existerat i verkligheten.
Motstridiga uppgifter i en adoptionsakt indikerar att det finns åtminstone någon uppgift som inte stämmer. I vår aktgranskning av privata och enskilda akter från Etiopien har vi uppmärksammat motstridiga uppgifter i 10–20 procent av akterna. Eftersom det är
224 AEF 2022-05-31 ”Skrivelse till Adoptionskommissionen: Kartläggning och fördjupning av oegentligheter i samband med adoptioner från Etiopien och Eritrea”. 225 Möte med AEF 2023-08-31.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
372
ett begränsat urval kan vi inte dra slutsatsen att detta gäller för adoptionerna från Etiopien generellt, men det visar att motstridiga uppgifter förekommer. Vårt mycket begränsade stickprov av 9 akter från AC indikerar att det kan vara ungefär lika vanligt i deras akter. Det vanligaste har varit att det finns olika födelsedatum angivet i olika dokument i akten. Vi har sett exempel på detta från både 1970- och 1980-talet. Vi har också sett exempel på motsägelsefulla uppgifter om hur gammalt barnet var när ursprungsmoderns lämnade barnet och när barnet kom till adoptivföräldrarna, samt motsägelsefulla beskrivningar av ursprungsföräldrarna och skälet för adoption.
När det gäller motsägelsefulla uppgifter om barnets födelsedatum kan det eventuellt i vissa fall förklaras av att det i Etiopien inte ansetts lika viktigt att känna till exakt vilken dag man är född. AC framhåller att många barn har levt i storfamiljer och det inte alltid varit tydligt och viktigt när barnen är födda eller om de exempelvis är syskon, tvillingar eller kusiner. Den etiopiska kalendern är baserad på den julianska kalendern och är cirka sju år efter den gregorianska kalendern. I de fall det har skiljt omkring sju år mellan olika födelsedatum har vi utgått ifrån att det handlar om just denna skillnad i tidsangivelse och inte räknat med det som en motstridig uppgift .226
Vittnesmål om felaktiga uppgifter om barnets bakgrund, föräldrarna samt hur och varför det lämnades för adoption
Vi har intervjuat flera personer som redogör för att det förekommit felaktig information i deras egna adoptioner från Etiopien. En person som adopterades från Etiopien i början av 1970-talet har under sin uppväxt fått höra att hon blev lämnad av sin mor i ett buskage utanför ett hus där en svensk kvinna bodde, och att modern två dagar senare kom till den svenska kvinnan och uttryckte ånger. När vår intervjuperson senare reser tillbaka till Etiopien och träffar sin ursprungsfamilj visar det sig att den historien inte stämmer. Föräldrarna hade lämnat barnet till mannen som senare blev dömd för olagliga handlingar i samband med adoptionsverksamhet. De hade fått kontakt med honom via kyrkan, som är en del av EFS-kyrkan i
226 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
373
Addis Abeba, och kommit överens om att lämna bort barnet eftersom modern inte hade råd att ta hand om det. I det här fallet framställdes alltså barnet som övergivet trots att det inte var det. I adoptionshandingarna har moden lämnat ett tumavtryck men inte fadern, han står som okänd trots att han var känd. Trots att adoptionen inte var klar när barnets pass utfärdades, står barnets svenska namnet tillsammans med det etiopiska tilltalsnamnet (inte efternamnet), och där står även adoptivförälderns för- och efternamn. Det här fallet är också ett exempel på när adoptivföräldrarna har haft kontakt med den etiopiska mannen efteråt och skickat pengar till honom under flera år, som de trodde gick till ursprungsfamiljen men som han behöll själv. Den svenska kvinnan som barnet uppgavs ha lämnats till i Etiopien, har i en självbiografi beskrivit hur pengar användes för att möjliggöra adoptionen: ”Det behövdes mycket pengar för att muta alla, från de tre domarna, de tre förhandlingar, ett domslut samt till passmyndigheten, till den man som stämplade utresehandlingarna. ”227
En annan person som vi talat med och som adopterades från Etiopien på 1970-talet har flera motstridiga och felaktiga uppgifter i sina handlingar. Hon har felaktigt uppgetts vara tvilling. Den svenska kvinnan som hjälpte AC att ta hand om barnet i väntan på att adoptionen skulle bli klar och som barnet bodde hos, har bekräftat detta. Barnet hämtades för att åka till Sverige tillsammans med sin ”tvillingsyster”, som hade bott hos en annan svensk kvinna. De har sedan vuxit upp tillsammans i Sverige men så småningom gjort fyra olika DNA-test som visat att de inte är tvillingar och inte heller syskon, utan troligen halvsyskon eller kusiner. AC:s kontaktperson i Etiopien vid den tiden har för den adopterade beskrivit att ”tvillingarna” hade lämnats utanför ett visst sjukhus, men i adoptionskontraktet och domstolsbeslutet står det att tvillingarna var upphittade vid ett annat sjukhus. I adoptionskontraktet står att ”tvillingarna” omhändertogs av sjukhuset månaden innan de ens var födda, enligt det födelsedatum som AC:s kontaktperson uppgett i ett brev till adoptivföräldrarna. Trots att barnen uppgavs vara föräldra-
227 U. Stern (2014), s. 178.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
374
lösa och upphittade står i brevet när de är födda och att de föddes en månad för tidigt samt vad deras respektive födelsevikt var .228
En person som adopterades från Etiopien 1971 berättar att hennes mor inte finns angiven i adoptionshandlingarna, trots att hon visst hade en mor och det står om henne i ett dokument från polisen. Födelsedatumet är också ändrat; adoptivföräldrarna fick själva välja födelsedatum. Hennes adoptivförälder har berättat att de egentligen skulle ha fått ett annat barn, men att det barnets far inte ville ge bort sitt barn. I det skedet var dokumenten redan klara. AC har i ett brev till denna adoptivförälder beskrivit att de i ett annat fall har låtit barn komma till Sverige på ett annat barns dokument.
En annan person som adopterades från Etiopien i början av 1970talet berättar att hon troligtvis är ett år äldre än vad som står i adoptionsdokumenten. Det har framkommit av dokument hon hittat hos sina adoptivföräldrar. I hennes adoptionsdokument står också att hon kommer från Eritrea, men i efterhand har det visat sig att hon kommer från Etiopien. Det har hon förstått efter att ha hittat sin syster med hjälp av DNA-test. Även i vår aktgranskning har vi sett exempel på en adoption via AC på 1970-talet där barnet enligt både adoptivföräldern och fosterbarnsinspektören är minst ett år äldre än vad som angetts från Etiopien. Trots att barnet enligt domstolsbeslutet är 7 år, och man i Sverige bedömer att barnet är 8–9 år, så finns ingen information om varför barnet ska adopteras eller om barnets bakgrund och föräldrar. I aktgranskningen har vi sett flera exempel på motsägelsefulla uppgifter när det gäller barnets födelsedatum och ålder.
DN har rapporterat om en person som adopterats från Etiopien till Sverige och som enligt dokumentationen föddes på ett sjukhus och fördes till ett barnhem efter att modern dött vid förlossningen. Uppgifter om föräldrarnas identitet saknades. Men i efterhand har hon hittat sin moderns namn, och det visade sig att hon inte alls var okänd .229
228 Skriftliga svar på Adoptionskommissionens frågor till en person som tog hand om barn i väntan på adoptionen, inkom via e-post 2023-12-11; Intervju med en person som tog hand om barn i väntan på adoption 2023-12-19; Telefonsamtal med adopterad 2024-01-12; Uppgifter inkomna via e-post till Adoptionskommissionen 2024-08-29. 229 Dagens Nyheter 2021-02-20 ”Carola från Sydkorea, Daniel från Chile, Hanna från Etiopien. De vill att Sverige ska ta sitt ansvar för adoptionerna”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
375
De flesta uppgifter vi fått om felaktiga uppgifter i adoptionshandlingar rör adoptioner från 1970-talet. Men vi har åtminstone ett vittnesmål om motstridiga uppgifter i adoptionshandlingar från en person som adopterades från Etiopien 1997. Det födelsedatum som finns angivet i hennes domstolsbeslut är ett annat än det som finns i det ursprungliga adoptionskontraktet (två månaders skillnad). I det ursprungliga adoptionskontraktet på amhariska står dessutom att hon har en tvilling, men den informationen finns med inte i domstolsbeslutet, vare sig i originalet eller i översättningen .230
Risk att ursprungsföräldrar felaktigt har uppgetts vara döda i adoptioner till Sverige på 1970-talet
Som vi redogjorde för i avsnitt 6.6.5 har det varit en återkommande företeelse i Etiopien att ursprungsföräldrar felaktigt har uppgetts vara döda. Bland annat har Etiopiens regering uppgett att vissa barns dokumentation har manipulerats så att det framstår som att barnen är föräldralösa trots att deras föräldrar levde, för att adoptionsorganisationerna skulle slippa långdragna domstolsförfaranden .231
I vår aktgranskning har vi sett exempel på en privat akt från 1975 där fadern i ett av dokumenten beskrivs vara död, men inte i domstolens adoptionsbeslut. Adoptivföräldrarna hade fått höra att barnets far hade dött och modern var nybliven änka med fem barn och därför inte kunde behålla barnet. Men i adoptionsbeslutet står båda föräldrarna som ”applicants” och skälet till adoption är att föräldrarna inte kan ta hand om barnet och ge det utbildning. Denna adoption har förmedlats av den etiopiska man som senare dömdes för olagliga valutahantering i samband med adoptionsförmedling. Vi har även i AC:s akter från 1970-talet sett liknande exempel på motstridiga uppgifter när det gäller om fadern är död eller inte.
Aktgranskningen är alltför begränsad för att generalisera resultaten, men den indikerar att det är vanligare i adoptionerna från Etiopien jämfört med andra länder att en ursprungsförälder uppges vara död. I ungefär 20 procent av de privata och enskilda akterna som vi granskat från Etiopien anges en av föräldrarna ha dött, oftast modern i samband med förlossningen. I något fall anges dock att
230 Uppgifter inkomna till Adoptionskommissionen via e-post 2024-08-29. 231 K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia’s Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
376
fadern är död. Alla exempel vi sett har gällt tiden före 1983. Inte i något av dessa fall har det funnits ett dödsbevis med i akten. Vårt stickprov av 9 AC-akter från 1970-talet visar att det även där förekommer att en förälder uppges vara död utan att det finns dödsbevis med i akten. Det fanns inte något krav på att dödsbevis skulle finnas med i akten vid den här tidpunkten, och att det saknas behöver inte betyda att uppgiften om en förälders död är felaktig.
Det finns alltså exempel på motstridiga uppgifter i adoptionsakterna om huruvida en förälder lever eller inte. Det finns vittnesmål om att föräldrar till barn som adopterats till Sverige felaktigt har förklarats döda. Dessutom verkar det under 1970-talet finnas förhållandevis många adoptionsakter där föräldrar uppges vara döda, utan att det finns dödsbevis med i akten. Sammantaget finns därför en viss risk att problemen med att ursprungsföräldrar felaktigt har uppgetts vara döda även kan ha förekommit i adoptioner till Sverige på 1970-talet.
Risk att barn kan ha beskrivits som övergivna eller föräldralösa trots att de inte var det
Som vi beskrivit i tidigare avsnitt har det i Etiopien skiftat över tid vilka barn som förmedlats för adoption till Sverige. Före 1982 kunde både föräldralösa barn och barn med kända föräldrar adopteras internationellt, men från 1982 till 2002 uppfattade svenska aktörer att endast övergivna eller föräldralösa barn kunde adopteras internationellt. Från 2002 kunde även barn till sjuka eller häktade föräldrar adopteras, och från 2008 även barn till föräldrar med ekonomiska svårigheter. Från hösten 2013 till dess att adoptionerna till Sverige avslutades 2015 var det endast i undantagsfall möjligt att lämna bort sitt barn för adoption.
Under perioden 1982 till 2002 samt efter 2013 finns därför en ökad risk att barnen övergavs anonymt eller att barnen beskrevs som övergivna trots att de inte var det. Även om det enligt etiopisk lag inte har varit förbjudet för föräldrar att med samtycke överlämna sitt barn för adoption, så var den processen mer komplicerad. Den norska adoptionsutredningen konstaterar följande, efter sin resa till Etiopien 2025:
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
377
Selv om etiopisk lovgivning åpner for at foreldre kan samtykke til adopsjon, har vilkårene for å si fra seg foreldreansvaret variert mellom ulike perioder, og prosedyren har vært komplisert. Regelverket – og hvordan dette har blitt oppfattet – har ført til at noen foreldre har unnlatt å kontakte myndighetene, og heller har forlatt barna f.eks. på et offentlig sted, på/ved en institusjon, eller hos privatpersoner. Siden det har vært/ har blitt oppfattet som ulovlig å forlate barnet sitt på andre måter enn gjennom de regulerte prosedyrene, har foreldre i liten grad kunnet angre eller forsøke å få tilbake barna i etterkant uten frykt for straffeansvar. I noen tilfeller kan privatpersoner og adopsjonsaktører ha oppgitt uriktig eller mangelfull informasjon om barnets bakgrunn for å beskytte foreld rene.232
Ett tecken på att barn felaktigt kan ha uppgetts vara övergivna är att det ofta saknas information i adoptionsakterna om hur, när, var och av vem barnet hittades. Det kan såklart även handla om att man bara inte har dokumenterat detta. Vi har granskat 40 adoptionsakter från Etiopien på 1970–1990, framför allt privata och enskilda akter. I nästan hälften av de fall som rör övergivna barn har det inte funnits någon information i akten om var barnet hittades och av vem. I drygt hälften av de granskade akterna finns dock information om var barnet hittades. Endast i ungefär var tionde akt vi granskat finns uppgift om vem som hittade barnet eller vilket datum barnet hittades.
Ett annat tecken på att barn felaktigt kan ha uppgetts vara övergivna är att det finns tydliga mönster och återkommande beskrivningar av hur barnen hittats. Det som kännetecknar adoptionerna av övergivna barn från Etiopien är att många av dem har blivit övergivna på svenska sjukhuset i Addis Abeba (Ethio-Swedish Pediatric Clinic och Black Lion Hospital – vilka slogs samman 1975). Det har antingen skett genom att modern dog i samband med förlossningen, vilket var vanligt på 1970-talet, eller att modern övergav sitt barn på sjukhuset kort efter förlossningen, vilket var vanligt på 1980-talet. Som vi påpekat tidigare väcker sådana mönster i skälen för adoption frågor, men det behöver inte innebära oegentligheter. AC framhåller att barnen var undernärda och sjuka när de lämnades och att det vid dessa sjukhus fanns vård att få .233
Ytterligare ett tecken på att barn felaktigt kan ha uppgetts vara övergivna är om det finns motsägelsefulla uppgifter om hur barnet
232 Information från norska utredningens besök i Etiopien, inkom till Adoptionskommissionen via e-post 2025-03-06. 233 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
378
övergavs eller hittades. Vi har intervjuat en person som adopterades från Etiopien på 1970-talet och som enligt uppgifter i akten hittades vid Black Lion Hospital, vilket inte överensstämmer med muntliga uppgifter som personen fått av dem som deltog i förmedlingen.
Från 2009 fick MIA information om att barn felaktigt förklarats övergivna och om felaktiga uppgifter i adoptionshandlingarna
Utifrån vad vi kan se i arkivmaterialet dröjde det till 2009 innan MIA fick tydliga signaler om problem med felaktiga uppgifter i adoptionshandlingar från Etiopien. Dessa uppgifter rörde oftast inte Sverige specifikt, men det visade sig vara ett generellt problem i Etiopiens adoptionsverksamhet.
I juni 2009 fick MIA information från FFIA om att etiopisk domstol tillfälligt hade stoppat adoptioner av övergivna barn i Addis Abeba, på grund av en stor ökning av antalet barn som kommer dit för adoption och att de etiopiska myndigheterna hade blivit medvetna om några fall som kunde vara förknippade med oetiska metoder. FFIA skrev att de tyckte detta påminde om vad en amerikansk rapport hade sagt om Vietnam, innan regeringen valde att avbryta adoptionerna därifrån .234Även AC:s medarbetare i Etiopien berättade senare för MIA att Etiopien hade problem med adoptionsorganisationer som inte var seriösa, samt att det för tillfället var stopp för nya organisationer. MIA fick också information från AC om att en polisutredning hade initierats i Etiopien. Några polisdistrikt i Addis Abeba, barnhem och adoptionsorganisationer hade kontrollerats. Polisutredningen resulterade i att några barnhem och några adoptionsorganisationer inte fick förnyad ackreditering/licensiering av myndigheterna. Utredningen ledde också till att polisen fick order om att alla övergivna barn i Addis Abeba stad skulle placeras direkt i det statliga barnhemmet Kebebe Tsehay och att en av socialcheferna i Addis Abeba stad skulle placerar barnen vidare till adoptionsorganisationer eller privata barnhem i stället för polisen. Om och när de distribuerades till andra barnhem var det BOWA (Addis Abeba stads socialförvaltning) som skulle göra det .235
234 E-post ”Etiopien, har ni sett det här?” från FFIA till MIA 2009-06-02 dnr 79:739:6/08. 235 MIA Info 2/2011, MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; E-post från AC till MIA 2009-11-25 MIA dnr 61:502:13/09; MIA:s
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
379
I september 2009 fick MIA en skrivelse från Justitiedepartementet i Holland om den holländska adoptionsorganisationen Wereldkinderen som hade gjort en intern undersökning av ett antal adoptionsakter och upptäckt några fall med felaktig information om barnens bakgrund i barnbeskeden .236MIA svarar att myndigheten hade besökt Etiopien 2005 samt att AC uppfattar att bakgrundsinformationen vanligtvis är korrekt. MIA beskriver också att svaren på MIA:s enkät till adoptivfamiljer efter adoption visar att nästan alla adoptivföräldrar uppfattar att den information de fick inför adoptionen var korrekt, men i några få fall stämde inte informationen om längd, vikt och ålder .237MIA skrev om detta i sin tillsynsrapport avseende AC 2009. Där beskriver de också att det hade förekommit felaktigheter avseende längd, vikt och ålder i några få fall i adoptioner från Etiopien till Sveri ge.238
I AC:s reserapport från 2010 framgår att det fanns problem med etiopiska barns födelsecertifikat. Även övergivna barn behövde ha ett födelsecertifikat. Men det hade förekommit i några ärenden att födelsecertifikat för övergivna barn hade utfärdats med fiktiv födelseplats, fiktivt födelsedatum och namn på den person som uppges vara barnets mor, men som i själv verket är exempelvis föreståndaren för barnhemmet. Efter adoptionen utfärdades ett nytt födelsecertifikat i adoptivföräldrarnas namn .239AC har för oss förklarat problemen med barnens födelsecertifikat är beklagliga administrativa misstag i några fall, inte förfalskning eller manipulation med ont uppsåt. De förklarar att problemen uppstod på grund av nya datoriserade blanketter där en handläggare behövde uppge födelseort och förälder. Det gick dock inte att fylla i ordet ”okänd” och därför angavs vårdnadshavaren/föreståndaren på barnhemmet som förälder. AC framhåller att barnets verkliga bakgrund beskrevs i en bakgrundsrapport som domstolen fick del av. De förklarar att även de felaktigheter avseende längd, vikt och ålder som uppmärksammades av MIA 2009 var administrativa misstag som inte bör ses som oegent-
tillsynsrapport AC 2010, Minnesanteckningar från möte med AC:s representant i Etiopien den 26 maj 2010 MIA dnr 79:730/08 nr 8; AC:s landrapport Etiopien 2010-05-28 MIA dnr 64:367:7/10. 236 E-post från holländska Justitiedepartementet 2009-09-30 ”VB: Request for information on China and Ethiopia in view of a parliamentary debate in the Netherlands” MIA dnr 72:607:1/09. 237 E-post från MIA ”China and Ethiopia” till holländska Justitiedepartementet 2009-10-02 MIA dnr 72:607:2/09. 238 MIA:s tillsynsrapport AC 2009. 239 AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 MIA dnr 64:308:12/10.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
380
ligt .240Även om det inte berodde på ont uppsåt kan detta ha resultatet i motstridiga uppgifter i akten eller – om alla dokument inte bifogas den svenska akten – felaktiga uppgifter. Det kan försvåra för den som söker sitt ursprung.
Under MIA:s tillsynsresa i Etiopien 2011 uppgav UNICEF att amerikanska ambassaden hade gjort en undersökning som visade att 72 procent av de ärenden där det finns en känd biologisk förälder innehöll felaktigheter i barnens bakgrundspapper .241Amerikanska ambassaden uppgav att barn vid flera tillfällen visat sig vara betydligt äldre än vad som hade uppgetts. Många ”övergivna” barn hade visat sig ha familj. Det var vanligt att modern gett medgivande och uppgett att fadern är okänd, vilket står i alla dokument, men att det sedan framkommit att de visste vem den biologiska fadern var. Amerikanska ambassaden hade också upptäckt adoptionsärenden där vittnen som lämnat intyg i domstolen inte kände modern utan de var anställda på barnhemmet och i kebelen (stadsdelen). Under MIA:s tillsynsresa 2011 beskrev även MOWCYA och BOWCYA för MIA att man ibland upptäckt felaktigheter i barnens bakgrundsbeskrivningar .242
Inför AC:s auktorisationsbeslut för Etiopien 2012 inhämtade MIA bland annat information från den danska adoptionsmyndigheten Ankestyrelsen. Ankestyrelsen beskriver att det har varit mycket kritisk press på adoptionsförmedlingen från Etiopien och en allmän debatt i Danmark om bland annat felaktiga uppgifter om barnens ålder, om avtal med biologiska föräldrar och om tillståndens giltighet. Ankestyrelsen skickar också med en hemställan från den danska tillsynsmyndigheten Adoptionsnaevnet där de skriver att det funnits flera fall där barnets ålder inte stämmer, att barnen som kommit till Danmark visat sig vara äldre än vad som angetts i dokumenten från Etiopien .243
Vi kan av arkivmaterialet inte kunnat se att MIA vidtagit några särskilda åtgärder med anledning av informationen om felaktiga uppgifter i adoptionsakter. Exempelvis ser vi inte att den svenska myndigheten försökt att ta reda på om samma problem finns i adoptioner till Sverige.
240 Synpunkter från AC på textutkast Etiopien 2024-05-23. 241 AC:s minnesanteckningar resa Etiopien 2011-10-4–11, från ”AC:s arkivbox Etiopien E4a Ansökningar & Intyg korr MIA”. 242 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011” MIA dnr 74:754:55/10. 243 E-post från Ankestyrelsen ”Etiopien” till MIA 2012-09-20 MIA dnr 61:390/12 nr 18–19.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
381
6.7.9 AC lämnade bidrag till lokala utvecklingsprojekt för att få förmedla adoptioner från Etiopien
Etiopien har krävt att utländska adoptionsorganisationer ska ge ekonomiskt stöd till sociala utvecklingsprojekt för att få förmedla adoptioner i landet. Enligt AC har det varit en förutsättning för att få förmedla adoptioner. MIA upptäckte att det fanns en sådan förväntan från de etiopiska myndigheterna i sin tillsyn av AC 2006 .244Från och med de nya riktlinjerna 2008 ställde Etiopien uttryckliga krav på att utländska adoptionsorganisationer måste bedriva sociala utvecklingsprojekt för att få förmedla barn för adoption. Etiopiens villkor var att ett bistånd på 90 000 Birr per år skulle lämnas för att få arbeta i landet (vilket uppskattningsvis motsvarade cirka 35 000 svenska kronor per år, i dåtidens pengavärd e245). Addis Abeba stad skulle godkänna de projekt som AC finansierade, men AC hänvisade till det redan pågående projektet vid sjukhuset Black Lion som drevs av adoptivföräldrar. Addis Abeba stad accepterade detta, även om de inte tyckte om det eftersom sjukhuset inte drevs av AC .246
Under perioden 2007–2010 bidrog AC med 90 000 Birr per år till ett projekt inom Addis Ababa stad för att barn skulle kunna stanna i sina familjer och få hjälp med skolutbildning. De hade inte samtidigt några adoptioner genom Addis Abeba stad .247Under perioden 2011–2014 bidrog AC med 168 000 Birr per år till ett projekt som arbetade för att familjer skulle bli självförsörjand e.248
Biståndsverksamheten var enligt AC helt separerad från adoptionsverksamheten. De framförde också detta till MIA, att de höll biståndet åtskilt från adoptionsverksamheten .249Bidragen till de lokala utvecklingsprojekten betalades centralt från AC till myndigheten, och gick inte till barnhemmet så som vårdavgiften gjorde. Däremot låg den obligatoriska avgiften för biståndsprojekten som en ”övrig kostnad” eller ”avgift till övriga myndigheter” under de
244 MIA:s tillsynsrapport av AC 2006; MIA:s tillsynsrapport av AC 2007. 245 Obs! Detta är en uppskattning utifrån uppgift från MIA om att 5000 Birr motsvarade 2 000 kronor 2015. 246 MIA:s tillsynsrapport AC 2007; AC:s landrapporter 2007 och 2008; Möte AC 2023-09-05. 247 AC:s auktorisationsansökan för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09. 248 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2012-06-12 MIA dnr 61:390:1/12. 249 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2011-06-21 MIA dnr 61:559:1/11, AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2012-06-12 MIA dnr 61:390:1/12; AC:s landrapporter 2007 och 2008; Möte AC 2023-09-05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
382
direkta adoptionskostnaderna. Dessa sociala projekt ingick alltså i adoptionsavgiften som betalades av adoptivföräldrarn a.250
Tidigare medarbetare vid MIA uppger i intervju med oss att MIA tyckte det var fel att AC hade lagt in kostnaden för biståndet i adoptionsavgiften, vilket innebar att kostnaden för biståndet belastade adoptivföräldrarna. MIA ansåg därmed att AC inte hade separerat biståndet tillräckligt. Kostnaderna för biståndet var visserligen helt separerade från adoptionsverksamheten i Etiopien, men inte i Sverige. MIA ansåg också att det principiellt var problematiskt att etiopiska myndigheter ställde krav på bistånd för att förmedla barn för adoption .251
AC var under 2011 tydlig gentemot de etiopiska myndigheterna att de gärna ville stödja, men att de måste göra det via sin biståndsavdelning och lokala NGO:s .252AC svarade senare samma år på en fråga från MIA att verksamheten är separerad från adoptionsverksamheten, att det inte finns någon relation mellan denna verksamhet och antalet adoptioner. Däremot betraktade AC det som en obligatorisk avgift som syftade till att göra något för barnen i Etiopien som inte var aktuella för adoption. Verksamheten strävade efter att bevara familjekonstellationer och förhindra att barn blev övergivna eller hamnade på gat an.253
På AC:s resa till Etiopien 2014 fick de information om att de sociala projekten skulle genomföras på en institution som organisationen samarbetade med. Det ekonomiska stödet skulle alltså lämnas till barnhemmens egna sociala projekt. AC skriver i sin reserapport att detta inte var förenligt med svensk lagstiftning och att de i stället hade haft andra projekt med Addis Abeba stad. 2014 arbetade AC dessutom endast med Kids Care eftersom övriga krävde att de skulle betala stora pengar i projekt .254
250 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2007-08-28 MIA dnr 61:527:1/07; AC:s ansökan om auktorisation för förmedling i Etiopien 2009-08-25 MIA dnr 61:502:1/09. 251 Intervju med tidigare medarbetare vid MIA 2024-08-22. 252 AC:s anteckningar från resa till Etiopien 2011-10-04–11 inkom MIA 2011-12-21 dnr 64:46:15/11. 253 E-post ”Svar angående Etiopien” 2011-11-23 MIA dnr 61:559:10/11. Bakgrunden är att MIA ställer en kompletterande fråga till AC om detta innebär att stödet inte kommer att belasta adoptionsavgifterna. Se e-post AC ”Etiopien” 2011-11-15 MIA dnr 61:559:9/11. 254 AC:s reserapport Etiopien 2014-12-07–13 MIA dnr 3.3.4:79:15/14; MIA:s minnesanteckningar från möte med AC den 22 januari 2015 angående Etiopien MIA dnr 3.1.2:697/14 nr 18.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
383
Vi uppfattar att AC försökte hitta en omdömesgill lösning på Etiopiens krav på bistånd och försökte hålla den verksamheten skild från adoptionsverksamheten. Men Etiopiens krav på ekonomiskt bistånd har varit problematiskt. AC har betalat pengar för att få adoptera barn, och då inte enbart en vårdavgift för det specifika barnet utan bistånd till de barn som blir kvar i landet. Det riskerar att skapa en drivkraft att tillhandahålla barn för adoption, vilket ökar risken för oegentligheter och äventyrar subsidiaritetsprincipen. Både MIA och AC har lyft Etiopiens krav på ekonomiskt bistånd som ett problem. MIA skriver i sin reserapport från 2011 att det alltid är problematiskt när ett land kräver någon form av bistånd för att en adoptionsorganisation ska få förmedla adoptioner. Än mer bekymmersamt blir det enligt MIA då antalet barn som det statliga barnhemmet placerar för adoption hos en organisation beror på hur stora projekt som organisationen har .255I efterhand har AC i intervju med oss beskrivit att det blev problematiskt att de privata barnhemmen skulle finansiera sin verksamhet själva, utan statliga medel. De menar att de tydligaste bristerna i det etiopiska regelverket var att de inte hade tillräcklig insyn och kontroll över hur pengarna kom till de privata barnhemmen. Barnhemmen skulle ju från 2014 ha sociala projekt som de skulle finansiera, och de pengarna kom från adoptionsorganisationern a.256
6.7.10 Från 2009 började Sverige få tydliga signaler om oegentligheter – oklart om det rörde svenska fall
I juni 2009 fick MIA information från FFIA om att etiopisk domstol tillfälligt hade stoppat adoptioner av övergivna barn i Addis Abeba, och att de etiopiska myndigheterna hade blivit medvetna om några fall som kunde vara förknippade med oetiska metoder .257Som vi beskrivit tidigare fick MIA också från 2009/2010 information och skrev själva om problemen med felaktiga uppgifter i adoptionshandlingarna. MIA fick till exempel en skrivelse från Justitiedepartementet i Holland 2009 om att adoptionsorganisationen Wereldkinderen i en intern undersökning av sina adoptionsakter hade upptäckt några fall
255 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011” MIA dnr 74:754:55/10. 256 Möte AC 2023-09-05. 257 E-post ”Etiopien, har ni sett det här?” från FFIA till MIA 2009-06-02 MIA dnr 79:739:6/08.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
384
med felaktig information om barnens bakgrund i barnbeskeden .258Under 2010 och 2011 fick de svenska myndigheterna information om problemen med att ursprungsfamiljer inte hade förstått vad en adoption innebar. MIA skrev, förutom i reserapporten, även om detta i sin tillsynsrapport och årsredovisning.
MIA valde att genomföra en tillsynsresa i mars 2011 på grund av att antalet internationella adoptioner från Etiopien hade ökat explosionsartat sedan början av 2000-talet – dock inte till Sverige – och att uppgifter om oegentligheter inom adoptionsverksamheten i Etiopien började komma fram .259Innan dess hade den svenska adoptionsmyndigheten endast gjort en resa till Etiopien under de 50 år som Sverige adopterat från landet. Det var när MIA reste dit 2005. Under resan till Etiopien 2011 fick MIA information från bland annat amerikanska ambassaden, UNICEF, MOWCYA och BOWCYA om att oegentligheter hade uppdagats i samband med internationell adoptionsverksamhet. Det handlade som vi tidigare beskrivit om felaktigheter i barnens bakgrundsbeskrivningar, att många ”övergivna” barn hade visat sig ha familj samt att ursprungsföräldrar inte alltid förstått vad adoption innebar. Några institutioner hade fått stänga eftersom MOWCYA upptäckt oegentligheter. UNICEF uppgav att det på senare tid framkommit mer bevis på oegentligheter i samband med adoptioner i Etiopien .260
I mars 2011 fick MIA även information om oegentligheter från både AC, svenska ambassaden i Addis Abeba och svenska UD. Svenska ambassaden beskriver att det vid ett möte med ett antal beskickningar samt UNICEF framkom att adoptionsförfarandet i Etiopien ”möjligen var i vandel”. I samband med ett möte mellan de konsulärt ansvariga från EU-länderna samt USA, Canada, Japan och Australien, bekräftades de ryktena. Uppgifter om trafficking, fusk, korruption och mänskliga tragedier med koppling till adoptionsförfarandet, hade varit återkommand e.261
AC skriver till MIA att Etiopien skulle minska antalet internationella adoptioner med 90 procent för att försöka ”rensa upp ett system som är fullt av bedrägerier och korruption”. AC:s medarbe-
258 E-post från holländska Justitiedepartementet 2009-09-30 ”VB: Request for information on China and Ethiopia in view of a parliamentary debate in the Netherlands” MIA dnr 72:607:1/09. 259 MIA:s årsredovisning 2011, MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011” MIA dnr 74:754:55/10; MIA:s tillsynsrapport AC 2011. 260 MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10. 261 Telemeddelande från svenska ambassaden i Addis Abeba till MIA 2011-03-09 ”Betydande förändring av Etiopiens adoptionshantering” MIA dnr 74:754:47/10.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
385
tare i Etiopien redogör för att ministeriets talesman hade sagt att åtgärden vidtogs som svar på indikationer om omfattande bedrägerier i adoptionsprocessen, med en del olagliga metoder och ”abuses” .262Några dagar senare skickar AC också över information till MIA där MOWCYA beskrev att det existerar olaglig verksamhet i form av falska handlingar och kränkning av barns rättigheter och säkerhet samt att de därför behövde ta krafttag mot detta. AC skickade också en amerikansk nyhetsartikel till MIA som tar upp att det förekommit anklagelser om handel med barn och att skrupelfria aktörer tjänar pengar på adoption. Det har förekommit anklagelser om att mödrar tvingats att avstå från sina barn. Barnhem hade anklagats för bedrägeri, bland annat har amerikaner blivit vilseledda om åldern på barnet de adopterat .263
Svenska UD skickar vidare en artikel till MIA som handlar om oegentligheter. UD skriver dock att information från den typen av hemsidor som domineras av uttalat oppositionella, inte alltid är trovärdig. Artikeln handlar om att anklagelser om oetiska metoder och bedrägerier i samband med internationella adoptioner hade ökat dramatiskt. Både i USA och i Etiopien hade det rapporterats om att adoptionsbyråer direktrekryterar barn från föräldrar. Artikelförfattaren menade att det etiopiska samfundet, både i USA och Etiopien, uppfattar att västerländska regeringar ignorerar de eskalerande anklagelserna om bedrägliga adoptioner och olaglig handel med etiopiska barn. Artikelförfattaren hade tidigare varit praktiserande advokat med expertkunskap om de etiopiska och amerikanska civil- och familjelagarna. Han påstod sig därför vara medveten om de otaliga övergrepp som skedde i samband med de tusentals privata adoptioner som kringgick granskning genom att följa lokala snarare än internationella adoptionsförfaranden .264
Den norska adoptionsutredningen fick under sin resa till Etiopien 2025 information om att en tidigare föreståndare för det statliga barnhemmet Kebebe Tsehay misstänktes ha varit involverad i oegentligheter:
262 E-post från AC ”VB: ethiopia adoption” till MIA 2011-03-09 MIA dnr 74:754:45/10. 263 ”Ethiopian adoptions may be in peril” inkom till MIA via e-post från AC 2011-03-14 MIA dnr 74:734:50/10. 264 Y. Yacob ”Adoption Fraud and the Ethiopian Government's Response” artikel på webbsidan Ethiomedia.com – An African-American news and views website 2011-03-18, MIA dnr 74:754:54/10.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
386
Det offentlige barnehjemmet Kebebe Tsehay hadde mellom 2010 og 2016 en direktør som ble mistenkt for korrupsjon og «trafficking» av barn. Utvalget fikk under sitt besøk i Etiopia opplyst at direktøren rømte til Kenya etter at hun ble kjent med mistankene. Før hun reiste skal hun ha brent dokumenter fra barnehjemme t.265
AC samarbetade med detta barnhem och förmedlade enstaka barn därifrån under den aktuella perioden, 2010–2 016.266
6.7.11 Sverige förlitade sig på AC och på Etiopiens åtgärder och fortsatte ge auktorisation för ett år i taget till 2015
Som en konsekvens av kritiken mot adoptionsverksamheten i landet vidtog Etiopien från 2011 och några år framåt olika åtgärder som begränsade de internationella adoptionerna (se avsnitt 6.5.12). AC bedömde att Etiopien tog stora hänsyn till barns behov och att de genomförde stora förändringar för att förbättra och kontrollera adoptionerna. Som vi beskrev handlar det framför allt om noggrannare undersökningar av barnens bakgrund, kontroller av adoptionsorganisationer och barnhem samt olika försök att öka tillgången på inhemska omsorgsalternativ innan barn adopteras utomlands. De etiopiska myndigheternas krafttag, tillsammans med UNICEF:s insatser, ledde till att fler barn placerades i inhemsk adoption eller fosterfamilj, och att färre barn adopteras internationell t.267AC har även i intervjuer med oss beskrivit att det pågick ett konstruktivt arbete för att stödja etiopiska myndigheter i att utveckla rättssäkerhet, arbeta fram etiska riktlinjer och försöka få Etiopien att Haaganpassa lagen. UNICEF, ACPF och Haagsekretariatet var involverade, och AC uppger att de var pådrivande i det arbetet .268
265 Information från norska utredningens besök i Etiopien, inkom till Adoptionskommissionen via e-post 2025-03-06. 266 Se t.ex. AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2011-06-21 MIA dnr 61:559:1/11; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2012-06-12 MIA dnr 61:390:1/12. 267 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2011-06-21 MIA dnr 61:559:1/11; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2012-06-12 MIA dnr 61:390:1/12; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet 2014-12-17 MIA dnr 3.1.2:697:1/14; AC:s landrapport Etiopien 2011-05-27 MIA dnr 64:411:1/11, AC:s landrapport Etiopien 2012-05-16 MIA dnr 64:367:1/12, AC:s landrapport Etiopien 2013-05-06 MIA dnr 3.3.2:335:1/131, AC:s landrapport Etiopien 2014-05-12 MIA dnr 3.3.2:343:7/14. Se även AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 dnr 64:308:12/10. 268 Möte med AC och ppt-presentation 2023-09-05; AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
387
Inför auktorisationsbeslutet 2012 varnade både ISS och UNICEF för att bedriva adoptionsverksamhet i Etiopien
Inför beslutet om AC:s auktorisation för Etiopien 2012 inhämtade MIA information om Etiopien från bland annat ISS, UNICEF och Ankestyrelsen. Både ISS och UNICEF avrådde uttryckligen MIA från att fortsätta med adoptioner från Etiopien. ISS skrev till MIA att de problem som ISS hade tagit upp i ett tidigare dokument fortfarande var giltiga. Det fanns fortfarande allvarliga farhågor över det höga antalet övergivna barn, sanningen kring deras bakgrund, genomförandet av subsidiaritetsprincipen med mera. ISS skrev att internationell adoption från Etiopien tyvärr fortfarande var en riskabel process och rekommenderade MIA att inte inleda ett nytt förfarande .269
UNICEF skrev till MIA att Etiopien håller på att införa system och strukturer för att säkerställa etiska adoptioner, men att det kommer att ta tid att genomföra, eftersom systemen och strukturerna för närvarande är svaga och få garantier kan ges angående etisk praxis. UNICEF rekommenderade MIA att vänta tills den etiopiska regeringen hade slutfört sina reformansträngningar .270MIA svarade UNICEF att de vill förtydliga att det handlar om en förnyelse av AC:s nya auktorisation som MIA på grund av situationen i Etiopien endast gav för ett år. MIA skriver också att AC arbetar mycket professionellt och att de inte har arbetat i Etiopiens södra provinser .271På detta svarar personen vid UNICEF att det är bra att MIA är medveten om den aktuella situationen men att hon råder MIA att vara försiktiga: ”I would just advise you to remain cautious” .272MIA skickar detta vidare till AC som svarar att det nu görs stora ansträngning i Etiopien och att AC:s person i Etiopien hela tiden fick bekräftelse på detta. Hon blev kallad till möten och workshops titt som tätt. AC skrev att ”det känns mycket bra. ”273I ett annat mejl i samband med att de söker auktorisationen för Etiopien 2012 skriver AC att utvecklingen i Etiopien fortsätter i positiv riktning. De har flera gånger uttryckt att de tror på de
269 E-post från ISS ”Ethiopia” till MIA 2012-07-30 MIA dnr 61:390:15/12. 270 E-post från UNICEF ”Re: Adoptions from Ethiopia” till MIA 2012-08-28 MIA dnr 61:390/12 nr 8 och 9. 271 E-post från MIA ”SV: Adoptions from Ethiopia” till UNICEF 2012-08-28 MIA dnr 61:390/12 nr 10 och 11. 272 E-post från UNICEF ”Re: SV: Adoptions from Ethiopia” till MIA 2012-08-29 MIA dnr 61:390/12 nr 10 och 11. 273 E-post från AC ”SV: Adoptions from Ethiopia” till MIA 2012-08-29 MIA dnr 61:390/12 nr 12 och 13.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
388
etiopiska myndigheterna och har bedömt att adoptionerna kan fortgå, även efter att utbredda oegentligheter uppdagats. Exempelvis skriver de i sin reserapport från 2011 att det är svårt och komplicerat, men att de starkt tror på att myndigheterna är på rätt väg .274
Ankestyrelsen skriver i sitt svar till MIA att det har varit mycket kritisk press på adoptionsförmedlingen från Etiopien och en allmän debatt i Danmark om bland annat felaktiga uppgifter om barnens ålder, om avtal med biologiska föräldrar och om tillståndens giltighet .275År 2012 får MIA information om de kritiska diskussionerna som uppstått i Danmark efter den uppmärksammade danska dokumentärfilmen ”Adoptionens pris”. MIA har beskrivit att kritiken handlade om tveksamheter i utredningarna av barnens bakgrund, till exempel att ursprungsföräldrarna inte fick tillräcklig information och att dokument förfalskades .276
Senare under 2012 skickade ISS mejl till MIA med information om att USA:s utrikesdepartement sett allvarliga problem i den etiopiska adoptionsverksamheten. Utrikesdepartementet skrev på sin webbplats att de delar familjers oro över senaste medierapporter som påstår direktrekrytering av barn från ursprungsföräldrar av ”adoption service providers” eller deras anställda. De skriver vidare om problemen med att några adoptivbarn som verkar vara äldre än vad som anges på etiopiska regeringens utfärdade dokument. De skriver också att de fortsätter att stöta på släktingar som har fått höra att barnet kommer att återvända till Etiopien vid 18 års ålder. ISS skriver i mejlet att detta visar att det finns allvarliga problem inom det etiopiska adoptionssyst emet.277
Inför auktorisationen 2012 ställde MIA även frågor om adoptionsverksamheten i Etiopien till den etiopiske forskaren Benyam Mezmur, som MIA tidigare hade träffat på en konferens. Han skrev i sitt svar att ett antal barnhem hade stängts för illegal verksamhet särskilt landets södra regioner (SNNPR, Southern Nations, Nationalities, and People's Region). Detta hade dock bidragit till att Etiopien nu hade börjat vidta åtgärder för komma till rätta med olaglig verksamhet relaterade till internationella adoptioner. Han bedömde att det gått i en mycket mer positiv riktning jämfört med slutet av 2010
274 E-post från AC ”Böcker till Ghana + Etiopien” till MIA 2012-08-27 MIA dnr 61:390:4/12. 275 E-post från Ankestyrelsen ”Etiopien” till MIA 2012-09-20 MIA dnr 61:390/12 nr 18–19. 276 Dokument publicerat av MIA, troligtvis i MIA info 2013. 277 E-post från ISS ”Ethiopia” till MIA 2012-09-03 MIA dnr 61:390:15/12.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
389
och början av 20 11.278MIA skriver senare, i sin tillsynsrapport avseende AC 2013 att oegentligheter uppdagats i provinsen SNNPR i Etiopien och att myndigheterna därför hade stängt 23 av de 52 barnhem i den provinsen. MIA poängterar att Sverige inte hade samarbetat med något barnhem i den provinsen .279
Trots avrådan och tydliga signaler om oegentligheter fortsatte MIA ge AC auktorisation för Etiopien fram till 2015
Trots tydliga signaler om att det förekom oegentligheter i Etiopien från 2009 och avrådan från UNICEF och ISS 2012 fortsatte MIA att ge AC auktorisation för adoptionsverksamhet i Etiopien fram till 2015. MIA valde dock att från 2012 endast ge dem auktorisation för ett år i taget. Skälet till det var den kritik som under några år hade riktats mot adoptionsverksamheten i Etiopien, samtidigt som antalet internationella adoptioner från landet hade ökat kraftigt .280I auktorisationsansökan för 2013 och 2014 har AC fått ange vilka riskfaktorer som finns i adoptionerna från Etiopien. Där valde de att lyfta fram risken med att barn som hade kunna vara kvar i sin familj i Etiopien ändå adopteras internationellt för att få ett bättre liv, med bättre utbildning och ekonomi .281
MIA motiverade 2013 den fortsatta auktorisationen med att antalet adoptioner till Sverige inte hade ökat och att adoptionerna endast skedde från barnhem i Addis Abeba där det fanns en fungerande administration. Dessutom hade AC en mycket erfaren medarbetare i Etiopien som försökte försäkra sig om att ursprungsföräldrarna hade förstått vad adoptionen innebä r.282Denna medarbetare har själv meddelat att det var barnhemmen som på 2000talet hade ansvar att informera om vad en internationell adoption innebar, och att föräldrarna skulle ge sitt medgivande i domstolen efter att domaren informerat om vad det innebar att lämna barnet
278 E-post från Benyam Dawit Mezmur ”Adoptions from Ethiopia” till MIA 2012-09-14 MIA dnr 61:390:17/12. 279 MIA:s tillsynsrapport avseende AC 2013. 280 MIA:s auktorisationsbeslut 2011-12-19 MIA dnr 61:559:16/11; Auktorisationsbeslut 2012-09-25 MIA dnr 61:390/12; MIA:s auktorisationsbeslut 2013-11-28 MIA dnr 3.1.2:514/13 nr 5. 281 AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Etiopien 2013-08-30 MIA dnr 3.1.2:514/13 nr 1; AC:s ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet 2014-12-17 MIA dnr 3.1.2:697:1/14. 282 Dokument publicerat av MIA, troligtvis i MIA info 2013.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
390
för adoption .283Men vid de tillfällen hon närvarade försökte hon försäkra sig om att ursprungsföräldrarna hade förstått vad en adoption innebar. AC uppger att när detta problem uppdagades gjordes kraftansträngningar för att förklara innebörden för de berörd a.284
AC har velat att adoptionerna från Etiopien ska fortsätta. Efter att de hade fått beslut om auktorisation för Etiopien 2014 gör de till exempel ett försök att övertala om längre auktorisationstid på grund av att Etiopien vidtagit ytterligare en åtgärd. AC skriver att ministern (MOWCYA) har beordrat att chefen för det regionala kontoret måste godkänna bakgrundsutredningen och dokument som bekräftar att ett barn får adopteras samt utfärda ett intyg som ska presenteras för MOWCYA:s huvudkontor i Addis Abeba före domstolsförhandlingen. Tidigare hade det räckt med ett intyg från lägre nivå. AC undrar därefter om det ”inte möjligtvis [är] så att detta skulle kunna vara anledning till att auktorisation skulle kunna beviljas för två år i stället för ett? ”.285Vid ett möte mellan AC och UNICEF 2014 talade de om fördelarna och nackdelarna med ett eventuellt moratorium. UNICEF menade då att statsministern i Etiopien hade förespråkat det, men hittills utan officiellt gehör. Av AC:s anteckningar framgår att UNICEF hoppades på att det skulle ske positiv förändring under 2015 och att AC skulle ”orka hålla ut”. De menade att det vore förfärligt om de seriösa organisationerna stänger ner, medan de ”tvivelaktiga” får större utrym me.286
Processen att göra Etiopien redo att underteckna 1993 års Haagkonvention hade avstannat under 2013 och utfärdandet av nya riktlinjer för adoption hade stoppats. Det berodde till stor del på att en ny socialminister som var kritisk till internationella adoptioner tillträdde under 2013 och lade arbetet på is. AC har i efterhand beskrivit att det var på väg att bli så bra, med många enande krafter. AC var pådrivande i arbetet för att få Etiopien att ratificera Haagkonventionen. De har i intervjuer med oss beskrivit att de ville fortsätta förbättringsarbetet men att MIA var tveksamma. Men parallellt med MIA:s överväganden kring om de skulle ge AC auktorisation eller inte, började även AC att omvärdera sitt samarbete med Etiopien. När de under 2014 insåg att det inte längre fanns en vilja från etiopisk
283 Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via e-post 2023-11-08. 284 AC:s synpunkter på Adoptionskommissionens textutkast 2025-03-20. 285 E-post från AC ”Nytt från Etiopien” till MIA 2013-11-29 MIA dnr 3.1.2:514:6/13. 286 AC:s reserapport Etiopien 2014-12-07–13 MIA dnr 3.3.4:79:15/14.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
391
sida att ta arbete med inträde till 1993 års Haagkonvention vidare, beslutade de att avsluta samarbetet. AC har i intervjuer med oss beskrivit att ett skäl till att de avslutade verksamheten i Etiopien också var att de kände att det inte gick att arbeta korrekt .287
Från 2013 började dessutom antalet internationella adoptioner i Etiopien att minska drastiskt på grund av den etiopiska regeringens åtgärder för att begränsa adoptionerna och stärka inhemska omsorgsalternativ. Den etiopiska adoptionsmyndigheten poängterade 2014 att de skulle fortsätta dessa ansträngningar och att de internationella adoptionerna därmed kommer att minska. År 2014 adopterades endast tre barn via AC från Etiopien till Sverige. AC ville se hur adoptionsverksamheten utvecklade sig, men menade att om antalet adopterade barn från Etiopien inte ökar, får de kanske omvärdera samarbetet med landet .288Det fanns alltså flera faktorer som samverkade för att AC avslutade sin adoptionsverksamhet i Etiopien. Ytterligare ett skäl som nämnts i våra intervjuer är att AC:s medarbetare i Etiopien skulle sluta sitt arbet e.289
År 2015 uttrycker MIA en oro över att oegentligheterna i Etiopien fortsätter. Inför beslutet om auktorisation för Etiopien 2015 frågade MIA UNICEF om deras åsikt om utvecklingen av internationella adoptioner i Etiopien. MIA skriver till UNICEF att de är ”oroade över situationen” då de hade fått indikationer på att det fortfarande fanns en hel del oegentligheter kring internationell adoptionsförmedling när det gäller barnens bakgrundsutredningar. MIA skriver att AC endast arbetar i Addis Abeba, men att de är oroliga för att barn kanske flyttas dit från andra provinser. MIA beskriver också att de känner till att UNICEF har samarbetat med MOWCYA för att förbättra situationen för övergivna barn i Etiopien, men att samarbetet har minskat på sistone. MIA hade tidigare gett AC auktorisation eftersom de kunde se att många åtgärder vidtogs för att stoppa oegentligheterna och för att arbetet med att ratificera Haagkonventionen pågick. Men nu ville MIA ha UNICEF:s åsikt om utvecklingen av internationella adoptioner i
287 Anteckningar från ICA-möte 2014-01-21 MIA dnr 3.1.2:697:15/14; MIA:s tillsynsrapport avseende AC 2013; AC:s minnesanteckningar från resa till Etiopien 2013-10-14 till 2013-10-18; Minnesanteckningar från möte med AC den 22 januari 2015 angående Etiopien 2015-02-02 MIA dnr 3.1.2:697/14 nr 18; Möte med AC 2023-09-05, bl.a. ppt-presentation. 288 Se t.ex. MIA:s tillsynsrapport AC 2014; E-post från franska ambassaden 2015-02-02 MIA dnr 3.1.2:697:16/14; Minnesanteckningar från möte med AC den 22 januari 2015 angående Etiopien 2015-02-02 MIA dnr 3.1.2:697/14 nr 18. 289 Möte med tidigare generaldirektör för MIA 2024-06-12.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
392
Etiopien. UNICEF:s barnskyddschef (chief child protection) svarar MIA att ytterligare arbete måste göras för att säkerställa ett starkt funktionellt system i linje med internationella standarder. UNICEF skriver att det har tagits en rad initiativ under de senaste månaderna, som att MOWCYA granskar ”Adoption service directive document”. Men de är ännu inte slutförda och inte redo att spridas. Ratificeringen av Haagkonventionen kommer sannolikt inte att ske före valen och ytterligare åtgärder måste vidtas från regeringens sid a.290
AC fick, som vi tidigare nämnt, under några år auktorisation för ett år i taget. Sista året var AC och MIA överens om att avsluta de sista tre ärendena. Under 2015 justerade AC sin auktorisationsansökan till att avse auktorisation för att handlägga och slutföra pågående ärenden i Etiopien, och MIA gav då AC auktorisation för perioden fram till 31 maj 2015 för slutförande av pågående ärenden. Det var dock enligt AC inte möjligt att slutföra dem .291
AC bedömer att det har gått att genomföra etiska adoptioner i Etiopien trots utbredda oegentligheter i landet
AC har i efterhand beskrivit att när adoptionerna ökade under 2000-talet blev det omöjligt för Etiopien att kontrollera alla nya oseriösa aktörer som började förmedla adoptioner i landet. Det var uppenbart för AC att andra länder som USA och sydeuropeiska länder hade stora problem med sina adoptionsorganisationer och lokala kontakter. Vissa adoptionsorganisationer var väldigt aggressiva. AC:s bild är dock att den statliga myndigheten i Etiopien inte var korrupt, men att den delegerade ut ansvaret till sina regionkontor som inte hade resurser att bemanna dem. Ju längre ut man kom desto mindre kontroll fanns över verksamheten .292
I arkivmaterialet har vi sett exempel på när AC stått emot erbjudanden om få fler barn på oetiska vis. I AC:s reserapport från oktober 2011 finns anteckningar från ett möte med företrädare för BOWCYA. AC:s medarbetare skriver:
290 E-post från UNICEF ”RE: VB: Intercountry Adoptions” till MIA 2015-03-10 MIA dnr 3.1.2.:697:25/14. 291 Möte AC 2023-09-05; MFoF:s årsredovisning 2015. 292 Möte AC 2023-09-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien
393
Någonstans mitt i samtalet säger hon plötsligt att om vi registrerar ett barnhem kan ni få flera barn! Vi kan till och med registrera flera barnhem och få barn genom dem! Jag blir mållös för en stund, men frågar sedan om hon verkligen tycker att det skulle vara en bra idé? Hon svarar då med att säga att så gör amerikanarna hela tiden och de får många barn. Jag säger att: nej tack, vi vill inte jobba så och vi nöjer oss då hellre med de barn vi får på det sätt som jobbar nu. Då brister hon ut i ett förtjust skratt: ’That is why I love Sweden !’293
AC har uppgett att det fanns medarbetare vid utländska adoptionsorganisationer som på 2000-talet gav sig ut på landsbygden och ”skaffade fram barn för adoption på ett sätt som inte var etiskt”. AC anser dock att det gick att bedriva reglerad adoptionsverksamhet och etiska adoptioner trots att det fanns många oseriösa aktörer och oetiska inslag i adoptionsverksamheten generellt. När det gäller Etiopien valde de att inte arbeta utanför Addis Abeba, eftersom de bedömde att riskerna var större där .294AC poängterar också att deras adoptioner inte ökade under den period då oseriösa aktörer kom in. Exempelvis adopterades 2009 endast 33 barn till Sverige via AC, av de totalt 4 500 barn från Etiopien som adopterades internationellt det året .295AC beskriver dessutom att en viktig faktor för att de valde att förmedla adoptioner från Etiopien var att de hade en noggrann och försiktig medarbetare i landet som hade högt rättspatos, etiskt tänkande och hög integritet. Hon hade kunskap om vilka områden som man kunde verka i och vilka kontaktpersoner som var lämpliga att samarbeta med. AC menar att det var hennes integritet som gjorde att de kunde vara kvar i landet .296
Även MIA:s dåvarande generaldirektör lyfter fram att AC hade en mycket bra representant i Etiopien som var noggrann, ansvarsfull och angelägen om att allt skulle gå rätt till. MIA fick information om att det fungerade väl i Etiopien, så hon kände sig trygg i att AC klarade det och litade på AC och deras representant i Etiopien. MIA:s dåvarande generaldirektör minns dock inte några problem i adoptionerna från Etiopien eller att både ISS och UNICEF varnade MIA att bedriva adoptionsverksamhet i Etiopien. Hon minns inte heller om myndigheten resonerade om risken med att bedriva adoptionsverksamhet i ett land med mycket oegentligheter i den inter-
293 AC:s minnesanteckningar resa Etiopien 2011-10-04 till 2011-10-11, från AC:s arkivbox ”Etiopien E4a Ansökningar & Intyg korr MIA”. 294 Möte AC 2023-09-05, bl.a. ppt-presentation. 295 AC:s synpunkter på textutkast Etiopien 2024-05-23. 296 Möte AC 2023-09-05, bl.a. ppt-presentation.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien SOU 2025:61
394
nationella adoptionsverksamheten generellt sett .297Det finns även andra tidigare medarbetare på MIA som uppger att de inte minns några problem när det gäller adoptioner från Etiopien. En medarbetare berättar att man pratade om AC:s representant som en ”garant” i Etiopien .298
AC har som vi beskrivit uppgett att de inte arbetat utanför Addis Abeba, eftersom de bedömde att riskerna var större där. Vi har dock i vår aktgranskning sett flera exempel på att AC har förmedlat adoptioner från orter långt utanför Addis Abeba, både på 1970-, 1980- och 1990-talet. Vi har också fått in uppgifter som visar att AC:s medarbetare i Etiopien vid flera tillfällen på 1990-talet förmedlat adoptioner från orten Jimma, som ligger 35 mil från Addis Abeb a.299Även i AC:s arkiv framgår att barn har kommit från Jimma under 1980-, 1990- och 2000-talet. I ett brev från 1989 framgår också att det i Jimma fanns cirka 70 barn på ett barnhem och att AC:s representant gärna vill börja arbeta med det barnhem met.300
Det är inte möjligt för oss att avgöra om AC har kunnat undvika oegentligheter i just sina adoptioner, men vi konstaterar att det funnits risker för oegentligheter.
297 Intervju med MIA:s tidigare generaldirektör 2024-06-24. 298 Intervju med tidigare medarbetare på MIA och MFoF 2024-03-07. 299 Uppgifter inkomna via e-post 2024-08-30; Uppgifter inkomna via e-post 2024-08-28. 300 Anteckning från telefonsamtal 1989-10-03 i AC:s mapp ”E4b korr/samtal NN Etiopien 1982–08 t.o.m. 1989”. Se även fax från AC:s representant till AC kansli 1994-07-12, i AC:s box ”E4b 1994 Etiopien korrespondens medarbetare”; Brev 1994-04-27 i AC:s box ”E4b 1994 Etiopien korrespondens medarbetare”; Mail 2002-10-22 i AC:s mapp ”Etiopien korr medarbetare 2002”.
395
7 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
7.1 Uppdraget
Syftet med utredningsuppdraget är bland annat att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Kina är det fjärde största ursprungslandet för adoptioner till Sverige. Adoptionsförmedlingen från Kina tog sin början 1992 och avslutades 2021. Merparten av adoptionerna från Kina skedde under perioden 2000–2010.
Granskningen av adoptionerna från Kina har omfattat dokumentation från myndigheter och de tre adoptionsorganisationer som förmedlat barn från Kina. Vi har också intervjuat företrädare för tillsynsmyndigheten samt verksamma inom de tre adoptionsorganisationerna. Därtill har 97 adoptionsakter för adoptioner som förmedlats genom Adoptionscentrum (AC), Barnens Vänner internationell adoptionsförening (BV) och Familjeföreningen för internationell adoption (FFIA) för perioden 1993–2017 granskats. Adoptioner från Kina har i viss mån granskats även av andra länder som tagit emot barn från landet och vi har tagit del av de iakttagelser som andra gjort.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
396
7.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Granskningen visar att det har före-
kommit oegentligheter i adoptionerna från Kina. Det handlar bland annat om handel med barn. De svenska adoptionsorganisationerna har tagit stora risker genom att vara verksamma i Kina, som under hela perioden varit ett stängt land med mycket begränsade möjligheter till insyn. Därtill kommer att samtliga barn som adopterats har beskrivits som övergivna och saknar bakgrundsbeskrivning. Svenska myndigheter och organisationer har accepterat förfaranden som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa.
Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande. – Kinesiska myndigheter har bekräftat att fyra adoptioner till
Sverige haft kopplingar till den systematiska handel med barn i Hunan som avslöjades 2005. Det kan dock inte uteslutas att fler svenska adoptioner är berörda av handeln med barn i Kina. Det gavs inte reella möjligheter för den svenska tillsynsmyndigheten att utreda om barn adopterade till Sverige varit föremål för barnhandeln. Frågor från svenska aktörer besvarades endast med information om att de barn som adopterats av svenska föräldrar var ”verkligt övergivna”. – Samtliga barn som adopterats från Kina uppges vara över-
givna och saknar bakgrundsinformation. Det innebär att det inte finns samtycken från barnens föräldrar. Avsaknaden av bakgrundsinformation innebär att det inte är möjligt för adopterade att söka information om sitt ursprung. Det stod klart för de svenska adoptionsorganisationerna och tillsynsmyndigheten redan när adoptionerna från Kina startade och de kinesiska myndigheterna har också klargjort detta för de svenska aktörerna. – De barnhem i Kina som tagit hand om barnen har ansvarat
för att utreda barnen och besluta om barnen är tillgängliga för adoption. Det framgår inte att barnhemmen eller någon annan aktör prövat möjligheterna till nationell adoption före internationell adoption. Barnhemmen fick ersättning för de barn som lämnades för internationell adoption. Därigenom uppstod ekonomiska incitament för barnhemmen att finna
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
397
barn för internationell adoption. Den svenska tillsynsmyndigheten har konstaterat att barnhemmen var beroende av avgifterna. – Adoptionssystemet har förutsatt att adoptivföräldrarna be-
talat en donation direkt till barnhemmet vid mottagandet av barnet. Från början var donationsavgiften 3 000 USD, därefter 5 000 USD. Donationen var avsedd för att förbättra förhållandena vid barnhemmen och de barn som var kvar. Någon möjlighet att kontrollera om så verkligen skedde fanns dock inte efter 1996 då Kina begränsade möjligheterna att besöka barnhemmen. Det har varit oklart för den svenska tillsynsmyndigheten om donationerna har varit obligatoriska eller frivilliga. Mycket talar för att de har varit obligatoriska, inte minst mot bakgrund av att beloppet kunde bli mindre i de fall barnet hade något funktionshinder. Donationerna avskaffades 2018. – Tillsynsmyndigheten har ställt frågor om förekomsten av
oegentligheter till de kinesiska myndigheterna, men har inte i tillräcklig grad följt upp informationen, vidtagit åtgärder eller säkerställt att föreslagna åtgärder gett resultat. Myndigheten har accepterat de svar man fått om att allt är i sin ordning. Tillsynsmyndigheten har beviljat auktorisation trots vetskap om riskerna i systemet och började först i ett sent skede ställa kritiska frågor om donationsavgifterna.
7.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Kina
Adoptioner av barn från Kina kom i gång i mycket liten skala i slutet på 1980-talet. Från början var det svenskar bosatta i Kina som adopterade under sin vistelse i Kina .1Den svenska adoptionsverksamheten genom adoptionsorganisationer startade 1992. De första åren genomfördes i genomsnitt ett 60-tal adoptioner per år men ökade därefter i antal från 1998.
Totalt har knappt 4 300 adoptioner genomförts fram till i dag, vilket gör Kina till det fjärde största adoptionslandet för Sverige sett till antalet adoptioner. Flest adoptioner genomfördes under
1 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 6–17 mars 2007.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
398
perioden 2000–2010 då sammanlagt drygt 3 200 barn adopterades från Kina till Sverige. Under denna period var Kina det överlägset största adoptionslandet för Sverige med i genomsnitt 300 adoptioner per år. Kina är ett av få länder som godkänt adoption av små barn till ensamstående adoptanter. Så vitt känt har det inte förekommit enskilda adoptioner i någon större omfattning till Sverige.
Sverige var det femte största adoptionslandet för Kina perioden 1992–2017 efter USA, Spanien, Kanada och Nederländerna .2I tabell 7.1 redovisas antal adopterade barn från Kina till Sverige per år 1992–2021.
Tabell 7.1 Antal adoptioner från Kina per år 1992–2021
År Antal År Antal År Antal År Antal 1992
8
2000
165
2008
206
2016
22
1993
34
2001
220
2009
244
2017
12
1994
58
2002
316
2010
190
2018
15
1995
68
2003
373
2011
111
2019
3
1996
78
2004
497
2012
92
2020
0
1997
93
2005
462
2013
61
2021
0
1998
123
2006
314
2014
51
1999
123
2007
280
2015
49
Källa: MFoF.
7.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Kina
7.4.1 Ettbarnspolitiken infördes 1979 för att reglera befolkningsöknin gen 3
Kina fördubblade sin folkmängd på knappt ett halvsekel och landet har i dag över 1,4 miljarder invånare. Befolkningstrycket oroade länge Kinas ledare och man försökte med olika medel förmå eller tvinga invånarna att föda färre barn.
Ettbarnspolitiken infördes 1979 med syfte att stävja befolkningstillväxten. Den har haft stor påverkan på befolkningen. En familj
2 P. Selman (2019), International Adoptions from the People’s Republic of China as recorded by
receiving states 1992–2017, Newcastle University, May 2nd. 2019. Antal adoptioner för de fyra
största länderna är USA med nästan 95 000 adoptioner; Spanien cirka 16 000 adoptioner; Kanada cirka 13 000 adoptioner och Nederländerna knappt 7 000 adoptioner. 3 Avsnittet bygger på Utrikespolitiska institutets landguide Kina. https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/asien/kina/ hämtad 2024-02-09 där inget annat anges.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
399
fick endast skaffa ett barn, på landsbygden tilläts efter hand två barn om det första barnet var en flicka. Befolkningsminoriteter var undantagna dessa krav .4Ettbarnspolitiken reglerades i lag, men genomförandet och kontrollen har varierat i olika delar av landet och över tid beroende på hur befolkningsutvecklingen sett ut och vilka befolkningsmål som satts upp lokalt. Par som skaffade fler barn än tillåtet fick vanligtvis betala straffavgifter och man kunde också förlora sitt arbete. I vissa regioner har kontrollen varit mycket strikt och straffen om man inte följt reglerna har varit mycket hårda, exempelvis har kvinnor utsatts för tvångssterilisering och påtvingade aborter. Möjligheterna till nationell adoption var fram till 2007 också mycket begränsade vilket enligt vissa forskare berodde på att den kinesiska regeringen såg nationell adoption som ett sätt att kringgå ettbarnspolitiken .5Vissa lättnader infördes i början av 2000-talet då par där båda föräldrarna var enda barnet fick rätt att skaffa två barn.
Även om ettbarnspolitiken bidrog till att befolkningstillväxten minskade kraftigt så ledde den också till obalanser på grund av den gamla traditionen att värdera pojkar högre än flickor. Pojkar har traditionellt stor betydelse för familjen eftersom de säkrar familjelinjen och ansvarar för familjens framtida försörjning och omhändertagande av föräldrarna när de blir äldre. Flickor däremot tillhör makens familj när de gifter sig och kan därför inte bidra till den egna familjens framtida trygghet .6Detta har bidragit till en könsmässig snedfördelning som inneburit att andelen nyfödda pojkar varit mycket hög i Kina i förhållande till andra länder. År 2004 var skillnaden 121 pojkar per 100 flickor, och obalansen kvarstod även under de följande åren. I början av 2020-talet fanns det enligt officiell statistik nära 35 miljoner fler män än kvinnor i Kina.
Det har gjorts vissa lättnader i ettbarnspolitiken efter hand i syfte att avhjälpa de negativa konsekvenser som den fört med sig. Hösten 2015 tillkännagavs att det skulle bli tillåtet för par att skaffa två barn. Men slopandet av ettbarnspolitiken ledde inte till någon större ökning av antalet födslar. Under de senaste åren har födelsetakten tvärtom minskat. Till förklaringarna hör, enligt bedömare, att det blivit vedertaget att bara skaffa ett barn tillsammans med höga
4 N. Luo and D. M. Smolin (2005), Intercountry adoption and China: emerging questions and
developing Chinese perspectives, Cumberland Law Review, s. 599–601.
5 D. M. Smolin (2011), The missing girls of China: population, policy, culture, gender, abortion,
abandonment and adoption in East-Asian perspective, Cumberland Law Review, s. 15 och 52.
6 D. M. Smolin (2011), s. 52.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
400
kostnader förknippade med att ha barn. Den långvariga och omdebatterade ettbarnspolitiken har numera upphört. År 2021 beslöts att det skulle bli tillåtet även med tre barn per familj. I takt med minskande födelsetal har pressen ökat på kvinnor att föda tre barn.
7.4.2 Internationella adoptioner etableras i början av 1990-talet
Internationella adoptioner var inte vanligt förekommande i Kina fram till 1990-talet. Adoptioner skedde inom landet enligt gamla traditioner från familj till familj.
Den stränga ettbarnspolitiken i kombination med kulturella värderingar har medfört att familjer valt bort flickor framför pojkar. Det har gjorts på olika sätt över tid – genom könsselektiva aborter, genom att flickor dödats efter födseln eller att flickor övergivits. Eftersom det inte är juridiskt möjligt att överlåta vårdnaden av ett barn i Kina och det är förbjudet att överge ett barn har detta i många fall skett i hemlighet. Barn har lämnats anonymt på olika platser där de kunnat hittas och tas om hand. Under 1980- och 1990-talet var barnhem och andra institutioner överfulla med barn som till övervägande del var friska flickor .7På barnhemmen fanns även många barn som var tvångsomhändertagna. De hade kända föräldrar och kunde enligt lag inte adopteras .8Efterfrågan på barn för internationell adoption var vid denna tidpunkt stor i västvärlden. Från att tidigare ha haft en mycket restriktiv syn på internationell adoption beslutade den kinesiska regeringen i början av 1990-talet att starta det omfattande internationella adoptionsprogrammet .9
År 1992 kom den första lagen som reglerade internationella adoptioner och de internationella adoptionerna ökade i antal under 1990-talet. Intresset för adoptioner från Kina ökade ytterligare efter att BBC 1996 sände en dokumentär som beskrev hur övergivna barn på barnhem vanvårdades och lämnades att dö .10Samma år kom också en rapport om omfattande vanvård och höga dödstal på kinesiska barnhem. Enligt rapporten fungerade många institutioner som löpande band för att bli av med föräldralösa barn, där
7 D. M. Smolin (2011), s. 52. 8 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 6–17 mars 2007. 9 N. Luo and D. M. Smolin (2005), s. 602. 10 BBC (1995), The Dying Rooms.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
401
antalet intagna barn vida översteg antalet tillgängliga platser på barnhemmen. Majoriteten av barnen kom dock inte ens till barnhemmen utan placerades i stället på institutioner för intellektuellt och fysiskt funktionsnedsatta, äldre och psykiskt sjuka. Dödstalen för barn på dessa institutioner bedömdes vara ännu högre än vid de statliga barnhemmen .11Samma år uttalade FN:s barnrättskommitté att Kina behövde vidta ytterligare åtgärder för att främja att barn, särskilt övergivna barn, gavs möjlighet att växa upp i en hemlik miljö genom fosterhemsplacering och adoption. Kommittén rekommenderade också Kina att se över sin lagstiftning om adoption i syfte att främja nationell adoption .12
De internationella adoptionerna var som mest omfattande mellan 2000–2005 då nästan 65 000 barn adopterades internationellt till sammanlagt 16 länder. Bara under 2005 genomfördes 14 500 internationella adoptioner från Kina. Till en början var det framför allt små flickor som adopterades internationellt. Allteftersom antalet nationella adoptioner i Kina började öka från mitten av 2000-talet blev färre barn aktuella för internationell adoption. Från 2006 minskade antalet internationella adoptioner successivt. Mellan 2006 och 2010 genomfördes totalt cirka 36 000 adoptioner för att mellan 2011–2017 uppgå till knappt 23 000. Från 2007 har de barn som adopterats internationellt haft ofta olika typer av särskilda behov. Totalt beräknas drygt 150 000 kinesiska barn ha adopterats internationellt från 1992 fram till 2017 .13Kina beslutade i september 2024 att avsluta det internationella adoptionsprogrammet .14
11 Human Rights Watch/Asia (1996), Death by Default. A Policy of Fatal Neglect in China’s
State Orphanages, s. 1–6.
12 United Nations, Convention on the Rights of the Child, CRC/C/15/Add.56 7 June 1996, Twelfth session Consideration of reports submitted by states parties under article 44 of the convention, Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child: China, s. 7. 13 P. Selman (2019). 14 DN 2024-09-10.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
402
7.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Kina
7.5.1 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet
Tre svenska adoptionsorganisationer har varit aktiva i Kina: Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA), Barnens Vänner (BV) och Adoptionscentrum (AC). FFIA var den första organisationen att etablera samarbete i landet, vilket var 1991. De var verksamma fram till 2014. BV var verksamma i Kina perioden 1994–2020. AC startade sin verksamhet 1998 och var verksamma fram till 2021. Varje adoptionsorganisation har haft en lokal kontaktperson i landet som haft möten med blivande adoptivföräldrar, fungerat som länk till myndigheterna och varit ett stöd i krissituationer. Barnen har kommit från olika barnhem runt om i Kina. Sverige har inte haft något särskilt samarbete med specifika barnhem eller provinser.
FFI A
15
År 1991 fick FFIA som en av de första adoptionsorganisationerna i världen en samarbetsöverenskommelse med Kina. Bakgrunden var att FFIA:s verksamhetschef i slutet av 1980-talet fått information från en tjänsteperson på Statistiska Centralbyrån som arbetade med att införa ett folkräkningssystem i Kina att det fanns en stor skillnad i antal pojkar och flickor i landet. Det ”saknades” mängder av flickor. En förklaring var att det fanns många barn och framför allt flickor på institutioner och barnhem. FFIA:s verksamhetschef tillfrågade det kinesiska justitieministeriet om möjligheten att genomföra adoptioner från landet och blev 1990 inbjuden till justitieministeriet för att diskutera hur det skulle kunna gå till. Under en vecka fördes samtal mellan FFIA och ministeriet och FFIA fick göra studiebesök på några institutioner och skolor. Ett halvår senare, våren 1991, kom en kinesisk delegation till Sverige för att möta företrädare för FFIA, Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) och adopterade. Det officiella besöket avslutades med att det kinesiska justitieministeriet bekräftade ett kommande samarbete. FFIA
15 Avsnittet bygger på information från http://www.ffia.se/laender/landoeversikt/kina.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
403
erbjöds sända ansökningar omgående, trots att Kina då ännu inte hade en färdig adoptionsla g.16
Våren 1992 trädde adoptionslagen i kraft och då kom också de första barnen från landet. Totalt kom 1622 barn via FFIA under perioden 1992–2014. De flesta barnen har kommit från regionerna Anhui, Guandong, Guangxi, Hunan, Jiangsu och Jiangxi.
Barnens vänner
BV tog kontakt med Sveriges ambassad i Beijing 1994 för att få information om lagstiftning och andra förutsättningar för adoptionsförmedling från landet .17De sökte och fick auktorisation för Kina 199418och hade auktorisation fram till och med 201 9.19Totalt har BV förmedlat 833 barn från Kin a.20
Adoptionscentrum
AC ansökte om auktorisation för Kina 1997. Ansökan hade förberetts genom besök vid CCAA, China Center of Adoption Affairs. NIA beviljade AC auktorisation för Kina från 19 98.21De första adoptionerna genom AC genomfördes 1998. AC avslutade samarbetet med Kina 2021. Totalt har AC förmedlat 1 774 barn från landet fram till 2021.22
7.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Kina
Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA), Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har beviljat auktorisation för organisationernas verksamhet i Kina. De har också utövat tillsyn över verksamheten.
16 A Tidskrift om adoption, Nr 1 2022, s. 16–17, möte med FFIA 2022-03-28. 17 Sveriges ambassad Beijing, 1994-05-06, brev till Barnens Vänner Internationell Adoptionsförening om adoptioner. 18 NIA, Beslut om auktorisation för föreningen Barnens Vänner Internationell Adoptionsförening, dnr 60:201/94. 19 MFoF, Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling, dnr 3.1.2:760/17 och 3.1.2:761/17. 20 Mejl från BV 2023-09-08. 21 NIA, Auktorisationsansökan för Kina, 97-09-11, dnr NIA 60:294/97. 22 Material från AC 2023-05-12.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
404
Svenska ambassaden i Beijing har utfärdat visum för de barn som adopterats till Sverige. Ambassaden har också förmedlat information i samband med förändringar i regelverk och processer och när det framkommit uppgifter om oegentligheter i den kinesiska adoptionsverksamheten.
Före 2008 fattades beslut om adoption i Kina och därefter beslutade även svensk domstol om adoption i Sverige. Från 2008, efter att Kina ratificerat 1993 års Haagkonvention, erkändes det kinesiska adoptionsbeslutet automatiskt i Sveri ge.23
7.5.3 Aktörer i Kina
När Sverige började sin adoptionsverksamhet i Kina 1992 var två ministerier ansvariga för adoptionsfrågor; Civilministeriet och Justitieministeriet. De arbetade parallellt med internationella adoptionsansökningar .24År 1996 slogs adoptionsenheterna samman under Civilministeriet och China Center of Adoption Affairs (CCAA) bildades. CCAA blev senare centralmyndighet. Civilministerier på provinsnivå ansvarade för barnhemmen, utfärdade licens till barnhemmen och utredde om ett barn kunde förklaras övergivet .25År 2011 fick CCAA ett utökat ansvarsområde, bland annat för nationella adoptioner och bytte namn till China Centre för Children’s Welfare and Adoption (CCCWA) .26
På provinsnivå var det myndigheten Civil Affairs Bureau som hade det yttersta ansvaret för övergivna barn. När ett övergivet barn hittades eller lämnades in på ett barnhem ansvarade myndigheten för att annonsera efter föräldrar och släktingar. Om sökningarna inte gav något resultat gjorde myndigheten en utredning för barnet och beslutade om barnet kunde förklaras övergivet och aktuellt för adoption. Adoptionen registrerades av Notarius Publicus som kan liknas vid svensk tingsrätt i civilmål .27
Den kinesiska adoptionsmyndigheten har haft specifika resebyråer kopplade till verksamheten som har samarbetat med adop-
23 MIA, meddelande från svenska ambassaden Beijing 2008-03-14 om att CCAA infört ett Certificate of Conformity of Intercountry Adoption, dnr 72:289:7/07. 24 MIA, Brev från svenska ambassaden Beijing till BV, 1994-05-06, dnr 60:201/94. 25 MIA, FFIA Ansökan om auktorisation för förmedlingsverksamhet i Kina 2010–2011, dnr 61:525:1/09. 26 Material från FFIA. 27 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 6–17 mars 2007, material från FFIA samt MIA, auktorisationsansökan för BV 2005, dnr 61:461:1/05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
405
tionsorganisationerna. Resebyråerna har ansvarat för att organisera resor för adoptivfamiljer i samband med adoption och för återresor. Återresor skulle gå genom resebyråerna och adoptionsorganisationen i Sveri ge.28
I början av 1990-talet fanns många institutioner av varierande standard i Kina. I alla stora städer fanns Social Welfare Institute (SWI), ett kombinerat barn- och ålderdomshem. I många provinshuvudstäder fanns stora barnhem med hög standard (så kallade mönsterbarnhem) med tillgång till läkare, psykologer, logopeder och förskollärare. Barnhem hade i vissa fall fosterhem knutna till sig. Barnhem i fattigare provinser hade avsevärt sämre standard. Stora förändringar skedde standardmässigt med tiden. CCAA beviljade tillstånd till de barnhem i en provins som uppfyllde vissa kriterier för att förmedla internationella adoptioner (antal barn, personal och utrustning). Adoptionsorganisationerna hade ingen direktkontakt med de olika barnhemmen. Allt fler institutioner runtom i landet kom med i det internationella adoptionsprogrammet och de donationer som kommit barnhemmen till del användes för att bygga om, renovera och bygga nya institutioner. År 2016 fanns inte så många av de gamla, sämre byggnaderna kvar .29Enligt FFIA var det från början ett 30-tal barnhem som ingick i det internationella adoptionsprogrammet. När FFIA avslutade sin verksamhet 2014 var cirka 300 barnhem licensierade för internationella adoptioner .30
7.5.4 Internationella adoptioner regleras i lag 1992
När det utländska intresset för adoptioner från Kina ökade i början av 1990-talet såg Kina behov av att reglera verksamheten. År 1991 antogs en ny adoptionslag av nationalkongressen. Den nya lagen reglerade både nationella och internationella adoptioner och trädde i kraft 1992.31
28 NIA, Auktorisationsansökan för Kina, 97-09-11, dnr 60:294/97 och MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 2007. 29 A-C Gudmundsson m.fl. (2015), Adopterad från annat land – om samarbetet med barnens
ursprungsländer, s. 171.; material från FFIA samt MIA, Rapport från MIA:s studie- och till-
synsresa till Kina 6–17 mars 2007. 30 Intervju med FFIA 2023-09-21. 31 Sveriges ambassad Beijing, 1992-10-12, R34. Engelsk översättning av ”Adoption law of the People’s republic of China”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
406
Enligt lagen kunde barn under 14 år adopteras om de blivit föräldralösa, var övergivna eller om deras föräldrar inte kunde fastställas eller hittas samt om deras föräldrar av särskilda skäl inte kunde uppfostra dem. Lagen reglerade vilka som hade rätt att lämna medgivande eller samtycke till adoption: vårdnadshavare till ett föräldralöst barn, sociala välfärdsinstitutioner samt föräldrar som av särskilda skäl inte kunde fostra sina barn. Endast ett barn (flicka eller pojke) fick adopteras, men föräldralösa barn och barn med funktionshinder var undantagna denna begränsning. Kraven var desamma för utländska medborgare som ville adoptera barn från Kina. Det var förbjudet att köpa eller sälja ett barn för adoption. Om adoptanten och den som lämnat barnet för adoption ville hemlighålla adoptionen, skulle andra respektera deras önskan och inte lämna ut informationen. Det fanns också bestämmelser om straffansvar för den som bortförde eller kidnappade kvinnor eller barn. Den som övergav ett spädbarn skulle böta högst 1 000 yuan till ett offentligt säkerhetsorgan och om omständigheterna var ett uppenbart brott skulle det utredas. Det senare gällde också den som sålde sitt eget barn.
Samma år som adoptionslagen trädde i kraft, ratificerade Kina barnkonventionen. Det fakultativa protokollet om barnhandel, barnprostitution och barnpornografi ratificerades 2002 och det fakultativa protokollet om barn i väpnade konflikter ratificerades 2008 .32
Föreskrifter till lagen
I föreskrifter till lagen som började gälla den 10 november 1993 beskrevs adoptionsprocessen för internationella adoptioner närmar e.33Exempelvis framgick vilka krav på dokumentation som ställdes beroende på vem som lämnat barnet för adoption. – Om barnet lämnades av biologiska föräldrar skulle det finnas ett
skriftligt samtyckesdokument undertecknat av båda föräldrarna. – En ensamstående förälder där maken/makan var död eller inte
kunde hittas skulle kunna visa upp ett dödsbevis eller meddelande
32 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 6–17 mars 2007. 33 Sveriges ambassad Beijing, 1993-12-02, Nr 100 R34, Implementation Measures on the Adoption of Children by Foreigners in the People’s Republic of China.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
407
från maken/makans föräldrar att barnet kunde lämnas för adoption. – Om barnets båda föräldrar inte hade förmåga att ha vårdnaden
om barnet skulle barnets vårdnadshavare visa upp ett vårdnadsintyg och ett intyg om att föräldrarna inte kunde ta hand om barnet. – Om barnets båda föräldrar var döda skulle vårdnadshavaren visa
upp föräldrarnas dödsbevis, vårdnadsintyg och samtycke till adoption av personer med ansvar för barnet. – Om ett barnhem eller annan institution lämnade barnet för
adoption skulle de redovisa hur barnet övergavs och hittades. De skulle också ha ett certifikat som visade att de sökt efter föräldrar eller släktingar till barnet. Om barnet var föräldralöst skulle dödsbevis eller liknande för barnets föräldrar redovisas liksom ett skriftligt samtyckesdokument från dem som ansvarade för barnet. – Om barnet hade ett funktionshinder skulle det finnas ett sjuk-
husintyg på detta.
I föreskrifterna står också att de kinesiska aktörerna skulle hålla adoptionshandlingarna för varje barn i god ordning och att de kontrollerades av ”judicial administrative department” och ”the civil administration department of the State Council”.
Adoptionsprocessen
När adoptionerna från Kina startade 1992 såg adoptionsprocessen ut enligt följande .34Adoptionsansökningarna översattes till engelska i Sverige. Adoptivfamiljen skulle tillhandahålla dokument som intygade uppgifter om ålder, civilstånd, yrke, egendom, hälsa och utdrag ur brottsregistret. Handlingarna skulle vara attesterade av en notariebyrå eller en notarie och vara bestyrkta av den kinesiska ambassaden eller konsulatet i Sverige. Adoptionsorganisationerna skickade sedan adoptionsansökningarna till den kinesiska adoptionsmyndigheten. I Kina översattes handlingarna till kinesiska.
34 Adoption law of the People’s republic of China, NIA, auktorisationsansökan FFIA 1991, dnr 60:401/91, FFIA (1995), Informationsfilm ”Adoptionsresa till Kina”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
408
Till en början skulle både Civilministeriet och Justitieministeriet godkänna adoptionsansökningarna innan ett barn kunde föreslås för adoption, efter 1996 gjordes det av CCAA. Ansökan vidarebefordrades till lämplig provins och Justitieministeriet i provinsen meddelade förslag på barn till adoptionsorganisationen.
Det tog i regel några månader för de kinesiska myndigheterna att handlägga en ansökan och föreslå ett barn. Myndigheten skickade sedan över uppgifter om barnet (ålder, kön och hälsorapport) till adoptionsorganisationen. De flesta barn var övergivna och därför fanns sällan uppgifter om barnets bakgrund. Ibland fanns en lapp med namn och födelsedatum. När allt var klart kunde familjen resa till Kina. Resan planerades av den kinesiska myndigheten och den kinesiska resebyrån. Engelsktalande guider följde familjerna under hela vistelsen. De svenska familjerna togs emot i Beijing och reste sedan till den provins och det barnhem där barnen fanns. Efter hand etablerade man också fosterhem kopplade till barnhemmen.
Adoptivfamiljen betalade en donation på 3 000 USD till barnhemmet i samband med att barnet lämnades över till dem. Donationen var en etablerad del av den internationella adoptionsprocessen i Kina. Den ingick i adoptionsavgiften och betalades per barn. Barnhemmen hade dock inte rätt att begära ersättning för det enskilda barnets vård och uppehälle utan donationerna användes till att förbättra standarden på barnhem och till vården av de barn som var kvar på barnhemmet .35Till en början betalades donationen kontant av adoptivföräldrarna. Det ändrades senare så att adoptionsorganisationerna förde över summan till CCAA och senare CCCWA för att därifrån överföras till barnhemmet i provinsen.
Nästa steg var registrering av adoptionen hos socialmyndigheten i provinsen. Familjerna fick försäkra att de skulle ta hand om barnet, ge det en god uppfostran och utbildning och att aldrig överge barnet. Adoptivföräldrarna signerade med tumavtryck och de små barnen med fotavtryck. Adoptionen genomfördes sedan inför Notarius Publicus i provinsen där adoptivföräldrarna ingick ett skriftligt avtal med den person som lämnat barnet för adoption. När adoptionen bekräftats utfärdade notariatkontoret ett certifikat som bevis på att adoptionen var genomförd och giltig i Kina. Därefter kunde barnet få ett kinesiskt pass utfärdat. Ofta gjorde familjerna ett besök på
35SOU 2003:49, Adoption till vilket pris? Betänkande av utredningen om internationella
adoptioner, s. 101 och 134.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
409
barnens barnhem innan de reste tillbaka till Beijing. I Beijing ansökte de om visum för barnet på svenska ambassaden. Det tog i regel några dagar. Därefter kunde de resa hem med barnen. Adoptionen beslutades sedan i svensk domstol.
7.5.5 Ny adoptionslag 1999
År 1999 trädde en ny adoptionslag i kraft .36I den nya lagen hade möjligheten för en familj att adoptera fler än ett barn utökats. Det gällde nu inte bara föräldralösa barn och barn med funktionshinder utan även övergivna spädbarn och barn på sociala institutioner vars biologiska föräldrar inte kunnat fastställas eller hittas. De fick adopteras oberoende av begränsningarna. Lagen ställde också tydligare krav på processen för internationella adoptioner både i mottagarlandet och i Kin a.37
Adoptionsprocessen
Adoptionsprocessen var i stort densamma som tidigare. För övergivna barn gällde följande. När ett barn hittades övergivet lämnades det till polisen som tog barnet till sjukhus för undersökning. Polisen utredde barnets bakgrund. Provinsmyndigheten Civil Affairs Bureau i barnets hemstad sökte därefter efter föräldrarna. Man annonserade med foto efter anhöriga i lokala tidningar. Efter 60 dagar förklarades barnet övergivet och kunde adopteras nationellt. Om man inte fann kinesiska adoptivföräldrar anmäldes barnet till provinsens centralmyndighet i provinshuvudstaden. Denna beslutade att barnet kunde placeras i internationell adoption och översände barnets dokument till CCAA i Beijing för registrering. CCAA registrerade, översatte och granskade ansökningsdokument från blivande adoptivföräldrar. På matchningsavdelningen valde man adoptivföräldrar till barnen. CCAA meddelade föräldrarna sitt val i brevet ”Letter Seeking Confirmation from Adopter”. När de blivande adoptivföräldrarna bekräftat att de ville adoptera barnet kallades de efter ett
36 CCAA (1998), Adoption law of the people’s republic of China (engelsk översättning med kommentar ”The English translation has not been examined and approved by the legislative body – and can not be used as basis for law enforcement and pub lie prosecution. Therefore it is for your reference only”. 37 Adoption law of the people’s republic of China, article 8.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
410
par månader till provinshuvudstaden i den provins i Kina där barnet fanns. Under de första dagarna i provinsen placerades barnet av centralmyndigheten i provinsen i de blivande adoptivföräldrarnas vård under en ”anpassningsperiod” på mellan 24–48 timmar. Genom ett avtal överfördes vårdnadsansvaret för barnet tillfälligt på de blivande adoptivföräldrarna tills adoptionsbeslutet registrerades vid centralmyndigheten i provinsen. När familjen var tillbaka i Sverige genomfördes adoptionen i svensk domstol .38
7.5.6 År 2005 ratificerar Kina 1993 års Haagkonvention
Kina undertecknade 1993 års Haagkonvention år 2000 och ratificerade den 2005. Den trädde sedan i kraft den 1 januari 2006. I och med ratificeringen utökades möjligheterna till nationell adoption i Kina. Det gjordes inte några lagändringar i samband med ratificeringen utan adoptionslagen från 1999 gällde fram till 2021.39I stället anpassades processen och från den 1 maj 2007 införde CCAA ett antal nya intyg som ett led i att uppfylla konventionskraven. – Letter of seeking confirmation (bekräftelse från centralmyndig-
heten i mottagarlandet om placering av barn). – Letter of seeking confirmation from adopter (bekräftelse från
adoptivföräldrarna om det föreslagna barnet). – Notice of travelling to China for adoption (som utfärdas av
CCAA).
Enligt de nya reglerna skulle två uppföljningsrapporter skickas till CCAA: en efter sex månader och en ett år efter barnets ankomst till Sveri ge.40Från den 1 mars 2008 infördes också ett ”Certificate of Conformity of Intercountry Adoption” (Haagintyg) för de adoptioner som genomfördes enligt Haag-konventionen .41
38 A-C Gudmundsson m.fl.(2015), s. 172–173. 39 ISS (2023), Country Situation China, Revised by local contacts, s. 8. ”The original Adoption Law of 1992 (modified in 1999) has ceased to be effective with the entry into force of the first PRC’s Civil Code, on January 1, 2021.” 40 MIA, ”Notice of Adjustment of Inter-Country Adoption. Procedure and related documents from CCAA”, dnr 72:289:1/07. 41 MIA, mejl från svenska ambassaden i Beijing, 2008-03-14, dnr 72:289:7/07.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
411
Från 2011 utökades antalet uppföljningsrapporter till sex rapporter: en månad efter barnets hemkomst, efter sex månader, ett år, två år, tre år och fem år .42
Adoptionsprocessen
I samband med att Kina ratificerade 1993 års Haagkonvention anpassades processen utifrån de krav som följer av konventionen. I huvudsak handlade det om att provinsmyndigheten Civil Affairs utfärdade Haagintyg enligt Artikel 23 i Haagkonventionen. Genom detta intyg erkändes det kinesiska adoptionsbeslutet automatiskt i Sverige. I övrigt såg processen ut som tidigar e.43
År 2009 höjdes donationen per barn till 35 000 RBN, vilket motsvarade ungefär 5 000 USD .44Donationsavgiften togs bort 2019.45
Digitala databaser införs 2009 för förmedling av barn med särskilda behov
Från 2009 var det i huvudsak endast barn med särskilda behov som adopterades internationellt. Samma år infördes också en digital databas – Online Operational System for Special-Needs Program – som CCAA ansvarade för och som licensierade internationella adoptionsorganisationer kunde koppla upp sig mot. Organisationerna betalade en avgift och fick då en krypterad nyckel och kunde ta del av informationen i syst emet.46I systemet lade licensierade barnhem upp information om barn som var aktuella för adoption. Informationen omfattade namn, kön, födelsedatum och diagnos för barnet, hur det hittats och från vilken provins barnet kom samt vilket barnhem det fanns på. Det fanns också foton på barnen .47
När Kina lade ut nya barn som var aktuella för adoption hade alla certifierade adoptionsorganisationer till en början 24 timmar
42 Material från FFIA, Requirements for the content and Format of Post Placement Reports. 43 MIA, Auktorisationsansökan för Kina 2010–2011, dnr 61:525:1/09. Auktorisationsansökan för Kina 2012–2013, dnr 61:592/11. 44 Material från FFIA. CCAA, A letter to adoption agencies and adoptive families, December 2, 2008. 45 MFoF, Ansökan om auktorisation för Kina för att avsluta två pågående ärenden, dnr AD 2021-876. 46 Material från FFIA; CCAA, Notice, March 3, 2009. 47 Presentation och underlag från möte med Adoptionscentrum 2023-05-15.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
412
på sig att gå igenom all dokumentation för barnet och få ett utlåtande från en konsultläkare. Detta utökades senare till 48 timmar. Om utlåtandet var positivt gick adoptionsorganisationen vidare och den sökande familjen skulle ta ställning. Om familjen bekräftade barnförslaget lämnade adoptionsorganisationen det som förslag till centralmyndigheten i Kina som beslutade om matchning. De sökande hade redan innan dess fått godkännande som adoptivföräldrar i Sverige och i Kina. Adoptionsorganisationerna fick inte ha någon kontakt med barnhemmet, allt gick via centralmyndigheten .48
CCAA meddelade 2010 att det framkommit att vissa adoptionsorganisationer ”låst” flera barn för en familj. CCAA meddelade att det var tillåtet att låsa endast ett barn och att tiden på 48 timmar inte skulle handla om att söka efter en adoptivfamilj, de skulle redan vara inskrivna i systemet. Bilder, foton och videos samt information om barn i onlinesystemet fick inte spridas. CCAA skulle kontrollera att organisationerna följde detta .49Kort därefter, i mars 2010, gick CCAA ut med ny information om att svarstiden i systemet utökades till 72 timmar. Anledningen var att adoptionsorganisationer inte hunnit svara i tid i systemet och att barn därför inte kunnat placeras .50Från september 2010 införde CCAA också en särskild lista för ”special focus children” som omfattade barn som varit på onlinelistan mer än två månader .51
Ett nytt system – Child Placement Information System for Intercountry Adoption (CPIS) – ersatte 2013 det tidigare onlinesystemet. Syftet med det nya systemet var att ytterligare reglera och effektivisera processen för internationell adoption. CCCWA ansvarade för CPIS som liksom tidigare omfattade barn med särskilda behov. Mottagarländerna skulle lägga in uppgifter om adoptivfamiljer och ladda upp dokument i systemet. Även adoptionsorganisationernas ackrediteringsdokument skulle läggas in. Adoptivföräldrar som fanns registrerade i systemet kunde ansöka om ”special-focus” och ”non-special-focus” barn medan adoptivföräldrar som inte ansökt tidigare endast kunde ansöka om ”special-focus” barn. Efter att adoptionen var klar laddades uppföljningsrapporter upp i C PIS.52
48 Presentation och underlag från möte med Adoptionscentrum 2023-05-15. 49 Material från FFIA, CCAA, Notice, February 10, 2010. 50 Material från FFIA, CCAA, Announcement, March 8, 2010. 51 Material från FFIA, CCAA, Announcement, August 16, 2010. 52 Material från FFIA, CCCWA, Notice, April 8, 2013.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
413
7.6 Generellt om oegentligheter i Kinas adoptionsverksamhet
7.6.1 Kina sågs till en början som ett välstrukturerat och kontrollerat adoptionsland
Kina hade tillsammans med Sydkorea till början ett gott rykte inom internationella adoptioner. Den centralstyrda kinesiska adoptionsverksamheten sågs som välorganiserad och kontrollerad jämfört med exempelvis Guatemala, Indien och Vietnam där flera adoptionsskandaler uppdagats .53Det kinesiska adoptionssystemet var anpassat till Haagkonventionen redan innan Kina undertecknade och ratificerade konventionen. Adoptionsverksamheten kombinerade central styrning och kontroll av internationella adoptioner med ett system av statliga barnhem med verksamhet i provinsregioner och på lokal nivå. Kina uppfyllde därmed både kraven på att ha en centralmyndighet och på att staten skötte den operativa adoptionsverksamheten, inklusive barnomsorgen. Vissa forskare har hävdat att Kina medvetet byggde upp det internationella adoptionssystemet utifrån Haagkonventionens principer men att detta också låg i linje med hur kinesisk offentlig verksamhet generellt organiserats och styrts. Dessutom hade internationella adoptioner stor diplomatisk betydelse för Kina vilket ställde krav på en statligt kontrollerad verksamhet .54
7.6.2 Systematiska oegentligheter har konstaterats
De första avslöjandena om handel med barn och förekomsten av en svart marknad för små pojkar och flickor kom redan 2002 och har fortsatt även därefter .55Den mest omfattande skandalen var den i Hunan som avslöjades 2005 och som fick konsekvenser för den internationella adoptionsverksamheten i Kina. Hunan-skandalen visade att det förekommit systematisk handel med kinesiska barn ända sedan slutet av 1990-talet och att såväl barnhem som lokala
53 D. M. Smolin (2006), Child laundering: how the intercountry adoption system legitimizes
and incentivizes the practices of buying, trafficking, kidnaping and stealing children, The Wayne
Law Review, s. 125, 127, 179. 54 D. M. Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry
Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption, s. 465–466.
55 D. M. Smolin (2010) s. 472.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
414
tjänstepersoner varit inblandade. Därefter har fler skandaler avslöjats. De olika exemplen följer en likartad systematik. Barn som förklarats övergivna har inte alltid varit det utan gjorts övergivna ”på papperet” och därmed kunnat passera in i det internationella adoptionssystemet. Oegentligheterna har omfattat stöld och handel med barn, förfalskning av dokument och döljande av ursprung.
FN:s barnrättskommitté uttalade 201 356att den kinesiska staten visserligen gjort ansträngningar för att bekämpa olagliga adoptioner men att det var djupt oroande att tusentals barn beräknades bli bortförda, utsatta för människohandel och sålda varje år, också för illegal adoption. Kommittén menade att det var särskilt oroande att vissa familjeplaneringstjänstemän tvingade föräldrar att ge upp barn som föddes utöver den angivna familjekvoten och sälja eller lämna dem till lokala barnhem för nationell och internationell adoption eller tvångsarbete. Man var också oroad över att det inte fanns någon information och offentlig statistik över antalet kinesiska barn som sålts till nationell och internationell adoption liksom hur många fall som utretts och lagförts. Kommittén rekommenderade Kina att omedelbart se över rutiner och processer för nationella och internationella adoptioner utifrån Haagkonventionen och säkerställa att de tjänstepersoner som ansvarade för adoptionsärenden hade förmåga att bedöma, granska och behandla ärenden i tid. Kina rekommenderades också att utreda alla fall av bortföranden och olagliga adoptioner av barn i Kina, även från sjukhus och barnhem, och se till att de som begått brotten hölls ansvariga. Ytterligare en rekommendation var att Kina skulle inrätta ett centralt datainsamlingssystem för att identifiera antalet bortförda barn för bland annat adoptionsändamål.
I den nederländska utredningen om internationella adoptioner drog kommittén slutsatsen att det förekommit systematiska oegentligheter i adoptionerna från Kina. Det handlade om bristfällig administration, bedrägeri och korruption samt stöld av barn och barnhandel .57
56 United Nations, Convention on the Rights of the Child, CRC/C/CHN/CO/3–4, Distr.: General 29 October 2013. Concluding observations on the combined third and fourth periodic reports of China, adopted by the Committee at its sixty-fourth session (16 September– 4 October 2013), s. 12. 57 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021), Report Committee on the Investigation
of Intercountry Adoption (unofficial translation), s. 123–124.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
415
7.6.3 Övergivna barn är inte alltid övergivna
Som beskrivits i tidigare avsnitt byggdes det kinesiska systemet för internationell adoption upp när det fanns ett stort antal barn på barnhem. De allra flesta barn var flickor. Den internationella efterfrågan på små, friska flickor var stor. Kina var ett populärt land att adoptera ifrån, bland annat eftersom adoptionsprocessen gick snabbt, var förutsägbar men också för att barnen beskrevs som övergivna. Bilden var att barn lämnades vid polisstationer, utanför barnhem och andra platser där barnen kunde hittas. Adoptivföräldrar såg en möjlighet att hjälpa barnen genom att adoptera dem, annars skulle de bli kvar på barnhemmen. I samband med adoptionen i Kina fick adoptivföräldrarna ett intyg om att barnet var övergivet och att de biologiska föräldrarna därmed hade avstått sin rätt till barnet. Det fanns inga möjligheter för de biologiska föräldrarna att återkräva vårdnaden .58Uppfattningen i omvärlden var också att Kina var fritt från korruption och att det stora antalet övergivna barn minskade risken för handel med barn .59
Den första större adoptionsskandalen i Kina avslöjades 2005 och visade att barn stulits från sina föräldrar och förklarats övergivna för att sedan adopteras. Skandalen väckte frågor om hur många barn på barnhem som verkligen var övergivna. Brian Stuy publicerade 2014 en vetenskaplig artik el60där fakta från de barnhem som ingick i adoptionsskandalen 2005 jämfördes med resultaten från en studie om övergivna barn som en amerikansk forskare genomfört tillsammans med två kinesiska forskare och som publicerades 2004 .61Studien om övergivna barn från 2004 byggde bland annat på intervjuer med biologiska föräldrar, adoptivföräldrar och tjänstepersoner (poliser, sjukhusanställda, myndighetspersoner på lokal och regional nivå) i några adoptionsprovinser i Kina. Forskarna analyserade bland annat köns- och åldersfördelning på de övergivna barnen, om barnen hade någon sjukdom eller funktionsnedsättning liksom vilken geografisk plats barnen lämnades på. Studien visade att de barn som hade övergetts av sina föräldrar i regel var mellan 2–6 månader gamla även om
58 B. Stuy (2014), Open Secret: Cash and Coercion in China’s International Adoption Program, Samford University, s. 361. 59 D. M. Smolin (2006) s. 127; Smolin (2004), Intercountry Adoption as Child Trafficking, Valparaiso University Law Review, Volume 39, number 2, Winter 2004, s. 317. 60 B. Stuy (2014) s. 365–386. 61 K. A. Johnson (2004), Wanting a daughter, needing a son. Abandonment, adoption and
orphanage care in China, s. 76–134.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
416
vissa var äldre och andra yngre. Både flickor och pojkar hade övergetts och barnen hade hittats på en mängd olika platser (utanför till exempel skolor, butiker, bostadshus och på stigar och vägar där de lätt kunde hittas). De biologiska föräldrar som intervjuades i studien beskrev att de undvek att lämna barn på platser där de riskerade att upptäckas av myndigheterna, exempelvis utanför polisstationer eller barnhem.
När Stuy jämförde dessa fakta med de barn som ingick i adoptionsskandalen 2005 framkom att mönstren vad gällde barnens ålder, kön och platser där de hittats skiljde sig åt jämfört med de barn som övergetts ”naturligt”. Barnen som fanns på de barnhem som varit inblandade i barnhandel var i regel små flickor, ofta spädbarn, som hittades på ett färre antal och ofta återkommande platser. Vanligast förekommande var polisstationer, utanför barnhem och myndighetsbyggnader, dvs. de platser som de biologiska föräldrarna uppgett att de undvek för att upptäckas. Stuy beskriver också att de som ingick i barnhandelsligan i Hunan uppgav påhittade platser där barnen hittats, ofta uppgavs samma platser. Barnen togs först till barnhemmet och därefter till polismyndigheten där de inblandade visade upp ”hittebevis” för barnen som hade utfärdats av den lokala myndigheten. Polismyndigheten ombads utfärda ett ”hittecertifikat” som sedan kunde användas för att registrera barnet. Därefter kunde barnen gå vidare till internationell adoption. Enligt Stuy var endast ett mindre antal av barnen på barnhem verkligen övergivna. Många barn hade hamnat på barnhemmen på andra sätt: genom barnhandel, åtgärder inom familjeplaneringen (inklusive konfiskering av barn utöver det godkända antalet) och vilseledande information till de biologiska föräldrarna för att få dem att lämna ifrån sig sina barn.
7.6.4 Barn har stulits och sålts till barnhem för internationell adoption
De första rapporterna om handel med barn i Kina kommer 1999
I en artikel i Svenska Dagbladet framkom att polisen i de nordkinesiska provinserna Shandong och Shanxi försökt stoppa den blomstrande handeln med spädbarn. Poliser hade slagit till mot en babyhandlare som hade köpt minst fyra spädbarn och sålt dem vidare. Myndigheterna sökte efter ytterligare två män som var miss-
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
417
tänkta för att ha sålt 14 barn inom loppet av 20 dagar. Enligt tidningen Wenhui Bao var handeln med spädbarn mycket utbredd och väl organiserad – från familjer som föder barn och överlämnar dem till uppköpare som sedan kan sälja dem vidare till barnlösa par. En flicka kostade på marknaden cirka 2 400 svenska kronor och en pojke 5 600 kronor. Anställda barnsköterskor fungerade som mellanhänder mellan handlaren och barnens föräldrar. 1996 greps ett gäng som hade sålt över 100 spädbarn . 62
TT rapporterade 2004 om att 95 människor enligt kinesisk statlig press gripits i Inre Mongoliet i norra Kina, misstänkta för människohandel. Det yngsta barnet de misstänktes ha sålt var bara två timmar gammalt, det äldsta fem dagar. Barnen hade under 2003 köpts från 28 privatägda sjukhus och kliniker för att sedan säljas vidare till barnlösa par . 63 Det framgår inte av artiklarna om några av barnen adopterats utomlands.
Hunan-skandalen 2005
De barnhem som ingick i det internationella adoptionssystemet i Kina såg i början av 2000-talet en allt större efterfrågan på barn både nationellt och internationellt. Fram till dess hade det funnits många barn på barnhemmen men det stora antalet internationella adoptioner som genomförts hade lett till att det nu fanns färre barn. Barnhemsföreståndare tog därför till olagliga medel för att hitta barn för adoption.
Under första halvan av 2006 rapporterade internationell press om att 27 personer som ingick i en kinesisk liga hade arresterats av polisen i november 2005 och att de sedan 2002 hade fört bort eller köpt totalt 1 000 barn från Guangdong-provinsen i Kina. Enligt åtalet hade Hengyang County Orphanage i provinsen Hunan köpt barn från ligan och sedan sålt dem vidare till andra barnhem. Ligan hade sin bas i Guangdong, tog sedan barnen med buss och tåg till staden Hengyang i Hunan. De riktade in sig på barn till migrantarbetare eftersom de förväntades ha svårt att övertyga polisen. Direktörerna för de sex barnhemmen i Hengyang samarbetade med lokala civila byråer för att ta fram polisrapporter som hävdade att barnen
62 SvD, 1999-02-03. 63 TT, 2004-07-13.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
418
hade övergivits. Ligan hade sålt barnen till barnhem i Hunan för mellan 400 och 538 USD enligt rapporter i Chinese State Media och i intervjuer. Barnen placerades till största del internationellt (varav många i USA) i utbyte mot en obligatorisk avgift på 3 000 USD per barn. I adoptionshandlingarna framgick att barnen var övergivna, men barnhemsföreståndare hade förfalskat dokument för att barnen skulle se ut att vara övergivna och därmed kunna adopteras internationellt. Det fanns också uppgifter om att barn stulits och förts till Changning County Social Welfare Institute i Hengyang redan 2001. Tre av barnhandlarna dömdes till 15-åriga fängelsestraff, sex andra fick straff på mellan 3–13 år. 23 lokala tjänstemän i Hengyuang hade avskedats .64
I Brian Stuys studie från 2014 beskrivs den bakomliggande historien till medierapporteringen .65Av rättegångshandlingar framgår att ligan hade försett barnhemmen i Hengdong med barn mot betalning ända sedan 1995. Barnhemmen hade 1996 börjat erbjuda anställda och andra ersättning för att hitta och rekrytera barn till barnhemmen. Ersättningen var till en början 200 yuan per barn men steg snabbt och uppgick 2005 när skandalen avslöjades till 3 500 yuan per barn. Polisen hade vid flera tillfällen arresterat medlemmar i ligan men de släpptes när barnhemmen intygade att ligan tog hand om och transporterade barn till barnhemmen och att det inte handlade om kidnappning. År 2005 ville barnhemmen slippa betala ligan som mellanhand och gå direkt till den person som skaffade fram barnen. När detta inte lyckades anmälde de ligan till polisen. När ligan arresterats krävde polisen en ersättning på 600 000 yuan per barn, totalt 4,8 miljoner yuan som barnhemmen skulle betala till polisen. För att pressa barnhemmen anlitade polisen en lokal journalist som skrev en artikel om att barnhemmen köpte barn. Artikeln plockades upp av China Daily och fick därefter internationell spridning. I en första artikel stod att det inte fanns någon koppling till internationell adoption, men när barnhemmen inte ville betala såg polisen till att det publicerades en andra artikel där kopplingen till internationell adoption klargjordes. Tjänstemän vid Hengyang City Civil Affairs agerade för att ledningen i Beijing inte skulle bli involverade och för att undvika ytterligare granskning av adoptions-
64 Exempelvis Washington Post, 2006-03-12, Stealing Babies for Adoption; With U.S. Couples Eager to Adopt, Some Infants Are Abducted and Sold in China. 65 B. Stuy (2014) s. 370–386.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
419
programmet. Kinesiska statstjänstemän förklarade för mottagarländerna att barnen inte gått till internationell adoption. Av barnhemmens dokumentation 2002–2004 framkom dock att barnen adopterats till flera länder, bland annat hade fyra barn adopterats till Sverige. Ansvariga myndigheter i Kina deklarerade också att ansvariga på barnhemmen hade avskedats eller degraderats. Enligt Stuys undersökning skedde dock inte detta i praktiken, flera ansvariga fick behålla sina arbeten eller flyttades till andra tjänster. Vid ett möte med barnhemsföreståndare 2006 klargjorde den ansvariga adoptionsmyndigheten CCAA den officiella linjen som var att barnhemmen tilläts betala ett maxbelopp på 500–1 000 yuan per barn. Barnhem som betalade mer än det fastställda maxbeloppet fick själva stå ansvariga för sitt agerande. Samtidigt klargjorde CCAA att de fortfarande behövde så många barn som möjligt. Detta enligt en intervju med en barnhemsföreståndare som deltog vid mötet med CCAA.
Nya rapporter om handel med barn 2009 och 2012
År 2009 rapporterade flera medier om en adoptionsskandal i den centralkinesiska Guizhou-provinsen .66Omkring 80 små flickor skulle ha tagits från sina föräldrar av lokala myndigheter eftersom föräldrarna inte kunde betala de böter som ålades par som hade fler barn än tillåtet enligt Kinas ettbarnspolitik. Barnen fördes sedan till barnhem varifrån de adopterades till par i USA och Europa. Barnens dokument förfalskades så att de framstod som föräldralösa. Ärendet utreddes av den lokala polismyndigheten.
Svensk media rapporterade 2012 om att kinesisk polis slagit till mot tre människohandelsligor som tjänade pengar på försäljning av nyfödda barn. Totalt hade 310 personer gripits och 77 barn fritagits. Barnen var under en månad gamla. Enligt artikeln var händelsen inte ovanlig. År 2011 hade den kinesiska polisen sprängt 3 200 människohandelsligor och fritagit 24 000 barn och kvinnor som kidnappats eller köpts för att sedan säljas vidare, enligt officiella uppgifter. Enligt myndigheterna minskade antalet kidnappningar av barn, men antalet föräldrar som sålde sina barn fortsatte att öka. Många nyfödda barn övergavs av sina föräldrar på sjukhusen och förlossningsläkare tjänade sedan pengar på att tipsa ligor eller familjer som de
66 China Daily, BBC News, The Telegraph, TT, Expressen, SR Ekot.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
420
visste ville köpa ett barn. Handeln med barn skedde huvudsakligen inom landet, men kidnappade kinesiska barn hade spårats ända till USA och Nederländerna. I artikeln hänvisas också till Hunanskandalen .67
Chefen för en nederländsk adoptionsorganisation avgick efter att ha konstaterat höga risker och bristande granskning av adoptionsverksamheten i Kina
Verksamhetschefen för den största adoptionsorganisationen i Nederländerna – Wereldkinderen – vittnade i oktober 2009 i det nederländska parlamentet om adoptionsverksamheten i Kina, att barnhemmen betalade för barn som sedan adopterades internationellt och om Wereldkinderens försök att få till granskning av adoptionerna från Kina till Nederländerna. Hon hade avgått som chef för Wereldkinderen i september 2009. Enligt henne själv var anledningen att hon såg stora risker för barnen i det kinesiska adoptionssystemet, att centralmyndigheterna i Nederländerna och Kina satte andra intressen än barnen i första rummet och ointresset från den nederländska centralmyndigheten att göra en fördjupad granskning av adoptionsverksamheten i Kina.
I hennes vittnesmå l68framgår att de nederländska aktörerna fick information om barnhandeln i Hunan i början av 2006. Wereldkinderen försökte på egen hand få information från CCAA men fick i stället invänta information via den nederländska centralmyndigheten Ministry of Justice. Enligt CCAA hade inget av barnen adopterats till Nederländerna, de länder som var berörda hade fått information om detta och de kinesiska myndigheterna hade saken under kontroll. Wereldkinderen bad ministeriet ställa ytterligare frågor om hur barnen i Kina blev tillgängliga för adoption. CCAA svarade i februari 2008 att Hunan-skandalen var en enskild händelse, alla barn var övergivna och hade blivit tillgängliga för adoption enligt gällande lagar och konventioner. CCAA betonade att det inte fanns anledning att utreda detta ytterligare eftersom det skulle kunna skada relationen mellan barn och adoptivföräldrar. Våren 2008 fick Wereldkinderen information om att betydligt fler barn kunde vara
67 MIA, Artikel i Vestmanlands Läns Tidning 2012-04-10, Barn till salu, dnr 72:254:1/13. 68 Rapportering 2009-10-01 av Ina Hut, verksamhetschef för Wereldkinderen februari 2003 till september 2009.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
421
del i skandalen och att det fanns en kö av kineser som ville adoptera. En granskning av nederländsk media 2008 visade också att barnhemsföreståndare i Kina betalade för barn och att barn tagits till adoption på felaktiga grunder. Wereldkinderen bad Ministry of Justice att ta reda på mer fakta och de frågade också HCCH om de kunde göra en utredning. HCCH svarade att inga centralmyndigheter begärt någon utredning och att sekretariatet inte hade mandat eller resurser att göra sådana utredningar. I maj 2008 reste en nederländsk delegation till Kina för att träffa de kinesiska myndigheterna. Slutsatsen som drogs efter resan var att det låg på den ansvariga myndigheten i ursprungslandet att säkerställa att barnen kom till adoption på rätt sätt och att samarbetet byggde på ömsesidigt förtroende. Några ytterligare åtgärder var därför inte nödvändiga. Eftersom Wereldkinderen tyckte att många frågor var obesvarade beslutade de att resa till Kina och göra egna efterforskningar. Under sin resa i juli 2008 träffade de företrädare för lokala myndigheter och barnhem ute i några provinser men också forskare och andra aktörer som kunde ge information om hur adoptionerna gick till. Av intervjuerna framkom bland annat att barnhemmen hade kontakt med barnmorskor som tipsade gravida kvinnor om möjligheten att lämna bort sitt barn för pengar och att det ofta fanns mer information om barnen än vad CCAA lämnade till adoptionsorganisationerna. Wereldkinderen drog bland annat slutsatsen att det fanns tillräckligt många nationella adoptivföräldrar som kunde ta hand om friska barn i Kina och att subsidiaritetsprincipen inte följdes. Frågan var om adoptionerna från Kina till Nederländerna skulle fortsätta. Wereldkinderen ställde på nytt krav på en oberoende granskning av verksamheten. Enligt den tidigare verksamhetschefen meddelade företrädare för Ministry of Justice att en sådan granskning inte var aktuell och att Wereldkinderen skulle bli av med sin auktorisation för Kina om de genomförde en egen granskning. Anledningen var att en granskning kunde skada relationerna mellan Nederländerna och Kina. I stället föreslog ministeriet att man skulle fråga ISS och HCCH om de kunde genomföra en granskning, men båda organisationerna svarade att det inte var aktuellt. Någon oberoende granskning kom inte till stånd.
Den tidigare verksamhetschefen menade att adoption från början handlade om idealism men att det med åren kommit att fungera mer som en marknad som karaktäriseras av korruption och stora risker
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
422
för barnen som finns i systemet. Hon pekade på tre principer som skulle gälla för adoption enligt HCCH, men som inte uppfylls i Kina: – Samtycke till adoption ska ges frivilligt och efter att barnet fötts. – De som är involverade i adoptionsprocessen ska inte ha ett vinst-
intresse eller tjäna pengar på adoption. – Barnet ska i första hand adopteras nationellt (subsidiaritets-
principen).
Den tidigare verksamhetschefen framhöll i sitt vittnesmål att många kinesiska mödrar tvingades lämna ifrån sig sina barn med hänvisning till ettbarnspolitiken och att det fanns tecken på att barn också såldes till adoption redan före födelsen genom ”baby buying programs”. Barnhemmen betalade stora summor för barn som kunde adopteras utomlands och eftersom de fick mer betalt för barn som adopterades internationellt föredrog de i högre grad internationell adoption före nationell adoption. Detta var CCAA väl medvetna om. Hon pekade också på att CCAA gav motsägelsefulla uppgifter. Å ena sidan sa CCAA att det var förbjudet att betala för ett barn, samtidigt som de sa att det var OK att betala för de som ”hittar” eller lämnar in ett barn till ett barnhem. Internationella adoptioner gav avsevärt mycket mer pengar till barnhemmen än det som kinesiska staten betalade per barn som fanns på barnhem. Det gör att internationella adoptioner går före nationella, vilket äventyrar subsidiaritetsprincipen och går emot principen om vinstintresse. Hon pekade också på att de barn som adopteras utomlands alltid beskrivs som övergivna och därmed saknar uppgifter om biologiska föräldrar. Det finns dock, enligt henne, exempel som visar att lokala myndigheter, och ibland också CCAA, har uppgifter om biologiska föräldrar som de inte ger till de utländska adoptionsorganisationerna. Hon menar också att Haagkonventionen ger en hög grad av falsk säkerhet. När oegentligheter eller missbruk av adoptionssystemet uppdagas gör de deltagande staterna i praktiken avvägningar mellan flera olika intressen för om de ska rapportera eller inte.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
423
Kinesisk forskningsstudie om handel med barn
Ett kinesiskt forskningsteam publicerade 2018 en rapport om barnhandel och illegala adoptioner i olika provinser i Kina. Forskarna hade analyserat data på Baby’s home (the largest public welfare website) och konstaterade att åtta provinser i Kina var mer utsatta för handel med barn än andra: Henan, Jiangsu, Shandong, Fujian, Hebei, Sichuan, Guangdong och Anhui. Orsaken till detta var enligt forskarna en kulturell preferens för söner som arvingar. De provinser där barnhandeln var som störst sett till antalet barn var Fujian, Henan, Hebei, Jiangsu och Shandong .69
7.6.5 Donationsavgifter har lockat barnhem att hitta barn för internationella adoptioner
Kina har tagit ut en donation på 3 000 USD per barn vid internationell adoption. Beloppet är ett schablonbelopp och kan jämföras med Kinas BNP per capita som 1998 var 860 USD (dvs. tre gånger högre ).70Donationsavgiften höjdes 2009 till 5 000 USD .71
Systemet har kritiserats för att det byggde på att barnhemmen fick betalt per adopterat barn. Det fanns därmed en ekonomisk drivkraft att få till så många internationella adoptioner som möjligt .72Vissa statliga institutioner och barnhem blev beroende av donationer och avgifter från adoptionsverksamheten och betalade för att få tillgång till barn. När tillgången på barn minskade skapades en marknad för handel med barn där såväl enskilda som barnhem och myndigheter var inblandade. På vissa barnhem fick anställda betalt för att hitta spädbarn för internationell adoption. De barnhem som inte ingick i det internationella adoptionsprogrammet kunde i sin tur tjäna pengar på att sälja barn till de barnhem som ingick i syst emet.73Barn flyttades också från en institution till en annan för att säkerställa att det fanns barn för internationell adoption. Även
69 Z. Wang m.fl, (2018), Child-trafficking networks of illegal adoption in China, Nature Sustainability Vol. 1, May 2018, s. 254–260. 70 P. Sellman (2002), Intercountry adoption in the new millennium; the “quiet migration” revisited, Population Research and Policy Review, Kluwer Academic Publishers, s. 16–17. 71 D. M. Smolin (2006), s. 179. MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina 6–17 mars 2007. 72 N. Cantwell (2017), The Sale of Children and Illegal Adoption, November 2017, Defence for Children, Ecpat och Terre des Hommes, s. 56–57. 73 D. M. Smolin (2010), s. 495.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
424
om standarden och kvaliteten kunnat höjas på många barnhem genom donationsavgifterna så fanns det flera exempel på oegentligheter där lokala tjänstemän och anställda på barnhem använt pengarna för egen del. Det var tydligt i Hunanskandalen där tjänstemän köpte nya bilar och renoverade sina privata hus för donationsmede l.74
Utöver att donationssystemet för internationella adoptioner blev en ekonomisk drivkraft för barnhem har det också kritiserats som ett effektivt sätt för den kinesiska staten att avhända sig kostnader för barn i offentlig vård .75
7.6.6 Felaktig information och döljande av ursprung
Den strikta ettbarnspolitiken och förbudet enligt kinesisk lag att överge ett barn har medfört att ett stort antal barn, främst flickor, har övergivits anonymt. Den kinesiska adoptionslagen tillåter adoption av barn under 14 år om de blivit föräldralösa, är övergivna eller om deras föräldrar inte kan fastställas eller hittas. Detta har skapat incitament för barnhem och andra att förfalska uppgifter så att barnen framstår som föräldralösa. Sammantaget innebär detta att adopterade från Kina har mycket lite, om ens någon, bakgrundsinformation eller information om sina biologiska föräldrar. De uppgifter som finns i adoptionsakten kan också vara felaktiga eller förfalskade. Det gör det mycket svårt för adopterade att söka sitt ursprung och att hitta sina biologiska föräldrar.
Den nederländska utredningen visade att adopterade från Kina som sökt sitt ursprung mer sällan än adopterade från andra länder hittat någon bakgrundsinformation. De som hittat bakgrundsinformation fann ofta att informationen var inkorrekt. Det gällde särskilt födelsebevis och beslut om adopterbarhet (proof of relinquishment ).76
74 Meier/Zhang (2008), Sold into adoption: The Hunan baby trafficking scandal exposes
vulnerabilities in Chinese adoptions to the United States, Cumberland Law Review, Vol. 39:1,
s. 99–102. 75 N. Luo and D. M. Smolin (2005), s. 602–603. 76 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie, Report Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (unofficial translation), s. 36–37.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
425
FN:s barnrättskommitté framförde 200 577att man var bekymrad över bristen på uttryckliga garantier för rätten för barn utan födelsebevis att behålla sin rätt till identitet under hela adoptionsprocessen. Kommittén rekommenderade Kina att anta lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa att alla barn utan födelsebevis garanteras denna rätt.
7.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
7.7.1 Inledning
Vi har i föregående avsnitt konstaterat att det förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten från Kina. I detta avsnitt går vi igenom de oegentligheter eller tecken på oegentligheter som vi kunnat se i den svenska adoptionsverksamheten i Kina, vad olika aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat utifrån informationen.
Vår arkivgenomgång och intervjuer med tjänstepersoner och andra aktörer visar att även de svenska adoptionerna från Kina berörs av oegentligheter. Det är klarlagt att fyra svenska adoptioner från Hunan varit kopplade till systematisk handel med barn. I de andra fallen är det mer oklart. Det kan dock inte uteslutas att fler svenska adoptioner varit kopplade till barnhandel i Kina. Det har funnits oklarheter kring de donationer som betalats till de kinesiska barnhemmen och som setts som en central drivkraft i handeln med barn. Det har också varit känt från början för de svenska aktörerna att det i de flesta fall saknas bakgrundsinformation om barnen. Uppgifter om oegentligheter har också framkommit i samband med tillsynsmyndighetens auktorisationsprövning. Tillsynsmyndigheten har besökt Kina fyra gånger under de nästan 30 år som adoptionsverksamheten funnits i landet – 1994, 2002, 2007 och 2014.
Vi har tyvärr mycket få intervjuer med adopterade från Kina och har därför lite fakta om deras erfarenheter och om eventuella oegent-
77 United Nations, Convention on the Rights of the Child, CRC/C/CHN/CO/2 24 November 2005. Fortieth session Consideration of reports submitted by states parties under article 44 of the convention. Concluding observations: China (including Hong Kong and Macau Special Administrative Regions) s. 10.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
426
ligheter. Vi har intervjuat tre adoptivfamiljer som berättat om sina erfarenheter av adoptionerna från Kina.
Vid vår artikelgenomgång har vi konstaterat att det finns relativt lite rapporterat i svensk media om adoptioner från Kina. Detta trots att internationella media vid flera tillfällen uppmärksammat oegentligheter i de kinesiska adoptionerna och att det också framkommit oegentligheter i de svenska adoptionerna från Kina. Den mesta rapporteringen kring oegentligheter är från 2018 och framåt.
7.7.2 Både Sverige och Kina har haft intresse av ett adoptionssamarbete
Vår genomgång av arkivmaterial visar att det funnits ett ömsesidigt nationellt intresse av adoption från Kina till Sverige.
När NIA första gången besökte Kina 1994 tillsammans med en delegation med riksdagsledamöter, företrädare för UD, Socialstyrelsen och Kommunförbundet samt en representant från FFIA konstaterade delegationen att den kinesiska myndighetsorganisationen och beslutsfunktionen var mycket klart definierade enligt principen om snabbhet och enkelhet. Samma rutiner hade genomförts i de olika provinserna. Detta såg delegationen som positivt. Från Kinas sida var man positiv till internationella adoptioner eftersom syftet var barnens bästa, vänskap mellan länder och hjälp till barnlösa makar i andra länder. Adoption var enligt Kina ett sätt att stärka banden med andra delar av världen och öka kontakterna mellan länder. Kina framhöll att det viktigaste adoptionssamarbetet var med Sverige och adoptionerna fungerade som en bro för att stärka banden mellan Sverige och Kina. Anledningen till att Kina accepterat internationell adoption var för att tillmötesgå förhoppningar, inte för att de inte hade möjlighet ta hand om barnen .78
Intresset för att adoptera barn från Kina var stort i Sverige eftersom barnen var små, friska och de allra flesta barn beskrevs som föräldralösa eller övergivna.
Företrädare för FFIA säger i en intervju att Kina till en början hade en väldigt välordnad adoptionsverksamhet. ”Det var förutsägbart, tydligt, ingen konkurrens och inga pengar utöver det man kommit överens om. ”79Detta bekräftas av BV. ”Kinas arbetssätt
78 NIA, Resa till Kina, dnr 72:455/93. 79 Intervju med FFIA 2023-09-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
427
passade perfekt för svenskar. Det fanns en tydlig struktur och det var tydligt hur lång väntetiden för adoption var. ”80Enligt AC:s tidigare kanslichef var det inte självklart för AC att gå in i Kina. De var tveksamma om Kina var ett bra adoptionsland med tanke på ettbarnspolitiken som ledde till att flickor övergavs. Men det fanns skriftligt från NIA att det var en tillförlitlig kontakt och andra organisationer var redan där, så AC valde att etablera verksamhet .81
Med tiden ökade dock konkurrensen när fler länder och adoptionsorganisationer etablerade förmedlingsverksamhet i landet. I samband med detta började det också komma rapporter om oegentligheter i adoptionerna. Det fanns också svårigheter i samarbetet med Kina eftersom adoptionsorganisationerna inte fick ha direkt kontakt med barnhemmen. Det gick inte att kontrollera hur barnhemmen arbetade och vilket bakgrundsarbete som gjordes. ”Man kom inte in bakom kulisserna, de kinesiska aktörerna svarade ja eller nej på frågor, men man fick inte fram mycket mer information .”82
7.7.3 Kinesiska myndigheter har vid ett tillfälle bekräftat att svenska adoptioner kan kopplas till handel med barn i Kina
Som vi beskrivit i tidigare avsnitt har svensk media vid några tillfällen rapporterat om barnhandel i Kina. Den första rapporteringen är från 1999 och beskriver barnhandel i de nordkinesiska provinserna Shandong och Shanxi. Det framgår inget specifikt som är kopplat till Sveri ge. 83I juli 2004 rapporterar TT om att minst 76 nyfödda barn i Kina köpts från sjukhus och kliniker och att 95 personer gripits för misstänkt människohandel i Inre Mongoliet i norra Kina. En företrädare från AC uttalar sig. Hon tror att det strikta regelverket kring internationella adoptioner förhindrar att de barn som kommer till Sverige varit i kontakt med människohandlar e.84Det sägs i övrigt inget om Sverige.
80 Intervju med BV 2023-10-16. 81 Intervju med AC:s tidigare kanslichef 2024-04-10. 82 Intervju med FFIA 2023-09-21. 83 SvD, 1999-02-03. 84 TT, 2004-07-13.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
428
Hunan 2005 – handel med barn berör också adoptioner till Sverige
Den mest omfattande handeln med barn avslöjas i Hunan i november 2005 och beskrivs först i kinesisk statlig media och därefter i internationell media. Enligt rapporteringen arresterades 27 personer som ingick i den liga som sedan 2002 hade fört bort eller köpt totalt 1 000 barn från Guangdong-provinsen och sålt till barnhem i Hunan .85I vår artikelgenomgång har vi däremot inte hittat någon rapportering i svensk media i samband med eller direkt efter händelsen i Hunan. Det är först senare som det publiceras artiklar om barnhandeln och dess koppling till adoptionerna till Sverige. Bland annat beskrivs i en artikel i Aftonbladet 2018 att det enligt rättegångsprotokollet framgår att fyra barn som stulits av barnhandelsligan adopterades till Sverige genom FFIA. Ett 70-tal barn hade under den aktuella perioden adopterats genom AC, BV och FFIA från barnhem som på olika sätt var involverade i Hunan-skandalen och därmed kunde vara del av barnhandeln .86
MIA efterfrågar information från svenska ambassaden om handeln med barn
Vår genomgång av arkivmaterial visar att MIA kontaktar den svenska ambassaden i Beijing den 29 november 2005. I arkivet finns inte MIA:s brev utan endast ambassadens svar. Där framgår att frågan gäller hjälparbetare gripna för barnhandel i Kina. Ambassaden redogör för att de varit i kontakt med flera aktörer i Kina för att få information. Civil Administration Bureau och External Affairs Department har uppgett att de känner till att personer har gripits för barnhandel i Hunan men att de inte har någon ytterligare information. Ambassaden har även talat med Hunan Public Security Department som utreder fallet men som inte kan lämna ut uppgifter så länge polisutredningen pågår. Utöver det har ambassaden varit i kontakt med Ministry of Public Security och Brottsutredningsenheten i Beijing som upplyst dem om att barnen såldes av sina egna föräldrar, antingen direkt till barnhemmen i fråga, eller via en mellanhand. Enligt ambassaden tyder ingenting i utredningen
85 Washington Post, 2006-03-12. 86 Aftonbladet, 2018-08-20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
429
på att något av barnen befinner sig i Sverige eller att barn som kommit till barnhem på olämpligt sätt riskerar att hamna i Sverige. Samtliga barnhem som förekommer i utredningen ligger i Hunanprovinsen, men utredningen rör bara ett litet antal barnhem i Hunan .87Det framgår inte av arkivmaterialet vad MIA gör med denna information.
Några månader senare, i mars 2006, publiceras några artiklar om Hunan-skandalen i amerikansk press. Där beskrivs att det är svårt att spåra hur många västerländska adoptivföräldrar som fått sina barn genom barnhandel .88
MIA träffar CCAA i Stockholm angående handeln med barn i Hunan och ställer frågor om det finns kopplingar till adoptionerna till Sverige
Den 12 maj 2006 träffar MIA företrädare för CCAA i Stockholm för möte om uppgifter om barnhandeln.
Av anteckningarna från mötet framgår att företrädaren för CCAA informerade MIA att fallet var helt utrett och att rättsprocessen avslutades i mars 2006. De berörda personerna i härvan var straffade. Man såg från kinesisk sida mycket allvarligt på det inträffade men bedömde att situationen var mycket speciell och inte skulle upprepas. Enligt CCAA var det första gången ett fall av trafficking inträffade i Kina. Ministry of Civil Affairs och CCAA hade hållit nationellt möte och informerat institutioner om krav på ökad kontroll och förbättrade rutiner för att utreda att barnen verkligen var tillgängliga för adoption och inte var föremål för trafficking. Alla provinser skulle till slutet av maj 2006 rapportera till CCAA vilka åtgärder man hade vidtagit för att förhindra att liknande saker skulle hända igen och vilka åtgärdsprogram man hade för framtiden. 80 barn berördes av skandalen varav de flesta fanns på institutioner i Kina. Cirka tio barn hade adopterats till USA och ytterligare några till länder i Europ a.89
87 MIA, brev från svenska ambassaden Beijing 2005-12-30, dnr 72:689:6/06. 88 Washington Post, 2006-03-12, Stealing Babies for Adoption; With U.S. Couples Eager to Adopt, Some Infants Are Abducted and Sold in China. Sunday Telegraph, 2006-03-12, China’s great – Scandal shocks West baby sell-off. 89 MIA, Anteckningar från möte mellan CCAA och MIA den 12 maj 2006 angående uppgifter om barnhandel, dnr 72:689:24/05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
430
Enligt MIA:s dåvarande generaldirektör frågade hon flera gånger CCAA:s företrädare på mötet om några av barnen adopterats till Sverige. Till slut svarade han att det rörde sig om fyra barn. Samtliga barn var övergivna – ”really abandoned” – enligt en utredning som säkerhetstjänsten gjort. Ministry of Civil Affairs och CCAA hade granskat handlingarna och konstaterat att alla legala förutsättningar för adoption var uppfyllda. Han sa vidare att det egentligen aldrig var fråga om regelrätt barnhandel i dessa fall eftersom de personer som hittat övergivna barn lämnade dem till institutioner och begärde ersättning för kostnader för transporter och vård av barnen. Det lagvidriga bestod i att barnhemsföreståndare betalat ersättning till dem, vilket stred mot lagen. CCAA hade beslutat att muntligen informera de berörda länderna. Ingen ytterligare information om barnen eller deras nuvarande familjer skulle enligt företrädaren lämnas ut, inte heller vilket år adoptionerna ägde rum eller vilken organisation som förmedlade adoptionen. Detta för att skydda de berörda barnen och deras familjer. De kinesiska myndigheterna skulle inte heller begära tillbaka barnen till Kina. Företrädaren för CCAA uttryckte en förhoppning om att MIA hade förtroende för CCAA och deras förmåga att hantera det inträffade på ett korrekt sätt. CCAA skulle vidta kraftfulla åtgärder om något problem skulle uppstå i framtiden .90
Enligt MIA:s dåvarande generaldirektör fick de ingen information från CCAA om vilka barn det handlade om eller vilka svenska adoptionsorganisationer barnen kommit genom. Efter mötet med CCAA informerade hon verksamhetscheferna för de tre organisationer som hade auktorisation för Kina. Hon ringde också upp MIA:s kontaktperson på Socialdepartementet som informerade departementschefen. Svenska ambassaden i Beijing kontaktades också. Generaldirektören minns inte om MIA visste hur många barn som adopterats från Hunan den aktuella perioden och hon minns inte heller om MIA bad adoptionsorganisationen att ta fram sådan information .91Vi kan dock inte se av arkivmaterialet att så gjordes. Enligt FFIA:s dåvarande verksamhetschef hade MIA redan denna information .92AC säger i en intervju att det gick att se i deras system varifrån i Kina barnen kom. AC gjorde dock inte någon egen
90 MIA, Anteckningar från möte mellan CCAA och MIA den 12 maj 2006 angående uppgifter om barnhandel, dnr 72 689.24/05. 91 Intervju med MIA:s dåvarande generaldirektör 2024-06-24. 92 Intervju med FFIA 2024-04-22.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
431
utrednin g.93Enligt AC gjorde MIA och alla tre adoptionsorganisationer i Sverige en bedömning att det gick att fortsätta förmedla adoptioner från Kina och att vidtagna åtgärder i Kina var tillräckliga .94
AC, BV och FFIA besöker Kina i november 2006
De svenska adoptionsorganisationerna AC, BC och FFIA besökte Kina i november 2006. Syftet med resan var att stämma av aktuella och gemensamma frågor om handläggningen med CCAA samt kontakt- och relationsskapande. Av FFIA:s reserapport framgår inte att de ställt några frågor till CCAA om Hunan och de svenska adoptionerna. Däremot finns noterat att FFIA:s kontaktperson i Kina menar att Hunan-skandalen bidragit till att provinsmyndigheterna är mycket försiktiga och noggranna när det gäller att utreda huruvida ett barn är tillgängligt för adoption eller inte.
FFIA skriver också att de ställt en fråga till kontaktpersonen om fler barnhem i Kina blir licensierade för internationell adoption. Kontaktpersonen svarade att det inte finns någon särskild licens för barnhem som arbetade med internationell adoption. Om det fanns ett barn som var tillgängligt för internationell adoption så kunde det adopteras oavsett på vilket barnhem det fanns på. FFIA skriver att de blev förbryllade över svaret eftersom de hade fått information om att sådan licens existerade. De skriver också att detta måste följas upp .95
MIA besöker Kina i mars 2007 och tar på nytt upp handeln med barn i Hunan med svenska ambassaden och CCAA
Den 6–17 mars 2007 var MIA på studie- och tillsynsresa i Kina. Syftet med resan enligt reserapporten var att följa upp möten som man haft med CCAA under 2005 och 2006, att få information om utvecklingen av adoptionsverksamheten och förändrade regler samt att följa de svenska adoptionsorganisationernas arbete i Kina.
93 Intervju med AC 2023-05-15. 94 Skriftliga synpunkter från AC 2024-05-23. 95 FFIA, Reseberättelse för besök i Kina den 12–21 oktober 2006.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
432
Av reserapporten framgår inte att det diskuterats några specifika frågor rörande Hunan och adoptioner till Sverig e.96Det kan man i stället läsa i separata minnesanteckningar från möten med CCAA respektive svenska ambassaden i Beijing. På mötet med svenska ambassaden berättar MIA att de 2006 fått information från CCAA om att personer i Hunan-provinsen straffats för barnhandel och att fyra av de barn som berörts av händelserna adopterats till Sverige. MIA ansökte därför om tillstånd att få resa till Hunanprovinsen. De ville dels följa AC:s och FFIA:s arbete i Hunan genom att följa med två grupper med adoptivföräldrar som skulle hämta sina barn där, dels lära sig mer om händelsen i Hunan och få information om vilka åtgärder som vidtagits i Hunan-provinsen efter avslöjandena om barnhandel för att det inte skulle hända igen. MIA fick dock inte tillstånd att resa till Hunan, utan i stället fick de resa till Jiangsuprovinsen. En delegation på fyra personer från CCAA följde dem under hela besöket i provinsen. Av anteckningarna framgår att ambassadpersonalen blev bekymrade av uppgifterna. MIA informerade om att det generellt var mycket svårt att få ut information om brottsutredningar i Hunan. Ambassaden bekräftade detta och att det till och med kunde vara svårt att få information om den kinesiska lagstiftningen .97
Den 15 mars 2007 träffades MIA och CCAA för möte. De diskuterade de fall av barnhandel som inträffat i Hunan-provinsen under 2005. CCAA berättade att nya rutiner och ökad kontroll skulle införas. MIA ville höra vilka åtgärder som vidtagits. Enligt företrädaren för CCAA var händelsen med barnhandel i Hunan ett ovanligt och speciellt fall i Kina. De redovisade vad som skett efter att barnhandeln avslöjades: – Civil Affairs Bureau och Security Office i Hunan vidtog flera
åtgärder och de inblandade fick hårda straff. – En företrädare för CCAA besökte provinsen för att noggrant
utreda den inträffade händelsen.
96 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina den 6–17 mars 2007, dnr 74:634:59/06. 97 MIA, Möte på svenska ambassaden den 9 och 16 mars 2007, dnr 72 689/05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
433
– CCAA skrev en rapport som spreds till alla Social Welfare Insti-
tutions (SWI) i hela Kina. SWI och Civil Affairs i provinserna uppmanades att följa instruktionerna för att förhindra att en liknande händelse skulle inträffa igen. – Ministry of Civil Affairs och CCAA hade begärt att provinserna
skulle göra en översyn av problem på SWI.
Den institution i staden Hengyang i Hunan som var inblandad i oegentligheterna fick inte verka i adoptionsprogrammet under ett halvår. De var tvungna att visa att de vidtagit åtgärder och bättrat sig. Ärendet var avslutat, institutionen i Hengyang hade vidtagit åtgärder och hade fått återuppta den internationella adoptionsverksamheten.
Enligt företrädare för CCAA hade alla myndigheter och instanser i Kina tagit den inträffade händelsen på största allvar och agerat. CCAA menade att denna inställning var viktig för att förhindra ett upprepande, men uppgav att någon fullständig garanti aldrig kunde lämnas. Myndigheterna skulle göra allt för att så inte skulle ske. Vidare sa CCAA att de familjer som adopterat från Hengyang i Hunan inte hade frågat eller klagat så händelsen hade inte skadat det internationella adoptionsprogrammet. CCAA uppgav också att det redan innan oegentligheterna inträffade i Hunan fanns instruktioner för vilka åtgärder som skulle vidtas och vilka utredningar som skulle göras då barn hittades. Problemet var att man bröt mot dessa instruktioner i Hunan och även mot den kinesiska lagstiftningen och Haagkonventionen. CCAA hade understrukit vikten av att följa instruktionerna. Reglerna hade utformats i enlighet med kinesisk lag. Lagen var tydlig – det var förbjudet att sälja barn i Kina. Om man följde lagen uppstod inga problem med barnhandel. CCAA höll årligen konferenser for SWI, där de understrykte vikten av att följa instruktionern a.98
Den 16 mars 2007 hade MIA ett uppföljningsmöte med ambassaden och berättade då om mötet med CCAA. Av anteckningarna från mötet framgår att MIA:s uppfattning är att de kinesiska myndigheterna tagit händelsen på stort allvar och vidtagit åtgärder för att förhindra ett upprepande. Ambassadpersonalen är tillfreds med
98 MIA, Möte mellan MIA och CCAA i Beijing den 15 mars 2007, dnr 72:689/05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
434
de upplysningar MIA lämnat och säger att de kommer att diskutera händelserna i Hunan med sina europeiska kollegor i Kin a.99
I årsredovisningen för 2007 skriver MIA att de under året har genomfört en tillsynsresa till Kina. Syftet med resan var att följa upp de möten MIA haft i Sverige med CCAA under 2005 och 2006. MIA hade fått svar på de frågor som fanns och MIA hade också fått en djupare inblick i adoptionsförfarandet i Kina .100Den dåvarande generaldirektören vid MIA, som deltog vid resan, uppger också att MIA:s kontaktperson vid Socialdepartementet informerades om händelserna, vilket för övrigt alltid gjordes .101
En adoptivförälder informerar MIA om uppgifter om missförhållanden i internationella adoptioner från Kina
I januari och oktober 2008 kontaktas MIA av en adoptivförälder som adopterat barn via FFIA. Personen vill göra MIA uppmärksamt på material om adoptionerna från Kina som amerikanen Brian Stuy lagt ut på sin blogg. Hon bifogar utdrag från bloggen, bland annat om hur Justitieministeriet i Nederländerna försöker få svar på hur adoptionerna från Kina går till. Hon lyfter bland annat att Brian Stuy påstår att det finns grova missförhållanden gällande ”rekrytering” av barn till barnhem i Kina och att förhållandena i förlängningen också berör internationell adoption. Personen frågar hur MIA ställer sig till denna information .102MIA skriver i sitt svar att de som myndighet inte kan ta ställning till Brian Stuys blogg i sig utan förhåller sig till den samlade bilden .103
MIA och adoptionsorganisationerna sammanfattar vidtagna åtgärder i Hunan-fallet
I arkivmaterialet finns därefter, i mars 2008, en korrespondens mellan AC, BV och FFIA med kopia till MIA om ett uttalande om barnhandeln i Hunan. Där framgår att AC i samråd med MIA beslutat om följande uttalande:
99 MIA, Möte på svenska ambassaden 9 och 16 mars 2007, dnr 72:689/05. 100 MIA, Årsredovisning 2007. 101 Intervju med MIA:s dåvarande generaldirektör 2022-03-29. 102 MIA, mejl från enskild 2008-01-30 och 2008-02-07, dnr 41:76:1/08. 103 MIA, mejl till enskild 2008-10-13, dnr 41:76:1/08.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
435
De svenska adoptionsorganisationerna fick information om utredningen och den rättsliga processen rörande barnhandel i den kinesiska provinsen Hunan redan 2005. De rättsliga myndigheterna hade tagit itu med saken och vi fick också senare veta att ett antal personer dömts för dessa brott. De kinesiska myndigheterna agerade med stor beslutsamhet för att straffa de skyldiga och förhindra att något liknande kunde hända igen. Den svenska adoptionsmyndigheten MIA har såväl skriftligen som muntligen vid flera möten med adoptionsmyndigheten CCAA tagit upp dessa frågor. Vårt intryck är att man från kinesiska myndigheters sida genom sitt agerande visat att man inte tolererar barnhandel av någon form .104
Det dröjde därefter till 2011 då Hunan och frågan om kopplingen till adoptioner till Sverige på nytt aktualiserades.
Hunan uppmärksammas på nytt 2011 när det framkommer att FFIA kan ha förmedlat barn som varit del i handeln med barn
I november 2011 kontaktas FFIA av tre adoptivfamiljer med barn från barnhemmet Qidong i Hunan-provinsen. Familjerna har fått information från Brian Stuy som driver ”research-china” att deras barn varit inblandade i Hunan-skandalen. En av familjerna har bifogat en anonymiserad ”Birth Parent Search Analysis” och en rapport från Brian Stuy. Av rapporten framgår att det inte finns någon tvekan om att barnhemmet i Qidong vid den tidpunkt som barnet hittades var inblandat i barnhandeln i Hunan.
FFIA kontaktar MIA och skriver att de vid flera tidigare tillfällen då de varit i kontakt med CCAA och svenska ambassaden i Beijing, fått till svar att inget skulle tyda på att något av barnen som var inblandade i skandalen befann sig i Sverige eller att barn som kommit till barnhem på olämpligt sätt riskerade att hamna i Sverige. FFIA skriver också att CCAA försäkrat att inga av de barn som adopterats till Sverige från de aktuella provinserna hade varit illegalt fråntagna sina biologiska föräldrar. Familjerna hade vänt sig till FFIA för att få informationen verifierad och eventuellt få ytterligare information. FFIA hade i sin tur vänt sig till sina representanter i Kina som menade att de inte hade någon möjlighet att få fram någon mer information kring detta, att de inte kunde få tillgång till domen i rättsprocessen eller få informationen från Brian
104 MIA, mejl från AC till BV och FFIA, 2008-03-20, dnr 49:196:2/08.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
436
Stuy bekräftad. FFIA bad därför MIA undersöka om de kunde få fram denna information .105
Korrespondens mellan MIA, FFIA och ambassaden i Beijing
MIA kontaktade svenska ambassaden i Beijing och bad att få ambassadens bistånd med närmare information om vad som inträffat, om uppgifterna i brevet var korrekta samt vilka åtgärder de kinesiska myndigheterna hade vidtagit .106Ambassaden i Beijing svarade att de gått igenom sina arkiv och att de inte kunde finna något svar där de uttryckt att ”inget skulle tyda på att något av barnen inblandade i skandalen befinner sig i Sverige eller att barn som kommit till barnhem på olämpligt sätt riskerar att hamna i Sverige”. Ambassaden skriver också att de googlat och fått fram information om att kinesisk massmedia vid flera tillfällen skrivit om att barnhem i Hunan varit inblandade i köp av barn. Där framgår också att lagföring har skett och att flera personer har dömts till längre fängelsestraff. Ambassaden skriver att de ska sondera ytterligare med ambassadkollegor och återkomm a.107MIA ber FFIA ta reda på varifrån informationen kommer varpå FFIA skickar över reserapporten från 2009 med hänvisningar till vad CCAA och ambassaden tidigare sagt .108MIA vidarebefordrar detta och anteckningar från möten mellan MIA och CCAA 2006 och 2007 till ambassaden .109
Någon vecka senare svarar ambassaden MIA. De skriver att det, såvitt de kunnat utröna, inte framkommit några nya uppgifter om den s.k. Hunan-skandalen. Skandalen är väl känd och både lokal och internationell massmedia har beskrivit händelsen. Flera ansvariga personer fick lämna sina arbeten och flera dömdes till längre fängelsestraff, bland annat flera personer från ”the Duan family”. När det gäller svaret från ambassaden daterat den 14 december 2005 var det de uppgifter som ambassaden fick fram vid det tillfället. Därefter har annan fakta tillkommit som helt motsäger de uppgifter ambassaden lämnade då. Bland annat har handeln med barn i Hunan diskuterats ingående i möte mellan MIA och CCAA den
105 MIA, brev från FFIA 11-12-20, dnr 47:847:1/11. 106 MIA, mejl till svenska ambassaden Beijing 2011-12-23, dnr 47:847:5/11. 107 MIA, mejl från svenska ambassaden Beijing, 2011-12-28, dnr 47:847:7/11. 108 MIA, mejl från FFIA med bifogat brev från svenska ambassaden Beijing 2012-01-02, dnr 47:847: nr 11 och 12/11. 109 MIA, mejl till svenska ambassaden 2012-01-04, dnr 47:847:16/11, nr 11 och 12.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
437
12 maj 2006, där CCAA informerade MIA om att fyra barn adopterats till Sverige. Ambassaden skriver vidare att Brian Stuy och hans organisation Research-China.org synes vara välinformerad, om de uppgifter som ges i ”Birth Parent Search Analysis är sanningsenliga. Ambassaden skriver avslutningsvis att de inte lyckats få fram uppgifter som kan bekräfta eller motsäga trovärdigheten i analysen i det enskilda fallet .110
MIA avslutar ärendet
FFIA skriver till MIA i slutet av februari 2012 att de meddelat familjerna att MIA undersöker informationen angående Hunan och att FFIA nu avvaktar till dess ytterligare information kommer från MIA. De undrar därför om MIA fått någon mer information .111MIA svarar FFIA den 1 mars 2012 och hänvisar till ambassadens svar .112Det framgår också av en tjänsteanteckning samma dag att ”FFIA är införstådda med de åtgärder MIA vidtagit och anser att ärendet kan avslutas” .113
Enligt företrädare för FFIA ville CCAA pröva om det var barnhandel i Hunan-fallet och att CCAA gav FFIA garantier om att det inte var det i deras fall. Det lagvidriga var att barnhemmen betalat ersättning för resor för dem som kom med barn till barnhemmet. FFIA trodde på CCAA:s svar då och de har inte fått annan information senare. De kunde inte göra mer och de fick lita på CCAA. ”Kina skulle ju inte kunna kontrollera våra adoptivföräldrar. Det hade varit samma sak. Om de ska respektera vår centralmyndighet så ska vi respektera deras när man har ett sådant här samarbete. Man måste respektera deras bedömningar och beslut.” FFIA menar också att MIA reagerade snabbt och kraftfullt och att ambassaden skötte det bra. ”Frågan blev utredd. ”114
110 MIA, svar från svenska ambassaden Beijing, 2012-01-11, dnr 47:847:16/11. 111 MIA, mejl från FFIA 2012-02-27, dnr 47:847:17/11. 112 MIA, mejl till FFIA 2012-03-01, dnr 47:847:18/11. 113 MIA, tjänsteanteckning från telefonsamtal med FFIA, dnr 47:847:18/11. 114 Intervju med FFIA, 2023-09-21.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
438
Guizho 2009 – oklart om barn som adopterats till Sverige är berörda
Som vi beskrivit i tidigare avsnitt rapporterade TT och flera utländska media 2009 om en ny adoptionsskandal där 80 flickbebisar i Guizhou-provinsen i södra Kina tagits från föräldrarna av lokala myndigheter. Barnen adopterades internationellt och kunde enligt rapporteringen även ha kommit till Sverige. En företrädare för AC uttalar sig och säger att det är oerhört svårt att säga om några barn har kommit till Sverige och att de först måste ta reda på vad som hänt och kontakta de kinesiska myndigheterna. Enligt AC är köerna för att adoptera barn från Kina långa och trycket stort. Det är väldigt stränga regler i Kina och de flesta barn som går till adoption är ”hittebarn” som utreds noga. Företrädaren för AC menar att det inte bara är att ta barn, men att det är klart att det alltid finns personer som bryter mot lagen .115
Dagen efter publiceringen kontaktar den norska centralmyndigheten Bufdir MIA. De hänvisar till den senaste rapporteringen från Kina i norsk media och frågar om MIA vet något ytterligar e.116MIA svarar samma dag att man för närvarande inte vet mer än vad som står i tidningarna och att MIA ska be den svenska ambassaden i Beijing att närmare undersöka vad det handlar o m.117
MIA efterfrågar information om hur många barn som adopterats från Guizhou och om adoptionerna kan kopplas till handeln med barn
Därefter vidtar korrespondens mellan MIA och AC, BV och FFIA där MIA efterfrågar information om antalet barn som adopterats från Guizhou genom respektive adoptionsorganisation. AC svarar MIA att 35 barn kommit via AC från sju olika institutioner i den aktuella provinsen och att barnen kom 2004, 2006, 2007 och 2009. FFIA svarar att ett barn kom genom FFIA 2004 samt en grupp om sex barn 2008. BV anger att totalt sju barn kommit från Guizhou via de m.118
115 TT, Expressen, SR Ekot, 2009-07-02. 116 MIA, mejl från Bufdir 2009-07-03, dnr 72:426:1/09. 117 MIA, mejl till Bufdir 2009-07-03, dnr 72:426:2/09. 118 MIA, korrespondens med AC, BV och FFIA 2009-07-02, dnr 72:426:3/09, 72:426:5/09, 72:426:6/09.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
439
I korrespondensen kommer FFIA med ytterligare information till MIA, AC och BV om adoptionerna från Guizhou. Enligt FFIA:s kontaktperson i Kina finns information på kinesiska på Civil affairs hemsida där man säger att 81 barn adopterats från barnhemmet Zhenyuan mellan 2002–2009, varav 60 adopterats internationellt. Av de 81 barnen kom tre till barnhemmet via ”birth control office”. Man skriver att birth control office funnit dessa tre barn och att familjerna hävdat att de funnit barnen övergivna. Civil affairs skriver att det är birth control office som har brustit i sina rutiner och inte utrett barnen ordentligt. Ett av dessa tre barn ska ha adopterats till Nederländerna, de övriga två fanns det inga uppgifter p å.119
MIA mejlar UD och svenska ambassaden i Beijing i juli 2009, bifogar aktuella artiklar i svensk och utländsk press och ber om ambassadens bistånd med att få närmare information om vad som inträffat, vilka åtgärder de kinesiska myndigheterna vidtagit och om några av de aktuella barnen adopterats till Sverige .120Svenska ambassaden svarar MIA den 6 juli 2009 att de undersöker frågan med kinesiska myndigheter och återkommer så fort de kan .121Den 14 juli 2009 återkommer ambassaden med meddelandet att enligt CCAA är ärendet under utredning och att berörda länder kommer att hållas informerad e.122
MIA får frågor från Nederländernas centralmyndighet och från två enskilda personer
Den 30 september 2009 kontaktar centralmyndigheten i Nederländerna (Ministry of Justice) MIA och informerar om att det nederländska parlamentet ska ha en diskussion om internationella adoptioner från Kina och Etiopien den 6 oktober 2009. De önskar därför få information om samarbetet mellan Sverige och Kina och frågar om även Sverige fått del av information om ”misuse or abuse of the adoption procedure” i Kin a.123MIA svarar att de tagit del av mediainformation om att kinesiska barn sålts för adoption och att
119 MIA, mejl från FFIA, 2009-07-03, dnr 72:426:9/09. 120 MIA, mejl till UD och Sveriges ambassad i Beijing, 2009-07-03, dnr 72:426:4/09, dnr 72:426:8/09 och dnr 72:426:10/09. 121 MIA, mejl från Sveriges ambassad Beijing, 2009-07-06, dnr 72:426:11/09. 122 MIA, mejl från Sveriges ambassad Beijing, 2009-07-14, dnr 72:426:12/09. 123 MIA, mejl från Ministry of Justice Nederländerna, 2009-09-30, dnr 72:607:1/09.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
440
ärendet enligt CCAA är under utredning och att de länder som är berörda ska få information om det .124
MIA kontaktas den 8 oktober 2009 av två enskilda personer. Den ena skriver att hon fått information om att den holländska riksdagen hållit en debatt om illegala adoptioner från Hunanprovinsen i Kina. Hon skriver att det ska ha framförts att flera av dessa barn förmodligen hamnat i Sverige och att den norska adoptionsmyndigheten gjort en utredning där man konstaterat att inget av barnen från Hunan-provinsen adopterats till Norge. Personen har sökt information på MIA:s och AC:s hemsidor men inte hittat någon information och undrar därför om MIA vet något om detta .125I arkivmaterialet finns en notering att frågan har besvarats per telefon men det framgår inte vad MIA sagt. I svaret till den andra personen redogör MIA för vad de och CCAA gjort i ärendet. De skriver också att MIA ska delta på ett möte för europeiska centralmyndigheter och informera sig om vad som hänt i Holland och höra sig för med övriga berörda länders myndigheter .126Vi har dock inte hittat något arkivmaterial från mötet med centralmyndigheterna. Den dåvarande generaldirektören för MIA säger i en intervju att MIA hade ett löpande utbyte med bland annat centralmyndigheten i Nederländerna, men hon kommer inte ihåg att de hade kontakt angående adoptionerna från Kina och att frågan var uppe i det nederländska parlamentet .127
AC, BV och FFIA besöker Kina i oktober 2009 och ställer frågor till CCAA om handeln med barn
I oktober 2009 besöker AC, BV och FFIA Kina. De har möte med CCAA och ställer en kompletterande fråga angående barnhandeln som diskuterats i media. Enligt reserapporten poängterar CCAA att media har blåst upp händelserna oproportionerligt, att det utretts och att de barnhem och provinsmyndigheter som anklagas har gjort sitt jobb enligt kinesisk lag. Trots att Kina har ett välfungerande juridiskt system så kan illegal verksamhet av kriminella individer förekomma. Detta är inte unikt för Kina utan förekommer
124 MIA, mejl till Ministry of Justice Nederländerna 2009-10-02, dnr 72:607:2/09. 125 MIA, mejl från enskild, 2009-10-08, dnr 72:426:14/09. 126 MIA, mejl till enskild 2009-10-09, dnr 49:625:2/09. 127 Intervju med MIA:s dåvarande generaldirektör 2024-06-24.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
441
i de flesta länder i världen, enligt CCAA. Kina har tagit itu med brottslingarna enligt kinesisk lag. CCAA försäkrar att inga av de barn som har adopterats till Sverige från de aktuella provinserna har varit illegalt fråntagna från sina biologiska föräldrar. CCAA har barnens bästa i fokus och de föredrar direkt kommunikation med sina samarbetspartners och inte ryktesspridning via internet eller media. CCAA råder organisationerna att tala om för de familjer som varit oroliga att de kan lita på att den information som de fått av barnhemmen om deras barn är korrekt .128Vi kan inte se att de svenska adoptionsorganisationerna ställer några ytterligare frågor om detta.
I arkivmaterialet finns också en tjänsteanteckning av MIA från telefonsamtal med FFIA. Där framkommer att en företrädare för CCAA i samband med de svenska adoptionsorganisationernas besök hade berättat att CCAA varit i kontakt med berörda ambassader och informerat om händelserna i Guizhou. Personen var förnärmad och arg över att adoptionsorganisationerna ställde frågan om barnhandel på mötet .129Det finns också en anteckning från ett samtal med BV om samma händelse. Där framgår att företrädaren för CCAA sagt att CCAA informerat svenska ambassaden tillräckligt. Brottslingar finns i alla länder och CCAA tycker att Kina varit tillräckligt tydliga med att visa att åtgärder vidtas och brottslingar straffas i de fall som uppdagats. De länder som mottagit dessa barn har kontaktats och Sverige är inte ett av dem .130
Svenska ambassaden meddelar MIA att de inte kommer längre i sin utredning
MIA skriver i en tjänsteanteckning att svenska ambassaden i Beijing kontaktar dem den 22 oktober 2009 och informerar om att AC, BV och FFIA just besökt ambassaden och informerat om mötet med CCAA. Ambassaden meddelar MIA att de inte kan komma längre i sin utredning och att man får lita på de svar CCAA tidigare gett till ambassaden och nu till adoptionsorganisationerna .131Det framgår inte av arkivmaterialet vad MIA svarar på detta eller om MIA vidtar ytterligare åtgärder. I tillsynsrapporterna för AC, BV och
128 MIA, Gemensam reserapport för Adoptionscentrum, Barnens Vänner och FFIA:s resa till Kina i oktober 2009, dnr 64:165:20/09, dnr 64:320:2/09, dnr 64:178:5/09. 129 MIA, Telefonsamtal med FFIA 2009-11-06, dnr 61:506:6/09. 130 MIA, Tjänsteanteckning, dnr 61:391:8/09. 131 MIA, Tjänsteanteckning, 2009-10-28, dnr 72:426:15/09.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
442
FFIA från 2009 skriver dock MIA att ”Senaste besked från CCAA är att inga av de berörda barnen adopterats till Sverige” .132
Ny rapportering 2012 och 2013 om handel med kinesiska barn som MIA inte får klarhet i
I april 2012 kontaktar MIA på nytt ambassaden i Beijing med anledning av ny rapportering om människohandelsligor som tjänade pengar på försäljning av nyfödda barn. MIA skriver till ambassaden att det ser ut att handla om någonting annat än den tidigare s.k. Hunan-skandalen och att MIA önskar få ambassadens hjälp med närmare information om vad som inträffat, beröringar med internationell adoption samt om det finns uppgifter att något barn har adopterats till Sveri ge.133I arkivmaterialet finns inget svar från ambassaden dokumenterat utan endast en notering av MIA ”ej besvarat”. Det framgår inte om MIA vidtar några ytterligare eftersökningar.
År 2013 kontaktar Bufdir bland annat MIA och danska Ankestyrelsen angående en artikel i Aftenposten om att 92 barn räddats från människohandlare i Sichuan och Yunnan-provinserna i Kina. Bufdir skriver att informationen är allvarlig och de undrar därför hur MIA värderar informationen .134I arkivmaterialet finns ett svar från Ankestyrelsen där de skriver att de uppfattat att det framför allt rör handel av barn inom Kina. De har dock bett danska ambassaden i Beijing att undersöka saken. Senare återkommer Ankestyrelsen med svaret att den danska ambassaden säger att de inte har anledning att tro att det rör barn som adopteras internationellt .135Samma dag mejlar MIA svenska ambassaden i Beijing med fråga om den norska nyhetsartikeln och om ambassaden har mer information .136Ambassaden svarar att de inte har ytterligare informatio n137vilket MIA också svarar Bufdir och Ankestyrelsen. MIA konstaterar i korrespondensen att Ankestyrelsen verkar ha fått fram det som går att få fram i det här läget .138
132 MIA, Tillsynsrapporter 2009, 2009-12-18, dnr 67:554:12/09, 67:569/09 och 67:570:21/09. 133 MIA, mejl till svenska ambassaden Beijing, dnr 73:254:1/12. 134 MIA, mejl från Bufdir, 2012-09-30, dnr 4.3.1:613:1/13. 135 MIA, mejl från Ankestyrelsen, 2013-10-11, dnr 4.3.1:613:3/13. 136 MIA, mejl till svenska ambassaden Beijing, 2013-10-11, dnr 4.3.1:613:4/13. 137 MIA, mejl från svenska ambassaden Beijing, 2013-10-14, dnr 4.3.1:613:7/13. 138 MIA, mejl till Bufdir och Ankestyrelsen, 2013-10-16, dnr 4.3.1:613:8/13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
443
7.7.4 Oklarheter kring donationerna till de kinesiska barnhemmen
Som vi beskrivit i tidigare avsnitt var donation till barnhem en del av den kinesiska adoptionsprocessen. De utländska adoptivföräldrarnas donationer var viktiga för barnhemmen och en central drivkraft i handeln med barn i bland annat Hunan-skandalen .139Antalet barnhem som ingick i det internationella adoptionsprogrammet ökade från ett 30-tal i början på 1990-talet till cirka 300 i mitten av 2010-talet.
Enligt FFIA var donationen obligatorisk, man kunde inte gå vidare i adoptionsprocessen om man inte betalade en donation till barnhemmet. Donationen skulle betalas kontant direkt till barnhemmet av adoptivfamiljen i samband med att de tog emot barnet. Familjerna fick bära med sig pengarna från Beijing till barnhemmet ute i den provins där adoptionen skulle genomföras .140Detta ändrades senare så att donationen betalades in till centralmyndigheten för att därifrån överföras till barnhemmet i provinsen. Det är dock lite oklart när ändringen gjordes, möjligen är det från 2007. FFIA menar att det kinesiska donationssystemet var det mest rättvisa jämfört med andra länder eftersom alla mottagarländer och organisationer betalade samma avgift.
De svenska adoptionsorganisationerna såg till en början inte donationerna i sig som ett problem. Problemet var snarare att adoptivfamiljerna behövde resa runt med stora kontanta belopp. Enligt FFIA fick familjerna och de svenska adoptionsorganisationerna till en början besöka barnhemmen och kunde då se att förbättringar gjordes för barnen. FFIA framhåller att det gjorde att de kände sig trygga med att donationerna gick till bra saker. Efter att BBC:s dokumentär om de kinesiska barnhemmen sändes 1996 begränsade dock Kina möjligheterna att besöka barnhemmen och därmed också möjligheterna att se vad donationerna gick till .141
139 N. Cantwell (2017) s. 56–57. 140 Intervju med företrädare för FFIA, 2023-09-21. 141 Intervju med företrädare för FFIA, 2023-09-21.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
444
Är donationen som betalas per barn obligatorisk eller frivillig?
År 2002 reser NIA till Kina tillsammans med utredningen om internationella adoptioner och en företrädare för Socialdepartementet. Av NIA:s reseberättelse framgår att donationen på 3 000 USD som ingick i adoptionsavgiften diskuterades mycket vid delegationens möten med olika aktörer. Det framkommer att de svenska aktörernas uppfattning var att donationen var obligatorisk medan de kinesiska aktörerna menade att den var frivillig. Av reserapporten framgår att CCAA säger att donationen ”är helt frivillig och den betalas till barnhemmet utan mellanhänder eller via China Travel Service (CTS). Pengarna ska användas till de barn som blir kvar på barnhemmen för deras vård, uppehälle och utbildning. Serviceavgiften på 365 USD till CCAA är dock obligatorisk.” Även Ministry of Civil Affairs hävdar enligt reseberättelsen att donationen på 3 000 USD som ingår i adoptionsavgiften är frivillig. Däremot kan ett äldre eller handikappat barn innebära en lägre avgift. Ministeriet framhåller också att staten inte kan och aldrig har kunnat bestämma om en förändring av det rekommenderade beloppet eftersom det är en frivillig donation. De hänvisar till den donationslag som finns i Kina och som reglerar vem som får ta emot donationer. Enligt lagen får endast barnhem och välfärdsorganisationer ta emot en donation och inte CCAA.
Delegationen besöker också barnhem och ställer frågor om donationerna. Av reseberättelsen framgår att barnhemmen säger att föräldrarna lämnar donationen till barnhemmet antingen före eller vanligtvis efter att barnet har överlämnats. Donationen betalas kontant eller sätts in på barnhemmets konto. Pengarna går till barnens omvårdnad. På direkt fråga säger barnhemmen att donationen är frivillig och att föräldrarna får adoptera även om de inte erlägger någon donation. Om det adopterade barnet är handikappat kan adoptivföräldrarna komma överens med barnhemmet om att betala en lägre donation. Från svensk sida framhåller man att det är olämpligt att föräldrar överlämnar kontanter till barnhemmet i samband med adoption. Från barnhemmets sida säger man att bankväsendet inte är tillräckligt utbyggt för att kunna skicka pengarna till ett konto och att andra länder också överlämnar donationer kontant.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
445
NIA sammanfattar i reseberättelsen:
Den fråga som väckte mest diskussion under mötena med CCAA gällde avgifter och donation. CCAA angav tydligt att staten står för kostnaderna för samtliga barn på barnhemmen och att donationen på 3 000 dollar som ingår i adoptionsavgiften är frivillig. Mot detta står att adoptionsorganisationerna definitivt inte fått information om att det rör sig om en frivillig donation utan att den är en förutsättning för att adoptionen ska komma till stånd. Det är ju så NIA alltid uppfattat denna kostnad också. Detta lämnar många frågor: Varför säger CCAA och Ministry of Civil Affairs att den är frivillig, hur redovisas pengarna i barnhemmets bokföring (pengarna betalas oftast kontant), hur togs beslut om dessa pengar från början mm .142
När de svenska adoptionsorganisationerna besöker Kina 2008 skriver de i reserapporten att avgiften på 3 000 USD är oförändrad sedan många år. Barnhemmen är missnöjda med detta eftersom värdet på dollarn har minskat kraftigt i förhållande till den kinesiska valutan samtidigt som priserna ökat. Det innebär att barnhemmen har svårt att klara driften. CCAA är medveten om problemet, men har inte befogenhet att öka avgiften eftersom det är en så kallad ”frivillig donation” .143Samma år meddelar BV att de betalat en högre avgift (5 000 USD) i samband med två adoptioner i provinsen Shangdong. Enligt BV kan provinserna höja avgiften och olika provinser kan ha olika vårdavgifter. BV har rekommenderat sina familjer att betala den efterfrågade avgiften för att inte drabbas under adoptionsresan. Frågan har stämts av med AC och FFIA som uttalat att de inte kommer betala några höjda avgifter om detta inte meddelats skriftligt av CC AA.144I ett svar till en dansk adoptionsorganisation skriver AC, BV och FFIA att CCAA inte kan höja avgiften men att adoptivfamiljer får betala mer om de vill .145I december 2008 meddelar CCAA att donationsavgiften höjs till 5 000 USD och de skriver:
In order to better demonstrate the noble spirit of “love beyond borders” embodied in international adoption, we hereby call for all adoptive families who care about the well-being of children living in China’s social welfare institutes to offer more care and support .146
142 NIA, Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01. 143 MIA, Reserapport för AC, BV och FFIA från resa till Kina 19–28 april 2008, dnr 64:121/21/08 och 64:266:4/08. 144 MIA, korrespondens om vårdavgifter, dnr 64:98:6/08. 145 MIA, 2008-05-29, dnr 64:338/08. 146 Material från FFIA. CCAA, A letter to adoption agencies and adoptive families, December 2, 2008.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
446
Vi kan inte se av arkivmaterialet att tillsynsmyndigheten eller adoptionsorganisationerna ställt sig frågan om lämpligheten i att sökande kan betala en lägre avgift för ett funktionshindrat barn. FFIA bekräftar att man inte behövde betala ett lika högt donationsbelopp för ett barn med funktionshinder eller för äldre barn. Inte heller kan vi se att de svenska aktörerna har ställt frågan om donationsavgiften på sin spets eller att man övervägt att betrakta donationen som frivillig. Den fortsatte att betalas fram till 2018. Först i MFoF:s tillsynsrapport för 2018 framgår att myndigheten under året undersökt korruptionsrisken i Kinas system med frivillig donation. MFoF har också inlett ett tillsynsärende om adoptionsorganisationernas redovisade vårdkostnader i Kina. Enligt tillsynsrapporten får samarbetskontakter i Kina och adoptivföräldrar information om att donationer inte är tillåtna enligt svensk lag. Adoptionsorganisationerna ska enligt rapporten återkoppla om de ser problem när donation inte betalas, eller om det skulle förekomma uppmaningar om att betala donationer .147
Samma år, 2018, meddelar den kinesiska centralmyndigheten att donationen eller vårdavgiften ska tas bort. Enligt CCCWA beror det på att man definierat vårdavgiften som en frivillig donation, vilket de svenska familjerna inte kan betal a.148AC skriver däremot i en auktorisationsansökan att vårdavgiften togs bort som ett led i att anpassa adoptionsverksamheten till intentionerna i Haagkonventionen .149Från och med 2019 har de svenska adoptivföräldrarna inte betalat donationer i Kina.
Vad används donationerna till och hur kontrolleras de?
En annan fråga för de svenska aktörerna har varit vad donationerna används till och hur de kontrolleras. MIA skriver i sin reserapport 2007 att de på sin tillsynsresa 2004 konstaterat att barnhemmen verkade vara beroende av inkomsterna från adoptionsverksamhete n.150
147 MFoF, Tillsynsrapport 2018, dnr 3.3.6:18/18. 148 MFoF, dnr 3.1.2 1150/19. 149 MFoF, Ansökan om auktorisation för Kina, för att avsluta två pågående ärenden, dnr AD 2021-876. 150 MIA, Rapport från MIA:s studie- och tillsynsresa till Kina den 6–17 mars 2007, dnr 74:634:59/06.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
447
Donationerna tas upp av FFIA vid besök i Kina
Ändamålet med donationerna tas upp när FFIA besöker Kina 2004. En företrädare för Civil Affairs i Guangxiprovinsen säger till FFIA att Sverige och Kina har samma mål vad gäller donationernas ändamål – att de ska komma barnen tillhanda vilket också hittills har skett. Civil Affairs och Adoption registration office övervakar användningen av donationerna men det är barnhemmen som har hand om dem. Det finns möjlighet att få specificerat vad donationerna används till .151
MIA får frågor från en adoptivförälder om donationerna
År 2008 kontaktas MIA av en person som adopterat två barn från Kina. Hon tipsar om Brian Stuys blogg och skriver att hon frågat FFIA om de känner till någon uppföljning av den donation på 30 000 svenska kronor som de kinesiska barnhemmen mottar för varje adopterat barn. Hon har läst på CCAA:s webbsida att barnhemmen ska lämna ett kvitto till dem som betalat donationen och informera om vad donationen används till. Donationerna får endast användas till vård av de övergivna barn som finns kvar på barnhemmet. Barnhemmen ska vara tillgängliga för tillsyn. Från FFIA har hon dock fått svaret att familjerna alltid får ett kvitto på att donationen betalats men att FFIA inte känner till att de fått någon specificering av vad pengarna gått till. Enligt FFIA har både FFIA och MIA efterfrågat detta och CCAA har sagt att de ska se över hur de ska kunna förbättra övervakningen. FFIA skriver i sitt svar att det är viktigt att handskas försiktigt med frågor som kan uppfattas som kritiska mot CCAA:s arbete för att inte störa ett välfungerande samarbete. Personen undrar därför om MIA haft kontakt med CCAA gällande donationerna .152
MIA svarar att de och tidigare NIA har fört en kontinuerlig dialog med CCAA och att MIA under sin tillsynsresa i Kina 2007 lyfte frågan om redovisning av donationerna till barnhemmen. MIA fick information om att barnhemmen enligt lag måste använda donationspengarna till barnen. Enligt MIA skrivs en årlig rapport om hur donationspengarna används. Rapporten granskas av Civil Affairs
151 FFIA, Reseberättelse för besök i Kina, november 2004. 152 MIA, mejl daterat 2008-01-30, dnr 41:76:1/08.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
448
Department i samarbete med Auditing and Financial Department, som gör stickkontroller. CCAA arbetar för att redovisningssystemet ska bli mer transparent och att familjerna ska få en mer detaljerad redovisning av vad pengarna används till .153
Vi har i arkivmaterialet inte sett någon årlig rapportering om donationerna och det har i intervjuer med tjänstepersoner inte framkommit att de tagit del av någon sådan rapport. I en intervju med några adoptivfamiljer berättar de att de fått information om att donationen skulle gå till barnets vård för den tid barnet varit på barnhemmet. En av familjerna hade hört att barnhemmet var i behov av en tvättmaskin och tyckte det var konstigt att barnhemmet inte kunde köpa det för de donationer som de fick in. Familjerna fick någon typ av bevis från barnhemmet på att de betalat donationen men ingen ytterligare information om vad donationen användes till.
7.7.5 Svenska aktörer har inte ifrågasatt att barnen är övergivna och saknar bakgrundsinformation
Den kinesiska myndigheten har varit tydlig med att barnen inte kommer kunna söka sitt ursprung
Barns rätt till sitt namn, identitet och kännedom om sitt ursprung framgår av både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention .154Som vi beskrivit i tidigare avsnitt har barnen som adopterats från Kina beskrivits som övergivna. I handeln med barn i Hunan hade barnens dokumentation förfalskats så att det skulle se ut som att barnen var övergivna. Detta har DN också lyft fram i reportagen om Kina i granskningsserien ”Barn till varje pris” .155
Utöver ärendet om Hunan-skandalen har vi i vår genomgång av arkivmaterialet inte kunnat se några specifika ärenden där det uppdagats förfalskade eller felaktiga uppgifter i adoptionerna från Kina. Sådana fakta kommer ju ofta fram först när enskilda adopterade återförenas med sina ursprungsföräldrar och kan jämföra informationen. Ett grundproblem i adoptionerna från Kina är att det finns väldigt lite bakgrundsinformation om barnen vilket allvarligt för-
153 MIA, mejl daterat 2008-02-07, dnr 41:76:1/08. 154 Artikel 7 och 8 barnkonventionen, artikel 30 1993 års Haagkonvention och 4 kap. 23 § FB. 155 DN, 2021-02-21, 2021-06-19, 2021-06-23 och 2021-11-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
449
svårar de adopterades möjligheter att söka sitt ursprung. Detta har de svenska aktörerna varit medvetna om från det att förmedlingen startade i början på 1990-talet. Eftersom de svenska adoptionsorganisationerna inte heller fått ha direktkontakt med barnhemmen har det varit svårt att kontrollera hur barnhemmen utrett barnens bakgrund.
När FFIA inledde adoptionsförmedlingen i Kina 1993 beskrev de att barnen oftast var övergivna flickor från landsbygden. Barnen lades utanför polisstationen och polisen tog dem till ett barnhem eller också övergavs de av modern direkt efter födseln på sjukhus. Barnen kunde också lämnas på gatan eller utanför barnhemmet. Ofta hade barnen små meddelanden i sina fickor med information om när de var födda. Däremot fanns aldrig något namn angivet .156Det finns också beskrivet att barnhemmen förde en namnbok där barnens namn skrevs in. Alla barn födda samma år fick samma efternamn. Detta stod alltid först. Ett efternamn kunde vara orten där barnhemmet fanns. Personalen på barnhemmet valde tilltalsnamn som alltid stod sist. Detta namn skulle passa barnets egenskaper och utseend e.157
Vid MIA:s tillsynsresa 2002 förklarade CCAA att det kunde finnas många orsaker till att barn övergavs, bland annat befolkningsbegränsningen, sociala och ekonomiska svårigheter för föräldrarna att ta hand om sitt barn eller att barnet hade allvarliga sjukdomar som föräldrarna inte kunde hantera. Man försökte så långt som möjligt finna föräldrarna. I dokumenten skulle det finnas ett brev från den som funnit barnet med information om hur det gått till eller ett dokument där polisen beskrivit vad upphittaren berättat i detalj. Public Security skulle bekräfta detta. CCAA sa att det oftast skulle komma att vara omöjligt för de adopterade att hitta de biologiska föräldrarna eftersom det inte fanns någon information .158
En adopterad person som vi talat med berättar att hon i samband med en återresa till Kina besökte CCCWA för att få del av sin adoptionsakt. I akten fanns dokument som adoptivföräldrarna inte fått i samband med adoptionen och som beskrev vem som hittat henne och var. Det fanns inga uppgifter om hennes ursprungsföräldrar. Vid nästa återresa till Kina sökte hon upp mannen som hittat
156 NIA, Reseberättelse för FFIA:s resa till Kina maj-juni 1993, dnr 72:455/93. 157 A-C Gudmundsson m.fl., (2015) s. 171. 158 NIA, Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
450
henne. Han berättade att han och en polis hittat henne i en mindre stad och att de förfalskade dokumenten så att hon skulle hamna på ett bra barnhem i en större stad i provinsen. Mannen hade försökt adoptera henne men fick inte på grund av att han var ensamstående. Mannens bror som redan hade ett barn fick inte heller adoptera. När den adopterade frågade CCCWA varför dokumentet inte fanns i adoptivföräldrarnas akt viftade myndigheten bara bort frågan. Enligt den adopterade är det vanligt att det saknas dokument i adoptionsakterna från Kina.
Även om de svenska aktörerna sett det som problematiskt att barnen från Kina saknade bakgrundsinformation så framgår inte av arkivmaterialet att det förts någon diskussion om lämpligheten i att förmedla barn från Kina. Vi kan inte heller se att de svenska aktörerna har diskuterat eller problematiserat kring svårigheterna att säkerställa hur barnen blivit tillgängliga för adoption. Företrädare för BV säger i en intervju att ettbarnspolitiken sannolikt var en av orsakerna till att barnen fanns tillgängliga för adoption då det under en period enbart var flickor på barnhemmen, men att det även fanns andra orsaker till att barnen lämnades. Utgångspunkten för förmedlingen var att barnen fanns på barnhem och att de hade rätt att växa upp i en familj. Enligt BV var utformningen av bakgrundsrapporterna ungefär likadana men innehållet individuellt. I samband med återresor, där de adopterade besökte barnhemmen, kunde det förekomma att det fanns foton och ytterligare information som familjen då fick ta del av. Varför det i dessa fall inte funnits med i de dokument som familjen fick vid barnbesked kan inte BV svara på. BV har besökt olika hitteplatser i samband med återresor, till exempel en soptipp, en marknad, utanför ett barnhem eller en polisstation .159Företrädare för AC säger att de inte ifrågasatte att Kina hade barn som övergavs anonymt och hade okänd bakgrund. De litade på de kinesiska myndigheterna. Det är först i efterhand som det framkommit problem med detta .160
159 Intervju med BV 2023-10-16. 160 Intervju med AC 2023-05-15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
451
Vår granskning av adoptionsakter
Vi har granskat totalt 97 akter för adoptioner från Kina som förmedlats genom AC, BV och FFIA under perioden 1993–2017.
Aktgranskningen visar att samtliga barn i urvalet beskrivs som övergivna. Enda undantaget är en släktingadoption som genomfördes genom AC. I akterna står att barnet är ”abandoned”, ”found abandoned” eller found to be abandoned”. Från 2000 står i vissa akter att barnet är ”abandoned baby definitely”, ”definitely an abandoned baby” eller ”really and abandoned child”. Vad detta står för och vad det innebär för de barn som enbart står som ”abandoned” är svårt att avgöra, men det verkar av olika anledningar ha ansetts viktigt att tydliggöra att barnen verkligen var övergivna. Barnen lämnas nästan alltid in på barnhem samma dag som de hittats.
Ungefär 90 procent av barnen i urvalet är flickor och ungefär 10 procent pojkar, vilket stämmer med hur bilden sett ut generellt för de internationella adoptionerna från Kina. Samtliga barn i urvalet som förmedlades före 2006 var flickor. Efter 2006 är ungefär en tredjedel av barnen pojkar. Födelsedatum är angivet i cirka 90 procent av de granskade akterna, men eftersom barnen står som övergivna är födelsedatumet oftast uppskattat. För en liten andel (drygt 10 procent) framgår i akten att barnet hade en lapp med sig när det hittades, där det stått födelsedatum eller uppgift om födelsevikt eller namn. Ibland hade barnet också kläder, mynt eller en nappflaska med sig. Barnen var i genomsnitt 28 dagar gamla när de hittades, uppåt 60 procent var under en vecka gamla och drygt 30 procent av barnen var ett dygn gammalt. Detta mönster överensstämmer med de uppgifter som framkom i handeln med barn i Hunan, där de allra flesta barn var spädbarn och flickor. Det behöver dock inte betyda att de barn som ingår i urvalet därmed varit del av barnhandel. Födelsebevis finns i 92 procent av akterna. Barnen var i genomsnitt 18 månader när de kom till Sverige, den yngsta var fem månader. Det finns alltid en hälsobeskrivning av barnen med i akterna. Av det totala antalet akter har en fjärdedel av barnen särskilda behov (special needs). Från 2007 har drygt 60 procent av barnen särskilda behov, från 2009 är siffran 75 procent.
I omkring 90 procent av de akter vi gått igenom framgår var barnen hittades. Barnen kommer från olika provinser i Kina, men flest barn kommer från provinserna Jiangxi (13 procent av barnen i urvalet)
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
452
och Hunan (12 procent) följt av Guangdong, Guangxi och Shaanxi. En jämförelse med den forskningsstudie om handel med barn som tagits fram vid universitetet i Wuha n161visar att barn kommit från alla de provinser som nämns i studien, förutom från Fujian. Därutöver tillkommer Hunan-provinsen där barnhandel konstaterats. Sammantaget har nästan hälften av barnen hittats i någon av de provinser som antingen lyfts fram i forskningsstudien eller i de två provinser där barnhandel avslöjats (Hunan och Guizhou). Adoptionerna från Hunanprovinsen har genomförts under perioden 1993 till 2015, men flest barn från Hunan har adopterats mellan 2002 och 2006, dvs då handeln med barn pågick.
I nästan samtliga granskade akter finns uppgifter om när och på vilken plats barnen hittats. Det vanligaste är att de hittats vid ingången till något barnhem (drygt 20 procent av akterna) men också vid ingången till sjukhus eller i anslutning till tåg- och busstationer. Att barnen lämnats vid just barnhem är intressant om man ser till den forskningsstudie från 2004 där biologiska föräldrar som övergett sina barn ”naturligt” berättade att de undvek att lämna barnen på platser där föräldrarna riskerade att bli upptäckta, exempelvis vid barnhem. Det skulle kunna tala för att uppgiften är påhittad, men det behöver inte betyda att barnen varit del av barnhandel. Vi kan i övrigt inte se några tydliga mönster för olika provinser eller olika tidsperioder när det gäller var barnen hittats.
Det framgår inte i lika hög grad vem som hittat barnet. Det anges bara i knappt hälften av de akter vi gått igenom. Ofta står att den lokala polisen lämnat barnet till barnhemmet, men det framgår inte vem som hittade barnet och lämnade det till polisen. När sådana uppgifter anges är det vanligaste att det är en anställd på barnhemmet eller en boende i området som hittat barnet.
I alla de akter vi granskat är anledningen till att barnet adopteras i samtliga fall att det är övergivet. Återkommande skrivningar är att ”the child was found and the birth parents could not be found” eller ”the child’s natural parents is not found”. När ett övergivet barn hittades eller lämnades in på ett barnhem skulle den ansvariga myndigheten på provinsnivå annonsera efter föräldrar och släktingar. Om sökningarna inte gav något resultat gjorde myndigheten en utredning för att kunna förklara barnet som övergivet. En övergivandeförklaring finns i 66 procent av de granskade akterna. Från 2010
161 Z. Wang m.fl (2018), s. 254–260.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
453
finns en sådan med i samtliga akter. I övergivandecertifikatet står att ”the child’s natural parents and her relatives are nowhere to be found” eller ”we have tried hard to find the child’s parents and relatives for two months, but failed”. Det finns dock inte några närmare beskrivningar av vilka insatser som gjorts för att söka efter barnets föräldrar eller släktingar. Kopia på annonsering finns endast i 8 procent av akterna.
I 90 procent av akterna är det barnhemmet (SWI) som utrett barnets bakgrund. Inte i någon akt finns ett skriftligt beslut om att barnet är tillgängligt för adoption eller att myndigheterna sökt en nationell lösning före internationell adoption. Matchningen av barn och sökande har i samtliga fall gjorts av den kinesiska centrala myndigheten.
I drygt hälften av akterna står vem som var barnets vårdnadshavare innan beslut om adoption fattades i Kina. Det har i samtliga fall varit föreståndaren för barnhemmet eller en ”legal representative” som också kom från barnhemmet.
I samtliga akter finns ett adoptionscertifikat som motsvarar ett adoptionsbeslut och som är utfärdat av ett Notary Public Office i Kina. Fram till 2008 beslutas adoptionen även i svensk domstol. Efter 2008 utfärdas ett Haagintyg och adoptionen godkänns automatiskt i Sverige. Haagintyg finns i samtliga akter efter 2008.
Endast i mindre än 10 procent av akterna finns ett så kallat donationscertifikat. Där framgår att donationsavgiften var 35 000 yuan (eller 3 000 USD).
I vår aktgranskning har vi noterat att det finns motsägelsefulla uppgifter i ungefär var tionde akt från Kina, vilket kan indikera förfalskade eller åtminstone att någon uppgift är felaktig. Det handlar bland annat om vilka som var delaktiga i att lämna barnet till barnhemmet. I ett exempel från Hunanprovinsen står i ”growth report” att Guangchang polisstation skickade barnet till Shaoyang SWI (dvs. barnhemmet), medan det i övergivandecertifikatet står att en boende i Shaoyang city hittade barnet och att Square public security station of Shaoyang city skickade barnet till Shaoyang SWI. I akterna från Kina har vi också sett några exempel på att födelseort är okänd enligt födelsebeviset, medan födelseorten finns angiven i den medicinska rapporten. Det förekommer också olika uppgifter om när barnet hittades och lämnades till barnhemmet.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
454
Den sammantagna bilden från aktgranskningen bekräftar bilden av adoptionerna från Kina: att barnen beskrivs som övergivna och att det finns väldigt lite information om barnens bakgrund utöver fakta vid tidpunkten då de hittades. Även om aktgranskningen inte kan säga något om omfattning på oegentligheter så visar den på flera faktorer som kan innebära en risk för att barnen inte blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt. Det handlar exempelvis om att samtliga barn beskrivs som övergivna och att det inte finns några fakta om barnens bakgrund innan de hittades. En annan riskfaktor är processen där barnhemmen, som har tydliga ekonomiska incitament för internationella adoptioner, utreder barnens bakgrund och är den aktör som beslutar om barnen är tillgängliga för adoption.
7.7.6 Uppgifter om oegentligheter har också framkommit i handläggningen av auktorisationer för Kina
Auktorisation beviljades ända fram till 2019
Det har framkommit signaler om oegentligheter i samband med tillsynsmyndighetens prövning av landauktorisationer för Kina för AC, BV och FFIA. Vår genomgång avser auktorisationer från 2005 och framåt. Vi kan se att tillsynsmyndigheten utvecklat auktorisationsprövningen över tid. Myndigheten ställer generellt fler frågor till adoptionsorganisationerna och tar in mer uppgifter från olika aktörer. Från 2009 börjar MIA också göra en mer formell samrådsförfrågan till svenska ambassaden i Beijing. Eftersom det inte finns någon beslutspromemoria eller liknande i akterna framgår dock inte vilka avvägningar som tillsynsmyndigheten gjort inför beslut om auktorisation. Det vi vet är att tillsynsmyndigheten fortsatte att bevilja auktorisation ända fram till 2019 trots information om barnhandel. Både den dåvarande generaldirektören för MIA och företrädare för AC förklarar detta med att Kina ratificerade 1993 års Haagkonvention 2007 och vidtog åtgärder med anledning av det, att de nationella adoptionerna i Kina ökade successivt därefter och därmed upphörde adoptionerna av små friska flickor. De barn som därefter adopterades internationellt var i stället barn med särskilda
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
455
behov .162Enligt AC handlade de uppgifter om människo- och barnhandel som framkom från 2009 och därefter om illegala nationella adoptioner och de avsåg främst nyfödda pojkar. Det senare framgår dock inte av tillsynsmyndighetens arkivmaterial. Enligt AC bedömde de, vilket de menar att övriga adoptionsorganisationer och tillsynsmyndigheter i världen också gjorde, att de åtgärder som Kina vidtog med anledning av Hunan-skandalen var tillräckliga för att förhindra att något liknande skulle inträffa igen. Det fanns inte längre någon grund för att avsluta adoptionsförmedlingen vilket gjorde att AC och alla andra fortsatte samarbeta med CCAA. AC menar att det kan förekomma oegentligheter, brott och oseriösa aktörer inom alla områden i samhället. Enligt AC går det att genomföra reglerade internationella adoptioner även i de länder där människohandel förekommer .163
Svenska ambassaden och ISS har vid flera tillfällen pekat på att det förekommer handel med barn i Kina
Vi kan av arkivmaterialet inte se att MIA fått eller tagit in några specifika underlag om oegentligheter i samband med auktorisationshandläggningen för Kina fram till 2009. Sådan information har myndigheten dock fått i samband med hanteringen av bland annat Hunan-skandalen. Vi kan inte heller se att organisationerna lyfter några problem eller risker för oegentligheter i sina ansökningar.
I MIA:s handläggning av landauktorisation för Kina för AC, BV och FFIA för 2010–2011 får MIA uppgifter från ISS om kidnappning av kinesiska barn och att barnen säljs till barnhem för internationell adoption .164Även i handläggningen av auktorisationsansökningar för AC, BV och FFIA för Kina 2012–2013 får MIA information om oegentligheter. Denna gång är det svenska ambassaden i Beijing som skriver att de känner till att det förekommer handel med barn för illegal adoption, såväl nationell som internationell. Ambassaden hänvisar också till en MR-rapport om Kina där det framgår att handel med barn för illegal adoption (mest pojkar) förekommer .165MIA får också information från ISS där det
162 Intervju med MFoF:s dåvarande generaldirektör 2024-06-11 och skriftliga kommentarer från AC 2024-05-23. 163 Skriftliga kommentarer från AC 2024-05-23. 164 MIA, mejl från ISS 2009-11-02, dnr 61:525:7/09. 165 MIA, Samrådsförfarande – ert e-brev 2011-09-10, dnr 61:563:3/11.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
456
framgår att ISS kommer att publicera en rapport om ”the grey zones of intercountry adoption, dealing with all types of abuses and risks in the area of intercountry adoption”. ISS hänvisar också till åtgärder som annonserats från de kinesiska myndigheterna för att motverka ”child trafficking” .166I samrådet med svenska ambassaden i auktorisationerna för AC och BV 2014–2015 och 2016–2017 hänvisar svenska ambassaden åter till MR-rapporterna. Ambassaden skriver: ”Samtliga MR-rapporter tar upp områden som rör barns rättssäkerhet samt förhållanden som kan vara av intresse för MIA när myndigheten ska behandla ansökningar om fortsatt auktorisation från svenska adoptionssammanslutningar” .167För auktorisationsperioden 2018–2019 finns en Unicef-rapport för Kina för 2016 och en ISS-rapport ”Country Situation China” från 2017 som beskriver barnhandel .168
I auktorisationsprövningen 2020–2021 pekar flera aktörer på problem med handel med barn i Kina
Det mest omfattande underlaget tar MFoF in i handläggningen av auktorisationsansökningarna för AC och BV för perioden 2020–2021. En anledning till detta är att MFoF inte kan genomföra en planerad resa till Kina p.g.a. reserestriktioner med anledning av covid. MFoF försöker samråda med svenska ambassaden i Beijing för information om barnhandel och risker för barnhandel i Kina men får inget svar. I stället kontaktar myndigheten UD som hänvisar till UD:s rapport om Kina från 2019. Som svar på fråga om åtgärder för att minska risk för barnhandel skriver UD att det finns exemplet ”Shao’s orphans” i Hunan-provinsen i Kina som uppdagades 2011. Shaoyang family planning department hade tagit 14 spädbarn på illegal väg som ”social support payments”. Barnen hade tagits till Shaoyang Welfare Institute där alla hade döpts till Shao, några av dem hade adopterats internationellt. Barnen kallades i media för ”Shao’s orphans” eller ”Shao’s abandoned children”. Åtgärder hade vidtagits för 23 ansvariga vid inblandade myndigheter. UD skriver därutöver att de har begränsad information som kan vara av betydelse för auk-
166 MIA, mejl från ISS 2011-11-14, dnr 61:563:9/11. 167 MIA, Samrådsförfarande – ert e-brev 2013-09-09, dnr 3.1.2:518:3/13 och MIA, Samrådsförfarande – ert e-brev 2015-09-18, dnr 3.1.2:502:3/15. 168 MFoF, Unicef (2015) Family and Parenting Support. Policy and Provision in a Global Context, dnr 3.1.2:640:6/17 och ISS, Country Situation China, December 2017, dnr 3.1.2:1150:46/19.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
457
torisation i Kina. De hänvisar till forskning på området, bland annat forskningsstudien från universitetet i Wuhan om barnhandel i olika provinser. UD pekar i sitt svar till MFoF också på ”vikten av god granskning och nära kontakt med berörda myndigheter i Kina” .169MFoF kontaktar också Brian Stuy med frågor om adoptionsprocessen, risk för barnhandel och om Kinas åtgärder mot barnhandel varit effektiva .170Stuy svarar:
Not very. The problem, as we saw in 2005, is that there is a wall between countries like Sweden, and the individual orphanages. This prevents you from doing independent research to see if there are problems. (--) You are forced to trust the central government, which has been shown repeatedly to be untrustworthy. They trust the orphanages to be ethical (“Don’t ask, don’t tell), so there is no way to make sure that babybuying is not occurring. When a problem arises, like in 2005, the central government takes same public action, and then says it was all an isolated event. Until the next scanda l.171
MFoF kontaktar också ISS som återkommer i ett långt svar med hänvisningar till flera artiklar om handel med barn och trafficking i Kin a.172Även CCCWA kontaktas med flera frågor om bland annat risker för barnhandel, möjlighet för staten att kontrollera barnhandel och effektiviteten i åtgärder mot barnhandel .173CCCWA återkommer med följande svar:
Regarding the issues you raised in the mail, we attached great attention to them and made careful studies. However, we have little idea of the specific sources of the condition and problems presented, in addition, duties related to some of them fall out of our jurisdiction, therefore we could hardly give answers at this momen t.174
De svenska adoptionsorganisationerna avslutar sin förmedlingsverksamhet i Kina
De svenska adoptionsorganisationerna AC, BV och FFIA har avvecklat sin förmedlingsverksamhet i Kina vid olika tidpunkter.
FFIA meddelade 2013 att de skulle avveckla sin verksamhet i Kina under 2014. Anledningen var utvecklingen med färre över-
169 MFoF, mejl från UD 20-05-22, dnr 3.1.2:1150/19 nr 32. 170 MFoF, mejl till Brian Stuy 2022-05-12, dnr 3.1.2:1123:16/19. 171 MFoF, mejl från Brian Stuy 2022-05-14, dnr 3.1.2:1123:19/19. 172 MFoF, mejl från ISS 2020-06-05, dnr 3.1.2:1123/19, nr 35. 173 MFoF, mejl till CCCWA 2020-05-29, dnr 3.1.2:1150:34/19. 174 MFoF, brev från CCCWA 2020-06-17, dnr 3.1.2:1150:43/19.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina SOU 2025:61
458
givna barn och fler nationella adoptioner. Det hade enligt FFIA också blivit svårare att matcha de sökande med barn i CPIS-systemet.175
BV återtog i oktober 2020 efter styrelsebeslut sin auktorisationsansökan för Kina. Anledningen var att BV upplevde att adoptionsprocessen i Kina blivit allt svårare. De barn som var i behov av internationell adoption hade sådana svårigheter att BV hade svårt att hitta familjer som hade resurser att möta barnens behov. BV hade i praktiken inte förmedlat någon adoption från Kina sedan 20 18.176
Även AC meddelade i oktober 2020 att AC:s styrelse beslutat att avsluta adoptionerna från Kina. AC ville med anledning av detta ändra sin auktorisationsansökan till att enbart omfatta avslut av två pågående ärenden i Kin a.177I MFoF:s handläggning av AC:s nya ansökan ställer MFoF flera frågor till AC om risk för korruption, om det finns uppgifter om handel med barn och om de bedömer att vidtagna åtgärder är effektiva. AC hänvisar bland annat till Hunanskandalen, att det förts en dialog mellan de svenska och kinesiska aktörerna om detta, att Kina vidtagit åtgärder och också ratificerat 1993 års Haagkonvention därefter. AC skriver också ”Den svenska myndigheten har, såvitt vi vet, därefter kontinuerligt tagit upp frågan om risken för oegentligheter vid adoption av barn från Kina med den kinesiska centralmyndigheten och svenska ambassaden i Peking”. Vidare skriver AC: ”CCCWA vidtog åtgärder för att säkerställa att barnhandel inte skulle inträffa igen, bland annat genom återkommande kontroller och utbildningar av lokala provinsmyndigheter samt barnhem i hela landet. Sedan 2019 togs också vårdavgiften bort som ingick i adoptionsavgiften till Kina. Borttagandet av vårdavgiften var ett led i att anpassa adoptionsverksamheten till de intentioner som finns i Haagkonventionen.” Det dröjer till december 2021 då MFoF meddelar AC att de avser att besluta om auktorisationsansökan. MFoF bifogar en lista på underlag som ligger till grund för beslutet (bland annat ISS Country Situation China-report från 2017 och UD:s MR-rapport för Kina från 2019) och ger AC möjlighet att yttra sig om underlagen .178AC
175 MIA, FFIA:s landrapport för Kina, dnr 3.3.2:367:1/14. 176 MFoF, Beslut om avskrivning av ansökan om auktorisation, 2020-11-04, dnr AD 2019/1123. 177 MFoF, dnr 3.1.2 1150/19 nr 72 och MFoF, Ansökan om auktorisation för Kina, för att avsluta två pågående ärenden, dnr AD 2021-876. 178 MFoF, Angående er ansökan om auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Kina, dnr 3.1.2:876/21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Kina
459
svarar att de inte avser att kommentera underlagen för beslut .179I januari 2022 meddelar AC att de önskar dra tillbaka sin auktorisationsansökan för Kin a.180MFoF meddelar kort därefter till AC att de avskrivit auktorisationsansökan .181
MFoF kontaktar i februari 2022 Socialdepartementet, den svenska ambassaden i Beijing, CCCWA och ISS för att informera att det inte längre fanns någon svensk auktoriserad adoptionssammanslutning som har auktorisation för att förmedla barn för adoption från Kina .182
179 MFoF, mejl från AC 2021-12-15, dnr AD 2021-876. 180 MFoF, mejl från AC 2022-01-04, dnr AD 2021-876. 181 MFoF, mejl till AC 2022-01-11, dnr AD 2021-876. 182 MFoF, dnr AD 2021-876.
461
8 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
8.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Polen är det land i Europa varifrån flest barn har adopterats till Sverige. Adoptionerna har skett under hela den undersökta perioden, men antalet var särskilt högt de första åren på 1990-talet. Adoptionsverksamheten i Polen skiljer sig åt från andra länder genom att den främst började genom en stor mängd privata adoptioner. En stor andel av adoptionerna har genomförts som privata och enskilda adoptioner (cirka 70 procent). Från 1992 har fyra auktoriserade sammanslutningar verkat i Polen. Det finns ingen aktiv auktorisation för Polen i dag. I dag kan internationell adoption endast komma i fråga vid familjeåterförening, släktingadoption och för barn som man inte hittat familjer för i Polen (barn med funktionsnedsättning eller sjukdom). Detta innebär att polska barn i princip inte längre adopteras till andra länder.
Vår granskning av adoptioner från Polen har omfattat dokumentation från myndigheter och de fyra adoptionsorganisationer som har förmedlat adoptioner från Polen. Vi har intervjuat företrädare för tillsynsmyndigheten samt verksamma inom adoptionsorganisationerna under olika perioder. Under ett besök i Polen i februari 2023 intervjuade vi företrädare för myndigheter och organi-
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
462
sationer samt forskare och enskilda personer. Därtill har 41 privata och enskilda adoptionsakter mellan 1978 och 1999 granskats.
8.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Vår granskning visar att det har före-
kommit oegentligheter i privata och enskilda adoptioner från Polen till Sverige, främst under 1980- och 1990-talen. Det handlar bland annat om handel med barn och att svenska par kringgått systemet för internationella adoptioner på olika sätt. Svenska myndigheter har accepterat förfaranden som försvårat en bedömning av om en adoption är till barnets bästa. Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande: – Svenska par har betalat gravida polska kvinnor för att resa till
Sverige och föda sitt barn här. När barnet fötts har modern placerat barnet hos det svenska paret samt skrivit på ett intyg att hon vill att de adopterar barnet. Det svenska paret har sedan adopterat barnet i svensk domstol. Svenska myndigheter har haft svårt att förhindra verksamheten. – Svenska män har felaktigt bekräftat faderskapet till barn som
fötts av polska kvinnor. Den svenska mannen har fått ensam vårdnad om barnet och senare har hans svenska fru adopterat barnet i Sverige. Uppenbart oriktiga faderskap ska inte registreras i Sverige men enligt Skatteverket finns ett mörkertal där de inte känner till eller misstänker att faderskapsbekräftelsen är oriktig. – Det har förekommit att svenska par har betalat mödrar, barn-
hemsföreståndare och olika mellanhänder för att få adoptera barn från Polen. – I de privata och enskilda adoptionsakterna vi granskat är doku-
mentationen bristfällig, till exempel vad gäller barnets bakgrund och hur barnet blivit tillgängligt för adoption. Det saknas ett särskilt samtyckesdokument i samtliga granskade akter. Det innebär att det inte kunnat säkerställas att adoptionen har varit till barnets bästa och det försvårar även den adopterade personens möjlighet att söka sitt ursprung.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
463
– Tillsynsmyndigheten har på olika sätt försökt att förhindra
såväl handel med barn som kringgående av adoptionsprocessen men det var först när Polen ratificerade 1993 års Haagkonvention 1995 och skärpte sin reglering som problemen med de privata och enskilda adoptionerna minskade. Från och med 1994 krävde Polen att alla internationella adoptioner skulle gå genom mottagarländernas auktoriserade organisationer.
8.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Polen
Polen är det land i Europa varifrån flest barn, cirka 1 675, har adopterats till Sverige. Adoptionerna har skett under hela den aktuella perioden, men antalet var särskilt högt de första åren på 1990-talet. Fram till och med 1990 förekom det endast privata och enskilda adoptioner från Polen och en stor andel av adoptionerna har genomförts som privata eller enskilda adoptioner (cirka 70 procent ).1Från 1992 har fyra auktoriserade sammanslutningar verkat i Polen. Det finns ingen aktiv auktorisation för Polen i dag. I tabell 8.1 redovisas antal adopterade barn uppdelat per år 1969–2019. Under 1960-talet genomfördes drygt 50 adoptioner från Polen.
Tabell 8.1 Antal adoptioner från Polen per år, 1969–2019
År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal 1969
30
1980
27
1990
120
2000
36
2010
18
1970
29
1981
21
1991
124
2001
34
2011
13
1971
48
1982
18
1992
125
2002
26
2012
15
1972
35
1983
40
1993
70
2003
25
2013
16
1973
9
1984
44
1994
50
2004
21
2014
19
1974
8
1985
32
1995
27
2005
27
2015
10
1975
12
1986
48
1996
36
2006
18
2016
14
1976
10
1987
78
1997
43
2007
25
2017
7
1977
9
1988
53
1998
37
2008
17
2018
1978
16
1989
69
1999
37
2009
14
2019
1
1979
14
Källa: MFoF.
1 Egen uträkning utifrån att de fyra adoptionsorganisationerna har förmedlat cirka 560 barn av 1 675 barn totalt.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
464
8.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Polen
8.4.1 Mycket få internationella adoptioner under kommunisttiden
Internationella adoptioner var länge mycket ovanligt i Polen. De utgjorde bara två procent av alla adoptioner under perioden 1945 till 1983. Adoptanterna var ofta släktingar till barnet eller av polskt ursprun g.2Det handlade inte alltid om att etablera ett föräldrabarnförhållande utan om att förbättra levnadsvillkoren för barnet. På 1970-talet adopterades till exempel barn av judisk härkomst utomlands på grund av situationen med antisemitiska inslag inom det regerande kommunistpartiet i Polen. Majoriteten av dessa adoptioner skedde till familjer med polska rötter som bodde utomland s.3
8.4.2 De internationella adoptionerna tog fart när Polen öppnades upp mot väst
Från 1983, i samband med att landet började att öppnas mot väst, började antalet internationella adoptioner öka kraftigt. Samtidigt uppmärksammades att sådana adoptioner inte alltid beslutades för barnets bästa. Bristen på särskilda regler för internationella adoptioner ledde till olika former av missbruk, särskilt vid enskilda adoptioner .4
Det har främst varit barn som omhändertagits av sociala myndigheter och där föräldrarna har fråntagits vårdnaden om barnet, som har adopterats internationellt. Det har varit sällsynt med övergivna barn i Polen, oftast har föräldrarna kunnat identifieras efter sökning i närområdet .5
2 M. Staszewska (2005), Internationellqa adoptioner i polsk och svensk rätt med särskild tonvikt
på förhållanden mellan båda länderna. Juridiska institutionen Handelshögskolan vid Göteborgs
universitet, s. 20 med hänvisning till Tadeusz Smyczynski. Prawo rodzinne i opiekuncze, (Familje- och vårdnadsrätten). 2003, s. 547. 3 Möte med Elzbieta Holewinska-Lapinska i Warszawa 2023-02-01. 4 Möte med Elzbieta Holewinska-Lapinska i Warszawa 2023-02-01. 5 MIA. Barnen Framför Allt, BF, Resa till Polen 20–24 maj 2013. Inkom till MIA den 30 januari 2014 dnr 3.3.4:208:7/13.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
465
8.5 Aktörer, lagstiftning och den svenska adoptionsprocessen i Polen
8.5.1 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Polen
NIA, MIA och därefter MFoF har gett auktorisation för att förmedla adoptioner från Polen och myndigheten har utövat tillsyn.
Under perioden 1985 till 1996 har socialnämnden haft ansvar för att pröva tillförlitligheten av det förmedlingssätt den sökande avser att använda sig av vid enskild adoption. Yttrande skulle inhämtas från NIA. Sedan 1997 har NIA, MIA och därefter MFoF ansvarat för att pröva om förmedlingssättet vid enskild adoption är godtagbart.
Till en början var det Kungl. Majt som prövade om det polska adoptionsbeslutet kunde godkännas i Sverige. Från 1975 och fram till och med 1976 ansvarade Justitiedepartementet för att godkänna besluten. 1977 tog Socialstyrelsen vid, följt av NIA och MIA. Sedan 1995 har det polska adoptionsbeslutet gällt automatiskt i Sverige med anledning av Polens ratificering av 1993 års Haagkonvention.
Utrikesdepartementet och den svenska ambassaden i Warszawa har bistått Justitiedepartementet, NIA, MIA och därefter MFoF och svenska domstolar med information om den polska adoptionslagstiftningen. Sedan 2005 har MIA och därefter MFoF samrått med ambassaden i Warszawa inför beslut om auktorisation.
Sverige har inte haft något avtal om adoptioner med Polen
I början av 1970-talet förekom en del adoptioner av polska barn till Sverige och Sverige inledde då diskussioner med Polen om ett avtal. När ett avtal låg klart för undertecknande stoppades dock avtalet på grund av en enskild svensk adoptivfamiljs handlande. I en PM om hur man adopterar polska barn hade familjen bland annat beskrivit hur man kunde växla pengar svart till en mycket förmånligare kurs i Polen .6
6 NIA. Kort bakgrund om adoptioner från Polen. 1984-03-08. Doss 49:68.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
466
8.5.2 Verksamheten började med privata adoptioner
Under senare delen av 1970-talet förekom inte så många adoptioner från Polen men de ökade igen i början av 1980-talet. Dessa förmedlades genom polacker bosatta i Sveri ge.7Adoptionsverksamheten i Polen skiljer sig åt från andra länder genom att den främst började genom ett stort antal privata adoptioner. Trycket var stort på adoptioner från Polen och många ville adoptera direkt från sjukhus eller efter överenskommelse med biologiska mödrar de hade kontakt med. NIA fick yttra sig i många ärenden om förmedlingssättets tillförlitlighet. Vissa ärenden kunde NIA godkänna, till exempel när det gällde adoption genom de polska myndigheterna, men i många ärenden var NIA tvungen att avråda från att gå vidare med en adoption genom det förmedlingssätt som angetts.
I slutet av 1980-talet började de polska myndigheterna kräva att adoptioner skulle förmedlas genom särskilda organisationer i syfte att öka kontrollen över verksamheten. NIA blev då kontaktad av en familj som själva adopterat barn från Polen, och som sedan hjälpt andra att adoptera. Frågan var om någon av de svenska adoptionsorganisationerna skulle kunna ta över och arbeta med den aktuella kontakten. Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA) och Barnen framför allt (BFA) gick tillsammans igenom ärendet, granskade kontakten och diskuterade om de skulle kunna inleda ett samarbete där. FFIA bedömde att de inte hade möjlighet att lägga ner den tid och de resurser som skulle krävas. BFA däremot hade under en tid haft en nedgång i adoptionerna och ville utvidga verksamheten. BFA fick auktorisation för Polen 1992 vilket innebar en lättnad för NIA eftersom de inte längre behövde yttra sig över varje ärende som rörde den aktuella kont akten.8
7 NIA. Kort bakgrund om adoptioner från Polen. 1984-03-08. NIA 49:68/84. 8 C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, s. 116.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
467
8.5.3 Svenska adoptionsorganisationer som varit aktiva i landet
Från och med 1991 har fyra adoptionsorganisationer haft auktorisation för adoptionsförmedlingsverksamhet i Polen.
Barnen framför allt (BFA)
BFA hade auktorisation från 1992 till 2019 och har förmedlat 461 barn från Polen. BFA samarbetade med samtliga tre polska adoptionsorganisationer. Enligt BFA hade många av barnen särskilda behov i större eller mindre omfattning. Åldrarna på barnen varierade mellan ett år till över nio år och det fanns många syskonpar och flera syskontrios som förmedlades till familjer via BFA.
BFA hade under alla år organisationen var verksam en och samma person anställd i Polen som hjälpte de svenska familjerna praktiskt i landet bland annat med tolkhjälp och var bland annat behjälplig både på besök på barnhem samt i domstolsförhandling.
I januari 2017 förändrade det polska ministeriet reglerna för internationell adoption. Under hösten 2018 fattade BFA:s styrelse beslut om att inte ha kvar familjer på väntelistan för adoption från Polen och man valde därefter 2019, när auktorisationen löpte ut, att inte ansöka om en förnyad auktorisation.
Adoptionscentrum (AC)
AC hade auktorisation för Polen mellan 1991 och 1992 och förmedlade 18 barn. Flera av dessa adoptionsärenden tycks ha inletts som enskilda adoptioner som i slutskedet överfördes till AC för genomförande. Adoptionerna genomfördes i samarbete med polska Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci (TPD ).9AC avslutade sin verksamhet eftersom verksamheten inte utvecklades som AC önskade. Den reglering av adoptionerna som AC trodde skulle ske genomfördes inte utan enskilda adoptioner fortsatte vid sidan av de organiserade .10Flera av de barn som AC tilldelades för förmedling var svårplacerade och AC hade inte tillräckligt många familjer som
9 NIA. Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 26 mars 1992, dnr 69:135/92. 10 AC. Rapport om adoptionsverksamheten i Polen och Bulgarien. 92-12-23. Inkom till NIA den 29 december 1992, dnr 63:601/92.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
468
kunde ta emot barn med stora särskilda behov. De familjer som kontaktade AC efter att de slutat förmedla barn från Polen hänvisades till Adoptionsgruppen Skarabor g.11
AC ansökte om auktorisation igen 1999 men drog tillbaka ansökan efter att en företrädare för den statliga polska adoptionsorganisationen informerat NIA om att det räckte med att en svensk adoptionsorganisation förmedlade barn från Polen. Företrädaren meddelade samtidigt att samarbetet med BFA var välfungerande.
Adoptionsgruppen Skaraborg (AGS)
AGS hade auktorisation under perioden 1992 till april 2000. Statistik över vissa år saknas men AGS verkar ha förmedlat mellan 10 och 20 barn per år under auktorisationstiden, alltså totalt omkring 80 barn. AGS var initialt auktoriserat för samarbete med TPD, senare även med både den statliga och den katolska organisationen. AGS hade en kontaktperson i Polen som bistod med kontakterna i Polen. Kontaktpersonen arbetade på svenska ambassaden i Warszawa. AGS beslutade den 27 mars 1999 att förmedlingen från Polen skulle upphöra. AGS fann att det var svårt att hitta lämpliga föräldrar till de svårplacerade barn som polska myndigheter föreslog för adoption.
Stiftelsen Frösunda Solidaritet – Internationella Adoptioner
Stiftelsen Frösunda Solidaritet var auktoriserad från oktober 2002 till och med 2003. Stiftelsen samarbetade med de tre polska adoptionsorganisationerna och hade en person anställd i Polen men förmedlade endast ett barn, en adoption som slutfördes i mars 2003. Stiftelsen ansökte om förnyad auktorisation för 2004 men ansökan återkallades.
11 NIA. Tjänsteanteckning från telefonsamtal 1992-11-27, dnr ad 69/601:92.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
469
8.5.4 Aktörer i Polen
Före 1994 behövde adoptioner inte gå via en organisation utan personer som ville adoptera ett polskt barn kunde vända sig direkt till ett barnhem eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barnhem. Det var regionala adoptionscentrum som förmedlade både nationella och internationella adoptioner. Beslut om adoption fattades av de lokala domstolarna.
År 1990 träffade hälsoministeriet ett avtal med organisationen Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci (TPD )12om olika former av omvårdnad av barn där även adoption ingick. TPD ingick därefter avtal med adoptionsorganisationer i andra länder. Eftersom det inte fanns någon lagstiftning som reglerade internationella adoptioner fanns det dock fortfarande inget krav på att adoptionerna skulle kanaliseras genom TPD.
Som ett led i Polens ratificering av 1993 års Haagkonvention flyttades ansvaret för adoptioner från hälsoministeriet till utbildningsministeriet 19 9413och då bildades även en statlig adoptionsmyndighet .14Två aktörer fick ansvar för att förmedla internationella adoptioner: den statliga adoptionsmyndigheten och TPD. Alla internationella adoptioner måste gå via dessa två aktörer vilket innebar att det inte längre gick att adoptera ett barn direkt via ett barnhem. År 1998 fick även Katolska adoptionsorganisatione n15tillstånd att förmedla internationella adoptioner .16
År 1999 flyttades ansvaret för adoptioner till Ministeriet för familje- och socialpolitik som då också blev centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention. År 2012 fick de ansvar för att godkänna de utländska organisationer som får samarbeta med de polska adoptionsorganisationerna.
År 2017 beslutade Ministeriet för familje- och socialpolitik att den statliga adoptionsmyndigheten skulle ansvara för att föra ett centralt register över de barn som behöver adoption och kvalificera barn för internationell adoption. Samtidigt fick två aktörer tillstånd
12 Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci bildades 1919 och var en landsomfattande organisation som arbetade med skydd och placering av barn. 13 Utbildningsministeriet blev centralmyndighet år 1995 när Polen ratificerade 1993 års Haagkonvention. 14 Wojewódzki Ośrodek Adopcyjny. 15 Katolicki Ośrodek Adopcyjny. 16 Katolska adoptionsorganisationen bildades av biskopen i Warszawa år 1994 som en icke statlig organisation. Före år 1998 förmedlade de endast nationella adoptioner.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
470
att förmedla internationella adoptioner: den statliga adoptionsmyndigheten och Katolska adoptionsorganisationen. På grund av det låga antalet internationella adoptioner är det dock i praktiken endast Katolska adoptionsorganisationen som förmedlar internationella adoptioner i da g.17
8.5.5 Före 1995 saknades det regler om internationell adoption i Polen
Sökanden kunde vända sig direkt till ett barnhem
Den polska familje- och vårdnadslagen reglerade fram till 1995 endast förutsättningarna för nationell adoption. Det fanns inga särskilda regler för internationella adoptioner utan de behandlades på samma sätt som nationella adoptioner. Subsidiaritetsprincipen tillämpades inte. För utländska sökanden krävdes dock att det fanns en anknytning till Polen från båda eller ena partens sida. Anknytningen kunde vara:
• släktskap med barnet,
• innehav av polskt medborgarskap eller polsk nationalitet och upprätthållande av banden med fosterlandet, kunskaper i polska och bevarande av polska traditioner i hemmet,
• särskilda förtjänster när det gällde att främja goda förbindelser mellan Polen och det land där adoptanterna bodd e.18
Det sistnämnda kunde vara att sökanden deltagit i insamlingar för Polen .19Samtycke till adoptionen skulle lämnas av barnets föräldrar såvida de inte var fråntagna vårdnaden om barnet, var okända eller det fanns svåra hinder för inhämtande av samtycke. Samtycke kunde tidigast lämnas en månad efter barnets födels e.20Även om faderskapet var fastställt av domstol var faderns medgivande inte nödvändigt om han inte var vårdnadshavare för barnet .21
17 Möte med Ministeriet för familje- och socialpolitik i Warszawa 2023-02-01. 18 UD. Fax från svenska ambassaden i Warszawa till Utrikesdepartementet den 10 december 1985, R 34 Ep. 19 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 1 juni 1987, inkom till NIA 1987-06-04, dnr 72:203/87. 20 UD. 1985-04-04 nr 58 R34. 21 UD. Sveriges ambassad Warszawa. Adoptionslagstiftningen i Polen. 1985-05-09 nr 77 R 34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
471
Det var regionala adoptionscentrum (länsadoptionscentra) som förmedlade både nationella och internationella adoptioner. Det fanns ingen tillsynsmyndighet. Personer som ville adoptera ett polskt barn kunde vända sig direkt till ett barnhem eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barnhem. Beslut om adoption fattades av de lokala domstolarn a22och NIA prövade om det polska adoptionsbeslutet kunde godkännas i Sverige.
År 1990 fick TPD ett särskilt ansvar för adoptioner men adoptioner fortsatte att kanaliseras utanför deras kontroll
Under slutet av 1980-talet ökade de internationella adoptionerna dramatiskt och hälsoministeriet behövde vidta åtgärder för att styra upp verksamheten. Inför Polens ratificering av barnkonvention en23slöt hälsoministeriet år 1990 ett avtal med organisationen TPD om olika former av omvårdnad av barn där även adoption ingick. Deras ansvar gällde huvudsakligen barn från tre år. I första hand skulle barnet adopteras till en polsk familj. Om lämplig polsk familj inte kunde föreslås inom en månad kunde en utländsk familj komma i fråga. TPD ingick avtal med ett antal adoptionsorganisationer i andra länder. Syftet var att alla ansökningar från utländska adoptivföräldrar skulle göras genom en auktoriserad adoptionsorganisation för att minska de internationella adoptionerna och få kontroll över de utländska aktörerna. Detta accepterades dock inte av alla TPD:s lokala kontor och regionala barn- och mödravårdsmyndigheter .24Eftersom det inte fanns någon lagstiftning som reglerade internationella adoptioner fortsatte internationella adoptioner att kanaliseras utanför TPD:s kontroll direkt av de regionala adoptionscentrumen. Justitieministern uppmanade domstolarna att kontakta TPD i adoptionsärenden och ta reda på om man hade letat tillräckligt länge efter polska familjer till barnet .25
I ett brev 1990 till NIA skrev svenska ambassaden att även om det i varje enskilt ärende borde prövas om barnet kan adopteras av en polsk familj gjordes detta i allmänhet inte. Om det var en bra ut-
22 NIA. Rapport från NIA:S besök i Warszawa 25–28 februari 1991 – se även kortfattad första
rapport mars 1991, dnr 72:338/91.
23 Polen ratificerade barnkonventionen 1991. 24 NIA. Rapport från NIA:S besök i Warszawa 25–28 februari 1991 – se även kortfattad första
rapport mars 1991, dnr 72:338/91.
25 Möte med Elzbieta Holewinska-Lapinska i Warszawa 2023-02-01.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
472
ländsk familj som ville adoptera ett barn så godkände domstolen i allmänhet adoptionen. Det förekom direktkontakter mellan adoptivföräldrar och advokater eller med modern till ett barn som skulle lämnas för adoption även om man slutligen måste ha ett domstolsbeslut på adoptionen .26
Polens Högsta domstol slog fast att subsidiaritetsprincipen skulle tillämpas vid internationell adoption
Polen ratificerade FN:s barnkonvention 1991 och det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi 2005. I samband med ratificeringen av barnkonventionen reserverade sig Polen delvis mot artikel 7 och behöll adoptivföräldrarnas rätt att hålla det adopterade barnets ursprung hemligt. Denna reservation drogs tillbaka först 2013 .27
År 1992 kom en dom från Polens Högsta domstol som gällde tolkningen av barnkonventionen i förhållande till Polens adoptionsverksamhet. Högsta domstolen slog bland annat fast att subsidiaritetsprincipen gällde i Polen trots att den inte var lagreglerad i den polska lagstiftningen. Det innebar att internationell adoption endast fick ske om det inte fanns några möjligheter att placera barnet i en foster- eller adoptionsfamilj i Polen. Vidare konstaterade Högsta domstolen att barnets bästa ska ha avgörande betydelse vid beslut om internationell adoption. Högsta domstolen prövade även frågan om hur förmedlingen av internationella adoptioner skulle organiseras och kom fram till att monopol inte fick förekomma. Däremot krävde artikel 20 d och e samt artikel 35 i barnkonventionen att adoptionsförmedling ska drivas av kompetenta och specialiserade organ som samarbetar med motsvarande utländska organisationer.
Som ett svar på Högsta domstolens dom meddelade Utbildningsministeriet 1993, att de ämnade genomföra en omorganisation av de 39 adoptionscentra som drivits av TPD. Syftet var att bryta TPD:s monopol .28
26 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 23 november 1990, dnr 72:338/90. 27 E. Maciejewska-Mroczek och A. Witeska-Młynarczyk (2021), Managing the Past in the
Context of (Dis)Closed Adoption in Poland. La Revue des Sciences Sociales. 66 2021, s. 78 ff.
28 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA. Adoptionscentra den 18 mars 1993 dnr 72/195/93.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
473
År 1994 antogs en policy om att sökande måste använda sig av en auktoriserad organisation i sitt hemland
I augusti 1994 utfärdade det polska utbildningsministeriet en kungörelse om att alla internationella adoptioner skulle gå genom mottagarländernas auktoriserade organisationer. Sökande kunde inte längre vända sig direkt till regionala adoptionscenter med sina ansökningar utan endast länsadoptionscentret i Warszawa fick besluta att ett barn fick lämnas för adoption till utlandet. Först måste man ha sökt efter adoptivfamilj i Polen under sex månader. Länsadoptionscentret och TPD fick endast samarbeta med auktoriserade organisationer i utlandet.
8.5.6 År 1995 infördes regler om internationella adoptioner
Efter att FN:s barnrättskommitté uppmanat Polen att stärka skyddsåtgärderna vid internationell adoptio n29ratificerade Polen 1993 års Haagkonvention den 1 oktober 1995. Dessutom infördes två bestämmelser om internationell adoption i den polska lagen om familj- och vårdnadsfrågor: subsidiaritetsprincipen lagreglerades och det infördes en obligatorisk prövotid (kontaktperiod).
De regionala adoptionscentrumen ålades att först söka efter adoptivföräldrar i sin region i tre månader. Om de inte hittade en lämplig familj måste de skicka barnets uppgifter till ett centralt register hos den statliga adoptionsmyndigheten i Warszawa som letade efter adoptivföräldrar i hela Polen. Om den statliga adoptionsmyndigheten inte hittade adoptivföräldrar i Polen inom tre månader kunde de kvalificera barnet för internationell adoption .30Tiden för hur länge myndigheterna sökt en nationell lösning före internationell adoption synes ha fluktuerat mellan åren. I BFA:s auktorisationsansökan 2011 och 2012 står att de lokala adoptionsmyndigheterna sökte en familj i en månad och den statliga adoptionsmyndigheten i en månad vilket innebar att man sammanlagt sökte en nationell lösning under två månader .31I auktorisations-
29 The Committee on the rights of the child. Concluding observations of the Committee on the
Rights of the Child: Poland, CRC/C/15/Add.31 15 January 1995.
30 MIA. Beslut om auktorisation BFA – Polen den 8 oktober 2007, dnr 61:502/07. 31 NIA. Ansökan från BFA om auktorisation för Polen den 29 augusti 2011. Inkom till MIA den 31 augusti 2011 dnr 61:602/11 nr 1 och Ansökan om auktorisation Polen den 26 augusti 2012. Inkom till MIA den 30 augusti 2013 dnr 3.1.2:535/13 nr 1.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
474
ansökan 2015 står att den sammanlagda tiden var tre till fyra månader .32
Tre organisationer fick auktorisation för att förmedla internationella adoptioner
När den statliga adoptionsmyndigheten kvalificerat barnet för internationell adoption fick någon av de tre aktörerna (den statliga adoptionsmyndigheten, TPD eller Katolska adoptionsorganisationen) i uppdrag att hitta en lämplig utländsk adoptivfamilj till barnet. Detta innebar att det inte längre var tillåtet för utländska sökanden att vända sig direkt till ett barnhem för att adoptera ett barn.
Domstolsprocessen skulle ske i två steg
Prövotiden vid internationell adoption innebar att domstolsprocessen nu skulle ske i två steg. Först beslutade domstolen om en kontaktperiod mellan barnet och de blivande adoptivföräldrarna. Efter prövotiden bedömde domstolen om adoptionen var till barnets bästa och därefter fattade domstolen beslut om adoption .33
Polen ville ha två uppföljningsrapporter per år under de första tre åren efter adoptionen och därefter en rapport per år till dess barnet (eller yngsta syskonet om det gällde en syskonskara) fyllt sju år. Om barnet hann fylla sju år innan de tre första obligatoriska rapporteringsåren var till ända fick man inte sluta rapportera. Tre år var minsta rapporttiden för alla barn oavsett ålder .34
8.5.7 En ny lag om familjestöd och fostervård 2012
Den 1 januari 2012 trädde en ny lag om familjestöd och fostervård i kraft som ytterligare skärpte kontrollen av att adoptionen är till barnets bäst a.35Ministeriet för familje- och socialpolitik fick ansvar
32 MIA. Ansökan från BFA om auktorisation för Polen den 22 oktober 2015. Inkom till MIA den 23 oktober 2015 dnr 3.1.2:494:10/15. 33 NIA. NIA informerar 3.1999. 34 NIA. NIA informerar 3.1999 och MIA. Polen Landsammanställning. 2010, dnr 49:190/10. 35 Möte med Ministeriet för familje- och socialpolitik i Warszawa 2023-02-01.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
475
att godkänna de utländska organisationer som får samarbeta med de polska adoptionsorganisationerna.
8.5.8 I dag adopteras i princip inga polska barn internationellt
I dag kan internationell adoption endast komma i fråga vid familjeåterförening, släktingadoption och för barn som man inte hittat familjer för i Polen (barn med funktionsnedsättning eller sjukdom). Detta innebär att polska barn i princip inte längre adopteras till andra länder. År 2022 genomfördes sju internationella adoptioner och 2 710 nationella adoptioner. Det har legat på ungefär samma nivå de senaste åren .36
Adoptionsprocessen
Alla 16 regioner i Polen måste ha minst ett adoptionscentrum. I februari 2023 fanns det 64 regionala adoptionscentru m.37I varje region utser Ministeriet för familje- och socialpolitik ett regionalt adoptionscentrum som ska föra en adoptionsbank. De regionala adoptionscentrumen samarbetar med barnhem och organisationer som ansvarar för fosterhem. Om ett barn är aktuellt för adoption skickas information om barnet till den regionala informationsbanken som letar efter familj nationellt. Om det inte finns någon lämplig familj nationellt skickas information om barnet från den regionala till den nationella informationsbanken hos den statliga adoptionsmyndigheten. Den statliga adoptionsmyndigheten kvalificerar barnet för internationell adoption och skickar informationen till Katolska adoptionsorganisationen .38Efter det att Katolska adoptionsorganisationen har hittat en lämplig familj till barnet ska Ministeriet för familje- och socialpolitik utfärda ett tillstånd till adoptionen enligt 1993 års Haagkonvention. Därefter kan adoptivföräldrarna lämna in en ansökan om adoption till domstol i Polen. Det sker en första förhandling då domstolen bestämmer om en prövotid under vilken de blivande adoptivföräldrarna vistas i Polen
36 Möte med Ministeriet för familje- och socialpolitik i Warszawa 2023-02-01. 37 Möte med Ministeriet för familje- och socialpolitik i Warszawa 2023-02-01. 38 Möte med Statliga adoptionsmyndigheten (Wojewodzki Osrodek Adopcyjny) i Warszawa 2023-02-02.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
476
tillsammans med barnet för att se att adoptionen är till barnets bästa. Prövotiden är minst 14 dagar men kan vara längre, domstolen avgör tiden utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Efter avslutad prövotid hålls en ny förhandling där domstolen beslutar om adoptionen. Därefter utfärdar domstolen ett intyg enligt artikel 23 i 1993 års Haagkonvention (Haagintyg). När adoptionen har vunnit laga kraft utfärdas en ny födelseattest med adoptivföräldrarnas namn i stället för de ursprungliga föräldrarnas namn.
8.6 Generellt om oegentligheter i Polens adoptionsverksamhet
8.6.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vad som har framkommit generellt om oegentligheter i de internationella adoptionerna från Polen.
Den explosionsartad ökningen av adoptioner efter kommunismens fall blev grogrund för oegentligheter
I kölvattnet av de kommunistiska regimernas fall i Östeuropa ökade adoptionerna explosionsartat från länder som Rumänien, Bulgarien, de baltiska staterna och Ryssland i början av 1990-talet. Även adoptionerna från Polen ökade kraftigt när Polen började att öppnas mot väst i mitten på 1980-talet. På den tiden hade Polen inte någon särskild reglering för internationella adoptioner och det fanns inte heller någon myndighet som övervakade verksamheten. Adoptanter kunde vända sig direkt till ett barnhem för att adoptera ett barn eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barn. Även om domstol fattade beslut om adoptionen blev avsaknaden av regler och tillsyn en grogrund för olagliga och oetiska ageranden. Enligt FN:s särskilda rapportör mot försäljning och sexuell exploatering av barn, ökar risken för oegentligheter när antalet internationella adoptioner plötsligt och snabbt ökar i ett ursprungsland eftersom den befintliga infrastrukturen inte klarar av att hantera verksamheten .39
39 UN. Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography. A/HRC/34/55, thirty-fourth session 27 february-24 March 2017, p. 60.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
477
En polsk studie visade på oegentligheter under 1990-talet
Forskaren Elzbieta Holewinska-Lapinska har i sin avhandling ”Foreign Adoptions in the Practice of Polish Courts” studerat internationella adoptioner från Polen mellan den 1 juli 1992 till den 1 juni 1993.40Under det året var Frankrike det största mottagarlandet, följt av Italien och sedan Sverige (15 procent av adoptionerna var till Sverige). Hennes studie visade att var fjärde internationell adoption kanaliserades genom TPD. I dessa adoptioner var inga advokater inblandade. I de adoptioner som förmedlades direkt från ett barnhem var advokater inblandade i 44 procent av ärendena. Det kan jämföras med de nationella adoptionerna då endast fem procent genomfördes med hjälp av en advokat. Enligt studien fanns indikationer på att det funnits ekonomiska vinster för advokaterna i dessa adoptioner. Enligt Holewinska-Lapinska innehöll många av adoptionerna olagliga element men att adoptionerna till Sverige var korrekta. Anledningen var att Sverige hade tydliga regler för adoptionsprocessen. De största problemen uppvisades i adoptionerna till Italien som krävde en prövotid om tre år innan adoptionen kunde beslutas i Italien. Juridiskt blev barnet adopterat i Polen men inte i Italien vilket kunde leda till att barnet hamnade på barnhem i Italien, adopterades av andra personer eller kom tillbaka till Polen .41
8.6.2 Det har förekommit handel med barn för adoption
Enligt uppgifter i media har polska barn sålts till personer i västerländska länder sedan början av 1990-talet. Ett friskt barn kunde kosta runt 25 000 USD .42
År 2013 rapporterades om att barn såldes på internet, antingen helt öppet eller så annonserades det som adoptioner, där mödrar sökte efter välbärgade adoptivföräldrar. En lagändring i Polen 2010 slog fast att det är straffbart att sälja människor till arbete, prostitution, pornografi och tiggeri, men lagen förbjöd inte uttryckligen försäljning av barn till en annan familj. Den typiska ”säljaren” upp-
40 E. Holewinska-Lapinska.(1998), Adopcje Zagraniczne w praktyce polskich sadów. Instityt Wymiaru Sprawiedliwosci. 41 Möte med Elzbieta Holewinska-Lapinska i Warszawa 2023-02-01. 42 UD. Meddelande från Reuters. Sveriges ambassad i Warszawa. Adoption av barn från
Polen, doss 72, dnr 506.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
478
gavs vara en ung kvinna som ville sälja sitt barn främst på grund av sociala problem, arbetslöshet och dålig ekonomi. Utbudet av barn var så stort att det fanns rådgivningsverksamheter som erbjöd förmedling av köp och försäljning av barn. Flera fall av försäljning av barn hade prövats i domstol men domstolarna hade på grund av den oklara lagstiftningen inte kunnat klassa det som människohandel .43
8.6.3 Adoptionsprocessen har kringgåtts genom falska faderskapsbekräftelser
Nigel Cant well44har, med hänvisning till en polsk rapport från 201345, beskrivit hur falska faderskapsbekräftelser använts för att kringgå adoptionsprocessen i Polen. Enligt rapporten var det fullt lagligt för en gravid kvinna i Polen att annonsera att hon ville ”ge upp” barnet i utbyte mot sjukvårdskostnader och andra kostnader. Efter födseln uppgav modern att ”klienten” var biologisk far och sedan avsade hon sig vårdnaden om barnet i domstol. Enligt den polska rapporten förmedlades endast en fjärdedel av adoptionerna i Polen 2005 av ett adoptionscentrum. Anledningen var att adoptionsprocessen var för lång och krävande. I rapporten kritiserade den polska kommissionären för barnets rättighete r46att den polska lagen tillät den biologiska modern att söka efter potentiella adoptanter eftersom det uppmuntrade till olagliga adoptioner .47
Att falska faderskapsbekräftelser har varit ett sätt att kringgå adoptionsprocessen i Polen beror på att det inte finns något hinder enligt den polska familjelagstiftningen för en man som inte är genetisk far att bekräfta faderskapet för ett barn .48Det görs inte heller någon kontroll av att den man som modern uppger som far är genetisk far till barnet .49Ibland har falska faderskap arrangerats direkt mellan den biologiska modern och de blivande adoptivföräldrarna och ibland har det arrangerats genom en mellanhand.
43 Världen idag. Nyfödda till salu i Polen. Publicerad den 13 maj 2013. 44 Nigel Cantwell är konsult inom området barns mänskliga rättigheter och har haft uppdrag för bland annat UNICEF och International Social Service (ISS). 45 Rapporten ligger till grund för en artikel i The Economist: Illegal Adoptions in Poland –
Baby on Sale. Publicerad 2013-07-26.
46 Marek Michalak. 47 Nigel Cantwell (2017), The sale of children and illegal adoption, s. 28. 48 Se till exempel Europadomstolens dom den 18 maj 2006 Rozanski mot Polen. 49 Möte med Ministeriet för familje- och socialpolitik i Warszawa den 1 februari 2023.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
479
År 2019 trädde en ny lag i kraft som bland annat innebar att den som ger bort eller tar emot ett barn för adoption utan rättsligt förfarande (till exempel genom falsk bekräftelse av faderskap) kan dömas till fängelse i upp till 5 år. Detsamma gäller den som lämnar ett barn för adoption mot ersättnin g.50
8.6.4 FN:s barnrättskommitté har uppmanat Polen att stärka skyddsmekanismerna vid internationell adoption
År 1995 rekommenderade barnrättskommittén Polen att se över 1968 års familjelagstiftning i syfte att förbättra skyddsmekanismerna vid internationell adoption. Barnrättskommittén uppmanade även Polen att ratificera 1993 års Haagkonvention .51År 2015 uppmanade barnrättskommittén Polen att avskaffa så kallade ”föradoptionscentrum” för barn under ett år, undvika stora vårdinstitutioner och påskynda utvecklingen av familjebaserad vård .52År 2019 uppmanade barnrättskommittén Polen att utarbeta detaljerade bestämmelser om principer för adoption, bland annat när det gällde adoptionscentrum och internationell adoption .53
8.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
8.7.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vilka oegentligheter som framkommit i den svenska adoptionsverksamheten i Polen, vad svenska aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat för att förhindra eller hantera oegentligheter.
Vid kommissionens besök i Polen var den samstämmiga bilden som gavs av de myndigheter, organisationer och tjänstepersoner vi
50 HCCH (2021), Questionnaire on the practical operation of the 1993 Adoption Convention.
Prel. Doc. 3 of February 2020 for the Special Commission meeting in 2021, p. 30.
51 The Committee on the rights of the child. Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child: Poland, CRC/C/15/Add.31 15 January 1995. 52 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined third
and fourth periodic reports of Poland. CRC/C/POL/CO/3-4. 30 October 2015.
53 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined fifth
and sixth periodic reports of Poland. CRC/C/POL/CO/5–6. 6 december 2021.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
480
träffade att samarbetet med de svenska adoptionsorganisationer som förmedlat internationella adoptioner från Polen fungerat mycket bra. Ingen person gav något exempel på faktiskt konstaterade oegentligheter kopplade till Sverige. Vi har inte heller genom vår arkiv- och artikelsökning fått indikationer på oegentligheter i de adoptioner som förmedlats via de auktoriserade svenska adoptionsorganisationerna. Däremot finns uppgifter om att svenska par kringgått systemet för internationella adoptioner på olika sätt och oegentligheter i samband med privata och enskilda adoptioner främst under 1980- och 1990-talet. Enligt historikern Cecilia Lindgren lyckades Polen få bukt med de privata adoptionerna genom att successivt skärpa sin reglering och i stället inleda ett formellt samarbete genom svenska auktoriserade organisationer .54
Adoptionsmyndigheten har gjort fyra resor till Polen: 1987, 1991, 1994 och 2009. Den polska adoptionsorganisationen TPD har besökt Sverige vid flera tillfällen, bland annat 197 355, 198256och 199 357. Vid MIA:s samråd med svenska ambassaden i Warszawa 2011 svarade ambassaden att de inte haft anledning att betvivla att de internationella adoptioner som har genomförts i Polen har skett enligt gällande praxis och på ett etiskt godtagbart sätt .58År 2013 och 2015 svarade ambassaden att de inte hade kännedom om några oegentligheter rörande internationella adoptioner från Polen till Sveri ge.59
8.7.2 Under 1970- och 1980-talen förekom förmedling via enskilda personer
Under 1970- och 1980-talen förekom endast privata adoptioner från Polen till Sverige. Personer som ville adoptera ett polskt barn kunde vända sig direkt till ett barnhem eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barnhem. Enligt historikern Cecilia Lindgren förekom det regelmässigt att enskilda svenskar agerade förmedlare och hjälpte familjer att hitta barn att adoptera
54 C. Lindgren (2010), s. 160. 55 NIA. Protokoll 1973/74:1, 1973-09-21. 56 NIA. Protokoll 1982-08-24. 57 Telefax från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 8 februari 1993 samt svar den 24 mars 1993, inkom till NIA den 5 april 1993, dnr 72:60/93. 58 MIA. E-post från svenska ambassaden i Warszawa till MIA den 20 september 2011, dnr 61:602:3/11 och 61:602:4/11. 59 MIA. E-post från svenska ambassaden i Warszawa till MIA den 17 september 2013, dnr 3.1.2:535/13 och e-post den 9 oktober 2015, dnr 3.1.2:494/15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
481
i Polen. Enligt 7 kap. 54 § i 1960 års barnavårdslag (1960:97) fick enskild person eller sammanslutning i Sverige inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. När lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp trädde i kraft gällde detta även personer med hemvist utomlands. NIA kunde med hjälp av rapportering från kommunerna få upplysningar om genom vilka kontakter barn anlände till Sverige. De förmedlare som identifierades kontaktades och informerades om vilka lagar och regler som gällde i Sverige. De kunde också kallas till NIA för samtal .60Vi har i arkivgenomgången hittat ärenden där NIA kontaktat enskilda personer som fungerat som förmedlare mellan svenska sökanden och barnhem i Polen .61I dessa ärenden har personerna förmedlat fem barn eller mer. Det har varit personer med polsk bakgrund bosatta i Sverige som bedrivit viss hjälpverksamhet gentemot polska barnhe m.62I verksamhetsberättelsen för 1982/83 redogjorde NIA för att viss privat förmedling av barn från Polen tycktes förekomma och att nämnden skrivit till polska generalkonsulatet i frågan .63
NIA och svenska ambassaden såg inga tecken på oegentligheter under 1980-talet
År 1986 skrev NIA till svenska ambassaden i Warszawa att intresset för att adoptera barn från Polen var stort. Antalet yttranden från NIA rörande adoption av barn från Polen var större än något annat land. Under 1985 yttrade sig NIA över förmedlingssättets tillförlitlighet i sammanlagt 203 ärenden. Under samma år kom 32 polska barn under åtta år till Sverige. Några speciella problem eller svårigheter i samband med dessa adoptioner hade inte rapporterats till NIA. Dock hade farhågor förts fram från vissa svenska socialarbetare att de inte ansett sig få tillräcklig insyn i själva förmedlingsproceduren. NIA frågade därför svenska ambassaden om de gjort några egna erfarenheter eller om de agerat i något ärende
60 C. Lindgren (2010), s. 61. 61 NIA. Brev till en enskild person: Förmedling av adoptivbarn från Polen den 6 april 1981 dnr 49:97/81, svar till NIA den 20 april 1981 dnr 49:97/8 och svar från NIA den 9 juni 1981 dnr 49:97/81. 62 NIA. Telefonanteckningar 1984-02-29, dnr 49:68/84. 63 NIA. Verksamhetsberättelse för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA, 1 juli
1982–30 juni 1983.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
482
under 1985 .64Svenska ambassaden i Warszawa svarade att deras befattning med enskilda adoptioner varit ringa under 1985 med undantag för sedvanligt viseringsförfarande. Vidare skrev de:
Efter samtal med personer insatta i förhållandena i landet kan framhållas att eventuella farhågor för oegentligheter i förmedlingsförfarandet torde vara ogrundade. Proceduren i polska myndigheter och domstolar är tidsödande och byråkratisk, men synes gå korrekt till. De enda större kostnaderna utgörs av advokatarvode, som måste erläggas i konvertibel valuta. Det varierar mellan 500 och 800 dollar.
Enligt ambassaden skulle det framöver kunna bli betydligt svårare för utländska familjer att adoptera från Polen, särskilt för den som saknade familjeanknytning. Den polska sociallagstiftningens utveckling hade lett till att de flesta ogifta mödrar hade ekonomiska möjligheter att ta hand om sina barn och färre barn blev därmed tillgängliga för adoption. Samtidigt fanns fler polska familjer som ville adoptera. Enligt ambassaden fanns det små möjligheter för en ”helsvensk” familj att adoptera ett litet barn. Däremot fanns större möjlighet att adoptera ett barn som var äldre än tre år eller ett barn med en funktionsnedsättnin g. 65
Med anledning av att antalet adoptioner av polska barn till Sverige ökat märkbart reste NIA till Polen 1987. Syftet med resan var att få en tydligare bild av hur dessa adoptioner gick till. Frågor som diskuterades var bland annat vilken utredning domstolen skulle göra i ett adoptionsärende och domstolens skyldighet att motivera ett adoptionsbeslut och riktlinjer för advokatarvoden .66Efter resan konstaterade NIA att ingenting framkommit som gav anledning till farhågor att adoptionerna där inte skulle genomföras på ett tillförlitligt sätt. Det fanns ett flertal myndigheter och organisationer som hade tillstånd att företräda barn i adoptionsärenden .67
64 NIA. Adoptivbarn från Polen. 1986-02-06, dnr 72:51/86. 65 NIA. Svenska ambassaden Warszawa. Adoptioner från Polen, 1986-04-03, inkom till NIA 1986-04-08, 72:51/86. 66 NIA. Rapport från Kerstin Brydners och Lars Bertil Svenssons resa till för NIA:s räkning till
Polen 19–23 oktober 1987. 1987-11-23, dnr 72:203/87.
67 NIA. Delegation av ärenden till NIA:s kanslichef – komplettering. NIA-sammanträde 1988-01-27, NIA 9:8/88.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
483
8.7.3 Mot slutet av 1980-talet uppmärksammades att advokater tog ut höga arvoden
I ett brev från NIA 1987 till svenska ambassaden i Warszawa informerade NIA om att de skrivit till 53 familjer som adopterat barn från Polen under 1985 och 1986. Av de 20 familjer som svarat drog NIA slutsatsen att det förekom advokater som försökte sko sig på svenska familjer som söker barn för adoption. NIA nämnde en advokat som krävt 50 000 svenska kronor för att de blivande adoptivföräldrarna skulle godkännas av de polska myndigheterna. För utländska sökanden krävdes att det fanns en anknytning till Polen från båda eller ena partens sida, helst genom släktskap men det kunde även vara att sökanden deltagit i insamlingar för Polen. Advokaten hade hjälpt de svenska föräldrarna med att visa att de ägnat sig åt hjälpverksamhet i Polen. NIA uppgav att de inte hade bevis för att detta skedde och undrade om ambassaden hört något liknande. NIA frågade även om de kunde hänvisa familjerna till ambassaden för förslag på lämplig advokat .68Ambassaden svarade att de också hört rykten om att extra betalning förekommit då det gällt personer utan nödvändig anknytning för att få ett adoptivbarn. Om ryktena var sanna och hur stor summa som erfordrades kunde ambassaden inte uttala sig om men mot bakgrund av ”det ymnigt förekommande present-givandet” i det polska samhället ansåg ambassaden att det inte var helt osannolikt att sådana betalningar kunde förekomma. Ambassaden nämnde två advokater som borde kunna vara behjälpli ga.69
I ett senare brev bad NIA ambassaden att ta reda på vilka kostnader som rymdes i de 2 000 till 3 000 svenska kronor som svenska adoptivföräldrar uppgav att de betalade för att bli av med det polska medborgarskapet .70Ambassaden svarade att de inte hade möjlighet att officiellt få reda på mer om de kostnader som förelåg i ett adoptionsärende. Ambassaden skrev:
I ett land som Polen förekommer i många sammanhang icke-reguljära betalningar för tjänster och det kan inte uteslutas att detta även kan vara fallet beträffande adoption er.71
68 NIA. Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 29 april 1987. Dnr 72:203/87. 69 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 21 maj 1987, inkom till NIA 1987-05-26, dnr 72:203/87. 70 NIA. Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 7 augusti 1987, dnr 72:203/87. 71 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 24 augusti 1987, dnr 72:203/87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
484
I augusti 1990 skrev NIA till svenska ambassaden i Warszawa att svenska par ibland genomförde adoptioner med hjälp av advokater i direkt kontakt med barn och deras föräldrar. Enligt NIA var det mycket osäkert om barnavårdsmyndigheter över huvud taget blev inkopplade i dessa ärenden. I sådana fall gjorde sig adoptanterna skyldiga till lagbrott eftersom förmedlingssättet då var ett annat än vad som var angivet i deras medgivande. Vidare skrev NIA att det på senare tid hade cirkulerat rykten om att advokater i Polen begärt mycket stora pengar för att biträda svenska familjer vid adoption av barn i Polen. I en adoption hade en advokat tagit ut ett arvode på 8 000 USD, omkring 50 000 svenska kronor. Därtill hade de svenska adoptivföräldrarna betalat för de biologiska föräldrarnas advokat, barnets vård med mera. NIA bad ambassaden att på lämpligt sätt undersöka rimligheten i sådana kostnader. NIA önskade även få ambassadens uppfattning om subsidiaritetsprincipen följdes i Polen. NIA önskade komma i kontakt med social- och hälsovårdsministeriet i Polen för att höra deras inställning till utvecklingen av de internationella adoptionerna i Polen .72I november samma år skrev ambassaden till NIA att de med sin advokat diskuterat en räkning från en advokat som var mycket välkänd för att handha adoptionsärenden men där arvodet synes vara mycket högt. Sjukvårdskostnader skulle i princip inte uppkomma om barnet föddes och vårdades på statliga sjukhus. Ambassaden hade varit i kontakt med TPD som uttryckt stort intresse av att diskutera situationen för polska barn med NIA. TPD oroade sig bland annat för de stora summor som man visste att en del svenska par betalat i Pole n.73
NIA reste till Polen och tog bland annat upp frågan om de höga advokatarvodena
År 1991 reste NIA till Polen bland annat för att få klarhet i om det avtal som TPD slutit med justitie-, hälso- och utbildningsministeriet innebar att adoption endast fick göras genom en auktoriserad utländsk organisation eller om Polen fortsatt tillät enskilda adoptioner. NIA konstaterade att ministerierna var i olika grad medvetna om överenskommelsen, de kände inte till den interna regel
72 NIA. Adoption av polska barn till Sverige, 15 augusti 1990, dnr 72:338/90. 73 NIA. Brev från svenska ambassaden till NIA den 23 november 1990. Inkom NIA 1990-11-28, dnr 72:338/90.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
485
som centrala TPD antagit som innebar att alla internationella adoptioner skulle gå genom auktoriserad organisation i mottagarlandet. NIA:s slutsats var att det rådde oklarhet vilken roll och inflytande TPD skulle ha i adoptionsprocessen. Det fanns motsättningar mellan TPD centralt och lokala TPD liksom mellan TPD och statliga barnhem och länsadoptionscentra.
Under resan tog NIA även upp frågan om advokatarvoden i samband med sitt besök på Justitieministeriet. Enligt Justitieministeriet tog advokater arvode enligt en fastställd taxa. Ministeriet ville ha uppgifter om advokater som tagit ut för höga arvoden, vilket senare överlämnades av NIA .74Senare samma år skrev svenska ambassaden i Warszawa till NIA att Advokatsamfundet i Polen inlett en disciplinutredning av advokaten i fråga med anledning av de uttagna arvodena .75
I vår aktgranskning har vi i enstaka fall sett vad adoptivföräldrar har betalat för advokatarvode, det har i dessa fall varit mellan 5 000 och 10 000 svenska kronor.
8.7.4 På 1990-talet uppdagades handel med barn i samband med privata adoptioner
Sommaren 1993 rapporterade TT om en polsk kvinna som polisanmälts av sina grannar. Hon hade erkänt att hon lämnat sitt nyfödda barn till en man som tillhörde en av de ligor som sålt barn till andra länder, däribland Sverige. Polisen lyckades spåra en mellanhand som hade en lista med kontaktpersoner som kopplade ihop honom med barnhandel. Han misstänktes ha jobbat ihop med en kanadensisk advokat som skaffade fram föräldrar. Enligt åklagaren letade mannen efter mödrar som beslutat sig för att föda sitt barn, men som på grund av många orsaker, främst ekonomiska, inte kunde ta hand om det. Åklagaren ville inte uppge vad barnen såldes för, men andra myndighetskällor uppgav att friska pojkar kunde inbringa cirka 200 000 svenska kronor, medan man fick lite mindre för flickor. Fallet var ett exempel på en ökande olaglig handel med barn, som såldes till västerlänningar. Chefen för TPD menade att ingen visste omfattningen av barnhandeln eftersom alla inblandade
74 NIA. Rapport från NIA:s besök i Warszava 25–28 februari 1991 – se även kortfattad första
rapport mars 1991. Augusti 1991, dnr 72:338/91.
75 NIA. Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 22 augusti 1991, inkom NIA 1991-08-02, dnr 72:338/91.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
486
hade intresse av att hålla verksamheten hemlig. Hon sa vidare att hon hade signaler om att polacker som bodde i Sverige agerade som mellanhänder för kvinnor som ville föda sitt barn i Sverige och sälja det .76I en senare artikel uppgav NIA att de hade avstyrkt flera privata adoptionsansökningar där adoptionskostnaderna hade ansetts vara för höga. NIA avstyrkte dessutom alltid de adoptioner som skedde genom direktkontakt med familjer eller sjukhus i Polen .77
I flera tidningsartiklar i mars 1994 beskrivs ett ärende där ett svenskt par trodde att de adopterat ett syskonpar från Polen men där det inte förelåg en legal adoption. Paret hade hämtat barnen på ett polskt barnhem och betalat 6 000 svenska kronor till föreståndaren på det barnhem där barnen vistades för adoptionen .78Enligt en distriktsåklagare i Polen lämnade barnen Polen utan att familjedomstolen gett klartecken till adoption .79NIA uttalade att de såg allvarligt på ärendet men betvivlade att polska barn ”bortadopterades som rena handelsvaror”. NIA uppgav att de nyligen besökt Polen och att de polska myndigheterna var noga med att adoptionerna gick genom domstol .80
Polen var kritisk till att Sverige tillät enskilda adoptioner
I februari 1993 besökte chefen för TPD Sverige för ett möte med NIA och de tre svenska auktoriserade sammanslutningarna som förmedlade adoptioner från Polen. Hon redogjorde för det förändringsarbete som pågick i Polen avseende regelsystemet för internationella adoptioner. I samband med detta framförde hon att TPD var den enda organisationen som kunde garantera att barnkonventionen iakttogs. Hon var även missnöjd med att Sverige tillät adoption utan medverkan av en auktoriserad adoptionsorganisation och menade att detta stred mot barnkonventionen. Företrädare för NIA framhöll den kontroll som skedde av sådana adoptioner genom NIA och genom kommunernas socialnämnder. Vidare framhöll NIA att
76 TT 1993-08-16. 77 Dagens Nyheter. Privata adoptioner stoppade i Polen. Publicerad 1994-03-23. 78 Expressen. Vi handlade i god tro. Publicerad 1994-03-21. 79 Dagens Nyheter. Polsk pojke hörs av svensk polis om övergrepp. Publicerad 1994-03-22. 80 Sydsvenskan. Otukt med polska barn polisutreds. Publicerad 1994-03-22.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
487
Sverige inte ansåg att sådana adoptioner, på det sätt som de genomfördes i Sverige, stred mot barnkonventionen .81
Från 1994 godkände NIA inga enskilda adoptioner från Polen
I ett yttrande över förmedlingsväg i januari 1994 informerade NIA om väntade förändringar i polsk adoptionspolicy. Förändringarna innebar att det bara var länsadoptionscentret i Warszawa och TPD som fick förmedla internationella adoptioner. Sökande kunde inte längre vända sig direkt till regionala adoptionscenter med sina ansökningar. Länsadoptionscentret och TPD fick endast samarbeta med auktoriserade organisationer i utlandet. TPD hade vid ett flertal tillfällen framfört till NIA att de inte tog emot ansökningar från enskilda utan endast samarbetade med auktoriserade organisationer. Enligt NIA innebar det att enskilda adoptioner från Polen måste upphöra och att en ansökan om adoption endast kunde ske med medverkan av AGS eller BFA .82NIA besökte Polen i mars 1994 för att reda ut vad som gälld e.83Som framgår av avsnitt 8.5.5 antog det polska utbildningsministeriet den nya adoptionspolicyn i augusti 1994.
Vår aktgranskning visar dock att enskilda adoptioner har skett även efter 1994, till exempel 1998 och 1999. I flera fall har man i Polen gjort undantag från kravet på att adoptionerna ska ske via svensk auktoriserad organisation när det gäller adoption av ett syskon till ett barn som tidigare har adopterats till Sverige. Adoptivföräldrarna har då blivit direkt kontaktade och fått frågan om de vill adoptera syskonet. Vi har också sett exempel från 1998 på att undantag har gjorts med hänvisning till adoptivföräldrarnas polska ursprung.
En svensk dokumentär om handel med barn gav enligt NIA en snedvriden bild av adoptionerna från Polen
Våren 1995 visade TV 3 en dokumentär ”Barn till salu” i vilken en kvinna velat sälja sin nyfödda son till en journalist från Moderna Tider för drygt 1 400 svenska kronor. Enligt reportaget var advokater
81 NIA. Telefax från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 8 februari 1993 samt svar den 24 mars 1993, inkom till NIA den 5 april 1993, dnr 72:60/93. 82 NIA. Yttrande över förmedlingssättet vid adoption, den 21 januari 1994, dnr NIA 46:281/93. 83 Vi har inte kunnat hitta denna reserapport på Riksarkivet.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
488
i Polen drivande i handeln med barn och tog 15 000 till 30 000 svenska kronor för att förmedla ett spädbarn. Ju yngre barn, desto högre pris. I priset ingick också falska papper för att adoptionen skulle kunna legaliseras i köparens hemland. Advokaterna fick kontakt med kvinnor som ville lämna ifrån sig sina barn genom att anlita barnmorskor. En barnmorska i Polen tjänade motsvarande 1 500 svenska kronor i månaden och kunde lockas att förmedla information för någon tusenlapp. Journalisten ringde även svenska ambassaden i Warszawa och utgav sig för att vara intresserad av att adoptera ett polskt barn. När han frågade efter en advokat någonstans i Polen som kunde hjälpa honom med en adoption svarade en kvinna att ambassaden hade en lista på advokater. Först var hon tveksam att lämna ut listan och sa att listan inte längre var aktuell eftersom några av advokaterna på listan inte gick att få tag på. När journalisten frågade varför berättade hon att två av dem var häktade. Listan som ambassaden till slut skickade via telefax innehöll 200 advokater över hela Polen. De två häktade advokaterna var strukna från listan .84I ett brev från UD till Moderna tider framgår att listan var en kopia som det polska advokatsamfundet upprättat och inte en förteckning som upprättats av ambassaden. Att ambassaden tillhandahöll listan var en ren serviceåtgärd och innebar inte att ambassaden gick i god för de advokater som fanns med på förteckningen .85
Även NIA reagerade på programmet och skrev ett brev till programchefen på TV3 där de tog avstånd från programmet eftersom det gav en snedvriden bild av adoptionerna från Polen. NIA ansåg att den kvinna som blivit erbjuden pengar för sitt barn hade vilseletts av reportern och att det framstod som att NIA var likgiltig för oegentligheter kring adoptioner. Enligt NIA hade myndigheten varit i kontakt med Polen för att kontrollera att kryphålen i lagstiftningen täppts till. Enligt NIA gav programmet intryck av att de barn som adopterats till Sverige hade köpts, vilket inte var fallet .86
84 Aftonbladet. Sverige inblandat i barnhandeln. Publicerad 1995-04-19. 85 NIA. Brev från Utrikesdepartementet till Moderna tider den 22 december 1994. 86 NIA. Brev från NIA till TV 3 den 28 april 1995, dnr 49:151/95.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
489
NIA uppmärksammade polska myndigheter på ”oklara inslag” i adoptioner från Polen
År 1995 skrev NIA till svenska ambassaden i Warszawa och bad ambassaden att kontakta utbildnings- och justitieministeriet för att utreda vilka regler för internationell adoption som gällde i Polen. NIA skrev att de ville framhålla för ministerierna att de med oro såg tecken på oklara inslag i adoptionerna från Polen och att svenskar fick olika besked om hur adoptionerna skulle gå till. NIA hade flera exempel på att svenskar som hade medgivande för adoption genom en auktoriserad svensk organisation på olika sätt fick hjälp att adoptera på annat sätt. NIA ansåg att ett sätt att förbättra kontrollen av verksamheten var att båda länderna upprätthöll kravet på medverkan av auktoriserad adoptionsorganisation .87Samma år informerade NIA det polska utbildningsministeriet om att svenska familjer tilläts att ta till sig ett polskt barn och föra det till Sverige innan det var helt klart att de skulle få adoptera barnet. I ett fall hade en domstol i Polen beslutat att en familj fick ta med sig ett barn till Sverige för medicinsk vård och rehabilitering. NIA bedömde att det uppkomna läget medfört att det bästa för barnet var att det inte utsattes för en ny separation och konstaterade att barnet behövde mer läkarvård. NIA ålade därför adoptionsorganisationen att lämna adoptionshjälp. NIA önskade uppmärksamma ministeriet på de problem som kunde uppstå när en svensk familj i förtid fick ta emot ett barn som de ville adoptera och önskade att ministeriet skulle uppmärksamma barnhem och domstolar på problemen .88
Även i vår aktgranskning av privata och enskilda adoptionsärenden från Polen har vi sett några exempel på att enskild adoption genomförts trots att medgivandet endast gällt för adoption genom auktoriserad svensk adoptionsorganisation. Vi har i aktgranskningen också sett exempel på att barnet kommit till Sverige en månad innan beslut om adoption fattats i Polen.
Vi har också sett exempel på att adoptivföräldrar själva har valt vilket barn de vill ha. I ett fall har de blivande adoptivföräldrarna beskrivit att gravida kvinnor som önskar lämna sitt barn för adoption tar kontakt med den polska organisationen och skriftligen av-
87 NIA. Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 31 januari 1995 dnr 72:28/95. 88 NIA. Ärendet NN, Länsadoptionscentrum i Warszawa. 1995-12-20 dnr 72:251.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
490
säger sig alla fortsatta rättigheter till barnet. När barnet väger 3,5 kg flyttas barnet från BB till ett barnhem. Den polska organisationen informeras om att barnet anlänt till barnhemmet och de sökanden får meddelande om att snarast komma till barnhemmet. Sökandena behöver inte ta emot barnet om det inte motsvarar deras förväntningar.
8.7.5 Oegentliga adoptioner i samband med fadderverksamhet
Det så kallade Polenprojektet startade 1989 och syftade till att stödja barn på åtta barnhem i nordvästra Polen. Barnen fick svenska fadderfamiljer som bekostade skolgång, kläder, medicin, leksaker och fickpengar. Polenprojektet arrangerade även så kallade hämtningsresor av barnen för vistelse hos fadderfamiljerna för jul- och sommarvistelse. Ledningen i Polenprojektet bildade AGS som hade auktorisation under perioden 1992 till april 20 0089.
År 1994 rapporterade svensk och polsk media om oegentliga adoptioner i samband med fadderverksamhet i Sverige. Interpol hade avslöjat polsk barnhandel där flera barn hade sålts eller försvunnit och söktes bland annat i Sverige. Bland annat hade Polenprojektet medverkat till att ett svenskt par betalat 6 000 svenska kronor för att hämta två bröder till Sverige för adoption, se avsnitt 8.7.4 Den ansvariga för Polenprojektet hade prutat ned avgiften från 9 000 svenska kronor till 6 000 svenska kronor .90Samma barnhemsdirektör som sålt bröderna misstänktes för att ha våldfört sig på ett barn som bodde på barnhemmet och han anklagades även för att ha ”lånat ut” barn till homosexuella män genom en förtäckt fadderverksamhet. Sverige, Holland och Belgien tillhörde de länder där polska Interpol skulle be om hjälp för att hitta saknade barn. Flera barnhem misstänktes vara inblandade och flera barnhemschefer misstänkes ha tagit emot pengar för att ”sätta barnen på flyget” och flera barn hade inte återvänt som uppgjort. Flera barn som kommit tillbaka uppgav även att de hade utnyttjats sexuellt och deltagit i porrfilmsinspelningar. Polenprojektet uppgav att om polska barn hade utnyttjats under sina vistelser i Sverige hade det skett via andra kanaler. Enligt artikeln hade AC varnat för fadderverksamheten som kunde
89 NIA. Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 26 mars 1992, dnr 69:135/92. 90 Expressen. Svensken anklagas för att sälja barn. Publicerad 1994-03-22.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
491
ge barnen falska förhoppningar och att kontrollen av fadderfamiljerna var bristfälli g.91
I ett brev från Polenprojektet till den svenska biståndsministern 1994 står att Polen beslutat om nya regler för polska barns vistelser i Sverige under ferier. Anledningen var den svenska familj som hämtat två barn från ett av Polenprojektets barnhem och inte återlämnat dem som de polska myndigheterna krävde. De nya reglerna innebar bland annat att en ledare från barnhemmet skulle följa med barnet och stanna här under vistelsen. Enligt Polenprojektet innebar de nya reglerna att det blev omöjligt att utföra ferievistelserna i fortsättningen och frågan var om biståndsministern kunde påverka myndigheten i Polen angående detta ärende. 92I sitt svar uttryckte biståndsministern sin beundran för Polenprojektets arbete men meddelade att han inte kunde blanda sig i ett främmande lands lagstiftning. Dock hade han gjort ambassaden i Warszawa uppmärksam på problemet .93
8.7.6 Bristfällig dokumentation i akterna vad gäller barnets bakgrund och hur barnet blivit tillgängligt för adoption
I vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Polen framkommer att dokumentationen i adoptionsakterna är bristfällig, till exempel vad gäller barnets bakgrund och hur det blivit tillgängligt för adoption. Det innebär att det är svårt att avgöra om adoptionen har varit till barnets bästa och det försvårar även den adopterades möjlighet att söka sitt ursprung.
Vi har granskat 41 privata och enskilda adoptionsakter mellan 1978 och 1999. I dessa framgår i stort sett aldrig vem som har utrett barnets bakgrund eller att en utredning har gjorts. I närmare hälften av de granskade akterna saknas beskrivningar av varför barnet lämnas för internationell adoption. I övriga fall står ibland något allmänt om att modern inte har möjlighet att ta hand om barnet eller att hon vill lämna barnet för adoption. Ibland anges ekonomiska skäl, till exempel att det är en ung ensamstående mor eller att föräldrarna redan har flera barn sedan tidigare. I några fall föreligger brister i omsorgen om barnet och vissa fall är barnet om-
91 Dagens Nyheter. Polska barn försvunna. Polisen misstänker handel. Publicerad den 21 mars 1994, Expressen. Svensk våldtog fadderbarnet. Publicerad 1994-03-21. 92 UD. Brev från Polenprojektet till biståndsministern. Inkom till Utrikesdepartementet den 23 februari 1994, dnr 54/012 R 34 ep. 93 UD. Polenprojektet – barn på polska barnhem, den 11 april 1994, dnr 101/023 R 34 Ep.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
492
händertaget av sociala myndigheter. I de akter vi granskat framgår i regel inte vem som har beslutat att barnet är tillgängligt för adoption. I de få fall det framgår har det varit TPD.
Det saknas särskilda samtyckesdokument i samtliga granskade akter
I de 41 akter från Polen som vi gått igenom finns inte i något fall ett särskilt samtyckesdokument från barnets mor, trots att moderns fullständiga namn framgår i nästan hälften av fallen. Däremot framgår i flera akter att modern har lämnat samtycke, även fast det inte finns med i akten. Det står då i det polska adoptionsbeslutet att modern har gett sitt godkännande till adoption. Det framgår dock inte av någon akt att modern har närvarat i domstolen.
Det saknas ofta uppgifter om föräldrarna
I vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Polen har vi inte sett att några av barnen beskrivits som övergivna. Trots detta saknas ofta uppgifter om föräldrarnas namn, ålder, adress och livssituation. I vårt urval av akter finns moderns fullständiga namn med i knappt hälften av de akter vi har granskat. Något om moderns livssituation finns angivet i ungefär 40 procent av akterna, och hennes ålder i cirka 20 procent av akterna. Faderns fullständiga namn finns med i ungefär en tredjedel av akterna, någon information om hans livssituation i omkring 20 procent av akterna och hans ålder uppges endast i undantagsfall.
I de fall det finns uppgifter om moderns situation är det mycket kortfattat, till exempel att hon är gift eller skild. Relativt ofta beskrivs att hon är ensamstående, ibland har hon barn sedan tidigare. I några fall har modern flera barn sedan tidigare tillsammans med fadern. Det finns också exempel på att det funnits sociala problem eller missförhållanden i hemmet. I de fall det finns uppgifter om fadern handlar det om huruvida han är gift med modern eller inte, hur många barn han har eller vad han arbetar med.
I de undersökta akterna från Polen finns det endast i undantagsfall ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn. De födelsebevis som finns är upprättade i samband med adoptionen.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
493
Ett sådant nytt födelsebevis finns i ungefär 30 procent av de privata och enskilda akterna från Polen. I det nya födelsebeviset är det lika vanligt att endast barnets svenska namn finns angivet som att det ursprungliga namnet finns med. I några fall står också ett polskt förnamn efter det svenska förnamnet. I ungefär en tredjedel av de nya födelsebevis som upprättas i samband med adoptionen anges adoptivföräldrarnas namn. Det nya födelsebeviset har oftast upprättats drygt två veckor efter adoptionsbeslutet, men ibland även tre till fyra veckor efter adoptionsbeslutet. Vi har också sett exempel på att ett nytt födelsebevis upprättats före beslutet om adoption. I Polen har det funnits två varianter av födelsebevis, ett längre och ett kortare. Det kortare födelsebeviset har endast innehållit barnets nya svenska namn och adoptivföräldrarnas namn, medan den långa versionen innehållit barnets ursprungliga namn och ursprungsföräldrarnas namn.
Det förekommer motstridiga uppgifter i adoptionsdokumenten
I de privata och enskilda akterna från Polen som vi gått igenom, har vi uppmärksammat motstridiga uppgifter i nästan var tionde akt. Eftersom det är ett begränsat urval kan vi inte dra slutsatsen att detta gäller för adoptionerna från Polen generellt, men det visar att motstridiga uppgifter förekommer. I några fall handlar det om olika namn på barnets far. Vi har också sett exempel på att modern uppges vara anonym, samtidigt som hennes namn framkommer på andra ställen i akten. Det förekommer också olika namn på barnet i akten, vilket kan bero på att det skett ett så kallat barnbyte, det vill säga att de sökande fått barnbesked för ett namngivet barn men sedan adopterat ett annat barn med annat namn.
Det framgår sällan om man först sökt en nationell lösning för barnet
Det framgår i mindre än var tionde akt att man sökt nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Viss förbättring har skett över tid. Enligt avtalet från 1990 mellan det polska hälsoministeriet och den polska organisationen TPD skulle barn i första hand adopteras av en polsk familj, och år 1992 slog Högsta domstolen fast att
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
494
subsidiaritetsprincipen gällde i Polen trots att den inte var lagreglerad i den polska lagstiftningen. Trots detta framgår det endast i var fjärde akt från 1993 och framåt att man först sökt nationell lösning. Vi har dock mycket begränsade uppgifter om detta, eftersom vi gått igenom få akter från denna tid. Vi har dock sett exempel från både 1994 och 1999 på att det inte framgår av akten att man sökt nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. År 1995 ratificerade också Polen 1993 års Haagkonvention och lagreglerade subsidiaritetsprincipen.
8.7.7 Polska gravida kvinnor har rest till Sverige för att lämna barnet för adoption till svenska par
År 1990 ställde ett svenskt par frågor till svenska utrikesdepartementet om möjligheten att adoptera ett barn som en polsk kvinna väntade. Paret skrev att de varit i kontakt med NIA tidigare och nämnt ett liknande fall med en polsk kvinna som kom till Sverige med avsikt att förlösas och lämna barnet för adoption. De hade då blivit informerade om att det kunde finnas juridiska oklarheter i en adoption av det slaget. Paret önskade därför svar på ett antal frågor bland annat vilka invändningar polska myndigheter skulle kunna ha gentemot en sådan adoption, vems skyldighet det var att ta kontakt med polska myndigheter (svensk socialnämnd, NIA, UD eller parets advokat) samt om det överhuvudtaget var nödvändigt att inhämta de polska myndigheternas godkännand e.94Utrikesdepartementet svarade att det inte fanns någonting i svensk lagstiftning som krävde inhämtande av polska myndigheters samtycke. Vidare svarade UD att de inte kände till vilka invändningar polska myndigheter kunde göra men att saken kanske kunde uppkomma om barnet ansökte om svenskt medborgarskap. Vidare upplyste UD om svenska myndigheters skyldighet att utreda faderskapet om barnet har hemvist i Sveri ge.95
94 UD. Brev från ett svenskt par till Utrikesdepartementet den 30 september 1990, dnr 274/021 R 34 Ep. 95 UD. Utrikesdepartementet. Svar till enskild: Adoption – Polen den 3 oktober 1990, dnr 276/030 R 34 Ep.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
495
Svenska myndigheter har haft svårt att sätta stopp för verksamheten
En kommun polisanmälde 1992 en person misstänkt för att ha förmedlat ett polskt barn till svenska makar i syfte att de skulle adoptera barnet. Bakgrunden var att socialförvaltningen i kommunen hade blivit kontaktad av ett par som genom en förmedlare i Polen hade fått förslag om att adoptera ett barn som en kvinna i Polen väntade. Förmedlaren skulle ta med sig kvinnan till Sverige, barnet skulle födas här, lämnas till makarna och sedan skulle kvinnan återvända till Polen. Makarna hade ett tillstånd att motta ett barn för adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Enligt socialförvaltningen hade förmedlaren vid fem tillfällen förmedlat barn till svenska makar. Handläggaren på socialförvaltningen hade kontaktat NIA som inte såg några andra möjligheter att stoppa detta än att avråda familjen och påtala det oetiska. Handläggaren kontaktade då tingsrätten som bekräftade riskerna för att en adoption inte skulle kunna genomföras, det oetiska i handlandet samt att ärendet måste stoppas. Handläggaren tog kontakt med Invandrarverket som inte ansåg sig kunna avbryta förloppet. Handläggaren träffade makarna och avrådde dem och fick då veta att kostnaden skulle vara 50 000 till 120 000 svenska kronor vilket avsåg resor, uppehälle, sjuk- och läkarvård för modern och barnet samt resor för förmedlaren. Förmedlaren förnekade att det förekommit någon ekonomisk överenskommelse mellan makarna och modern. Förmedlaren visste inte att agerandet kunde strida mot lag men kände till att privata kontakter skulle godkännas av NIA. Förmedlaren förnekade att hon förmedlat barn till fler än tre familjer. I polisanmälan skrev kommunen att de ansåg det vara anmärkningsvärt att varken NIA, tingsrätten eller Invandrarverket kunde ge råd om lagrum för att förhindra förfaringssättet som av socialnämnden beskrivs som etiskt oförsvarbart och oförenligt med svenskt synsätt och svensk lagstiftning. Syftet med kommunens polisanmälan var att söka förhindra riskerna för ett upprepande, få ett klargörande av vad som betraktas som förmedlingsverksamhet och vad sådan hjälp i enstaka fall innebär samt att vid behov fästa lagstiftarens uppmärksamhet på eventuella brister i lagstiftningen .96
96 NIA. Polisanmälan med anledning av misstanke om att förmedling av utländska barn till svensk
familj skett i strid med SoL § 31 och LIA § 1. 1992-04-08. Inkom till NIA den 13 april 1992,
dnr 49:219/92. NIA 1992 FI:265B.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
496
Det står ingenting om ärendet i NIA:s årsredovisning för 1992 och förekomsten av polska kvinnor som födde sitt barn i Sverige med avsikten att barnet sedan skulle adopteras av ett svenskt par, har inte heller problematiserats eller på något sätt synliggjorts av NIA i någon av årsredovisningarna under 1990-talet.
Svensk media har uppmärksammat frågan
Även i svensk media har det rapporterats om att svenska par har betalat gravida polska kvinnor för att komma till Sverige och föda barnet här. Det svenska paret kunde ta kontakt med en advokat i Polen och betalade därvid en summa pengar. Därefter kom en gravid polsk kvinna till familjen och bodde där de sista månaderna före förlossningen. Barnet föddes sedan på svenskt sjukhus och det svenska paret betalade för sjukhusvistelsen. När den skäliga betänketiden på sex veckor hade gått skrev den polska kvinnan på ett intyg om att hon ville lämna ifrån sig barnet. NIA uppgav att de inte fick dessa ärenden till sig men att de blivit uppringda av socialtjänsten i kommunerna som hade ”känt sig klämda av att de inte fått utse adoptionsfamilj vilket är det normala ”.97
Frågan har även uppmärksammats i riksdagen
I en riksdagsmotion 1993 beskrivs att det blivit allt vanligare att gravida kvinnor från andra länder, främst Polen, kommer till Sverige för att föda barnet och sedan lämna barnet för adoption till föräldrar i Sverige. De svenska föräldrarna åtar sig att bekosta den sjukhusvistelse som en förlossning medför mot att föräldrarna får adoptera det nyfödda barnet. På så sätt kringgås såväl polsk som svensk lag. Enligt motionen är det i sak inget fel på denna form av adoption men problemet är att en lång rad juridiska frågor enligt svensk lag är olösta och måste utredas, till exempel hur faderskapet ska utredas och fastställas. Vidare är medborgarskapsfrågan inte helt klar. Vidare är det oklart vem som ska betala förlossningskostnaderna om det svenska paret anser att dessa blir för dyra eller om det tillstöter komplikationer efter förlossningen och genomförd adoption som tvingar kvinnan till sjukhusvård. Enligt motionen
97 TT 1993-02-28.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
497
måste dessa frågor redas ut för såväl den utländska kvinnan, de svenska föräldrarna som för det adopterade barnet .98Socialutskottet avstyrkte motionen med motiveringen att de problem som togs upp redan övervägdes av ansvariga myndigheter. NIA och Socialstyrelsen kände till ett par fall liknande de som nämndes i motionen och NIA hade börjat arbeta med frågan men ännu inte landat i ett ställningstagande. I utskottsbetänkandet står att Allmänna Barnhuset skulle hålla en konferens i ämnet där de frågor som togs upp i motionen skulle behandlas. Socialstyrelsen hade för avsikt att kartlägga problemets omfattning inför den kommande konferensen .99Allmänna Barnhuset anordnade en konferens om svenska adoptivbarn tillsammans med Socialstyrelsen i maj 1993. En av de frågor som diskuterades var hur barnets rätt skulle tas till vara när kvinnor med utländskt medborgarskap födde sitt barn i Sverige och omedelbart lämnade det för adoption .100Det finns tyvärr ingen arkiverad dokumentation från konferensen hos Allmänna barnhuset eller Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har inte heller vid sina eftersökningar i arkiven funnit något ärende som behandlar den aktuella fråga n.101
NIA besökte Polen 1994 men då vi inte har kunnat återfinna reserapporten på Riksarkivet är det oklart om frågan lyftes i samband med resan.
År 2006 infördes ett nytt brott som gav myndigheterna bättre förutsättningar att utreda omständigheterna i dessa ärenden
I samband med att Sverige ratificerade det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi infördes ett nytt brott i 7 kap. 2 § brottsbalken – otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn. Bestämmelsen som trädde i kraft den 1 juli 2006 syftar till att förhindra att förmedling av barn för adoption används som ett verktyg i försäljning av eller handel med barn. I förarbetena till bestämmelsen står att det har förekommit att höggravida kvinnor kommer till Sverige från andra länder för att här föda barn, vilka därefter om-
98 Sveriges riksdag. Motion 1992/93:So445 av Liselotte Wågö (m). Adoptioner av barn födda
i Sverige av utländska kvinnor.
99 SoU 1992/93:15 Socialpolitik – inriktning och anslag. 100 Allmänna Barnhuset. Konferens-inbjudan. Svenska adoptivbarn. Den 24–26 maj 1993. 101 E-post till Adoptionskommissionen från Allmänna Barnhuset 2024-09-09 och e-post till Adoptionskommissionen från Socialstyrelsen 2024-09-11.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
498
gående lämnas i Sverige för adoption. Myndigheterna har inte haft tillräckliga verktyg för att utreda omständigheterna. Enligt regeringen skulle det nya brottet förbättra förutsättningarna att utreda dessa ärenden .102
8.7.8 Svenska män har felaktig bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen
Under 1995 kommunicerade NIA och svenska ambassaden i Warszawa angående förekomst av svenska mäns falska faderskapsbekräftelser. NIA skrev att de återigen hade hört att det förekom uppgifter om oegentligheter i adoptioner till andra länder. NIA beskrev ett fall där en man påstått sig vara far till ett barn som fötts av en kvinna i Polen. Avsikten var att hans hustru skulle adoptera barnet. Han uppgav emellertid senare att han inte var far till barnet. NIA önskade ambassadens kommentar till problemet samt annan information som kunde vara av intresse för myndigheten .103Svenska ambassaden svarade att ambassaden under det senaste året hade noterat att det förekommit allt fler falska faderskapsbekräftelser, där utländska män hade tagit på sig faderskapet till polska barn. Detta hade uppmärksammats i polska medier och i det senaste fallet hade det gällt en svensk medborgare. Faderskapsbekräftelsen hade enligt uppgift gjorts av mannen efter rekommendation av och i samråd med en polsk advokat. I det fallet hade mannen häktats och åtalats för urkundsförfalskning och falskt intygande. Dessutom häktades mannens advokat, advokatens hustru som arbetat som förmedlare av barnet samt den biologiska modern. Samtliga anklagades för handel med barn. Ambassaden skrev att detta ärende liksom många andra av samma natur, hade framkallat diskussioner i polsk press om nödvändigheten av någon slags kontroll vid utfärdande av födelsebevis, där utländska män står som biologiska fäder. Avslutningsvis upplyste ambassaden om att en socialförvaltning i Sverige aviserat ambassaden per telefon om ett nytt liknande ärend e.104
102 Prop. 2005/06:68 Försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi – Fakultativt
protokoll till konventionen om barnets rättigheter s. 43.
103 NIA. Telefax från NIA till svenska ambassaden i Warszawa 1995-12-01. 104 NIA. Telefax från Sveriges ambassad Warszawa till NIA. Inkom 1995-12-20, dnr 72:257/95. NIA 1995 FI:351 saknr 70–79.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen
499
Vi har sett exempel på ett troligt falskt faderskapsärende i vår aktgranskning.
Oriktiga faderskap kan förekomma även i dag
Som framgår av avsnitt 8.6.3 finns det inte något hinder enligt den polska familjelagstiftningen för en man som inte är genetisk far att bekräfta faderskapet för ett barn. Det är alltså fortsatt möjligt för en svensk man att felaktigt bekräfta faderskapet för ett polskt barn i syfte att kringgå en internationell adoptionsprocess. Uppenbart oriktiga faderskap ska inte registreras i Sverige .105Om det är uppenbart att det inte finns någon genetisk koppling (eller samtycke till en assisterad befruktning) kan Skatteverket vägra att registrera faderskapet. Enligt Skatteverket kan det dock finnas ett mörkertal där Skatteverket inte känner till eller misstänker att faderskapsbekräftelsen är orikti g.106
8.7.9 Även under 2000-talet har det funnits misstankar om att ett svenskt par köpt ett barn i Polen
I juli 2003 rapporterade svensk media att ett par bosatta i Sverige misstänktes för människohandel i Polen. En polsk kvinna hade sålt sitt nyfödda barn till paret för 200 USD (1 8000 svenska kronor). Tre veckor senare fick polisen reda på att barnet sålts och tre personer greps. I förhör hade det svenskpolska paret sagt att de ville adoptera barnet. Den tredje gripna, en polsk kvinna, misstänktes för att ha förmedlat kontakten mellan modern och det svenska paret. Barnet omhändertogs och fördes tillbaka till det polska adoptionscenter som från början skulle ha tagit hand om barnet. Svenska UD bekräftade historien och uppgav till media att de skulle följa fallet .107
MIA reste till Polen 2009 i syfte att bland annat undersöka hur Polen följde subsidiaritetsprincipen och få information om de kostnader och avgifter som BFA betalade för adoptioner från Polen. MIA:s slutsats efter resan var att det fanns en utbredd kritik bland olika instanser involverade i adoptionsprocessen att det tog lång tid
105 8 § andra stycket femte punkten lagen (1985:367) om föräldraskap i internationella situationer. 106 Möte med Skatteverket 2024-05-27. 107 Aftonbladet. Svensk kvinna köpte ett barn för 200 dollar. Publicerad 2003-07-05 och Expressen.
Sålde sonen till svenskar. Publicerad 2003-07-06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Polen SOU 2025:61
500
att frånta olämpliga föräldrar vårdnaden om barnet och att de flesta barn skulle kunna adopteras inom Polen om det beslutet fattades tidigare. Det framgår inte att NIA lyfte frågan om handel med barn till Sveri ge.108
108 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Polen 24–29 maj 2009, nr 33.
501
9 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
9.1 Uppdraget
Syftet med utredningsuppdraget är bland annat att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Granskningen av adoptioner från Sri Lanka har omfattat dokumentation från myndigheter, adoptionsorganisationer och intervjuer med verksamma inom flera av de adoptionsorganisationer som förmedlat adoptioner från Sri Lanka. Verksamheten pågick under åren 1973–2020. Vi har också intervjuat personer som adopterats från Sri Lanka. Därtill har ett 40-tal adoptionsakter mellan 1974 och 1996 granskats, framför allt privata och enskilda akter. 12 av de granskade akterna gäller dock adoptioner som förmedlats av en organisation: framför allt Barnens Vänner (BV, tidigare SLBV) men även ett några från Barnen Framför Allt (BFA) och Adoptionscentrum (AC) .1Vi har också gjort en översiktlig granskning av cirka 40 akter från Föreningen Indo-Swedish Intercountry Adoption (ISIA) under 1980-talet.
Sri Lanka är ett av de större ursprungsländerna för internationellt adopterade i Sverige. Sverige är ett av de största mottagarländerna i världen av barn från Sri Lanka. Det är känt att det har
1 I många akter på 1970-talet framgår inte av akten om det är en privat eller organiserad adoption, och i vissa fall är adoptionen inte är renodlat privat eller organiserad. De 9 akter från 1980-talet som funnits i BV:s eget arkiv har vi kategoriserat som en adoption via BV, och inte som en privat adoption.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
502
förekommit oegentligheter i Sri Lankas adoptionsverksamhet och i flera andra länder har den internationella adoptionsverksamheten granskats. Vi har tagit del av de iakttagelser som andra gjort.
9.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Vår granskning visar att det har före-
kommit oegentligheter i Sri Lankas adoptionsverksamhet, bland annat handel med barn, ”baby-farms”, falska mödrar och förfalskade dokument. Svenska myndigheter och organisationer har också accepterat förfaranden som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa. Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande: – I Sri Lanka har det förekommit handel med barn, det vill säga
att mellanhänder har tagit betalt för att förmedla barn. Detta har skett återkommande under 1970- och 1980-talet, och dessa aktörer har varit involverade i adoptioner till Sverige. – Handeln med barn i Sri Lanka har också fört med sig andra
olagligheter såsom ”babyfarms”, falska mödrar och förfalskade dokument. Det finns exempel på att även detta har förekommit i adoptioner till Sverige. Vi har också sett många exempel på att barn har ”bytts ut” i pågående adoptionsprocess. – I de privata och enskilda adoptionsakterna vi granskat saknas
ofta uppgifter om hur och varför barnet lämnats för adoption och om man sökt nationella lösningar före internationell adoption. Ofta saknas också särskilda samtyckesdokument från barnets föräldrar, trots att de ofta finns namngivna i akten. Det innebär att det inte kunnat säkerställas att adoptionen varit till barnets bästa. – Det finns tecken på att det förekommit utverkande av sam-
tycke från barnets mor under press i adoptionerna till Sverige. Exempelvis erbjöd en adoptionsorganisations kontaktperson fattiga, ensamstående mödrar arbete om de lämnade sitt barn för adoption.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
503
– Oegentligheter har förekommit i privata adoptioner från Sri
Lanka. Detta har varit känt. Regeringsföreträdare i Sri Lanka har vid upprepade tillfällen bett den svenska regeringen och tillsynsmyndigheten (NIA) om hjälp att stoppa privatförmedlade adoptioner, utan resultat. Sverige har också kritiserats av övriga nordiska länder för att inte begränsa de privatförmedlade adoptionerna. – NIA har fortlöpande fått information om problem med adop-
tioner från Sri Lanka. Det gäller både privata och enskilda samt organiserade adoptioner. Myndigheten genomförde sju resor till Sri Lanka under perioden 1976–1991 för att kontrollera verksamheten. Trots vetskap om förekomsten av oegentligheter är intrycket att tillsynen har varit okritisk och inte resulterat i några skarpa åtgärder. – NIA hade vid auktorisation av adoptionsorganisationen BV
kunnat agera mer kraftfullt och ställt hårdare krav för fortsatt auktorisation, exempelvis genom att kräva att samarbetet med en hårt kritiserad kontaktperson skulle upphöra och säkerställa att de kraven följdes. NIA har haft en stor tilltro till den svenska organisationens förmåga att undvika oegentligheter och har inte agerat tillräckligt kraftfullt i sin uppgift som tillsynsmyndighet. – Svenska aktörer, både adoptionsorganisationer och myndig-
heter, har känt till att fattigdom och korruption har varit utbredd i Sri Lanka och att adoptionssystemet har varit svagt och saknat effektiva kontrollmekanismer. Trots att det har förekommit omfattande oegentligheter vid internationell adoption från Sri Lanka har svenska aktörer valt att fortsätta med adoptioner därifrån under närmare fyra decennier. – I arkivmaterialet framgår att det under nästa 20 års tid pågått
omfattande kontakter mellan framför allt NIA, den svenska ambassaden i Colombo, utrikesdepartementet och adoptionsorganisationerna rörande adoptionsverksamheten. Det framstår dock som att NIA och den svenska regeringen inte agerat tillräckligt kraftfullt i förhållande till de oegentligheter som uppmärksammats medialt och den information de fått.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
504
9.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Sri Lanka
Svenska adoptioner från Sri Lanka inleddes i början av 1970-talet i samband med att Sri Lanka blev ett turistmål för svenskar genom billiga charterresor. De första adoptionerna från Sri Lanka skedde på privat initiativ. Totalt har cirka 3 400 barn adopterats från Sri Lanka. 90 procent av dessa adoptioner genomfördes mellan 1973 och 1989. Sverige var under den här perioden det land som adopterade flest barn från Sri Lanka. Exempelvis adopterade Sverige ungefär dubbelt så många barn 1980 som det näst största mottagarlandet. Från och med 1996 har endast ett fåtal adoptioner genomförts från Sri Lanka. I tabell 9.1 redovisas antal adopterade barn per år 1973–2021 .2
Tabell 9.1 Antal adoptioner från Sri Lanka per år, 1973–2021
År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal 1973
15
1980
350
1990
53
2000
1
2010
1
2020
1
1974
52
1981
268
1991 109 2001
2
2011
6
2021
0
1975 124 1982
251
1992
71
2002
1
2012
0
1976 141 1983
278
1993
24
2003
0
2013
0
1977 131 1984
308
1994
18
2004
2
2014
0
1978 213 1985
279
1995
20
2005
2
2015
0
1979 121 1986
275
1996
1
2006
2
2016
0
1987
186
1997
1
2007
1
2017
0
1988
54
1998
1
2008
2
2018
1
1989
24
1999
3
2009
1
2019
0
Källa: MFoF.
Statistiken avser både adoptioner via adoptionsorganisationer och enskilda adoptioner. Från Sri Lanka har andelen privata och enskilda adoptioner varit relativt stor. Sett till hela perioden har uppskattningsvis ungefär en tredjedel av adoptionerna från Sri Lanka varit privata och enskilda adoptioner .3Störst var den andelen på 1970talet, då hela 86 procent av adoptionerna från Sri Lanka var privata adoptioner .4
2 https://www.mfof.se/sarskilda-innehallssidor/statistik/statistik-om-internationellaadoptioner/utomnordiskt-fodda-barn-som-invandrat-i-adoptionssyfte.html. Hämtad 23-11-27. 3 Uppskattningen är gjord utifrån de uppgifter vi har om totala antalet adoptioner och uppgifter om antal adoptioner från de svenska adoptionsorganisationerna. 4 Uppgifter från SCB (totala antalet adoptioner) och uppgifter från auktoriserade organisationer. Avser perioden 1976–1979.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
505
9.4 Bakgrunden till de internationella adoptionerna från Sri Lanka
Att de internationella adoptionerna från Sri Lanka tog fart under 1970-talet kan till stor del förklaras av fattigdom och andra sociala omständigheter i landet, i kombination med den ökade efterfrågan på barn i rika västländer och den omfattande turismen i landet. Barn till fattiga föräldrar lämnades av rent ekonomiska skäl för adoption, och ogifta mödrar lämnade sina barn för adoption även av sociala och kulturella skäl. Typexemplet var en ung flicka som blev gravid innan hon gift sig. Enligt den buddhistiska moraluppfattningen i byarna vände hela familjen henne ryggen. Hon tvingades att bege sig till Colombo och inte komma tillbaka förrän barnet var fött och bortlämnat .5Nationell adoption har prioriterats för barn i behov av en ny familj först på 2000-talet .6
9.5 Lagstiftning, aktörer och den svenska adoptionsprocessen i Sri Lanka
Under den period då många adoptioner genomfördes från Sri Lanka till Sverige ändrades den lankesiska adoptionslagen vid tre tillfällen: 1977, 1979 och 1992. Ändringarna syftade framför allt till att begränsa de privata adoptionerna. I samband med att lagarna reformerades förändrades också den svenska adoptionsprocessen i Sri Lanka. I början av 1970-talet kunde de som ville adoptera ett lankesiskt barn vända sig direkt till lankesisk domstol. Men till följd av lagändringarna 1977 och 1979 ändrades processen så att ansökningar skulle gå via myndigheterna i Sverige och Sri Lanka.
5 Se t.ex. NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05; Brev från svenska ambassaden i Colombo 1983; Commissie onderzoek interlandelijke adopti (2021), Committee on the Investigation of Intercountry Adoption. Unofficial translation Report; Le Conseil fédéral, Suisse (2020), Ilegal adoptions of children from Sri Lanka: historical review,
search for origins, outlook. Federal council report in response to the Rebecca Ruiz postulate 17.4181 of 14 December 2017.
6 https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/asien/sri-lanka/. Hämtad 2023-05-25; FFIA:s nyhetsbrev januari 2013. Inkommet från FFIA; FFIA :s landrapport 2014 inkom MIA 2014-06-11 dnr 3.3.2:367:1/14; FFIA:s landrapport Sri Lanka 2007 inkom MIA 2007-06-04 dnr 64:352:1/07.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
506
9.5.1 Fem svenska organisationer har varit aktiva i Sri Lanka
Fem svenska adoptionsorganisationer har förmedlat adoptioner från Sri Lanka: AC, BV, BFA, Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA) och ISIA.
Adoptionscentrum
AC var verksamma i Sri Lanka perioden 1973–1983. AC auktoriserades för Sri Lanka i december 1979. Totalt har AC förmedlat 149 barn från Sri Lanka under perioden 1973– 1983.7AC upphörde med verksamheten 1983 .8
Barnens Vänner – Internationell adoptionsförmedling
BV auktoriserades för Sri Lanka i december 1979 och var verksamma i Sri Lanka fram till 2013. BV är den svenska organisation som har förmedlat flest lankesiska barn till Sverige, nästan 1 300 barn. Samarbetet startade med organisationen Mount Lavinia Friendship Society (MLFS), som låg i Mount Lavinia strax utanför Colombo. MLFS hade både mödrahem och ett ”guest house” där alla familjer som skulle adoptera bodde under vistelsen i Sri Lanka. MLFS var under hela perioden BV:s största lankesiska samarbetsorganisation. Samarbetet med MLFS pågick fram till 1990-talet. Efter att antalet barn i landet som var aktuella för internationell adoption successivt minskade, avslutade BV sin verksamhet i Sri Lanka 2 013.9
Barnen Framför Allt
BFA hade auktorisation för adoptionsförmedling och var verksamma i Sri Lanka perioden 1981–2011. Totalt har BFA förmedlat 316 barn från Sri Lank a.10BFA samarbetade framför allt med två barnhem, The Haven och God Shepherd Convent i Colombo. Men
7 www.adoptionscentrum.se. 8 Gudmundsson m.fl. (2015), Adopterad från annat land: om samarbetet med barnens ursprungs-
länder.
9 www.bvadopt.se; Intervju med företrädare för BV 2023-10-16. 10 www.bfa.se. Hämtad 2023-05-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
507
de hade även begränsat samarbete med till exempel barnhemmen Fridsro och Society of Friends for Needy .11
Familjeföreningen för Internationell Adoption
FFIA var verksamma i Sri Lanka perioden 1982–2014. FFIA samarbetade först med St. Leonards Home i Gampola som drevs av katolska Sisters of the Blessed Virgin. FFIA hade en representant som bodde på orten. Hon var socialarbetare, och maken var advokat i adoptionsärendena. Kontakterna kom genom det svenska stora Kotmaleprojektet utanför Gampola, ett stort SIDA-stött projekt. FFIA samarbetade också med St. Lewis Children’s Home i Katana, efter förfrågan från NIA. Under en period 1991 när BV var förhindrade att arbeta med adoptioner övertog FFIA några ärenden från BV, med barn från Friends in Need Society i Kurunegala .12När FFIA avslutade sin verksamhet i Sri Lanka 2014 hade de förmedlat 167 barn därifrån .13
Föreningen Indo-Swedish Intercountry Adoption
ISIA var verksamma i Sri Lanka och hade auktorisation för att förmedla adoptioner där under perioden 1984–1988. Vi har inte hittat någon uppgift om antal förmedlade barn, men på Riksarkivet finns 81 adoptionsakter från ISIA under denna period, som rör adoptioner från Sri Lanka.
9.5.2 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Sri Lanka
NIA, och senare även MIA, har beviljat auktorisation för organisationernas verksamhet i Sri Lanka. De har också utövat tillsyn över verksamheten.
11 Intervju med företrädare för BFA 2023-09-29; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07 NIA dnr 46:202/86 och 49:402/86. 12 FFIA:s dokument om Sri Lanka, inkom från FFIA utan dnr och datum; Intervju med tidigare medarbetare FFIA 2023-09-21. 13 www.ffia.se. Hämtad 2023-05-25; Skriftliga uppgifter från FFIA inkom via e-post 2024-04-15.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
508
Under perioden 1974–1979 hade NIA i uppgift att ta emot och förmedla ansökningar om adoption av barn från bland annat Sri Lanka, genom det samarbetsavtal som NIA och AC ingick. År 1975 ställde Sri Lankas myndigheter krav på att alla adoptioner, även privata, skulle handläggas av NIA .14NIA:s förmedlingsutskott (FU) godkände då ansökningarna utan prövning. Under hösten 1976 hade till exempel FU vid flera tillfällen att ta ställning till ärenden där svenska familjer genom privata kontakter i Sri Lanka fått barn utsedda åt sig. Familjerna hade sedan av myndigheterna på Sri Lanka fått uppgift om att för att de skall kunna få barn från Sri Lanka måste deras ärende handläggas av NIA. FU beslöt att NIA:s kansli i varje enskilt ärende skulle tillskriva chefen för DPCCS och meddela att i de aktuella ärendena inte hade något att invända mot att familjerna fick de utsedda barnen .15NIA tog vid flera tillfällen upp frågan om möjligheten att överpröva positiva förhandsbesked. Detta fick dock aldrig något genomslag i praktiken. Sri Lanka ändrade dock senare sina rutiner och krävde inte längre rekommendation från NIA.
Från 1985 fick NIA uppdraget att lämna yttrande till socialnämnderna över förmedlingssättets tillförlitlighet, och NIA fick då hantera många enskilda adoptioner från Sri Lanka.
Svenska ambassaden i Colombo har haft en aktiv roll i att hålla svenska aktörer informerade om hur adoptionsverksamheten i Sri Lanka fungerar.
Adoptioner från Sri Lanka har beslutats i lankesisk domstol och sedan godkänts i Sverige. Fram till 1977 var det Justitiedepartementet som prövade om ett adoptionsbeslut från Sri Lanka kunde godkännas i Sverige. År 1977 flyttades det ansvaret över till Socialstyrelsen, följt av NIA. Vår aktgranskning indikerar dock att närmare hälften av de privata och enskilda adoptionerna från Sri Lanka trots detta kan ha beslutats i svensk domstol. Det beror åtminstone i vissa fall på att det saknades ett dokument från domstolen i Sri Lanka som medförde att Socialstyrelsen/NIA inte godkände adoptionen. De sökande har då i stället vänt sig till svensk domstol som fattat beslut om adoption. Sedan Sri Lankas ratificering av 1993 års Haagkonvention 1995 har det lankesiska adoptionsbeslutet erkänts automatiskt i Sverige.
14 Adoption of Children Amendment Law, No. 6 of 1977; NIA Protokoll 1975:6 1975-09-02; Departementsskrivelse från Socialdepartementet till privatpersoner 1977-12-14 dnr 3051/76 samt dnr 3052/76. 15 NIA:s verksamhetsberättelse 1976/1977.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
509
Det har inte funnits något avtal mellan Sri Lanka och Sverige om adoptioner, även om det i mitten av 1970-talet påbörjades ett arbete för att ta fram ett avtal i syfte att reglera de privata adoptionerna.
9.5.3 Aktörerna i Sri Lanka
Department of Probation and Child Care Services (DPCCS) är den myndighet i Sri Lanka som sedan 1977 har arbetat med att förmedla barn för internationell adoption. Myndighetens ansvar har varierat något över tid, men den har haft i uppgift att ta emot adoptionsansökningar, göra matchning och skicka barnförslag samt pröva adoptivföräldrar och lämna yttrande till domstol. Många adoptioner i Sri Lanka har dock förmedlats av privata aktörer, vilket kan vara enskilda personer eller barnhem. Men även i de privatförmedlade adoptionerna har DPCCS haft i uppdrag att lämna yttrande om adoptivföräldrarna.
Advokater hade en central roll i Sri Lanka eftersom de hjälpte de sökande i domstolsförfarandet samt att inhämta födelseattest och intyg om samtycke från modern. Domstolarna granskade handlingarna och fattade beslut om adoption.
Sri Lanka hade under en period ett system med representanter för olika länder. Sverige hade därför ett kontaktombud i Sri Lanka, som fick arvode från NIA. Men i maj 1977 frångick Sri Lanka detta system och Sveriges ombud i Colombo avslutade sitt uppdr ag.16
9.5.4 Före 1977 fick man vända sig direkt till domstol om man ville adoptera – men det ställdes krav på samtycke
Sedan 1944 har det funnits en lag i Sri Lanka om inhemska adoptioner. Genom ett provisorium 1964 möjliggjordes för brittiska medborgare att adoptera barn från Sri Lanka. Med stöd av det började även andra nationaliteter adoptera barn från Sri Lanka. När adoptionerna från Sri Lanka till Sverige tog fart i början av 1970-talet
16 NIA Protokoll 1977-05-11; NIA Protokoll 1976-08-19; NIA Protokoll 1976-09-17 och NIA Protokoll 1977-02-17; Ordförandebeslut 1976-09-13, se bilaga till NIA Protokoll 1976-08-19.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
510
bestod därmed Sri Lankas adoptionsreglering av en reviderad version av adoptionslagen från 1944.17
Regleringen ställde bland annat krav på att föräldrar, förmyndare eller vårdnadshavare skulle lämna samtycke till adoptionen. Dispens kunde ges om barnet var övergivet eller om den som hade vårdnaden inte var i stånd att samtycka eller om domstolen i övrigt bedömde att samtycke inte skulle inhämtas. Lagen angav att den som ville adoptera ett barn skulle vända sig till en domstol i Sri Lanka som prövade om den lankesiska lagens villkor för adoption var uppfyllda. Domstolen skulle också se till att den som samtyckt till adoptionsbeslutet också förstod vad det innebar och att beslutet var permanent. Om kraven uppfylldes utfärdade domstolen ett adoptionsbeslut och sammanställde en så kallad ”schedule” med uppgifter om barnets namn, kön och födelsedatum, namn på och adress till de sökande samt datum för registrering och beslut om adoption. Uppgifterna registreras därefter av den centrala registreringsmyndigheten. Detta innebar att varje barn som adopterades skulle registreras i ett särskilt register, och ett utdrag ur det registret gällde som bevis på adoptionen .18
Vid hemkomsten till Sverige skulle det lankesiska adoptionsbeslutet godkännas av Justitiedepartementet.
9.5.5 Från 1977 skulle ansökningar gå via myndigheterna
I oktober 1976 stoppades adoptionsverksamheten i Sri Lanka helt i avvaktan på lagändring. Socialministeriet i Sri Lanka ville ändra adoptionsreglerna för att komma till rätta med problemet med direktförmedlingen av adoptioner, det vill säga att sökanden, advokater eller andra personer hade direktkontakt med gravida kvinnor eller kvinnor med småbarn, och där de gemensamt vände sig till domstol för att ansöka om adoption .19Den nya adoptionslagen trädde i kraft den 18 februari 1977.20Endast adoptioner förmedlade genom den lankesiska myndigheten DPCCS tilläts och ett förmedlingsorgan
17 Adoption of Children Ordinance, 1956 revision; Adoption of Children (Amendment) Act. No. 1 of 1964; NIA:s reserapport Sri Lanka 1979. 18 NIA:s reserapport Sri Lanka 1979; Brev med gällande lagstiftning från svenska ambassaden i New Dehli till UD Stockholm 1973-01-04, inkom UD 1973-01-12 dnr 10 R 34 Bce. 19 NIA Protokoll 1976-10-25; NIA Protokoll 1977-01-19; Brev från Sri Lankas ambassad i Stockholm till NIA ”Adoption of Sri Lanka Children by Foreigners” 1976-11-12, inkom NIA 1976-11-15 dnr 49:1387/76. 20 NIA Protokoll 1977-03-23.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
511
tillsattes av DPCCS. Lagen krävde dessutom att ansökningar om adoption skulle gå via NIA:s förmedlingsutskott, både privata adoptioner och adoptioner via organisation .21Som beskrevs ovan hade lankesiska myndigheter börjat ställa krav på detta redan 1975.
De svenska par som ville adoptera ett lankesiskt barn skulle nu skicka sin ansökan till NIA:s förmedlingsutskott, som efter behandling skulle skicka den vidare till chefen för DPCCS. DPCCS skulle pröva adoptivföräldrarna och skicka barnförslag direkt till de sökande om de bedömdes vara lämpliga. Sökande skulle sedan meddela DPCCS och NIA om de accepterade barnförslaget och upplysa om när de avsåg anlända till Sri Lanka. Det krävdes att minst en förälder närvarade vid genomförandet av adoptionen vid domstol.
Vid hemkomsten till Sverige skulle adoptivhandlingarna från Sri Lanka från 1977 sändas till Socialstyrelsen, och inte som tidigare till Justitiedepartementet, med en anhållan om godkännande av adoptionen i Sveri ge.22
Den nya praxis som efter lagändringen infördes i de så kallade direktförmedlingsärendena visade sig fungera dåligt. Domstolen gav DPCCS 14 dagar på sig att yttra sig över kvinnans och barnets sociala situation. Eftersom det var så många sådana ärenden fick DPCCS:s socialarbetare ägna i stort sett all sin tid åt att arbeta med dem och hann inte med att förmedla barn från barnhemmen, vilket gjorde att i princip alla adoptioner från barnhem upphörde, åtminstone från de statli ga.23Privat förmedling och barnförslag direkt till de sökande fortsatt e.24
9.5.6 Lagändring 1979 syftade till att få alla adoptioner att gå via DPCCS, även de från privata barnhem
I juni 1978 stoppade Sri Lankas regering åter internationella adoptioner i avvaktan på ett lagstiftningsarbete. Avsikten var att åter försöka komma till rätta med den privata adoptionsverksamheten. Ett tillägg till adoptionslagen antogs i juli 1979, och utländska medborgare fick återigen adoptera barn från Sri Lanka. Lagändringen inne-
21 Adoption of Children Amendment Law, No. 6 of 1977; Bilaga till ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991” NIA dnr 60:607/91, inkommet från FFIA. 22 NIA PM juni 1977 ”PM om adoption av barn från Sri Lanka” (dnr och datum saknas). 23 Bilaga till ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991” NIA dnr 60:607/91, inkommet från FFIA. 24 NIA Protokoll 1977-10-19; NIA Protokoll 1978-01-20; NIA Protokoll 1978-06-06.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
512
bar att alla adoptioner skulle gå igenom ansvarig myndighet DPCCS, även de från privata barnhem. Det ursprungliga lagförslaget från socialministeriet hade varit att förbjuda alla privata adoptioner. Men arbetsgruppen som tillsattes ansåg att DPCCS saknade resurser för att ansvara för hela adoptionsverksamheten och att privata adoptioner därför tills vidare skulle tillåtas. Men avsikten med lagändringen var att markera att privata adoptioner skulle vara en undantagsföreteelse .25
I och med denna lagändring ändrades också ansökningsprocessen något. De sökande skulle nu skicka sina ansökningshandlingar till Sri Lankas ambassad i Sverige, som skickade dem vidare till DPCCS. Om DPCCS ansåg att ett lämpligt barn fanns tillgängligt på ett statligt eller DPCCS-registrerat barnhem informerades de sökande om detta. Det var fortfarande möjligt att adoptera barn direkt från en barnets mor men det nya systemet var tänkt att manövrera ut förmedlarna, och de sökande förutsattes resa till Sri Lanka först efter att de fått barnförslag från DPCCS. De sökande behövde anlita en advokat för att få hjälp med ansökan om domstolsförfarande, födelseattest och intyg om samtycke från modern. DPCCS intervjuade adoptivföräldrarna och gick igenom ansökningshandlingarna, även för dem som adopterade via privata barnhem. DPCCS lämnade sedan ett yttrande och ansökan om adoption till domstolen, som efter förhör med adoptivföräldrarna och den biologiska modern fattade beslut om adoptionen. Därefter skulle adoptionsbeslutet precis som tidigare registreras vid registreringsmyndigheten, varifrån adoptivföräldrarna fick ett intyg om adoptionen (adoptionscertifikat). Adoptivföräldrarna kunde därefter ansöka om lankesiskt pass till barnet och inresevisum till Sverige .26
En anhållan om godkännande av det lankesiska adoptionsbeslutet skulle sedan skickas till NIA för administrativt godkännande. För att NIA skulle godkänna adoptionen i Sverige behövdes det lankesiska
25 Adoption of Children Amendment Act No. 38 of 1979; NIA:s reserapport Sri Lanka 1979. Den nya adoptionslagstiftningen beskrivs också i en promemoria upprättad av DPCCS 19 juni 1979 som Sveriges ambassad i Colombo skickade till svenska Utrikesdepartementet 1980-04-03 med Dnr XIII:18 1980-03-26 R 34 och som också finns med i en bilaga till NIA:s reserapport Sri Lanka 1979; NIA Protokoll 1979-06-20. 26 Se t.ex. Brev ”Adoptionslagstiftning” från svenska ambassaden till svenska UD 1982-10-01, beskickningsarkivet dnr 99 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Adoptioner” med DPCCS guidelines i bilaga 1980-04-03, beskickningsarkivet dnr 47 R34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
513
adoptionscertifikatet. I många fall hade dock inget adoptionscertifikat utfärdats. Domstolens adoptionsorder visade sig ändå vara tillräcklig .27
De nya reglerna visade sig vara lätta att kringgå och förmedling av barn direkt från mödrar fortsatte. Sökanden skickade visserligen sina ansökningshandlingar till ambassaden som skickade dem vidare till DPCCS. Men sedan kunde de sökanden kringgå de nya DPCCSrutinerna genom att resa till Sri Lanka innan de fått barnförslag. Där kontaktade de en privatförmedlare som utsåg ett barn och föreslog en advokat som hjälpte till. Domaren fick be DPCCS om yttrande över barnets och den biologiska moderns situation samt lämpligheten hos de sökande. Detta förfarande medförde att DPCCS:s tjänstemän inte fick tid över till att själva förmedla barn .28Det var därför fortsatt få barn som kom från DPCCS:s barnhem.
9.5.7 Lagändring drar ut på tiden, vilket skapar osäkerhet för de involverade aktörerna
Den 3 juni 1987 beslutade Sri Lankas regering att förbjuda utländska adoptioner av lankesiska barn genom ett ”cabinet decision”. Det skedde efter avslöjandet om babyfarms och på grund av den misstro som fanns i Sri Lanka mot adoptioner till andra länder. En särskild kommission skulle se över de dåvarande adoptionslagarna och deras tillämpning. I juli 1988 beslutade Sri Lankas regering att åter tillåta internationella adoptioner, men endast från de sju statliga barnhemmen i landet. Syftet var att komma bort från de privata barnhemmen och mellanhänder som tjänat stora pengar på adoptioner. I januari 1989 godkände också Sri Lankas regering ett förslag om en ny lag som tillät adoption från ”voluntary childen’s home” som komplement till de sju statliga hemmen. Det visade sig dock bli en utdragen process innan den nya lagen antogs .29
27 Brev från Socialstyrelsen (1:a lagbyrån) till NIA ”PM ang. godkännande av adoption i Sri Lanka” 1980-07-04, NIA dnr 49:157/80; Socialstyrelsens NIA:s redovisning av diskussioner med lankesisk domare vid besök i Sri Lanka november 1980, 1980-12-18 NIA dnr 49:157/80; Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD 1981-08-05, Beskickningsarkivet dnr II:54 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till Statens invandrarverk 1981-11-24, Beskickningsarkivet dnr VI:66 R 191 A. 28 Bilaga till ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA. 29 Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD 1988-07-21 NIA dnr 72:258/88; NIA:s minnesanteckningar från möte med Sri Lankas socialminister 1988-07-26 NIA dnr 72:258/88; Brev till NIA 1989-01-18 (dnr framgår ej, ev. NIA dnr 42:402/89); NIA:s
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
514
Den utdragna processen skapade osäkerhet hos de inblandade aktörerna. DPCCS agerade utifrån regeringens kabinettbeslut och avstyrkte de adoptionsansökningar som rörde barn från andra barnhem än de statliga. Men lokala domstolar fortsatte att tillåta adoption av barn från icke-statliga barnhem. De beaktade inte yttrandena från DPCCS, utan beslutade enligt tillämplig la g.30Regeringens kabinettbeslut behövde godkännas av regeringen för att vinna laga kraft och därefter offentliggöras och överlämnas till parlamentet för godkännande. Eftersom den processen endast hade inletts fortsatte domstolarna att tillåta adoption av barn från icke-statliga barnh em.31
Domstolarna i Sri Lanka agerade på ett sätt som satte DPCCS i en besvärlig situation och som upprörde ministeriet. Det skapade också oklarheter för hur NIA skulle agera. I väntan på lagändringen tillämpade NIA den lankesiska regeringens beslut och beslutade att endast godkänna ansökningar om adoption från statliga barnhem. De ville respektera den lankesiska regeringens beslut. Men NIA fick kontinuerligt ta emot förfrågningar om möjligheten att adoptera barn direkt från en lankesisk organisation. NIA fick också ta emot klagomål från sökanden som kritiserade att NIA ifrågasatte hur domstolarna dömde i adoptionsärenden. Även BV:s styrelse motsatte sig NIA:s tolkning av den lankesiska lagstiftningen .32
9.5.8 Ny lagstiftning 1992 förbjöd privata adoptioner
I mars 1992 antog till slut Sri Lanka en ny adoptionslag som begränsade möjligheterna att genomföra internationella adoptioner. Lagändringen innebar att adoption via privata aktörer i Sri Lanka
protokoll 1988-08-24; NIA Dnr 72:609/92; NIA:s verksamhetsberättelse 1989/1990 och 1990/1991. 30 Telex från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1988-12-23 NIA dnr 72:258/88; NIA:s yttrande till Socialdepartementet beträffande klagomål mot NIA 1989-12-15 NIA dnr 42:402/89; NIA:s brev ”Vad händer i Sri Lanka?” (oklart dnr men ev. hör det till dnr 42:402/89 med datum 1989-12-15). 31 Brev från svenska ambassaden i Colombo ”Adoptioner – Sri Lanka” 1989-11-30 NIA dnr 72:258/88. 32 NIA:s telex till svenska ambassaden i Colombo 1988-12-12 NIA dnr 72:258/88; Telex från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1988-12-23 NIA dnr 72:258/88; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo ”Adoptioner från Sri Lanka” 1989-09-11 NIA dnr 72:258/88; NIA:s brev ”Vad händer i Sri Lanka (oklart dnr men ev. hör det till dnr 42:402/89 med datum 1989-12-15); Brev till NIA i november 1989; Skrivelse från SLBV till NIA 1991-05-29 NIA dnr 1:178/91; Brev från privatpersoner till Socialdepartementet dnr B 5324/89 (se NIA dnr 42:402/89).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
515
förbjöds. Adoptivföräldrar fick inte längre på egen hand söka efter adoptivbarn, utan alla adoptioner skulle förmedlas genom den statliga myndigheten DPCCS och auktoriserade organisationer i mottagarlandet. Ansökan skulle ställas till DPCCS i Colombo och endast chefen för DPCCS fick rätt att förmedla lankesiska barn för adoption. Adoptioner fick endast genomföras från statliga barnhem och statligt registrerade barnhem. Inga privata barnhem eller aktörer tilläts längre att ha ett direkt samarbete med utländska organisationer .33I första hand skulle föräldrar till barnen sökas inom landet. En årlig kvot för internationella adoptioner skulle tillämpas .34
Den nya lagen, som fortfarande gäller, innebar också ett totalt förbud mot att betala eller på andra sätt belöna individer i samband med en adoption. Uppdagandet av sådana transaktioner kunde medföra böter om 10 000 rupier och/eller upp till två års fängels e.35 Att adoptivföräldrar förbjuds att betala för adoptionsförmedling förtydligas också i de guidelines som DPCCS har utfärdat i anslutning till den nya lagen .36
Den nya lagen bidrog till att utlandsadoptionerna minskade avsevärt. 1995 ratificerade Sri Lanka 1993 års Haagkonvention och därefter blev adoptionerna från Sri Lanka ännu färre. FN:s barnrättskommitté noterade 1995 i sina ”Concluding observations” att Sri Lankas nya lagstiftning om internationell adoption säkerställer skydd mot försäljning och handel med barn. Kommittén välkomnade också att Sri Lanka var en av de första staterna som ratificerade 1993 års Haagkonvention .37
De svenska adoptionsorganisationerna beskriver under 2000talet att Sri Lanka arbetar i enlighet med grundläggande principer
33 Adoption Of Children (Amendment) Act, No. 15 of 1992; Brev från Sri Lankas ambassad i Stockholm till de svenska adoptionsorganisationerna 1993-07-27 NIA dnr 72:372/93; Sveriges ambassad i Colombos brev till NIA 1992-02-25 ”Nytt tillägg till den lankesiska adoptionslagen” NIA 72:119/92. 34 Adoption Of Children (Amendment) Act, No. 15 of 1992, section 3b. 35 Adoption Of Children (Amendment) Act, No. 15 of 1992, section 14. Se även NIA:s verksamhetsberättelse 1991/1992; Sveriges ambassad i Colombos brev till NIA 1992-02-25 ”Nytt tillägg till den lankesiska adoptionslagen” NIA 72:119/92; Redovisning av regleringsbrev för 1997 NIA dnr 1:425/96; NIA:s landrapporter 1993 och flera år framåt. 36 DPCCS guidelines ”Child adoption procedure for the guidance of foreign applicants” inkom NIA 1992-03-17 dnr 72:119/92. 37 CRC/C/15/Add.40, Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child:
Sri Lanka. Committee on the rights of the child. 21 June 1995.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
516
i FN:s konvention om barnets rättigheter och Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner .38
De svenska adoptionsorganisationerna beskriver i sina landrapporter att oroligheter med krig i landet påverkade förmedlingsverksamheten på 2000-talet, men att läget stabiliserades 2009. Det fanns en negativ inställning till internationella adoptioner i landet och få internationella adoptioner förmedlades. Fokus låg på de inhemska adoptionerna och det förmedlades cirka 50 barn årligen till familjer utomlands. Från åtminstone 2010 kan utländska adoptivföräldrar endast ansöka om barn med särskilda behov .39År 2006 uppdaterade DPCCS sina riktlinjer för internationella adoptioner från Sri Lank a.40
9.5.9 Brottsutredning, adoptionsstopp och översyn 2012
År 2011 genomförde polisdepartementet i Sri Lanka en brottsutredning för att säkerställa att de internationella adoptioner som förmedlats under 2001–2011 utförts på rätt sätt. Utredningen visade att det inte förkommit några oegentligheter men för att ytterligare bevisa detta ville myndigheten ta del av uppföljningsrapporter för de förmedlade barnen samt få information om barnens nuvarande hälsostatus och allmänna tillstånd .41
Sri Lanka införde ett stopp för nya ansökningar i början av 2012 för att utreda de barnhem där man misstänkte att det skett oegentligheter och för att se över processen för internationella adoptione r.42Systemet skulle bli ännu mer transparent och förenligt med Haagkonventionen. Barn skulle inte kunna förmedlas internationellt med endast godkännande av enstaka personer på DPCCS. Subsi-
38 BFA:s landrapport Sri Lanka 2007 MIA dnr 64:345:1/07; BFA:s landrapport Sri Lanka 2008 MIA dnr 64:357:1/08. 39 FFIA:s landrapport Sri Lanka 2007 MIA dnr 64:352:1/07 samt FFIA:s landrapporter 2008 och 2009; FFIA:s dokument om Sri Lanka, inkommet från FFIA [dnr och datum saknas]; BV:s landrapport Sri Lanka 2007 MIA dnr 64:377:1/07 samt BV;s landrapporter Sri Lanka 2008–2010. 40 DPCCS 2006-11-06 ”Intercountry child adoption procedure Sri Lanka” MIA dnr 61:392:1/07; BFA:s landrapport Sri Lanka 2007 MIA dnr 64:345:1/07. 41 FFIA:s landrapport för Sri Lanka 2012 MIA dnr 64:371:1/12. 42 BFA:s landrapport Sri Lanka 2012 MIA dnr 64:331:1/12.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
517
diaritetsprincipen skulle alltid tillämpas och internationell adoption skulle bli den sista utvägen .43
År 2012 tillsatte DPCCS en kommitté (”Place Committe”) för att övervaka internationella adoptioner. Kommittén skulle granska varje internationell ansökan och sköta all matchning. Kommittén skulle utgå från en formell kölista där sökandens inloggningsdatum skulle registreras och de sökande sedan matchas i turordnin g.44En kvot för internationella adoptioner infördes samtidigt och som mest skulle 100 barn förmedlas internationellt. Adoptionerna från Sri Lanka skulle endast avse barn som inte gått att placera inom landet, i huvudsak barn med särskilda behov samt äldre barn .45
Sommaren 2012 hade adoptionerna från Sri Lanka åter kommit i gång, men med längre väntetider än tidigar e.46DPCCS meddelade samarbetsorganisationerna att internationella adoptioner från Sri Lanka skulle fortsätta men att de inhemska adoptionerna skulle prioriteras och att de barn med särskilda behov som finns tillgängliga för internationell adoption skulle matchas med väntande sökand e.47
Även 2025 begränsar Sri Lanka antalet adoptioner till utlandet till max 100, och alla utländska adoptionsförfrågningar måste gå via chefen för Probation and Child Care Services och behandlas av utsedda distriktsdomstolar i Sri Lank a.48
9.6 Generellt om oegentligheter i Sri Lankas adoptionsverksamhet
I detta avsnitt går vi igenom vad som har framkommit generellt om oegentligheter i de internationella adoptionerna från Sri Lanka. I senare avsnitt analyserar vi hur Sverige har varit involverad i detta.
43 FFIA:s anteckningar mars 2012 efter information från DPCCS; FFIA:s nyhetsbrev mars 2012; FFIA:s bilaga till landrapport Sri Lanka 2013, inkommet från FFIA; FFIA:s bilaga till landrapport Sri Lanka 2014 MIA dnr 3.3.2:367:1/14. 44 FFIA:s nyhetsbrev september 2012, inkommet från FFIA; FFIA:s landrapport Sri Lanka 2013 MIA dnr 3.3.2:351:2/13; BFA:s landrapport 2013 MIA dnr 3.3.2:353:1/13; BV:s landrapport 2013 MIA dnr 3.3.2:352:1/13; BFA:s auktorisationsansökan 2013 MIA dnr 3.1.2:538/13. 45 FFIA:s auktorisationsansökan 2013 MIA dnr 3.1.2: 682:1/13; BFA:s auktorisationsansökan 2014 MIA dnr 3.1.2:690:1/14; BFA:s auktorisationsansökan 2013 MIA dnr 3.1.2:538/13. 46 FFIA:s nyhetsbrev juni 2012, inkommet från FFIA. 47 FFIA:s nyhetsbrev januari 2013, inkommet från FFIA; FFIA :s landrapport 2014 MIA dnr 3.3.2:367:1/14. 48 The morning 2025-02-03 ”Sri Lanka limits foreign adoptions to 100 in 2025”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
518
9.6.1 Tidigare utredningar har visat på oegentligheter i Sri Lanka
Det finns relativt omfattande dokumentation om oegentligheter i adoptionsverksamheten från Sri Lanka, framför allt kopplat till privata adoptioner. Bland annat har både Nederländerna och Schweiz utrett internationella adoptioner från Sri Lanka och konstaterat att det förekommit systematisk och omfattande handel med barn, babyfarms och andra oegentligheter i landet från 1960-talet till och med 1990-talet. Det har handlat om korruption, förmedling av barn mot betalning eller under tvång samt förfalskade dokument eller bristfällig dokumentation, vilket senare gör det svårare för adopterade att söka efter sitt ursprung. Den schweiziska utredningens ZHAWrapport, som genomfördes av en schweizisk forskargrupp, konstaterar att de nätverk av advokater och adoptionsbyråer som skapades i Sri Lanka använde tvivelaktiga och även olagliga metoder för att tillfredsställa efterfrågan på barn från Europa, däribland Sveri ge.49
En annan forskargrupp i Schweiz har analyserat samtliga 85 fall av adopterade barn från Sri Lanka i kantonen St Gallen i Schweiz mellan 1973 och 2002. Deras rapport visar att det, bland de fall som granskats, inte fanns ett enda där alla gällande lagbestämmelser har efterlevts. De inblandade myndigheterna ignorerade ofta uppenbara drag av kommersiella adoptionsprocesser i Sri Lanka. De schweiziska forskarna skriver att det är tydligt att barnen från Sri Lanka förvandlades till en ”handelsvara” av de inblandade partern a.50
En rapport från den franska regeringen 2023 drar slutsatsen att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka för att möta den växande efterfrågan på barn .51
Som en följd av att oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka uppdagades under 1970- och 1980-talet stoppade Sri Lanka vid flera tillfällen adoptionerna till utlandet, och Sri Lanka försökte också skärpa reglerna för internationella adoptioner.
49 Le Conseil fédéral, Suisse (2020). 50 Berthet och Falk (2022), The adoption of children från Sri Lanka in the Canton of St Gallen
1973–2002.
51 Frankrikes Justitie- Utrikes- och Socialdepartement (2023), Related interdepartmental
mission illegal practices in international adoption in France.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
519
9.6.2 Handel med barn i samband med internationella adoptioner
I mitten av 1970-talet började lankesisk media rapportera om att det pågick handel med barn i samband med internationella adoptioner från Sri Lanka. Sammantaget publicerades en mängd artiklar under 1970- och 80-talen om handel med barn och mellanhänder som tjänade stora pengar på att förmedla barn till internationella adoptioner. Lankesisk press skrev om smarta affärsmän som agerade mellanhänder och köpte småbarn av fattiga föräldrar för att sedan sälja dem vidare till charterturister, bland annat svenskar. Ofta var det advokater, läkare och högt uppsatta tjänstemän som agerade mellanhänder och deras förtjänst rapporterades vara cirka 3 000 kronor per barn (med dåtidens pengavärde).
Artiklarna handlade också om att Sri Lanka har blivit känt för att sälja barn, att barn säljs som vilka varor som helst och att adoptionsförmedling till utländska adoptivföräldrar blivit en ”big business” eller en ”slave trade”. I flera artiklar ställdes krav på den lankesiska regeringen att agera för att få slut på handeln med barn .52Det skrevs också om att det fanns angelägna köpare i Skandinavien och att det hade blivit en statussymbol eller gimmick i Skandinavien och övriga Europa att ha ett barn från ett exotiskt land .53
Som en följd av ett reportage i en lankesisk söndagstidning gjorde lankesisk polis en raid mot ett hem där tre spädbarn påträffades och tre mödrar togs till förhör. Polisen startade en utredning kring en kvinna som köpte nyfödda barn för mellan 1 000 och 5 000 rupies och sedan sålde dem vidare till utländska adoptivföräldrar för uppemot 30 000 rupies .54
Även svenska nyhetstidningar uppmärksammade vid flera tillfällen vad som rapporterades i Sri Lanka om den marknad för adoptioner som hade vuxit fram. De skrev exempelvis om att adoption
52 T.ex. Expressen 1976-06-19 ”Småbarn säljs till Sverige för 100 kr”; Göteborgsposten 1976-06-20 ”Svenskar köper barn för 3000 kr styck”; Observer 1981-12-20 ”Lankan babies sold at Rs 100 000”; Sun 1981-12-03 ”Baby sales”; Sun 1981-12-08 ”The dirty baby mudalalis”; The Island 1981-12-11 ”The dark side of adoptions”; Weekend 1982-01-03 ”Rs. 300 000 for a Lankan baby”; Daily Mirror 1982-01-05 ”The market for babies”; Daily Mirror 1982-01-06 ”Bonn won’t adopt bonnie babies”; Daily News 1982-01-02 ”Stop the baby-selling racket”. 53 T.ex. Weekend 1982-01-03 ”Lanka’s ‘bundles of joy’ end up as household pets”; Daily Mirror 1982-01-05 ”The market for babies”; Sunday times 1982-01-03 ”Lid blown off Sri Lankan baby racket”. 54 Weekend 1981-11-29 ”Baby – this is big business”; Ceylon Daily News 1981-12-01 ”Police to probe traffic in children”; Sun 1981-12-01 ”Baby running racket busted”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
520
av barn till bland annat många svenskar hade blivit en affärsverksamhet på Sri Lanka och att mellanhänderna tog emot cirka 10 000 svenska kronor för barnet medan ursprungsföräldrarna endast fick några kronor. Svensk media skrev också om att polisen avslöjat en liga som sålt hundratals barn till utländska par, däribland flera skandinaver .55
Företrädare för Sri Lankas socialdepartement fick kommentera situationen och medgav vid flera tillfällen att handel med barn pågick:
• Vice ministern i socialdepartement uppgav att många av de
242 småbarn som hade adopterats av utländska par under 1979 hade köpts för mellan 4 000 och 13 000 kronor och att detta måste stoppas. Han sade att myndigheterna kände till de rika och högt uppsatta kvinnor som organiserar och drar vinst av handeln .56
• Sri Lankas socialminister bekräftade i lankesisk media 1981 handel med barn till skandinaviska länder. Han kände till grupper av professionella och högt uppsatta personer som har ”babyfarms” där barn köps in, förvaras och sedan säljs till utländska adoptivföräldrar för stora summor pengar. Han uppgav att lankesiska lagar inte var tillräckliga för att förhindra handeln med barn: ”I know all this is going on. But I am helpless. There is no law at present to prevent it” .57
• I en artikel i DN 1983 uppgav statssekreteraren på Sri Lankas socialdepartement att det försiggick olagliga adoptioner som i verkligheten var försäljning av spädbarn och att lankesiska socialdepartementet redan 1978 hade uppmärksamt detta .58
NIA konstaterade i flera av sina verksamhetsberättelser under 1980talet att det fanns uppgifter om handel med barn från Sri Lank a.59NIA skrev uttryckligen i sin reserapport från 1982 att problemen med handeln med barn kvarstår .60Under 1985 rapporterade lankesisk
55 T.ex. Expressen 1976-06-19 ”Småbarn säljs till Sverige för 100 kr”; Göteborgsposten 1976-06-20 ”Svenskar köper barn för 3000 kr styck”; DN 1979-12-11 ”Sri Lanka stoppar adoption”; Aftonbladet 1981-12-01 ”Liga sålde barn till Sverige?”; DN 1981-12-02. ”Utländska par fick köpa barn”; TT 1982-02-22. 56 Daily News 1979-12-10 ”Racket bared: babies sold to foreigners”; Sun 1979-12-10 ”90 per cent able bodied beggars”. 57 Sun 1981-12-03 ”Laws inadequate to curb the baby trade”; Sun 1981-12-21 ”No provisions in law to ban adoption”; Sun 1981-12-02 ”Ministry condemns baby running racket”; The Island 1982-12-21 ”The secret of Asoka’s beaming smile”; TT 1982-02-22. 58 DN 1983-04-13 ”’Oäkta’ barn säljs via ’babyfarmer’ till Skandinavium”. 59 NIA:s verksamhetsberättelser 1979/1980 och flera år framåt. 60 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
521
press om en ny våg av handel med barn och att verksamheten hade blivit mer organiserad. Lankesisk polis hade identifierat ett nätverk och spårat upp ett stort antal platser där nyfödda och mödrar bodde i väntan på köpare till barnen. Polisen omhändertog 16 mödrar och 16 spädbarn. En kvinna hade sökt upp kvinnorna på landsbygden, köpt barnen billigt och tänkte sälja dem vidare. Verksamheten organiserades av ett större nätverk .61
Det finns också forskning som visar på omfattande handel med barn i Sri Lanka. Loibl (2019) skriver att Sri Lanka är ett av de länder med adoptionsskandaler och utbredd förekomst av handel med barn i adoptionssyfte. Hon anser att mycket talar för att de adoptionsskandaler som avslöjats bara utgör toppen av ett isber g.62
9.6.3 Förekomst av babyfarms
I början av 1980-talet rapporterade lankesisk media om ”babyfarms” och ”baby factories” med koppling till Schweiz, där mödrar sålde sina barn redan före födelsen. Den gravida kvinnan som hade gått med på att sälja sitt spädbarn erbjöds boende tills barnet föddes. En artikel beskriver att utländska agenter tog beställningar från blivande adoptivföräldrar av spädbarn redan innan barnen var födda, och förmedlade barn via kataloger och postordertjänster. Både de utländska och inhemska agenterna fick bra betalt, medan den fattiga modern fick mycket lite ersättning .63En lankesisk journalist beskrev 1983 att det fanns många babyfarms som aldrig upptäcktes .64
Från mitten av 1980-talet upptäckte lankesisk polis flera babyfarms och detta fenomen uppmärksammades alltmer i lankesisk press .65Tidningarna rapporterade om ”baby brokers” som sökte upp gravida kvinnor och övertalade dem att lämna sitt barn för adoption. De fanns i närheten av förlossningssjukhus och abortkliniker och letade särskilt efter kvinnor som blivit gravida utanför
61 Weekend 1985-06-23 ”Scandal that is the baby trade”; Sun 1985-06-20 ”Trade in babies”; Sun 1985-06-19 ”Baby trade”. 62 Loibl (2019), The transnational illegal adoption market: A criminological study of the German
and Dutch intercountry adoption systems.
63 Sun 1982-05-09; Weekend 1982-05-09 ”Babies sold before birth”; Sun 1982-05-11 ”Babies on sale”. 64 DN 1983-04-13 ”’Oäkta’ barn säljs via ’babyfarmer’ till Skandinavium”. 65 Se t.ex. Weekend 1985-06-23 ”Scandal that is the baby trade”; Sun 1985-06-20 ”Trade in babies”; Sun 1985-06-19 ”Baby trade”; Sun 1987-01-29 ”Social service organisation implicated in baby trade”; Sun 1987-01-22 ”Lanka’s babies are big business”; Sun 1987-01-26 ”Other baby farms put up shutters”; Sun 1987-01-28 ”Hunt for bogus assistant commissioner”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
522
äktenskapet eller ogifta, outbildade kvinnor. De gravida kvinnorna fick stanna på babyfarmen tills barnet föddes, och barnen lämnades till privata ”child centers” .66Lankesisk press skrev också om att personer från juridiska och medicinska yrken tros vara direkt involverad e.67
Ett uppmärksammat exempel var när polisen 1987 ingrep mot ett turisthotell utanför Colombo som hade fungerat som babyfarm. Polisen tog både kvinnan som drev babyfarmen och 20 kvinnor som var inhysta i där till förhör. 22 barn omhändertogs. Lankesiska tidningar skrev att gravida kvinnor hade hållits inlåsta där för att inte avvika och att kvinnorna tvingats till sexuellt umgänge med utlänningar. En kvinna uppgav sig ha blivit misshandlad. Svenska ambassaden skriver att intrycket utifrån medieuppgifterna var att de inblandade kan ha gjort sig skyldiga till brott som prostitution, illegal hotellverksamhet, frihetsberövande m.m. Babyfarmen var inte heller registrerad hos DPCC S.68Det fanns många artiklar i lankesisk press om dett a.69En artikel beskriver att farmen liknar ett ”slave camp” gömd bakom det lyxiga ”guest house” som låg precis vid havet med pool, restaurang och bar. I farmen fanns 20 sängar med smutsiga madrasser avgränsade med en skärm .70
Även svensk media rapporterade om detta. TT och Expressen beskrev att kvinnor med nyfödda barn hade varit inlåsta under fängelselika förhållanden, och att bland annat skandinaver och svenska par checkat in och köpt barn. En fattig nybliven mor uppgavs få cirka 200 kronor för sitt barn medan adoptivföräldrarna fick betala 40 000–60 000 kronor för adoptionen, inklusive resa, advokatkostnader, läkemedelsundersökningar et c.71TT skrev om babyfarms på Sri Lanka som ett exempel på att försäljning av barn har blivit en industri och att Sverige var storimportör .72Regeringsföreträdare i Sri Lanka har vid flera tillfällen bekräftat att det förekom babyfarms:
66 Sun 1987-01-22 ”Lanka’s babies are big business”; Sun 1987-01-26 ”Other baby farms put up shutters”. 67 Sun 1987-01-30 ”No law to act against baby trade says police”; Sun 1987-02-02 ”Baby farm boom”. 68 Telex från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-01-22, inkom till NIA 1987-01-23 med dnr 72:31/87. 69 Se t.ex. Sun 1987-01-22 ”Officials uncover plans breed ”superbabies”; Daily News 1987-01-22 ”Hotelier, 22 women held in baby trade case”; Sun 1987-01-24 ”’Tourists’ at the farm demand their babies”; 1987-01-25 ”Baby trade – the price and prejudice”; The Island 1987-01-29 ”Babies remanded – legality questioned”. 70 Sun 1987-01-24 ”’Tourists’ at the farm demand their babies”. 71 TT 1987-01-21; Expressen 1987-01-21 ”Skandinaver köpte barn på ’babyfarm’ ”. 72 TT 1992-02-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
523
• I mitten av 1980-talet beskrev statssekreteraren vid socialministeriet för NIA så kallade ”Nursing Homes” som tog in gravida kvinnor och betalade pengar för barnet .73
• I slutet av 1980-talet uppgav hälsoministern i lankesisk media att hon var medveten om att det hade funnits babyfarms fram till 1987 och att nya uppgifter om babyfarms skulle undersökas av en kommitt é.74I en nederländsk dokumentärfilm 2017 bekräftade den lankesiska hälsoministern existensen av babyfarms. Han sade i en intervju att staten kände till att det fanns många babyfarms och stora problem med handel med barn på Sri Lanka i slutet av 1980-talet .75
9.6.4 Barn blev ibland tillgängliga för adoption genom övertalning – och i vissa fall genom stöld
Den nederländska utredningen slår fast att det i Sri Lankas adoptionsverksamhet under perioden 1967–1998 systematiskt förekom stölder av barn, kidnappningar och att barn överlämnats mot betalning eller under tvång. Fattigdom eller andra sociala och kulturella omständigheter hos födelsemödrar utnyttjades (krig, katastrofer och sociala tabun etc.) .76Även den schweiziska utredningen konstaterar att fattiga kvinnor utnyttjandes till att medvetet bli gravida och sälja sina barn för adoption .77
Vice ordförande för FN:s kommitté för påtvingade försvinnanden bekräftade 2021 att det finns ett antal fall i Sri Lanka där barnets identitet har förfalskats. Barnen försvann antingen med tvång eller så stals de medan deras vårdnadshavare inte var närvarande. Det finns enligt kommittén många berättelser om kvinnor som födde barn och fick höra att barnet var dött, och att barnet sedan sålts till mellanhänder på Sri Lanka och sedan vidare till schweiziska familjer. Kommittén tar också upp att det finns berättelser om
73 NIA:s reserapport Sri Lanka mars 1986. 74 Sun 1989-11-21 ”Baby farms flourishing”; 1989-11-21 (Oklart från vilken tidning) ”Four baby farms in Ratmalana – C.V.”, se NIA dnr 72:258/88. 75 BNNVARA, ”Zembla: Adoption Fraud Part 2” (TV-program), Nederländerna, 2017. https://www.youtube.com/watch?v=YSsbRcobbUA. 76 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021). 77 Le Conseil fédéral, Suisse (2020).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
524
”babyfarms”, där kvinnor berövades sin frihet och tvingades föda barn som sedan adopterades bort .78
Även dagstidningar i Sverige och andra länder har i efterhand rapporterat om oegentligheter i hur barnen blev tillgängliga för adoption. DN beskrev 2021 adoptionsverksamheten i Sri Lanka som djupt korrupt och som en ”veritabel industri” där barn hade stulits, sålts, inhysts på babyfarms i trånga, ohygieniska utrymmen .79BBC skrev 2001 om att det fanns sjukhusarbetare som letade efter utsatta, unga mödrar och erbjöd sig att hitta bättre hem för deras barn .80
En nederländsk dokumentärfilm från 2017 visar att föräldrar har övertalats att lämna bort sitt barn för adoption till en ”child finder” och att barn har stulits från sina föräldrar. Dokumentärfilmen visar också sjukhuspersonal som falskt informerade de biologiska föräldrarna att deras barn var dödfödda och därefter fick en del av pengarna för barnet .81
Redan under 1980- och 90-talet kom rapporter från media om övertalningar och stölder av barn. DN skrev om en lankesisk journalist som själv spårat några av mödrarna som hade varit på babyfarms. Flera av mödrarna hade varit anställda som tjänsteflickor hos fina familjer och blivit gravida efter våldtäkt. När graviditeten upptäcktes fick de sparken och vågade inte resa hem eftersom en ogift, gravid kvinna skulle bli utstött ur sin by. De var därför ett lätt byte för adoptionsbyråernas agenter. Journalisten berättade för DN att agenterna skaffade upplysningar om vilka mödrar som var ogifta och övertalade dem. Några gånger blev barnen kidnappad e.82
Även den nederländska ambassaden i Sri Lanka rapporterade att lankesiska kvinnor efter åtta månaders graviditet fördes av agenter till advokatstyrda ”hem” i Colombo för att föda sitt barn och övertalades att ge bort barn för adoption. I räder mot sex hem hittades två barn (5 och 10 dagar gamla) med okänd moder. Enligt ambassaden var det inte uteslutet att det handlade om stöld av barn .83
En rapport från den franska regeringen 2023 beskriver att barn i Sri Lanka inte bara har övergetts frivilligt eller under press mot pengar,
78 En schweizisk artikel från 2021-08-30 som handlar om ZHAW-rapporten: UN body puts illegal adoptions in new, criminal light – SWI swissinfo.ch. 79 DN 2021-04-11. 80 BBC 2021-03-14. 81Zembla: Adoptiebedrog (2017). 82 DN 1983-04-13 ” ’Oäkta’ barn säljs via ’babyfarmer’ till Skandinavium”. 83 Enligt Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
525
utan också stulits från förlossningsavdelningar och placerats på babyfarms för att möta den växande efterfrågan på barn .84
9.6.5 ”Falska mödrar” förekom adoptioner från Sri Lanka
Det finns uppgifter om att det förekom så kallade ”falska mödrar” eller ”acting mothers” i Sri Lankas adoptionsverksamhet. Det handlar om kvinnor som fick betalt för att låtsas vara mor till barnet och ge sitt samtycke till adoptionen. De deltog i domstolsförhandlingar och skrev på falska födelsebevis. Både den schweiziska utredningen (ZHAW-rapporten) och den nederländska dokumentärfilmen
Zembla: Adoptiebedrog beskriver att detta förekom i Sri Lanka .85
Även NIA skrev i en tjänsteanteckning i början av 1990-talet att de kände till att ”falska mödrar” förekom i Sri Lank a.86
En artikel i lankesisk press handlar om ett schweiziskt par som upptäckte att den biologiska modern var en annan när de väl skulle skriva på adoptionspappren. Även barnet var ett annat när de kom till domstolen. Reportaget ledde till att Schweiz bara några dagar senare förbjöd den inblandade schweiziska privata organisation att förmedla adoptioner från Sri Lank a.87
9.6.6 Avsaknad av dokument samt falska handlingar
Flera tidigare utredningar har visat på stora brister i dokumentationen i de adopterades handlingar. Den nederländska granskningen slår fast systematiska brister i dokumentationen som döljer barnens ursprung och gör det svårt för de adopterade att hitta sina rötter. De konstaterar att personuppgifter och dokument ofta saknas och att dokument har förfalskats. Deras enkätundersökning bland adopterade visar att ungefär en femtedel av de adopterade från Sri Lanka har upptäckt att deras födelsebevis var felaktigt. De biologiska föräldrarnas namn och adress var också ofta felakti ga.88
84 Frankrikes Justitie- Utrikes- och Socialdepartement (2023). 85 Le Conseil fédéral, Suisse (2020). 86 NIA:s tjänsteanteckning 1991-12-23, utifrån en skrivelse till NIA 1991-12-23. 87 T.ex. Weekend 1982-05-09 ”Babies sold before birth”; Sun 1982-05-15 ”Swiss ban babies from Lanka”; Weekend 1982-05-16 ”Swiss ban after ‘Weekend’ story”; NIA Protokoll 1982-06-17. 88 Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
526
Den schweiziska utredningen (ZHAW-rapporten) har analyserat enskilda adoptionsakter och drar också slutsatsen att det systematiskt saknas uppgifter i barnens dokument eller att uppgifterna är förfalskade. Ofta saknas de biologiska föräldrarnas samtyckesförklaringar i handlingarna och inresetillstånden innehåller förfalskade uppgifter om barnen .89
Även den schweiziska granskningen av 85 adoptionsakter av barn från Sri Lanka till St Gallen visar att det var vanligt att de biologiska mödrarnas och barnens ursprung doldes eller att deras identitet förfalskades. Det vanligaste var att barnets födelseattest, barnets medicinska rapport eller de biologiska föräldrarnas samtyckesförklaring saknas. Det var också vanligt att barnets födelseattest inte är undertecknad av de biologiska föräldrarna, att den inte är undertecknad alls eller att den är oläsli g.90
Efter att den nederländska dokumentärfilmen sändes 2017 uppgav Sri Lankas hälsominister att närmare 11 000 utlandsadoptioner kan ha genomförts med hjälp av falska och manipulerade dokument. Det motsvarar merparten av alla internationella adoptioner under 1970– 1995.91
Efter den nederländska dokumentären 2017 stämde också en 28-årig kvinna som adopterats från Sri Lanka till Nederländerna den nederländska staten och organisationen Stichting Kind en Toekomst. Hon föddes i Sri Lanka 1992 och adopterades kort därefter av sina holländska adoptivföräldrar. Hon ansåg att hennes adoption skett slarvigt och att adoptionsdokument var falska, vilket gjort att hon inte kände till sitt ursprung och under vilka omständigheter hon övergavs. Hon såg det som en kränkning av sina grundläggande rättigheter och menade att staten och adoptionsorganisationen agerat olagligt. Domstolen avslog yrkandena och hävdade att preskriptionstiden hade passerat. Appelationsdomstolen bedömde dock att adoptionsorganisationen inte i tillräcklig utsträckning uppfyllt sina centrala skyldigheter utan förlitat sig på de lankesiska dokumenten, trots att det vid den tidpunkten fanns tydliga tecken på oegentligheter i internationella adoptioner från bland annat Sri Lanka. Organisationen borde ha ansträngt sig mer för att få information om barnets härkomst och skälen till att barnet fanns tillgängligt för adoption.
89 Le Conseil fédéral, Suisse (2020). 90 Berthet och Falk (2022). 91 Se t.ex. BBC 2021-03-14 ”Sri Lanka adoption: The babies who were given away”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
527
Domstolen ansåg också att staten kritiskt borde ha granskat hur adoptionsorganisationen i praktiken uppfyllde sina grundläggande skyldigheter och att staten genom närmare tillsyn sannolikt skulle ha upptäckt missförhållanden a.92Nederländernas högsta domstol beslutade dock i april 2024 att fallet skulle att återförvisas till Appelationsdomstolen i Amsterdam, eftersom den i sin dom inte hade beaktat de konkreta omständigheterna i fallet, utan endast allmänna indikationer på oegentligsheter .93
9.6.7 Lankesiska tjänstemän anklagades för att vara inblandade i oegentligheter
En faktor som har gjort det svårt att få stopp på handeln med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet är att inflytelserika personer i samhället var inblandade i verksamheten, bland annat tjänstemän vid DPCCS .94Tjänstemän har anklagats för att ha koppling till handel med barn, babyfarms och falska mödrar. Men oftast handlade uppgifterna om att tjänstemän vid DPCCS medverkade i privata adoptioner vid sidan om de regler som då gällde kring barnhem och hur processen skulle gå till .95Enskilda tjänstemän vid DPCCS skulle inte förmedla adoptioner. Uppgifter fanns också om att chefen vid DPCCS som tillsammans med sin man drev ett barnhem för adoptioner till Australien tjänade pengar på adoptionsverksamheten .96
92 Fiom.nl 2022-07-14 ”Dilani Butink equated in Sri Lanka adoption case”, s e http://database.againstchildtrafficking.org/node/50817. Hämtad 2024-10-11. 93 Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers 2024-04-19 ”Supreme Court: case about illegal ‘adoption’ of Dilani Butink from Sri Lanka referred back to the Appeals Court in Amsterdam”, s e https://www.prakkendoliveira.nl/en/news/2024/supreme-court-case-about-illegaladoption-of-dilani-butink-from-sri-lanka-referred-back-to-the-appeals-court-in-amsterdam. Hämtad 2024-10-11. 94 Brev och PM från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, i beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 95 ”Minnesanteckningar från sammanträde på NIA med de organisationer som auktoriserats för Sri Lanka. 1981-01-28” NIA dnr 6:24/81; Brev från svenska ambassaden i Colombo 1986-07-10 NIA dnr 46:202/86; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07 NIA dnr 46:202/86 och 49:402/86; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1987-03-31 NIA dnr 61:128/87; Sun 1989-07-27 ”Lankan babies up for export again”; Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021). 96 Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1987-03-31, NIA dnr 61:128/87 (står även 49:402/86); Tidningen Sydasien nr 2 1992.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
528
9.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
9.7.1 Inledning
Vår arkivgenomgång visar att det har förekommit omfattande oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka. Adoptionsverksamheten i landet utvecklades snabbt till en affärsverksamhet och det förekom handel med barn. Det är oklart i vilken omfattning oegentligheterna har förekommit i adoptionerna till just Sverige. Sverige har adopterat flest barn från Sri Lanka av alla länder. Exempelvis tog Sverige under andra halvåret 1979 emot mer än dubbelt så många barn för adoption från Sri Lanka som näst största mottagarland .97Under 1983 svarade Sverige för 300 av de 800 barn som adopterades internationell t.98I några fall handlar misstankar om oegentligheter Sverige specifikt. Exempelvis har två svenska kvinnor polisanmälts för oegentlig adoptionsverksamhet och BV:s kontaktperson i Sri Lanka drev affärsverksamhet kring adoptioner med flera tvivelaktiga inslag.
I vårt begränsade urval av privata och enskilda adoptionsakter från Sri Lanka på 1970–1990-talet, har det i ungefär en tredjedel av akterna funnits någon form av oegentlighet i form av felaktigt födelsedatum, motstridiga uppgifter, barnbyte eller att aktörer i Sri Lanka kringgått det tillåtna samarbetet med svenska organisationer. Då har vi inte räknat med de många fall då samtyckeshandlingar eller andra relevanta dokument för att säkerställa att barnet är tillgängligt för adoption saknas, och inte heller de adoptioner som skett utan att förmedlingsvägen har godkänts. Liknande oegentligheter har vi även sett i vårt ännu mer begränsade stickprov av akter från adoptionsorganisationen BV på 1980-talet. Vi har dock granskat ett mycket begränsat antal akter, vilket gör att vi inte kan dra generella slutsatser om den svenska adoptionsverksamheten i Sri Lanka.
Svenska aktörer har åtminstone från 1980 haft kännedom om oegentligheter i adoptioner från Sri Lanka till Sverige, vilket framgår av en intensiv korrespondens mellan svenska och lankesiska aktörer under lång tid. Det har talats öppet om att handel med barn förekommer. Trots detta har adoptionerna fått fortgå. Svenska
97 Uppgift från statssekreteraren i socialministeriet i PM från svenska ambassaden i Colombo. 98 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
529
myndigheter har samtidigt lagt ned mycket tid på att hantera adoptioner från Sri Lanka. NIA har genomfört sju tillsynsresor till landet och har under vissa perioder begränsat BV:s auktorisation. NIA har också arbetat försökt få till stånd ett samverkansavtal mellan Sverige och Sri Lanka för att åtgärda problemet med de privatförmedlade adoptionerna, eftersom det var där risken för oegentligheter ansågs vara störst.
Socialantropologen Daniel Cidrelius har i en studie undersökt drygt 300 nyhetsartiklar och rapporteringar om adoptioner från Sri Lanka till Sverige under åren 1970–2019. Han visar att barnhandel i adoptionsverksamheten i Sri Lanka har diskuterats i media från mitten av 1970-talet. Medierna har rapporterat om mellanhänder som tjänat pengar på adoptionerna och en framväxande adoptionsmarknad som gynnats av charterturism och efterfrågan på adoptivbarn, samt om babyfarms och fattiga mödrar som övertalats att lämna sina barn för adoption. Cidrelius visar att de större svenska morgon- och kvällstidningarna lyfte fram de privata adoptionerna som problemet och att adoptionerna borde genomföras via auktoriserade adoptionsorganisationer. Han redogör också för artiklar om adopterade personer som sökt sitt ursprung i Sri Lanka och som bland annat upptäckt barnbyte, samtycke under press eller adoption mot förälderns vilja samt felaktig bakgrundsinformation .99
9.7.2 Det förekom handel med barn och ekonomiska vinster i adoptioner till Sverige, vilket svenska aktörer kände till
Vår arkivgenomgång visar att både svenska och lankesiska aktörer öppet har talat om en pågående handel med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet från mitten av 1970-talet till 1992.
I mitten av 1970-talet kom de första signalerna om handel med barn i adoptionsverksamheten
I mitten av 1970-talet kom de första signalerna till Sverige om att det pågick handel med barn i adoptionsverksamheten i Sri Lanka. Svenska tidningar rapporterade om att lankesiska barn säljs till
99 Daniel Cidrelius (2023). Kunskapsförhandlingen av adoptivbarnhandeln – Diskurser om
tillvägagångssätt, bl.a. s. 144 ff.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
530
bland annat svenska adoptivföräldrar på chartersemester och att svenskar ”köper barn på svarta börsen” från bland annat Sri Lanka .100Dessutom fick NIA information från aktörer i Sri Lanka om att det pågick handel med barn i landet, med mellanhänder som tjänade mycket pengar på adoptionerna. Det framgår i NIA:s reserapporter, tidningsuttalanden av NIA:s ordförande samt en departementsskrivelse från Socialdepartementet:
• NIA fick redan 1975 alarmerande rapporter om oegentligheter och tendenser till handel med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet. De fick höra att den snabbt organiserades på samma sätt som till exempel prostitution och narkotikahandel .101
• NIA fick under som resa till Sri Lanka i mars 1976 upplysningar om problem i adoptionsverksamheten, efter att den ”florerat fritt” under ett antal år. De sociala myndigheterna i landet såg med stor oro på den adoptionsverksamhet som förekom direkt vid domstolarna av ”barn som varken var övergivna eller föräldralösa” .102
• En företrädare för NIA beskrev i DN 1976 att hon hade hört om barnhemsföreståndare i Sri Lanka som mutats för att lämna ut barn, och föräldrar som sålt sina barn för att få pengar till mat .103
Förekomst av handel med barn i adoptioner från Sri Lanka diskuterades alltså redan på 1970-talet mellan svenska och lankesiska tjänstemän.
År 1979 kom uppgifter om handel med barn i adoptioner till Sverige
Omkring 1980 började NIA, de svenska adoptionsorganisationerna, svenska ambassaden i Colombo och svenska Utrikesdepartementet få uppgifter om oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka till Sverige. Under NIA:s resa till Sri Lanka 1979 uppmanades till exem-
100 Expressen 1976-06-19 ”Småbarn säljs till Sverige för 100 kr”; Göteborgsposten 1976-06-20 ”Svenskar köper barn för 3000 kr styck” (båda hänvisar till tidningen Honey i Sri Lanka); GT 1978-03-28 ”Därför ökar den illegala barnhandeln”. 101 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05. 102 Skrivelse från NIA till Socialdepartementet ”Adoption av barn från Sri Lanka” 1977-02-16 NIA dnr 49:1711/76; NIA:s reserapport från 1976. 103 DN 1976-08-16 ”Många tråkiga erfarenheter”.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
531
pel NIA att varna svenska familjer för ett par lankesiska förmedlare som arbetade illegalt och som redan var kända hos både NIA och AC. Den ena hade tagit arvoden motsvarande 10 000 svenska kronor, vilket svenska familjer hade bekräftat till AC .104Ett svenskt par som hade använt sig av den andra förmedlaren beskriver i ett brev till NIA att barnet lämnades över till dem på hotellrummet, som de inte fick lämna förrän domstolsförhandlingarna var klara några veckor senare. Paret fick betala mycket pengar till olika mellanhänder, och det förekom mutor för att få advokathjälp i domstol och för att få ut olika dokument och pass till barnet. Paret beskriver att barnen behandlades som handelsvaror och att man kunde få frågor om ifall barnet dög eller om man ville ha ett sötar e.105
Korrespondensen mellan svenska UD och ambassaden i Colombo från den här tiden visar att både svenska och lankesiska aktörer talar om icke-korrekt och illegal adoptionsverksamhet kopplat till Sverige. Exempelvis skriver UD att man på NIA är allvarligt bekymrad över de fortsatta rapporterna om icke-korrekta adoptionstransaktioner med lankesiska barn och svenska föräldrar samt att NIA vill resa till Sri Lanka för att hitta ”lämpliga åtgärder för att stävja den illegala adoptionsverksamheten med svenskar som inblandade”. UD påpekar också att statssekreteraren vid socialministeriet i Sri Lanka hade uttryckt att man var bekymrad över att icke-korrekta adoptioner förkom i så hög grad .106
UD och NIA fick från 1980 och framåt många tidningsartiklar om handel med barn i Sri Lanka, inte minst från svenska ambassaden. Lankesisk och svensk press rapporterade om adoptionsskandaler och barnhandel där barn, avsedda för svenska familjer, varit inblandade .107 Skriverierna i media fick olika aktörer att kommentera uppgifterna. När lankesisk press 1979 skrev att socialdepartement i
104 NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21–27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34. 105 NIA 49:39/80; NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21 till 1979-10-27 NIA dnr 9:362/79; Ambassaden i Colombo dnr XII:47 1980-04-01 R 34; UD dnr 22:A 190 R 34 1980-10-24; UD dnr 22:A R34 1980-10-07; UD 1980-10-03 dnr 1157 R34. 106 Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-10-03, inkom svenska ambassaden 1980-10-06 dnr IV:151 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1980-10-24, Beskickningsarkivet dnr III:190 R 34. 107 NIA Protokoll 1981-12-17; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-02, beskickningsarkivet dnr III:201 R 34 (även NIA dnr 72:331/81); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-03, inkom NIA 1981-12-04 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden till UD Stockholm 1981-12-24, inkom NIA 1981-12-29 dnr 72:331/81.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
532
Sri Lanka hade upptäckt att lankesiska barn såldes till utländska par för adoption, skrev BV till svenska ambassaden i Colombo att de var väl medvetna om att svenskar och andra skandinaver reser till Sri Lanka för att adoptera barn i överträdelse mot landets lagar .108Efter tidningsartiklar om handel med barn för adoption till skandinaviska par, sade en företrädare för NIA till DN att de inte är förvånade över uppgifterna att det förekommit illegal adoption av barn från Sri Lanka men att de inte hade vetat om det tidigare. Kanslichefen på AC sade till Aftonbladet att hon inte var så förvånad och att de länge hade misstänkt att sådant förekom i Sri Lank a.109
AC hade tidigare samma år, på ett möte med NIA och de övriga adoptionsorganisationerna, uttryckt oro för hur adoptioner bedrevs i Sri Lank a.110AC har också senare beskrivit att de var kritiska till situationen på Sri Lanka på grund av korruptionen i landet och att det var mycket pengar inblandat i adoptionerna. Det var ett av skälen till att AC inte ville hänvisa familjer till BV, när BV frågade om det 1982.111
I början av 1980-talet konstaterade NIA i flera verksamhetsberättelser, och även i andra PM, att handel med barn förekom på Sri Lank a.112Det innebär att regeringen, åtminstone på övergripande nivå, fick information om detta. Däremot var det vid denna tidpunkt oklart hur omfattande problemen var och i vilken utsträckning de gällde adoptionerna till Sveri ge.113
Under 1980-talet utvecklades adoptioner till affärsverksamhet
NIA redogör för orsakerna till den framväxande handeln med barn i sin reserapport från 1982. Myndigheten menade att adoptionsverksamheten hade vuxit på grund av den stora efterfrågan på barn av
108 Brev från svenska ambassaden i Colombo UD Stockholm 1979-12-21 dnr III:56 R 34. 109 DN 1981-12-02 ”Utländska par fick köpa barn”; Aftonbladet 1981-12-01 ”Liga sålde barn till Sverige?” (UD Stockholm informerar svenska ambassaden i Colombo, beskickningsarkivet 1981-12-02 dnr IV:146 R 34). 110 ”Minnesanteckningar från sammanträde på NIA med de organisationer som auktoriserats för Sri Lanka” 1981-01-28, från AC:s arkiv. 111 Anteckningar från samtal mellan BV och AC 1982-03-09, AC:s arkiv. 112 NIA:s verksamhetsberättelser 1979/1980 och flera år framåt; NIA:s ”PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation” 1981-11-05, överlämnades till socialministern vid möte 1981-11-16, NIA dnr 49:300/81. 113 Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; dnr 99 R 34 1982-10-01; NIA brev till socialkontoret i Växjö 1983-03-18 (oklart vem som skickat brevet och när).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
533
främst svenska familjer samt ”det stora utbudet av barn genom turistväsendet”. Under NIA:s resa framkom att socialministeriet och DPCCS i princip helt hade tappat greppet om adoptionerna och att verksamheten var präglad av uppgivenhet och likgiltighet. Problemen var enligt svenska ambassaden i Colombo inbyggda i systemet där de inblandade tjänade mycket pengar. Ett advokatarvode om till exempel 3 000 rupies i ett adoptionsärende motsvarade en årsinkomst för en arbetare i Sri Lanka .114Svenska ambassaden i Colombo skrev på liknande sätt 1983 att problemen med handel med barn troligen hade förvärrats på grund av den stegrade efterfrågan på barn och att verksamheten styrdes av egenvinning där vinster togs ut i alla led. Många ensamma mödrar lämnade av sociala eller ekonomiska skäl sina barn för adoption, och fattiga föräldrar med många barn lämnade barn för adoption av rent ekonomiska skäl. Ursprungsföräldrarna fick ungefär 100–500 rupies, medan adoptivföräldrarna oftast fick betala runt 6 000 rupies för ett bar n.115
NIA fick vid sitt besök hos socialministeriet i Sri Lanka 1984 åter höra att det fanns farhågor om att föräldrar utsattes för påtryckningar. Svenska ambassaden beskrev 1984 att de fått uppgifter om påtryckningar på fattiga föräldrar och om agenter som letar efter lämpliga adoptivbarn på barnsjukhusen. Enligt statssekreteraren uppsökte adoptionsförmedlare ofta mödrar till nyfödda barn på sjukhusen och erbjöd betalning om de lämnade sina barn för adoption. Personer i en ekonomisk desperat situation föll många gånger för sådana erbjudanden. Det förekom också uppgifter om att polisen utövade påtryckningar samt uppgifter om stölder av barn. NIA skrev 1986 att upprepad kritik hade framförts både i Sverige och i Sri Lanka mot kommersialiserad adoptionsverksamhet och att det fanns frågetecken om hur en del barn blir tillgängliga för adoptio n.116
Chefen för DPCCS framförde vid ett möte med FFIA 1987 mycket kritiska synpunkter om hur adoptionsverksamheten fungerade. Även om inte de utländska adoptionsorganisationerna och adoptivfamiljerna direkt köpte barn från deras föräldrar, så fanns mellanhänder som tjänade stora pengar på verksamheten .117
114 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05. 115 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 116 NIA:s brev 1986-08-22, i FFIA:s arkiv; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 117 FFIA ”Rapport” 1987-03-23 inkom NIA 1987-03-25 dnr 61:128/87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
534
I vår granskning av privata och enskilda akter framkommer ibland uppgifter om vad adoptivföräldrarna har betalat för adoptionen. Fler akter från 1982 visar att en av de privata kontakt som förmedlade flest barn till Sverige tog 14 000 kronor i betalt utöver kostnader för resa och uppehälle, vilket NIA ansåg var höga kostnader. En annan privat kontakt tog 25 000 kronor i betalt, men i det fallet framgår inte vad som ingick i kostnaderna. En akt från 1990 visar att BV:s kontaktperson tog 10 000 kronor i betalt, utöver resa och uppehälle i en adoption han förmedlat privat vid sidan av BV-samarbetet. I en annan akt från 1991 framgår att adoptivföräldrarna betalat 9 000 kronor för advokat- och stämpelavgifter, och därtill 26 000 kronor för mat, logi och resor.
Oegentligheterna fortsatte under 1990-talet
Under 1990-talet återrapporterar NIA till regeringen att de vanligt förekommande anklagelserna om oegentligheter, mutor med mera i samband med internationella adoptioner från Sri Lanka säkerligen hade fog för si g.118NIA beskriver också i sin reserapport från 1991 att uppgifter om oegentligheter, mutor med mera fortsatte att florera .119Enligt minnesanteckningarna från ett möte med Sri Lankas ambassad i Stockholm och de svenska adoptionsorganisationerna 1992 hade ambassadören nämnt att det förekom olagligheter i adoptionsverksamheten, både i Sverige och i Sri Lank a.120
I efterhand har adoptionsorganisationerna beskrivit stora risker med utbredd korruption och ekonomiska drivkrafter
Tidigare anställda vid BV beskriver i en intervju med oss att det var mycket pengar inblandat i adoptionerna och att ”allt som har med pengar att göra innebär en risk”. Tidigare anställda vid FFIA beskriver att det var oerhört svårt att arbeta i Sri Lanka och att det fanns stora risker på grund av korruptionen i landet. De uppger att DPCCS
118 Bilaga till NIA:s årsredovisningar och landrapporter 1993–1997 där NIA redogör för utvecklingen på adoptionsområdet i bl.a. Sri Lanka. 119 ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA. 120 Minnesanteckningarna från ett möte med Sri Lankas ambassad i Stockholm och svenska adoptionsorganisationerna 1992-01-30 (dnr framgår ej).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
535
var en korrupt myndighet. De beskriver också att BV:s kontaktperson i Sri Lanka hade släkt inom DPCCS och att BV:s kontaktperson fick gå före i kön med sina domstolsärenden.
9.7.3 BV:s kontaktperson gjorde affärer av adoptionerna
BV samarbetade med en lankesisk affärsman som drev verksamhet med barnhem, hotell, matservering och transportservice för blivande utländska adoptivföräldrar. Gästhemmet hade 12 rum och var en lönsam affär. Kontaktpersonen kom att kritiseras för att vara kommersiellt driven. Han har själv bekräftat de höga kostnaderna, men har motiverat dem med de faktiska utgifterna för verksamheten.
Barnen kom främst från ensamstående unga mödrar eller gifta mödrar med problem. Mödrarna togs emot på det mödrahem som BV:s kontaktperson drev, ungefär tre till fyra månader före barnets nedkomst och fick då del av hemmets hjälpprogram. Verksamheten bedrev daglig mjölkutdelning till totalt cirka 800 barn vid åtta mjölkutdelningscentra. Där deltog ibland Sri Lankas säkerhetsminister, som också stödde verksamheten .121
Kritik mot att adoptivfamiljerna gav ekonomiskt stöd till de biologiska mödrarna ledde till att BV upprättade ett avtal 1982
Hösten 1980 började NIA:s kansli från flera håll ta emot kritik mot BV och deras kontaktperson i Sri Lank a.122Vid ett möte mellan NIA och de svenska adoptionsorganisationerna 1981 framkom att 95 procent av familjerna som adopterade via BV:s kontaktperson lämnade ekonomiskt stöd till den biologiska familjen efter genomförd adoption .123BV förklarar senare att varje familj som adopterar ett barn genom kontaktpersonens organisation bidrar med 1 400 kronor till ett socialprogram, utöver adoptionskostnaderna. Många av de ensamstående mödrarna som adopterar bort sina barn får anställning vid verksamhetens torrmjölkscentra .124AC var mycket kritiska
121 Brev och PM från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, i beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34. 122 NIA Protokoll 1980-10-30. 123 ”Minnesanteckningar från sammanträde på NIA med de organisationer som auktoriserats för Sri Lanka. 1981-01-28” NIA dnr 6:24/81. 124 Brev från BV till NIA 1981-09-16 NIA dnr 45:68/81; Brev från NIA till BV ”Förfrågan ang. SLBV:s arbetssätt” 1981-05-20 NIA dnr 6:24/81.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
536
till att de svenska adoptivfamiljerna gav ekonomiskt stöd till den biologiska modern. AC poängterade också att adoptivfamiljen inte själv ska betala adoptionskostnader, vilket också framgick av NIA:s föreskrifter. Även NIA tyckte att detta var anmärkningsvärt. NIA ansåg att AC borde diskutera detta vidare med BV, men AC påtalade att de redan gjort det vid flera tillfällen och att NIA nu borde ta det vidar e.125
I maj 1982 skrevs ett avtal mellan BV och deras kontaktperson som reglerade de svenska adoptivföräldrarnas kostnader för adoptionen. Avtalet reglerade också BV:s kostnader för att bidra till driften av barnhemmet (45 000 svenska kronor per månad) och deras välfärdsprogram (15 000 svenska kronor per månad ).126BV var nöjda med avtalet, och NIA skriver att frågor och missförstånd kring kostnaderna för adoptionerna en gång för alla borde vara avklarade .127
Inför denna förhandling 1982 och vid flera andra tillfällen tog BV kontakt med NIA för att få råd och hjälp kring hur de skulle göra för att verksamheten skulle hålla hög etisk niv å.128Redan hösten 1979 efterfrågade BV riktlinjer från NIA om auktoriserade organisationers biståndsverksamhet .129BV strävade efter att följa råden och förbättrade successivt sin adoptionsverksamhet, exempelvis så att adoptionskostnaderna betalas i Sverige, så att de sökande inte ska behöva hantera stora summor pengar på resan .130
Från 1983 fick NIA rapporter om att BV:s kontaktperson drev en kommersiell adoptionsverksamhet och kringgick reglerna
Under 1983 uppdagades flera problem i adoptionerna via BV. Det finns flera exempel på att adoptivföräldrar reste till Sri Lanka för att adoptera ett barn via BV, men under resan adopterade ytterligare ett barn genom BV:s samarbetskontakt. Det andra barnet adopterades då privat utan BV:s förmedling, men fortfarande med hjälp av BV:s
125 ”Minnesanteckningar från kansliträff AC/NIA 1981-02-16” i AC:s arkiv AU 1981-03-10 punkt 8a; Justerade minnesanteckningar från kansliträffen 1981-01-28, inkom NIA 1981-05-20 dnr 6:24/81. 126 Finns t.ex. med som bilaga i NIA dnr 72 :147/83. 127 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05; BV:s rapport från besök på Sri Lanka maj 1982, inkom NIA 1982-06-14 med dnr 69:245/82. 128 SLBV:s yttrande över en skrivelse från svenska ambassaden i Colombo 1983-07-05 ”Ärende: NIA 72:147/83” (finns i beskickningsarkivet 1982 utan dnr). 129 NIA Protokoll 1979-10-31. 130 SLBV:s yttrande över en skrivelse från svenska ambassaden i Colombo 1983-07-05 ”Ärende: NIA 72:147/83” (finns i beskickningsarkivet 1982 utan dnr).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
537
kontaktperson. NIA har i dessa fall inte meddelats att familjen adopterat två barn samtidig t.131Under 1983 uppdagades också att BV hade vänt sig direkt till adoptivfamiljer för att meddela att de kan få adoptera ett syskon till det barn de tidigare adopterat, trots att dessa familjer inte längre hade ett giltigt medgivande. NIA förklarade för BV det olämpliga i förfarandet och att BV alltid måste kontakta utredaren innan ett barnförslag diskuteras med familjen .132
Svenska familjer började reagera på att BV:s kontaktperson tog extra betalt för olika tjänster på plats i Sri Lanka. Ett par beskriver att de fick betala en depositionsavgift som skulle täcka mat, dryck, resor och telefonsamtal. De var därmed tvungna att betala för att äta 15 mål på kontaktpersonens gästhem. Kontaktpersonen hade även försökt ta betalt en andra gång för en resa till en närliggande stad, trots att den redan var betald i Sverige. Han ställde dessutom krav på extra pengar till den biologiska moderns rehabilitering, trots att de sökande redan hade betalt rehabiliteringskostnader i Sverige. Kontaktpersonen hade även bett de sökande att säga till chefen för DPCCS att de betalt en lägre summa för advokat, medicin och administration än vad de faktiskt hade gjort. En tjänsteperson på NIA skriver att hon tycker detta verkar misstänkt .133
En brevväxling mellan NIA och BV i november 1983 visar att BV sedan sommaren hade känt till att deras kontaktperson försökte med ”fula tricks” och att han hade ”sina hyss för sig” .134BV beskriver också sina åtgärder med anledning av detta. BV hade betalat tillbaka de pengar som familjerna felaktigt fått betala samt haft allvarliga diskussioner med kontaktpersonen. BV hade tydliggjort att familjer ska få information om depositionsavgiften före resan, att BV inte accepterar att svenska familjer ska ge bidrag till mödrarnas rehabilitering samt att de ser allvarligt på uppgiften om att sökanden skulle ange felaktig summa för kostnaderna .135I april 1984 tecknades ett nytt avtal mellan BV och kontaktpersonen, där boendekostna-
131 BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15 inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer); BV:s rapport till NIA om barn som kommit genom BV:s organisation i bilaga till BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15 inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer). 132 NIA tjänsteanteckning 1983-08-11 (dnr framgår ej, men ev. 69:172/83). 133 Brev från NIA 1983-11-18, NIA dnr 49:340/83. 134 NIA:s anteckning 1983-11-09 och brev från NIA 1983-11-18, NIA dnr 49:340/83. 135 Yttrande till NIA 1983-12-15.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
538
derna sänktes något jämfört med avtalet 1982. BV fortsatte att leta efter alternativa adoptionsorganisationer i Sri Lank a.136
SVT:s program Magasinet handlade i april 1984 om ”adoptionsskandalen” kring BV:s kontaktperson. Tidningen Sydasien skrev några månader senare en kritisk artikel utifrån detta tv-program. De använde BV som ett exempel på att det inte var en garanti att adoptera genom en organisation som godkänts av svenska staten .137Både NIA och BV tillbakavisade kritiken. NIA ville inte kännas vid någon generell eller utbredd kritik mot BV om kostnaderna och sade till tidningen Sydasien att BV uppfyller alla krav som NIA ställde på en adoptionsförmedlare. BV skrev i sitt yttrande till NIA att de helt kan tillbakavisa kritiken tack vare sina täta kontakter med sin kontaktperson samt sina enkäter till familjer som adopterat via dem .138
NIA fortsatte dock att få in uppgifter från familjer som avkrävts extra pengar vid ankomsten i Sri Lanka för att få med sig barnet hem, trots att de redan betalt en summa som skulle täcka alla kostnader. Det fanns familjer som hade fått betala extra för att hälsa på barnen på barnhemmet och känt sig tvingade att utnyttja olika erbjudande n.139
Våra intervjuer med personer som tidigare arbetat på BV bekräftar att kontaktpersonen tog extra betalt utöver vad som var överenskommet före avresan och att priset på boende kunde gå upp över en natt. Kontaktpersonens hantering av pengar var en utmaning för BV. BV:s styrelse fick vid flera tillfällen resa till Sri Lanka för att hantera dett a.140
Revision av den verksamhet som BV:s kontaktperson drev visade på brister i den ekonomiska delen
NIA beslutade i december 1984 att göra en revision avseende vissa av adoptionsorganisationernas samarbetskontakter i Sri Lanka, däribland BV:s kontaktorganisation .141Verksamheten kritiserades i de ekonomiska delarna och räkenskaperna bedömdes som svaga. Revisorerna lämnade flera rekommendationer.
136 Brev från BV till svenska ambassaden i Colombo 1984-04-03 inkom svenska ambassaden 1984-04-12 dnr 14/110 1984-04-12 R 34 (avtalet finns även i BV:s ansökan om auktorisation för 1985, inkom till NIA 1984-10-23 dnr 60:280/84). 137 Tidningen Sydasien september 1984. 138 Brev från BV till NIA 1984-12-07 NIA dnr 49:298/84. 139 Brev från socialförvaltningen i Örebro till NIA 1984-11-01 NIA dnr 49:298/84. 140 Intervju med företrädare för BV 2023-10-16. 141 NIA:s verksamhetsberättelse för 1985–1986.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
539
Revisionsrapporten visar att BVs: kontaktperson tog ut en lön som var ungefär tio gånger högre än någon av de andra anställdas löner (15 000 rupies per månad). Därutöver tog han ut 10 000 rupies per månad för sina resor för föreningen, utan att det hade presenterats något officiellt föreningsbeslut om dessa arvoden .142Utifrån revisionsrapporten bedömde NIA att BV:s kontaktperson tog ut väl hög hyra för barnhemmet. BV hade dessutom betalat stora belopp till kontaktpersonen för reparation av barnhemmet och BV:s pengar hade också gått till byggandet av ett tempel (sammanlagt 550 000 rupies). Hyran sänktes retroaktivt och kontaktpersonen lovade att betala tillbaka beloppen för byggandet av templet och reparation av barnhemmet. BV och deras kontaktperson kom också överens om att den firma som utfört NIA:s revisionsuppdrag skulle göra en årlig revision av verksamheten .143
År 1990 pausar BV sitt samarbete med kontaktpersonens organisation och NIA börjar ställa krav och begränsa BV:s auktorisation
I november 1990 pausade BV sitt samarbete med deras kontaktpersons organisation på grund av de problem som hade framkommit. De svenska familjerna hade belastats med mer kostnader i Sri Lanka än vad som reglerats i avtal mellan BV och organisationen, ett relativt stort antal privata adoptioner till Sverige genomfördes med hjälp av organisationens advokat och sannolikt också med BV:s kontaktperson som medhjälpare, och det hade förekommit frekventa barnbyten, det vill säga att familjerna fått ett annat barn än vad de fått uppgift om före avresan från Sverige .144
Efter att BV skrivit en överenskommelse med denna organisation för 1991 som reglerade kostnaderna och krävde anpassning efter internationella guidelines, beslutade BV att återuppta samarbetet i februari 1991, det vill säga tre månader senar e.145Samtidigt rapporterade BV i februari 1991 om ”allvarliga problem i samarbetet
142 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1985-11-12 ”Revision av adoptionsorganisationer i Sri Lanka” inkom NIA 1985-11-15 dnr 69:342/84. 143 Svenska ambassadens revision av verksamheten hos de auktoriserade organisationernas kontakter i Sri Lanka m.m., NIA dnr 69:342/84. 144 PM 1991-03-13 NIA dnr 60:378/89. 145 Brev från BV till NIA om beslut att återuppta samarbete 1991-02-19 samt nytt avtal 1990-12-22, båda i NIA dnr 60:378/89.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
540
med sin kontakt i Sri Lanka”. Utöver tidigare problem uppdagades att BV:s kontaktperson inlett ett organiserat samarbete med en person i Sverige som hjälpte sökanden att adoptera privat med sitt medgivande för att adoptera via organisation .146
I mars 1991 insisterade FFIA, AC och BFA på att NIA skulle dra in BV:s auktorisation om BV fortsatte samarbetet med denna organisation. Skälet till det var misstankarna om att BV:s kontaktperson medverkat till privata adoptioner till Sverige, misstanke om oskälig ekonomisk ersättning vid genomförandet av dessa adoptioner och misstanke om betalning av mutor i Sri Lank a.147NIA såg allvarligt på att BV:s kontaktperson hade medverkat i privata adoptioner till Sverige vid sidan av sitt samarbete med BV. Han hade under många år samarbetat med en person i Sverige för att förmedla barn för adoption på privat väg. Han hjälpte också BV:s egna medlemmar att gå förbi deras kö av sökande och ska ha tagit emot omkring 30 000 kronor extra per adoption, utöver det belopp som verksamheten tog betalt för i samband med adoption .148(Läs mer om detta i avsnitt 9.7.4.)
Efter detta införde NIA en rad beslut om att begränsa BV:s auktorisation och krav på åtgärder för att BV skulle få fortsätta sin förmedlingsverksamhet. Den första begränsningen gjorde NIA i mars 1991. NIA beslutade då att inte ge BV auktorisation för samarbete med denna verksamhet eller den aktuella kontaktpersonen .149
NIA beslutade dock i juni 1991 att åter auktorisera BV, men endast för året ut och endast för förmedling från statliga barnhem. BV samarbetade därefter direkt med DPCCS. NIA tog beslutet efter att BV gjort förändringar i arbetssättet, bytt ut kontaktpersonerna och aviserat samarbete med ett statligt barnhem i stället för det tidigare barnhem met.150
NIA besökte Sri Lanka i november 1991 för att granska BV:s verksamhet på plats. Under resan uppfattade NIA att den tidigare
146 NIA:s svar på BV:s hemställan om att få fortsätta adoptera via MLFS 1991-03-20 och PM 1991-03-13, båda NIA dnr 60:378/89. 147 Brev från FFIA, AC och BFA ”Betr. adoptioner på Sri Lanka” 1991-03-06, NIA dnr 60:378/89. 148 NIA protokoll 1991-02-20; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 149 NIA protokoll 1991-03-20; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 150 NIA:s auktorisationsbeslut 1991-06-25 dnr 60:378/89 och 72:336/91; SLBV rapport till NIA 1991-05-22 NA dnr 60:378/89.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
541
kontaktpersonen troligen fortfarande hade inflytande över förmedlingen. Även om han inte medverkade i hanteringen av själva adoptionsärendena skulle de sökande huvudsakligen bo på hans gästhem och han skulle fortsatt sköta transporter, turistservice, pass etc. Under resan beskrev också BV-familjer på gästhemmet att ”barnbyten” hade blivit mycket vanligt förekommande. NIA:s undersökning bland 35 familjer som adopterat via BV under perioden juni till december 1991 visar att 16 av familjerna råkat ut för barnbyten. Fem av dem hade råkat ut för två eller flera barnbyten. NIA konstaterade under resan än en gång att BV:s kontaktperson hade förmedlat barn privat vid sidan av sitt dåvarande samarbete med BV. Dessutom framkom att endast en liten andel av de barnen kom till Sverige genom BV tycktes komma från de statliga barnhemmen, även om DPCCS stått för allokeringarna. Utifrån vad som framkom under besöket i Sri Lanka beslutade NIA att begränsa auktorisationen till tre månader, till den 31 mars 1992.151
I vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Sri Lanka har vi sett exempel från 1990 där BV:s kontaktperson och hans advokat har hjälpt till att förmedla adoption privat till Sverige, vid sidan av BV-samarbetet. I vårt stickprov på BV:s akter från 1980-talet framkommer också att det i tre av åtta akter har skett ett barnbyte, det vill säga att adoptivföräldrarna har fått med sig ett annat barn hem från Sri Lanka än de haft barnbesked för. I ett fall fick adoptivföräldrarna samma dag som de skulle resa till Sri Lanka information från BV om att de skulle få ett annat barn än det de trodde, eftersom barnets mor hade blivit sjuk och inte kunde ge sitt samtycke till adoptionen. Familjen reste ändå och adopterade ett annat barn utan medgivande för just det barnet. I ett annat fall dog det barn som adoptivföräldrarna skulle hämta under deras vistelse i Sri Lanka, och då adopterade de i stället ett annat barn utan att först inhämta nytt tillstånd.
Så kallade barnbyten har dock inte enbart förekommit i adoptioner via BV. Vi har även sett flera exempel på barnbyte i ISIA:s adoptioner från Sri Lanka i mitten av 1980-talet. De sökande hade adopterat ett annat barn i Sri Lanka än det barn de hade fått barnbesked för. I både BV:s och ISIA:s akter har vi dessutom sett exem-
151 Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA; NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
542
pel på att adoptivföräldrar kommit tillbaka till Sverige med två barn, trots att barnförslaget gällde ett barn.
Även i flera av våra intervjuer med personer som adopterats privat från Sri Lanka framkommer att deras adoptivföräldrar egentligen skulle ha fått ett annat barn, men att mödrarna ångrade sig i ett sent skede och då ordnade aktörerna i Sri Lanka snabbt fram ett nytt barn.
NIA fortsatte ge BV auktorisation trots att kraven inte uppfyllts
I auktorisationsbeslutet i mars 1992 skriver NIA att BV inte visar att föreningen har kontroll över samtliga kostnader i Sri Lanka i samband med adoption och inte heller att dessa kostnader är rimlig a.152Trots detta beslutade NIA att ge BV auktorisation, men med en begränsning till augusti 1992 och med några särskilda krav. BV skulle avveckla sitt organiserade samarbete med kontaktpersonen och erbjuda familjerna verklig valfrihet i exempelvis boendet. BV skulle också finna nya godtagbara arrangemang för överföring av medel för ersättning av kostnader för adoptioner i barnets ursprungsland .153
I juni 1992 framkom att BV avsatte och betalade en summa per barn för de adoptivbarn som under adoptionsprocessen vistades hos sina släktingar .154NIA skriver till svenska Socialdepartementet att dessa nya uppgifter inte stämde med de uppgifter som BV tidigare hade lämnat. NIA menar dessutom att beskrivningen av vad dessa belopp avsåg, till vem de utbetalats och vad BV:s anvisningar innehöll var vaga och att NIA skulle granska de uppgifterna i särskild ordnin g.155NIA hävdade att BV inte heller i detta avseende hade kontroll över kostnaderna i sina adoptionsärenden .156
BV överklagade NIA:s beslut att begränsa auktorisationen till augusti 1992, men regeringen avslog överklagandet och ansåg att
152 NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92. Se även Pressmeddelande från NIA 1992-03-27 dnr 60:81/92; Sydasien nr 2 1992. 153 NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92. Se även ”Nytt via NIA från NIAsammanträdet den 25 mars 1992” nr 3/92, inkommet från FFIA; Pressmeddelande från NIA 1992-03-27 dnr 60:81/92. 154 Brev från BV till Socialdepartementet ”Angående BV:s besvärstalan” inkom NIA 1992-06-23 dnr 60:81/92. 155 Brev från NIA till Socialdepartementet 1992-07-10 ”Besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt” NIA dnr 60:81/92. 156 NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
543
NIA hade haft fog för att begränsa auktorisationsperioden .157Trots detta beslutade NIA att strax därefter ändå förlänga auktorisationen till oktober 1992 för att ge BV tid och möjlighet att uppfylla de krav som NIA hade ställt i sitt beslut i mars 19 92.158
NIA beslutade därefter att ge BV auktorisation till och med december 1993 för samarbete med DPCCS. Det motiverades med att BV hade besökt Sri Lanka och genomfört de förändringar som NIA hade krävt för att ge auktorisation. BV hade avvecklat sitt organiserade samarbete med den tidigare kontaktpersonen, erbjöd familjerna valfrihet när det gäller boende och advokat samt fastställt en ny representant för BV på Sri Lanka. Enligt en artikel i tidningen Sydasien hade dock den nya socialarbetaren tidigare varit anställd hos BV:s förra kontaktperson, vilket minskade trovärdigheten .159Även en person vid svenska ambassaden uttryckte till NIA tveksamhet till om BV:s nya representant skulle kunna stå fri från den tidigare kontaktpersonen. Personen vid svenska ambassaden såg också en svaghet i att BV:s kontaktperson fortfarande var inkopplad i BV:s biståndsprogram, och beskrev dessutom att biståndsmedlen från BV och de svenska adoptivfamiljerna inte omnämndes som svenskt bistånd i Sri Lanka, utan det framstod som de stora beloppen skänktes av den förra kontaktpersonen .160Även under 1993 fick NIA rapporter från adoptivföräldrar om att kontaktpersonen fortfarande hade ett stort inflytande och ekonomiska intressen i adoptionsärendena .161NIA skriver dock att de inte funnit stöd för att den tidigare kontaktpersonen fanns med i adoptionsproceduren, utifrån sina enkätsvar från adoptivföräldrar samt vad BV och deras medarbetare i Sri Lanka anfört .162
157 BV:s besvärsinlaga till regeringen 1992-04-14 inkom NIA 1992-04-15 dnr 60:81/92; Regeringsbeslut ”Överklagande av Sri Lanka Barns Vänner – Internationell adoptionsförening, SLBV angående auktorisation för internationell adoptionshjälp” 1992-08-20 Socialdepartementet dnr S92/3675/J ärendenummer 3. 158 Pressmeddelande från NIA 1992-08-26; NIA Protokoll 1992-08-26 NIA dnr 60:81/92; NIA protokoll 1992-10-21. 159 Tidningen Sydasien nr 2 1992. 160 Anteckning från ett telefonsamtal med Sveriges ambassad i Sri Lanka i november 1992, NIA dnr 60:548/92. 161 Brev från makar som adopterat från Sri Lanka inkom NIA 1993-02-11 dnr 65:72/93; ”Svar på NIA:s enkät 1993-04-22, ställd till familjer som adopterat barn från Sri Lanka genom SLBV perioden november 1992–mars 1993” 1993-06-16 NIA dnr 65:212/93. 162 Skrivelse och rapport från makar som adopterat från Sri Lanka inkom NIA 1993-08-25 dnr 65:72/93; BV:s brev till NIA 1993-03-15 inkl. bilaga med brev från BV:s representant i Sri Lanka, NIA dnr 65:72/93.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
544
NIA fortsatte alltså att ge BV auktorisation under hela denna period, trots många tveksamheter.
9.7.4 Två svenska kvinnor har polisanmälts för oegentligheter
En svensk kvinna greps av lankesisk polis 1987, men anklagelserna lades sedan ned
Under 1987 greps en svensk kvinna i Sri Lanka misstänkt för illegal adoptionsverksamhet. Hon förmedlade adoptioner i Sri Lanka för den svenska organisationen ISIA. I februari 1987 anklagades hon av myndigheterna i Sri Lanka för att ha sålt adoptivbarn till bland annat Sverige. Polisen bröt sig in i barnhemmet och arresterade den svenska kvinnan och barnhemmets administratör. I lankesisk press rapporterades om att polisen hade hittat 10 kvinnor, 23 spädbarn samt 7 gravida kvinnor mellan 18 och 25 år. Polisen misstänkte att hemmet var specialiserat på att sälja lankesiska spädbarn till svenska par och att detta hade pågått i fyra år. Även svensk media rapporterade om anklagelserna. Närmare 100 barn uppgavs ha sålts till utlänningar, främst till Sverige. De lankesiska myndigheterna sade också att de hade bevis för att den svenska kvinnan hade köpt barn och förfalskat födelsecertifikat .163
Den svenska kvinnan släpptes av polisen efter 24 timmar. Anklagelserna lades så småningom ned eftersom det inte fanns tillräckliga bevis .164Hon hävdade att hon var oskyldig och att anklagelserna var en hämnd, efter att hon året innan hade blivit obekväm för myndigheterna när hon opponerade sig offentligt mot barnprostitution på Sri Lanka. Hon vägrade att lämna landet trots att lankesisk polis krävde att hon skulle utvisas för att hon hade fått visum för annan verksamhet än adoptionsförmedling, och hon stämde lankesisk polis och passmyndighet för brott mot de mänskliga rättigheterna. Målen avsåg dels kränkning av hennes ”fundamental rights” genom polisens
163 Telex från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-02, inkom till NIA 1987-02-03 med dnr 72:31/87; Sun 1987-01-31 ”’Baby farm’ behind home for the handicapped”; The Hindu 1987-02-02 ”Sri Lankan police raid ’baby farms’”; Daily News 1987-02-02 ”Baby ’farm’ a terrorist fund collection unit?”; Daily News 1987-02-02 ”Was Swedish woman involved in ‘baby farm’ racket?”; Sun 1987-02-03 ”Arrest of Swedish woman: Controller of Immigration calls for report”; Sun 1987-02-05 ”Most ended up In Sweden: Baby Farm sold 100 infants to foreigners”. 164 NIA:s verksamhetsberättelse för 1986–1987; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1988-02-08 NIA dnr 69:511/87; Aftonbladet 1987-02-04; DN 1987-02-27 ”Sri Lanka lovar syna utvisning”; Expressen 1987-04-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
545
arrestering av henne utan laga grund, dels överklagande av Immigrationsmyndighetens indragande av hennes visu m.165
Polisen försökte utan framgång få tag i mödrar som kunde vittna om att de mot betalning hade övertalats att lämna sina barn till adoption .166Rättegången mot barnhemmets administratör och andra anställda och boende på barnhemmet fick skjutas upp flera gånger på grund av att polisen inte hade tillräckligt underlag för åtal .167I mars 1987 hade 10 av de 23 barnen som omhändertogs under razzian identifierats. Även deras mödrars identitet hade fastställts och mödrarna uppgav att vården vid barnhemmet var i enlighet med deras önskemål. Detta menar svenska ambassaden motbevisar polisens utsagor i pressen om att barnen kidnappats, att mödrarna inte var de biologiska mödrarna, att inga barn var handikappade samt att alla barn var under ett år .168Företrädare för svenska ambassaden i Colombo försvarade vid flera tillfällen den svenska kvinnan i media och beskrev för tidningarna att de hade haft god inblick i hennes verksamhet under en lång tid och att de hade svårt att tro att det förekommit oegentligheter. De bedömde att hon hade utsetts till syndabock i den hetsiga kampanj mot utländska adoptioner som sedan en tid hade pågått i den lankesiska pressen. Svenska ambassaden uttalade sig också i lankesisk media och förklarade hur adoptioner reglerades i Sverige för att säkerställa att adoptioner går rätt till .169Vi ser inte av arkivmaterialet att NIA initierade någon undersökning av de adoptioner hon förmedlat till Sverige.
165 Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Utvisningshotad svenska” 1987-03-10; Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-04-29 NIA dnr 72:31/87; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Utvisning av svenska från Sri Lanka” 1987-02-25 UD dnr R34 (fullständigt dnr saknas); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-04 ”Publicitet om misstänkt barnhandel” UD dnr R34 (fullständigt dnr saknas); Brev från Ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Adoptioner” 1987-02-10 UD dnr R 34 (fullständigt dnr saknas). 166 Brev från Ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Adoptioner” 1987-02-10 UD dnr R 34 (fullständigt dnr saknas). 167 Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Utvisningshotad svenska” 1987-03-10 som även inkom till NIA 1987-03-13 med Dnr 72:31/87; Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-27 NIA dnr 72:31/87; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-03-30 UD dnr R34 (fullständigt dnr saknas). 168 Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm ”Utvisningshotad svenska” 1987-03-10. 169 Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-04 ”Publicitet om misstänkt barnhandel” UD dnr R34 (fullständigt dnr saknas); The Island 1987-02-07 ”Swedish Embassy explains adoption laws”; Daily News 1987-02-09 ”Strict laws govern adoption by Swedes, says embassy”.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
546
NIA polisanmälde en svensk kvinna 1991
Under 1991 fick NIA information från BV om att deras kontaktperson samarbetade med en svensk kvinna för att genomföra adoptioner vid sidan av samarbetet med BV. BV hade uppfattat att hans medverkan i adoptioner vid sidan av hade upphört, men så var inte falle t.170
Den svenska kvinnan hade enligt BV gett råd till sökanden om hur de skulle kunna undvika yttranden från NIA, och de hade fått betala stora belopp för att adoptera via henne; 60–65 000 kronor utöver de vanliga kostnaderna för resor, boende och andra avgifter. Det uppgavs att 4 000 kronor utgjorde en donation till den svenska kvinnan. BV räknade med att minst ett 20-tal svenska familjer hade adopterat på detta sätt under 1990 och att det eventuellt innebar att hon lämnade adoptionshjälp i strid mot lagen om internationell adoptionshjälp. Den svenska kvinnan hade även sju år tidigare varit misstänkt för privatförmedling och för att lämna olaga adoptionshjälp .171
BV uppmanade NIA att agera, ta sitt ansvar och reagera med kraft för att se till att denna kontakt i Sverige inte gavs några möjligheter att i framtiden bedriva illegal förmedling av adoptioner från utlandet. NIA beslutade att polisanmäla personen i Sverige för att ha lämnat adoptionshjälp i strid med lagen om internationell adoptionshjälp .172
Vid NIA:s telefonkontakt med kvinnan uppgav hon att hon inte förmedlade adoptioner, men att hon kände personen i Sri Lanka .173Även till svenska TT hävdade kvinnan att hon var oskyldig och att den olagliga förmedlingen hade utförts av en annan person. BV:s ordförande uppgav att han inte hade anledning att tro att deras kontaktperson tog emot pengar för egen del. BV såg inte något skäl till att avbryta samarbetet med honom och hans organisatio n.174NIA menade att BV:s kontaktperson och den advokat han samarbetade med borde varit helt på det klara med att deras handlande brutit mot de svenska reglern a.175
170 NIA dnr 72:66/91. 171 Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1991-02-01 NIA dnr 72:66/91. 172 NIA Dnr 49:106/91 (1991-02-14). (Vi har dock endast kopia på polisanmälan som finns i Sydasien nr 2 1992 samt Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik
från sextiotal till nittiotal, s. 101, som hänvisar till detta samt till NIA Protokoll 1990/91 Nr 8 § 5).
173 Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1991-02-01 NIA dnr 72:66/91. 174 TT 1991-11-18. 175 NIA dnr 60:378/89.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
547
Polisutredaren hade svårt att få folk att vittna eftersom de som eventuellt hade betalt extra pengar i samband med sin adoption hade brutit mot den bestämmelsen som säger att man inte får det .176I maj 1992 hade NIA ännu inte fått veta resultatet av polisutredningen, men BV:s kontaktperson hade till BV medgett sitt agerand e.177Förundersökningen mot den svenska kvinnan lades sedan ned.
9.7.5 Adoptioner från Sri Lanka har förmedlats av aktörer som misstänkts vara involverade i oegentligheter
I Sri Lanka har generellt advokater och barnhemsföreståndare haft en central roll i adoptionsförmedlingen. Advokaterna har bland annat lagt fram ärendet i domstolen, undertecknat adoptionsbesluten, intygat att kopian stämmer med originalet, intygat moderns samtycke och ordnat med födelseregistrering. De advokater och barnhemsföreståndare som syns i de akter vi gått igenom är sådana som vi av arkivgenomgången noterat som problematiska i någon mening. Även om vi har granskat ett mycket begränsat urval av akter och inte kan dra några generella slutsatser, så har barn som förmedlats för adoption till Sverige bott på sådana barnhem eller förmedlats av sådana aktörer som svenska myndigheter lyft fram som problematiska i arkivmaterialet. Det finns några namn som ofta återkommer.
En advokat har varit involverad i närmare var tredje privat och enskild akter vi gått igenom från Sri Lanka, där någon förmedlare eller annan aktör framgår. Han har även hjälpt ISIA och BFA .178Det finns uppgifter om att han drev en babyfar m.179En av de barnhemsföreståndare som ofta varit involverad i förmedlingen av barn för privat eller enskild adoption till Sverige är en nunna som drev ett konvent som fungerade som mödrahem. Hon samarbetade med ovan nämnda advokat. En annan barnhemsföreståndare som förmedlat barn för privat och enskild adoption till Sverige är en kvinna som drev ett barnhem. Hon var en av de förmedlare som vi i arkivgenom-
176 Sydasien nr 2 1992. 177 NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 178 NIA:s ”Rapport från resa till Sri Lanka 1984-11-24–29”, inkommet från FFIA (dnr saknas, står dock ”9127-19860227”); BFA:s reserapport från Sri Lanka 10–16 november 2008 inkom MIA 2009-11-19 (det står ev. 2009 eller 2008-11-19) dnr 64:577:6/08. 179 NIA 49:774/91; Tidningen Sydasien nr 2 1992.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
548
gången sett att NIA avrådde svenskar att adoptera geno m.180Hon uppges ha haft en egen babyfar m.181
I vårt stickprov av åtta BV-akter från Sri Lanka på 1980-talet framgår oftast inte namn på förmedlare, men i de fall det framgår har BV:s kontaktperson och/eller den advokat han samarbetade med varit delaktiga i förmedlingen. Barnen hade oftast bott på det mödrahem som BV:s kontaktperson drev. Aktgranskningen bekräftar också det vi sett i arkivgenomgången, att BV:s kontaktperson och den advokat som han samarbetade med även har förmedlat privata adoptioner till Sverige vid sidan av samarbetet med BV. Dessutom finns i deras adoptioner bland annat fall av barnbyten, det vill säga att svenskar har fått ett annat barn de haft barnbesked för, samt att svenskar tagit med sig flera barn till Sverige trots att de endast haft medgivande för ett barn.
Vi ser att en barnhemsföreståndare som FFIA har samarbetat med, även har förmedlat privata och enskilda adoptioner till Sverige. Svenska ambassaden i Colombo hade efter sin undersökning av privata aktörer i Sri Lanka invändningar mot detta barnhem, bland annat för att intrycket var att verksamheten hade ekonomiska motiv .182Ett barnhem som också förekommer flera gånger i de privata och enskilda akter vi granskat är ett barnhem som samarbetade med en advokat som NIA har avstyrkt som kontaktväg och som var misstänkt involverad i att svenskar använt sitt medgivande felaktigt .183
9.7.6 Förfalskade dokument, babyfarms och falska mödrar har förekommit i adoptionerna till Sverige
Handeln med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet förefaller ha fört med sig flera oegentligheter. Det handlar inte minst om metoder för hur barnen blivit tillgängliga för adoption. De svenska orga-
180 NIA Dnr 45:104/82; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; Brev från NIA till privatperson 1983-07-11 ”Förfrågan om adoption av barn från Sri Lanka med hjälp av en privat kontakt” NIA dnr 49:191/83; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-10-29 NIA dnr 49:402/86. 181 Tidningen Sydasien nr 2 1992; NIA 49:774/91. 182 Svenska ambassaden i Colombo dnr 12/130 R 34 1984-11-02. 183 Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07 NIA dnr 46:202/86 och 49:402/86.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
549
nisationerna och NIA fick flera gånger rapporter om förfalskade dokument, falska mödrar och babyfar ms.184
Under 1980-talet kom uppgifter om förfalskade dokument
I sina verksamhetsberättelser på 1980-talet skriver NIA att det fanns uppgifter om ofullständiga och falska handlingar i adoptionerna från Sri Lanka. Även den svenska och nederländska ambassaden i Sri Lanka beskrev 1984 att det förekom förfalskningar av dokument, bland annat falska födelseintyg och falska läkarintyg som utfärdades av oregistrerade, oseriösa läkar e.185Vi ser inte av arkivmaterialet att NIA har undersökt i vilken mån detta gällde adoptionerna till Sverige. I vår aktgranskning har vi sett flera exempel på felaktiga uppgifter om födelsedatum i de privata adoptionerna från mitten av 1970talet, där barnet visat sig vara äldre än vad som uppgetts i adoptionshandlingarna. Omkring 1980 har vi sett flera exempel på att olika födelsedatum uppges i olika dokument i akten.
I aktgranskningen har vi sett motstridiga uppgifter och vissa mönster i varför barnen lämnats för adoption
I vår granskning av privata och enskilda akter från Sri Lanka har vi uppmärksammat motstridiga uppgifter i 10–20 procent av akterna. Eftersom det är ett begränsat urval kan vi inte dra slutsatsen att detta gäller för adoptionerna från Sri Lanka generellt, men det visar att motstridiga uppgifter förekommer. Utifrån våra stickprov av akter från BV och ISIA så förekommer det även i de organiserade adoptionerna från dessa länder. Motstridigheterna handlar oftast om motsägelsefulla beskrivningar av de biologiska föräldrarna, oftast fadern. Han står ibland som okänd i det lankesiska adoptionsbeslutet, trots att det i andra dokument finns uppgifter om fadern. Detta såg vi också flera exempel på i vårt stickprov av åtta BV-akter från 1980-talet. I vissa fall fanns förhållandevis utförlig information om fadern i ett dokument, medan han är okänd enligt adoptionsbeslutet. Vi har i både de privata och enskilda adoptionsakterna och BV-akterna
184 Se t.ex. FFIA ”Rapport” 1987-03-23 inom NIA 1987-03-25 dnr 61:128/87. 185 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” i beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34; Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
550
även sett exempel på motsägelsefulla uppgifter när det gäller moderns livssituation, till exempel när det gäller om hon är gift eller inte och vem hon har barn med.
I vårt urval av privata och enskilda akter från Sri Lanka finns också vissa återkommande beskrivningar och mönster angående varför barnen lämnats för adoption. I de fall skälen för adoption finns angivna i de granskade akterna, handlar det nästan alltid om en mor som inte lever tillsammans med barnets far och inte har sociala och ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Det står ofta en övergripande mening om att modern saknar möjligheter att ta hand om barnet, försörja barnet eller ge sitt barn tillfredsställande uppväxtförhållanden. I vissa fall har hon flera barn sedan tidigare. I närmare 90 procent av de privata och enskilda akter vi gått igenom från Sri Lanka är fadern antingen okänd eller så finns ingen information om honom alls. I de få fall det står något mer om fadern är det i stort sett alltid mycket kortfattat och allmänt. I vårt stickprov av BV-akter från 1980-talet finns dock något oftare uppgifter om barnets far. I vårt stickprov av BV-akter framgår också alltid något om varför barnet lämnades för adoption. I samtliga dessa fall har barnet lämnats bort av sociala och ekonomiska skäl av en ensam mor som inte klarar att ta hand om barnet på egen hand.
Vårt urval av akter är för litet för att dra några generella slutsatser och dessa mönster i beskrivningar av varför barnet förmedlas för adoption behöver inte innebära felaktigheter, utan kan spegla verkliga förhållanden.
Oklart om svenska familjer har fått barn via babyfarms
I tidigare avsnitt har vi beskrivit att det förekom babyfarms i Sri Lanka, där mödrar sålde sina barn till adoption redan före födseln. Medieuppgifter antyder att detta förekom även i adoptionerna till Sverige. New Internationalist rapporterade att barn adopterats till Sverige från den ”babyfarm” som polisen på Sri Lanka avslöjade 1982 .186Även NIA skriver i sin verksamhetsberättelse för 1982–1983 att myndigheterna, i samband med razzian mot en babyfarm i Sri
186 New Internationalist nr. 109 1982-03-01 (osäker på datumet).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
551
Lanka, hade omhändertagit barn som varit avsedda för svenska adoptivfamiljer .187
Det saknas dock säkra uppgifter om huruvida babyfarms förekommit i adoptionerna till Sverige och hur vanligt det i så fall har varit. Svenska aktörer har tillbakavisat förekomsten av babyfarms i adoptionerna till Sverige. När en babyfarm upptäcktes 1987 uttalade sig BV:s ordförande till TT att ”vi kan garantera att de adoptivbarn som vi förmedlat inte kommer från några babyfarmer”. NIA:s kanslichef uppgav i samma artikel att de under sin resa till Sri Lanka 1985 inte fann tecken på olagligheter i de barnhem som de svenska organisationerna driver eller har kontakt med .188I NIA:s verksamhetsberättelser och protokoll från slutet av 1980-talet står att oegentligheter i samband med adoptioner i Sri Lanka hade uppdagats, men att inga svenskar var inblandade i dess a.189
I vår aktgranskning har vi inte sett några fall där det framgår att barnen kommer från just dessa babyfarms. Däremot har vi i vår arkivgenomgång sett uppgifter om att de lankesiska förmedlare eller mellanhänder som oftast förekommer i akterna har egna mödrahem eller har misstänkts ha egna babyfarms, alternativt samarbeta med någon som har det. Utifrån detta kan vi inte dra slutsatsen att barn som adopterats till Sverige kommit från babyfarms, men det medför en viss risk för det.
Uppgifter om ”falska mödrar” i adoptioner till Sverige
NIA har flera gånger under 1980-talet fått information om avslöjanden om falska mödrar, bland annat har socialministeriet i Sri Lanka vid flera tillfällen beskrivit detta .190År 1981 fick NIA och adoptionsorganisationerna uppgift om att chefen för DPCCS var involverad i att förmedla adoptioner till Sverige där falska mödrar omtalades och där den biologiska modern fick en liten summa pengar .191Vid NIA:s besök i Sri Lanka 1986 gav statssekreteraren i socialministeriet nya exempel på avslöjanden av adoptioner med falska mödrar .192
187 NIA:s verksamhetsberättelse 1982/1983. 188 TT-telegram med arbetsnummer 0122-0354 (dnr framgår ej men finns ev. i NIA 49:39/87). 189 NIA:s verksamhetsberättelser 1979/1980 och flera år framåt; NIA-protokoll 1987-01-28. 190 NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86 (även NIA dnr 46:100/86); NIA:s brev 1986-08-22, från FFIA:s arkiv. 191 ”Minnesanteckningar från sammanträde på NIA med de organisationer som auktoriserats för Sri Lanka. 1981-01-28” NIA dnr 6:24/81. 192 NIA:s brev 1986-08-22, från FFIA:s arkiv.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
552
Det finns också korrespondens mellan NIA, svenska ambassaden i Colombo och BV som indikerar att det kan ha förekommit falska mödrar vid adoptioner genom en svensk kvinna som drev barnhem i Sri Lanka. I ett ärende skrev NIA att de var osäkra på om den person som hade samtyckt till adoptionen i den lankesiska domstolen verkligen var barnets mor .193BV har också informerat NIA om att den svenska kvinnan hade engagerat en lankesisk kvinna som ”falsk mamma” för att få ut ett barn från ett barnhem. Kvinnan som agerat falsk mamma uppgavs även tidigare lämnat två barn för adoption via den svenska kvinnan. Enligt BV hade den svenska kvinnan berättat att det rörde sig om en så kallad falsk mamma, men att ”det får man ju räkna med när det gäller adoptioner från Sri Lanka”, och hon kände fler från Sverige som adopterat ett barn från Sri Lanka med hjälp av en ”falsk mamma” .194Även chefen för immigrationsmyndigheten antydde att det förekom uppgifter om falska mödrar i den svenska kvinnans adoptioner .195
Två av våra intervjupersoner som är adopterade från Sri Lanka till Sverige uppger att falska mödrar kan ha varit involverade i deras adoptioner. Den ena av dem, som adopterades privat från Sri Lanka i början av 1980-talet, säger att det inte var hennes biologiska mor som skrev på adoptionsdokumenten utan en ”stand-in-mamma”, det vill säga ett exempel på upplägget med falska mödrar. Både adoptivföräldrarna och paret som förmedlade adoptionen i Sri Lanka har i efterhand berättat för vår intervjuperson att det var så det gick till. Den andra intervjupersonen beskriver att det var en ung kvinna som varken kunde läsa eller skriva som deltog vid domstolsförhandlingen och lämnade sitt tumavtryck i adoptionshandlingarna. Hon verkade enligt adoptivföräldrarna inte vara särskilt intresserad av barnet och vår intervjuperson misstänker att det inte var den riktiga modern. Vår intervjuperson har träffat den aktör som förmedlade adoptionen i Sri Lanka. Han berättade att han hade åkt runt till sjukhus och mutat personalen för att få titta i födelseregistret och där få information om mödrar till barn med okända fäder. Syftet med det var att snabbt hitta ett nytt barn till de svenska adoptivföräldrarna, då föräldrarna till det barn som de skulle ha adopterat hade återkallat sitt samtycke till adoptionen.
193 Brev från NIA till Sveriges ambassad i Colombo ”Adoptionsbeslut i Sverige och i barnets hemland” 1988-06-14 NIA dnr 69:511/87. 194 NIA:s PM ”Information i ärendet med ev. ”falsk mamma”” 1987-12-03 NIA dnr 69:511/87. 195 Brev från ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-27 NIA dnr 72:31/87.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
553
9.7.7 Särskilda problem med de privata och enskilda adoptionerna
Stora risker för oegentligheter i de privatförmedlade adoptionerna uppmärksammades tidigt
Risken för oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka har ansetts vara störst i de privatförmedlade adoptionerna, det vill säga de adoptioner som förmedlats av privata aktörer i Sri Lanka. Redan under NIA:s resa till Sri Lanka i mars 1976 framkom att de sociala myndigheterna i landet var bekymrade över privatförmedlingen .196NIA skriver i sina reserapporter både från 1982 och 1984 att adoptionerna från Sri Lanka är de som genom åren har skapat flest problem och merarbete för de svenska myndigheterna, framför allt på grund av de privatförmedlade adoptionerna. Sri Lankas myndighetsföreträdare såg uppenbara risker för handel med barn och andra oegentligheter i samband med dessa adoptioner. NIA beräknade 1983 att en tredjedel av de barn som kommit via privata kontakter kunde vara ”olämpligt genomförda adoptioner” .197Chefen för DPCCS framförde vid ett möte med FFIA 1987 att det i 98 procent av alla adoptioner som skedde utanför DPCCS barnhem fanns någon form av problem, som falska födelsecertifikat, falska mödrar eller falska adresser. FFIA skickade den informationen till N IA.198
Barn fördes på privat väg till Sverige under adoptionsstoppen
Barn har förts till Sverige under Sri Lankas adoptionsstopp, både 1979 och 1987, via privata kontakter. Under adoptionsstoppet 1979 agerade en lankesisk affärsman mellanhand för att föra ut tre barn till tre svenska familjer. NIA fick information om detta och meddelade också svenska UD. Förmedlaren var sedan tidigare känd hos både AC och NIA, och NIA hade uppmanats att varna svenska familjer för honom. NIA fick också uppgifter om att han hade för-
196 Det framgår av en skrivelse från NIA till Socialdepartementet ”Adoption av barn från Sri Lanka” 1977-02-16 NIA dnr 49:1711/76. 197 Uppföljande PM från 1983-02-15 ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”; NIA:s verksamhetsberättelser 1982 till 1986. 198 FFIA ”Rapport” 1987-03-23 inom NIA 1987-03-25 dnr 61:128/87.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
554
falskat handlingar och att ett barn som han förmedlat till en svensk familj var i så dåligt skick att det avled på hotellrummet .199
Under adoptionsstoppet 1987 fanns en annan lankesisk aktör som försökte kringgå stoppet för adoptionsansökningar genom att skicka brev till svenska familjer som tidigare hade adopterat barn från Sri Lanka och därför hade en hemutredning där. Aktören erbjöd sig att fullfölja adoptionen för 1 500 USD. NIA misstänkte att hon använde sig av uppgifter om familjerna som fanns hos lankesiska myndigheter .200
Problem med att medgivande för adoption via organisation användes för att adoptera privat
Under 1986 och 1987 uppstod problem med att svenska familjer som fått medgivande att adoptera genom svensk auktoriserad sammanslutning, använde sitt medgivande för att adoptera genom en privat kontakt i Sri Lanka. De reste då utan giltiga medgivanden och utan godkänt visum till Sri Lanka för att adopter a.201Detta har framkommit i vår genomgång av arkivmaterial. Vi har även sett exempel på detta från 1986 i vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Sri Lanka, det vill säga att ett barn har adopterats privat trots att godkännandet av förmedlingsväg endast gällde adoption via svensk auktoriserad adoptionsorganisation. Vi har också sett flera exempel i privata adoptioner från mitten av 1970-talet till mitten av 1980-talet på att barnhemsföreståndaren har vänt sig direkt till svenska familjer med erbjudande om att adoptera ytterligare ett barn från barnhemmet som de tidigare adopterat ett barn från.
Att svenskar reste till Sri Lanka utan giltiga medgivanden skapade en besvärlig situation och merarbete för både svenska ambassaden
199 NIA Protokoll 1979-03-21; Brev från NIA till UD 1979-06-06 inkom till UD 1979-06-08 med dnr 220/1865 R 34; NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21 till 1979-10-27, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34; Brev från privatperson till NIA 1984-08-22, NIA dnr 49:217/84. 200 NIA:s brev till svenska ambassaden i Colombo ”Privat förmedlare i Sri Lanka” 1987-11-20 NIA dnr 79:492/87; Brev från två lankesiska förmedlare till privatperson 1987-10-30 ”Adoption” NIA dnr 79:492/87. 201 Tre exempel på felaktig handläggning av ärenden rörande medgivande enligt 25 § socialtjänstlagen NIA dnr 49:380/86; Fem exempel där medgivandet använts felaktigt, se NIA:s brev till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07 NIA dnr 46:202/86 och 49:402/86; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-10-29 NIA dnr 49:402/86; Brev från FFIA till NIA 1986-10-08 och PM till NIA från en socialsekreterare 1986-10-16, båda NIA dnr 69:360/86.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
555
och NIA. De svenska familjerna riskerade att inte få med sig barnet från Sri Lanka, eller att behöva ansöka om adoptionens upphävande och att återsända barnet till ursprungsföräldrarna. NIA föreslog att de svenska auktoriserade sammanslutningarna skulle utfärda ett särskilt förmedlingsintyg som skulle fogas till medgivandet enligt 25 § socialtjänstlagen och att DPCCS skulle kontrollera att det förmedlingssätt som angavs i medgivandet överensstämde med var barnet kom ifrån. (Ett sådant intyg hade använts tidigare men tagits bort eftersom legaliseringen av intyget medförde ökade kostnader.) Men de lankesiska myndigheterna menade att det inte var möjligt för dem att kontrollera dett a.202
Ett annat problem under den här tiden var att vissa kommuner inte inhämtade NIA:s yttrande angående förmedlingssättet vid enskild adoption. Det ledde till att vissa kommuner gav medgivande för samma kontaktpersoner som NIA, i andra ärenden, hade avstyrkt som kontaktv äg.203
9.7.8 Bristande dokumentation i privata och enskilda adoptionsakter från Sri Lanka
Uppgifter om barnet och föräldrarna finns i varierande grad
I de privata och enskilda akter vi gått igenom från Sri Lanka under 1970–1990-talet finns alltid barnets födelsedatum med i akterna, och födelseort finns angivet i drygt 60 procent av akterna. Ett födelsebevis med barnets ursprungliga namn finns med i ungefär 30 procent av de privata och enskilda akter vi gått igenom, men det är oftast ett födelsebevis som upprättats i samband med adoptionen och inte ett ursprungligt födelsebevis. I vissa fall är det en advokat som signerat födelsebeviset, i andra fall födelsesjukhuset. I de åtta BV-akter från 1980-talet vi granskat finns inga födelsebevis, medan det finns med i var fjärde ISIA-akt från mitten av 1980-talet.
I vårt urval av privata och enskilda adoptionsakterna från Sri Lanka saknas hälsobeskrivning av barnen i mer än 90 procent av akterna.
202 Telex från NIA till svenska ambassaden i Colombo (via UD) 1986-10-29 NIA dnr 72:384/86; NIA:s anteckning från möte med de svenska adoptionsorganisationerna och förslag till beslut 1986-12-17, Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-11-28, NIA dnr 49:402/86; Brev från FFIA till NIA 1987-03-25, NIA dnr 72:384/86; Brev från DPCCS till svenska ambassaden i Colombo, inkom 1986-11-27 dnr 13/97 R 34. 203 Se t.ex. NIA:s anteckningar från telefonsamtal med privatperson 1986-11-05 (dnr framgår ej, men ev. NIA 72:384/86).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
556
Våra stickprov av akter från adoptionsorganisationerna BV och ISIA visar liknande mönster när det gäller hälsobeskrivning.
Trots att det i Sri Lanka oftast är modern själv som lämnat barnet till ett barnhem visar vår aktgranskning att det ofta saknas uppgifter om föräldrars namn, ålder, adress och livssituation i akterna. I de privata och enskilda akterna vi gått igenom finns moderns namn i cirka 80 procent av akterna, men hennes ålder och någon uppgift om hennes livssituation finns med i mindre än hälften av akterna. Uppgifter om faderns namn, livssituation och ålder finns endast med i omkring 10 procent av de privata och enskilda akterna från Sri Lanka. I vårt stickprov av BV-akter finns oftare uppgifter om föräldrarnas namn, ålder och livssituation.
Vi har dock granskat ett mycket begränsat urval av akter och kan därför inte utgå från att detta gäller generellt för adoptioner från Sri Lanka.
I de granskade akterna saknas ofta uppgifter om hur och varför barnet lämnats för adoption
I vårt urval av privata och enskilda adoptioner från Sri Lanka framgår i stort sett aldrig av akten vem som utrett barnets bakgrund. Det har inte funnits några skriftliga beslut om att barnet blivit tillgängligt för adoption. I närmare hälften av adoptionsakterna finns inga uppgifter alls om varför barnet lämnats för adoption. Det är ungefär lika stor andel under hela den undersökta tidsperioden – från mitten av 1970-talet till mitten av 1990-talet. Som vi beskrivit tidigare är vårt urval alltför begränsat för att dra generella slutsatser, men eftersom resultaten här är så tydliga så indikerar det att detta har varit ett utbrett problem i adoptioner från Sri Lanka.
I ungefär en tredjedel av de privata och enskilda akter från Sri Lanka som vi gått igenom finns ingen information alls om vem som har lämnat barnet för adoption. När det framgår är det ofta modern själv som har varit delaktig i att lämna barnet för adoption. Det framgår dock mycket sällan av akten att modern vetat om att barnet sedan ska förmedlas för adoption. Ofta står bara vilket barnhem eller annan aktör som lämnat barnet vidare för adoption, men utan uppgift om hur barnet hamnade där.
I drygt hälften av akterna i vårt urval framgår inte vem i Sri Lanka som har förmedlat adoptionen. Det är framför allt i adoptionerna
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
557
fram till 1980 som uppgift om förmedlare saknas. I de fall det framgår vilka lankesiska aktörer som varit delaktiga i att förmedla adoptionen, finns några namn som återkommer i de flesta akter (se avsnitt 9.7.5).
När det gäller adoptionerna från Sri Lanka som gått via svensk auktoriserad organisation, visar våra stickprov hos BV och ISIA att mängden dokumentation om hur och varför barnet lämnats för adoption skiljer sig åt. Det finns alltså ingen tydlig skillnad mellan just privata och organiserade adoptioner. I ISIA:s adoptionsakter har det inte funnits mer dokumentation jämfört med de privata och enskilda adoptionerna från Sri Lanka under samma tidsperiod. I de cirka 40 akter från ISIA vi gått igenom finns till exempel ingen information alls om barnens bakgrund eller varför de blev tillgängliga för adoption. Däremot indikerar vårt mycket begränsade stickprov av akter från BV på 1980-talet att det kan finnas mer information i deras akter. I BV:s adoptionsakter framgår oftare skälet för adoption jämfört med de privata och enskilda adoptionerna från Sri Lanka under samma tidsperiod. Där syns också att det är BV:s kontaktperson eller familjerådgivaren på hans barnhem som utrett barnets bakgrund.
Tidigare anställda vid BV beskriver i vår intervju att man med dagens glasögon inte skulle tycka att barnets bakgrund blev tillräckligt utredd och att det skulle vara svårt att säkerställa att det var moderns vilja att adoptera bort barnet. Tidigare anställda vid svenska adoptionsorganisationer beskriver att de påverkades av att de såg så många barn på barnhem, deras stora behov av hjälp och att en stor andel av barnen som togs in på barnhem inte överlevde det första året. De gravida kvinnorna var ofta utstötta och fick inte hjälp av släktingar. De svenska organisationerna ville göra en god insats .204
Inga uppgifter i de granskade akterna om att man sökt nationell lösning före internationell adoption
I de akter vi granskat från Sri Lanka finns inte uppgifter som visar att man sökt nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Det gäller både privata och enskilda samt organiserade adoptioner.
204 Intervju med tidigare anställda vid BV 2023-10-16; Intervju med tidigare medarbetare vid FFIA 2023-09-21.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
558
Särskilda samtyckesdokument saknas ofta i de akter vi granskat
Trots att det i Sri Lanka nästan alltid är barnets mor som har lämnat barnet för adoption, har det i de akter vi granskat ofta saknats dokumenterade samtycken. Om vi endast utgår från de privata och enskilda akter där barnets mor finns namngiven, finns ett särskilt samtyckesdokument från modern i knappt 30 procent av akterna. De samtyckeshandlingar vi sett har funnits i akter från 1980-talet och framåt, inga från 1970-talet. I ytterligare cirka 15 procent av de akter vi gått igenom framgår av akten att modern lämnat samtycke, men utan att det finns något dokument som styrker det. Det finns inga dokumenterade samtycken från barnets far med i de granskade akterna. I de fall det finns ett samtycke framgår alltid att samtycket avser adoption, och oftast också att det avser adoption till utlandet. Det är dock ett mycket begränsat urval av akter som vi granskat, vilket gör att vi inte kan dra slutsatsen att detta gäller generellt för adoptioner från Sri Lanka. Det kan också finnas ett samtycke från en förälder, även om det inte har dokumenterats och bevarats i akten.
Vår aktgranskning indikerar att det inte finns fler samtyckeshandlingar i de adoptioner som förmedlats via organisationerna BV och ISIA. När det gäller ISIA:s akter finns vad vi kunnat se inte några samtycken från ursprungsföräldrarna med i akterna, trots att moderns namn ofta står i adoptionsbeslutet. I vårt stickprov av BVakter finns dock i flera fall skrivningar om att modern har samtyckt till adoptionen, i de fall det saknas samtyckesdokument.
I de fall det finns ett samtycke från barnets mor i de privata och enskilda akterna har hon också oftast undertecknat det med signatur eller i något fall tumavtryck. I flera fall finns dock en stämpel över moderns underskrift, som täcker den signaturen. I de få fall i vårt stickprov av BV-akter där det finns ett dokumenterat samtycke från modern så syns inte någon underskrift av henne.
Aktgranskningen visar att i de fall det funnits samtycke från modern i akterna från Sri Lanka, har i flera fall någon aktör som har anklagats för att använda sig av falska mödrar varit involverad i adoptionen. I en adoption från 1974 där modern närvarade vid domstolsförhandlingen framgår av akten att adoptivföräldrarna själva misstänkte att adoptionen var mot moderns vilja. Av svenska fosterbarnsinspektörens anteckningar efter hemkomsten 1974 framgår att adoptivföräldrarna ”var obehagligt berörda av att modern grät floder hela tiden, det
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
559
verkade nästan som om hon tvingats till adoptionen”. I Sri Lanka har vi dock sett flera exempel på att adoptivföräldrarna haft kontakt med den biologiska modern före och efter adoptionen, vilket ökar sannolikheten för att hon samtyckt till adoptionen och förstått innebörden av den. I ungefär en fjärdedel av de privata och enskilda akterna från Sri Lanka som vi gått igenom framgår att den biologiska modern närvarade i domstolen.
I akterna från 1970-talet framgår sällan om adoptionen var förmedlad privat eller via någon organisation
I vissa adoptionsakter från Sri Lanka framgår inte helt tydligt om det är en privat eller organiserad adoption, särskilt på 1970-talet. I ungefär hälften av akterna som rör adoptioner från Sri Lanka på 1970-talet framgår inte av akten om det är en privat eller organiserad adoption. I vissa fall framstår adoptionen som privat, men sedan nämns till exempel AC i en uppföljningsrapport eller anteckning från ett hembesök. I vissa fall framgår tydligt att det finns en sammanblandning på så vis att adoptionen inte är renodlat privat eller organiserad. I en akt framkommer exempelvis av barnavårdsnämndens anteckning från ett hembesök att det är AC som gett adoptivföräldrarna erbjudande om barnet, trots att det är en privat adoption. Adoptivföräldern beskriver vid besöket att deras första barn från Sri Lanka ”delvis är av lite privat modell men AC har också lite del där”.
Det finns fall då adoptionshandlingar helt saknas eller är tom
Vi har i aktgranskningen sett exempel på att socialtjänstakten är svår att hitta, inte verkar finnas alls eller att akten är helt tom. I en akt från 1978, som NIA förmedlat, finns i akten endast en uppföljningsrapport för ett annat barn och andra adoptivföräldrar. I vissa fall finns viss information i barnets akt och annan information i adoptivförälderns akt. I ett annat fall från 1986, där BV förmedlat adoptionen, ligger barnets adoptionsdokument i storebroderns akt hos socialtjänsten.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
560
9.7.9 Det är mycket små barn som adopterats från Sri Lanka och processen i Sri Lanka har gått fort
Vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner indikerar att barnen som adopterats från Sri Lanka har varit mycket små när de anlänt till Sverige jämfört med barnen från övriga länder vi granskat. I vårt begränsade urval av akter har barnen i genomsnitt varit sju månader när de anlänt till Sverige. Ungefär 70 procent av dem var under sex månader när de anlände till Sverige, och en tredjedel var under tre månader. Vårt stickprov av BV-akter från Sri Lanka på 1980-talet indikerar att de barn som förmedlats via BV var ungefär lika små.
Efter att barnet anlänt till Sverige har det tagit några månader, upp till ett år, innan beslutet har godkänts eller att beslut om adoption fattats i Sverige.
9.7.10 NIA:s hantering av problemen i de privata adoptionerna
Försöken att reglera privata adoptioner med avtal misslyckades
Uppgifter om oegentligheter i samband med privata adoptioner ledde till att Sverige och Sri Lanka redan i mitten av 1970-talet påbörjade diskussioner om ett samarbetsavtal kring adoptioner .205NIA reste till Sri Lanka i mars 1976 för att diskutera avtalsformer och uppnå en helhetslösning på adoptionskontakterna mellan Sverige och Sri Lanka. En arbetsgrupp inom NIA utarbetade ett förslag till avtalstext och NIA sände i juni 1976, enligt överenskommelse, ett avtalsförslag till Sri Lank a.206I Sri Lanka bildades en arbetsgrupp som skulle se över förslaget till avtal med Sveri ge.207
Sedan stoppades dock adoptionerna från Sri Lanka temporärt. I oktober 1976 fick NIA besked om att Sri Lanka avbrutit alla adoptioner i avvaktan på en utredning om lagändring. I början av 1977 fick NIA kännedom om att socialministeriet på Sri Lanka inte längre
205 ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA; NIA Protokoll 1975:5 1975-06-11; Brev från svenska UD till svenska ambassaden i New Dehli 1975-03-18, UD arkiv dnr 51 R 34; Brev från Riksdagens internationella sekretariat till svenska ambassaden i New Dehli ”Ev. adoptionsavtal med Sri Lanka” 1975-04-14, UD arkiv R 34 Bce (dnr saknas); Brev från svenska ambassaden i Colombo p.t. New Dehli ”Adoptioner i Sri Lanka” 1975-04-29, UD arkiv dnr 108 R 34 Bce. 206 NIA Protokoll 1976-05-21; NIA Protokoll 1976-06-14. 207 NIA Protokoll 1976-10-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
561
ansåg att det var nödvändigt med ett formellt avtal, och den nya lagen antogs .208Sri Lanka genomförde sedan ytterligare en lagändring 1979 för att försöka komma åt privatförmedlingen.
Under NIA:s resa till Sri Lanka hösten 1979 återupptogs avtalsdiskussionerna. Socialministeriet i Sri Lanka bad NIA att skicka ett förslag på avtal för att reglera de privata adoptionerna, vilket NIA också gjord e.209Statssekreteraren vid socialministeriet i Sri Lanka uttryckte sin missbelåtenhet över att de privata adoptionerna fortsatte och att vissa tjänade pengar på det, och att det inte var säkert att ett avtal skulle räcka för att komma till rätta med det .210När Sri Lankas socialminister och statssekreterare besökte Sverige i april 1980 diskuterades avtalsfrågan ingåend e.211Men under NIA:s resa till Sri Lanka i november 1980 konstateras att ingenting hade hänt med det svenska avtalsförslaget. Socialministern var positiv till ett avtal och ville att alla adoptioner skulle ske via DPCCS, men han konstaterade att den andra vägen också var laglig .212Av NIA:s reserapport från 1982 framgår att det svenska förslaget då fortfarande låg vilande hos socialministeriet i Sri Lanka, i väntan på att Sri Lanka skulle sluta ett avtal med Australien, vilket skulle fungera som modell för övriga avtal .213Något samarbetsavtal kom aldrig till stånd.
Sri Lanka lyckades inte stoppa privatförmedlingen och bad Sverige om hjälp
Vid tre tillfällen under 1970- och 1980-talet stoppade myndigheterna i Sri Lanka adoptionerna till andra länder för att förhindra att privata aktörer i Sri Lanka förmedlar adoptioner till utlandet. Sri Lanka
208 NIA Protokoll 1976-10-25; Skrivelse från NIA till Socialdepartementet ”Adoption av barn från Sri Lanka” 1977-02-16 NIA dnr 49:1711/76; Departementsskrivelse från Socialdepartementet till privatpersoner 1977-12-14 dnr 3051/76 samt dnr 3052/76. Se även Brev från socialministeriet i Sri Lanka till svenska ambassaden i New Dehli 1976-12-29 UD arkiv (oklart dnr, men R34). 209 Brev från Socialstyrelsens NIA till svenska ambassaden i Colombo med förslag till avtal, 1980-02-14 NIA dnr 9:26/80, Beskickningsarkivet XI:25 R 34. 210 Brev från svenska ambassaden i Colombo till Socialstyrelsens NIA 1980-03-19 Beskickningsarkivet Colombo dnr IX:51 R 34 Adoptioner. 211 NIA:s anteckningar från Sri Lankas socialminister och statssekreterares besök i Sverige 1981-04-20–25, NIA dnr 9:26/80 inkom till svenska ambassaden i Colombo 1981-05-25 dnr XI:74 R 34. 212 NIA:s rapport från resa till Sri Lanka 1980-11-07–14, finns som bilaga till NIA:s anteckningar från Sri Lankas socialminister och statssekreterares besök i Sverige 1981-04-20–25, NIA dnr 9:26/80, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1981-05-25 dnr XI:74 R 34. 213 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
562
genomförde också ändringar i lagen i samband med dessa stopp. Men Sri Lanka lyckades inte komma åt privatförmedlingen förrän efter lagändringen 1992. I början av 1980-talet uttryckte Sri Lankas socialminister och statssekreterare att de var bekymrade över förekomsten av adoptioner från privata kontakter till Sverige, att svenska föräldrar fick barn utanför den godkända ordningen .214Under första halvan av 1980-talet adopterades merparten av barnen genom privata kontakter .215På Sri Lanka fanns då 20–30 privatförmedlare, såväl privatpersoner som privata barnhem. Några stod under DPCCS:s tillsyn medan andra var helt oregistrerade och enligt lankesisk lag illegala .2161981 beskrev BV:s kontaktpersoner på Sri Lanka att många små privata kontakter växer upp som ”svampar ur jorden” över hela Sri Lanka, som en följd av att den lankesiska socialministern uttalat sig positivt i samband med sin resa till Sverige .217Under 1985 hade 1530 barn adopterats av utländska föräldrar men endast 30 av dem kom från något av DPCCS:s statliga barnhe m.218
Företrädare för Sri Lanka bad vid flera tillfällen NIA och svenska Socialdepartementet om hjälp med att förhindra privatförmedlingen eftersom de såg att de innebar stora risker för handel med barn och andra oegentligheter. Under NIA:s resa till Sri Lanka i oktober 1979 framhöll myndigheterna i Sri Lanka att de ansträngde sig för att komma till rätta med privatförmedlingen och att de ville att även Sverige skulle vidta åtgärder, annars riskerade adoptionsverksamheten att åter stoppas .219Även NIA ansåg att något borde göras när det gällde Sri Lanka och privat förmedlade adoptioner genomförda på tvivelaktiga sätt. I ett brev från Utrikesdepartementet till svenska ambassaden i april 1980 framgår att Sverige tidigare hade hävdat att det i första hand var lankeserna som var ansvariga för att förebygga missförhållanden, men att de nu insåg att även Sverige borde ager a.220
214 NIA Protokoll 1980-08-28. 215 NIA:s verksamhetsberättelser 1979/1980 och flera år framåt; PM från Sveriges ambassad till UD Stockholm 1980-01-11 R 34 nr 9 ”Adoptioner”; NIA Protokoll 1980-04-17; Brev ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” från svenska ambassaden i Colombo 1983-05-11 till svenska UD, beskickningsarkivet dnr 2/19 R 34. 216 NIA Protokoll 1980-10-30; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34. 217 Brev från BV till NIA, inkom NIA 1981-07-30 dnr 49:181/81. 218 Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-04-16 ”Sri Lanka; adoptioner” NIA dnr 72:185/86. 219 NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21 till 1979-10-27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26 beskickningsarkivet dnr I:10 R 34. 220 Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-05-14, beskickningsarkiv Colombo dnr IV:88 R 34.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
563
När den lankesiska socialministern och hans statssekreterare besökte Sverige 1981 vädjade de om att socialdepartementet och NIA med alla i Sverige tillgängliga medel skulle hjälpa dem att komma till rätta med privatpersoners inblandning i adoptioner till Sverige. Socialministerns önskan var att Sverige i likhet med en del andra länder skulle förbjuda familjer att använda privata adoptionskontakter .221Senare samma år uttryckte Sri Lankas socialminister att han var bekymrad över att man inte lyckades komma till rätta med systemet med mellanhänder som skaffar sig orimligt stora inkomster .222Vid ett besök hos svenska socialdepartementet och NIA 1983 efterlyste myndighetspersoner i Sri Lanka hjälp från svenska myndigheter för att komma till rätta med den handel med barn som bedrevs av privata förmedlar e.223
I början av 1983 skrev NIA till regeringen att de åtgärder som Sverige hittills hade vidtagit inte var tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genomförda adoptioner. NIA skrev också att representanter för ansvariga myndigheter i Sri Lanka hade efterlyst hjälp från svenska myndigheter för att komma till rätta med den handel med barn som bedrevs av privata förmedlare och att de ville att Sverige skulle förbjuda familjer att använda privata adoptionskontakter. NIA beskrev i samma PM att representanter för Sri Lanka offentligt hade kritiserat Sveriges brist på åtgärder vid flera internationella konferenser om internationella adoptioner. Därutöver har representanter för de nordiska grannländerna upprepat sin tidigare kritik vid en nordisk konferens .224
NIA bad regeringen att skärpa reglerna för privatadoptioner
Hösten 1981 vände sig NIA till socialministern med förslag för att ytterligare reglera privata adoptioner och eftersträva en likartad lösning som övriga nordiska länder. NIA föreslog att adoption endast i undantagsfall skulle kunna genomföras via enskild kontakt, men
221 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; NIA dnr 40:123/83. 222 Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD 1981-11-30, Beskickningsarkivet Colombo dnr II:74 R 34. 223 NIA verksamhetsberättelse 1982/1983 samt NIA Dnr 49:48/83. 224 NIA, PM ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”, 1983-02-15, dnr 49:48/83; NIA dnr 40:123/83.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
564
då först efter godkännande av en central instans, förslagsvis N IA.225NIA begärde en översyn av den svenska organisationen i syfte att få bättre insyn i och reglering av de privatförmedlade adoptionerna. Socialdepartementet genomförde sedan en sådan utredning som NIA föreslagit .226Flera remissinstanser föreslog att privata adoptioner skulle förbjudas, men regeringen ville inte stoppa dem helt eftersom många privata adoptioner skedde under betryggande former. Resultatet blev i stället skärpta krav i form av att socialnämnden skulle inhämta NIA:s yttrande om förmedlingsväg vid enskilda adoptioner .227
DN skrev 1984 om att Sverige var det enda land i Norden som fortfarande tillät privata adoptioner från utlandet utan myndighetskontroll, medan de övriga nordiska länderna endast tillät privata adoptioner i undantagsfall, efter särskild prövnin g.228
Olika aktörer utbytte information om privata förmedlare
NIA skriver i sin verksamhetsberättelse för 1981–1982 att de med hjälp av rapportering från kommuner hade en relativt god överblick över hur barn kommer till Sverige för adoption och vilka privatpersoner i Sverige som agerar förmedlare. NIA försökte förebygga problem genom att informera socialtjänsten och allmänheten om riskerna med privat adoption och varna för de oseriösa förmedlare som NIA kände till. NIA rekommenderade privatpersoner att vända sig till de auktoriserade organisationerna i stället för att adoptera privat .229NIA skrev också vid flera tillfällen brev till personer som förmedlade barn privat från Sri Lanka för att informera dem om vad som gällde för att få lämna adoptionshjälp .230
225 NIA:s ”PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation” 1981-11-05, överlämnades till socialministern vid möte 1981-11-16, NIA dnr 49:300/81. 226 NIA dnr 40:123/83; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05. 227 NIA, PM ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”, 1983-02-15, dnr 49:48/83; Socialdepartementets promemoria (Ds S 1983:14) Internationella adoptioner, översyn och
förslag till åtgärder; Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner.
228 DN 1983-04-13 ” ’Oäkta’ barn säljs via ’babyfarmer’ till Skandinavien”. 229 Svenska ambassaden i Colombos brev till svenskt par som vill adoptera privat 1980-03-20 i beskickningsarkiv Colombo dnr XII:38 R 34; NIA:s brevväxling med ett svenskt par som vill adoptera privat 1983-11-08; NIA dnr 49:63/80; NIA dnr 49:327/83. 230 Se t.ex. NIA Protokoll 1982-05-27; NIA Protokoll 1983-08-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
565
Korrespondens mellan NIA, svenska ambassaden i Colombo och DPCCS i mitten av 1980-talet visar att de utbyter information om vilka adoptionskontakter de svenska adoptionsorganisationerna har i Sri Lank a.231NIA ställde många frågor till svenska ambassaden om olika adoptionsförmedlare och hade också kontinuerlig kontakt med de lankesiska myndigheterna.
NIA och de svenska organisationerna kände till problem med vissa privata förmedlare som hade kontakter i Sverige. NIA beskrev exempelvis en privat förmedlare som ”boven i dramat” vid senaste adoptionsstoppet. NIA fick information om några förmedlare som betraktade varandra som ”skummisar”. NIA fick också många frågor om en viss privat förmedlare som enligt NIA gav bristfällig information om barnens bakgrund. Adoptionerna genom denna förmedlare blev billigare eftersom familjerna fick adoptionshandlingarna hemskickade i förväg och därför kunde stanna kortare tid på Sri Lanka. Detta var det privata barnhem som förmedlade flest barn till Sverige i början av 1980-talet .232En annan privat adoptionskontakt hade enligt svenska ambassaden kommit att bli en kontroversiell person som de lankesiska myndigheterna inte var särskilt nöjda med. Enligt DPCCS hade det inkommit rapporter om hennes verksamhet som indikerade att adoptivföräldrar exploaterades ekonomiskt och att de därför inte kunde rekommendera henne som adoptionskont akt.233Svenska ambassaden i Colombo meddelar henne det i ett brev .234
I vår aktgranskning har vi sett exempel på att NIA kommunicerar med de svenska adoptionsorganisationerna och svenska ambassaden i Colombo för att lösa uppkomna problem i en privat adoption. Det gäller en adoption från 1986 som genomfördes privat trots att medgivandet endast gällde genom auktoriserad svensk organisation. Barnet rapporteras komma från FFIA:s barnhem på Sri Lanka som hade tillstånd i Sri Lanka, men egentligen var aldrig
231 Se t.ex. telex från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1986-10-29 NIA dnr 72:384/86; Brev från svenska ambassaden i Colombo till DPCCS 1986-09-12 (dnr framgår ej men ev. NIA dnr 72:384/86); NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05; Brev från Socialstyrelsens NIA till svenska ambassaden i Colombo 1980-03-20, beskickningsarkivet Colombo dnr XI:46. 232 Minnesanteckningar från NIA:s möte med svenska organisationerna i Sri Lanka 1982-03-23 NIA dnr 45:104/82; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34. 233 Brev ”Adoptionskontakt i Sri Lanka” från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1982-10-26, Beskickningsarkivet dnr 9/226 R34 (eller NIA Dnr 43:417/82). 234 Brev från svenska ambassaden i Colombo till förmedlaren 1986-10-31, dnr 13/216 R 34.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
566
barnet där utan hos en annan privat förmedlare som inte hade tillstånd i Sri Lanka och som NIA dessutom avrått att samarbeta med. NIA såg mycket allvarligt på detta och bad FFIA förklara för sin kontakt att det som hänt var oacceptabelt och inte fick upprepas. NIA avsåg även kontakta ambassaden i Colombo för att få till stånd ett samarbete i adoptionsärendena. NIA har också varnat övriga adoptionsorganisationer för att råka ut för liknande händelser.
Vi har i aktgranskningen också sett flera exempel på att NIA har skrivit brev till adoptivföräldrarna att det kommit till NIA:s kännedom att de mottagit ett barn utan förmedling av auktoriserad organisation. NIA vill då att de inkommer med närmare uppgifter om hur familjen kommit i kontakt med barnet. Vi har dock också sett exempel på att NIA 1981 rekommenderade sökanden att genomföra en privat adoption, trots att de vid denna tidpunkt skulle sträva efter att adoptionerna skulle förmedlas av de auktoriserade organisationerna. Adoptivföräldern skriver i ett brev till socialförvaltningen att NIA kollat upp en privat kontakt som de tänkt använda sig av och att NIA då sagt att kontakten är ”OK till 100 %” och att NIA bara hade positiva erfarenheter av den adoptionskontakten. Adoptivföräldern erbjöd sig att ta kontakt med BV, men NIA tyckte det var onödigt.
Svenska ambassaden gjorde en egen undersökning av förmedlare
Svenska ambassaden i Colombo har haft en aktiv roll i att inhämta information om olika privata aktörer i Sri Lanka och förmedla den vidare till Sverige. De skickade brev till svenska adoptivföräldrar och bad dem ange vilken kontakt i Sri Lanka som de adopterat genom. Ambassaden listade de svenska adoptionsorganisationernas kontakter, men också åtta privata kontakter .235FFIA framhåller också att svenska ambassaden var oerhört kunnig, insatt och hjälpsam i de krissituationer som uppstod när det gäller adoptionsverksamheten i Sri Lanka .236
Svenska ambassaden erbjöd NIA 1983 att göra en fördjupad kartläggning av adoptionsverksamheten i Sri Lanka när det gällde
235 Svenska ambassadens lista över adoptionskontakter som skickades till adoptivföräldrar någon gång på 1980-talet, inkommet från FFIA, oklart datum och dnr. 236 Skriftliga uppgifter från FFIA inkommet via e-post 2024-04-15.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
567
de hem som förmedlade adoptivbarn till Sverige .237NIA var mycket positiv till dett a.238Svenska ambassaden presenterade resultaten av undersökningen hösten 1984. Flera av de hem som ingick i kartläggningen bedömdes fungera väl. Det var framför allt två av hemmen som ambassadören hade vissa invändningar emot, nämligen det barnhem som BV samarbetade med och det barnhem som FFIA senare samarbetade med. När det gäller barnhemmet som FFIA samarbetade med fick ambassadören intrycket att paret som drev verksamheten hade ekonomiska motiv. Dessutom var föreståndaren släkt med säkerhetsministern och kände fiskeriministern, som även var borgmästare, som ville låta detta par använda ett av sina hus för att inackordera svenska adoptanter. Den verksamhet de avsåg att bygga upp verkade nästan helt vara inriktad på adoptioner av spädbarn till Sverig e.239
När det gällde BV:s kontaktpersons organisation var ambassadören kritisk till att kostnaderna de tog ut av blivande svenska adoptivföräldrar fortfarande var höga och att det inte fanns tillfredsställande kontroll över hur de medel som de mottog från Sverige faktiskt användes. Verksamheten finansierades helt av BV:s medlemmar, genom adoptionsavgifter och gåvor till organisationens välfärds- och hjälpprogram. Ambassadören menade också att organisationen utnyttjade hål i den dåvarande lagstiftningen för sin adoptionsverksamhet. Samtidigt beskrev ambassadören att barnhemmet var mycket fint och välfungerande samt att det fanns bakgrundsrapporter om barnen och uppföljningsrapporter från föräldrarna i Sverige.
Ambassadören var också kritisk till att inget av dessa två hem var registrerat hos DPCCS. Ambassadören framhöll också två privata aktörer som bedrev adoptionsverksamhet utifrån tydliga ekonomiska motiv och utan att vara registrerade.
237 NIA verksamhetsberättelse 1983/1984. 238 Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskickningsarkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; Brev ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1984-09-26, inkom svenska ambassaden i Colombo 1984-10-04 med dnr 11/118 R 34. 239 Svenska ambassaden i Colombos kartläggning ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” till NIA 1984-10-24, inkom till ambassaden i Colombo 1984-11-02 med dnr 12/130 R 34.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
568
NIA förberedde sig inför sin nya uppgift att yttra sig om förmedlingssättets tillförlitlighet i enskilda adoptioner
I januari 1985 fick NIA i uppgift att yttra sig inför socialnämndens prövning av tillförlitligheten i det förmedlingssätt som de sökande ville använda sig av vid enskilda adoptioner. Inför den nya uppgiften ägnade NIA särskild uppmärksamhet åt att utreda förutsättningarna för att kunna göra sådana bedömningar i Sri Lanka. Under NIA:s besök i Sri Lanka 1984 slöts en överenskommelse med socialministeriet om ett antal gemensamma riktlinjer. Ett grundläggande krav var att de organisationer i Sri Lanka som anlitas av svenska adoptivföräldrar skulle vara registrerade hos DPCCS eller DSS.
En registrering hos DPCCS innebar dock inte ett godkännande eller en auktorisation av verksamheten. DPCCS hade ett tillsynsansvar för de 142 barnhem som var registrerade hos myndigheten, och drev i egen regi sju statliga mottagningshem för barn. Men DPCCS beskrev själva att de inte hade kapacitet att kunna kontrollera alla privata institutioner .240NIA märkte också senare att enbart registrering inte räckte för att en kontakt skulle kunna bedömas som tillförlitlig, eftersom myndigheterna i Sri Lanka inte hade resurser för att regelbundet kontrollera ens den registrerade verksamheten .241NIA beskrev att det inte heller från svensk sida fanns möjlighet att kontinuerligt följa och få insyn i verksamheterna, till exempel när det gällde skälen till att barn lämnas för adoption eller kostnadernas storlek och rimlighet .242
Många av de yttranden om förmedlingssättets tillförlitlighet som NIA fick lämna gällde adoptioner från Sri Lanka. Och enligt NIA:s sammanställning av sina yttranden över förmedlingssättet under 1985 avsåg 11 av de 13 negativa besluten just Sri Lanka .243
240 Svenska ambassaden i Colombos kartläggning ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” till NIA 1984-10-24, inkom till ambassaden i Colombo 1984-11-02 med dnr 12/130 R 34. 241 NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86; NIA:s brev 1986-08-22, i FFIA:s arkiv. 242 NIA:s brev 1986-08-22, i FFIA:s arkiv. 243 NIA protokoll 86-01-29.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
569
9.7.11 NIA:s tillsyn och resor till Sri Lanka gav en tydlig problembild men var inte särskilt kritiskt granskande
NIA genomförde sju resor till Sri Lanka mellan 1976 och 1991 .244Syftet med resorna var att försöka få till stånd ett avtal om privata adoptioner, att besöka de svenska organisationernas samarbetskontakter samt utbyta information om ny reglering av adoptionerna. Flera av resorna gjordes tillsammans med svenska adoptionsorganisationer. Det gällde exempelvis resan 1982 då NIA reste tillsammans med BV som skulle teckna nytt avtal med sin kontaktperson i Sri Lank a.245
Under resorna har Sri Lankas regeringsföreträdare och andra aktörer öppet beskrivit problem i adoptionsverksamheten. Under resan 1976 framkom att lankesiska socialministern var mycket positivt inställd till internationella adoptioner, men att man har haft vissa problem i och med att verksamheten florerat fritt under ett antal år .246Under resan i maj 1982 framkom att problemen med handel med barn kvarstod. Socialministeriet och DPCCS beskrev att de i princip helt hade tappat greppet om adoptionerna och att verksamheten var präglad av uppgivenhet och likgiltighet. Problemen var enligt svenska ambassaden i Colombo inbyggda i systemet där de inblandade tjänade mycket pengar. Under resan beskrevs att handel med barn för adoption snabbt har organiserats på samma sätt som till exempel prostitution och narkotikahandel .247
Vid NIA:s besök hos barnhem och adoptionsförmedlare i Sri Lanka framkom i vissa fall brister. Vid NIA:s besök hos en förmedlare framkom att journalerna om barnen som skulle adopteras innehöll fåtaliga uppgifter om barnens bakgrund och om mödrarna. NIA påpekade att förmedlaren hade gett förslag på barn till föräldrar som ännu inte hade sin utredning och sitt medgivande klart och frågade varför, men det fick NIA inget svar på .248Under sin resa i november 1991 fick NIA information om att BV:s kritiserade kontaktperson troligen fortfarande hade inflytande över förmedlingen, att ”barnbyten” var mycket vanligt förekommande samt att fler barn förmedlades i BV:s namn med kontaktpersonens biträde än vad BV
244 Resorna genomfördes 1976, 1979, 1980, 1982, 1984, 1986 och 1991. 245 BV:s rapport från besök på Sri Lanka maj 1982 inkom NIA 1982-06-14 dnr 69:245/82. 246 NIA:s reserapport Sri Lanka 1976. 247 NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet dnr 11/154 R 34 1983-12-05. 248 Reserapport 1986 NIA dnr 72:60/86.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka SOU 2025:61
570
hade medverkat i .249Under resan framstod det också som att det fanns ett beroende mellan bistånd och adoption i verksamheten .250
I övrigt framkom få problem vid NIA:s besök hos samarbetskontakterna. NIA:s anteckningar från resorna antyder att NIA inte haft ett särskilt kritiskt eller granskande förhållningssätt vid dessa besök. De har visats runt och konstaterat att det mesta har sett fint ut. Utifrån reserapporterna framstår det inte som att någon kritisk granskning genomförts.
Tidningen Sydasien publicerar 1992 ett brev från en person som adopterat via BV och som berättar att det inför NIA:s besök storstädades, målades och reparerades. Brevskrivaren kritiserar också att NIA endast träffade ett fåtal av de familjer som bodde där, vilket var de familjer vars adoption hade gått bra och rätt till. Övriga familjer tilläts inte vara där under NIA:s besök .251
Företrädare för FFIA har i efterhand beskrivit NIA:s tillsyn som ”katastrof”. Med tanke på alla uppgifter om BV:s kontaktperson i Sri Lanka och alla ”varningsklockor” som fanns när det gäller hur barnen blev tillgängliga för adoption, anser de att NIA borde ha stoppat BV helt och hållet omkring 1990– 1991.252
9.7.12 Organisationerna har i vissa fall agerat med försiktighet, till exempel kring nya kontakter
I vår arkivgenomgång ser vi flera exempel på att den svenska organisationen FFIA agerade försiktigt inför nya samarbetskontakter i Sri Lanka. År 1980 blev FFIA kontaktade av en förmedlare i Sri Lanka som erbjöd ett adoptionssamarbete där hon skulle förmedla 100 barn i månaden till FFIA. I ett brev till en av FFIA:s styrelseledamöter skriver hon att hon hade lokala agenter som arbetade för henne för att hitta ogifta mödrar som var gravida och villiga att lämna sina barn för adoption. Enligt företrädare för FFIA hade hon fått idén av BV:s kontaktperson som arbetade med den typen av agenter. De beskriver att kvinnorna erbjöds en sykurs och en symaskin i utbyte mot sitt barn. FFIA valde att inte inleda något samarbete
249 ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91, inkommet från FFIA. 250 NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92. 251 Tidningen Sydasien nr 2 1992. 252 Intervju med tidigare medarbetare vid FFIA 2023-09-21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sri Lanka
571
med denna förmedlare, som var ägare av pensionatet till den babyfarm som sedan avslöjades 1987 .253
År 1984 var FFIA på väg att starta ett nytt samarbete med organisationen St. Lewis Children’s home, men FFIA var osäkra på om det var en lämplig samarbetspartner. De skrev till föreståndarna för hemmet och förklarade varför de ville avvakta med ett samarbete. FFIA informerade också NIA om dett a.254Företrädare för FFIA beskriver i vår intervju att de senare inledde ett samarbete med detta barnhem efter en förfrågan från NIA. De framhåller att föreståndarna för St. Lewis Children’s home hade tagit intryck av BV:s kontaktperson i Sri Lanka, vilket märktes i deras förhållningssätt. FFIA försökte ändra på det och försökte bland annat låta familjerna få göra sina egna val på plats i Sri Lanka och inte vara bundna till just deras tjänster. Företrädarna för FFIA beskriver nu i efterhand att Sri Lanka är det mest komplicerade land som de arbetat i. De beskriver att de förslag som FFIA fick från början var ”groteska”. I dag hade man inte gett sig in i detta alls, men man måste utgå från den tidens situation och de stora behoven hos barnen. På den tiden och i den delen av världen var det var många barn som inte överlevde det första året på institution .255
Det finns också exempel på när adoptionsorganisationer avbröt samarbeten med barnhem som visade sig vara oseriösa. Exempelvis avslutade BFA samarbetet med Sri Lanka Society of Friends for Needy 1985 när de fick veta att det inte var statligt registrerat .256
Som vi beskrivit tidigare har även AC agerat med försiktighet i Sri Lanka. De har varit kritiska till adoptionsverksamheten i Sri Lanka på grund av att det var så mycket pengar inblandat i adoptionerna. De har påpekat problem i BV:s adoptionsverksamhet och valde själva att avsluta verksamheten 1983, medan både BV, BFA och FFIA fortsatte ha auktorisation för verksamheten i omkring 30 år till.
253 Brev från förmedlaren till en styrelseledamot i FFIA 1980-06-11, inkommet från FFIA (dnr saknas); Intervju med tidigare medarbetare vid FFIA 2023-09-21. 254 FFIA brev till lankesisk förmedlare 1984-06-07, inkom NIA 1984-06-08 dnr 69:291/83; FFIA:s brev till NIA 1984-06-07 inkom NIA 1984-06-08 dnr 69:291/83. 255 Intervju med tidigare medarbetare vid FFIA 2023-09-21. 256 Intervju med företrädare för BFA 2023-09-29.
573
10 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
10.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll.
Sydkorea är ett av de länder i världen som har lämnat flest barn för internationell adoption och är det land som Sverige har adopterat flest barn från. I Sydkorea pågår genom en nationell sannings- och försoningskommission en officiell granskning av verksamheten. Sverige har haft ett samarbetsavtal om adoptioner med Sydkorea sedan 1966. Det första avtalet ingicks mellan Socialstyrelsen och Child Placement Service (CPS) inom Socialministeriet i Seoul. Avtalet har återkommande förnyats mellan den svenska adoptionsmyndigheten och den ansvariga adoptionsorganisationen i Sydkorea. I samband med omorganisationen av NIA 1980 övertog Adoptionscentrum (AC) förmedlingssamarbetet. År 2024 beslutade Sydkorea att staten ska ta över ansvaret för förmedling av adoptioner. AC:s samarbetspartner i Sydkorea påbörjade därmed ett arbete med att avveckla sin adoptionsverksamhet och AC justerade sin ansökan om fortsatt auktorisation till att endast avse auktorisation för att avsluta sina pågående ärenden.
Vår granskning av adoptioner från Sydkorea har omfattat dokumentation från myndigheter och från AC, som är den enda adoptionsorganisation som förmedlat adoptioner från Sydkorea. Vi har
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
574
intervjuat företrädare för tillsynsmyndigheten samt verksamma inom AC under olika perioder. Vi har också intervjuat personer som adopterats från Sydkorea och adoptivföräldrar. Under ett besök i Sydkorea våren 2023 intervjuade vi även företrädare för myndigheter och organisationer samt forskare och advokater. Vi träffade även Sydkoreas sannings- och försoningskommission. Vi intervjuade en ursprungsförälder och har intervjuat ytterligare en ursprungsförälder digitalt. Därtill har 100 adoptionsakter för barn som förmedlats via NIA och AC granskats från 1960-talet fram till i dag. Adoptioner från Sydkorea har granskats av såväl aktörer i Sydkorea som av andra länder som tagit emot barn från landet och vi har tagit del av de iakttagelser som andra gjort.
10.2 Bedömning
Utredarens bedömning: Vår granskning visar att det har före-
kommit oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea till Sverige, främst under 1960-, 1970- och 1980-talen. Det handlar bland annat om att barn har adopterats till Sverige utan att det har funnits ett frivilligt och informerat samtycke från barnets föräldrar och att det förekommer felaktiga uppgifter om barnets familjestatus, namn och födelsedatum i adoptionsdokumenten. Dessutom står det klart att svenska myndigheter och organisationer har accepterat förfaranden och agerat på sätt som försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till barnets bästa. Vi har vid vår granskning särskilt noterat följande: – Sverige har samarbetat med Sydkorea om adoptioner trots att
Sydkorea inte ratificerat 1993 års Haagkonvention och dessutom reserverat sig mot artikel 21 a barnkonventionen. Sverige har därmed haft ett stort ansvar att säkerställa att adoptionsprocessen i Sydkorea är rättssäker och säkerställer barnets bästa. – De privata adoptionsorganisationerna i Sydkorea har i princip
skött hela adoptionsprocessen från rådgivning till mödrarna, beslutet om att barnet är tillgängligt för adoption till samtycket till adoption. Förfarandet har inneburit uppenbara risker för att oegentligheter har kunnat passera eftersom det saknats någon instans som haft en oberoende ställning som granskare.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
575
Vi konstaterar att tillsynsmyndigheten först i ett sent skede började ställa kritiska frågor om avsaknad av insyn och kontroll i adoptionsprocessen av sydkoreanska myndigheter. – Fram till adoptionsreformen 2012 har andra än modern kunnat
lämna ett barn för adoption till en adoptionsorganisation i Sydkorea. Föreståndaren för adoptionsorganisationen har utsetts till vårdnadshavare för barnet och varit den som samtyckt till adoption. I kombination med att föreståndaren för adoptionsorganisationen registrerat barnet som föräldralöst i ett eget familjeregister, ett så kallat orphan hojuk, har det inneburit uppenbara risker för att barn har kunnat adopteras till Sverige utan samtycke från föräldrarna. Vi har fått kännedom om sådana fall och även identifierat två ärenden på 1970talet där fyra barn som adopterats till Sverige begärdes tillbaka av sina föräldrar i Sydkorea. – De svenska aktörerna har inte ifrågasatt adoptionsförfarandet
i Sydkorea utan utgått från att de sydkoreanska myndigheterna och organisationerna har kontrollerat barnets identitet och samtycken. Tvärtom har organiseringen av adoptioner från Sydkorea framhållits som ett föredöme. – De svenska aktörerna har känt till och accepterat att även barn
med kända föräldrar har registrerats som föräldralösa (orphan hojuk). Förfarandet har inneburit en risk för att svenska domstolar utgått från att barnet varit föräldralöst. Det har även inneburit en risk för att adopterade personer med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. – Adoption av barn från Sydkorea beslutades mellan 1973 och
2012 av svensk domstol med tillämpning av föräldrabalkens regler. Det innebär att samma lagkrav på samtycke har gällt vid adoption av barn från Sydkorea som från Sverige. Trots det har domstolarna inte annat än undantagsvis ifrågasatt systemet med orphan hojuk och därmed inte efterfrågat samtycke från föräldrarna, inte ens i de fall där moderns namn framgått av bifogad social rapport om barnet. Även om föreståndaren för adoptionsorganisationen var vårdnadshavare för barnet och det därmed inte krävdes samtycke från föräldrarna, borde dessa ha hörts i ärendet.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
576
– Sverige har accepterat Sydkoreas höga adoptionsavgifter trots
att Sydkoreas ekonomi sedan 1980-talet varit sådan att det borde ha varit möjligt att hitta nationella lösningar för barnen. Genom Sveriges efterfrågan på barn för adoption har vi emellertid bidragit till att så inte blivit fallet.
10.3 Sveriges adoptionsverksamhet i Sydkorea
10.3.1 Sydkorea är det land som Sverige har adopterat flest barn från
De första adoptionerna från Sydkorea till Sverige genomfördes av svenska hjälparbetare och personal på Sveriges militärsjukhus i samband med Koreakriget på 1950-talet. Den organiserade adoptionsverksamheten kom dock i gång under den senare delen av 1960-talet då Sverige ingick ett avtal med Sydkorea om adoptioner. Under 1960- och 1970-talen var Sydkorea det största ursprungslandet för internationellt adopterade barn till Sverige. Ungefär 70 procent av alla adoptioner från Sydkorea till Sverige skedde under 1970- och 1980-talen .1Sydkorea är det land varifrån flest adopterade kommit från 1950-talet fram till i dag. Cirka 9 800 barn har adopterats från Sydkorea vilket gör Sverige till det tredje största mottagarlandet efter USA (drygt 112 000) och Frankrike (11 200). Efter Sverige kommer Danmark (drygt 8 800) och Norge (drygt 6 500). Enligt Sydkoreas officiella statistik har 9 798 barn adopterats till Sverige .2
Så vitt känt har inte enskilda adoptioner förekommit i någon större omfattnin g.3
I tabell 10.1 redovisas antal adopterade barn uppdelat per år 1969–2024. Under 1960-talet genomfördes cirka 570 adoptioner och ett fåtal under 1950-talet .4
1 Uppgift från forskaren Philsik Shin. 2 Statistikuppgifter från forskaren Tobias Hübinette. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-03-29. 3 Enskild adoption har inte varit tillåten i Sydkorea sedan 1966. 4 Uppskattat av Adoptionskommissionen utifrån redogörelser från den rådgivande nämnden inom Socialstyrelsen och från NIA:s verksamhetsberättelser.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
577
Tabell 10.1 Antal adoptioner från Sydkorea per år, 1969–2024
År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal År Antal 1969 182 1980
191
1990
80
2000 130 2010
73
2020
13
1970 350 1981
274
1991
75
2001 117 2011
60
2021
19
1971 497 1982
240
1992
99
2002 109 2012
47
2022
9
1972 538 1983
327
1993
64
2003 111 2013
17
2023
6
1973 624 1984
258
1994
88
2004 121 2014
30
2024
5
1974 660 1985
299
1995 106 2005 104 2015
43
1975 351 1986
388
1996 131 2006
91
2016
28
1976 266 1987
285
1997
79
2007
66
2017
25
1977 367 1988
202
1998
96
2008
79
2018
26
1978 290 1989
105
1999 138 2009
95
2019
15
1979 141
Källa: MFoF.
Totalt har mellan 170 000 och 200 000 sydkoreanska barn adopterats internationellt från 1950-talet till i dag. Andelen nationella adoptioner har varit låg i Sydkorea, på 1970-talet utgjorde de endast 25 procent av alla adoptioner .5 År 2022 adopterades dock 182 barn nationellt (56 procent) och 142 barn internationellt (44 procent) i Sydkor ea.6
10.4 Bakgrund till de internationella adoptionerna från Sydkorea
10.4.1 De internationella adoptionerna startade i efterdyningarna av Koreakriget
Adoptionerna från Sydkorea startade efter andra världskriget men det var på grund av Koreakriget som verksamheten kom i gång på allvar. De tidigaste adoptivföräldrarna var de soldater, missionärer och hjälparbetare som fanns på plats redan under och omedelbart efter kriget .7De första juridiskt godkända utlandsadoptionerna
5 T. Hübinette (2003), Historien om adoption från Korea. ”En blick på historien” ur Sofia Lindström & Astrid Trotzig, red., Hitta hem. Vuxna adopterade från Korea berättar. 6 E-post till Adoptionskommissionen från advokat Pillkyu Hwang 2024-03-18. 7 T. Hübinette (2003).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
578
genomfördes av de amerikanska Sjundedagsadventisterna 1953.8Under andra hälften av 1950-talet inleddes adoptionerna till Europa.
Utländska organisationer la grunden för de internationella adoptionerna
Koreakriget innebar enorma påfrestningar på befolkningen och efter krigets slut 1953 levde 54 000 barn på institutioner. Samma år uppskattade hjälporganisationer att totalt 100 000 barn hade blivit föräldralösa på grund av kriget och en halv miljon barn levde med en ensamstående förälder .9Under och efter Koreakriget tog Sydkorea emot utländskt bistånd från både den amerikanska regeringen och utländska humanitära organ. Under 1960-talet utökades biståndet från organisationer i Tyskland, Australien, Frankrike, Belgien, Sverige, Österrike och Nederländerna. Dessa organisationer tillhandahöll nödhjälp i form av mat, kläder, medicin, barnhem och sjukhus. Den sydkoreanska regeringen fortsatte att förlita sig på utländskt stöd för att tillgodose landets behov av sociala tjänster fram till mitten av 1970-talet vilket innebar att utländska organisationer kom att spela en stor roll för utvecklingen av det sydkoreanska sociala välfärdssystemet, inklusive barnskyddet. Det totala antalet barnhem och barn i institutionsvård ökade från 7 338 barn på 101 barnhem år 1949 till 30 000 barn på 280 barnhem 1952. År 1961 fanns det 50 000 till 60 000 barn på 615 barnhe m10och 1966 var 72 000 barn placerade på institution .11
10.4.2 Sydkorea har inte lyckats avsluta sitt internationella adoptionsprogram trots landets ekonomiska tillväxt
Sydkoreas adoptionsprogram startade i syfte att barn till koreanska kvinnor och utländska soldater skulle adopteras internationellt. Under 1960-talet övergick dock adoptionerna till att omfatta över-
8 T. Hübinette (2005), Comforting an Orphaned Nation. Representations of International
adoption and Adopted Koreans in Korean Popular Culture, s. 58.
9 T. Hübinette (2003). 10 H. Kim (2016), Birth Mothers and Transnational Adoption Practice in South Korea. Virtual
Mothering, s. 41.
11 T. Hübinette (2003).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
579
givna barn med två koreanska föräldrar. År 1965 hade 70 procent av de barn som adopterades internationellt två koreanska föräldrar .12
1960 och 1970-talens övergivna barn ersattes på 1980-talet successivt av barn till ensamstående ogifta mödrar med en alltmer sjunkande medelålder .13Andelen barn som adopterades från fattiga familjer sjönk till 17 procent och övergivna barn till 10 procent, medan andelen barn från ensamstående mödrar ökade till 72 procent. Under 1980-talet lämnade 70 000 barn Sydkorea för adoption .14Detta sammanfaller med Sydkoreas kraftiga ekonomiska tillväxt efter kriget. Få länder har utvecklats så snabbt från utbredd fattigdom till en fullt utvecklad industrination. Kritiker menar att Sydkoreas imponerande ekonomiska utveckling delvis kan förklaras av adoptionsprogrammet som i praktiken har inneburit att Sydkorea inte har behövt bygga upp ett barnskyddssystem inom landet .15Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att stödja ensamstående mödrar, varken socialt eller ekonomiskt. Under 1970- och 1980-talen fick ensamstående kvinnor i stort sett inget finansiellt eller socialt stöd från staten .16I stället växte mödrahem fram i samarbete med adoptionsorganisationerna.
Kulturella förklaringar till de internationella adoptionerna
Sydkoreas långvariga adoptionsprogram kan även förstås utifrån ett kulturellt perspektiv. Det råder fortfarande ett starkt socialt stigma kring barn födda utom äktenskapet och ensamstående mödrar i Sydkorea, vilket hänger samman med konfucianismens påverkan på det koreanska samhället och rättssystemet .17Ogifta ensamstående mödrar diskrimineras i yrkeslivet och föräldrar och vänner tar avstånd vilket även drabbar barnen .18Det har även funnits ett motstånd mot natio-
12 E. Kim (2023), The Origins of Korean Adoption: Cold War Geopolitics and Intimate Diplomacy, s. 18. 13 T. Hübinette (2003). 14 T. Hübinette (2003). 15 H. Kim (2016), s. 36. 16 K. D. McKee (2016), Monetary Flows and the Movements of Children: The Transnational
Adoption Industrial Complex. The Journal of Korean Studies 21, no 1 Spring 2016, s. 147.
17 Konfucianismen präglas av plikt, lojalitet och heder liksom bildning och lydnad gentemot överheten. Fadern är familjens överhuvud och kvinnan är underordnad mannen. Konfucianismen slutade vara Sydkoreas formella ideologi efter Chosondynastins fall 1910, men påverkar samhället än i dag. 18 Yle. Nyblivna singelmammor i Sydkorea tvingas lämna barnet till utlandsadoption: ”Det är
människohandel”, säger aktivist. Publicerad 2020-11-28.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
580
nella adoptioner då det är förenat med skam att adoptera barn eftersom det kan tyda på att kvinnan inte kan få biologiska barn .19Konfucianismens betoning på den manliga blodslinjen är också en förklaring till den låga andelen nationella adoptioner i Sydkorea ,20det har funnits en strävan att adoptera ett barn med samma blodgrupp .21
10.5 Aktörer, reglering och den svenska adoptionsprocessen i Sydkorea
10.5.1 Svenska myndigheters roll i adoptionerna från Sydkorea
År 1965 ingick Socialstyrelsen en överenskommelse om adoptioner med den koreanska ambassaden
Den första överenskommelsen om adoptioner till Sverige från Sydkorea ingicks 1965 mellan den sydkoreanska ambassaden i Stockholm och Socialstyrelsen. Upptakten var ett besök i Sverige av en sekreterare i Scandinavian Mission, Pusan, som hade i uppdrag att placera så många föräldralösa barn som möjligt i Sverige. I samband med besöket uppmärksammades i media att en kvinna i Sävedalen tog emot ansökningar om adoption. Efter att kvinnan upplysts om att privat fosterbarnsförmedling inte var tillåten ,22begärde sekreteraren från Skandinavien Mission och koreanska ambassaden att Socialstyrelsen skulle medverka vid adoptioner av koreanska barn. Socialstyrelsen ställde sig positiv och kom överens med koreanska ambassaden om hur ärendena skulle handläggas .23
19 MFoF. Minnesanteckningar från möte med representant från Ministry of Health and Welfare
och Social Welfare Society (SWS) I Rep. Korea samt en representant från Koreanska Ambassaden i Stockholm, m.fl., den 18 augusti 2010, dnr 79:433/10.
20 S. K. Kim (2015), Abandoned Babies: The Backlash of South Korea’s Special Adoption Act. Washington International Law Journal, Volume 24, Number 3 2015, s. 711 ff. 21 Social Welfare Society. An Update of Policies, Procedures and Practices Relating to Adoption
of Children in Korea, den 30 maj 1979, R 34. Se även MFoF, Minnesanteckningar från möte med representant från Ministry of Health and Welfare och Social Welfare Society (SWS) I Rep. Korea samt en representant från Koreanska Ambassaden i Stockholm, m.fl. den 18 augusti 2010,
dnr 79:433/10. 22 Enligt 7 kap. 54 § barnavårdslagen (1960:97) fick enskild person eller sammanslutning inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. 23 Socialstyrelsen. PM angående adoption av koreanska barn enligt överenskommelse med
koreanska ambassaden och socialstyrelsen, den 9 april 1965, R 34 Xko.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
581
År 1966 ingick Socialstyrelsen ett avtal med Child Placement Service i Sydkorea om adoptioner
År 1964 tillsatte Sveriges regering en statlig utredning med uppdrag att klarlägga svårigheter och hinder vid utländsk adoption .24Utredningens arbete resulterade bland annat i att Socialstyrelsen den 15 december 1966 skrev ett avtal om adoptioner med Child Placement Service (CPS) inom Socialministeriet i Seoul .25Avtalet mellan Socialstyrelsen och CPS innebar att alla adoptioner måste förmedlas genom auktoriserade organisationer i Sverige. Senare under 1960-talet flyttade CPS ut ur Socialministeriet och ombildades till den privata organisationen Social Welfare Society (SWS). Avtalet förnyades den 7 april 1975 men då mellan SWS och Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inom Socialstyrelsen .26Avtalet sades upp av MIA den 22 september 200627och samma dag ingick SWS ett samarbetssamtal med AC .28
Socialstyrelsen och NIA ansvarade för förmedlingen av barn fram till 1979
Perioden 1966 till och med 1972 tog Socialstyrelsen emot ansökningar om adoption av barn från Sydkorea och förmedlade handlingarna till Sydkorea. Från och med 1973 låg ansvaret på NIA. År 1980 tog AC över ansvaret för det praktiska förmedlingsarbetet medan NIA ansvarade för tillsynen av verksamheten.
Fram till och med 1972 fattades beslutet om adoption i Sydkorea och Justitiedepartementet prövade om beslutet kunde godkännas i Sverige. Mellan åren 1973 och 2012 beslutades adoptionen i svensk domstol. Sedan 2012 fattas beslut om adoption återigen i Sydkorea och MIA och därefter MFoF har prövat om adoptionsbeslutet från Sydkorea kan godkännas i Sverige. Efter 2018 erkänns det sydkoreanska adoptionsbeslutet automatiskt i Sverige enligt 4 § lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer.
24SOU 1967:57Adoption av utländska barn. 25 Se bilaga 3 i SOU 1967:57Adoption av utländska barn. 26 UD. Telegram från Cabinet Stockholm till Svensk New York 1983-05-27. Avtalet förnyades på nytt den 18 mars 1980. 27 MIA. Redovisning av uppdrag rörande bilaterala avtal om internationella adoptioner, dnr 1.1.1:485:96/14, s. 14. 28 Avtalet mellan SWS/KWS och AC har förnyats varje år sedan 2013.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
582
Utrikesdepartementet och den svenska ambassaden i Tokyo och Seoul har bistått Justitiedepartementet, NIA, MIA och därefter MFoF och svenska domstolar med information om den koreanska adoptionslagstiftningen. Sedan 2005 har MIA och därefter MFoF samrått med ambassaden i Seoul inför beslut om auktorisation .29
Svenska ambassaden i Seoul har beviljat barnet ett inresevisum till Sverige. När visumet gått ut beviljade Migrationsverke t30barnet ett tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige i avvaktan på att det koreanska beslutet om adoption godkänts i Sverige eller svensk domstol beslutat om adoption.
10.5.2 Adoptionscentrum är den enda auktoriserade sammanslutning som förmedlat adoptioner från Sydkorea
I samband med omorganisationen av NIA 1980 övertog AC förmedlingssamarbetet med SWS. AC är den enda auktoriserade sammanslutning som förmedlat adoptioner från Sydkorea. AC har under hela perioden endast samarbetat med SWS och därefter KW S.31Hösten 2023 beslutade Sydkorea att staten skulle ta över ansvaret för förmedling av adoptioner och KWS påbörjade därmed ett arbete med att avveckla sin adoptionsverksamhet. AC justerade då sin ansökan om fortsatt auktorisation till att endast avse auktorisation för att avsluta de pågående ärendena.
10.5.3 Aktörer i Sydkorea
Ministry of Health and Welfar e32har varit ansvarig för adoptionsverksamheten i Sydkorea. De har auktoriserat de fyra privata organisationer som har haft licens för internationella adoptioner samt utövat tillsyn över dem. Ministeriet har även beslutat om utresetillstånd för barnet. Fram till och med 1972 skulle domstol fatta beslut om adoption innan ett barn lämnade landet. Perioden 1973 till 2012 räckte det med ett beslut om utresetillstånd från ministe-
29 Skyldigheten infördes i 6 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 30 Myndigheten hette fram till 1 juli 2000 Statens invandrarverk. 31 År 2020 bytte SWS namn till Korea Welfare Services (KWS). 32 Tidigare Ministry of Health and Social Affairs.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
583
riet .33Kravet på att domstolen skulle besluta om adoption innan barnet lämnade Sydkorea återinfördes 2012.
Fyra organisationer har haft licens för internationella adoptioner
Efter kritik från bland annat sydkoreanska socialarbetare mot det stora antalet barn på barnhem bildades 1954 det sydkoreanska socialministeriet myndigheten Child Placement Service (CPS ).34Det uttalade syftet med CPS var att lämna barn födda av koreanska kvinnor och utländska soldater för adoption till framför allt USA då barnen riskerade social diskriminering i det etniskt homogena Sydkorea .35År 1956 grundades adoptionsbyrån Holt Childrens Services som sedan dess varit ledande på adoptionsområdet och som förmedlat mer än hälften av alla adoptioner från Sydkorea. År 1957 fick International Social Services (ISS) godkännande av den koreanska regeringen att förmedla adoption till andra länder. År 1966 beslutade regeringen att endast auktoriserade organisationer skulle få genomföra internationella adoptioner och 1967 lämnade ISS över ansvaret för de internationella adoptionerna till CP S.36ISS ansåg att organisationens roll i internationella adoptioner äventyrade Sydkoreas engagemang för att utveckla inhemska lösningar för barnen. Dessutom ansåg ISS att förskjutning av medel från socialvården till adoptionsorganisationer för att inbringa utländsk valuta var ett allvarligt bekymmer .37
Holt Childrens Services fortsatte att dominera utlandsadoptionerna men 1964 etablerades Korea Social Services (KSS) och 1972 tillkom Eastern Social Welfare Society (ESWS). CPS privatiserades 1965 för att 1971 byta namn till Social Welfare Society (SWS) och 2020 till Korea Welfare Services (KWS). Dessa fyra adoptionsorganisationer är de som har haft licens för utlandsadoption. KSS upphörde att förmedla internationella adoptioner 2012. År 2024 beslutade regeringen att adoptionsprocessen ska tas över av lokala och
33 Lagen ändrades 1976 men i praktiken fungerade det så redan från 1973. 34 Efter beslut av Sydkoreas president Rhee Syngman. 35 K. Lee (2021), The Global Orphan Adoption System: South Korea’s Impact on Its Origin
and Development, s. 69.
36 Social Welfare Society (2004), The 5 Decades of SWS (since 1954–2003), s. 17. 37 E. Kim (2009), The Origins of Korean Adoption: Cold War Geopolics and Intimate Diplomacy, s. 19.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
584
regionala myndigheter och adoptionsorganisationernas verksamhet kommer därmed att avvecklas.
Sverige har endast samarbetat med KWS
Sverige har enbart samarbetat med CPS, SWS och därefter KWS. Från början var fokus internationella adoptioner men efter 1980 har organisationen utvidgats till fler områden inom social välfärd, bland annat stöd till ogifta kvinnor, äldre- och handikappomsor g.38KWS har även haft ett sjukvårdsprogram för övergivna barn, ogifta mödrar och familjer som inte själva kunnat bekosta sin vård. KWS har även drivit ett eget sjukhus, Han Suh Hospital, med medicinsk, kirurgisk och ortopedisk avdelning för barn samt gynekolog- och förlossningsklinik .39År 1986 öppnade KWS sitt första mödrahem i Daegu .40
10.5.4 Före 1961 saknades det regler om internationell adoption i Sydkorea
När adoptionerna till utlandet började på 1950-talet fanns ingen särskild reglering för internationella adoptione r41utan adoptionsprocessen anpassades utifrån amerikanska lagar såsom the Refugee Relief Act som gjorde det möjligt för föräldralösa barn under tio år att få invandrarvisum till USA .42The Refugee Relief Act tillät så kallade fullmaktsadoptioner (proxy adoptions) som innebar att amerikaner kunde adoptera ett barn i en utländsk domstol genom en ställföreträdare som agerade å deras vägnar .43År 1955 påbörjades arbetet med en lag som skulle reglera de internationella adoptionerna men den kom inte på plats förrän 1961 .44
38 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 13. 39 NIA. Rapport från resa till Tokyo, Seoul och Calcutta den 29 augusti–14 september 1986, 1987-01-29, dnr 72:28/86. 40 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 9–15 september 2007, nr 40. 41 Internationell adoption behandlades separat från det så kallade yangja-systemet (fosterson) som reglerades i The Civil Code. 42 E. Kim (2009), s. 9. 43 K. D. McKee (2016), s. 156. 44 T. Hübinette (2005), s. 58 ff.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
585
10.5.5 År 1961 infördes regler för att underlätta internationella adoptioner
När Sydkorea 1961 antog sin första lag om internationella adoptioner, Special Adoption Act for Orphan s,45var den anpassad i syfte att tillgodose USA:s krav på att barnet skulle vara föräldralöst för att få inresevisu m.46Med ”orphan” avsågs
A person under 18 years of age, whose legal supporter is not known, and a person under 18 years of age who has has obtained a consent of his or her legal supporter for becoming an adopted child.
Även ett barn som hade kända föräldrar men som lämnats för adoption definierades alltså som ett föräldralöst barn enligt lagen .47För barn som förklarats föräldralösa utsågs föreståndaren för adoptionsorganisationen som vårdnadshavare för barnet och det var föreståndaren som sedan lämnade samtycke i adoptionsprocessen .48Barnen undersöktes på sjukhus och placerades sedan hos en fostermamma. Adoptionsorganisationen ombesörjde att adoptionen beslutades i domstolen .49
År 1966 infördes bestämmelser om att domstolen skulle efterlysa den som var ansvarig för barnet två gånger med 20 dagar emell an.50Det infördes även bestämmelser om att adoptionsorganisationerna skulle bevara upplysningar om barnet både före och efter adoptionen .51År 1 96752ändrades kravet på att domstolen skulle efterlysa den som var ansvarig för barnet till två gånger med 15 dagar emellan .53
Under 1960-talet antog den sydkoreanska regeringen lagar och riktlinjer som prioriterade inhemsk adoption, vilket ledde till att de nationella adoptionerna i mitten av 1960-talet översteg de internationella. År 1968 började dock de internationella adoptionerna öka igen och på 1970-talet utgjorde de cirka 75 procent av alla adoptioner .54
45 Den engelska översättningen av namnet på lagen varierar men lagen har nr 733, antagen den 30 september 1961. 46 Syftet med lagen var ”promote welfare of orphans by simple formalities in case where a foreigner adopts an orphan who is a citizen of the Reublic of Korea”. 47 Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) definierar orphan som ett barn under 18 år vars båda juridiska föräldrar är döda. 48 Act on the Guardianship of Orphans in Protective facility, No. 703, 31 aug 1961. 49 Article 5 Special Adoption Act for Orphans. 50 Ankestyrelsen (2024), Adoptionsformidlingen fra Sydkorea til Danmark i 1970’erne og
1980’erne, s. 26.
51 Law No 1745, feb 23 1966. Se även Ankestyrelsen (2024), s. 29. 52 Law No 3130 den 29 juni 1967. 53 Socialstyrelsen. Brev från CPS till Socialstyrelsen den 19 december 1967, R 34 Xko. 54 T. Hübinette (2003).
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
586
Trots lagkrav lämnade barnen Sydkorea innan koreansk domstol beslutat om adoptionen
Enligt avtalet mellan Socialstyrelsen och CPS från 1966 fick barnet inte resa till Sverige förrän koreansk domstol fattat beslut om adoptionen (final adoption decree) .55När barnet anlänt till Sverige skulle adoptivföräldrarna, med åberopande av bland annat det koreanska beslutet om adoption, begära godkännande av den koreanska adoptionen hos det svenska justitiedepartementet .56I praktiken följdes dock inte detta .57I juli 1968 skrev Socialstyrelsen till Justitiedepartementet att barnen i de allra flesta fall kom till Sverige innan beslut om adoption fattats i den koreanska domstolen. Av tio slumpmässigt utplockade ärenden förelåg koreanskt adoptionsbeslut endast i två ärenden .58Det var långa väntetider i de koreanska domstolarna och det kunde dröja upp till två år innan adoptionsbeslutet fattades i Sydkorea. Under den tiden betraktades barnet som fosterbarn i Sverige och barnet hade ingen juridisk ställföreträdare i Sverige eftersom det var föreståndaren för CPS som var vårdnadshavare för barnet fram till adoption. Den lokala barnavårdsmyndigheten utövade fosterbarnstillsyn så länge barnet var fosterbar n.59År 1969 vistades 140 koreanska barn i Sverige för vilka adoptionsbeslut varken meddelats i Sydkorea eller i Sverige. Barnet kunde lämna Sydkorea med ett utresetillstånd även om det inte fanns ett ”final adoption decree” av koreansk domstol .60
Processen ändrades så att barnet kunde lämna Sydkorea utan adoptionsbeslut
År 1970 påbörjades ett lagstiftningsarbete i Sydkorea i syfte att ändra adoptionslagen så att det inte längre skulle behövas ett beslut om adoption i Sydkorea innan barnet lämnade landet. Anledningen var att det innebar ett merarbete för adoptionsorganisationerna att ge-
55 Se 2 e Överenskommelse mellan Kungl. Socialstyrelsen och Child Placement Service i Korea. 56 Från början var det Justitiedepartementet som prövade om ett utomlands meddelat adoptionsbeslut kunde godkännas i Sverige. År 1977 flyttades det ansvaret över till NIA. 57 Socialstyrelsen. Brev från Socialstyrelsen till CPS den 26 juni 1968, dnr HB 2/B 173. 58 Socialstyrelsen. Meddelande från Socialstyrelsen till Justitiedepartementet den 17 juli 1968, dnr HB 2/B 1133. 59 Socialstyrelsen NIA. PM om adoption av barn från republiken Korea, juni 1976. 60 Konsulatet i Seoul beviljade barnet ett inresevisum till Sverige för vistelse i tre månader. När visumet gått ut beviljades barnet ett tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige i avvaktan på adoptionsbeslutet i Sydkorea.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
587
nomföra adoptionen i Sydkorea och en förlängd fosterhemsvistelse för barnen .61Den nya lagen trädde i kraft först 197662men SWS ändrade adoptionsförfarandet redan i slutet av 1972 så att barnet nu skulle adopteras i Sverige. Barnet lämnade från och med nu landet efter ett beslut om utresetillstånd från Ministry of Health and Social Affairs .63En följd av den nya ordningen var att den kungörelse i tidningar och på domstolens anslagstavla som skulle göras för barn med okända föräldrar inte gjordes innan barnet lämnade landet. Det innebar en risk för att barn som av olika anledningar försvunnit från sina föräldrar adopterades internationellt. För att förhindra att borttappade barn adopterades internationellt föreslogs en separat lag som innebar att alla upphittade barn skulle annonseras av lokala myndigheter i stället för av domstolen.
I december 1972 informerade Socialstyrelsen de blivande adoptivföräldrarna i Sverige om att de inte längre skulle avvakta ett koreanskt adoptionsbeslut som skulle godkännas av Justitiedepartementet. I stället skulle adoptivföräldrarna ansöka om adoption av barnet i svensk tingsrätt .64Enligt Socialstyrelsens uppfattning borde ansökan kunna upptas av tingsrätten med stöd av den nya lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption som trätt i kraft den 1 januari 197 2.65För att kunna ansöka om adoption i svensk domstol fick adoptivföräldrarna tre dokument från NIA: Statement of release for adoption, Certificate of legal guardianship och Extract of family register .66Ansökan skulle även innehålla en redogörelse över sökandens personliga och ekonomiska förhållanden, anledningen till adoptionen och en försäkran om att vederlag för adoptionen inte givits eller utlovats från någondera sid a.67När svensk domstol fattat beslut om adoptionen ansökte adoptivföräldrarna om svenskt medborgarskap för barnet. Socialstyrelsen underrättade de koreanska myndigheterna som avregistrerade barnet ur familjeregistret i Sydkorea.
61 NIA. Reserapport från resa till Seoul, Korea 26–30 januari 1976. 62 Special Adoption Law, Law No. 2970, 31 december 1976. 63 Möte med advokatbyrån Gong Gam Human Rights Law Foundation i Seoul den 23 mars 2023. 64 Socialstyrelsen. Ang adoptionsförfarandet beträffande barn från Korea, 1972-12-20, dnr HB 2/14, R 34 Xko. 65 Se prop. 1971:113Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om internationella rättsför-
hållanden rörande adoption, m.m., s. 11.
66 Socialstyrelsen. Ang. adoptionsförfarandet beträffande barn från Korea, 1972-12-20, dnr HB 2/14, R 34 Xko. 67 Socialstyrelsen NIA. PM om adoption av barn från republiken Korea, juni 1976.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
588
Efter sex månader skulle en uppföljningsrapport skickas till SWS där den lokala barnavårdsmyndigheten uttalade sig om barnets anpassning. Rapporten, tillsammans med ett foto på barnet, skickades av adoptivföräldrarna till NIA som vidarebefordrade till SW S.68
10.5.6 Under 1970-talet infördes två tillfälliga stopp av de internationella adoptionerna
I december 1970 beslutade Sydkorea om ett tillfälligt stopp av adoptioner till sex europeiska länder ,69däribland Sverige. Åtgärden vidtogs på grund av kritik från Nordkorea mot de sydkoreanska adoptionerna. Stoppet hävdes i mars 197 1.70
I december 1974 beslutade Sydkorea återigen om ett tillfälligt stopp av de internationella adoptionerna, men nu endast till Sverige, Danmark och Nor ge.71Även denna gång berodde stoppet, som Sydkorea uppfattade det, att det publicerades nordkoreansk ”nidpropaganda” gentemot Sydkorea i de skandinaviska tidningarna .72Stoppet hävdes i oktober 1975.73
År 1976 antog Sydkorea en plan för att minska de internationella adoptionerna
År 1976 fastställde den sydkoreanska regeringen en 5-årsplan för nationell adoption och fosterhem med målet att stoppa internationella adoptioner helt .74De internationella adoptionerna skulle minska med 20 procent under 1977 och helt upphöra 1981 utom för ”handikappade barn och blandrasbarn” .75Beslutet väckte kritik hos socialarbetare och adoptionsorganisationer. Föreståndaren för SWS ifrågasatte varför just handikappade barn och blandrasbarn skulle uteslutas
68 Socialstyrelsen NIA. PM om adoption av barn från republiken Korea, februari 1977. 69 De övriga länderna var Norge, Danmark, Nederländerna, Belgien och Schweiz. 70 Socialstyrelsen. Brev från CPS till Socialstyrelsen den 9 mars 1971, dnr HB 2 14:4040/70, R 34 Xko. 71 UD. Brev från Ministry of Foreign Affairs Republic of Korea till svenska ambassaden i Seoul, inkom den 22 oktober 1975, R 34 Xko. 72 UD. Telegram från svenska ambassaden i Tokyo till Utrikesdepartementet den 19 mars 1971, R 34 Xko. 73 UD. Brev från Ministry of foreign affairs Republic of Korea till svenska ambassaden i Seoul, inkom 1975-10-22, R 34 Xko. 74 S. K. Kim (2015), s. 713. 75 UD. Telegram från svenska ambassaden i Seoul till UD den 15 juli 1976, R 34 Xko. Se även NIA-protokoll 1976:5 1976-08-19.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
589
från den sydkoreanska regeringens ambitioner att ta hand om behövande barn .76I en senare promemoria skrev han att den koreanska regeringen inte helt vill stoppa de internationella adoptionerna utan gradvis minska dessa. Det berodde på att regeringen ville undvika att föräldralösa barn vårdades på institution och därigenom även lätta det finansiella trycket på barnhemmen .77
I slutet på 1970-talet förenklades adoptionsprocessen ytterligare
År 197 778trädde lagändringar i kraft som syftade till att förenkla adoptionsprocessen ytterligare. Inte endast föräldralösa barn kunde adopteras internationellt utan även barn som var placerade på institution. Det infördes även bestämmelser om samtycke i adoptionslagen .79Samtycke till adoption skulle lämnas av barnets föräldrar. Om de var döda eller det fanns andra orsaker till att deras samtycke inte kunde inhämtas så skulle samtycke lämnas av släktingar till barnet. Om både barnets föräldrar och släktingar var okända skulle samtycke inhämtas från barnets förmyndare. Om ett barn hade lämnats till en adoptionsorganisation av barnets föräldrar eller släktingar behövde samtycke inte inhämtas på nytt i samband med själva adoptionsprocessen. Det var då föreståndaren för adoptionsorganisationen som lämnade samtycket till adoption. Det infördes även en bestämmelse om att samtycke krävdes från barnet om det fyllt 15 år .80
10.5.7 På 1980-talet kulminerade de internationella adoptionerna men stoppades tillfälligt inför OS i Seoul
Under 1980-talet beslutade regeringen i Sydkorea att avskaffa kvotsystemet för internationella adoptione r81och öppna för adoption mellan länder igen för att öka immigrationen och ”aktivera folk-till-
76 UD. PM från svenska ambassaden i Seoul till UD den 19 juli 1976, R 34. 77 Socialstyrelsen. Social Welfare Society. An Update of Policies, Procedures and Practices
Relating to Adoption of Children in Korea, den 30 maj 1979, R 34.
78 Special Act on Adoption, Law No. 2977, dec 31 1976. 79 Tidigare tillämpades reglerna om samtycke till nationell adoption i The Civil Code. Om barnet var under 15 år skulle samtycke inhämtas från barnets föräldrar. Om föräldrarna inte kunde samtycka på grund av att de var döda eller andra orsaker skulle en nära släkting samtycka. 80 Ankestyrelsen (2024), s. 10 och 25 ff. 81 NIA. Protokoll 1981-03-31.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
590
folk-diplomati”. Följden blev att de internationella adoptionerna ökade markant. I samband med de olympiska spelen i Seoul 1988 gav regeringen instruktioner om att avstå från att genomföra internationella adoptioner med tanke på internationell uppmärksamhet. Regeringens plan var att så småningom förbjuda internationella adoptioner helt, med undantag för icke helkoreanska barn eller barn med olika funktionsnedsättningar .82
10.5.8 På 1990-talet ratificerade Sydkorea barnkonventionen och en ny adoptionslag trädde i kraft
År 1990 beslutade regeringen återigen om en plan för att minska de internationella adoptionerna med 10 till 20 procent varje år för att slutligt upphöra 1996.83Sydkorea ratificerade FN:s barnkonvention 1991 med tre reservationer, bland annat artikel 21 a.84År 2004 ratificerades det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Enligt barnrättskommittén kräver implementeringen av artikel 3 i det fakultativa protokollet överensstämmelse med artikel 21 i konventionen och med 1993 års Haagkonvention .85År 2017 återkallade Sydkorea sin reservation gällande artikel 21 a efter återkommande uppmaningar från FN:s barnrättskommitté.
Sedan 1991 har huvudregeln varit att endast barn med en eller två kända föräldrar kan adopteras internationellt i syfte att förhindra att barn adopteras internationellt mot sina föräldrars vil ja.86
År 1995 trädde en ny adoptionslag i kraft .87Den nya lagen betonade barnets rätt att växa upp i den familj barnet föds i. Lagen ställde krav på utbildning för dem som arbetade på adoptionsorganisationerna, tillsyn av adoptionsorganisationerna, utbildning för adoptiv-
82 Korea Adoption Services. The History of Adoption in Korea. https://www.kadoption.or.kr/en/info/info_history.jsp. Hämtad 2025-04-28. 83 AC. Nya band mellan Sverige och Korea. 1993-03-18. AC Sydkorea Landpärm 1980–1998 E 4 b. 84 Artikeln innebär att både nationella och internationella adoptioner ska utföras enligt fastställda regler och beslutas av behöriga myndigheter. Internationella adoptioner ska övervägas efter att placering i hemlandet prövats. En stat ska också säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa vid en adoption. Artikeln syftar till att motverka handel med barn. 85 The Committee on the Rights of the Child. Guidelines regarding the implementation of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography. CRC/C/156, Distr.: General 10 september 2019, V. 50 (b). 86 AC. Nya band mellan Sverige och Korea. 1993-03-18. AC Sydkorea Landpärm 1980–1998. E 4 b. 87 Special Act Relating to Promotion and Procedure of Adoption, law No. 4913, Jan 5, 1995.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
591
föräldrar och stöd efter adoption. Utländska adoptivföräldrar kunde fortsatt adoptera barn utan att komma till landet och det krävdes fortfarande inget beslut av domstol om adoptionen. År 1997 meddelade Sydkorea att adoptioner till utlandet beräknades upphöra 2015 och att kvoterna stegvis skulle minska med tre till fem procent per år. När Sydkorea drabbades av en finansiell kris 1998 ökade antalet barn i behov av samhällsvård, vilket resulterade i ett tillfälligt upphävande av kvotsystemet för internationella adoptioner .88
10.5.9 År 2012 genomfördes en stor adoptionsreform
Under 2000-talet vidtogs flera åtgärder för att åter öka de inhemska adoptionerna i Sydkorea, bland annat genom ekonomiskt stöd till adoptivföräldrar samt kampanjer för att ändra synen på nationell adoption .89År 2007 infördes subsidiaritetsprincipen genom ett krav på att adoptionsorganisationerna måste söka adoptivföräldrar i Sydkorea under fem månader före internationell adoption. Det året var de nationella adoptionerna fler än de internationella, 52 pro cent.90
År 2012 genomfördes en stor reform av adoptionslagstiftningen då en ny adoptionslag trädde i kraft .91Beslut om adoption måste fattas av familjedomstolen i Seoul innan barnet lämnar Sydkorea. Adoptivföräldrarna måste närvara i domstolen. Efter 15 dagar vinner domen laga kraft och därefter utses adoptivföräldrarna till vårdnadshavare för barnet. Det infördes en bestämmelse om att moderns samtycke till adoption får lämnas tidigast en vecka efter förlossningen. Under den tiden ska hon ha barnet hos sig och få rådgivning. Socialarbetaren ska träffa modern minst två gånger innan hon får lämna medgivande till adoption .92Vidare infördes ett krav på att barnet ska registreras i moderns familjeregister – oavsett om hon kan behålla barnet eller inte. Det infördes även bestämmelser om att uppgifter om den ursprungliga familjens identitet inte längre får lämnas ut utan familjens samtycke. Om föräldrarna inte lämnar samtycke till att uppgifter om deras identitet lämnas till den adopterade kan
88 Korea Adoption Services. The History of Adoption in Korea,
https://www.kadoption.or.kr/en/info/info_history.jsp. Hämtad 2025-04-28.
89 Korea Adoption Services. The History of Adoption in Korea,
https://www.kadoption.or.kr/en/info/info_history.jsp. Hämtad 2025-04-28.
90 S. K. Kim (2015), s. 713. 91 Act on Special Cases Concerning Adoption, Act No. 11007, Aug 4, 2011. 92 Enligt uppgift i AC:s auktorisationsansökan 2015 får modern dock lämna medgivande först vid möte tre eller fyra.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
592
endast uppgift om åldern på de ursprungliga föräldrarna vid tidpunkten för barnets födelse, datum för och anledning till adoptionen, var föräldrarna bodde vid tidpunkten för adoptionen, den adopterades namn före adoptionen, födelsedatum och födelseplats, namn på den institution där den adopterade vistades före adoptionen samt namnet på den adoptionsorganisation som förmedlade adoptionen lämnas ut .93
Reformen ledde till att adoptionerna minskade dramatiskt
Som ett resultat av lagreformen minskade adoptionerna. Före 2011 låg adoptionerna stadigt på 2 400 per år. År 2012 minskade de till 1 800 och 2013 till 922. Nedgången var störst för de internationella adoptionerna .94En orsak till nedgången tros vara kravet på att modern ska registrera barnet i sitt familjeregister och att ett oregistrerat barn inte kan lämnas för adoption .95I Sydkorea har det diskuterats om det är orsaken till att fler barn lämnas i så kallade babyboxar. De som är kritiska till babyboxarna menar att dessa medför att fler överger sina barn. De som är för menar att det blir säkrare för de barn som överges .96År 2019 uppmanade FN:s barnrättskommitté Sydkorea att förbjuda babyboxar eftersom de möjliggör anonymt övergivande av barn, och överväga att införa, som en sista utväg, möjligheten till konfidentiella sjukhusfödslar .97
10.5.10 Flera viktiga lagändringar i syfte att stärka adoptionsprocessen har vidtagits de senaste tio åren
År 2013 undertecknade Sydkorea 1993 års Haagkonvention men har ännu inte ratificerat den. Ratificering förväntas ske under 2025.
År 2014 konstaterade Sydkoreas författningsdomstol att det fanns en intressekonflikt i adoptionsorganisationernas rådgivning för ogifta mödrar, eftersom adoptionsorganisationernas primära
93 MFoF. E-post från SWS till MFoF den 15 maj 2020, dnr 3.1.2.1149/19. 94 D. Lee (2017), Adoption law reform, ”Baby box” and the anonymous birth debate in South
Korea. The International Survey of Family Law, s. 210.
95 MIA. Svar från svenska ambassaden i Seoul på begäran om samråd från MIA med anledning av auktorisation, den 23 september 2013. 96 D. Lee (2017), s. 219. 97 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the combined fifth
and sixth periodic reports of the Republic of Korea. CRC/C/KOR/CO/5-6. 24 October 2019.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
593
uppgift är att förmedla barn för adoption .98Domstolen förbjöd också adoptionsorganisationerna att driva mödrahem för ensamstående mödrar .99
År 2015 ändrades The Family Register Act som svar på kritiken mot 2012 års reform som bland annat innebar lagkrav på modern att registrera sitt nyfödda barn. Kritikerna menade att det gjorde ogifta mödrar sårbara för social diskriminering och diskriminering på arbetsmarknaden. Lagändringen innebar att det infördes sekretess i syfte att skydda enskildas privatliv. Känslig information om adoption, barn som fötts utanför äktenskapet och äktenskapsskillnad skulle inte vara tillgänglig för arbetsgivare och andra som sökte bakgrundsinformation om enskilda personer. Ytterligare en lagändring gav ogifta fäder rätt att registrera sitt barn och därmed även rätt till sjukvårdsförsäkring och statligt underhållsstöd för barnet. Det infördes även krav på att registreringen av barnet ska ske med stöd av handlingar från sjukhuset vilket innebär att det inte längre är möjligt att registrera ett barn med stöd av anhöriga eller grannar som vittnen. Syftet var att förhindra att adoptivföräldrar registrerade sig som biologiska föräldrar till barnet vilket varit vanligt förekommande vid nationella adoptioner .100
År 2021 flyttades rådgivningen till föräldrarna från adoptionsorganisationerna till lokala myndighete r101och det ska ingå representanter från staten i adoptionsorganisationernas matchningskommittéer. Vidare ska lokala myndigheter fastställa att barnet är tillgängligt för adoption .102
En ny lag som ger möjlighet till konfidentiella sjukhusfödslar trädde i kraft den 1 juli 2024. Modern kan före födseln och fram till en månad efter födseln meddela att hon vill vara anon ym.103
Som ett led i ratificeringen av 1993 års Haagkonvention har två nya lagar antagits: The Act on Intercountry Adoption och The Special Act on Domestic Adoption som träder i kraft i juli 20 25.104Hela adoptionsprocessen kommer genom de nya lagarna att tas över av lokala och regionala myndigheter och Sydkorea ska kunna
98 Artikel 20 The Single parent Family Act. 99 K. Lee (2021), s. 201 f. 100 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the consolidated third
and fourth periodic reports of the Republic of Korea. CRC/C/KOR/CO/3-4. 2 February 2012.
101 Artikel 15 (6) Child Welfare Act. 102 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023, dnr 2023–368, s. 12. 103 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023, dnr 2023–368, s. 17. 104 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023, dnr 2023–368, s. 4.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
594
vara både sändar- och mottagarland. National Center for the Rights of the Child (NCRC) ska ta över ansvaret för adoptionsakterna och ansvaret för ursprungssökning från de privata adoptionsorganisationerna. Övergången ska vara klar senast 2025.105
10.5.11 Särskilt om SAS eskortverksamhet från Sydkorea
SAS eskorterade barn från Sydkorea under perioden 1968 till 1988. Från början var det en mycket lång flygresa med många mellanlandningar. I februari 1957 öppnade SAS en reguljär linje från Köpenhamn över Nordpolen till Tokyo och flygtiden kortades till 30 timmar. Av ett brev från SWS till AC 1980 framgår att resan från Seoul till Stockholm hade tre stopp: Tokyo, Anchorage och Köpenhamn .106Av ett brev från ambassaden i Tokyo 1965 till den statliga utredningen om adoption av utländska bar n107framgår att ”transporten” av barnen från Sydkorea via Tokyo var svår att arrangera i de fall adoptivföräldrarna inte själva hämtade barnen. Med hänsyn till de stora resekostnaderna måste man i allmänhet förlita sig till arrangemang med resenärer från Korea till Japan för den första etappen av resan. För resan Tokyo till Köpenhamn var det lättare att ordna följeresenär. Enligt ambassaden hände det att flygvärdinnor under uppehållet i Tokyo utnyttjade fribiljetter för att åka till Korea och på återresan ta med ett eller flera adoptivbarn. Ambassaden föreslog därför att utredningen skulle uppmärksamma reseplaneringen och eventuellt kontakta SAS i Stockholm för att etablera ett samarbeta med något av de flygbolag som hade flygförbindelse mellan Tokyo och Seoul .108
Enligt en tidigare SAS-anställd eskortvärdinna var det koreansk personal som flög med barnen till Tokyo i början. Enligt henne var de klädda som sjuksköterskor. I Tokyo tog SAS eskortvärdinnor över och flög med barnen till Köpenhamn. Därifrån flögs barnen, med eskort, till den slutliga destinationen i Skandinavien. Senare reste SAS eskortvärdinnor till Seoul och tog emot barnen där .109
105 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023, dnr 2023–368, s. 11. 106 AC. Brev från SWS till AC den 19 februari 1980. AC Sydkorea Landpärm 1980–1998 E 4 b. 107 Utredningen tillsattes 1964 och lämnade sitt betänkande 1967 (SOU 1967:57Adoption av
utländska barn).
108 UD. Brev från svenska ambassaden i Tokyo till Utredningen om adoption av utländska barn den 6 maj 1965, inkom UD den 24 maj 1965, R 34 Xko. 109 Intervju med en tidigare eskortvärdinna på SAS den 29 augusti 2023.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
595
Av korrespondens från 1970 framgår att det var konkurrens mellan flygbolagen om eskortverksamheten från Sydkorea. Både Lufthansa och KLM erbjöd billigare eskortservice, bland annat beroende på att KLM tillät fem barn för varje eskort. Enligt SAS bestämmelser fick varje eskort endast ta hand om två barn .110
I samband med Sydkoreas tillfälliga stopp av adoptionerna till Sverige 1974 framförde företrädare för den koreanska regeringen som krav för att adoptionerna skulle återupptas, att de blivande adoptivföräldrarna själva skulle hämta barnet i Sydkor ea.111Den svenska ambassaden i Seoul ansåg emellertid att Sydkoreas krav var rent politiskt för att Sydkorea var rädd för nordkoreansk propaganda. Enligt ambassaden var förslaget om föräldrahämtning ”opraktiskt och onödigt dyrbart ”.112
Sjukdomsfall var inte ovanligt och barn har dött under resan
Enligt uppgift från en tidigare flygvärdinna på SAS var barnen från Sydkorea ofta sjuka .113Det har även rapporterats att ett barn har dött under flygresan från Sydkorea till Skandinavien .114I den danska rapporten om adoptionerna från Sydkorea till Danmark framkommer att ett barn dog strax efter ankomsten 1974 då barnet fått mjölk men var laktosintolerant .115I betänkandet från Utredningen om adoption av utländska barn 1969 står att det i några fall förekommit att de koreanska barnens hälsotillstånd vid ankomsten till Sverige varit synnerligen dåligt och att det fanns anledning att anta att läkarkontrollen i Korea varit mindre noggrann .116År 1966 lämnade adoptivföräldrarna till ett barn adopterat från Sydkorea in ett klagomål till Socialstyrelsen där det framgår att barnet var döende vid ankomsten på Arlanda. Barnet överlevde efter intensivvård. Adoptivföräldrarna ville bland annat veta vilka åtgärder som Korea och Sverige skulle vidta för att förebygga att liknande händelser skulle inträffa igen .117Vi har i vår arkivsökning inte hittat kommunikationen mellan Social-
110 UD. Svenska ambassaden i Tokyo den 1 juni 1970 dnr 15/80 R 34. 111 UD. Promemoria Det sydkoreanska adoptionsärendet, den 15 september 1975, R 34. 112 UD. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 29 september 1975, R 34. 113 Intervju med en tidigare flygvärdinna på SAS 2023-08-23. 114 Intervju med tidigare anställd på NIA och MIA 2023-04-24. 115 Ankestyrelsen (2024), s. 43. 116SOU 1967:57Adoption av utländska barn, s. 41. 117 Socialstyrelsen. Brev till Socialstyrelsen i oktober 1966.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
596
styrelsen och CPS och inte heller svaret till adoptivföräldrarna. Vi har inte heller av dokumentationen kunnat utröna om några särskilda åtgärder vidtogs för att förhindra liknande händelser. År 1976 uppmanade Socialstyrelsen de blivande adoptivföräldrarna att genast efter barnets ankomst låta barnet genomgå en grundlig läkarundersökning då flera barn ”varit i mindre bra kondition vid ankomsten, trots att de regelmässigt blev läkarundersökta före avresan till Sverige” .118Att barnen från Sydkorea ofta var sjuka visar även siffrorna över dödstalen på SWS. Under de två adoptionsstoppen 1970–197 1119 och 1974– 1975120steg dödstalen hos SWS väsentligt jämfört med övriga år .121
I Ankestyrelsens rapport om adoptionerna från Sydkorea till Danmark framgår att Danmark, efter det att ett barn dött vid ankomsten till Köpenhamn, lät två läkare resa som eskorter för tio barn var. Läkarna rapporterade till det danska Inrikesministeriet att resformen var försvarlig men att oförutsedda händelser under resan kunde leda till incidenter och i värsta fall dödsfall. Enligt den ena läkaren borde eskorterna ha tillgång till ett bättre sortiment av medicin om barnen blev sjuka under transporten .122I vår arkivgenomgång har vi inte sett att svenska myndigheter har gjort en liknande medicinsk utvärdering av riskerna för barnen under resan från Sydkorea till Sverige.
NIA gav rekommendationer om eskortverksamheten 1983
I NIA:s första handbok till adoptionsorganisationerna 1983 står att vid val av eskort ska hänsyn tas till barnets bästa i första hand och ekonomiska hänsyn i andra hand. Då det gäller eskort av äldre barn bör, om möjligt, eskorten hjälpligt tala barnets språk. Den som skulle eskortera barn måste ha praktisk erfarenhet av barnavård samt resvana. Vidare framgår att en eskort inte skulle eskortera mer än två barn samtidigt .123Samma rekommendationer gällde enligt den reviderade handboken från 1997 .124I ett brev från AC till blivande adop-
118 Socialstyrelsen NIA. Ang. koreanskt adoptivbarn (4 bilagor), 1976-07-06 dnr NIA 42:82/74. 119 7, 1 procent jämfört med 4,6 1972. 120 8, 3 procent jämfört med 2,7 1976. 121 AC. PM från föreståndaren för SWS. Intercountry adoption: An international challenge. Dokumentet är odaterat men bör vara från 1983 eller 1984. 122 Ankestyrelsen (2024), s. 44. 123 NIA. Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer. 1983, s. 18. 124 NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 22.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
597
tivföräldrar från 1984 står att hälften av barnen kommer med eskort och att AC för de äldre barnen försöker ordna koreansk talande eskorter och anlitar då koreanska kvinnor som är bosatta i Sverige. Att eskorterna är tvåspråkiga underlättar kontakten med barnet under resan och kontakten med adoptivföräldrarna i Sverige. I brevet uppmuntrade AC de blivande adoptivföräldrarna att själva resa till Sydkorea för att hämta barnet .125
10.6 Generellt om oegentligheter i Sydkoreas adoptionsverksamhet
10.6.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vad som framkommit generellt om oegentligheter i internationella adoptioner från Sydkorea.
Sydkorea har setts som ett föregångsland men har samtidigt fått mycket kritik för sitt adoptionsprogram
I NIA:s redovisningar av utvecklingen på adoptionsområdet beskrivs Sydkoreas organisering av de internationella adoptionerna som ett föredöme för andra länder i regionen. NIA skriver:
Genom det noggranna förfaringssättet kom Korea aldrig att besväras av de problem som kunde uppstå vid okontrollerade adoptioner, så kallade privata adoptioner .126
FN:s barnrättskommitté har dock återkommande riktat kritik mot Sydkoreas adoptionsverksamhet och uppmanat Sydkorea att vidta åtgärder för att stärka myndigheternas tillsyn och kontroll över adoptionerna, följa subsidiaritetsprincipen, säkerställa att adoptionerna grundas på informerat samtycke samt tillse att alla barn registreras vid födseln .127
125 NIA. PM från AC. Om adoption från Korea oktober 1984, RA 60 289. 126 NIA, Utvecklingen av verksamheten med internationella adoptioner i Sverige, bilaga till årsredovisningen 1993/94, 1994/95, 1995/96, 1997 och 2001. 127 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations 1996, 2003, 2012 och 2019.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
598
10.6.2 Tidigare utredningar av de internationella adoptionerna från Sydkorea
Det har tidigare genomförts granskningar av de internationella adoptionerna från Sydkorea av mottagarländerna Danmark och Schweiz. Norges pågående utredning granskar adoptionerna från Sydkorea och ska slutredovisa i december 2025. Även i Sydkorea pågår en granskning som ska slutredovisas i november 2025, se vidare nedan.
Sydkoreas sannings- och försoningskommission har konstaterat allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och uppmanat till en offentlig ursäkt
I augusti 2022 lämnade Danish Korean Rights Group (DKRG )128in en ansökan till Sydkoreas sannings- och försoningskommissio n129om att undersöka internationella adoptioner under den auktoritära regimen i Sydkorea perioden 1960–1993. De adoptionsärenden som ansökan gäller rör adoptioner förmedlade genom de sydkoreanska adoptionsorganisationerna Holt Childrens Services och KSS till Danmark, USA, Norge, Nederländerna och Belgien. DKRG hävdar förekomst av mutor, förfalskade dokument, bristande administration, avsaknad av dokumentation, falsk familjeregistrering och sexuella övergrepp. I november 2022 lämnade Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN) in en anmälan som gäller 21 adopterade personer till Sverige genom KWS. Sydkoreas sannings- och försoningskommission beslutade i december 2022 att granska 34 adoptioner till Danmark. I juni 2023 fattade Sannings- och försoningskommissionen beslut om att utreda ytterligare fal l130och sammantaget utreder kommissionen 367 ärenden från 11 lände r,131varav 22 svenska ärenden .132
128 Danish Korean Rights Group är en dansk organisation för adopterade personer från Sydkorea till Danmark. De arbetar för adopterade personers rätt till sin identitet och sin sanna bakgrundsinformation. 129 Sannings- och försoningskommissionen är ett statligt organ som ska utreda händelser i Koreas historia som inträffade från Japans styre av Korea 1910 till slutet av det auktoritära styret i Sydkorea 1987. 130 Hankyoreh. Korean truth commission to investigate hundreds of possibly fraudulent overseas
adoptions. Publicerad 2023-05-18.
131 Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Status of Investigation and
Plans to Address Human Rights Violations in Intercountry Adoptions. May 2024 och Press
Conference on the Decision to Investigate Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process. 2025-03-25. 132 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 10.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
599
Utredningen pågår fram till maj 2025133, därefter ska resultaten och rekommendationer sammanfattas i en rapport som överlämnas till presidenten i november 2025. I september 2024 publicerade kommissionen en rapport som visar att barn som har fötts av kvinnor i interneringsläger i Sydkorea har lämnats till adoptionsorganisationer för att adopteras internationellt ,134se vidare avsnitt 10.6.9.
I mars 2025 redovisade kommissionen resultatet av 56 avslutade ärenden, varav ett ärende gäller Sveri ge. 135I april 2025 meddelade kommissionen att de återstående 311 ärendena inte kommer hinna utredas. Dessa ärenden kan återupptas om regeringen beslutar att inrätta en tredje sannings- och försoningskommission .136Kommissionens viktigaste undersökningsresultat är:
• Avsaknad av samtycke till adoption. Enligt lag krävde adoptionsförfarandet samtycke från föräldrar eller vårdnadshavare. I många fall har dock en korrekt samtyckesprocedur inte följts.
• Falska rapporter om övergivna barn. Om ett barn inte hade någon familjeregistrering (Ho-juk) upprättades en registrering av barnet som föräldralöst (orphan ho-juk). Undersökningen visar att barn systematiskt har registrerats som övergivna och upphittade utanför adoptionsorganisationernas kontor.
• Bristfällig efterlysning av föräldrar till borttappade barn. För att förhindra att borttappade barn felaktigt klassificerades som föräldralösa och tillgängliga för internationell adoption krävdes en officiell efterlysning av barnets föräldrar. Dessa efterlysningar annonserades dock på platser utan samband med var barnet försvann och långt efter försvinnandet, vilket gjorde förfarandet till en ren formalitet.
• Byte av barns identitet. Om ett barn i adoptionsprocessen dog eller begärdes tillbaka av sin biologiska familj kunde organisationerna ersätta det barnet med ett annat barn men använda samma identitet för barnet. Syftet var att påskynda adoptionsprocessen.
133 Uppdraget skulle ha redovisats den 26 maj 2024 men beviljades i januari 2024 ytterligare ett års utredningstid. 134 Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Press release den 9 september 2024, s. 25. 135 Truth and Reconciliation Commission, Republic of Korea. Investigation Status and Plans
for Addressing Human Rights Violations in Overseas Adoptions. Mars 2025, 6.
136 The Associated Press. South Korean truth commission halts probe into adoption fraud,
hundreds of cases in limbo. Publicerad 2025-04-25.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
600
Detta har allvarligt påverkat adopterades rätt till vetskap om sin identitet och historia.
• Otillräcklig undersökning av blivande adoptivföräldrar. Lagen krävde att Ministry of Health and Welfare skulle granska de blivande adoptivföräldrarna innan de lämnade utresetillstånd för barnet. Register visar dock att under 1984 behandlades cirka 8 000 tillstånd varav 99 procent godkändes samma dag eller nästa dag.
• Försummelse av det juridiska vårdnadsansvaret för barnet. De sydkoreanska adoptionsorganisationerna hade vårdnadsansvar för barnet till dess att adoptionen var genomförd i det mottagande landet. I praktiken lämnades dock ansvaret över redan innan barnet lämnade Sydkorea vilket innebar en försummelse av adoptionsorganisationernas ansvar för barnet.
• Tvångsdonationer för att säkra barn för adoption. Den sydkoreanska regeringen reglerade inte adoptionsavgifterna utan tillät adoptionsorganisationerna att bestämma sina egna avgifter. Dessutom tvingades adoptivföräldrar att betala donationer utöver de faktiska adoptionskostnaderna. Dessa medel användes för att säkra fler barn för adoption och kommersialiserade adoptionsprocessen.
• Massexport av barn för att möta efterfrågan. De sydkoreanska adoptionsorganisationerna tillfredsställde utländska aktörers krav på att skicka ett visst antal barn varje månad. Detta innebar storskaliga adoptioner mellan länder med minimal tillsyn.
Kommissionens slutsats är att den sydkoreanska regeringen under nästan 50 år prioriterade internationell adoption i stället för att stärka det nationella barnskyddet. Hela adoptionsprocessen delegerades till privata adoptionsorganisationer med minimal statlig tillsyn. Adoptionslagarna gav stora befogenheter till föreståndarna för adoptionsorganisationerna genom att de utsågs till vårdnadshavare för barnen och samtyckte till adoption. Det var ett systemfel som resulterade i att ett stort antal barn lämnades för internationell adoption utan tillräcklig kontroll. Under hela den internationella adoptionsprocessen har barns identiteter och familjehistorier antingen gått förlorade eller förfalskats. Dessutom var kontrollen efter adoption
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
601
otillräckliga vilket kränkt de adopterades rättigheter enligt såväl den koreanska konstitutionen som barnkonventionen. Den sydkoreanska regeringen ”outsourcade” adoptionsprocessen till privata adoptionsorganisationer i syfte att spara de nationella välfärdskostnaderna. Det skedde utan tillräckliga ramar och tillsyn över verksamheten och regeringen har därför försummat sitt ansvar att skydda de adopterades grundläggande mänskliga rättigheter enligt både nationella och internationella lagar. Kommissionen rekommenderar följande åtgärder:
• En offentlig ursäkt från regeringen.
• En utredning av adopterades medborgarskapsstatus och efterföljande politiska åtgärder.
• Gottgörelse (remedies) till de personer vars identitet har förfalskats.
• Snabb ratificering av 1993 års Haagkonvention.
• Att adoptionsorganisationerna tar ansvar för att återupprätta de adopterades rättigheter .137
National Human Rights Commission of Korea har identifierat kränkningar av mänskliga rättigheter
År 2022 publicerades en rapport från Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation som belyser människorättssituationen för internationellt adopterade från Sydkorea .138Studien, som beställts av National Human Rights Commission of Korea (NHRCK )139bygger på en litteraturgenomgång, djupintervjuer med 39 adopterade personer och fem ursprungsföräldrar samt en enkät som besvarats av 658 personer. Studien visar bland annat att det förekommit förfalskning av dokument, att föräldrar inte fått
137 The Truth and Reconciliation Commission, Republic of Korea. Investigation Status and
Plans for Addressing Human Rights Violations in Overseas Adoptions. Mars 2025, s. 6 ff. och Truth Investigation into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversigt and Management. Press release 2025-03-26.
138 Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022), A study on
human rights protection measures through fact-finding surveys on the human rights situation of international adoptees.
139 The National Human Rights Commission of Korea är ett oberoende statligt organ för att skydda och främja mänskliga rättigheter i Sydkorea.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
602
information om att deras barn skulle adopterats internationellt och att samtycke till adoption lämnats av andra än föräldrarna. En tredjedel av de adopterade uppgav att de blivit utsatta för övergrepp i sin adoptivfamil j.140I NHRCK:s rapport om situationen för de mänskliga rättigheterna i Sydkorea 2022 konstateras att det framför allt är systemet med att registrera barn som föräldralösa i ett eget familjeregister och fullmaktsadoptioner som lagt grunden för oegentligheter i adoptionerna. Kommissionens slutsats är att Sydkoreas system, som anförtror hela adoptionsprocessen till privata adoptionsorganisationer förutom domstolens beslut om adoption, inte är förenlig med bestämmelserna i 1993 års Haagkonvention. NHRCK menar att det väcker frågan om staten har skyddat barnets mänskliga rättigheter i adoptionsprocessen och anser att det är nödvändigt att identifiera och åtgärda de kränkningar av mänskliga rättigheter som skett i det förflutna . 141
Ankestyrelsen har utrett adoptionerna från Sydkorea till Danmark
Till följd av att den sydkoreanska sannings- och försoningskommissionen beslutat att utreda de mer än 300 adoptionsärenden som DKRG hade överlämnat till kommissionen beslutade Ankestyrelsen i januari 2023 att inleda en utredning om de danska adoptionsförmedlarnas samarbete med Sydkorea under perioden den 1 januari 1970 till den 31 december 1989. Ankestyrelsens samlade bedömning är att adoptionsförmedlingen under 1970- och 1980-talen präglades av ett oreglerat förmedlingssystem och en incitamentsstruktur där stora summor pengar överfördes mellan de danska och sydkoreanska organisationerna i samband med adoptionen. Den bristfälliga regleringen av adoptionsförmedlingen och de sydkoreanska reglerna om familjeregistrering skapade utrymme för de sydkoreanska organisationerna att ändra den adopterades identitet och bakgrundshistoria i de officiella sydkoreanska dokumenten och i den information som fanns tillgänglig i den akt som skickades till Danmark. Inom ramen för gällande regler i Sydkorea var det således möjligt att ändra upp-
140 Av de svenska respondenterna uppgav 25 procent att de blivit utsatta för övergrepp i sin adoptivfamilj. 141 National Human Rights Commission of Korea (2022), The Report on Human Rights
Situation in the Republic of Korea, s. 139 ff.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
603
gifter om barnets bakgrund och adoptera ett barn utan föräldrarnas vetskap. De danska adoptionsorganisationerna kände till denna praxis. Detta har berövat de adopterade möjligheten till kännedom om sin identitet och historia, men innebär inte nödvändigtvis att adoptionen skett mot föräldrarnas vilja. Under årens lopp har de danska adoptionsorganisationerna gett betydande stöd till sina sydkoreanska partners. Samtidigt uttryckte de danska organisationerna kontinuerligt en önskan om att upprätthålla ett högt antal adoptioner av barn från Sydkorea. Detta bidrog enligt Ankestyrelsen till att skapa en ekonomisk incitamentsstruktur vilket i dagens perspektiv är riskabelt och strider mot de internationella reglerna på området .142
10.6.3 Barn har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister
Fram till 200 8143tillämpade Sydkorea ett system för familjeregistrering (hoju k144) som innebar att en kvinnas juridiska föräldrarelation till sitt barn gick via barnets far .145Det var familjens manliga överhuvud som bestämde om barnet fick föras in i familjeregistret. En ogift kvinna kunde alltså inte själv registrera sitt barn i ett familjeregister. Om barnet inte registrerades i ett familjeregister blev barnet inte sydkoreansk medborgar e146och fick därmed ingen juridisk ställning i Sydkorea. Utan familjeregistrering fick barnet till exempel inte tillgång till utbildningssyst emet147och kunde inte heller adopteras internationellt .148
Enligt koreansk lag kunde ett barn vars föräldrar var okända få ett eget familjeregister med barnet som överhuvud, ofta kallat orphan hojuk .149Systemet med registrering av barn i ett eget familjeregister härstammar från rättsliga regler om familjeregister som infördes
142 Ankestyrelsen (2024). 143 År 2005 beslutade the Constitutional Court i Sydkorea att systemet var diskriminerande och 2008 ändrades The Civil Code så att modern fick rätt att själv registrera barnet i sitt familjeregister. 144 Ibland även översatt till hojujedo, hoju eller ho-juk. 145 The Civil Code of the Republic of Korea från 1958. Se även Hosu Kim. Birth Mothers and
Transnational Adoption Practice in South Korea. Virtual Mothering, s. 57 f.
146 Y. Koo (2024), The Paradoxical Development of Liberal Governance: International Adop-
tion Policy and Professional Social Work in Authoritarian South Korea, 1953–1976. Journal of
Social History, s. 13. 147 Ankestyrelsen (2024), s. 64. 148 Uppgift vid möte på Korea Welfare Services i Seoul den 21 mars 2023. 149 Artikel 57(3) the Family Register Act och artikel 781(3) the Civil Code.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
604
under Japans kolonisation av Sydkorea. Det är alltså inte ett system som skapades för att underlätta internationella adoptioner .150När föreståndaren för adoptionsorganisationen utsetts till vårdnadshavare för barnet kunde denne registrera barnet i ett eget familjeregister .151Detta dokument kallades Ho Juk Deung Bon (Family Registration) och innehöll endast barnets namn, födelsedatum, kön samt adressen till den koreanska adoptionsorganisationen. Om barnet inte hade ett känt namn gav adoptionsorganisationen ett namn till barnet .152Utöver familjenamnet registrerades även ett så kallat Family origin som gavs utifrån vilken stad barnet kom ifrån. Detta ändrades dock 1976 då adoptionsorganisationerna fick instruktioner från regeringen om att alla barn som skulle adopteras internationellt skulle registreras med samma family origin: Han Yang (eller Hanyang )153i ett eget familjeregister .154
Med tiden kom alla barn som adopterades internationellt att registreras i ett eget familjeregister, oavsett om de redan var registrerade i sin familjs register eller int e.155Detta innebär att en adopterad person kan ha två dokument med olika uppgifter: ett dokument som anger föräldrarnas namn och ett familjeregister som anger barnet som föräldralöst (orphan hojuk ).156När föräldrarna gav upp sin ”parental authority” och förmynderskapet överförts på föreståndaren för adoptionsorganisationen ströks barnet ur det familjeregister som gällde föräldrarna (om barnet var registrerat där). Barnet registrerades sedan i ett eget familjeregister utan uppgifter om familjerelation. Det har dock hänt att adopterade personer har dubbel familjeregistrering, både i familjens register och i ett separat eget familjeregister .157I DKRG:s anmälan till Sydkoreas sanningskommission beskrivs ett fall från Norge där en adopterad person blivit inkallad till koreansk militärtjänst i två år. Anledningen var att han
150 E-post till Adoptionskommissionen från Investigation Division 7, Truth and Reconciliation Commission, Republic of Korea den 21 februari 2024. 151 Artikel 23 Special Act on Adoption stadgade: If the head of an adoption agency takes custody of a child to be adopted without registration of family relationship, he/she shall undergo the procedures to establish a legitimate family relationship of the child. 152 Uppgift vid möte på Korea Welfare Services i Seoul den 21 mars 2023. Se artikel 57(3) the Family Register Act. 153 Han Yang/Hanyang är ett gammalt namn för Seoul. 154 Ankestyrelsen (2024), s. 61 f. 155 Y. Koo (2024), s. 4. 156 Uppgift vid möte på Korea Welfare Services i Seoul 2023-03-21. 157 Uppgift vid möte med organisationen KoRoot i Seoul den 22 mars 2023.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
605
inte blivit avregistrerad ur sin familjs hojuk utan enbart i det separat upprättade orphan hojuk .158
Många barn som har adopterats från Sydkorea från 1960-talet och fram till 2 012159har fått ett orphan hojuk och flera har därför trott att de varit föräldralösa men senare i livet upptäckt att de har föräldrar och släktingar i Sydkor ea.160Enligt forskaren Philsik Shin visar register att under perioden 1980 till 1987 hade mer än 90 procent av de koreanska barn som adopterades till ett annat land kända släktingar .161
National Human Rights Commission of Korea, har beskrivit hur systemet med att göra barnet föräldralöst syftade till att underlätta adoptionsprocessen eftersom det då inte behövdes något samtycke från föräldrarna i själva adoptionsprocessen. Även då samtycke från föräldrarna kunde erhållas gjordes inga ansträngningar att redovisa deras existens .162Sydkoreas sannings- och försoningskommission har konstaterat att barn systematiskt och felaktigt har registrerats som övergivna och upphittade utanför adoptionsorganisationernas kontor och att det var en brottslig handlin g.163
10.6.4 Brister i födelseregistreringen har inneburit risker i adoptionsprocessen
Sydkorea har haft stora brister i sitt system för födelseregistrering vilket har inneburit risker i adoptionsprocessen. Vi har till exempel fått uppgift om att adoptionsorganisationer, med moderns medgivande, tagit barnet direkt på sjukhuset, utan att det upprättats ett födelsedokument på barnet .164
158 DKRG. Addition to Danish Korean Rights Group’s main document of August 23
rd
, 2022.
159 2012 infördes krav på modern att registrera barnet i sitt familjeregister oavsett om hon skulle behålla barnet eller lämna barnet för adoption. 160 E. Kim (2009), s. 20. Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2016), Palimpsest. 161 The Associated Press. Rampant adoption fraud separated generations of South Korean children
from their families, AP finds. Publicerad 2024-09-19.
162 National Human Rights Commission of Korea (2022), s. 141. 163 The Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Truth Investigation
into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversight and Management. Press release 2025-03-26.
164 Uppgift vid möte med advokatbyrån Gong Gam Human Rights Law Foundation i Seoul 2023-03-23.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
606
I en promemoria från AC 1993 om adoptionerna från Sydkorea står:
Antalet inhemska adoptioner är i förhållande till de internationella lågt, men statistiken visar inte hela sanningen. Många familjer tar till sig ett barn och registrerar det helt enkelt i sitt familjeregister som sitt eget barn. Och, vem vet, det koreanska samhället är ännu inte redo för de öppna adoptioner vi förespråkar och kanske är detta det bästa sättet för både barnet och familjen att få en accepterad ställning i samhället .165
I en rapport från MIA:s tillsynsresa 2007 konstateras att inhemska adoptioner sker utan insyn av behöriga myndigheter och att många adoptivföräldrar vill registrera sig själva som biologiska föräldrar till det adopterade barnet. MIA skriver att nationella adoptioner genomförs genom ett skrivet avtal mellan adoptivföräldrarna och barnets vårdnadshavare enligt the Family Register Act. Inga myndigheter är inblandade vilket strider mot artikel 21 a barnkonventionen .166År 2011 uttalade FN:s barnrättskommitté särskild oro över att adoptivföräldrar kunde registrera ett barns födelse vilket möjliggjorde att de registrerades som biologiska föräldrar till barnet, särskilt gällde det barn till ensamstående tonårsmödrar .167
Det var först genom den stora adoptionsreformen 2012 som det blev krav på modern att registrera barnet i sitt familjeregister oavsett om hon skulle behålla barnet eller lämna barnet för adoption. År 2015 skärptes kraven ytterligare genom att födelseregistreringen måste ske med stöd av handlingar från förlossningskliniken. Före dess var det möjligt att registrera ett barn med stöd av anhöriga eller grannar som vittnen. En statlig utredning har visat att mellan åren 2015 och 2022 hade uppskattningsvis 6 000 barn aldrig registrerats hos myndigheterna. Av dessa hade 249 barn avlidit, 600 barn hade lämnats i baby box och 89 barn hade adopterats innan de hade registrerats. Mot bakgrund av detta infördes 2023 ett krav på att nyfödda ska registreras redan på sjukhuset i samband med förlossningen . 168Tidigare har det endast upprättats ett dokument på sjukhuset med uppgifter om barnets föräldrar och var det är fött. Det har sedan varit upp till föräldrarna att inom en månad själva registrera barnet hos myndighetern a.169
165 AC. Nya band mellan Sverige och Korea. 1993-03-18. AC Sydkorea Landpärm 1980–1998 E 4 b. 166 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 9–15 september 2007, nr 40. 167 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the consolidated third
and fourth periodic reports of the Republic of Korea. CRC/C/KOR/CO/3-4. 2 February 2012.
168 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 16. 169 Uppgift vid möte på Korea Welfare Services i Seoul 2023-03-21 och MFoF. Reserapport
Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 21.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
607
10.6.5 Andra än modern har kunnat lämna barnet för adoption
Ända fram till den stora adoptionsreformen 2012 har samtycke till adoption kunnat lämnats av andra än modern, till exempel barnets far, släktingar eller någon annan vårdnadshavare för barnet. Denna ventil i lagstiftningen har möjliggjort adoption av barn utan moderns samtycke .170År 2009 publicerade den sydkoreanska Anti-Corruption and Civil Rights Commission en rapport där de gått igenom 193 adoptionsärenden. I 20 till 30 procent av dessa ärenden uppgav mödrarna att de inte samtyckt till adoptionen .171Det finns många rapporter om att barn lämnats in på polisstationer eller till adoptionsorganisationer av mor- och farföräldrar eller andra släktingar eller till och med grannar. Antingen mot föräldrarnas vilja eller utan deras kännedom .172
FN:s barnrättskommitté har kritiserat Sydkorea för att adoptioner har kunnat genomföras utan erforderligt samtycke
År 1996 uttryckte FN:s barnrättskommitté oro över att Sydkorea inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkra att adoptioner godkänns av behöriga myndigheter och att de grundas på tillförlitlig information och informerat samtycke från alla berörda personer .173Kritiken återkom i 2012 års rapport där barnrättskommittén uppmanade Sydkorea att göra samtycke till adoption från ensamstående tonårsmödrar obligatoriskt och säkerställa att deras samtycke inte lämnades under tvång .174
I samband med 2012 års adoptionsreform har kravet på moderns samtycke skärpts, bland annat måste mor och barn leva tillsammans i en vecka innan modern kan lämna samtycke till adoption.
170 H. Kim (2016), s. 6 f. 171 Adoptionsnaevnet. Adoptionsnaevnets tillsynsresa till Sydkorea 20–28 november 2010 s. 19, inkom till MIA den 5 maj 2010, dnr 72:348:1/11. 172 Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022). 173 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the initial report of
the Republic of Korea. CRC/C/15/Add.51. 13 February 1996.
174 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the consolidated third
and fourth periodic reports of the Republic of Korea. CRC/C/KOR/CO/3-4. 2 February 2012.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
608
10.6.6 Påhittade bakgrundshistorier, felaktiga uppgifter och förväxling av barn
Många adopterade personer vittnar om att deras bakgrundshistorier är påhittade och att det finns felaktiga uppgifter i dokumentationen, till exempel födelseår och födelseplats .175Enligt forskaren Kimberly D. McKee talar mycket för att det har funnits en praxis inom adoptionsorganisationerna att hitta på födelsedatum, namn och bakgrundshistorier om barnen. Studier av de dokument som beskriver barnets bakgrund har visat att beskrivningarna av barnets bakgrund går igen i lite olika versioner .176Antingen har de hittats på en kyrktrappa, vid en polisstation eller utanför ett sjukhus .177Utöver liknande bakgrundshistorier återkommer även samma typ av beskrivningar av barnens karaktärsdrag .178
Det har även förekommit att adoptionsorganisationer har förväxlat identiteter eller till och med att adopterade har delat identiteter med andra adopterade personer .179Det finns även fall där adoptionsorganisationen har ersatt ett barn som avlidit med ett nytt barn men behållit det avlidna barnets identitetsuppgifter för det adopterade barnet .180Detta bekräftas även av Sydkoreas sannings- och försoningskommission .181
I Ankestyrelsen rapport om adoptionerna från Sydkorea framgår brevväxling mellan adoptionsorganisationen i Danmark och Sydkorea på 1970-talet som visar att barn var långt yngre eller äldre än vad som stod i deras papper samt att barn byttes ut .182
175 Se till exempel Danish Korean Rights Group. Application to The Truth And Reconciliation
Commission of South Korea 2022, s. 9.
176 K. D. McKee (2016), s. 148. 177 Se till exempel Danish Korean Rights Group. Application to The Truth And Reconciliation
Commission of South Korea 2022, s. 9.
178 K.ly D. McKee (2016), s. 149. 179 Uppgift vid möte med Danish Korean Rights Group i Seoul 2023-03-22 och e-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15. Se även The Associated Press. Rampant
adoption fraud separated generations of South Korean children from their families, AP finds.
Publicerad 2024-09-19. 180 Uppgift vid möte med Danish Korean Rights Group i Seoul den 22 mars 2023. Se även Hankyoreh. When she was reunited with her birth family, she realized her entire adoption file
had been false. Publicerad 2023-05-17.
181 Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Status of Investigation and
Plans to Address Human Rights Violations in Intercountry Adoptions. May 2024 och Press
Conference on the Decision to Investigate Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process. 2025-03-25. 182 Ankestyrelsen (2024), s. 87.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
609
10.6.7 Barn har lämnats för adoption genom ekonomisk och moralisk press och i vissa fall genom stöld
Under vår resa i Sydkorea fick vi uppgifter om oegentligheter i hur barn har blivit tillgängliga för adoption. Föräldrar som inte har kunnat betala sjukhusvård för sitt barn har till exempel fått sjukhusavgiften betald av adoptionsorganisationen i utbyte mot att de lämnat barnet för adoption .183Forskaren Philsik Shin uppskattar att sjukhusen fick motsvarande 1 600 USD i dagens värde för varje barn som ”remitterades” till adoptionsorganisationerna. Den inblandade sjukhuspersonalen ska ha fördubblat sina årslöner genom dessa remitteringar .184Att mödrar som inte kunnat betala sjukhusavgiften hänvisades till de sydkoreanska adoptionsorganisationerna framgår även av Ankestyrelsens rapport om adoptionerna från Sydkorea till Danmark. Detta ledde till ett förbud 1988 för adoptionsorganisationerna att ta emot barn direkt från sjukhusen .185
Ett annat exempel är att modern har velat återta sitt samtycke till adoption men att adoptionsorganisationen då har krävt henne på betalning för den tid som barnet vistats hos adoptionsorganisationen .186I dag behöver en förälder som ångrar sitt beslut inte betala något till KWS. KWS kan i stället ansöka om kostnadstäckning från lokala myndigheter .187
Bristande objektivitet i rådgivningen till mödrarna och moralisk press på mödrahemmen
Fram till 2021 var det adoptionsorganisationerna som ansvarade för rådgivningen till de föräldrar som övervägde att lämna sitt barn för adoption .188Vid kommissionens besök i Sydkorea fick vi exempel på att det har förekommit brister i informationen från de sydkore-
183 Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022). Se även The Associated Press. Rampant adoption fraud separated generations of South Korean children from
their families, AP finds. Publicerad 2024-09-19.
184 The Guardian. Korea is hiding our past’: the adoptees searching for their families – and the
truth. Publicerad 2023-09-28.
185 Ankestyrelsen (2024), s. 92. 186 Uppgift vid möte med organisationen KUMFA i Seoul den 22 mars 2023 och möte med advokatbyrån Gong Gam Human Rights Law Foundation den 23 mars 2023. Se även PM från TRACK i MFoF:s akt om auktorisation för Sydkorea 2018, dnr 3.1.2:650/17 nr 28. 187 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 16. 188 År 2021 flyttades ansvaret för rådgivningen till mödrarna från adoptionsorganisationerna till lokala myndigheter.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
610
anska adoptionsorganisationerna till föräldrarna vilket medfört att de inte förstått konsekvenserna av sitt samtycke. De kan ha trott att barnet skulle återvända till familjen efter det att de gått klart skolan. Eller så har de inte förstått att barnet skulle adopteras internationellt och därmed skulle förlora sitt språk och sin kultur .189Enligt en ISS-rapport från 2012 har ogifta mödrar valt internationell adoption då de trott att en sådan adoption var öppen, det vill säga att de skulle kunna skriva brev och få foton från adoptivföräldrarna och tala i telefon med barnet .190
När adoptionsorganisationerna bedrev mödrahem kunde de inhämta moderns medgivande till adoption i samband med vistelsen. I Ankestyrelsens rapport framgår att under 1988 så lämnade 35 procent av de kvinnor som bodde på ett mödrahem som sponsrades av Holt Childrens Services samtycke till adoption .191År 2005 uppskattades att upp till 40 procent av de barn som adopterades internationellt kom via mödrahemmen .192Kvinnor som har bott på mödrahemmen uppger att de har känt påtryckning att lämna sitt barn för adoption .193Sedan 2015 får adoptionsorganisationerna inte längre bedriva mödrahem med hänvisning till den intressekonflikt som kan uppstå.
Barn har dödförklarats på sjukhus och sedan adopterats internationellt
Under kommissionens resa i Sydkorea framkom uppgift om att det på 1980-talet förekom att adoptionsorganisationerna och sjukhusen samarbetade med varandra och att det finns fall där sjukhuspersonal har mutats att säga till modern att barnet dött och sedan lämnat barnet till adoptionsorganisationen .194Sådana uppgifter framkommer även i en rapport från National Human Rights Commission of Kor ea195och genom vittnesmål från adopterade personer och
189 Möte med forskaren Philsik Shin i Seoul 2023-03-22 och Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022). 190 MFoF. International Social Service, Monthly Review No 10/2012 s. 7, inkom till MFoF 22 februari 2018, dnr 3.1.2:650/17 nr 28. 191 Ankestyrelsen (2024), s. 93. 192 H. Kim (2016), s. 84. 193 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 15 april 2020. Se även P.k Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), Adoptionerna. Ett granskande reportage, s. 221 ff. 194 Uppgift vid möte med professor Rami So i Seoul den 24 mars 2023. Se även Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022). 195 Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation (2022).
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
611
deras ursprungsföräldrar .196En kvinna född 1987 och adopterad till Danmark, trodde utifrån sina adoptionshandlingar att hennes föräldrar lämnat henne för adoption på grund av att de inte hade råd med sjukhusvård. När hon återförenades med sin familj i Sydkorea berättade de att modern förlorat medvetandet under förlossningen och när hon vaknade fsa sjukhuspersonalen att barnet hade dött .197
10.6.8 Barn som rövats bort eller gått vilse har adopterats internationellt
Det finns vittnesmål från föräldrar att deras barn har rövats bort när barnet har lekt ute på gården utanför huset eller när föräldrar och barn har handlat på en marknad . 198Hösten 2024 stämde en kvinna den koreanska staten, adoptionsorganisation Holt och ett barnhem för att hennes dotter felaktigt adopterats till USA 1976. Den då fyra-åriga dottern fördes bort av en kvinna när hon lekte nära sitt hem och nio månader senare adopterades hon till USA. Flickan bad om att de skulle leta efter hennes mor men hon fick till svar att hon var övergiven. Modern anmälde sitt barn försvunnet och letade efter henne i över 40 år innan de återförenades genom DNA-sökning. Kvinnans juridiska ombud menar att dottern hade kunnat hittats om information om försvunna barn hade delats mellan polisstationerna eller om poliserna hade försökt söka på barnhemmen .199
Det har även förekommit att barn som gått vilse tagits om hand av polisen som sedan lämnat dem till en adoptionsorganisation. I en intervju i Korea Times uttalade föreståndaren för SWS att bara under 1974 hade omkring 50 adoptioner av koreanska barn stoppats i allra sista ögonblicket sedan man upptäckt att barnet inte var övergivet utan i stället saknades .200I Schweiz rapport om olagliga adoptioner från 2023 framgår att ambassaden 1975 rapporterade en ökning av
196 The Japan Times. World’s largest ‘baby exporter’ confronts its painful past. Publicerad 2023-09-23. 197 Globe World News Echo, South Korea. The Largest Source Of Adopted Children, Faces Its
Painful Past. Publicerad 2023-10-05.
198 Danish Korean Rights Group. Han Tae Soon’s address to The United Nations September 20
2023, https://danishkorean.dk/koreanmother. Se även The Associated Press. Rampant adoption fraud separated generations of South Korean children from their families, AP finds. Publi-
cerad 2024-09-19 och CBC News. Paper orphans. A lot of South Koreans adopted by Western
families in the postwar years grew up believing they were orphans. In many cases, it was a lie.
Publicerad 2023-09-27. 199 The Associated Press. South Korean woman sues government and adoption agency after her
kidnapped daughter was sent abroad. Publicerad 2024-10-07.
200 Dagens Nyheter, Kommers med Koreabarn. Gick vilse – adopterades. Publicerad 1975-10-09.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
612
barn som krävdes tillbaka från Schweiz av sina ursprungliga föräldrar i Sydkor ea.201
10.6.9 Barn har adopterats internationellt från interneringsläger i Sydkorea
Sydkoreas sannings- och försoningskommission har konstaterat att barn som har fötts av kvinnor i interneringsläger i Sydkorea har lämnats till adoptionsorganisationer för att adopteras internationellt. Det gäller Brothers Home i Pusan, Daegu Metropolitan City Hope Center (Huimangwon) i Daegu och Cheonseongwon i Södra Chungcheong .202
Brothers Home drevs under perioden 1960 till 1992 och har internerat cirka 3 000 personer. Officiellt beskrevs Brothers Home som en typ av välfärdsinrättning för socialt utsatta men i praktiken fungerade det som ett arbetsläger där tusentals barn och vuxna tvingades arbeta i fabriker som fanns på området. De internerade var människor som myndigheterna ansåg vara ”lösdrivare” men även barn och studenter som protesterade mot regeringen placerades där. Sydkoreas sannings- och försoningskommission har konstaterat att det har förekommit omfattande brott mot de mänskliga rättigheterna på Brothers Home i form av tvångsarbete, fysiska övergrepp, sexuellt våld, dödsfall och försvinnanden. Ett stort antal barn som var internerade på Brothers Home förlorade kontakten med sin familj på grund av att deras namn och födelsedatum ändrades på deras identitetskort .203Minst 31 barn från Brothers Home har adopterats internationellt under perioden 1976 till 1 989.204Enligt uppgifter i media ska Holt Childrens Services och Eastern Social Welfare Society samarbetat med Brothers Home .205
201 SHAW (Zurich University of Applied Sciences) (2023), Hinweise auf illegale Adoptionen
von Kindern aus zehn Herkunfts-ländern in der Schweiz, 1970er- bis 1990er-Jahre. Bestandesaufnahme zu Unterlagen im Schweizerischen Bundesarchiv, s. 95.
202 Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Press release den 9 september 2024, s. 25 och Press release den 21 januari 2025. Se även The Associated Press. South Korean truth
commission says it found more evidence of forced adoptions in the 1980s. Publicerad 2024-09-09.
203 Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Truth established by the
government on Brothers Home case for the 1st time in 35 Years. Publicerad 2022-09-07.
204 Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Human Rights Violations of
Brothers and Sisters’ Welfare Support (4) Finding out the truth. Press release den 21 januari 2025.
205 The Associated Press. Abusive S. Korean facility exported children. Publicerad 2019-11-09.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
613
Vad gäller de två övriga interneringslägren ska 20 barn ha lämnats för adoption under perioden 1985 och 1986: 14 barn från Huimangwon och sex barn från Cheonseongwon. Enligt Sydkoreas sannings- och försoningskommission är det svårt att exakt avgöra hur många fler barn som kan ha lämnats för adoption övriga år. Barnen ska ha tagits som nyfödda och lämnats till Holt Childrens Services och Eastern Social Welfare Society. De flesta av barnen överfördes till adoptionsorganisationerna samma dag som de föddes. Enligt kommissionen har medgivandeprocessen inte varit förenlig med artikel 4 i 1993 års Haagkonvention för de barn som fötts i dessa inrättningar. Även om inrättningarnas register visar att vissa mödrar gav sitt samtycke till adoption, visar andra register att samtyckesprocessen var påtvingad före födseln. Vissa mödrar som vägrade att ge sitt samtycke kategoriserades som personer med psykiska problem och som inkompetenta att ta hand om sina barn .206
10.6.10 Adoptionerna har varit en lönsam verksamhet vilket äventyrat subsidiaritetsprincipen
Vid vår resa till Sydkorea framkom uppgifter om att det finns dokument i Sydkoreas nationella arkiv som visar att adoptionsorganisationerna har tjänat stora pengar på de internationella adoptionerna och att de bland annat investerat pengarna i fastigheter .207År 1988 ska den sydkoreanska regeringen haft ett möte med de fyra adoptionsorganisationerna där regeringen kritiserade organisationerna för att de köpt fastigheter med vinster från adoptionsverksamheten, att de slösat bort pengar på omkostnader och begärt höga adoptionsavgifter från adoptivföräldrar .208DKRG har skickat in ett dokument från 1988 till Sydkoreas Sannings- och försoningskommission där en parlamentarisk utredning i Sydkorea slår fast att förlossningskliniker,
206 The Associated Press. South Korean truth commission says it found more evidence of forced
adoptions in the 1980s. Publicerad 2024-09-09 och Jurist News. South Korea Truth Commission releases further findings on 1980s shelter abuses and forces adoptions. Publicerad 2024-09-10.
207 Möte med advokatbyrån Gong Gam Human Rights Law Foundation i Seoul den 23 mars 2023, möte med organisationen KoRoot i Seoul 2023-03-22 och möte med Kyung-eun Lee 2023-03-22. 208 The Hankyoreh. More than $1,000 per child’: Park Chung-hee’s Korea ignored Belgium’s
calls for action on adoption profiteering. Publicerad 2024-02-13.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
614
sjukhus och lokala myndigheter har sålt barn till adoptionsorganisationer i Sydkorea vilket urartat till ren människohandel .209
Den genomsnittliga månadslönen på adoptionsorganisationen Holt Childrens Services under 1980-talet (då de internationella adoptionerna från Sydkorea nådde sin höjdpunkt) var cirka 250 000 won medan adoptionsavgiften för varje utlandsadoption var 3 miljoner won .210Även i Schweiz rapport om olagliga adoptioner konstateras att det finns exempel på att sydkoreanska tjänstemän gynnats ekonomiskt av de internationella adoptionern a.211
Enligt National Human Rights Commission of Korea har systemet med orphan hojuk och adoption genom ombud inneburit en kommersialisering av adoptionerna. Adoptionsavgiften per adoption steg från 5 000 USD 198 8212till 17 215 U SD213 2009.214Enligt NHRCK förekom det även att några adoptionsorganisationer bedrev lobbyverksamhet på välfärdsanläggningar och medicinska institutioner för att säkra barn för internationell adoption .215En tidigare anställd som arbetade på två koreanska adoptionsorganisationer från 1970talet till början av 1990-talet har berättat att alla föräldrar som hade svårt att uppfostra sina barn skulle uppmuntras att lämna bort dem. Många av de barn som adoptionsorganisationerna tog hand om hade kunnat stanna hos sina föräldrar med lite hjälp men ledningen sa alltid att ”om inte vi tar det barnet så gör en annan adoptionsbyrå det. ”216
I Ankestyrelsen rapport framgår att adoptionsavgifterna steg med cirka 697 procent från 1972 till 1987 vilket utifrån den allmänna prisutvecklingen på 784 procent under samma period inte ansågs problematisk .217
Sydkoreas Sannings- och försoningskommission har konstaterat att den sydkoreanska regeringen misslyckades med att reglera adoptionsavgifterna och tillät adoptionsorganisationerna att bestämma sina egna avgifter. Därutöver uppmanades adoptivföräldrar att betala
209 Danish Korean Rights Group. ”In fact, it was made up just for adoption procedure.” Press release 2023-01-05. 210 The Korea Herald. Government neglect of single moms sends babies abroad despite S. Korea’s
low birth rate. Publicerad 2024-01-21.
211 SHAW (2023), s. 100 f. 212 Koreas inkomst per capita var 4 571 USD samma år. 213 Koreas inkomst per capita var 17 074 USD samma år. 214 Det framgår inte vilken organisations avgift som avses men organisationerna har haft ungefär likartade avgifter. 215 National Human Rights Commission of Korea (2022), s. 141. 216 The Associated Press. Rampant adoption fraud separated generations of South Korean
children from their families, AP finds. Publicerad 2024-09-19.
217 Ankestyrelsen (2024), s. 113.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
615
extra donationer som användes för att säkra fler barn för adoption. Detta ledde till att den internationella adoptionsverksamheten blev en vinstdrivande industri .218
Ekonomiska incitament kan ha påverkat Sydkoreas drivkraft att följa subsidiaritetsprincipen
När ISS lämnade över ansvaret för de internationella adoptionerna till CPS 1967 var en av anledningarna att ISS ansåg att dess roll i internationella adoptioner äventyrade Sydkoreas engagemang för att utveckla inhemska lösningar för barnen. Dessutom ansåg ISS att förskjutningen av medel från socialvården till adoptionsorganisationer som kunde inbringa utländsk valuta var ett allvarligt bekymmer .219I ett protokoll från 1965 framgår att den sydkoreanska regeringen ansåg att beslutet att tillåta de privata adoptionsorganisationerna att ta ut avgifter från utländska adoptivföräldrar, var som att ”slå två flugor i en smäll”. Varje föräldralöst barn som adopterades till utlandet genererade cirka 130 USD per barn och samtidigt sparade Sydkorea kostnaderna på att ta hand om dessa barn .220
År 2003 noterade FN:s barnrättskommitté med oro Sydkoreas höga antal internationella adoptioner, vilket enligt barnrättskommittén tydde på att denna form av adoption inte nödvändigtvis var en sista utv äg.221
218 The Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Truth Investigation
into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversight and Management. Press release 2025-03-26.
219 E. Kim (2009), s. 19. 220 Human Rights Beyond Borders (2024), Right to Origins is a Human Right: Dialogues with
Adoptees on Their Search for Truth, s. 43.
221 The Committee on the Rights of the Child. Concluding observations on the second periodic
report of the Republic of Korea. CRC/C/15/Add.197. 18 March 2003.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
616
10.7 Oegentligheter i den svenska adoptionsverksamheten och hur svenska aktörer har agerat och förhållit sig
10.7.1 Inledning
I detta avsnitt går vi igenom vilka oegentligheter som framkommit i den svenska adoptionsverksamheten i Sydkorea, vad svenska aktörer känt till om oegentligheter och hur de agerat för att förhindra eller hantera oegentligheter.
Vår arkivgenomgång samt våra intervjuer med adopterade personer, föreningar för adopterade, forskare och tjänstemän i Sverige och i Sydkorea visar att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea till Sverige. Det gäller främst under 1960-, 1970- och 1980-talet. Det handlar bland annat om att barn har adopterats till Sverige utan att det har funnits ett frivilligt och informerat samtycke från barnets föräldrar och att det förekommer felaktiga uppgifter om barnets familjestatus, namn och födelsedatum i adoptionsdokumenten.
Vår genomgång av svenska tidningsartiklar om oegentligheter i internationella adoptioner ger dock ett relativt litet antal träffar. Under 1970-talet rapporteras om ”kommers” i adoptionerna från Sydkorea och att efterfrågan på adopterbara barn resulterar i korruption i form av pengar till mellanhänder, till exempel att poliser som lämnar in barn på barnhem får en slant och att barnhemmet i sin tur får en slant av adoptionsorganisationen. I mitten av 1970-talet rapporteras även om en man i Sydkorea som begär tillbaka sitt barn från Sverige. Det är först i början av 2000-talet då de som adopterades på 1970- och 1980-talet börjar att söka sitt ursprung som oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea uppmärksammas mer frekvent i svensk medi a.222
Merparten av adoptionerna till Sverige genomfördes under militärdiktaturen i Sydkorea (1961 till 19 88).223
222 Bland annat genom programmet Spårlöst som sändes i TV3 från 2000 och ett avsnitt av Korrespondenterna på SVT 2015. 223 Efter studentdemonstrationer 1987 godkändes en ny grundlag och genom direktval till presidentposten valdes Roh Tae-Woo till president 1988 och militärens inflytande beskars.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
617
Adoptionsmyndighetens tillsyn över adoptionerna från Sydkorea
Sammanlagt har den svenska adoptionsmyndigheten gjort sex resor till Sydkorea under perioden 1976 till 2023. År 1976 genomförde NIA två resor till Sydkorea. Syftet var att diskutera löpande adoptionsärenden och öka ”kvoten” av barn till Sverige .224
År 1986 gjorde NIA en resa till Tokyo, Seoul och Calcutt a.225NIA planerade att göra en resa till Sydkorea 1996 men av ekonomiska skäl kunde resan inte genomföras .226Nästa resa dröjde till 2007 då MIA gjorde sin första tillsynsresa till landet. MIA ville bland annat titta på hur Sydkorea tillämpade subsidiaritetsprincipen och vad som ingick i de avgifter som betalades till adoptionsorganisationern a.227År 2014 gjorde MIA sin andra tillsynsresa till Sydkorea. Syftet med resan var bland annat att undersöka vilka faktorer som påverkade möjligheten för Sydkorea att följa subsidiaritetsprincipen och vilken rådgivning som gavs till ensamstående mödrar. MIA ville även höra hur Sydkorea motiverade de förhållandevis höga adoptionsavgifterna .228En planerad tillsynsresa 2020 kunde inte genomföras på grund av corona-pandemin vilket medförde att MFoF i stället skickade frågor digitalt till de myndigheter, institutioner och organisationer som myndigheten haft för avsikt att besöka vid tillsynsres an.229År 2023 gjorde MFoF en tillsynsresa inför sitt auktorisationsbeslut.
Både CPS, SWS och Ministry of Health and Welfare har besökt Sverige ett flertal gånger och då haft möten med AC och adoptionsmyndigheten för att diskutera och följa upp adoptionssamarbetet .230
224 NIA. Reserapport från resa till Seoul, Korea 26–30 januari 1976 och Reserapport från resa
till Republiken Korea och Filipinerna 12–23 oktober 1976.
225 NIA. Rapport från resa till Tokyo, Seoul och Calcutta den 29 augusti–14 september 1986, 1987-01-29, dnr 72:28/86. 226 NIA. Redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit
till Sverige för adoption t.o.m 1996-12-31, Maj 1997, Redovisning enl. Regleringsbrev för 1997,
dnr NIA 1:425/96. 227 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 9–15 september 2007, nr 40. 228 MIA. Rapport från tillsynsresa till Sydkorea 2–8 mars 2014, dnr 3.3.7:38:98/14. 229 MFoF. Tillsynsrapport 2020 Adoptionscentrum, 2021-03-23 AD 2020–638. 230 SWS och Ministry of Health and Welfare har till exempel besökt Sverige 1974, 1983, 1984, 1986, 1993/94, 2006 och 2010.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
618
Samråd med svenska ambassaden i Seoul
Sedan 2005 har MIA och därefter MFoF samrått med ambassaden i Seoul inför beslut om auktorisation. Fram till 2012 har ambassaden svarat att adoptionsverksamheten fungerar bra och att de höga adoptionsavgifterna beror på det höga kostnadsläget i landet. År 2012 inkom det första längre samrådssvaret där ambassaden informerade om att lagändringen 2012 (som innebar att modern måste registrera barnet i sitt familjeregister) hade lett till att antalet olagliga adoptioner ökat och att många av dessa skedde över internet .231År 2017 svarade ambassaden att de inte hade någon egen kunskap men att de hade frågat amerikanska ambassaden som svarat att Sydkoreas adoptionslagstiftning var pålitlig och att den var i enlighet med 1993 års Haagkonvention. Det fanns ingen ekonomisk vinning i adoptionerna och organisationerna var transparenta i sin kostnadsredovisning. Adoptionerna i Sydkorea sköttes på rätt sätt men det fanns utrymme för förbättring vad gällde kvoterna för internationell adoption .232
I samrådsvaret från 2019 skriver dock ambassaden att det bland såväl myndigheter som civilsamhällets organisationer i landet finns en utbredd medvetenhet om att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea till Sverige och andra länder .233Enligt ambassaden gäller det främst under 1960, 1970 och 1980-talet då Sydkorea ännu inte var en demokrati och då korruptionen var utbredd. De vanligaste oegentligheterna har varit förfalskning av barnets dokument samt att barn lämnats för adoption av andra än föräldrarna, till exempel far- och morföräldrar eller andra släktingar. Förfalskning av dokument kan vara allt ifrån enstaka felaktiga uppgifter till att barnet ges en helt ny identitet (namn, födelsedatum, födelseort, familjehistoria med mera). Ibland uppges felaktigt att barnet är ”hittebarn” med okänd bakgrund. Enligt ambassaden är det förmodligen en kombination av att den som lämnat barnet inte sagt sanningen och ändringar gjorda av adoptionsorganisationen.
231 UD. Sveriges ambassad Seoul. Re Samråd med utlandsmyndighet med anledning av ansökan
om auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling, den 23 september 2013,
dnr 3.1.2:527:5/13. 232 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 8 augusti 2017, dnr 3.1.2:650/17 nr 3. 233 UD. Svenska ambassaden i Seoul. Svar på förfrågan om samråd med anledning av en
ansökan om auktorisation för internationell adoptionsförmedling, den 12 augusti 2019,
dnr UM2019/27777/SEOU.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
619
Det finns även vittnesmål från vuxna adopterade personer som upptäckt förväxlade identiteter eller till och med delade identiteter med varandra. När det gäller att barn har lämnats för adoption av andra än föräldrarna verkar detta ha godtagits av adoptionsorganisationerna trots kravet på föräldrarnas godkännande och underskrifter. Enligt ambassaden finns det även vittnesmål från biologiska föräldrar att de tillfälligt lämnat huset för att utföra ett ärende och upptäckt att barnet är borta när de kommit hem. I vissa fall har barnet lämnats av den ena föräldern utan den andres godkännande. Ambassadens intryck är att de koreanska myndigheterna inte hade insyn i hanteringen av de internationella adoptionern a.234
10.7.2 Sverige har utövat politisk press på Sydkorea för att få adoptera barn
I ett brev från ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet i Stockholm 1990 skriver ambassadören att ambassaden ofta kommer i kontakt med adoptionsverksamheten och att den utgör en viktig fråga för ambassaden eftersom den bland annat även har politiska implikationer .235Utifrån det arkivmaterial som vi har tagit del av kan vi konstatera att svenska ambassaden i Seoul har varit en viktig aktör i adoptionerna, särskilt under de två stopp av adoptioner till Sverige som Sydkorea beslutade om 1970 och 1974 .236
Sveriges ambassadör i Tokyo fick i uppdrag att få i gång adoptionerna vid stoppet 1970
Vid stoppet 1970 skrev föreståndaren för SWS till Socialstyrelsen att Sydkoreas regering kunde ändra beslutet under förutsättning att den svenska regeringen såg till att kommunister inte kontaktade adoptivföräldrar till sydkoreanska barn och att noggrant kontrollera de nordkoreanska agenterna. Han bad Socialstyrelsen att framföra detta till den svenska regeringen .237Utrikesdepartementet i
234 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 15 april 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29. 235 UD. Brev från ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 28 februari 1990. 236 Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 134 ff. 237 Socialstyrelsen. Brev från CPS till Socialstyrelsen den 23 december 1970, R 34 Xko.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
620
Stockholm gav den svenska ambassadören i Toky o238i uppdrag att diskutera problemet med den sydkoreanska regeringen. I januari 1971 meddelade den svenska ambassadören att den sydkoreanska regeringen inte såg några problem med adoptionsavtalet eller tillämpningen av det och att den sydkoreanska ambassadören i Stockholm hade rapporterat att de adopterade barnen hade det bra. Avbrottet berodde helt på den nordkoreanska propagandan. Enligt ambassadören hade hälsovårdsministern sagt att adoptionerna kunde fortsätta stillsamt och med minsta möjliga publicitet .239I ett senare brev skrev han att ”allt blir vid det gamla” men att mycket berodde på departementets förmåga att begränsa mediapubliciteten i Sverige .240Stoppet hävdes i mars 197 1.241
Sverige använde sin plats i FN:s säkerhetsråd för att få Sydkorea att återuppta adoptionerna 1974
I början av 1974 skrev föreståndaren för SWS återigen till Socialstyrelsen att han kunde få svårt att förmedla barn till Sverige på grund av att det spreds falska rykten om hans verksamhet i Sverige. I en promemoria skrev Utrikesdepartementet att de trodde att föreståndaren överdrev (”han har ju tidigare kommit med liknande hotelser”) men föreslog ändå att politiska avdelningen skulle säga något uppskattande om SWS i sina rutinmässiga kontakter med den koreanska ambassaden i Stockhol m.242
Det visade sig dock att SWS hade rätt och i november 1974 beslutade Sydkorea att stoppa adoptionerna till Sverige, Norge och Danmark. De 500 barn som redan matchats med adoptivföräldrar fick dock utresetillstånd. Undantagsvis kunde den sydkoreanska regeringen även tillåta adoption till de skandinaviska länderna om de blivande adoptivföräldrarna eller släktingar till dem eskorterade barnet .243I december 1974 skrev den svenska ambassadören i Seoul till Utrikesdepartementet i Stockholm att Sverige lugnt kunde av-
238 Ambassaden i Tokyo hade vid den här tiden även ansvar för Sydkorea. 239 UD. Chiffertelegram från ambassaden i Tokyo till Utrikesdepartementet den 29 januari 1971, R 34 Xko. 240 UD. Brev från svenska ambassaden i Tokyo till Utrikesdepartementet den 2 februari 1971, R 34 Xko. 241 UD. Telegram från svenska ambassaden i Tokyo till Utrikesdepartementet den 19 mars 1971, R 34 Xko. 242 UD. Adoptivbarn från Korea, den 28 februari 1974, R 34 Xko. 243 Socialstyrelsen. Brev från SWS till Socialstyrelsen den 20 januari 1975, dnr NIA 49:68.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
621
vakta det sydkoreanska beslutet och för tillfället avskriva fortsatta organiserade adoptioner i Sydkorea. ”Saken kan tas upp senare, lämpligen före nästa års FN-debatt då sydkoreanerna troligen är angelägna om svensk välvilja”. Ambassadören skrev:
Vi kan godta de sydkoreanska principerna men ändock söka en väg att fortsätta adoptionerna. Detta kunde i så fall ske genom att man för intresserade adoptionsföräldrar ordnade --- gruppresor till Seoul, lämpligen med chartrade SAS-plan, så att vederbörande kunde utvälja och hämta barnen. Ur sydkoreansk synpunkt skulle dylika turistresor troligen anses värdefulla dels emedan de tillför landet utländsk valuta och dels emedan de tillresande svenskarna finge en mycket mera positiv bild av landet än den s.k. nordkoreanska propagandan ger. Därest detta alternativ väljs kan man förhandla med sydkoreanerna om metoder för att påskynda handläggningen .244
Senare i december skrev ambassadören att han trodde att det bästa sättet att främja Sveriges sak var att informera och övertyga den sydkoreanska ambassadören i Stockholm som, liksom presidenten Park, säkert var ytterligt angelägen att hålla sig väl med svenska regeringen när Sverige deltog i säkerhetsrådet, som skulle behandla Korea-frågan .245
I januari 1975 tog ambassadören upp frågan med bland andra Sydkoreas socialminister, utrikesminister och presidentens utrikespolitiske rådgivare. I ett brev till Utrikesdepartementet rapporterade han att han bestämt hade opponerat sig mot den diskriminering gentemot Skandinavien som stoppet innebar. Han skrev vidare att den sydkoreanska socialministern hade föreslagit att Sverige skulle bjuda in några sydkoreanska journalister för att skriva om de adopterade barnen och även träffa svenska tjänstemän. Syftet skulle vara att tillbakavisa de nordkoreanska argumenten om barnexport .246I ett efterföljande brev skrev ambassadören att han i ett mera allmänt sammanhang med de svensk-koreanska relationerna, kunde påminna koreanerna om att de kunde behöva Sveriges vänskap och att de inte borde reta Sverige i onödan genom diskriminerande åtgärder. Ambassadören skrev vidare att han ansåg att Sverige skulle acceptera ministerns förslag om ett journalistbesök till Sverige. Ambassadören föreslog att Sverige skulle dela på kostnaden för besöket
244 UD. Telex från svenska ambassaden i Tokio till Utrikesdepartementet i december 1974, R 34 Xko. 245 UD. Telex från ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 19 december 1974, R 34 Xko. 246 UD. Svenska ambassaden i Seoul. Promemoria Adoptionsfrågan: samtal med hälso- och social-
minister Ko, Jae Pil, mfl. 1975-01-28, R 34 Xko.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
622
med Norge men var mer tveksam till Danmark eftersom de ”komprometterats genom den stora adoptionsskandalen ”247vilket det sydkoreanska socialministeriet var synnerligen väl medveten om .248Av ett styrelseprotokoll från NIA framgår att NIA:s ordförande och kansli därefter fick i uppdrag att ”så snabbt som möjligt” försöka bjuda in två eller tre koreanska journalister att komma till Sverige för att i artiklar redogöra för de koreanska barnens anpassning i samhället .249I maj 1975 skrev den svenska ambassadören i Seoul till NIA att han haft ett längre samtal med vice socialministern om adoptionerna. Journalisterna, som besökte Sverige i april 1975, hade fått bilden av att adoptivbarnen hade det bra och att den bilden skulle vidarebefordras till en större allmänhet. Ambassadören skrev att man i Seoul ansåg att levnadsstandarden nu nått en sådan nivå att ”kollektiva” adoptioner till utlandet inte längre var så behövliga ur koreansk synpunkt som de tidigare varit. Om de ansågs önskvärda ur svensk synpunkt väntade man sig en motprestation i form av vänligare behandling av Sydkorea i svensk massmedia. Ambassadören skrev att han för egen del ansåg det uteslutet att godta dylika anspråk men att följden kunde bli att adoptionerna så småningom måste avvecklas .250
I september 1975 besökte den sydkoreanska presidentens särskilda representant Kyu Hah Choi Stockholm varvid Sverige återigen framför att den svenska regeringen skulle uppskatta en förändring i den sydkoreanska inställningen till adoptioner till Sverige. Choi svarade då att det inte längre fanns några genom Koreakriget föräldralösa barn, att det allmänna ekonomiska läget i Sydkorea väsentligt förbättrats och att de barn som saknade föräldrar ofta kunde få koreanska föräldrar. Vidare framförde han att Sydkorea var missnöjd med att de koreanska barnen träffade sina adoptivföräldrar först vid ankomsten till sitt nya fosterland. Adoptivföräldrarna borde i stället själva hämta sitt koreanska barn i Sydkorea. En förutsättning för att adoptionsverksamheten skulle kunna återupptas var därför att ”detta praktiska problem av humanitär natur” fick en
247 Vi vet inte vilken ”skandal” som åsyftas men i oktober 1974 dog ett sydkoreanskt barn direkt efter ankomsten till Danmark. 248 UD. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 30 januari 1975, R 34 Xko. 249 NIA. Protokoll 1975:2 1975-02-12. 250 UD. Brev från ambassaden i Seoul till NIA den 8 maj 1975.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
623
lösnin g.251Med anledning av Chois svar skrev ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet:
Tillgången på adoptivbarn i Sydkorea är alltjämnt riklig. Någon ökad adoption inom landet har av traditionell motvilja häremot icke förekommit – ehuru regeringen gärna skulle se att så skedde. Sändningar av adoptivbarn till andra länder än Sverige, Danmark och Norge pågår i oförminskad skala och utan praktiska svårigheter. Inga krav på föräldrahämtning eller barnsköterskor har rests beträffande barn till dessa andra länder, bl.a. USA, Canada, Västtyskland, Belgien och Japan (!). Uppgifterna om praktiska svårigheter är således rena undanflykter och dessutom i sak felaktiga. Ambassaden har för socialministeriet här framhållit att förslaget om föräldrahämtning är opraktiskt, onödigt dyrbart samt direkt olämpligt då det skulle kunna komma att medföra charterresor för föräldrar och barn med stor risk för just den publicitet som Sydkorea säger sig vilja undvika. --- Det är uppenbart att det är den politiska faktorn som är ensamt avgörande – dvs. rädslan för negativ nordkoreansk propaganda. Det är ju ingen händelse att förbudet endast gäller länder där det finns nordkoreanska ambassader. --- Inför höstens FN-debatt i Korea-frågan – och med Sverige i Säkerhetsrådet – torde man även här på högsta ort just nu vara mer än angelägen om att inte stöta sig med just Sverige, Danmark och Norg e.252
Sydkorea hävde stoppet senare i oktober 1975 och i ett brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet framgår:
Nu, när adoptionerna från Sverige får återupptas, är det viktigt att all publicitet undviks, både beträffande enskilda fall och hela saken, att enstaka föräldrar i Sverige inte vidtar några avhämtningsresor eller andra privata initiativ. UD och ambassaden måste tillvarata alla föräldrars intressen, inte enstaka falls, att man i Sverige inser att detta är en trafik som – antingen till följd av brist på tillgängliga barn eller annorledes – kan komma att helt upphöra ganska snart, att vi i så fall av olika skäl inte kan eller bör insistera på fortsatt ”export” av koreanska adoptivbarn till Sverig e.253
Några dagar senare skrev ambassaden återigen till Utrikesdepartementet i Stockholm att NIA måste förbereda sig på att adoptionerna från Sydkorea kunde komma att helt upphöra ganska snart. Dels beroende på svensk TV och dagspress ”förklenande och ofta vilseledande uppgifter om förhållandena i Republiken Korea” och på förbättrade ekonomiska och sociala förhållanden i landet. Ambas-
251 UD. Promemoria Det sydkoreanska adoptionsärendet, den 15 september 1975. 252 UD. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 29 september 1975. 253 UD. Telex från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 26 oktober 1975, R 34 Xko.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
624
saden skrev att ”så länge trafiken får fortgå, skall ambassaden göra sitt bästa för att befrämja densamma. Men om den skulle sina eller avbrytas på nytt kan det tänkas att vi varken bör eller kan insistera på dess fortsättande” .254
I NIA:s reserapport i januari 1976 står att föreståndaren för SWS vid flera tillfällen under besöket på SWS uppgett att 1975 varit ett svårt år för SWS och att regeringens beslut om uppehåll av ”transporter” av barn till de skandinaviska länderna utgjort en stor belastning både ekonomiskt och arbetsmässigt för SWS .255
Sydkorea införde ett kvotsystem för att begränsa de internationella adoptionerna
Senare under 1975 införde Sydkorea ett kvotsystem som innebar att varje adoptionsorganisation kunde ansöka om utresetillstånd för 20 barn per månad till de skandinaviska länderna. Eftersom SWS endast hade kontakt med Sverige kunde Sverige ”få” 20 barn per månad. I kvoten ingick även äldre, sjuka och barn med funktionsnedsättningar. Utöver de 20 barnen kunde utresetillstånd beviljas för ytterligare sex barn per månad för föräldrar som själva kunde hämta sina barn i Sydkorea. ”Sex föräldrar kan komma samtidigt men bör inte resa med samma flyg som barn med eskortvärdinnor ”.256Under hösten 1976 utökades detta till tio barn per månad .257
Svenska ambassaden och AC drev på för att få fler barn
I ett styrelseprotokoll från NIA 1981 står att Sydkorea avskaffat kvotsystemet men att antalet barn inte fick överstiga antalet för 19 80.258I ett senare protokoll samma år framgår att föreståndaren för SWS reagerat kraftigt mot att svenska ambassaden i Seoul tillsammans med AC besökt det sydkoreanska socialministeriet för att möjliggöra att fler koreanska barn skulle få utresevisa för resa till Sverige än den tidigare fastslagna kvoten. Det beslutades att NIA:s kansli
254 UD. Brev från ambassaden i Seoul den 29 oktober 1975, inkom till UD den 12 november 1975, R 34 Xko. 255 NIA. Reserapport från resa till Seoul, Korea 26–30 januari 1976. 256 NIA. Reserapport från resa till Seoul, Korea 26–30 januari 1976. 257 NIA. Reserapport från resa till Republiken Korea och Filippinerna 12–23 oktober 1976. 258 NIA. Protokoll 1981-03-31.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
625
skulle ta upp frågan med AC:s kansli och svenska ambassaden i Seoul .259I ett brev från NIA till svenska ambassaden i Seoul informerade NIA om att policyfrågor angående avtalet skulle behandlas av avtalsparterna NIA och SWS. NIA skrev att adoptioner över gränserna alltid hade varit en känslig fråga för Sydkorea och det var helt uteslutet att ett mottagarland som Sverige skulle kunna komma med krav om klarläggande och planerade åtgärder under pågående handläggning i Sydkorea. Avslutningsvis informerade NIA om att de, med anledning av det inträffade, hade beslutat att erinra AC om att inte agera i policyfrågor samt att de rekommenderat AC att undvika överläggningar med annan än SWS i Korea om inte samråd skett med NIA i förv äg.260
10.7.3 Barn som adopterats till Sverige har registrerats som föräldralösa trots att barnet haft kända föräldrar i livet
Som redovisats tidigare i detta kapitel har barn som adopterats internationellt från Sydkorea ofta registrerats i ett eget familjeregister där de registrerats som föräldralösa trots att de har kända föräldrar i livet .261Enligt KWS har systemet inte skapats för att dölja barnets bakgrund utan det var ett sätt att skapa en legal födelseregistrering för de barn som inte registrerades i moderns eller faderns födelseregister. Om barnet haft kända föräldrar har, enligt KWS, i regel dessa uppgifter funnits i dokumentationen hos KWS och också överlämnats till Sverig e.262I de 100 adoptionsakter från Sydkorea som vi granskat har samtliga barn som adopterats till Sverige under perioden 1980 till 2014 registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister. Detta följer av att adoptionsorganisationerna 1976 fick instruktioner från den sydkoreanska regeringen om att alla barn som skulle adopteras internationellt skulle registreras i ett eget familjeregister med samma family origin: Han Yang (Hanyang) se avsnitt 10.6.3. Före 1980 framgår det inte om barnet är registrerat i sin familjs register eller i ett eget familjeregister. I stort sett alla barn som från 1980 registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister har fått familjenamnet Han Yang (46 av 47). De vanligaste efternamnen är Kim,
259 NIA. Protokoll Nr 2 1981-09-24. 260 UD. Brev från NIA till svenska ambassaden i Seoul den 6 oktober 1981, dnr 72:243/81, R 34 Xko. 261 På platsen för föräldrarnas namn står: No record eller Unknown. 262 Uppgift vid möte på Korea Welfare Services i Seoul den 21 mars 2023.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
626
Lee och Park. I de fall barnet inte är övergivet så anges oftast moderns (83 procent) och faderns (72 procent) för- och efternamn.
Detta innebär att en adopterad person från Sydkorea kan ha två dokument med olika uppgifter: ett dokument som anger föräldrarnas namn och ett dokument där den adopterade uppges vara föräldralös. Uppgift om barnets föräldrar kan finnas i barnets sociala rapport (Social Study) trots att det i barnets familjeregistrering (Extract of Family Register) står att de är okända. En av våra intervjupersoner som adopterades från Sydkorea på 1970-talet uppger att uppgiften om ursprungsföräldrarna inte fanns med i de dokument som adoptivföräldrarna fick i samband med adoptionen. Det var först när den adopterade personen i vuxen ålder begärde att få ta del av adoptionsdokumenten från KWS som det framkom att det fanns uppgifter om moderns namn trots att det i den svenska akten framstår som att den adopterade var föräldralös. Enligt den sydkoreanska sannings- och försoningskommissionen är alla de personer från Sverige som har anmält sitt ärende till kommissionen registrerade som föräldralösa men sex av 22263hade information om sina ursprungsföräldrar i sina dokument .264
Adoptionsmyndigheten och AC har inte ifrågasatt att barn med kända föräldrar har registrerats som föräldralösa
Vår arkivgenomgång visar att svenska myndigheter, domstolar och AC inte har ifrågasatt Sydkoreas system med att definiera även barn med kända föräldrar som föräldralösa. Redan i SOU 1967:57 konstaterades:
Med barn, som saknar kända föräldrar, jämställs i 1961 års lag barn, till vars adoptering tillstånd lämnats av den som är ansvarig för barnets underhåll .265
Vi kan inte se att frågan har varit uppe för diskussion i samband med auktorisation eller vid någon av adoptionsmyndighetens resor till Sydkorea. I ett brev från svenska ambassaden till Utrikesdepartementet 1969 står att för de barn som har Family registration överlämnas förmynderskapet till adoptivföräldrarna av födelseföräldrarna.
263 21 av dessa ärenden har anmälts via SKAN. 264 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 10. 265SOU 1967:57Adoption av utländska barn, s. 38.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
627
I vissa fall kan barnet ha ”naturliga föräldrar” men ändå inte ha Family Registration till exempel för att föräldrarna inte vill veta av barnet eller av andra orsaker. I de fallen blir föreståndaren för SWS utsedd till förmyndare när barnet registreras. Sådan registrering var påbjuden av hälsoministeriet .266I ett brev från NIA till Handens tingsrätt 1975 beskriver NIA systemet så här:
Enligt de uppgifter nämnden inhämtat om förfarandet vid internationella adoptioner i Republiken Korea utses Social Welfare Societys chef ---267, efter särskilt beslut i varje enskilt fall till förmyndare för de barn som placeras utomlands för adoption. Detta gäller både hittebarn, som omhändertagits av sjukhus, barnhem m.m. och barn som har en eller båda föräldrarna i livet. I de fall barnets föräldrar finns i livet, ger de upp sin ”parental authority” och (föreståndaren för SWS) utses, genom särskilt beslut till förmyndare. I och med att föräldrarna lämnat sin ”parental authority” över barnet stryks barnet ur det familjeregister som gäller föräldrarna. Barnet får ett eget familjeregister där det, i konsekvensens namn, står utan uppgifter om familjerelation. Enligt de uppgifter NIA har är det alltså ett tekniskt förfarande, som saknar motsvarighet i vår folkbokföring. De adoptionshandlingar som från republiken Korea vidarebefordras av NIA till fosterföräldrarna i Sverige har, när det gäller barn med föräldrarna i livet, denna till synes bristande samstämmighet i uppgifterna skilda handlinga r.268
I AC:s auktorisationsansökan för 1985 finns en promemoria där AC beskriver att det ”upprättas ett familjeregister för varje barn” och att föreståndaren för SWS söker förmynderskap för barnet. Som barnets förmyndare kan han sedan söka pass och utresetillstånd och sedan överlämna vårdnadsansvaret till de svenska familjern a.269
Adoptionsmyndigheten och AC har alltså betraktat systemet med att upprätta ett eget familjeregister där barnet anges som föräldralöst (orphan) som ett rent administrativt förfarande och har inte problematiserat kring att det kan ha medfört att barn med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. Först 2014 finns dokumentation som visar att MIA undrar hur svenska myndigheter och adoptivföräldrar har tänkt då de fått dokument med motstridiga uppgifter, en Social study med uppgifter om familjen och en Family Registration där det står att barnet är föräldralöst (orphan ).270AC har framfört
266 UD. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 1 november 1969 Nr 5 R 34. 267 Namnet utelämnat av Adoptionskommissionen. 268 NIA. Brev från NIA till Handens tingsrätt, 1975-06-26, NIA 49:505/75. E1:7. 269 NIA. PM från AC. Om adoption från Korea. Oktober 1984, dos 60 dnr 289. 270 MIA. E-post från MIA till forskaren Tobias Hübinette den 23 juli 2014, dnr MA2014-432.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
628
att såväl AC som adoptionsmyndigheten har varit väl medvetna om hur familjeregistreringen fungerade i Sydkorea. AC anser inte att familjeregistreringen är ett problem även om det inte fungerar exakt som i Sverige. Enligt AC innehåller adoptionsakterna det de ska. Finns det information i barnrapporten om föräldrarna så gäller den informationen oavsett systemet att registrera barnen i ett eget familjeregister. Enligt AC har det koreanska ordet goa som översatts till orphan en vidare betydelse än föräldralös. Ordet goa används för barn där föräldrarna dött, barn som blivit övergivna av sina föräldrar, och barn som lämnats bort av sina föräldrar om föräldrarna inte kan ta hand om dem. Det är således ett bredare begrepp på koreanska och engelska än på svenska och används helt korrekt som det görs i dokumenten i Sydkor ea.271Sydkoreas sannings- och försoningskommission har dock konstaterat att barn systematiskt och felaktigt har registrerats som övergivna och upphittade utanför adoptionsorganisationernas kontor .272Vi har genom stickprov på akter hos tingsrätten sett exempel på att SWS:s sociala utredning om barnet (Social Study) inte har bifogats ansökan om adoption. Tingsrätten har därför i beslutet om adoption, med stöd av den koreanska familjeregistreringen (orphan hojuk) angett barnet som föräldralöst, trots att vi i akten hos AC kan konstatera att fullständiga uppgifter om barnets föräldrar finns med i dokumentationen från Sydkorea. Vi har även sett exempel på att adoptivföräldrarna uppgett till socialtjänsten att barnet är föräldralöst, trots att uppgifter om barnets föräldrar finns i SWS:s sociala utredning.
10.7.4 Oegentligheter i hur barn har blivit tillgängliga för adoption
Det finns svenska adoptioner där det saknas samtycke till adoptionen från barnets föräldrar
Vi har tagit del av vittnesmål från adopterade personer i Sverige där det efter återförening har visat sig att föräldrarna inte har lämnat samtycke till adoptionen. I flera av dessa vittnesmål är det farmor eller
271 AC. Synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen den 30 maj 2024. 272 The Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Investigation Status
and Plans for Addressing Human Rights Violations in Overseas Adoptions. Mars 2025, s. 6 ff. och Truth Investigation into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversigt and Management. Press release 2025-03-26.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
629
mormor som har lämnat barnet för adoption .273Vår aktgranskning visar att före 1994 varierar det vem som har lämnat barnet för adoption. Det kan vara barnhem, sjukhus, polis, fadern eller modern. Efter 1994 har det, i de akter vi granskat, nästan alltid varit modern som lämnat barnet för adoption. AC har framfört att föräldrarna och samhällets attityder tvingade fram adoption. AC har sett samtycken där modern skriver på med mormodern som vittne, men där modern flera decennier senare säger till sitt barn att hon inte ville utan pressades av sina föräldrar. Anledningen var att det inte fanns stöd i samhället för ensamstående mödrar och om de inte heller fick stöd av sin familj så blev det omöjligt att behålla barnet. AC menar att samtycke finns från modern från och med 1990 och framåt. Finns inte samtycket i akten på AC, ligger samtycket hos KWS eftersom KWS (tidigare SWS) inte skickade med samtycket i de perioder där modern har haft rätt till sekretess .274
I boken ”Stulet barn. Min resa från Sydkorea och tillbaka” berättar en kvinna om hur hennes föräldrar försökte få tillbaka henne och hennes två systrar som adopterats till Sverige utan föräldrarnas samt ycke.275Av berättelsen framgår att CPS kontaktade Socialstyrelsen 1970 med anledning av att barnens far begärt att få tillbaka sina tre döttrar som hade adopterats till Sverige 1968 av två olika familjer. Föräldrarna i Sydkorea hade förutom en polisanmälan i mars 1970 även gjort en framställan till Sydkoreas president, till utrikesministern och International Civil Liberty Association där de krävde att få tillbaka de tre döttrarna. Enligt föräldrarna försvann barnen när fadern skulle avtjäna ett kortare fängelsestraff. Faderns bror skulle ta hand om familjen men han lämnade barnen på en polisstation och uppgav att de var övergivna av sina föräldrar. CPS letade efter föräldrarna i cirka två veckor före de beslutade att barnen skulle lämnas för internationell adoption. Efter knappt två och en halv månad placerades flickorna i två olika familjer i Sverige (utan att adoptivföräldrarna fick veta att det fanns syskon till barnet i Sverige). Efter föräldrarnas polisanmälan svarade CPS att endast om adoptivföräldrarna var villiga att ge upp barnen kunde de skickas tillbaka till sina biologiska föräldrar. CPS kontaktade Socialstyrelsen och bad om att de skulle diskutera en eventuell annullering av adoptionerna
273 Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 28 och L. Wool-Rim Sjöblom (2016), s. 102. 274 AC. Synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen den 30 maj 2024. 275 C. Villaume Fägerstrand (2022), Stulet barn. Min resa från Korea och tillbaka.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
630
med de två svenska familjerna. Två socialvårdskonsulenter på länsstyrelsen fick i uppdrag att utreda ärendet. De besökte familjerna och konstaterade att barnen hade det bra och att familjerna inte ville lämna tillbaka barnen till Sydkorea. Barnen återvände inte till Sydkorea.
Ett barn som har dödförklarats på sjukhus
Vi har fått information om en adoption på 1980-talet där barnet ska ha dödförklarats på sjukhus och därefter adopterats till Sverige. Enligt den adopterade personen så uppger de ursprungliga föräldrarna att de i samband med förlossningen fick information om att barnet var dödfött. I dokumenten från SWS står att föräldrarna samtyckt till adoption. När den adopterade personen sökte upp sin ursprungliga familj fick de en chock eftersom de trodde att deras barn dött. Föräldrarna uppger att de aldrig tänkt lämna sitt barn för adoption.
AC och svenska myndigheter har inte säkerställt att det funnits erforderligt samtycke från barnets föräldrar
Som redovisats tidigare var det föreståndaren för den koreanska adoptionsorganisationen som lämnade samtycke till att barnet adopterades internationellt .276Enligt det avtal som tecknades mellan SWS och NIA 1980 skulle följande handlingar skickas till Sverige:
• Consent to Legal adoption signed by the President of the Society or natural parents as legal guardian transferring his/their authority to the prospective adoptive parents.
• Certificate of Appointment as legal guardian.
• Certificate of Childs Family Register.
• The Release of the Child to the Society for the purpose of adoption signed by the childs mother and/or father, if they are known to the Societ y.277
276 Mellan åren 1973 till 2012 gav SWS samtycke till att barnet fosterplacerades i Sverige. Under den perioden krävdes inte ett adoptionsbeslut i domstol i Sydkorea innan barnet lämnade landet utan endast ett beslut om utresetillstånd. 277Agreement between Swedish council for Intercountry adoptions, Sweden and Social Welfare
Society Inc, Korea. Undertecknat den 18 mars 1980. R 34 Xko.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
631
Vi har gått igenom avtalet mellan AC och SWS från 2006 samt samtliga avtal perioden 2013 till 2024. Enligt avtalet skulle SWS fram till och med 2020 skicka samtycket från barnets biologiska föräldrar till AC. Från 2021 stadgar avtalet att SWS ska skicka ett intyg om att det finns ett samtycke från de biologiska föräldrarna (affidavit certifying Consent to adoption by the biological parents). Trots att samarbetsavtalet mellan Sverige och Sydkorea fram till 2020 stadgade att samtycket från föräldrarna (om de var kända) skulle skickas till Sverige visar vår aktgranskning att det saknas ett dokumenterat samtycke från modern i drygt 40 procent av de akter där moderns fullständiga namn anges i den sociala utredningen av barnet. Dokumenterat samtycke från fadern saknas i drygt 70 procent av de akter där hans fullständiga namn fanns angivet. Här finns tydliga förändringar över tid. Det har i Sydkorea genomgående saknats samtyckeshandlingar från förälder dels före 1983, dels efter 2009. Däremellan finns så gott som alltid dokumenterade samtycken från förälder i de fall de är kända. Det fanns inte några dokumenterade samtycken från någon annan person än föräldrarna, till exempel en mormor till barnet. I hälften av de granskade akterna finns samtycke från SWS till adoption av barnet (Consent to legal adoption/ Statement of release for adoption). I de samtyckeshandlingar som finns framgår att samtycket avser adoption till Sverige. Det gäller både de samtyckeshandlingar som föräldrar skrivit på och de som föreståndaren för SWS skrivit på. Det kan finnas ett samtycke från en förälder, även om det inte har dokumenterats eller vidarebefordrats till Sverige.
Vi har i arkivmaterialet sett att svenska tingsrätter vid ansökningar om adoption av barn från Sydkorea, har frågat den svenska adoptionsmyndigheten hur de ska förhålla sig till att det saknas samtyckeshandlingar från föräldrarna. År 1982 ställde Lindesbergs tingsrätt följande fråga till NIA: ”Eftersom svenska lagen är skriven så att om biologiska föräldrar är kända så ska de höras oavsett att (före-
ståndaren för SWS) är förmyndare. Kan vi få skriftligt svar från NIA
på hur förfarandet är i Korea?” NIA svarade:
Enligt de uppgifter vi har om förfarandet vid internationella adoptioner i republiken Korea utses i regel Social Welfare Society’s chef, ---,278efter särskilt beslut i varje enskilt fall till förmyndare för de barn som placeras utomlands för adoption. Detta gäller både hittebarn, som omhändertagits på sjukhus, barnhem m.m. och barn som har en eller båda
278 Namnet utelämnat av Adoptionskommissionen.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
632
föräldrarna i livet. I de fall barnets föräldrar finns i livet, ger de upp sin ”parental authority” och ---279 utses, genom särskilt beslut till förmyndare. --- Föräldrarna har genom detta förfarande avsagt sig allt ansvar för och all rätt till barnet. I Korea anses det för deras del vara ett avslutat ärende. Förutom att det i många fall skulle vara svårt att finna föräldrarna till ett visst barn skulle det även kunna vara komprometterande för dem att ånyo bli tillfrågade om barnet och adoptionen. Föräldrarnas beslut att överlämna sin ”parental authority” bör enligt vår mening ses som ett adoptionsmedgivande in blanco .280
Vad vi kan utläsa av arkivmaterialet har den svenska adoptionsmyndigheten först vid AC:s ansökan om auktorisation för Sydkorea 2011 ställt kompletterande frågor om vad som gäller för föräldrarnas samtycke till adoption i Sydkor ea.281Året innan hade MIA, genom Familjestyrelsen i Danmark fått kännedom om en rapport från Sydkoreas Anti-Corruption and Civil Rights Commission som visade att moderns samtycke till adoption saknades i 20 till 30 procent av 193 granskade adoptionsärende n.282Efter den stora adoptionsreformen 2012 måste adoptionsorganisationerna inkludera moderns samtycke i akten förutom vid adoption av barn som lämnats i babybox. Undantaget är viss information om den ursprungliga familjen som omfattas av sekretess i Sydkorea. I de fallen skriver KWS ett separat intyg till stöd för att det finns ett underskrivet samt ycke.283I MIA:s tillsynsrapport av AC från 2013 skriver MIA att såväl FN:s barnrättskommitté som ISS/IRC har rapporterat att föräldrar till omyndiga tonårsmödrar har lämnat samtycke till adoption utan tonårsmödrarnas godkännande .284År 2017 gjorde MFoF en granskning av samtliga barnrapporter gällande barn som adopterats från Sydkorea 2017. I samtliga barnrapporter framgick att modern lämnat samtycke tre veckor efter barnets födelse, däremot framgick inte alltid datum för när samtycket gavs i alla rapporter .285
279 Namnet utelämnat av Adoptionskommissionen. 280 NIA. Brev från NIA till Lindesbergs tingsrätt den 5 april 1982 dnr NIA 44:139/82. 281 MIA. E-post från MIA till AC den 7 november 2011, dnr 61/572:11/11. 282 Adoptionsnaevnet. Adoptionsnaevnets tillsynsresa till Sydkorea 20–28 november 2010 s. 19, inkom till MIA den 5 maj 2010, dnr 72:348:1/11. 283 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 14. 284 MIA. Tillsynsrapport AC 2013, dnr 3.3.6:640/13 nr 5. 285 MFoF. Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20 dnr 3.3.6:19/18.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
633
Svensk domstol har ifrågasatt samtycken som lämnats samma dag som förlossningen
I de akter vi granskat och där det fanns ett dokumenterat samtycke, har samtycket i hälften av fallen lämnats samma dag eller dagen efter barnets födelse. Det finns exempel på att tingsrätten har bett NIA yttra sig över de formella lagkraven på moderns samtycke. År 1989 bad Umeå tingsrätt NIA att yttra sig i ett adoptionsärende från Sydkorea där modern hade lämnat samtycke samma dag som förlossningen. Tingsrätten hänvisade till att enligt 4 kap. 5 § FB286ska moderns samtycke inhämtas sedan hon har återhämtat sig tillräckligt efter nedkomsten. Enligt tingsrätten saknade det, vid prövningen i svensk domstol, betydelse vilken tid som kan ha föreskrivits i barnets ursprungsland när det gällde moderns samtycke .287NIA svarade att samtycke till adoption lämnas av barnets koreanska företrädare. Då modern inte hade del i vårdnaden var hennes samtycke till adoption inte längre erforderligt .288NIA:s svar till domstolen visar att den svenska adoptionsmyndigheten inte har ansett det vara problematiskt att Sydkorea inte uppfyllt svenska, och internationellt erkända, krav på moderns samtyck e.289Enligt svensk rätt har det varit ett krav sedan 1968 att moderns samtycke ska inhämtas sedan hon återhämtat sig efter förlossningen. I förarbeten till bestämmelsen i föräldrabalken står att denna tid i allmänhet inte bör understiga sex veckor .290I en skrivelse från AC 1986 uppmärksammades att det i en kommentar till föräldrabalken från Kommunförbundet fanns kommentarer som skulle kunna påverka AC:s arbete i adoptionsärenden, ”särskilt om den blev väl spridd”. I skrivelsen tog AC upp 4 kap. 5 § F B291. Enligt AC var kravet på moderns betänketid ingen nyhet (bestämmelsen infördes 1968) men att domstolarna inte alltid var uppmärksamma på det. Enligt AC fanns kravet endast vid tingsrättsadoptioner och endast när modern var förmyndare och var den som skulle lämna medgivande till adoptio n.292Först vid AC:s ansökan om auktorisation för Sydkorea 2011 ställde MIA kompletterande frågor till
286 Numer 4 kap. 9 § FB. 287 Före 2012 fanns det inte något krav i den sydkoreanska lagen på att samtycket skulle lämnas efter det att barnet var fött. 288 NIA 1989 F1:196 saknr 42, 89-04-25 dnr 42 157. 289 Redan 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn ställde krav på att moderns samtycke inte fick lämnas förrän efter sex veckor efter barnets födelse. 290Prop. 1968:114med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken, m.m., s. 17. 291 Numer 4 kap. 9 § FB. 292 AC. Ny bok om svensk barnavårdslagstiftning. 86-07-08. AC Korr Chile 1974–92.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
634
AC om vad som gällde för föräldrarnas samtycke till adoption i Sydkorea .293I sitt svar till MIA svarade AC att den sydkoreanska lagen inte ställde krav på att moderns samtycke lämnas efter förlossningen men att det fungerade så i praktiken. Vidare informerade AC om att den nya lagen som skulle träda i kraft 2012 innebar att moderns medgivande till adoption kunde lämnas först en vecka efter förlossnin g.294AC har framfört att samtycke lagligen kan lämnas samma dag som förlossningen även i Sverige om modern har återhämtat sig efter förlossningen. Enligt AC finns det svenska exempel på att modern lämnar samtycke och barnen hämtas av tilltänkta adoptivföräldrar från BB direkt efter förlossningen. Modern har såväl i Sydkorea som i Sverige rätt att återta sitt samtycke fram till det att beslut fattats i domstol, vilket oftast är betydligt längre än sex veckor efter förlossning .295
Brister i SWS:s rådgivning till mödrarna och risk för moralisk press på mödrahemmen
I det yttrande som svenska ambassaden i Seoul lämnade i samband med MFoF:s begäran om samråd 2019 står att det verkar som att flera kvinnor ska ha känt påtryckningar att lämna bort sina barn i samband med att de fått rådgivning på adoptionsorganisationernas mödrahem .296I de akter vi granskat från 2003 och framåt så har hälften av mödrarna varit på mödrahemmet ”Shelter/Center for unmarried mothers” i Busan. Det finns några få fall där det framstår som att modern har övertalats till adoption. I ett av fallen framgår att modern först ville ta hand om barnet, men efter att hon varit på mödrahem och fött barnet beslutade föräldrarna att de inte kunde ta hand om barnet av ekonomiska skäl. I ett annat fall framstår det som att modern har beslutat om adoption under viss påverkan från sina föräldrar.
Vi har intervjuat två kvinnor i Sydkorea vars barn har adopterats till Sverige i början av 1980-talet. I en av intervjuerna uppgav modern att hon inte tyckte att hon fått tillräcklig information från SWS. Hon fick inte tillräcklig information om vad adoptionen innebar och hon fick inte heller någon information efter adoptionen, i vilket land bar-
293 MIA. E-post från MIA till AC den 7 november 2011, dnr 61/572:11/11. 294 MIA. E-post till MIA från AC den 29 november 2011, dnr 61/572:12/19. 295 AC. Synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30. 296 MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 15 april 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
635
net fanns och hur barnet hade det. Hon levde i flera decennier utan att kunna göra något för att hitta eller söka efter sitt barn. Frågan om bristande objektivitet i adoptionsorganisationernas rådgivning till mödrarna har varit en fråga för den svenska adoptionsmyndigheten i samband med myndighetens tillsynsresa 2014 samt i auktorisationsbesluten 2016, 2018 och 2020. I MIA:s reserapport från 2014 står:
Mot bakgrund av stigmatiseringen av ogifta mödrar som råder i det sydkoreanska samhället och olika berättelser som vi fick ta del av under vårt besök undrar vi hur rådgivningen g es?297
Vid auktorisationsbeslutet 2016 ställde MFoF kompletterande frågor om hur rådgivningen gavs till den biologiska familjen innan de lämnade barnet för adoption. AC svarade att enligt reglementet skulle socialarbetaren träffa modern minst två gånger innan hon fick skriva på medgivande till adoption men att SWS i regel träffade modern tre till fyra gånger. SWS ställde frågor om varför hon planerade att lämna bort barnet och om hon kände till vilket stöd hon kunde få om hon behöll barnet. SWS frågade om fadern kunde ge stöd. SWS informerade om betänketiden på sju dagar och förvissade sig om att modern förstod vad adoptionen innebar .298I auktorisationsbeslutet för 2018 anges att ISS uppger att mödrar, särskilt ogifta mödrar, hade svårt att få tillbaka sitt barn från adoptionsorganisationen om de ångrade sitt beslut att lämna barnet för adoption .299Vi har dock tagit del av ett dokument där det framgår att en far har fått tillbaka sitt barn från SWS. I brevet skriver SWS att de endast önskar att barnet ska få växa upp på bästa sätt i sin fars hem och ber AC informera det svenska paret om detta. SWS skulle utse ett nytt barn för det svenska paret .300Enligt AC har adoptioner avbrutits med anledning av att mödrar ångrat sig. Sedan 2018 har modern i fem fall av 150 återtagit sitt samtycke efter att de svenska adoptionssökande fått information om barnet. I dessa fall har samtycket återtagits mer än fem månader efter att föräldern lämnade sitt samtycke till adoption .301
I MFoF:s auktorisationsbeslut 2020 skriver myndigheten att de anser det vara problematiskt att adoptionsorganisationer ger råd-
297 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 2–8 mars 2014, dnr 3.3.7:38:98/14. 298 MIA. E-post från AC till MIA den 26 november 2015, dnr 3.1.2:512:29/15. 299 MFoF. E-post från ISS till MFoF den 22 januari 2018, dnr 3.1.2:650/17 nr 25–28. 300 AC. Brev från SWS till AC den 20 september 1983. Adoptionscentrum E 4 Korr SWS Korea 1980-84. 301 AC. Synpunkter på testutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
636
givning till föräldrar som funderar på att lämna bort ett barn, men noterar att uppgifterna om bristande objektivitet avsett händelser långt tillbaka i tiden. Enligt MFoF har det inte framkommit några uppgifter om att det skulle förekomma bristande objektivitet i rådgivningen i dag .302
Samtycke har utverkats genom ekonomisk press
I SKAN:s anmälan till Sydkoreas Sannings- och försoningskommission beskriver de hur en person som adopterats till Sverige, i samband med återförenandet med ursprungsföräldrarna i Sydkorea, fick veta att föräldrarna inte haft ekonomiska möjligheter att betala för sitt prematura barns sjukhusvård. SWS erbjöd att betala vården med villkor att föräldrarna lämnade barnet för adoption .303
10.7.5 Processen har gått fort och barn som kommit bort från sina föräldrar har adopterats till Sverige
Som beskrivits ovan förenklades adoptionsprocessen i slutet av 1972 så att barnet inte längre behövde adopteras i Sydkorea innan barnet lämnade landet. Barnet kunde från och med nu lämna landet efter ett beslut om utresetillstånd från Ministry of Health and Social Affairs. Anledningen till ändringen var de långa väntetider som uppstått i de sydkoreanska domstolarna vilket medförde att barnen blev kvar länge i fosterplacering i Sydkorea. Att handläggningstiderna kortades innebar en risk för att barnets bakgrund och barnets behov av adoption inte utreddes på ett grundligt sätt. En annan effekt av att adoptionen inte beslutades i Sydkorea var att den annonsering som domstolen skulle göra om barnet hade okända föräldrar skedde efter det att barnet redan lämnat Sydkorea .304Av arkivmaterialet framgår att ändringen diskuterades mellan SWS, NIA och
302 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, 27 november 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26. 303 SKAN. Application for initiation of investigation concerning human rights violations and
incidents of historical significance in the field of international adoption. Inkom till Adoptions-
kommissionen 2024-05-14. 304 Se även Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Status of Investigation and Plans to Address Human Rights Violations in Intercountry Adoptions. May 2024 och Press Conference on the Decision to Investigate Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process. 2025-03-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
637
Utrikesdepartementet och att Sverige inte hade något emot förändringen utan ”till fullo” godkände den .305
På 1970-talet uppmärksammades flera fall där föräldrar i Sydkorea begärde att få tillbaka sina barn som adopterats internationell t.306Vi har identifierat fyra barn som adopterats till Sverige och där föräldrarna har begärt att få tillbaka sina barn, se vidare nedan. I en promemoria från 1970 av en svensk socialkonsulent som tidigare arbetat för ett projekt via Rädda Barnen i Pusan framgår att cirka 70 procent av barnen på barnhem har sina föräldrar i livet och att de metoder som används för att spåra föräldrarna är bristfälliga. Enligt konsulenten räckte det inte med att annonsera för att man skulle vara säker på att inte föräldrarna var ovetande om en förestående adoption eftersom många fattiga inte hade råd att skaffa de tidningar där barnen efterlystes. Socialkonsulenten avslutade med:
Från svensk sida bör en ingående redogörelse för vad som är känt om barnet och dess ursprung och vilka åtgärder som har vidtagits för att finna föräldrarna eller andra släktingar krävas, innan barnet accepteras. Socialstyrelsen bör ha fått ordentliga uppgifter om detta, innan en adoption tillstyrkes för att förhindra att koreanska föräldrar i efterhand kommer och begär att få sina barn tillbaka .307
I våra intervjuer med adopterade personer har vi fått flera exempel på att adoptionsprocessen i Sydkorea gått väldigt fort och att beslut har fattats i fel ordning. En person som adopterades till Sverige på 1970-talet berättade att det tog en vecka från det att hen lämnades in på en polisstation till dess att hen blev utvald för internationell adoption. En annan person som också adopterades på 1970-talet hittades i april och flögs till Sverige i juni vilket innebär att handläggningstiden i Sydkorea var två månader.
Vår aktgranskning bekräftar att det har gått snabbt från det att barnet hittats övergivet till dess att svenska föräldrar har utsetts för barnet. För hälften av de övergivna barnen har det skett inom 2,5 månader efter att de hittats. Om man ser till samtliga barn i aktgranskningen (ej endast övergivna barn) har hälften av barnen varit under fyra månader gamla när svenska adoptivföräldrar utsetts. Detta väcker frågor om barnets bakgrund har utretts tillräckligt noga och
305 Socialstyrelsen. Brev från Socialstyrelsen till SWS den 2 oktober 1972, HB2/14:5, R 34 Xko. 306 Se till exempel SHAW(2023), s. 95. 307 Socialstyrelsen. PM beträffande vissa sociala förhållanden i Sydkorea, som utgör bakgrund till
svenska adoptioner av koreanska barn. Inkom till Socialstyrelsen den 3 juni 1970 dnr HB 2 13256/67,
194/68.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
638
om Sydkorea i tillräcklig utsträckning ansträngt sig för att hitta andra omvårdnadslösningar för barnet inom landet.
Beslut har fattats i fel ordning
En av våra intervjupersoner har berättat att föreståndaren för SWS blev utsedd som vårdnadshavare och godkände adoptionen när barnet befann sig i Sverige. Den adopterade personen lämnade alltså landet trots att det inte fanns ett beslut om att barnet var tillgänglig för adoption. Danish Korean Rights Group uppger att SWS har skickat barnförslag till Sverige innan vårdnaden om barnet har flyttats över till adoptionsorganisationen och därmed innan det finns ett beslut om medgivande till adoption .308
Två barns identiteter har förväxlats med varandra
En kvinna som adopterats till Sverige 1985 upptäckte när hon sökte sitt ursprung att hon blivit förväxlad med en annan flicka på barnhemmet i Sydkorea. De adopterades till två olika länder med fel namn, födelsedatum och bakgrund .309Enligt AC är det ovanligt, de känner endast till ett sådant fall .310
En pojke som kommit bort från sin far har adopterats till Sverige
År 1975 kontaktade SWS NIA med anledning av att en man begärt att få tillbaka sin fyra-åriga son som adopterats till Sverige 1974. Pojken hade hittats i juni 1974 och polisen som bedömde honom som övergiven hade överlämnat honom till SWS. Fem månader senare adopterades han till Sverige. Pojken var emellertid inte övergiven utan bodde hos sin moster medan fadern arbetade. När fadern fick reda på att pojken var försvunnen, sökte han efter honom och fick till slut reda på att han hade blivit adopterad. Fadern bad SWS att återlämna sonen till honom och när hans begäran avslogs vände han
308 Uppgift vid möte med Danish Korean Rights Group i Seoul den 22 mars 2023. 309 Madeleine Shim In Young Björks Sommar & Vinter i Sveriges radio den 17 juli 2019 och den 25 december 2019 samt A. Arpi. De kritiska (2023), s. 106 ff. 310 AC. Synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
639
sig till massmedia. Även svenska medier rapporterade om pojken. Dagens Nyheter skrev att fallet bekräftade att de sydkoreanska myndigheternas kontroll av adoptionerna var i hög grad bristfällig. I artikeln beskrevs att det fanns ett stort antal adoptionsbyråer i Sydkorea som sysslade med kommersiell ”export” av barn och att polisen fick pengar från vissa byråer för att överlämna övergivna eller föräldralösa barn åt just dem. I Masan, en industristad i södra delen av landet, hade antalet ”upphittade” barn ökat från 150 till 960 på fyra år. I vissa fall hade även familjerådgivare övertalat barnrika fattiga familjer att mot ersättning lämna sina barn för adoption till rika familjer i Västeuropa eller U SA.311I intervjun i Dagens Nyheter uppgav NIA först att de inte kunde hitta ett barn i Sverige som stämde in på de uppgifter om namn, ålder och när det skulle ha kommit till Sverige. NIA menade att historien med 99 procents säkerhet var felaktig, med hänvisning till att Socialstyrelsen hade så starka garantier som man kunde ha för att misstag inte begås, bland annat att alla ”hittebarn” skulle annonseras före adoption i Sydkorea. Om det ändå skulle ske att ett barn adopteras mot föräldrarnas vilja måste man, enligt NIA, i en senare bedömning framför allt se till barnets bästa. Senare visade det sig dock att pojken fanns i Sverige och den sydkoreanska regeringen begärde att pojken skulle återvända vilket de svenska myndigheterna inte gick med på. Den svenska ambassaden i Seoul menade att det var pojkens bästa att stanna hos de svenska adoptivföräldrarna och inte skickas tillbaka till Sydkorea .312I ett styrelseprotokoll från NIA står att NIA fått besked från berörda myndigheter i Korea att man inte ställde några krav på att barnet skulle återlämnas samt att SWS enligt de koreanska myndigheternas åsikt handlat helt korrekt .313Pojken återvände inte till Sydkor ea.314
I en senare artikel skrev Dagens Nyheter att SWS inte bar ansvaret för det tragiska fallet med pojken utan att det var svenska adoptivföräldrar som utövade påtryckningar för att få de sydkoreanska myndigheterna att påskynda pappersexercisen. NIA tog mycket lätt på frågan och koncentrerade sig på att underlätta och förkorta proceduren för svenska föräldrar. En svensk diplomat menade:
311 Dagens Nyheter, Kommers med Koreabarn. Gick vilse – adopterades. Publicerad 1975-10-09. 312 NIA. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet den 26 oktober 1976. Inkom till NIA den 7 november 1975, NIA 49:1021. E1:7, R 34 Xko. 313 NIA. Protokoll 1975:8, 1975-11-20. 314 Y. Koo (2021), The question of Adoption: ”Divided” Korea ”Neutral” Sweden, and Cold
War Geopolitics, 1964–75, The Journal of Asian Studies Vol. 80, No. 3 2021, s. 563 f. Se även
Expressen. Korea-barnet får stanna i Sverige. Publicerad 1975-11-07.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
640
Det är inte koreanerna som ber oss ta hand om barnen, det är vi som stöter på gång på gång . 315
SWS vidtog åtgärder för att förhindra att borttappade barn adopterades internationellt
I ett brev från SWS till AC 1986 skrev SWS att de var ledsna för att blivande adoptivföräldrar fått besked att deras adoptivbarn inte kunde resa till Sverige eftersom barnet kunde vara borttappat och inte övergivet. SWS ville genom brevet redogöra för vilka barn som kunde komma att ”återkallas”. SWS uppgav att cirka 200 barn i månaden rapporterades saknade av sina föräldrar. Över 100 barn hade kunnat återförenas med sina föräldrar under perioden maj till juli. Det fanns fem kategorier för hur barn försvann och nästan samtliga byggde på att barnet var gammalt nog för att kunna gå. Om ett barn under ett år hittades antogs det att barnet var övergivet. Ett kriterium för att avgöra om barnet var borttappat var därför om det kunde gå. Som en säkerhetsåtgärd avvaktade man dock sex månader med adoption av alla hittade barn .316
10.7.6 Felaktiga och motstridiga uppgifter i barnets bakgrundsinformation
Vi har vid möten med Adopterade Koreaners Förening (AKF) och SKAN samt i intervjuer med adopterade personer från Sydkorea fått många exempel på att det finns brister och felaktigheter i informationen om deras bakgrund .317
Flera av de som kommissionen har intervjuat som är födda på 1960- och 1970-talen berättar att dokumentationen verkar bygga på en mall som använts för alla. Återkommande har barn hittats på en kyrktrappa, vid en polisstation eller utanför ett sjukhus .318Vår aktgranskning visar en variation i var barnet hittades. Vi såg inte några exakta skrivningar som återkommer. Uppgift om var barnet hittades
315 Dagens Nyheter. Brådska medför alltid en risk. Publicerad 1976-02-05. 316 AC. Brev från SWS till AC den 24 juli 1986. AC Sydkorea. Landpärm 1980–1998 E 4 b. 317 Se även SKAN:s anmälan till Sydkoreas sannings- och försoningskommission. Application
for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical significance in the field of international adoption. Inkom till Adoptionskommissionen den 14 maj 2024
och L. Wool-Rim Sjöblom (2016), s. 107. 318 Bland annat uppgift vid möte med Adopterade Koreaners Förening (AKF) 2022-03-25.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
641
fanns i knappt 70 procent av de akter där barnet uppgavs vara övergivet. Det gäller huvudsakligen adoptioner på 1970-talet. Det vanligaste är att barnet hittats på en gata i en stad. I några fall hittades barnet vid/på ett sjukhus, längs vägkant/motorväg, järnväg, vid en station, utanför eller i ett hus eller framför ett barnhem. I endast 23 procent av de granskade akterna som gäller övergivna barn finns uppgifter om vem som hittade barnet. Uppgifter om vem som hittat barnet var vanligast tidigt, omkring 1970. I knappt 40 procent saknas information i akten om när barnet hittades.
De personer som vi intervjuat har framfört att det även finns en återkommande historia om att modern var ung och ensamstående utan andra valmöjligheter än adoption. Vår aktgranskning visar en variation vad gäller skälet för adoption. Vi har inte sett några exakta skrivningar som återkommer. I vår aktgranskning framgår att före 1988 är det vanligt att föräldrar som redan har flera barn lämnar bort det sista barnet på grund av att de inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Efter 1988 är skälet ofta att modern är ung och ogift och att hon inte har kontakt med fadern. Ibland är det ett ungt ogift par som inte har möjlighet att ta hand om barnet. Från och med 2003 och framåt finns dock en återkommande skrivning om att modern inte får kontakt med fadern på grund av att hans mobil inte fungerar/är avstängd/ur funktion. Att det finns mönster över tid när det gäller skälen för adoption väcker frågor, men det behöver inte betyda att beskrivningarna inte stämmer. I de allra flesta fall där det inte handlar om ett övergivet barn, så finns ålder på både modern och fadern angivet (87 procent). Genomsnittsåldern på modern är 26 år (mellan 15 och 45 år). Faderns genomsnittsålder är 30 år (mellan 18 och 50 år).
Av en undersökning från AC framgår att dokumentationen av barnens bakgrund successivt förbättrades under 1980-talet. Undersökningen omfattade 204 barn som kom till Sverige under åren 1980, 1982, 1984 och 1986. Åren 1980 och 1982 hade hälften av barnen okänd moder medan 27 procent hade okänd moder 1984 och sju procent 1986. En liknande utveckling gällde för uppgiften om barnets far. Enligt rapporten blir barnens Social Study mer utförlig och detaljerad varefter åren går .319I en promemoria från 1985 skriver AC att barnens bakgrund varierar och att den alltid beskrivs fullständigt i SWS rapport till adoptivföräldrarna. Att få fram ytterligare upplys-
319 AC. En liten studie om de koreanska barnens bakgrund.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
642
ningar är mycket svårt och är endast möjligt i samband med att ärendet är aktuellt. I en del fall känner man till föräldrarna men ofta rör det sig om ”hittebarn” .320I vår aktgranskning finns det inte uppgift om att något barn är övergivet efter 1987 vilket troligen hänger samman med att SWS då beslutat att inte lämna barn utan minst en känd förälder för adoption i syfte att förhindra att barn adopterades internationellt mot föräldrarnas vilja.
I ett brev från SWS till AC 1997 framgår att SWS beslutat att endast ange moderns och faderns förnamn i barnens Child Studies med anledning av att den koreanska lagen skyddar de föräldrar som inte vill vara kända. Om modern plötsligt skulle kunna bli uppsökt av sitt bortadopterade barn skulle det kunna bryta sönder hennes nuvarande famil j.321I vår aktgranskning saknas genomgående efternamn på modern från och med 2008 till 2013. Från och med 2017 och framåt anges återigen både för- och efternamn på modern.
Motstridiga uppgifter i adoptionshandlingarna
Vi har i intervjuer med personer som adopterats till Sverige fått exempel på att det förekommer olika och felaktiga födelsedatum i adoptionshandlingarna .322I en adopterad persons dokument finns tre olika födelsedatum. Den adopterade säger att det kan bero på att födelsedatumet är uppskattat av olika personer/instanser men att det framstår som slarvigt och att det tyder på att det funnits en brådska i processen. En annan förklaring till att det kan finnas olika födelsedatum kan vara att datum angetts efter olika kalendrar (månkalender respektive den gregorianska kalendern ).323I en adoption som genomfördes till Sverige 1968 hade CPS ändrat födelsedatum för tre syskon som adopterats till Sverige. Det äldsta barnets födelsedatum ändrades från den 7 december 1963 till den 5 augusti 1965. Barnets ålder skrevs alltså ned med ett år och åtta månader. Detta uppdagades när den adopterade personens föräldrar i Sydkorea 1989 visade den registrering som de gjort vid barnets födelse 1963 i Syd-
320 AC. Om adoption från Korea. Den oktober 1984, dos 60 dnr 289. 321 AC. Brev från SWS till AC den 8 mars 1997. Adoptionscentrum Sydkorea Landpärm 1980–1998 E 4 b. 322 Se även SKAN:s anmälan till Sydkoreas sannings- och försoningskommission. Application
for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical significance in the field of international adoption. Inkom till Adoptionskommissionen den
14 maj 2024. 323 MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 20.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
643
korea. Vid 26 års ålder fick den adopterade alltså veta att hennes verkliga ålder var 28 år. Mellansyskonets ålder skrevs ned med ett år och sex månader och det yngsta barnets ålder skrevs ned med sju veckor .324I en adoption som genomfördes på 1970-talet till Sverige hade barnets ålder skrivits ned med tre år .325I ett annat fall skiljde det två år mellan det riktiga födelseåret och det dokumenterade .326
I vår aktgranskning fanns motstridiga uppgifter i tio procent av akterna. Det handlar oftast om att olika födelsedatum anges i olika dokument. Det finns också flera exempel på där datumet för övergivandet inte går ihop med andra uppgifter. I ett fall uppges barnet i ett dokument vara ett övergivet barn (found abandoned) och i andra dokument står att modern lämnat samtycke till adoptionen när barnet var sex månader gammalt.
Enligt AC beror felaktiga födelsedatum på att SWS uppskattat åldern på ”hittebarn” .327Vad gäller de tre syskonen så hade dock SWS uppgift om det äldsta barnets fullständiga namn och barnet var dessutom registrerad i sin familjs hojuk. Trots att uppgiften om barnets födelsedatum fanns registrerad så gjorde SWS en ny registrering där barnet uppgavs vara orphan och med ett uppskattat födelsedatum. Flera adopterade personer menar att adoptionsorganisationerna medvetet registrerade barnen som yngre än vad de var i syfte att göra de mer adopterbara.
Ett ärende där SWS förfalskat uppgifter om barnets bakgrund
Vi har genom vår arkivsökning tagit del av ett ärende från tidigt 1980-tal där SWS förfalskat uppgifter om barnets bakgrund samt även använt en så kallad acting mother. Av brevväxlingen i ärendet framgår att föreståndaren för SWS inte kände till att tjänstemän inom organisationen hade förfalskat uppgifter om barnet. AC förklarade sin medverkan med att de, på grund av tidsbrist, tvingats skicka ett antal ”in blanco” undertecknade intyg om adoptionshjälp till SWS som sedan använts i ärendet utan deras vetska p.328
324 C. Villaume Fägerstrand (2022), s. 11 och 63. 325 Uppgift vid möte med forskaren Tobias Hübinette den 10 januari 2024. 326 Möte med Adopterade Koreaners Förening (AKF) 2022-03-25. 327 AC. Synpunkter på testutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30. 328 NIA. Brev till NIA 1983-02-06. Inkom till NIA 1983-02-08, dnr 42:46/83, FI:58 Kod 42.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
644
10.7.7 Handläggning av svenskt adoptionsbeslut och svenskt medborgarskap
I vår aktgranskning var knappt 60 procent av barnen under ett år vid ankomsten till Sverige. Men åldern varier från 2,6 månader till 7,5 år. I hälften av akterna framgår det att barnet kom till Sverige som fosterbarn och att föreståndaren för SWS var vårdnadshavare för barnet.
I de få akter (1960 till 1970) där det framgår att beslut om adoption har fattats av domstol i Sydkorea har det i genomsnitt dröjt sex månader innan adoptionen godkänts i Sverige. Tiden har dock varierat från drygt två månader till knappt ett år.
Under den period som beslutet om adoption fattats i svensk domstol (1973 till 2011) har beslutet om adoption fattats i genomsnitt ett år efter att barnet anlänt till Sverige. Det varierar från drygt en månad till nästan fyra år.
I genomsnitt har barnet fått svenskt medborgarskap ett och halvt år efter ankomst till Sverige
I 60 procent av de akter vi gått igenom framgår när barnet fick svenskt medborgarskap. Efter att det koreanska beslutet om adoption har godkänts eller svensk domstol beslutat om adoption har det i genomsnitt tagit drygt fem månader innan barnet fått svenskt medborgarskap. Det varierar dock från 0 dagar till närmare 2,5 år.
Det innebär att de barn som adopterats från Sydkorea i genomsnitt har fått svenskt medborgarskap ett och ett halvt år efter ankomsten till Sverige. I en intervju har vi dock fått exempel på att en person som kom till Sverige vid 11 månaders ålder fick sitt svenska medborgarskap vid 14 års ålder.
10.7.8 Sverige har samarbetat med Sydkorea trots brister i adoptionsprocessen
Sverige har samarbetat med Sydkorea trots att landet inte har ratificerat 1993 års Haagkonventionen vilket beror på att Sydkoreas adoptionsprocess har saknat flera viktiga skyddsmekanismer. När Sydkorea ratificerade FN:s barnkonvention 1991 reserverade de sig
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
645
mot artikel 21 a som bland annat ställer krav på att internationella adoptioner ska beslutas av behöriga myndigheter och efter det att placering i hemlandet har prövats. Först 2017 återkallade Sydkorea reservationen.
Adoptionsprocessen har i princip helt skötts av adoptionsorganisationerna
Under perioden 1973 till 2012 har adoptionsprocessen i princip skötts helt av adoptionsorganisationerna. Det enda beslutet från en myndighet har varit beslutet om utresetillstånd från Ministry of Health and Welfare. Beslutet om barnet är tillgängligt för adoption har fattats av SWS/KWS fram till 2021. Enligt HCCH: s329Guide to Good Practice bör beslutet om barnet ska adopteras fattas av en behörig myndighet som är specialiserad på sociala frågor, familjefrågor eller barnfrågor i ursprungsstaten och inte av ett ackrediterat organ .330
Arkivgenomgången gällande Sydkorea visar sammantaget att de svenska myndigheterna och AC har haft ett stort förtroende för Sveriges samarbetspartner i Sydkorea. I NIA:s redovisningar av utvecklingen på adoptionsområdet under perioden 1993 till 2001 beskrivs Sydkoreas organisering av de internationella adoptionerna som ett föredöme för andra länder i regionen .331Det är först 2005, i samband med att NIA ombildas till MIA, som den svenska myndigheten ställer mer kritiska frågor om Sydkoreas adoptionsprocess. Vid auktorisationsbeslutet 2011 uppgav AC att beslutet om att barnet är tillgängligt för internationell adoption fattas av Ministry of Health and Welfar e.332Vid MIA:s tillsynsresa 2014 konstaterar emellertid MIA att det saknas ett tydligt formellt myndighetsbeslut om att barnet är tillgängligt för internationell adoptio n333vilket är ett krav enligt såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkonvention. MIA ansåg även att det var problematiskt att myndigheternas tillsyn över adoptionsorganisationerna var svag. I MFoF:s auktorisationsbeslut för Sydkorea 2020 bedömde myndigheten att Ministry
329 Haagkonferensen för internationell privaträtt. 330 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry
Adoption Convention. Guide to Good Practice Guide No.1., s. 489.
331 NIA. Utvecklingen av verksamheten med internationella adoptioner i Sverige, bilaga till årsredovisningen 1993/94, 1994/95, 1995/96, 1997 och 2001. 332 MIA. E-post från AC till MIA den 7 november 2011, dnr 6:572:15/11. 333 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 2–8 mars 2014, dnr 3.3.7:38:98/14.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
646
of Health and Welfare och domstolens prövning uppfyllde kraven på att adoption bara får genomföras om behöriga myndigheter fastställt att barnet kan adopteras .334År 2021 beslutade Sydkorea att lokala myndigheter ska fastställa att barnet är i behov av adoption.
Den svenska adoptionsmyndigheten har granskat hur Sydkorea följer subsidiaritetsprincipen
Som framgått tidigare i detta kapitel har Sydkorea fått kritik för att de trots sin enorma ekonomiska tillväxt från 1960-talet och framåt inte har avslutat sitt internationella adoptionsprogram. Hur Sydkorea tillämpar subsidiaritetsprincipen har också varit en återkommande fråga för den svenska adoptionsmyndigheten sedan 1970-talet. I NIA:s redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet 1995 skriver myndigheten att NIA besökt Korea flera gånger under perioden 1973 till 1979 och att man då diskuterat hur inhemska adoptioner i Korea skulle kunna uppmuntras och bli accepterad e.335I NIA:s årsredovisning 2003 skriver NIA att kostnaderna för adoptioner från Korea har ökat mycket de senaste åren och att landet nu hör till de länder som har högst kostnader. MIA skriver att med hänsyn till landets utveckling skulle fler barn kunna adopteras nationellt men utvecklingen går långsamt. Enligt NIA pågår en diskussion i Sverige och internationellt hur man från mottagarländernas sida kan påverka framgångsrika ursprungsländer till en mer öppen syn på nationella adoptioner .336Året därpå upprepar NIA att fler barn bör kunna adopteras nationellt men att traditionella värderingar bromsar utvecklingen. Vidare skriver NIA att verksamheten för övergivna barn har blivit beroende av inkomsterna från adoptionsverksamheten .337I årsredovisningen 2005 skriver MIA att Korea sedan 1960-talet varit ett av de största adoptionsländerna för Sverige trots att Korea länge haft som målsättning att upphöra med internationella adoptioner. MIA konstaterar att den socioekonomiska situationen i Korea har förändrats sedan adoptionerna från Korea startade på 1950-talet och att Korea nu har en sådan god ekonomi
334 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, den 27 november 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26. 335 NIA. Redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit
till Sverige för adoption, NIA:s årsredovisning, År 1994/95.
336 NIA. Årsredovisning 2003. 337 NIA. Årsredovisning 2004.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
647
att kritiker anser att föräldralösa och övergivna barn bör kunna tas om hand i landet. Enligt MIA ökar de inhemska adoptionerna men det finns fortfarande ett motstånd då blodsband har stor betydelse i Korea. Ensamstående mödrar och deras barn kan stigmatiseras svårt i det koreanska samhället. MIA skriver att de under hösten ska se över adoptionsavtalet med Sydkor ea.338Vid MIA:s resa till Sydkorea 2007 var ett av syftena att utreda hur Sydkorea tillämpade subsidiaritetsprincipe n.339I MIA:s tillsynsrapport över AC 2007 står att situationen för ensamstående mödrar är fortsatt svår i Sydkorea och det fortsatt finns ett motstånd i den koreanska kulturen mot nationella adoptioner men att koreanska myndigheter och organisationer arbetar för att öka de nationella adoptionerna. Fortfarande lämnas många barn på institution och det finns inte många nationella andra alternativ .340I MIA:s tillsynsrapport över AC 2011 står att den politiska inriktningen i Sydkorea är att barnen ska stanna i landet och enligt AC placeras fler barn i nationell än internationell adoption. Dock finns fortsatt många barn kvar på barnh em.341
År 2014 fick SWS en varning av Ministry of Health and Welfare för att SWS inte hade letat nationella lösningar för barn under tillräckligt lång tid .342I MIA:s rapport från sin tillsynsresa 2014 står att det är otydligt hur subsidiaritetsprincipen tillämpas. Om SWS inte hittat en inhemsk adoptivfamilj inom fem månader ska de anmäla det till Ministry of Health and Welfare. Ministeriet bedömer om SWS gjort tillräckligt för att hitta en koreansk familj. Ett tydligt formellt myndighetsbeslut om att barnet är tillgängligt för internationell adoption saknas dock. För att Sydkorea ska förbättra tillämpningen av subsidiaritetsprincipen är det viktigt att den utveckling som sker inom adoptionsverksamheten stärker ogifta mödrars möjligheter att behålla sina barn. Det är inte bara trycket från familjen och samhället i övrigt utan även regeringens politik som leder till att ensamstående mödrar lämnar sina barn. Vidare skriver MIA att staten arbetar på att ta kontroll över adoptionsprocessen i en omfattning som de tidigare inte haft men att det finns vissa spänningar mellan myndigheterna och adoptionsorganisationerna. Enligt MIA
338 MIA. Årsredovisning 2005. 339 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 9–15 september 2007, nr 40. 340 MIA. Tillsynsrapport 2007, 2007-12-21 dnr 67:705/07. 341 MIA. Tillsynsrapport AC 2011, 2012-01-23 dnr 67:680/11 nr 8. 342 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, den 27 november 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
648
är det inte självklart att myndigheterna lyckas genomdriva sina reformer och MIA avser att följa utvecklingen inom adoptionsverksamheten i Sydkorea noga under auktorisationsperioden .343År 2017 gjorde MFoF en granskning av samtliga barnrapporter gällande barn som adopterats från Sydkorea 2017. Det fanns ingen information om hur SWS utrett möjligheterna för barnet att tas om hand nationellt i någon av de granskade barnrapporterna .344
I MFoF:s auktorisationsbeslut för Sydkorea 2020 skriver myndigheten att de uppgifter som MFoF erhållit om brister i tillämpningen av subsidiaritetsprincipen är allmänt hållna och att de inte har kunnat bekräftats i den vidare utredningen. De senaste lagändringarna har gett de sydkoreanska myndigheterna bättre insyn i organisationernas arbete än tidigare. National Child Research Center är av åsikten att subsidiaritetsprincipen tillämpas i dag. MFoF anser det inte påvisat att det föreligger sådana brister i tillämpningen av principen att auktorisation inte kan beviljas .345I det senaste auktorisationsbeslutet 2024 bedömer MFoF att det sydkoreanska regelverket avseende subsidiaritetsprincipen beaktar de grundläggande principerna för internationell adoption i både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention .346
I vår aktgranskning framgår inte i någon av akterna vilka åtgärder SWS/KWS vidtagit för att söka en nationell lösning före internationell adoption. Det betyder dock inte att så inte har skett.
10.7.9 Ekonomiska drivkrafter i adoptionerna till Sverige
I en promemoria från en svensk socialkonsulent som tidigare arbetat för ett projekt via Rädda Barnen i Pusan, beskrivs att barnhemmen i Sydkorea på slutet av 1960-talet finansierades till cirka 20 procent av de koreanska myndigheterna och resterande av utländska hjälporganisationer. I promemorian beskrivs att barnhemsinnehavarna har haft ett direkt ekonomiskt intresse av att ta emot barn vilket varit nödvändigt för att få medel till hemmets driftskostnader. Föreståndarna har inte alltid varit lämpliga för sin uppgift utan har betrak-
343 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 2–8 mars 2014, dnr 3.3.7:38:98/14. 344 MFoF. Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20 dnr 3.3.6:19/18. 345 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, 27 november 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26. 346 MFoF. Beslut om auktorisation för internationell adoptionsförmedling i utlandet. 2024-03-20. Dnr AD 2021–1743.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
649
tat hemmen som affärsuppgörelser för den egna familjens uppehälle och en del grava missförhållanden har kunnat konstateras, ibland har det rört sig om handel med bar n.347I en artikel i Dagens Nyheter 1976 beskrevs att adoptionerna från Sydkorea hade fått en sådan omfattning att efterfrågan på barn var större än tillgången. Konkurrens om tillgängliga barn uppstod och det förekom korruption i form av pengar till mellanhänder i alla led. De privata adoptionsbyråerna slogs om barnen och sökte alla tänkbara vägar att få hand om dem som fanns. Det resulterade i att enskilda polismän som fick ta hand om upphittade barn fick en slant av barnhem för att lämna över barnet till just det barnhemmet, sedan fick barnhemmet en slant för att överlämna barnet till en viss adoptionsbyrå. Även barnsjukhus fick genom avtal, pengar från adoptionsbyråerna för att kunna hämta barn där regelbundet. Enligt artikeln var en anledning till att Sydkorea lät adoptionsbyråerna arbeta så fritt att landet fick in välbehövlig utländsk valuta via betalning från utländska adoptivföräldrar. Bara för de 600 barn som Sverige adopterat under 1974 inkom drygt två miljoner svenska kronor till Sydkorea i form av utländsk valuta. Denna förklaring hade givits av ett flertal socialarbetare, kyrkliga organisationer och välgörenhetsorganisationer som sysslade med adoptioner i Sydkorea” .348
Korruption inom SWS
Av en promemoria från svenska ambassaden i Seoul 1989 framgår att den förre ordföranden för SWS misskött organisationen, förskingrat en hel del medel, anställt släktingar och vänner på olika poster och använt sig av hotelser mot anställda, bland annat de fackligt aktiva i organisationen. Socialarbetare som arbetade med familjer som lämnade barn för adoption kände sig otillfredsställda i sitt arbete på grund av att förre ordföranden hade drivit verksamheten som en affärsman med mottot ”in med många barn” utan hänsyn till sociala aspekter för familjerna. Enligt ambassaden hade ingen ordentlig revision skett på SWS trots att den ansvarige för adoptionsfrågorna på Ministry of Social Affairs hade rätt att företa
347 Socialstyrelsen. PM beträffande vissa sociala förhållanden i Sydkorea, som utgör bakgrund
till svenska adoptioner av koreanska barn. Inkom till Socialstyrelsen den 3 juni 1970
dnr HB 2 13256/67, 194/68. 348 Dagens Nyheter. Samhällskontroll viktig. Publicerad 1976-02-05.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
650
revision. Ambassaden misstänkte dock att korruption även förelåg på denna nivå. AC:s landansvariga och AC:s styrelseordförande hade tillsammans med konsultföretaget Sinova haft ingående diskussioner med den tillfällige ordföranden samt personal på SWS för att få i gång ett fungerande arbete igen. Syftet var att ”skapa goda förutsättningar för fortsatta adoptioner till Sverige så länge som möjligt”. På fråga från svenska ambassaden hur det var möjligt för en representant för svenska adoptionsintressen att styra och ställa så mycket vid en koreansk myndighet svarade AC:s landansvariga att Sverige hade ett gott rykte i Sydkorea och visades därför stort förtroende. Hon nämnde även att amerikanska adoptionsorganisationer inte synes vara intresserade av att engagera sig i problemen hos de koreanska adoptionsorganisationerna .349Enligt ett dokument som vi har tagit del av på AC väckte ambassadens rapport starka reaktioner hos NIA. NIA tyckte att AC:s agerande var olämpligt och undrade hur AC kunde lägga ned så mycket pengar i aktiviteter på SWS när adoptionerna skulle ta slut och när AC kunde räkna med så få adoptioner. NIA hade även frågat om seminariet som anordnats av Sinova. AC svarade att konsulterna från Sinova hade ställt upp gratis. NIA ville dock tala med AC om dett a.350Vid ett besök hos NIA informerade AC om problemen på SWS och att SWS höjt adoptionsavgiften med nästan 10 000 svenska kronor men att de senare fått besked från det sydkoreanska socialministeriet att de skulle behålla den tidigare avgiften. Enligt AC hade då amerikanska adoptionsorganisationer omedelbart ersatt mellanskillnaden med en donation per adoption. Enligt AC var det inte ovanligt att ”frivilliga” donationer till barnhem förekom vid adoption. Så var det till exempel till AC:s privata barnhemskontakter i Bogota och till katolska barnhem i Sri Lanka. AC meddelade att de tänkte göra som amerikanerna i Korea vilket innebar en ökad kostnad på 2 000 svenska kronor per adoption 1991 och 4 000 svenska kronor år 1992. Om behovet av donation skulle stiga över 5 000 svenska kronor skulle AC ompröva beslutet .351
Under 1990-talet ökade kostnaderna för adoptionerna från Sydkorea betydligt .352
349 NIA. Sveriges ambassad i Seoul. PM Adoptioner från Korea till Sverige, 1990-01-30. NIA 1990 FI:216, R 34 Xko. 350 AC. Tjänsteanteckning 1990-04-12. Adoptionscentrum Sydkorea Landpärm 1980–1998 E 4 b. 351 NIA. Minnesanteckningar den 12 december 1991, dnr Ad 69:736/91. 352 NIA. Protokoll 1993/94 nr 7 1994-02-23.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
651
De höga adoptionsavgifterna har förklarats av det höga kostnadsläget i Sydkorea
De höga adoptionsavgifterna i Sydkorea har sedan 1970-talet varit en återkommande fråga för de svenska myndigheterna.
År 1966 tog CPS ut en avgift på 130 USD per adoption till utlande t353och 1975 tog SWS ut en avgift på 350 USD per adoption till utlandet .354År 1975 skrev den svenska ambassadören i Seoul till Utrikesdepartementet att han inte kunde bedöma om de kostnader som föreståndaren för SWS beräknat var rimliga. Enligt ambassadören var det sannolikt inte mycket att göra åt saken även om SWS hade en större personalorganisation än vad som skulle erfordras i Sverige. Han poängterade dock att han i sitt samtal med föreståndaren framhållit att man i Sverige, liksom i Korea, var misstänksam när det gällde utgifter eftersom det är en grundprincip att ingen får göra sig pengar på adoptionsverksamheten. Föreståndaren hade svarat att SWS inte tog ut mer än vad som var ofrånkomligen nödvändigt .355
År 1977 frågade Utrikesdepartementet åter igen om kostnaden för adoptionsförfarandet i Sydkorea. Svenska ambassaden svarade att kostnaden var 700 USD .356På UD:s fråga om det fanns några vinstintressen i adoptionsförfarandets olika led svarade ambassaden att det, såvitt de kunde bedöma, inte fanns några vinstintressen och att myndigheternas kontroll föreföll mycket god .357
År 2003 var SWS adoptionsavgift 7 500 USD vilket kan jämföras med ESS avgift på 7 200 USD, KSS avgift på 8 000 USD och Holts avgift på 6 600 USD .358År 2005 inkom en skrivelse till MIA med en begäran om att MIA skulle frånträda avtalet med SWS. I skrivelsen står bland annat att ett fortsatt adoptionsutbyte strider mot barnkonventionen och den etiska grundsyn som framförts i SOU 2003:49 och prop. 2003/04:131. Enligt skrivelsen är det uppenbart att SWS gör vinst på adoptionerna men att överskottet går till deras verksam-
353SOU 1967:57Adoption av utländska barn, s. 110. 354 UD. Brev från SWS den 28 februari 1975. Details of necessary cost för intercountry adoption. R 34 Xko. 355 UD. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet, Adoptionsfrågan
i Sydkorea, den 30 januari 1975, R 34 Xko.
356 Av Ankestyrelsens rapport framgår att Holt Childrens Services 1976 tog ut en adoptionsavgift på 7 500 DKK. 357 UD. Sveriges ambassad Seoul. Den internationella adoptionsverksamheten, den 3 november 1977, inkom till UD den 14 november 1976, dnr 76 127, R 34 Xko. 358 Uppgift till Adoptionskommissionen från Norges utredning av den internationella adoptionsverksamheten den 4 oktober 2024.
Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea SOU 2025:61
652
het att ta hand om barn. Dock måste det ifrågasättas om det är etiskt accepterat att internationella adoptioner bekostar social verksamhet i ett land med hög social och ekonomisk infrastruktur .359Med anledning av skrivelsen begärde MIA ett yttrande från svenska ambassaden i Seoul över ett fortsatt adoptionssamarbete med Korea. I brevet hänvisar MIA till de uttalanden som den svenska regeringen gjor t360angående de risker som finns med att adoptionsverksamheten ger så stora fördelar att ett beroende av inkomsterna skapas i ursprungslandet .361
Vid MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 2007 var ett av syftena med resan att titta närmare på vad som ingick i adoptionsorganisationernas kostnader och avgifter. SWS hade höjt avgiften kraftigt 2001 för att möta det ökade kostnadsläget i landet. Därefter hade avgiften legat på i stort sett samma nivå. MIA:s slutsats var att den stora delen av avgiften gick till kostnader för barnhem och fosterhem. Sydkorea är ett utvecklat och modernt land med bra standard och ett relativt högt kostnadsläge, något som påverkar adoptionsverksamheten i form av högre avgifter för vård av barn samt drift av verksamheten. I rapporten hänvisar MIA till en rapport från ISS i vilken ISS konstaterar att adoptivföräldrarna betalar kostnader som borde täckas av staten .362I MIA:s tillsynsrapport över AC från 2007 står att MIA gjort en särskild granskning av föräldrarnas kostnader eftersom kostnaderna länge har varit föremål för diskussion. Granskningen har inte föranlett någon vidare åtgärd .363Även vid MIA:s tillsynsresa 2014 var en av huvudfrågorna hur ”de förhållandevis höga adoptionskostnadern a364motiverades”. MIA konstaterade att det saknas riktlinjer för hur mycket adoptionsorganisationerna har rätt att ta ut vid internationell adoptionsförmedling. Det är stor skillnad mellan internationell och nationell adoption vilket SWS menade berodde på att processen för internationell adoption var längre. Staten betalar för barnens vård men enligt SWS täcktes inte den verkliga kostnaden. Enligt SWS går adoptionsavgiften till adoptionsverksamheten. Enligt MIA väckte dock de höga adoptionsavgifterna frågor och MIA ansåg det vara angeläget att myndigheterna reglerade kostna-
359 Skrivelse till MIA den 7 april 2005, inkom MIA den 12 april 2005, dnr 49:230:2/05. 360Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor. 361 MIA. Brev från MIA till svenska ambassaden i Seoul den 19 oktober 2005, dnr 61:583:2/05. 362 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 9–15 september 2007, nr 40. 363 MIA. Tillsynsrapport 2007, 2007-12-21 dnr 67:705/07. 364 År 2012 var vårdkostnaden från SWS 113 725 svenska kronor.
SOU 2025:61 Oegentligheter i adoptionsverksamheten i Sydkorea
653
derna för adoption genom riktlinjer för vilka avgifter som adoptionsorganisationerna hade rätt att ta ut .365
I MFoF:s auktorisationsbeslut för Sydkorea 2020 konstaterade myndigheten att de uppgifter som förekommit om höga och godtyckliga adoptionsavgifter avser händelser som skett före 2014 och inte heller avsett SWS. MFoF bedömde att myndigheterna i Sydkorea hade nödvändig insyn i adoptionsorganisationernas arbete och att SWS inte bedrev adoptionsverksamhet i vinstsyft e.366Vid MFoF:s tillsynsresa 2023 konstaterade myndigheten att de internationella adoptionerna genererade tio gånger högre intäkter för adoptionsorganisationerna än de nationella adoptionerna. Även om den ersättning som organisationen tar ut för internationella adoptioner är rimlig och inte innebär att någon ekonomisk vinst eller att möjligheten för barnet att växa upp inom landet inte beaktas i det enskilda fallet, så kan detta enligt MFoF ändå innebära ett incitament för adoptionsorganisationerna att främja internationella adoptioner i stället för att försöka hitta en långsiktig lösning för barnet i Sydkor ea.367
365 MIA. Rapport från MIA:s tillsynsresa till Sydkorea 2–8 mars 2014, dnr 3.3.7:38:98/14. 366 MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, den 27 november 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 26. 367 MFoF. Reseberättelse Sydkorea 2023. Dnr 2023–368, s. 22.
655
11 Privata och enskilda adoptioner
11.1 Inledning
11.1.1 Begreppet privat och enskild adoption
Adoptioner av utländska barn till Sverige har från slutet av 1960-talet i de allra flesta fall förmedlats genom myndighet eller auktoriserad adoptionsorganisation. Detta har också varit huvudregeln. En adoption som inte förmedlats av en myndighet eller auktoriserad adoptionsorganisation kallas för privat eller enskild adoption.
Begreppet privat adoption användes huvudsakligen fram till 1985 och avsåg adoptioner som gick vid sidan av myndighet eller auktoriserade organisationer. Det förekom också att de som adopterade privat saknade medgivande för adoption från socialnämnden. Begreppet enskild adoption etablerades 1985 i samband med att det infördes krav på tillstånd från socialnämnden för att få adoptera ett barn utan bistånd av en auktoriserad adoptionsorganisation. Efter 1985 finns och används båda begreppen och det är inte alltid tydligt vad som åsyftas.
I början av 1980-talet gjorde NIA ett försök att definiera olika typer av privata adoptioner (eller enskilda adoptioner som de kallade dem). NIA delade in dem i fyra kategorier: – Genuint privata adoptioner där de sökande utan mellanhand har
personlig kontakt med ett barns företrädare. – Privatadoptioner där de sökande själva utan mellanhand tar kon-
takt med en institution i barnets hemland och i direkt kontakt med institutionen själva genomför en adoption. – Privatförmedlade adoptioner med mellanhand där kontakten
mellan de sökande och barnet förmedlas genom en privatperson
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
656
som finns antingen i barnets eller de sökandes hemland och där adoptionen genomförs på ett korrekt och lagligt sätt. – Privatförmedlade adoptioner med mellanhand där de sökande
betalar en orimligt stor summa pengar och/eller får icke korrekta handlingar.
Den sista kategorin var enligt NIA mest problematisk, men även de två första kategorierna kunde vara riskfyllda trots att de gick genom ”bra personliga kontakter”. Exempelvis fanns risk för att handläggningen av adoptionerna gjordes på ett inkompetent sätt.
NIA skattade att endast 7–10 procent av de adoptioner som genomfördes vid sidan av de auktoriserade organisationerna under 1981 var att betrakta som ”genuint privata”, dvs den första kategorin .1
I vår genomgång nedan använder vi det begrepp (privata eller enskilda adoptioner) som olika aktörer vid olika tidpunkter använt för att beskriva eller vidta åtgärder avseende de privata eller enskilda adoptionerna.
11.1.2 Hur många privata och enskilda adoptioner har genomförts?
Det är inte helt enkelt att få en samlad bild av antalet privata och enskilda adoptioner som genomförts. Det har inte förts någon samlad eller enhetlig statistik över de privata och enskilda adoptionerna över tid.
Ett sätt att beräkna det totala antalet privata och enskilda adoptioner som genomförts till Sverige från mitten av 1900-talet och fram till idag är att utgå från det totala antalet internationella adoptioner och räkna bort de adoptioner som gått via NIA och auktoriserade adoptionsorganisationer. En siffra som brukar anges är att 60 000 utländska adoptioner genomförts till Sverige under denna period .2Av dessa har cirka 42 500 adoptioner genomförts under perioden 1969–2021 genom Socialstyrelsen och NIA respektive genom de adoptionsorganisationer som auktoriserats av NIA för
1 NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05, s. 3. 2 Det är dock oklart varifrån denna siffra kommer.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
657
adoptionsförmedlin g.3De privata och enskilda adoptionerna skulle utifrån en sådan beräkning uppgå till totalt 17 500 adoptioner från mitten av 1900-talet och framåt .4Hur de fördelar sig mellan privata respektive enskilda adoptioner går dock inte att uttala sig om eftersom det inte förts någon sådan statistik. Det vi vet är att alla adoptioner som genomfördes före 1965 per definition är privata eftersom staten inte hade något ansvar för adoptionerna då.
För perioden 1969–2021 finns statistik från SCB för utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte. Statistiken bygger på folkbokföringsstatistik och omfattar barn som adopterats både via adoptionsorganisationer och genom privata och enskilda adoptioner. Enligt denna statistik genomfördes totalt 54 368 adoptioner under perioden .5Utifrån en sammanställning av tillgänglig statistik genomfördes under perioden 1969–2021 cirka 42 550 adoptioner genom NIA och de auktoriserade adoptionsorganisationern a.6Resterande cirka 11 800 adoptioner skulle därmed vara privata och enskilda adoptioner för perioden 1969–2021. Hur fördelningen ser ut mellan privata och enskilda adoptioner kan vi som sagt inte uttala oss om eftersom det inte förts någon sådan uppdelad statistik. Vi kan dock anta att de privata adoptionerna minskar i antal från 1985 och framåt när kraven på socialnämndens godkännande av förmedlingsväg införs. Adoptioner som därefter genomförs vid sidan av adoptionsorganisationer är i allt högre grad enskilda adoptioner. I dag talar vi inte längre om privata adoptioner, enbart begreppet enskilda adoptioner används.
I figur 11.1 visas hur de privata och enskilda adoptionerna respektive adoptioner genom NIA och de auktoriserade organisationerna utvecklats under perioden 1971–2021.
3 Siffran bygger på en sammanställning av statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021, information från adoptionsorganisationerna (totalt antal adoptioner genomförda under den period respektive organisation varit verksam), statistik från MIA över anlända adoptivbarn genom auktoriserade adoptionsorganisationer 1981–2008, Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979 (totalt antal förmedlade barn genom NIA:s förmedlingsutskott och AC) samt material från AC ”Utländska adoptivbarn i Sverige 1964–1980”. Eftersom statistiken inte är exakt i vissa av källorna ska siffrorna hanteras med viss försiktighet och ses som en uppskattning. 4 MFoF, statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte. Statistiken inkluderar barn som adopterats både via adoptionsorganisationer och via enskilda adoptioner. 5 MFoF, statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021. 6 Se not 4.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
658
Figur 11.1 Utvecklingen av privata och enskilda adoptioner respektive adoptioner genom NIA och auktoriserade adoptionsorganisationer 1971–2019
Källa: 1971–75 Adoptionscentrum (via MFoF), 1976–2002, NIA (Riksarkivet), 2003–2019, MFoF.
AC har i en sammanställning för perioden 1964–1980 uppskattat antalet adoptioner som genomförts via Socialstyrelsen och NIA, genom AC respektive som privata adoptioner, se tabell 11.1 nedan.
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600
Genom NIA/auktoriserad organisation Privat/enskild adoption
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
659
Tabell 11.1 Antal utländska adoptivbarn i Sverige 1964–1980
och hur adoptionen förmedlats
Adoptioner genom
Socialstyrelsen och
NIA
Adoptioner genom AC Privata adoptioner
1964
–
–
–
1965
66
–
87*
1966
87
–
1967
213
–
1968
75
–
1969
261
–
1970
465
80 (ca)
Ca 600**
1971
470
175 (ca)
150
1972
600
220 (ca)
200***
1973
704
235 (ca)
400
1974
375
400
600
1975
272
533
800****
1976
282
609
905
1977
383
606
883
1978
353
598
796
1979
159
651
557
1980
84
765
658
Totalt
4 849 4 872 (ca)
6 636
Källa: Adoptionscentrum. * Uppskattad siffra för 1964–1965. ** Uppskattad siffra för 1965–1970. *** Uppskattning av AC för 1971 och 1972 med ledning av SCB-statistik för NIA över barn 0–9 år som invandrat som ”egen person”. **** ”Ren uppskattning” av AC för 1973, 1974 och 1975.
I början av 1980-talet utgjorde de privata adoptionerna fortfarande en relativt stor andel av de totala adoptionerna, se tabell 11.2 nedan.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
660
Tabell 11.2 Antal och andel privata och enskilda adoptioner av totala antalet
internationella adoptioner till Sverige 1981–1989
År Adoption genom adoptionsorganisationer
Privata och enskilda adoptioner
Totalt antal adoptioner
Andel privata och enskilda adoptioner
1981
1 271
518
1 789
29 %
1982
1 143
331
1 474
23 %
1983
1 404
247
1 651
15 %
1984
1 279
214
1 493
14 %
1985
1 393
167
1 560
11 %
1986
1 354
188
1 542
12 %
1987
1 142
213
1 355
16 %
1988
920
155
1 075
14 %
1989
701
182
883
21 %
Totalt
10 607
2 215
12 822
17 %
Källa: MFoF, statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte och statistik från MIA över anlända adoptivbarn genom auktoriserade adoptionsorganisationer.
Även under 1990-talet förekom en relativt stor andel privata och enskilda adoptioner. År 1993 uppgick de privata och enskilda adoptionerna till cirka 20 procent av det totala antalet adoptioner.
Privata och enskilda adoptioner var vanligare från vissa länder, exempelvis Colombia, Etiopien, Indien, Polen, Sri Lanka och Thailand.
11.1.3 Skälen bakom privata och enskilda adoptioner
Det finns flera skäl till att privata och enskilda adoptioner genomförts över tid.
Den första vågen av utländska adoptioner till Sverige som startade under 1960-talet var av naturliga skäl privata. Det fanns ingen myndighet eller organisation som hade ett ansvar att förmedla adoptioner. Vid den här tiden var det framför allt svenskar som bott och arbetat utomlands som på egen hand adopterade utländska barn. En del av dem hjälpte också andra svenskar som ville adoptera utomlands.
Under andra halvan av 1960-talet fick staten genom Socialstyrelsen ansvaret att ge stöd och information till svenskar som ville adoptera utomlands. År 1969 bildades också två svenska intresseföreningar
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
661
för adoption: Adoptionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen. NIA etablerades 1973 med ansvar att förmedla adoptioner i samarbete med AC. Därmed skulle de utländska adoptionerna genomföras i ordnade och kontrollerade former. Trots detta valde många svenskar ända fram till början av 1990-talet att adoptera på egen hand. Det fanns flera anledningar till det, exempelvis att man tyckte att väntetiderna för adoption var för långa, att det kostade för mycket att adoptera genom adoptionsorganisationerna eller att man av olika skäl inte fått förmedlingshjälp genom NIA eller någon av adoptionsorganisationerna. Ytterligare ett skäl var att de barn som med tiden var tillgängliga för adoption i allt fler fall var äldre och hade olika typer av funktionshinder. Många svenskar ville dock ha små och friska barn och valde därför att ta alternativa vägar för att finna sådana barn för adoption.
Ytterligare skäl till enskild adoption är att personer som är bosatta i Sverige men som har sitt ursprung eller annan koppling till ett annat land väljer att adoptera ett barn från detta land genom enskild adoption .7Adoption av släktingbarn kan också genomföras som enskild adoption i de länder som tillåter sådana adoptioner.
11.1.4 Enskilda aktörer som förmedlat adoptioner
Det saknas sammanställd information över enskilda aktörer som på olika sätt deltagit i internationell adoptionsverksamhet, under vilken tid de varit verksamma och hur många barn som kommit till Sverige genom dem.
Tillstånd till förmedling av barn för adoption
Enligt 7 kap. 54 § i 1960 års barnavårdslag (1960:97), BvL, fick enskild person eller sammanslutning inte utan tillstånd av Socialstyrelsen bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. Påföljden vid överträdelse av bestämmelsen var dagsböter eller fängelse i högst sex månader, 13 kap. 88 § BvL. Förutsättningen för att allmän åklagare skulle kunna väcka åtal var att vederbörande barnavårdsnämnd/sociala centralnämnd eller tillsynsmyndighet anmälde till åtal, 13 kap. 94 § BvL. I förarbetena till bestämmelsen
7Prop. 1996/97:91Internationella adoptionsfrågor, s. 63.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
662
framgår att avsikten inte var att en enskild person eller sammanslutning skulle vara förhindrad att i enstaka fall förmedla fosterbarn utan att ha tillstånd till det. Bestämmelsen gällde endast vad som kunde betecknas som en bedriven förmedlingsverksamhet. Vidare framgår av förarbetena att Socialstyrelsen endast skulle ge tillstånd till sådan förmedling, utövad av enskild eller av förening eller stiftelse, som skedde utan ersättning i någon form. Tillstånd fick inte annat än undantagsvis lämnas till en enskild person .8
NIA hade i samråd med Socialstyrelsens lagbyrå uttalat att det borde vara tillåtet att uppträda som ombud eller mellanhand en eller ett fåtal gånger. Socialstyrelsen hade i samband med ett åtal för olaga fosterbarnsförmedling framhållit att en kontinuerligt driven verksamhet med anlitande av upparbetade kanaler däremot tveklöst var sådan förmedlingsverksamhet som krävde tillstånd. Nämnda åtal ledde till att ett mindre bötesstraff utdömdes .9
Enligt Socialstyrelsen var rättsverkningarna av 7 kap. 54 § BvL begränsad till Sverige. Socialstyrelsen kunde därmed inte förhindra att personer med hemvist utomlands förmedlade fosterbarn eller blivande adoptivbarn till i Sverige bosatta personer utan Socialstyrelsens tillstånd .10Det innebär att enskilda personer, till exempel missionärer bosatta i ett annat land, inte behövde ha något tillstånd från Socialstyrelsen för att förmedla barn till personer bosatta i Sverige. Detta åtgärdades i samband med att kravet på auktorisation för förmedlingsorgan infördes 1979. Därefter fick inte heller enskilda personer bosatta i ett annat land förmedla adoptioner utan tillstånd.
Privatpersoner och förmedling
Under 1960-talet började privatpersoner hjälpa till att förmedla utländska barn till svenskar. Det var personer som arbetade inom svensk biståndsverksamhet eller var medföljande till personer som arbetade på svenska företag utomlands som gjorde detta. I de flesta fall handlade det inte om någon storskalig verksamhet, men undantag fanns.
8Prop. 1960:10, Cit. från prop. 1978/79:108om organisationen av verksamheten med interna-
tionella adoptioner, s. 11.
9Prop. 1978/79:108, s. 11. 10 AC. Brev från Greta Svedberg till ordförande i AC. Beträffande adoption av etiopiska barn. 1973-06-12. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Etiopien Länderpärm E4a, 1973–83”.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
663
I några fall utvecklades förmedlingen till en mer organiserad verksamhet genom att en ideell sammanslutning bildades, som exempelvis AC.
Några exempel på länder där privatpersoner hjälpt till med privata adoptioner är Etiopien, Indien och Sri Lanka.
Förmedling genom svenska missionärer
I flera länder har missionärer från olika kristna trossamfund verkat som förmedlare av internationella adoptioner. I Afrika, och särskilt Etiopien, startade tidigt en adoptionsverksamhet genom svenska missionärer verksamma i landet. Vissa missionärer adopterade själva barn och hjälpte även vänner och släktingar i Sverige att adoptera. Det genomfördes ett stort antal privata och enskilda adoptioner från Afrika. Ett annat exempel där svenska missionärer förmedlat adoptioner är Guatemal a.11
Pingströrelsen har själva låtit genomföra en kartläggning över hur internationella adoptioner har hanterats inom ramen för svenska pingstförsamlingars internationella verksamhet, vilken redovisades i en rapport i november 2021. Kartläggningen omfattar 13 länder där svensk pingstmission bedrivit barnhem och cirka 200 barn som adopterats genom missionärer och biståndsarbetare under 1960–80-talen. Det har framför allt varit barn från Honduras, Etiopien och Bolivia. Enligt rapporten har missionärerna, förutom i Honduras, förmedlat adoptioner på egen hand utan uppdrag från hemförsamlingen. Däremot förmedlades adoptionerna oftast till medlemmar i kyrkor i Sverige. I Honduras drev missionen ett barnhem som hade startats med avsikt att ta emot barn och ge dem en uppväxt i en adoptivfamilj. Av rapporten framgår att förmedling pågick i tre länder (Brasilien, Honduras och Peru) även under 1980-tale t12, dvs efter att det införts krav på förmedlingstillstånd även för bosatta i annat land.
11 C. Lindgren (2010) Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till
nittiotal, s. 105 och 122 ff.
12 D. Lindberg (2021). Internationella adoptioner inom pingströrelsen, s. 15.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
664
11.2 Problem med privata adoptioner på 1970-talet leder till organisationsförändring och ny reglering
Hälften av de adoptioner som genomfördes under 1970-talet var privata adoptioner
Intresset för internationell adoption ökade kraftigt under 1970-talet. NIA etablerades inom Socialstyrelsen 1973 med ansvar att förmedla adoptioner och förhandla om avtal med andra länder. Samarbetsavtal fanns med Grekland och Sydkorea och senare slöts avtal med Filippinerna och Ecuador. Staten och NIA hade dock inget ansvar för att finna barn som var tillgängliga för adoption. I stället kom AC genom ett avtal med NIA att få rollen att etablera informellt samarbete med icke avtalsländer om förmedling av barn.
NIA och AC hanterade ett stort antal ansökningar i det s.k. förmedlingsutskottet. Antalet svenska sökande översteg dock antalet barn tillgängliga för adoption och väntetiderna för adoption var fortsatt långa. Under perioden 1973–1979 behandlades cirka 9 000 ansökningar i utskottet och ungefär 5 400 barn förmedlades. Många valde därför att ta saken i egna händer och gå vid sidan av NIA och AC för att hitta ett barn att adoptera. År 1976 kom drygt 800 barn genom förmedling av NIA och AC medan 900 barn kom via andra kanaler. NIA hade inte någon insyn i de adoptioner som gick vid sidan av NIA och AC .13
De privata adoptionerna sågs som problematiska av flera skäl. Ett problem var att enskilda personer kunde råka ut för oseriösa förmedlare i utlandet vilket kunde få konsekvenser för barnet, de sökande och för den svenska adoptionsverksamheten. Ett annat problem var att det fanns svenskar i Sverige och utomlands som förmedlade barn utan tillstånd vilket var förbjudet enligt svensk lag. Ytterligare ett problem var att man inte kunde säkerställa barnets bästa vid adoption eftersom det inte gjordes ett urval bland sökande. Det fanns också en oro att de privata adoptionerna och enskilda svenskars agerande i utlandet kunde skada Sveriges rykte som adoptionsland. I det sammanhanget var det problematiskt att NIA inte hade överblick över de privata adoptionern a.14
13 C. Lindgren (2010), s. 32–35, 40, 42. 14 C. Lindgren (2010), s. 42–43.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
665
Försöksverksamhet visar på omfattande privatförmedling från vissa länder
Redan 1973–74 var NIA medvetna om att det bedrevs förmedling av barn av enskilda aktörer både i Sverige och i utlandet. Frågan om förmedling av barn vid sidan av NIA och AC var en återkommande punkt på nämndens dagordning. En informell arbetsgrupp mellan NIA och AC bildades för att samla in information om hur många barn som kom till Sverige i adoptionssyfte totalt och på vilka vägar barnen kom till Sverige. Arbetsgruppen skulle också arbeta fram förslag till åtgärder .15Det framkom också vid flera tillfällen uppgifter om oegentligheter i adoptioner från bland annat Thailand och Sri Lank a.16
För att få ökad kontroll på de privata adoptionerna begärde NIA under 1975–1977 in information från socialförvaltningar i åtta kommuner angående uppgifter om barn som anlänt utan medverkan av NIA och AC. En särskild blankett fanns framtagen där socialförvaltningarna bland annat skulle ange hur adoptiv- respektive fosterföräldrarna fått kontakt med barnet (genom vilka personer, organisationer och myndigheter) .17Informationen som samlades in var inte helt enhetlig och det framgår att privatpersoner vägrat lämna uppgifter till socialförvaltningarna om vilka kontakter de haft i länderna.
Av det insamlade materialet går det dock att utläsa att privata adoptioner genomförts från ett drygt 20-tal länder under periode n18. För drygt hälften av länderna handlade det om 1–2 adoptioner per land som gått genom antingen svenska missionärer (Argentina, Brasilien, Honduras och Pakistan), advokater i landet (Chile och Colombia) eller direkt kontakt med barnhem eller myndigheter i landet (Colombia, Grekland, Peru och Polen).
För några länder var adoptionsförmedlingen mer omfattande. Från Thailand hade ett drygt 60-tal barn förmedlats under 1975–1977 genom privatpersoner i Sverige och två advokater i Thailand. AC samarbetade med en av dessa advokater. Namnet på en svensk kvinna uppgavs för ett flertal av adoptionerna. Kvinnan samarbetade även
15 NIA, Protokoll 1973/74:4 1973-12-14 och NIA informerar juni 1974. 16 NIA informerar juni 1974, aug 1975, juni 1976, juni 1977, mars 1978. 17 NIA, Försök med statistik över barn som anlänt utan medverkan av NIA och AC 1975 till första kvartalet 1977, dnr 49:1071/75. 18 Länderna är Argentina, Bolivia, Brasilien, Chile, Colombia, Ecuador, Etiopien, Grekland, Honduras, Indien, Iran, Kenya, Liberia, Marocko, Mexiko, Nicaragua, Nigeria, Pakistan, Peru, Polen, Thailand, Tunisien, Ungern och Vietnam.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
666
med en annan svensk kvinna som förmedlat flera adoptioner från Vietnam. Från Indien hade cirka 25 barn adopterats på privat väg under perioden. Även här var det advokater som hjälpt till med förmedlingen, men också enskilda svenska missionärer i landet uppgavs. I Sri Lanka, varifrån ett 15-tal barn kommit under perioden, var en person i landet involverad i ett flertal adoptioner. Flera uppgav också att de varit i direkt kontakt med barnhem efter att ha fått kontaktuppgifter via andra svenskar som adopterat från landet. Från Ecuador kom 18 barn och även här var en person i Sverige involverad i flera fall. I något fall uppgavs namnet på en svensk person som arbetade i Ecuador. Från Etiopien kom ett 10-tal barn. Kontakter som uppgavs här var SIDA-personal och en etiopisk man som hjälpt till att förmedla barn från barnhem i landet.
Olika åtgärder vidtas för att komma åt problemet med privata förmedlare
Utöver att samla in information om de privata adoptionerna informerade NIA olika aktörer om de problem och risker som fanns med privata adoptioner och vilka krav som ställdes enligt lag. Kontakter togs med tingsrätterna och information gick ut till kommunernas socialförvaltningar .19Bland annat lyfte NIA att ersättning utöver faktiska kostnader och rimligt advokatarvode kunde betraktas som vederlag i lagens mening och bli ett adoptionshinder. Svensk domstol var skyldiga att inhämta upplysningar huruvida vederlag var givet eller utfäst (20 kap. 6 § föräldrabalken, FB). Det var därför viktigt att enskilda som ville adoptera informerades om kraven på intygande att de varken givit, mottagit eller utlovat något vederla g.20
En annan åtgärd var att kontakta de privatpersoner som förmedlade utländska barn. AC tog kontakt med några privatpersoner med ambitionen att de skulle inlemmas i AC:s kontaktnät. I några fall slöt AC avtal med privatpersoner som tidigare förmedlat på egen hand .21Nämnden beslutade 1976 att skriftligen kontakta fyra privatpersoner som bedrev förmedlingsverksamhet med anmodan att de skulle upphöra med dett a.22De två svenskar som förmedlat adop-
19 NIA, Protokoll 1973/74:8 1974-04-17, 1975:2 1975-02-12. 20 NIA informerar augusti 1975. 21 NIA, Protokoll 1973/74:10 1974-06-12. 22 NIA, Protokoll över Per Capsulam-beslut 1976-10-05 och protokoll 1976-12-16.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
667
tioner från Thailand och Vietnam kontaktades på nytt med uppmaning att upphöra med förmedlingen och om så inte skedde skulle Socialstyrelsen överväga att överlämna ärendena för åtal .23NIA tog också kontakt med en av de två thailändska advokater som förmedlade adoptivbarn och som AC samarbetade med. Nämnden uppmanade även AC att avsluta samarbetet med advokaten .24
Oegentligheter uppdagas i privata adoptioner från Thailand
Sommaren 1977 gick NIA ut med information till socialförvaltningarna om att en barnhemsföreståndare i Thailand arresterats. Ett stort antal barn hade kommit till Sverige på privat väg genom barnhemsföreståndaren och några få genom AC. NIA beskrev att AC avbrutit kontakterna med advokaten sedan det uppkommit misstankar om oegentligheter. Vid arresterandet omhändertogs 33 barn, varav sex barn som adopterats till svenska familjer. Familjerna fick inte med sig barnen hem och en särskild utredning om barnens identitet pågick. NIA hade besökt Thailand och det pågick överläggningar där Thailand uttryckt att man var intresserad av ett reglerat samarbete med Sverige, något som enligt NIA dock kunde ta tid och var komplicerat .25
I mars 1978 informerade NIA om att de, trots nya krav i Thailand att alla adoptioner skulle gå via Public Welfare Department, fått kännedom om att thailändska barn fortsatt kommit på illegalt sätt till svenska familjer. Tillvägagångssättet var att den svenska adoptivfadern skrevs som biologisk far till barnet. Han kunde sedan söka pass för barnet utan att Inrikesministeriet blev inkopplade i ärendet. En thailändsk advokat hade förmedlat adoptionerna och uppmanat adoptivföräldrar att återsända de falska handlingarna när de anlänt till Sverige med barnet. Advokaten hade därefter skickat dem ett adoptionsmedgivande från de biologiska föräldrarna till barnet. NIA skriver att ”det synes finnas skäl att förmoda att även dessa adoptionsmedgivanden är falska handlingar”. NIA beskriver också ett annat förfaringssätt där någon av de biologiska föräldrarna sökte pass för sig och barnet och reste ut ur landet, till exempel Hong Kong eller Kuala Lumpur. Här mötte adoptivföräldrarna upp och tog hand om
23 NIA, Protokoll 49:235/76) 1977-12-19. 24 NIA, Protokoll 1977-03-23. 25 NIA informerar juni 1977.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
668
barnet och fick då även ett adoptionsmedgivande från föräldrarna. Adoptivföräldrarna betalade resekostnaderna för barn och förälder. Båda förfaringssätten kringgick thailändska lagar. NIA påpekade att det i de här fallen inte fanns handlingar som gjorde att adoptivföräldrarna kunde fullfölja adoptionsförfarandet i Sverige. Man riskerar alltså att en adoption inte kunde komma till stånd med allt vad det inneba r.26
Ny organisation med syfte att öka kontrollen och minska antalet privata adoptioner
Med anledning av problemen med de privata adoptionerna tillsattes en arbetsgrupp inom Socialdepartementet 1977 som skulle se över organisationen för internationella adoptioner. I arbetsgruppens rapport som kom 1978 konstaterades att omkring hälften av alla som sökte adoptivbarn gick andra vägar än genom NIA eller AC. En anledning till det var de ökande väntetiderna hos NIA och AC. En stor grupp sökande valde därför att själva söka barn i andra länder medan andra sökte barn genom personer i Sverige som bedrev förmedlingsverksamhet utan tillstånd vilket krävdes enligt barnavårdslag en.27Arbetsgruppen konstaterade vidare att olaglig förmedlingsverksamhet fortsatt förekom men att man torde kunna utgå ifrån att flertalet fall bedrevs på ideella grunder och utan vinstintress e.28
Regeringen föreslog, med utgångspunkt i rapporten, ett system där offentlig och enskild verksamhet samverkade och där ideella organisationer fick ansvaret för förmedlingsarbetet medan staten genom NIA fick ansvaret för kontroll och tillsyn. Syftet var dels att kanalisera förmedlingsverksamheten som bedrevs utan tillstånd till organisationer som stod under offentlig insyn och kontroll, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som sökte barn på egen hand utomlands begränsad es.29Denna organisation började gälla från den 1 juli 1979.
Kravet på auktorisation för förmedlingsorgan infördes 1979 genom lagen om internationell adoptionshjälp. Lagen innebar att även personer med hemvist utomlands behövde tillstånd för att
26 NIA informerar mars 1978. 27Ds 1978:6Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag, s. 2. 28Ds 1978:6, s. 45. 29Prop. 1978/79:108, s. 8–9.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
669
förmedla barn för adoption till Sverige. Enskilda personer med kontakter i utlandet fick dock fortsättningsvis förmedla enskilda adoptivbarn utan auktorisation i enstaka fall. Som exempel på sådana enskilda personer nämndes missionärer eller utlandsarbetare som genom vänskap eller förtroende hade ett personligt engagemang i en svensk som önskade adoptera barn från utlande t.30I information till socialförvaltningarna skriver NIA att det inte finns något prejudikat på hur många fall som avses med ”enstaka fall”. Enligt NIA ”torde det röra sig om 2–3 fall” .31
11.3 Fortsatta problem leder till skärpt reglering 1985
NIA ser fortsatta problem med privata adoptioner
NIA konstaterade 1980 att de privata adoptionerna hade ökat jämfört med föregående år och låg på 40 procent. I tidningen ”NIA informerar” som gick ut till personal vid kommunernas socialförvaltningar skrev NIA att Sverige internationellt sett hade mycket liberala regler för de familjer som ville adoptera barn från andra länder vilket lett till kritik i flera ursprungsländer och att man i bl.a. Thailand och Sri Lanka ändrat lagstiftningen. Utvecklingen hade enligt NIA gått mot att advokater och andra, utan särskild kompetens på området, upptäckt att det gick att tjäna stora pengar på västerlänningarnas längtan efter barn. Oftast gick adoptionerna rätt till, men i uppenbart ökande omfattning innebar det tyvärr också att handlingar förfalskades och att vägar användes som inte kunde godkännas av myndigheterna. NIA konstaterade att Sverige ”har de regler vi har och det man kan göra är att så grundligt som möjligt informera alla adoptionssökande om hur verkligheten ser ut.” NIA betonade att det var mycket viktigt att alla som gjorde medgivandeutredningar dels informerade sökande, dels samlade in uppgifter om vem som förmedlat kontakten i Sverige och i det andra landet. ”Det handlar om svenska adoptioners trovärdighet och därmed om våra framtida möjligheter att hjälpa barn från dessa länder till en familj i Sverige.” skrev N IA.32
30Prop. 1978/79:108, s. 12 f. 31 NIA informerar nr 3 1980. 32 NIA informerar nr 3 1980.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
670
Oegentligheter i privata adoptioner från bland annat Brasilien, Colombia, Sri Lanka och Taiwan
Samma år skrev NIA att de fått kännedom om att svenska familjer rest till Brasilien och tagit kontakt med förlossningskliniker där de anvisats ett barn och där födelseattest utfärdats om att den svenska kvinnan fött barnet på kliniken. NIA konstaterade att detta var straffbart både enligt svensk och brasiliansk lag. Även från Sri Lanka kom fortfarande ett stort antal barn som förmedlats av privata personer. Enligt NIA fanns skäl att tro att adoptionerna inte gått rätt till .33
År 1981 avslöjades handel med barn i privatadoptioner från Colombia där en advokat haft en central roll. NIA skrev att de känt till att några få barn kommit till svenska adoptivföräldrar via den aktuella advokaten. De skrev också att de blivit upplysta från myndighetshåll i Colombia om att det fanns advokater som inte arbetade seriöst och kände till att den nu aktuella advokaten inte borde anlitas. NIA hade därför kunnat avråda i de fall man hörde av sig till NIA om förmedlingskontakten .34
NIA konstaterade 1981 att en tredjedel av adoptionerna från Indien fortfarande var privatadoptioner trots att det fanns fem auktoriserade organisationer i landet.
NIA tar i sina mötesprotokoll från sommaren 1982 upp att en person i Taiwan hade arresterats och åtalats för att ha förfalskat födelsecertifikat .35Detta efter att svensk media i maj 1982 rapporterat om att barn från Taiwan hade stulits och sålts till familjer i bland annat Sverige. Polisen i Taiwan grep 15 personer för handel med barn, däribland läkare och sjuksköterskor vars uppgift var att förse barnen med nya födelseattester. Varje barn hade sålts för 4 000 USD (cirka 23 000 kronor i dåtidens penningvärde). Man vet inte hur många svenska barn som hade stulits och sålts av denna liga, men 1981 kom 11 barn från Taiwan till Sverige vid sidan av de sju svenska auktoriserade adoptionsorganisationer .36I augusti åtalades 42 taiwaneser för försäljning av spädbarn för internationell adoption, en del av dem stulna. De anklagades för att sedan två år tillbaka ha sålt 33 barn utomlands för 500 USD (drygt 3 000 kronor) per barn. Polisen i Taipei hade klarlagt att minst 63 spädbarn hade sålts till
33 NIA informerar nr 4 1980. 34 NIA informerar nr 3 1981. 35 NIA Protokoll 1982-06-17 och 1982-08-24. 36 TT 1982-05-07; Expressen 1982-05-17 ”Stulna barn såldes i Sverige”.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
671
svenska adoptivföräldrar sedan 1980. En del av barnen hade kidnappats från barnvagnar utanför affärer. Polisen misstänkte att särskilda babyhandlare hade stulit eller köpt barn från föräldrarna och sedan kontaktat adoptionsbyråer .37
NIA framför krav till regeringen om skärpt kontroll av privata adoptioner
I en skrivelse till regeringen den 5 november 1981 pekade NIA på en djupt oroande utveckling för de internationella adoptionerna. Det förekom enligt NIA att utländska förmedlande organ förfalskade dokument och handlingar om barnet, bröt mot lagar och regler som gällde i barnets hemland, förmedlade barn som inte var avsedda för adoption och bedrev handel med barn. NIA ansåg inte att de åtgärder som vidtagits varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genomförda adoptioner. Adoptioner som skedde vid sidan av de auktoriserade organisationerna behövde kunna kontrolleras och tillåta insyn. I en promemoria som bifogades skrivelsen lyfte nämnden fram att Sverige fått kritik från andra länder, bland annat Norge och Danmark men även ursprungsländer, för att Sverige tillät adoptioner utan medverkan av svensk central myndighet eller auktoriserad sammanslutning .38
NIA uppvaktade 1983 socialministern om de privata adoptionerna. Budskapet var att Sverige var ett av de länder från vilket man utan någon egentlig kontroll kunde åka på egen hand och hämta hem barn. Omkring 25 procent av de barn som kom till Sverige kom vid sidan av auktoriserade organisationer. NIA uppskattade att var tredje adoption kunde vara olämpligt genomförd och ansåg att de åtgärder som vidtagits var otillräckliga. Representanter från de nordiska länderna hade också enligt NIA upprepat sin kritik av bristen på åtgärder mot privata adoptioner i Sverige. Socialministern hänvisade till att det pågick en utredning inom Socialdepartementet. På en fråga i riksdagen svarade socialministern att han avsåg att verka för att olämpligt och olagligt genomförda adoptioner så långt möjligt skulle förhindras. Han såg också anledning till överläggningar mellan de nordiska länderna om regler för internationella adoptioner .39
37 TT 1982-08-19. 38 NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05. 39 NIA informerar nr 1–2 1983.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
672
Enligt regeringen var dessa förhållanden inte acceptabla. Privata adoptioner kunde fortsatt innebära stora risker för de utländska barnen, de ursprungliga föräldrarna samt de blivande adoptivföräldrarna. Regeringen konstaterade att den lagreglering som infördes 1979 inte inskränkte den enskildes möjligheter att söka barn utomlands på egen hand .40Det fanns behov av skärpta regler för att förhindra att barn adopterades efter förmedling av organ eller privatpersoner i utlandet ”som sätter vinstintresset före barnets bästa eller på annat sätt underlåter att tillvarata barnets intressen” .41En arbetsgrupp inom Socialdepartementet tillsattes därför som utarbetade en promemoria med förslag till åtgärder .42
Socialnämnden ska godkänna förmedlingsväg vid adoption och inhämta yttrande från NIA
År 1984 lämnade regeringen en proposition med förslag till ändringar i lagen om internationell adoptionshjälp och socialtjänstlagen (1980:620), So L.43Vissa remissinstanser hade förordat att privata adoptioner helt skulle förbjudas. Regeringen konstaterade dock att det inte fanns anledning att kräva förbud mot privata adoptioner eftersom många av dem skedde under betryggande former .44Det kunde exempelvis vara när de blivande adoptivföräldrarna i samband med utlandstjänstgöring själva hade kommit i kontakt med ett barn som de skulle kunna adoptera eller när de genom vänner, släktingar, eller genom en annan personlig och nära kontakt i ett annat land fått erbjudande om att adoptera ett visst barn. Privata adoptioner skulle även kunna ske när de sökande hade direktkontakt med ett utländskt förmedlande organ eller ett barnhem under förutsättning att dessa instanser hade rätt att förmedla barn för adoption till andra länder .45Däremot ansåg regeringen att det krävdes en ökad säkerhet vid de privata adoptionerna.
Lagändringarna, som trädde i kraft 1985, innebar att socialnämnderna vid sin prövning av medgivande till adoption även skulle godkänna den förmedlingsväg som skulle användas vid adoptionen.
40Prop. 1984/85:16om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 10. 41Prop. 1984/85:16, s. 8. 42 Ds S 1983:14 Internationella adoptioner, översyn och förslag till åtgärder. 43Prop. 1984/85:16. 44Prop. 1984/85:16, s. 11. 45Prop. 1984/85:16, s. 19.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
673
Socialnämnden skulle vägra sitt medgivande till att ta emot ett utländskt barn för adoption, om det kunde befaras att barnet inte hade blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt. Kravet på godkännande gällde även när adoptionen förmedlades av en adoptionsorganisation .46
I frågan om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle socialnämnden inhämta yttrande från NIA om det inte var uppenbart obehövligt. Om de sökande uppgav att de skulle anlita en av NIA auktoriserad organisation behövde NIA inte höras. NIA:s yttrande krävdes inte heller om NIA:s sakkunskap uppenbarligen inte skulle tillföra utredningen något, till exempel när det rörde sig om ett släktingbarn. Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmedlingssätt beslutet gällde. Om en svensk auktoriserad organisation skulle lämna förmedlingshjälp skulle beslutet utformas så att det gällde generellt för förmedling genom samtliga av NIA auktoriserade organisationer. Var det fråga om en privat adoption skulle däremot namnet på det förmedlande organet framgå av beslutet eftersom det tidigare hade hänt att sökande, trots varningar, vänt sig till olämpliga förmedlar e.47
Under remissarbetet av socialdepartementets promemoria framförde flera instanser att NIA:s yttrande över tillförlitligheten borde vara bindande för socialnämnden. Detta hörsammades inte eftersom regeringen menade att nämnden oftast kunde förväntas följa NIA:s yttrande och att nämnden skulle beakta yttrandet vid den samlade bedömningen. Vid den prövning socialnämnden skulle göra kunde förmedlingen anses betryggande om sökandena kommit i kontakt med barnet vid utlandstjänstgöring, om barnet var ett släktingbarn, eller där sökandena hade kontakt, personligen eller genom släktingar eller vänner eller liknande, med ett annat land och genom kontakterna fått erbjudande om att adoptera ett visst barn. Även förmedling genom direktkontakt med barnhem eller utländsk organisation skulle kunna godtas. Den sökande ansvarade för att ta fram tillräckligt underlag för NIA:s respektive nämndens bedömnin g.48
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
674
NIA pekar på brister i socialnämndernas prövning av förmedlingsväg
Under de efterföljande åren informerar NIA vid ett flertal tillfällen socialsekreterarna vid socialnämnderna om att det förekommer brister i socialnämndernas godkännande av förmedlingsväg. Det handlar om: – att socialnämnder inte inhämtat NIA:s yttrande vad gäller enskilda
förmedlingskontakter, – att socialnämnder inte prövat kontakter som de tidigare godkänt
trots att det kunde ha skett förändringar vad gällde kontakten eller krav i ursprungslandet, – att socialnämnder gett ett otydligt medgivande med hänvisning
till ”kontakt som NIA godkänner”, – att socialnämnder gett medgivande för ett förmedlingssätt som
NIA med utförlig motivering avstyrkt .49
Det förekom också att sökande adopterat privat med ett medgivande som gällt för auktoriserad organisation. NIA polisanmälde ett misstänkt fall av illegal förmedlin g.50
NIA framhöll att det aldrig kunde ställas för höga krav på förmedlingssättets tillförlitlighet. NIA:s yttrande var det instrument som fanns för att förhindra att man använde ett förmedlingssätt som kunde befaras inte vara tillförlitligt. I ett uttalande sa NIA ”Regering och riksdag har gett NIA en grannlaga och viktig uppgift som utgör en grundläggande förutsättning för att Sverige ska kunna fortsätta med privata adoptioner. Då gäller det att alla samarbetar för att uppnå det avsedda resultatet – tillförlitliga adoptioner .”51
Problemen med kontrollen av de privata adoptionerna lyftes också upp av NIA i en promemoria till regeringen 1991. Där beskrev NIA att systemet där socialnämnderna kontrollerade förmedlingssättet vid privat adoption inte fungerade tillfredsställande och begärde en översyn av verksamheten med internationella adoptioner .52
49 NIA informerar nr 2 1991. 50 NIA informerar nr 2 1991. 51 NIA informerar nr 2 1987 och NIA informerar nr 2 1991. 52 NIA, Verksamheten med internationella adoptionsfrågor, 1991-05-29, dnr 1:178/91.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
675
11.4 Haagkonventionen och lagen om internationell adoptionsförmedling begränsar utrymmet för enskild adoption
11.4.1 NIA får ansvar att godkänna förmedlingsväg
I samband med Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention infördes lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, LIA, som ersatte lagen från 1979 om internationell adoptionshjälp.
Regeringen ansåg att de enskilda adoptionerna skulle begränsas med hänsyn till den myndighetsmedverkan som 1993 års Haagkonvention förutsätter vid enskilda adoptioner. Konventionen föreskriver att något organ ska förmedla de nödvändiga adoptionshandlingarna från sökanden till ursprungslandet. Eftersom regeringen ansåg att NIA skulle utföra denna uppgift skulle det kunna framstå som att enskilda adoptioner som skedde mellan konventionsbundna stater egentligen var statligt förmedlade adoptioner med en extra grad av säkerhet. Regeringen menade att det då fanns en uppenbar risk att NIA utåt skulle framstå som en organisation som förmedlade adoptioner i konkurrens med adoptionsorganisationerna vilket inte var önskvärt .53
Även om NIA inte ålades att förmedla handlingar med barnets ursprungsland fick NIA en tydligare roll än tidigare vid enskilda adoptioner. Rutinen för godkännande av förmedlingsväg ändrades på så sätt att det fortsättningsvis var NIA som beslutade huruvida förmedlingsvägen skulle godkännas .54Enligt regeringen hade NIA i regel bättre kunskaper än socialnämnderna om förhållandena i ursprungsländerna och om vilka risker som var förknippade med internationella adoptioner .55I samband med att NIA tog över beslutet slopades den individuella prövningen av förfarandet i de fall adoptionen förmedlades av en auktoriserad sammanslutning.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
676
11.4.2 Begränsningar för att få adoptera enskilt efter tillstånd från NIA
Genom LIA fick NIA också uppgiften att i undantagsfall ge tillstånd till att adoptionen inte förmedlades av en sammanslutning – så kallad enskild adoption. Medgivande till enskild adoption begränsades till särskilda fall där det inte framstod som nödvändigt att anlita en adoptionsorganisation. Till sådana fall skulle räknas där de tilltänkta adoptivföräldrarna och barnet var släkt eller hade en särskild relation redan före adoptionen. Begreppet ”släktingbarn” skulle ges en vid tolkning. Avsikten var inte att det skulle avse endast biologiska släktningar utan också exempelvis ingifta släktingar. Hänsyn skulle också tas till att släktingbegreppet kunde vara vidare i andra rättssystem än i Sverige .56
Enskild adoption kunde också medges om de sökande hade särskild anknytning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån, till exempel om sökanden hade bott eller arbetat i ett visst land eller hade sitt ursprung där och ville adoptera ett barn från det landet .57I propositionen konstaterade regeringen följande:
De sökande som genom förslaget utesluts från möjligheten att adoptera enskilt, och som hänvisas till organisation, är de som i dag på egen hand letar fram ett barn i ett givarland och utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation genomför adoptionen. Sverige har i stort sett varit förskonat från skandaler kring adoptionsverksamheten. De oetiskt genomförda adoptioner som uppmärksammats internationellt har ofta handlat om enskilda adoptioner. Det finns alltså risker kopplade till denna typ av verksamhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn tagen till effekterna av Haagkonventionen finner regeringen det rimligt att begränsa de enskilda adoptionerna på det sätt som föreslås hä r. 58
11.5 Adoptionskostnadsbidraget vid enskilda adoptioner tas bort
I november 1985 tillsattes en utredning för att undersöka möjligheten att minska den enskildes kostnader i samband med adoption av barn från utlandet. Bakgrunden till att frågan utreddes var att
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
677
kostnaderna för internationella adoptioner hade ökat och det ansågs finnas en risk både för att ekonomiskt svaga grupper stängdes ute från möjligheten att adoptera och för att adoptivbarn inte skulle kunna få syskon. Utredningen bedömde att möjligheterna att minska kostnaderna var mycket begränsade men att vissa kostnadsposter skulle kunna minskas. Utredningen föreslog att ett bidrag om 5 000 kronor per barn skulle införas .59Remissinstanserna var positiva till ett bidrag men flertalet förordade en högre nivå.
År 1989 infördes ett särskilt adoptionsbidrag genom lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn. Bidraget var skattefritt och skulle täcka 50 procent av genomsnittskostnaden för adoption från ursprungslandet, eller max 20 000 kronor. Bidraget har därefter höjts kontinuerligt. Efter höjningar 1991, 1997 och 2001 var adoptionsbidraget 40 000 kronor, vilket då motsvarade knappt 40 procent av den genomsnittliga totala adoptionskostnaden.
Det var först genom lagändringar 2004 som bidraget begränsades till adoptioner som förmedlades genom en auktoriserad adoptionsförmedlin g.60Skälen som angavs när möjligheten att få bidrag vid enskild adoption togs bort var att personer som inte anlitar en auktoriserad sammanslutning har andra kostnader än dem som gör det. Enligt regeringen medförde enskilda adoptioner inte samma höga administrativa kostnader som anlitandet av en auktoriserad sammanslutning. Regeringen fann att det därför var motiverat att begränsa möjligheten till adoptionskostnadsbidrag till sådana adoptioner som sker genom de auktoriserade sammanslutningarna. Bidraget uppgår numera till 75 000 kronor .61
11.6 Fortsatta oegentligheter och flera aktörer pekar på brister vid enskild adoption
11.6.1 Oegentligheter i adoptioner från Vietnam
År 2000 dömdes en liga i Vietnam till höga böter och fängelse för att ha sålt barn till västerländska föräldrar, däribland svenska. De två huvudansvariga dömdes till 20 års fängelse. Handeln med barn hade letts av en högt uppsatt tjänsteman på Justitiedepartementet för de
59 Ds S 1987:1 Kostnader i samband med adoption av utländska barn. 60Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 74 ff. 61Socialförsäkringsbalken 21 kap. 2 §.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
678
norra provinserna av landet. Ligan hade lurat fattiga och ogifta mödrar i norra Vietnam att skänka bort sina barn eller sälja dem billigt. Sedan sålde de barnen till adoptivföräldrar i Sverige, Norge, Frankrike, USA och Belgien till ett pris av 8 000 till 12 000 kronor per barn. Handeln med barn uppgavs totalt ha rört 174 barn och pågått mellan 1992 och 1998. AC uppgav att de aldrig förmedlat några barn från den aktuella provinsen. NIA meddelade att ett 40-tal barn från norra Vietnam hade förmedlats för privat adoption till svenska adoptivföräldrar under den aktuella perioden .62
Företrädare för FFIA har beskrivit att det var svårt att arbeta i Vietnam på grund av oegentligheter. En person som själv adopterades från Vietnam genom enskild adoption 1996 beskriver att den som undertecknat hennes adoptionspapper och skrivit brev till hennes adoptivföräldrar, var mannen som var ledare för den trafficking-liga som blev dömd i Vietnam. Kopia på brevet finns i NIA:s akt. Hon vet att ytterligare två adopterade som blev sålda kom till Sverige samtidigt som hon kom hit. Hon har jämfört sina dokument med en som blev adopterad till Belgien och deras dokument är nästintill identiska. Det står att de båda är födda på samma sjukhus kl. 20 (olika datum), har samma läkare och barnmorska, samma förnamn och mellannamn samt blev övergivna av sina biologiska mödrar på sjukhus efter 2 dagar. Hon känner en person som träffat den man som hade till uppgift att förfalska adoptionsdokument. Mannen berättade att han skrev in namnet på den biologiska modern om han visste namnet, men annars hittade han på ett falskt namn. Hon har även haft kontakt med några mödrar i Vietnam som uppgett att de har blivit manipulerade, utnyttjade och bestulna på sina barn. Hon har även fått höra berättelser om att traffickingligan hade hus där gravida, unga, ogifta kvinnor blev placerade och gömda tillsammans under graviditeten. Av den adopterade personens adoptionsdokument framgår att NIA hade godkänt förmedlingsvägen och att adoptionen beslutades i svensk tingsrätt .63
Vietnam stoppade de utländska adoptionerna med anledning av händelserna. År 2003 införde Vietnam krav på bilateralt avtal för de länder som ville adoptera barn från landet. En svensk regeringsdelegation besökte Vietnam i januari 2003 och i december 2003 tecknade
62 AC:s pressinformation ”Adoptionsskandal i Vietnam”, inkom NIA 2000-04-03; Sydsvenskan 2000-03-30; Expressen 2000-03-30; Expressen 2000-03-31. 63 E-post inkommen till Adoptionskommissionen 2025-01-22.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
679
Sverige och Vietnam avtal om adoptioner som trädde i kraft i maj 2004.64Avtalet löpte på fem år. NIA besökte Vietnam i april 2004 och konstaterade då att det kvarstod flera frågor om kostnader och avgifter. Vid besöket underströk NIA vikten av tydliga kostnadsredovisningar och transparens i alla sammanhang så att organisationerna inte riskerade att bli misstänkta för handel med barn och oetiska transaktioner. NIA besökte barnhem och konstaterade att barnhemmen var av låg standard och beroende av donationer. Tidigare hade barn adopterats direkt från sjukhuset till utlandet, men det var inte längre tillåtet. Den vanligaste orsaken till att barn övergavs var att modern var ensamstående vilket ansågs som en skandal i Vietnam, tidigare hade fattigdom varit en vanlig orsak. NIA konstaterade också att korruption var ett stort probl em.65Senare under 2004 licensierades bland annat AC och FFIA för förmedling i flera provinser i landet .66En tidigare medarbetare vid NIA berättar att myndigheten 2007 besökte barnhem i norra Vietnam där spädbarn låg på rad och att det var som en ”babyfabrik” .67
År 2008 stoppade Sverige tillfälligt adoptioner från Vietnam efter anklagelser om korruption och uppgifter om mutor till biologiska föräldrar. Den svenska regeringen valde därefter att inte förlänga avtalet om adoptionssamarbete mellan Sverige och Vietnam. Det som låg till grund för regeringens beslut var en rapport från USA:s ambassad i Hanoi i Vietnam. I rapporten hävdades att adoptionsverksamheten i landet inte gick rätt till, bland annat skulle mödrar ha fått pengar för att lämna ifrån sig sina barn och i andra fall skulle föräldrarna inte ha känt till att barnen lämnats bort. Företrädare för MIA och Socialdepartementet besökte Vietnam 2008 för att få klarhet i hur systemet fungerade men fick inga svar från de vietnamesiska aktörerna .68Vietnam hade också vägrat skriva under internationella regler för adoptioner .69AC var kritiska till regeringens beslut och uppgav att det inte varit oegentligheter i deras adoptioner från Vietnam .70MIA:s dåvarande generaldirektör förklarade i media att miljön och förhållandena i Vietnam hade försämrats
64 NIA informerar nr 1 2003 och nr 1 2004. 65 NIA informerar nr 2 2004. 66 NIA informerar nr 3 2004. 67 Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16. 68 Dagens Nyheter, Regeringen stoppar Vietnamadoptioner, 2008-10-22. 69 SVT Nyheter 2008-10-22; Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08; DN 2021-02-21. 70 DN 2008-10-25.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
680
och bedömdes vara för riskfylld. Man kunde inte fortsätta verksamheten på ett rättssäkert sätt .71Ett nytt avtal skrevs dock redan ett år senare .72 Vietnam signerade 1993 års Haagkonvention 2010, men ikraftträdandet skedde först 2012. Det var dock endast ett litet antal adoptioner som genomfördes från landet under 2010-talet och framåt.
11.6.2 2003 års adoptionsutredning pekar på behov
av översyn av de enskilda adoptionerna
NIA påtalade i olika sammanhang att det fanns särskilda svårigheter att bedöma om en adoptionsplacering var i barnets intresse vid enskild adoption. Svårigheterna gällde framför allt adoption av redan kända barn, ofta släktingbarn, som var bosatta i sitt hemland vid socialnämndens prövning av medgivande och tingsrättens prövning av själva adoptionen. Ibland levde barnen i fungerande familjer i hemlandet. NIA ansåg det angeläget att det utreddes i barnets hemland om den planerade adoptionen var till barnets bästa. I länder som inte anslutit sig till 1993 års Haagkonvention fanns dock inget krav på att detta måste göras. Det fanns inte heller något krav på att en sådan utredning måste ingå i det svenska beslutsunderlaget .73
2003 års utredning om internationella adoptioner pekade på behovet av att se över de brister som kunde finnas vid enskild adoption .74Migrationsverket framförde behovet av en översyn av hanteringen vid adoption av ett känt barn. Även NIA pekade på behovet av att se över de regler som gäller vid adoption av kända barn och ansåg att förfarandet vid dessa adoptioner skulle utredas snarast. Det gällde särskilt svårigheterna att utreda vad som är till barnens bästa och oklarheter i rollfördelningen mellan domstolar och sociala myndigheter. Regeringen konstaterade i propositionen att den avsåg att bereda dessa frågor vidare .75
71 DN 2008-10-25. 72Möte med tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08. 73 MIA, Årsredovisning 2008. 74SOU 2003:49Adoption till vilket pris?, s. 302 ff. 75Prop. 2003/2004:131, s. 76.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
681
11.7 2008 års adoptionsutredning föreslår skärpta krav för enskilda adoptioner
I november 2007 tillsatte regeringen en utredning som skulle göra en allmän översyn av reglerna om adoption i 4 kap. FB. Utredningen skulle ta ställning till behovet av ändrade regler om domstolens prövning i ärenden om adoption i syfte att stärka barnperspektivet. I uppdraget ingick vidare att utreda vissa frågor om internationell adoption, bland annat behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa vid enskilda adoptioner. En allmän översyn av LIA skulle också göras.
Utredningen ansåg att det ur ett barnperspektiv var bättre att en adoption förmedlades av en adoptionsorganisation. Det ansågs önskvärt att få en ökad korrespondens mellan det socialrättsliga och det civilrättsliga regelverket så att det inte skulle finnas flera vägar att adoptera. Utredningen föreslog därför i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket kring enskild adoption skulle stramas upp och göras mer enhetligt .76
Möjligheterna att få ett tillstånd till enskild adoption skulle fortsatt vara begränsade till att gälla släktingbarn eller barn där det utifrån det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet fanns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation .77
Uppgiften att pröva frågan om tillstånd till enskild adoption föreslogs föras över från MIA78till socialnämnden .79Därtill krävdes fortsatt att den sökande hade fått medgivande från socialnämnden att ta emot barnet för adoption och att socialnämnden gjort bedömningen att den tänkta adoptionen var till barnets bästa. Förslaget motiverades med att den kunskap om förmedlingssättets tillförlitlighet som fanns hos MIA inte behövdes om de enskilda adoptionerna endast skulle kunna avse ett på förhand känt barn.
Utredningen föreslog vidare att en ansökan om adoption av ett barn under 18 år från ett annat land skulle få tas upp till prövning av domstol endast om adoptionen förmedlats av en auktoriserad
76SOU 2009:61Modernare adoptionsregler s. 20. 77 Skillnaden var att det skulle finnas ett personligt förhållande mellan barnet och den tilltänkta adoptivföräldern, inte endast en särskild relation. 78 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) ersatte från 1 januari 2005 NIA och övertog då NIA:s tidigare uppgifter. 79SOU 2009:61 s. 208 ff.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
682
adoptionsorganisation eller om sökande fått tillstånd att adoptera enskilt. Något hinder mot att den som ville adoptera ett barn vände sig direkt till domstol med sin ansökan, utan vare sig medgivande enligt 6 kap. 12 socialtjänstlagen (2001:453), SoL, att ta emot ett barn för adoption eller godkännande av förmedlingsväg enligt 4 § LIA fanns inte. Vid utredningens undersökningar hade framkommit att en del kommuner i vissa fall rekommenderat den som ville adoptera att vända sig direkt till domstol, särskilt om det var fråga om adoption av ett något äldre barn .80Utredningen föreslog därför att det för att domstolsprövning av en ansökan om adoption utan förmedling skulle krävas både medgivande från socialnämnd och tillstånd till enskild adoption från MI A.81
Utredningen föreslog även att om ansökan avsåg ett barn under 18 år som hade hemvist utomlands eller som hade förts till Sverige i syfte att adopteras, skulle frågor om föräldrarnas samtycke till adoptionen prövas enligt lagen i barnets ursprungsstat. Det kunde till exempel i enlighet med det andra landets lag ha lämnats ett samtycke från modern en kortare tid efter förlossningen. Det kunde också vara svårt för den svenska domstolen att avgöra om en förälder hade vårdnaden om barnet och om det därigenom behövdes ett samtycke eller inte. I dessa fall kunde en tillämpning av svensk rätt innebära att kompletterande utredningar behövde göras. När myndigheterna i barnets ursprungsland hade godkänt att barnet fick adopteras, kunde sådana utredningar vara svåra att genomföra och vara socialt förödande för barnets föräldrar. I många länder är ett skäl till adoption att barnet är fött av en ogift kvinna som av sociala skäl inte kan behålla barnet och som därför inte vill att barnafödandet ska bli känt. I många fall är faderskapet inte fastställt. Även när fadern är känd är det ofta så att han önskar att barnet ska förbli okänt för omgivningen. För att undvika sådana konsekvenser och oklarheter föreslog utredningen att det skulle införas en lagvalsregel som innebar att den andra statens lagstiftning respekterades. Den föreslagna lagvalsregeln skulle inte tillämpas i förhållande till länder eller regioner som saknade adoptionsinstitutet. I dessa fall skulle i stället bestämmelserna om föräldrarnas samtycke i 4 kap. FB gälla .82
80SOU 2009:61 s. 213–214. 81SOU 2009:61, s. 214. 82SOU 2009:61, s. 238 ff.
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
683
11.8 Regeringen beslutar att inte begränsa möjligheterna till enskild adoption
Det skulle dröja närmare tio år innan förslagen från 2008 års adoptionsutredning lades till grund för lagstiftning och då var det främst reglerna i föräldrabalken som reformerades. Men också internationella adoptioner berördes.
I proposition 2017/18:121 konstaterade regeringen att de flesta remissinstanserna hade tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget att begränsa enskilda adoptioner.
Regeringen konstaterade att utredningens förslag inte motiverades av att det framkommit att barn som kommit till Sverige genom enskild adoption faktiskt farit illa. Regeringen höll med om att det fanns ett värde i att adoptioner som innebar en förmedling av ett på förhand okänt barn i största möjliga utsträckning sköttes av auktoriserade sammanslutningar som hade kunskap om, och erfarenhet av, adoptionsförmedling och som stod under myndighetens tillsyn. Det fanns, enligt regeringen, emellertid länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Om möjligheterna till enskild adoption begränsades, minskade möjligheterna för barn i dessa länder att få en familj. I dessa fall kunde enskild adoption vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj genom internationell adoption. Detta talade enligt regeringen för att möjligheten till enskild adoption inte skulle begränsas.
I de fall då sökanden redan hade en relation till det barn som adoptionen avsåg, fanns det enligt regeringen sällan ett behov av att en auktoriserad adoptionssammanslutning medverkade vid adoptionen eftersom det i dessa fall inte skedde någon egentlig förmedling. Utredningen hade heller inte föreslagit att denna möjlighet till enskild adoption skulle tas bort. I syfte att avstyra olämpliga adoptioner i ett så tidigt skede som möjligt föreslog regeringen att socialnämnden vid adoption av ett känt barn skulle pröva om adoptionen kunde antas vara till barnets bästa redan vid nämndens medgivandeprövning. Eftersom de enskilda adoptionerna inte begränsades ytterligare saknades det enligt regeringen skäl att flytta prövningen av frågan om tillstånd till enskild adoption från MFoF till socialnämnden .83
Regeringen avvisade också utredningens förslag att en svensk domstol borde få ta upp en ansökan om adoption endast om adoptionen
83Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 108 ff.
Privata och enskilda adoptioner SOU 2025:61
684
hade förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller om sökanden eller sökandena fått tillstånd enligt 4 § LIA att adoptera utan förmedling. Om inte dessa förutsättningar var uppfyllda skulle ansökan om adoption enligt förslaget avvisas .84Regeringen ansåg att det faktum att sökande vände sig till domstol med en ansökan om adoption utan att nödvändiga tillstånd fanns borde motverkas på andra sätt, i första hand genom information. Kommuner skulle inte råda människor att avstå från att ansöka om medgivande och tillstånd till enskild adoption utan informera om vilka regelverk som gäller och vilka följderna kan bli om man avstår från att följa d em.85I ett enskilt fall kan en adoption vara till barnets bästa trots att regelverket inte följts. Att inte tillåta att en ansökan om adoption prövas i sak kan, menade regeringen, i dessa fall framstå som orimligt. Om det inte är möjligt att få ett tillstånd i efterhand ska en ansökan om adoption avvisas vilket kan få drastiska konsekvenser för barnet, särskilt om barnet redan har kommit till Sverige när ansökan görs. Regeringen fortsatte: ”Med utredningens förslag tycks endast återstå att socialtjänsten vidtar åtgärder för att omhänderta barnet. Detta skulle begränsa möjligheten att avgöra vad som är bäst för barnet utifrån en bedömning av samtliga tänkbara alternativ (jfr rättsfallet Paradiso och Campanelli mot Italien, no. 25358/12, 24 januari 2017). ”86Regeringen ansåg även att förslaget skulle kunna leda till gränsdragningsproblem eftersom det gällde barn som kommit eller avsågs komma till Sverige för att adopteras. Barn som kommit till Sverige i annat syfte måste kunna adopteras utan att det meddelats tillstånd till enskild adoption.
I propositionen till 2018 års lagändringar rörande adoption påpekar regeringen att man i budgetpropositionen för 2017 konstaterat att det fanns behov av att anpassa nuvarande organisering av adoptionsförmedlingsverksamheten och det stöd som lämnas i samband med internationell adoption till nya förhållanden. Eftersom frågan om i vilka fall enskild adoption bör tillåtas hänger samman med hur adoptionsverksamheten i stort är organiserad och hur den möter de behov som finns ansåg regeringen att dessa frågor borde behandlas i ett sammanhang, vilket inte kunde ske i detta lagstiftningsärende. Regeringen avsåg att återkomma till frågan om den
SOU 2025:61 Privata och enskilda adoptioner
685
internationella adoptionsverksamheten och mot denna bakgrund skulle utredningens förslag om en begränsning av möjligheten till enskild adoption inte genomföras .87
687
12 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
12.1 Inledning
12.1.1 Sverige har ett lagstadgat ansvar för hjälp och stöd före, under och efter adoption
Enligt artikel 9 c 1993 års Haagkonvention, ska centralmyndigheterna främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer .1
12.1.2 Adoptionsspecifika behov och adoptionsspecifikt stöd
Med begreppet Post Adoption Services (PAS) avses stöd som ges till adopterade och deras föräldrar före, under och efter en adoptio n.2Vad adoptionsspecifika behov kan vara beskrivs bland annat i Guidelines on Post-Adoption Services som sekretariatet för ChildON-Europe utarbetat. Riktlinjerna riktar sig både till yrkesverksamma och till beslutsfattare .3
1 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention. Guide No.1., s. 125.
2 Socialstyrelsen (2022), Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika
behov hos adopterade, s. 7.
3 ChildONEurope Secretariat (2007). Guidelines on Post-adoption Services.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
688
12.2 Tidigare studier och rapporter om behovet av särskilt stöd till personer som har adopterats
12.2.1 Redan på 1980-talet visade forskning på behovet av särskilt stöd
Under 1980- och 1990-talet presenterades flera forskningsstudier som beskrev situationen för utlandsadopterade personer (se volym 1 kapitel 3). Statens Institutionsstyrelse (SiS) kom 1996 med en rapport om ungdomar (10–20 år) på särskilda ungdomshem där det framkom att personer som adopterats från ett annat land var överrepresenterade bland de inskrivna och att psykiska problem var en vanlig anledning till inskrivnin g.4
Forskaren Anders Hjer n5uppmärksammade första gången gruppen utlandsfödda barn med svenska föräldrar i en folkhälsostudie om barn med utländskt ursprung i Stockholm i slutet av 1990-talet .6Det blev början till fortsatt forskning som visade att personer som adopterats från ett annat land hade höga självmordstal och påtagligt förhöjd risk för psykisk sjukdom och missbruk .7
12.2.2 2003 års utredning konstaterade brister i befintligt
stöd och behov av mer forskning
Utredningen om internationella adoptionsfrågor som tillsattes av regeringen 2001 hade bland annat i uppdrag att pröva om det system för psykosocialt stöd och rådgivning som sedan 1998 erbjöds genom socialtjänsten tillgodosåg adoptivfamiljernas behov .8Socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin bedömdes inte ha tillräckliga kunskaper om de särskilda problem adopterade personer kunde uppleva, särskilt under tonårstiden. Ett annat problem var
4 Statens institutionsstyrelse (1996), Adoptivbarn, ungdom och omhändertagen. Dokumentation
från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem. Allmän
SiS-rapport 1996:4. 5 Anders Hjern är professor i socialepidemiologi vid institutionen för medicin, Solna. Hans forskning handlar om utsatta barns hälsa och om skillnader i barnhälsa mellan olika grupper i samhället. 6 A. Hjern (1998), Migration till segregation – en folkhälsorapport om barn med utländskt ur-
sprung i Stockholm, Centrum för barn- och ungdomshälsa. Samhällsmedicin, Stockholms läns
landsting. 7 A. Hjern, F. Lindblad och B. Vinnerljung (2003). Suicide, psychiatric illness, and social
maladjustment in intercountry adoptees in Sweden: a cohort study. The Lancet, Volume 360,
Issue 9331, 10 August 2002, pages 443–448. Läkartidningen Nr 9 2003, Volym 100, s. 707–709. 8 Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
689
att det endast var de större kommunerna som i praktiken hade möjlighet att bygga upp kunskap och erfarenhet om adopterade personers behov av stöd och erbjuda särskild rådgivning för barn. Ekonomi- och tillgänglighetsfrågor var andra problem som lyftes fram. Utredningen skulle föreslå åtgärder som bättre tillgodosåg adoptivfamiljernas behov .9
Utredningen lät göra en forskningsgenomgång om viktig forskning om adopterade personer som en del i analysarbetet avseende stödet. I forskningsgenomgången sammanfattades slutsatser från forskning inom ett antal områden, exempelvis psykiska hälsa, identitet och språk. Slutsatsen från forskningen om psykisk hälsa var att adopterade personer var överrepresenterade i kliniska grupper vad gällde psykiska problem, relationsproblem, skolproblem och asocialt beteende. Ju äldre barnet varit vid adoptionen, desto större risk för psykiska och sociala anpassningsproblem. Olika epidemiologiska studier av adopterade personer i olika åldrar visade däremot på olika resultat; vissa forskare hade funnit högre förekomst av psykiska problem, självmordsförsök, missbruk och asocialitet medan andra forskare inte funnit några sådana skillnader. Tonåren och tidig vuxenålder var perioder med ökade svårigheter på grund av identitetsproble m.10
I analysen av forskningssammanställningen problematiserades den befintliga forskningen. Ett problem var att det fanns metodologiska svagheter: de flesta studier rörde barn och ungdomar medan det fanns få studier av unga vuxna och studierna var gjorda på små och selekterade undersökningspopulationer vilket kunde innebära att urvalet inte var representativt. De flesta studier baserades dessutom på ett mättillfälle och det hade gjorts få studier som följt adopterade personer över tid och bakgrundsfaktorerna var inte kända vilket försvårade analysmöjligheterna. Forskarna efterfrågade fler longitudinella studier och studier som belyste olika faser i adopterade personers liv, förekomst och analys av riskfaktorer i ursprungsländerna och vilket utfall de gav, fler studier av identitetsutveckling, jämförande studier av adoptioner där det gått mycket dåligt och adoptioner där det gått mycket bra samt studier som belyste effekter av pågående stöd- och behandlingsinsatser för adopterade personer och adoptivfamiljer .11
9 Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m. 10SOU 2003:49. Adoption till vilket pris? Volym 2 Sammanställning av adoptionsforskning, s. 11 ff. 11SOU 2003:49, s. 77 ff.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
690
Vid forskningshearingen lyfte deltagarna flera punkter och frågor. En handlade om slutsatsen från olika forskningsstudier att det gick bra för de allra flesta adopterade personer, men frågan var om det fanns en ökad risk och sårbarhet för en mindre grupp av de som har adopterats eller om det fanns en grundsårbarhet hos alla adopterade personer. En annan punkt som framfördes var att adoption pågår hela livet för den som har adopterats och det måste komma till uttryck i forskning och inriktning på stöd. Även fördomar och rasism lyftes och hur det skulle bemötas. Det efterfrågades också mer forskning om adoptivföräldrarna och stöd till hela adoptivfamiljen. Samtidigt uttrycktes att adoptivföräldrar hade många positioner i adoptionsvärlden, även inom forskningen. Det var därför viktigt att fler adopterade personer kom in i forskningssammanhang, konsultationer och kunskapssammanhang för att bidra med andra utgångspunkter. Det framfördes också att forskningen måste bli bättre på att samlas sig kring vilken kunskap som behövdes men också att förvalta och förstå den kunskap som redan samlats in. Samhället och professioner som mötte adopterade personer måste i sin tur bli bättre på att använda de kunskaper och den forskning som fanns. Många framförde behovet av ett nationellt kunskapscentrum för att kunna samla kunskap, kompetens och forskningsresultat om adopterade personer och adoptivfamiljer som underlag för stöd och rådgivnin g.12
Förslag från 2003 års utredningen om internationella adoptioner
2003 års utredning om internationella adoptioner presenterade flera förslag om stöd. En del handlade om stöd och hjälp efter adoption och den andra handlade om forskning och kunskapsutveckling.
Utredningen konstaterade att forskning visade att adopterade personer löpte ökad risk för att utveckla bland annat psykiska och sociala problem. Svårigheter och problem kunde uppstå i olika faser i livet. Eftersom samhället medverkade till familjebildning genom internationell adoption, ansåg utredningen att det var angeläget att samhället i ett så tidigt skede som möjligt mötte de behov som adopterade personer kunde ha. Samtidigt vittnade adopterade personer
12SOU 2003:49, s. 363 ff.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
691
och adoptivfamiljer om att det var mycket svårt att få hjälp från den ordinarie hjälpapparaten inom kommun och landsting.
Definitionen av stöd och hjälp efter en adoption var enligt utredningen otydlig. De gjorde följande definition: ”avsikten med att ge stöd och hjälp är att givaren bidrar till att mottagaren kan lösa ett problem eller hantera en situation på ett bättre sätt”. Förslaget var att en socialsekreterare vid socialnämnden, med goda kunskaper om den adopterade personens och adoptivfamiljens särskilda förutsättningar, skulle fungera som en samtalspart och ge stöd vid exempelvis relationsproblem inom familjen, svårigheter i föräldrarollen och vid livskriser som hade sin grund i adoptionen. Utredningen menade också att alla som i sitt yrke mötte adopterade personer och adoptivföräldrar borde ha allmän kunskap om adopterade personer medan de som arbetade med stöd och behandling till adopterade personer och adoptivföräldrar måste ha särskild kunskap om adopterade personer. Arbetsgivarna hade ansvar för att personalen hade den kompetens som behövdes, medan staten skulle medverka till fortsatt kunskapsutveckling på området .13
För många, särskilt mindre kommuner, var adoption en sällanfråga vilket påverkade möjligheten att bygga upp kompetens och erfarenhet. Utredningens förslag var därför att kommuner skulle samverka genom regional adoptionsrådgivning, det vill säga en regional verksamhet som skulle vara specialiserad på adoption och tillhandahålla allt från föräldrautbildning, utredning och beslut om medgivande till stöd och hjälp efter adoption. I stödet efter adoption skulle kommunerna också samverka med landstingets barnhälsovård. En viktig uppgift för den regionala adoptionsrådgivningen skulle vara att aktivt föra ut kunskap om adoption till olika professioner som kom i kontakt med adopterade personer och adoptivföräldrar. Det kunde handla om att arrangera utbildnings- och informationsdagar för till exempel skol- och förskolepersonal, psykologer, familjeterapeuter och personal inom barn- och ungdomspsykiatrin, barn- och mödrahälsovården samt ungdomsmottagningar. De olika professionerna skulle även kunna vända sig till rådgivningen i frågor om adoption. Adoptionsrådgivningen skulle också ha nära kontakt med det nationella forsknings- och kunskapscentrum som utredningen också föreslog. För att stimulera till samverkan föreslog utredningen att kommuner och landsting som ville samverka i adop-
13SOU 2003:49, s. 245 ff.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
692
tionsanknutna frågor skulle kunna ansöka om stimulansbidrag hos Socialstyrelsen .14
12.2.3 MFoF:s förslag om stöd före, under och efter adoption
Behovet av stärkt stöd för adopterade personer och adopterades familjer har i olika sammanhang lyfts av både MIA och MFoF. I en skrivelse till Socialdepartementet 2013 föreslog MIA att myndigheten skulle få ett utökat uppdrag att erbjuda stöd till adopterade personer som sökte sitt ursprung och att detta skulle regleras i MIA:s instruktion. Stödet skulle inte omfatta psykosocialt stöd men man skulle verka för att psykosocialt stöd skulle kunna erbjudas i hela landet genom att samverka med olika aktörer .15
År 2019 tog MFoF fram en promemoria med förslag på stöd före, under och efter adoption. I promemorian beskrev MFoF behovet av ett stärkt stöd, vad ett sådant stöd skulle innehålla och vilka aktörer som skulle kunna erbjuda stödet. MFoF betonade att stöd till adopterade personer och deras familjer är en viktig del av adoptionsprocessen, såväl före som under och efter adoptionen. Adoption är en livslång process och behov av psykosocialt stöd kan därför finnas hos den adopterade personen under hela livet, exempelvis när hen söker sitt ursprung. Samtidigt som adoptionerna minskar i antal har de barn som adopteras till Sverige i allt högre grad någon neurologisk, fysisk eller medicinsk funktionsnedsättning. Barnen har ofta bott längre tid på institution vilket medför ökad risk för trauman, övergrepp och bristande omsorg. Detta kräver resurser utöver det vanliga. Trots att rätten till stöd är reglerat i både svensk lag och i internationella konventioner och socialtjänsten har ansvaret, erbjuds det i de flesta kommuner inget adoptionsspecifikt stöd. Detta vittnar adoptivfamiljer som sökt stöd och socialarbetare som arbetar med adoption om. En förklaring är att området är smalt och kommunerna hanterar många grupper med akuta behov. Utan särskilda medel avsatta för området eller tydligare lagreglering uppfattar både yrkesverksamma och adoptivfamiljer det som högst osannolikt att ett jämlikt stöd kommer att finnas att tillgå i landets kommuner. MFoF lyfter även fram andra aktörer som har ett vik-
14SOU 2003:49, s. 265 ff. 15 MIA. Stöd till adopterade som söker sitt ursprung. 2013-03-27.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
693
tigt ansvar när det gäller stöd till adopterade personer, exempelvis BUP och vuxenpsykiatrin.
I arbetet med promemorian fick adopterades föreningar också beskriva behovet av stöd och vilka krav som ställdes på stödet. Föreningarna framhöll bland annat att de som möter adopterade personer behövde ha kunskap om adoptionsspecifika frågor såsom uppbrott, rasism, kriser och identitet. Kunskapen inom socialtjänst, förskola, skola och hälsovård behövde förbättras. Ett nationellt resurscentrum med regional representation borde skapas. Det behövdes också stöd till röttersökning på central, statlig nivå för att säkerställa rätt kompetens. Det hade inte fungerat i kommunal regi. Stödet skulle vara både praktiskt och psykosocialt. Adopterade personer behövde även tillgång till psykologstöd med adoptionskompetens till reducerad kostnad. De adopterade personer som hade skäl att misstänka oegentligheter mådde mycket dåligt och behövde adoptionskompetent stöd omgående. Ett adoptionsbidrag till den som har adopterats kunde underlätta vid ursprungssökning (för återresa, kostnader för översättning och tolk).
MFoF beskrev fyra möjliga lösningar för hur ett stöd skulle kunna erbjudas:
• kommunernas socialtjänst,
• extern utförare (exempel från Finland),
• kontrakterade utförare som hålls ihop av samordnare (exempel från Danmark), och
• statlig regi.
Med kommunernas socialtjänst kunde stödet enligt MFoF bli mer tillgängligt för de som sökte stöd, men det kunde vara svårt för kommunerna att upprätthålla kompetensen. MFoF bedömde att det krävdes åtgärder för att underlätta för kommunerna och eventuellt också skärpt lagstiftning. Fördelen med extern utförare var att det blev en samlad kompetens och ett jämlikt, enhetligt stöd. I Sverige fanns dock inte någon sådan organisation och MFoF bedömde att en allmän upphandling kunde innebära risker för att kvaliteten i stödet inte kunde upprätthållas. Samordning av kontrakterade utförare som utgick från en gemensam modell kunde innebära både god tillgänglighet och kvalitet men för det krävdes
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
694
en lagändring eftersom ansvaret låg på kommunerna. MFoF bedömde det inte som lämpligt att samla det tidiga stödet vid en central myndighet eftersom det innebar för låg tillgänglighet och dessutom krävde en lagändring.
MFoF:s bedömning 2019 var att ansvaret för ett sammanhållet stöd före, under och efter adoption bäst borde kunna tillhandahållas av kommunernas socialtjänst men att ansvaret på olika sätt borde uppmärksammas och tydliggöras. Det kunde finnas anledning att i lagstiftningen förtydliga kommunernas ansvar för stöd till adopterade personer och deras familjer. Kommunernas arbete kunde avlastas och underlättas genom att en del av samordningen av kommunernas insatser lades på MFoF. Att centralisera de mest specialiserade delarna av adoptionsprocessen låg väl i linje med att antalet adoptioner minskade. Slutligen ansåg MFoF att en del av stödet efter adoption borde vara obligatoriskt.
MFoF föreslog även ett antal andra uppdrag till myndigheten: framtagande av en kunskapssammanställning om internationell adoption, en modell för tidigt stöd, samordnad föräldrautbildning och samordning av ursprungssökning.
I MFoF:s slutrapport av uppdraget om adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptivföräldrar 2024 framhåller MFoF att det vore rationellt och effektivt att bygga vidare på de erfarenheter och kunskaper om stöd inom internationell adoption som myndigheten har. MFoF:s roll skulle kunna utvecklas utifrån myndighetens erfarenheter och kunskaper om internationella adoptioner, rollen som centralmyndighet för internationella adoptioner, samt som kunskapsmyndighet inom internationella adoptioner såväl som familjerätt och föräldraskapsstöd. Förutom uppdraget att tillhandahålla samtalsstöd erbjuder även myndigheten stöd vid ursprungssökning samt utgör en nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Att samla uppdragen hos MFoF skapar stora möjligheter till synergier och en samlad bas för kunskapsförvaltning och ett effektivt stöd .16
16 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 15.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
695
12.2.4 Socialstyrelsen har konstaterat att det befintliga stödet inte möter det behov som finns
Socialstyrelsen fick 2021 i uppdrag av regeringen att kartlägga hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade personer. I uppdraget ingick också att lämna förslag på möjliga utvecklingsinsatser för att utveckla kunskap och kompetens för att möta adoptionsspecifika behov. Särskilt fokus skulle ligga på vård och stödinsatser vid psykisk ohälsa. Regeringen hänvisar i uppdraget till forskning som visar att den psykiska ohälsan hos adopterade personer är högre än för befolkningen i övrigt, och att regeringen vill höja kompetensen inom området för att bättre kunna möta de behov som finns .17
I rapporten, som publicerades 2022, konstaterar Socialstyrelsen att de allra flesta personer som har adopterats internationellt har en positiv, social, kognitiv och emotionell anpassning, men att forskning samtidigt visar att de som grupp har högre risk för allvarlig psykisk och social ohälsa samt suicid. Orsaker har koppling till uppväxtförhållanden innan adoptionen, adoptivföräldrarnas beredskap och tillgång till adekvat stöd för den som har adopterats.
Behov och erfarenheter av befintligt stöd
För att fånga erfarenheter om behovet hos och stödet till personer som har adopterats, genomförde Socialstyrelsen intervjuer med organisationer för adopterade, adoptionsorganisationer och företrädare för professionen .18
När det gäller behovet hos adopterade personer var erfarenheten bland de intervjuade att adopterade personer har en ökad sårbarhet på grund av uppbrott, separationer och andra händelser som kan medföra olika typer av trauma. Det kan i sin tur leda till anknytningsproblematik som påverkar både barnet och föräldrarna och som kan följa med den adopterade personen under hela livet. Ofta finns liten kunskap om vad barnet varit med om innan det kom till Sverige, vilket gör det svårt att veta hur barnets behov ser ut. Uppfattningen är att föräldrarna lämnas ”vind för våg” efter adoptionen. En del för-
17 Socialstyrelsen (2022), s. 7 ff. 18 Här ingick anställda vid socialtjänsten, barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), elevhälsan, LSS barn, barnhabilitering, vuxenpsykiatri och några privatpraktiserande psykologer.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
696
äldrar är inte mottagliga för att ta till sig barnens problem. Barnens behov uppmärksammas ofta i skolan då eventuella svårigheter och problem yttrar sig. Det finns en medvetenhet om att adopterade personer brottas med sin identitet, särskilt i tonåren. Behov och beteenden liknar de som finns hos andra utsatta grupper i jämförbar ålder, men det finns också specifika frågeställningar om bakgrund, utseende och varför man blev lämnad. De flesta personer som har adopterats vittnar om rasism, diskriminering och utanförskap som börjar i skolan och följer med upp i vuxen ålder. Adoptionsspecifika behov hos vuxna adopterade personer grundar sig inte sällan i att de som barn inte fick sina behov tillgodosedda, vilket kan leda till psykisk ohälsa, riskbruk och beroendeproblematik, ätstörningar och andra självskadebeteenden .19
Vad gäller erfarenhet av stöd till adopterade personer framkommer att det är okänt hur många adopterade personer som söker stöd. Verksamheterna, undantaget socialtjänstens familjerätt, för inte någon statistik över hur många adopterade personer som verksamheterna möter eller behandlar, hur många som nekats stöd eller hur väl personer som har adopterats och deras föräldrar uppfattar stödet. Uppfattningen är att det generellt saknas kunskap om stöd både till unga och vuxna adopterade personer och att det är svårt att upprätthålla adoptionskompetens eftersom personal inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst möter få adopterade personer. Det innebär också att det saknas rutiner för hur behoven ska tillgodoses. Inom socialtjänsten upplevs det som otydligt vilket stöd socialtjänsten ska ge i form av hjälp, vård och stöd. Det delade huvudmannaskapet mellan socialtjänsten och Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) är ett annat problem som innebär att enskilda slussas mellan olika verksamheter och att det ofta tar lång tid innan de får hjälp och stöd. Erfarenheten är dessutom att adopterade personer och deras familjer söker hjälp väldigt sent.
Det finns också delade åsikter om behovet av adoptionsspecifik kunskap och vissa, främst inom hälso- och sjukvården, ifrågasätter om det finns ett adoptionsspecifikt behov. Det anses tillräckligt med kunskap om de diagnoser som personer som har adopterats ofta har, till exempel anknytningsproblematik, depression eller adhd och stödet kan tillgodoses inom ordinarie verksamhet. Ett exempel är BUP som inte har något specifikt stöd för adopterade personer, de
19 Socialstyrelsen (2022), s. 56 ff.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
697
tar utgångspunkt i personens diagnos. Detsamma gäller barnhabiliteringen. De adoptionsspecifika behoven som BUP identifierat är anknytningsproblematik och sårbarhet. Socialtjänsten däremot ser ett större behov av kunskap och kompetens om adoptionsspecifika behov. De menar att ett kompetens- eller resurscentrum skulle kunna stötta dem professionellt med kunskap .20
Det befintliga stödet möter inte det behov som finns
Socialstyrelsens övergripande bedömning är att det stöd och de insatser som erbjuds till adopterade personer och adoptivföräldrar inte möter de behov som finns. Kunskap och kompetens om adoptionsspecifika omständigheter och behov behöver finnas hos olika aktörer vid olika tidpunkter i den adopterade personens liv, både inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Socialstyrelsens kartläggning visar att stödet är fragmentariskt och att det saknas en helhetsbild av hur de adoptionsspecifika behoven kan mötas. Det saknas också i stor utsträckning uppföljning och stöd efter en adoption, behoven uppmärksammas därför ofta först i skolan eller senare i tonåren och kan då ha utvecklats till olika svårigheter. Kartläggningen visar att det är svårt att upprätthålla adoptionsspecifik kompetens och att det blir svårare med allt färre adoptioner. Det leder till en erfarenhetsbrist vilket i sin tur leder till kunskaps- och kompetensbrist både inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Socialtjänsten ser ett behov av kompetensutveckling inom adoptionsområdet medan hälso- och sjukvården anser att kunskap om anknytningsproblematik eller diagnoser ofta är tillräckligt för att behandla adopterade personer med psykisk ohälsa. Flera aktörer uttrycker att kunskap om exempelvis rasism och diskriminering, trauma samt om adopterade personers identitetsutveckling måste finnas hos personer som i sitt yrke möter personer som har adopterats .21
20 Socialstyrelsen (2022), s. 60 ff. 21 Socialstyrelsen (2022), s. 10.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
698
Socialstyrelsens förslag på hur stödet till adopterade personer kan utvecklas
I Socialstyrelsens rapport om hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade personer, lyfts flera förslag på hur stödet kan utvecklas. Några av dem anges nedan.
• Ge MFoF och andra berörda myndigheter i uppdrag att utveckla en modell för stöd före, under och efter adoption i ett livsperspektiv (PAS).
• Utred socialtjänstens uppföljning efter adoption och hur den kan utformas.
• Säkerställ adoptionsspecifik kompetens hos professionen (här lyfts flera punkter som Socialstyrelsen och MFoF ska vidta).
• Etablera ett permanent individuellt stöd för ursprungssökning hos MFoF.
• Ge MFoF i uppdrag att utreda hur samtalsstödet kan organiseras långsiktigt utifrån ett individ- och resursperspektiv.
• Utred förutsättningar för att etablera en struktur för samlad kunskap inom adoptionsområdet (kunskapscenter).
• Stärk forskning om adopterade personers hälsa- och livsvillkor.
• Utveckla kunskap om rasism och diskriminering av internationellt adopterade personer.
Socialstyrelsen för ett övergripande resonemang om kostnader för förslagen. Myndigheten menar att det kan finnas stordriftsfördelar med att samla kunskap på området i en nationell struktur, en permanent organisering av ursprungssökning på nationell nivå och att flera myndigheter får i uppdrag att samverka om en modell för PAS jämfört med att varje region och kommun ska upparbeta kompetens på området. Det kan också finnas samhällsekonomiska vinster med att utveckla kunskap och kompetens för att bättre möta adoptionsspecifika behov genom tidiga insatser för barn och un ga.22
22 Socialstyrelsen (2022), s. 10 ff.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
699
12.2.5 Registerstudie 2022 visar att behovet av psykiatrisk vård fortsätter upp i vuxen ålder
Anders Hjern, forskare vid Centrum för forskning om ojämlikhet i hälsa (CHESS), Karolinska institutet och Bo Vinnerljung, Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet publicerade 2022 en registerbaserad studie om hälsa och sociala livsvillkor hos internationellt adopterade personer i vuxen ålder. Studien gjordes på uppdrag av MFoF. Det är en uppföljning av de studier som gjordes för ungefär 20 år sedan och som visade att personer som har adopterats internationellt hade påtagligt ökade risker för psykiatrisk vård och självmord under ungdomsåren och ung vuxen ålder. Denna studie undersöker om den höga psykiatriska sjukligheten kvarstår upp i vuxen ålder. Rapporten har också fokus på familjebildning, barnafödande och position på arbetsmarknaden. Studiepopulationen består av internationellt adopterade personer, flyktingar med ursprung i Asien, Latinamerika och Afrika som anlänt till Sverige före åtta års ålder samt infödda svenskar med svensk bakgrund. I vissa delar ingår också svenskadopterade personer, som är födda i Sverige och adopterats i tidig barndom .23
Resultaten av studien visar att personer som har adopterats internationellt oftare hade behandlats inom psykiatrisk vård efter 18 års ålder jämfört med flyktingar och svenskfödda. Totalt 25 procent av kvinnorna och 20 procent av männen bland de personer som adopterats internationellt hade haft kontakt med psykiatrisk vård efter 18 års ålder, vilket är ungefär 60 procent fler än bland infödda svenskar. Personer som adopterats internationellt hade en fördubblad risk för att någon gång vårdas i psykiatrisk vård på sjukhus jämfört med infödda svenskar, och risken för nyinsjuknande minskade inte med stigande ålder. Depression var den vanligaste diagnosen vid behandling i psykiatrisk vård, särskilt bland internationellt adopterade kvinnor. Det var också betydligt vanligare bland internationellt adopterade personer att vårdas för psykossjukdom. Även om risken minskade med stigande ålder var den fortfarande betydligt högre än för svenskfödda. Självmordshandlingar och andra självskador är komplikationer till både depressions- och psykossjukdom och kan därför vara en viktig indikator på att
23 A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), Hälsa och sociala livsvillkor hos internationellt adop-
terade i vuxen ålder, s. 3 och s. 15.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
700
ett vårdbehov inte tillgodosetts. Studien visar att dubbelt så många utomeuropeiska internationellt adopterade personer per capita begick självmord efter 18 års ålder jämfört med svenskfödda och flyktingar. Betydligt fler (drygt 5 procent) hade också vårdats minst en gång på sjukhus efter självmordsförsök eller självskador efter 18 års ålder. Risken för självmord minskade påtagligt med stigande ålder, trots att risken för inneliggande sjukhusvård på grund av depression var fortsatt hög. Det skulle kunna förklaras av en ökad medvetenhet om att personer som har adopterats internationellt har en högre risk för självmord och andra självskador. De personer som adopterats internationellt under sitt första levnadsår hade genomgående lägre risk för psykiatrisk vård. Risken ökade ju äldre barnet var när adoptionen genomfördes. Detta visar på att svåra livsomständigheter före adoptionen, som barnhemsvistelser, separationer och försummelse ökar risken för psykiatrisk sjuklighet.
Internationellt adopterade personer, särskilt män, hade också en högre andel vårdkontakt på grund av missbruk eller alkohol jämfört med svenskfödda och flyktingar.
När det gäller sociala livsvillkor visade studien att två tredjedelar av de internationellt adopterade personerna hade en fast förankring på arbetsmarknaden i åldern 34–45 år. Internationellt adopterade personer stod dock dubbelt så ofta långvarigt utanför arbetsmarknaden på grund av sjukdom jämfört med icke-adopterade svenskar, risken var dock högre bland de svenskadopterade personerna. Internationellt adopterade personer, särskilt män, hade mer sällan erfarenhet av äktenskap och samboförhållanden och det var vanligare med skilsmässa jämfört med bland svenskfödda. Internationellt adopterade kvinnor födde mer sällan barn jämfört med svenskfödda och flyktingar .24
Forskarna sammanfattar resultaten med att internationellt adopterade personers ökade behov av psykiatrisk vård fortsätter upp i vuxen ålder och att personer som har adopterats internationellt dessutom har svårare än andra att etablera och vidmakthålla parrelationer. Detta innebär att fler internationellt adopterade personer lever ensamma i vuxen ålder än infödda svenskar och flyktingar. Att leva ensam ökar risken för depression och självmord. Studien visar enligt forskarna på behov av statligt stöd till både
24 A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), s. 3 och 19 ff.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
701
adoptivfamiljer och adopterade personer. Behovet av stöd måste dock undersökas systematiskt.
Forskarna lyfter fram några behov som de ser som angelägna. Ett handlar om tillgång till kvalificerat kliniskt stöd för adopterade personer upp i vuxen ålder. Ett sådant stöd skulle kunna centraliseras till några orter i Sverige och ändå vara nationellt täckande. Forskarna lyfter också det förslag om nationellt kunskapscentrum som 2003 års utredning presenterade. Ett sådant center skulle utveckla metodstöd till barn- och ungdomspsykiatrin, vuxenpsykiatrin, den kommunala familjerådgivningen och till andra aktörer som barnavårdscentraler, skola och förskola som möter internationellt adopterade och deras familjer. Det skulle också kunna utgöra ett nav för den forskning om adoption om ”lived experience” som nu efterfrågas alltmer .25
12.2.6 Rapport från Centrum för psykiatriforskning vid KI visar på kunskapsluckor hos vårdgivare
I maj 2024 presenterade Mattias Strand, psykiatriker och forskare vid Karolinska institutet och Transnationellt centrum och Natte Hillerberg, ST-läkare i psykiatri vid Region Stockholm, en studie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål i vården .26I studien genomfördes djupintervjuer med 66 deltagare från 15 olika ursprungsländer i Östafrika, Syd-, Sydost och Ostasien, Sydamerika och Oceanien, om deras erfarenheter, synpunkter och önskemål om vård och stöd för transnationellt adopterade personer.
I studien identifieras hinder, resurser samt behov och önskemål när det gäller stöd till och för personer som har adopterats internationellt.
25 A. Hjern och B. Vinnerljung, (2022), s. 42 ff. 26 M. Strand och N. Hillerberg (2024), Transnational adoptees in healthcare: barriers, resources,
and needs. Front. Public Health, 22 August 2024, Sec. Public Mental Health, Volume 12 – 2024
https://doi.org/10.3389/fpubh.2024.1426489.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
702
Hinder och barriärer i att söka och få stöd och vård
Flera hinder identifierades. Ett hinder var okunskap och ointresse hos vårdpersonal att tala om adoption. Många vittnar om att vårdpersonal (läkare, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter med flera) har verkat vara ointresserade eller obekväma då ämnet adoption tas upp. Ett annat hinder är färgblindhet och ovilja att prata om rasism. Få av de intervjuade i studien har haft möjlighet att prata med en behandlare om erfarenheter av rasism och hur det påverkar måendet. Många kopplar detta till en allmän ”färgblindhet” i det svenska samhället. Det finns också en förväntan både i och utanför vården att adopterade personer ska vara tacksamma över att ha blivit adopterade till Sverige, vilket gör det svårare att söka hjälp. En bristande respekt för den personliga integriteten bidrar också till obehag i en behandlingskontakt. En del adopterade personer lyfter också att det finns en förenklad syn på adopterade personer som antingen djupt traumatiserade eller fullt välfungerande. Adopterade personer infantiliseras genom att benämnas ”adoptivbarn” även i vuxen ålder. Många deltagare beskriver att de inte fått något stöd från sina adoptivföräldrar, att de blivit svikna och inte fått stöd i att söka vård.
Ett annat hinder är att många adopterade personer har sökt sig till privatpraktiserande psykoterapeuter på grund av bristande kompetens i den ordinarie hälso- och sjukvården, vilket är dyrt. Även röttersök och återresor, som många anger som viktigt för det psykiska måendet, kostar mycket pengar. Slutligen nämner många deltagare att vetskapen om att adoptionsorganisationer och adoptivföräldrar är involverade i stödinsatser påverkar deras förtroende för stödet.
Hjälpsamma resurser för att må bra
I studien identifierades också resurser som är till hjälp för adopterade personer när det gäller att hantera hälsorelaterade frågor. En resurs som deltagarna lyfte var tillgången till andra adopterade personer (i privata relationer, forum, inom organisationer eller i media) som gör det möjligt att spegla sig i andra och dela sina erfarenheter. Flera lyfte också fram att avslöjanden i media om oegentligheter i adoptioner gav ett slags erkännande som gjorde det lättare att ta itu
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
703
med negativa upplevelser. En del deltagare reflekterade också över att förändrade attityder i samhället underlättar för de adopterade personer. Det handlar till exempel om en större medvetenhet om adoptionsrelaterade frågor och mindre stigmatiserande syn på psykisk ångest och att söka hjälp.
Hälsorelaterade behov och förslag på hur stöd och vård kan förbättras
Deltagarna fick också beskriva behovet av stöd och önskemål om hur ett stöd till adopterade personer skulle kunna se ut och utvecklas.
Det identifierades flera olika behov. Flera deltagare lyfte att det kan vara lättare att öppna sig och ta itu med viktiga adoptionsrelaterade frågor om terapeuten också är adopterad eller rasifierad. Andra menar att det viktigaste är att terapeuten har rätt kompetens och att ”kemin” fungerar dem emellan. Många deltagare efterlyser ett samlat kunskapscentrum där olika aspekter och behov som rör transnationell adoption (stöd och behandling, röttersök, juridik med mera) finns under samma tak. De reflekterade över hur ett sådant center kan organiseras på bästa sätt, så att stödet finns tillgängligt i olika delar av landet. De funderade också över vilket stöd som ska erbjudas via centret och vad som ska erbjudas i den ordinarie vårdapparaten. Behovet av ökad kunskap hos terapeuter och annan vårdpersonal togs också upp. Det behövs förbättrad kunskap inom flera områden, som hur adoptionstrauma, rasism och andra postadoptionsfaktorer inverkar på adopterade personers hälsa. Flera deltagare framhöll att det finns behov av kompletterande psykoterapeutiska tillvägagångssätt utöver KBT. En viktig del när det gäller stödet är att det måste vara anpassat utifrån ålder och livssituation, det vill säga under hela livscykeln. Ett exempel är i samband med omvälvande livshändelser som till exempel i samband med graviditet och när man blir förälder.
Många deltagare nämner att adoptivföräldrar behöver mer hjälp för att vara bättre förberedda på potentiella utmaningar, som att navigera i rasskillnader och stå upp mot rasism. Precis som adoptivföräldrar behöver stöd, diskuterar många deltagare hur adopterade personer skulle ha nytta av någon typ av strukturerad uppföljning under barndomen och tonåren. Hur mår barnen och hur går det för dem?
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
704
Flera deltagare nämner också att det kan vara stärkande att träffa andra adopterade personer i organiserade stödgrupper, som ett forum för att dela erfarenheter och se sig själv i andra.
Många deltagare diskuterar också det faktum att personer som adopterats transnationellt vanligtvis inte har någon – eller ibland mycket sparsam – information om biologiskt ärftlig sårbarhet och sjukdom. Erfarenheten är dock att vården inte gör någon utökad bedömning eller kompletterande undersökningar. Flera deltagare uttrycker också ett behov av förbättrad kunskap inom vården om medicinska tillstånd som oftare drabbar personer med utomeuropeisk bakgrund, inklusive kompetens i bedömning av melaninrik hud. Ett behov som många lyfter är ekonomiskt stöd för att säkerställa att adopterade personer har tillgång till kompetent psykoterapi, röttersök och möjlighet att göra återresa.
Slutligen pekade många deltagare även på att barn till adopterade personer behöver uppmärksammas inom vården. De hör i någon mening till en ”andra generation” som delar bakgrund och erfarenheter med den adopterade föräldern.
Förslag i studien om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål i vården
I Natte Hillerbergs och Mattias Strands studie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål i vården ges tio rekommendationer för ett förbättrat stöd:
1. Gör insatser för att förbättra kunskapen om adopterade personers situation och livsvillkor, samt om sjukdomstillstånd som oftare drabbar personer med bakgrund i utomeuropeiska länder.
2. Prioritera behandlares kompetens i att adressera erfarenheter av rasism, och säkerställ en bredare representation inom yrkeskåren.
3. Ge tillgång till en större mångfald av behandlingsmodeller vid sidan av KBT.
4. Skapa ett eller flera samlade kunskapscentrum med olika kompetenser under samma tak.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
705
5. Inför en strukturerad uppföljning av transnationellt adopterade personer under uppväxtåren, eventuellt som ett stående erbjudande om stödkontakt.
6. Säkerställ utbildning och stöd för blivande adoptivföräldrar, till exempel om att möta rasism.
7. Stärk kunskapen om adopterade personer som särskilt sårbar grupp inom prenatal vård och förlossningsvård.
8. Erbjud utökad hälsoundersökning, provtagning med mera för dem som inte har någon information om ärftlighet och liknande.
9. Erbjud ekonomiska medel för att säkerställa att transnationellt adopterade personer har tillgång till kompetent behandling, samt till sådant som röttersök och återresor som många uppger som avgörande för det psykiska måendet. 10. Utforska behov av stöd för barn till adopterade personer i forskning och klinisk verksamhet .27
12.2.7 Personer som har adopterats har upplevt fler riskfaktorer för psykisk ohälsa än andra
Psykisk ohälsa delas in i psykiska besvär och psykiatriska tillstånd beroende på om den psykiska ohälsan uppfyller kraven för en psykiatrisk diagnos. Psykiatriska tillstånd delas i sin tur in i psykiska sjukdomar och syndrom respektive neuropsykiatriska funktionsnedsättningar .28Vår psykiska hälsa påverkas av en mängd faktorer såsom ärftlig sårbarhet, villkor under uppväxten, hur vi har det ekonomiskt och socialt, vanor och beteenden, förmåga att hantera påfrestningar med mera. Faktorer som påverkar den psykiska hälsan kallas ibland för skyddsfaktorer och riskfaktorer. Ju fler riskfaktorer man utsätts för desto större risk att drabbas av psykisk ohälsa. Men skyddsfaktorerna kan mildra effekten av riskfaktorerna .29Alla individer har både skydds- och riskfaktorer och dessa tillsammans med typ av händelse samt exponeringsgrad påverkar hur personen rea-
27 M. Strand och N. Hillerberg (2024) och ppt från presentation av studien 2024-05-06. 28 Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, SKR och SBU. Begrepp inom området psykisk
hälsa. Version 1.1. 2024, s. 7 f.
29 https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och-suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/. Hämtad 2024-12-20.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
706
gerar och mår i stunden och efter händelsen. Som individer har vi också olika biologiska förutsättningar att hantera stark stress.
Svåra händelser under barndomen medför ökad risk för fysisk och psykisk ohälsa senare i livet
Enligt forskning om Adverse Childhood Experiences (ACE) påverkar svåra barndomsupplevelser hälsan senare i livet. Internationella studier har visat att ACE medför ökad risk för sjukdom och för tidig död i en rad folksjukdomar, såsom svår psykisk ohälsa, cancer, hjärtkärlsjukdom och diabetes. Ju fler negativa barndomsupplevelser desto större risk för negativa följder .30 Att negativa barndomsupplevelser tidigt i livet kan ha så allvarliga följder hänger samman med den allvarliga, så kallade toxiska stress som påverkar barnets centrala nervsystem och andra organ under utvecklingen till vuxen. Med toxisk stress menas stark, frekvent, långvarig aktivering av kroppens stress-svar-system. Negativa barndomsupplevelser har en omfattande negativ påverkan på människors liv och hälsa långt upp i åren och kan även påverka nästa generation .31
Personer som har adopterats har upplevt flera svåra händelser tidigt i livet, som till exempel att separeras från sina föräldrar, byten av omvårdnadspersoner samt ibland psykisk och fysisk vanvård. De flesta personer som har adopterats från ett annat land vittnar dessutom om rasism, diskriminering och utanförskap som börjar i skolan och följer med upp i vuxen ålder.
Som konstaterats ovan har personer som har adopterats fler riskfaktorer för psykisk ohälsa än många andra som inte har adopterats. Även om riskfaktorerna skiljer sig från individ till individ är det fortfarande en risk som icke-adopterade inte exponeras för på samma sätt. Denna sårbarhet kan göra sig påmind i olika skeden av den adopterade personens liv när hen möter förändringar eller livskriser. Att bli tonåring, etablera ett parförhållande, att bli förälder eller förlora en nära anhörig är några exempel på sådant som kan innebära extra påfrestningar för en adopterad person. Tillgång till
30 Centers for Disease Control and Prevention (2021), Adverse Childhood Experiences Prevention
Strategy. Atlanta, GA: National Center for Injury Prevention and Control, Centers for Disease
Control and Prevention. 31 S-O. Andersson et al (2021), Adverse Childhood Experiences are associated with choice of
partner, both partners’ relationship and psychosocial health as reported one year after birth of a common child. A cross-sectional study.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
707
professionellt stöd i sådana livssituationer minskar risken för framtida ohälsa. En rad studier och rapporter visar dock att adopterade personer inte får tillgång till adekvat stöd och behandling. Det är viktigt att adoption ses ur individens hela livslopp och att samhället ger stöd till adopterade personer i alla åldrar.
12.3 Adoptionsspecifikt samtalsstöd
Erfarenheterna från det samtalsstöd som MFoF erbjuder till adopterade personer, visar att många adopterade personer delar liknande erfarenheter och svårigheter, exempelvis en inre upplevelse av ensamhet och en rädsla för att bli lämnad. Det är vanligt att uppleva svårigheter i nära relationer på olika sätt. Många har också upplevt rasism och rasifiering i olika former. För att försöka förstå orsakerna till den förhöjda risken för psykisk ohälsa som finns hos adopterade personer behövs en förståelse för komplexiteten i att vara adopterad. Det finns multipla sårbarhetsfaktorer som verkar vara inbördes förstärkande och vidmakthållande. Något som inte går att bortse från är det mest grundläggande: Att vara adopterad innebär att man har varit med om ett anknytningsbrott. Många adopterade har beskrivit att de har utvecklat så kallade copingstrategier för att vara till lags, vara duktig, undvika kritik och sätta andras behov före sina egn a.32
Andra teman som framkommit i samtalsstödet för adopterade personer är bland annat de komplexa känslor som kan uppstå när det finns både adopterade och biologiska barn i samma familj. Uppmärksamheten i media om stulna barn inom internationella adoptioner har lett till att fler adopterade, som tidigare levt stabila liv utan känslomässiga störningar, nu söker samtalsstöd. Informationen har väckt djupt rotade frågor om identitet, ursprung och tillhörighet som många adopterade tidigare inte konfronterats med. Ytterligare ett växande behov är akutstöd under de adopterades pågående ursprungsresor. Dessa resor är både spännande och omvälvande, men de kan även väcka komplexa och svåra känslor, där behovet av akut krisstöd kan uppst å.33
32 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 8 f.
33 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 9.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
708
12.3.1 Områden och teman i ett samtalsstöd
Adoption är en heterogen livsupplevelse och det finns inte ett svar på hur det är att vara adopterad. Alla adopterade personer har sina unika erfarenheter och upplevelser, bland annat beroende på erfarenheter och händelser både före och efter adoptionen. Vilket behov av samtalsstöd som enskilda personer behöver är därför mycket individuellt. I våra intervjuer och samtalsgrupper har vissa tematiska områden återkommit.
Tacksamhetsskuld
Ett återkommande tema i våra intervjuer och fokusgrupper med personer som har adopterats internationellt är att många upplever att de förväntas vara tacksamma över att de fått chansen att komma till Sverige. En stark känsla av tacksamhetsskuld kan få konsekvenser och adopterade personer kan behöva stöd av personer som förstår och kan bemöta det. För några av våra intervjupersoner har det lett till att de blivit överdrivet anpassliga, fått inre höga prestationskrav eller fått svårt att sätta gränser och stå upp för sina egna behov. En intervjuperson menar att man kommer för att uppfylla någons saknad efter ett barn, och att det finns en risk att man gör avkall på något för att få kärlek, att man ”uppfyller adoptionsavtalet” och tappar sig själv i det:
Alla adopterade känner tacksamhetsskuld. Det går inte att ta bort. Det är själva villkoret till att man får vara här. Man kan inte bli av med den. Man föds och lämnas bort och man får tillitsbrist. Man måste acceptera att man alltid kommer ha den med sig. Och sedan att det leder till att man inte lyssnar in sina egna behov /…/ Tacksamhetsskuld gör att man måste prestera, inte vara i sina känslor.
En intervjuperson beskriver att hens eget agerande blir tydligt när hen jämför sig med sina egna barn:
Det blir också tydligt att jag själv anpassade mig och hade en strategi och tänkte mer på vad som förväntades av mig och fick beröm för att jag var duktig. Det finns inte i mitt barns värld att hen skulle göra så.
Psykologen och psykoterapeuten Hanna Wallensteen har i sitt examensarbete från 2024 studerat erfarna psykoterapeuters perspektiv på att arbeta med personer som har adopterats internatio-
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
709
nellt. Där lyfter hon fram att det kan vara en utmaning för terapeuten att förhålla sig till det komplexa i en adopterad persons psykiskt dåliga mående och inre svårigheter samtidigt som personen kan ha mycket god anpassning i samhället. Att adopterade personer ofta levt under välbärgade och välordnade förhållanden och varit snabba på att anpassa sig kan göra det svårare för både dem själva och andra att förstå varför de skulle kunna ha problem. Terapeuterna beskriver att personer som har adopterats ofta har utvecklat starka överlevnadsstrategier som gör att de klarar av vardagen, kvalificerade arbeten och sociala liv: ”Ett yttre fungerar alltså, men ett inre som rasar. ”34
Utanförskap och mellanförskap
Många personer som adopterats upplever någon form av utanförskap eller mellanförskap, de beskriver upplevelsen av att inte passa in någonstans. Någon har inte känt sig svensk även om hen velat känna sig svensk. Någon annan övergiven, ovälkommen och exkluderad. Ytterligare någon beskriver sig som rotlös och vilsen och att utseendet inte stämmer med hur hen känner sig. En adopterad person menar att man kan ha svårt att landa i sin adoption även om adoptionen varit bra. Hen framhåller att man kan behöva få hjälp att bearbeta varför det har blivit som det blivit och landa i hur det blev.
Flera intervjupersoner beskriver att de känner sig annorlunda både när de är i Sverige och i sitt ursprungsland. En av dem beskriver upplevelsen av att vistas i sitt ursprungsland så här:
Jag åkte till mitt ursprungsland och fick se min hemstad och fick vara i en miljö där jag smälte in. Men samtidigt passade jag inte in. Det var som att ha ryckt upp en tulpan och lagt i tulpanrabatten.
Flera gör jämförelsen med invandrade barn, och menar att adopterade personer inte känner samma tillhörighet.
Som adopterad lever man i ett helt vitt sammanhang med inga eller få personer att spegla sig i eller prata om upplevd rasism med. Många adopterade saknar ett sammanhang där de kan dela upplevelser med andra. Invandrade barn har ju föräldrar som upplever samma sak, utanförskap och rasism. De kan ju ge vägledning utifrån egen erfarenhet
34 H. Wallensteen (2024), Att arbeta med det icke kända. Psykoterapi med personer som adop-
terats transnationellt. Examensarbete, Stockholms universitet, Psykologiska institutionen.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
710
där deras barn möts av rasism. Adopterade har inte det stödet, de är helt ensamma i det. Den grundförståelsen är så viktig.
En person i vår fokusgrupp beskriver erfarenheten att både känna sig som svensk och inte:
Jag går omkring och tror att jag är svensk. Sedan tittar jag mig i spegeln och ser att jag inte är det. Sedan går det en kvart och då har jag glömt det igen. Ingen som inte är adopterad kan ju förstå det.
Ofta är det i mötet med andra som någon slags dissonans uppstår.
Som adopterad har man ingen grupptillhörighet, man passar inte in någonstans. Det märks socialt, i kulturen, på arbetsplatser etc. I vissas ögon är man en vit svensk, i andras inte. Det är någon slags ingenstansliv.
David Asplund har i sin masteruppsats i socialantropologi beskrivit att adopterade personer uppfostras och socialiseras in som ”svensk” av sina adoptivföräldrar, men sedan möts på ett annat sätt av omgivningen. Andra kan ha gett kommentarer, agerat på något sätt eller ställt frågor som påminner adopterade personer om att de inte uppfattas på det sätt de har lärt sig och uppfattar sig själva. Detta skapar en inre konflikt, en ”clash”, mellan den egna självbilden och hur andra uppfattar en .35En av våra intervjupersoner beskriver precis den erfarenheten:
Man tänker på sig själv som inget annorlunda och associerar sig med dem i hemmet. Sedan möter man annat ute i samhället. Det påverkar en känslomässigt /…/ Det skapar en djup osäkerhet. Man skulle behöva få prata med någon tidigt om de här frågorna.
Rasism och diskriminering
I våra intervjuer och fokusgrupper med adopterade personer framgår att personer som har adopterats internationellt utsätts för rasism och diskriminering i det svenska samhället och att det finns ett stort behov av att få stöd i att hantera det. Flera tar upp att det har varit svårt att växa upp i en helt vit miljö och att vara den enda svarta eller bruna på skolan. Adoptivföräldrarna förstår inte alltid hur det är att vara annorlunda, att bli uttittad. Ytterligare en person be-
35 D. Asplund (2023), The negotiation and crafting of identity among transnational and/or trans-
racial adult adoptees in Sweden. Stockholms universitet, Socialantropologiska institutionen.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
711
skriver att det innan skolåldern var vanligt att vuxna kallade hen ”det lilla korea-barnet” och kände på hens hår. En person berättar att hen upplevde att hens adoption var till allas ägo, att alla kunde fråga vad som helst, även väldigt intima frågor.
Personer i våra fokusgrupper tar upp att rasism även kan vara subtil. Det kan handla om att alltid behöva förklara varför man är så svensk fast man är svart, att andra börjar prata engelska med en eftersom de har svårt att ta in att man pratar svenska när man inte ser svensk ut samt att man oftare än andra misstänkliggörs av polis och ordningsvakter. En person beskriver att polisen gått på och frågat vad hen har i väskan och att ordningsvakter går fram till hen men inte till kompisarna. En annan adopterad person berättar att hen kontrolleras mer noggrant på flygplatsen:
Det är bara stickprov men jag hamnar alltid i en annan kö.
En intervjuperson beskriver att det i Sverige visserligen finns en uttalad rasism, men också en form av rasism som är svårare att ta på och fånga:
Det finns ett finlir i rasismen. Att aldrig vara den där prioriterade personen. Det här vardagliga slitet som tär så mycket. Den vardagliga påminnelsen om att man inte har samma plats. Att man ständigt måste jobba sig upp. Att bli behandlad som utlänning i sitt hemland.
Flera har beskrivit att de tycker om att resa till större städer, att det kan vara som en tillflyktsort.
Jag måste åka till London minst en gång om året. Sitta på tunnelbanan och att folk inte noterar: Där sitter en svart kvinna! Utan att folk bara går vidare. Det är helt underbart! Få vara mer anonym.
Rasism inom adoptivfamiljen
Våra intervjuer och fokusgrupper visar att adopterade personer ibland har utsatts för rasism inom den egna familjen. Det kan både vara från adoptivföräldrar och från andra anhöriga, till exempel mor- och farföräldrar. Flera berättar även att adoptivföräldrarna hindrat dem från att agera och söka hjälp när de utsatts för mobbing och rasism i skolan. En person beskriver sina adoptivföräldrar som rasister. De har uttryckt att de aldrig skulle åka till ett sådant land som hens ursprungsland, med så mycket baciller. Vår intervju-
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
712
person fick använda separata bestick och koppar, ha separat toalett. Hen blev också utsatt för rasism i skolan, men föräldrarna hade ingen förmåga att hjälpa hen. En intervjuperson beskriver att adoptivföräldern använde hen som ett ”uppvisningsexemplar”. En annan beskriver:
Mina adoptivföräldrar använde mig som underhållning och tillfredsställelse för sig själv och sin släkt och vänner på sätt som kränkte mitt människovärde och värdighet redan som litet barn. Jag blev under min uppväxt behandlad som ett djur på zoo, där jag visades upp för andras nöje och för att användas för de vuxnas tillfredsställelse.
Den svenska färgblindheten
I våra intervjuer lyfter flera att den svenska färgblindheten är ett problem. En person menar att Sverige inte har velat erkänna och prata om att internationellt adopterade har blivit utsatta för rasism. En annan beskriver att det är svårt att komma till en helvit familj som osynliggör det faktum att man har en annan färg:
Att få frågor: ”Är du adopterad, är det där dina föräldrar, de har ju en annan färg?” Man får hela tiden i ansiktet att man är annorlunda. Vissa säger ”jag ser inte färg”, men hur blind kan man bli? Det är klart att det är färg. Alla har olika nyanser /…/ Att hamna i tonåren utan att veta vad man är, kanske inte ens fått bekräftelse på att man ser annorlunda ut.
Även en psykoterapeut beskriver att man i Sverige inte pratar om ras, frågan tystas ned, medan det i andra länder finns en uppfattning om att man behöver bli bemött i sin ”racial identity” på ett positivt sätt. Flera intervjupersoner lyfter också fram att den svenska självbilden kan försvåra arbetet mot rasism. En av dem förklarar i vår intervju:
Jag har svårt för Sveriges kollektiva syn på sig själv, att vi tänker att vi inte har samma problem som andra med till exempel rasism. Vi är självgoda, ser oss som överlägsna, goda, neutrala. Om vi inte ser problemet behöver vi inte heller arbeta med de här sakerna.
Omgivningens ovilja att se rasism kan hämma den adopterade personens motståndskraft mot vardagsrasism samt rasistiska och diskriminerade fördomar .36
36 D. Brodzinsky, M. Gunnar och J. Palacios (2022), Adoption and trauma: Risks, recovery, and
the lived experience of adoption. Child Abuse & Neglect, 130. 2022. 105309, s. 13.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
713
I Hanna Wallensteens studie av erfarna psykoterapeuters perspektiv på att arbeta med personer som har adopterats internationellt, lyfter de fram adopterade personers erfarenhet av att ”leva i bruna och svarta kroppar” i ett samhälle där vitt är norm men där hudfärg av många anses vara irrelevant, så kallad färgblindhet, trots att många möter rasism och diskriminering. Terapeuterna har mött många adopterade personer som aldrig fått frågor om adoptionen tidigare från andra vårdkontakter; det ämnet hade tidigare behandlats som en icke-fråga. De har inte heller själva fått kunskap om rasism och rasifiering i sin grundutbildning utan fått lära sig av sina klienter .37
Sexuella trakasserier och exotisering
Sexologen Anna Linde har i en intervjustudie med adopterade personer visat hur adopterade personer utsätts för kränkande behandling och exotisering. Hennes intervjupersoner beskriver till exempel hur andra har tittat och viskat, velat ta kort, rört vid deras hår, velat se dem nakna och så vidare. En adopterad person konstaterar att hon var en sådan som man hade sex med men absolut inte ville ha en relation med. En adopterad har slutat gå på mammografi och andra undersökningar på grund av det bemötande hon återkommande får av vården. En annan adopterad person beskriver att hon fått frågor från MVC och BVC om hon är förälder till sitt barn eller varifrån hennes dåvarande man hade hämtat henne. En adopterad person berättar att hennes adoptivmor blev glad när de skulle få barnbarn och uttryckte att det vore fantastiskt om barnet blev blond som fadern. Flera adopterade personer i hennes intervjustudie ger också uttryck för en känsla av att ”ingen ville ha mig”, ”ingen skulle någonsin vilja dejta mig” eller ”det går inte att älska mig” .38I en tidigare studie redogör Linde för att perspektivet sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) ofta saknas när man diskuterar adopterade personers psykiska hälsa. Det nämndes till exempel inte i Socialstyrelsens rapport från 2022 om hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade personer. Adopterade personer nämns inte heller som en särskilt sårbar grupp i Folkhälsomyndighetens nationella SRHR-
37 H. Wallensteen (2024). 38 Anna Lindes underlag från intervjustudie om adopterades sexuella och reproduktiva hälsa och rättigheter (SRHR), inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-02.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
714
strategi från 2020. I sin masteruppsats visar Linde hur både ett ”vi och dom”-tänk (”process of othering”), strukturell rasism samt dåligt bemötande inom bland annat hälso- och sjukvården kan påverka adopterade personers relationer och sexuella och reproduktiva hälsa. Den svenska färgblindheten gör det dessutom svårare att identifiera diskriminering och strukturell rasism samt hantera och föra samtal om det .39
Även i våra fokusgrupper och intervjuer har frågan om sexuella trakasserier lyfts. En intervjuperson berättar att hen upplever den sexuella rasismen som den värsta. En annan berättar i vår fokusgrupp om sina erfarenheter:
Man står och väntar på bussen och en bil stannar och frågar vad man kostar. 1 000 kr? Den frågan har jag fått flera gånger ända sedan jag var 14 år. De gör jätteont.
En psykoterapeut som mött många adopterade personer beskriver att kvinnor utsätts för mer sexuellt våld och erotiserande stereotyper. Asiatiska män utsätts för mycket våld och förminskande. Hon menar att männen är ännu mer utsatta, särskilt ju mörkare de är.
12.3.2 Samtalsstöd behövs i olika faser av livet
Eftersom adoption är en livsprocess kan behov av psykosocialt stöd finnas under olika livsfaser och ändra sig under livet, både när det gäller hur stort behovet av stöd är och vilken typ av stöd som behövs. I våra intervjuer och fokusgrupper framgår att stöd kan vara särskilt viktigt i samband med vissa livsfaser eller särskilda händelser, till exempel under tonåren, när man är gravid eller nybliven förälder, när relationer påbörjas eller tar slut, när en förälder dör eller när man själv blir svårt sjuk eller är i livets slutskede.
Stöd till barn och ungdomar
I våra intervjuer har adopterade personer, adoptivföräldrar och psykoterapeuter framhållit att barn och ungdomar tidigt behöver erbjudas stöd. Ett barn som blivit adopterad kan behöva en utom-
39 A. Linde (2023), International adoptees sexual health – To be seen or to be visible. Masteruppsats, Malmö universitet, Fakulteten för Hälsa och samhälle.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
715
stående att prata med, någon att ringa om problem uppstår eller om barnet far illa i sin adoptivfamilj. Flera adopterade personer som vi intervjuat berättar att de själva hade behövt mer hjälp och stöd av en utomstående när de var barn och tonåringar. Flera jämför med barn som placeras inom samhällsvården:
Fosterhemsplacerade barn har sin socialsekreterare. De adopterade har ingen utomstående att vända sig till. Ingen är på deras sida. Om man behöver ventilera med någon annan än adoptivföräldrar så finns ingen.
En person beskriver att hen inte kunnat prata med någon om sina känslor kring adoptionen:
Det blir väldigt få man kan prata med om de tankar man har. Man får låna böcker och försöka navigera själv. Jag försökte hitta någon att prata med i grundskolan och då var det ju skolans kurator. Men bemötandet var som mina föräldrars: ”Du har det ju så bra”.
En av våra informanter som arbetar som lärare säger att det är vanligt att man stöttar familjen, men att det dröjer innan barnet får eget stöd. En adopterad person framhåller att barn är överlevare, att de kan förneka sina egna behov för att överleva:
Det tar så mycket energi för adoptivbarn att anknyta till familj och samhälle. De har fullt upp med det, de riskerar gömma sig i sin identitet. Lätt att missa adopterade och att problemen är kopplade just till att de är adopterade.
En adopterad person beskriver att det är viktigt att få hjälp som tonåring även om det ofta är svårt att prata om adoption eftersom det kan vara kopplat till skam. Det kan innebära ett utpekande, som att något är fel och att man ser annorlunda ut. En annan berättar att hen själv inte var mottaglig för stöd när hen var liten:
När jag var liten ville jag inte vara brun, ville passa in. Så risken är att man trampar in. Viktigt att bevaka att identiteten är flytande. Ett barn kan tänka helt annorlunda än en vuxen.
Stöd i samband med familjebildning
Adopterade personer kan bära på en rädsla för att de inte ska bli en bra förälder med tanke på sitt biologiska ursprung. Flera beskriver att deras ursprungsföräldrar beskrivits på ett mycket negativt sätt i
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
716
adoptionsdokumenten vilket påverkat deras känslor kring sin egen föräldraförmåga.
En kvinna berättar att det blev så uppenbart när hon själv fick barn hur liten och skyddslös hon själv var när hon adopterades till Sverige, vilket väckte starka känslor hos henne. En annan adopterad person beskriver att hon har mått dåligt sedan hon fick sitt barn för 10 år sedan, med förlossningsdepression och panikångestattacker. En psykoterapeut beskriver att det inte är ovanligt att adopterade personer kan uppleva starka känslor när det egna barnet är i den ålder som den adopterade föräldern själv var vid adoptionen.
Stöd när en förälder dör
En förälders död kan innebära särskilda utmaningar för adopterade personer. Det kan skapa nya separationstrauman samt återuppväcka gamla. Det kan även innebära att det blir svårare för den adopterade personen att få information om sin bakgrund. I våra fokusgrupper och intervjuer har det även framkommit att personer som har adopterats kan bli väldigt ensamma när adoptivföräldrarna dör.
Flera adopterade personer berättar också att det inte är ovanligt att det uppstår konflikter om arv i samband med att adoptivföräldrar dör. Det förekommer att biologiska barn hävdar större rätt till arv efter föräldrarna än sitt adoptivsyskon. En person som vi intervjuat berättar att adoptivföräldern gett pengar till hens syskon före adoptivförälderns död. Situationen river upp gamla känslor av att vara övergiven, oönskad och utanför. Flera av våra informanter säger att det även finns en oro hos adopterade personer att oegentligheter i adoptionen kan innebär att deras rätt i samband med arvskiften kan ifrågasättas. Till exempel om en adoption hävts i ursprungslandet.
Stöd vid ålderdom
Flera av våra informanter har lyft att det behövs en ökad förståelse för vilka behov och utmaningar som kan uppstå när de internationellt adopterade personerna åldras. Många adopterade personer har mycket begränsad eller ingen kunskap om ärftliga sjukdomar och medicinsk historik. Det kan skapa en oro kring att åldras som adopterad.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
717
En annan viktig fråga är ofrivillig ensamhet för adopterade personer när de blir äldre. Enligt Socialstyrelsen är äldre personer över 75 år en av de grupper som oftast upplever ofrivillig ensamhet. Som redovisats i avsnitt 10.3.5 visar en registerstudie från 2022 att internationellt adopterade personer, särskilt män, hade mer sällan erfarenhet av äktenskap och samboförhållanden och det var vanligare med skilsmässa jämfört med bland svenskfödda. Internationellt adopterade kvinnor födde även mer sällan barn jämfört med svenskfödda och flyktingar. Detta innebär att när många andra kontaktytor försvinner, till exempel arbetsrelaterade nätverk och vänner, kan ensamheten bli än mer påtaglig för adopterade personer som saknar en partner eller inte har barn.
12.3.3 Övriga målgrupper för samtalsstöd
Även om adopterade personer är den huvudsakliga målgruppen för ett adoptionsspecifikt samtalsstöd, så finns personer runt den adopterade som också kan behöva visst stöd. Framför allt adoptivföräldrar men även barn till adopterade personer, partners till adopterade personer och andra närstående, till exempel syskon.
Adoptivföräldrar behöver erbjudas stöd tidigt
En psykolog och en utredare inom socialtjänsten beskriver att adoptivföräldrar har mycket ängslan och oro över hur de ska göra rätt och vara tillräckliga och hur ska de få hjälp när de gör fel. De anser att adoptivföräldrar behöver handfast råd och stöd i olika faser som barnen går igenom. Det kan till exempel handla om rasism, utanförskap, anknytning och utagerande beteende.
MFoF erbjuder sedan 2022 samtalsstöd även till adoptivföräldrar. Bland adoptivföräldrar som sökt stöd finns gemensamma utmaningar, till exempel att adoptivföräldrar kan ha behov av att själva arbeta med de känslor som väcks inom dem när de ser sitt adoptivbarn slita med starka känslor. Många adoptivföräldrar känner sig väldigt ensamma i sitt föräldraskap och får inte sina behov tillgodosedda. Något som framkommer hos både adopterade personer och adoptivföräldrar är svårigheter med anknytning, svårigheter att knyta kontakt och utveckla en god relation. Det räcker inte med att
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
718
bara få hjälp den första tiden efter adoptionen utan att det behövs mer stöd till familjen även senare. Under 2024 har ett framväxande tema för adoptivföräldrar varit att de söker stöd för postadoptionsdepression, hjälp för att hantera känslor av nedstämdhet, utmattning och känslomässig distans efter adoptionen. Ett annat tema för adoptivföräldrar är utmaningar att hantera sina barns intensiva känslouttryck och relationella svårigheter. Många adoptivföräldrar upplever att deras barn pendlar kraftigt mellan närhet och avståndstagande, vilket kan leda till påfrestande och komplexa relationer i familjen. Adoptivföräldrar beskriver också relationella och äktenskapliga svårigheter som kan uppstå till följd av de utmaningar det specifika föräldraskapet till ett adopterat barn innebär .40Många adoptivföräldrar har barn med NPF-diagnos. Flera är sjukskrivna, främst adoptivmödrar är långtidssjukskrivna för utmattning. Företrädare för Apoteksgården beskriver att adoptivföräldrar kan ha tänkt att om man bara ger kärlek nog så räcker det, och att det kan bli jobbigt när de märker att de inte når fram till barnet. Hon menar att de som adopterar nu för tiden förstår att de kommer att få ”jobba”, men de äldre föräldrarna har inte fått samma stöd. Hon beskriver att de som hör av sig till Apoteksgården verkligen kämpar och sliter .41
En person som tidigare arbetat med utbildning och rådgivning till adoptivföräldrar märkte att när familjerna ringde så hade det ofta gått väldigt långt. En psykoterapeut menar att stödet till adoptivföräldrar tenderar att komma in väldigt sent i barnets liv, först i tonåren. Hon menar att det finns så mycket skam i det, så det är viktigt att adoptivföräldrar får någon form av erbjudande om stöd, och att det inte blir som en kontrollfunktion. I våra fokusgrupper för adoptivföräldrar uttryckte en förälder det så här:
Det är ju när barnen inte mår bra som föräldrarna också börjar krisa. När man har ungar som lever om, inom socialtjänsten. Där tror jag det skulle vara enorma vinster, från mellanstadiet och uppåt. När ens barn mår dåligt får man sådana enorma skuldkänslor. Det är känslor som jag hållit väldigt hemliga, även inom familjen.
Adoptivföräldrar kan ha svårt att förstå sina barns upplevelser av rasism eftersom de själva inte har upplevt det. Vissa har varit helt oförberedda på att barnet skulle bli utsatt för rasism och har inte
40 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 8 f.
41 Möte med Apoteksgården 2024-06-14.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
719
verktyg för att prata om hudfärg och rasism. Det är viktigt att se till att det finns kunskap om rasism och mellanförskap, eftersom det annars kan skapa ett utanförskap i den egna familjen. En adopterad person menar att risken annars blir att man som adopterad känner sig ännu mer ensam och isolerad, om man själv blir upplyst men inte familjen:
När det händer grejer, någon i släkten eller i skolan eller på gatan, säger något så förstår familjen inte det. De säger: Du är vit och du är svensk. Du är gullig och söt. Det signalerar ju att ens upplevelse inte stämmer.
Adoptivföräldrar kan också behöva mer kunskap om hur separation kan påverka ett barn och hur de kan prata med sitt barn om dess ursprung. En psykolog beskriver att många adoptivföräldrar har fått med sig att ursprungsfamiljerna inte är viktiga. En del adoptivföräldrar kan behöva stöd i att kunna uppmuntra det intresset, och även stöd i att lättare kunna acceptera att barnen vill söka sitt ursprung. En adopterad person berättar att det tog flera år innan hens föräldrar accepterade att hen ville söka sina rötter:
Man ska vara tacksam att man blivit räddad.
Barn till adopterade personer kan behöva stöd i relationen till sin förälder och i fråga om rasism och diskriminering
I våra intervjuer och fokusgrupper framkommer att även barn till adopterade personer kan behöva samtalsstöd för att hantera adoptionsrelaterade frågor. AC beskriver att behovet av stöd inte tar slut, de får numera ta emot samtal även från barn till adopterade personer som vill prata om röttersök och återresor. Även MFoF har uppmärksammat en ökad efterfrågan på stöd från personer som har en adopterad förälder. Denna generation står inför frågor som inte bara handlar om deras föräldrars ursprung, utan även om deras egen identitet och hälsa. De omfattas i dag inte som målgrupp för samtalsstödet .42En av våra informanter säger:
Man har haft en idé om att behovet av stöd kommer att upphöra men det tar aldrig slut. Det fortsätter i nästa generation.
42 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 9.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
720
Barn till adopterade personer kan behöva stöd om de till exempel upplever att deras adopterade föräldrar har en komplicerad relation till sitt ursprung eller att föräldrarna inte hanterat sina egna problem. En adopterad person ställer sig frågan vad känslan av övergivenhet och att vara bortvald sätter för spår i deras barn. Adopterade personers barn kan också utsättas för rasism och uppleva utanförskap. Flera adopterade personer beskriver att deras barn undrar mycket om adoptionen och ställer många frågor, ofta fler frågor än vad de själva har gjort. Det kan vara frågor om varifrån föräldern kommer, om mormodern inte är barnets riktiga mormor, var farfar är och hur han ser ut, om man kan få komma och se hur de bor och hur man har blivit den man är i dag. Barn till adopterade personer kan dock ha väldigt olika förhållningssätt till adoptionen. Vissa barn känner mycket stark samhörighet med förälderns ursprungsland, och kan ha större intresse för ursprungslandet än vad den adopterade personen själv har haft. Andra har inte alls samma intresse.
Partners och andra anhöriga kan behöva utbildning om rasism
Även det övriga nätverket runt den adopterade personen kan behöva stöd. En adopterad person beskriver att hens mor- och farföräldrar hade starka reaktioner mot att hens föräldrar skulle adoptera ett svart barn. Det tog en tid för dem att acceptera.
I våra fokusgrupper framkommer att det kan behövas ett visst stöd även till adopterade personers partners. En person beskriver att det hade varit värdefullt för hen, och framför allt för hens partner, om hen tidigt i relationen hade fått prata med någon annan adopterad eller svart person som kunde beskriva hur rasism fungerar i Sverige och om vad adoption kan innebära. Då hade hens partner kunnat ställa ”dumma frågor” och göra felsteg, innan det blev ett problem för partnern.
12.3.4 Nivå och utförare
En vanlig orsak till att adopterade personer sökt MFoF:s samtalsstöd är olika former av psykisk ohälsa. Många som tagit del av det adoptionsspecifika samtalsstödet har önskat att det också ska omfatta behandling. Eftersom samtalsstödet är ett komplement till
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
721
den ordinarie hälso- och sjukvården, har 20 adopterade personer hänvisats vidare till annan vård efter första samtalet under 2024. Att erbjuda behandling har inte varit en del av uppdraget men myndigheten anser att det behövs en aktör i samhället som stärker upp en sådan typ av vård .43
I våra intervjuer och fokusgrupper betonas att det behövs både terapeutisk kompetens och specifik kunskap om adoption. Många adopterade personer betonar även vikten av att få tillgång till samtalsstöd under lång tid.
12.3.5 Det psykosociala stöd som erbjuds i dag
Det är endast socialtjänsten som har ett särskilt utpekat ansvar att ge stöd och hjälp till adopterade barn och deras familjer efter en adoption. MFoF har ett tillfälligt uppdrag att erbjuda samtalsstöd till adopterade personer och till adoptivföräldrar. Men även andra aktörer såsom till exempel primärvården, elevhälsan, ungdomsmottagningarna och barn- och ungdomspsykiatrin, har ett övergripande ansvar att utifrån sina respektive uppdrag tillgodose det stöd och den vård som adopterade personer och deras familjer behöver.
Socialtjänsten har ett särskilt ansvar för stöd och hjälp under barnets uppväxt
Socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett ärende om adoption har avgjorts enligt 5 kap. 1 § punkten 9 socialtjänstlagen (2001:453) .44 Bestämmelsen gäller både vid nationell och internationell adoption. I förarbetena står att adoptivbarn och adoptivföräldrar i första hand bör få stöd i de generella verksamheter som finns för alla barn och föräldrar. Men socialtjänsten har en viktig uppgift att hjälpa familjerna vidare till rätt instans i samhället eller att bistå dem, i samverkan med andra när det generella stödet inte är tillräckligt .45
43 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s.14.
4418 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. 45Prop. 2003/04:131 Internationella adoptionsfrågor, s. 28 och 65 ff.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
722
Enligt MFoF:s allmänna råd bör socialtjänsten boka in ett hembesök hos familjen inom fyra månader från barnets ankomst. Syftet med hembesöket är att identifiera vilket stödbehov som finns och därefter göra en plan för hur stödet till barnet och familjen ska ges. Om barnet inte har uppnått skolåldern, bör utredaren be om sökandens samtycke till att barnhälsovården informeras. Om adoptionen beslutas i svensk domstol, bör socialtjänsten vid lämpligt tillfälle tillsammans med adoptivföräldrarna upprätta en plan för stöd efter adoptionen. I planen bör ingå såväl uppföljande kontakter som andra stödinsatser . 46Det finns ingen modell för socialtjänstens stöd men i MFoF:s handbok ges exempel på områden som stödet kan omfatta, till exempel stöd i samband med hemkomst, stöd i samspelet mellan barn och adoptivföräldrar, stöd i språkutveckling, rådgivning om samtalet med barnet om adoptionen, rådgivning i samband med förskole- och skolstart, stöd under tonårstiden samt stöd i samband med eget föräldraskap .47
Enligt MFoF erbjuder några kommuner i landet särskild rådgivning och stöd, med specifik kompetens kring adopterade personers och adoptivföräldrars behov .48Göteborg stad erbjuder en särskild adoptionsrådgivning dit adoptivföräldrar och adopterade personer (tonåring eller ung vuxen) kan få träffa psykolog och samtala kring frågor som rör adoption. Besöken är kostnadsfria för den som bor i Göteborg .49Även Stockholm stad erbjuder ett särskilt stöd till adoptivfamiljer genom Duvnäs föräldrastöd som riktar sig till barn 0 till 10 å r.50
MFoF har ett tillfälligt uppdrag att erbjuda samtalsstöd till adopterade personer och adoptivföräldrar
MFoF har sedan 2020 haft i uppdrag att tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade personer och adoptivföräldrar .51Efter upphandling har samtalsstödet erbjudits via Apoteksgårdens Kognitiva Center AB. Samtalsstödet har bestått av individuella psykoterapeutiska stödsamtal samt gruppsam-
46 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om
socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
47 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 108 ff. 48 MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 108. 49 https://goteborg.se/wps/portal/start/omsorg-och-stod/familj-barn-och-ungdom/stod-till-familjen/familjeratt/adoption. Hämtad 24-10-31. 50 https://socialtstod.stockholm/familj-och-barn/duvnas-foraldrastod/. Hämtad 24-10-31. 51 År 2022 utvidgades uppdraget till att även omfatta målgruppen adoptivföräldrar.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
723
tal som utförts av legitimerade psykoterapeuter och legitimerad psykolog. Stödet ska vara ett komplement till den ordinarie hälso- och sjukvården och innebär alltså inte någon behandling utan omfattar vägledande samtal. Det innebär att personer med behov som bedömts vara mer omfattande än det samtalsstödet kan erbjuda hänvisas vidare till ordinarie hälso- och sjukvård .52
Samtalsstödet till adopterade personer omfattar personer från 15 år och uppåt. En förutsättning är att personen är svensk medborgare och adopterad inom landet eller internationellt adopterad till Sverige. Samtalsstödet till adoptivföräldrar har omfattat både de som adopterat nationellt och internationellt, oavsett om adoptionen nyligen genomförts eller om stödet efterfrågats av adoptivföräldrar med vuxna barn.
Den enskilde kan erbjudas maximalt ett samtal per vecka och det är inte möjligt att få individuella samtal och delta i gruppsamtal samtidigt. Det finns inte något maxtak för antal individuella samtal utan tillgång till resurser för uppdraget tillsammans med den enskildes behov styr omfattningen av samtalsstöd till den enskilde. Enligt Apoteksgården innebär frånvaron av maxtak att det skapas en kö. De som söker samtalsstöd i dag får vänta minst en månad, kanske en och en halv månad .53Gruppsamtalen består av sex träffar utifrån olika teman. Samtalsstödet är kostnadsfritt .54
Samtalen sker i första hand via digitala lösningar. Det är även möjligt att ha samtalet via telefon eller besök på någon av Apoteksgårdens mottagningar i Västmanland, Dalarna och Stockholm. Stödet ska delvis kunna ges utanför ordinarie kontorstid .55
Antal personer som fått samtalsstöd
Sedan september 2020 och fram till och med den 31 oktober 2024 har totalt 792 adopterade personer fått samtalsstöd (776 internationellt adopterade och 16 nationellt adopterade). Sedan september 2022 och fram till och med 31 oktober 2024 har totalt 136 adoptiv-
52 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 6.
53 Möte med Apoteksgården den 14 juni 2024. 54 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 6.
55 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 4.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
724
föräldrar fått samtalsstöd (133 föräldrar internationell adoption och 3 föräldrar nationell adoption ).56
Fler kvinnor än män har nyttjat samtalsstödet under 2024, både bland adopterade personer och bland adoptivföräldrar. Andelen kvinnor bland adopterade är 80 procent och andelen män 20 procent. För adoptivföräldrar är fördelningen kvinnor och män 65 respektive 35 procent. Skillnaden mellan män och kvinnor kan jämföras med könsfördelningen för samtliga personer som adopterats internationellt till Sverige, där andelen kvinnor är 55 procent och andelen män 45 procen t.57
Blandade uppfattningar om MFoF:s befintliga samtalsstöd
MFoF:s utvärdering av stödet visar att de som tagit del av stödet är nöjd a.58Apoteksgården har följt upp samtalsstödet genom en webbenkät till samtliga som tagit del av stödet .59Resultaten visade överlag hög tillfredsställelse med stödet, särskilt när det gäller relationen med terapeuter och samtalsmetoderna. Deltagarna lyfte fram stödet som mycket viktigt för deras välmående och relationshantering, samt att de upplevde samtalen som relevanta för att förstå och bearbeta adoptionens unika känslomässiga utmaningar. Individuell utveckling och förbättrad relationell tillfredsställelse var också tydliga positiva effekter, särskilt hos äldre deltagare och kvinnor. Många uppskattade de konkreta verktygen som stödpersonen erbjöd och betonade betydelsen av terapeuternas adoptionsspecifika kompetens. Föräldrarnas kommentarer indikerade att stödet stärkte deras förmåga att bemöta sina barns känslomässiga behov och att relationerna med deras barn förbättras. Vissa deltagare önskade mer struktur och ansikte-mot-ansikte-möten samt efterfrågade flexibilitet i samtalstiderna. Gruppdeltagarna beskrev samtalen som en trygg och stödjande miljö där de kunde dela erfarenheter med andra i liknande situationer, vilket förstärkte deras känsla av gemenskap och tillhörighet. Detta pekar på att stödet upplevdes som menings-
56 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 3.
57 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 12.
58 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 3 och 13.
59 Från 2022 har Apoteksgården använt SRS (Session Rating Scale) och ORS (Outcome Rating Scale) som fokuserar på att mäta specifika aspekter som sessionens kvalitet (till exempel relation, mål, metod) och deltagarens psykiska välbefinnande.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
725
fullt och att deltagarna såg det som en central del i att hantera adoptionens komplexa aspekter, både emotionellt och praktiskt .60
Chileadoption.se genomförde en egen enkät till sina medlemmar i november 2023 som visar att många då var missnöjda med MFoF:s stöd. Av de 18 personer som hade haft kontakt med MFoF var det nästan ingen som upplevde att de hade fått den hjälp de behövde. På en skala 1–10 var det endast en som angav mer än 5. Av de 18 som svarade var det 13 som angav 1–3 på den skalan.
Företrädare för Apoteksgården beskriver att de inledningsvis fick mycket kritik från vissa adopterade personer. Kritiken handlade bland annat om att någon som själv var adoptivförälder inte borde ha samtal. Medarbetarna var inte beredda på detta, och flera valde att sluta för att de inte ville vara med om det sociala drev som uppstod. Enligt Apoteksgården kommer kritiken från personer som inte varit på samtal, utan bara haft ett samtal om själva samtalen. De som haft samtal har däremot varit mycket nöjda med själva innehållet i samtalet. Den återkoppling de fått på vad som kan förbättras har framför allt handlat om önskan om mer stöd, att det ska vara mer lättillgängligt och utan kö, så att man ska kunna få en tid samma d ag.61
I Natte Hillerberg och Mattias Strands intervjustudie med adopterade personer har det genomgående framförts kritik mot Apoteksgårdens samtalsstöd. De anser att det inte funnits rätt kompetens och att stödet varit svårtillgängligt. I intervjuerna framkommer att det är många som saknar förtroende för MFoF. Bara att deras logga finns på stödinsatsen kan hindra vissa att söka hjälp .62
I våra intervjuer och fokusgrupper har det framkommit blandade uppfattningar om det samtalsstöd som erbjuds genom MFoF. Viss kritik finns mot bristande kompetens och att Apoteksgården har för stark anknytning till adoptivföräldrar. Vissa adopterade personer är också kritiska till att samtalsstödet inte finns utspritt i landet, utan endast på tre orter och digitalt. När det gäller själva samtalen har vissa adopterade personer upplevt att samtalsstöd har fungerat bra. En adopterad person tycker att terapeuten var mycket bra när det gällde att bearbeta känslor av övergivenhet. Hen fick bra ”verktyg” och fick också den tid och de tillfällen hen behövde. En adop-
60 MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 8.
61 Möte med Apoteksgården 2024-06-14. 62 Möte med Natte Hillerberg 2022-06-02.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
726
terad person som haft samtalsstöd via telefon menar att terapeuten åtminstone haft viss kunskap och förståelse. Hen efterfrågar dock att de fick bedriva terapi och inte enbart samtalsstöd. Andra adopterade personer är missnöjda med samtalsstödet. En person beskriver att hen först fick prata med en som inte alls förstod hens problematik utan felaktigt utgick från att det handlade om anknytningsproblem. Hen blev också erbjuden alltför få samtal – först tre möten, och därefter uppföljning efter ett halvår.
AC har en stödlinje
AC erbjuder samtal för adopterade personer om känslor och tankar kring att vara adopterad. AC erbjuder dock inte terapeutiskt samtalsstöd. Enligt AC tar de emot en stor mängd samtal (cirka fem samtal per dag) och det är många på AC:s kansli som arbetar med stödlinjen. Det är tre heltidstjänster som arbetar med PAS men det är fler som tar emot samtal .63
12.3.6 Internationell utblick
Danmark har kontrakterade PAS-rådgivare
I Danmark började man bygga upp PAS-stöd 2007. Ankestyrelsen erbjöd till en början psykologrådgivning till adoptivföräldrar, verksamheten har sedan utvecklats till att också omfatta stöd till barn, stöd till vuxna adopterade personer och utbildning för professionen. En anledning till att man började arbeta med PAS var att många adopterade personer inte fick den hjälp de behövde av primärvården. Adopterade personer var ingen särskild utpekad grupp inom vården.
I det PAS-stöd som Ankestyrelsen i dag erbjuder ingår stöd till adoptivföräldrar, stöd till adopterade personer och stöd till professionen. PAS erbjuds både till nationellt och internationellt adopterade personer. Stödet ersätter inte regionernas ansvar för behandlande vård, utan ska ses som ett adoptionsspecifikt komplement. Verksamheten finansieras huvudsakligen genom statliga medel. Enligt uppgift från 2022 avsätts cirka 7,5 miljoner DKK årligen till PAS-
63 Möte med AC 2023-10-23.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
727
verksamheten. PAS-stödet omfattar inte ursprungssökning, det erbjuds i stället genom adoptionsorganisationerna.
Ansvaret för PAS-programmet ligger på en samordnare på Ankestyrelsen, men den faktiska rådgivningen ges genom cirka 25 PAS-rådgivare som finns i olika delar av landet. PAS-rådgivarna är privata psykoterapeuter eller psykologer med erfarenhet av barns utvecklingsmässiga behov och adopterade barns adoptionsspecifika behov (exempelvis när det gäller anknytning, trauma med mera). Rådgivarna upphandlas inte som i Sverige utan de väljs ut genom en rekryteringsprocess. De rådgivare som erbjuds ingå i PAS-programmet skriver kontrakt med Ankestyrelsen för en viss tid och får ersättning för de rådgivningstimmar som de anlitas. Kontraktet kan förlängas. Av de cirka 25 rådgivarna som i dag är kontrakterade är fem själva adopterade och fem är adoptivföräldrar. Rådgivarna möts regelbundet för handledning, utbildning och kunskapsutbyte under ledning av en person på Ankestyrelsen. Gruppen har på så sätt utvecklat en gemensam metod- och kunskapsbas som ägs av PASprogrammet vid Ankestyrelsen. Enligt uppgift håller terapeuterna på länge och gruppen är sammansvetsad vilket gör att det kan vara svårt att komma in som ny. Ankestyrelsen behöver nu göra en nyrekrytering och har 140 sökande, varav ett urval kallas till intervju. Hänsyn tas till hur de passar in i gruppen och om de kan bidra med sin expertis inom PAS-programmet.
PAS-rådgivaren betalas 1 000 danska kronor per rådgivningstillfälle genom Ankestyrelsen. Den enskilde betalar 100 danska kronor per individuellt rådgivningstillfälle. Vuxna adopterade personer behöver signera ett dokument hos PAS-rådgivaren efter varje session. Rådgivaren får sedan betalt genom att uppvisa denna dokumentation som skickas in med faktura till Ankestyrelsen.
Stöd till adopterade personer
Stödet till adopterade personer omfattar samtalsgrupper för barn (upp till 18 år), PAS-rådgivning till vuxna adopterade personer (över 18 år) och samtalsgrupper för vuxna adopterade personer (över 18 år).
Samtalsgrupperna för barn ger barnen möjlighet att träffa andra adopterade i ungefär samma ålder och prata om bland annat tankar
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
728
och känslor kring att vara adopterad och om tillhörighet och relation till vänner, familj och skola. Syftet är att stärka barnets identitetsutveckling. Barngrupperna träffas var 14:e dag under ledning av två terapeuter.
Inom PAS-stödet erbjuds också individuell PAS-rådgivning till vuxna adopterade personer med adoptionsrelaterade utmaningar. Rådgivningen ges genom de cirka 25 PAS-rådgivare med adoptionsspecifik kompetens som finns i olika delar av Danmark. För att få rådgivning skickar den adopterade personen in en ansökan till Ankestyrelsen. När ansökan beviljats kan den adopterade personen ta kontakt med någon av PAS-rådgivarna. Varje tillfälle kostar 100 danska kronor. För samtalsstödet till vuxna adopterade sattes till en början en gräns på 8 samtal per individ, men undantag har getts och ges och det finns personer som fått upp till 20 samtal eller mer.
Utöver den enskilda rådgivningen för vuxna erbjuds också gruppsamtal för vuxna adopterade personer. Grupperna träffas upp till 15 gånger under tre timmar per gång. I grupperna utbyts tankar, känslor och erfarenheter med andra adopterade personer. Man arbetar också med olika relevanta teman under vägen. Det finns grupper för adopterade personer som har barn och grupper för dem som inte har barn. För att delta i en grupp anmäler man sig, man måste delta i ett individuellt samtal med en PAS-rådgivare för att se om samtalsgrupp är rätt insats för den enskilde. När det finns tillräckligt många anmälningar (upp till åtta personer) startar gruppen. Deltagandet är gratis.
Stöd till adoptivföräldrar
Stöd till adoptivföräldrar omfattar en obligatorisk del och ingår i prövnings- och godkännandeprocessen inför adoption (fas 4). Syftet med den obligatoriska PAS-rådgivningen till adoptivföräldrar är att stödja den goda adoptionsprocessen för barnets bästa. Den omfattar tre timmar rådgivning före adoption och tre timmar efter adoptionen (inom de första tre månaderna efter att barnet kommit till Danmark). Föräldrarna får även information om de stödtjänster som finns. Utöver den obligatoriska PAS-rådgivningen erbjuds adoptivföräldrar sedan 2016 även 20 timmar rådgivning per adopterat barn upp till barnet är 18 år. Vid rådgivningen tas olika
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
729
frågor om adoption och att vara adopterad upp. Det erbjuds också föräldragrupper för föräldrar med tonåringar och temaeftermiddagar inom ämnen som förberedelse inför adoption och rasism.
Stöd till professionen
Inom ramen för PAS-programmet erbjuds också utbildning till professionen i adoptionsspecifika frågor. Utbildningen, som är fyra timmar lång, hålls av PAS-rådgivare, är gratis och vänder sig till handläggare, sjuksköterskor, psykologer med flera vid skolor, kommunernas socialtjänst och universitet.
Utbildningen är allmän, specifika frågor kan diskuteras men inte enskilda fall. Erfarenheten är att utbildningen kan tillgodose kunskap om alla barn som haft en svår start i livet. Även här görs anmälan till Ankestyrelsen .64
I Norge ansvarar Bufetat öst för samtalsstöd till adopterade
I Norge har Bufetat i region öst i uppdrag att erbjuda PAS. Bufetat region öst erbjuder telefonrådgivning för adopterade, adoptivfamiljer och för professionen som är öppen fyra timmar om dagen, fyra dagar i veckan.
De erbjuder även samtalsstöd för adopterade personer över 16 år. Samtalsstödet ska dock utvidgas till att även omfatta adoptivföräldrar .65Samtalen utförs av terapeuter med lång erfarenhet av familjevård och barnskydd men de har inte haft särskild adoptionsspecifik kompetens från början. Terapeuterna har tystnadsplikt. Samtalsstödet tillhandahålls främst som digitala stödsamtal via Teams. Det finns även möjlighet till fysiska samtal på två orter i Norge (Oslo och Østfold). Det är möjligt att få sex videosamtal på 45 minuter och samtalen är gratis. Enligt Bufdir behöver de kunna erbjuda åtta timmar för att täcka de flestas behov .66Samtalen är inte behandlande och terapeuterna varken utreder, ställer diagnoser eller gör
64 Avsnittet bygger på information på Ankestyrelsens hemsida www.ast.dk, hämtad 2024-10-28, anteckningar från möte med ansvarig för PAS på Ankestyrelsen 2022-09-01 och 2024-06-10 samt Socialstyrelsen (2022), s. 51–52. 65 E-post till Adoptionskommissionen från Bufetat region öst 2025-01-27. 66 Bufetat (2024), Underveisrapport. Samtalestøtte til adopterte og Foreldrekurs til adoptiv-
foreldre. Oppdrag 1.9.2 og 1.9.3 – Disponeringsbrev 2024, s. 15.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
730
medicinska bedömningar. Om den adopterade personen behöver vård och behandling (psykisk helsehjelp) kan samtalsterapeuten utfärda ett utlåtande som den adopterade personen kan ta med till sin husläkare. Endast husläkare kan remittera vidare till annan sjukvård .67
I Nederländerna erbjuds upp till fem individuella samtal gratis
Nederländernas expertcentrum för internationella adoptioner, INEA, ansvarar för stöd till adopterade och deras familjer .68Barn och familjer erbjuds ”Video home training” hemma hos familjer. Dessa program kan variera i omfattning beroende på familjens behov. INEA erbjuder även upp till fem individuella samtal på cirka en timme med en specialiserad rådgivare. Samtalen är gratis. Om en person skulle återkomma efter avslutad samtalsserie gör INEA en individuell bedömning av om ytterligare samtal ska erbjudas eller om personen behöver stöd inom den ordinarie hälso- och sjukvården. INEA erbjuder även gruppsamtal med adoption som tema .69Även vårdgivare, skolor och andra yrkesverksamma kan kontakta INEA för konsultation och kompetensutveckling. INEA organiserar även olika evenemang för adopterade personer och yrkesverksamma för att öka kunskapen om adoption .70
12.4 Adoptionsspecifik kunskap inom hälso- och sjukvården
12.4.1 Adoptionsspecifik kunskap inom den allmänna hälso- och sjukvården och den psykiatriska vården
I våra intervjuer har både adopterade personer samt psykologer, psykoterapeuter och forskare framfört att det finns för lite kunskap om adoptionsrelaterade frågor hos de yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården som möter individer med adoptionserfarenhet, till exempel MVC, BVC, BUP, ungdomsmottagningar, primärvården och den specialiserade vården samt inom den kommunala hälso- och sjukvården.
67 https://www.bufdir.no/adopsjon/samtalestotte-til-adopterte/. Hämtad 24-10-25. 68 INEA tog över detta ansvar 2025 från Foundation Adoption Services (Fiom). 69 E-post till Adoptionskommissionen från INEA 2025-02-27. 70 E-post till Adoptionskommissionen från INEA 2025-01-16.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
731
Många adopterade personer i våra fokusgrupper och intervjuer lyfter behovet av specialiserad psykiatri och BUP som kan frågor om adoption och trauma. Flera anser att hälso- och sjukvården bör erbjuda adopterade personer traumaterapi och att begreppet adoptionstrauma införs. En psykoterapeut anser att det inom psykiatrin behövs en bättre förståelse för hur man ska bemöta adopterade personer. Om man jobbar på en psykiatrisk klinik så träffar man för få adopterade personer för att få upp en kunskapsbas. En psykolog anser att den allmänna vården åtminstone behöver ha en miniminivå av adoptionsspecifik kompetens; att man har på sig särskilda ”glasögon” och kan ställa frågor i mötet med en adopterad person.
Screening för ärftliga sjukdomar
Flera adopterade personer efterfrågar kostnadsfri hälsoundersökning till adopterade personer och generell DNA-screening för att få kännedom om ärftliga sjukdomar. Adopterade personer får ofta frågor om ärftliga sjukdomar och sjukdomshistorik som de inte kan besvara och utan att de erbjuds extra prover för att ta reda på det. En adopterad person uttrycker sig så här:
Ibland får man frågan ”har ni cancer i släkten?” När man säger ”jag är adopterad” så blir det ingen uppföljning på det, så att man får det där extra blodprovet för att få reda på om man har anlag för olika cancersorter eller diabetes eller så.
Flera adopterade personer önskar att de kunde erbjudas kostnadsfri screening för de vanligaste och farligaste sjukdomarna och i de fall det finns en känd risk. En person anser att adopterade personer borde erbjudas ett blodprov vid en viss ålder, för att söka efter ett antal genetiska sjukdomar som man vet är vanliga för olika ursprungsländer.
Sverige har tagit hit de adopterade, då borde också sjukvården och de insatser som görs vara avgiftsfria eller ligga på en så låg avgiftsnivå så att alla kan ta del av den.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
732
12.4.2 Det finns ett särskilt barnhälsovårdsprogram för internationellt adopterade barn
I Rikshandboken för barnhälsovår d71finns ett särskilt avsnitt som handlar om särskilda anpassningar av barnhälsovårdsprogrammet för internationellt adopterade barn. Av programmet framgår att barn som kommer till Sverige genom internationell adoption ska undersökas av läkare senast 14 dagar efter ankomst. Hälsoundersökningen sker oftast på en vårdcentral, en hälsocentral eller en lokal asyl- eller flyktingmottagning. Vid hälsoundersökningen ska det bedömas om barnet har smittsamma sjukdomar, om en åldersutredning behöver göras samt behov av kompletterande vaccinationer.
Familjen ska även erbjudas hembesök av BHV-sjuksköterska och eventuellt annan lämplig profession såsom BHV-psykolog, familjevägledare eller socionom med koppling till förebyggande socialtjänst. Bedömning samt stöd och rådgivning ska ges till föräldrarna avseende tillväxt, hälsa, utveckling, nutrition och föräldrabarnkontakt. Även hörselundersökning samt undersökning av tandhälsa ska erbjudas. Familjen ska erbjudas mottagningsbesök med BHV-sjuksköterska eller teambesök med BHV-läkare för vaccinationsplanering. Efter dessa inledande undersökningar ska familjen erbjudas mottagningsbesök med BHV-sjuksköterska en gång i månaden eller efter föräldrarnas önskemål för utvecklingsbedömning samt stöd och rådgivning avseende tillväxt, hälsa, utveckling, sömn, nutrition, stimulans, föräldra-barnkontakt och barnsäkerhet .72
71 Rikshandboken i barnhälsovård innehåller metoder och riktlinjer för svensk barnhälsovård samt aktuell och kvalitetssäkrad kunskap om barns hälsa och utveckling. Rikshandboken görs på uppdrag av Sveriges regioner och kommuner (SKR). 72 https://www.rikshandboken-bhv.se/halsobesok/barnhalsovard-for-internationellt-adopterade-barn/. Hämtad 2024-10-21.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
733
12.5 Forum för erfarenhetsutbyte
12.5.1 Adopterade personer efterfrågar mötesplatser att dela erfarenheter
Våra intervjuer och fokusgrupper visar att det finns behov av forum/ mötesplatser för adopterade personer att få mötas och dela erfarenheter med andra. Det finns behov av både gruppsamtal på olika teman som leds av en samtalsledare och andra, mer informella träffar.
Även barn till adopterade personer kan behöva dela erfarenheter med varandra. En av våra intervjupersoner har uttryckt att barn till adopterade personer kan behöva en ”bro” eller ”brygga” till det kulturella arv som man ryckts ifrån.
Samtalsgrupper för adopterade personer
I våra fokusgrupper framfördes att det vore bra om det fanns särskilda samtalsgrupper för adopterade personer. Flera framhåller att det är viktigt att den som håller i samtalen själv är adopterad men samtidigt är en neutral part. Flera adopterade personer har lyft fram att många inte känner sig bekväma i de forum/grupper som organisationerna har haft. En person uppfattar att det varit som ”klagoforum”, och vill att det ska vara framåtsyftande.
I samtalen skulle man exempelvis kunna få prata om sin identitet som adopterad och få stöd i olika livsfaser som till exempel tonåren, när man själv får familj, när ens föräldrar går bort. Samtalsgrupper kan också formeras efter land eller kontinent. Personer i vår referensgrupp framhåller att det är värdefullt att få stöd i det kulturella, att lära känna sitt land och få umgås med andra från samma ursprungsland. En person uttrycker:
Det är viktigt det där, att vara i rum där alla ser ut som jag.
David Asplund skriver i sin masteruppsats i socialantropologi att många adoptivföräldrar av välvilja har försökt få sina adopterade barn att känna sig inkluderad och socialiserat barnet till att bli svensk. Vissa adopterade personer tar avstånd från sådant som har med ens ursprungsland att göra medan andra hittar olika sätt att återknyta till det, till exempel genom att lära sig språket, fästa vikt vid doku-
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
734
mentation och foton, resa tillbaka och uppleva kulturen eller träffa andra med samma ursprun g.73
Mötesplatser, träffar och lägerverksamhet
Många adopterade personer upplever att det är värdefullt att få träffa andra adopterade personer, få känna samhörighet, träffas mer lättsamt, göra saker tillsammans och prata om annat än just adoptionen. Personer i vår referensgrupp framhåller att det sociala stödet kan förebygga den psykiska ohälsan.
En möjlighet är att organisera träffar i befintliga organisationer som finns lokalt ute i landet, till exempel ABF. En annan möjlighet är att organisationer för adopterade anordnar grupper och sociala träffar. De föreningar som får ekonomiskt stöd är dock ofta till för vuxna adopterade, det saknas organisationer för barn och ungdomar. En person som under lång tid arrangerat lägerverksamhet för adopterade ungdomar menar att det har varit väldigt bra för ungdomarna. Han menar att även vuxna adopterade efterfrågar lägerverksamhet. Det är dock endast organisationer som kan söka statligt stöd för lägerverksamhet.
Många adopterade personer beskriver att de själva har haft mycket värdefull kunskap av just utbyte med andra adopterade personer. Flera har uppskattat att de under sin uppväxt fick delta i träffar med adopterade personer från samma land och då fick träffas och dela erfarenheter. En intervjuperson tänker att det vore bra om alla adopterade personer fick tillgång till sådana träffar eftersom många adopterade barn och unga växer upp i en väldigt vit miljö där det är svårt att hitta andra att känna igen sig i. En annan tror att det hade varit bra att få vara i en miljö med andra adopterade personer, men hens föräldrar ordnade inte något sådant utifrån synsättet att ”alla är människor”.
Flera adoptivföräldrar framhåller hur viktig öppna förskolan Spira, som var inriktad på just adoptivfamiljer, har varit för dem och deras barn. En adoptivförälder menar att det var otroligt viktigt för hens barn att AC sammanförde dem med en annan familj som adopterat från samma land.
73 D. Asplund (2023), The negotiation and crafting of identity among transnational and/or
transracial adult adoptees in Sweden. Stockholms universitet, Socialantropologiska institutionen.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
735
Konton på sociala medier
Det finns flera Facebookgrupper och andra konton på sociala medier som kan vara ett stöd och där adopterade personer kan dela erfarenheter. Vissa av dessa konton är landspecifika.
Våra intervjupersoner har blandade erfarenheter av dessa olika konton. Flera har haft svårt att hitta rätt slags forum för att träffa andra adopterade personer. Dels har vissa som kommer från mer ”ovanliga” adoptionsländer haft svårt att hitta grupper, dels kan man ha olika förväntningar och behov. Vissa vill umgås, äta mat från ursprungslandet och prata om landet och kulturen, medan andra snarare vill prata om adopterade personers rättigheter och hur man kan få politiskt genomslag.
Många efterfrågar en fysisk mötesplats
Möjligheten att delta i erfarenhetsutbyten behöver vara lättillgängligt. Vissa värdesätter digitala träffar just på grund av enkelheten, medan andra föredrar fysiska träffar för att de tänker att det ger något mer. Både unga och äldre adopterade personer (även partners till adopterade) framhåller betydelsen av att det finns en fysisk plats – inte minst en plats för ungdomar – att mötas:
Ett ställe att ses och fika, en sådan enkel grej, på ett bibliotek eller bokcirkel.
En psykoterapeut som mött många adopterade personer har också fångat upp att det är viktigt för adopterade personer att det finns en fysisk plats med till exempel bibliotek, kaffe och föreläsningar/informationsmöten. Hon menar att det kan vara läkande med en fysisk plats:
Då säger till och med svenska staten att vi har en egen plats – för en grupp som inte har en hemvist i världen. /…/ Ett manifest, här får jag finnas, ta en kopp kaffe.
Organisationer för adopterade lyfter i en skrivelse till Adoptionskommissionen fram behovet av ett bibliotek för litteratur, forskning och även konstnärligt material kopplat till frågor om adoption .74
74 Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO. Gemensamt dokument till
Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade. Inkom till
Adoptionskommissionen 2024-09-16.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
736
Många efterfrågar särskilt mötesplatser för adopterade ungdomar, där de kan mötas och dela erfarenheter. En ung intervjuperson anser att det viktigaste stödet för adopterade ungdomar skulle vara att få känna gemenskap, att kunna spegla sig i andra adopterade personer, ta del av andras upplevelser. Hen önskar att det fanns en plats man kan gå till för att möta andra adopterade barn och ungdomar som man kan spegla och känna igen sig i, hänga och lära känna varandra samt ta del av information och fakta om adoption, få del av andras upplevelser, få veta om själva processen, hur man söker sina rötter. Det kan finnas bibliotek med böcker med fakta och självbiografier, lek- och pysselrum, samtalsrum och vilrum. Hen för fram ett förslag om att det kan samlas i ett ”Adopterades hus”. Men det skulle även kunna vara på fritidsgårdar eller inom en organisation som till exempel Bris. Den personal som möter ungdomarna bör själva vara adopterade och inte allt för långt ifrån i ålder. Det kan både vara unga vuxna utan särskild utbildning samt utbildad personal, som till exempel kuratorer. De som erbjuder stöd bör förutom att vara adopterade även vara kunniga, engagerade, aktiva och uppsökande. Man ska kunna ställa frågor om adoption och få svar och att ha möjlighet till fördjupat stöd.
12.5.2 De mötesplatser som finns i dag
Organisationer för adopterade erbjuder olika former av mötesplatser för sina medlemmar
Organisationer för adopterade anordnar olika former av träffar och evenemang för sina medlemmar. Det kan till exempel vara föreläsningar, bokcirklar och studiecirklar, samtalsgrupper för medlemmar både online och fysiskt samt sociala tillställningar.
Adoptionsorganisationerna anordnar föreläsningar och andra aktiviteter
AC anordnar olika föreläsningar, ibland är de enbart för medlemmar och ibland är de öppna för alla som vill delta. AC:s lokalavdelningar anordnar även sociala tillställningar och aktiviteter.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
737
Webbsidor och konton på sociala medier
Det finns flera webbsido r75och konton på sociala medier som drivs av adopterade personer. Det finns flera olika typer av konton. Vissa handlar om adoption och adopterade personers rättigheter, medan andra är mer landspecifika och handlar om landet och kulturen.
12.6 Stöd vid ursprungssökning
12.6.1 Ursprungssökning handlar både om biologiskt och kulturellt ursprung
Att söka sitt ursprung kan både handla om att söka sitt biologiska och sitt kulturella ursprung. Ursprungssökning kan handla om allt från att begära ut sina adoptionshandlingar här i Sverige och i sitt ursprungsland till att göra en återresa för att söka efter eller återförenas med sin ursprungliga familj eller uppleva sitt första lands kultur, geografi och språk. Enligt HCCH är gränsöverskridande samarbete mellan ursprungsstater och mottagande stater nödvändigt när vuxna adopterade personer söker sitt ursprung, vilket är en livslång process .76
Rätten till identitet är en mänsklig rättighet men behovet av att söka sitt biologiska ursprung varierar
Rätten till identitet är en mänsklig rättighet och att inte veta vem man är och var man kommer ifrån upplevs för många adopterade personer som oerhört stressande och påfrestande.
Behovet av att söka sitt ursprung är dock mycket individuellt. Vissa tycker att kännedom om sitt biologiska ursprung är mycket viktigt. Andra tycker inte det. En del är kluvna till frågan. Vissa är nyfikna på sin ursprungliga familj men samtidigt osäkra på om de vill få vetskap. Man kan vara rädd för konsekvenserna och känna sig osäker på vad man ska göra med informationen. Flera beskriver en saknad och en längtan efter att få känna igen sig, både vad gäller personlighet- och ansiktsdrag, i någon annan. Intresset för ursprungs-
75 Se till ex empel https://www.adopterade.se/. Hämtad 2024-11-27. 76 HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption
Convention. Guide No.1, s. 125.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
738
sökning kan även förändras över tid. Vi har mött flera adopterade personer som säger att de varit helt ointresserade fram till en viss tidpunkt, då det i stället blivit mycket viktigt. Enligt HCCH finns det exempel på att en 96 år gammal adopterad person sökt efter sitt födelsebevis .77
Adoptivföräldrarnas inställning och förmåga att stötta varierar
Det varierar hur adoptivföräldrar ställer sig till sina barns ursprungssökning. En del har svårt att prata om det medan andra adoptivföräldrar är intresserade och stöttar sina barn. Adopterade personer uppger att det ibland finns en skam gentemot adoptivföräldrarna när de vill söka sitt ursprung, det kan ta flera år innan föräldrarna accepterar att den adopterade personen vill söka sitt ursprung. En del adopterade personer börjar sin sökning först när adoptivföräldrarna är döda. Det kan bero på lojalitet till adoptivföräldrarna och en rädsla för att de ska bli sårade eller känna sig ifrågasatta. Men det kan också bero på att adopterade personer kan känna sig väldigt ensamma efter adoptivföräldrarnas död och då kan behovet av att få kunskap om den ursprungliga familjen öka.
12.6.2 Det efterfrågas både praktiskt och ekonomiskt stöd vid ursprungssökning
I våra intervjuer och fokusgrupper framgår att det behövs vägledande, praktiskt och ekonomiskt stöd i ursprungssökning:
Att söka sina rötter är ett känslomässigt och praktiskt heltidsarbete, vilket många inte förstår.
Adopterade personer efterfrågar ett professionellt stöd av en statlig och neutral aktör. Samtidigt är det viktigt att den som hjälper till med ursprungssökning har kulturell förståelse, eller knyter till sig personer som har det. MFoF framhåller att det är viktigt att säkerställa ett långsiktigt stöd i ursprungssökning. De menar att behovet kommer att finnas kvar under lång tid, även om antalet adoptioner minskar. Flera adopterade personer framför att staten ska bekosta ursprungssökning eftersom staten medverkat till adoptionerna och
77 HCCH (2008), s. 123.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
739
att den som blivit adopterad inte själv har valt att komma hit. En adopterad person säger:
Adoptivföräldrar får bidrag för att adoptera, jag får inget för att söka mina rötter.
Den nederländska utredningen, den så kallade Joustra-kommittén, genomförde en enkätstudie som visade att ungefär 1 av 3 av de adopterade personer som samlat in ytterligare information om sin bakgrund, hade upptäckt att uppgifterna i deras adoptionshandlingar, avseende exempelvis datum och födelseort, namn på ursprungsföräldrar samt uppgifter om anledningen till adoptionen var fel. Om informationen i adoptionsdokumenten är falsk blir ursprungssökningen givetvis ännu mer komplicerad och tidskrävand e.78
Tillgång till adoptionshandlingar
Många adopterade personer beskriver att det är svårt att få tillgång till sina adoptionshandlingar. Ett problem i dag är att informationen finns på många olika ställen vilket gör att adopterade måste kontakta flera olika instanser: socialtjänsten, tingsrätten, Skatteverket, Migrationsverket, Riksarkivet, stadsarkiv och adoptionsorganisationer.
Det är även svårt att få tillgång till adoptionsdokument från ursprungslandet. En adopterad person från Colombia beskriver att ICBF erbjuder stöd som ser bra ut ”på pappret”. Myndigheten förvarar alla dokument, kan lämna ut dokument och erbjuder sig att gratis söka efter biologisk familj. Men i praktiken är det svårt att få hjälp av ICBF. En adopterad person från Indien beskriver att hen fått besked av barnhemmet att alla dokument förstörts i en översvämning. Även adopterade personer från andra länder uppger att de fått svaret att dokumenten är förstörda genom översvämningar och bränder eller att de blivit uppätna av råttor. En adopterad framför att arkiven i ursprungsländerna behöver digitaliseras, annars riskerar adoptionshandlingarna att gå förlorade och att Sverige behöver ”trycka på” ursprungsländerna i den frågan. Flera adopterade personer framför att det behövs hjälp med översättning samt tolkning av vad som står i adoptionsdokumenten.
78 D. Deijle (2024), The struggle towards collective justice through financial compensation for
intercountry adoptees in the Netherlands. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 217 och 219.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
740
Adopterade personer efterfrågar ”en väg in” till adoptionsdokumenten. En aktör som har kunskap om var adoptionshandlingar kan finnas och som kan guida den adopterade personen rätt.
Praktiskt stöd i ursprungslandet
De adopterade personer som vi har intervjuat beskriver hur svårt det är att söka sitt ursprung på plats i ursprungslandet. Det handlar om språkliga och kulturella hinder men även svårigheter med att veta ”hur man tar sig fram” hos myndigheter och andra institutioner. Flera adopterade personer berättar att de har fått värdefull hjälp i ursprungslandet av andra adopterade personer eller av enskilda personer som erbjuder stöd i ursprungssökning. Flera adopterade personer ser dock att det finns vissa risker med att privatpersoner hjälper till, till exempel att de inte alltid har full förståelse för vilka konsekvenser röttersök kan få för de ursprungliga familjerna. Adoptionen kan vara en familjehemlighet som avslöjas. En adopterad person beskriver att hen inte vill lämna ut information till främlingar eftersom hen inte vill riskera säkerheten för sin mor. Det kan också vara svårt att veta vilka man kan lita på eftersom en del av dessa aktörer har ekonomiska intressen och tar mycket betalt för att hjälpa till.
Adopterade personer efterfrågar ett praktiskt och handfast stöd på plats i ursprungslandet. Det skulle till exempel kunna vara en utsedd kontaktperson i ursprungslandet som adopterade personer kan vända sig till. Det skulle även kunna vara en statlig aktör som kan informera och hänvisa till personer som kan bistå med ursprungssökning, en slags kvalitetssäkring. En variant är att ursprungssökningen sker i samarbete med de svenska ambassaderna i ursprungsländerna. De skulle kunna stötta adopterade personer vid återresa, ge tips på lokala personer som kan guida och hjälpa till, ha kunskap om var man hittar sina dokument, göra sökningar i register, bistå i DNA-undersökning, bedöma risker och förbereda den ursprungliga familjen inför en återförening.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
741
Stöd i samband med återförening
Att återförenas med sin ursprungliga familj är en komplex process. Ibland ser den adopterade personens behov och den ursprungliga familjens behov olika ut. Det händer att den ursprungliga familjen inte vill ha kontakt eller vill hålla kontakten hemlig. Ibland vill den adopterade personen ha information om sin ursprungliga familj men är inte redo för en relation. Skillnader i kultur och förståelse för vad det innebär att vara en familj, kan skapa missförstånd och konflikter i relationen. Även förväntningar på ekonomisk försörjning kan bidra till att komplicera relationen. Familjens förklaringar till orsakerna till adoptionen kan vara partiell eller motstridig. Och framför allt kan språket vara ett stort hinder för att kunna kommunicera och förstå varandra fullt ut. Våra intervjuer och fokusgrupper visar att adopterade personer och deras familjer behöver hjälp och stöd i samband med en återförening.
Företrädare för Apoteksgården beskriver att det händer mycket i samband med möten i ursprungslandet och att det ofta är smärtsamt och väcker existentiella frågor kring den egna identiteten: ”Vem är jag, hur skulle mitt liv sett ut om jag varit kvar?” Företrädare för AC menar att ”man tror att det är klart när man hittat sin ursprungsfamilj, men det är då det börjar”. Reaktioner hos den adopterade personen kan också komma långt efter en återförening .79En adopterad person beskriver hur smärtsamt det kan vara:
Något som man bör få hjälp med är när man har hittat sin biologiska familj. Då får man ofta en otrolig ryggsäck av sorg och smärta för att de har blivit av med sitt barn. Det blir som en dubbel ryggsäck att bära. Dels sitt eget trauma och det man upplevt genom hela livet i ett annat land. Och sedan får man bära sina biologiska föräldrars smärta och sorg.
I våra fokusgrupper har adopterade personer även lyft fram behovet av stöd om den ursprungliga familjen inte vill träffas. Eller tvärtom, stöd om man själv har blivit uppsökt av en förälder som vill ha kontakt, men man själv inte vill. Man kan behöva få stöd i att fatta rätt beslut och hantera känslor. En person i vår referensgrupp påpekar att det är en livsavgörande situation som kan röra upp känslor, och att man som adopterad ska kunna säga ja eller nej till kontakt. Det kan också finnas ursprungsföräldrar som anser att den
79 Möte med AC 2023-10-26.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
742
adopterade ska bistå familjen ekonomiskt vilket man kan behöva hjälp att hantera.
Även de ursprungliga familjerna måste få stöd i samband med en återförening
Flera av våra informanter betonar att de ursprungliga familjerna behöver förberedas och få stöd inför en återförening. Det krävs fingertoppskänsla inför kontakten med ursprungsföräldrarna och de har ofta inte tillgång till professionellt stöd. Flera adopterade personer framhåller att ursprungsföräldrarna ofta är mycket utsatta och att deras rättigheter måste tillgodoses. En adopterad person berättar att hen haft kontakt med sin koreanska familj sedan 1990talet, men att hens mor inte ville träffas vid det senaste besöket för att det var för jobbigt. Vår intervjuperson tror att det beror på att adoptionskritiken är så massiv i Sydkorea nu. Det gör något med alla mödrar som har lämnat bort sina barn. Det finns en oerhörd skuld och skam och de är rädda för att deras bortadopterade barn ska vara arga.
Ekonomiskt bidrag till ursprungssökning och återresa
Att söka sitt ursprung är ofta förenat med stora kostnader för den adopterade personen. Det handlar om kostnader för översättning av dokument (såväl dokument som finns i adoptionsakten i Sverige som i ursprungslandet), DNA-test, resor till och boende i ursprungslandet samt anlitande av tolk. Flera adopterade personer är kritiska till att de själva är tvungna att betala dessa kostnader. Dels för att det inte varit deras val att bli adopterade till ett annat land, dels för att det ofta är avsaknad av eller felaktiga uppgifter i dokumentationen, som gör ursprungssökningen så svår och kostsam.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
743
Bidrag till återresa
Adopterade personer, och även AC80, efterfrågar ekonomiskt bidrag för att kunna göra en återresa till sitt ursprungsland. För vissa handlar en återresa om att försöka hitta sin ursprungliga familj, andra vill göra en resa för att återknyta kontakten med landet, språket och kulturen. För vissa adopterade kan möjligheten att återvända till sitt ursprungsland ge en lättnad från de utmanande existentiella frågorna. En återresa kan hjälpa till att ge en mer komplett bild av den adopterades identitet och historia och även omskapa deras livshistoria och ge en känsla av sammanhang. Hur en person ser på sin livshistoria och känsla av sammanhang har en betydande roll för personens hälsa och välbefinnande.
Flera adopterade personer betonar att en återresa inte är en ”semesterresa”. Dels för att en återresa är förknippad med särskilda kostnader till exempel för tolk, besök på myndigheter och anlitande av personer som hjälper till praktiskt på plats i landet. Men också för att en resa till sitt födelseland handlar om identitet. En adopterad person beskriver att det gav hen en lugnande känsla att få åka tillbaka och se hur staden såg ut och hur människorna där fungerade och levde sina liv.
Vissa vill även kunna få möjlighet att resa tillbaka tillsammans med sina barn. En adopterad person med mycket små ekonomiska resurser säger:
Tänk om jag aldrig tar mig dit. Jag har tänkt det i så många år, men det har inte blivit än.
Flera adopterade personer jämför med det adoptionsbidrag på 75 000 svenska kronor som adoptivföräldrar kan söka från Försäkringskassan efter en internationell adoption. En person har framfört att detta förslag mött motstånd utifrån argumentet att ett sådant bidrag skulle vara svårt att administrera och att det skulle bli orättvist då kostnader för röttersök och återresor skiljer sig åt beroende på ursprungsland. Samtidigt har adoptionsbidraget varit det samma för alla adoptivföräldrar, oavsett land och adoptivföräldrarnas inkomst. Ett annat förslag är att staten kan ge ett behovsprövat bistånd för att göra möjligheten till återresor mer jämlika. De som har störst
80 Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf, nedladdad 2024-10-28.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
744
behov av en återresa kanske har sämst ekonomiska förutsättningar att göra den. Det har även framförts att de adoptionsorganisationer som fortfarande bedriver adoptionsrelaterad verksamhet ska bidra med ekonomiskt stöd till de personer som har adopterats internationellt.
Ursprungliga familjer efterfrågar ekonomiskt stöd för att kunna resa till Sverige
I våra intervjuer med familjer i Chile efterfrågade de ekonomiskt stöd för att kunna besöka sina barn eller syskon i Sverige. En kvinna berättade att hennes syster inte har möjlighet att köpa en flygbiljett och åka till sin dotter i Sverige som hon nyligen återsett digitalt. Två syskon som har en bror i Sverige frågade:
Kan svenska staten hjälpa oss att besöka vår bror i Sverige? Vi har inte råd med det.
12.6.3 Det stöd som erbjuds i dag
MFoF har ett särskilt ansvar att ge individuellt stöd till vuxna adopterade personer som söker sitt ursprung. Även de auktoriserade adoptionsorganisationerna och föreningar/nätverk för adopterade erbjuder visst stöd. Socialtjänsten bör erbjuda råd och stöd i samband med att en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption.
MFoF erbjuder individuellt stöd till ursprungssökning
MFoF har sedan 2020 arbetat med särskilda regeringsuppdrag i syfte att ge individuellt stöd till internationellt adopterade personer som söker sitt ursprun g.81Under 2023 blev det klart med en långsiktig finansiering för stöd vid ursprungssökning, genom att kostnaderna lagts till myndighetens ordinarie anslag. Beslutet innebär att inter-
81 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning. Slutrapport januari 2022. Regeringsuppdrag S2019/05315/RS (delvis) och Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning. Regeringsuppdrag S2021/08111
(delvis) Januari 2024.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
745
nationellt adopterade personer i Sverige fortsatt kommer erbjudas individuellt stöd vid ursprungssökning.
Det stöd som MFoF erbjuder vid ursprungssökning är kostnadsfritt och begränsat till personer över 18 år. Det individuella stödet avser i första hand ett vägledande stöd i sökprocessen, det vill säga hjälp till självhjälp, men kan även avse praktiskt och i viss mån ekonomiskt stöd. MFoF:s utredare arbetar från Sverige och gör inte några resor till ursprungslandet för att till exempel söka efter personer.
Ett vägledande stöd kan exempelvis handla om att få hjälp med att skapa en struktur i sökandet, få stöd med att läsa innehåll i adoptionshandlingar, söka efter information som kan vara värdefull för ett fortsatt sökande eller få information om olika sök- och kontaktvägar i ursprungslandet. Det praktiska stödet kan exempelvis handla om att få hjälp att formulera en text att skicka till en myndighet eller organisation i ursprungslandet, bedöma vilka uppgifter eller dokument som kan vara lämpliga att bifoga vid en ansökan eller stöd i samband med kontakt med andra länders myndigheter. Det ekonomiska stödet innebär möjlighet att få adoptionshandlingar översatta från ursprungslandets språk till svenska och möjlighet till telefontolk vid den första kontakten i samband med en återförening. Utöver detta bidrar MFoF inte med någon ekonomisk ersättning till adopterade eller deras familjer, till exempel i form av bidrag till återresor.
Adopterade personer önskar mer stöd än det MFoF erbjuder
I våra intervjuer har flera uttalat att det behövs mer stöd i ursprungssökning än vad MFoF kan erbjuda. Flera beskriver att MFoF svarat att de inte kan hjälpa dem. En av våra informanter uttrycker en stor besvikelse över det stöd som MFoF erbjudit hen i samband med sin ursprungssökning. Hen säger att MFoF meddelat att de endast kan ge tips på vilka man kan kontakta, de kan inte ta över ursprungssökningen. De kan inte hjälpa till att boka möten eller vara med på möten med myndigheter i ursprungslandet. Hen säger också att MFoF endast erbjuder ett översättningsverktyg inte översättning genom professionella översättare vilket är ett stort problem. Flera
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
746
av våra informanter har inte heller känt till att MFoF har ett uppdrag att bistå vid ursprungssökning.
En person som hjälpt många adopterade personer att söka sitt ursprung är kritisk till hur MFoF och AC arbetar med ursprungssökning. Hen menar att de inte gör någon direkt insats i att guida de adopterade i detta. Hen anser att svenska staten bör finansiera aktörer eller organisationer i ursprungsländerna som kan göra ett bra arbete, och att det bör finnas någon i varje stort adoptionsland.
MFoF anser att de har kunnat ge flera adopterade personer ny och bättre information kring sin bakgrund och adoption samt att de hjälpt till med återföreningar med biologisk familj. MFoF uppfattar att adopterade personer är nöjda med att det är en statlig myndighet som hjälper till eftersom många har en misstro gentemot adoptionsorganisationern a.82Vi har dock även intervjuat adopterade personer som inte vill vända sig till MFoF då de inte uppfattar att myndigheten ”står på de adopterades sida”.
Adoptionsorganisationerna erbjuder stöd vid ursprungssökning
AC:s stöd till adopterade personer, benämns Post Adoption Services (PAS). Det består av tre delar; hjälp att söka ursprung, återresa och kopia av adoptionshandlingar. Enligt AC ger de stöd till både adopterade personer och adoptivföräldrar och även till dem som inte är medlemmar, även om en del av stödet endast riktas mot medlemmar till exempel återresor. AC har arbetat med PAS i 30 år. När de startade verksamheten kunde de finansiera stödet eftersom de förmedlade så många adoptioner per år, men nu har AC svårt att finansiera verksamheten. AC har begärt statligt stöd för att kunna bedriva PAS men inte fått gehör för det .83
AC arbetar bland annat med förberedande råd och stöd vid sökning efter biologiskt ursprung, individuellt stöd till adopterade personer och föräldrar som vill veta mer om den adopterade personens ursprung och individuellt stöd eller rådgivning inför en återresa. AC anordnar även en workshop där adopterade personer, oavsett ursprungsland, får möjlighet att diskutera och resonera om frågor relaterade till röttersökning. Workshopen är obligatorisk för
82 Möte med MFoF 2022-02-10. 83 Möte med AC 2023-10-26.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
747
att kunna starta en röttersökning med hjälp av AC och den som vill delta behöver vara medlem i AC .84
AC uppger att de får många samtal i samband med att adopterade personer begär att få ta del av sina adoptionshandlingar. AC går igenom all information innan den adopterade personen får se sina adoptionshandlingar, för att se om det kan vara känsliga uppgifter. Om något är särskilt känsligt så tar AC kontakt med den adopterade personen innan de skickar handlingarn a.85
Barnen Framför Allt (BFA) uppger att de har få rotsökningar. Det handlar om 10 till 15 per år, men de blev fler under 2021 när oegentligheter uppmärksammades medialt.
Återresor
Sedan mitten av 1980-talet har AC arrangerat gruppåterresor för adopterade och adoptivfamiljer. Tanken och syftet med dessa resor är att adopterade personer ska få möjlighet att uppleva sitt födelseland i sällskap med andra adopterade personer och få stöd och hjälp både inför, under och efter resan. Personal från AC håller i förberedelserna och följer med på resan. Gruppåterresan vänder sig både till den som vill söka sitt biologiska ursprung och till den som först och främst vill lära känna sitt födelseland. AC har arrangerat resor till Sydkorea, Chile och Colombia och det finns planer på att utöka utbudet under 2025, bland annat till Vietna m.86
Inför återresor anordnar AC två träffar som de som vill resa måste gå på. Första träffen är cirka ett halvår före resan. Det är viktigt att prata om förväntningar och oro. Det är viktigt att adoptivföräldrarna är med på förträffarna för att få dem att förstå att det här handlar om den adopterade personen, så att inte deras egna känslor tar över. AC har därför två grupper, en för adopterade personer och en för adoptivföräldrar. De som ska med på resan får också en utbildning om hur landet utvecklats över tid i landet. Enligt AC är det viktigt att informera om skillnaden mellan nu och då. Återresorna är inte ”röttersökningsresor” men många vill passa på att söka sina rötter vid en återresa. AC har i de fallen även samtal inför mötena
84 MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs-
sökning. Slutrapport januari 2022. Regeringsuppdrag S2019/05315/RS (delvis), s. 26.
85 Möte med AC 2023-10-26. 86 https://www.adoptionscentrum.se/ac/adopterad/aterresa/gruppaterresor. Hämtad 2024-10-21.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
748
med biologiska familjer samt säkerställer att de biologiska familjerna får stöd inför första mötet .87
BFA kan i vissa fall hjälpa personer som adopterats via BFA i samband med återresa. Det gäller framför allt om återresan avser ett land som BFA fortfarande samarbetar med. BFA kan då hjälpa till med att etablera en kontakt med aktuella myndigheter, barnhem och organisationer på plats i ursprungslandet .88
Adopterade personer har även möjlighet att ansöka om stipendium för återresa från Familjeföreningen för Internationell Adoptions (FFIA) stiftelse. Stipendium kan sökas maximalt två gånger per adopterad person med minst tre år mellan resorna. Adopterade genom FFIA ges prioritet. Ett bidrag på upp till maximalt ett halvt basbelopp kan lämnas. Stipendium ges endast till den adopterade personen själv och inte till medresenärer .89
Det finns olika uppfattningar om AC:s stöd vid ursprungssökning
Flera av de personer som vi har intervjuat är kritiska till att AC kräver medlemskap för att få hjälp med att söka sitt ursprung och att de tar betalt för en begränsad insats. Flera adopterade personer har även upplevt motstånd från AC när de vill söka sina rötter.
Andra anser att de har fått bra hjälp av AC. En adopterad person från Sydkorea beskriver att hen fick mycket bra stöd av AC i samband med hens återförening med sin koreanska mor. En adopterad person fick större förståelse för att det är viktigt att förbereda sig inför en kontakt med de biologiska föräldrarna, att man har funderat igenom hur det blir sedan, till exempel om det uppstår skuldkänslor kring att stötta dem ekonomiskt.
Organisationer och nätverk för adopterade delar praktisk erfarenhet och ger stöd
Flera organisationer och nätverk för adopterade har samlat information om hur adopterade personer kan söka sitt ursprung på sina webbplatser och flera organisationer bistår också enskilda med råd
87 Möte med AC 2023-10-23. 88 https://www.bfa.se/adopterad/. Hämtad 2024-10-21. 89 http://www.ffia.se/adopterad/aaterresor.aspx. Hämtad 2024-10-21.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
749
och stöd vid ursprungssökning. Det förekommer även att organisationerna får förfrågningar från ursprungliga familjer som söker efter barn som adopterats till Sverige.
Genom erfarenheter från adopterade personer finns en stor kunskap och praktisk erfarenhet om ursprungssökning inom dessa organisationer. Till exempel har Svenska koreadopterades nätverk (SKAN) sammanställt informationshäftet ”Att söka rötter i Sydkorea” som innehåller information om ursprungssökning i Sydkorea. SKAN har även sammanställt en lista över barnhem i Sydkorea. Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO) har upparbetat ett kontaktnät som kan hjälpa till vid sökande efter ursprung i andra länder. Chileadoption.se samarbetar med den ideella chilenska organisationen Hijos y Madres del Silencio, som arbetar med att återförena adopterade med sina familjer.
Socialtjänsten bör erbjuda råd och stöd när uppgifter om en adoption lämnas ut
Socialtjänsten har inte något särskilt ansvar vad gäller stöd till ursprungssökning. Enligt allmänna råd från MFoF bör dock socialnämnden erbjuda råd och stöd när en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption. Även om de begärda uppgifterna omfattas av sekretess och därför inte kan lämnas ut, bör socialnämnden erbjuda råd och stöd. Den person det gäller bör också få information om vart han eller hon kan vända sig för att få veta mer om sitt ursprun g.90MFoF har publicerat en vägledning vid ursprungssökning. Målgruppen är landets kommuner och syftet är att stärka socialtjänsternas kompetens och möjlighet att stödja internationellt adopterade personer som söker sitt ursprung. Vägledningen innefattar exempelvis information om den adopterades rätt till ursprung och identitet, hur den adopterade personen kan förbereda sig inför sökprocessen, var adoptionsdokument kan hittas, specifika kontaktvägar för olika länder samt information inför en återres a.91
90 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om
socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
91 MFoF (2021), Ursprungssökning vid internationell adoption – vägledning för kommuner.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
750
12.6.4 Internationell utblick
I Norge finns ett statligt stöd till ursprungssökning
I Norge har Bufetat i region Öst i uppdrag att bistå adopterade personer att söka sitt ursprung. En sökning börjar genom att den adopterade personen först begär ut sina adoptionsdokument från Bufdir. Därefter kan den adopterade personen kontakta ursprungslandet, antingen på egen hand eller med hjälp av Bufetat eller adoptionsorganisationen. Bufetat region öst kan informera om vilka handlingar som ska skickas till ursprungslandet, bistå med att fylla i blanketter och göra nödvändiga översättningar. Bufetat region öst kan även kontakta ursprungslandet på den adopterade personens vägnar. Bufetat region öst står då för kostnaderna för översättning av nödvändiga dokument och för telefontolk för det första telefonsamtalet vid en återförening. Bufetat region öst ersätter inte tidigare kostnader relaterade till översättning av handlingar eller liknande, DNA-tester, kostnader för resa till ursprungslandet eller kostnader för bistånd från andra personer .92
I Nederländerna erbjuds visst vägledande stöd via Fiom och expertcentret INEA
I Nederländerna är ansvaret för ursprungssökning delat på två myndigheter: Foundation Adoption Services (Fiom) och Nederländernas expertcentrum för internationella adoptioner (INEA). Fiom erbjuder stöd till ursprungssökning i samarbete med International Social Services (ISS). INEA ansvarar för att ha en aktuell översikt av möjligheterna till ursprungssökning i olika länder och att förse adopterade med rätt information .93INEA förmedlar även kontakt med andra organisationer som är aktiva i Nederländern a.94INEA ger information om vilka privata aktörer som erbjuder DNAtester för olika världsdelar. INEA förvarar inga adoptionsakter men kan vägleda var adoptionsakter finns och hur den adopterade personen kan få tillgång till sin akt. INEA har även ett pilotprojekt som heter ”reconnecting home”. Det omfattar ett stöd som är riktat till de fem länder som Joustra-kommittén utredde särskilt. INEA kan
92 https://www.bufdir.no/adopsjon/soke-etter-opprinnelse/. Hämtad 24-10-25. 93 E-post till Adoptionskommissionen från INEA2025-02-12. 94 E-post till Adoptionskommissionen från INEA 2025-01-16.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
751
bevilja stöd på upp till 50 000 euro till föreningar som företräder adopterade personer från dessa länder för att ta fram en modell för hur ursprungssökning kan gå till i respektive land .95
Schweiz har haft ett tre-årigt pilotprojekt för ursprungssökning
Under åren 2022 till 2024 har organisationen Back to the Roots fått offentliga medel (från kantonerna) för att bistå personer som adopterats till Schweiz från Sri Lanka under 1970-talet till 1990-talet att söka sitt ursprung. Back to the Roots kan bistå med att utreda vilka möjligheter som finns att söka, vilka myndigheter som varit ansvariga samt hitta adoptionsdokument både i Schweiz och i Sri Lanka. Den adopterade personen kan även få hjälp att hitta personer i Sri Lanka genom olika privata spårningstjänster, till exempel ISS eller Röda Korset. Allt finansieras av kantonerna till en maxkostnad av 250 000 CHF per år (drygt 300 000 svenska kronor) .96
12.7 Ursprungssökning genom DNA
12.7.1 DNA är en viktig del vid ursprungssökning
DNA-test har i dag blivit ett vanligt sätt för adopterade som saknar information om sina ursprungsföräldrar i sin dokumentation att få mer information om sitt ursprung. DNA används även för att bekräfta släktskap vid återföreningar.
I det gemensamma uttalandet om olagliga adoptioner som flera av FN:s särskilda rapportörer publicerade i september 2022 uppmanade de staterna att säkerställa att alla offer för olagliga adoptioner får den hjälp de behöver för att få veta sitt ursprung. Staten ska spela en aktiv roll i arbetet med att söka efter och lokalisera försvunna barn. Till exempel ska staterna skapa en DNA-databas för alla fall av olovligt bortförande, påtvingat bortförande, eller förfalskning av identitet som har rapporterats i syfte att återupprätta identiteten hos offer för olagliga internationella adoptioner .97
95 Möte med INEA i Houten 2023-10-03. 96 S. Bitter (2024), Switzerland take firts steps to deal with illegal intercountry adoptions. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to
Illegal Intercountry Adoptions, s. 202.
97 United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions, publicerat den 28 september 2022, p. 15.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
752
12.7.2 Adopterade önskar ekonomiskt stöd till DNA-test och en nationell DNA-databas
I ett gemensamt ställningstagande har flera organisationer för adopterade framfört att Sverige snarast ska skapa möjligheter för adopterade personer att kostnadsfritt göra DNA-tester och att dessa samlas i en nationell databas, alternativt att de skickas till berörda konsulat och ambassader som i sin tur skickar testerna vidare för matchning i den adopterade personens ursprungsland. De önskar vidare att Sverige ska uppmuntra de länder som Sverige samarbetat med att möta upp adopterade personers behov att matchas med familjemedlemmar, så att även dessa länder verkar för att DNA-testa personer i sina länder. De önskar vidare att MFoF på sin hemsida förmedlar information om de DNA-tester som redan nu finns tillgängliga så att denna information går att inhämta utanför adoptionsorganisationern a.98
AC har uttalat att de stödjer adopterade personers önskan om kostnadsfri DNA-testning och föreslår att en adoptionsspecifik DNA-databas upprättas där både adopterade personer och den biologiska familjen ska kunna lägga in sitt DNA för att på så sätt öka chansen att finna varandr a.99AC pekar på att det finns DNAdatabaser i Chile och Sydkorea och att Sverige borde stötta vissa länder, till exempel Etiopien, att bygga upp DNA-databaser .100
Även i våra fokusgrupper och enskilda intervjuer har tillgång till DNA-test lyfts som en viktig del av ett framtida stöd till adopterade personer. Flera har framhållit att det behöver tillskapas ett system som säkerställer de registrerades integritet. Både adopterade personer och adoptivföräldrar har framfört oro över att adopterade personer är hänvisade att lämna prov till privata kommersiella företag. Efter flera dataintrång har säkerheten hos dessa företag börjat ifrågasättas och för en del adopterade personer kan det kännas otryggt att lämna sitt DNA till ett privat företag i ett annat land. Även om kostnaderna under senare år har minskat drastiskt kan även kostnaden vara ett hinder för att kunna göra ett DNA-test.
Adopterade personer framför även att det kan vara svårt att veta vilket DNA-test som är mest relevant för just det land man själv
98 Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riksdagsseminarium i maj 2023. 99 Uttalandet antaget vid Adoptionscentrums Förbundsmöte i Malmö den 28 maj 2023. 100 Möte med AC 2023-10-26.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
753
kommer från. Ett stöd kan vara att kartlägga vilka DNA-test som finns och vilka som riktar sig till olika världsdelar och fungerar bäst för respektive land. Adopterade personer har även lyft fram att de behöver hjälp med att tolka resultatet av DNA-tester.
Önskemål om gratis DNA-test för adopterade personer och deras ursprungliga familjer
Både medarbetare vid Rättsmedicinalverket (RMV) och MFoF har framfört att RMV skulle kunna bistå med DNA-analys för att verifiera släktskap i de fall en adopterad person har återförenats med en förälder men vill säkerställa att det stämmer.
Många adopterade personer efterfrågar ekonomiskt bidrag för att kunna göra DNA-test genom privata företag i syfte att hitta anknytningar till levande släktingar. Det krävs dock även insatser för att få ursprungsföräldrar att lämna DNA-test. I våra intervjuer och fokusgrupper har det framkommit önskemål om att vissa ambassader skulle kunna ha DNA-kit att erbjuda familjer som misstänker att deras barn adopterats till Sverige. Ambassaderna skulle även kunna informera barnhem och organisationer i landet om möjligheten att lämna test, antingen på ambassaderna eller hänvisa till platser där man kan göra DNA-test (till exempel på vårdcentraler).
En nationell DNA-databas efterfrågas
Många efterfrågar en nationell DNA-databas för adopterade personer. Såväl adopterade personer, adoptivföräldrar och RMV framhåller dock att uppbyggnad av nationella DNA-databaser för adopterade personer måste samordnas internationellt så att det är möjligt att matcha resultat länder emellan. RMV jämför till exempel med Interpols DNA-databas där länderna kommit överens om vilka genetiska markörer som ska användas .101En adopterad person berättade att hon gjort ett DNA-test via RMV, vilket kostade flera tusen svenska kronor, men som inte gick att matcha mot DNAprov i Taiwan eftersom de har olika system.
101 Möte med Rättsmedicinalverket 2024-04-08.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
754
I våra intervjuer har det framförts att DNA-prov kan analyseras av RMV eller av regionerna, men att det kan vara en annan statlig aktör i Sverige som är ansvarig för själva DNA-databasen.
12.7.3 Dagens stöd vad gäller DNA
I Sverige finns ingen nationell DNA-databas för adopterade personer. Adopterade personer som vill söka sitt ursprung genom DNA måste därför använda sig av de privata företag som erbjuder DNA-test för att hitta anknytningar till levande släktingar. I dag dominerar fyra stora privata företag marknaden. Tre av dessa har sitt säte i USA. Enligt MFoF är det lämpligt att jämföra olika företag avseende kostnader, typer av DNA-test, databasens omfattning och dess geografiska täckning. Det kan exempelvis variera mycket mellan företagen vad gäller antalet testade och i vilken världsdel eller länder som de har störst täckning. Vidare tillåter en del företag att resultat förs över till andra företags databas, medan andra företag inte möjliggör detta .102
Det är även möjligt att göra ett DNA-test genom RMV. Det torde i praktiken dock endast ske i samband med bekräftelse av föräldraskap i samband med återförening.
Det finns inget särskilt bidrag från stat eller kommun som ersätter adopterade personer för den kostnad som ett DNA-test innebär. Däremot är det möjligt att söka bidrag för DNA-sökning från FFIA:s stiftelse för internationellt adopterade. Bidrag kan sökas av den som fyllt 18 år. Bidrag ges i första hand till personer som är adopterade genom FFIA och i andra hand till andra internationellt adopterade i Sverige. Maximalt kan 5 000 svenska kronor beviljas per adopterad .103
12.7.4 Internationell utblick
Vi känner endast till två länder som inrättat någon form av nationell DNA-databas för adopterade personer: Chile och Sydkor ea.104År 2014 lovade den brasilianska regeringen att inrätta en nationell
102 MFoF (2021), Ursprungssökning vid internationell adoption – vägledning för kommuner. 103 http://www.ffia.se/om-ffias-stiftelse/stipendier-och-bidrag.aspx. Hämtad 24-10-18. 104 Möjligtvis har Argentina någon form av DNA-register som syftar till att återförena familjer som separerats under militärdiktaturen.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
755
DNA-databas för adopterade personer men det löftet har ännu inte infriats .105
Chile har ett DNA-register inom brottsutredningen och har påbörjat en nationell DNA-databas för adopterade personer
I Chile finns ett nationellt DNA-register där det upprättats ett underregister för olagliga adoptioner och egenmäktighet med barn. Brottsutredningen i Chile kan tillfråga personer som ingår i brottsutredningen om att lämna DNA-prov. DNA-prov kan begäras från chilenare som bor i Chile eller i utlandet, såväl adopterade personer som medlemmar av familjen, för att jämföras med alla de profiler som förts in i registret. Hela processen med provtagning, bearbetning och framtagande av resultat handhas av den rättsmedicinska myndigheten, Servicio Médico Legal, som tillhör justitie- och människorättsministeriet. Det domstolen vill ha reda på är huruvida det finns överensstämmelser som gör att det kan slås fast att det finns släktskapsband . 106Provresultatet kommer 48 dagar efter provtagnin g.107I vissa fall meddelar domstolen resultaten direkt till den som frivilligt lämnat prov. Kallelse till provtagning skickas av den rättsmedicinska myndigheten. Provtagning sker i samarbete med ambassaden eller konsulatet i det land som den adopterade bor .108Den DNA-databas som brottsutredningen ansvarar för går inte att matcha mot andra DNA-databaser och syftar inte till att återförena familjer utan har ett brottsutredande syft e.109
I mars 2024 tillsatte Chile en statlig kommitté som ska försöka återförena utlandsadopterade personer med deras ursprungliga familjer med hjälp av en kombination av AI- och DNA-teknik. Syftet är att skapa en central DNA-databas för både adopterade
105 A. Cardarello (2024), Obstacles in the search for origins and identities of Brazilian-israelis
adopted through child trafficking. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 143.
106 https://mfof.se/internationella-adoptioner/mfofs-arbete-med-internationellaadoptioner/oegentligheter-inom-internationell-adoption/utredningar-omoegentligheter/chile.html#h-DNAprov. 107 Chileadoption.se. Minnesanteckningar CHI brottsutredning möte 21/11–2024. Inkom till Adoptionskommissionen den 22 november 2024. 108 https://mfof.se/internationella-adoptioner/mfofs-arbete-med-internationellaadoptioner/oegentligheter-inom-internationell-adoption/utredningar-omoegentligheter/chile.html#h-DNAprov. 109 Chileadoption.se. Minnesanteckningar CHI brottsutredning möte 21/11–2024. Inkom till Adoptionskommissionen den 22 november 2024.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
756
personer och ursprungliga familjer och via AI-teknik koppla samman dem med hjälp av ansiktsigenkänning.
Sydkorea har en DNA-tjänst för adopterade personer, ursprungsföräldrar och syskon
Sedan januari 2020 har Sydkorea upprättat en DNA-tjänst som vänder sig till adopterade personer bosatta utomlands och som saknar tillräcklig information för att kunna söka sina ursprungsföräldrar. Den kostnadsfria tjänsten tillhandahålls av the Ministry of Health and Welfare, the Ministry of Foreign Affairs och the Korean National Police Agency. DNA-test sker med stöd från ambassaden eller konsulatet i det land som den adopterade personen bor. Ansökan görs via särskild blankett som finns på Korea Adoption Services webbplats .110Sedan 2024 omfattar DNA-tjänsten inte bara sökning efter föräldrar utan även syskon. För att få en match krävs att föräldrar eller syskon har registrerat sitt DNA i databasen. Cirka 700 personer har hittat en släkting via databasen men endast två till tre ärenden gäller adopterade personer .111
I juni 2020 fastställde Seoul Family Court faderskapet för en man vars barn adopterats till USA på 1980-talet. Kvinnan hade fått en DNA-matchning med ett barn som var halvsyskon till henne och via släktforskning hittat sin far .112Familjen ville dock inte ha kontakt med den adopterade kvinnan och därför väckte hon talan om faderskapet i domstol. Enligt Sydkoreas justitiedepartement kan avgörandet öppna för såväl arv efter de biologiska föräldrarna som medborgarskap i landet .113
110 https://www.kadoption.or.kr/en/info/dna_test.jsp. 111 E-post till Adoptionskommissionen från SKAN 2025-03-11. 112 The New York Times. Tell Me Who My Mother Is’: A Korean Adoptee Seeks Her Roots. Publicerad den 2 juni 2020. 113 Aftonbladet. Epokgörande dom för adopterad i Sydkorea. Publicerad 2020-06-12.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
757
Nederländerna har ingen DNA-databas för adopterade men för donatorer och donatorbarn
Joustra-utredningen konstaterade att adopterade personer behöver stöd i ursprungssökning till exempel tillgång till DNA-test men lämnade inget förslag på hur det ska gå till .114INEA ger inte något ekonomiskt stöd till DNA-test men de kan guida enskilda när det gäller vilka möjligheter som finns för olika världsdelar .115
Sedan 2010 har Nederländerna en DNA-databas för donatorer och donatorbarn (KID-DNA Databank). DNA-databasen skapades av Fiom i samarbete med Canisius-Wilhelmina Hospital (CWZ). Donatorer och donatorbarn kan registrera sig och få sin DNAprofil inkluderad i databasen, vilket kan resultera i en matchnin g.116
12.8 Rätt att få behålla sitt språk och sin kultur
12.8.1 Språket är en del av identiteten
Flera adopterade personer lyfter fram betydelsen av att få behålla sitt modersmål. Vissa menar att det kan vara praktiskt betydelsefullt i samband med ursprungssökning att kunna sitt förstaspråk. Man kan behöva hjälp med att kunna ta kontakt med biologiska släktingar, förstå akter, kontakta myndigheter. Att inte kunna språket blir då ett hinder. Andra framhåller att det också är viktigt för identiteten att få bibehålla, återupprätta eller lära sig språket. En adopterad person beskriver att modersmålet är en nyckel till att återknyta kontakten med sitt hemland och sin kultur, precis som Sverige ser det svenska språket som nyckeln till den svenska kulturen och samhället.
Även David Asplund skriver i sin masteruppsats i socialantropologi om att språket både underlättar återresor till sitt ursprungsland och är ett sätt att stärka ens etniska identitet .117
Några menar att ett språkbrott som sker i och med adoption kan vara en större svårighet för barnet än för ett barn som kommer som flykting och kan fortsätta använda sitt modersmål hemma.
114 Committee on the Investigation of Intercountry Adoption. Report (unofficial translation). Government of the Netherlands. 2021, s. 138. 115 Möte med INEA 2023-10-03. 116 https://fiom.nl/fiom-kid-dna-databank. Hämtad 24-10-25. 117 D. Asplund (2023).
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
758
En adopterad person anser att det borde vara ett krav på adoptivföräldrarna att lära sig barnets språk, så att de förstår sina barn.
12.8.2 Brister i modersmålsundervisning för adopterade barn
Adoptivföräldrar framhåller i våra fokusgrupper betydelsen av att få lära sig sitt första språk:
Att få hemspråk skulle kunna vara en enorm styrka. Bara att får träffa en lärare från det land man kommer ifrån. Att man vid 3-årsålder poff så är språket bara borta, det är ett trauma i sig.
Adopterade barn har redan i dag rätt till modersmålsundervisning, men med förbehållet att ”eleven måste ha grundläggande kunskaper i språket”. Möjligheterna för barnet att ha grundläggande kunskaper i ett språk som inte talas i hemmet är i det närmsta obefintlig, vilket gör det nästintill omöjligt att få rätt till modersmålsundervisning. I våra fokusgrupper och intervjuer har adopterade personer lyft fram att alla adopterade barn bör få rätt till hemspråk utan att behöva strida för det. Det gäller både barn som var lite äldre när de kom till Sverige så att de kan få hjälp att behålla sitt ursprungliga språk och barn som kom när de var små och som vill lära sig det språk som de skulle haft om de inte adopterats till utlandet. En adopterad person beskriver att hen blev nekad hemspråk för att kommunen inte hade budget för det:
Mitt språk och min kultur har berövats mig, trots att det arvet är en mänsklig rättighet enligt FN:s barnkonvention.
Flera adopterade personer vittnar om att det är viktigt att få lära sig språket tidigt, att det är svårare att ta till sig som vuxen. Samtidigt kan det vara viktigt att få möjlighet även senare i livet. En adopterad vi intervjuat tackade själv nej till hemspråksundervisning eftersom det var viktigt för hen att markera att hen var svensk. En adoptivförälder berättar att hens barn valde att sluta med hemspråk och tappade spanskan, men nu senare verkligen skulle vilja lära sig spanska.
Några önskar också att adopterades barn ska få möjlighet att lära sig förälderns ursprungliga språk.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
759
12.8.3 Rätt att få känna stolthet över sin kultur
Flera adopterade personer framhåller betydelsen av att få känna stolthet över båda ursprungen. En adopterad person anser att det är jätteviktigt att adoptivföräldrarna pratar om den kultur barnet föddes i, att det är viktigt för identiteten. Och det är bra om man kan resa och besöka landet man kommer ifrån. Det blir lättare att förstå sin kultur om man själv har upplevt den än om man bara fått det berättat för sig. Hen anser att det är bra om adoptivföräldrar tar ett ansvar för detta, eftersom det annars kan bli en barriär om man själv måste utforska kulturen själv. Att få möjlighet att lära sig och kunna språket är också ett sätt bygga sin identitet.
12.9 Förvaring av och tillgång till adoptionsdokument
12.9.1 Adoptionshandlingar förvaras hos många olika aktörer och det är svårt att veta vad som finns var
Vi har i våra intervjuer med adopterade personer fått många exempel på hur svårt det är att få tillgång till de handlingar som rör adoptionen och den adopterade personens bakgrund. Lagkravet på adoptionsorganisationerna att bevara dokumentationen kom först 2005 men NIA rekommenderade organisationerna att dokumentera och spara uppgifter om barnets ursprung och bakgrund redan i början av 1980-talet .118Detta innebär att vilken information som finns bevarad om adoptionen och den adopterade personens bakgrund ser väldigt olika ut beroende på när adoptionen genomfördes, vilket land den adopterade personen kommer ifrån och om det var en förmedlad eller privat eller enskild adoption. Vilken information som finns kan även på påverkas av andra omständigheter, till exempel om barnet blev överlämnat eller om det var övergivet och vilka administrativa rutiner som fanns på barnhemmet och hos myndigheterna i ursprungslandet. Adopterade personer är många gånger beroende av vad deras adoptivföräldrar samlade in för information, till exempel i samband med att de hämtade barnet, och om de har sparat dessa dokument. Vissa adoptivföräldrar har sparat dokument och delgett den adopterade detta. Vissa adoptivföräldrar har inte några dokument och vissa har dokument som de inte vill dela till
118 NIA (1983), Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 18.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
760
sitt barn. Det finns även adopterade personer som inte vågar fråga sina adoptivföräldrar av rädsla för att såra, kränka eller förstöra en annars god relation eller lämnas arvlös a.119
Förutom att det är svårt att få en överblick över vilka adoptionsdokument som finns och var dessa förvaras, har vi även fått exempel på att en persons hela adoptionsakt har försvunnit i samband med att handlingarna skulle flyttas över från adoptionsorganisationen till Riksarkivet. Den personen har alltså inte längre någon möjlighet att få del av den information som en gång fanns hos adoptionsorganisationen.
Vi kan, genom vår aktgranskning, konstatera att det krävs omfattande kunskap om vilka aktörer som har ansvarat för olika delar i adoptionsprocessen och var dessa olika aktörers dokument kan vara förvarade i dag för att få en samlad bild av vilken information som finns i ett specifikt adoptionsärende. Riksarkivet har utarbetat en intern lathund för att kunna bistå adopterade personer som vill ta del av sina adoptionsdokument och besitter stor kunskap i att kunna bistå enskilda i sitt sökande. Nedan följer en redovisning av de olika svenska aktörer som kan förvara dokument som rör en internationell adoption.
De verksamma adoptionsorganisationerna förvarar handlingar som gäller de adoptioner som de förmedlat
De adoptionsorganisationer som är verksamma ansvarar för att förvara dokument gällande de adoptioner som de förmedlat. Det kan till exempel vara kopior på socialtjänstens medgivandeutredning, social utredning från barnets ursprungsland, medicinska underlag från barnets ursprungsland, födelsebevis för barnet, pass för barnet, beslut om adoption från barnets ursprungsland eller från svensk domstol samt uppföljningsrapporter. Det kan även finnas brev från adoptivföräldrarna, foton på barnet och korrespondens från ursprungslandet i adoptionsakten.
Lagkrav på dokumentationsskyldighet infördes 2005 men NIA rekommenderade redan i början av 1980-talet adoptionsorganisationerna att arbeta för att få så mycket kännedom som möjligt om barnets ursprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra den
119 Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riksdagsseminarium i maj 2023.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
761
informationen till adoptivföräldrarna och socialnämnden. Organisationen skulle ta kopior på alla handlingar med uppgifter om barnet innan adoptivföräldrarna fick originalen och översända kopior till socialnämnden .120
MFoF förvarar vissa handlingar som gäller enskilda adoptioner
MFoF hanterar olika former av beslut i samband med enskilda adoptioner och har utifrån dessa arkiverat vissa dokument. Utöver detta förvarar myndigheten vissa adoptionshandlingar efter beslut som fattats av MIA (1 jan 2005–31 dec 2015) .121
Riksarkivet förvarar handlingar för adoptioner som förmedlats genom staten och avvecklade organisationer
Riksarkivet förvarar adoptionshandlingar beslutade och/eller förmedlade av tidigare verksamma adoptionsorganisationer, Justitiedepartementet (1972–76), Socialstyrelsen (1977–30 juni 1981) och NIA (1 juli 1981–31 dec 2004). Det kan till exempel vara kopior på socialtjänstens medgivandeutredning, social utredning från barnets ursprungsland, medicinska underlag från barnets födelseland, födelsebevis för barnet, pass för barnet, beslut om adoption från barnets ursprungsland eller från svensk domstol och uppföljningsrapporter.
Vid Riksarkivet finns även folkbokföringsuppgifter som svenska kyrkans församlingar tidigare registrerade (t.o.m. 30 juni 19 91).122
Kommunernas socialtjänst förvarar handlingar som gäller både förmedlade och enskilda adoptioner
Kommunernas socialtjänst förvarar medgivandeutredningar, yttranden/adoptionsutredningar till domstolarna samt utredningar som gäller samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta (sedan 1997). Sedan 2005 finns ett lagkrav på att adoptionsorganisationerna ska skicka kopia av handlingar som avser en viss adoption till ansvarig socialnämnd. NIA rekommenderade dock redan i bör-
120 NIA (1983), s. 18. 121 MFoF (2021), Ursprungssökning vid adoption – vägledning för kommuner, s. 20. 122 MFoF (2021), Ursprungssökning vid adoption – vägledning för kommuner, s. 21.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
762
jan på 1980-talet att adoptionsorganisationen skulle ta kopior på alla handlingar med uppgifter om barnet innan adoptivföräldrarna fick originalen och översända kopior till socialnämnden .123Om det var en privat adoption skulle socialtjänstens utredare begära att få ta kopior av de handlingar föräldrarna hade om barnet för att lägga in i den aktuella akten .124
Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med en utredning om adoption får inte gallras hos socialtjänsten.
Tingsrätterna förvarar handlingar som lämnats in i samband med ansökan om adoption
I de fall svensk domstol har beslutat om adoption av barnet, förvarar domstolen på den ort där adoptivföräldrarna bodde vid tiden för adoptionen vissa handlingar. Det kan till exempel vara socialtjänstens medgivandeutredning, socialtjänstens adoptionsutredning och domstolens beslut om adoption. Det kan även finnas kopia på social utredning från barnets ursprungsland, födelsebevis och pass för barnet.
Skatteverket har uppgifter om folkbokföring
Skatteverkets folkbokföringsregister innefattar exempelvis uppgifter om vilken kommun som var den adopterades första vistelsekommun. I folkbokföringsregistret kan det också finnas uppgifter om den adopterades ursprungliga familj om de är känd a.125I personakten i folkbokföringen kan det även framgå om adoptionen godkändes av Justitiedepartementet, Socialstyrelsen eller N IA.126
När Skatteverket folkbokför ett inflyttande barn för första gången tilldelar verket barnet ett personnummer. Uppgifterna om födelsetiden registreras utifrån underlaget i ärendet, vanligtvis ett pass, uppehållstillstånd eller något annat identitetsdokument. Dessa dokument gallras inte hos Skatteverket .127
123 NIA (1983), s. 18. 124Internationella adoptioner (1986), Handbok för socialnämnder, s. 62. 125 MFoF (2021), Ursprungssökning vid adoption – vägledning för kommuner, s. 21. 126 E-post till Adoptionskommissionen från Riksarkivet 2024-11-27. 127 E-post till Adoptionskommissionen från Skatteverket 2024-10-23.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
763
Skatteverket har hand om folkbokföringen sedan 1 juli 1991. Dessförinnan var det Svenska kyrkans församlingar som ansvarade för uppgiften. Samtliga kyrkobokföringshandlingar som före 1991 fanns inom Svenska kyrkan har överförts till regionala arkivmyndigheter, vanligen landsarkiv, vilka finns tillgängliga via Riksarkivet .128
Migrationsverket förvarar handlingar som gäller uppehållstillstånd och medborgarskap
Uppgifter om adoptionen kan finnas bevarade vid Migrationsverket då de i samband med adoptionen fattar beslut om uppehållstillstånd eller medborgarskap för barnet.
Privatpersoner förvarar adoptionsdokument i sina bostäder
Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) med flera har framfört att personer som varit aktiva inom den internationella adoptionsverksamheten har egna privata arkiv med uppgifter gällande de adoptioner som de förmedlat. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner enskilt och via auktoriserade adoptionsorganisationer. Dessa personer förvarar dokument som innehåller känsliga personuppgifter om både adopterade personer och andra vilket är ett problem på flera sätt. Adopterade personer får inte tillgång till sina egna adoptionshandlingar eftersom dessa privatpersoner inte vill lämna ut dem. Det finns även en risk att obehöriga kan få tillgång till dessa dokument och de kan även försvinna. Det har till exempel hänt att anhöriga har kastat dokument när förmedlaren har avlidit.
År 2011 skickade MIA ett brev till enskilda personer som medverkat vid internationella adoptioner med en uppmaning att överlämna adoptionshandlingar till Riksarkivet. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta förmedlare med ett erbjudande om att ta emot handlingar. Endast en person lämnade in handlingar och det är fortfarande det enda privata arkiv som finns på Riksarkivet. Riksarkivet har därefter upprättat en förteckning över personer som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Vi har vid ett möte med en person som förmedlat adoptioner åt AC gått igenom en privat bok med information om de adoptioner som hon förmedlat. Vid
128 MFoF (2021), Ursprungssökning vid adoption – vägledning för kommuner, s. 21.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
764
det mötet uppmanade vi personen att lämna in boken till Riksarkivet. Hon ville dock inte det på grund av oro att obehöriga kunde få tillgång till uppgifterna men skulle överväga att överlämna en kopia av boken för förvaring hos AC.
12.9.2 Adopterade personer vill att adoptionsakter förvaras i ett statligt arkiv
Vissa adopterade personer uppger att de har känt sig motarbetade av AC när de begärt att få ta del av sin adoptionsakt och att de är osäkra på om AC lämnar ut alla handlingar, utan gör en egen bedömning av vad de lämnar ut och inte. Flera har erfarenhet av att AC inte har lämnat ut alla dokument direkt, utan först när den adopterade personen återkommit och frågat om det finns mer. En av våra informanter nekades att få del av uppgift om sin moders namn från AC men fick ut uppgiften från tingsrätten. Även en domare vid en tingsrätt uppger att domstolarna lämnar ut fler uppgifter till adopterade personer än vad AC gör, det vill säga man gör olika sekretessbedömningar. Under 2023 hade MFoF ett tillsynsärende som avser AC:s hantering av utlämnandeärenden som rör Israel. Ärendet inleddes utifrån att MFoF hade synpunkter på vilka uppgifter som AC lämnat ut, samt att olika uppgifter maskerats i originalhandlingen på hebreiska jämfört med den engelska översättningen. Ärendet avslutades med en uppmaning att göra en noggrann sekretessprövning och att översätta handlingar vid behov .129
En adopterad person berättar att AC gallrat handlingar i samband med att de lämnat material till Riksarkivet:
De rensade bort medicinska uppgifter och sjukjournaler. Sådan information är jätteviktig för adopterade. Frågan om ärftliga sjukdomar och hur det ser ut i familjen är det första som hälso- och sjukvården ställer.
AC har framfört att de alltid är behjälpliga och prioriterar adopterades önskan om att få kopia av adoptionshandlingarn a.130
I ett gemensamt ställningstagande har flera svenska föreningar och nätverk för adopterade framfört till riksdagen att adopterade
129 MFoF. Tillsynsrapport 2023 – Adoptionscentrum. Dnr 2023–232 Skellefteå 12 april 2024, s. 15. 130 AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-06.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
765
personer i dag är utlämnade åt adoptionsorganisationers och privata agenters godtyckliga val av vad som ska sparas, slängas, delges eller undanhållas. De anser att adopterade personers adoptionsakter bör förvaras i ett samlat statligt arkiv – förslagsvis Riksarkivet. Det gäller även handlingar som förvaras hemma hos privatpersoner. Adopterade personer måste själva kunna få tillgång till alla de uppgifter som rör dem själva. Denna rättighet bör även gälla adopterade personers barn .131
Även AC anser att adoptionshandingar bör förvaras på Riksarkivet. Men de anser att det bör finnas en rekommendation om att adoptionsorganisationerna ska hjälpa till att tolka de handlingar som begärs ut. AC anser inte att det är lämpligt att till exempel kommunerna skulle hjälpa adopterade personer med det, eftersom det behövs särskild kompetens för att kunna tolka en akt i sitt kulturella sammanhang. Man behöver veta hur det har sett ut i världen vid en viss tidpunkt och hur en akt förändrats över tid .132
12.9.3 Adopterade personers rätt att ta del av sina adoptionsdokument
Rätten att ta del av information om sitt ursprung
Av såväl svensk lagstiftning som internationella konventioner följer att den som är adopterad har rätt att få kännedom om sitt ursprung och att upplysningar om ett barns ursprung ska bevaras.
Enligt artikel 7 barnkonventionen har barnet, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. I artikel 22 2008 års Europarådskonvention framgår bland annat att det adopterade barnet har rätt att ta del av information om sitt ursprung från behöriga myndigheter och att lämplig vägledning bör ges till adopterade barn som inte uppnått myndig ålder. Av artikel 30 1993 års Haagkonvention framgår att en fördragsslutande stats behöriga myndigheter ska säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria.
131 Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riksdagsseminarium i maj 2023. 132 Möte med AC 2023-10-26 och Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf. Hämtad 2024-10-28.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
766
Vidare framgår det att dessa myndigheter ska säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger. En adopterad persons rätt till information om sitt ursprung kommer även till uttryck i Europadomstolens praxis .133
Föräldrar är skyldiga att informera sitt barn om att det är adopterat
Enligt 4 kap. 23 § föräldrabalken har ett barn som är adopterat rätt att få veta det av sina föräldrar. Rätten till information gäller oavsett om adoptionen beslutats av svensk domstol eller av utländsk myndighet. Det är alltså föräldrarna som bär ansvaret för att barnets rätt att få veta tillgodoses. Upplysningsskyldigheten omfattar inte en skyldighet att berätta vilka de biologiska föräldrarna är utan endast det faktum att barnet är adopterat. Av förarbetena framgår dock att det kan vara lämpligt att lämna ytterligare information som ger barnet möjlighet att ta till sig vetskapen om sitt ursprung. Barnet kan då själv välja om han eller hon vill söka närmare information om sitt ursprun g.134
Adoptionsorganisationerna är skyldiga att dokumentera förmedlingsverksamheten
En auktoriserad sammanslutning är skyldig att dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärenden samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationen ska bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen eller för honom eller henne närstående personer. Kopia av handlingar som avser en viss adoption ska skickas till ansvarig socialnämnd. Om sammanslutningen upphör med sin förmedlingsverksamhet, ska dokumentation av förmedlingsverksamheten överlämnas till MFoF för förvaring (8 b § LIA).
133 Se till exempel Godelli mot Italien no. 333783/09 den 25 september 2012. 134Prop. 2017/18:121Modernare adoptionsregler, s. 163 f.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
767
Syftet med dokumentationsskyldigheten är att säkerställa att i första hand den som förmedlats för adoption ska kunna få så mycket information som möjligt vid sökandet av sitt ursprun g.135
En adopterad person har rätt att ta del av sina adoptionsdokument
Den som är adopterad genom en auktoriserad adoptionsorganisation har rätt att ta del av sina adoptionshandlingar om det inte kan antas att en annan enskild person lider men. Handlingarna ska tillhandahållas så snart som möjligt för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia. Det är den som ansvarar för handlingarna som prövar frågor om utlämnande. Anser denne att någon handling eller en del av en handling inte bör lämnas ut ska han eller hon genast med eget yttrande överlämna frågan till MFoF (8 c § LIA).
Enligt 26 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, har en vuxen adopterad rätt att få ut uppgifter om förhållanden av betydelse för att denne ska få vetskap om vilka hans eller hennes biologiska föräldrar är. De uppgifter som får lämnas ut ska vara av betydelse för att kunskap om föräldrarna ska kunna erhållas .136Även en adopterad under 18 år kan få ut handlingar efter socialnämndens prövning. Enligt MFoF har det stor betydelse hur handlingarna visas. Det är viktigt att socialtjänsten har gått igenom handlingarna och tänkt igenom vad uppgifterna betyder och hur de, inte minst känslomässigt, kan komma att påverka den adopterade som ska få ta del av dem. Om socialtjänstens handläggare finns till hands kan personen det gäller ställa frågor eller få stöd för att bearbeta sina reaktioner på de uppgifter som finns. Om en adopterad person begär ut uppgifter om adoptivföräldrarnas personliga förhållanden under medgivandeutredningen ska socialnämnden bedöma om det står klart att adoptivföräldrarna eller deras närstående inte lider men av att uppgifterna lämnas ut .137
135Prop. 2003/04:131Internationella adoptionsfrågor, s. 83. 136Prop. 1993/94:165Några frågor om sekretess, s. 63. 137 MFoF (2021), Ursprungssökning vid internationell adoption – vägledning för kommuner.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
768
12.10 Kompetenshöjande insatser mot professionen
12.10.1 Det behövs en generell kunskapshöjning
Såväl professionella som enskilda personer som vi har intervjuat har lyft att kompetensen och kunskapen om adoption och rasism behöver öka generellt i samhället. Det behövs lättillgänglig information om adoptionsrelaterade frågor så att den generella kunskapen i samhället kan öka. En del adopterade personer upplever att de ofta får utbilda andra och förklara hur adoptioner går till och att adopterade kan förhålla sig på olika sätt till sin adoption. En person beskriver:
Som adopterad blir man ofrivillig lärare i transnationell adoption. Det saknas kompetens, kunskap och forskning.
Många framhåller att det är särskilt viktigt att de som möter adopterade personer i sitt yrke får ökad kunskap om bland annat adoption, trauma, anknytning och rasism.
Forskare har i våra intervjuer lyft fram att det är en utmaning att sprida kunskap och få ut den i verksamheterna, men att det samtidigt finns en tradition av att implementera ny kunskap inom vården .138En psykoterapeut lyfter fram att man kan göra utbildningsinsatser till andra aktörer, till exempel Mind, Bris, Röda Korset och Svenska kyrkan.
Socialtjänsten behöver stärka sin adoptionsspecifika kompetens och följa upp familjerna
Inom socialtjänsten behövs mer adoptionsspecifik kunskap hos dem som jobbar med utredningar inom familjerätten samt hos dem som jobbar med barn och ungdomar och utreder stöd till barn och deras familjer. MFoF har tidigare velat få ett regeringsuppdrag att utarbeta en modell för stöd, som skulle kunna ske vid landets alla kommuner och i samarbete med BUP. Myndigheten har överlämnat en promemoria om detta till Socialdepartementet. MFoF har velat ge de professionella extra redskap i deras stöd till adopterade och ta fram en
138 Möte med Anders Hjern och Bo Vinnerljung 2024-03-04.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
769
kunskapsbank för professionella utifrån den forskning som finns om vad adopterade behöver för stöd .139
Bättre uppföljning av adoptivfamiljerna
Vår utredning visar att det finns behov av att stärka uppföljningen och kontakten med adoptivfamiljen efter adoptionen. Föräldrar utreds innan adoptionen, men efter adoptionen saknas ofta uppföljande kontakter. Det är i dag otydligt hur uppföljningen av adoptivfamiljer ska gå till. Av socialtjänstlagen framgår inte tydligt vad stödet innebär och hur lång tid socialtjänstens uppföljningsansvar sträcker sig.
I våra fokusgrupper och intervjuer betonar adopterade personer, men även adoptivföräldrar, vikten av regelbunden uppföljning av familjen efter att barnet kommit till Sverige. Flera gör jämförelsen med placerade barn som kontrolleras och följs upp mer än vad adopterade barn gör och menar att man skulle kunna göra på liknande sätt med adopterade barn, inte minst på grund av den extra sårbarhet som finns hos adopterade barn. En adopterad person i vår fokusgrupp säger så här:
Det är en jättegrej att flytta ett barn från en familj till ett helt annat land, med ett annat språk, andra människor, annat hem, annan mat. Allt är annat. Man klipper alla band verkligen. Jag tycker det är jättekonstigt att det inte finns någon slags uppföljning vid olika åldrar på barnet.
Vissa anser att de som haft kontakt med familjen före adoptionen även borde följa familjen över tid och vara ett stöd för både adoptivföräldrar och det adopterade barnet och att det borde skötas av familjehemssekreterarna, precis som för familjehemsplacerade barn. Flera anser att socialtjänsten borde följa det adopterade barnet under hela uppväxten och till exempel göra hembesök 1–2 gånger per år.
En adoptivförälder beskriver att de intervjuer som socialtjänsten har gjort för att kunna skicka uppföljningsrapporter till ursprungslandet har varit ett visst stöd, och hen gärna hade haft det oftare. En adoptivförälder önskar att socialtjänsten hade hört av sig kontinuerligt under första året och frågat hur det gick. Hen berättade att hen haft viss hjälp av en annan adoptivförälder som var medlem
139 Möte med MFoF 2023-05-31.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
770
i AC. Den personen hade i uppdrag att ringa adoptivföräldrar och fråga hur de hade det när de kommit hem med barnet:
Det var otroligt bra, jag är så tacksam. Hon ringde kanske varannan vecka och hon hade själv adopterat lite äldre barn så det fanns jättemycket som hon kunde berätta för mig.
Andra adoptivföräldrar har uttryckt att de blivit stressade och känt sig utvärderade av intervjuerna i samband med uppföljningsrapporterna, och att det därför inte fungerat stöttande. En adoptivförälder beskriver att adoptivföräldrar nog är mer ”rädda” för socialtjänsten än vad andra föräldrar är:
Vi har gått igenom alla utredningar och visat hur duktiga vi är, psykologiskt, ekonomiskt och mentalt. Vi är extremt bra som har klarat av detta. Och då är man ännu mer rädd, särskilt om man har prestationskrav, att man inte vill till socialtjänsten.
En annan adoptivförälder skulle helst se att det var någon annan än socialtjänsten som gjorde uppföljningen, någon oberoende, så att man faktiskt kan prata öppet: ”Man har ju varit så utvärderad under många år. Vi funderade också på syskon och då tänkte man ju på vad man kunde säga och så.” En annan adoptivförälder berättar på liknande sätt:
Jag kände att jag bara tog upp lagom svåra saker. Det ligger ju ändå till grund för att Sverige ska fortsätta kunna ha en bra adoptionskontakt med landet. Så det går ju inte att braska på om att det faktiskt är ganska svårt. Så det är ju viktigt att det finns ett fristående stöd.
En möjlighet är att man har kontakt med BUP en gång om året för att stämma av hur det går, helst en specialiserad psykiatri som kan adoptionsfrågor, men man kan också nyttja de kontaktpunkter som finns i BVC och skolan.
Några adopterade personer anser att uppföljningen bör göras utan att föräldrarna är med. Vissa lyfter också fram att besöken kan behöva ske oanmält, eftersom det finns barn som hamnar i dysfunktionella hem. En adopterad person anser att barnet bör ha en egen kontaktperson som barnet själv kan ringa när det uppstår problem. Hen beskriver det som en ”stress release” för ett barn att ha någon utanför familjen som man kan höra av sig till och ha som bollplank. En adopterad person som blivit utsatt för rasism i sitt eget hem hade önskat att någon tog hen åt sidan och ställt frågor om hur hen hade det.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
771
Det finns alltså behov av stöd direkt till barnet, till familjen som helhet och till adoptivföräldrarna. En del efterfrågar en uppföljning för att säkerställa att barnen har det bra, medan andra snarare efterfrågar en uppföljning som syftar till att stötta föräldrarna.
Förskola och skola behöver kunskap om psykisk ohälsa och rasism
Även förskolan och skolan är viktiga arenor för att kunna stötta adopterade barn. Personal i skolan behöver förstå och vid behov fånga upp adopterade barn, eftersom adopterade är överrepresenterade när det gäller psykisk ohälsa. Många adopterade har PTSD och olika diagnoser, vilket skolan behöver vara medveten om. En adopterad som arbetar som lärare uppfattar att kunskapen och kompetensen om adopterade är låg i skolans värld. Det behövs ökad kompetens hos kuratorer och specialpedagoger men även hos lärare, som ofta är den som först ser om ett barn mår dåligt.
Skolan behöver också stärka sin kompetens om rasism, vad det kan innebära och hur man kan prata om det. En person i vår referensgrupp anser att skolan, och även socialtjänsten, har svårt att prata om rasism:
Vi är ordfattiga när det gäller att prata om rasism. Så när ett barn vill prata om de här frågorna möts de inte upp. Många professionella har inte hittat språket.
Även en adoptivförälder framhåller i vår fokusgrupp att pedagogerna i skolan har alldeles för lite kunskap om rasism, särskilt de som jobbar i vita områden. Hen upplever att i skolan är det tabubelagt att prata om ras:
Om man pratar om ras så blir man betraktad som rasist. Det finns en rädsla hos pedagogerna att prata om ras. /…/ Vi ser olika ut och vi måste acceptera det och jobba med det. Pedagogerna som möter våra barn i skolan måste bli utbildade om detta.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
772
12.10.2 Flera lyfter behovet av adoptionsspecifik kunskap på grundutbildningarna
Ett sätt att öka kunskapen hos yrkesverksamma som möter adopterade är att i grundutbildningen föra in frågor om rasism, adoption samt statistik om psykisk ohälsa och suicid bland adopterade. Bland annat har adopterades organisationer i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört att kunskap om adopterade personers livsvillkor och behov bör ges på samtliga grundutbildningar inom vård, omsorg och pedagogik .140Även AC framför i sitt intressepolitiska program att det behövs utbildningsinslag om internationell adoption i utbildningen till yrkesgrupper som möter adopterade personer och deras föräldrar .141
12.11 Behov av juridisk rådgivning
I våra fokusgrupper och intervjuer har både adopterade personer och adoptivföräldrar tagit upp att adopterade personer behöver tillgång till juridisk rådgivning, till exempel när det gäller namnbyte och arvstvister. Det nederländska expertcentret INEA har noterat att många av de frågor som de får är av juridisk karaktär. Det handlar bland annat om att återta sitt första namn eller häva adoptionen.
12.11.1 Tvister vid arvsskiften
Flera adopterade personer berättar att det kan uppstå arvstvister när adoptivföräldrarna dör. En adopterad person beskriver att hen ligger i arvstvist på grund av att hens syskon, som är biologiskt barn, fått mer pengar än hen efter att hens adoptivföräldrar dött. Hen tycker det har varit svårt att veta vart hen ska vända sig för att få hjälp.
140 Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO. Gemensamt dokument
till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade. Inkom till
Adoptionskommissionen 2024-09-16. 141 Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf, nedladdad 2024-10-28.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
773
12.11.2 Återtagande av namn
Adopterade personer kan också behöva vägledning i hur man kan gå till väga för att återta sitt ursprungliga namn. Såväl organisationer för adopterade som enskilda personer har beskrivit att det kan vara väldigt svårt att visa kopplingen till sitt första namn för Skatteverket. Flera framför att det behövs betydligt enklare juridiska vägar för att återta sitt första namn. Man anser vidare att adopterade personer inte ska behöva betala en avgift för namnbytet.
12.11.3 Frågor om medborgarskap
Såväl adopterade personer som adoptivföräldrar lyfter frågan om dubbla medborgarskap i våra intervjuer och fokusgrupper. Flera adopterade personer uppger att de inte vågar göra någon återresa på grund av rädsla för att tvingas till militärtjänstgöring. En adoptivförälder menar att det även kan vara farligt att vara medborgare i vissa länder och att det är ett problem att det inte går att göra sig av med medborgarskapet förrän barnet fyller 18 år.
12.12 Forskning
12.12.1 Det finns behov av ny kunskap om behov och stöd till adopterade personer och deras familjer
Utifrån intervjuer, fokusgrupper, underlag som lämnats in till Adoptionskommissionen samt tidigare studier har vi identifierat några områden där det finns behov av ny kunskap.
Flera lyfter att det behövs mer kunskap om orsaker till och riskfaktorer för psykisk ohälsa hos adopterade personer
Flera personer för fram att det behövs mer kunskap för att förstå orsakerna till adopterade personers sämre fysiska och psykiska hälsa och sociala livsvillkor. Många adopterade personer lyfter att det behövs mer kunskap om trauma kopplat till adoption och att man kommit längre med detta i exempelvis USA än här i Sverige. Ett annat område där det förefaller saknas kunskap är om äldre
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
774
adopterade och deras behov av stöd, till exempel vad som händer när en adopterad får Alzheimers.
Metoder saknas för psykosocialt stöd och insatser till adopterade personer
AEF lyfter fram att det i dag finns mycket lite forskning om kunskapsbaserade och effektiva metoder för psykosocialt stöd till adopterade. Även de psykoterapeuter och psykologer som vi har intervjuat framhåller att det behövs mer kunskap om vilket stöd adopterade behöver, så att det passar alla. Vissa vill ha adoptionsspecifikt stöd och andra vill absolut inte ha det. Adopterade kommer behöva olika stöd, eftersom det är komplext och alla har olika förutsättningar. En del kommer att behöva terapi hela livet, medan andra inte kommer behöva stöd alls.
Det saknas även kunskap om vilka särskilda insatser som fungerar för adoptivfamiljer där barnet har neuropsykiatrisk problematik. I våra fokusgrupper med adoptivföräldrar med barn under 18 år framkom att adoptivföräldrar till barn med särskilda behov, efterfrågar stöd men har svårt att få något som fungerar för dem. Det fungerar inte med korttidsboende eller att få avlösning hemma. Något som var tänkt som avlastning har i stället blivit en stor påfrestning för både barn och adoptivföräldrar, till exempel om kontaktpersonen byts ut varje halvår. En adoptivförälder påpekar också att HVB eller familjehem inte heller är en bra lösning för adopterade barn.
I vår fokusgrupp resonerar adoptivföräldrar kring att de LSSinsatser som finns kanske passar sämre för de barn som både är adopterade och har en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Man ställer sig frågan om det är traumat som gör att det inte funkar, och att detta skulle behöva undersökas. Adopterade barn kanske till exempel inte ska ha samma insatser som andra utagerande barn.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
775
12.13 Stödet bör samordnas av ett kompetens- eller resurscentrum
12.13.1 Det finns en samsyn i att det adoptionsspecifika stödet behöver samlas i ett särskilt kompetenscentrum
I ett gemensamt ställningstagande har flera organisationer för adopterade framhållit behovet av ett nationellt resurscenter som stimulerar till forskning och förmedlar kunskap genom bland annat utbildning och rådgivning, samordnar ursprungssökning och DNA-frågor samt vid behov även erbjuder adopterade specialistbehandling och stöttar adopterade personer och deras närstående efter adoption. De föreslår ett kunskapscentrum för internationellt adopterade personer som även samlar nationellt adopterade, familjehemsplacerade, donators- och surrogatbarn/familjer samt ensamkommande flyktingar, alternativt samverkar med och skapar synergieffekter med motsvarande centrum för de frågorn a.142
Även i våra intervjuer och fokusgrupper finns en samsyn i att det vore bra om adoptionsspecifikt stöd kunde samlas på en plats, i ett nationellt kompetens- eller resurscenter. Det anses viktigt att olika yrkesgrupper arbetar på ett sådant centrum och att det finns en mångfald och representation av adopterade.
Samla och sprida kunskap inom adoptionsområdet
En uppgift för ett kompetens- eller resurscentrum kan vara att identifiera behov av kunskap inom adoptionsområdet, stimulera ny forskning samt att föra ut den kunskap som finns. Det har bland annat förts fram i våra intervjuer och fokusgrupper.
Stimulera forskning
För att ny forskning ska komma till stånd behövs forskningsmedel, vilket både adopterade, adopterades föreningar och forskare vi talat med framhåller. Det går att söka medel från forskningsfinansiärer
142 Adopterades organisationers presentation i riksdagen 2023-05-23; Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
776
som till exempel Vetenskapsrådet och andra instanser som fördelar forskningsmedel till olika ändamål. Vissa menar dock att det behövs ”öronmärkta” medel för att säkerställa forskningsmedel för just detta område. Ett alternativ är att några få forskare arbetar på eller är direkt knutna till kompetenscentret. Det finns dock en risk att forskningen då snävas in till ett mer begränsat område, och det kan skapa konflikter när det gäller vilken forskning man då väljer att prioritera. Olika forskare har påtalat att ett kompetenscenter inte behöver bedriva forskning själv, utan kan knyta till sig forskning på andra sätt. För att åstadkomma en bredd i forskningen kan det enligt dem vara bättre att söka forskningsmedel via en allmän sökning och ha ett forskarnätverk knutet till centret, jämfört med att ha några få forskare knutna till centret.
Adopterades organisationer efterfrågar dock att ett kunskapscentrum kan genomföra enklare pilotstudier som underlag och stimulans för vidare forskning, samt delta i och initiera större forskningsprojekt i samarbete med akademiska institutioner och andra forskningsorgan. Genom att ha en egen behandlingsverksamhet menar de att centrumet dessutom kan få ny kunskap och utveckla behandlingsmetoder .143
Kunskapshöjande stöd till yrkesverksamma
En uppgift för ett kompetens- eller resurscentrum kan vara att höja kunskapen om bland annat adoption, trauma, anknytning och rasism hos yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Det kan handla om att bygga upp en kunskapsbank, utbilda och svara på frågor från yrkesverksamma inom socialtjänst, skola och förskola, barnhälsovården (BVC), mödrahälsovården (MVC), ungdomsmottagningar, BUP, vuxenpsykiatri samt hälso- och sjukvården. Ökad adoptionsspecifik kompetens har efterfrågats i våra intervjuer och fokusgrupper.
Ett kompetens- eller resurscentrum skulle kunna vara ett stöd till professionella som i sina olika funktioner möter adopterade personer och deras närstående. Det kan ske genom föreläsningar,
143 Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
777
utbildning, fortbildning och handlednin g.144Ett sådant centrum kan även utbilda yrkesverksamma och ge dem en certifiering (liknande HBTQI-certifiering), så att centrumet kan hänvisa adopterade personer till dem. Allmänläkare skulle exempelvis kunna erbjudas en tvådagarskurs, så att de kan bemöta adopterade på ett rätt sätt och kunna ha stödsamtal för att hjälpa till med att hantera ångest eller hjälpa föräldrar att hantera anknytning.
Ett kompetens- eller resurscentrum skulle också kunna bidra i relevanta professioners grund- och vidareutbildning, till exempel socionom, psykolog, lärare, specialpedagog, läkare, sjuksköterska. Bland annat skulle man kunna föra in utbildning om rasism, adoption samt statistik om psykisk ohälsa och suicid bland adopterade personer.
Kunskapshöjande stöd till allmänheten och målgruppen
I våra fokusgrupper har det förts fram att ett kompetens- eller resurscentrum bör sprida kunskap om adoption brett och direkt till adopterade personer, adoptivföräldrar, adopterades partners, barn och andra närstående samt till allmänheten.
Ett sådant centrum kan ha en webbsida med information och kunskap om adoption, anknytning, trauma, identitet, rasism och oegentligheter samt ge tips om relevant forskning. Det kan också finnas mer riktad information till målgruppen med tips på kunniga terapeuter, mötesplatser, föreningar och Facebook-grupper, språkkurser, tolkar, personer som kan fungera som ”kulturbroar” för olika ursprungsländer, stipendier samt tips på kultur (böcker, filmer och konst).
Kunskapshöjande stöd till allmänheten och den specifika målgruppen kan också ske genom föreläsningar, på webben eller fysiskt, och samtalsgrupper.
144 Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
778
Föräldrautbildningen
I dag ansvarar MFoF för att samordna föräldrautbildningen inför adoption och utbilda föräldrautbildarna. Det är dock en utmaning att säkerställa bra föräldrautbildning i alla 290 kommuner. En uppgift för ett kompetens- eller resurscentrum skulle kunna vara att säkerställa att föräldrautbildningen innehåller viktiga delar. Ett annat alternativ som diskuterats i våra fokusgrupper är att föräldrautbildningen centraliseras och sker digitalt, för att säkerställa att alla får en likvärdig utbildning. Centrumet skulle i så fall ansvara för och hålla i föräldrautbildningen.
Direktstöd till målgruppen
I våra intervjuer och fokusgrupper har det varit tydligt att adopterade personer vill att ett kompetens- eller resurscentrum även ger direktstöd till målgruppen, bland annat i form av psykosocialt samtalsstöd och stöd i ursprungssökning. Adopterade vill kunna vända sig dit och veta att de möts av personer med kompetens om adoption.
Samtalsstöd
Ett kompetens- eller resurscentrum bör utifrån vad som framkommit i våra intervjuer och fokusgrupper kunna erbjuda samtalsstöd – framför allt individuella samtal, men även gruppsamtal. Ett samtalsstöd bör i första hand riktas till adopterade personer, men även adopterades föräldrar, barn och partners bör kunna få samtalsstöd. Ett samtalsstöd behöver erbjudas i olika former: digitalt, via telefon samt fysiskt på olika orter. Ett resurscentrum kan därför behöva ha samtalsledare kopplade till sig på olika orter i landet.
En idé som framförts av bland annat psykoterapeuter och forskare är att ett sådant centrum skulle kunna utbilda och handleda samtalsledare och terapeuter som finns ute i landet. De kan få en licensiering eller certifiering som garanterar ett visst kunnande. Dessa terapeuter kan också utgöra ett nätverk som kontinuerligt stöttar varandra och utbyter lärdomar från arbetet, och på så vis succesivt ökar sin kompetens.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
779
Mötesplatser och erfarenhetsutbyten
En uppgift för ett kompetens- eller resurscentrum kan också vara att initiera eller på andra sätt möjliggöra träffar och erfarenhetsutbyten för adopterade vuxna, adopterade ungdomar samt adoptivföräldrar och barn. Även adopterades egna barn och partners kan vara en målgrupp för detta. Ett sådant centrum kan erbjuda erfarenhetsutbyten i form av gruppsamtal utifrån olika teman. Några exempel på möjliga teman som framkommit som centrala är identitet, rasism, tonår, att få barn, att ha småbarn, separationer, när föräldrar dör, livets slutskede, sorgebearbetning, oegentligheter, ursprungssökning, återresa och återförening. Flera adopterade personer betonar också vikten av forum och mötesplatser för att bara träffas, umgås och ha roligt. Erfarenhetsutbyten kan ske både digitalt och fysiskt. Adopterade personer menar att centrumet kan ordna egna, men också identifiera och tipsa om möjliga mötesplatser runt om i landet och dra nytta av ideella krafter. Centrumet bör kunna ge information om vilka forum som finns ute i landet där man kan träffa och prata med andra adopterade personer.
Stöd vid ursprungssökning
I vår utredning framkommer att ett kompetens- eller resurscentrum behöver ge stöd till adopterade personer som söker sitt ursprung. Det kan handla om praktiskt stöd och guidning i att söka i arkiv och hitta sina adoptionshandlingar samt tipsa om lämpliga tolkar. I våra fokusgrupper och intervjuer har olika uppgifter för ett sådant centrum diskuterats och föreslagits. Det har bland annat framförts att ett det behöver ha kunskap om de olika ursprungsländerna och veta var dokument finns. Det lyfts också fram att ett det behöver kunna erbjuda stöd till adopterade personer inför och efter en återresa, vilket kan ske i grupp och likna så som Adoptionscentrum (AC) arbetar med detta i dag. Flera framhåller att ett kompetens- eller resurscentrum även bör ta hjälp av andra adopterade personer som kan hjälpa till att guide rätt och ge konkreta tips. Det kan behöva ha kontakt med ambassaden i ursprungsländerna (åtminstone de största adoptionsländerna), som i sin tur behöver ha kunskap om var man hittar adoptionsdokument och kontakt med lokala personer som kan vägleda adopterade personer rätt. Någon
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
780
anser att centrumet kan vara den som kan ta en första kontakt med ursprungsfamiljen inför återförening. Andra lyfter att det även skulle kunna vara en ingång för adopterades ursprungliga familjer som söker eller fått kontakt med biologiska släktingar som adopterats till Sverige. De kan behöva översättnings- och tolkhjälp, kulturtolkar samt hjälp med DNA- testningar och tolkning av dessa.
Stöd till DNA-undersökning
Några adopterade personer anser att ett kompetens- eller resurscentrum skulle kunna informera om vilka alternativ till DNA-test som finns och deras för- och nackdelar, till exempel när det gäller kostnader och möjlighet att flytta DNA även till andra databaser. Det skulle kunna kartlägga vilka DNA-test som fungerar bäst för de olika ursprungsländerna.
Andra föreslår att ett sådant centrum skulle kunna ge informationsblad till svenska ambassader i ursprungsländer om möjligheten för ursprungsfamiljer att lämna DNA, ta fram en checklista för att bedöma om personer som hör av sig får lämna gratis DNA-test, upprätta register över dem som lämnar DNA samt informera ambassaden när de godkänt någon för att lämna DNA. Ambassadernas roll skulle vara att hänvisa familjer som vill lämna DNA-test till centrumet för bedömning, erbjuda DNA-test till dem som godkänts samt identifiera och hänvisa till platser där man kan göra test.
Många efterfrågar att ett sådant centrum kan ha en roll i att administrera en nationell DNA-databank.
Juridisk rådgivning
Ett kompetens- eller resurscentrum skulle kunna erbjuda juridisk hjälp och rådgivning, till exempel i frågor om namnbyte, dubbla medborgarskap, arvstvister etc. Detta är något som flera adopterade efterfrågar.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
781
Språk
I våra intervjuer och fokusgrupper har behovet av att få behålla sitt ursprungliga språk efterfrågats. Däremot har det inte framförts några konkreta förslag eller önskemål om vad ett kompetens- eller resurscentrums roll i detta skulle vara. Men det skulle till exempel kunna anordna språkkaféer eller mötesplatser för adopterade personer som vill lära sig ett visst språk. Det skulle också kunna sprida information och tips om forum som anordnas av andra runtom i landet, men också tipsa om språkutbildningar, översättare och tolkar.
12.13.2 Tidigare förslag
2003 års utredning föreslog ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum
2003 års adoptionsutredning konstaterade att forskning och kunskapsutveckling om internationell adoption var ett eftersatt område som måste prioriteras. Ett skäl till att området var så obeforskat var enligt utredningen att gruppen adopterade personer och adoptivföräldrar var relativt liten. Ett annat skäl kunde vara attityden hos adoptivfamiljer, adoptionsorganisationer och myndigheter att adoptivfamiljer inte skiljde sig från andra familjer, vilket kunde ha lett till att problem hellre negligerats än uppmärksammats. Ytterligare ett skäl kunde vara att samhället avhänt sig ansvaret för stöd, det hade i stället erbjudits genom adoptionsorganisationerna som drivit kunskapsutvecklingen och uppmärksammat samhället på gruppens behov. Det fanns inte heller någon offentlig aktör med uppgift att inventera forskningsbehov, samordna forskning och föra ut forskningsresultat till de professioner som möter adopterade personer och adoptivfamiljer.
Utredningen föreslog därför att regeringen skulle inrätta ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor. Syftet med centrumet var att adopterade personer skulle få så bra uppväxt- och livsvillkor som möjligt i sitt nya hemland genom bättre kunskapsunderlag för de professionella som arbetade med adoptionsanknutna frågor. Centrumet skulle prioritera forskning som kunde tillämpas i kommunernas och landstingens
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
782
konkreta arbete med utlandsadopterade personer och deras familjer. Centrumets uppgifter föreslogs vara följande:
• Hålla kontakt med adoptionsfältet för att fånga upp forskningsbehov, hålla sig à jour med internationell forskning, stimulera och koordinera forskning samt besluta om och genomföra olika forskningsprojekt.
• Arbeta med kvalificerade utvärderingar av olika behandlingsinsatser, ansvara för registrering och systematisering av resultat.
• Samarbeta med lokala och regionala forsknings- och utvecklingsenheter inom landsting och kommun och andra vetenskapliga miljöer som arbetar med närliggande frågor.
• Ansvara för att nya resultat görs tillgängliga för adoptionsfältet genom seminarier, konferenser, utbildningspaket och skriftsammanställning.
• Verka i nära samarbete med myndigheter och institutioner inom området.
• Fungera som kunskapsbank för kommunernas adoptionsanknutna verksamhet och de samverkansformer som utvecklas.
Centrumet skulle dock inte erbjuda handledning och rådgivning i enskilda ärenden, det skulle i stället regionala adoptionsrådgivningarna göra. Det var viktigt inte minst av geografiska skäl att stödet fanns tillgängligt och att det fanns en kunskap om adoption i olika delar av landet. Men ett ännu viktigare skäl till att inte skapa en central rådgivningsverksamhet för gruppen adopterade personer och deras föräldrar ansågs vara att de, precis som alla andra olika grupper med särskild problematik, skulle erbjudas kvalificerad hjälp inom den ordinarie hjälpapparaten. Av både resursskäl och rättviseskäl var det inte rimligt att en viss grupp skulle erbjudas särskild rådgivning på nationell nivå. Utredningen såg också en risk att kompetensutvecklingen på lokal och regional nivå inte skulle gynnas om det erbjöds ett centralt stöd. Dessutom bedömde utredningen att det fanns en risk att ett centrum som både skulle stimulera och genomföra forskning och fungera som rådgivningsorgan i enskilda ärenden förlorade i tydlighet och effektivitet.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
783
Utredningen menade att ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum med fördel skulle kunna inordnas i en redan befintlig verksamhet. För att centrumet skulle få legitimitet behövde det knytas till en tvärvetenskaplig miljö där det fanns möjlighet till dialog med klinisk verksamhet. Det ansågs viktigt att adopterade personer själva fick komma till tals i verksamheten så att adopterade personers situation inte enbart beskrevs av adoptivföräldrar och professionella. En styrgrupp där olika aktörer inom adoptionsfältet ingick skulle bland annat medverka i att definiera forskningsbehovet. Utredningen lyfte fram några exempel på befintliga aktörer där ett centrum skulle kunna inrättas: Institutet för psykosocial medicin (IPM) vid Karolinska institutet, Psykologiska institutionen vid Göteborgs universitet, Institutionen för psykologi eller Avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri vid Lunds universitet, Tema Barn vid Linköpings universitet, Barnrättscentrum i Örebro eller Centrum för invandrarforskning vid Stockholms universitet .145
12.13.3 Internationell utblick
Nederländerna har inrättat ett kompetenscentrum
Som ett resultat av den så kallade Joustra-utredningen som utredde oegentligheter i den internationella adoptionsförmedlingen till Nederländerna, inrättades 2023 ett expertcentrum för internationella adoptioner; Expertisecentrum interlandelijke adoptie, förkortat INEA. INEA beskriver sitt uppdrag som att de är den centrala platsen dit alla internationellt adopterade kan vända sig för att få stöd med frågor om internationell adoption, med särskild fokus på de personer som upplever problem kring sin adoption. Även adoptivföräldrar och andra familjemedlemmar samt ursprungsföräldrar kan vända sig till INEA med vissa frågor .146
INEA har 25 anställda som alla har berörts av adoption på olika sätt. Några har själva adopterats, andra har familjemedlemmar som har adopterats och ytterligare andra har en professionell bakgrund inom adoptionsområdet .147Budgeten för INEA är 30 miljoner euro för 10 år. Av dem ska 10 miljoner euro gå till professionalisering
145SOU 2003:49, s. 265 ff. 146 https://inea.nl/over-inea/. Hämtad 2025-01-16. 147 https://inea.nl/over-inea/. Hämtad 2025-01-16.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
784
och 20 miljoner till ursprungssöknin g.148INEA arbetar med fem fokusområden (building blocks):
• Kunskap. INEA samlar in och tillgängliggör forskning inom adoptionsområdet.
• Ursprungssökning. INEA utför inga ursprungssökningar på uppdrag av adopterade personer men hjälper till med råd och kan länka vidare till ansvariga aktörer (inklusive information om vilka privata aktörer som erbjuder DNA-tester för olika världsdelar).
• Adoptionsakter. INEA förvarar inga adoptionsakter men kan vägleda var adoptionsakter finns och hur adopterade personer kan få tillgång till sin akt.
• Psykosocialt stöd. INEA ansvarar för stöd till adopterade och deras familjer. Barn och familjer erbjuds ”Video home training” hemma hos familjer. INEA erbjuder även upp till fem individuella samtal och även gruppsamtal med adoption som tema. Även vårdgivare, skolor och andra yrkesverksamma kan kontakta INEA för konsultation och kompetensutveckling.
• Juridiskt stöd. INEA ger viss juridiskt rådgivning, till exempel hur en adopterad person kan återta sitt förstanamn. INEA kan även rekommendera jurister (pool of lawyers) som har kunskap om adoption. INEA sammanställer juridiska frågor som kan behöva lösas och återrapporterar återkommande frågor till ministeriet.
INEA arbetar med att bygga upp nätverk för adopterade personer och bjuder in till olika typer av evenemang. De vänder sig både till adopterade personer och till adoptivföräldrar .149
Förslag om inrättande av ett kompetenscentrum i Norge
Den norska folkhälsomyndigheten har på uppdrag av Bufdir kartlagt adoptivföräldrars och barns behov av hjälp och uppföljning efter adoption. I den rapport som de lämnade 2021 rekommen-
148 Möte med INEA i Houten 2023-10-03. 149 Möte med INEA i Houten 2023-10-03.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
785
derade de bland annat inrättande av ett adoptionskompetenscentrum med anställda knutna till en redan befintlig forsknings- och undervisningsmiljö. Kompetenscentrumet ska bland annat ansvara för att organisera en service som säkerställer att alla adoptivfamiljer erbjuds möjlighet att träffa en psykolog (med kunskap om adoption) under den första tiden efter adoptionen. Vidare ska kompetenscentrumet ansvara för att driva en telefontjänst bemannad av vårdpersonal med erfarenhet av adoptivfamiljer och adoptionsrelaterade frågor och utmaningar . 150
12.14 Ett kompetens- eller resurscentrums placering, organisering och finansiering
Vi har i våra intervjuer, fokusgrupper fått in många tankar och förslag om var ett kompetens- eller resurscentrum bör placeras och hur det bör vara organiserat.
12.14.1 Var ett centrum kan placeras
Ett medskick vi fått i våra intervjuer och fokusgrupper är att ett kompetens- eller resurscentrum bör placeras där det uppfattas ge legitimitet, till exempel i anslutning till någon befintlig statlig verksamhet, oberoende från adoptionsorganisationerna. Ursprungssökningen är en komplicerad verksamhet som bland annat kräver att man har upparbetade kontakter med utländska myndigheter. Kunskapsförmedlingen behöver knyta an till de befintliga statliga strukturerna för kunskapsstyrning.
MFoF
MFoF har redan uppdrag om både samtalsstöd och ursprungssökning och har byggt upp kompetens och strukturer för detta. Det kan vara bra att bygga vidare på det som redan är påbörjat och att det placeras hos en aktör som har ett engagemang för frågorna. MFoF
150 Folkhelseinstituttet. Bedre føre var OG etter snar. Utvelgelse og oppfølging av adoptiv-
familier: Erfaringer og anbefalinger. Rapport 2021, s. 12.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
786
är dessutom med i kunskapsstyrningen inom staten .151MFoF anser själva att de har byggt upp stor kompetens och lärt sig i snabb takt. De har levererat kunskap- och metodstöd och allmänna råd till professioner samt stöd till enskilda, och vill gärna ta vidare arbetet med samtalsstöd, ursprungssökning och kunskapsförvaltning .152MFoF:s placering i Skellefteå kan vara en nackdel. En annan nackdel är att en del adopterade personer inte har förtroende för MFoF, eftersom de uppfattar att myndigheten har haft en för nära anknytning till AC och inte ställt tillräckliga krav på adoptionsförmedlingarna .153Eftersom vår utredning dessutom påvisar oegentligheter och riktar viss kritik mot MFoF så kan det uppfattas som märkligt att det är den myndigheten som ändå ska erbjuda stöd till adopterade personer. Det är för tidigt att säga om MFoF skulle kunna upprätta ett sådant förtroende framöver. Det kommer att påverkas mycket av det bemötande och den hjälp som de adopterade personerna får. Om MFoF får uppdraget bör de stärka kompetens en154och skapa viss autonomi från myndigheten, till exempel genom att skapa en understruktur till MFoF rent organisatoriskt och placera centrumet på annan ort än Skellefteå.
Socialstyrelsen eller Folkhälsomyndigheten
I våra intervjuer och fokusgrupper har diskuterats och framförts olika tankar om var ett kompetens- eller resurscentrum bör placeras. Ett alternativ är Socialstyrelsen. Det ligger i linje med andra uppdrag som regeringen har lagt på Socialstyrelsen, vilket talar för att det borde ligga där. Samtidigt ger inte Socialstyrelsen direktstöd till målgrupper, vilket talar emot. Ett annat möjligt alternativ som lyfts fram är Folkhälsomyndigheten.
Ett universitet
Ytterligare ett alternativ är att knyta centrumet till ett universitet. Det kan uppfattas som mer neutral och oberoende och det skulle också främja forskning på området. Styrningsmässigt kan det dock
151 Expertgruppsmöte 2023-06-12. 152 Möte med MFoF 2023-05-31 och Expertgruppsmöte 2023-06-12. 153 Möte med Natte Hillerberg och Mattias Strand 2023-08-25. 154 Referensgruppsmöte januari 2024.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
787
vara mer komplicerat att ha det på ett universitet. Utbildningsdepartementet har i andra sammanhang varit negativt inställda till att inrätta kompetenscentrum med koppling till något lärosäte. Karolinska institutet har bra kompetens kring vård, psykiatri samt psykoterapi och behandling av trauma och komplexa vårdinsatser.
Länsstyrelse
En möjlighet är också att centrumet placeras hos någon länsstyrelse. Det finns exempel på det sedan tidigare; bland annat Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck vid länsstyrelsen Östergötland. Från och med 1 januari ska dock centrumets uppgifter överföras till Jämställdhetsmyndigheten .155Det finns dock nackdelar med en sådan lösning. Utifrån ett hälso- och sjukvårdsperspektiv är det viktigt att centrumet ligger på en myndighet som har ett förtroende hos hälso- och sjukvården, vilket länsstyrelsen inte riktigt har.
Nationellt styrt och samordnat men utspritt och tillgängligt i hela landet
Av våra intervjuer framgår att ett adoptionsspecifikt stöd bör vara nationellt styrt och samordnat, men även finnas lokalt. Kunskapsstödet till yrkesverksamma och allmänhet samt föräldrautbildningen kan finnas på en ort, eftersom det kan ges digitalt. Stöd i ursprungssökning kan behöva samlas på ett ställe, men eventuellt med ”filialer” ute i landet där dokument, tolkar och mer handfast stöd i röttersök finns. Samtalsstöd kan erbjudas centralt och digitalt, men behöver också finnas tillgängligt ute i landet.
12.14.2 Organisering
Forskare har framhållit att det är viktigt att ett kompetens- eller resurscentrum får tydliga direktiv kring vad det ska inriktas på och uppnå, så att insatserna hamnar där de behövs som mest. Det är
155 Pressmeddelande från Arbetsmarknadsdepartementet. Jämställdhetsmyndigheten ska ta över
det samlade nationella ansvaret för arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Publicerad 24-12-16.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
788
viktigt att det finns olika kompetenser samlade på centrumet och att det finns en mångfald och representation av adopterade personer. Ett sådant centrum bör vara nätverkande och ha nära koppling till forskning, relevanta professioner och även utbyte med andra länder.
Hur ska ett kompetens- eller resurscentrum förhålla sig till befintliga strukturer och ordinarie hälso- och sjukvård?
En fråga är hur ett kompetens- eller resurscentrum ska förhålla sig till ordinarie befintliga strukturer. Psykiatriker har framfört att samtalsstödet borde vara en del av det ordinarie systemet i regionerna och kommunerna och till exempel inlemmas inom primärvården. Vi har också fått medskicket att det finns en risk att den vanliga vården inte gör tillräckligt för de adopterade om de kan hänvisa till ett sådant centrum.
Andra har framfört att en fördel med ett statligt kompetens- eller resurscentrum är att det kan erbjuda ett likvärdigt stöd till alla. Om varje kommun i stället får medel att använda till stöd för adopterade personer finns en risk att medlen går till annat. En psykolog menar att eftersom adoptionerna minskar så är det dessutom orealistiskt att tro att kunskapen om adopterade personer ska finnas hos alla socialtjänster.
I våra intervjuer blir det tydligt att det behövs mer specialiserad vård för adopterade personer. När samtalsstöd inte räcker, behöver adopterade antingen få tillgång till terapeutiskt stöd och behandling (till exempel traumaterapi) hos centrumet, eller bli hänvisad till en terapeut i den ordinarie vården, som har adoptionsspecifik utbildning.
En psykiatriker påpekar att man kan titta på de regionala avtalen och eventuellt ha regionala centrum. Sverige har inte av tradition haft centrumbildningar, så som till exempel USA har haft. Det kan dock vara lite nyckfullt politiskt med centrumbildningar, de kan lätt tas bort. Men att ha en centrumbildning och öka kunskapen generellt behöver inte motsäga varandra. Ett exempel på centrumbildning som lyfts är HBTQ-hälsan på Södersjukhuset som har funnits länge och som kombinerat somatisk vård med psykologiskt stöd. Vi har också haft finsk mottagning för finsktalande.
Psykologer och psykoterapeuter uppger att det måste finnas rutiner för hur man går till väga om någon behöver akut vård, till exempel vid psykos eller suicidalitet. Forskare påpekar också att
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
789
den allra allvarligaste psykiska ohälsan måste tas om hand i den ordinarie vården.
Utifrån underlag vi fått in från verksamma psykoterapeuter kan ett förslag på struktur för ett samtalsstöd med olika nivåer vara:
1. Ett individuellt stöd, första linjen, som inte behöver vara terapeutisk behandling. Det kan ges av några anställda på kompetens- eller resurscentrumet och av andra som finns utspridda i landet. De bör ha fått en kortare utbildning på 1–2 dagar och sedan fortsatt kompetensutveckling och handledning i grupp. En eventuell certifiering eller märkning bör knytas till person, ej arbetsplats. Den adopterade för kunna välja själv om de vill få stödet digitalt eller på plats och om stödet ska ges av någon som själv är internationellt adopterad eller rasifierad. De bör kunna hänvisa vidare till psykoterapeuter eller till psykiatrin vid behov. De ska även kunna hänvisa vidare till grupper för erfarenhetsutbyte och till ursprungssökning.
2. Terapeutisk behandling i ordinarie strukturer för psykisk ohälsa (depression, ångest etc.). De som ger detta bör i första hand vara psykoterapeuter som har fått mer adoptionsspecifik utbildning, till exempel fördjupning kring kliniskt arbete med adopterade som pågår under 1 års tid med 3–5 utbildningstillfällen samt handledning kring arbetet. Det är viktigt att de som ger stödet kan adoption, separation, rasism och trauma. Dessa vidareutbildade psykoterapeuter skulle kunna få en certifiering.
3. Slutenvård.
En tanke med en sådan struktur är att arbeta mycket förebyggande för att spara både pengar och lidande. En psykoterapeut uttrycker det såhär:
Det är viktigt att adopterade inte är en sjukdomsdiagnos. Något har hänt adopterade som kan påverka deras psykiska och somatiska välmående, och de behöver förebyggande insatser som stöd. /…/ Ju bättre de första insatserna är desto färre behöver dyra långa behandlingar, sjukskrivningar, inläggningar både inom psykiatrin och den vanliga vården. Just nu så vandrar många adopterade runt i vården med många olika diagnoser och behandlingar inom psykiatrin och andra insatser. Detta är kostsamt för samhället.
Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer SOU 2025:61
790
Ett kompetens- eller resurscentrum behöver ta till vara adopterade personers kompetens
Något som både adopterade personer och andra har lyft fram är att ett kompetens- eller resurscentrum bör ta till vara och använda sig av adopterade personer själva, och på olika sätt göra dem delaktiga. Det är viktigt för att skapa legitimitet och förtroende samt få bort lite av den polarisering som finns i dag. En idé är att ha adopterade personer i styrelsen. Organisationer för adopterade förespråkar inrättandet av en styrgrupp för centrumet, som till en betydande andel utgörs av adopterades föreningar och nätverk .156
Ett centrum skulle också mer handgripligen kunna använda adopterade personers kompetens och erfarenhet för att stötta andra adopterade personer. En psykoterapeut som själv är adopterad och som haft många samtal med adopterade personer framhåller att det finns en enorm kompetens hos adopterade personer som man kan dra nytta av, till exempel:
• Hålla i erfarenhetsutbyten och gruppsamtal kring olika teman, eller ordna mötesplatser för att umgås och ha roligt. Det finns till exempel många adopterade kuratorer.
• Agera som ”jourhavande kompis”. Flera adopterade personer har varit positiva till tidigare sådana försök.
• Mentorskap, där en äldre adopterad person kan vara mentor till en yngre. Att hjälpa andra kan även vara ett sätt att själv läka.
• Stöd i ursprungssökning. Många adopterade personer kan språket och har kontakter och kanaler. Adopterade personer kan bistå inför återresa med guidning, ge tips och kulturellt stöd (agera ”kulturbrygga”). En idé är att använda avlönade kulturtolkar för att minska det kulturella gapet vid röttersök och återföreningar. Det skulle till exempel kunna vara personer från organisationer för adopterade, men det kan också vara personer som invandrat från de aktuella länderna. En jämförelse kan göras med de kulturtolkar som Transnationellt centrum har och som de ibland använder inom hälso- och sjukvården för att minska det kulturella gapet.
156 Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 Behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer
791
En fråga som diskuterats är hur ett kompetenscenter kan knyta till sig denna kompetens, hur man kan anlita och avlöna dem.
12.14.3 Finansiering
Ett medskick vi fått är att det behövs en långsiktighet och en garanti för att kompetens- eller resurscentrumet ska få fortleva. Ett förslag är att det initialt finansieras för fem års tid för att sedan utvärderas. Adopterades organisationer framför att ett kunskapscentrum förutom statlig finansiering också bör kunna söka offentliga och privata bidrag. De anser också att en kontinuerlig utvärdering och kvalitetssäkring av centrumets verksamhet är avgörande för att säkerställa att insatserna är effektiva och ändamålsenliga .157
157 Skrivelse till Adoptionskommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
793
Referenser
Offentligt tryck
Propositioner
Proposition 1958 A:144, med förslag till ärvdabalk m.m. Proposition 1960:10 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med
förslag till lag om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag) m. m.
Proposition 1968:114 med förslag till lag om ändrad lydelse av
4 kap. 5 § föräldrabalken , m. m.
Proposition 1970:186 med förslag till ändringar i adoptionslagstift-
ningen.
Proposition 1971:113 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag
om internationella rättsförhållanden rörande adoption, m.m.
Proposition 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med
internationella adoptioner m. m.
Proposition 1979/80:1 om socialtjänsten. Proposition 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption. Proposition 1984:85:16 om vissa frågor rörande internationella
adoptioner.
Proposition 1988/89:3 om bidrag vid adoption av utländska barn. Proposition 1989/90:107 om godkännande av FN konventionen om
barnets rättigheter.
Proposition 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och
andra fri- och rättighetsfrågor.
Proposition 1993/94:165 Några frågor om sekretess. Proposition 1996/97:91 Internationella adoptionsfrågor.
Referenser SOU 2025:61
794
Proposition 1996:97:124 Ändring i socialtjänstlagen. Proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige.
Proposition 2000/01:80 Ny socialtjänstlag. Proposition 2000/01:122 Sveriges tillträde till Romstadgan för Inter-
nationella brottmålsdomstolen.
Proposition 2001/02:123 Partnerskap och adoption. Proposition 2002/03:146 Sveriges tillträde till Förenta nationernas
konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.
Proposition 2003/04: 131 Internationella adoptionsfrågor. Proposition 2005/06:68 Försäljning av barn, barnprostitution och
barnpornografi – Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter.
Proposition 2008/09:160 Samordnad och tydlig tillsyn av social-
tjänsten.
Proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället. Proposition 2011/12:85 Stärkt skydd för barn i internationella
situationer.
Proposition 2014/15:100, Budgetproposition. Proposition 2015/16:1 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och
social omsorg.
Proposition 2017/18:121 Modernare adoptionsregler. Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om
barnets rättigheter.
Proposition 2023/24:50 En skyldighet att lämna uppgifter till
Adoptionskommissionen.
Proposition 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025 – Utgifts-
område 16 Utbildning och universitetsforskning.
Proposition 2024/25:60 Forskning och innovation för framtid,
nyfikenhet och nytta.
Proposition 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag – för ökade
rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
SOU 2025:61 Referenser
795
Offentliga utredningar
SOU 1954:6Ärvdabalk. SOU 1967:57Adoption av utländska barn. SOU 1969:11 Internationell adoptionsrätt. SOU 1978:10Barnets rätt. SOU 1979:63Barnets rätt 2 – Om föräldraansvar m.m. SOU 1986:20Barns behov och föräldrars rätt. SOU 1989:100 Adoptionsfrågor. SOU 1994:137Internationella adoptionsfrågor. 1993 års Haag-
konvention m.m.
SOU 1996:137 Internationella adoptionsfrågor. SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet. SOU 1998:100 Adoptionsfrågor. SOU 2000:20 Steriliseringsfrågan i Sverige 1935–1975 Historisk
belysning – Kartläggning-Intervjuer.
SOU 2000:77 Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn
och unga.
SOU 2003:49 Adoption – till vilket pris? SOU 2009:61 Modernare adoptionsregler. SOU 2009:99 Vanvård i social barnavård under 1900-talet. SOU 2011:9 Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning
av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården.
SOU 2015:71 Barns och ungas rätt vid tvångsvård. SOU 2020:63Barnkonventionen och svensk rätt. SOU 2023:40Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina
rättigheter enligt barnkonventionen.
SOU 2025:13 En effektivare organisering av mindre myndigheter
– analys och förslag.
Referenser SOU 2025:61
796
Departementspromemorior
Ds S 1978:6 Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisations-
förslag.
Ds Ju 1980:8 Samtycke och tillstånd till adoption. Ds S 1983:14 Internationella adoptioner, översyn och förslag till
åtgärder.
Ds S 1987:1 Kostnader i samband med adoption av utländska barn. Ds 2001:53Föräldrars samtycke till adoption, m.m. Ds 2014:17Samordnat ansvar för vissa familjefrågor. Ds 2019:23 Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s kon-
vention om barnets rättigheter.
Ds 2022:22 Bättre konsekvensutredningar.
Utskottsbetänkanden
SoU 1992/93:15 Socialpolitik – inriktning och anslag. Bet. 2014/15:SoU1.
Övrigt
Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m. Dir. 2020:29 Uppgörelse med historiska kränkningar och övergrepp
mot tornedalingar, kväner och lantalaiset.
Dir. 2021:103 Kartläggning och granskning av den politik som förts
gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket.
Regeringens skrivelse 2016-10-13 Regeringens strategi för det natio-
nella arbetet med mänskliga rättigheter. Skr. 2016/17:29.
Regeringens skrivelse 2024-12-19 Det handlar om livet – nationell
strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention.
Skr. 2024/25:77.
SOU 2025:61 Referenser
797
Regeringsbeslut 1992-08-20 Överklagande av Sri Lanka Barns
Vänner – Internationell adoptionsförening, SLBV angående auktorisation för internationell adoptionshjälp. Socialdeparte-
mentet dnr S92/3675/J ärendenummer 3. Regeringsbeslut 2013-08-29 Uppdrag om föräldrars förberedelse
inför adoption. Socialdepartementet S2013/5938/FST (delvis).
Regeringsbeslut 2020-04-30 Regleringsbrev för budgetåret 2020
avseende Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Regeringsbeslut 2020-12-22 Regleringsbrev för budgetåret 2021
avseende Socialstyrelsen. Regeringsbeslut 2021-12-22 Regleringsbrev för budgetåret 2022
avseende Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd att ge
stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. Social-
departementet S2025/00113. Sveriges riksdag. Motion 1992/93:So445 av Liselotte Wågö (m).
Adoptioner av barn födda i Sverige av utländska kvinnor. Utrikesdepartementet. Letter of intent. Bilateral roadmap between
Sweden and Chile. Signed in duplicate in Stockholm. 13 juni 2024.
Övrig litteratur
Adoptionscentrum (1981). Verksamhetsberättelse för Förbundet
Adoptionscentrum för verksamhetsåret 1981.
Adoptionscentrum 2023-01-13 Ansökan om statsbidrag för 2023
och önskemål om att förordningen SFS 2015:980 ses över.
Allmänna Barnhuset (1955). Adoption. En vägledning för myndig-
heter, tjänstemän och förtroendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption. Stockholm: David Broberg.
Allmänna Barnhuset (1969). Adoption. En vägledning för myndig-
heter, tjänstemän och förtroendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption. Karlshamn: Lagerblads.
Andersson, Malin (2016). Att ersätta det oersättliga. Statlig gott-
görelse för ofrivillig sterilisering och vanvård av omhändertagna barn. Falun: Scandbook.
Referenser SOU 2025:61
798
Andersson, Sven-Olof et al. (2021). Adverse Childhood Experiences
are associated with choice of partner, both partners' relationship and psychosocial health as reported one year after birth of a common child. A cross-sectional study. PLoS One. Vol. 16, nr. 1, 2021. Ankestyrelsen (2021). Mistanke om ulovlige forhold i adoptioner fra
Chile til Danmark 1978–1988.
Ankestyrelsen (2022). Adopteredes ret til egen identitet. Erfaringer
med håndteringen af uregelmæssigheder i internationale adoptionssager. September 2022.
Ankestyrelsen (2024). Adoptionsformidlingen fra Sydkorea til
Danmark i 1970’erne og 1980’erne. Januari 2024.
Arpi, Agnes (2023). De kritiska. Berättelser om internationell
adoption. Verbal förlag.
Asplund, David (2023). The negotiation and crafting of identity
among transnational and/or transracial adult adoptees in Sweden.
Masteruppsats, Stockholms universitet, Socialantropologiska institutionen. Balk, Yannik och Frerks, Georg och de Graaf, Beatrice (2022).
Investigating Historical Abuses An Applied History Perspective on Intercountry Adoption in the Netherlands, 1950s–Present.
Journal of Applied History. Vol. 5 2022.
Belgisk utredning (2021). Panel of experts on intercountry adoption.
Final report. 14 August 2021.
Berthet, Danielle och Falk, Francesca (2022). The adoption of
children från Sri Lanka in the Canton of St Gallen 1973-2002.
BFA (2018). Ge relevant stöd till adopterade och deras familjer. Brodzinsky, David, Gunnar, Megan och Palacios, Jesus (2022).
Adoption and trauma: Risks, recovery, and the lived experience of adoption. Child Abuse & Neglect. Vol. 130 2022. Bufdir (2024). Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlands-
adopsjon – svar på oppfolgningssporsmål.
Bufdir (2024). Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon.
Anbefaling til Barne- og familiedepartementet.
Bufetat (2024). Underveisrapport. Samtalestøtte til adopterte og
Foreldrekurs til adoptivforeldre. Oppdrag 1.9.2 og 1.9.3 –
Disponeringsbrev 2024.
SOU 2025:61 Referenser
799
Cantwell, Nigel (2017). The sale of children and illegal adoption.
Defence for Children, Ecpat and Terre des Hommes Netherlands. Cederblad, Marianne (1981). Utländska adoptivbarns psykiska
anpassning. Läkartidningen. Vol. 78:816-9, 1981. Cederblad, Marianne (1982). Utländska adoptivbarn som kommit
till Sverige efter tre års ålder. Anpassningsprocessen under det första året i familjen, NIA.
Cederblad, Marianne (1991). Hög ålder vid adoptionen största
risken för att utveckla anpassningsproblem i tonåren. Läkar-
tidningen. Vol. 88, nr 12, 1991.
Centers for Disease Control and Prevention (2021). Adverse
Childhood Experiences Prevention Strategy. Atlanta, GA:
National Center for Injury Prevention and Control, Centers for Disease Control and Prevention. Cheney, Kristen E (2021). Closing New Loopholes: Protecting
Children in Uganda´s International Adoption Practices.
Childhood. Vol. 28, nr. 4, 2021: 555–569.
ChildONEurope Secretariat (2007). Guidelines on Post-adoption
Services.
Cidrelius, Daniel (2023). Kunskapsförhandlingen av adoptivbarn-
handeln – Diskurser om tillvägagångssätt.
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la
No Repetición (2022). Hay futuro si hay verdad - Informe Final.
La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio.
Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021). Unoffical
translation report. Committee on the Investigation of Inter-
country Adoption.
Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021).
Consideration, Analysis, Conclusions, Recommendations and Summary. Government of the Netherlands.
Council for the Application of Criminal Law and youth protection
(2016). Reflection on Intercountry Adoption. Opinion of 14 October 2016.
Referenser SOU 2025:61
800
Danelius, Hans och Bull, Tomas och Danelius, Johan och Cameron,
Iain (2023). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kom-
mentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
Norstedts juridik. Déry-Alfredsson, Ilona och Kats, Madeleine (1989). Utländska
adoptivbarn på PBU, Stockholms universitet, Psykologiska
institutionen. Englundh, Elizabeth (2010). FN:s konvention om barnets rättig-
heter: historik, teori och praktik. Svenskt gudstjänstliv. Vol. 85 2010. Eriksen, Kasper Emil Rosbjørn (2024). A Scandinavian Way of
Adoption? A comparative historical study of transnational adoption in Denmark, Norway, and Sweden during the late half of the 20th century. European University Institute, Department of History
and Civilisation. EurAdopt (2002). EurAdopt Guidelines on financial factors in co-
operation with counterparts and co-workers in countries of origin.
Adopted by the EurAdopt General Meeting in Aarhus, Danmark, den 7 april 2002. Expertengruppe Internationale Adoption (2024). Schlussbericht.
Zu Handen des Bundesamtes für Justiz. Zürich, 27. juni 2024.
Folkhelseinstituttet (2021). Bedre føre var OG etter snar. Utvelgelse
og oppfølging av adoptivfamilier: Erfaringer og anbefalinger.
Forte (2023). Kvinnors hälsa och sjukdomar. Kartläggning och analys
av forskningsbehov.
Gardell, Ingegärd (1979). Internationella adoptioner. En rapport
från Allmänna Barnhuset, Allmänna Barnhuset.
Gouvernement France (2023). Mission interministérielle relative
aux pratiques illicites dans l’adoption internationale en France.
Granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025). Delrapport
om Ecuador og Colombia. 22 januari 2025.
Gudmundsson, Ann-Charlotte m.fl. (2015). Adopterad från annat
land. Om samarbetet med barnens ursprungsländer. Vulkan.
Hahn, Hayley och Sinha, Vandna (2018). Adoption Protections
for Indigenous Children in Canada. Canadian Child Welfare
Research Portal.
SOU 2025:61 Referenser
801
Hailu, Daniel (2017). Children for Families: An Ethnography
of Illegal Intercountry Adoption from Ethiopia. Adoption
Quarterly. Vol. 20, nr 3, 2017.
Hellberg, Olle (1977). Internationella adoptioner- aktuella pro-
blem mot rättshistorisk bakgrund. Svensk Juristtidning. Hellberg, Olle (1988). Erkännande av internationella adoptions-
beslut. Uppsala: IUSTUS förlag AB.
Hjern, Anders (1998). Migration till segregation – en folkhälso-
rapport om barn med utländskt ursprung i Stockholm, Centrum för barn- och ungdomshälsa. Samhällsmedicin, Stockholms läns
landsting. Hjern, Anders och Vinnerljung, Bo (2022). Hälsa och sociala livs-
villkor hos internationellt adopterade i vuxen ålder. Myndigheten
för familjerätt och föräldraskapsstöd. Hjern, Anders, Lindblad, Frank och Vinnerljung Bo (2002). Suicide,
psychiatric illness, and social maladjustment in intercountry adoptees in Sweden: a cohort study. The Lancet. Vol. 360, 10 August 2002. Läkartidningen. Vol. 100, nr 9, 2003. Hoelgaard, Suzanne (1998). Cultural determinants of adoption
policy – a Colombian Case Study. International Journal of Law,
Policy and the Family. Vol. 12, nr 2, 1998.
Hofvander, Yngve (2010). 50 Years of Ethio-Swedish Collaboration
in Child Health and Nutrition: The Ethio-Swedish Pediatric Clinic (ESPC) and The Ethiopian Nutrition Institute (ENI): A Chronicle with Recollections and Personal Experiences.
Holewinska-Lapinska, Elzbieta (1998). Adopcje Zagraniczne w
praktyce polskich sadów. Instityt Wymiaru Sprawiedliwosci.
Human Rights Beyond Borders (2024). Right to Origins is a Human
Right: Dialogues with Adoptees on Their Search for Truth.
Human Rights Watch/Asia (1996). Death by Default. A Policy
of Fatal Neglect in China’s State Orphanages.
Hübinette, Tobias (2003). Historien om adoption från Korea.
”En blick på historien” ur Sofia Lindström & Astrid Trotzig,
red., Hitta hem. Vuxna adopterade från Korea berättar.
Referenser SOU 2025:61
802
Hübinette, Tobias (2005). Comforting an Orphaned Nation. Repre-
sentations of International adoption and Adopted Koreans in Korean Popular Culture. Doktorsavhandling, Stockholms
universitet. Hübinette, Tobias (2020). Adopterad. En bok om Sveriges sista
rasdebatt. Verbal förlag.
IACHR, Report No. 309/20, Petition 1521-10. Report on admissi-
bility, October 16 2020, OEA/Ser.L/V/II.Doc 326.
Ingelstam, Margareta m.fl. (1969). Adoptera – ett alternativ. En
handbok för alla som tänker på eller sysslar med adoption. Andra
upplagan. Inspection générale des affaires étrangères, Inspection générale de
la justice, Inspection générale des affaires sociales (Frankrikes Justitie- Utrikes- och Socialdepartement) (2023). Related inter-
departmental mission illegal practices in international adoption in France.
Inspektionen för socialförsäkringen (2016). Att adoptera – en eko-
nomisk fråga. En studie om adoptionsbidrag och ekonomiska förutsättningar för adoption. Rapport 2016:9. Elanders Sverige AB.
International Social Service (2010). The grey zones of Intercountry
adoption.
International Social Service (2016). Responding to illegal adoptions:
A professional handbook.
Irhammar, Malin (1997). Att utforska sitt ursprung: identitetsfor-
mande under adolescensen hos utlandsfödda adopterade: bety-
delsen av biologiskt och etniskt ursprung, Lunds universitet.
ISS (2010). Country Situation Ethiopia. ISS (2017). Country Situation China. ISS (2023). Country Situation China, Revised by local contacts. Jacobsson, Josefin (2013). A Swedish Authority’s Decision To Not
Act Against Grave Violations Of Children’s Rights. A Petition.
Internationella Engelska Gymnasiet på Södermalm (IEGS). Johnson, Kay Ann (2004). Wanting a daughter, needing a son.
Abandonment, adoption and orphanage care in China, Yeong
& Yeong Book Company.
SOU 2025:61 Referenser
803
Jänterä-Jareborg, Maarit (1994). Convention on Protection of
Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption. Nordic Journal of Law. Vol. 63 1994: 185–203. Kim, Eleana (2009). The Origins of Korean Adoption: Cold War
Geopolitics and Intimate Diplomacy. Working Paper Series (WP
09-09). US Korea Institute at SAIS, Johns Hopkins University. Kim, Hosu (2016). Birth Mothers and Transnational Adoption
Practice in South Korea. Virtual Mothering. Palgrave Macmillan,
1st ed. Kim, Sook K. (2015). Abandoned Babies: The Backlash of South
Korea's Special Adoption Act. Washington International Law
Journal. Vol. 24, nr. 3, 2015.
Koo, Youngeun (2021). The question of Adoption: “Divided”
Korea “Neutral” Sweden, and Cold War Geopolitics, 1964-75.
The Journal of Asian Studies. Vol. 80, nr 3, 2021.
Koo, Youngeun (2024). The Paradoxical Development of Liberal
Governance: International Adoption Policy and Professional Social Work in Authoritarian South Korea, 1953–1976. Journal
of Social History.
Korea Adoption Services. The History of Adoption in Korea.
https://www.kadoption.or.kr/en/info/info_history.jsp. Hämtad 2025-04-28. Le Conseil fédéral, Suisse (2020). Illegal adoptions of children from
Sri Lanka: historical review, search for origins, outlook. Federal council report in response to the Rebecca Ruiz postulate 17.4181 of 14 December 2017 (Partial English translation). Bern,
11 December 2020. Lee, Dongjin (2017). Adoption law reform, “Baby box” and the anonymous birth debate in South Korea. The International
Survey of Family Law. 2017.
Lee, Kyung-eun (2021). The Global Orphan Adoption System: South
Korea´s Impact on Its Origin and Development. Published by
KoRoot. Seoul, South Korea. Lindberg, Dick (2021). Internationella adoptioner inom pingst-
rörelsen. Stockholm: Pingströrelsen.
Referenser SOU 2025:61
804
Linde, Anna (2023). International adoptees sexual health - To be seen
or to be visible. Masteruppsats, Malmö universitet, Fakulteten
för Hälsa och samhälle. Lindgren, Cecilia (2006). En riktig familj. Adoption, föräldraskap
och barnets bästa 1917–1975. Stockholm: Carlsson.
Lindgren, Cecilia (2010). Internationell adoption i Sverige. Politik
och praktik från sextiotal till nittiotal. Myndigheten för inter-
nationella adoptionsfrågor. Lindström, Ulla (1968). Att ha barn eller inte. Stockholm: Bokför-
laget Aldus/Bonnier. Loibl, Elvira Carolin (2019). The Transnational Illegal Adoption
Market. A Criminological Study of the German and Dutch Intercountry Adoption Systems (Doktorsavhandling, Maastricht
University). Loibl, Elvira (2021). The aftermath of transnational illegal adoptions:
Redressing human rights violations in the intercountry adoption system with instruments of transitional justice. Childhood. Vol. 28, nr. 4, 2021. Loibl, Elvira och David M. Smolin, editors (2024). Facing the Past
Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions. Eleven.
Lundberg, Patrik och Sköld, Josefin och Mahmoud, Alexander (2022).
Adoptionerna. Ett granskande reportage. Natur & Kultur.
Luo, Nili och Smolin, David M. (2005). Intercountry adoption and
China: emerging questions and developing Chinese perspectives,
Cumberland Law Review. Maciejewska-Mroczek, Ewa och Witeska-Młynarczyk, Anna (2021).
Managing the Past in the Context of (Dis)Closed Adoption in Poland. La Revue des Sciences Sociales. Nr. 66 2021. Matwejeff, Susanna (2004). Svenskfödda adopterades sökprocess.
Licentiatavhandling. Linköpings universitet. McKee, Kimberly D. (2016). Monetary Flows and the Movements
of Children: The Transnational Adoption Industrial Complex.
The Journal of Korean Studies 21. Nr. 1 2016.
SOU 2025:61 Referenser
805
Meier, Patricia J. och Zhang, Xiaole (2008). Sold into adoption: The
Hunan baby trafficking scandal exposes vulnerabilities in Chinese adoptions to the United States, Cumberland Law Review.
Mezmur, Benyam (2010). “The sins of the ‘saviours’”: Child trafficking
in the context of intercountry adoption from Africa. Paper presented
at the Special Commission of the Hague Conference on Private International Law, The Hague, Netherlands, 17–25 June 2010, Information Document no. 2. MFoF. Årsredovisningar 2015–2024. MFoF (2015). Redovisning av uppdrag om kunskapsbehov och
kunskapsluckor. 2015-07-17, dnr 1.1.1:200/15.
MFoF (2019). Stöd före, under och efter adoption, 28 mars 2019,
dnr 1.2.1: 1343/18. MFoF (2020). Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial
till föräldrautbildningen.
MFoF (2021). Ursprungssökning vid internationell adoption – vägled-
ning för kommuner.
MFoF (2022). Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adop-
terade, Slutrapport januari 2022.
MFoF (2022). Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten. MFoF (2022). Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt
adopterade vid ursprungssökning. Slutrapport januari 2022.
Regeringsuppdrag S2019/05315/RS (delvis). MFoF (2024). Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt sam-
talsstöd till adopterade och adoptivföräldrar. December 2024.
Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). MFoF (2024). Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör
oegentligheter inom internationella adoptioner. Regeringsuppdrag
S2021/08111 (delvis). December 2024. MFoF (2024). Slutrapport Stöd till internationellt adopterade vid
ursprungssökning. Slutrapport januari 2024. Regeringsuppdrag
S2021/08111 (delvis). MFoF (2024). Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa
barnets bästa i adoptionsprocessen. Slutrapport för regerings-
uppdrag S2023/02122. Mars 2024. MFoF (2024). Tillsynsrapport 2024. Adoptionscentrum, dnr 2024–555.
Referenser SOU 2025:61
806
MFoF (2024). Tillsynsrapport 2024. Barnen Framför Allt, dnr 2024–556. MIA. Årsredovisningar 2005–2014. MIA 2013-03-27 Stöd till adopterade som söker sitt ursprung. Monsalve, Karen Alfaro och Morales, José Luis (2021). Chilean
children adopted by Swedish families. Diplomatic proximity in times of Cold War (1973-1990). Translated by Erika Tanacs.
Historia Crítica. Nr 81, 2021.
National Human Rights Commission of Korea (2022). The Report
on Human Rights Situation in the Republic of Korea.
National Institute of Human Rights (2023). Annual Report 2023.
Situation of Human Rights in Chile.
NIA Förmedlingsutskottet. Rapport från förmedlingsutskottets
verksamhet 1973–1974, 1974–1975, 1975–76 och 1976–1977.
NIA (1980). Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. NIA. Verksamhetsberättelser och årsredovisningar 1979–1997,
1999–2000, 2002–2004.
NIA (1982). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptions-
organisationer.
NIA (1986). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. NIA (1997). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. NIA (1997). Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adop-
tionsorganisationer. Reviderad 1997.
Olivares, Ana María och Soto, Pablo (2003). Adopciones inter-
nacionales: ¿un acto de amor? Centro de Adopción Sueco en Chile (1973-1992). Journalism thesis. Universidad Arcis.
Ossa, Muluneh Woldetsadik (2017). International adoption of
children in Ethiopia: A comparative analysis with South Africa.
Avhandling, Wolaita Sodo University. Procudaria General de la Nacion (2012). Informe de Vigilancia
Superior sobre el Programa de Adopción.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin (2016).
Summary advisory report ‘Reflection on Intercountry Adoption’ of the Council for the Administration of Criminal Justice and Protection of Juveniles.
SOU 2025:61 Referenser
807
Riksdagens andra kammare Chile (2019). Rapport från den särskilda
kommission som utreder de statliga organens agerande i samband med oegentligt förfarande i adoptions- och inskrivningsprocesserna gällande underåriga samt kontroll av dessas resa utomlands (svensk översättning).
Rotabi, Karen Smith (2010). From Guatemala to Ethiopia: shifts in
intercountry adoption leaves Ethiopia vulnerable for child sales and other unethical practices. The Social Work and Society News
Magazine. June 2010.
Sandström, Erik (2024). Kraven på vårdnadshavarens samtycke vid
internationella adoptioner. Examensarbete i civilrätt, särskilt
familjerätt. Uppsala universitet. Sargent, Sarah (2010). Indigenous Childrens rights – international
law, self-determination and intercountry adoption in Guatemala.
Contemporary Issues in Law. Vol. 10, nr 1, 2010.
Save the Children (2009). Keeping Children Out of Harmful Insti-
tutions. Why we should be investing in family-based care.
Save the Children (2012). Intercountry Adoption. Policy Brief June
2012. Selman, Peter (2002). Intercountry adoption in the new millennium; the “quiet migration” revisited, Population Research and
Policy Review. Vol. 21, nr. 3, 2002.
Selman, Peter (2009). The rise and fall of intercountry adoption in
the 21st century. International Social Work. Vol. 52, nr 5, 2009. Selman, Peter (2012). The Global Decline of Intercountry Adoption:
What Lies Ahead? Social Policy and Society. Vol 11, nr 3, 2012. Selman, Peter (2019). International Adoptions from the People’s
Republic of China as recorded by receiving states 1992-2017,
Newcastle University, May 2nd. 2019. Singer, Anna (2000). Föräldraskap i rättslig belysning. Iustus förlag. Smolin, David M. (2004), Intercountry Adoption as Child Trafficking.
Valparaiso University Law Review. Vol. 39, nr 2, 2004.
Smolin, David M. (2006). Child laundering: how the intercountry
adoption system legitimizes and incentivizes the practices of buying, trafficking, kidnaping and stealing children. The Wayne
Law Review. Vol. 52, nr 1, 2006.
Referenser SOU 2025:61
808
Smolin, David M. (2010). Abduction, Sale, and Traffic In Children
in the Context of Intercountry Adoption. In Special Commission
of the Hague Conference on Private International Law, The Hague, Netherlands. Smolin, David M. (2010). Child Laundering and the Hague Con-
vention on Intercountry Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption. University of Louisville Law Review. Vol 48, nr. 3, 2010. Smolin, David M. (2011). The missing girls of China: population,
policy, culture, gender, abortion, abandonment and adoption in East-Asian perspective. Cumberland Law Review. Vol. 41, nr. 1, 2011. Smolin, David M. (2021). The case for moratoria in intercountry
adoption. Southern California Interdisciplinary Law Journal. Vol. 30, nr 2, 2021. Smolin, David M. (2022). The Legal Mandate for Ending the Modern
Era of Intercountry Adoption. Samford University.
Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av
utländska barn (1973a). Internationella adoptioner, en redogörelse
från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn.
Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av
utländska barn (1973b). Dokumentation från Konferens kring
internationella adoptionsfrågor sommaren 1973.
Socialstyrelsen (1974). Adoption av utländska barn. Barnavårds-
nämndernas handläggning av internationella adoptionsärenden.
Socialstyrelsen. Nämnden för internationella adoptionsfrågor.
Förmedlingsutskottet. Rapport om försöksverksamhet med
förmedlingsutskottet 1973-07-01 – 1974-06-30.
Socialstyrelsen (1974). Adoption av utländska barn. Barnavårds-
nämndernas handläggning av internationella adoptionsärenden.
Socialstyrelsen (2008). Adoption. Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen (2010). Internationella adoptioner. Nya krav på
blivande adoptivföräldrar.
Socialstyrelsen (2020). Nationell adoption. Handbok för social-
tjänsten.
SOU 2025:61 Referenser
809
Socialstyrelsen (2021). Handläggning och dokumentation. Handbok
för socialtjänsten.
Socialstyrelsen (2022). Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten
möter adoptionsspecifika behov hos adopterade.
Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, SKR och SBU (2024).
Begrepp inom området psykisk hälsa. Version 1.1. 2024.
Social Welfare Society (2004). The 5 Decades of SWS (Since 1954-2003). Soongsil University Industry-Academia Cooperation Foundation
(2022). A study on human rights protection measures through fact-
finding surveys on the human rights situation of international adoptees.
Staszewska, Maria (2005). Internationella adoptioner i polsk och
svensk rätt med särskild tonvikt på förhållanden mellan båda länderna. Juridiska institutionen Handelshögskolan vid
Göteborgs universitet. Statens institutionsstyrelse (1996). Adoptivbarn, ungdom och om-
händertagen. Dokumentation från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem. Allmän SiS-
rapport 1996:4. Statskontoret (2021). Organiseringen av den internationella adop-
tionsverksamheten, 2021:1.
Steenrod, Shelley A. (2021). The Legacy of Exploitation in Inter-
country Adoptions from Ethiopia: “We Were under the Impression That Her Birth Parents Had Died”. Adoption
Quarterly. Vol. 25, nr 2.
Stenbeck, E. (1923). Adoption mot vederlag. Svensk Juristtidning. Stern, Ulla (2014). Flyttfågeln. En självbiografi. Nomen förlag. Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Statens nämnd för interna-
tionella adoptionsfrågor (1999). Adopterad – och sedan…?
Stöd och hjälp enligt 12 § SoL .
Strand, Mattias och Hillerberg, Natte (2024). Transnational adoptees
in healthcare: barriers, resources, and needs. Front Public Health. Vol. 12, 2024. Stuy, Brian (2014). Open Secret: Cash and Coercion in China’s
International Adoption Program. Samford University.
Referenser SOU 2025:61
810
Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022).
Report about irregular intercountry adoptions of Colombian children linked to the armed conflict.
The African child Policy forum (2012). Intercountry Adoption.
An African Perspective.
Tobin, John (2019). The UN Convention on the Rights of the Child.
A Commentary. Oxford University Press.
Torhall, Karin (1972). Brev från Etiopien. SIDA. Turner, Chad (2016). The History of the Subsidiarity Principle in
the Hague Convention on Intercountry Adoption. Chicago-Kent
Journal of International and Comparative Law. Vol. 16, nr. 1, 2016.
Unicef (2014). Study on Legal Guardianship and Adoption practices
in Uganda. Study report.
Unicef (2015) Family and Parenting Support. Policy and Provision
in a Global Context.
Valvira. Adoptionsnämndens verksamhetsberättelse 2023. Van Doore, Kathryn (2016). Paper orphans: Exploring child
trafficking for the purpose of orphanages. The International
Journal of Children's Rights. Vol. 24, nr. 2, 2016.
Villaume Fägerstrand Catrin (2022). Stulet barn: min resa från
Korea och tillbaka. Norstedts.
Wallensteen, Hanna (2024). Att arbeta med det icke kända. Psyko-
terapi med personer som adopterats transnationellt. Examens-
arbete, Stockholms universitet, Psykologiska institutionen. Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009). Fruits of
Ethiopia. Intercountry Adoption: The Rights of the Child, or the
”Harvesting” of Children? A Study on Intercountry Adoption in
Ethiopia. 2009-10-06.
Wolde Selassie, Ella (2014). Herdepojken och bönhusflickan. Vulkan. Wool-Rim Sjöblom, Lisa (2016). Palimpsest. Ordfront Galago. Wool-Rim Sjöblom Lisa (2022). Den uppgrävda jorden. Ordfront
Galago. Zurich University of Applied Sciences (2023). Hinweise auf illegale
Adoptionen von Kindern aus zehn Herkunfts-ländern in der Schweiz, 1970er- bis 1990er-Jahre. Bestandesaufnahme zu Unterlagen im Schweizerischen Bundesarchiv.
SOU 2025:61 Referenser
811
Dokument från FN:s kommitté för barnets rättigheter
Allmänna kommentarer
CRC/C/GC/6, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6
(2005), Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet. FN:s kommitté
för barnets rättigheter. 1 september 2005, reviderad mars 2014. CRC/C/GC/7, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 7
(2005), Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom. FN:s kommitté för barnets rättigheter. 20 september 2006.
CRC/C/GC/11, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11.
(2009), Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter
enligt konventionen. FN:s kommitté för barnets rättigheter.
12 februari 2009. CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12.
(2009), Barnets rätt att bli hörd. FN:s kommitté för barnets rättig-
heter. 20 juli 2009. CRC/C/GC/14 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14
(2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa. FN:s kommitté för barnets rättigheter.
29 maj 2013.
Rekommendationer och sammanfattande slutsatser
CRC/C/15, Concluding observations of the Committee on the Rights
of the Child: Poland. Committee on the rights of the child.
15 January 1995. CRC/C/15/Add.40, Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Sri Lanka. Committee on the rights of
the child. 21 June 1995. CRC/C/15/Add.51, Concluding observations on the initial report
of the Republic of Korea. Committee on the rights of the child.
13 February 1996. CRC/C/15/Add.56, Concluding observations: China. Committee on the rights of the child. 7 June 1996.
Referenser SOU 2025:61
812
CRC/C/15/Add.67, Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. Committee on the rights of the
child. 24 January 1997. CRC/C/15/Add.144, Concluding observations of the Committee on
the Rights of the Child: Ethiopia. Committee on the rights of the
child. 21 February 2001. CRC/C/15/Add.197, Concluding observations on the second periodic
report of the Republic of Korea. Committee on the rights of the
child. 18 March 2003. CRC/C/CHN/CO/2. Concluding observations: China (including
Hong Kong and Macau Special Administrative Regions). Com-
mittee on the rights of the child. 24 November 2005. CRCC/COL/CO/3, Concluding observations: Colombia, Com-
mittee on the rights of the child. 8 June 2006. CRC/C/ETH/CO/3, Concluding observations: Ethiopia. Com-
mittee on the rights of the child. 1 November 2006. CRC/C/OPSC/COL/CO/1. Concluding observations: Colombia.
Committee on the rights of the child. 17 June 2010. CRC/C/KOR/CO/3-4, Concluding observations on the consolidated
third and fourth periodic reports of the Republic of Korea. Com-
mittee on the rights of the child. 2 February 2012. October 2013. CRC/C/CHN/CO/3-4, Concluding observations
on the combined third and fourth periodic reports of China.
29 October 2013. CRC/C/COL/4–5, Concluding observations on the combined fourth
and fifth periodic reports of Colombia. Committee on the rights
of the child. 20-21 January 2015 and 30 January 2015. CRC/C/ETH/CO/4-5, Concluding observations on the combined
fourth and fifth periodic reports of Ethiopia. Committee on the
rights of the child. 10 July 2015. CRC/C/POL/CO/3-4, Concluding observations on the combined
third and fourth periodic reports of Poland. Committee on the
rights of the child. 30 October 2015. CRC/C/KOR/CO/5-6, Concluding observations on the combined
fifth and sixth periodic reports of the Republic of Korea. Com-
mittee on the rights of the child. 24 October 2019.
SOU 2025:61 Referenser
813
CRC/C/POL/CO, Concluding observations on the combined fifth
and sixth periodic reports of Poland. Committee on the rights of
the child. 5-6 December 2021.
Övrigt
CRC/C/156, Guidelines regarding the implementation of the Optional
Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography. Committee on
the rights of the child. 10 September 2019.
Övriga FN-dokument
A/HRC/34/55. Report of the Special Rapporteur on the sale of children,
child prostitution and child pornography. 27 february-24 March
2017. CED/C/CHE/CO/1, Concluding observations on the report sub-
mitted by Switzerland under Art. 29 (1) of the Convention.
Committee on Enforced Disappearances. 21 May 2021. CED/C/9. Joint statement on illegal intercountry adoption. Com-
mittee on Enforced Disappearances. 5 December 2022.
CED/C/NOR/CO/1, Concluding observations on the report sub-
mitted by Norway under article 29 (1) of the Convention. Com-
mittee on Enforced Disappearances. 24 October 2024. Office of the United Nations High Commissioner for Human
Rights. Legislative History of the Convention on the rights of the
child. Volume I. 2007.
United Nations Human Rights Treaty Bodies (2022). Joint state-
ment on illegal intercountry adoptions. 28 september 2022.
Referenser SOU 2025:61
814
Dokument från Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH)
HCCH (1965). The Hague Convention on Jurisdiction, Applicable
Law and Recognition of Decrees Relating to Adoption. 15 November
1965. HCCH (2008). The Implementation and Operation of the 1993
Hague Intercountry Adoption Convention Guide No.1. Bristol:
Jordan Publishing Limited. HCCH (2012). Accreditation and adoption accredited bodies. General
principles and guide to good practice Guide no 2. Bristol: Jordan
Publishing Limited. HCCH (2012). Discussion Paper: Co-operation between Central
Authorities to develop a common approach to preventing and addressing illicit practices in intercountry adoption cases.
HCCH (2021). Questionnaire on the practical operation of the 1993
Adoption Convention. Prel. Doc. 3 of February 2020 for the Special Commission meeting in 2021.
HCCH (2022). The Fifth Meeting of the Special Commission on the
practical operation of the Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption (“1993 Adoption Convention”). Special Commission juli 2022.
HCCH (2023). Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices
in Intercountry adoption. Haag: The Hague Conference on
Private International Law-HCCH Permanent Bureau.
Domar och beslut
König mot Tyskland no. 6232/73 den 28 juni 1978. Marckx mot Belgien no. 6833/74 den 13 juni 1979. Ashingdane mot Storbritannien no. 8225/78 den 28 maj 1985. Erkner och Hofauer mot Österrike den 24 oktober 1986 och
24 mars 1987. Moustaquim mot Belgien no. 12313/86 den 18 februari 1991. Vermeire mot Belgien no. 12849/87 den 29 november 1991.
SOU 2025:61 Referenser
815
Schouten och Meldrum mot Nederländerna no. 19005/91;
19006/91 den 9 december 1994. Bronda mot Italien no 40/1997/824/1030 den 9 juni 1998. Scozzari och Giunta mot Italien no. 39221/98 och 41963/98
den 13 juli 2000. Godelli mot Italien no. 333783/09 den 25 september 2012. Olsson mot Sverige (nr 1) no. 57324/08 den 13 maj 2014. Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål om prövningstillstånd
i kammarrätt. Mål: 2473–24. Kammarrättens i Stockholm dom den 20 november 1999 med
mål nr 8341–1999. JO beslut den 23 april 2012 med dnr 1963–2012.