SOU 2021:68

Skärpta straff för brott i kriminella nätverk

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 11 juni 2020 att utse en särskild utredare för att överväga en rad straffrättsliga åtgärder mot brott i kriminella nätverk. I uppdraget ingick bl.a. att överväga och lämna förslag som innebär en skärpt och mer effektiv straffrättslig reglering mot brott i kriminella nätverk, särskilt i fråga om brott med kopplingar till kriminella uppgörelser. Uppdraget omfattade även att överväga och lämna förslag som innebär en skärpt straffrättslig reaktion mot narkotikaförsäljning och mot dem som involverar unga i kriminalitet. I uppdraget ingick också att överväga och vid behov lämna förslag som innebär att det finns en presumtion för häktning när allvarliga brott, såsom rån, grov misshandel och grov utpressning, begås inom ramen för kriminella nätverk (dir. 2020:62).

Samma dag förordnades hovrättspresidenten Anders Perklev att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 11 juni 2020 rättssakkunnige vid Justitiedepartementet Peter Munck och numera kanslirådet vid Justitiedepartementet Eva-Lena Wahlin. Som experter att biträda utredningen förordnandes fr.o.m. samma dag chefsåklagaren Aleksander Cronenberger, överåklagaren Astrid Eklund, advokaten Ghita Hadding Wiberg, chefsrådmannen Erica Hemtke, sektionschefen vid Kriminalvården Martin Lorentzon, polisintendenten Ulf Melander, docenten Erik Svensson och utredaren vid Brottsförebyggande rådet Lisa Westfelt.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 11 juni 2020 rådmannen Lars Swedenborg och hovrättsassessorn Sara Vinnefors.

Genom tilläggsdirektiv den 25 februari 2021 förlängdes utredningstiden till den 11 augusti 2021 (dir. 2021:13).

Utredningen har antagit namnet Gängbrottsutredningen (Ju 2020:15).

Härmed överlämnas betänkandet Skärpta straff mot brott i krimi-

nella nätverk (SOU 2021:68). Experterna och de sakkunniga har i

allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Experten Ghita Hadding-Wiberg har avgett ett särskilt yttrande.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i augusti 2021

Anders Perklev

/Lars Swedenborg

Sara Vinnefors

Sammanfattning

Förslagen i korthet

Våra förslag i detta betänkande innebär i korthet följande:

  • Straffen för grovt olaga tvång, olaga hot, grovt olaga hot, rån, utpressning respektive grov utpressning skärps.
  • Kvalifikationsgrunder införs för grov allmänfarlig ödeläggelse.
  • Vid bedömningen av ett brotts straffvärde ska det särskilt beaktas om ett numerärt överläge utnyttjats.
  • Det ska vid bedömningen av straffvärdet anses synnerligen försvårande om ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person har innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen och begåtts på allmän eller liknande plats. Detsamma ska gälla om angreppet haft bakgrund i en konflikt mellan grupper i vilken skjutvapen eller sprängämnen använts, eller varit ägnat att framkalla en konflikt av sådant slag.
  • Straffbestämmelsen avseende människoexploatering utvidgas till att omfatta utnyttjade av någon i brottslig verksamhet.
  • En ny straffbestämmelse införs som kriminaliserar att involvera personer under 18 år i brottslig verksamhet.
  • Straffet skärps för försäljning av narkotika och för befattning med narkotika som är avsedd att säljas.
  • Beställning av narkotika för eget bruk kriminaliseras såsom försöksbrott.
  • En presumtion för häktning ska gälla vid misstanke om brott med ett minimistraff om fängelse i ett år och sex månader i stället för som i dag två års fängelse.
  • Återfall i brott ska i ökad utsträckning leda till strängare straff.

Uppdraget

Vi har fått i uppdrag att överväga en rad straffrättsliga åtgärder mot brott i kriminella nätverk. I uppdraget ingår att överväga och lämna förslag till lagändringar som innebär en skärpt och mer effektiv straffrättslig reglering mot brott i kriminella nätverk, särskilt brott med kopplingar till kriminella uppgörelser. Uppdraget omfattar också att lämna förslag om en skärpt straffrättslig reaktion mot narkotikaförsäljning respektive mot dem som involverar unga i kriminalitet. Vidare omfattar uppdraget att överväga och vid behov lämna förslag som innebär att det finns en presumtion för häktning när allvarliga brott, såsom rån, grov misshandel och grov utpressning, begås inom ramen för kriminella nätverk. Enligt uppdraget har vi möjlighet att ta upp även andra frågor som tar sikte på brottslighet med anknytning till kriminella nätverk. Syftet med uppdraget är att säkerställa att det straffrättsliga regelverket är effektivt och att det återspeglar allvaret i brottslighet med koppling till kriminella nätverk.

Problembild och inriktning

Det är svårt att ge en enhetlig beskrivning av de kriminella nätverken i Sverige. Strukturen och graden av organisation i kriminella nätverk varierar. Detsamma gäller de brott som begås inom och av personer verksamma i sådana nätverk. Vi har därför utgått från en bred innebörd av begreppet och inte funnit det ändamålsenligt att skapa en legaldefinition av det. Detta innebär att våra förslag tar sikte på de brottsliga gärningarna som sådana och inte på gärningspersonens tillhörighet till en viss typ av nätverk.

Antalet skjutningar och sprängningar samt det dödliga våldet ligger på en högre nivå än tidigare år. Av det totala dödliga våldet har den andel som begås med skjutvapen nästan fördubblats, samtidigt som annat dödligt våld i samhället minskat. Detta beror på att konflikter mellan kriminella blivit vanligare som bakomliggande orsak. I vårt arbete har vi utgått från vad vi har erfarit om brottsligheten i de kriminella nätverk som främst drivit den beskrivna våldsutvecklingen, dvs. i regel löst sammansatta nätverk som finns i utsatta om-

råden. Mot denna bakgrund kan problembilden sammanfattas enligt följande.

  • Uppgörelser mellan och inom de kriminella nätverken leder till mycket allvarliga våldsgärningar.
  • Uppgörelserna sker ofta på allmän plats, vilket innebär att utomstående kan drabbas.
  • Våldshandlingar skapar ett våldskapital grundat på rädsla som kan utnyttjas för att begå brott.
  • Samverkan i kriminella nätverk gör det möjligt att begå brott i större omfattning och att undgå lagföring.
  • Tystnadskultur och intern lojalitet i den kriminella miljön gör att brott blir svåra att klara upp och brottsligheten i de kriminella nätverken kan bidra till en negativ påverkan i lokalsamhället och till utvecklandet av parallella samhällsstrukturer, där rättsväsendet och andra myndigheten hålls utanför.
  • Inkomster från brottsligheten i den kriminella miljön används för en kriminell livsstil som skapar osunda förebilder och generar ytterligare brottslighet.
  • Unga människor lockas till och utnyttjas i de kriminella nätverkens brottslighet vilket leder till nyrekrytering av kriminella.
  • Främst våldsbrottsligheten men också annan brottslighet såsom narkotikabrottslighet skapar, inte minst genom sin koppling till våldsanvändning, stor otrygghet i bl.a. utsatta områden.
  • Brottsligheten i de kriminella nätverken upprätthåller utbudet av och tillgången till narkotika i de utsatta områdena och på andra platser.

Våra överväganden har inriktats på den straffrättsliga lagstiftning som vi bedömer vara mest central i förhållande till denna övergripande problembild. Vårt arbete har utifrån detta inriktats mot brottslighet som avser narkotika och brottslighet som i huvudsak består i eller innefattar våld eller hot.

Utgångspunkten för våra överväganden kring utformningen av olika straffbestämmelser är att straffskalan för respektive brottstyp ska spegla brottets allvar med beaktande av samhällsutvecklingen. Vi

har inte grundat våra överväganden på vilka effekter på brottsligheten som en viss högre straffnivå kan tänkas få, eftersom det saknas erfarenhetsmässigt stöd för att göra sådana bedömningar. I stället har vi eftersträvat att det ska föreligga proportionalitet och ekvivalens inom straffsystemet, så att allvarligare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott och att lika allvarliga brott straffas lika strängt.

Våra förslag

Våldsbrott, brott mot frihet och frid m.m.

Utgångspunkter för våra förslag

Vi har identifierat en rad allvarliga brott, som i huvudsak innefattar våld och hot, som typiska eller vanligt förekommande för den kategori av kriminella nätverk som är av särskilt intresse för vårt arbete.

Det är denna typ av brottslighet som våra förslag är inriktade på. Andra områden inom straffrätten, som visserligen också är av betydelse i sammanhanget, men som nyligen setts över eller där utredningsarbete pågått parallellt, har lämnats utanför. Detta gäller bl.a. vapenbrott och övergrepp i rättssak.

Straffskalan för grovt olaga tvång skärps

Kriminella nätverk utövar inte bara utpressning, utan även illegal indrivning förenad med våld och hot som avser verkliga skuldförhållanden. Ofta kan det därför framstå som en tillfällighet om en gärning blir att betrakta som olaga tvång eller utpressning. Vi föreslår därför att minimistraffet för grovt olaga tvång höjs från fängelse i nio månader till fängelse i ett år.

Straffskalorna för olaga hot och grovt olaga hot skärps

I likhet med olaga tvång kan olaga hot ingå som ett led i bl.a. utpressning. Hot är centrala för de våldsamma nätverkens sätt att fungera och upprätthålla sin makt. En skärpning av straffskalan framstår som motiverad för att få till stånd en strängare reglering mot sådan

brottslighet. Vi föreslår därför att minimistraffet för grovt olaga hot höjs från fängelse i nio månader till fängelse i ett år. Vi föreslår även att straffmaximum för olaga hot som inte är grovt höjs från fängelse i ett år till fängelse i två år.

Straffskalan för rån skärps och straffbestämmelsen utvidgas till att omfatta rån av betalningsverktyg

Rånbrottets anknytning till kriminella nätverk ligger främst i att det är ett s.k. strategiskt brott, dvs. en indikation på fortsatt kriminalitet när det begås av unga personer i gängmiljön. Det kan även konstateras att personrånen har ökat och inte sällan sker i grupp. Offren är ofta unga. Att bli utlämnad åt en grupp av personer vid ett rån innebär en mycket allvarlig kränkning av brottsoffrets integritet, i synnerhet i de fall gärningen också i övrigt har förnedrande inslag. Vi föreslår därför att minimistraffet för rån ska höjas från fängelse i ett år till fängelse i ett år och sex månader.

Under senare år har kontanter minskat i betydelse som betalningsmedel och ersatts av betalningsverktyg såsom bankkort och digitala betalningsapplikationer Det är otillfredsställande att den som tvingar till sig en mindre summa kontanter kan dömas för rån, medan den som t.ex. tillgriper ett kreditkort och dessutom tilltvingar sig koden till detta ibland måste dömas enligt mindre stränga straffbestämmelser. Vi föreslår därför att olovligt införskaffande av betalningsverktyg genom s.k. råntvång ska omfattas av straffbestämmelsen för rån.

Straffskalorna för utpressning och grov utpressning skärps

Utpressning synes ha utvecklats till en viktig inkomstkälla för många kriminella nätverk och delvis ersatt annan grov brottslighet som t.ex. grova rån. Straffskalan för grov utpressning börjar för närvarande långt under den för grovt rån. Utpressning under sådana former som omfattas av grovt brott kan vara mycket drabbande för brottsoffret, framför allt när det utövas av personer med ett stort våldskapital. Vi föreslår därför att straffskalan för grov utpressning höjs från fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år till fängelse i lägst två

och högst åtta år. Vi föreslår även att maximistraffet för utpressning av normalgraden höjs från fängelse i två år till tre års fängelse.

Kvalifikationsgrunder för grov allmänfarlig ödeläggelse införs

Brott inom ramen för kriminella nätverk begås inte sällan under omständigheter som är försvårande. Ett sätt att säkerställa att försvårande omständigheter får ett tydligt genomslag är att i lagtexten införa kvalifikationsgrunder för grovt brott.

Vi föreslår därför att det vid bedömningen av om en allmänfarlig ödeläggelse utgör grovt brott särskilt ska beaktas om gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse. Vi föreslår även att det särskilt ska beaktas om gärningen varit av särskilt farlig eller allvarlig art. Dessa omständigheter svarar väl mot de allvarliga sprängningar som förknippas med kriminella nätverk. Sådana sprängningar utförs t.ex. inte sällan helt likgiltigt på allmän plats och kan medföra att fara för flera människor förelegat. Gärningarna kan även vara särskilt farliga eller allvarliga genom att de t.ex. riktas mot rättsväsendet eller är ägnade att skrämma ett mycket stort antal människor och därigenom på ett påtagligt sätt påverka tryggheten i samhället.

Vi föreslår också att brottet ges en egen brottsbeteckning, vilket är brukligt för grova brott.

Straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 3 brottsbalken utvidgas till att omfatta den som utnyttjat ett numerärt överläge

Brott i kriminella nätverk sker ofta i samverkan mellan flera gärningspersoner. Ett sådant tillvägagångsätt ökar brottsoffrets utsatthet, inte minst när gruppen också besitter ett våldskapital. Att flera personer utnyttjar sitt numerära överläge för att angripa en enskild eller ett färre antal personer innebär typiskt sett att förövarna framkallar en sådan utsatt situation hos brottsoffret som avses i den nuvarande lydelsen av 29 kap. 2 § 3 brottsbalken. Det kan dock ifrågasättas om detta framgår med tillräcklig tydlighet av punktens ordalydelse eller av dess tillämpning i rättspraxis. Vi föreslår därför att det av bestämmelsen ska framgå att det är försvårande om den

tilltalade utnyttjat ett numerärt överläge, eller annars utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig.

Våldsamma konflikter i den kriminella miljön ska träffas av en ny straffskärpningsgrund med kraftig verkan

Brottslighet i form av våldsamma kriminella uppgörelser där skjutningar och sprängningar förekommer är mycket allvarlig. Vi föreslår därför att en ny sorts straffskärpningsgrund införs med avseende på allvarligare våldsanvändning och hot i två situationer.

För det första avser bestämmelsen brottslighet som innefattar skjutningar eller sprängningar på gator, torg och liknande platser. Sådana gärningar medför typiskt sett risker för utomstående och bidrar till allmän otrygghet. För det andra avses brottslighet som ingår i en konflikt mellan grupper där skjutningar eller sprängningar förekommer eller som typiskt sett riskerar att framkalla en sådan konflikt. Sådana skjutningar och sprängningar som förekommer i kriminella uppgörelser är ofta en reaktion på ett tidigare angrepp och gärningarna riskerar att leda till allvarliga våldspiraler.

Således ska det enligt en ny 2 a § i 29 kap. brottsbalken anses som synnerligen försvårande om ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person

1. har innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen eller

annat likvärdigt ämne och begåtts på allmän plats eller på en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats,

2. haft bakgrund i en konflikt mellan grupper av personer i vilken

skjutvapen eller sådana ämnen som avses i 1 använts, eller

3. varit ägnat att framkalla en konflikt av sådant slag som avses i 2.

Syftet med bestämmelsen är en kraftigt förhöjd straffskärpning för brott som faller inom bestämmelsens tillämpningsområde. Vi föreslår därför att det i en ny 3 a § i 26 kap. brottsbalken föreskrivs att den tillämpliga straffskalan för brottet får överskridas när straffskärpningsbestämmelsen tillämpas. I sådana situationer ska den tilllämpliga straffskalan få överskridas med upp till fyra år. Liksom i dag ska dock gälla att ett tidsbestämt fängelsestraff inte ska kunna vara längre än 18 år.

Unga som involveras i kriminalitet

Straffansvaret för människoexploatering utvidgas till att omfatta exploatering i brottslig verksamhet

När någon involverar en ung person i kriminalitet kan det syfta till att den unge ska användas i verksamheten hos ett kriminellt nätverk. Unga används bl.a. för att tjäna pengar åt andra genom försäljning av narkotika och får då stå sådana risker, inklusive hot om lagföring, som mer tongivande kriminella vill undvika. Inte sällan kan unga vara under press att börja eller fortsätta begå brott i sammanhang där den övergripande kontrollen över brottsligheten utövas av någon annan.

Mot denna bakgrund bedömer vi att det föreligger ett behov av ett starkare straffrättsligt skydd mot utnyttjandet av unga i olika slags brottslighet. Vi föreslår därför att straffbestämmelsen avseende människoexploatering i 4 kap. 1 b § brottsbalken utvidgas till att omfatta exploatering i brottslig verksamhet. Detta ska inte gälla endast i förhållande till barn eftersom även personer över 18 år kan bli föremål för sådan exploatering.

När det gäller exploatering av vuxna ska det för straffansvar krävas att gärningen skett genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Avser exploateringen ett barn ska gärningspersonen kunna dömas till ansvar även om några sådana medel inte har använts.

En straffbestämmelse om främjande av ungdomsbrottslighet införs

Det saknas en straffrättslig reglering som primärt avser det allmänna intresset av att unga personer inte dras in i kriminalitet. Unga kan involveras i brottslig verksamhet på många olika sätt. Ofta är det inte fråga om mer formaliserad rekrytering i form av värvning av medlemmar till kriminella grupper. Många gånger handlar det i stället om åtgärder av mer allmän natur som även de bidrar till att unga görs delaktiga i brottslig verksamhet som någon annan styr över.

Mot denna bakgrund föreslår vi att det införs en ny straffbestämmelse avseende främjande av ungdomsbrottslighet. Den som för brottslig verksamhet anlitar, betalar, överlämnar brottsverktyg till eller instruerar någon som inte har fyllt 18 år och därigenom, eller på annat liknande sätt, involverar honom eller henne i sådan verk-

samhet ska kunna dömas till fängelse i högst fyra år. Detta ska gälla även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den unge inte fyllt 18 år.

För att undvika orimliga resultat i fall där unga personer gemensamt tar initiativ till att begå brott tillsammans ska det dock inte dömas till ansvar om det utifrån omständigheterna i det enskilda fallet vore uppenbart opåkallat.

Ansvar enligt bestämmelsen ska kunna komma i fråga främst när förutsättningarna för att döma för människoexploatering inte är uppfyllda. Det ska dock inte finns något hinder mot att för samma gärning döma både för främjande av ungdomsbrottslighet och för medverkan i den brottslighet som har främjats.

Narkotikabrotten

En särskild straffskala införs för narkotikabrott som innefattar försäljning eller annan befattning med narkotika avsedd att säljas

När det gäller den vinningsdrivande brottslighet som förekommer i kriminella nätverk är det tydligt att narkotikabrottslighet intar en särställning. En strängare syn på narkotikaförsäljning är motiverad utifrån att den bidrar till stora inkomster för de kriminella nätverken och leder till att unga involveras i dessa nätverk. Brottsligheten bidrar även till otrygghet och en ökad våldsnivå i lokalsamhället. Vi föreslår därför att försäljning av och annan befattning med narkotika som är avsedd att säljas ska bestraffas strängare än annan befattning med samma sort och mängd narkotika. Enligt vårt förslag ska en särskild straffskala införas för narkotikabrott av normalgraden som består i sådana gärningar. Straffskalan föreslås uppgå till fängelse i lägst sex månader och högst tre år.

De osjälvständiga brottsformerna avseende innehav och annan befattning med narkotika förutom bruk ska kriminaliseras

Handeln med narkotika över internet har ökat i omfattning under senare år. Det är därför angeläget att det straffbara området är utformat så att det träffar alla straffvärda handlingar med anknytning

till sådan handel. I dag är försök till innehav för eget bruk inte kriminaliserat. En person som t.ex. gör en beställning av narkotika via internet eller sociala medier men som sedan inte får narkotikan i sin besittning kan i dag inte dömas för brott om gärningen syftar till innehav eller annan befattning som avses i 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen. Att det beskrivna förfarandet inte är kriminaliserat medför svårigheter för Polismyndigheten att ingripa mot narkotikaförsäljning. Vi föreslår därför att försök, förberedelse och stämpling till narkotikabrott av normalgraden respektive försök och förberedelse till ringa narkotikabrott beträffande innehav och annan befattning med narkotika ska kriminaliseras, med undantag för faktiskt bruk av narkotika.

Återfall i brott

Den tilltalades tidigare brottslighet kan enligt nuvarande lagstiftning få betydelse i tre hänseenden. För det första kan återfallet leda till att den tilltalade döms till en mer ingripande påföljd. Om det nya brottet begåtts under prövotid efter villkorlig frigivning från ett fängelsestraff, innebär återfallet som regel att den villkorligt medgivna friheten ska förklaras förverkad. Slutligen kan, om inte återfallet beaktas genom påföljdsvalet eller tillräckligt genom sådant förverkande, ett strängare bötes- eller fängelsestraff än vad som annars hade blivit aktuellt dömas ut enligt 29 kap. 4 § brottsbalken.

Vi föreslår att förutsättningarna för återfallsskärpning ska utvidgas. Om den tilltalade vid upprepade tillfällen har dömts för brott, eller om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet, ska återfallsskärpning som huvudregel ske oberoende av om villkorligt medgiven frihet från ett tidigare straff förklaras förverkad eller inte.

Utgångspunkten är alltså att straffet alltid ska bli strängare i dessa situationer. Hänsyn ska dock tas till den tid som har förflutit mellan brotten, så att återfallet beaktas i större utsträckning om det har ägt rum kort tid efter det senaste brottet, samt till om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade.

Häktning

Om det för ett brott inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år föreligger det enligt 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken en presumtion för häktning, vilket innebär att häktning ska ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas.

Vårt förslag om ett höjt minimistraff för grov utpressning medför att denna brottstyp omfattas av den nuvarande presumtionsregeln. Vi föreslår därutöver att gränsen för när regeln ska tillämpas sänks så att den blir gällande från minimistraff på fängelse i ett år och sex månader. En sådan sänkning träffar grov misshandel, men även rån utifrån vårt förslag om ett höjt minimistraff för detta brott.

Att dessa brott omfattas av presumtionsregeln kan komma att underlätta bekämpningen av brott i kriminella nätverk. Några övriga brott träffas inte.

Effekterna av våra förslag

Våra förslag avser en rad olika gärningar och innefattar en betydande bredd. De ska dessutom ses som komplement till varandra och inte betraktas var för sig. Straffskärpningarna är sådana att de ofta kan vara samtidigt tillämpliga beträffande en och samma gärning. I sådana fall kan effekten bli mycket kraftig. Förslagen sammantagna innebär alltså betydande skärpningar av straffen för brott som vi har kunnat identifiera som vanliga i kriminella nätverk. Skärpningarna kommer bl.a. att leda till fler och längre fängelsestraff, men även en viss möjlighet till att använda hemliga tvångsmedel och häktning i större utsträckning än i dag.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Våra förslag syftar till att det ska dömas ut längre och i viss mån även fler fängelsestraff än i dag, vilket leder till ökade kostnader för Kriminalvården med knappt 600 miljoner kronor per år. Förslagen förväntas inte innebära några kostnadsökningar för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten eller domstolarna som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag.

De föreslagna förändringarna kan däremot inte genomföras utan att betydande ekonomiska tillskott tillförs Kriminalvården. Dessa tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten såsom en följd av Kriminalvårdens tidigare aviserade behov av anstalts- och häktesplatser.

Ikraftträdande

Vi bedömer att de nya bestämmelserna kan träda i kraft tidigast den 1 juli 2023. Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 24 kap. 1 § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 kap.

1 §1

Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller däröver, får häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet finns risk för att han

1. avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff,

2. genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller

3. fortsätter sin brottsliga verksamhet. Är för brottet inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, skall häktning ske, om det inte är uppenbart, att skäl till häktning saknas.

Är för brottet inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader, ska häktning ske, om det inte är uppenbart, att skäl till häktning saknas.

Häktning får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

1 Senaste lydelse 1989:650.

Kan det antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter, får häktning inte ske.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 4 kap. 1 b, 4 och 5 §§, 8 kap. 5 §, 9 kap. 4 §, 13 kap. 3 och

12 §§, 26 kap. 1 § och 29 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 16 kap. 5 a §, 26 kap.

3 a § och 29 kap. 2 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

1 b §2

Den som, i annat fall än som avses i 1 eller 1 a §, genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri, döms för människoexploatering till fängelse i högst fyra år.

Den som, i annat fall än som avses i 1 eller 1 a §, genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor, tiggeri eller

brottslig verksamhet, döms för människoexploatering till fängelse

i högst fyra år.

Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt arton år döms till ansvar även om det inte förekommit något olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Är ett brott som avses i första eller andra stycket att anse som grovt, döms för grov människoexploatering till fängelse i lägst två och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan.

2 Senaste lydelse 2018:601.

3

Den som genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvingar någon att göra, tåla eller underlåta något döms för olaga tvång till böter eller fängelse i högst två år. Om någon med sådan verkan utövar tvång genom hot att åtala eller ange någon annan för brott eller att lämna menligt meddelande om någon annan, döms också för olaga tvång, om tvånget är otillbörligt.

Om brottet är grovt döms för

grovt olaga tvång till fängelse i

lägst nio månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

Om brottet är grovt döms för

grovt olaga tvång till fängelse i

lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1. har innefattat våld av allvarligt slag,

2. har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller

3. annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

5 §4

Den som hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid, döms för olaga hot till böter eller fängelse i högst ett år.

Om brottet är grovt döms för

grovt olaga hot till fängelse i lägst nio månader och högst fyra år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas

Den som hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid, döms för olaga hot till böter eller fängelse i högst två år.

Om brottet är grovt döms för

grovt olaga hot till fängelse i lägst ett och högst fyra år. Vid bedöm-

ningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas

3 Senaste lydelse 2017:332. 4 Senaste lydelse 2018:1745.

1. om hotet påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller annars har varit av allvarligt slag, eller

2. om gärningen annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

8 kap.

5 §5

Den som stjäl medelst våld å person eller medelst hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara eller,

sedan han begått stöld och anträffats på bar gärning, sätter sig med sådant våld eller hot till motvärn mot den som vill återtaga det tillgripna, dömes för rån

till fängelse, lägst ett och högst sex år. Detsamma skall gälla om

någon med sådant våld eller hot tvingar annan till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvungne eller någon i vars ställe denne är. Lika med våld anses att försätta någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd.

Är förfarande som avses i första stycket med hänsyn till våldet, hotet eller omständigheterna i övrigt av mindre all-

Den som genom våld å person eller genom hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara,

1. begår stöld,

2. olovligen införskaffar ett betalningsverktyg som avses i 9 kap. 3 c § andra stycket, eller

3. tvingar annan till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är,

döms för rån till fängelse i

lägst ett år och sex månader och högst sex år.

För rån döms också den som, sedan han eller hon begått stöld och anträffats på bar gärning, sätter sig till motvärn med sådant våld eller hot som avses i första stycket mot den som vill återta det tillgripna.

Lika med våld anses att försätta någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd.

Är en gärning som avses i första till tredje styckena med hänsyn till våldet, hotet eller omständigheterna i övrigt av

5 Senaste lydelse 1975:1395.

varlig art, dömes dock ej för rån utan för annat brott som

förfarandet innefattar.

mindre allvarlig art, döms dock

inte för rån utan för annat brott

som gärningen innefattar.

9 kap.

4 §6

Den som genom olaga tvång förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är döms, om inte brottet är att anse som rån eller grovt rån, för utpressning till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms för ringa

utpressning till böter eller fängelse

i högst sex månader.

Om brottet är grovt döms för

grov utpressning till fängelse i

lägst ett år och sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

Den som genom olaga tvång förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är döms, om inte brottet är att anse som rån eller grovt rån, för utpressning till fängelse i högst tre år. Om brottet är ringa, döms för ringa

utpressning till böter eller fängelse

i högst sex månader.

Om brottet är grovt döms för

grov utpressning till fängelse i

lägst två och högst åtta år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1. har innefattat våld av allvarligt slag,

2. har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller

3. annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

13 kap.

3 §7

Den som åstadkommer explosion, översvämning, ras, skeppsbrott, flyg- eller tågolycka eller annan sådan ofärd och därigenom framkallar fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom, döms för allmänfarlig ödeläggelse till fängelse, lägst två och högst åtta år.

6 Senaste lydelse 2017:443. 7 Senaste lydelse 2009:396.

Är brottet mindre allvarligt, döms till fängelse, lägst ett och högst tre år.

Är brottet grovt, döms till fängelse på viss tid, lägst sex och högst arton år, eller på livstid.

Är brottet grovt, döms för

grov allmänfarlig ödeläggelse till

fängelse på viss tid, lägst sex och högst arton år, eller på livstid. Vid

bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse eller annars varit av särskilt farlig eller allvarlig art.

12 §8

För försök, förberedelse eller stämpling till mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, sabotage mot blåljusverksamhet, grovt sabotage mot blåljusverksamhet eller spridande av gift eller smitta eller till förgöring och för underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott döms det till ansvar enligt 23 kap.

För försök, förberedelse eller stämpling till mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov allmänfarlig öde-

läggelse, sabotage, grovt sabotage,

kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, sabotage mot blåljusverksamhet, grovt sabotage mot blåljusverksamhet eller spridande av gift eller smitta eller till förgöring och för underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott döms det till ansvar enligt 23 kap.

16 kap.

5 a §

Den som för brottslig verksamhet anlitar, betalar, överlämnar egendom till eller instruerar någon som inte har fyllt arton år och därigenom, eller på annat liknande sätt, involverar honom eller henne i sådan verksamhet, döms för

8 Senaste lydelse 2019:1162.

främjande av ungdomsbrottslighet till fängelse i högst fyra år. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Det ska inte dömas till ansvar enligt första stycket om det vore uppenbart opåkallat med hänsyn till den ringa skillnaden i ålder och utveckling mellan den som har begått gärningen och den andra personen samt omständigheterna i övrigt.

26 kap.

1 §9

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet.

Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2 eller

3 §, får dock fängelse på viss tid

bestämmas till högst arton år. När fängelse i förening med skyddstillsyn döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller i fråga om tiden för fängelsestraffet vad som föreskrivs i den paragrafen.

Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2–3 a §§, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år. När fängelse i förening med skyddstillsyn döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller i fråga om tiden för fängelsestraffet vad som föreskrivs i den paragrafen.

Om fängelse som förvandlingsstraff för böter är särskilt föreskrivet.

9 Senaste lydelse 2009:396.

3 a §

För den som döms till fängelse med tillämpning av 29 kap. 2 a § får för brottet dömas till fängelse på viss tid som överstiger den tillämpliga straffskalan, i förekommande fall enligt 2 och 3 §§, men inte överstiga arton år. Denna straffskala får inte heller överskridas med mer än

1. ett år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är kortare än fängelse i fyra år,

2. två år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är fängelse i fyra år eller längre men kortare än fängelse i åtta år,

3. fyra år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är fängelse i åtta år eller längre.

29 kap.

2 §10

Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas

1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått,

2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,

3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig,

3. om den tilltalade utnyttjat

ett numerärt överläge, eller annars utnyttjat någon annans skydds-

lösa ställning eller svårigheter att värja sig,

4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,

10 Senaste lydelse 2020:349.

5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,

7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet,

8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person,

9. om brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, region, Sametinget eller Europaparlamentet, eller

10. om ett motiv för brottet varit att bevara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder.

2 a §

Utöver vad som anges i 2 § ska det vid bedömningen av straffvärdet anses som synnerligen försvårande om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person och

1. innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen eller annat likvärdigt ämne och begåtts på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats,

2. haft bakgrund i en konflikt mellan grupper av personer i vilken skjutvapen eller sådana ämnen som avses i 1 använts, eller

3. varit ägnad att framkalla en konflikt av sådant slag som avses i 2.

4 §11

Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.

Vid denna bedömning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.

Har den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till brott, eller utgör brottet återfall i särskilt allvarlig brottslighet ska den tidigare brottsligheten dock beaktas oberoende av om sådant förverkande sker.

Vid tillämpning av första stycket ska rätten ta hänsyn till den tid som har förflutit mellan brotten och om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

11 Senaste lydelse 2010:370.

1.3. Förslag till lag om ändring av narkotikastrafflagen (1968:64)

Härigenom föreskrivs att 1, 2 och 4 §§narkotikastrafflagen (1968:64) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §12

Den som olovligen

1. överlåter narkotika,

2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

3. förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte,

4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk,

5. bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, eller

6. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika döms, om gärningen sker uppsåtligen, för narkotikabrott till fängelse i högst tre år.

Om en gärning som avses i första stycket innebär att gärningsmannen säljer narkotika eller annars befattar sig med narkotika som är avsedd att säljas döms i stället till fängelse i lägst sex månader och högst tre år.

Bestämmelser om straff för olovlig införsel och utförsel av narkotika och olovlig befattning i vissa fall med narkotika finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

12 Senaste lydelse 2000:1228.

2 §13

Är brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms för ringa nar-

kotikabrott till böter eller fäng-

else i högst sex månader.

Är brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms för ringa nar-

kotikabrott till böter eller fäng-

else i högst sex månader. Detta

gäller inte om gärningen omfattas av 1 § andra stycket.

4 §14

För försök eller förberedelse till narkotikabrott, ringa narkotikabrott, grovt narkotikabrott eller synnerligen grovt narkotikabrott liksom för stämpling till narkotikabrott, grovt narkotikabrott eller synnerligen grovt narkotikabrott döms det, om gärningen avser annan befattning än

som avses i 1 § första stycket 6, till

ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

För försök eller förberedelse till narkotikabrott, ringa narkotikabrott, grovt narkotikabrott eller synnerligen grovt narkotikabrott liksom för stämpling till narkotikabrott, grovt narkotikabrott eller synnerligen grovt narkotikabrott döms det, om gärningen avser annat än bruk av

narkotika, till ansvar enligt

23 kap. brottsbalken.

För försök till olovlig befattning med narkotikaprekursorer döms det, om gärningen avser annan befattning än som avses i 3 b § första stycket 2, till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

13 Senaste lydelse 2016:488. 14 Senaste lydelse 2016:488.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 11 juni 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga en rad straffrättsliga åtgärder mot brott i kriminella nätverk. Syftet med uppdraget är att säkerställa att det straffrättsliga regelverket är effektivt och att det återspeglar allvaret i brottslighet med koppling till kriminella nätverk.

I uppdraget ingår att överväga och lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som innebär en skärpt och mer effektiv straffrättslig reglering mot brott i kriminella nätverk, särskilt brott med kopplingar till kriminella uppgörelser. Uppdraget omfattar också att lämna förslag om en skärpt straffrättslig reaktion mot narkotikaförsäljning respektive mot dem som involverar unga i kriminalitet. Vidare omfattar uppdraget att överväga och vid behov lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som innebär att det finns en presumtion för häktning när allvarliga brott, såsom rån, grov misshandel och grov utpressning, begås inom ramen för kriminella nätverk. Enligt uppdraget har vi möjlighet att ta upp även andra frågor som tar sikte på brottslighet kopplad till kriminella nätverk.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

2.2. Utredningsarbetet

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter och sakkunniga. Sedan augusti 2020 har vi hållit sammanlagt elva sammanträden, varav ett tvådagars slutsammanträde. Utöver dessa möten har täta underhandskontak-

ter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens experter och sakkunniga.

Enligt direktiven ska vi i den utsträckning det behövs samråda med berörda myndigheter och organisationer. Vi ska också hålla oss informerade om sådant arbete inom Regeringskansliet som är relevant för uppdraget.

Under utredningsarbetet har vi haft flera möten med Polismyndigheten, bl.a. med olika företrädare för Nationella Operativa Avdelningen (NOA) samt Polisens företrädare i projektet Sluta skjut i Malmö. Förslag som övervägts under vårt arbete har vidare presenterats för synpunkter till en mindre grupp av chefer och andra poliser inom regionerna Stockholm, Väst och Syd. Vi har också haft möte med den nationella avhopparverksamheten Passus vid Fryshuset och med företrädare för olika avdelningar vid Brottsförebyggande rådet (Brå).

Samråd har ägt rum med sekretariaten i utredningarna om En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (Ju 2019:11)1 och om Effektivare möjligheter att ta brottsvinster från kriminella – en översyn av lagstiftningen om förverkande (Ju 2020:16)2. Vi har hållit oss informerade om arbetet med framtagandet av lagförslag avseende en utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål (Ju 2019:G)3.

Vi har också kartlagt relevanta straffrättsliga regleringar i andra nordiska länder i fråga om brott som begås inom kriminella nätverk samt bestämmelser om den som involverar unga i brott. I detta syfte har vi haft möte med företrädare för det danska justitieministeriet och rättsväsendet. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten samt övrig information har inhämtats från officiella webbplatser. Skriftlig kommunikation har också ägt rum med företrädare för de departement i respektive land som ansvarar för aktuella frågor.

En medlem av sekretariatet har deltagit i en forskningskonferens inom EU om brottslighet i släkt- och familjebaserade nätverk (12th Research Conference on Organised Crime, Family-based Crime in Europe)

,

anordnad av ett antal nationella myndigheter tillsammans

1 Utredningen har den 25 maj 2021 överlämnat sitt betänkande En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (SOU 2021:35). 2 Utredningens betänkande ska redovisas senast den 17 december 2021. 3Ds 2020:23 En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål överlämnades den 3 november 2020.

med Europol. Ordföranden och en företrädare för sekretariatet har medverkat i Domstolsakademins straffrättsdag 2020.

Huvuddelen av de möten som ägt rum inom utredningen och med externa aktörer har genomförts via videolänk med hänsyn till den försiktighet som den pågående pandemin har påkallat. Av samma skäl har vi ansett oss förhindrade att genomföra studiebesök hos andra myndigheter och organisationer.

2.3. Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 16 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. Kapitel 3 innehåller en allmän problembeskrivning. I kapitel 4 redovisas tidigare och pågående lagstiftningsärenden. Kapitel 5 innehåller en redogörelse för relevant lagstiftning i andra nordiska länder. I kapitel 6 redovisas straffteoretiska utgångspunkter. Kapitel 7 redogör för utredningens inriktning och i kapitel 8 redovisas våra överväganden och förslag vad avser våldsbrott och brott mot frihet och frid m.m. Kapitel 9 innehåller våra överväganden och förslag i fråga om unga som involveras i kriminalitet. Därefter följer i kapitel 10 våra överväganden och förslag när det gäller narkotikabrotten. Kapitel 11 behandlar våra överväganden och förslag i fråga om straffskärpning vid återfall i brott. Kapitel 12 behandlar våra överväganden och förslag avseende häktning. I kapitel 13 redovisas de sammantagna effekterna av våra förslag. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om konsekvenserna av våra förslag (kapitel 14), ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 15) och författningskommentarer (kapitel 16).

3. Allmän problembeskrivning

3.1. Inledning

Vår utredning har tillsatts av regeringen mot bakgrund av de senaste årens brottsutveckling där våld i form av skjutningar och sprängningar, samt antalet skjutningar med dödlig utgång, har ökat. Denna brottslighet och de konflikter som ligger bakom har en stark koppling till kriminella nätverk i vilka unga personer ofta förekommer. Dessa grupper får i stor utsträckning sina inkomster genom narkotikabrottslighet och annan vinningsbrottlighet såsom rån och utpressning. Men också annan brottslighet förekommer i denna miljö, bl.a. våldsbrott som syftar till att upprätthålla maktstrukturerna.

I vårt uppdrag ingår bl.a. att kartlägga vilka brott som är vanligt förekommande inom ramen för kriminella nätverk och identifiera de brott som kännetecknar eller är ett uttryck för kriminella uppgörelser. Vi ska också analysera hur problembilden ser ut när det kommer till unga personer som involveras i kriminalitet.

För att vi ska kunna lämna ändamålsenliga förslag till en skärpt straffrättslig reglering i dessa och andra frågor är det av vikt att ge en konkret bakgrund till de problem som förknippas med kriminella nätverk. I detta kapitel ges därför en beskrivning av brottsutvecklingen beträffande skjutningar, sprängningar och dödligt våld i den kriminella miljön (avsnitt 3.2). Därefter behandlar vi frågor om kriminella nätverk och redogör bl.a. för kriminella uppgörelser och vår kartläggning av vilka brott som begås inom ramen för sådana grupper (avsnitt 3.3). Sedan redogör vi för narkotikamarknaden i Sverige (avsnitt 3.4). Kapitlet avslutas med att involvering av unga i kriminalitet beskrivs och analyseras (avsnitt 3.5).

3.2. Skjutningar, sprängningar och dödligt våld i den kriminella miljön

3.2.1. Det dödliga våldet har ökat på senare år

Sedan 2002, då Brottsförebyggande rådet (Brå) började ta fram statistik över konstaterade fall av dödligt våld, har antalet varierat mellan 68 och 124 fall per år. Under 2015–2020 har det årliga antalet legat mellan 106 och 124 fall. Det är en högre och jämnare nivå jämfört med tidigare år (2002–2014) då nivåerna varierade mellan 68 och 111 fall per år. År 2019 konstaterades 111 fall av dödligt våld och för 2020 redovisas 124 fall.1 Den generella nivån av dödligt våld sett till befolkningens storlek är dock inte högre än i början på 1990-talet och mycket låg i ett globalt perspektiv.2

3.2.2. Brottsutveckling och strukturförändringar

Det är det dödliga skjutvapenvåldet som står bakom ökningen

De senaste åren har det skett förändringar av strukturen på det dödliga våldet genom att andelen fall som begås med skjutvapen har ökat. Andelen konstaterade fall av dödligt våld där skjutvapen använts har nästan fördubblats mellan 2011 och 2020 (från 21 procent till 39 procent). En annan trend är att dödligt våld med män som offer har ökat, medan dödligt våld med kvinnor som offer har minskat. Andelen kvinnor respektive män som föll offer för dödligt våld uppgick 2020 till 20 respektive 80 procent. Det hör samman med att konflikter bland kriminella blivit vanligare som bakomliggande orsak till våldet, samtidigt som annat dödligt våld har minskat (t.ex. dödligt våld i nära relationer/inom familjen). Under åren 2014–2017 inträffade årligen nära 30 fall av dödligt våld vid konflikter i den kriminella miljön3, vilket utgjorde mer än en fjärdedel (27 procent)

1 Brå 2019:3, Skjutningar i kriminella miljöer, s. 13 och 14 samt Brå (2020) Konstaterade fall av dödligt våld, s. 6. 2 Brå 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder, s. 30. 3 Med den kriminella miljön menas enligt Brås användning av begreppet den vinningsdrivna miljö där personer enskilt eller tillsammans systematiskt begår brott för att tjäna pengar. Det handlar ofta om brott med kopplingar till narkotikahandel eller organiserad brottslighet. Begreppet används för att betona att den kriminella miljön är skild från den vanliga legala miljön, snarare än för att peka ut att det finns olika geografiska områden eller platser som utgör kriminella miljöer (illegala spelklubbar, platser där narkotikahandel eller prostitution

av det dödliga våldet i Sverige. Ökningen av det dödliga våldet konstaterades härvid främst härröra från sådana konflikter.4

I en nyligen publicerad rapport från Brå framgår det att Sverige i dag ligger mycket högt i fråga om dödligt våld med skjutvapen jämfört med andra europeiska länder. Det framgår även att den kraftiga utveckling av dödligt skjutvapenvåld som har ägt rum här i landet inte har någon motsvarighet i övriga Europa samt att åtta av tio fall av dödligt skjutvapenvåld i Sverige numera sker i den kriminella miljön.5

Uppgången i skjutvapenrelaterade fall är tydlig både i absoluta antal offer och när hänsyn tas till förändringar i befolkningsstorlek.6Sammantaget framträder bilden att det dödliga våldet per år skulle ligga på en lägre nivå än tidigare om det inte vore för den beskrivna utvecklingen.7

Brås studier av dödligt våld i den kriminella miljön under åren 2005 till 2017 visar att dödliga konflikter bland kriminella i stor utsträckning är ett storstadsfenomen, men inte är helt begränsat till dessa delar av landet. På senare år har en dryg tredjedel av fallen skett i Stockholms län (35 procent), en dryg fjärdedel i Västra Götaland (26 procent) och en knapp fjärdedel i Skåne (23 procent), medan en sjättedel skett i övriga landet (16 procent). Ökningen av dödligt våld i den kriminella miljön utgörs framför allt av fall där brottsoffret är män mellan 15 och 29 år. En jämförelse över tid visar att såväl brottsoffer som misstänkta och gärningspersoner har blivit yngre. Det rör sig nästan uteslutande om män som begår våldet mot andra män (97 procent av alla brottsoffer och samtliga gärningspersoner). I de få fall kvinnor är brottsoffer vid denna typ av dödligt våld är de inte det primära målet för våldet. De dödas i stället tillsammans med, eller i stället för, en pojkvän/sambo eller någon annan nära anhörig. En annan förändring är att skjutningar ofta sker utomhus på olika

förekommer och liknande). Att den kriminella miljön är vinningsdriven innebär också att andra former av organiserad brottslighet, som exempelvis fotbollshuliganism eller våldsbejakande politisk extremism, inte med automatik ingår i miljön. Definitionen omfattar inte heller fall där de inblandade tillhör marginaliserade grupper eller missbrukarkretsar, där brottslig verksamhet visserligen förekommer, men inte på samma systematiska och målinriktade sätt. Personer i den kriminella miljön kan ingå i olika nätverk och grupperingar, men kan också vara en del av den kriminella miljön utan att ingå i något nätverk. Se Brå 2020:4, Dödligt våld i den kriminella miljön 2005–2017, s. 12. 4 Brå 2017:5, Brottsutvecklingen i Sverige 2012–2015, s. 254, Brå 2019:3 s. 13, Brå (2020), s. 6 och 12 samt Brå 2020:4 s. 12. 5 Brå 2021:8 s. 8 och 10. 6 A.a. s. 33. 7 A.a. s. 34.

platser i den offentliga miljön och att bruket av automatvapen har blivit vanligare (se vidare nedan).8

Även skjutningar och sprängningar i sig har ökat

Inte bara det dödliga skjutvapenvåldet har ökat, det finns också tecken på att det har skett en mer övergripande ökning av antalet skjutningar i sig (dvs. skjutningar generellt). Antalet personer som vårdats på sjukhus p.g.a. skjutvapenskador, dvs. som drabbats av skjutvapenvåld utan dödlig utgång, har ökat. År 2020 ägde 366 skjutningar rum enligt Polismyndigheten (vilka resulterade i 47 avlidna och 116 skadade personer). År 2019 var antalet 334 (42 avlidna och 120 skadade), 2018 rörde det sig om 306 skjutningar (45 avlidna och 135 skadade) och motsvarande siffra för 2017 var 324 (43 avlidna och 139 skadade). Också antalet sprängningar synes ha ökat och under en period ökade användandet av illegala handgranater i en omfattning som sagts sakna motsvarighet i andra europeiska länder. Under 2018 registrerade Polismyndigheten totalt 154 fall i sin sammanställning avseende sprängningar (varav 90 detonationer, 52 fall av förberedelse och 12 försök) och under 2019 totalt 242 fall (varav 133 detonationer, 82 fall av förberedelse och 27 försök). Under 2020 minskade antalet något till totalt 209 fall (varav 107 detonationer, 89 fall av förberedelse och 13 försök), vilket dock fortfarande är en högre nivå än 2018 (se vidare avsnitt 8.5.2).9

Ökad hänsynslöshet och större risker för utomstående

En undersökning avseende skjutningar och sprängningar i den kriminella miljön under åren 2011 till 2020 har visat att minst 46 utomstående personer drabbats i 36 skjutningar och sprängningar, vilket innebär mellan fyra och fem individer per år. Totalt har 14 utomstående avlidit och 32 skadats. Enligt undersökningen har det skett en ökning i antalet utomstående som drabbats, från fyra individer under de första tre åren till 24 under de sista tre åren, dvs. en fem-

8 Brå 2020:4 s. 12. 9 Brå 2019:3 s. 13 och 14, Brå 2020:4 s. 7–9, Institutet för framtidsstudier 2018/4, Våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet i Sverige, s. 15, Polismyndighetens statistik över skjutningar och sprängningar fr.o.m. 2017 respektive 2018 på www.polisen.se/ompolisen/polisens-arbete/sprangningar-och-skjutningar samt Brå 2021:18 s. 30.

faldig ökning. En stor andel av de utomstående brottsoffren var under 15 år eller över 55 år och av de totalt 36 händelserna innefattade tio automateld och tolv sprängningar. Riskerna för tredje man bedöms ha ökat under den observerade tiden, vilket sammankopplas med det ökande antalet hylsor som återfinns på brottsplatserna, andelen automatvapen vid mord med skjutvapen i kriminella miljöer samt det ökade antalet sprängningar. Detta speglar troligen en ökande likgiltighet inför att skada eller döda utomstående men kan även vara ett utslag av att utförarna i dessa brott blivit allt yngre och mer oerfarna i vapen- och sprängämneshantering. Sammantaget tyder kartläggningen på att den strukturella förändringen av våldsbrottsligheten har inneburit att allt fler utomstående drabbas.10

Även andra rapporter anger att våldet i detta sammanhang blivit grövre och mer hänsynslöst eller likgiltigt.11

3.2.3. Sammanfattning

Sammantaget framgår det att skjutningar och sprängningar har ökat och att en särskild typ av dödligt våld vid konflikter bland kriminella blivit vanligare, vilken står för en stor del av antalet fall under de senare åren. Det rör sig om yngre män, främst i storstadsområden, som skjuter ihjäl varandra utomhus i den offentliga miljön inom ramen för olika konflikter. Vissa av dessa konflikter förefaller ha utvecklats till reaktiva serier av vedergällningar mellan olika grupper.12

Konflikterna beskrivs närmare i avsnitten 3.3.2–3.3.3.

10Sturup (2020), Polismyndigheten, Risken för tredje man att skadas eller dödas i skjutningar och sprängningar i kriminella miljöer i Sverige 2011 till 2020. 11 Se t.ex. Polismyndigheten (2017), Polisens rapport om allvarlig och organiserad brottslighet, s. 10, Polismyndigheten (2017a), Utsatta områden – Social ordning, kriminell struktur och utmaningar för polisen, s. 26 och Polismyndigheten m.fl. (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 21. 12 Brå 2020:4 s. 53.

3.3. Kriminella nätverk

3.3.1. Vad menas med kriminella nätverk?

Allmänt

Många brott, inte minst grova brott, begås i dag inom ramen för någon form av samarbete mellan olika personer och antalet sammanslutningar i den kriminella miljön sägs ha ökat. Tillsammans med den våldsutveckling som beskrivits ovan har detta lett till ett större fokus på att bekämpa organiserad brottslighet och kriminella nätverk. Olika insatser har vidtagits av flera myndigheter och ett stort antal utredningar och rapporter har behandlat frågan. Ibland har det dock framförts att ett problem i sammanhanget är att de begrepp som används inte är tydligt definierade.13

Organiserad brottslighet

I Sverige finns det inte någon vedertagen definition av organiserad brottslighet. I stället har beskrivningar av vad som avses med begreppet använts i olika sammanhang, bl.a. av Brå.14 Det finns inte heller någon legaldefinition av begreppet i svensk rätt. Internationellt och inom EU finns dock definitioner som tagits fram i kampen mot organiserad brottslighet. Dessa definierar såväl s.k. kriminella orga-

13 Brå 2011:20, Bekämpning av organiserad brottslighet, s. 43 och SOU 2014:64, Organiserad brottslighet – förfälts- och underlåtelseansvar, kvalifikationsgrunder m.m., s. 43. 14 Brå definierar organiserad brottslighet på i huvudsak följande sätt. – Det rör sig om en nätverksbaserad vinstinriktad brottslig verksamhet i projektform som har vilja och förmåga att skydda och underlätta brottsligheten genom otillåten påverkan (trakasserier, hot, våld och korruption), – Inom projekten, som avlöser varandra, finns en arbetsdelning och flexibilitet som innebär att medarbetare går in och ut ur projekten, – Verksamheten bedrivs i regel diskret, men kan ibland ta sig uttryck i synliga gäng, med ett utmanande beteende, symboler och maktanspråk, – Grupperingen har inte kommit till för sin egen skull utan behövs för att utföra brotten. Se t.ex. Brå (2017), Indikatorer för organiserad brottslighet, s. 8.

nisationer15 som organiserad brottslighet generellt16. Några sådana definitioner har inte ansetts nödvändiga att införa i svensk lagstiftning. Sveriges åtaganden enligt rättsakterna på området har bedömts kunna uppfyllas utan vare sig legaldefinitioner eller en särskild kriminalisering avseende deltagande i kriminella organisationer. De lagändringar som bedömts nödvändiga har i stället i huvudsak avsett ändringar av regleringen om osjälvständiga brottsformer.17 Det närmaste man i svensk rätt kommer en definition av organiserad brottslighet har sagts vara den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken om brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form.18

Kriminella nätverk

Inte heller begreppet kriminella nätverk har någon bestämd definition. Termerna organiserad brottslighet och kriminella nätverk behandlas ibland synonymt, även om det senare begreppet stundtals synes användas för att åskådliggöra förekomsten av lösare kriminella grupper, dvs. konstellationer med lägre organisationsgrad. Begreppet kriminella nätverk kan emellertid inte uppfattas som att det endast avser en viss sorts grupperingar, t.ex. mindre organiserade sådana. Det används i olika sammanhang för att beskriva en rad olika

15 År 1998 antog EU:s medlemsstater en gemensam åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott (98/733/RIF). Den gemensamma åtgärden ersattes 2008 av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. År 2000 antog FN:s generalförsamling en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (Palermokonventionen). Enligt instrumenten, som har stora likheter med varandra, kan organiserad brottslighet i form av kriminella organisationer sägas ta sikte på gärningar begångna inom en strukturerad sammanslutning av tre personer eller fler som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera brott som kan föranleda fyra års fängelse eller mer för att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell vinning. 16 Inom EU tillämpas även en lista över elva kriterier som kan användas för att definiera begreppet organiserad brottslighet. Enligt EU:s definitionsmodell måste minst sex av kriterierna vara uppfyllda för att det ska vara fråga om organiserad brottslighet – och bland dem är de kriterier med nummer 1, 3, 5 och 11 obligatoriska. Enligt de elva kriterierna ska det vara fråga om: 1. samarbete mellan fler än två personer, 2. egna tilldelade uppgifter åt var och en, 3. lång eller obegränsad utsträckning i tiden, 4. någon form av disciplin och kontroll, 5. misstanke om allvarliga kriminella handlingar, 6. verksamhet på internationell nivå, 7. användande av våld eller andra metoder för hot, 8. användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer,

9. deltagande i penningtvätt, 10. otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomin, och 11. strävan efter vinning och/eller makt. Se t.ex. ovannämnda rambeslut 2008/841/RIF. 17 Se bl.a. prop. 2002/03:146 Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och prop. 2010/11:76 Genomförande av rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet. 18 Se t.ex. prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet s. 31.

sorters konstellationer av brottsliga aktörer, allt från hierarkiska och formaliserade organisationer till lösare grupper. Ett exempel som visar på den bredd som ligger i begreppet är följande definition som används i en rapport från Polismyndigheten: ”Med kriminella nätverk avses kriminellas aktörers samverkan i brott. Nätverken kan vara beständiga över tid eller tillfälliga. De skiljer sig även åt avseende organisationsgrad, hierarki och antal individer”.19 Ett annat exempel är Brås användning av begreppet kriminella nätverk och grupperingar som sägs omfatta ”såväl självmarkerande grupperingar som mer löst sammansatta nätverk av människor som begår vinningsbrott tillsammans”.20 Begreppet är alltså inte särskilt precist.

Olika sorters nätverk, grupper och strukturer

Inom forskningen finns många olika definitioner av kriminella nätverk. Nätverken kan skilja sig åt avseende exempelvis strukturer, hierarkier, formella regler, aktiviteter, geografiska platser, specialiserade roller samt antalet individer. Gemensamt är att den kriminella verksamheten bygger på samarbete mellan flera personer och bedrivs på ett vinstdrivande sätt. Aspekter som rekrytering, interna och externa konflikter, tillgång till och hantering av skjutvapen samt förmåga till otillåten påverkan kan skilja sig väsentligt mellan olika typer av nätverk och grupper.21

För att underlätta analysen av den kriminella miljön har Brå i en av sina rapporter skapat fyra övergripande grupp- och nätverkskategorier (självdefinierade grupper, externdefinierade grupper, icke-namngivna grupper och projektbaserade konstellationer) samt ett antal under-

kategorier till dessa (mc-gäng, stadsdels- och förortsbaserade grupper,

familje- och släktbaserade nätverk och grupper baserade på gemensamt ursprung och/eller gemensamma erfarenheter). Uppgifterna i det följande utgår i huvudsak från denna rapport.22

19 Polismyndigheten (2017) s. 6. 20 Brå 2020:4 s. 20. 21 Brå 2019:10, Tystnadskulturer, s. 2, och Brå 2016:12, Kriminella nätverk och grupperingar – Polisers bild av maktstrukturer och marknader, s. 20. 22 Se Brå 2016:12 s. 9–11 och 28–37.

Självdefinierade grupper

Självdefinierade grupper omfattar grupper som själva lyfter fram sin grupptillhörighet i form av namn, attribut och medlemskap. Mcgängen utgör det främsta exemplet på sådana grupper.

Externdefinierade grupper

Externdefinierade grupper är grupper som inte själva beskriver sin grupptillhörighet genom namn, symboler och attribut. I stället tilldelas de namn, antingen av Polisen eller av medierna. Till denna kategori räknas exempelvis stadsdels- och förortsbaserade grupper som tilldelats namn utifrån, samt vissa familje- och släktbaserade nätverk.

Icke-namngivna grupper

Icke-namngivna grupper är ett samlingsnamn för olika typer av relationsbaserade nätverk som varken har ett självtilldelat eller externt tilldelat namn. De har många gånger en lösare kontur än självdefinierade grupper, även om det i vissa fall kan finnas ett starkare lojalitetsband mellan individerna. Exempel på icke-namngivna grupper är vissa stadsdels- och förortsbaserade grupper, som bygger på att de inblandade individerna bor i samma bostadsområde, samt vissa familje- och släktbaserade nätverk. Såväl externdefinierade som icke namngivna grupper kan även baseras på t.ex. ett gemensamt ursprung eller gemensamma erfarenheter.

Projektbaserade konstellationer

Projektbaserade konstellationer är projektgrupper som sätts ihop för att bedriva en vinstdrivande kriminell verksamhet, t.ex. narkotikasmuggling, storskaliga stölder eller omfattande bedrägerier. Konstellationerna består ofta av en eller flera projektledare samt flera medarbetare, vilka kan komma från självdefinierade grupper, externdefinierade grupper och icke-namngivna grupper.

Mc-gäng

Vad gäller de underkategorier av grupper som nämnts ovan kan till en början konstateras att mc-gäng är den sorts gruppering som oftast kategoriseras som självdefinierade. Men även andra grupper som har gett sig själva ett namn omfattas av denna kategori. För mc-gängen är processen fram till ett fullvärdigt medlemskap ofta relativt lång och kan pågå i flera år. Det är vanligt med en rekryteringstrappa med olika steg som vanligtvis måste passeras innan fullvärdigt medlemskap kan komma i fråga. Vissa grupper beskrivs ha en affärsidé där det ledande skiktet tjänar pengar på medlemmarnas avgifter. För att ytterligare öka ledarnas vinster kan medlemmar även bötfällas för upplevda oförrätter. Till följd av affärsupplägget har dessa grupper många gånger en mer offensiv rekrytering än övriga grupper (se vidare avsnitt 3.5). Medlemmar i de självdefinierade grupperna sägs ofta ha egna agendor, och syftet med medlemskapet är att tjäna pengar. Trots anknytningen till gruppen är varje person alltså oftast sin egen och kan göra kriminella affärer eller genomföra projekt med personer inom eller utanför den grupp som personen tillhör. För att hålla ihop grupperna tillämpas hierarkier och kollektiva regler. För denna grupp är det kollektiva skrämselkapitalet centralt, vilket gruppernas symboler tjänar som en påminnelse om. Medlemmarna kan dra särskild fördel av gruppens skrämselkapital om de i enskild regi gör kriminella affärer.

Stadsdels- och förortsbaserade grupper/lokala kriminella nätverk

Gemensamt för stadsdels- och förortsbaserade grupper är att medlemmarna har kopplingar till ett gemensamt bostadsområde, och att de ofta har växt upp tillsammans och ingått i samma umgängeskrets sedan de var barn. Denna typ av relationsbaserade nätverk kan vara särskilt starka för ungdomar och ta formen av kompisgäng. De involverade personerna känner varandra sedan länge och har gemensamma intressen. Bilden är att det sällan sker någon aktiv rekrytering till sådana grupper. Det är snarare så att vissa personer gradvis glider in i kriminalitet som en följd av att de bor i ett visst område och befinner sig i en miljö med kriminellt aktiva personer i närheten, varvid äldre kriminella kan fungerar som förebilder för yngre personer (se vidare avsnitt 3.5). Grupperna har i regel inte lika struk-

turerade beslutsvägar som inom mc-gängen, utan besluten tas ofta på individnivå. Stadsdels- och förortsbaserade grupper använder sällan något gruppnamn, symboler eller attribut. I stället händer det att de omnämns med namn som myntats av Polisen eller medierna.

Dessa sorters grupper benämns ibland även som lokala kriminella

nätverk eller territoriella nätverk. Begreppen synes alltså avse i huvud-

sak samma sak som stadsdels- och förortsbaserade grupper och gemensamt för dessa nätverk är, utöver att de oftast beskrivs som lösa till sin struktur, den koppling som i regel finns till utsatta områden (se vidare avsnitt 3.3.3).23

Vid våra kontakter med Polismyndigheten har bl.a. beskrivits att de personer som ingår i den här typen av grupper ofta inte betraktar sig själva som medlemmar i ett gäng eller en organisation utan som vänner eller ”bröder” som gör affärer eller ”business” ihop. Samtidigt har det under arbetets gång framkommit uppgifter om grupper som får anses falla inom denna kategori av kriminella nätverk och som har en högre organisationsgrad, t.ex. med krav på medlemsavgifter. Det är alltså svårt att inordna alla konstellationer inom denna kategori under en gemensam definition.

Familje- och släktbaserade nätverk

Som namnet antyder består familje- och släktbaserade nätverk av personer som delar släktskap med varandra. Starka familje- och släkttraditioner kan utgöra grunden till maktstrukturer, lojalitetsband och förtroende. Typiskt sett behöver det inte vara fråga om kärnfamiljer och nära släktingar. I stället kan i många fall familje- och släktbanden sträcka sig långt och omfatta många personer. Ibland används beteckningen (kriminella) klaner för att markera att det rör sig om en vid skara och att nätverken härrör från länder med s.k. klansamhällen. Medlemmarna i familje- och släktbaserade nätverk kan sägas födas in i nätverket och i takt med att personerna blir äldre och får mer erfarenhet kan de successivt tilldelas större ansvar (se vidare avsnitt 3.5). Inte heller familje- och släktbaserade grupper beskriver vanligtvis sin grupp genom namn eller olika attribut. I likhet med de stadsdels- och förortsbaserade grupperna kan de antingen tilldelas

23 Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21 och 27, Polismyndigheten (2019a), Kriminella nätverk inom den organiserade brottsligheten i polisregion Stockholm, s. 7 f. Se även Kriminalvården (2019), Vägen ut ur gänget, Om manligheter, broderskap och svikna förhoppningar, s. 39.

ett namn av Polisen eller medierna, eller så har de inget namn. Enligt våra kontakter med Polismyndigheten är dessa nätverk vanligare i vissa delar av landet än andra, och finns bl.a. i Göteborg och Malmö, samt drivs inte bara av ekonomisk vinning utan även av en ambition att kontrollera de områden där de förekommer.24

Gemensamt ursprung och/eller gemensamma erfarenheter

Grupper som baseras på ett gemensamt ursprung och/eller gemensamma tidigare erfarenheter kan t.ex. avse personer som under längre tid har samverkat i en projektbaserad konstellation och på så sätt lärt känna varandra väl, eller kan ha tillbringat en längre tid tillsammans på anstalt (s.k. fängelsegäng). Det kan också handla om att individerna har ett ursprung i andra länder och har band till samma ort, land eller geografiska region – sådana konstellationer omnämns ibland som etniska

nätverk.

Några avslutande konstateranden

Överlappning och samarbete mellan grupper

Den redovisade indelningen i olika sorters nätverk kan vara värdefull på så sätt att den ger en överblick som underlättar förståelsen av den kriminella miljöns olika grupperingar. De kategorier av grupper som identifieras utifrån t.ex. bostadsområde, släktband eller gemensam bakgrund behöver dock inte ha vattentäta skott mellan sig, snarare har de en starkt överlappande karaktär. Dessutom kan en person ofta ingå i mer än en grupp samtidigt och inom ramen för t.ex. projektbaserad brottslighet kan representanter för flera olika sorters grupper förekomma.25

Det har även beskrivits för oss att samarbeten mellan olika grupper kan förekomma. Sammantaget låter sig verkligheten alltså inte alltid kategoriseras så enkelt som ovan.

24 Se även Acta Publica, Rapport 2020:07, Klanerna. 25 Brå 2016:12 s. 36.

Våldskapitalet är en gemensam nämnare

Även om det finns skillnader mellan de olika sorters kriminella nätverk som har beskrivits ovan är våldskapitalet (ibland även kallat skrämselkapital) en beståndsdel som genomsyrar dem alla, vilket framkommer i olika rapporter samt även har bekräftats i våra kontakter med Polismyndigheten och Brå m.fl. Våldskapitalet spelar en central roll oavsett om det handlar om konflikter inom grupper och nätverk, konflikter med andra grupper och nätverk eller vinstdrivande brottslighet. Det minskar behovet för en individ eller gruppering att använda påtryckningsmedel som direkta hot och våld och underlättar utpressning och annan otillåten påverkan. Uttalade hot eller våldshandlingar kan bli överflödiga, ibland räcker det att förövaren eller förövarna visar upp sig eller kommer med subtila antydningar för att skrämma en person.26

Allt lösare sammansatta grupper – men undantag finns

Ett annat generellt konstaterande är att det av tillgängliga rapporter kan utläsas att brotten inom allvarlig och organiserad brottslighet i dag till stor del begås utanför formaliserade nätverksstrukturer. Samverkan mellan kriminella aktörer beskrivs som bredare än förut och lojaliteter som mindre varaktiga. Många kriminella nätverk är alltså löst sammansatta och rörligheten är stor inom och mellan nätverken. En och samma person kan dessutom vara kopplad till flera nätverk och aktörerna är ofta multikriminella. Syftet med många kriminella nätverk och grupperingar sägs sällan vara att fungera som en kriminell organisation, i betydelsen att brottsligheten utförs av gruppens medlemmar tillsammans och i en viss bestämd ordning. I stället är det de enskilda individerna som ser fördelar, såsom trygghet och kontakter, med att ingå i en gruppering. I vissa fall handlar det emellertid om sköra situationsbundna allianser.27

Samtidigt finns det som sagt exempel på att även sådana kriminella nätverk i utsatta områden som oftast beskrivs som löst sam-

26 Brå 2016:12 s. 37, Brå 2018:6, Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden, s. 67 och Kriminalvården (2019) s. 57 f. 27 Polismyndigheten (2017), sammanfattningen, Polismyndigheten (2019a) s. 6 f. och Brå 2016:12 s. 21 och 127 f. Även i Polisens analys av kommunikation på Encrochat dras slutsatsen att den kriminella samverkan är mer gränslös och utbredd än tidigare, se Polismyndigheten (2021), Lärdomar av Encrochat – Analysprojekt Robinson, s. 7.

mansatta kan uppvisa en högre grad av struktur, organisation och planering.

3.3.2. Användningen av våld bland kriminella nätverk

Mc-gäng

Historiskt har det förekommit flera större konflikter mellan olika mc-gäng när någon ny aktör försökt etablera sig. Under mitten av 90-talet pågick vad som kallats det stora nordiska mc-kriget mellan olika klubbar. Som en följd av de dramatiska händelserna kring konflikterna framstod under denna tid mc-gängen som de mest våldsamma kriminella grupperna i Sverige. Även på senare år har dödligt våld och grova våldsbrott kopplats till denna sfär. Polismyndigheten har beskrivit för oss hur dessa gäng kopplats till bl.a. sprängningar. Mc-gängen pekas dock inte ut som drivande i den våldsutveckling som beskrivits i avsnitt 3.2, varken i rapporter eller vid våra olika kontakter med Polisen m.fl. De framhålls i allmänhet som strukturerade i den meningen att beslut om att ta till våld i en konfliktsituation måste sanktioneras på ledningsnivå. Där övervägs vilka konsekvenser våldsanvändningen kan få för klubben i stort. Självdefinierade grupper som är nybildade eller befinner sig i en etableringsfas beskrivs dock som mer benägna att ta till våld än redan etablerade grupper, eftersom de har ett behov av att bygga upp sitt kollektiva våldskapital och bli respekterade i den kriminella miljön.28

Stadsdels- och förortsbaserade grupper/lokala kriminella nätverk

Den typ av dödligt våld i den kriminella miljön som har ökat under senare år framstår enligt bl.a. Brå i stället i stor utsträckning härröra från vad som bl.a. benämns som förorts- och stadsdelsbaserade grupper. Också rapporter från t.ex. Polismyndigheten pekar på ett allt grövre våld mellan individer med koppling till kriminella nätverk i utsatta områden, vilka sägs vara dominerande när det gäller våld i samband med narkotikabrott. Denna bild har bekräftats av våra kontakter med företrädare för Polismyndigheten och Brå. Utmärkande för nätverken är att de sällan har en formaliserad organisationsstruk-

28 Brå 2016:12 s. 46 f. och Brå 2020:4 s. 12 f.

tur som t.ex. mc-gängen (se avsnitt 3.3.1). I stället byggs de ofta upp kring en eller flera tongivande aktörer och andra personer är mer löst knutna till gruppen snarare än genom uttalade medlemskap. Individerna i grupperna beskrivs generellt som mer händelsestyrda och spontana i sin våldsanvändning. Den lösa organisationsformen inverkar på gruppernas våldsamhet i den meningen att olika beslut om våldsanvändning är relativt decentraliserade och kan fattas på individnivå. Detta innebär att tröskeln till våldsanvändning i vissa fall kan vara mycket låg. När en konflikt väl uppstått beskrivs det som att det inte är lätt att backa utan att förlora trovärdighet. I de fall flera tongivande aktörer leder en grupp kan det också medföra att dubbla lojaliteter uppstår och att ledarskap utmanas, sprickor bildas och att nya konstellationer kommer och går. Detta är också en grogrund för interna konflikter som kan utlösa dödligt våld.29

I en Brå-studie baserad på intervjuer med personer som själva har erfarenhet av skjutvapenvåld åskådliggörs hur man kan se på relationer och samarbeten i denna sorts kriminella miljö. Dessa beskrivs ofta i termer av vänskap och lojalitet. Betydelsen av att ha vuxit upp tillsammans betonas; relationerna tycks ofta ha tagit form utanför den kriminella miljön. Många motsätter sig tanken att de skulle ha varit del av etablerade, stabila samarbeten. De identifierar sig inte som formella nätverk eller gäng, och inte heller framstår detta som ett eftersträvansvärt ideal. Med andra ord premieras vänskap och gemensam historia framför gemensamma regler och symboler. Eftersom intervjupersonerna främst ingår i konstellationer baserade på vänskap och gemensam uppväxt, framträder inga tydligt dragna gränser för var en konstellation börjar och en annan slutar. Enligt Brå är det övergripande intrycket att den kriminella miljö som intervjupersonerna beskriver är mindre organiserad och relativt instabil. Det sägs även att en brottshandling i detta sammanhang inte behöver vara knuten till en gruppering, utan snarare till en enskild person, varför det kan vara missvisande att avgränsa relationerna mellan de berörda kriminella till särskilda grupperingar.30

29 Brå 2020:4 s. 13 f., Polismyndigheten (2017) s. 10 och Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21 och 27. 30 Intervjuerna har främst skett med personer med anknytning till områden som kännetecknas av ett socioekonomiskt utanförskap, eftersom tidigare studier visar på en högre förekomst av skjutningar i sådana områden. Studiens huvudfokus anges därmed avse den del av den kriminella miljön som består av vad som beskrivs som nätverk eller stadsdels- och förortsbaserade grupper. Se Brå 2019:3 s. 7, 19 och 34 ff.

Se vidare avsnitt 3.3.3 där vi lämnar en fördjupad bild över konflikterna i denna del av den kriminella miljön.

Familje- och släktbaserade nätverk

Till beskrivningen bör även läggas familje- och släktbaserade nätverk. Många av dessa s.k. klaner anses ha lätt för att ta till grovt våld och pekas ibland ut i samband med våld kopplat till t.ex. narkotikabrottslighet. Några av nätverkens kärnor beskrivs också vara genomsyrade av föreställningen att oförrätter måste besvaras för att gruppen ska upprätthålla sin heder och respekt. Konsekvensen blir att även mycket triviala konflikter kan resultera i allvarligt våld och användning av skjutvapen. Ibland framhålls att det har uppstått en alternativ rättsordning inom denna sfär, där vissa personer till följd av makt (och ibland religion) fått en medlande funktion i vissa konflikter. Man kan där förhandla om konflikten och frias eller fällas. Exempelvis kan ”domslut” om att betala ”böter” meddelas.31

Enligt våra kontakter med Polismyndigheten står dessa nätverk, jämfört med de stadsdels- och förortsbaserade grupperna, för en mindre del av det våld och den brottsutveckling som beskrivits i avsnitt 3.2. De har dock beskrivits som kapabla till mycket grovt våld av Polisen och utpekas även som kopplade till skjutningar, sprängningar och dödligt våld. Samtidigt uppges de vara organiserade och såsom nyss beskrivits, använda sig av medling vilket kan vara en orsak till att de inte uppfattas vara lika snabba att ta till våld.32

3.3.3. En beskrivning av konflikterna och deras orsaker m.m.

Allmänt

Orsakerna till kriminella uppgörelser och konflikter är inte helt enkla att sammanfatta. Motiven varierar och konflikterna kan vara både externa och interna ur ett grupperspektiv. De kan också i olika grad vara relaterade främst till individer, men växa till gruppnivå beroende på kopplingar till kriminella nätverk. I det följande ges en beskrivning av sådana konflikter som kan kopplas till kriminella

31 Brå 2016:4 s. 78, Brå 2020:4 s. 13 f. och Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21. 32 Se även Acta Publica Rapport 2020:07 s. 9.

nätverk. Vårt fokus ligger särskilt på sådana, ofta löst sammansatta nätverk, i utsatta områden som främst anses ligga bakom de senaste årens våldsutveckling, dvs. stadsdels- och förortsbaserade grupper/ lokala kriminella nätverk (se avsnitt 3.3.1 och 3.3.2).

Både skjutningar och sprängningar, men även annat allvarligt våld, förekommer inom ramen för konflikterna. Det beskrivs i rapporter att skjutvapen i regel används när avsikten är att döda. Det sägs även att Polismyndigheten upplever att tröskeln att använda skjutvapen är lägre än tidigare och att konflikterna har eskalerat från att man tidigare sköt i benet för att markera och skrämma till att det i dag i högre utsträckning skjuts för att döda, vilket är en trend som särskilt ses i storstadsområdena. Sprängningar används i stället oftast för att förmedla en markering eller ett hot inom ramen för en konflikt (men sker också i utpressningssyfte), vilket bl.a. indikeras av att tillvägagångssättet främst används mot egendom och mindre ofta direkt mot någon individ i form av personvåld.33

Bilden av hur skjutningar och sprängningar används har i huvudsak bekräftats genom våra kontakter med Polismyndigheten och Brå, även om det framkommit att sprängningar ibland även används som ett medel för dödligt våld.

När beslut om våldsaktioner tas inom den kriminella miljön är det vanligt att uppdraget går till någon längre ner i hierarkin. Det är således ofta individer i de lägre skikten eller yngre våldsbenägna personer som utövar våldet (se även avsnitt 3.5.4).34

Även enligt våra kontakter med Polismyndigheten förekommer det att det dödliga våldet utförs på beställning, snarare än att den individ som ligger bakom själv utövar våldet. Samma bild ges i Polisens analys av kommunikationen på Encrochat (en krypterad informationstjänst som användes av kriminella), av vilken det framgår att distansen mellan anstiftare och utförare kan försvåra lagföringen av sådana brott.35

33 Polismyndigheten (2017a) s. 26 f. och Polismyndigheten (2019a) s. 11. 34 Brå 2016:12 s. 77 ff. och Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21. 35 Polismyndigheten (2021) s. 14.

Externa konflikter

Konflikter mellan olika kriminella grupper kan röra narkotika, försäljningsområden och pengar. De kan också ha sin upprinnelse i mer personliga konflikter mellan enskilda medlemmar, som sedan utvecklas till fullskaliga konflikter mellan grupperna de tillhör. Konflikterna kan alltså röra både mer affärsmässiga saker, t.ex. obetalda skulder eller andra fordringar, och förhållanden av mer privat karaktär, såsom flickvänner eller vissa beteenden som upplevts som kränkande. Även utländsk forskning visar att konflikter i gängmiljö som leder till dödligt våld kan ha sitt ursprung i mycket olika sammanhang och motiv. Ofta omtalas s.k. gängkrig i medierna, och ibland även av Polisen, som en strid om revir eller marknadsandelar. Vissa studier talar emellertid för att det är ovanligt med konflikter mellan grupper om marknadsandelar och att endast en mindre del av konflikterna kan kopplas ihop med revirstrider. De skjutningar som sker har av Brå snarare bedömts till stor del handla om individrelaterade konflikter som uppstår till följd av upplevda kränkningar och oförrätter. Den kriminella miljön har beskrivits som bestående av ett stort antal lågtoleranta och lättkränkta individer vilket leder till att osämja ofta uppstår. Även om konflikterna är på individnivå kan de p.g.a. de inblandades anknytning till nätverk växa och förstärkas och komma att involvera flera personer. När det gäller mc-gängen sägs det att dessa är mindre benägna att ”gå hela vägen” i konflikter än mindre hierarkiska grupper – inte sällan görs en konsekvensanalys och det krävs en diskussion inom organisationen innan de beslutar sig att gå över till våldshandlingar i en konfliktsituation. De stadsdels- och förortsbaserade grupperna beskrivs i stället så att beslutsvägarna inom dessa inte är lika strukturerade och att de därför med kort varsel kan ta till våld.36

Interna konflikter

Även inbördes konflikter förekommer. De aktuella grupperna beskrivs av bl.a. Brå som att de under ytan inte är lika lojalitetsbundna som de ofta vill framställa sig. Både hot och våld förekommer inom kriminella grupper och nätverk. Många av grupperna styrs med våld och är mycket våldsbenägna – straff kan utdelas mot de egna i form

36 Brå 2016:12 s. 67 ff. och 74 ff., Brå 2020:4 s. 15 och Polismyndigheten (2017a) s. 25.

av skjutningar, misshandel, rån och s.k. bötningar. För att hålla ihop grupper såsom mc-gäng tillämpas ofta hierarkier och kollektiva regler. Överträdelser bestraffas och kan leda till uteslutning eller i värsta fall dödligt våld. De stadsdels- och förortsbaserade grupperna har som sagt däremot sällan en lika formaliserad organisationsstruktur som de självdefinierade grupperna, snarare byggs nätverksstrukturen upp kring några tongivande aktörer. Regler och bestraffningsprinciper är sällan bestämda i förväg utan formuleras mer godtyckligt av ledarfigurer från fall till fall. I denna sorts grupper sägs det vara mycket vanligt med inbördes konflikter och maktkamp. Konsekvensen blir att många av grupperna till sin struktur är lösliga och föränderliga. Ledarskap utmanas, sprickor uppstår och konstellationer kommer och går. Enligt den bild vi fått kan interna konflikter alltså leda till att nya konstellationer som ligger i fejd med varandra uppstår och att konflikten byter skepnad och i stället blir en extern konflikt mellan två sidor.37

Mer om konflikternas orsaker och hur de utspelar sig

Orsakerna kan variera men våldet kan sammankopplas med narkotikahandeln

Många gånger kan det vara svårt att utläsa vad som ligger bakom fall av konflikter och dödligt våld. I de fall det går rör det sig enligt Brås studier av dödligt våld i den kriminella miljön ofta om ekonomiska motiv, hämnd eller att gärningspersonen känt sig hotad. Det finns dock tecken på att ekonomi (ofta rör det sig om konflikter kring narkotikaaffärer, andra typer av brottsvinster eller olika typer av oreglerade skulder) som motiv- eller orsakstema har minskat medan konflikter kring de inblandades sociala relation eller beteende (det kan t.ex. röra sig om olika typer av upplevda kränkningar eller hur man bemött varandra) har ökat. I nära två tredjedelar av fallen av dödligt våld inom den kriminella miljön framgår det dock att åtminstone någon av de inblandade tillhör en kriminell gruppering eller nätverk.38

Även om orsakerna till konflikterna inte är entydiga är det enligt vår mening på ett övergripande plan svårt att komma ifrån bilden att

37 Brå 2016:12 s. 13 ff. och 61 ff. och Polismyndigheten (2019a) s. 10. 38 Brå 2020:4 s. 10 och 43 ff.

narkotikabrottsligheten är starkt kopplad till det grova våld som förknippas med kriminella nätverk. Tillgängliga rapporter samt våra kontakter med olika företrädare inom Polismyndigheten och Brå m.fl. pekar i princip alla ut narkotikabrottsligheten som en faktor i sammanhanget, även om dess beskrivning som orsak varierar.39

Den bild som presenteras sträcker sig från att det handlar om rena konkurrenssituationer och revirstrider till att det inte är narkotikaförsäljningen i sig som är den drivande kraften bakom de våldsbrott som förekommer, utan att förklaringen snarare kan sökas i att den kriminella miljö i vilken försäljningen äger rum är våldsam och inbegriper att grovt våld används för att lösa olika konflikter (se även avsnitt 3.4 om den svenska narkotikamarknaden).

Även i Brås intervjustudie med personer med erfarenheter av skjutvapenvåld i den kriminella miljön beskrivs det att konflikter som leder till skjutningar oftast har någon form av koppling till narkotikamarknaden och då främst till försäljningen av cannabis.40Oavsett ursprunget till en konflikt belyser sistnämnda studie också två viktiga aspekter av våldet, dels dess funktion som maktmedel, dels som försvar eller hämnd, vilket behandlas i det följande tillsammans med några övriga frågor.

Ställning och position

Det beskrivs att det är konfliktens konsekvenser som är avgörande för de inblandade, alltså hur konflikten påverkar vars och ens ställning och position inom den kriminella miljön. Med andra ord tycks det inte vara konfliktens orsaker i sig som är det viktiga. De inblandade ser i stället skjutvapenvåldet som en investering i den egna kriminella karriären, eftersom våldet är ett sätt att bygga upp sitt rykte och stärka sin position. Ens rykte förknippas med vinster, som att t.ex. få mer inflytande över den lokala narkotikamarknaden. Samtidigt är ryktet kortvarigt och lätt att förlora och måste därför ständigt upprätthållas och försvaras. Enligt Brå kan konflikter och skjutningar alltså vara användbara i spelet om position och makt, både på narkotikamarknaden och i den kriminella miljön i stort. Likt

39 Se bl.a. Polismyndigheten och Tullverket (2016), Drogsituationen – Lägesbild i Sverige 2013–2016, s. 9, Polismyndigheten (2017) s. 10, Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21 Brå 2020:4 s. 43 samt Polismyndigheten (2021) s. 3. 40 Brå 2019:3 s. 55 f.

i andra sammanhang beskrivs det att mer eller grövre våld måste till för att flytta fram eller skydda den egna positionen. Unga, perifera deltagare i den kriminella miljön tar i högre grad än tidigare chansen att avancera genom att skjuta. Man kan beskriva detta som en sorts inflationsprocess. Mer våld krävs för att åstadkomma en viss effekt och om de inblandade aktörerna utgår från sådana antaganden kan det få konsekvenser för motivationen att söka fredliga lösningar när konflikter uppstår.41

Även i andra rapporter talas det om ett skifte i den kriminella miljön där det vuxit fram en ung generation som inte drar sig för att ta till våld samt om betydelsen av att inom dessa grupper bygga det egna ”varumärket” och upprätthålla ett våldskapital. Det beskrivs bl.a. att en mindre personlig konflikt kan räcka som bakomliggande orsak och att våldet har en viktig funktion på så sätt att ett trovärdigt våldskapital är centralt för att genomföra viss brottslig verksamhet och för att t.ex. inte bli pålagd fiktiva skulder.42

Försvar och hämnd

Skjutvapenvåldet beskrivs i Brås intervjustudie också som ett sätt att skydda sig själv. Många personer i studien beskriver att tillvaron präglas av rädsla, stress och ångest och att man måste skjuta först, för att förhindra att man själv blir skjuten. Några menar att behovet av den här typen av strategier har ökat över tid och att man behöver ta till grovt våld för att hindra en hämndaktion som man räknar med ska inträffa. Samtidigt synliggörs det att detta perspektiv är fullt av paradoxer. Att genomföra en skjutning tycks öka den egna utsattheten snarare än minska den. Detta eftersom det kan provocera fram motaktioner, inte bara från andra som känner sig hotade utan även utifrån en utbredd hämndlogik som innebär att en genomförd skjutning måste medföra någon form av motaktion. Därmed hålls konflikter vid liv och kan bli till spiraler där det inte är möjligt att så att säga ”skjuta sig fri”.43

41 Brå 2019:3 s. 8 f. 42 Brå 2016:12 s. 69 och 76 f., Brå 2018:6 s. 80 och Polismyndigheten (2017) s. 10. 43 Brå 2019:3 s. 9 f. och 79.

Våldshandlingarna hänger ofta ihop

Många skjutningar synes alltså hänga ihop. Forskning om skjutvapenvåld i Sverige har visat en ökad risk för nya skjutningar, i både tid och rum, när en skjutning ägt rum och att en stor del av skjutningarna är svar på tidigare skjutningar i pågående gängkonflikter. Det förekommer alltså fall av dödligt våld som förefaller vara direkta reaktioner på andra sådana fall. Mönstret är dock inte lika tydligt för sprängningar.44

Kort sammanfattat har det visat sig att skjutningar är särskilt vanliga i vissa områden, som till stor del sammanfaller med utsatta områden, samt att risken är ungefär fyrdubblad för en ny skjutning i närheten under de närmsta veckorna efter att en skjutning inträffat. Enligt den senaste studien på området är risken för en ny skjutning särskilt förhöjd om skjutningen skett i närheten av en öppen drogscen i ett utsatt område. En analys genomförd av Brå visar även att det blivit vanligare att fall av dödligt skjutvapenvåld är länkade till varandra i den meningen att misstänkta i ett ärende också förekommer som misstänkta eller brottsoffer i andra ärenden om dödligt våld.45

Enligt Brå är senare års utveckling av det dödliga skjutvapenvåldet svårförklarlig utifrån sådana faktorer46 som ofta läggs till grund för trender i det dödliga våldet. En rimlig slutsats är enligt Brå i stället att ökningen kan handla om en särskild gruppdynamik i den kriminella miljön, där skjutningar utlöser varandra.47

I Polisens analys av material från Encrochat talas det om att våldsbrotten i långvariga konflikter endast i liten utsträckning bedöms ha en direkt koppling till ursprungsmotiven. Konflikterna har i stor utsträckning övergått till långvariga våldsspiraler där tidigare våldsbrott föder fram nya.48

44 Brå 2020:4 s. 25 och Sturup m.fl. (2019), Explosive violence: A near-repeat study of hand grenades and shootings in urban Sweden. European Journal of Criminology. 45 Sturup, mf.l. (2017), Near-repeat shotings in contemporary Sweden 2011 to 2015, Security Journal 31, s. 73–92, Gerell m.fl. (2021), Open Drug Markets, Vulnerable Neighbourhoods and Gun Violence in Two Swedish Cities, Journal of Policing, Intelligence and Counter Terrorism samt Brå 2020:4 s. 10 och 54 ff. 46 Till exempel förekomsten av illegala drogmarknader, kriminella gäng och bristande förtroende för rättsväsendet, kopplingar till utsatta områden/socioekonomiska faktorer eller invandring/etnisk mångfald samt tillgången till vapen, vilka är förhållanden som förekommer även i andra länder. 47 Brå 2021: 8 s. 11 och 68 ff. 48 Polismyndigheten (2021) s. 12.

Instabilitet

Ett tema som återkommit ovan är instabiliteten i den kriminella miljö inom vilken mycket av det dödliga våldet äger rum. I Brås intervjustudie omnämns denna instabilitet som framträdande. Föränderliga samarbeten beskrivs, vilka sägs bygga på vänskap och lojalitet som de inblandade haft med sig in i miljön. Detta ligger långt ifrån de mer formaliserade organisationer som återfinns i andra sammanhang. Vänskapsrelationerna tycks ha gjort det möjligt att verka relativt flexibelt – ibland självständigt och ibland tillsammans med andra. Men rörligheten skapar också konkurrenssituationer och konfliktytor, vänskap och lojalitet kan plötsligt vändas till konkurrens och fiendskap. I frånvaron av strukturer som kan hantera uppkomna konflikter tycks instabiliteten därmed bidra till våldet.49

Närmare om omfattningen av problemet och kopplingen till utsatta områden

Antalet kriminella nätverk sägs ha ökat

I en Brå-rapport från 2016 sägs antalet sammanslutningar i den kriminella miljön ha ökat (se även nedan).50 Hur många kriminella nätverk som det totalt finns i Sverige är dock svårt att säga, svaret är om inte annat avhängigt vad man lägger i begreppet.

Kriminella nätverk och utsatta områden

Vad man däremot kan konstatera är att många kriminella nätverk har koppling till s.k. utsatta områden. I en kartläggning från 2017 identifierade Polismyndigheten 61 områden i svenska städer som utsatta områden och bedömde 22 av dessa som särskilt utsatta. Enligt kartläggningen kan det antas att det i ett genomsnittligt utsatt område finns tre nätverk som bedöms som kriminella och drygt 70 medlemmar varav åtta är tongivande. I de flesta särskilt utsatta områdena uppgår dock antalet medlemmar till över 100. Totalt bedömdes det finnas minst 5 000 medlemmar fördelade på omkring 200 kriminella nätverk i de utsatta områdena. Nätverken är oftast löst sammansatta

49 Brå 2019:3 s. 114. 50 Brå 2016:12 s. 127.

med en informell hierarki, vilket överensstämmer med Brås beskrivning av stadsdels- och förortsbaserade grupper (se avsnitt 3.3.1). Deras huvudsakliga sysselsättning är narkotikaförsäljning och den vanligaste drogen är cannabis. Av kartläggningen framgår också att Polismyndigheten ser en förändring i hur våldet mellan kriminella utövas i detta sammanhang. Man menar att uppgörelser tidigare skedde i det dolda, på undanskymda platser eller inomhus, medan våldet i dag har flyttat ut och i större utsträckning sker i det offentliga rummet. Med andra ord ges en bild som svarar mot den beskrivning av brottsutvecklingen som lämnats i det föregående (se avsnitt 3.2). Polismyndigheten beskriver också att färre drar sig för att använda skjutvapen i konflikter jämfört med tidigare, och att våldet sker mer impulsivt i dag.51

I en uppdaterad kartläggning från 2019 har två områden avförts från listan över utsatta områden och ett område tillkommit.52

I sammanhanget kan nämnas att nära en tredjedel av det dödliga våldet i den kriminella miljön under åren 2005–2017 skedde i utsatta områden. Jämfört med antalet invånare i resten av landet är de utsatta områdena mycket små; knappt sex procent av befolkningen bor där. Med beaktande av detta är dödligt våld i den kriminella miljön mer än åtta gånger så vanligt i utsatta områden som i övriga landet (beräknat utifrån antalet fall per 100 000 män). Jämförelsen utgår från om brottsplatsen ligger i ett utsatt område eller inte. Skulle den även omfatta händelser som skett utanför utsatta områden, men där brottsoffer eller gärningsperson har en anknytning till ett sådant område, skulle skillnaderna sannolikt bli ännu större.53

Om man tittar närmare på situationen i exempelvis Stockholm, som är en av de storstadsregioner som är mest berörd av skjutningar i samband med konflikter bland kriminella, har en annan kartläggning från Polismyndigheten identifierat 50 kriminella nätverk i regio-

51 Polismyndigheten (2017a). Utsatta områden beskrivs som geografiska områden som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status och där kriminella har en inverkan på lokalsamhället. Inverkan är snarare knuten till den sociala kontexten i området än de kriminellas utstuderade vilja att ta makten och kontrollera lokalsamhället. Särskilt utsatta områden kännetecknas dessutom av en allmän obenägenhet att delta i rättsprocessen. Det kan även förekomma systematiska hot och våldshandlingar mot vittnen, målsägare och anmälare i området. Situationen i området innebär att det är svårt eller nästintill omöjligt för Polisen att fullfölja sitt uppdrag, vilket kräver regelmässig anpassning av arbetssätt eller utrustning. Många gånger har det skett en normalisering vilket lett till att varken Polisen eller de boende reflekterar över det avvikande läget i området. 52 Polismyndigheten (2019b), Kriminell påverkan i lokalsamhället. 53 Brå 2020:4 s. 26.

nen under 2019, varav 30 nätverk bedömdes ha ett högt eller mycket högt våldskapital. Majoriteten av dessa är vad som benämns lokala kriminella nätverk, vilket alltså motsvarar vad som av Brå benämns stadsdels- och förortsbaserade grupper (se avsnitt 3.3.1). Utmärkande för sådana nätverk, vilka har ökat till antalet sedan en tidigare kartläggning 2017, är att de i huvudsak är verksamma i ett specifikt geografiskt område som de har anknytning till. I regel är det fråga om utsatta områden. Enligt kartläggningen ägnar dessa nätverk sig åt narkotikabrottslighet och har ofta ett betydande våldskapital. Förutom sådana konstellationer omfattar de 50 identifierade kriminella nätverken bl.a. vad som i kartläggningen benämns tongivande kriminella aktörer och självmarkerande grupper, vilket i huvudsak motsvarar Brås beskrivning av projektbaserade konstellationer och självdefinierande grupper (se avsnitt 3.3.1). Av de 50 identifierade kriminella nätverken hade nära 30 nätverk genomfört eller anstiftat skjutningar under kartläggningsperioden (varav nästan samtliga var lokala kriminella nätverk) och cirka en fjärdedel använt handgranater eller andra sprängämnen i sin våldsanvändning (även här var majoriteten lokala kriminella nätverk). 20 nätverk var eller hade varit involverade i konflikter med andra nätverk under perioden. Sammantaget ges en bild som väl överensstämmer med vad som sagts ovan beträffande vilken typ av grupper det är som främst kan förknippas med de senaste årens våldsutveckling (se avsnitt 3.3.2).54

Familje- och släktbaserade nätverk samt mc-gäng

Avslutningsvis kan något sägas också om sådana andra grupper eller nätverk som beskrivs ha en kapacitet till grovt våld. När det gäller

familje- och släktbaserade nätverk har vi inte funnit några konkreta

uppgifter i myndighetsrapporter avseende det totala antalet s.k. kriminella klaner eller de individer som ingår i dessa. Men antalet personer i sådana nätverk är enligt våra kontakter med Polismyndigheten av allt att döma mindre än i de stadsdels- och förortsbaserade grupperna. Enligt Polisens interna underrättelseuppgifter finns det minst ett 40-tal släktbaserade kriminella nätverk på olika platser i Sverige. I en icke-publicerad fallstudie avseende fyra av dessa nätverk har samtliga funnits i utsatta områden. Stadsdels- och för-

54 Polismyndigheten (2019a) s. 7 f. och 11.

ortsbaserade grupper är alltså inte de enda sortens nätverk som förekommer i sådana områden.

Vad gäller antalet individer med koppling till mc-gäng har detta i en forskningsrapport från 2018 uppskattats till runt 5 000 och mängden etablerade avdelningar bedöms ha ökat sedan millennieskiftet.55

3.3.4. Allmänt om brottsligheten inom ramen för kriminella nätverk

I detta och nästa avsnitt redovisas vår kartläggning av vilka brott som är vanligt förekommande i kriminella nätverk. Redogörelsen utgör en grund till våra överväganden och förslag i kap. 8. Den varierande graden av organisation och struktur hos de kriminella nätverken gör det dock svårt att ge en enhetlig bild av de brott som de begår. Det kan handla om alltifrån allvarliga och väl organiserade brott – ibland med internationell förankring – till mindre ordningsstörningar.56Någon kriminalstatistik över brott begångna inom ramen för kriminella nätverk finns heller inte att tillgå.

Beträffande nätverkskriminalitet som kategoriseras som organise-

rad brottslighet och som ofta utgör ett myndighetsgemensamt pro-

blem är listan lång över vilka typer av brottslighet som förekommer. Till viss del är det fråga om ekonomiskt eller administrativt präglad brottslighet men även annan brottslighet nämns. De kategorier av brott som framgår av senare rapporter57 på detta tema är bl.a.:

  • Brott mot välfärdssystemen och arbetsmarknadsbrottslighet (t.ex. avseende assistansersättning, löne- och andra ersättningssubventioner eller garantier, studiemedel, pensioner och i form av skenanställningar, svartarbete, osanna fakturor och lönebetalningar vid ROT/RUT-arbeten samt felaktig folkbokföring)
  • Ekonomisk brottslighet (t.ex. i form av oredovisade inkomster och utbetalningar, punktskattebrott avseende alkohol och tobak samt fusk med mervärdesskatt)

55 Institutet för framtidsstudier 2018/4 s. 25. 56 Brå 2018:6 s. 9 och Polismyndigheten (2017b) s. 9–17. 57 Se t.ex. Polismyndigheten m.fl. (2019), Polismyndigheten (2017) och Brå (2017).

  • Bedrägerier (t.ex. genom annonsbedrägerier och s.k. nätfiske/ phishing samt genom kort- och kreditbedrägerier som föregås av identitetsintrång i form av stulna kortuppgifter och köp i annans namn)
  • Människohandel och människosmuggling (t.ex. avseende tiggeri med tvångsinslag, tvångsarbete eller för sexuella ändamål)
  • Miljöbrott (t.ex. s.k. avfallsbrott och olagligt genomförda gränsöverskridande avfallstransporter)
  • Internationell tillgreppsbrottslighet (t.ex. stölder av fordon, maskiner och verktyg men även i form av bostadsinbrott och butiksstölder, vilka bl.a. begås av utländska stöldligor)
  • Narkotikabrottslighet (som beskrivs som en central del av den organiserade brottsligheten och sker både genom smuggling och försäljning)
  • Våldsbrottslighet och brottslighet hänförlig till befattning eller

användning av vapen och sprängämnen (där våldet bedöms vara

starkt kopplad till narkotikabrottsligheten och främst härröra från vissa grupper, jfr avsnitt 3.3.2 ovan)

  • Penningtvätt (vilket för många former av brottslighet är en förutsättning för att kunna använda eller flytta brottsvinster till den legal sektorn)
  • Ideologiskt motiverade brott (t.ex. finansiering av terrorism)
  • Komplex cyberbrottslighet (bl.a. olika former av dataintrång).

Sammanfattningsvis spänner sig brottsligheten över många områden, i vart fall när det är fråga om mer organiserade former av nätverk. All den brottslighet som anges ovan framstår dock inte som tydligt kopplad till den våldsutveckling som har beskrivits i avsnitt 3.2 och framhålls i våra direktiv. Att behandla all olaglig verksamhet som förekommer inom olika kriminella nätverk låter sig heller inte göras inom ramen för vårt arbete. I nästa avsnitt granskas i stället delar av brottsligheten närmare.

3.3.5. En närmare blick på brottsligheten i löst sammansatta kriminella nätverk i utsatta områden

Inledning

Vår utrednings tillkomst har sin bakgrund i de senaste årens våldsupptrappning i form av skjutningar och sprängningar och direktiven betonar särskilt att många kriminella grupper i dag består av lösa nätverk. Dessutom avser vårt kartläggningsuppdrag särskilt sådana brott i kriminella nätverk som är kännetecknande för konflikter och uppgörelser. Det är därför av särskilt intresse att ringa in den brottslighet som begås av den sortens grupper som kan knytas till våldsutvecklingen. Som redovisats i avsnitt 3.3.2 är det i huvudsak fråga om s.k. stadsdels- och förortsbaserade grupper, vilka ibland även benämns lokala kriminella nätverk. Utmärkande för dessa nätverk, vilka framställningen nedan kommer att fokusera på, är att de ofta förekommer i utsatta områden och i regel har en lösare sammansättning än organiserad brottslighet i form av t.ex. mc-gäng, även om undantag i form av mer organiserade nätverk finns (se bl.a. avsnitt 3.3.1).

Även med denna inriktning är det inte helt utan svårigheter att besvara vilka brott som är vanligt förekommande i nätverken. Vissa övergripande konstateranden kan dock göras. Utifrån information från bl.a. våra experter och kontakter med olika företrädare inom Polismyndigheten och Brå m.fl. har vi skapat oss den bild som redovisas i det följande. Eftersom det inte finns någon egentlig statistik att tillgå tar redogörelsen delvis sikte på vilken sorts brottslighet som får anses typisk eller kännetecknande för sådana kriminella nätverk, snarare än vilka brott som numerärt förekommer oftast. Redan här kan nämnas att de uppgifter som lämnats till oss främst avsett vissa sorters allvarligare brottslighet. Det kan dock inte uteslutas att t.ex. lindrigare brottslighet i form av mängdbrottslighet såsom ringa narkotikabrott, ringa stöld och trafikbrottslighet m.m., men även annan brottslighet, förekommer oftare rent antalsmässigt i nätverken.

Vanligt förekommande eller typiska brott

Den brottslighet som ofta förekommer i de aktuella grupperna, eller typiskt sett är central för dessa, hänför sig enligt vår bild främst till narkotikaförsäljning och brottslighet som innefattar våld och hot

och ger upphov till, eller består i användningen av, ett s.k. våldskapital. Utifrån det kan man peka på vissa sorters brott som är vanligt förekommande i sammanhanget eller i allt fall typiska för grupperna. I samband härmed kan man skilja på brott som ger intäkter, dvs.

vinningsbrottslighet, och brott med koppling till ett våldskapital, vil-

ket ibland benämns som instrumentell brottslighet. Vissa brott kan vara såväl vinningsinriktade som instrumentella, t.ex. rån och utpressning.

Narkotikabrottslighet

Narkotikabrottslighet är en första gemensam nämnare för många kriminella nätverk och inte minst för den sortens grupper som benämns som stadsdels- eller förortsbaserade, vilket framgår av såväl tillgängliga rapporter som våra olika kontakter. Narkotikaförsäljning har beskrivits för oss som den centrala vinningsdrivande brottsligheten för dessa grupper, vilka sägs vara dominerande inom cannabishandeln men även ägnar sig åt hantering och försäljning av andra droger såsom t.ex. kokain och opioider. Som konstaterats i avsnitt 3.3.3 är denna brottslighet starkt förknippad med våldsbrottslighet och konflikter, särskilt när den tar sig uttryck genom gatuhandel. Den kräver ofta ett våldskapital eller inflytande över det område i vilket narkotikan säljs eller på annat sätt hanteras (se även avsnitt 3.4 för en redogörelse avseende narkotikamarknaden i Sverige och vidare i kap. 10).58

När det gäller renodlad vinningsbrottslighet i övrigt är bilden mer spridd och någon annan form av brottslighet som motsvarar narkotikabrottslighetens betydelse har inte framkommit (se vidare nedan under rubriken andra typer av brott).

Våld och hot

En andra gemensam nämnare för de aktuella grupperna, men även andra kriminella nätverk, är våldskapitalet (se avsnitt 3.3.1). Det leder oss till brottslighet som bygger upp eller består i användningen av ett sådant kapital, dvs. instrumentella brott. Enligt både rapporter och de kontakter som vi har haft med bl.a. Polismyndigheten och

58 Se även Brå 2016: 12 s. 89 ff. och Polismyndigheten (2017a) s. 23 ff.

Brå används våldskapitalet för att kontrollera områden, utöva otillåten påverkan och bedriva narkotikahandel men även för att utöva annan brottslighet som t.ex. utpressning. En viktig beståndsdel i sammanhanget är att våldskapitalet bidrar till den s.k. tystnadskultur som, tillsammans med parallella samhällsstrukturer, underlättar kriminella nätverks verksamhet i utsatta områden.59

I det följande redogör vi för sådana brott som beskrivits som relevanta för oss i denna kontext. När det gäller olika former av rån framstår det som att tiden för spektakulära rånbrott mot banker, värdetransporter m.m. delvis är förbi. Däremot har personrånen ökat kraftigt på senare år, framför allt mot unga, och sådana rån har sammankopplats med kriminella nätverk i utsatta områden. Personrån har även beskrivits av Polisen som ett s.k. strategiskt brott som yngre individer ofta begår innan de går vidare till att ägna sig åt annan brottslighet inom ramen för stadsdels- och förortsbaserade grupper. Av dessa anledningar är rånbrottslighet av betydelse, trots att denna brottslighet inte har angetts som framträdande bland äldre och mer etablerade aktörer i grupperna (se vidare avsnitt 8.4.7).60

Utpressning har beskrivits som vanligt förekommande inom de

aktuella nätverken. Brotten kan ta sig uttryck i både beskyddarverksamhet och annan utpressning. Sådan brottslighet kan förekomma i förhållande till t.ex. näringsidkare i utsatta områden men även inom den kriminella miljön och internt inom nätverken genom s.k. bötning. Utpressningsverksamhet sägs ha utvecklats till en viktig inkomstkälla för många kriminella grupper. Användningen av ett våldskapital är ofta en förutsättning för brottens genomförande. Det finns även uppgifter om att denna brottslighet ersatt andra grova brott som tidigare var vanligare, t.ex. grova rån. I sammanhanget bör även framhållas att Brås studier har visat att många individer misstänkta för dödligt våld i den kriminella miljön tidigare har varit misstänkta för utpressning (se vidare avsnitt 8.4.8).61

Till detta kommer andra allvarliga brott som innefattar våld eller hot och som bygger upp ett våldskapital eller annars förekommer i samband med de aktuella nätverkens brottslighet. Att det våld som

59 Se även Brå 2016:12 s. 37 och 50 ff., Brå 2018:6 s. 66 ff., Brå 2019:10 s. 58 ff., Polismyndigheten (2017) (a) s. 27 och 30, Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 23 samt Polismyndigheten (2019a) s. 11, 83 ff. och 92 ff. 60 Se även Brå 2016:12 s. 50 och 97 f. 61 Brå 2016:12 s. 97 f. och 120 f., Brå 2018:6 s. 82 och 126 f, Brå 2020:4 s. 9 och Polismyndigheten (2017a) s. 29.

kopplas ihop med kriminella nätverk i utsatta områden har ökat i både omfattning och grovhet har nämnts i många olika sammanhang. Enligt våra kontakter med bl.a. Polismyndigheten och Brå är brott såsom

misshandel, människorov, olaga tvång, olaga hot men även övergrepp i rättssak av relevans i detta sammanhang. Sistnämnda brott förekommer

inte sällan i samband med rån och utpressning enligt information från Polismyndigheten (se vidare avsnitt 8.4.2 och 8.4.4–8.4.6).62

Skjutvapen och sprängämnen m.m.

Med tanke på tillgången till illegala skjutvapen och sprängämnen i den kriminella miljön behöver även vapenbrott och brott mot lagen

om brandfarliga och explosiva varor nämnas i sammanhanget. Sådan

brottslighet bedöms tillsammans med våldsbrottslighet vara knuten till narkotikaförsäljning, som en förutsättning för att kunna upprätthålla organiserad narkotikahandel över tid. I sammanhanget kan även konstateras att de flesta av dödsskjutningarna i Sverige sker med illegala vapen.63

Mot bakgrund av redogörelsen i förevarande kapitel framstår också den faktiska användningen av skjutvapen och sprängämnen för att begå våldsbrott m.m. som klart överrepresenterad i den sortens nätverk som behandlas här (se bl.a. avsnitt 3.2 och 3.3.3). Det kan dock ifrågasättas om brott såsom mord och allmänfarlig ödeläggelse i sig kan anses som vanligt förekommande jämfört med annan brottslighet. Däremot bör de betraktas som kännetecknande för kriminella uppgörelser, vilket behandlas i det följande.

Brott som kännetecknar kriminella uppgörelser

Frågan om vilka brott som kännetecknar eller ger uttryck för kriminella uppgörelser har till viss del redan besvarats genom redogörelsen för våldet inom den kriminella miljön och beskrivningen av de konflikter som förekommer (se avsnitt 3.2 och 3.3.1). Sammanfattningsvis kan det sägas att det yttersta tecknet på kriminella uppgörelser eller konflikter som kan kopplas till de aktuella nätverken

62 Se även Polismyndigheten (2019a) s. 13 avseende människorov och Polismyndigheten (2017a) s. 13 avseende övergrepp i rättssak. 63 Se t.ex. Brå 2016:12 s. 63 f., Brå 2017 s. 36 f. och 66 f. samt Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20.

måste anses vara skjutningar och sprängningar, vilket i huvudsak är fråga om brott såsom mord och mordförsök samt allmänfarlig öde-

läggelse.

Som det har beskrivits för oss kan skjutningar också genomföras för att allvarligt skada någon eller för att skrämmas (vilket i det senare fallet även kan ske genom sprängningar), dvs. som allvarliga fall av misshandel och olaga hot.

Utpressning förekommer inte enbart i förhållande till närings-

idkare och andra utanför den kriminella miljön utan också mellan grupper eller internt i form av s.k. bötningar. Även utpressningsbrottslighet kan alltså vara kännetecknande för kriminella uppgörelser enligt våra efterforskningar, varvid t.ex. sprängningar kan ingå.

Också brott såsom människorov, olaga tvång och övergrepp i

rättssak kan förekomma i sammanhanget enligt våra kontakter med

bl.a. Polismyndigheten och Brå, liksom andra former av misshandel och olaga hot än de som redan nämnts.

Andra typer av brott

Även annan brottslighet förekommer i de nu aktuella nätverken, inte minst eftersom många av de inblandade individerna är multikriminella. När det gäller vinningsbrottslighet, eller brott relaterade till sådan verksamhet, måste penningtvättsbrottslighet nämnas eftersom alla kriminella nätverk som bedriver vinningsbrottslighet i någon utsträckning behöver vidta sådana åtgärder för att kunna tillgodogöra sig sina intäkter (se även avsnitt 3.3.4 ovan).

Även tillgreppsbrott och andra förmögenhetsbrott förekommer. Enligt vad bl.a. Polismyndigheten berättat utmärker sig de aktuella grupperna dock inte beträffande t.ex. stölder och tillgrepp av fortskaffningsmedel. Även om sådana brott kan förekomma (ibland i kombination vid s.k. smash and grab-kupper) är det alltså inte klart att denna slags brottslighet kan ses som vanligt förekommande eller typisk för de kriminella nätverk som vi inriktar oss på i förevarande del. När det gäller mer organiserad tillgreppsbrottslighet utpekas ofta i stället utländska s.k. stöldligor.64

På senare år har olika former av bedrägerier sagts bli vanligare inom ramen för kriminella nätverk och det finns exempel på att så-

64 Se t.ex. Polismyndigheten (2017) s. 15 f.

dana nätverk som vi inriktar oss på här är inblandade i denna typ av verksamhet. Det är dock svårt att säga hur vanligt det är och förekomsten av sådan brottslighet verkar, utifrån den information som lämnats till oss, variera mellan olika nätverk. Även bidragsbrott baserade på t.ex. felaktig folkbokföring uppges förekomma. Likaså förekommer brott mot välfärdsystemen och annan ekonomisk brottslighet t.ex. i form av att företag och föreningar i utsatta områden utnyttjas för att erhålla felaktiga förmåner. Också handel med svarta hyres-

kontrakt har nämnts för oss i sammanhanget.

Det har emellertid inte framkommit att den vinningsrelaterade brottslighet som har beskrivits ovan kan anses motsvara betydelsen av den narkotikahandel som nätverken i de utsatta områdena ägnar sig åt. Brottsligheten är inte heller förknippad med våld och otrygghet på samma sätt som narkotikabrottsligheten. Det kan därför ifrågasättas om denna slags brottslighet behöver lyftas fram särskilt i förevarande sammanhang, trots att t.ex. stölder och bedrägerier antalsmässigt kan vara vanligare än grova våldsbrott. Stölder och bedrägerier är dessutom överhuvudtaget mycket vanligt förekommande i samhället och är inte utmärkande för hur just våldsamma kriminella grupper bedriver sin verksamhet.

Avslutningsvis kan nämnas att de personer som ingår i kriminella nätverk sannolikt ägnar sig åt en mängd mindre allvarliga brott, i form av vad som kan kallas för vardagsbrottslighet. Som exempel kan nämnas ringa stöld, olovlig körning och ringa narkotikabrott. Sådan brottslighet kan visserligen, när den sker öppet, förekomma som ett sätt att statuera sin makt i ett område och påverka tryggheten där. Även dessa slags brott är dock mycket vanligt förekommande i samhället överlag. Det är dessutom svårt att belägga i vilken utsträckning som brottsligheten har ett samband med de kriminella nätverkens verksamhet.

Sammanfattning

Utifrån ovanstående redogörelse kan viss slags brottslighet betraktas som särskilt betydelsefull. I vart fall för sådana i regel löst sammansatta kriminella nätverk som förekommer i utsatta områden och som till stor del ligger bakom den våldsutveckling som har beskrivits. Det rör sig om:

  • Narkotikabrottslighet
  • Rånbrottslighet
  • Utpressningsbrottslighet
  • Annan allvarlig brottslighet som innefattar våld eller hot, såsom

misshandel, människorov, olaga tvång, olaga hot och övergrepp i rättssak

  • Vapenbrott och brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor.

När det gäller kriminella uppgörelser och konflikter i denna del av den kriminella miljön utmärker sig följande kategorier av brott:

  • Skjutningar och sprängningar, dvs. gärningar som kan rubriceras

som bl.a. mord, mordförsök och allmänfarlig ödeläggelse

  • Utpressningsbrottslighet
  • Annan allvarlig brottslighet som innefattar våld eller hot, såsom

misshandel, människorov, olaga tvång, olaga hot och övergrepp i rättssak.

Nämnda brottslighet är inte av betydelse endast för sådana nätverk i utsatta områden som redogörelsen inriktar sig på. Brottsligheten är också av relevans för andra kriminella grupper som ägnar sig åt narkotikabrottslighet och besitter ett våldskapital som används för brottslig verksamhet. Enligt våra kontakter med Polismyndigheten m.fl. inbegriper detta bl.a. mc-gäng och kriminella familje- och släktnätverk.65

3.4. Narkotikamarknaden i Sverige

3.4.1. Inledning

Mot bakgrund av narkotikabrottslighetens betydelse för våra överväganden följer i detta avsnitt en översikt över narkotikamarknaden i Sverige. Redogörelsen är av övergripande natur och rör inte bara sådan narkotikahantering som kan kopplas till våldsamma kriminella nätverk.

65 Se även t.ex. Acta Publica Rapport 2020:07 s. 9 f. och Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21.

3.4.2. Kort om narkotikamarknadens omfattning

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, CAN, har presenterat en uppskattning av hur stor den årliga omsättningen av narkotika är i Sverige. Uppskattningen utgår från det s.k. gatupriset, med vilket avses priset vid överlåtelse av små mängder i konsumentledet, samt antal narkotikabeslag som gjorts av polis och tull. De substanser som ingår i skattningen är hasch, marijuana, kokain, amfetamin, heroin och ecstasy. För cannabis (hasch och marijuana) har den genomsnittliga årliga omsättningen under perioden 2015– 2019 beräknats till 1,2 miljarder kronor eller 45 procent av den totala narkotikamarknadens omsättning. Narkotikasorten med näst högst beräknad omsättning under samma period var amfetamin (cirka 640 miljoner kronor eller 24 procent av den totala marknaden) och därefter följde kokain (cirka 520 miljoner kronor eller 19 procent av den totala marknaden). Cannabis omsatte alltså något större belopp än kokain och amfetamin tillsammans. Heroin omsatte enligt beräkningen cirka 220 miljoner kronor (8 procent av marknaden) och ecstasy närmare 120 miljoner kronor (4 procent av marknaden). Den genomsnittliga årliga omsättningen av de omnämnda narkotikasorterna under perioden 2015–2019 har uppskattats till mellan 2,7 och 6,9 miljarder kronor. Narkotikaklassade läkemedel som används utan läkarförskrivning ingår inte p.g.a. bristande underlag, men anges i rapporten också vara en vanligt förekommande narkotikatyp.66

CAN betonar att det är förenat med svårigheter att bestämma omsättningen på narkotikamarknaden eftersom viktig information saknas, bl.a. vad gäller transittrafiken i Sverige och beslagseffektiviteten hos tull och polis. Det betonas att beräkningarna har gjorts med försiktighet, för att undvika ogrundade överdrifter.67

Såvitt avser mängden narkotika på marknaden har CAN bedömt att 11 ton cannabis årligen nådde konsumentmarknaden under perioden 2015–2019. Motsvarande siffror för amfetamin var 2,6 ton, för kokain närmare 600 kilo och för heroin drygt 200 kilo. Antalet ecstasytabletter beräknas ha uppgått till 900 000.68

Polismyndigheten har senare, i en analys av underrättelsematerial inhämtat från Encrochat, uppskattat att cirka 100–150 ton narkotika smugglas in i Sverige årligen. Utifrån materialet går det enligt rap-

66 CAN (2020), Narkotikaprisutvecklingen i Sverige 1988–2019, s. 27 ff. 67 A.a. s. 24 f. 68 A.a. s. 27.

porten inte att uppskatta hur mycket narkotika som konsumeras i Sverige. Hur stor del av den till Sverige insmugglade narkotikan som förs vidare till andra länder framgår inte av materialet. Även om inte all den narkotika som smugglas in i Sverige konsumeras här, anförs i rapporten att uppgifterna om storleken på smugglingen till Sverige medför att de tidigare bedömningar om narkotikamarknadens omfattning förmodas vara i underkant.69

Den vanligaste illegala drogen i Sverige är alltså cannabis. I Folkhälsomyndighetens nationella folkhälsoenkät uppgav 3,8 procent av befolkningen i åldern 16–64 år att de hade använt cannabis under de senaste 12 månaderna. Andelen män som använt cannabis var större än andelen kvinnor och användning av cannabis var vanligare bland yngre än äldre. I åldersgruppen 16–34 år uppgav 7,6 procent att de hade använt cannabis under de senaste 12 månaderna. I denna åldersgrupp uppgav 9,5 procent av männen och 5,4 procent av kvinnorna att de hade använt cannabis under de senaste 12 månaderna.70

Även på narkotikamarknaden inom EU är cannabis den narkotikasort som har högst omsättning. Narkotikamarknaden inom EU beräknades 2017 omsätta 30 miljarder euro i missbrukarledet, eller cirka 300 miljarder svenska kronor. Av denna summa svarade cannabis för en omsättning om 11,6 miljarder euro eller 39 procent av den totala omsättningen. Ungefär 25 miljoner människor inom EU uppskattas använda cannabis årligen. Den narkotikasort med näst högst omsättning inom EU 2017 var kokain, vars omsättning uppgick till 9,1 miljarder euro eller 31 procent av den totala marknadens omsättning. Ungefär 4 miljoner människor inom EU beräknas använda kokain årligen. Därefter följde heroin med en omsättning om 7,4 miljarder euro, vilket utgjorde 25 procent av narkotikamarknadens totala omsättning, samt amfetamin och MDMA vars motsvarande siffor uppgick till 1,5 miljarder euro eller 5 procent av den totala marknaden.71

69 Polismyndigheten (2021) s. 19 f. 70 Folkhälsmyndigheten (2021), Den svenska narkotikasituationen 2020. 71 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction and Europol (2019), EU Drug Markets Report 2019, Publications Office of the European Union, Luxembourg s. 15 ff.

3.4.3. Narkotikamarknadens aktörer

Smuggling av narkotika till Sverige

Sverige är att betrakta som ett mottagarland för narkotika, dvs. merparten av den narkotika som konsumeras här smugglas in i landet. Narkotikatillgången i Sverige bedöms ha blivit allt större de senaste åren; antalet narkotikabeslag har ökat och Tullverkets enskilda narkotikabeslag avser större mängder än tidigare. Dessutom ökar antalet kriminella grupperingar som handlar med narkotika och metoderna för smuggling och distribution av narkotika förändras kontinuerligt.72

Efterfrågan på narkotika ställer krav på etablerade smugglingsvägar. Kriminella nätverk använder här främst två strategier: antingen smugglas större partier vid färre tillfällen, eller mindre partier mer frekvent. Det senare tillvägagångssättet brukar benämnas myrtrafik. Narkotikapartier smugglas i stor omfattning via de kommersiella handelsflödena till Sverige genom olika upplägg. En framgångsrik strategi som kriminella nätverk använder är att utnyttja legala företag och affärsmodeller inom olika områden, t.ex. logistik- och transportbranschen. På så sätt integreras de legala och illegala marknaderna, vilket innebär att smugglingen döljs i det legala flödet och således försvårar upptäckt. Legala företag kan användas i alla steg i smugglingen, från inköp, via transport till distribution och lagerhållning. Ett exempel är användning av s.k. täcklast vid transport i lastbil. En sådan last utgör en legal last som används för att dölja de illegala varorna och det verkliga syftet med resan, dvs. smugglingen. Täcklast används också för att minska risken för upptäckt vid en dokumentkontroll, då de legala varorna beskrivs i transportdokumenten och även kan visas upp vid en fysisk kontroll.73

Den organiserade myrtrafiken till Sverige rör sig vanligen om mindre volymer av narkotika som ofta smugglas från Nederländerna till Sverige genom olika transportsätt. Ofta anlitas kurirer för detta ändamål. Dessa rekryteras av kriminella nätverk och befinner vanligen sig i en utsatt situation. Det kan bl.a. röra sig om resurssvaga personer som kan vara lätta att utnyttja för smuggling.74

72 Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20. 73 Ibid och Tullverket (2020), Lägesbild organiserad brottslighet 2020, s. 8 ff. 74 Tullverket (2020) s. 15 och 21.

I Polismyndighetens analys av material från Encrochat har en fördjupad genomgång gjorts beträffande 84 aktörer som bedöms vara de mest centrala i narkotikasmugglingen till Sverige. Dessa smugglar främst hasch, marijuana, kokain samt amfetamin in i landet. Samtliga aktörer är placerade i Stockholm, Göteborg eller Malmö, samt på strategiska platser i produktions- och transitländerna Spanien och Nederländerna. Narkotikan smugglas in i Sverige främst via Skåne och Öresundsbron, som bedöms vara den mest frekvent förekommande gränsövergången. Smugglingen sker enligt rapporten i regel med vägtransport och då främst med lastbil. Det ovan beskrivna tillvägagångssättet att gömma narkotika i en legal last anges vara vanligt förekommande. Enligt rapporten går det inte via Encrochat att följa narkotikans fortsatta väg inom Sverige. Troligen tas narkotikan emot av personer med lägre status i den kriminella kontexten som kommunicerar via andra medel än Encrochat.75

Försäljningen av narkotika på den svenska marknaden

Narkotikahandeln är en viktig inkomstkälla för den organiserade brottsligheten och utgör ofta basen i de kriminella nätverkens illegala verksamhet. Den bidrar dessutom till att upprätthålla och vidareutveckla den organiserade brottsligheten. Genom penningtvätt investeras ansenliga summor från narkotikahandeln i den legala sektorn, t.ex. i företag och fastigheter.76

Den kriminella ekonomi som genereras av narkotikahandeln bedöms enligt Polismyndigheten utgöra ett samhällshot i form av korruption och penningtvätt. Som redan framkommit i avsnitt 3.3.3 och 3.3.5 anses narkotikamarknaden vara den mest våldsamma marknaden inom den illegala ekonomin och flera studier visar att förändringar i narkotikamarknaden leder till ökat våld på såväl lokal som nationell nivå. 77

De stora förtjänsterna från narkotikahandel tillfaller ett fåtal personer högt upp i hierarkin i de kriminella nätverken. Säljarna av de mindre partierna är ofta yngre personer och narkotikaförsäljning är ett sätt att skaffa sig en position i den kriminella miljön. Narkotika

75 Polismyndigheten (2021) s. 17 ff. 76 Polismyndighetens narkotikabekämpning, Delredovisning av regeringsuppdrag att förstärka bekämpningen av illegal handel med narkotika (Ju2019/02681/P0), s. 3. 77 Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20 samt Polismyndigheten och Tullverket (2016) s. 9.

spelar alltså viktig roll i unga personers koppling till kriminella nätverk och i etablerandet av en kriminell identitet (se vidare avsnitt 3.5) vilket kan ställas i relation till att öppen narkotikahandel har blivit vanligare i svenska städer och förekommer i större delen av landet.78

Av Brås intervjustudie avseende personer med erfarenhet av skjutvapenvåld i den kriminella miljön framgår att cannabismarknaden framstår som relativt tillgänglig, både för säljare och köpare. Några av de intervjuade beskriver det som lätt att ta sig in på marknaden, men menar att konkurrensen om positioner och kunder är intensiv, vilket konstant skapar nya konfliktytor. Flera intervjupersoner berättar att de haft ett eget avgränsat område att sälja i, dit kunder åker för att köpa cannabis. De har också försökt skydda området från utomstående, eftersom de finns många som säljer cannabis.

I studien beskrivs en hierarkisk ordning på narkotikamarknaden. Personer som smugglar in narkotika till landet och säljer stora partier vidare befinner sig överst i hierarkin. Längst ner i hierarkin finns de som köper och brukar narkotika, men som inte säljer narkotika. Mellan dessa positioner finns de övriga narkotikaförsäljarna, vars makt beror på vilket led de säljer i. De som säljer större partier narkotika till andra langare har t.ex. en starkare position än den enskilde säljaren på gatan. Cannabis och kokain beskrivs genomgående som de vanligaste drogerna som intervjupersonerna sålt. Till skillnad från cannabismarknaden beger sig säljaren av kokain ofta till köparen, varför försäljningsområdet blir mindre viktigt. Kokainmarknaden tycks därför bygga på mer personliga förhållanden mellan köpare, som ofta befinner sig i innerstaden, och säljare, som reser från förorten.79

Polismyndigheten menar att förekomsten av narkotika påverkar den upplevda tryggheten i lokalsamhällen, vilket sker genom bl.a. den öppna narkotikaförsäljningen som pågår i anslutning till bostadsområden och centrumanläggningar i vissa områden. Därtill kommer som sagt de konflikter och uppgörelser bland kriminella, som ofta sker i den offentliga miljön, där narkotika många gånger förekommer som en möjlig motivbild (se avsnitt 3.2 och 3.3.3 ovan).80

78 Polismyndigheten (2017) s. 9, Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20 och Polismyndigheten och Tullverket (2016) s. 9. 79 Brå 2019:3 s. 45 ff. 80 Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20 och Polismyndigheten och Tullverket (2016) s. 9.

Brå har av regeringen fått i uppdrag att kartlägga de svenska narkotikamarknaderna, vilket ska redovisas senast den 1 september 2021. Vi har samrått med företrädare för Brå som arbetar med detta uppdrag. De har i huvudsak bekräftat den bild av narkotikamarknaden i Sverige som beskrivs i detta avsnitt. De har dock tillagt bl.a. följande uppgifter. Försäljning av narkotika sker i normalfallet genom att köpare och säljare får kontakt via t.ex. sociala medier för att sedan träffas fysiskt för att slutföra transaktionen. Detta kan för den utomstående framstå som en öppen gatuförsäljning, men säljare och köpare har alltså ofta haft kontakt i förväg. Detta benämns som ”knarklursförsäljning”, då den enskilde säljaren i sin telefon har kontaktuppgifter till sin kundkrets. Beroende på antalet kunduppgifter kan en sådan telefon vara värd mellan 50 000 kronor och 1 miljon kronor på den svarta marknaden. Öppen narkotikaförsäljning utan föregående kontakt mellan säljare och köpare förekommer också, men är en mer marginell företeelse. Det förekommer också i större utsträckning än tidigare att kriminella nätverk i Sverige stationerar svenska medborgare i olika ”hubbar” eller transitländer, som t.ex. Spanien eller Nederländerna, för att organisera narkotikasmuggling till Sverige, vilket minskar användandet av grossister. Det är således fråga om en direktimport av narkotika till Sverige.

3.4.4. Särskilt om narkotikaförsäljning på internet

Narkotikahandeln på internet tenderar öka i omfattning. Den webbbaserade drogmarknaden har under 2000-talet visat på en omfattande tillväxt. Det finns tecken på att personer i Sverige i högre utsträckning än i andra länder köper narkotika via internet och försäljningen sker både över det öppna internet och över den dolda delen, Darknet, samt via sociala medier.81

Nätförsäljningen har medfört att drogerna i dag är lättillgängliga, och inte geografiskt bundna, vilket avspeglas i att antalet beslag som görs i post- och kurirflödet har ökat stadigt de senaste åren. Genom försäljning över internet exponeras narkotika för nya målgrupper. Säljarna i den webbaserade droghandeln utgör allt från tidigare dömda grova narkotikabrottslingar välkända i den kriminella miljön till personer utan tidigare, för myndigheterna, känd brottserfaren-

81 Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20 samt Polismyndigheten och Tullverket (2016) s. 10.

het. Under de senaste åren finns flera exempel på ärenden där tidigare ostraffade huvudmän dömts till långa fängelsestraff i mål rörande försäljning av narkotika över internet.82

Genom försäljning av narkotika över internet utnyttjas de möjligheter som post- och kurirflödet erbjuder, med bl.a. snabba leveranser i ett mycket stort flöde av utseendemässigt liknande försändelser. En enskild försändelse med illegala varor kan således enkelt försvinna i mängden. Tullverket har tidigare gjort bedömningen att post- och kurirflödet framför allt används för att smuggla mindre mängder direkt till slutanvändaren. Enligt Tullverket kan det dock övervägas i vilken utsträckning post- och kurirflödet även används vid e-handel som riktar sig till försäljare i grossistled, framför för narkotiska läkemedel och annan syntetisk narkotika. Eftersom det är omöjligt att direkt avgöra om flera små sändningar är en del av en totalt sett större sändning med olika mottagare, är det svårt att fastställa om det rör sig om organiserad smuggling. Tullverket bedömer att sändningen av illegala varor i post- och kurirflödet utgör ett växande problem.83

De företrädare från Brå som vi har varit i kontakt med har bekräftat bilden av att narkotikamarknaden på internet har ökat under senare år. Enligt dem är det dock svårt att avgöra om det är fråga om att fler personer än tidigare köper narkotika eller om narkotikaförsäljningen på internet tar marknadsandelar från den övriga försäljningen. Internetmarknaden utgör dock fortfarande en bråkdel av narkotikaförsäljningen i stort och bedöms omfatta cirka en tiondel av den totala narkotikaförsäljningen i landet. Här bortses från den försäljning som sker via sociala medier och där köpare och säljare sedan träffas för överlämnandet av narkotikan.

3.5. Rekrytering och involvering av unga i kriminalitet

3.5.1. Inledning – utredningens uppdrag

Enligt våra direktiv ska vi analysera hur problembilden ser ut när det kommer till unga som involveras i kriminalitet. Denna del av vårt uppdrag redovisas här och ligger till grund för våra överväganden och förslag i kap. 9. Mot bakgrund av direktivens utformning är fram-

82 Polismyndigheten och Tullverket (2016) s. 10 f. 83 Tullverket (2020) s. 26.

ställningen inriktad på unga som involveras i brottslighet med anknytning till kriminella nätverk.

3.5.2. Allmänt om rekrytering

Mc-gäng m.m.

Som redovisats ovan (se avsnitt 3.3.1) ser vägarna in i de olika grupperna olika ut. För mc-gängen är processen fram till fullvärdigt medlemskap relativt lång och kan pågå i flera år. I vissa fall är det en hel mc-klubb som rekryteras. Både vid rekrytering av hela klubbar och enskilda individer finns en rekryteringstrappa med olika steg som vanligtvis måste passeras innan fullvärdigt medlemskap uppnås. Rekryteringsbasen till mc-gängen, och deras undergrupperingar, utgörs av småklubbar och personer som är etablerade i den kriminella miljön. Några uppgifter om att mc-gängen särskilt inriktar sig på att rekrytera unga personer har vi inte stött på. Rekryteringen till de självdefinierade grupper som inte kan klassas som mc-gäng sägs inte ha en lika tidskrävande process som mc-gängen.84

Familje- och släktbaserade nätverk

När det gäller familje- och släktbaserade nätverk är situationen annorlunda eftersom dessa i huvudsak bygger på släktskap. Av såväl rapporter som information lämnad av Polismyndigheten har det framkommit att barn föds in i ett sammanhang i vilket det begås brott. I takt med att familjemedlemmar blir äldre och får mer erfarenhet kan de successivt tilldelas ett större ansvar. För barn och ungdomar som växer upp i familjer och släkter med en hög andel kriminellt belastade personer behöver steget in i kriminalitet alltså inte vara särskilt långt. Sådana familje- och släktbaserade nätverk som bedriver en omfattande kriminell verksamhet kan i och för sig även bilda projektbaserade konstellationer med utomstående för att genomföra brottslighet. De personer som anlitas till de mest riskfyllda uppgifterna sägs oftast inte vara en del av samma familj och släkt som kärnan. De kan i stället vara fråga om personer som bor i samma område eller som man har någon liknande form av koppling till. Ett annat exem-

84 Brå 2016:12 s. 54 f.

pel är att ensamkommande asylsökande anlitas. Utomstående beskrivs dock inte bli en del av nätverken i sig genom att de används för uppdrag.85

Stadsdels- och förortsbaserade grupper/lokala kriminella nätverk

Ofta är det så att en ung människa hamnar i nätverkskriminalitet på andra sätt än genom regelrätt rekrytering eller genom familj och släktingar. Den bild som förmedlas är att det på ett allmänt plan inte sker någon aktiv och riktad rekrytering till de nätverk som omnämns som stadsdels- och förortsbaserade och ofta förekommer i utsatta områden. Det är snarare så att vissa personer steg för steg glider in i kriminalitet som en följd av att de bor i ett visst område och befinner sig i en miljö med kriminellt aktiva personer i närheten, vilket utvecklas nedan. Som vi konstaterat i avsnitt 3.3.1 har individerna i dess nätverk ofta kopplingar till ett gemensamt bostadsområde, har växt upp tillsammans och under uppväxten kommit i kontakt med äldre kriminella individer som fungerar som förebilder.86

3.5.3. Riskfaktorer och gradvis inblandning i kriminalitet i utsatta områden

Riskfaktorer

Vad som redovisats i föregående avsnitt leder oss in på situationen för vissa unga, framför allt i sådana utsatta områden till vilka stadsdels- och förortsbaserade grupper/lokala kriminella nätverk ofta har en koppling. I dessa områden är många av de ungdomar och barn som kan komma att dras in i kriminalitet utsatta för riskhöjande faktorer. Ett flertal rapporter på området, som bygger på Polismyndighetens bild, pekar på unga som inte klarat av skolan, inte ser någon framtid i det konventionella samhället och inte sällan har varit föremål för insatser från sociala myndigheter. Andra påverkande faktorer som lyfts fram är svag familjeanknytning, utanförskap, segregation, upplevelser av diskriminering samt fattigdom. Även mer konkreta omständigheter såsom bostadsområdens fysiska miljö

85 A.a. s. 58 f. 86 A.a. s. 56 och Polismyndigheten (2017) s. 6.

och trångboddhet nämns, där sistnämnda förhållande gör att ungdomar tillbringar sin lediga tid ute i området i en offentlig miljö som de delar med kriminella. En risk för involvering i brottslighet bedöms också föreligga för unga ensamkommande asylsökande eftersom många av dessa är i brottsaktiv ålder och saknar ett tryggt socialt sammanhang.87

Enligt Polismyndigheten är läget i de utsatta områdena sådant att unga löper stor risk att involveras i brottslighet, vilket medför att antalet aktörer inom kriminella nätverk på sikt kan komma att öka. Myndigheten beskriver att det finns en utbredd problematik utifrån sådana riskfaktorer som omnämnts ovan, i kombination med närheten till synlig kriminalitet i bostadsområdena. Vägen in i den kriminella miljön kan framstå som närmast naturlig och bli till en yrkesbana bortom den reguljära arbetsmarknaden. Förebilderna finns ofta inom den kriminella miljön och innebörden av att lyckas knyts till ekonomisk framgång som visas upp genom t.ex. kläder, smycken och bilar. Individer som lyckats på den reguljära arbetsmarknaden lämnar ofta området. Områdets unga får därför en ofullständig bild av vilka vägar till framgång och status som finns tillgängliga.88

Gradvis inblandning i kriminalitet

Den lämnade beskrivningen bekräftas av andra rapporter, en i huvudsak liknande bild framträder i bl.a. Brås intervjustudie med personer i den kriminella miljön som har erfarenhet av skjutvapenvåld. Intervjupersonerna beskriver att de på ett närmast omärkligt sätt kommit att involveras i en kriminell miljö. Vägen in i miljön verkar oftast ha gått via personer som man tycker om och ser upp till. Det tycks därmed handla mindre om rekrytering än om umgänge med brottsaktiva vänner, som efter hand övergår i eget deltagande. Processen framstår ofta som närmast naturlig i intervjupersonernas berättelser. De beskriver en närhet till miljön som helt enkelt består i att man bor i ett område där kriminalitet är synlig, eller att man umgås med personer som har kopplingar till kriminalitet.89

87 Brå 2016 s. 54, Polismyndigheten (2017) s. 12, Polismyndigheten (2017a) s. 12 f. och Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 27. 88 Polismyndigheten (2017) sammanfattningen och Polismyndigheten m.fl. 2019 s. 27. 89 Brå 2019:3 s. 6 och 27 ff. Se även Brå 2016:12 s. 58.

Både Polismyndighetens och Brås rapporter ger således en bild av att det många gånger är svårt att peka ut en närmare tidpunkt när inträdet i en kriminell gruppering inträffar eftersom det handlar om ett utdraget skeende, som en slags successiv process. Sammantaget tycks det inte vara ovanligt att unga gradvis glider in i kriminalitet som en följd av att de bor i, eller växt upp i, ett område och därmed ingår i en miljö där kriminella personer har stort inflytande. Framför allt unga pojkar kan enligt flera rapporter ses som en tydlig riskgrupp i förhållande till närvaron av kriminella nätverk i boendemiljön.90

Närheten till kriminella vänner och tongivande kriminella aktörer framstår alltså som en central omständighet i sammanhanget. Bakom de unga synes inte sällan stå äldre, mer etablerade, kriminella aktörer. I en av Brås rapporter sägs att ungdomar, som vistas där det finns nätverk eller grupper som vill kontrollera ett geografiskt område, riskerar att hamna under inflytande av kriminella personer. I en intervjustudie från samma myndighet avseende socialt utsatta områden talas det om hur unga killar och män som vistas ute om kvällarna riskerar att involveras i kriminalitet av äldre kriminella, utan att de kriminella grupperingarna behöver ägna sig åt någon egentlig rekrytering. Det sägs bl.a. att unga som bor i sådana områden dras in i, eller själva söker upp, grupperingarna som är mycket synliga i området. Några anger att vissa ungdomar ser upp till de kriminella, vilket känns igen från redogörelsen ovan. Även här nämns det att ett sätt att få status i områdena är att vara kriminell. När ungdomarna väl är inne i kriminaliteten beskrivs de vara under inflytande av nya auktoriteter i form av tongivande kriminella personer. Det beskrivs också att det kan finnas ett tryck att utföra uppdrag för de kriminella nätverken.91

Även av våra kontakter med Polismyndigheten framgår att det ofta inte är fråga om någon formell rekrytering, eller mer aktiv rekrytering överhuvudtaget, när yngre lockas av gängen och initialt blir inblandade i deras verksamhet. Det har bl.a. beskrivits att vissa ungdomar ”står i kö” för att närma sig förebilder i form av äldre kriminella. När en ung person väl involverats och t.ex. börjat sälja narkotika kan denne dock utsättas för hård press från sin uppdragsgivare. Det har från flera företrädare för Polismyndigheten framförts att den som väl börjat sälja narkotika i praktiken ofta inte tillåts sluta. Unga förmås alltså på olika sätt att fortsätta generera intäkter genom nar-

90 Se bl.a. Polismyndigheten (2017a) s. 16 ff. 91 Brå 2016 s. 58 och Brå 2018:6 s. 131.

kotikaförsäljning, bl.a. med hänvisning till verkliga eller påhittade skulder som måste arbetas av. Det har framhållits att sådana skulder ibland kan lösas genom att den som anses stå i skuld accepterar att begå ett grovt våldsbrott (se vidare i avsnitt 3.5.4 om de ungas roll i brottsligheten).

Utsatta områden

Som framgått avser den lämnade beskrivningen främst utsatta områden. I Polismyndighetens rapport om sådana områden beskrivs det att det i dessa finns en stor riskgrupp med unga personer som lätt påverkas av normbrytande beteende. Tillsammans med andra faktorer resulterar detta i vad som benämns en kriminaliserande process, där olika åldersskikt påverkar varandra och en intern normbildning råder med tydliga regler för vad som är accepterat och inte. Kriminella normer överförs från de äldre till de yngre men även mellan individer i åldersgrupperna. Enligt Polismyndigheten tyder mycket på att våldet är normaliserat bland de kriminella i områdena och att de äldre och tongivande använder våld som uppfostring- och konfliktlösningsmetod. Unga socialiseras genom detta tidigt in i en våldskultur och knyts till kriminella strukturer.92

Den verksamhet som Polismyndigheten bedömt som mest problematisk i de utsatta områdena är försäljning och distribution av narkotika. Narkotika är ofta en gemensam företeelse hos aktörerna i den kriminella miljön, vilket bidrar till etableringen av kriminella nätverk och kan lägga grunden till en brottslig karriär. Närvaron av ungdomsgäng som distribuerar narkotika bedöms som det största problemet beträffande ungas exponering för brottsliga företeelser i boendemiljön. Även i t.ex. Brås intervjustudie om skjutvapenvåld framhävs normaliteten i att vara i närheten av kriminalitet – vanligtvis i form av narkotikaförsäljning – och vanan av att umgås med personer som är kriminellt aktiva, främst som narkotikaförsäljare.93

92 Polismyndigheten (2017a) s. 16 ff. 93 A.a. s. 23 och Brå 2019:3 s. 6. och 27 ff.

3.5.4. Närmare om de ungas roll

Allmänt

Enligt Polismyndigheten riskerar yngre i utsatta områden tidigt att lära sig att ifrågasätta auktoriteter i samhället. Den kriminaliserande processen anges sträcka sig långt ned i åldrarna. Redan i ung ålder utnyttjas individer av kriminella nätverk för att agera springpojkar, t.ex. spana efter polis eller bära illegala varor. Det sägs förekomma att barn som är så pass unga att de ännu inte fyllt tio år transporterar vapen och narkotika. När det gäller lokala kriminella nätverk i Stockholmsområdet anger Polismyndigheten att majoriteten av dessa kontinuerligt involverar ungdomar under 16 år i sin brottsliga verksamhet. En annan del av bilden är att äldre personer i den kriminella miljön lär de yngre om brott och ger dem råd relaterade till brottslighet.94

Narkotika

Narkotikahandeln i de utsatta områdena består delvis i unga kunder och försäljare som bor i dessa. Inte sällan finansieras ett eget missbruk genom att sälja narkotika. Säljarna av de mindre partierna är således ofta yngre individer som involverats av äldre kriminella. Narkotikaförsäljning är även ett sätt att skaffa sig en position i den kriminella miljön och som framgått i avsnitt 3.5.3 spelar narkotika en viktig roll i unga personers koppling till gängbrottslighet och i etablerandet av en kriminell identitet (se även avsnitt 3.4.3). I en av de ovan nämnda intervjustudierna framgår att det från samtliga undersökta utsatta områden framkommit uppgifter om att pojkar i de yngre tonåren är inblandade i narkotikahandeln. Det berättas att unga kan luras att börja sälja, för att de ska hamna i skuld och på så sätt tvingas till att fortsätta. Det sägs även att kriminella föredrar unga personer som säljare dels p.g.a. att de är för unga för att dömas, dels för att de ställer mindre krav och accepterar mindre ersättning. Flera poliser och boende framhåller att äldre kriminella utnyttjar minderåriga pojkar för riskfyllda uppdrag. Andra initieringsbrott än narkotikahantering

94 Polismyndigheten (2017) s. 6, Polismyndigheten (2017a) s. 18, Polismyndigheten (2019a) s. 12 och Brå 2019:3 s. 29.

som nämns är stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel och misshandel.95

Vapen

Individer som vet att de blir kontrollerade regelbundet drar sig ofta för att bära skjutvapen. Om en person är inblandad i en konflikt kan det emellertid finnas ett behov av att snabbt få tillgång till vapen. En typisk uppgift för personer som inte kommit så långt i den kriminella karriären är därför att agera vapenbärare. Dessa kontrolleras inte lika ofta av polis som mer kända kriminella. Vapenbärarens uppgift är att på beställning leverera vapen. På det sättet finns ett vapen aldrig längre bort än ett telefonsamtal. Enligt uppgifter från Polisen förefaller kriminella personer numera hantera vapen i så liten utsträckning som möjligt. I stället utnyttjas barn, ofta under 15 år, för förvaring och transport av vapen. Ofta görs sådana och andra tjänster i utbyte mot narkotika eller en mindre summa pengar.96

Våld

Till detta kommer att unga tidigt socialiseras in i en kultur präglad av våld, vilket manifesteras i att unga gärningspersoner utför rån och utpressningar. Vid flera skjutningar har brottsoffer och gärningspersoner varit minderåriga. Det förekommer även att man låter ungdomar utföra sprängningar. Som angetts i avsnitt 3.3.1 är det vanligt att våldsuppdrag går till någon längre ner i hierarkin när beslut om våldsaktioner tas inom den kriminella miljön. Sammanfattningsvis är det således ofta individer i de lägre skikten eller yngre våldsbenägna personer som utövar våldet, vilket för övrigt inte bara är fallet i kriminella nätverk i utsatta områden utan även i andra sammanhang. Som framgår av redogörelsen i förevarande avsnitt synes detta tillvägagångssätt ibland användas även i förhållande till barn, om än inte när det gäller de allra yngsta utan främst något äldre barn i tonåren.97

95 Polismyndigheten (2017) s. 9, Polismyndigheten (2017a) s. 23, Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 20 och Brå 2018:6 s. 132. 96 Brå 2016 s. 66 och Ds 2020:23, En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål, s. 47 (i vilken synpunkter från Polismyndighetens tre storstadsregioner inhämtats). 97 Brå 2016:12 s. 77 ff., Polismyndigheten (2017a) s. 25 och 27, Polismyndigheten m.fl. (2019) s. 21, Polismyndigheten 2021 s. 14 och Ds 2020:23 s. 47.

Enlig Polisen analys av kommunikation på Encrochat förekommer det att unga personer åtar sig morduppdrag utan krav på ekonomisk motprestation. Syftet är i stället att visa sig pålitlig och att stiga i graderna.98

3.5.5. Sammanfattning och slutord

Processen genom vilken ung personen knyts an till eller inträder i ett kriminellt nätverk skiljer sig åt mellan olika grupper. För många unga kan inträdet i ett nätverk ske gradvis utan någon särskilt aktiv rekrytering. Detta gäller särskilt unga personer, och då framför allt pojkar, i utsatta områden i vilka löst sammansatta kriminella nätverk förekommer och har en stor påverkan på lokalsamhället. Ungdomar kan frivilligt söka sig till gruppernas brottsliga verksamhet i jakt på bl.a. pengar och status och i brist på andra upplevda framgångsvägar. Den som väl inträder i denna miljö riskerar att fara illa genom att pressas till fortsatt brottslighet och användas för riskfyllda uppdrag. Inte minst är miljön i sig konfliktfylld och farlig. Härvid utnyttjar äldre kriminella att yngre personer, beroende på ålder, antingen inte kan straffas eller får s.k. straffrabatt. Det är en allvarlig bild som framträder, även om det förtjänar att framhållas att de allra flesta unga i utsatta områden inte dras i kriminalitet eller väljer att begå brott.

Avslutningsvis kan det konstateras att vår redogörelse till stor del har avsett unga män. Bilden av de kriminella nätverken visar att dessa i huvudsak utgör just en manlig miljö. I samband med våra kontakter med Passus avhopparverksamhet har det dock framkommit att man iakttagit en ökning av antalet unga kvinnor med koppling till kriminella nätverk, vilka t.ex. används för att hantera narkotika. Även från Polismyndighetens sida anges det att kvinnor mer aktivt deltar i brottsligheten än vad som tidigare varit fallet.99

Mot bakgrund av dessa uppgifter går det inte att utesluta att den bild vi erhållit inte är helt fullständig och att även unga kvinnor i stor utsträckning kan riskera att involveras i nätverkens brottslighet.

98 Polismyndigheten 2021 s. 14. 99 Polismyndigheten (2019a) s. 13.

4. Tidigare överväganden och pågående lagstiftningsärenden

4.1. Bakgrund

Under senare år har det gjorts en rad överväganden och vidtagits lagstiftningsåtgärder som har betydelse för att motverka brottslighet i kriminella nätverk. Eftersom dessa åtgärder spänner över ett brett område presenteras i det följande endast ett urval av avslutade (avsnitt 4.2) eller pågående (avsnitt 4.3) lagstiftningsärenden från de senaste tio åren, främst inriktat på straffrättsliga frågor.1 Flera av de lagstiftningsärenden som behandlas nedan utgör, liksom vårt uppdrag, en del i regeringens pågående 34-punktsprogram med förslag på åtgärder mot gängkriminaliteten.2

1 Se avsnitt 3.3.1 för en fråga som ligger något längre tillbaka i tiden, nämligen genomförandet av internationella och unionsrättsliga åtaganden för att kriminalisera deltagande i kriminella organisationer. 2 Programmet består av följande punkter. Verktyg i brottsbekämpningen: 1. Polisen får möjlighet att läsa krypterad kommunikation, 2. Enklare att använda hemliga tvångsmedel i fråga om grov och organiserad brottslighet, 3. Ge polisen bättre möjligheter till husrannsakan kopplat till skjutningar och gängmiljöer, 4. Obligatorisk häktning för fler brott, 5. Utvidga och permanenta arbetet med snabbare lagföring, 6. Ordningsvakter kan avlasta polisen, 7. Automatisk kamerabevakning av fordon i gränsområden, 8. Förstärk det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organiserad brottslighet, 9. Ökade möjligheter att förverka brottslingars tillgångar och 10. Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Påföljder: 11. Avskaffa straffreduktionen för unga vuxna vid grov brottslighet, 12. Utred vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet, 13. Ytterligare medel till LVU-placeringar, 14. Fler SIS-platser med förbättrad kvalitet, 15. Skärp straffen för den som rekryterar unga till kriminalitet, 16. Skärp straffen för brott kopplade till kriminella uppgörelser, 17. Skärpta straff för vapen- och sprängmedelsbrott, 18. Skärp straffen för den som överlåter narkotika till andra, 19. Koppla villkorlig frigivning till deltagande i återfallsförebyggande åtgärder, 20. Inför påföljden ungdomsövervakning, och 21. Straffansvar för falska uppgifter i polisförhör utreds. Bryt tystnads-

kulturen: 22. Utred system med kronvittnen, 23. Höj minimistraffen för övergrepp i rättssak

kraftigt, 24. Utred höjning av straff för mened samt skyddande av brottsling, 25. Se över skyddet av och stödet till vittnen och deras anhöriga, och utred anonyma vittnen och 26. Förstärk vittnesskyddsprogrammet. Förebyggande av brott: 27. Trygghetsberedning, 28. Satsa långsiktigt på skolor och socialtjänst i socialt utsatta områden, 29. Socialtjänsten måste kunna gripa in tidigare och i fler situationer (s.k. ”mellantvång”), 30. Socialtjänst på kvällar och helger i socialt

4.2. Vidtagna åtgärder

4.2.1. Prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. och prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott

Kriminella nätverk förknippas i stor utsträckning med hot- och våldsbrottslighet. Det finns därför anledning att inledningsvis nämna att lagändringar genomfördes 2010 och 2017 i syfte att skärpa straffen för främst allvarliga våldsbrott genom dels ändringar av bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. brottsbalken, dels höjda minimistraff för bl.a. grov misshandel, synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning.

4.2.2. Prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet

Vissa lagstiftningsärenden har specifikt rört organiserad brottslighet. År 2016 genomfördes ett antal ändringar på området. Försök, förberedelse och stämpling till allvarliga brott kriminaliserades i större utsträckning än tidigare, bl.a. avseende grovt olaga hot, grov utpressning, övergrepp i rättssak, grovt övergrepp i rättssak samt grovt och synnerligen grovt vapenbrott. Bestämmelsen om straff för förberedelse och stämpling ändrades så att högre straff än fängelse i två år kan dömas ut i fler fall. Vidare ägde en nykriminalisering rum som innebär att den som har ett bestämmande inflytande över en sammanslutning och underlåter att förhindra vissa allvarliga brott inom ramen för denna ska kunna dömas till ansvar för det. Slutligen infördes nya kvalifikationsgrunder som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt, bl.a. om vissa brott har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller annars har varit av allvarligt slag. Vi återkommer till dessa lagändringar i avsnitt 8.5.3.

utsatta områden, samt sociala insatsgrupper, 31. Lagstifta om brottsförebyggande ansvar för kommuner, 32. Samordnade insatser för barn och unga i riskzon, 33. Inför ett nationellt avhopparprogram och 34. Effektivisera arbetet mot penningtvätt. Se www.regeringen.se/regeringens-politik/ett-tryggare-sverige/34-punktsprogrammetregeringens-atgarder-mot-gangkriminaliteten/.

4.2.3. Prop. 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott

År 2016 vidtogs även åtgärder på narkotikaområdet genom att brotten synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling infördes. Lagändringarna innebar att straffen skärptes för gärningar som avser hantering av synnerligen stora mängder narkotika och behandlas närmare i kap. 10.

4.2.4. Lagändringar avseende vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor under 2017, 2018 och 2020

Också straffen för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor behöver nämnas i sammanhanget. Dessa har skärpts i flera omgångar sedan första hälften av 2010-talet, senast 2017, 2018 och 2020.

De förstnämnda skärpningarna innebar bl.a. att straffskalan, och i huvudsak även kvalifikationsgrunderna, för grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor ändrades för att motsvara grovt vapenbrott. Dessutom infördes ett synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor, med samma straffskala och i princip samma kvalifikationsgrunder som synnerligen grovt vapenbrott. Som motivering till ändringarna angavs att det under senare år skett en kraftig ökning av förekomsten av illegala explosiva varor i Sverige. Det sades också att det finns tydliga tecken på att kriminella grupperingar har tillgång till sådana varor i större utsträckning än tidigare och också en större benägenhet att använda dessa. Det konstaterades även att vissa explosiva varor är påtagligt vapenlika och lika farliga som skjutvapen samt att tillgången till explosiva varor, liksom skjutvapen, många gånger utgör en förutsättning för att grova våldsbrott ska komma till stånd och också ökar risken för att en uppkommen våldssituation ska få svåra följder.3

Ändringarna under 2018 innebar skärpningar av straffskalorna för både vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor, bl.a. genom att minimistraffet för de grova brotten höjdes från fängelse i ett år till fängelse i två år. I lagstiftningsärendet framhölls att antalet vapenbrott hade fortsatt att öka sedan den senaste straffskärpningen och att antalet fall av dödligt våld där skjutvapen an-

3Prop. 2016/17:92 Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor.

vänts hade ökat de senaste åren, särskilt inom ramen för kriminella konflikter. Det konstaterades även på nytt att vissa explosiva varor är vapenlika och minst lika farliga som skjutvapen samt att det ibland snarast kan antas vara en slump, eller bero på vad som för tillfället finns tillgängligt, om det är ett skjutvapen eller t.ex. en handgranat som används vid ett allvarligt våldsdåd. Det ansågs därför finnas goda skäl för att straffvärdet för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor ska korrelera.4

I december 2020 skärptes lagstiftningen på nytt efter att regeringen pekat ut förekomsten och användningen av illegala vapen och explosiva varor som ett fortsatt allvarligt samhällsproblem. Lagändringarna medförde bl.a. att fler enhandsvapen och explosiva varor ska anses vara av särskilt farlig beskaffenhet och att det vid bedömningen av om ett brott är grovt särskilt ska beaktas om vapen eller explosiva varor innehafts eller hanterats i en sådan miljö att de typiskt sett kan befaras komma till brottslig användning. Som bakgrund till sistnämnda lagändring anfördes bl.a. att det under senare år skett en kraftig ökning av våld där skjutvapen varit inblandade och att en allt högre andel av det dödliga skjutvapenvåldet är ett resultat av konflikter i kriminella miljöer. Det ansågs därför angeläget att den försvårande omständigheten att ett vapen eller en explosiv vara innehas eller hanteras i en kriminell miljö där vapnet eller varan kan befaras komma till brottslig användning tillmäts tillräcklig vikt. Vidare behöver det sedan lagändringarna inte längre vara fråga om ett stort antal vapen eller explosiva varor för att ett brott ska kunna bedömas som synnerligen grovt, om det rör sig om vapen eller varor av särskilt farlig beskaffenhet. Slutligen höjdes maximistraffet för de synnerligen grova brotten från fängelse i sex år till sju år och en särskild reglering av smuggling av vapen och explosiva varor infördes, där brotten gavs egna brottsbeteckningar och delades in i brott av normalgraden, ringa, grovt och synnerligen grovt brott. Straffskalorna för de nya brotten motsvarar straffskalorna för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor. Det vill säga fängelse i högst tre år för brott av normalgraden samt böter eller fängelse i högst sex månader för ringa brott, samt fängelse i lägst två och högst fem år de grova brotten och fängelse i lägst fyra och högst sju år för synnerligen grova brott.5

4Prop. 2017/18:26 Skjutvapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten. 5Prop. 2019/20:200 En strängare syn på hantering av vapen och explosiva varor.

4.2.5. Prop. 2016/17:131 Grovt fordringsbedrägeri och andra förmögenhetsbrott samt prop. 2020/21:52 Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet

År 2017 genomfördes flera lagändringar som tar sikte på regleringen av förmögenhetsbrott i allmänhet. Bland annat gavs förekomsten av integritetskränkande inslag större vikt vid bedömningen av om brotten skadegörelse och stöld ska anses vara grova och efter en översyn av straffskalorna för förmögenhetsbrott skärptes straffen för skadegörelse och grov skadegörelse för att bättre överensstämma med vad som gäller för andra brott. För att komma till rätta med omfattande systematiska förfaranden avseende s.k. bluffakturor infördes samtidigt en straffbestämmelse om grovt fordringsbedrägeri i brottsbalken.

I november 2020 föreslog regeringen att det vid bedömningen av om ett stöld- eller häleribrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen har ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt. Det anfördes bl.a. att lagändringen kan göra det mindre attraktivt för internationella brottsnätverk att verka i Sverige. Samtidigt föreslogs en ny straffbestämmelse om inbrottsstöld. Brottet omfattar stöld som har skett efter intrång i bostad eller annat liknande boende och straffet är fängelse i lägst ett och högst sex år. Dessa lagändringar gäller sedan mars 2021.

4.2.6. Prop. 2018/19:155 Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och myndighetsutövning

I januari 2020 infördes ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet. I lagstiftningsärendet konstaterades att det på flera orter runt om i Sverige förekommer återkommande angrepp på polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård. Sådana angrepp kan i viss utsträckning vara relaterade till brottslighet i kriminella nätverk. Även risken för otillbörlig påverkan på myndigheters beslutsfattande betonades. För att stärka det straffrättsliga skyddet infördes ett nytt brott i brottsbalken, sabotage mot blåljusverksamhet. Vad som därigenom straffbelades är att angripa eller på annat sätt störa polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård, om gärningen är ägnad att allvarligt försvåra eller hindra utryckningsverksamhet eller brottsbekämpande

verksamhet. Om gärningen framkallat fara för flera människoliv eller egendom av särskild betydelse eller annars varit av särskilt farlig art ska det dömas för grovt sabotage mot blåljusverksamhet. Straffet är fängelse i högst fyra år och för grovt sabotage mot blåljusverksamhet fängelse på viss tid, lägst två och högst 18 år, eller på livstid. För att stärka det straffrättsliga skyddet för myndighetsutövning skärptes samtidigt straffskalan för grovt våld eller hot mot tjänsteman till fängelse i lägst ett och högst sex år.

4.2.7. Åtgärder mot penningtvätt m.m.

Under senare år har ett antal lagändringar skett för att bekämpa penningvätt (och finansiering av terrorism), både på det administrativa och på det straffrättsliga området. Utgångspunkten för lagstiftningen på det administrativa området är EU-direktivet 2015/849 (fjärde penningtvättsdirektivet) som genomfördes i svensk rätt år 2017.

De straffrättsliga bestämmelser som i huvudsak är av relevans i nuvarande sammanhang återfinns i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott (penningtvättsbrottslagen).6 Flera internationella åtaganden som innehåller krav på skydd mot penningtvätt genom straffrättsliga bestämmelser, däribland EU-direktivet 2018/1673 om bekämpande av penningtvätt genom straffrättsliga bestämmelser, genomförs huvudsakligen genom penningtvättsbrottslagen. I denna finns bl.a. bestämmelser som straffbelägger penningtvättsbrott och grovt penningtvättsbrott med fängelse i högst två år respektive fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I övrigt regleras området bl.a. genom lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän samt lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem, men ändringarna har även berört en rad andra författningar.7

Så sent som i maj 2021 lämnades nya förslag avseende stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa gäller bl.a. tillsynsfrågor och informationsdelning.8

6Prop. 2013/14:121 En effektivare kriminalisering av penningtvätt. 7 Se bl.a. Prop. 2016/17:173 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, prop. 2017/18:291 Finansiella företags uppgifter till brottsutredande myndigheter, prop. 2018/19:150 Skärpta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt prop. 2019/20:83 Ett nytt konto- och värdefackssystem. 8SOU 2021:42 Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

4.2.8. Prop. 2018/19:132 Ett starkare skydd för välfärdssystemen

I januari 2020 utvidgades bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde till att även avse stöd, bidrag och ersättningar som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Dessutom skärptes maximistraffet för grovt bidragsbrott från fängelse i fyra år till sex år. Den övre delen av straffskalan angavs därvid i första hand vara avsedd att tillämpas vid kvalificerad och omfattande brottslighet riktad mot välfärdssystemen, t.ex. vid organiserad brottslighet som rör mycket stora belopp.

I sammanhanget bör nämnas att regeringen i juni 2021 tillsatte en utredning för att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott som riktas mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Syftet är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna. Uppdraget ska slutredovisas i augusti 2023.9

4.2.9. Prop. 2018/19:138 Straffet för mord

Vad gäller påföljdsfrågor kan först konstateras att det i januari 2020 gjordes en ändring i straffbestämmelsen om mord som syftar till att livstidsstraffet ska kunna komma i fråga i betydligt större utsträckning än tidigare. Ändringen innebär att det som skäl för livstids fängelse särskilt ska beaktas om gärningen föregåtts av noggrann planering, präglats av särskild förslagenhet, syftat till att främja eller dölja annan brottslighet, inneburit svårt lidande för offret eller annars varit särskilt hänsynslös.

Under riksdagens behandling av propositionen i justitieutskottet väcktes frågan om ytterligare ändringar i paragrafen. Med anledning av det fick utskottets kansli i uppdrag att ta fram en utskottspromemoria. Sedan denna remissbehandlats föreslog justitieutskottet i en lagrådsremiss i juni 2020 att lydelsen av 3 kap. 1 § brottsbalken ändras på nytt så att ytterligare två omständigheter ska beaktas sär-

9 Dir. 2021:39 Stärkta möjligheter att bekämpa bidragsbrott för myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen.

skilt som skäl för att bestämma straffet för mord till fängelse på livstid, nämligen att gärningen riktat sig mot en närstående och att gärningen utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form.10 Lagrådet ansåg dock det för tidigt att genomföra ändringar i bestämmelsen och ifrågasatte även i sak behovet av förslaget. Några ytterligare åtgärder har inte vidtagits i lagstiftningsärendet därefter.11

4.2.10. Prop. 2019/20:118 Ungdomsövervakning

I januari 2021 infördes en ny påföljd för unga lagöverträdare, ungdomsövervakning. Påföljden ska tillämpas i fall där varken ungdomsvård eller ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Tiden för ungdomsövervakning får bestämmas till lägst sex månader och högst ett år. Den som döms till ungdomsövervakning ska bl.a. underkastas föreskrifter om inskränkningar i sin rörelsefrihet vilka kan bestå i t.ex. ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. I sådana fall kan det röra sig om t.ex. en plats eller ett område där det ofta förekommer narkotikahandel eller där den dömde annars kan antas komma i kontakt med personer i vars umgänge risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor. Det kan gälla t.ex. torg, parker eller andra mötesplatser eller avse en lokal eller en bostad som bedöms ha anknytning till organiserad brottslighet eller till ett kriminellt nätverk. Påföljden behandlas närmare i avsnitt 6.4.7.

10 Dnr 1050-2019/20 Omständigheter som särskilt ska beaktas som skäl för livstids fängelse för mord. 11 Lagrådets yttrande den 25 augusti 2020. Därefter har riksdagen dock behandlat frågan i ett tillkännagivande med innebörden regeringen noggrant bör följa utvecklingen av rättspraxis när det gäller straffet för mord. Om det skulle visa sig att dödligt våld mot närstående och gängrelaterade mord inte i betydligt större utsträckning än tidigare leder till livstids fängelse bör regeringen enligt tillkännagivande utan dröjsmål återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag som säkerställer att så blir fallet (Rskr. 2020/21:29).

4.2.11 Prop. 2018/19:77 Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning, prop. 2020/21:18 En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder samt prop. 2020/21:85 Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstillsynsdömda.

Även när det gäller frågor om verkställighet och villkorlig frigivning har lagändringar nyligen genomförts. Några av dessa kan nämnas trots att en översyn av denna slags frågor inte omfattas av vårt uppdrag.

Sedan den juli 2020 har bl.a. möjligheten att föreskriva villkor om vad som ska gälla efter villkorlig frigivning från fängelse utökats. Exempelvis kan en föreskrift om vistelseort innehålla ett förbud för den villkorligt frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett särskilt angivet område. Ett sådant förbud bör enligt förarbetena övervägas för vissa kategorier av dömda där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller avseende personer med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet. Även möjligheten att förverka villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet under den villkorliga frigivningen har utvidgats.12

Genom lagändringar som trädde i kraft i maj 2021 ska villkorlig frigivning fortsättningsvis i större utsträckning kunna skjutas upp för den som under anstaltstiden inte deltar i eller missköter anvisade återfallsförebyggande åtgärder eller andra åtgärder som kan hjälpa den dömde att anpassa sig i samhället.13 Exempel på anvisade åtgärder kan vara Kriminalvårdens behandlingsprogram, varav vissa avser t.ex. stöd att lämna en kriminell gruppering eller organiserad brottslighet eller att bryta en kriminella livsstil.14

Samtidigt har möjligheten att föreskriva villkor om var skyddstillsynsdömda ska vistas eller inte får vistas gjorts tydligare. Föreskriftsmöjligheten kan t.ex. användas för att hålla den dömde borta från platser där narkotikaförsäljning är vanligt förekommande eller där andra kriminellt belastade vistas eller bor.15

12Prop. 2018/19:77 Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning. 13Prop. 2020/21:18 En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. 14 Se www.kriminalvarden.se/behandling-och-vard/behandlingsprogram/. 15Prop. 2020/21:85 Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstillsynsdömda.

4.3. Pågående lagstiftningsärenden

4.3.1 2021 års lagrådsremiss Slopad straffrabatt för unga myndiga vid allvarlig brottslighet

I juli 2021 överlämnade regeringen en lagrådsremiss som bl.a. tar sikte på s.k. ungdomsreduktion. I lagrådsremissen lämnas förslag som innebär att om någon som är 18–20 år har begått ett brott, och det för brottet är föreskrivet fängelse i lägst ett år eller mer, ska hans eller hennes ungdom inte beaktas särskilt vid straffmätningen. Detsamma ska gälla om brottets straffvärde uppgår till fängelse i ett år eller mer. Det ska inte heller krävas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till fängelse, och samma straff ska kunna dömas ut som för andra myndiga lagöverträdare, däribland fängelse på livstid. Att sådan brottslighet som kan begås av unga lagöverträdare i gängmiljö eller inom ramen för kriminella nätverk bör mötas av en skärpt straffrättslig reaktion anges som ett av skälen till förslagen.

4.3.2. SOU 2020:57 Ett särskilt hedersbrott

Eftersom vissa av de konflikter som förekommer inom och mellan kriminella nätverk kan tänkas vara sprungna ur en familje- eller släktrelaterad föreställning om heder kan även betänkandet Ett särskilt hedersbrott, som överlämnades i oktober 2020, nämnas i korthet. I betänkandet föreslås att det, med reglerna om de s.k. fridskränkningsbrotten som förebild, införs ett nytt särskilt hedersbrott i 4 kap. brottsbalken. För hedersbrott döms enligt förslaget den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4, 5, 6 eller 12 kap. brottsbalken, eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud, i syfte att bevara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder. Dessutom krävs det att var och en av gärningarna utgjort ett led i en upprepad kränkning av den utsattes integritet och att gärningarna varit ägnade att allvarligt skada hans eller hennes självkänsla.

Hedersrekvisitet är avsett att tillämpas på samma sätt som det motsvarande rekvisit som i juli 2020 infördes i straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 10 brottsbalken. Med heder avses där en sådan kollektivt präglad heder som kännetecknas av starka patriar-

kala eller heteronormativa föreställningar och att familjens eller släktens anseende, ställning eller liknande är beroende av de individuella medlemmarnas handlande, t.ex. kvinnliga familjemedlemmars kyskhet och oskuld samt deras faktiska och påstådda beteende i förhållande till sådana ideal. Också med familjen eller släkten jämförbara kollektiv omfattas av denna bestämmelse. Det vill säga grupper som i formell mening inte utgör familj eller släkt, men som betraktas som familj eller släkt, t.ex. klaner. Avsikten är dock inte att träffa grupper eller sammanslutningar som inte kan likställas med familj eller släkt, t.ex. kriminella nätverk.16 Betänkandet har remissbehandlats under vintern 2020/2021.

4.3.3. Ds 2020:23 En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål

Promemorian överlämnades i november 2020. Syftet med uppdraget har varit att ge Polisen bättre redskap i arbetet mot skjutningar och annan allvarlig brottslighet. I Ds:en föreslås att Polisen ges en ökad möjlighet att i förebyggande syfte göra husrannsakan för att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Den nya regeln om husrannsakan omfattar gemensamt tillgängliga utrymmen i eller i anslutning till flerbostadshus. För att minska incitamenten att dra in unga i kriminalitet, och samtidigt begränsa tillgången till utrymmen som betraktas som relativt säkra att förvara exempelvis skjutvapen på, föreslås även att kravet på särskilda skäl för husrannsakan, kroppsvisitation och beslag hos barn under 15 år inte ska gälla om det finns särskild anledning att anta att den unge utnyttjas av annan i brottslig verksamhet. Promemorian har varit ute på remiss under vintern 2020/2021. I en lagrådsremiss i juni 2021 föreslog regeringen att promemorians förslag avseende husrannsakan i gemensamma utrymmen i eller i anslutning till flerbostadshus ska införas.17

16Prop. 2019/20:131 Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet s. 103 f. 17 Lagrådsremiss den 10 juni 2021 Nya regler om husrannsakan för att söka efter vapen och andra farliga föremål.

4.3.4. SOU 2021:35 En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring

I november 2019 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att överväga bl.a. om straffskalorna för övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling bör skärpas samt om en reglering avseende s.k. kronvittnen bör införas. Även denna utredning har sin bakgrund i de senaste årens brottsutveckling där våld i form av skjutningar och sprängningar har ökat. I maj 2021 överlämnade utredningen sitt betänkande SOU 2021:35 En stärkt rättsprocess och ökad lagföring. I betänkandet föreslås bl.a. att det vid bedömningen av om ett övergrepp i rättssak är grovt särskilt ska beaktas om gärningen har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag. Det föreslås även att det i strafflindrande riktning i skälig omfattning ska beaktas om den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av annans brott för vilket det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse i sex månader eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om gärningen är belagd med straff. Betänkandet är under remissbehandling till den 28 september 2021.

4.3.5. Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott (dir. 2019:103 och 2021:41)

Under 2019 gavs en särskild utredare i uppdrag att se över regelverket för utredningar avseende barn som misstänks för brott. Syftet med översynen är att förbättra regelverket och säkerställa att en hög grad av rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i utredningar där barn är misstänkta för brott. Enligt direktiven kan tidiga och ändamålsenliga insatser från samhällets sida hindra en negativ spiral med fortsatt brottslighet och bidra till att barnet får den hjälp och det stöd som han eller hon behöver. Uppdraget avser såväl utredningar mot barn som inte uppnått straffmyndighetsåldern som utredningar mot barn som är straffmyndiga. Genom tilläggsdirektiv i juni 2021 utvidgades uppdraget bl.a. till att lämna förslag på de författningsändringar eller andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att beslag, husrannsakan och kroppsvisitation ska kunna företas i tillräcklig omfattning mot barn under 15 år. Uppdraget ska redovisas i januari 2022.

4.3.6. Effektivare möjligheter att ta brottsvinster från kriminella – en översyn av lagstiftningen om förverkande (dir. 2020:66)

I juni 2020 fick en särskild utredare i uppdrag av regeringen att genomföra en systematisk översyn av de grundläggande reglerna om förverkande i 36 kap. brottsbalken och andra författningar där det finns regler om förverkande som kompletterar eller helt eller delvis ersätter brottsbalkens bestämmelser. Syftet med översynen är att säkerställa att förverkandelagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och modernt utformad samt anpassad till Sveriges åtaganden inom EU och internationellt. Uppdraget ska redovisas senast i december 2021.

4.3.7. Möjligheten att begränsa enskilda barns rätt att vistas på vissa platser eller områden

I maj 2021 gavs en utredare i uppdrag att bistå Socialdepartementet med att utreda om det bör införas en möjlighet för socialnämnden att begränsa enskilda barns rätt att vistas på vissa platser eller i vissa områden, t.ex. för att skydda barn från miljöer där de riskerar att utsättas för påtryckningar för att begå brott eller där de riskerar att anlitas för kriminella tjänster. Uppdraget gäller t.o.m. mars 2022.18

18 Dnr S2021/04668.

5. Nordisk utblick

5.1. Inledning

I vårt uppdrag avseende en skärpt straffrättslig reaktion mot brott i kriminella nätverk och mot involverandet av unga i kriminalitet ingår att kartlägga relevanta straffrättsliga regleringar i andra nordiska länder (de överväganden som kartläggningen leder fram till redovisas i kap. 8 och 9). I detta kapitel lämnas en redogörelse för ordningen i Danmark, Finland och Norge. Även viss lagstiftning inom andra rättsområden än straffrätten genomgås i den mån det finns ett samband med de straffrättsliga bestämmelser som behandlas. Avsnittet syftar inte till att beskriva ländernas straffrätt i stort, som uppvisar många likheter med den svenska, utan inriktar sig på att ge en bild av de bestämmelser som är av störst relevans i förevarande sammanhang. Därför behandlas främst sådana bestämmelser som har införts särskilt för att motverka organiserad brottslighet och kriminella grupper samt ungas inblandning i brottslighet.

Det bör framhållas att det kan finnas skillnader mellan olika nordiska länder när det gäller de kriminella miljöernas närmare karaktär. Situationen i Sverige skiljer sig till viss del från den i några av våra grannländer, där självdefinierade och organiserade kriminella grupperingar i viss mån framstår som mer tongivande och utåtagerande än vad som är fallet här i landet. Som framgår nedan synes en del av de bestämmelser som behandlas vara riktade mot just sådana grupperingar.

Det bör även framhållas att vissa slags åtgärder återges i detta kapitel trots att det får anses ligga utanför för ramen för vårt uppdrag att överväga om motsvarigheter bör införas i Sverige. En del av åtgärderna har i sak liknelser med sådana pågående och avslutade lagstiftningsärenden som har redovisats i kap. 4.

Redogörelsens fokus har lagts på regleringen i Danmark mot bakgrund av att det landet nämns särskilt våra direktiv. Lagstiftningen i Danmark har dessutom lyfts fram i den kriminalpolitiska debatten och i medierapporteringen under utredningstiden, inte sällan på det sätt att det hänvisats till bestämmelser som sägs ge dubbelt så höga straff för gängkriminalitet. Som framgår i det följande finns det dock inte någon sådan generell bestämmelse för brottslighet i gängsammanhang i Danmark, men väl en reglering som medföra att straffet i vissa fall avses bli fördubblat vid brottslighet i konflikter mellan grupper.

5.2. Danmark

5.2.1. Lagstiftning av relevans för brott i kriminella nätverk

Allmänt

Den danska straffeloven innefattar både allmänt hållna bestämmelser som kan bli tillämpliga vid brottslighet i kriminella nätverk och lagstadganden vilka mer direkt inriktar sig på gängkriminalitet (s.k.

rocker- og bandekriminalitet). Den senare lagstiftningen har tillkom-

mit under 2010-talet för att motverka bl.a. skjutvapenvåld på öppen gata mellan olika grupper i Danmark.

Inledningsvis kan nämnas att det enligt § 81 straffeloven är en straffskärpande omständighet bl.a. om gärningen är utförd av flera i förening (punkten 2) eller om den är särskilt planlagd eller ett led i omfattande kriminalitet (punkten 3). Även om bestämmelserna är allmänt formulerade bör de kunna bli aktuella att tillämpa i förhållande till brottslighet i kriminella nätverk.

Konflikter mellan grupper

När det sedan gäller den reglering som mer specifikt avser gängbrottslighet kan enligt § 81 a första stycket straffeloven straffet för en rad särskilt angivna brott förhöjas till det dubbla om lagöverträdelsen har bakgrund i eller är ägnad till att framkalla en konflikt mellan grupper av personer. Detta gäller under förutsättning att det som ett led i en sådan konflikt används antingen skjutvapen eller vapen eller explosiva ämnen som p.g.a. deras särskilt farliga beskaffenhet är ägnade att orsaka betydande skada, eller förekommer

mordbrand. Bestämmelsen har sin bakgrund i bedömningen att gängkonflikter kan utveckla sig på ett sätt som hotar det normala samhällslivet och allmänheten, som av tillfällighet riskerar att bli offer i samband med våldsdåd på offentligt tillgängliga platser. I bedömningen ingår att gängrelaterade konflikter till sin karaktär innebär en betydande risk för upptrappning, avseende både intensitet och de medel som används. Begreppet konflikt är enligt förarbetena avsett att förstås brett och i kravet på att det ska röra sig om grupper av personer ligger att det ska vara mer än en person inblandad på varje sida. Som sådana grupper räknas inte bara formaliserade grupper med en fast struktur och rollfördelning, utan även mer lösa grupperingar kan enligt förarbetena omfattas. Som framgår av utformningen av straffbestämmelsen omfattas både gärningar som har sin bakgrund i en konflikt och gärningar som är ägnade att framkalla en sådan. De brottstyper som träffas av § 81 a första stycket straffeloven är sådana som i svensk rätt i huvudsak motsvaras av straffbestämmelserna om misshandel, olaga tvång, olaga frihetsberövande, olaga hot, rån, utpressning, våld och hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak, framkallande av fara för annan samt vapenbrott och brott hänförliga till brandfarliga eller explosiva varor. Både brott av normalgraden och grova brott omfattas.

Vidare ska det enligt § 81 a andra stycket straffeloven ses som en särskilt straffskärpande omständighet om vissa mycket allvarliga brott har bakgrund i eller är ägnade till att framkalla en sådan konflikt som avses i första stycket. De brott som omfattas innehåller livstids fängelse i straffskalan och motsvaras i svensk rätt i huvudsak av mord, mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse.

Om bestämmelsen i § 81 a straffeloven är tillämplig ska straffmätningsvärdet som utgångspunkt fördubblas enligt förarbetena. För ett brott som i normalfallet resulterar i t.ex. ett och ett halvt års fängelse ska straffet således i stället bestämmas till tre år. Om det är fråga om ett brott för vilket ett fängelsestraff över tio år skulle ha utdömts i det enskilda fallet, t.ex. mord, framgår det av förarbetena att straffet som utgångspunkt i stället ska bestämmas till fängelse på livstid. De straffskalor som vanligtvis gäller får härvid överskridas och tidsbestämda fängelsestraff i upp till 20 år får bestämmas i enlighet med § 33 i samma lag.

Enligt våra kontakter med danska myndigheter har bestämmelsen i huvudsak tillämpats på avsett vis, även om domstolarna visat viss

återhållsamhet när det gäller att skärpa straff till livstids fängelse. Enligt uppgift dömdes 46 personer med tillämpning av § 81 a straffeloven under tidsperioden juli 2018 till augusti 2020 (varav 13 avgöranden var föremål för prövning i högre instans och ännu inte avgjorda i oktober 2020).

För att styrka att bestämmelsens rekvisit är uppfyllda åberopar danska åklagare ofta rapporter baserade på underrättelsematerial samt förhör med företrädare för Polisen. På så sätt kan bl.a. förekomsten eller risken för en konflikt mellan olika grupper, men även den tilltalades grupptillhörighet bevisas. Även om § 81 a straffeloven i sig inte kräver att gärningspersonen ingår i någon av de grupper som berörs, synes frågan alltså vara av betydelse från bevissynpunkt.

När vi diskuterat dessa frågor med våra danska kollegor har det framkommit att det även i Danmark förekommer löst sammansatta nätverk men att de kriminella grupperingarna inte sällan är mer tydligt definierade än i Sverige. Det gäller inte bara för mc-gäng utan även för sådana grupper som baseras på bostadsområde, gemensam uppväxt etc.

Användning av skjutvapen m.m. på offentlig plats

Subsidiärt kan enligt § 81 b straffeloven ett straff förhöjas med upp till hälften om brottet har begåtts på en offentligt tillgänglig plats med användning av antingen skjutvapen eller vapen eller explosiva ämnen som p.g.a. dess särskilt farliga beskaffenhet är ägnade att orsaka betydande skada. Syftet med bestämmelsen är främst att motverka bruket av skjutvapen och sprängämnen på platser där andra än det tilltänkta offret kan uppehålla sig, eftersom ett sådant tillvägagångsätt har ansetts öka risken för att förbipasserande etc. drabbas. Till skillnad från § 81 a straffeloven är bestämmelsen tillämplig i förhållande till alla slags överträdelser av straffeloven, även om den vid dess införande ansågs kunna få särskild betydelse i förhållande till brott som mord, grov misshandel och framkallande av fara för annan. Att skjutvapen eller explosiva ämnen använts innebär enligt förarbetena ett krav på att man har avlossat, eller försökt avlossa, skjutvapnet eller att man har bringat ett sprängämne eller likande till explosion eller har försökt göra det. Bestämmelsen är avsedd som ett tillägg till § 81 a straffeloven när denna inte är tillämplig och medför jämförelse-

vis inte en lika kraftig höjning av den aktuella straffskalan. Enligt våra kontakter med danska myndigheter förs det inte statistik över tillämpningen av § 81 b straffeloven på samma sätt som för § 81 b. Under tidsperioden från införandet 2017 till augusti 2020 har den dock uppgetts ha använts i minst 13 avgöranden (varav fyra var överklagade och ännu inte avgjorda i oktober 2020).

Uppehållsförbud

Kopplad till bestämmelsen i § 81 a straffeloven finns en möjlighet att meddela s.k. uppehållsförbud (opholdsforbud). Den som har ådömts en frihetsberövande påföljd med tillämpning av bestämmelsen kan enligt § 79 i samma lag meddelas ett sådant förbud. Detsamma gäller för den som ådömts ett sådant straff enligt andra straffstadganden i straffeloven, eller enligt den danska straffrättsliga regleringen avseende narkotika (lov om euforiserende stoffer) eller skjutvapen och explosiva ämnen (lov om våben og eksplosivstoffer), och har anknytning till en grupp personer som tillsammans står bakom allvarlig och omfattande brottslighet. Dessutom krävs det att brottet är relaterat till den dömdes anknytning till gruppen. Uppehållsförbudet får avse ett eller flera områden där brottsligheten ägt rum eller där den aktuella gruppen uppehåller sig och kan meddelas för en tid på mellan ett och tio år. Överträdelse av ett sådant förbud är straffbart med fängelse i högst två år.

Skärpta straff-zoner

Straffeloven innehåller även en reglering beträffande s.k. skärpta straff-zoner (skærpet straf-zone). Syftet är att straffen för vissa brott under en tidsperiod ska kunna skärpas markant för att snabbt och effektivt återställa tryggheten i ett visst område. Straffet för en mängd brott kan således enligt § 81 c första stycket straffeloven förhöjas till det dubbla om lagöverträdelsen har begåtts inom en skärpt straff-zon, som utpekats med stöd av § 6 a i den danska polislagen (lov om politiets virksomhed). Polisen kan för en bestämd tidsperiod utpeka ett avgränsat geografiskt område som en sådan zon. Det krävs att en extraordinär kriminalitet (ekstraordinært kriminali-

tetsbillede) i väsentlig grad är ägnad till att skapa otrygghet för per-

soner som bor eller färdas i området och att klassificeringen bedöms kunna bidra till att återskapa tryggheten i området.

De brottstyper som träffas av regleringen motsvarar delvis de som avses i § 81 a straffeloven men även vissa andra lindrigare brott i straffeloven och enligt den danska straffrättsliga lagstiftning som avser skjutvapen och explosiva ämnen samt narkotika. Även olaga knivinnehav m.m. (enligt lovgivningen om knive og blankvåben) omfattas. För sådana överträdelser som omfattas är avsikten att straffnivån i allmänhet fördubblas om de begåtts inom en utpekad zon. Enligt förarbetena kan det dock undantagsvis förekomma att en sådan fördubbling inte framstår som proportionerlig.

Enligt § 81 c andra stycket straffeloven ska det ses som en särskilt straffskärpande omständighet om en lagöverträdelse, som inte omfattas av första stycket i paragrafen, har skett i en skärpt straff-zon och är ägnad att skapa otrygghet där. I denna del är bestämmelsen alltså generellt tillämplig i förhållande till alla övriga typer av brott, under förutsättning att det är fråga om brottslighet som är ägnad att skapa sådan otrygghet som avses i bestämmelsen. Bestämmelsen föreskriver i denna del inte någon fördubbling av tillämpliga straffskalor.

Regelkonkurrens

Om mer än en av bestämmelserna i § 81 a, § 81 b och § 81 c straffeloven aktualiseras för tillämpning samtidigt, följer det av förarbetena att endast den bestämmelse som i det enskilda fallet medför det högsta konkreta straffet ska användas.

Föreningsförbud

Enligt § 78 i den danska grundlagen (grundloven) är det möjligt för regeringen att förbjuda en förening och att därefter få den upplöst genom dom. Så kan ske bl.a. om föreningen verkar genom eller söker nå sitt mål med våld eller anstiftan till våld.

I straffeloven finns bestämmelser som knyter an till nämnda regel, vilka delvis har utformats mot bakgrund av de danska myndigheternas arbete mot gänget Loyal to Familia. Sedan en förening har upplösts eller förbjudits kan enligt § 132 a första stycket straffe-

loven den som deltar i föreningens fortbestående straffas med böter eller fängelse i högst två år. Vidare är det enligt andra stycket i samma paragraf straffbart att bl.a. på allmän plats använda en sådan förenings kännetecken, vilket är förenat med en påföljd i form av böter eller högst sex månaders fängelse. Om en person haft en nära anknytning till en förening som har förbjudits eller upplösts kan polisen enligt § 132 b första stycket straffeloven dessutom förbjuda denne att uppehålla sig på vissa angivna platser, om det är av väsentlig betydelse för att säkerställa att föreningen inte fortsätter bestå. Enligt andra stycket i samma bestämmelse kan polisen även skingra en folksamling med anknytning till en sådan förening om den skapar otrygghet för boende och förbipasserande. De som bryter mot ett sådant uppehållsförbud straffas med böter eller högst två års fängelse och den som inte efterföljer en uppmaning från polisen om att en grupp ska skingra sig straffas med böter eller fängelse i högst sex månader.

5.2.2. Unga personers inblandning i brottslighet

Beträffande involverandet av unga i kriminalitet finns det i § 81 punkt 9 straffeloven en reglering som återspeglar den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 5 brottsbalken (se avsnitt 9.2.3). Av bestämmelsen följer att det vid straffets fastställande i allmänhet ska ingå som en skärpande omständighet att gärningspersonen har fått någon annan att medverka till gärningen genom tvång, svek eller utnyttjande av dennes unga ålder eller betydliga ekonomiska eller personliga svårigheter, bristande insikt, lättsinne eller ett bestående beroendeförhållande.

Av samma paragrafs tionde punkt följer att det också är en straffskärpande omständighet om gärningspersonen har medverkat till brottslighet utförd av ett barn under 15 år (dvs. straffmyndighetsåldern i Danmark). Bestämmelsen är bl.a. avsedd att tillämpas i situationer där gärningspersonen genom hot, löften om belöning, uppmaning, rådgivning eller genom att ställa brottsverktyg till förfogande har medverkat till ett brott begånget av ett barn som inte är straffmyndigt. Enligt förarbetena förutsätts en straffskärpning endast vara aktuell när den tilltalade har spelat en mer aktiv roll för att få barnet att utföra själva gärningen. Bestämmelsen har införts för att tydligare markera att det är oacceptabelt att straffmyndiga personer ”speku-

lerar” i att låta barn under denna ålder utföra brott i syfte att själva undgå straffansvar. Den är tillämplig även när förutsättningarna i punkten 9 i samma paragraf inte är uppfyllda, t.ex. när gärningspersonen i en konkret situationen inte har missbrukat den underårigas underläge i syfte att få den brottsliga handlingen genomförd. I förarbetena nämns bl.a. att det i en situation där en 13-åring och en 16-åring tillsammans planerar ett brott, som i praktiken ska utföras av den förstnämnda, sällan kan sägas att den äldre medgärningspersonen har utnyttjat den yngres låga ålder i den mening som avses i § 81 punkt 9 straffeloven. I en sådan situation kan i stället punkt 10 i samma bestämmelse vara tillämplig.

5.3. Finland

5.3.1. Lagstiftning av relevans för frågor om kriminella nätverk

Allmänt

Även i Finland förekommer allmänna bestämmelser som kan vara av intresse när det gäller brott som begås i kriminella nätverk. Bland annat utgör det enligt 6 kap. 5 § 1 i den finländska strafflagen en straffskärpningsgrund att den brottsliga verksamheten är planmässig.

Organiserade kriminella sammanslutningar

Det finns också bestämmelser som mer direkt avser organiserad brottslighet. Dessa har tagits in i strafflagen under de senaste 40 åren. En del utgår från nationella förhållanden medan andra grundar sig på EU-rättsliga förpliktelser. Bestämmelser om s.k. organiserade kriminella sammanslutningar förekommer på tre nivåer i strafflagen, dels som en allmän straffskärpningsgrund, dels som en egen straffbestämmelse som kriminaliserar deltagande i en sådan sammanslutnings verksamhet och dels i form av kvalifikationsgrunder för vissa grova brott.

Inledningsvis har det enligt 6 kap. 5 § 2 strafflagen straffskärpande verkan om brottet begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. Med organiserad kriminell sammanslutning avses en strukturerad sammanslutning, inrättad för en viss tid,

bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå brott för vilka det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, eller brott som avses i 11 kap. 10 § (hets mot folkgrupp) eller 15 kap. 9 § (övergrepp i rättssak). Vad gäller kravet på sammanslutningens organisation framgår det av förarbetena att den ska vara strukturerad på ett sådant sätt att det tjänar dess grundläggande syfte, dvs. att handla i samförstånd för att begå sådana brott som avses i bestämmelsen. Strukturen ska också vara sådan att sammanslutningen t.ex. är kapabel att fatta beslut om den brottsliga verksamhet som avses i bestämmelsen och verkställa sina beslut. Sammanslutningens medlemmar behöver dock inte formellt ha tilldelats vissa specifika uppgifter och strukturen behöver inte heller vara särskilt långt utvecklad. Sammanslutningen behöver alltså inte nödvändigtvis grunda sig på strikta hierarkiska ledarskapsförhållanden eller en högt specificerad arbetsfördelning. Slumpartade sammanslutningar som tillkommit i syfte att begå brott omfattas dock inte enligt förarbetena. Att brottet har begåtts som ett led i en sådan sammanslutnings verksamhet innebär enligt förarbetena att brottet ska anses ha godkänts av sammanslutningen (vilket dock inte behöver ha skett uttryckligen), att det har begåtts på sammanslutningens vägnar eller till dess förmån eller i dess namn och att det passar in i sammanslutningens verksamhet som helhet. Att gärningspersonen är medlem av en kriminell sammanslutning är varken nödvändigt eller en tillräcklig förutsättning för att brottet ska anses ha begåtts som ett led i verksamheten.

Vidare är deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet straffbart enligt 17 kap. 1 a § strafflagen. Bestämmelsen kriminaliserar deltagande i en sådan sammanslutnings verksamhet som träffas av 6 kap. 5 § 2 strafflagen under förutsättning att ett sådant brott, eller ett straffbart försök till ett sådant brott, som avses i den bestämmelsen har begåtts. Deltagandet kan ske genom:

1. att grunda eller bygga upp en organiserad kriminell samman-

slutning eller att värva eller försöka värva personer till sammanslutningen,

2. att utrusta eller försöka utrusta en organiserad kriminell sam-

manslutning med explosiva varor, vapen, skjutförnödenheter eller ämnen eller förnödenheter som är avsedda för tillverkning av sådana föremål, eller med andra farliga föremål eller ämnen,

3. att ordna eller försöka ordna utbildning för en organiserad kri-

minell sammanslutning eller ge en organiserad kriminell sammanslutning utbildning för brottslig verksamhet,

4. att för en organiserad kriminell sammanslutning skaffa eller för-

söka skaffa, eller att till en organiserad kriminell sammanslutning överlåta, lokaler eller andra utrymmen som den behöver för brottslig verksamhet, eller fordon eller andra hjälpmedel av synnerlig vikt för sammanslutningens brottsliga verksamhet,

5. att direkt eller indirekt tillhandahålla eller samla in tillgångar för

att finansiera den brottsliga verksamheten i en organiserad kriminell sammanslutning,

6. att ha hand om en organiserad kriminell sammanslutnings viktiga

ekonomiska angelägenheter eller att ge ekonomiska eller juridiska råd som är av synnerlig vikt för sammanslutningens brottsliga verksamhet, eller

7. att aktivt främja en organiserad kriminell sammanslutnings kri-

minella syften på något annat väsentligt sätt som till allvarligheten är jämförbart med punkterna 1–6.

Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Regleringen avseende deltagande ska dock inte tillämpas om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs genom någon annan straffbestämmelse. Vad som i sjätte punkten föreskrivs om juridisk rådgivning gäller inte uppdrag som juridiskt biträde eller ombud vid förundersökning eller domstolsbehandling av brott eller straffverkställighet.

Avslutningsvis anges det som en kvalifikationsgrund för vissa grova brott att gärningen begås som ett led i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet. De straffbestämmelser i strafflagen i vilken en sådan kvalifikationsgrund återfinns är: grovt ordnande av olaglig inresa (17 kap. 8 a §), grov spridning av barnpornografisk bild (17 kap. 18 a §), grov människohandel (25 kap. 3 a §), grov dataskadegörelse (35 kap. 3 b §), grovt störande av post- och teletrafik (38 kap. 6 §), grov systemstörning (38 kap. 7 b §), grovt dataintrång (38 kap. 8 a §), grovt dopningsbrott – om sammanslutningen organiserats särskilt för att begå dopningsbrott i stor omfattning (44 kap. 7 §), grovt tullredovisningsbrott (46 kap. 8 §), grovt narkotikabrott – om sammanslutningen organiserats särskilt för att begå narkotika-

brott i stor omfattning (50 kap. 2 §), grovt främjande av narkotikabrott – om sammanslutningen organiserats särskilt för att begå narkotikabrott i stor omfattning (50 kap. 4 a §) samt grovt alkoholbrott – om sammanslutningen organiserats särskilt för att begå alkoholbrott i stor omfattning (50 a kap. 2 §).

Föreningsförbud

Även i Finland är det möjligt att få en förening upplöst, vilket regleras i § 43 i den finländska föreningslagen. På talan av åklagaren, Polisstyrelsen eller en föreningsmedlem kan domstol förklara en förening upplöst, bl.a. om den utövar verksamhet som väsentligt strider mot lag eller god sed. Den som i strid därmed fortsätter verksamheten i en förening kan, om inte strängare straff stadgas i någon annan lag, dömas till böter. Enligt våra kontakter med finländska myndigheter har man i Finland upplöst både några registrerade och icke-registrerade föreningar, t.ex. högerextrema Nordiska motståndsrörelsen.

5.3.2. Unga personers inblandning i brottslighet

Någon särskild bestämmelse som tar sikte på involverandet av unga i kriminalitet finns inte i den finländska strafflagen. Enligt de finländska myndigheterna bör sådana förhållanden dock i någon mån kunna beaktas inom ramen för den allmänna princip som kommer till uttryck i 6 kap. 4 § strafflagen och anger att straffet ska mätas ut så att det står i ett rättvist förhållande till hur skadligt och farligt brottet är, motiven till gärningen samt gärningspersonens av brottet framgående skuld i övrigt.

5.4. Norge

5.4.1. Lagstiftning av relevans för frågor om kriminella nätverk

Allmänt

Också i Norges straffelov finns det bestämmelser av allmän natur som kan vara av relevans för frågor om brott som begås i kriminella nätverk. Enligt § 77 straffeloven ska det vid straffmätningen i skärpande riktning särskilt beaktas bl.a. om brottet varit ett led i en planlagd eller organiserad verksamhet (punkten e) eller har begåtts av flera gärningspersoner gemensamt (punkten f).

Organiserade kriminella grupper m.m.

Det finns även mer specifika bestämmelser kopplade till s.k. organi-

serade kriminella grupper, vilka tillkommit under 2000-talet för att

bl.a. skärpa straffskalorna vid organiserad brottslighet. Av § 79 första stycket c straffeloven framgår att ett fängelsestraff kan förhöjas till det dubbla om en straffbar handling har utövats som ett led i en organiserad kriminell grupps aktiviteter. Dock inte med mer än sex år och aldrig utöver 21 års fängelse, och för personer som var under 18 år vid gärningstillfället inte till mer än 15 år. I andra stycket i samma paragraf definieras en organiserad kriminell grupp som ett samarbete mellan tre eller flera personer som har som ett huvudsakligt ändamål att begå en handling som kan straffas med fängelse i minst tre år, eller som går ut på att en inte obetydlig del av aktiviteterna består i att begå sådana handlingar. Vad gäller kravet på att brottet ska ha utövats som ett led i en sådan grupps aktiviteter kan det av förarbetena bl.a. utläsas att gärningen måste ha en anknytning till dessa aktiviteter. Att brottet har begåtts av en medlem i en sådan grupp är i sig inte tillräckligt. När det gäller den grad av organisation som krävs framgår det att både små och stora grupperingar och nätverk omfattas. Likaså avses olika organisationsformer, från de strängt hierarkiska med en tydlig ledare till lösare strukturer utan fast ledning. Ett minimikrav är dock att samarbetet antar ett visst mönster som kan påvisas. Däremot omfattas mer tillfällig och spontan brottslighet inte.

När bestämmelsen infördes betonades det att den medför en möjlighet att utdöma skärpta straff, vilken normalt ska utnyttjas, men inte innebär någon skyldighet för domstolarna att göra detta. Rätten ska i varje enskilt fall bestämma en proportionerlig påföljd och huruvida straffet ska skärpas beror särskilt på gärningspersonens roll i den aktuella gruppen. Ett huvudsyfte angavs vara att skärpa straffen för huvudmän och andra centrala aktörer även om också andra deltagare omfattas. Också omfattningen av den organiserade brottsligheten är av vikt enligt förarbetena.

Organiserade kriminella grupper regleras på två ytterligare ställen i straffloven. För brottet grov motarbeidning av rettsvesenet i § 158 straffloven, för vilket fängelse i högst tio år är föreskrivet, gäller ett särskilt minimistraff om ett års fängelse för det fall brottet har begåtts som ett led i en organiserad kriminell grupps aktiviteter. Detsamma gäller om brottet har genomförts med hot om eller bruk av vapen. Genom § 198 straffeloven är forbund om alvorlig organisert kriminalitet straffbelagt. Fängelse i högst tre år föreskrivs för den som kommer överens med någon om att begå en handling som kan straffas med fängelse i minst tre år, och som ska begås som ett led i en organiserad kriminell grupps aktiviteter. Lagrummet ska tillämpas såvida inte gärningen faller under en strängare straffbestämmelse och innebär ett undantag från huvudregeln i norsk straffrätt att föreberedelsehandlingar inte är kriminaliserade.

Avslutningsvis ska nämnas att nya bestämmelser om deltagande i, och rekrytering till, kriminella sammanslutningar gäller sedan den 1 juli 2021. För det första får domstol, på begäran av den norska statsadvokaten, förbjuda en kriminell sammanslutning om deltagarna i denna har begått upprepade brott mot någons liv, hälsa eller frihet och dessa varit ägnade att skapa fruktan i befolkningen eller närmiljön för nya brott av samma art från deltagarna. Dessutom krävs det att förbudet ska vara nödvändigt för att förebygga allvarlig kriminalitet (§ 222 e straffeprosessloven). För det andra gäller en ny straffbestämmelse som träffar den som deltar i, rekryterar medlemmar till, eller på annat sätt fortsätter aktiviteten i en kriminell sammanslutning som har förbjudits. Straffet är fängelse i högst tre år (§ 199 straffeloven).

5.4.2. Unga personers inblandning i brottslighet

Vad gäller involverandet av unga i kriminalitet innehåller även den norska straffeloven en straffskärpningsgrund som återspeglar 29 kap. 2 § 5 brottsbalken (se avsnitt 9.2.3). Enligt § 77 punkten g straffeloven ska det vid straffmätningen i skärpande riktning särskilt beaktas att brottet har förövats genom att gärningspersonen har utnyttjat eller förlett unga personer, personer i en mycket svår livssituation, eller som har en psykisk funktionsnedsättning eller är i beroendeställning till gärningspersonen.

6. Straffteoretiska utgångspunkter

6.1. Inledning

Detta kapitel innehåller en redogörelse för de straffteoretiska utgångspunkter som har betydelse för våra överväganden och förslag, vilka presenteras i kapitel 8–12. Kapitlet inleds med en redogörelse för vad som allmänt gäller om straff (avsnitt 6.2). Därefter följer en redovisning för de utgångspunkter som gäller för utformning av straffskalor (avsnitt 6.3), straffmätning och påföljdsval (avsnitt 6.4), samt gradindelning av brott och kvalifikationsgrunder (avsnitt 6.5). Kapitlet avslutas med en redogörelse för de allmänna utgångspunkter som gäller vid överväganden om straffskärpning (avsnitt 6.6).

6.2. Allmänt om straff

6.2.1. Straff

Straff är enligt 1 kap. 3 § brottsbalken fängelse och böter. Villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård benämns påföljder. Påföljd används som samlingsbegrepp för såväl straff som övriga påföljder.

Av 1 kap. 1 § brottsbalken följer att brott är en gärning för vilken straff är föreskrivet. Endast fysiska personer kan begå brott. Juridiska personer kan dock bli föremål för särskild rättsverkan av brott såsom förverkande eller företagsbot. För att någon ska dömas för brott krävs att en straffbelagd gärning har begåtts med uppsåt eller, när det är särskilt föreskrivet, av oaktsamhet. Straff förutsätter alltså ett personligt ansvar.

De lindrigaste straff som kan dömas ut är enligt 25 kap.3 och 4 §§brottsbalken 200 kronor i penningböter respektive 100 kronor i normerade böter. Fängelse får enligt 26 kap. 1 § dömas ut med lägst

14 dagar och högst 18 år eller på livstid. Av lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid följer att den som har avtjänat minst tio år av ett livstidsstraff kan få detta omvandlat till ett tidsbestämt straff som får vara lägst 18 års fängelse. En sådan tidsbestämning sker i de flesta fall, varvid straffet vanligen bestäms till fängelse i mellan 18 och 24 år.1 Straffen för samtliga straffbelagda gärningar måste alltså rymmas inom nu angivna yttre ramar.

6.2.2. Straffets funktion

När straff föreskrivs för en viss gärning innebär det att denna blir kriminaliserad. Det utgör ett ställningstagande att gärningen är så klandervärd att andra sätt att motverka handlandet inte är lämpliga eller tillräckliga. Att föreskriva och döma ut straff för olika gärningar utgör samhällets yttersta maktmedel mot medborgarna och bör användas med försiktighet.2

Det straffhot som en kriminalisering innebär kan verka avskräckande från att begå gärningen. Straffhotet kan därigenom fylla en brottsförebyggande funktion. Hur stor avskräckande effekt det ger att föreskriva en viss straffnivå är svårt att mäta. Sannolikt beror effekten på vilken typ av brott som det är fråga om och hur stor risken är att bli upptäckt och lagförd. I vissa fall har straffhotet, oavsett vilken nivå det ligger på, ingen som helst avskräckande effekt. Det kan bl.a. bero på att gärningspersonen handlar impulsivt utan en tanke på de vidare konsekvenserna av brottet eller att straffhotet, även om det skulle realiseras, inte är ett relevant skäl att avstå från gärningen.

Verkställigheten av ett straff eller annan påföljd kan också – beroende på innehållet i den – bidra till att den enskilde avhåller sig från att på nytt begå brott och på så sätt fylla en brottspreventiv funktion. Således kan vård och behandling inom ramen för verkställigheten minska risken för återfall i brott, men även de repressiva inslagen i påföljden kan motivera den dömde att undvika att på nytt begå brott. Det är dock svårt att dra några säkra slutsatser om vård och behandling under straffverkställighet leder till minskad risk för

1NJA 2008 s. 579 I-III. 2Prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande s. 52 f.

återfall jämfört med att gärningspersonen får en mindre ingripande påföljd eller inte blir lagförd alls.

Om straffet innefattar ett frihetsberövande medför det att den dömde så länge verkställigheten pågår hindras från att fortsätta med sin brottsliga verksamhet. Sistnämnda funktion benämns inkapacitering. Även på detta sätt kan alltså verkställigheten av en påföljd fylla en brottsavhållande funktion. Antalet personer som avtjänar fängelsestraff i anstalt utgör dock en liten andel av det totala antalet personer som kan tänkas begå brott. Alla av dem som är intagna i anstalt skulle inte heller ha fortsatt att begå brott även om de befann sig i frihet. Detta talar för att den inkapacitering som verkställighet av fängelsestraff innebär endast har en begränsad effekt på den totala brottsligheten i samhället. Däremot kan det få betydelse att vissa enskilda gärningspersoner är frihetsberövande för att kunna bekämpa brottslighet på lokal nivå eller brottslighet av viss typ. Det gäller i synnerhet om det är fråga om personer som har förmåga att dra med sig andra i sin brottslighet. Till detta kommer att det kan innebära en trygghet för brottsoffret att veta att gärningspersonen är frihetsberövad.

Genom att föreskriva straff för en gärning ger lagstiftaren uttryck för sitt ogillande av ett visst handlande. Graden av ogillande kommuniceras genom hur strängt straff som föreskrivs. I de flesta fall innebär kriminaliseringen och den därtill kopplade straffskalan en bekräftelse på vad som redan uppfattas som klandervärt. I andra fall kan en kriminalisering syfta till att säkerställa att nya handlingsregler efterlevs. På längre sikt kan detta medföra att dessa, även om de till en början kanske inte framstår som självklara, internaliseras. Straffhotet kan såldes fylla en funktion för att förändra människors beteende i allmänhet i en önskvärd riktning.

En ytterligare funktion med att påföra straff är att det svarar mot rättskänslan. Att den som med vett och vilja bryter mot gemensamma regler bör bli föremål för en sanktion är djupt förankrat i medvetandet hos de flesta människor. Även om det står klart att påföljden i ett visst fall inte får någon betydelse från brottsförebyggande synpunkt skulle det framstå som stötande om gärningspersonen undgick straff eller annan påföljd. Att ett straff eller annan påföljd döms ut för ett begånget brott bidrar således till en föreställning om att rättvisa har skipats oberoende av om påföljden fyller någon funktion i övrigt.

Allvarliga brott kan hos såväl brottsoffret som andra väcka en vilja att hämnas. I moderna samhällen är privat vedergällning dock inte tillåten. Hämnd föder som regel ett nytt hämndbegär hos den som drabbas av den. Detta riskerar att leda till upptrappade våldsamma konflikter som i förlängningen hotar samhällsordningen. Därför har staten tagit på sig ansvaret att bestraffa också brott som begås mellan enskilda medborgare. Straffet fyller på det sättet en funktion för att bevara lugn och stabilitet i samhället.

Hos den som drabbas av ett brott kan det förhållandet att gärningspersonen döms till ett straff eller annan påföljd bidra till en känsla av upprättelse. Den kvardröjande upplevelse av förnedring och ringaktning som ett brott kan framkalla hos brottsoffret motverkas därigenom. I övrigt fyller emellertid varken straffen eller de övriga påföljderna någon egentlig reparativ funktion. Ett utdömt straff medför inte att det begångna brottet kompenseras, utan syftar som regel till att ensidigt tillfoga den dömde ett visst mått av obehag.

Sammantaget kan konstateras att straff och andra påföljder liksom straffhotet i sig fyller ett flertal olika funktioner som i praktiken inte kan undvaras i ett samhälle. Det är dock mycket svårt att dra några säkra slutsatser om olika straffnivåers effekt på brottsligheten. Straffets övriga funktioner, såsom att svara mot krav på rättvisa och att erbjuda brottsoffret upprättelse, är över huvud taget inte möjliga att värdera utifrån objektiva kriterier.

6.2.3. Straffets negativa effekter

I vart fall verkställighet av fängelsestraff kan ha en nedbrytande effekt på individen, särskilt om det handlar om ett längre fängelsestraff. Den som är intagen i anstalt isoleras från det övriga samhället och är i stor utsträckning hänvisad att umgås med andra kriminella. Om den intagne tidigare levde under socialt välordnade förhållanden med arbete och bostad finns en risk att dessa går förlorade. Det finns också en risk att straffverkställigheten medverkar till att den dömde, särskilt om denne är en ung person, befäster en kriminell identitet vilket kan öka risken för fortsatt brottslighet. Dessa negativa effekter kan antas öka ju längre frihetsberövandet pågår.

Även den intagnes anhöriga kan drabbas av straffverkställigheten, t.ex. i form av utebliven försörjning. Har den intagne underåriga barn kan dessa ha svårt att upprätthålla sin relation med föräldern.

Sett från samhällets perspektiv är fängelsestraff kostsamt att verkställa. Som framgår av kap. 14 uppgår den genomsnittliga dygnskostnaden för verkställighet av fängelsestraff i anstalt till omkring 3 400 kronor.

6.2.4. Principerna om proportionalitet och ekvivalens

Svårigheterna att förutse den brottspreventiva effekten hos olika straffnivåer jämte fängelsestraffens negativa effekter har inom den rådande straffrättsliga teoribildningen lagts till grund för slutsatsen att straff inte bör bestämmas med utgångspunkt i förväntade effekter på brottsligheten. Detta gäller både vid utformningen av straffskalorna för de olika brottstyperna och vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. I stället ska principerna om proportionalitet och ekvivalens vara vägledande. Dessa innebär att straffet ska spegla brottets allvar så att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och lika allvarliga brott ska anses vara lika straffvärda.

Genom de nu angivna principerna främjas att straffen blir rättvisa i relativ mening. Samtidigt kan straffnivåerna på detta sätt sägas kommunicera hur allvarligt samhället ser på olika brott. Att de brottspreventiva funktionerna hos straffet därvid får träda i bakgrunden betyder inte att de saknar betydelse. På ett övergripande plan är ett av de viktigaste syftena med att upptäcka, utreda och lagföra brott att detta ska avhålla såväl gärningspersonen som andra från att i framtiden begå brott.

6.3. Utformning av straffskalor

6.3.1. Proportionalitet och ekvivalens

De i påföljdssystemet centrala principerna om proportionalitet mellan brott och straff och om ekvivalens kommer till uttryck i bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken, som anger att straffet ska bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.

Principerna kan beskrivas på så sätt att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt (ekvivalens). Straffet ska alltså spegla hur allvarligt samhället ser på den brottsliga gärningen.3

En utgångspunkt för bedömningen av ett brotts straffvärde är straffskalan för brottet. Straffskalan kan sägas ange brottets abstrakta straffvärde, dvs. hur lagstiftaren värderar brottstypens svårhet i relation till andra brott. Det abstrakta straffvärdet utgör alltså ett mått på hur allvarligt lagstiftaren ser på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. Det innebär att även lagstiftaren måste göra en bedömning av vilken fara, kränkning eller skada en brottstyp rent generellt innebär. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas, och straffskalan måste därmed ha en viss spännvidd, från ett lägsta straff till ett högsta, uttryckt i böter och/eller fängelse.

Vilken straffskala som ska gälla för ett visst brott avgörs av lagstiftaren utifrån värdet av det intresse som straffbudet avser att skydda. I princip bör straffskalan vara strängare ju viktigare intresse som berörs.4 När ett visst brott ska tilldelas en straffskala måste man också göra en bedömning av vilka faktiska gärningar som ska rymmas inom straffbestämmelsens ram och av hur allvarliga dessa är.5

Domstolen ska sedan med utgångspunkt i straffskalan för brottet, och med tillämpning av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna, fastställa det konkreta straffvärdet för den enskilda gärningen med beaktande av bl.a. vilka försvårande och förmildrande omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Med det konkreta straffvärdet avses således det mer precisa straffvärde som fastställs för en enskild gärning. Både det abstrakta och det konkreta straffvärdet är ett uttryck för brottets svårhet eller förkastlighet.6

Straffvärdebedömningen är alltså ett relativt omdöme och innebär att olika brott måste jämföras med varandra. Däremot följer inte av proportionalitets- eller ekvivalensprincipen vilken exakt nivå som straffvärdet, vare sig i ett enskilt fall eller generellt, ska ligga.7

3Prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning och påföljdsval m.m.) s. 77 f. och SOU 1986:14 Påföljd för brott – Om straffskalor, påföljdsval, straffmätning och villkorlig dom m.m. s. 143. 4SOU 1986:14 s. 145. 5 A.a. s. 153. 6 A.a. s. 131 och 154. 7 A.a. s. 131 och 143, jfr SOU 2008:85 Straff i proportion till brottets allvar s. 245.

Det straffrättsliga systemet bygger också på en humanitetsprincip, som i korthet innebär att samhällets ingripande mot den enskilde med straff ska ske med måttlighet och försiktighet. Fängelsestraffkommittén uttryckte det så att frihetsberövande straff i det längsta bör undvikas, alternativt göras så korta som möjligt.8 Den närmare innebörden av detta ställningstagande beror naturligtvis på i vilken mån fängelsestraff av viss längd anses nödvändiga. I detta hänseende torde det finnas en inte obetydlig skillnad mellan Fängelsestraffkommitténs synsätt och den faktiskt förda kriminalpolitiken under de senaste 30 åren.

När det gäller det abstrakta straffvärdet är det alltså ytterst lagstiftaren som får göra en bedömning av en brottstyps svårhet, i relation till andra brott, och vilket ingripande från samhällets sida som är rimligt, även med beaktande av humanitetsprincipen.

6.3.2. Straffnivåer

För varje brottstyp i brottsbalkens brottskatalog anges alltså en straffskala, som uttrycker ett lägsta och ett högsta straff. Straffskalan uttrycks i böter och/eller fängelse. Straffskalorna i brottsbalken är utformade så att endast vissa steg används som kortaste och längsta fängelsestraff. Fängelse kan dömas ut i lägst 14 dagar, s.k. allmänt fängelseminimum, vilket följer av 26 kap. 1 § brottsbalken. Av 26 kap. 1 § framgår också att det längsta tidsbestämda fängelsestraffet är tio års fängelse, med tre undantag: – Om ett brott har livstids fängelse i straffskalan kan det längsta

tidsbestämda straffet för detta brott vara 18 års fängelse (vilket i så fall följer av det brottets straffskala). – Om domstolen dömer för flera brott och fängelse bestäms som

gemensam påföljd får fängelsestraffets längd sättas över det högsta fängelsestraff som kan följa på brotten, dock med de begränsningar som följer av 26 kap. 2 §. Som längst kan fyra års fängelse läggas till straffskalan för det allvarligaste brottet som domstolen ska döma över. Om detta brott har tio års fängelse som längsta fängelsestraff, kan alltså maximalt 14 års fängelse dömas ut.

8SOU 1986:14 s. 77 ff. och prop. 1987/88:120 s. 31.

– Om någon tidigare gjort sig skyldig till brott och på nytt ska

dömas till fängelse får, under vissa förutsättningar som följer av 26 kap. 3 §, domstolen också överskrida brottets, eller brottens, längsta angivna fängelsestraff. Resultatet av tillämpningen av denna bestämmelse blir densamma som ovan beskrivits – maximalt fyra års fängelse kan läggas till den strängaste straffskalan; om denna har ett straffmaximum på tio års fängelse kan maximalt 14 års fängelse dömas ut.

Om domstolen tillämpar både 2 och 3 §§ kan det längsta fängelsestraff som anges i en straffskala överskridas med maximalt åtta års fängelse. Samtidigt följer av bestämmelserna att ett tidsbestämt fängelsestraff aldrig får överstiga 18 års fängelse. Om domstolen alltså har att tillämpa en straffskala som anger fängelse i 18 år eller på livstid som längsta möjliga straff, kan domstolen inte tillämpa 2 eller 3 §§ för att döma till ett längre tidsbestämt straff än 18 års fängelse, utan får vid flerfaldig brottslighet eller återfall i brott överväga om livstidsstraffet i stället ska användas som påföljd.

Vilka steg som ska användas vid angivande av en straffskala är inte reglerat i lag, annat än genom bestämmelserna som återgetts ovan och som innebär att det längsta tidsbestämda straff som i dag kan anges i en straffskala är tio års fängelse, eller 18 års fängelse om också livstids fängelse ingår i straffskalan.

De straffminimum som traditionellt har använts i svenska straffbestämmelser är, förutom böter och allmänt fängelseminimum (dvs. fängelse i 14 dagar), fängelse i lägst sex månader, ett år, två år, fyra år, sex år eller tio år. Som straffmaximum har använts samma straffnivåer. Även maximum på fängelse i tre år, åtta år, arton år och på livstid har använts.

Lagstiftaren har dock under senare år gjort avsteg från dessa traditionellt använda straffnivåer och även använt sig av andra straffnivåer för att på ett mera nyanserat sätt kunna ange hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brott. Exempelvis är straffminimum för grovt rån fängelse fem år, för grov misshandel fängelse ett år och sex månader och för grovt olaga tvång och grovt olaga hot fängelse nio månader. Regeringen har därvid uttalat att det finns tillräckligt vägande skäl för att i större utsträckning än vad som tidigare var fallet göra avsteg från de nivåer för minimistraff som

traditionellt har tillämpats.9Samma resonemang gör sig gällande beträffande maximistraffen.

Det är alltså, såsom lagstiftningspraxis har utvecklats, möjligt att använda straffskalenivåer som inte tidigare har använts om det finns sakliga skäl som talar för det. Lagstiftaren har funnit det mer angeläget att straffskalan för en brottstyp fastställs till en lämplig straffnivå än till en nivå som av tradition har använts tidigare.

6.3.3. Överlappning av straffskalor

Vid gradindelade brott är varje grad av brottet en egen brottstyp. Hos de allra flesta gradindelade brott överlappar straffskalorna varandra för de olika graderna av brottet. Till exempel är straffskalan för grov misshandel lägst ett år och sex månaders fängelse och högst sex års fängelse, medan minimistraffet för nästa grad, synnerligen grov misshandel, är fem års fängelse. Straffskalorna överlappar alltså varandra med ett år. Ett undantag utgör straffskalorna för de olika formerna av uppsåtligt dödande, dråp och mord, där straffskalorna ligger kant i kant, dvs. maximistraffet för dråp är lika med minimistraffet för mord.

Vanligtvis betraktas minimistraffet för en svårare grad av ett brott som ett ”tak” för straffmätningen av den lägre graden av brottet. Detta har att göra med att det abstrakta och konkreta straffvärdet bygger på den fara, kränkning eller skada som ett brott innebär, och att kriterierna för vad som ska utgöra en grövre form av brottet också ofta tar sikte på omständigheter som innebär att den grövre graden av brottet t.ex. är farligare än den lägre. Det är därför svårt att i normalfallet tänka sig en gärning som bedöms som en mindre allvarlig form av brottet, men som samtidigt har ett högre straffvärde än ett brott av en svårare grad. Återigen kan grov misshandel och synnerligen grov misshandel tas som exempel. Högsta domstolen uttalade i NJA 2011 s. 89 att det endast i undantagsfall bör förekomma att bedöma straffvärdet för en enskild grov misshandel som så högt att straffvärdet ligger inom straffskalan för synnerligen grov misshandel.

Anledningen till att det finns skäl att ha överlappande straffskalor är att inte alla faktorer som påverkar straffvärdet, eller i övrigt straffets längd, påverkar gradindelningen. De faktorer som påverkar grad-

9Prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott s. 29.

indelningen är inte identiska med de omständigheter som kan påverka straffvärdet. Exempel på faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte gradindelningen, är att gärningspersonen har ett sådant överskjutande uppsåt som avses i 29 kap. 2 § 1 brottsbalken, att det är fråga om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § brottsbalken, eller att gärningspersonen förmått någon annan att medverka till brottet genom missbruk av dennes ungdom (23 kap. 5 § brottsbalken). Sådana omständigheter kan ibland få genomslag på ett sätt som innebär att straffet bör bestämmas på en nivå som ligger inom straffskalan för den svårare graden av brottet.10

Fängelsestraffkommittén förordade en minskad överlappning mellan straffskalor för gradindelade brott. En sådan minskning skulle enligt Fängelsestraffkommittén innebära att de enskilda brottens straffskalor bättre skulle ange det straffvärde som brotten i praktiken tillmäts.11 Samma ståndpunkt har framförts i senare lagstiftningsärenden där man förordat att överlappningen av straffskalorna bör vara relativt begränsad för att på så sätt undvika en situation där det redan i förväg är givet att stora delar av straffskalan i praktiken aldrig kommer att komma till användning.12

6.3.4. Straffskalans påverkan på straffprocessen

Vilken straffskala som gäller för en viss brottstyp, dvs. det s.k. abstrakta straffvärdet, påverkar inte bara vilken påföljd som kan väljas utan har också betydelse för vilka straffprocessuella åtgärder som är möjliga att vidta. Det innebär att straffskalan kan ha stor betydelse redan under förundersökningen. Begreppet strafftröskel brukar användas för att ange när ett visst straffprocessuellt tvångsmedel kan aktualiseras. Som exempel på straffprocessuella tvångsmedel som är beroende av straffskalan kan nämnas – häktning (24 kap. 1 § rättegångsbalken), – anhållande (24 kap. 6 § rättegångsbalken), – gripande (24 kap. 7 § rättegångsbalken),

10SOU 1986:14 s. 157. 11 A.a. s. 155 ff. 12 Se t.ex. SOU 2014:7 Skärpta straff för vapenbrott s. 55.

– reseförbud och anmälningsskyldighet (25 kap. 1 § rättegångs-

balken), – vissa former av beslag (27 kap.2 och 3 §§rättegångsbalken), – hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak-

ning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning (27 kap. 18 §, 19, 20 a § och 20 d §rättegångsbalken respektive lagen [2020:62] om hemlig dataavläsning), och – husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 1,

2 a och 3 §§, 11 § respektive 1212 b §§rättegångsbalken).

Utöver de nämnda straffprocessuella tvångsmedlen, som i första hand riktar sig mot den misstänkte, kan nämnas att straffskalan kan påverka möjligheterna för brottsutredande myndigheter att ta del av uppgifter som skyddas av sekretess. Exempelvis kan sekretessen inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden brytas i förhållande till Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet om uppgiften angår misstanke om ett begånget brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år (10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], i vilken hänvisas till bl.a. 25 kap. 1 § i samma lag). Vidare påverkar straffskalan möjligheterna att utfärda ett rättsintyg utan målsägandens samtycke (se 5 § andra stycket lagen [2005:225] om rättsintyg i anledning av brott).

Därutöver kan nämnas att straffskalan påverkar förutsättningarna för vissa s.k. särskilda rättsverkningar av brott, exempelvis utvisning (8 a kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]) och skyldighet att betala avgift till brottsofferfonden (1 § lagen [1994:419] om brottsofferfond). Straffskalan är också direkt avgörande för vilken preskriptionstid som gäller för brottet (35 kap.1 och 2 §§brottsbalken).

6.4. Straffmätning och påföljdsval

6.4.1. Straffmätning

Straff ska i första hand utmätas utifrån hur allvarlig eller klandervärd brottsligheten bedöms vara. Utgångspunkten för straffmätning och påföljdsval är straffskalan för det aktuella brottet. Lagstiftarens syn på hur allvarligt ett brott är uttrycks – som utvecklas i föregående avsnitt – genom straffstadgandets straffskala där brottets abstrakta straffvärde anges. Gärningen ska alltså rubriceras före straffvärdebedömningen.

Enligt 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av det konkreta straffvärdet – dvs. det enskilda brottets straffvärde inom ramen för tillämplig straffskala – ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Härvid ska särskilt beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Samtliga de faktorer som anges i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken tar sikte på omständigheterna vid brottet.

De objektiva faktorer som räknas upp i paragrafen, skada, fara eller kränkning, bedöms i första hand utifrån innehållet i den aktuella straffbestämmelsen. Frågan är alltså i vilken mån de intressen som straffstadgandet ska skydda har åsidosatts genom gärningen. Gärningspersonens subjektiva uppfattning om dessa faktorer samt hans eller hennes övriga avsikter med brottet får på motsvarande sätt ställas i relation till skyddsintresset.

Vid sidan av vad som anges i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken finns i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken angivet en rad typiska omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet (brottsexterna straffvärdefaktorer). Dessa utgör generella omständigheter som alltid anses kunna påverka straffvärdet i försvårande eller förmildrande riktning oberoende av vilken brottstyp som straffvärdebedömningen avser. Samma försvårande omständigheter som anges i 29 kap. 2 § brottsbalken kan förekomma som rekvisit i de enskilda straffbestämmelserna, t.ex. vid bedömningen av om ett brott ska anses

som grovt eller inte. Om domstolen redan har beaktat en omständighet vid avgörandet av vilken svårhetsgrad brottet ska hänföras till måste den ta ställning till om det finns ett s.k. övervärde som kan beaktas vid straffvärdebedömningen inom den tillämpliga straffskalan.13

Straffskalans minimum bildar utgångspunkt

Straffvärdebedömningar ska alltid utgå från straffskalans minimum. Straffvärdet kan därefter öka under förutsättning att det finns omständigheter som talar för att det finns relevanta skillnader i jämförelse med de minst straffvärda fallen. Vad som utgör relevanta skillnader kan variera avsevärt mellan olika brottstyper. Det bör här framhållas att det finns begränsade möjligheter att mäta och gradera skillnader i klandervärdhet. Som ett mycket tydligt riktmärke gäller att skillnader i straffvärde bör återspegla kvalitativa skillnader i klandervärdhet.

När det gäller sådan brottslighet där skadan beskrivs i termer av belopp eller viss mängd, t.ex. skattebrott, sådana förmögenhetsbrott som inte innefattar integritetskränkning samt narkotikabrott, sker bedömningen i stor utsträckning i direkt relation till det belopp eller den mängd som gärningen omfattar eller är avsedd att omfatta. Det minsta belopp eller den minsta mängd som kan föranleda att en viss straffskala är tillämplig leder då vanligen till att straffvärdet bedöms vara lika med minimistraffet enligt den straffskalan, varefter straffvärdet som regel bedöms öka med beloppet eller mängden.14

Bedömningen av straffvärdet hos våldsbrott är mer komplex. De fysiska skador som kan följa på våldsbrottslighet låter sig inte graderas på ett lika enkelt sätt som t.ex. skadan av ett förmögenhetsbrott. Vidare är fler omständigheter än de fysiska skadorna av betydelse för straffvärdet, t.ex. brottsoffrets psykiska upplevelse av gärningen samt graden av hänsynslöshet i övrigt. När det sedan gäller gärningspersonens insikt om gärningen kan denna variera beroende på omständigheterna. Särskilt om händelseförloppet har varit hastigt och gärningen impulsiv är det inte självklart att samtliga konsekvenser av gärningen har stått klara för gärningspersonen. Det är också av be-

13 Jareborg m.fl. (2017), Straffrättens påföljdslära, s. 113 f. 14SOU 2008:85 s. 277.

tydelse för straffvärdet om gärningen t.ex. har föregåtts av en allvarlig provokation eller har begåtts i en nödvärnsliknande situation.15

Flerfaldig brottslighet

När en tilltalad har begått flera brott ska rätten enligt 29 kap. 1 § brottsbalken göra en bedömning av den samlade brottslighetens straffvärde, dvs. bestämma ett straffvärde för samtliga begångna brott. Enligt tradition används i svensk rätt den s.k. asperationsprincipen, som innebär att utgångspunkten vid bestämningen av brottslighetens samlade straffvärde är det brott som har det högsta straffvärdet och till detta straffvärde läggs endast en del av straffvärdet av de andra brotten. De enskilda brottens respektive straffvärden kumuleras alltså inte fullt ut.

Allmänt gäller att det enskilda brottets straffvärde får mindre betydelse vid ett större antal begångna brott, dvs. straffvärdet för de enskilda brotten får en avtagande betydelse ju fler brott det är frågan om. Tillämpningen av asperationsprincipen såsom den har utvecklats i praxis och doktrin gör att, trots att det är fråga om flera brott, det högsta straffet för i vart fall de grövsta av brotten vanligtvis inte kommer att överskridas. Om straffvärdet för brottsligheten är högre än det maximala fängelsestraff som får dömas ut, enligt någon av de tillämpliga straffskalorna, kan domstolen i vissa fall med tillämpning av 26 kap. 2 § brottsbalken döma till ett längre fängelsestraff än vad straffskalan för det allvarligaste brottet anger.

Straffmätningsvärde

Sedan straffvärdet har bestämts ska betydelsen av tidigare brottslighet (29 kap. 4 § brottsbalken), s.k. billighetsskäl (29 kap. 5 § brottsbalken) och den tilltalades ungdom (29 kap. 7 § brottsbalken) beaktas. Efter att detta beaktats erhåller man det som numera benämns straffmätningsvärdet.

15 Ibid.

6.4.2. Återfall i brott

Enligt 29 kap. 4 § brottsbalken ska rätten vid straffmätningen utöver brottets straffvärde i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Av regleringen följer alltså att rätten i första hand ska beakta återfallet genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Enligt 30 kap. 4 § är nämligen det förhållandet att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott ett skäl att välja fängelse som påföljd (se vidare nedan). För den som tidigare dömts till ett fängelsestraff kan villkorligt medgiven frihet förverkas enligt förutsättningarna i 34 kap. 5 § brottsbalken.

Om straffskärpning enligt 29 kap. 4 § övervägs ska rätten beakta vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som har förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. Med särskilt allvarlig brottslighet avses att straffvärdet både för den tidigare och den nya brottsligheten bör uppgå till åtminstone ett år.16

6.4.3. Försvårande omständigheter

Bestämmelsen i 29 kap. 1 § brottsbalken kompletteras, som behandlats i avsnitt 6.4.1, med bestämmelser i 29 kap.23 §§brottsbalken vilka innehåller kataloger över försvårande och förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet.

Av 29 kap. 2 § brottsbalken följer att som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas

1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än

det faktiskt fått,

2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,

3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning

eller svårigheter att värja sig,

16Prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. s. 46.

4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat

ett särskilt förtroende,

5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet

genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i orga-

niserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,

7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp

eller en annan sådan grupp av personer p.g.a. ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet,

8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett

barn i dess förhållande till en närstående person,

9. om brottet begåtts mot en person p.g.a. att han eller hon eller

någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, region, Sametinget eller Europaparlamentet, eller

10. om ett motiv för brottet varit att bevara eller återupprätta en

persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder.

Paragrafen fick, bortsett från de senast tillagda punkterna 9 och 10, sin nuvarande lydelse vid 2010 års straffmätningsreform. Genom reformen slopades eller ändrades kvalificerande rekvisit i punkterna 1–5 i syfte att åstadkomma en mer differentierad straffmätning. Som skäl för denna reform anförde regeringen att omständigheter som talar i skärpande eller mildrande riktning många gånger inte fått något, eller endast litet, genomslag vid straffvärdebedömningen, vilket inte står i överensstämmelse med principen om att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott även inom en viss brottstyp. Eftersom de närmare omständigheterna vid enskilda brott kan skilja sig åt, ibland mycket, ansåg regeringen att detta inte var tillfredsställande utan menade att straffvärdet för såväl allvarliga våldsbrott som andra brott måste kunna bedömas på ett mer nyanserat sätt med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.17 I samma lagstiftningsärende utvidgades tillämpningsområdet

17Prop. 2009/10:147 s. 27 f.

för punkt 6 om organiserad brottslighet m.m. (se vidare avsnitt 8.2.2 om skälen för denna utvidgning).

Uppräkningen av försvårande omständigheter i bestämmelsen är inte avsedd att vara uttömmande och det kan alltså förekomma även andra försvårande omständigheter än de uppräknade. De kan då beaktas med stöd av den allmänna bestämmelsen om straffvärde i 29 kap. 1 § brottsbalken. När det föreligger försvårande omständigheter kan det aldrig förekomma att döma till ett högre straff än det högsta straff som anges i den tillämpliga straffskalan. Detta till skillnad från om det föreligger förmildrade omständigheter, där det är möjligt att döma till ett lägre straff än vad som är föreskrivet för brottet (se vidare avsnitt 6.4.4 nedan).

6.4.4. Förmildrande omständigheter

Enligt 29 kap. 3 § brottsbalken ska följande omständigheter särskilt beaktas som förmildrande vid bedömningen av straffvärdet:

1. om brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande

beteende,

2. om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft

nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning eller sinnesrörelse eller av någon annan orsak har haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande,

3. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller

hennes bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga,

4. om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla eller

5. om gärningen, utan att vara fri från ansvar, är sådan som avses i

24 kap.

Strafflindringsgrunderna är avsedda att tillämpas vid sidan om vad som är föreskrivet för vissa fall. I sammanhanget bör därför nämnas bestämmelsen i 23 kap. 5 § brottsbalken. Enligt denna bestämmelse kan straffet sättas under vad som är föreskrivet för brottet, om gärningspersonen har förmåtts medverka till ett brott genom tvång, svek, missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller bero-

ende ställning eller om han eller hon har medverkat endast i mindre mån. En förutsättning för att 23 kap. 5 § ska vara tillämplig är emellertid att flera har medverkat till brottet. Den bestämmelsen är alltså inte tillämplig i fall där det är fråga om en ensam gärningsperson.

Liksom när det gäller de försvårande omständigheterna i 29 kap. 2 § brottsbalken är uppräkningen i 29 kap. 3 § exemplifierande. Strävan har varit att ange de förmildrande omständigheter som är vanligast och mest betydelsefulla. Enligt förarbetena kan det i än större utsträckning än när det gäller de försvårande omständigheterna finnas anledning att beakta andra faktorer än de som uttryckligen anges i bestämmelsen.18

Av 29 kap. 3 § andra stycket brottsbalken följer att domstolen, om det föreligger sådana omständigheter som anges i första stycket och om det är påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.

6.4.5. Något om billighetsskäl

Utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde ska rätten enligt 29 kap. 5 § brottsbalken vid straffmätningen i skälig omfattning beakta ett antal omständigheter som inte är hänförliga till den brottsliga gärningen. Bestämmelsens grundtanke är att det vid sidan av straffvärdet kan finnas en rad olika omständigheter som är av sådant slag att det skulle framstå som orättfärdigt om de inte beaktades vid påföljdsbestämningen.19 Dessa omständigheter, som endast verkar i mildrande riktning, är hänförliga till gärningsmannens person och hans eller hennes handlande efter brottet.

Exempel på billighetsskäl är att gärningspersonen till följd av brottet själv drabbats av allvarlig kroppskada (p. 1) eller kommer drabbas av avskedande (p. 7), om gärningspersonen frivilligt angett sig (p. 5) eller försökt begränsa skadeverkningarna av brottet (p. 4). Bestämmelsen är enligt förarbetena avsedd att tillämpas med försiktighet, så att den inte medför risker för en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor vid straffmätningen.20

18Prop. 1987/88:120 s. 85. 19 A. prop. s. 47. 20 A. prop. s. 90.

6.4.6. Beaktande av ungdom

Av 29 kap. 7 § brottsbalken framgår att den tilltalades ungdom ska beaktas särskilt vid straffmätningen, om brottet begåtts innan han eller hon fyllt 21 år. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Av andra stycket i samma paragraf följer att det för brott som har begåtts innan den tilltalade fyllt 21 år inte får dömas till svårare straff än tio års fängelse. Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får dock fängelse i högst 14 år dömas ut.

Till skillnad från vad som gäller enligt 29 kap. 3 § 3 brottsbalken krävs det inte att gärningspersonens låga ålder har påverkat hans eller hennes handlande för att 29 kap. 7 § brottsbalken ska bli tillämplig, utan avsikten är att den som var under 21 år vid brottstillfället rent allmänt ska dömas till ett lägre straff än normalt. Bestämmelsen påverkar inte i sig bedömningen av brottets eller brottslighetens straffvärde. Den kan i stället sägas ge uttryck för att domstolarna i förhållande till ungdomar ska tillämpa en på visst sätt generellt justerad straffskala. I doktrinen har tabeller utvecklats för hur stort avdrag från straffvärdet som ska göras för tilltalade som var mellan 15 och 20 år när brottet begicks.21

Även om reduktionen inte bör ske helt schematiskt utan också differentieras utifrån t.ex. straffets längd (se NJA 2000 s. 421) tillämpas ofta – som en allmän utgångspunkt i praxis – kvotdelar av straffvärdet enligt en fallande skala utifrån ålder. Enligt den ordningen reduceras straffvärdet för en person som var 15 år till 1/5, för en 18-åring till 1/2 och för en 20-åring till 3/4 av det värde som gällt för en vuxen lagöverträdare.22

Regeringen har lämnat ett förslag som innebär att om någon som är 18–20 år har begått ett brott, och det för brottet är föreskrivet fängelse i lägst ett år eller mer, ska hans eller hennes ungdom inte beaktas särskilt vid straffmätningen (se även avsnitt 4.3.1). Det ska inte heller krävas särskilda skäl för att döma lagöverträdare i den åldersgruppen till fängelse, och samma straff ska kunna dömas ut som för andra myndiga lagöverträdare, bl.a. fängelse på livstid. Vidare föreslås att de särskilda ungdomspåföljderna i princip ska vara förbe-

21 Se t.ex. Borgeke m.fl. (2016), Att bestämma påföljd för brott, s. 257–265. 22Prop. 2019/20:118 Ungdomsövervakning s. 26.

hållna personer som inte fyllt 18 år vid tidpunkten för brottet. Den som är över 18 år ska få dömas till någon av ungdomspåföljderna endast om det finns särskilda skäl för det. Därutöver föreslås att vissa allvarliga brott, bl.a. mord och våldtäkt mot barn, inte ska kunna preskriberas om brottet begåtts av någon som fyllt 18 år.23

6.4.7. Påföljdsvalet

Kort om påföljderna och deras inbördes svårhet

De påföljder som kan följa på brott är böter (25 kap. brottsbalken), fängelse (26 kap.), villkorlig dom (27 kap.) och skyddstillsyn (28 kap.). Därutöver kan domstolen under vissa omständigheter besluta att den dömde ska överlämnas till särskild vård. Sådant överlämnande kan komma i fråga för tre personkategorier; unga lagöverträdare (32 kap.), missbrukare (31 kap. 2 §) och psykiskt störda lagöverträdare (31 kap. 3 §).

Av 1 kap. 5 § brottsbalken framgår att fängelse alltid är att anse som ett svårare straff än böter. Fängelse kan, enligt vad som framgår av 27 kap. 1 § och 28 kap. 1 §brottsbalken, ersättas med villkorlig dom eller skyddstillsyn. Enligt vad som föreskrivs i 30 kap. 1 § brottsbalken är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.

Villkorlig dom och skyddstillsyn är formellt sett lika ingripande.24I praktiken är dock skyddstillsyn, som innebär en treårig prövotid där den dömde som regel ställs under övervakning under det första året, mer ingripande än villkorlig dom, som endast innebär att den dömde underkastas en prövotid om två år. Skyddstillsyn kan dessutom förenas med särskilda föreskrifter om bl.a. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling. Högsta domstolen har också i sin praxis slagit fast att skyddstillsyn är en för den dömde generellt sett mer ingripande påföljd än villkorlig dom (se t.ex. NJA 2000 s. 190, 2000 s. 314 och 2008 s. 359). Överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare (LVM) enligt 31 kap. 2 § brottsbalken och rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § har inte rangordnats i ingripandegrad. Överlämnande till vård enligt LVM förut-

23 Lagrådsremiss Slopad straffrabatt för unga myndiga vid allvarlig brottslighet. 24Prop. 1987/88:120 s. 45.

sätter dock att det finns särskilda skäl om det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse ett år.

Påföljdsvalet

Utgångspunkten för val av påföljd är regleringen i 30 kap. 4 § brottsbalken. Av bestämmelsen framgår att rätten vid val av påföljd ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid ska rätten beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § brottsbalken. De s.k. billighetsskälen ska alltså inte bara beaktas vid straffmätningen utan även vid påföljdsbestämningen. Vidare kan rätten, enligt 29 kap. 6 §, om det föreligger billighetsskäl, meddela påföljdseftergift om det skulle vara uppenbart oskäligt att döma till påföljd.

De skäl som får åberopas för fängelse anges uttömmande i 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken. Dessa skäl är brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. I förarbetena till bestämmelsen anges att det förhållandet att brottet eller brottsligheten har ett högt straffvärde ofta är ett avgörande skäl för att döma till fängelse. Det ansågs inte i förarbetena lämpligt att ange en specifik gräns för hur högt straffvärdet ska vara för att motivera ett fängelsestraff. Som riktvärde anges dock att en presumtion för att fängelse bör ådömas föreligger för brott som vid straffvärdebedömningen anses medföra fängelse ett år eller mer.25

I sammanhanget bör nämnas att man, som anges ovan, ofta talar om ett brotts straffmätningsvärde och att det som huvudregel är detta värde som avgör om det finns skäl för fängelse. Med begreppet avses alltså det resultat som rätten har kommit fram till, efter att med utgångpunkt i brottets straffskala ha beaktat billighetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken och ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 §.26

Även brottets eller brottslighetens art kan utgöra skäl för att välja fängelse som påföljd. Vissa typer av brott anses vara av så allvarlig art att påföljden för brotten av allmänpreventiva skäl bör bestämmas till fängelse även vid låga straffvärden. Även att brottsligheten blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former kan utgöra skäl för att brottstypen med hänsyn till art bör föranleda fängelse.27

25 A. prop. s. 100. 26 Borgeke m.fl. (2016) s. 265. 27Prop. 1987/88:120 s. 100.

Att brottsligheten är svår att förebygga och upptäcka eller innefattar angrepp på den personliga integriteten är också omständigheter som kan utgöra skäl för att välja fängelse med hänsyn till brottslighetens art.28I detta sammanhang bör poängteras att det inte är brottsrubriceringen som sådan som är ensamt avgörande för bedömningen av om brottslighetens art talar för fängelse. Inverkan av art kan vara olika stark inom ramen för en och samma brottsrubricering (se NJA 1999 s. 561).

Ofta talas om ett brotts artvärde. Samtidigt ska påpekas att gärningar som faller in under vissa brottstyper mer eller mindre regelmässigt anses ha ett högt eller i vart fall medelhögt artvärde – såsom t.ex. mened och grovt rattfylleri – medan gärningar inom andra brottstyper i stort sett aldrig anses ha något artvärde, som t.ex. bedrägeri eller förskingring. Med artvärde avses styrkan av skälen för fängelse med hänsyn till brottslighetens art i ett visst fall. Vid brottslighet med förhållandevis lågt artvärde krävs det ett ganska högt straffmätningsvärde för att ett alternativ till fängelse normalt ska vara uteslutet, medan det vid brottslighet med högt artvärde räcker med ett förhållandevis lågt straffmätningsvärde för att påföljden ska bestämmas till fängelse (se NJA 2014 s. 559). De två faktorerna straffmätningsvärde och artvärde samverkar alltså vid avgörandet om det finns tillräckliga skäl att välja fängelse som påföljd.

Det anses i första hand vara en uppgift för lagstiftaren att i samband med tillkomsten av ny lagstiftning uttala sig om viss brottslighet utgör ett s.k. artbrott (se NJA 1992 s. 190). Sådana ställningstaganden bör således med försiktighet göras i domstolarnas praxis. I vissa fall är det dock ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan oberoende av om lagstiftaren har gjort det (se NJA 2002 s. 265).

Som skäl för fängelse kan slutligen den tilltalades tidigare brottslighet beaktas. I vilken utsträckning den tilltalades återfall utgör skäl för fängelse påverkas av tidsfaktorn, dvs. hur lång tid som förflutit mellan brotten. Ligger den tidigare brottsligheten fyra år tillbaka i tiden eller längre tillmäts den normalt ingen betydelse vid påföljdsbestämningen.29 Även brottslighetens allvar och om det är fråga om likartad brottslighet har betydelse för om återfallet talar för en fängelsepåföljd.

28 Borgeke m.fl. (2016) s. 304 f. 29 A.a. s. 330.

Vid påföljdsbestämningen ska det alltså göras en sammanvägning av de skäl som talar för fängelse. Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med brottets art och/eller den tilltalades återfall i brott utgöra tillräckliga skäl för att döma till fängelse.30

Även om det finns skäl för att bestämma påföljden till fängelse kan domstolen med stöd av 30 kap. 7 eller 9 § brottsbalken i stället, med hänsyn till att det finns särskilda skäl, välja en villkorlig dom eller skyddstillsyn. Om det finns förutsättningar att kombinera en villkorlig dom eller skyddstillsyn med framför allt en föreskrift om samhällstjänst eller en skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård innebär det att domstolen har större möjlighet att välja en icke frihetsberövande påföljd, eftersom en sådan föreskrift i vissa fall kan göra den icke frihetsberövande påföljden till ett tillräckligt ingripande alternativ till ett fängelsestraff.

Även andra särskilda skäl för skyddstillsyn som anges i 30 kap. 9 § andra stycket brottsbalken kan innebära att en presumtion för fängelse bryts och skyddstillsyn i stället kan väljas, t.ex. om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga eller sociala förhållanden i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans eller hennes brottslighet.

Om brottsligheten har ett straffvärde på fängelsenivå men det inte finns skäl att välja fängelse som påföljd utifrån straffmätningsvärde, art eller återfall, står påföljdsvalet i princip endast mellan villkorlig dom och skyddstillsyn.31

Särskilt om unga lagöverträdare

Vid påföljdsvalet gäller delvis olika regler för åldersgrupperna 15–17 år respektive 18–20 år. För lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för lagföringen bestäms påföljden normalt till någon av de särskilda ungdomspåföljderna (se vidare nedan) eller till böter. Fängelse får väljas som påföljd för den som begått brott före 18 års ålder endast om det finns synnerliga skäl (30 kap. 5 § första stycket brottsbalken). Om domstolen anser att det finns sådana skäl ska påföljden i stället för fängelse bestämmas till sluten ungdomsvård på

30Prop. 1987/88:120 s. 100. 31 I denna redovisning av reglerna om påföljdsval behandlas inte de särskilda bestämmelser som finns i 31 kap. brottsbalken om överlämnande till särskild vård.

viss tid, om inte särskilda skäl talar mot det. Rätten får bestämma tiden för sluten ungdomsvård till lägst fjorton dagar och högst fyra år (32 kap. 5 § brottsbalken).

För lagöverträdare som fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för lagföringen kan det endast i vissa undantagsfall bli aktuellt att döma till någon av de särskilda ungdomspåföljderna. I stället används de påföljder som gäller för andra vuxna lagöverträdare. Om den tilltalade fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunkten för brottet krävs särskilda skäl för att döma till fängelse (30 kap. 5 § andra stycket brottsbalken). Det får inte dömas till strängare straff än 14 års fängelse, och följaktligen inte till livstids fängelse, för brott som den tilltalade begått före 21 års ålder (se dock avsnitt 6.4.6 ovan om regeringens förslag avseende bl.a. slopande av kravet på särskilda skäl för fängelse samt möjligheten att döma till fängelse på livstid för denna ålderskategori av lagöverträdare).

I 32 kap. brottsbalken finns bestämmelser om de särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och ungdomsövervakning.

Ungdomsvård

Ungdomsvård ska väljas om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet (32 kap. 1 § brottsbalken). Om ett sådant behov av vård finns har ungdomsvård företräde framför ungdomstjänst. Åtgärderna ska framgå av ett ungdomskontrakt (när det gäller vård enligt SoL) eller en vårdplan (när det gäller vård enligt LVU).

Ungdomstjänst

När det inte finns förutsättningar för ungdomsvård kan påföljden i stället bestämmas till ungdomstjänst (32 kap. 2 § brottsbalken). En förutsättning för att domstolen ska kunna välja ungdomstjänst som påföljd är att påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. I valet mellan ungdomstjänst och böter ska ungdomstjänst väljas om den påföljden inte är alltför ingripande.

Av förarbeten och praxis följer att böter i stället ska väljas som påföljd om bötesstraffet blir lägre än omkring 60 dagsböter.32

Ungdomsövervakning

Om varken ungdomsvård eller ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande straffrättslig reaktion med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet kan påföljden bestämmas till ungdomsövervakning (32 kap. 3 a §). Rätten får bestämma tiden för ungdomsövervakning till lägst sex månader och högst ett år. Den som döms till ungdomsövervakning ska medverka i en verkställighetsplanering som ska mynna ut i en individuellt utformad verkställighetsplan. Verkställighetsplanen ska alltid innehålla föreskrifter om möten med en koordinator och om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet samt en föreskrift om förbud mot bruk av narkotika och alkohol samt vissa andra medel och hälsofarliga varor. Inskränkningarna i rörelsefriheten ska bestå i antingen ett förbud att lämna bostaden under helgkvällar och helgnätter eller andra rörelseinskränkningar som t.ex. ett förbud att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. Rörelseinskränkningarna ska kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel. Om den dömde följer verkställighetsplanen på ett godtagbart sätt, ska de rörelseinskränkande inslagen kunna trappas ned. Verkställighetsplanen ska även få reglera frågor om bl.a. den dömdes boende, skolgång eller annan sysselsättning, missbruksbehandling och andra åtgärder som syftar till att förebygga att den dömde återfaller i brott eller på annat sätt utvecklas ogynnsamt.

Ungdomsövervakning bör som utgångspunkt kunna väljas när det är fråga om brottslighet med ett s.k. straffmätningsvärde som överstiger sex månader men inte uppgår till mer än ett år eller om det är fråga om graverande återfallssituationer där övriga alternativ bland ungdomspåföljderna bedöms vara uttömda eller det är fråga om återfall i allvarlig brottslighet som t.ex. rån eller grov misshandel.33

32Prop. 2019/20:118 s. 27. 33 A. prop. s. 42.

6.5. Om gradindelning av brott och kvalifikationsgrunder

6.5.1. Gradindelning av brott

Lagstiftarens uppfattning om allvaret i ett visst brott framkommer, som behandlats ovan, av brottets straffskala, men också i vissa fall av dess gradindelning. Varje grad av brottet ska, oavsett om den har en egen brottsbeteckning eller inte, ses som en särskild brottstyp med en egen preskriptionstid kopplad till den angivna straffskalan.34Det gäller även i de fall det har införts en synnerligen grov variant av ett visst brott (se t.ex. NJA 2011 s. 89 p. 16). Genom kopplingen till straffskalan får gradindelningen av brotten även betydelse i andra sammanhang, exempelvis i fråga om vilka straffprocessuella tvångsmedel som får användas vid utredning och lagföring.

Med begreppet ”brottsrubricering” avses i förarbeten, praxis och doktrin såväl att ett brott hänförs till en särskild brottsbeteckning som att brottet hänförs till en viss svårhetsgrad inom en gemensam brottsbeteckning. Vilka faktorer som har betydelse för gradindelning och rubricering av ett brott beror till viss del på vilket skyddsintresse som ligger bakom straffbestämmelserna. När det t.ex. gäller förmögenhetsbrotten har av naturliga skäl det värde eller den ekonomiska skada som gärningen har avsett stor betydelse medan det för vålds- eller hotbrott framför allt är den fysiska eller psykiska skada och den kränkning som brottet inneburit som är av relevans.35

Lagstiftningen är när det gäller brottsbeteckningar inte enhetligt utformad. När brottsbalken infördes ansågs det inte finnas adekvata brottsbeteckningar för alla svårhetsgrader av samtliga brott. Dessutom ansågs det för flera typer av brott vara olämpligt att i domslutet använda brottsbenämningen tillsammans med epiteten ”ringa” eller ”grovt”. I stället gavs grova brott en särskild brottsbeteckning endast när de reglerades i en egen paragraf.36

Regeringen har uttalat sig om det önskvärda i att ge kvalificerade och privilegierade brottsformer egna brottsbeteckningar.37 Genom en egen brottsrubricering är det i varje situation klart vilken grad av

34SOU 1983:50 Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbrott s. 203. 35SOU 2014:63 Organiserad brottslighet – förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. s. 200. 36Prop. 1962:10 Förslag till brottsbalk del B s. 393 f. 37Prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet s. 79 f.

ett brott – och därmed vilken straffskala – som avses.38 På så sätt underlättas kommunikationen kring brott av olika svårhetsgrader genom att fler brott ges en egen brottsbeteckning. På senare år har det införts flera särskilda brottsbeteckningar för grova brott; t.ex. i fråga om grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grov utpressning, där man före lagändringen fick använda en omständlig omskrivning (t.ex. olaga hot som är att bedöma som grovt) för att beskriva brottet.

6.5.2. Om kvalifikationsgrunder

Bedömningen av om ett gradindelat brott är att bedöma som grovt brott ska avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet, oavsett om dessa har angetts uttryckligen i straffbestämmelsen eller inte (se t.ex. NJA 1999 s. 380). Det är emellertid vanligt förekommande att de omständigheter som särskilt ska beaktas vid rubriceringen, s.k. kvalifikationsgrunder, anges i den enskilda straffbestämmelsen. Lagstiftaren kan alltså påverka vilka brott som ska hänföras till en viss svårhetsgrad – och därigenom vilken straffskala som blir tillämplig – genom att i straffbestämmelsen ange särskilda kriterier som ska beaktas vid rubriceringen.

Skyddsintresset bakom den enskilda straffbestämmelsen styr till viss del, som nämnts ovan, vilka faktorer som har betydelse för gradindelning och rubricering av ett brott, och sådana brottsinterna straffvärdefaktorer kan således anpassas till det specifika brottets skyddsintresse.39

Gradindelningsfaktorer som uttryckligen anges i lagtext för det specifika brottet har generellt ett betydligt större genomslag än sådana generella straffvärdefaktorer som anges i 29 kap. 2 § brottsbalken. Genom att ange kvalifikationsgrunder kan man åstadkomma ett utvidgat tillämpningsområde för grova brott och därigenom säkerställa att försvårande omständigheter får ett mer tydligt genomslag. Avsikten med en uppräkning av kvalificerande omständigheter är dock inte att det endast är de omständigheter som anges i bestämmelsen som ska beaktas. Inte heller avses att förekomsten av de uppräknade omständigheterna alltid ska leda till en användning av den strängare straffskalan. En helhetsbedömning ska göras av samt-

38Prop. 2013/14:226 Skärpningar i vapenlagstiftningen s. 37. 39SOU 2014:7 s. 67.

liga omständigheter i varje enskilt fall, varvid såväl förmildrande som försvårande omständigheter ska beaktas.40

En uppräkning av kvalificerande omständigheter kan dock leda till att det i praktiken krävs att någon sådan omständighet föreligger för att brottet ska betecknas som grovt. Domstolarna är helt enkelt försiktiga att kvalificera ett brott som grovt om inte någon av de omständigheter som räknas upp i den aktuella bestämmelsen är för handen. Visst stöd för en sådan tillämpning finns också i Högsta domstolens praxis. Här kan noteras t.ex. NJA 1999 s. 25 där Högsta domstolen angav att gärningen utan stöd i den – i och för sig inte uttömmande – uppräkning som fanns i den aktuella bestämmelsen, inte borde rubriceras som grov.

Att särskilt angivna kvalifikationsgrunder för ett grovt brott får ett större genomslag än motsvarande faktorer skulle få som renodlade straffvärdefaktorer kan bl.a. antas bero på att den fråga som är under bedömning vid gradindelning inte, såsom vid straffvärdebedömningen, gäller hantering av en skala. I stället handlar det om ett val mellan två alternativ; om ett brott ska bedömas som grovt eller inte. Av betydelse är också att gradindelningsfaktorer rent processuellt uppmärksammas på ett annat sätt än straffvärdefaktorer.41

Även om systemet formellt sett bygger på att man först gör en bedömning av vilken grad ett brott ska rubriceras som och först därefter straffmäter gärningen (se bestämmelsen i 29 kap. 1 § brottsbalken), kan det inte anses möjligt att helt separera de två momenten. Utredningen om skärpta straffrättsliga åtgärder mot organiserad brottslighet uttalade i betänkandet Organiserad brottslighet – förfälts-

och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. (SOU 2014:63) i

detta sammanhang följande.42

Om straffrättslagstiftningen ska vara värdemässigt sammanhängande, bör straffvärdebedömning och gradindelning samspela, dvs. kvalifikationsgrunder bör närmast ses som exempel på förhållanden som kan göra att straffvärdet blir så högt att det är motiverat att döma för grovt brott. Och om straffvärdet når en sådan nivå att man passerar minimistraffet för grovt (eller synnerligen grovt) brott utgör detta, med undantag för de fåtaliga faktorer som påverkar straffvärdet men inte gradindelningen, normalt tillräckliga skäl för att döma för grovt brott. I sammanhanget kan också hänvisas till de uttalanden som gjordes i samband med att straffminimum för bl.a. grov stöld, grovt bedrägeri och grov

40SOU 2014:63 s. 229 ff. 41 A.a. s. 230. 42 A.a. s. 231 f.

förskingring höjdes vid brottsbalkens tillkomst år 1962, nämligen att avsikten med höjningen var att markera att brott bör bedömas som grovt endast om det bedöms som så allvarlig att fängelsetiden inte bör vara kortare än sex månader (Berggren m.fl., kommentaren till 10 kap. 3 § brottsbalken).

Det faktum att kvalifikationsgrunder som anges vid en viss brottstyp normalt får ett ganska tydligt genomslag i praxis gör det också viktigt att se till att de kvalifikationsgrunder som anges i en viss bestämmelse kan motiveras från ett straffvärdeperspektiv. Annars finns en risk för att gärningar kommer att kvalificeras som grova också i fall där det minimistraff som gäller för den kvalificerade brottstypen framstår som orimligt, låt vara att det alltid finns en möjlighet för domstolen att, med stöd av den helhetsbedömning som måste göras, avstå från att kvalificera brottet som grovt.

Är omständigheterna för snävt, specifikt eller detaljerat angivna finns det en risk för att bestämmelsen tillämpas för restriktivt. Det kan alltså i viss utsträckning vara lämpligt att kvalifikationsgrunderna är relativt vida, men samtidigt inte heller för vida eftersom det då finns en risk för att det grova brottet kommer att omfatta fall som inte bör straffmätas inom den strängare straffskalan. Alltför många särskilda omständigheter som ska beaktas bör inte räknas upp i en enskild paragraf, eftersom det då finns en risk för att betydelsen av särskilda omständigheter urvattnas.43

6.6. Allmänna utgångspunkter vid övervägande om straffskärpning

6.6.1. Proportionalitet och ekvivalens

Som utvecklas ovan i avsnitt 6.2.4 och 6.3.1 är principerna om proportionalitet och ekvivalens grundläggande för påföljdssystemets och straffskalornas utformning. Proportionalitetsprincipen baseras på tanken att straff ger uttryck för klander och därför bör utdömas efter kriterier som baseras på ett förtjänsttänkande. Eftersom ett strängare straff ger uttryck för starkare klander bör ett brott med högre straffvärde tilldelas ett strängare straff än ett brott med lägre straffvärde.

43SOU 2013:85 Stärkt straffrättsligt skydd för egendom s. 265 f.

Det följer inte av proportionalitets- eller ekvivalensprinciperna i sig vilken konkret eller abstrakt straffnivå ett visst brott har. Principerna ger därmed utrymme för straffskärpningar eller andra justeringar av straffnivån för olika brottstyper, så länge dessa sker på ett enhetligt sätt och kan motiveras utifrån brottslighetens förkastlighet och i relation till andra brott. I förhållandet mellan enskilda brottstyper och mellan konkreta gärningar gäller alltså en princip om rela-

tiv proportionalitet. Den i lagtexten angivna straffnivån för en viss

brottstyp, som kommer till uttryck genom brottstypens straffskala (det abstrakta straffvärdet), bör inte ändras om det inte är motiverat med hänsyn till den skada, kränkning eller fara som brottstypen innebär i relation till andra brottstyper. Det är lagstiftarens uppgift att väga den skada, kränkning eller fara som en brottstyp innebär mot straffvärdet för andra brottstyper när lagstiftaren ska ta ställning till straffskalan för brottstypen. Även en mindre generell straffskärpning eller en mindre skärpning av straffskalan för en viss brottstyp kräver vägande sakskäl.44

Utgångspunkten för en straffnivåhöjning är alltså brottets svårhet. Samtidigt bör det beaktas, som nämnts ovan, att vårt nuvarande straffsystem bygger på en humanitetsprincip, som bl.a. kommer till uttryck i bestämmelserna om påföljdsval och straffmätning, där andra faktorer än gärningens straffvärde påverkar hur strängt samhället faktiskt ingriper mot en viss gärning. Utvidgningar av användningen av straff bör därför ske med stor försiktighet och föregås av noggranna överväganden.45

Att ett oönskat beteende är kriminaliserat kan, som utvecklats i avsnitt 6.2, i sig verka normbildande och således påverka människors beteende, dvs. att avstå från detta handlande. För att denna normbildning ska fungera förutsätts att den påföljd som följer på en överträdelse av straffbestämmelsen uppfattas som tillräckligt ingripande. Det kan därför inte uteslutas att ingripandegraden i sanktionen – dvs. straffets stränghet – understödjer den normbildande verkan av kriminaliseringen och därigenom kan fungera brottsavhållande.46Risken att upptäckas och bli föremål för en lagföring innebär i många fall ett beaktansvärt skäl för många att avstå från att företa en viss straffbelagd gärning. Att lagöverträdelsen – för det fall den upptäcks

44SOU 2020:57 Ett särskilt hedersbrott s.140. 45SOU 2008:85 s. 245 f. 46 Jfr SOU 2012:34 Nya påföljder band 2 s. 136 ff.

– kommer leda till en ingripande påföljd måste då även rimligen kunna verka som ett ytterligare skäl att avstå från att begå överträdelsen.47

Att det finns en beaktansvärd risk för upptäckt och att upptäckta brott då leder till reella och ingripande konsekvenser torde alltså kunna avhålla många människor från att begå brott. Några säkra slutsatser om att en straffskärpning i det enskilda fallet har en sådan brottsavhållande verkan går det dock knappast att dra. Det finns inte heller något empiriskt stöd för att generellt skärpta straff skulle medföra minskad brottslighet. Vidare finns det inte några belägg för att längre fängelsestraff mer allmänt leder till att avhålla personer från fortsatt brottslighet, särskilt inte avseende våldsbrott som i stor utsträckning begås impulsivt och ofta under påverkan av alkohol. I stället kan verkställigheten av straffet för fängelsedömda påverka den enskilde i vitt skilda riktningar beroende på bl.a. ålder, utbildning, social situation, psykisk hälsa och missbruk. Fängelsestraff i sig kan – särskilt i fråga om yngre personer – medföra att den intagne befäster en kriminell identitet och knyter kontakter med andra kriminella, vilket på så sätt kan leda till fortsatt brottslighet efter avtjänat straff. Längre fängelsestraff skulle kunna förstärka dessa negativa effekter av en anstaltsvistelse.

När det gäller brottslighet som i större utsträckning föregås av ett kalkylerat risktagande, t.ex. grov ekonomisk brottslighet, kan dock inte uteslutas att straffnivån har en mer direkt betydelse för benägenheten att begå brott, dvs. att ett strängare straff utgör ett incitament att avhålla sig från att begå brott.48

Även om man skulle godta en hypotes som innebär att ett strängare straff alltid har en mer brottsavhållande effekt än ett lindrigare straff kan inte detta förhållande ensamt läggas till grund för en översyn av gällande straffskalor. Det skulle nämligen leda till att samtliga straffskalor skulle ligga i det övre intervallet av de straffnivåer som i praktiken är möjliga att verkställa, dvs. närma sig livstidsstraffet. Med en sådan ordning skulle det inte längre vara möjligt att genom straffnivåerna kommunicera hur allvarligt samhället ser på olika brott; samtliga brottstyper skulle framstå som i princip lika allvarliga. Från gärningspersonens perspektiv skulle det också vara mer rationellt att begå ett allvarligare brott som ger mer utbyte än att begå ett mindre allvarligt brott eftersom han eller hon ändå riske-

47 Jfr a.a. s. 137 f. 48SOU 2014:18 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott s. 136 f.

rade ungefär samma straff. Därigenom skulle systemet som sådant komma att motverka sitt syfte.

6.6.2. Översyn av straffskalor

Oberoende av vilka effekter som kan förväntas från brottspreventiv synpunkt finns det anledning att fortlöpande se över och anpassa straffskalorna så att principerna om proportionalitet och ekvivalens får genomslag i den praktiska straffmätningen. Därtill kommer att straffvärdet för olika brott såsom det anges i straffskalan och övriga bestämmelser ger uttryck för hur allvarligt samhället ser på gärningar av viss typ, vilket i sin tur i någon mån styr rättsväsendets prioriteringar när det gäller att ingripa mot och lagföra personer som begår sådana brott. Straffskalan för ett visst brott ligger också till grund för vilka straffprocessuella tvångsmedel som kan användas för att utreda misstänkt brottslighet av aktuellt slag, även om detta inte i sig utgör ett relevant skäl för att utforma en straffskala på ett visst sätt.

Sammanfattningsvis är det vår utgångspunkt att behovet av straffrättsliga åtgärder mot brott som begås inom kriminella nätverk måste bedömas utifrån de principer som ligger till grund för det straffrättsliga systemet och oberoende av om det går att förutse mätbara effekter i fråga om minskad brottslighet, vilket naturligtvis inte utesluter att positiva sådana effekter kan uppkomma.

7. Avgränsning och allmän inriktning

7.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag på en skärpt straffrättslig reglering mot brott i kriminella nätverk (särskilt mot brott med kopplingar till kriminella uppgörelser), mot narkotikaförsäljning samt mot involverandet av unga i kriminalitet. Därtill kommer frågan om en presumtion för häktning för allvarliga brott som begås i kriminella nätverk och sådana förslag på åtgärder som vi är obehindrade att lägga fram på eget initiativ (se vidare kap. 2 och bilaga1). I detta avsnitt redogör vi för avgränsningen och den allmänna inriktningen på vårt arbete. Detta genom att behandla vilka sorts kriminella nätverk vårt arbete rör (avsnitt 7.2), behovet av lagstiftningsåtgärder (avsnitt 7.3), vilken slags brottslighet som är av störst betydelse (avsnitt 7.4) samt vissa övriga frågor (avsnitt 7.5). Avslutningsvis konstaterar vi att åtgärderna mot kriminella nätverk inte kan begränsas till just de frågor vi har att utreda (avsnitt 7.6).

7.2. Begreppet kriminella nätverk

En fråga som inte uttryckligen besvaras i direktiven är om vi ska inrikta oss mot några särskilda typer av kriminella nätverk och i så fall vilka. I förlängningen påverkar detta vilken slags brottslighet som ska omfattas av våra överväganden och förslag. Enligt vår mening är det svårt att ge en definitiv och enhetlig beskrivning av de kriminella nätverk som vi bör rikta in våra förslag på åtgärder mot. Som framkommit i kap. 3 är problembilden komplex och dynamisk. Strukturen på och graden av organisation i kriminella nätverk varierar (se avsnitt 3.3.1). Detsamma gäller de brott som begås inom ramen för

dessa. Mot denna bakgrund framstår det som ändamålsenligt att ta avstamp från en bred innebörd av begreppet. För vårt arbete är det väsentliga inte att samarbetet uppfyller ett visst krav på struktur eller organisation. Brottsligheten kan utspela sig i alltifrån löst sammansatta ungdomsgäng till strukturer av välorganiserade yrkeskriminella.

Det finns inte någon definition i lagstiftningen av vad som utgör ett kriminellt nätverk eller en kriminell organisation. Av de skäl som nyss angetts ser vi det inte heller som en framkomlig väg att försöka skapa en sådan definition. Det innebär samtidigt att de förslag som vi lämnar tar sikte på de brottsliga gärningarna som sådana och inte i första hand på gärningspersonens tillhörighet till en viss typ av nätverk. Ett sådant synsätt ligger också i linje med de straffteoretiska utgångspunkter som vi har redovisat i kap. 6 och som vi ställer oss bakom. Enligt dessa utgångspunkter bör straffvärdet av en viss gärning bestämmas med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som gärningen medfört och inte utifrån den tilltalades person. En annan sak är att det sammanhang som ett brott begås i kan ha betydelse för den skada, fara eller kränkning som det medför. Detta är också någonting som vi tar hänsyn till i våra förslag.

Vid våra överväganden utgår vi från vad vi har erfarit om brottsligheten i de kriminella nätverk som främst drivit de senaste årens våldsutveckling i form av skjutvapenvåld och sprängningar och som ofta involverar unga i sin brottsliga verksamhet. Det vill säga sådana, ofta löst sammansatta, nätverk som framför allt finns i utsatta områden (se avsnitt 3.3.2). Detta för att våra förslag ska bli ändamålsenliga och svara mot den problembild som tecknats i kap. 3 och även beskrivs i våra direktiv. Vårt huvudfokus riktas alltså mot sådan brottslighet som förekommer i dessa slags kriminella nätverk (se avsnitt 3.3.5). På samma gång är vårt arbete allmänt hållet i den meningen att brottsligheten i mer formaliserade kriminella grupper, eller andra nätverk av relevans i sammanhanget, inte utesluts. Även i t.ex. den kriminella mc-miljön och i kriminella släkt- och familjebaserade nätverk ägnar man sig åt sådan brottslighet som framgår av problembilden och som nämns i våra direktiv.

7.3. Behovet av lagändringar på straffrättens område

Antalet skjutningar och sprängningar samt det dödliga våldet ligger på en högre nivå än tidigare år. Av det totala dödliga våldet har den andel som begås med skjutvapen nästan fördubblats, samtidigt som annat dödligt våld i samhället minskat. Ökningen beror på att konflikter mellan kriminella blivit vanligare som bakomliggande orsak. De rådande förhållandena måste tas på stort allvar. Som närmare beskrivits i avsnitt 3.2–3.5 har den brottslighet som avses i våra direktiv och som i hög grad är knuten till förekomsten av kriminella nätverk stor påverkan på samhället. Den bild som tonar fram kan sammanfattas enligt följande.

  • Uppgörelser mellan och inom de kriminella nätverken leder till mycket allvarliga våldsgärningar.
  • Uppgörelserna sker ofta på allmän plats vilket innebär att utomstående kan drabbas.
  • Våldshandlingar skapar ett våldskapital grundat på rädsla som kan utnyttjas för att begå brott.
  • Samverkan i kriminella nätverk gör det möjligt att begå brott i större omfattning och att undgå lagföring.
  • Tystnadskultur och intern lojalitet i den kriminella miljön gör att brott blir svåra att klara upp och brottsligheten i de kriminella nätverken kan bidra till en negativ påverkan i lokalsamhället och till utvecklandet av parallella samhällsstrukturer, där rättsväsendet och andra myndigheten hålls utanför.
  • Inkomster från brottsligheten i den kriminella miljön används för en kriminell livsstil som skapar osunda förebilder och generar ytterligare brottslighet.
  • Unga människor lockas till och utnyttjas i de kriminella nätverkens brottslighet vilket leder till nyrekrytering av kriminella.
  • Främst våldsbrottsligheten men också annan brottslighet såsom narkotikabrottslighet skapar, inte minst genom sin koppling till våldet, stor otrygghet i bl.a. utsatta områden.
  • Brottsligheten i de kriminella nätverken upprätthåller utbudet av och tillgången till narkotika i de utsatta områdena och på andra platser.

Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga skärpningar av den straffrättsliga lagstiftning vars skyddsintresse sammanfaller med de förhållanden som anges i de uppräknade punkterna. Sådan brottslighet kan vara av vitt skilt slag. Våra överväganden inriktas på den lagstiftning som vi bedömer vara mest central för att möta den övergripande problembilden. Vi ser det därför som angeläget att i första hand lämna förslag som är relevanta för två eller flera av punkterna.

7.4. Brottslighet som innefattar våld och hot samt narkotikabrottslighet

7.4.1. Bland vinningsbrottsligheten är det narkotikabrottsligheten som är central

När det gäller den vinningsdrivande brottslighet som förekommer i kriminella nätverk är det tydligt att narkotikabrottsligheten intar en särställning och överlag är den vinningsbrottslighet som dominerar. Det står även klart att sådan narkotikaförsäljning som bl.a. kriminella nätverk i utsatta områden står bakom, i vilken unga regelmässigt involveras, medför otrygghet och ofta leder till våldsutövning (se bl.a. avsnitt 3.3.3, 3.3.5 och 3.5). Direktiven pekar också ut narkotikabrottslighet som en särskild del av vårt uppdrag.

7.4.2. Brottslighet som består i, eller innefattar, hot och våld är av stor betydelse

Förutom narkotikabrottslighet har många kriminella nätverk en tydlig gemensam nämnare i form av den vålds- och hotbrottslighet som de utövar och det s.k. våldskapital som de härigenom besitter. Av denna anledning är det angeläget att se över straffrättslig lagstiftning som avser hot eller våld samt gärningar med sådana inslag. Också direktiven pekar ut exempel på just sådan brottslighet. Det är genom denna slags brottslighet som ett våldskapital byggs upp och utnyttjas. Våldskapitalet används som påtryckningsmedel i samband

med vinningsbrott som innefattar våld eller hot, som rån och utpressning, samt utgör grunden för den negativa lokala påverkan som vissa kriminella nätverk medför, med bl.a. en tystnadskultur som följd. Allvarliga våldsdåd är även kännetecknande för sådana konflikter inom den kriminella miljön som vårt uppdrag särskilt avser och innebär risker och otrygghet för utomstående. En skärpt reglering på detta område svarar därför mot såväl direktivens utformning som de övergripande skälen för en reform, vilka framgår i avsnitt 7.3. Sådan brottslighet är alltså av central betydelse (se bl.a. avsnitt 3.3.1 och 3.3.5).

7.4.3. Annan vinningsorienterad brottslighet kommer inte att behandlas

Personer med anknytning till kriminella nätverk begår i stor utsträckning även annan brottslighet som syftar till vinning eller till att omsätta brottsintäkter. Denna brottslighet är dock av varierande slag och kan skilja sig åt mellan olika konstellationer, även inom en och samma kategori av kriminella nätverk. Den har heller inte samma tydliga koppling som narkotikabrottsligheten till det grova våld som de kriminella nätverken utövar (se bl.a. avsnitt 3.3.5). Åtgärder inom detta område svarar därför inte lika väl mot det övergripande reformbehov som vi har konstaterat eller mot den beskrivning av brottsligheten i kriminella nätverk som finns i våra direktiv. De straffbestämmelser som avser sådan brottslighet bör därför inte tas upp till övervägande i detta sammanhang. Det gäller t.ex. för tillgrepps- och bedrägeribrottslighet samt andra mer renodlade former av förmögenhetsbrott, ekonomisk brottslighet och s.k. välfärdsbrottslighet, men även sådan penningtvättsbrottslighet som inte sällan förekommer i kriminella nätverk. Sådan renodlad vinningsbrottslighet etc. som inte är förenad med våld eller hot kommer alltså inte att närmare behandlas i betänkandet. Det kan samtidigt framhållas att vissa reformer avseende sådan lagstiftning nyligen har övervägts och genomförts i andra sammanhang (se kap. 4).

7.4.4. Inte heller straffbestämmelser avseende vapenbrott, brott mot lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor samt övergrepp i rättssak kommer att behandlas

För att undvika dubbelarbete går vi inte in på frågor inom områden som visserligen är relevanta i sammanhanget, men nyligen har setts över utifrån en problembild liknande vår eller där utredningsarbete pågått parallellt. Det gäller bl.a. för brottslighet som regleras i vapenlagen (1996:676) och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, som för kort tid sedan behandlats i olika lagstiftningsärenden (se avsnitt 4.2.4). Denna typ av brottslighet nämns inte i våra direktiv. Inte heller kommer vår översyn innefatta överväganden om en strängare reglering av övergrepp i rättssak i sig. Denna fråga har behandlats av en annan utredning som har arbetat parallellt med oss (se avsnitt 4.3.4).

7.5. Övrigt angående vår inriktning

Vårt uppdrag är till största delen begränsat till att föreslå ändringar i den straffrättsliga lagstiftningen. Sammanfattningsvis inriktar sig vårt arbete i detta avseende mot brottslighet som avser narkotika och brottslighet som i huvudsak består i eller innefattar våld eller hot. Som framgått ingår det även i vårt arbete att behandla brottslighet som består i att involvera unga personer i kriminalitet.

Behovet av ändrad lagstiftning på straffrättens område bör som en utgångspunkt tillgodoses genom skärpning av redan befintliga straffbestämmelser. Urvalet av dessa bör styras av brottslighetens struktur inom nu aktuella områden. I andra hand finns anledning att överväga om det finns skäl att föreslå nya bestämmelser för att bekämpa sådana företeelser som är specifika för den problembild som vi har redovisat och där befintliga regler inte är tillräckliga. I sistnämnda hänseende framstår det som lämpligt att beakta vissa av de lagstiftningsåtgärder som vidtagits i våra nordiska grannländer. Som exempel kan nämnas straffskärpningsgrunder som avser flera personers samverkan vid brott och sådana bestämmelser som införts i dansk rätt avseende skjutningar och sprängningar i samband med konflikter bland kriminella och i offentliga rum (se kap. 5). Däremot finns det inte anledning att överväga svenska motsvarigheter till de

bestämmelser som t.ex. kriminaliserar deltagande eller medlemskap i kriminella grupper. Detsamma gäller olika former av vistelseförbud och liknande för kriminella individer. Sådana åtgärder nämns inte i våra direktiv. Vissa av frågorna har dessutom delvis övervägts tidigare eller är för närvarande föremål för lagstiftningsarbete (se avsnitt 3.3.1 och 4.2.10, 4.2.11 samt 4.3.7).

Vid utformningen av våra förslag strävar vi efter att utgå från de grundläggande straffteoretiska principer som vi har redogjort för i kap. 6. Det innebär bl.a. att vid övervägande av omfattningen av de straffskärpningar som kan aktualiseras måste hänsyn till tas till straffsystemets utformning i dess helhet så att principerna om proportionalitet och ekvivalens kan upprätthållas. De typer av brottslighet som ligger inom ramen för vårt uppdrag kan alltså inte ses isolerade från övrig brottslighet i samhället och bedömas enligt en egen måttstock. Av dessa skäl anser vi det inte lämpligt att lägga fram förslag som innebär att straff i vissa fall ska skärpas på ett schematiskt sätt, t.ex. med vissa kvotdelar som man gjort i den danska lagstiftningen.

Enligt våra direktiv ska vi i ett avseende även överväga förslag på straffprocessrättens område, nämligen tillämpningsområdet för häktningspresumtionen i 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken. Även här anser vi att inriktningen bör vara att åstadkomma en generell reglering som tillgodoser intresset av proportionalitet när det gäller ingripandenivå.

Som framgår av den inledande redogörelsen för problembilden kring brottslighet med anknytning till kriminella nätverk är denna mångfacetterad. Enligt vår bedömning är det inte möjligt att tillgodose intresset av skärpta reaktioner mot sådan brottslighet genom någon enstaka reglering som specifikt tar sikte på de aktuella företeelserna. Vår inriktning är i stället att, inom de ramar som följer av våra direktiv, föreslå ett större antal ändringar av den straffrättsliga lagstiftningen för att därigenom dels markera allvaret hos de gärningar som avses, dels ge rättsväsendet utvidgade möjligheter att bekämpa den aktuella typen av kriminalitet.

7.6. Även annat arbete är av betydelse

Avslutningsvis behöver det tilläggas att den problematik som vi har kommit i kontakt med i vårt kartläggningsarbete inte kan lösas enbart eller ens till större delen genom straffrättsliga åtgärder. I synnerhet situationen i de utsatta områdena måste mötas med insatser från flera olika sektorer i samhället, för att t.ex. bryta utanförskap och stärka tilltron till rättsvårdande och andra myndigheter. Det är därför viktigt att framhålla att den straffrättsliga lagstiftningen enbart utgör ett verktyg bland flera för att minska de kriminella nätverkens inflytande och på så sätt öka tryggheten i samhället. För att den straffrättsliga lagstiftningen inte endast ska fylla en symbolisk funktion krävs dessutom att det finns resurser och kapacitet så att personer faktiskt kan lagföras för de brott som de begår. När det gäller dessa och närliggande frågor ligger det dock inte inom vårt uppdrag att föreslå åtgärder.

8. Våldsbrott, brott mot frihet och frid m.m.

8.1. Inledning

I detta kapitel behandlas vårt uppdrag avseende en skärpt straffrättslig reglering mot brott i kriminella nätverk, vilket särskilt avser brott med kopplingar till kriminella uppgörelser. Kapitlet knyter an till vår kartläggning av brott i kriminella nätverk som har redovisats i avsnitt 3.3.5. Först behandlas gällande rätt på området (avsnitt 8.2). Sedan följer våra bedömningar och förslag, inledningsvis i form av en redogörelse för reformbehovet och dess inriktning (avsnitt 8.3). Därefter behandlas våra överväganden avseende en skärpt strafflagstiftning mot brott i kriminella nätverk genom strängare straffskalor (avsnitt 8.4), nya eller utvidgade kvalifikationsgrunder (avsnitt 8.5) samt särskilda straffskärpningsgrunder (avsnitt 8.6).

8.2. Den nuvarande ordningen

8.2.1. Bakgrund

Nedan behandlas den straffrättsliga reglering som särskilt knyter an till vårt uppdrag avseende brott i kriminella nätverk. Utgångspunkter av straffteoretisk natur och mer allmänt hållna skäl för och emot straffskärpningar har redovisats i kap. 6. Vår avsikt i det följande är inte att redogöra för regleringen av alla de brott som förekommer i kriminella nätverk, utan att översiktligt gå igenom vissa av de bestämmelser som är av särskild relevans i sammanhanget.

8.2.2. Den särskilda straffskärpningsgrunden för brott i organiserad form

Enligt 29 kap. 2 § brottsbalken ska vissa försvårande omständigheter särskilt beaktas vid bedömningen av straffvärdet (se avsnitt 6.4.3 för en fullständig uppräkning av punkterna). De försvårande omständigheterna ska enligt stadgandet beaktas vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp. Härmed avses främst vad som framgår direkt av straffbestämmelserna, men även exempelvis av förarbeten och rättspraxis.

Omständigheterna som anges i bestämmelsen är alla hänförliga till det konkreta brottet och uppräkningen är exemplifierande, vilket har markerats genom att det i inledningen till bestämmelsen föreskrivs att det vid straffvärdebedömningen särskilt ska beaktas om någon av de uppräknade omständigheterna förekommer. Även andra försvårande omständigheter än de som räknas upp i paragrafen kan alltså beaktas. Flera av punkterna i 29 kap. 2 § brottsbalken kan aktualiseras vid brott i kriminella nätverk, bl.a. punkten 2 som är tillämplig om den tilltalade visat stor hänsynslöshet.

Mest angelägen att behandla är dock punkten 6 av vilken det följer att det särskilt ska beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. Även om systematik och planering kan förekomma vid brottslighet i kriminella nätverk är det den delen av bestämmelsen som avser brottslighet i organiserad form som är av särskilt intresse i detta sammanhang, eftersom den tar sikte på att brottsligheten skett inom en viss sorts sammanslutning av personer.

Med brottslighet som utövats i organiserad form avses enligt förarbetena brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Det är inte tillräckligt att det aktuella brottet har skett i samverkan. Personerna ska ha ingått i en sammanslutning eller ett nätverk av viss kontinuitet vars syfte att begå brott sträckt sig längre än till enbart det ifrågavarande brottet. Att brottet ska ha

utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form innebär

att brottet ska ha haft ett naturligt samband med denna brottslighet. Det är inte nödvändigt att brottet begåtts av den eller de som organiserat brottsligheten. Som exempel på brottslighet som utövas i organiserad form har nämnts fickstölder som begås av en grupp av

personer, men även illegal indrivningsverksamhet som en gruppering ägnar sig åt.1 För att bestämmelsen ska tillämpas bör ofta krävas att åklagaren lyfter fram och styrker att brottsligheten skett inom ramen för en sådan struktur som avses med bestämmelsen.

Av 29 kap. 2 § 6 följde ursprungligen att det skulle beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noga planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll. Den nuvarande lydelsen tillkom när lagstiftaren 2010 slopade eller ändrade sådana kvalificerande rekvisit som förekom i punkterna, i syfte att vidga tillämpningsområdet för de särskilda straffskärpningsgrunderna och öka spännvidden vid straffvärdebedömningen (se avsnitt 6.4.3). Som skäl för att utvidga tillämpningsområdet i förhållande till organiserad brottslighet angavs bl.a. att den sjätte punkten sällan syntes komma till användning och i sak var snävt avgränsad. I samband härmed anfördes att det bör anses som försvårande om ett brott utgjort ett led i en brottslighet utövad av flera personer som organiserat sig för att i samverkan begå ett flertal brott och att det måste anses vara av underordnad betydelse vilken roll den tilltalade har spelat i den brottsliga verksamheten.2

Att en eller flera försvårande omständigheter i 29 kap. 2 § brottsbalken är för handen har en straffskärpande verkan men gör det inte möjligt att gå över det straffmaximum som föreskrivs för brottet.

En sådan omständighet som nämns i bestämmelsen ska ges genomslag vid straffvärdebedömningen när den inte har beaktats alls, eller inte har beaktats tillräckligt, genom rubriceringen av brottet eller kvalificeringen av brottet till en viss grad.3 Sådana omständigheter som omfattas av 29 kap. 2 § brottsbalken kan även förekomma i enskilda straffbestämmelser och i den mån en omständighet har beaktats vid gradindelningen saknas det alltså i allmänhet anledning att ytterligare beakta den i försvårande riktning vid straffmätningen. Detta eftersom omständigheten i så fall ofta redan getts tillräckligt genomslag.4

Hur mycket straffvärdet bör ökas när bestämmelsen tillämpas beror enligt förarbetena på med vilken styrka omständigheten har förelegat. Ju mer påtaglig styrkan varit, desto mer bör straffvärdet

1Prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. s. 43. 2 A. prop. s. 30 f. 3 A. prop. s. 42 f. 4 Bäcklund m.fl., Brottsbalken, en kommentar [version 17, Juno], kommentaren till 29 kap. 2 § brottsbalken.

ökas. I undantagsfall kan omständigheten ha förelegat med så starkt begränsad styrka att straffvärdet inte bör påverkas (uttalandena gjordes i anslutning till att punkterna 1 till 5 utvidgades).5

8.2.3. Kvalifikationsgrunder för grova brott

Brott inom ramen för kriminella nätverk eller andra kriminella grupper begås ofta under omständigheter som är försvårande. I många fall kan sådana allmänt hållna kvalifikationsgrunder som förekommer i bl.a. brottsbalken aktualiseras. Att här gå igenom samtliga slags kvalifikationsgrunder som kan tillämpas i sammanhanget är inte nödvändigt, men vissa av dem kan nämnas.

Exempelvis innehåller många straffbestämmelser för grova brott formuleringar som medför att det särskilt ska beaktas om gärningen varit särskilt hänsynslös eller farlig. Dessa har sedan länge funnits i brottsbalken men även bedömts som användbara under de senaste årens upptrappade arbete mot organiserad brottslighet. Sådana kvalifikationsgrunder för grova brott återfinns bl.a. i brottsbalken straffbestämmelser om brott mot liv och hälsa samt brott mot frihet och frid, men även beträffande grovt rån och grov utpressning, liksom för många förmögenhetsbrott som inte innefattar vare sig våld eller hot.

Båda de nu beskriva typerna av kvalifikationsgrunder fyller funktionen att samla upp en mängd kvalificerande omständigheter som inte passar in under andra angivna grunder i de bestämmelser i vilka de förekommer. De har liknande innebörd och är delvis överlappande. Kvalifikationsgrunder som tar sikte på hänsynslöshet synes dock i de flesta fall vara avsedda att tillämpas vid försvårande omständigheter som rör brottsoffrets situation eller karaktären på angreppet mot honom eller henne. De tillämpas bl.a. på gärningar som utförs mot ett offer som är särskilt utsatt, t.ex. i den aktuella situationen eller p.g.a. andra förhållanden såsom ålder. Som gärningar av särskilt farlig art har särskilt förslagna tillvägagångssätt framhållits som exempel.

Att gärningen har varit av särskilt farlig art kan även fånga upp flera andra kvalificerande omständigheter som lagstiftaren inte funnit skäl att lyfta fram som självständiga kvalifikationsgrunder. Bland annat faktorer som innebär att gärningen ytterst kan bli system-

5 A. prop. s. 42 f.

hotande, att gärningen kan påverka samhällets funktionssätt, att gärningen p.g.a. gärningspersonernas organisationsgrad utövas på ett skickligare sätt och med större resurser än annars eller att gärningen är mer svårupptäckt p.g.a. att den delvis sker inom ramen för legala strukturer.6

Även andra sorters vanligt förekommande kvalifikationsgrunder kan var aktuella i sammanhanget, bl.a. sådana som avser brottets systematik, omfattning och liknande. Samtidigt förekommer det kvalifikationsgrunder som har införts för att mer direkt ta sikte på hur vissa brott tar sig uttryck inom ramen för organiserad brottslighet eller andra kriminella grupperingar. Bland annat ska det vid bedömningen av om gärningar bestående i olaga tvång, olaga hot och utpressning är grova brott särskilt beaktas om dessa har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag.7

8.2.4. Straffansvaret för underlåtenhet att förhindra brott i sammanslutningar

I 23 kap. 6 § brottsbalken föreskrivs straffansvar för underlåtenhet att avslöja respektive förhindra brott. I bestämmelsens första stycke finns en bestämmelse om straffansvar för underlåtelse att i tid anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott. Av bestämmelsen framgår att denna skyldighet omfattar envar men endast gäller i de fall det är särskilt föreskrivet. I praktiken är bestämmelsen endast tillämplig i förhållande till vissa allvarliga brott, vilket vi återkommer till nedan.

Bestämmelsens andra stycke träffar den som har ett bestämmande inflytande i en sammanslutning och som underlåter att förhindra brott som begås inom ramen för denna. För att någon ska anses ha ett bestämmande inflytande i en sammanslutning krävs att personen har makt att besluta om vad som görs inom ramen för sammanslutningen eller en del av denna, dvs. att han eller hon har möjlighet att styra över vad andra personer i sammanslutningen gör. Till denna krets hör dels den som har ett inflytande över sammanslutningens verksamhet i kraft av sin formella ställning, dels den som

6Prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet s. 66 f. 7 A. prop. s. 59 ff.

utan att ha en formell position i sammanslutningen faktiskt utövar ledningen av hela eller delar av verksamheten. Bedömningen av om en person har ett bestämmande inflytande görs utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. De sammanslutningar som avses inbegriper såväl olika former av juridiska personer som andra typer av grupperingar och nätverk. Det måste dock handla om personer som samverkar under en inte helt obetydlig tidsperiod. Det finns inget krav på att sammanslutningen är att hänföra till den organiserade brottsligheten eller annars är kriminell.

Bestämmelsen infördes dock mot bakgrund av det ansågs finnas skäl att utvidga skyldigheten för ledande personer inom den organiserade brottsligheten att ingripa mot brott. I sammanhanget anfördes bl.a. att det inom den organiserade brottsligheten förekommer grupperingar som är strukturerade och ordnade enligt ett hierarkiskt mönster med bl.a. en utpekad ledare. Trots att en ledare med en maktposition i en sådan gruppering kan styra över verksamheten i gruppen konstaterades det med utgångspunkt i hur det straffrättsliga ansvaret är konstruerat, vara svårt att direkt knyta personen till sådana konkreta brottsliga gärningar som förekommer i, och många gånger kan sägas vara huvudsyftet för, verksamheten. En sådan persons passivitet i förhållande till att brott begås ansågs vara ett beteende som inte är acceptabelt från samhällets sida.

För att man ska kunna tala om att en person har underlåtit att förhindra ett visst brott förutsätts att personen hade kunnat förhindra detsamma. Det krävs också att det relevanta brottet ska vara begånget inom ramen för sammanslutningen. Det sistnämnda innebär att gärningen ska ha anknytning till sammanslutningens verksamhet. Enligt förarbetena torde t.ex. ett mord som begås inom ramen för en uppgörelse mellan kriminella gäng regelmässigt ha en sådan anknytning till gängets verksamhet att ansvar kan bli aktuellt.8

Bestämmelsen gäller endast i de fall det är särskilt föreskrivet, vilket framgår genom en hänvisning till paragrafens första stycke. Ansvar förutsätter alltså på samma sätt som de flesta osjälvständiga brottsformer att det finns ett särskilt stadgande som anger att brottsformen är kriminaliserad i relation till en viss brottstyp. Underlåtenhet att förhindra brott i sammanslutningar är alltså straffbelagt endast beträffande vissa typer av brott (jfr skyldigheten för föräldrar m.fl. att förhindra brott, se avsnitt 9.2.5). I förevarande sammanhang kan

8 A. prop. s. 52 ff. och 96 ff.

som exempel nämnas mord, dråp, grov och synnerligen grov misshandel, människorov, rån och grovt rån samt allmänfarlig ödeläggelse. I sådana fall får dömas för underlåtenhet att förhindra brottet enligt vad som är föreskrivet för den som medverkat endast i mindre mån. Frågan om straff ska alltså bedömas efter de grunder som anges i 23 kap. 5 § brottsbalken. Högre straff än fängelse i två år får dock inte dömas ut. Vidare är det en förutsättning för ansvar att gärningen har fortskridit så långt att den är straffbar och att brottet kan förhindras utan fara för den handlande eller för någon annan (23 kap. 6 § fjärde stycket brottsbalken). Ansvarsfrihet bör bl.a. kunna vara aktuellt om det föreligger konkreta hot om allvarliga repressalier mot den handlingspliktige eller någon annan.9

8.3. En skärpt straffrättslig reglering mot brottslighet innebärande hot och våld m.m. i kriminella nätverk

Bedömning: Det finns behov av en strängare straffrättslig lag-

stiftning mot brott som begås i kriminella nätverk och vid kriminella uppgörelser. En sådan skärpning bör i huvudsak röra allvarligare brott som innefattar våld eller hot, samt viss närliggande brottslighet, och ske genom lagändringar avseende skärpta straffskalor, utvidgade eller nya kvalifikationsgrunder samt särskilda straffskärpningsgrunder.

8.3.1. Det bakomliggande reformbehovet

Som vi konstaterat i föregående kapitel är vårt arbete till stor del inriktat på brottslighet som utövas i kriminella nätverk vilka är löst sammansatta och förekommer i utsatta områden (se avsnitt 7.2). Från denna utgångspunkt har vi funnit att det finns anledning att överväga skärpningar av den straffrättsliga lagsstiftning som aktualiseras vid brott med anknytning till sådana, men även andra, våldsamma kriminella nätverk (se avsnitt 7.3). Förutom narkotikabrottslighet, i vilken del vi har ett särskilt uppdrag (se kap. 10), avser våra överväganden främst brottslighet som består i eller innefattar våld

9 A. prop. s. 97 f.

eller hot (se avsnitt 7.4). I det följande kommer vi löpande att utveckla det närmare reformbehovet och inriktningen på vårt arbete i denna del.

8.3.2. Åtgärdernas närmare inriktning

Straffskalor, kvalifikationsgrunder och särskilda straffskärpningsgrunder

Av våra direktiv följer att ska vi överväga om sådana brott som förekommer i kriminella nätverk bör förses med skärpta straffskalor och med nya eller justerade kvalifikationsgrunder. Uppdraget lägger särskilt vikt vid brott som kännetecknar kriminella uppgörelser. Eftersom många kriminella nätverk i dag är löst sammansatta har vi även fått i uppdrag att överväga en utvidgning av tillämpningsområdet för den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken avseende brottslighet som utövats i organiserad form. Vi ska också överväga om bestämmelsen bör ändras så att den kan tillämpas vid brott som är ett uttryck för eller utgör ett led i en kriminell uppgörelse.

Vi instämmer i att det är dessa slags åtgärder som ska övervägas för att åstadkomma en effektivare och skärpt straffrättslig reaktion mot brottslighet i kriminella nätverk. De överväganden som följer i detta kapitel kommer således att koncentreras till lagförslag med en sådan inriktning.

Ett sammanhängande arbete

Vid bedömningen av vad som är en lämplig avvägning av förslag på åtgärder i skärpande riktning måste hänsyn tas till den sammantagna effekten av betänkandets olika förslag. De åtgärder som föreslås i det följande, och i betänkandets övriga kapitel, kan alltså inte ses som isolerade sinsemellan – avsikten är att de tillsammans ska åstadkomma en strängare straffrättslig reglering i förhållande till kriminella nätverk (se även avsnitt 13.2 och 13.3.5).

Brottsligheten

Vi har identifierat en rad allvarliga brott innefattande våld och hot som typiska eller förekommande, eller som kännetecknande för kriminella uppgörelser, inom den kategori av kriminella nätverk som är av särskilt intresse för vårt arbete. Denna brottslighet är även relevant för andra typer av kriminella nätverk som mc-gäng och släkt- och familjebaserade nätverk. Som beskrivits (se avsnitt 3.3.5 och 7.4) handlar det bl.a. om:

  • Mord
  • Grövre former av misshandel
  • Människorov
  • Grovt olaga tvång
  • Grovt olaga hot
  • Rån- och utpressningsbrottslighet
  • Allmänfarlig ödeläggelse (som måste nämnas i sammanhanget, trots att det i egentlig mening inte är fråga om brottslighet som i sig består i hot eller våld).

Det är alltså denna typ av brottslighet som bör omfattas av våra överväganden. Som vi redogjort för bör andra områden inom straffrätten som visserligen också är av betydelse i sammanhanget, men nyligen setts över utifrån en motsvarande problembeskrivning eller där utredningsarbete pågått parallellt, lämnas utanför betänkandet. Det gäller vapenbrott, brott mot lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och övergrepp i rättssak (se avsnitt 7.4.4). Vi återkommer i det följande till den närmare avgränsningen.

8.4. Strängare straffskalor

8.4.1. Skärpta straffskalor som ett sätt att åstadkomma en höjd straffnivå

Det är i första hand genom straffskalorna som lagstiftaren kan ange hur allvarligt den ser på sådan brottslighet som förekommer i kriminella nätverk. Straffskalan för respektive brottstyp utgör också den

ram inom vilken domstolen har att bestämma straffet i det enskilda fallet. Skärpta straffskalor är därför den åtgärd som i första hand bör övervägas för att möta den problembild som vi har identifierat.

8.4.2. Vilka brottstyper bör omfattas?

Som följer av avsnitt 7.4 och 8.3 avser våra överväganden i denna del brott som består i våld eller hot eller där sådan brottslighet utgör ett led i vinningsbrottslighet. Allvarlig brottslighet som rån och grov utpressning är central i sammanhanget, men även grövre former av brott som består i våld eller hot, såsom grov respektive synnerligen grov misshandel, grovt olaga hot och grovt olaga tvång.

För mindre allvarliga varianter av dessa brottstyper, dvs. av normalgraden eller ringa brott, finns det inte lika tydliga skäl för en höjd straffnivå som en åtgärd riktad mot kriminella nätverk. Det är främst de grova brottstyperna, eller brott som redan i normalgradsfall är allvarliga, som har framträtt som relevanta inom ramen för vårt arbete (se avsnitt 3.3.5). Som framgår i det följande kommer våra förslag dock även påverka straffnivån för vissa normalgradsbrott.

Till den kategori av brott som har nämnts här hör även olaga frihetsberövande. Denna brottstyp, som inte behöver innehålla hot eller våld, har dock inte framhållits som betydelsefull vid vår kartläggning av brott i kriminella nätverk och kommer därför inte att behandlas.

Vissa brott av betydelse i sammanhanget har redan i dag så stränga straffskalor att de enligt vår bedömning inte behöver omfattas av övervägandena i detta avsnitt. Det gäller bl.a. för människorov och allmänfarlig ödeläggelse, för vilka andra åtgärder än skärpta straffskalor är mer angelägna. Samma sak gäller straffskalan för mord, vilken dessutom nyligen har övervägts (se avsnitt 4.2.9). Straffskalorna för dessa brott lämnas fortsättningsvis utanför framställningen i detta avsnitt, tillsammans med straffskalan för dråp. Om ändringar av straffskalan för dråp ska övervägas bör det inte ske isolerat inom ramen för vårt uppdrag. Några tungt vägande skäl för att föreslå ändringar av straffet för dråp har för övrigt inte framkommit under vårt arbete. Vi kommer alltså inte föreslå några ändringar av straffskalorna för dessa brott, trots att de kan sägas vara kännetecknande för den brottsliga verksamhet som vi inriktar oss på. Straffmät-

ningen för mord, dråp, människorov och allmänfarlig ödeläggelse berörs dock av andra förslag i detta kapitel (se avsnitt 8.5 och 8.6).

Sammanfattningsvis tar våra överväganden om skärpta straffskalor sikte på följande brottstyper:

  • Grov misshandel och synnerligen grov misshandel
  • Grovt olaga tvång
  • Grovt olaga hot
  • Rån och grovt rån
  • Grov utpressning.

8.4.3. Inledande utgångspunkter för hur straffskalorna ska skärpas

Minimistraffet är särskilt viktigt

När en straffskala ska skärpas kan det åstadkommas genom en höjning av minimum eller maximum, eller både och. I praktiken har dock höjningar av straffmaximum en begränsad effekt på straffmätningen. En viktigare utgångspunkt, och det mest omedelbara sättet att höja straffnivån för en brottstyp, är i stället straffskalans minimum (se även avsnitt 6.4.1). Det lämpligaste sättet att genom straffskaleändringar betona allvaret hos sådana brott som förekommer i kriminella nätverk är därför att höja straffminimum för respektive brott som nämnts ovan, när det är motiverat.

Höjningarnas storlek

Frågan är då hur stora höjningarna av minimistraffen i förekommande fall bör vara. Det är knappast möjligt att fastställa vad som är en adekvat straffskärpning för en enskild brottstyp utifrån ett effektivitetsperspektiv. I stället är det brottets allvar som ska vara styrande för om ett behov av en förhöjd straffnivå föreligger (se avsnitt 6.2.4, 6.3.1 och 6.6). Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras över tid till följd av samhällsutvecklingen. Utgångspunkten bör därför vara att åstadkomma en viss straffvärdemässig uppgradering där detta bedöms motiverat utifrån den inhämtade pro-

blembilden. Storleken på höjningarna bör stå i relation till den befintliga straffskalan och i regel inte ske i alltför stora steg.

Mot denna bakgrund bör de höjningar av minimistraffen som kan komma i fråga som utgångspunkt vara tre månader för brott vars nuvarande minimistraff är nio månaders fängelse och sex månader för brott vars nuvarande minimistraff är fängelse i ett år men understiger två år. Vid högre straffminimum bör en kraftigare höjning kunna komma i fråga. En liknande modell för uppräkning har använts tidigare och det finns som utgångspunkt inte skäl att nu anlägga något annat synsätt vad gäller den brottslighet som behandlas i detta kapitel (i andra sammanhang och vid lägre straffminimum kan det dock finnas skäl för en annan bedömning, se avsnitt 10.6.2 avseende narkotikaförsäljning).10

För det fall maximistraffet i något fall framstår som undervärderat, i förhållande till brottstypens allvar i de allvarligaste fallen eller jämfört med andra brott, kan en höjning även i det avseendet komma i fråga. När det gäller maximistraff är det dessutom så att en skärpning av minimistraffet för ett grovt brott kan medföra att maximistraffet för normalgraden av samma brott behöver höjas. Detta för att en önskvärd överlappning mellan straffskalorna för brott av normalgraden och grovt brott ska kunna bibehållas. Som framgått i avsnitt 6.3.3 förekommer en sådan överlappning vid de allra flesta gradindelade brott och är nödvändig för att faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte gradindelningen, ska kunna beaktas. Därför kommer även straffmaximum för vissa brott av normalgraden behandlas när det föranleds av ett skärpt straffminimum för en grov brottstyp.

När det övervägs vilken höjning som kan komma i fråga för respektive enskild brottstyp måste det givetvis också göras en jämförelse med straffskalan för andra brottstyper på motsvarande nivå. Detta för att säkerställa att kraven på proportionalitet och ekvivalens i tillräcklig grad upprätthålls inom straffsystemet. Vid bedömningen av om en skärpt straffskala kan motiveras behöver det även beaktas att brott som är vanligt förekommande i kriminella nätverk också kan förekomma i sammanhang utan någon sådan anknytning.

10 Jfr prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott s. 29.

8.4.4. Straffskalorna för grov misshandel och synnerligen grov misshandel

Bedömning: Straffskalorna för grov misshandel och synnerligen

grov misshandel bör inte ändras.

Brottstyperna och straffskalorna

Vad som avses med begreppet misshandel framgår av 3 kap. 5 § brottsbalken, som reglerar brottstyperna misshandel och ringa misshandel. I 6 § i samma kapitel behandlas de båda svårare graderna av misshandel, som utgörs av grov misshandel och synnerligen grov misshandel. Som misshandel ska enligt 5 § anses att någon tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta. Att försätta någon i vanmakt eller i ett annat sådant tillstånd utgör också misshandel. Med kroppsskada avses inte bara sår, svullnader, benbrott, ledskador och andra för sammanhanget typiska skador utan också funktionsrubbningar av skilda slag, som förlamningar eller skador på syn eller hörsel. Även annat bör kunna omfattas av begreppet skada, t.ex. att raka håret av en person. Sjukdom inbegriper inte bara kroppslig sjukdom utan också psykisk sjukdom och psykisk invaliditet. Med smärta avses ett fysiskt lidande som inte är alltför obetydligt. Vanmakt innebär oförmåga till kroppslig kontroll, t.ex. medvetslöshet eller sömn.

Vid bedömningen av om en misshandel är grov ska det enligt 3 kap 6 § första stycket brottsbalken särskilt beaktas om gärningen var livsfarlig eller om gärningspersonen tillfogat offret svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller annars visat särskild hänsynslöshet eller råhet. På motsvarande sätt ska det enligt andra stycket, vid bedömning av om brottet ska anses utgöra synnerligen grov misshandel, särskilt beaktas om kroppsskadan är bestående eller om gärningen har orsakat synnerligt lidande eller om gärningspersonen har visat synnerlig hänsynslöshet. Straffskalan för synnerligen grov misshandel löper från fängelse i fem till tio år. För grov misshandel är straffet fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år. För misshandel döms till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

Utvecklingen i kriminalstatistiken

Totalt anmäldes 83 240 olika former av misshandelsbrott under 2020 enligt Brås statistik, vilket var en minskning med 1,6 procent jämfört med 2019. Nedgången kan ha varit ett utslag av coronapandemin, som medfört ett minskat offentligt socialt liv.11 Under 2019 anmäldes runt 84 600 olika former av misshandelsbrott, vilket var en ökning med 1,6 procent jämfört med 2018. Under den senaste tioårsperioden har de anmälda misshandelsbrotten legat mellan cirka 80 400 och 89 500 brott och den lägsta nivån uppmättes 2013. År 2020 var antalet anmälda misshandelsbrott 7 procent färre än 2011. Vad gäller det totala antalet fall av anmäld misshandel har några större förändringar således inte skett på senare år.

I statistiken över lagföringar är kategorin misshandel (inklusive ringa misshandel) vanligare som huvudbrott än grov misshandel och synnerligen grov misshandel. År 2018 avsåg 4 337 lagföringsbeslut misshandel, 556 grov misshandel och 10 synnerligen grov misshandel. Siffrorna för 2019 var snarlika och fördelade sig på 4 094, 519 respektive 19 lagföringsbeslut. Detsamma gäller för 2020 då 4 140 lagföringsbeslut avsåg misshandel, 574 grov misshandel och 17 synnerligen grov misshandel.

Den självdeklarerade utsattheten för våld sjönk under åren 2006– 2015, men har därefter ökat något.12 Antalet personer som vårdas inom slutenvården för övergrepp av annan person har dock minskat successivt sedan lång tid enligt Socialstyrelsens statistik, vilket tyder på att grövre former av våld har minskat. Det gäller dock inte för kniv- och skottskador, som i stället ökat markant under 2010-talet.13

Straffskalorna bör inte ändras

Som beskrivits är våld centralt för hur sådana grupper som vår utredning inriktar sig på fungerar (se bl.a. avsnitt 3.3.1, 3.3.5 och 7.4.2). De kriminella nätverkens våldskapital byggs upp genom våldsbrott vilka inte begränsar sig till dödligt våld med hjälp av t.ex. skjutvapen. Våldet kan också bestå i misshandel av mer vanligt slag. Brotten kan begås internt inom grupperna som bestraffning, men även riktas

11 www.bra.se/om-bra/nytt-fran-bra/arkiv/nyheter/2021-01-21-anmalda-brott-fortsattaindikationer-pa-konsekvenser-av-pandemin-i-december.html. 12 Brå 2020:8, Nationella trygghetsundersökningen 2020, s. 47 f. 13 Brå 4/2019, Kortanalys om brottsutvecklingen, s. 24 f.

externt mot rivaliserande kriminella eller mot personer utanför denna miljö som påtryckningsmedel. Grövre former av misshandel har inom ramen för vårt arbete nämnts som förekommande inom våldsamma kriminella nätverk och särskilt pekats ut i våra direktiv.

Frågan är om det mot denna bakgrund finns skäl att skärpa straffskalorna. Det finns tecken på att det dödliga våldet inom de kriminella nätverken blivit mer vanligt, men inget stöd för att misshandelsbrotten generellt har ökat i antal eller blivit grövre. Misshandel är vidare en mycket vanligt förekommande brottskategori i samhället i övrigt. Det finns inte något underlag för att utgå från annat än att de allra flesta fall av grov misshandel sker utan någon koppling till kriminella nätverk. En skärpning av straffskalan för denna brottstyp skulle alltså i första hand träffa den majoritet av fall som inte har något med den kriminella miljön att göra och omfatta bl.a. våld i nära relation och alkoholrelaterat våld. Kvalifikationsgrunderna för grovt brott är heller inte utformade på ett sådant sätt att de tar sikte på omständigheter som särskilt förekommer vid brott i kriminella nätverk. Detta talar mot en straffskärpning, i vart fall inom ramen för vårt uppdrag.

Mot denna bedömning kan det i och för sig resas invändningar. Bland annat mot bakgrund av att kniv- och skjutvapenvåldet synes ha ökat. Användningen av knivar och liknande föremål vid våldsbrott är dock inte begränsad till kriminella nätverk. För skjutvapenvåld är kopplingen till olika kriminella grupper och gäng i och för sig stark. I de fall skjutvapen förekommer vid våldsanvändning bör det dock oftast handla om brott som mord och mordförsök, snarare än misshandel genom skjutningar i syfte att endast orsaka skada. Enligt vad som framkommit i vårt arbete är den senare typen av gärningar mindre vanliga.

I de allra flesta fall av misshandel utövas våldet utan hjälp av knivar eller skjutvapen, och när sådana väl används finns det utrymme att beakta hur våldet genomförs samt hur pass allvarligt det är inom ramen för de befintliga straffskalorna. I sammanhanget kan också hänvisas till tidigare och pågående lagstiftningsarbete som är inriktat mot skjutvapen och knivar i sig. Straffen för olaga innehav av skjutvapen har skärpts i flera omgångar i närtid (se avsnitt 4.2.4) och vad gäller frågan om strängare straff för brott mot knivlagen har en pro-

memoria nyss tagits fram inom Regeringskansliet och skickats ut på remiss (remisstiden går ut den 3 september 2021).14

Att höja minimistraffet för grov misshandel generellt är således svårt att motivera utifrån vårt uppdrag. En höjning till fängelse i lägst två år (se våra inledande utgångspunkter avseende möjliga höjningar i avsnitt 8.4.3) skulle även innebära att minimistraffet för grov misshandel blir detsamma som det som i dag gäller för våldtäkt, vilket kan ifrågasättas.15 Även om sistnämnda minimistraff skulle höjas till tre år i enlighet med det förslag som nyligen har lämnats av 2020 års sexualbrottsutredning16, framstår en skärpning av straffskalan för grov misshandel sammantaget inte som en väl underbyggd åtgärd mot brott i kriminella nätverk. Inom ramen för vårt uppdrag finns det alltså inte tillräckliga skäl att föreslå en skärpning av straffet för grov misshandel. Detsamma gäller för synnerligen grov misshandel, som redan i dagsläget har en ingripande straffskala. Det bör framhållas att de nuvarande straffskalorna, med upp till tio års fängelse för synnerligen grovt brott, sammantaget ger utrymme för en adekvat straffmätning.

Om straffskalorna för grov misshandel och synnerligen grov misshandel ska skärpas bör det sammanfattningsvis ske med hänvisning till brottstypens allvar på ett allmänt plan. En sådan översyn gjordes för några år sedan och det inte har framkommit tillräckliga skäl för att föreslå en höjning som går utöver den som gjordes då.17

Brottstyperna omfattas dock av andra förslag som vi lägger fram, se avsnitt 8.6 nedan av vilket det följer att en kraftig höjning indirekt föreslås för misshandelsbrottslighet i vissa situationer (se även kap. 12 beträffande frågan om en presumtion för häktning för grov misshandel).

14 Promemoria, Skärpta straff för knivbrott, dnr Ju2021/01955. 15 Jfr prop. 2016/17:108 s. 35. 16SOU 2021:43 Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. 17Prop. 2016/17:108 s. 34 ff.

8.4.5. Straffskalan för grovt olaga tvång

Förslag: Minimistraffet för grovt olaga tvång höjs från fängelse i

nio månader till fängelse i ett år.

Brottstyperna och straffskalorna

Olaga tvång är enligt 4 kap. 4 § brottsbalken att genom våld eller vissa slag av hot tvinga en annan person att göra, tåla eller underlåta något. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. För straffbarhet förutsätts närmare bestämt att tvånget sker genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning. Tvånget kan emellertid också utövas genom hot att åtala eller ange annan för brott eller genom hot att lämna ett menligt meddelande om någon annan. Såvitt gäller de två senare kategorierna av hot förutsätts för straffansvar att tvånget är otillbörligt. Vid bedömning av om brottet utgör grovt olaga tvång ska särskilt beaktas om gärningen har innefattat våld av allvarligt slag eller har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller om gärningen annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. Straffet för grovt olaga tvång är fängelse i lägst nio månader och högst sex år.

Utvecklingen i kriminalstatistiken

Enligt Brås statistik anmäldes 1 171 fall av olika slags olaga tvång under 2018 och 1 193 under 2019. År 2020 var antalet 1 176. Att jämföra dessa siffror med utvecklingen av anmälda brott längre bakåt i tiden är svårt eftersom redovisningen av brottet i statistiken har genomgått förändringar och tidigare inkluderade bl.a. olovlig avlyssning.

Av statistiken över antalet lagföringsbeslut per år för olaga tvång och grovt olaga tvång under den senaste tioårsperioden framgår inte att brottstyperna skulle ha ökat i omfattning i det sammanhanget. Vad som däremot går att utläsa är att lagföringsbeslut för grovt olaga tvång är mindre vanligt förekommande än för brott av normalgraden och att grovt olaga tvång överhuvudtaget är en brottstyp som inte är föremål för något större antal lagföringar som huvudbrott. År 2018

förekom 27 lagföringsbeslut för olaga tvång som huvudbrott och 11 för grovt brott. År 2019 var det fråga om 23 brott av normalgraden och 9 avseende grovt olaga tvång. Motsvarande siffror för 2020 fördelade sig på samma sätt. Med andra ord är det fråga om ett förhållandevis ovanligt brott när det gäller lagföringsbeslut avseende olika former av olaga tvång som huvudbrott.

Minimistraffet för grovt olaga tvång bör skärpas

Även om det inte kan fastslås hur stor del av fallen av grovt olaga tvång som har anknytning till kriminella nätverk finns det skäl att överväga en höjning av minimistraffet. Att brottstypen utövas i sådana sammanhang bör stå klart och det har omnämnts som ett förekommande brott i samband med våra kontakter med bl.a. Polismyndigheten (se avsnitt 3.3.5). Kriminella nätverk utövar inte bara utpressning, utan bedriver även illegal indrivning förenad med våld och hot som avser verkliga skuldförhållanden. Därmed är inte minst sådana fall av olaga tvång som skulle ha klassificeras som utpressning om gärningen hade lett till en förmögenhetsöverföring av relevans i sammanhanget. Ofta kan det framstå som en tillfällighet om gärningen i slutändan är att betrakta som olaga tvång eller utpressning.

Som framgår nedan anser vi att minimistraffet för grov utpressning bör höjas (se avsnitt 8.4.8). Det talar för att samma synsätt ska anläggas för grovt olaga tvång, eftersom brottstypen ingår som ett led i sådan brottslighet. En höjning av minimistraffet för grovt olaga tvång medför att straffskalans början även fortsättningsvis förhåller sig på ett proportionerligt sätt till den för grov utpressning. De omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett olaga tvång är grovt är dessutom sådana som bör vara vanligt förekommande i samband med nätverksbrottslighet. Inte minst att brottet innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital. Dessa omständigheter har införts inom ramen för arbetet mot just kriminella grupper (se vidare avsnitt 4.2.2 och 8.5.3). En höjning av minimistraffet för grovt olaga tvång är därför motiverad för att skärpa den straffrättsliga reaktionen mot kriminella nätverk. Med beaktande av tillämpningsområdet för det grova brottet framstår en skärpning av straffskalan dessutom som rimlig även när brot-

tet begås utanför sådana miljöer. Sammantaget bör minimistraffet höjas med tre månader till fängelse i minst ett år i enlighet med våra inledande utgångspunkter (se avsnitt 8.4.3). Tillräckliga skäl för att höja också maximistraffet föreligger dock inte enligt vår bedömning. Straffskalan för det grova brottet är redan vid och sträcker sig upp till sex års fängelse.

Någon förändring av straffskalan för olaga tvång av normalgraden är inte heller nödvändig, eftersom straffskalorna för olaga tvång och grovt olaga tvång fortfarande kommer att överlappa varandra om vårt förslag genomförs (se avsnitt 8.4.3). Vid gradindelade brott kan straffskalorna för de olika brottstyper som omfattas dock inte ses som isolerade var för sig. I stället är det ofta så att den överlappande delen av straffskalan för normalgraden av brottet inte kommer till användning, eftersom minimistraffet för en svårare grad av ett brott i praktiken betraktas som ett maximum för brott av normalgraden (se avsnitt 6.3.3 och 8.4.3). Särskilt tydligt blir detta för gärningar där det finns omständigheter som gör att de ligger i närheten av att bli bedömda som grova brott. I sådana fall brukar straffvärdet, i vart fall som en utgångspunkt, anses ligga strax under miniminivån för det grövre brottet. Effekten gör sig emellertid även gällande vid straffvärdenivåer längre ned i straffskalan. Vårt förslag bör alltså medföra en något förhöjd straffnivå även för normalgraden av olaga tvång, vilket framstår som rimligt från de utgångspunkter som ligger till grund för våra överväganden.

8.4.6. Straffskalan för olaga hot och grovt olaga hot

Förslag: Maximistraffet för olaga hot höjs från fängelse i ett år

till fängelse i två år. Minimistraffet för grovt olaga hot höjs från fängelse i nio månader till fängelse i ett år.

Brottstyperna och straffskalorna

Olaga hot är enligt 4 kap. 5 § brottsbalken att hota någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år.

Vid bedömning av om brottet utgör grovt olaga hot ska särskilt beaktas om hotet har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller annars varit av allvarligt slag eller om gärningen annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. För grovt olaga hot döms till fängelse i lägst nio månader och högst fyra år.

Utvecklingen i kriminalstatistiken

Antalet olaga hot, inklusive grovt olaga hot, ökade mer eller mindre successivt under 2000-talet enligt Brås statistik, men planade sedan ut. Efter 2015 skedde i och för sig en tydlig ökning bland personer under 18 år, men inte bland vuxna. Under den senaste tioårsperioden har antalet anmälningar totalt sett legat på en jämn nivå mellan 48 400 och 54 600 fall. År 2020 var antalet 52 611 (vilket innebar en minskning på cirka 1 200 brott från 2019) och den högsta noteringen var 2016.

Utvecklingen av anmälda hot skiljer sig dock till viss del från den självdeklarerade utsattheten, som uppvisar en ökning av andelen utsatta i befolkningen från och med 2015, från strax under 7 procent till strax över 9 procent.18

I statistiken över lagföringsbeslut är grovt olaga hot inte lika vanligt som olaga hot men förekommer oftare än t.ex. grovt olaga tvång. År 2019 registrerades 960 lagföringsbeslut för olaga hot som huvudbrott och 114 för grovt olaga hot. Året innan var fördelningen 974 fall jämfört med 104. Motsvarande siffror för 2020 fördelade sig på 938 respektive 157 lagföringsbeslut.

Minimistraffet för grovt olaga hot bör skärpas

Olaga hot kan liksom olaga tvång ingå som ett led i bl.a. utpressning. Frågan är om det finns tillräckliga skäl att skärpa straffskalan för det grova brottet när det begås isolerat från sådan brottslighet. Hot är visserligen centralt för de våldsamma nätverkens sätt att fungera och upprätthålla sin makt. Samtidigt begås ett stort antal olaga hot eller grovt olaga hot varje år utan någon koppling till kriminella grupper.

18 Brå 2020:8 s. 55.

Minimistraffet för grovt olaga hot kan dock anses ligga relativt lågt för att vara ett grovt brott av integritetskränkande slag och brottstypen har inom ramen för vårt arbete nämnts som förekommande inom kriminella grupper (se avsnitt 3.3.5). Till detta kommer att brottets kvalifikationsgrunder till stor del är inriktade på sådana försvårande omständigheter som kan förknippas med brottslighet i kriminella nätverk. Det gäller i synnerhet förhållandet att brottet innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital. Precis som för grovt olaga tvång har dessa kvalifikationsgrunder införts mot bakgrund av förekomsten av kriminella grupper som använder sig av bl.a. skjutvapen och av ett våldskapital (se vidare avsnitt 4.2.2 och 8.5.3). En skärpning av straffskalan framstår därför som motiverad för att få till stånd en strängare reglering mot kriminella nätverk. Åtgärden framstår inte heller som oproportionerlig i de fall brott utan någon sådan anknytning träffas, med hänsyn till den skärpta syn på integritetskränkande brott som utvecklats under senare år och med beaktandet av relationen till andra av oss föreslagna minimistraff (se vidare nedan). I enlighet med våra inledande utgångspunkter menar vi alltså att det finns tillräckliga skäl att skärpa minimistraffet för grovt olaga hot från nio månader till ett års fängelse (se avsnitt 8.4.3).

Motsvarande skäl föreligger däremot inte avseende maximistraffet. Straffskalans högre gräns sträcker sig redan till fyra års fängelse och ger tillräckligt utrymme för adekvat straffmätning vid allvarligare former av det grova brottet (se även i denna del avsnitt 8.4.3).

Den angivna höjningen av minimistraffet för grovt olaga hot leder till att straffskalans början även fortsättningsvis kommer att vara identisk med den som gäller för grovt olaga tvång, samtidigt som förhållandet till straffskalorna för grov utpressning och rån blir rimligt (se våra förslag i avsnitt 8.4.7 och 8.4.8). Likaså bibehålls en skillnad i förhållande till grov misshandel, om än i något mindre mån än tidigare.

Förslaget till en höjning av minimistraffet för grovt olaga hot medför att även maximistraffet för brott av normalgraden behöver höjas, för att på så sätt upprätthålla en önskvärd överlappning av straffskalorna (se avsnitt 6.3.3 och 8.4.3). Det nya maximistraffet för olaga hot kan lämpligen bestämmas till två års fängelse. Ett år och sex månader skulle i och för sig också kunna övervägas, men ett

sådant straffmaximum har inte någon förebild i brottsbalkens befintliga reglering och bör enligt vår mening inte införas ensamt för denna brottstyp. Trots att höjningen i sig är betydande bör den i praktiken endast leda till en viss ökad spännvidd vid straffmätningen för olaga hot, vilket redan ett skärpt minimistraff för det grova brottet bidrar till. Som konstaterats i det föregående kan man vid gradindelade brott inte betrakta straffskalorna för olika brottstyper som isolerade var för sig. Straffminimum för grovt brott bör således fungera som ett tak för normalgradsbrott, såvida det inte är fråga om överskjutande uppsåt eller återfall. Sammantaget medför ändringsförslagen alltså en något förhöjd straffnivå för olaga hot av normalgraden och då främst för allvarligare gärningar, vilket vi bedömer som rimligt i enlighet med vad som anförts beträffande olaga tvång (se avsnitt 8.4.5). Avsikten med våra förslag är dock inte att åstadkomma några större förändringar vad gäller synen på brott av normalgraden.

8.4.7. Straffskalorna för rån och grovt rån samt vissa andra frågor

Förslag: Minimistraffet för rån höjs från fängelse i ett år till fäng-

else i ett år och sex månader. Dessutom föreskrivs att rån avseende betalningsverktyg omfattas av straffbestämmelsen.

Bedömning: Straffskalan för grovt rån bör inte ändras.

Brottstyperna och straffskalorna

Rånbrottslighet regleras i 8 kap.5 och 6 §§brottsbalken. För rån döms den som stjäl genom våld å person eller genom hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara (stöldfallet) eller – sedan gärningspersonen begått stöld och anträffats på bar gärning – med sådant våld eller hot sätter sig till motvärn mot den som vill återta det tillgripna (motvärnsfallet). Detsamma gäller om någon med sådant våld eller hot tvingar någon annan till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningspersonen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är (utpress-

ningsfallet). Med våld jämställs att försätta någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Vid bedömning av om brottet ska utgöra grovt rån ska det särskilt beaktas om våldet har varit livsfarligt, om gärningspersonen har tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller annars har visat synnerlig råhet eller på ett hänsynslöst sätt har utnyttjat den rånades skyddslösa eller utsatta ställning eller om gärningen har varit av särskilt farlig art. Straffet för rån är fängelse i lägst ett och högst sex år. Är förfarandet med hänsyn till våldet, hotet eller omständigheterna i övrigt av mindre allvarlig art, döms dock inte för rån utan för annat brott som förfarandet innefattar, vilket gäller sedan en lagändring 1976.19 För grovt rån döms till fängelse i lägst fem och högst tio år. Före den 1 juli 2017 var minimistraffet för grovt rån fyra år, men straffskalan skärptes med hänsyn till brottstypens allvar.20 Straffskalan för rån har däremot inte ändrats sedan brottsbalken infördes.

Utvecklingen i kriminalstatistiken

Under 2020 anmäldes cirka 8 800 rån av olika slag (inklusive grovt rån) enligt Brå, vilket var en minskning med 2,5 procent jämfört med 2019. Det totala antalet rån låg på en stabil nivå under åren 2000 till 2010.

Under denna period varierade antalet anmälda personrån mellan cirka 6 000 och 7 000 brott per år. Efter en högsta notering 2011, då drygt 7 300 personrån anmäldes, sjönk nivåerna och låg förhållandevis stabilt runt 6 000 anmälningar per år fram till 2016. Därefter har anmälningarna ökat. Under 2019 anmäldes drygt 7 700 personrån. Det var en ökning med 12 procent i jämförelse med året innan då cirka 6 900 personrån anmäldes. Under 2020 anmäldes dock något färre personrån än under 2019, cirka 7 400.

Antalet anmälda personrån mot barn, dvs. mot personer under 18 år, har ökat ännu mer under senare år. Antalet anmälda rån mot barn minskade under perioden 2009–2013, för att sedan stabiliseras på en nivå runt drygt 1 000 årligen. Sedan 2016 och fram till 2019 har antalet anmälda personrån mot barn ökat kraftigt. Mellan år 2018 och 2019 ökade antalet anmälda personrån mot barn med 31 pro-

19Prop. 1975:76:42 med förslag till lag om ändring av brottsbalken m.m. 20Prop. 2016/17:108 s. 36 ff.

cent, från cirka 1 900 anmälda brott till cirka 2 500. Under 2020 minskade i och för sig de anmälda personrånen mot barn till cirka 2 200 brott, vilket dock fortfarande är en högre nivå än vad som gällde för några år sedan. På vissa håll i landet har utvecklingen tidvis varit ännu kraftigare. Exempelvis i Polisregion Stockholm, som utmärkte sig med en stegring av anmälda personrån mot barn till över 1 100 fall under 2019, vilket var en ökning med 54 procent i jämförelse med 2018. Under 2020 sjönk antalet anmälningar i och för sig till runt 800, vilket dock fortfarande är ett högre antal än åren före 2019.

När det gäller den nedgång av antalet anmälningar som ägde rum under 2020 bör det nämnas att det är möjligt att coronapandemin bidragit till en minskning av antalet personrån.21 Den nedåtgående trenden vad gäller anmälningar under förra året kan därför behöva betraktas med viss försiktighet.

Även den självdeklarerade utsattheten för personrån har ökat något de senaste åren, framför allt för unga brottsoffer.22

Andra typer av anmälda rån än personrån är betydligt färre till antalet men ofta grövre, bl.a. eftersom det relativt sett är vanligare att gärningspersonerna använder skjutvapen. Bland de övriga typerna av rån återfinns bl.a. butiksrån, där antalet anmälda brott minskat under den senaste tioårsperioden. 554 sådana brott anmäldes 2020, vilket var en ökning med 59 brott sedan 2019 då 495 anmälningar ägde rum (vilket i sin tur var en minskning jämfört med 2018). 5 bankrån anmäldes 2020, vilket var en minskning med 7 brott sedan 2019 då 12 bankrån anmäldes (vilket i sin tur var 1 mer anmält brott än 2018). De anmälda bankrånen representerar en liten grupp av rånbrott, som har minskat i antal anmälningar under den senaste tioårsperioden. Även antalet värdetransportrån har minskat under denna tid.

Av statistiken följer att 781 lagföringsbeslut för rån som huvudbrott och 51 för grovt rån förekom under 2019. Under 2018 var fördelningen 685 fall jämfört med 44. Motsvarande siffror för 2020 var 867 respektive 43.

21 www.bra.se/om-bra/nytt-fran-bra/arkiv/nyheter/2021-01-21-anmalda-brott-fortsattaindikationer-pa-konsekvenser-av-pandemin-i-december.html. 22 Brå 2020:8 s. 73.

Rån utgör ett strategiskt brott bland unga i kriminella nätverk

Rån är ett centralt brott i de sammanhang som vår utredning har att behandla och pekas särskilt ut i våra direktiv som ett brott för vilket ett strängare minimistraff ska övervägas. Rånbrottets betydelse vid en skärpt straffrättslig reglering mot kriminella nätverk ligger dock inte i första hand i att det skulle vara ett framträdande vinningsbrott för etablerade kriminella. Vi har inte tillgång till något underlag som tydligt talar för att så skulle vara fallet. Snarare handlar det om att brottet är en indikation på fortsatt kriminalitet när det begås av unga, samt senare års utveckling vad gäller antalet personrån och hur dessa utförs.

Brå har i ett antal rapporter studerat vilka brott bland unga som starkast talar för en fortsatt brottslighet.23 Enligt de båda senaste rapporterna är rån ett av de brott som starkast indikerade en fortsatt lång eller intensiv brottskarriär för pojkar, vilket gör utvecklingen av personrån av och mot unga extra oroande. I socialt utsatta områden, i vilka kriminella nätverk ofta förekommer, är rån ännu tydligare ett strategiskt brott. Detta har framhållits även vid våra olika kontakter med Polismyndigheten. Personrån anses vara ett s.k. strategiskt brott för unga lagöverträdare med kopplingar till gäng och unga personer som begår rån tillsammans sägs inte sällan fortsätta att begå annan brottslighet i kriminella nätverk (se även avsnitt 3.3.5).

Även om långt ifrån alla unga som lagförs för rån senare döms för ny brottslighet finns det mot den nu tecknade bakgrunden anledning att vara bekymrad över utvecklingen. Enligt information från Polismyndigheten sker personrån mot unga ofta med flera gärningspersoner och då utomhus på offentliga platser. Brottsoffren är oftast pojkar. Rånen genomförs vanligtvis med hot om våld eller repressalier och kan vara förknippade med inslag av förnedring. I de fall gärningspersonerna är flera är de ofta i ungefär samma ålder som offren. När det gäller s.k. förnedringsrån har det vid våra kontakter med Polisen dock framförts att dessa inte utgör någon stor andel av det totala antalet rån. Det finns inte heller någon statistik att tillgå beträffande detta.

Det kan alltså konstateras att personrånen, som är den vanligaste typen av rån, har ökat och då framför allt mot barn. Som framgått är

23 Brå 2000:3, Strategiska brott, Brå 2011:21, Strategiska brott bland unga på 00-talet och Brå 2021:5, Strategiska brott och upphörandeprocessen på 2010-talet.

gärningspersonerna ofta själva unga i dessa fall. Dessa förhållanden, tillsammans med brottstypens status som ett strategiskt brott och sättet på vilket rånen utförs, gör att det finns anledning att se allvarligt på brottsligheten. Beskrivningen av hur rånen ofta går till tecknar en bild av att många av dagens rån i alla fall delvis är mer elakartade än tidigare.

Regeringens tidigare överväganden angående straffskalan för rån

Som redovisats ovan skärptes minimistraffet för grovt från fyra till fem års fängelse 2017. I det sammanhanget övervägdes om även minimistraffet för rån borde höjas. Regeringen ansåg vid denna tidpunkt att så inte var fallet och anförde bl.a. följande:

Minimistraffet för rån är alltså fängelse i ett år. Någon särskild straffskala för ringa brott föreskrivs inte. Som nyss framgått finns det i stället en för mindre allvarliga fall tillämplig reglering som innebär att domstolen då dömer till ansvar för de andra brott som förfarandet innefattar. I stället för rån kan domstolen således döma till ansvar för t.ex. misshandel och stöld eller eventuellt grov stöld. Det är därmed tydligt att en rubricering av ett handlande som rån innebär en rätt kraftig kvalificering av de brott som det annars hade kommit i fråga att döma till ansvar för. Inte sällan kan detta innebära att straffvärdet mer än fördubblas. Och vid en höjning av minimistraffet för rån till fängelse i ett år och sex månader skulle denna effekt givetvis förstärkas. Så skulle t.ex. minimistraffet per automatik trefaldigas när en grov stöld övergick till att bedömas som rån. Det säger sig självt att en tröskeleffekt av den digniteten kan göra det mycket svårt att åstadkomma en straffmätning som står i proportion till det enskilda brottets allvar.

Av det sagda har alltså framgått att rån av normalgraden i straffvärdehänseende tar sikte på handlande som kan vara av avsevärt mer skiftande karaktär än vad som är fallet med grov misshandel. Såvitt gäller rån finns därför ett stort behov av en vidare straffskala för att kunna åstadkomma en nyanserad bedömning av straffvärdet. Minimistraffet för rån bör därför lämnas oförändrat.24

24Prop. 2016/17:108 s. 37.

Det finns numera skäl för en höjning även av minimistraffet för rån

Mot bakgrund av vad vi har redovisat om utvecklingen under de senaste åren, särskilt vad avser personrån, anser vi att det nu finns anledning att komma till en annan slutsats än vad regeringen gjorde i det tidigare lagstiftningsärendet. Problembilden har sedan dess blivit allt mer tydlig framför allt beträffande personrån mot barn, där ökningen av antalet anmälningar till stora delar inträffat i tiden därefter. Vi menar också att det finns anledning att fästa större avseende vid skillnaden i integritetskränkning mellan rån och andra förmögenhetsbrott än vad som hittills gjorts. Vid rån är typiskt sett kränkningen av brottsoffret och den rädsla som brottet kan framkalla betydligt mer allvarlig än den förmögenhetsskada som brottsoffret drabbas av. Om brottet begås i offrets närmiljö kan det leda till att den drabbade inte vågar gå ut och därmed får sin rörelsefrihet kraftigt begränsad. I de fall gärningspersonerna tillhör en gruppering som besitter ett våldskapital kan detta medföra att brottsoffret inte vågar anmäla vad som inträffat. Medan de flesta tillgreppsbrott kan förebyggas genom effektivare lås- och larmanordningar är det betydligt svårare för en enskild person att skydda sig mot rån, särskilt när brottet begås av flera gärningspersoner tillsammans vilket förefaller vara vanligt. Ett rån kan därmed utgöra en maktdemonstration från gärningspersonernas sida, mot vilken brottsoffret helt saknar möjlighet att värja sig. Att på det sättet bli utlämnad åt en grupp av personer innebär en mycket allvarlig kränkning av brottsoffrets integritet, i synnerhet i de fall gärningen också i övrigt har ytterligare förnedrande inslag.

Mot denna bakgrund framstår det inte som oproportionerligt att öka skillnaden mellan minimistraffen för grov stöld och rån. I sammanhanget bör framhållas att en särreglering av inbrottsstölder gäller sedan mars 2021 (se avsnitt 4.2.5). Om en stöld har skett efter intrång i bostad eller annat liknande boende, ska det numera dömas för inbrottsstöld till fängelse i lägst ett och högst sex år (8 kap. 4 a § brottsbalken). Även om en sådan stöld innebär en mer påtaglig integritetskränkning än andra stölder, kan det med fog hävdas att motsvarande kränkning typiskt sett är ännu allvarligare vid rån. Vid ett rån ställs brottsoffret i direkt konfrontation med en eller flera förövare och tvingas att underkasta sig, vilket talar för att ett högre minimistraff är befogat för rån än vid bostadsinbrott.

I någon mån kan det däremot ifrågasättas om minimistraffet för rån bör vara lika högt som för grov misshandel. Att straffskalorna för brotten utgår från samma punkt är dock något som har gällt tidigare, fram till 2017 då minimistraffet för grov misshandel höjdes till fängelse i ett år och sex månader (se avsnitt 4.2.1). En motsvarande höjning av minimistraffet för rån skulle alltså återställa den ekvivalens som tidigare gällt. Vi kan inte se några hinder mot detta.

Sammanfattningsvis bedömer vi att det finns skäl för att höja minimistraffet för rån till ett år sex månader i enlighet med våra inledande utgångspunkter (se avsnitt 8.4.3). En sådan ändring påverkar i huvudsak inte förhållandet till grov utpressning, som alltjämt kommer ha ett högre straffminimum i enlighet med vårt förslag nedan (se avsnitt 8.4.8). Också våldtäkt kommer fortfarande anses vara ett allvarligare brott än rån (det kan även nämnas att det nyligen har föreslagits att minimistraffet för våldtäkt ska höjas25).

Däremot har det inte framkommit några skäl för att höja maximistraffet för rån, eftersom straffskalan för denna brottstyp redan är vid och sträcker sig upp till sex års fängelse (se även i denna del avsnitt 8.4.3).

Inte heller för grovt rån har det framkommit tillräckliga skäl att skärpa straffskalan. Denna bedömning avser både minimi- och maximistraffet. Varken kriminalstatistiken eller våra olika kontakter pekar på att denna brottslighet blivit vanligare eller grövre eller på annat sätt mer elakartad. Såväl bank- som värdetransportrån har minskat. Den problembild som framkommit gör sig alltså inte i lika hög grad gällande i förhållande till denna, mer ovanliga, brottstyp. Till detta kommer att straffskalan för grovt rån, som ovan redovisats, relativt nyligen har varit föremål för en översyn.

Rån av betalningsverktyg bör omfattas av straffbestämmelsen

Människor bär i dag mindre kontanter med sig och allt fler butiker är kontantlösa i den meningen att man inte längre accepterar sedlar och mynt som betalningsmedel. Detta har medfört förändringar av rånbrotten, som i ökad utsträckning kommit att inriktas på att komma över andra betalningsmedel än kontanter. Bankkort och andra s.k. betalningsverktyg anses dock formellt sakna förmögenhetsvärde

25SOU 2021:43.

och kan därför i strikt mening inte omfattas av stöldfallet av rån. Det förutsätts nämligen att en stöld begås med den innebörd som framgår av 8 kap. 1 § brottsbalken, vilket inte är fallet när gärningen inte innebär någon skada i förmögenhetshänseende (se t.ex. dom den 3 augusti 2010 från Hovrätten över Skåne och Blekinge i mål nr B 1513-10, i vilket ett tillgrepp genom våld och hot av bl.a. ID- och bankkort inte bedömdes som rån med hänvisning till att föremålen inte hade sådant ekonomiskt värde att gärningen inneburit skada). Rättspraxis på området framstår dock inte som helt enhetlig. När bankkort tillgrips genom råntvång tillsammans med egendom som har ett förmögenhetsvärde, synes det i praktiken ofta dömas för rån utan att tillgreppet avseende bankkortet särbehandlas (se t.ex. Svea hovrätts dom den 18 december 2018 i mål nr B 9840-18).

När det gäller utpressningsfallet av rån borde det däremot stå klart att det kan omfatta att någon med råntvång tvingas till sådan handling eller underlåtenhet avseende ett betalningsverktyg som medför vinning för gärningspersonen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är. När förmögenhetsöverföringen sker i samband med gärningen kan det alltså vara fråga om ett rån. Det kan handla om att någon förmås ta ut eller överföra pengar till förövaren eller tvingas tåla att gärningspersonen själv gör detta med hjälp av betalningsverktyget under händelseförloppet. Så kan ske genom att någon tvingas uppge sin bankomatkod eller föra över pengar via Swish eller banköverföring etc. Inte sällan kan brottsoffret hållas frihetsberövad under gärningen för att säkerställa att denne t.ex. uppgett rätt kod.

Med betalningsverktyg avses enligt 9 kap. 3 c § andra stycket brottsbalken skyddade verktyg, handlingar eller uppgifter som ger möjlighet att överföra pengar eller ett penningvärde. Begreppet omfattar både fysiska och icke-fysiska betalningsverktyg och verktyg är ett samlingsbegrepp för olika slags anordningar som kan användas för överföring av pengar eller ett penningvärde. Det kan handla om fysiska föremål, t.ex. kontokort, kreditkort och kontantkort, men också om elektroniska hjälpmedel, t.ex. betalningsappar som Swish eller Google Pay och digitala plånböcker som kan användas för överföring av pengar. Även rena konto- eller kreditkortsuppgifter kan omfattas om tillhörande namnuppgifter och cvc-koder ingår.

För att något ska vara ett betalningsverktyg ska det vidare finnas en faktisk möjlighet att överföra pengar eller ett penningvärde.26

Frågan är om den som tillgriper eller skaffar sig tillgång till någon annans betalningsverktyg ska kunna träffas av rånbestämmelsen även när en förmögenhetsöverföring inte sker i anslutning till råntvånget. Enligt vår mening framstår det som otillfredsställande att den som tvingar till sig en mindre summa kontanter eller ett klädesplagg kan dömas för rån, medan den som tillgriper ett kreditkort och dessutom tilltvingar sig koden till detta (men inte använder det under själva rånssituationen) får lagföras för annan mindre allvarlig brottslighet såsom grovt egenmäktigt förfarande. Ur brottsoffrets perspektiv är situationerna snarlika och den integritetskränkning, som motiverar den högre straffskalan för rån jämförd med andra förmögenhetsbrott, kan vara lika allvarlig. Detsamma kan sägas för situationer då någon genom råntvång skaffar sig tillgång till eller övertar kontrollen av bl.a. betalningsappar eller digitala plånböcker. I takt med att kontanter blir mindre vanliga kan sådana tillvägagångssätt antas öka.

Vi menar att det finns goda skäl att uttryckligen inkludera även nu beskrivna situationer i rånbestämmelsens tillämpningsområde. Således bör det följa av straffbestämmelsen att den som genom råntvång t.ex. tillgriper ett fysiskt betalningsverktyg utan formellt förmögenhetsvärde eller skaffar sig tillgång till ett icke-fysiskt sådant ska omfattas. Det kan göras genom att tillägga att den som genom sådant råntvång som avses i paragrafen olovligen införskaffar ett betalningsverktyg ska dömas för rån. Begreppet införskaffar är lämpligt eftersom det följer den terminologi som framgår av straffbestämmelsen om olovlig befattning med betalningsverktyg i 9 kap. 3 c § brottsbalken, som infördes i maj 2021. Med olovligt införskaffande avses där att någon utan att ha rätt till det t.ex. tillgriper eller på annat sätt skaffar sig något som utgör ett betalningsverktyg. Något krav på skada, vinning eller tillägnelseuppsåt ställs inte upp.27 I sammanhanget kan tilläggas att den straffbestämmelsen innehåller en subsidiaritetsklausul som innebär att den inte ska tillämpas om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt någon annan bestämmelse i brottsbalken. Brottstypen kommer därför vara subsidiär i för-

26Prop. 2020/21:73 En ny straffbestämmelse som skyddar betalningsverktyg s. 33 f. 27 A. prop. s. 32.

hållande till rån avseende betalningsverktyg om vårt förslag genomförs.

Motvärnsfallet av rån bör inte utmönstras

Med ett minimistraff på fängelse i ett år och sex månader kan det ifrågasättas om det är proportionerligt att motvärnsfallet av rån ska kvarstå i straffbestämmelsen. Skälen för en höjning av minimistraffet är inte i första hand förmögenhetsskadan för brottsoffret utan knyter an till den integritetskränkning som brottet kan medföra, p.g.a. att denne är i underläge i förhållande till gärningspersonen eller gärningspersonerna. Motvärnsfallet aktualiseras endast i de situationer då offret förmår försöka ta tillbaka det stulna. Detta bör mer sällan förekomma i de fall som främst kan motivera en höjning av minimistraffet för rån. Som ett typiskt fall där motvärnsfallet aktualiseras kan i stället nämnas butikstillgrepp där tjuven tar till hot eller våld efter att butikspersonal eller väktare ingriper.

Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma motvärnsfall även i situationer som ligger nära den vanliga form av personrån som beskrivits ovan och därmed framstår som i princip lika straffvärda. Exempelvis om en eller flera personer tillgriper någons mobiltelefon, plånbok eller annat föremål och våld eller hot utövas först sedan den bestulne försöker få tillbaka sin egendom. Motvärnsfallet bör därför inte utmönstras enligt vår bedömning.

I sammanhanget kan även konstateras att vårt förslag visserligen inte syftar till att påverka gränsdragningen mellan rån och sådana mindre allvarliga gärningar för vilka det i stället ska dömas för annat eller andra brott som innefattas (8 kap. 5 § andra stycket brottsbalken). Det kan dock inte uteslutas att en höjning av minimistraffet för rån till ett år och sex månader någon gång kan medföra att ett icke-kvalificerat motvärnsfall inte anses nå upp till detta straffvärde, t.ex. vid sådana butikstillgrepp som nämnts ovan. I så fall bör en tillämpning av regleringen avseende mindre allvarliga fall kunna komma att aktualiseras, vilket även det talar för att motvärnsfallet kan behållas.

Enligt vår mening bör motvärnsfallet inte utvidgas till att omfatta sådana betalningsverktyg utan förmögenhetsvärde som vi föreslagit ska kunna omfattas av rånbestämmelsen. Även om rån av bankkort

och betalningsapplikationer ur integritetssynpunkt kan jämställas med andra rån, så behöver de inte innebära någon omedelbar förmögenhetsskada för brottsoffret. Incitamentet att återta ett sådant betalningsverktyg är därför inte detsamma som vid ett tillgrepp av kontanter eller annan egendom. Skadan kan i dessa fall i regel i stället undvikas genom att spärra t.ex. ett tillgripet bankkort. Till detta kommer att betalningsverktyg kan vara icke-fysiska varför de i egentlig mening varken kan tillgripas eller återtas. Att omformulera motvärnfallet till att även avse situationer då en gärningsperson skaffat sig kontroll över ett sådant betalningsmedel och brottsoffret försöker återställa situationen, skulle medföra en kraftig omarbetning av den nuvarande regleringen som inte framstår som tillräcklig angelägen. I sammanhanget kan även framhållas att det finns andra exempel på när den som med våld eller hot sätter sig till motvärn mot den som vill återta något som tillgripits inte träffas av motvärnsfallets tillämpningsområde. Så är fallet vid tillgrepp av fordon, men även annan egendom, när något tillägnelseuppsåt inte föreligger (se 8 kap.7 och 8 §§brottsbalken).

Språkliga ändringar

I samband med att straffbestämmelsen för rån ändras bör paragrafen moderniseras språkligt och ges en tydligare disposition, bl.a. i form av en punktlista som innehåller de olika fallen av rån. Vi har även övervägt att uppdatera det språkbruk som avser våld å person och hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara. Dessa begrepp, som används för att beskriva det s.k. råntvånget, har dock en etablerad innebörd varför det kan vara problematiskt att ersätta dem med en nyare terminologi. Allt våld innebär inte med nödvändighet detsamma som den kvalificerade form som döljer sig bakom det särskilda uttrycket våld å person. I straffrättsliga sammanhang har man i litteraturen gjort skillnad på våld å person, våld mot person och enkelt våld.28 Mot denna bakgrund bör några ändringar inte ske i dessa delar. Detsamma gäller för det något ålderdomliga begreppet vanmakt, som även förekommer i straffbestämmelsen om misshandel. I framtida sammanhang kan det dock finnas skäl för en språklig översyn av paragrafen.

28 Bäcklund m.fl., kommentaren till 8 kap. 5 § brottsbalken.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår vi att minimistraffet för rån höjs med sex månader till fängelse i ett år och sex månader samt att rån av betalningsverktyg ska omfattas av straffbestämmelsen i 8 kap. 5 § brottsbalken. I samband med dessa ändringar föreslår vi att paragrafen moderniseras språkligt i vissa avseenden och ges en ny disposition.

8.4.8. Straffskalan för utpressning och grov utpressning

Förslag: Maximistraffet för utpressning höjs från fängelse i två år

till fängelse i tre år. Straffskalan för grov utpressning höjs från fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år till fängelse i lägst två och högst åtta år.

Brottstyperna och straffskalorna

För utpressning döms enligt 9 kap. 4 § brottsbalken den som genom olaga tvång förmår någon annan till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningspersonen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är, om inte brottet är att anse som rån eller grovt rån. Sådant tvång är bl.a. misshandel eller annat våld eller hot om brottslig gärning. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen har innefattat våld av allvarligt slag eller har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller om gärningen annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. För utpressning döms till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms för ringa utpressning till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffet för grov utpressning är fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år. Minimistraffet för grov utpressning har gällt sedan den 1 juli 2017 då straffskalans början höjdes med sex månader, bl.a. för att straffnivån på ett rimligt sätt skulle återspegla

brottstypens allvar och stå i proportion till straffskalorna för andra brott som består i eller innefattar våld eller hot.29

Utvecklingen i kriminalstatistiken

När det gäller antal anmälda fall av utpressning under 2013–2019 kan det konstateras att över 5 000 fall anmäldes 2013 enligt Brå, varefter det årliga antalet stabiliserades och låg på mellan 3 600 och 4 000 fall under 2014–2017. Före 2013 redovisades brottet i statistiken tillsammans med ocker varför utvecklingen längre bakåt i tiden är svår att följa. En kraftig uppgång 2018 resulterade i över 15 500 anmälningar, varefter antalet sjönk 2019 till strax under 10 000. Under 2020 anmäldes cirka 7 700 fall av utpressning. Vad den kraftiga uppgången under 2018 hade för orsak, och om den helt motsvarades av ett verkligt ökat antal begångna brott, står inte klart.30

I lagföringsstatistiken är grov utpressning relativt vanligt i jämförelse med brott av normalgraden och ibland förekommer det oftare som huvudbrott. Under 2020 meddelades 63 lagföringsbeslut avseende utpressning som huvudbrott och 80 avseende grov utpressning. Motsvarande siffror för 2019 var 56 respektive 37. Under 2018 var fördelningen 57 jämfört 40.

Minimi- och maximistraffet för grov utpressning bör höjas

I en äldre studie från 2012 om otillåten påverkan mot företag framkom det att gärningspersonerna tillhörde grupperingar inom kriminella miljöer i 59 procent av de studerade förundersökningarna.31Även våra kontakter med Polismyndigheten tyder på att utpressning är vanligt, både internt och i förhållande till utomstående, i sådana kriminella nätverk som förknippas med våld. Det finns uppgifter om att brottstypen har utvecklats till en viktig inkomstkälla för många kriminella grupper och nätverk samt ersatt annan grov brottslighet som tidigare var vanligare, t.ex. grova rån. Enligt studier av dödligt

29Prop. 2016/17:108 s. 38 f. 30 Frågan har såvitt vi vet inte behandlats av Brå, men det har förekommit uppgifter om att ökningen hade ett samband med förekomsten av massutskick via e-post där mottagaren påstods ha besökt webbsidor med pornografiskt innehåll och uppmanats betala pengar, samt med förändringar i registreringen av anmälda brott vad gäller bedrägeri och utpressning. 31 Brå 2012:12, Otillåten påverkan mot företag, s. 47.

våld i den kriminella miljön har nästan var tredje gärningsperson varit misstänkt för utpressning och samma förhållande gäller för brottsoffer (se vidare avsnitt 3.3.5). Utpressningsbrottslighet är således en central fråga att behandla utifrån vårt uppdrag.

Straffskalan för grov utpressning börjar för närvarande långt under den för grovt rån. Även om det finns skäl att behålla en skillnad i straffvärdehänseende mellan dessa brottstyper framstår minimistraffet som väl lågt. Utpressning under sådana former som omfattas av grovt brott kan vara mycket drabbande för brottsoffret. Framför allt när det utövas av personer med ett högt våldskapital vilket framstår som vanligt förekommande. Som redan konstaterats i det föregående beträffande grovt olaga tvång och grovt olaga hot är flera av kvalifikationsgrunderna för grovt brott särskilt relevanta för brott i kriminella nätverk (se vidare avsnitt 4.2.2 och 8.5.3). Dessutom innefattar utpressningsbrottslighet ofta en situation som ligger nära övergrepp i rättssak, eftersom den till sin natur innefattar att offret inte ska kontakta polisen vare sig det uttalas eller inte. Om brottsoffret av rädsla väljer att inte kontakta polisen kan utpressningen pågå under lång tid och få mycket långtgående följder för den drabbade, både i ekonomiskt och psykiskt hänseende. En höjning av minimistraffet för grov utpressning till två år framstår därför som rimlig, i enlighet med våra inledande utgångspunkter om vilka höjningar som kan vara aktuella (se avsnitt 8.4.3).

Mot den ovan angivna bakgrunden framstår det inte som oproportionerligt att minimistraffet placeras på samma nivå som det som för närvarande gäller för våldtäkt (som tidigare nämnts har det dessutom nyligen föreslagits att minimistraffet för våldtäkt ska höjas32). Även förhållandet till minimistraffet för grov misshandel är enligt vår mening godtagbart. Inte sällan torde det komma i fråga att grov misshandel utgör den allvarliga form av våld som kan föranleda att ett utpressningsbrott ska anses som grovt. Att minimistraffet för grov utpressning läggs högre än när en sådan gärning förekommer isolerat är därför naturligt.33

Det finns även starka skäl som talar för att straffskalan för grov utpressning ska sträcka sig till fängelse i åtta år, i stället för till sex år som för närvarande är fallet. Grova fall av utpressning kan ske under lång tid, avse mycket höga summor och medföra synnerligen långt-

32SOU 2021:43. 33 Jfr den motsatta bedömningen i prop. 2016/17:108 s. 39.

gående konsekvenser för den som utsätts. Ett ökat utrymme för adekvat straffmätning i de allvarligaste fall som kan förekomma, inte minst de med koppling till kriminella nätverk, är därför befogat.

Sammanfattningsvis bör straffskalan för grov utpressning skärpas från den nuvarande nivån på fängelse i ett år och sex månader till fängelse i sex år, till fängelse i lägst två och högst åtta år. Även med en sådan ändring behålls en betydande skillnad i abstrakt straffvärde i förhållande till grovt rån.

I likhet med vad som anförts beträffande olaga tvång kräver ändringen av minimistraffet för grov utpressning att straffskalan för utpressning av normalgraden sträcks ut något. Maximistraffet bör lämpligen höjas från fängelse i två år till tre år, varvid vi hänvisar till vad som anförts i det föregående om olaga tvång och olaga hot (se avsnitt 8.4.5 och 8.4.6).

8.5. Utvidgade eller nya kvalifikationsgrunder

8.5.1. Inledning

Som tidigare anförts begås brott inom ramen för kriminella nätverk inte sällan under omständigheter som är försvårande. Att synliggöra gärningar med sådana inslag kan ha ett värde, bl.a. som ett sätt att åstadkomma ett skarpare ingripande mot brottsligheten i fråga. Ett sätt att säkerställa att försvårande omständigheter får ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att i lagtexten ange vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Genom att ställa upp sådana kvalifikationsgrunder kan man också få till stånd ett utvidgat tillämpningsområde för grova brott (se även avsnitt 6.5.2). Att ange kvalifikationsgrunder har dessutom den fördelen att bestämmelsen blir mer informativ och ger bättre vägledning för den som ska tillämpa den.

Det finns därför anledning att överväga om några försvårande omständigheter som förekommer vid brottslighet med koppling till kriminella nätverk bör lyftas fram som kvalifikationsgrunder för den grova graden av vissa brott. Den brottslighet som bör behandlas i sammanhanget är dels densamma som omfattats av våra överväganden avseende straffskalor (se avsnitt 8.4), dels den grova formen av allmänfarlig ödeläggelse, dvs:

  • Grov misshandel och synnerligen grov misshandel
  • Grovt olaga tvång
  • Grovt olaga hot
  • Grovt rån
  • Grov utpressning
  • Allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott.

Nedan behandlas sistnämnda brottstyp först, varefter våra överväganden beträffande de resterande brotten redovisas.

8.5.2. Kvalifikationsgrunder bör införas för grov allmänfarlig ödeläggelse

Förslag: Kvalifikationsgrunder bör införas i 13 kap. 3 § tredje

stycket brottsbalken som innebär att det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse, eller annars varit av särskilt farlig eller allvarlig art. Dessutom ges det grova brottet en egen brottsbeteckning i straffbestämmelsen, vilket medför att brottstypen ska inkluderas i bestämmelsen avseende osjälvständiga brottsformer i 12 § i samma kapitel.

Brottstyperna och straffskalorna

Den som åstadkommer explosion, översvämning, ras, skeppsbrott, flyg- eller tågolycka eller annan sådan ofärd och därigenom framkallar fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom, döms enligt 13 kap. 3 § brottsbalken för allmänfarlig ödeläggelse till fängelse i lägst två och högst åtta år.

Är brottet mindre allvarligt är straffskalan fängelse i lägst ett och högst tre år. Om brottet är grovt döms det till fängelse på viss tid, lägst sex och högst 18 år, eller på livstid.

Utvecklingen i kriminalstatistiken m.m.

Antalet anmälda fall av allmänfarlig ödeläggelse genom sprängning ökade kraftigt mellan 2018 och 2019 enligt Brå. Sistnämnda år anmäldes 257 fall av sådana sprängningar. Motsvarande siffra för 2018 var 162. År 2020 var antalet något lägre än under 2019 men alltjämt högre än 2018 och uppgick till 255 anmälda fall. Av det totala antalet anmälda fall av allmänfarlig ödeläggelse under dessa år utfördes endast 40 (2020), 31 (2019) respektive 28 (2018) på annat sätt än genom sprängning.

Att jämföra dessa siffror med brottsutvecklingen längre tillbaka i tiden är svårt eftersom redovisningen av brottet före 2018 dels inte skiljde på om det utförts genom sprängning eller inte, dels skedde tillsammans med andra brott i 13 kap. brottsbalken. Eftersom den tillgängliga statistiken endast avser tre år går det alltså inte att utifrån den uttala sig om hur utvecklingen av sprängningar har sett ut över en längre period.

Det mesta talar dock det för att antalet sprängningar numera ligger på en betydligt högre nivå än tidigare. Det årliga antalet ärenden hos Nationellt forensiskt centrum som var sprängämnesrelaterade ökade exempelvis under åren 2014–2019 från 98 till 364. Det innebär att antalet ärenden mer än tredubblats. Vidare har det årliga antalet ärenden avseende sprängningar som Polismyndighetens nationella bombskydd hanterat ökat från 40 till 127 under åren 2016–2019. Polisen har även noterat att det hos kriminella grupperingar finns en ökad benägenhet att använda sprängämnen i miljöer där det är uppenbart att andra medborgare kan komma till skada (se även avsnitt 3.2.2).34

Av Brås statistik över antalet lagföringsbeslut per år framgår att alltifrån inget till 15 fall av allmänfarlig ödeläggelse har varit föremål för lagföringsbeslut som huvudbrott under den senaste tioårsperioden men att endast två av dessa (båda under 2020) avsett den grova brottsformen.

34Ds 2020:23 En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål s. 46.

Det finns anledning att införa kvalifikationsgrunder

I dagsläget saknar den grova formen av allmänfarlig ödeläggelse kvalifikationsgrunder. Som framkommit ovan förekommer det sällan lagföringsbeslut för detta brott som huvudbrott. Detta kan naturligtvis bero på att sådana grövre gärningar (av ett redan i normalfallet allvarligt brott) är ovanliga och att de, när lagföring väl sker, åtalas tillsammans med annan grövre brottslighet. Sprängningar som sådana är typiskt sett även förenade med en låg uppklaring och bevissvårigheter.35 Brotten kan inte sällan utövas på så sätt att gärningspersonen redan avvikit från brottsplatsen när explosionen sker.

Det kan dock inte helt uteslutas att den sällsynta lagföringen av det grova brottet i någon mån kan bero på att det inte är angivet i lagtexten i vilka fall en gärning ska bedömas som grov. Dessutom får det numera ses som ovanligt att en grov brottstyp helt saknar kvalifikationsgrunder, även om enstaka andra exempel förekommer. Mot denna bakgrund, och för att ge bättre vägledning vid bestämmelsens tillämpning, bör omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt införas i straffbestämmelsen. I samband härmed bör brottet ges en egen brottsbeteckning, vilket är brukligt för grova brott (se avsnitt 6.5.1). Sistnämnda ändring medför att även 13 kap. 12 § brottsbalken behöver justeras så att det framgår att grov allmänfarlig ödeläggelse omfattas av den bestämmelsens regler avseende osjälvständiga brottsformer.

Fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse

En gärning ska framkalla fara för annan till liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom för att omfattas av straffbestämmelsen om allmänfarlig ödeläggelse. Brottet motsvarar alltså i det hänseendet mordbrand. Att mordbrand behandlas som ett särskilt brott och inte upptas som ett fall tillsammans med andra i bestämmelsen om allmänfarlig ödeläggelse har ansetts motiverat av bl.a. historiska skäl.36

Mot denna bakgrund är det lämpligt att kvalifikationsgrunderna för grov allmänfarlig ödeläggelse i någon mån överensstämmer med

35 Se t.ex. Sturup m.fl. (2020), Polismyndigheten, Sprängningar och beslag av explosivämnen i Region Stockholm 2017 till 2019, s. 39. 36 Bäcklund m.fl., kommentaren till 13 kap. 3 § brottsbalken.

de som gäller för grov mordbrand. Ledning för vilka kvalificerande omständigheter som ska införas kan alltså till att börja med sökas i bestämmelsen om grov mordbrand. Enligt 13 kap. 2 § brottsbalken kan en mordbrand vara att betrakta som grov om branden anlagts i tättbebyggt samhälle, där den lätt kunde sprida sig, eller annars inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydenhet. Att gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydenhet är enligt vår bedömning lämpligt att lyfta fram även för grov allmänfarlig ödeläggelse. Sådana förhållanden som omfattas av dessa kvalificerande omständigheter har redan beaktats i rättspraxis för att kategorisera fall av allmänfarlig ödeläggelse som grova (se NJA 2009 s. 599 och dom den 20 oktober 2010 från Hovrätten för västra Sverige i mål B 4258-20).

Vad gäller den närmare innebörden av dessa kvalifikationsgrunder kan följande nämnas. För att ett fall av allmänfarlig ödeläggelse överhuvudtaget ska vara för handen krävs som sagt att gärningen framkallar fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom. Om faran avser person bör det för normalgradsbrottet således räcka att endast en människas liv eller hälsa har omfattats. Vad som avses med flera människor i straffbestämmelsen om grov mordbrand har inte behandlats i förarbetena och någon nedre gräns har inte fastslagits i rättspraxis. Ur ett språkligt perspektiv, och med beaktande av att normalgraden av allmänfarlig ödeläggelse är tillämplig redan vid fara för en person, anser vi att den föreslagna kvalifikationsgrunden ska kunna aktualiseras när faran avsett mer än en person, dvs. redan när minst två människor omfattats av sådan fara. Så bör kunna vara fallet åtminstone när faran bedöms som väsentlig vid den helhetsbedömning som ska ske när brottet hänförs till en viss grad (jfr NJA 2019 s. 492).

Med uttrycket egendom av särskild betydenhet bör, i likhet med vad som gäller för grov mordbrand, avses att den hotade egendomen är av särskilt stor omfattning eller ekonomiskt av större värde eller att den i kulturellt eller annat hänseende är särskilt betydelsefull, t.ex. med hänsyn till försvaret eller folkförsörjningen.37 Häri bör enligt vår mening rymmas att gärningen avsett betydelsefull infrastruktur (sådana förfaranden kan i och för sig även hänföras till straffbestämmelserna avseende sabotage i 13 kap.5 och 6 §§brottsbalken, som dock är subsidiära i förhållande till kapitlets föregående

37 Ibid.

bestämmelser). I stället för betydenhet bör det språkligt sett modernare uttrycket betydelse användas (jfr 13 kap. 5 c § avseende grovt sabotage mot blåljusverksamhet).

Dessa kvalifikationsgrunder, framför allt vad gäller fara för flera människor, svarar enligt vår bedömning väl mot de allvarliga sprängningar som förknippas med kriminella nätverk och som förekommer i samband med kriminella uppgörelser. Sådana sprängningar utförs inte sällan helt likgiltigt på allmän plats eller på andra ställen där människor brukar samlas (se ovan och avsnitt 3.2.2). Sprängningar i, eller i anslutning till, flerfamiljshus förekommer också. Sådana sprängdåd bör inte sällan medföra att fara för flera människor tydligt förelegat.

I sammanhanget bör uppmärksammas att den grova graden av allmänfarlig ödeläggelse omfattar även andra s.k. primäreffekter än sprängning. Bland annat översvämning, ras, skeppsbrott, flyg- eller tågolycka. De av oss föreslagna kvalifikationsgrunderna får anses vara lämpade även för sådana fall eftersom de är allmänt formulerade.

I likhet med brottets grundläggande farerekvisit bör den fara som utpekas i de ovan angivna kvalifikationsgrunderna avse det särskilda fallet och alltså inte endast avse brottet i allmänhet eller till sin typ. Faran ska således vara konkret. Av betydelse för om gärningen ska rubriceras som grov allmänfarlig ödeläggelse bör vara i vilken grad den fara som har förelegat i det enskilda fallet är kvalificerande, t.ex. hur nära faran var att förverkligas (jfr NJA 2019 s. 492 avseende mordbrand).

Avslutningsvis kan det konstateras att en motsvarighet till att branden anlagts i tättbebyggt samhälle är mindre lämplig att införa i bestämmelsen om grov allmänfarlig ödeläggelse. Den omständigheten tar specifikt sikte på bränders spridningsrisk och 13 kap. 3 § brottsbalken avser andra gärningar än just anläggande av brand. Med det sagt bör det dock kunna beaktas om en explosion medfört risk för brandutveckling i bebyggelse med avsevärd spridningsrisk. Sådana förhållanden kan nämligen medföra att gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse.

Särskilt farlig eller allvarlig art

Utöver de ovan angivna kvalifikationsgrunderna bör det tilläggas att det särskilt ska beaktas om gärningen annars varit av särskilt farlig art. En sådan reglering kan användas för att för att fånga upp flera kvalificerande omständigheter som kan förekomma i samband med kriminella nätverks brottslighet, men som det inte finns skäl att lyfta fram självständigt i lagtexten. I rekvisitet inryms bl.a. faktorer som innebär att gärningen ytterst kan bli systemhotande, att gärningen kan påverka samhällets funktionssätt, eller att gärningen p.g.a. gärningspersonernas organisationsgrad genomförs på ett skickligare sätt och med större resurser än annars (se även avsnitt 8.2.3 och 8.5.3). Således kan flera försvårande omständigheter som kan förekomma inom ramen för kriminella gruppers brottslighet ofta sägas innebära att en gärning har varit av särskilt farlig art. Denna kvalifikationsgrund är alltså adekvat i sammanhanget och bör därför införas.

För att ge regleringen av det grova brottet en ökad spännvidd bör det även tilläggas att gärningen varit av särskilt allvarlig art. På så sätt markeras det att också omständigheter som inte på ett direkt sätt gjort brottet mer farligt kan beaktas. Det bör kunna vara av betydelse att vissa sorters gärningar kan var ägnade att skrämma ett mycket stort antal människor, dvs. fler än de som befinner sig inom farligt räckhåll från gärningen, och på ett mycket påtagligt sätt påverka tryggheten i ett område eller i samhället i stort. Sprängningar av kraftigare slag i tätbebyggda områden är typiskt sett fråga om sådan brottslighet som kan skapa rädsla i en vidare krets människor. I sammanhanget bör också uppmärksammas att sprängningar flera gånger har riktats mot myndighetslokaler såsom polisstationer och rättscentrum samt att sådana tillvägagångssätt, beroende på de närmare omständigheterna i övrigt, bör kunna leda till att gärningen bedöms vara av särskilt allvarlig art och därför utgör grovt brott.

De föreslagna kvalifikationsgrunderna har därutöver ett värde genom att de utgör en påminnelse om den helhetsbedömning som ska göras vid bedömningen till vilken grad en gärning ska hänföras. Dessutom är de lämpade också för andra fall av grov allmänfarlig ödeläggelse än genom sprängning.

Ytterligare omständigheter behöver inte lyftas fram

Vi har övervägt om det på något ytterligare sätt går att lyfta fram kvalificerande omständigheter, som mer direkt knyter an till sådana gärningar som förknippas med kriminella nätverk och våldsamma konflikter. Dessa utförs oftast genom vad som i detta betänkande, och i andra sammanhang, brukar benämnas sprängningar. Att föra in begreppet sprängning i lagtexten framstår dock inte som lämpligt. Att en gärning genomförs genom sprängning får redan anses vara täckt av grundrekvisiten för normalgradsbrottet, eftersom en av de primäreffekter som räknas upp i bestämmelsens första stycke är explosion. Detta begrepp kan inte uppfattas på annat sätt än att det inkluderar vad som menas med sprängningar. Med explosion avses nämligen explosion av vilket ämne som helst, inte bara sprängämne utan även ånga, gas eller eldfarlig olja.38 Olika slags sprängningar som kan förekomma med anknytning till kriminella nätverk omfattas således redan i sig av brottets grundläggande konstruktion. Detta vare sig det handlar om användning av handgranater, egentillverkade bomber (t.ex. s.k. termosbomber) eller illegal användning av industriellt framställda sprängämnen. Det finns alltså ingen anledning att peka ut sprängningar särskilt i lagtexten, eller skäl för att just sådana i regel bör ses som grova.

I sammanhanget kan det konstateras att de i 13 kap. 3 § första stycket brottsbalken angivna exemplen på tillvägagångsätt visar att primäreffekten ska vara av omfattande beskaffenhet och vara sådan att den, med lagtextens språkbruk, kan betecknas som ofärd. I äldre rättspraxis har bl.a. användningen av vissa fyrverkerier, smällare och hemmagjorda raketer ansetts falla utanför tillämpningsområdet (se SvJT 1961 ref. s. 58, SvJT 1967 ref. s. 49 och NJA 1963 s. 39). När det gäller det grova brottet är det givetvis så att det ligger närmare till hands att rubricera en kraftigare explosion som grov allmänfarlig ödeläggelse. Hur kraftig en explosion behöver vara för att det ska röra sig om grovt brott går dock inte att ange isolerat från övriga relevanta faktorer. Även tex. händelsens närhet till människor och egendom är av betydelse. Frågan bör därmed inte försöka beskrivas i lagtext utan får avgöras vid den praktiska tillämpningen, tillsammans med beaktandet av övriga omständigheter i det enskilda fallet. Det kan dock konstateras att gärningar bestående i allmänfarlig öde-

38 Ibid.

läggelse i rättspraxis har bedömts som grova brott med hänvisning bl.a. till att det rört sig om mycket kraftiga sprängladdningar (se ovan anmärkta dom från Hovrätten för västra Sverige i mål B 4258-20) och att sådana förhållanden ofta bör få betydelse för bedömningen av om de av oss föreslagna kvalifikationsgrunderna är uppfyllda.

Avslutningsvis ska det framhållas att de omständigheter som vi föreslagit ska anges i bestämmelsen inte ska uppfattas som uttömmande. Frågan om ett brott är grovt ska alltså som alltid avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet (se avsnitt 6.5.2). Vid sidan av de faktorerna som bör nämnas i lagtexten kan alltså även andra omständigheter vara av betydelse, trots att det inte funnits tillräckliga skäl att lyfta fram dessa direkt i bestämmelsen.

Sammanfattning och avslutande kommentarer

Sammantaget är det tillräckligt att det i bestämmelsen om grov allmänfarlig ödeläggelse införs kvalifikationsgrunder som innebär att det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningen inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse, eller annars varit av särskilt farlig eller allvarlig art. En sådan lagändring bör enligt vår bedömning medföra att bestämmelsens tillämpningsområde förtydligas och i viss mån utvidgas. Förslaget kan därför tjäna till att uppnå en strängare reaktion för detta brott, framför allt när det är fråga om gärningar som sker med anknytning till kriminella nätverk. Vår avsikt är alltså inte att i något avseende inskränka tillämpningsområdet för den grova brottstypen. Enligt vår bedömning säkerställs detta i och med den utformning vi föreslagit. Inte minst genom kvalifikationsgrunderna avseende gärningar av särskilt farlig eller allvarlig art, vilka kan fånga upp förhållanden av varierande slag.

8.5.3. Kvalifikationsgrunderna för övriga brott som omfattas av övervägandena bör inte ändras

Bedömning: Nya eller utvidgade kvalifikationsgrunder bör inte

införas för övriga brott som omfattas av övervägandena, dvs. grov misshandel och synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån samt grov utpressning.

Inledning

Frågan är om nya eller utvidgade kvalifikationsgrunder bör införas för något eller några av de övriga brott som omfattas av våra överväganden i denna del, dvs. grov misshandel och synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning.

Kvalifikationsgrunderna för vissa av dessa brottstyper har relativt nyligen behandlats av 2014 års utredning om skärpta straffrättsliga åtgärder mot organiserad brottslighet, SOU 2014:63, och i prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet. Ny lagstiftning på området gäller sedan den 1 juli 2016 (se avsnitt 4.2.2). Innan våra överväganden redovisas finns det skäl att översiktligt behandla detta lagstiftningsärende.

Närmare om de tidigare övervägandena

Vad gäller hot av allvarligt slag anfördes det av 2014 års utredning att ett mycket framträdande problem är att kriminella nätverk och grupperingar genom vålds- och hotbrott bygger upp ett våldskapital, vilket sedan utnyttjas i den fortsatta brottsliga verksamheten för att få människor att göra på det sätt som det kriminella nätverket eller den kriminella grupperingen vill. Ett annat och mer konkret sätt att förstärka en hot- eller tvångssituation konstaterades vara att använda vapen eller andra sådana hjälpmedel, varvid det framhölls att vapenanvändning i samband med organiserad brottslighet bidrar till att våldskapitalet blir ännu starkare. Mot bl.a. denna bakgrund föreslogs det i betänkandet att två nya kvalifikationsgrunder skulle införas för vissa brott, att gärningspersonen har anspelat på ett våldskapital eller att gärningen har utförts med understöd av skjutvapen, sprängämne,

vapenattrapp eller annat sådant hjälpmedel. Kvalifikationsgrunderna föreslogs gälla för bl.a. grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grov utpressning. För grovt rån föreslogs endast den förra kvalifikationsgrunden införas.

Regeringen delade i huvudsak utredningens ställningstagande. Genom propositionen infördes nya kvalificerande omständigheter för bl.a. grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grov utpressning som avser gärningar som har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag. Någon motsvarande lagändring genomfördes däremot inte för grovt rån. I den delen anfördes bl.a. följande i propositionen:

När det gäller grovt rån måste det beaktas att det rör sig om ett mycket allvarligt brott, med fängelse i fyra år som lägsta straff. Av de befintliga kvalifikationsgrunderna, som exempelvis avser att våldet var livsfarligt eller svår kroppsskada tillfogats, framgår att en restriktiv tillämpning av det grova brottet är avsedd. Detta synsätt återspeglas också i rättspraxis. Enligt regeringens uppfattning kan den förslagna kvalifikationsgrunden om allvarliga hot inte jämställas med befintliga kvalifikationsgrunder för grovt rån. Mot denna bakgrund, och då det inte har framkommit något behov av att utvidga tillämpningsområdet för det grova brottet, bör förslaget inte genomföras när det gäller grovt rån. (s. 68)

När det gäller andra kvalificerande omständigheter som förekommer i samband med organiserad brottslighet identifierade 2014 års utredning bl.a. faktorer som innebär att gärningen ytterst kan bli systemhotande, att gärningen kan påverka samhällets funktionssätt, att gärningen p.g.a. gärningspersonernas organisationsgrad utövas på ett skickligare sätt och med större resurser än annars eller att gärningen är mer svårupptäckt p.g.a. att den delvis sker inom ramen för legala strukturer. Samtidigt som de nämnda faktorerna bedömdes vara sådana att brottsligheten som sådan blir mer allvarlig än annars, ansågs de inte på ett omedelbart sätt återföras på varje enskild gärning som förövas inom ramen för den organiserade brottsligheten. Utredningen menade därför att det inte skulle införas en kvalifikationsgrund för vissa brott som avser att en gärning förövats inom ramen för en verksamhet som bedrivs av ett kriminellt nätverk eller en kriminell gruppering. Utredningen anförde i denna del följande:

Om man alltid lät det faktum att en viss brottslig gärning förövats inom ramen för en verksamhet som bedrivs av ett kriminellt nätverk eller en kriminell gruppering få genomslag på gradindelningen skulle detta leda

till påtagliga problem från proportionalitetssynpunkt. Också mindre allvarliga gärningar skulle i så fall bedömas som grova brott enbart på grund av att de begåtts i ett sammanhang där annan brottslighet planeras och organiseras. Konsekvenserna av ett sådant synsätt är inte rimliga. Man kan uttrycka det så att det inte i första hand är varje enskilt brott som blir påtagligt mycket allvarligare, utan den samlade brottsligheten.

Därmed är inte sagt att det saknar betydelse att en viss gärning begås i en kontext där brottslighet utförs på ett återkommande och organiserat sätt. I viss mån bör det – på motsvarande sätt som när det gäller narkotikabrott – bedömas som allvarligare om t.ex. en viss utpressningsgärning sker planerat och i ett sammanhang med annan organiserad brottslighet jämfört med om det är en isolerad brottslig gärning. Detta kan påverka såväl bedömningen av gärningsmannens skuld (han eller hon kan sägas acceptera en roll i ett större sammanhang) som bedömningen av gärningens farlighet (den har större utsikter att lyckas osv.). Det framstår emellertid som rimligt att dylika systemrelaterade faktorer i första hand beaktas vid straffmätningen (t.ex. genom tillämpning av 29 kap. 2 § 6 brottsbalken). Faktorerna kan där ges ett rimligt genomslag i det enskilda.

Även om faktorer av detta slag inte generellt kan tillåtas påverka gradindelningen av brott kan de naturligtvis tillsammans med andra straffvärdefaktorer i vissa fall göra att ett brott måste betraktas som grovt. I sammanhanget kan jämföras med den betydelse som tillmäts det faktum att ett narkotikabrott begås som ett led i den internationella narkotikahandeln.

Sammantaget menar vi att det vid gradindelning bör finnas utrymme att beakta en viss gärnings koppling till kriminella nätverk och grupperingar, men att detta måste ske inom ramen för den helhetsbedömning som alltid måste göras vid gradindelningen. (s. 243 f.)

I stället bedömde utredningen att sådana kvalificerande omständigheter som identifierats, vilka inte ansågs behöva lyftas fram som självständiga kvalifikationsgrunder, kunde fångas upp genom kvalifikationsgrunden att gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Det föreslogs således att en sådan kvalifikations-grund skulle införas för bl.a. grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning.

Regeringen instämde i att flera försvårande omständigheter som förekommer inom ramen för organiserad brottslighet ofta kan sägas innebära att en gärning har varit av särskilt farlig art. Det ansågs därför att utredningens förslag borde genomföras såvitt avser de flesta av de straffbestämmelser som omfattats av betänkandet. För bestäm-

melser som avser hot eller våld ansåg regeringen dessutom att det är relevant att hänvisa till gärningar av särskilt hänsynslös art. För bl.a. brottstyperna grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grov utpressning infördes således i lagtexten att det särskilt ska beaktas om gärningen har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. Vad gäller grovt rån angavs det i sin tur endast att det särskilt ska beaktas om gärningen har varit av särskilt farlig art (en kvalifikationsgrund avseende hänsynslöshet återfanns redan i den aktuella straffbestämmelsen).

Sammanfattningsvis gäller alltså sedan 2016 års lagändringar att det vid bedömningen av om ett fall av olaga tvång, olaga hot eller utpressning ska bedömas som grovt särskilt ska beaktas (bl.a.) att gärningen har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. Vid bedömningen av om en gärning ska betraktas som grovt rån ska det i sin tur (bl.a.) särskilt beaktas om gärningen har varit av särskilt farlig art.

Kvalifikationsgrunderna för grov misshandel och synnerligen grov misshandel ändrades däremot inte i samband med lagstiftningsärendet utan kvarstod oförändrade i den form som de gavs 2010, vilket fortfarande är fallet.39

Kvalifikationsgrunderna för resterande brott som omfattas av övervägandena bör inte ändras

En viss restriktivitet bör iakttas

Nedan går vi igenom några olika förhållanden som nya eller utvidgade kvalifikationsgrunder skulle kunna avse, men kommer fram till att några ändringar inte bör föreslås i dessa avseenden. Som bakgrund till våra slutsatser ska på ett allmänt plan beaktas det som anförts i avsnitt 6.5.2. Det vill säga att kvalificerande omständigheter inte bör vara för snävt, specifikt eller detaljerat angivna, eftersom det skulle kunna leda till att bestämmelserna tillämpas för restriktivt. Som utgångspunkt bör inte heller alltför många kvalifikationsgrunder räknas upp för en enskild brottstyp, eftersom det annars finns risk att betydelsen av sådana särskilda omständigheter urvattnas. Dessutom förekommer många av de brott som våra överväganden

39Prop. 2009/10:147.

omfattar även utanför kriminella nätverk. Utformningen av eventuella nya kvalifikationsgrunder bör därför ske med beaktande av att de ska införas i generellt tillämpliga straffbestämmelser.

Brott som sker inom kriminella nätverk?

En första fråga att överväga är om det för ett eller flera brott bör införas en kvalifikationsgrund som tar sikte på att en gärning skett inom ett kriminellt nätverk. Enligt vår bedömning är så inte fallet. Ställningstagandet i SOU 2014:63 är väl underbyggt och det finns inte anledning att göra någon annan bedömning nu. De invändningar som framfördes då har fortfarande bärkraft. Enligt vår mening gör sig dessa gällande i än högre grad med avseende på brottsligheten i sådana löst sammansatta grupper som våra överväganden i stor utsträckning är inriktade på, dvs. jämfört med mer traditionell, och välstrukturerad, organiserad brottslighet.

Frågan om vilken betydelse det bör ha att ett brott begåtts i ett sådant sammanhang är således lämpligare att behandla inom ramen för systemet med särskilda straffskärpningsgrunder. Även det förhållandet att ett brott ingått i en kriminell uppgörelse lämpar sig enligt vår bedömning bättre att överväga inom ramen för en generell reglering, snarare än att överväga om det finns anledning att införa en så pass specifik kvalificerande omständighet i en rad olika brott. Vi återkommer därför till dessa frågor i avsnitt 8.6.

Våldskapital?

En andra fråga att överväga är den om gruppernas våldskapital. Detta utgör en mycket central faktor för hur de våldsamma kriminella nätverken fungerar och har möjlighet att bedriva sin brottsliga verksamhet. Denna fråga har emellertid i huvudsak redan tagits om hand genom 2016 års lagändringar. Som framhållits flera gånger infördes då för de grova formerna av bl.a. olaga tvång, olaga hot och utpressning, kvalifikationsgrunden att ett hot påtagligt förstärkts genom anspelning på ett våldskapital. Frågan är om det numera finns skäl för några lagändringar i detta avseende.

Att lyfta fram denna kvalificerande omständighet även för grovt rån har redan avfärdats på goda grunder av regeringen. En sådan

ändring skulle enligt vår bedömning kunna ge upphov till en alltför stor straffskärpning i dessa fall, med tanke på att minimistraffet för grovt rån uppgår till fem års fängelse.

Att mjuka upp den aktuella kvalifikationsgrunden för de brottstyper som redan omfattas är heller inte lämpligt. Sådana omständigheter som särskilt ska beaktas för att ett brott ska bedömas som grovt måste vara av tillräckligt kvalificerat slag för att förtjäna sin plats i de olika straffbestämmelserna. Att hotet påtagligt förstärks bör därför fortfarande gälla. Likaså bör inte heller vad som avses med ett våldskapital förändras. Även om det inte framgår av straffbestämmelsernas ordalydelser avses härmed en förmåga och beredskap inom en kriminell gruppering att begå allvarligare våldsbrott eller andra brott som kan medföra fara för liv och hälsa.40 Lagtexten skulle alltså kunna justeras för att få det att framgå att även en enskild persons våldskapital, dvs. utan någon koppling till en kriminell gruppering, ska omfattas. Vårt arbete är dock inriktat på just olika slags grupper, om än sådana som ofta är lösa till formen. Dessutom skulle det enligt vår mening föra för långt att föreslå att ett individuellt våldskapital ska omfattas. En anspelning till ett sådant våldskapital har inte samma tyngd som en hänvisning till den sammantagna förmåga till våld som ett kollektiv besitter.

Användning av skjutvapen och sprängämnen?

Ett våldskapital skapas eller understöds inte sällan genom användningen av skjutvapen och sprängämnen. Dessutom framstår hot som utförs med hjälp av vapen och liknande typiskt sett som allvarligt menade och överhängande. Också dessa förhållanden har emellertid fångats upp genom 2016 års lagändringar. I vart fall såvitt avser de grova formerna av bl.a. olaga tvång, olaga hot och utpressning, för vilka sedan dess gäller att de kan vara att betrakta som grova om en gärning har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp. Inte heller i detta sammanhang finns det skäl att överge kravet på att det ska vara fråga om ett hot som påtagligt förstärkts på detta sätt eller att inkludera den aktuella kvalifikationsgrunden i straffbestämmelsen avseende grovt

40Prop. 2015/16:113 s. 83.

rån. Anledning att frångå den tidigare bedömningen i frågan saknas alltså enligt vår mening.

För att svara mot den problembild beträffande skjutningar och sprängningar som beskrivs i våra direktiv, har vi i och för sig övervägt om det går att införa en kvalifikationsgrund för synnerligen grov misshandel som avser att våldet utförts med skjutvapen eller sprängämnen. Sådana tillvägagångssätt bör emellertid i många fall redan kunna fångas upp inom ramen för den befintliga regleringen av denna brottstyp. Beroende på hur sådant våld utövats i det enskilda fallet kan det bli fråga om att det resulterat i en bestående kroppsskada, har orsakat synnerligt lidande eller varit synnerligen hänsynslöst. En sådan tänkbar kvalifikationsgrund skulle dessutom kunna leda till motsatsslut när andra medel än skjutvapen eller sprängämnen används vid våldsanvändningen, trots att skadeverkningarna är lika allvarliga, exempelvis när knivar, tillhyggen och liknande vapen används.

Dessutom torde de flesta fall av skjutningar och sprängningar som resulterar i att brottsoffret skadas men inte avlider syfta till annat än att genomföra en misshandel. Ofta kan det i stället vara fråga om försök till mord. Vad gäller skjutningar har vi från flera håll upplysts om att bruket av s.k. taktiska skjutningar (dvs. skjutvapenvåld där någon t.ex. uppsåtligen skjuts i ben eller knän i syfte att skadas) har minskat i den kriminella miljön. I stället beskrivs läget som att man numera skjuter för att döda (se avsnitt 3.3.3).

Sammantaget framstår en sådan kvalifikationsgrund som vi övervägt varken som lämplig eller angelägen att föreslå. I avsnitt 8.6.4 återkommer vi i ett annat sammanhang till frågan om vilken betydelse användning av skjutvapen och sprängämnen bör få för straffvärdet.

Förnedrande inslag?

Så kallade förnedringsrån omnämns i våra direktiv och har även varit föremål för diskussion i den kriminalpolitiska debatten. Förnedrande inslag kan även förekomma i samband med andra brottstyper, t.ex. vid misshandel. Som redan anmärkts finns det dock inte några säkra uppgifter över hur vanliga sådana förfaranden är (se avsnitt 8.4.7). Dessutom finns det redan i dagsläget utrymme att beakta att en gärning innehållit förnedrande inslag eller på annat sätt varit särskilt kränkande, vid den helhetsbedömning som alltid ska göras

när ett brott rubriceras. I den mån sådana inslag inte påverkar kategoriseringen av en gärning som grovt brott kan det i stället beaktas hur brottet utförts inom ramen för en allmän straffvärdebedömning. Att lyfta fram förnedrande inslag som en självständig kvalifikationsgrund för t.ex. grov misshandel och grovt rån framstår däremot inte som lämpligt eftersom det skulle kunna få för långtgående konsekvenser. För det brott som särskilt debatterats i sammanhanget, dvs. rån, skulle det medföra ett minimistraff på fem års fängelse vilket inte framstår som proportionerligt i alla situationer.

Flera gärningspersoner?

En annan faktor som är central i sammanhanget är den samverkan som sker i kriminella nätverk, bl.a. på sådant sätt att flera gärningspersoner ofta kan delta vid brott som misshandel, rån och utpressning. När så är fallet blir gärningen typiskt sett mer kvalificerad och brottsoffrets utsatthet värre. Att flera personer medverkar vid sådan brottslighet behöver dock inte alltid innebära att det skyddsintresse som värnas av en straffbestämmelse kränks i påtagligt högre utsträckning. Även om det i regel är försvårande att flera personer tillsammans begår ett brott kan det inte tas till intäkt för att brottet som utgångspunkt är att betrakta som grovt. Ett sådant synsätt blir allt för långtgående i förhållande till både gällande och i detta betänkande föreslagna minimistraff för brott som innefattar våld och hot. Mot denna bakgrund bör det förhållandet att flera personer deltagit i en gärning inte lyftas fram som en kvalifikationsgrund som självständigt talar för att ett brott är grovt.

I stället är det lämpligare att förhållandet antingen ges ett genomslag vid bedömningen av brottets straffvärde inom ramen för den tillämpliga straffskalan (se vårt förslag i avsnitt 8.6.3) eller beaktas tillsammans med övriga omständigheter vid rubriceringen av ett brott som grovt, vilket kan ske utan att det har angetts särskilt som en kvalifikationsgrund. Vid bedömningen av om en misshandel är grov framgår det t.ex. av förarbetena att hänsyn kan tas både till offrets allmänna möjlighet att försvara sig och till om han eller hon misshandlats av flera personer. På liknande sätt anges det vad gäller synnerligen grov misshandel kunna vara fråga om grovt våld som använts mot en person som inte kunnat försvara sig därför att han

eller hon misshandlats av flera personer.41 Liknande bedömningar bör kunna göras även för andra grova brottstyper.

Systematik?

Även frågan om systematik kan nämnas. Individer i kriminella nätverk är inte sällan brottsaktiva i hög grad och om ett brottsupplägg väl har lyckats en gång kan det finnas incitament att använda det igen. Sedan den 1 mars 2021 ska det vid bedömningen av om en stöld eller ett häleri utgör grovt brott särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt (se avsnitt 4.2.5). Eftersom även vinningsbrott som innefattar hot eller våld kan begås systematiskt kan man fråga sig om en liknande kvalifikationsgrund bör införas för brott såsom grovt rån och grov utpressning. Av följande skäl bedömer vi att så inte är fallet.

För det första kan det ifrågasättas om problembilden avseende systematik är lika framträdande som den är för mängdbrottslighet i form av stölder och hälerier. I förarbetena till den nämnda lagändringen anförs att organiserade tillgreppsbrott är ett betydande problem. Internationella brottsnätverk sägs stå för en stor del av tillgreppsbrottsligheten i Sverige och uppvisa en hög organisationsgrad. Även enklare brott som butiksstölder och snatterier sägs begås på ett systematiskt och omfattande sätt. När det gäller stölder av bilar, bildelar, båtmotorer och jordbruksmaskiner uppskattas enligt förarbetena ungefär 90 procent av dessa brott begås av internationella brottsnätverk.42 Någon motsvarande bild har i vårt arbete inte framkommit avseende rån och utpressning.

För det andra är minimistraffen, särskilt för grovt rån men också för grov utpressning (se vårt förslag avseende sistnämnda brott i avsnitt 8.4.8), väsentligt högre än de sex månader som gäller för grov stöld och grovt häleri. Därmed riskerar konsekvenserna av att införa en sådan kvalifikationsgrund bli långtgående och tröskeleffekter att uppstå. Framför allt om det är fråga om att gärningspersonen har begått, och samtidigt lagförs för, ett flertal likartade brott. I så fall kan det inte helt uteslutas att det kan komma att bli fråga om att

41Prop. 2009/10:147 s. 18 f. 42Prop. 2020/21:52 Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet s. 80.

rubricera samtliga dessa som antingen brott av normalgraden eller som grova brott. 43

Vi bedömer därför att det även fortsättningsvis ska räcka att det finns ett visst utrymme att beakta systematiska inslag vid den helhetsbedömning som ska göras vid rubriceringen av ett brott. Det kan även framhållas att brottsbeskrivningarna för både grovt rån och grov utpressning innehåller kvalifikationsgrunden att gärningen varit av särskilt farlig art. Inom ramen för detta begrepp finns möjlighet att ta hänsyn till att gärningen gett uttryck för organisation, yrkesmässighet eller föregående planering. Dessutom ska det vid straffvärdebedömningen enligt 29 kap. 2 § 6 brottsbalken som en försvårande omständighet särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats systematisk, i den mån det inte redan haft betydelse för brottets kategorisering som grovt.

Sammanfattning

Kvalifikationsgrunder som avser särskilt hänsynslösa eller farliga gärningar återfinns redan i straffbestämmelserna om grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning. För grov misshandel och synnerligen grov misshandel talas det i stället om gärningar som är livsfarliga eller hänsynslösa respektive synnerligen hänsynslösa. Enligt vår sammantagna bedömning är dessa kvalifikationsgrunder fortfarande väl lämpade för att fånga upp de flesta, och mest betydelsefulla, försvårande förhållanden som kan förekomma vid brottslighet i kriminella nätverk. Därmed finns det i dagsläget inte anledning att lyfta fram några ytterligare kvalificerande omständigheter särskilt i de olika bestämmelserna. Således bedömer vi att kvalifikationsgrunderna för grov misshandel, synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning inte behöver ändras. I allt fall inte mot bakgrund av den brottslighet som är av särskild betydelse för vårt arbete (se avsnitt 7.2 och 7.4). Vår bedömning ska dock inte förstås som ett ställningstagande om att det i andra avseenden, och i ett annat sammanhang, är uteslutet att komma fram till en annan slutsats.

43 Jfr Lagrådets yttrande i prop. 2020/21:52. Se dock regeringens bedömning, s. 87.

8.6. Nya straffskärpningsgrunder för att betona brottslighetens allvar

8.6.1. Inledning

I de följande avsnitten går vi igenom vilka förändringar som bör föreslås i fråga om regleringen avseende särskilda straffskärpningsgrunder. Enligt våra direktiv ska vi, mot bakgrund av att många kriminella nätverk i dag är löst sammansatta, överväga om tillämpningsområdet för den särskilda straffskärpningsgrunden avseende brottslighet i organiserad form som finns i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken behöver utvidgas. Vi ska även överväga om det finns anledning att ändra bestämmelsen så att den kan tillämpas vid brott som är ett uttryck för eller utgör ett led i en kriminell uppgörelse.

8.6.2. Den särskilda straffskärpningsgrunden avseende brottslighet i organiserad form bör inte ändras

Bedömning: Den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6

brottsbalken avseende brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form bör inte ändras.

Den nuvarande utformningen fångar inte upp alla kriminella nätverk

Vi har som sagt att ta ställning till om denna särskilda straffskärpningsgrund bör utvidgas. För att straffvärdet för ett brott ska kunna skärpas med stöd av den aktuella punkten krävs det att det är utrett att brottsligheten har skett inom ramen för en sådan struktur som avses i bestämmelsen (se avsnitt 8.2.3). Det har hävdats att bestämmelsen kan tillämpas i förhållande till sådan gängbrottslighet som förekommer i vissa förorter.44 Det bör dock stå klart att sådana löst sammansatta kriminella nätverk i utsatta områden, vilka är av särskilt intresse för vårt arbete och som till stor del kan knytas till de senaste årens skjutningar och sprängningar, inte alltid har en sådan organiserad form som avses i bestämmelsen (se bl.a. avsnitt 7.2 och 3.3.2).45

44 Bäcklund m.fl., kommentaren till 29 kap. 2 § brottsbalken. 45 Lagrådets yttrande den 25 augusti 2020, Omständigheter som särskilt ska beaktas som skäl för livstids fängelse för mord, s. 6 f.

Under alla förhållanden torde det i många fall vara svårt att bevisa att de nuvarande förutsättningarna i punkten är uppfyllda i förhållande till sådana, och andra, kriminella nätverk med en lägre grad av organisation.

Nackdelarna med att ändra i bestämmelsen överväger

Enligt vår mening framstår det dock inte som lämpligt att utmönstra eller förändra det aktuella kravet i sjätte punkten. Det vill säga kravet att det dels ska vara fråga om att den aktuella gärningen ingått som ett led i viss brottslighet, dels att denna brottslighet ska ha skett i

organiserad form. Om det skulle göras behöver dessa förutsättningar

kompletteras eller ersättas med något annat slags krav. Till exempel att brottsligheten skett i ett kriminellt nätverk eller av en gärningsperson som på något sätt ingår i ett sådant nätverk.

En sådan till synes enkel lösning (som t.ex. hänvisar till att det ska vara fråga om brott i ett kriminellt nätverk) skulle dock riskera att medföra tolkningsproblem och bli för oprecis från förutsebarhetssynpunkt, om det inte samtidigt definieras vad ett kriminellt nätverk är. Det är i sin tur en uppgift som är förenad med uppenbara svårigheter. Begreppet är till sin natur brett och omfattar ett stort antal företeelser, vilket har behandlats i avsnitt 3.3.1. Som utvecklats i nämnda avsnitt finns inte någon definition av begreppet i svensk rätt i dag och det vore, med hänsyn till begreppets omfång, svårt att införa en sådan i lag (se även avsnitt 7.2).

I andra nordiska länder finns visserligen definitioner avseende organiserade kriminella sammanslutningar. Dessa framstår dock som införda i huvudsak mot bakgrund av mer traditionell och välstrukturerad organiserad brottslighet (se avsnitt 5.1, 5.3.1 och 5.4.1).

I praktiken skulle det dessutom fortfarande ofta bli fråga om att åklagaren på något sätt behöver knyta en person eller gärning till en gruppering eller verksamhet, vilket kan bli svårt när det gäller brottslighet i sådana löst sammansatta konstellationer som i dag är vanliga och som utgör en tydlig del av problembilden.

Det kan även ifrågasättas om brottets skada eller fara regelmässigt blir allvarligare endast utifrån det förhållande i sig att brottet skett i eller med anknytning till ett kriminellt nätverk, om det samtidigt inte ställs något slags kvalificerade krav på gruppens utformning eller

på hur den brottsliga verksamheten bedrivs. Också detta talar emot en ändring av bestämmelsen.

Avslutningsvis kan det framhållas att 29 kap. 2 § 6 brottsbalken även träffar brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller som föregåtts av särskild planering, vilket mycket väl kan vara fallet när det gäller brott i kriminella nätverk (oavhängigt hur brottsligheten eller en viss grupp i övrigt är organiserad). Också dessa led av den aktuella punkten är alltså av relevans i sammanhanget. På sådana grunder kan det finns utrymme för straffskärpning även vid brottslighet i kriminella nätverk som i sig är löst sammansatta.

Givetvis kan man diskutera vilka krav på systematik och planering som är rimliga för att en straffskärpning ska vara aktuell och överväga om den befintliga regleringen i denna del bör ändras. Det är dock en större fråga, som har betydelse även i andra sammanhang än beträffande kriminella nätverk, vilken vi inte anser bör bli föremål för en översyn inom ramen för detta uppdrag.

Sammantaget bedömer vi att någon ändring av 29 kap. 2 § 6 brottsbalken inte bör föreslås. I stället bör två mer konkreta situationer regleras och leda till att brottet bedöms som mer allvarligt, vilket vi utvecklar i följande två avsnitt. Frågan om brott som är ett uttryck för eller utgör ett led i en kriminell uppgörelse kommer att behandlas i det sammanhanget i stället för här (se avsnitt 8.6.4).

8.6.3. Det bör särskilt beaktas att ett numerärt överläge har utnyttjats

Förslag: 29 kap. 2 § 3 brottsbalken utvidgas så att bestämmelsen

omfattar den som har utnyttjat ett numerärt överläge.

Att utnyttja ett numerärt överläge vid brott bör bedömas som särskilt straffvärt

Enligt den nuvarande regleringen i 29 kap. 2 § 3 brottsbalken ska det i straffvärdehöjande riktning beaktas om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig. Punkten tar bl.a. sikte på brott som förövats mot barn, funktions-

nedsatta eller äldre. Att t.ex. ett rån har förövats mot en person med funktionsnedsättning måste alltså anses försvårande och att någon utnyttjar att en annan person har en skyddslös ställning är en faktor som ofta bör tillmätas en stor betydelse. Detta gäller särskilt vid övergrepp mot barn.46 I några fall har punkten även tillämpats vid brott mot vuxna som inte haft en särskilt utsatt ställning eller svårigheter att värja sig p.g.a. just funktionsnedsättning, hög ålder eller liknande, men av andra orsaker befunnit sig i ett sådant läge. Det har bland annat skett i vissa situationer som rört mäns våld mot kvinnor (se NJA 2013 s. 376 och NJA 2015 s. 702).

Brott i kriminella nätverk sker ofta i samverkan mellan flera personer. Ett sådant tillvägagångsätt ökar brottsoffrets utsatthet och kan påverka denne under lång tid, inte minst p.g.a. en grupps våldskapital. Även när förövarna inte har någon koppling till ett kriminellt nätverk förstärks brottets allvar redan av det förhållandet att flera medverkar, i alla fall om det är fråga om brott som innefattar våld eller hot. När flera personer begår sådana brott mot en annan person utnyttjar de därmed sitt överläge och brottsoffret kan ha svårt att göra annat än att finna sig i den uppkomna situationen. Möjligheterna att freda sig minskar i regel och den drabbade hamnar i ett särskilt utsatt läge jämfört med om förövaren varit ensam. Att flera medverkande utnyttjar sitt numerära överläge för att angripa en enskild eller ett färre antal personer innebär alltså typiskt sett att de framkallar en sådant utsatt situation hos brottsoffret som avses i den nuvarande lydelsen av 29 kap. 2 § 3 brottsbalken. I sammanhanget kan också konstateras att det både i dansk och norsk rätt finns straffskärpningsgrunder som avser att flera personer deltagit vid gärningen (se avsnitt 5.2.1 och 5.4.1).

Den särskilda straffskärpningsgrunden bör kompletteras

29 kap. 2 § 3 brottsbalken bör enligt vår mening breddas så att bestämmelsen omfattar att den tilltalade har utnyttjat att det på hans eller hennes sida funnits ett numerärt överläge gentemot brottsoffret eller brottsoffren. Detta kan ske genom att det uttryckligen anges att förövarna har utnyttjat att de har ett överläge genom sitt antal. Även om sådana situationer i viss utsträckning redan bör

46 Bäcklund m.fl., kommentaren till 29 kap. 2 § brottsbalken.

kunna falla inom den befintliga regleringen kan det ifrågasättas om det framgår tillräckligt klart av punktens ordalydelse eller av dess tillämpning i rättspraxis. Ett förtydligande bör därför ske, vilket kan göras genom att det av den tredje punkten ska framgå att det är försvårande om den tilltalade utnyttjat ett numerärt överläge, eller annars utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig.

I sådana situationer bör straffet för ett brott alltså vara högre än straffet för motsvarande gärning utövad av en ensam person. Det kan exempelvis vara fråga om brott som mord, misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot, rån eller utpressning som utövas av flera. Att det ska handla om just förövare från ett kriminellt nätverk eller liknande bör dock inte krävas (se även vad som anförts i avsnitt 8.6.2). Allvaret i ett sådant tillvägagångssätt gör sig gällande även när ett brott begås utanför sådana sammanhang. Vidare bör den föreslagna punkten kunna aktualiseras också vid andra brott som avser en persons hälsa eller trygghet till person, samt i något fall vid brott som inte innehåller en användning av våld eller hot. Om exempelvis flera personer begår en stöld genom att tränga in i en bostad och därigenom fråntar brottsoffret sin möjlighet att freda sin egendom bör en straffskärpning kunna ske trots att gärningen inte innehållit våld, hot eller någon form av annat betvingande. Den tillagda formuleringen bör alltså inte begränsas till att avse endast viss sorts brottslighet.

Därmed inte sagt att den föreslagna regleringen bör vara tillämplig i samtliga fall då flera personer medverkat till ett brott. Det numerära överläget i förhållande till brottsoffret ska ha utnyttjats för att begå brottet, vilket oftast bör kräva att förövarna befunnit sig på brottsplatsen tillsammans med brottsoffret och riktat gärningen direkt mot denne. Endast i sådana fall har numerären direkt betydelse för styrkeförhållandet mellan medverkande och offer. Att flera personer tillsammans begår förmögenhetsbrott som t.ex. häleri eller bedrägeri, är alltså inte en sådan situation som avses.

En annan sak är att det vid bedömningen av ett brott ofta på annat sätt kan beaktas att flera personer medverkat. Om samverkan tagit sig uttryck i systematik eller planering, eller inneburit att gärningen varit särskilt farlig, kan det beaktas i straffskärpande riktning enligt 29 kap. 2 § 6 brottsbalken eller vid rubriceringen av brottet som grovt.

Något specifikt antal personer för att det ska vara fråga om ett numerärt överläge bör inte anges i bestämmelsen utan frågan får bedömas i det enskilda fallet. Såväl två mot en-situationer som när en större grupp angriper en mindre ska kunna omfattas. I sådana situationer utnyttjar de medverkande typiskt sett sitt numerära övertag. Något krav på att utnyttjandet därutöver manifesteras på ett särskilt sätt bör inte uppställas. Utnyttjandet får i stället anses ligga redan i det förhållandet att ett numerärt överläge förelegat. Kraven i detta avseende bör alltså inte sättas alltför högt.

8.6.4. En ny typ av straffskärpningsbestämmelse som tar sikte på våldsamma uppgörelser bland kriminella

Förslag: En ny 2 a § införs i 29 kap. brottsbalken. Enligt denna

bestämmelse ska det anses som synnerligen försvårande om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person och 1) innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen eller annat likvärdigt ämne och begåtts på allmän plats eller på en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, 2) haft bakgrund i en konflikt mellan grupper av personer i vilken skjutvapen eller sådana ämnen som avses i 1 använts, eller 3) varit ägnad att framkalla en konflikt av sådant slag som avses i 2.

Bakgrund och utgångspunkter

Som framgått har vi fått i uppdrag att överväga om det finns anledning att ändra bestämmelsen om brottslighet i organiserad form i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken så att den kan tillämpas också vid brott som är ett uttryck för eller utgör ett led i en kriminell uppgörelse. I enlighet med vad vi redovisar i det följande menar vi att det visserligen bör införas en straffrättslig reglering som tar sikte på denna problematik, men bedömer att en sådan straffskärpningsbestämmelse bör införas på annat sätt än genom en utvidgning av nämnda punkt.

Ett allvarligt samhällsproblem

Vad gäller behovet av en skärpt reglering har vi i kap. 3 utvecklat att förekomsten av skjutningar och sprängningar samt dödligt skjutvapenvåld ökat de senaste åren. Även om en viss nedgång har kunnat skönjas i vissa delar av landet under 2020, låg nivån på dödligt skjutvapenvåld och skjutningar alltjämt på en väsentligt högre nivå än tidigare och även högre än under 2019. Sprängningarna minskade något under 2020 men låg sett ur ett längre tidsperspektiv fortfarande på en avsevärt högre nivå än tidigare. Detta är ett allvarligt samhällsproblem och både utvecklingen av skjutvapenvåld och sprängningar har beskrivits sakna motsvarighet i andra europeiska länder. Det ökade antalet dåd är sammankopplat med förekomsten av kriminella nätverk och konflikter i den kriminella miljön. När det gäller dödligt skjutvapenvåld äger 80 procent av fallen i dag rum i denna miljö. Det finns även tecken på att våldet i dessa sammanhang blivit grövre. Det har från flera håll framförts att det i större utsträckning än tidigare skjuts för att döda. Och när det gäller sprängningar har handgranater använts på ett sätt som inte tidigare förekommit i Sverige (se avsnitt 3.2, 3.3.3. och 8.5.2).

Dödligt våld utgör i och för sig en förhållandevis liten brottskategori rent antalsmässigt och endast en ytterst liten del av befolkningen utsätts direkt för det dödliga våldet i den kriminella miljön, eller för skjutningar och sprängningar. Det betyder dock inte att problematiken inte är allvarlig. Liv går till spillo och det är oroväckande att både gärningspersoner och brottsoffer blivit yngre. Som vi utvecklat i kap. 3 har företeelserna dessutom konsekvenser som sträcker sig längre än så. Skjutningar och sprängningar, med eller utan dödsoffer, kan leda till stor otrygghet även utanför den kriminella miljön. Framför allt i sådana utsatta områden som är kraftigt överrepresenterade som brottsplatser. Här måste det återigen understrykas att våldet genomgått en förändring. Det har blivit vanligare att dödligt våld inträffar utomhus på offentliga platser och liknande, samtidigt som bruket av automatvapen är väsentligt mer förekommande än tidigare. Utvecklingen beskrivs så att skjutningar och sprängningar blivit mer hänsynslösa och att gärningspersonerna är mer likgiltiga inför den fara som gärningarna innebär för tredje man. Risken att utomstående drabbas bör alltså inte bortses från. Det har vid flera tillfällen under senare år inträffat att sådant våld som för-

knippas med konflikter i den kriminella miljön drabbar andra personer, såväl närstående som helt slumpmässigt. Enligt forskning på området har ett flertal utomstående antingen skadats eller dödats under de senaste tio åren och en väsentlig ökning av drabbade har skett på senare år (se avsnitt 3.2 och 3.3.3).

Framhållas måste också att sådana gärningar som sker i samband med kriminella uppgörelser inte bara tjänar till att döda eller skada motståndare. Skjutningarna fyller även en mer generell funktion som maktmedel och som ett kommunikationssätt i den kriminella miljön. Att utföra våldsdåd är ett sätt att klättra i hierarkin och befästa sin position. Denna ställning kan sedan utnyttjas inom den kriminella miljön men också för att utöva otillåten påverkan och annat inflytande, vilket kan bidra till den tystnadskultur som förekommer i bl.a. utsatta områden. Skjutningar, och även sprängningar, är alltså ett sätt att bygga upp och utöva ett sådant våldskapital som är grundläggande för hur många kriminella nätverk fungerar (se bl.a. avsnitt 3.3.3 och 3.3.5).

Vad som vidare förstärker allvaret är att uppgörelserna i den kriminella miljön leder till nya konflikter som inte sällan kan vara långlivade, vilket är negativt på samhällsnivå. Som redovisats finns det tydliga belägg för en ökad risk för framför allt nya skjutningar sedan en motsvarande gärning ägt rum. Det gäller särskilt i de utsatta områden där löst sammansatta kriminella nätverk oftast återfinns. Många skjutningar är alltså en direkt reaktion på ett tidigare angrepp och gärningarna riskerar att leda till långa serier av våldsdåd, inte sällan på gator och torg med risker och otrygghet för allmänheten som följd. Situationen har flera gånger beskrivits för oss på sådant sätt att de inblandade ibland knappt har vetskap om upprinnelsen till den ursprungliga konflikten. Våldsspiraler som är svåra att bryta för såväl de inblandade som myndigheterna kan alltså uppstå (se avsnitt 3.3.3).

En ny straffskärpningsbestämmelse som i högre grad påverkar straffvärdet

Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som ändamålsenligt och rimligt att införa en skärpt reglering som är tydligt inriktad på de allvarliga förhållanden som beskrivits. Vi bedömer att detta inte kan åstadkommas genom en utvidgning av den särskilda straff-

skärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken. En sådan åtgärd kan inte anses tillräcklig sett i förhållande till problembildens allvar, där Sverige väsentligt utmärker sig på europeisk nivå. I stället finns det anledning att överväga en ny lösning som i högre grad än de befintliga straffskärpningsgrunderna påverkar straffvärdet. Den problematik som ligger i brottslighet i form av kriminella uppgörelser kan, med beaktande av principerna om proportionalitet och ekvivalens (se bl.a. avsnitt 6.6.1), anses vara väsentligt allvarligare än vad som motsvaras av det straffvärde som följer av olika aktuella straffbestämmelsers tillämpning i andra fall. Enligt vår mening måste man, mot bakgrund av hur problembilden ser ut, beakta den potentiella skada och fara som föreligger på samhällsnivå. En ny särskild straffskärpningsgrund med större genomslag än den befintliga regleringen bör därför införas. Enligt vår bedömning kan detta ske genom att de omständigheter som omfattas av en ny bestämmelse föreskrivs vara

synnerligen försvårande. En sådan bestämmelse kan lämpligen pla-

ceras i 29 kap. brottsbalken i form av en ny 2 a §.

Vid införandet av en sådan reglering bör man av legalitetsskäl inte stanna vid att hänvisa till att ett brott utgjort, eller haft en viss koppling till, en kriminell uppgörelse eller konflikt (jfr avsnitt 8.6.2). I stället måste regleringen ta sikte på sådana konkreta omständigheter som bör omfattas. För att svara mot problembilden avseende konflikter i den kriminella miljön bör bestämmelsen gälla allvarligare våldsanvändning och hot, eller jämställbart handlande, och reglera två slags situationer.

För det första bör den ta sikte på brottslighet som innefattar skjutningar eller sprängningar på gator, torg och liknande platser. Som utvecklats i det föregående är den allvarliga våldsbrottslighet som utövas på sådant sätt och på sådana platser utmärkande för kriminella uppgörelser. En reglering som tar sikte på dessa förhållanden träffar därför det aktuella slaget av konflikter. Vidare medför sådana gärningar typiskt sett allvarliga risker förutomstående. De bidrar även till allmän otrygghet i samhället.

För det andra bör bestämmelsen avse brottslighet som ingår i en konflikt där skjutningar eller sprängningar förekommer eller som riskerar att framkalla en sådan konflikt. Även om det har visat sig svårt att slå fast varför en så allvarlig brottsutveckling skett just i Sverige, är det tydligt att sådana skjutningar som förekommer i kriminella uppgörelser ofta är kopplade till andra fall av liknande vålds-

utövning. Som utvecklats i det föregående uppstår därför segdragna och mycket våldsamma konflikter som inte sällan utspelar sig i den offentliga miljön. Mönstret är inte lika tydligt för sprängningar. Sådana handlingar bör dock inte lämnas utanför en reglering. Huruvida skjutvapen eller sprängämnen används kan vara slumpmässigt eller bero på vilket medel som finns till hands. En reglering som tar sikte på dessa förhållanden träffar det beskrivna problemet och beaktar allvaret i den enskilda gärningen även utifrån dess konsekvenser på samhällsnivå.

Med denna avgränsning av bestämmelsen kan en relativt kraftigt förhöjd straffskärpning motiveras. Bakgrunden är som framkommit det grova våld som sker på gator och torg i samband med konflikter i den kriminella miljön, vilket ofta ingår i sammanhängande serier av våld. Men den tänkta regleringen är även motiverad med avseende på fall där den träffar individer utanför denna miljö, eftersom gärningar som faller inom tillämpningsområdet generellt förtjänar att åsättas ett väsentligt förhöjt straffvärde. I praktiken bör sådana fall dock vara mindre vanliga.

I det följande utvecklas våra överväganden avseende den tänkta bestämmelsens olika delar.

En inledande avgränsning till allvarligare brottslighet

För att avgränsa regleringen till de extra straffvärda gärningar som förknippas med uppgörelser i den kriminella miljön bör den föreslagna straffskärpningsgrunden främst avse brott som innefattar allvarligare hot eller våld. På så sätt lämnas mindre klandervärd brottslighet som inte motiverar en lika sträng reaktion utanför tillämpningsområdet. Detta kan uttryckas så att gärningen ska ha inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Uttrycket förekommer redan i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken och bör ha samma innebörd i detta sammanhang.

Det innebär att sådana brott ska omfattas där gärningen har bestått i eller innefattat uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot, eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande, som är direkt riktat mot en annan person. Också medhjälp och anstiftan samt försök och andra osjälvständiga brottsformer av-

ses. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde motsvarar fängelse i sex månader eller mer.47

Exempel på sådana angrepp av särskild relevans i sammanhanget är mord, dråp, grov misshandel och annan misshandel av allvarligare slag, människorov, rån och grovt rån men däremot inte förmögenhetsbrott som enbart inneburit angrepp på någons ekonomiska trygghet. Andra exempel med bäring på kriminella uppgörelser är allvarligare eller grova fall av olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot, utpressning och övergrepp i rättssak.

Brott som typiskt sett riktar sig mot en mer obestämd krets av människor och där det för straffansvar för fullbordat brott är tillräckligt med en fara för denna krets omfattas inte (detsamma gäller brott med det primära skyddsintresset att värna rikets styrelseskick och oberoende). Exempel på brott av dessa slag är mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse.48

Sistnämnda brott är visserligen av central betydelse i sammanhanget, åtminstone när det sker genom sprängning. Eftersom den reglering vi föreslår avser våldsamma konflikter och ska ha en avsevärt straffskärpande effekt är det dock rimligt att denna brottstyp i sig utelämnas och att en tillämpning inte blir aktuell såvida gärningen inte riktats mot någon individ i form av t.ex. våld eller hot. Om någon skadas eller dödas genom allmänfarlig ödeläggelse eller om ett försök som syftar till en sådan effekt sker, kan det dömas för allmän farlig ödeläggelse i brottskonkurrens med grov misshandel respektive mord eller försök till mord. Allmänfarlig ödeläggelse kan även ingå i allvarliga fall av hot och utpressning. I dessa fall är det alltså fråga om ett sådant allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person som kan aktualisera bestämmelsens tillämpning. I övriga fall beaktas den skada och fara som gärningen innebär för en obestämd krets av personer redan vid bedömningen av straffvärdet enligt den aktuella straffbestämmelsen som sådan.

47Prop. 2009/10:147 s. 41. 48 Ibid.

Skjutningar och sprängningar på allmän plats m.m.

När det gäller den första situationen som ska regleras bör bestämmelsen alltså ta sikte på att en synnerligen sträng syn ska gälla för brottslighet som innefattar skjutningar eller sprängningar på platser där allmänheten har fritt tillträde eller det annars är vanligt att många människor förekommer. En liknande reglering förekommer i dansk rätt (se avsnitt 5.2.1).

Också annan våldsanvändning än genom skjutningar och sprängningar kan givetvis vara mycket allvarlig. Likaså kan våld på andra platser vara mycket klandervärt. Regleringen bör dock begränsas dels till sådana företeelser som tydligast omfattas av problembilden, dels är sådana att en kraftigare straffskärpning framstår som motiverad i enlighet med vad vi tidigare anfört. Därför bör endast brottslighet som innefattar skjutningar eller sprängningar och som begås på vissa platser inkluderas i tillämpningsområdet i denna del.

Vad gäller skjutningar kan dessa fångas upp genom en hänvisning till begreppet skjutvapen. Innebörden av detta bör vara detsamma som i 1 kap. 2 § vapenlagen (1996:67). Förekomsten av sprängningar kan av systematiska skäl knytas till begreppet sprängämne, som redan förekommer i kvalifikationsgrunderna för flera grova brott i brottsbalken (bl.a. de grova formerna av olaga tvång, olaga hot och utpressning, se avsnitt 8.5.3). Detta uttryck bör ges samma betydelse i nuvarande sammanhang. Således bör t.ex. handgranater och andra föremål som innehåller sprängämnen omfattas i enlighet med tidigare förarbetsuttalanden.49 Eftersom det som brukar avses med begreppet sprängningar även kan utföras genom något som i egentlig mening inte är att betrakta som ett sprängämne (t.ex. kraftig pyroteknik), bör det av bestämmelsen framgå att även likvärdiga ämnen omfattas. Som utgångspunkt bör i vart fall explosiva varor enligt 4 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor träffas av denna formulering.

I fråga om både skjutvapen och sprängämnen m.m. bör det vidare krävas ett faktiskt bruk. Det kan markeras genom ett krav på att det ska vara fråga om en användning av sådana medel. Härmed bör avses att skjutvapnet avlossats eller sprängämnet exploderat eller att gärningspersonen försökt avlossa skjutvapnet eller bringa sprängämnet till explosion. Att skjutvapen eller sprängämne på annat sätt före-

49 Jfr prop. 2015/16:113 s. 83.

kommer vid ett brott, t.ex. genom att visas upp eller omnämnas för att hota eller förstärka ett hot bör dock inte omfattas. Sådana omständigheter träffas redan av kvalifikationsgrunderna för flera grova brott som är relevanta i sammanhanget och bör därför inte inkluderas i den föreslagna bestämmelsen (se avsnitt 8.5.3). Även rena innehav av skjutvapen och sprängämnen bör hållas utanför. Den förhöjda fara som vissa innehav typiskt innebär, t.ex. inom den kriminella miljön eller på allmän plats m.m., kan redan beaktas enligt gällande straffbestämmelser i 9 kap. 1 a § vapenlagen och 29 a § lagen om brandfarliga och explosiva varor och bör inte regleras också i förevarande sammanhang.50

Även när det gäller de platser som ska omfattas bör ett till viss del begränsande synsätt anläggas. Det kan i och för sig anmärkas att användningen av skjutvapen och sprängämnen är högst klandervärd var gärningen än begås. Problematiken avseende skjutningar och sprängningar är dock som mest påtaglig, bl.a. ur allmän trygghetssynpunkt och med beaktande av riskerna för tredje man, när det handlar om händelser på gator, torg och andra välbesökta platser. Regleringen bör därför ta sikte på just sådana ställen och kan lämpligen utformas med ledning i den gränsdragning som gjorts i 9 kap. 1 a § 1 vapenlagen. Det vill säga avse användning av vapen eller sprängämne m.m. vid gärningar som begås på allmän plats eller på en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, vilka begrepp utvecklas i författningskommentaren (se avsnitt 16.2).

Genom kravet på att gärningen ska ha begåtts på en viss plats omfattas brott där en användning av skjutvapen eller sprängämnen m.m. har skett på en sådan plats som anges i bestämmelsen. Också en skjutning från en sådan plats mot någon på ett annat ställe omfattas. Likaså inryms en skjutning från något annat ställe mot en person på en sådan plats som anges i bestämmelsen – även när endast effekten av ett brott inträffar på allmän plats kan det anses vara begånget där. Den som skjuter någon eller kastar en handgranat mot denne omfattas alltså, vare sig det sker på, från eller mot t.ex. ett torg. På samma sätt får brott anses bli omfattade om de utförts från, i eller mot fordon på sådana platser. Någon särskild reglering avseende fordon bör därför inte behövas jfr regleringen avseende innehav i 9 kap. 1 a § vapenlagen).

50 Jfr bl.a. prop. 2013/14:226 Skärpningar i vapenlagstiftningen s. 40 f. och prop. 2019/20:200 En strängare syn på hantering av vapen och explosiva varor s. 34.

Avslutningsvis kan det tilläggas att det inledande kravet på att det ska vara fråga om ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person får till följd att oaktsam användning av skjutvapen på sådana platser som ska omfattas, som när en jägare av oaktsamhet avfyrar ett vapen på en gata, exkluderas. Detsamma gäller polisens användning av skjutvapen i tjänsten när det sker på ett oaktsamt sätt som kan medföra att ansvar för tjänstefel kan komma ifråga. Även mindre allvarliga brott som inbegriper användning av pyroteknik (t.ex. fyrverkerier) med begränsad kraft bör anses falla utanför, i den mån gärningen inte når upp till den gräns som krävs för ett anses som ett sådant allvarligt angrepp. Om kraftigare pyroteknik utan ett legalt användningsområde, såsom s.k. bangers, används vid våld eller hot bör dock bedömningen kunna bli en annan.

Vid tillämpningen bör det vara någorlunda enkelt att konstatera huruvida skjutvapen eller sprängämne använts vid gärningen på sätt som avses med bestämmelsen. Likaså bör rekvisitet avseende vilka platser som omfattas inte vara förenat med några gränsdragningssvårigheter.

Brottslighet som har bakgrund i eller är ägnad att framkalla en konflikt som innefattar skjutningar och sprängningar

När det gäller den andra situationen som ska regleras bör även denna ta sikte på sådana kvalificerade förhållanden som utgör problembilden. Även här bör alltså användningen av skjutvapen eller sprängämnen vara central och med användning bör avses samma sak som beskrivits i det föregående. Det bör dock inte krävas att skjutvapen eller sprängämnen använts vid just det brott som ska träffas av straffskärpningen. Även om t.ex. en skjutning ofta besvaras med en ny skjutning, är det lämpligare att utforma bestämmelsen så att den avser gärningar som antingen utgör en reaktion eller ett svar på en tidigare skjutning eller sprängning, eller riskerar att framkalla just sådana våldshandlingar. Skjutningar och sprängningar kan nämligen besvaras med våldshandlingar av ett annat slag och sådant våld kan i sig besvaras med skjutningar och sprängningar. Även i detta hänseende har ledning sökts i den danska straffrättsliga regleringen (se avsnitt 5.2.1). I normalfallet bör det dock ofta bli fråga om ett angrepp med t.ex. skjutvapen som besvaras med eller framkallar ett motsvarande angrepp.

Detta kan lämpligen uttryckas så att gärningen antingen ska ha bakgrund i eller vara ägnad att framkalla en konflikt där skjutvapen eller sprängämnen förekommer. I sistnämnda avseende, som alltså är framåtsyftande, bör det räcka att gärningen objektivt har varit av sådant slag att den typiskt sett riskerar att framkalla en konflikt som inbegriper användning av skjutvapen eller sprängämnen. Härvid får det sammanhang i vilket brottet utövats beaktas men någon konkret fara bör alltså inte krävas. Annars skulle kraven för en praktisk tillämpning riskera att bli för högt ställda. Att gärningen ska ha bakgrund i en sådan konflikt som avses bör innebära att en eller flera skjutningar eller sprängningar tidigare förekommit inom ramen för denna. Några övriga krav bör dock inte uppställas och det ska därför inte vara en förutsättning för bestämmelsens tillämpning att det t.ex. är fråga om omedelbar vedergällning eller att gärningen skett i ett visst syfte. Även reaktioner som kommer senare men som kan kopplas till en händelse längre bak i tiden bör omfattas (se vidare nedan avseende tillämpningen av dessa rekvisit).

En användning av ordet konflikt ger enligt oss en bättre bild av vad som avses än begreppet uppgörelse. Med begreppet konflikt avses dock inte i sig ställas upp några särskilda krav vad gäller intensitet, omfattning, varaktighet, ändamål etc. En konflikt bör alltså kunna bestå i meningsskiljaktigheter, bråk etc. av olika slag och handla om vad som helst. Alltifrån personliga oförrätter och föreställningar om heder i den kriminella miljön, till mer instrumentell konkurrens om drogmarknaden avses.

Sådana konflikter som präglar problembilden och som bör omfattas av regleringen utspelar sig oftast mellan olika grupper, vilket bör återspeglas i bestämmelsen. Även individbaserade konflikter kan visserligen förekomma i den kriminella miljön (se avsnitt 3.3.3). Enligt vår bedömning är det dock i första hand när de inblandade har en koppling till andra personer som är beredda att ta till våld som problematiken är särskilt tydlig. Det är särskilt i sådana fall som allvarliga våldsspiraler kan uppstå.

För bestämmelsens tillämpning bör det därför krävas att det är fråga om en konflikt mellan grupper av personer, vilket bör innebära att det finns minst två personer på varje sida. Denna ordning omfattar även sådana interna konflikter där det i en större grupp uppstår två falanger som är i konflikt med varandra. Det bör däremot inte krävas att konflikten utspelar sig mellan just kriminella nätverk. Ett

sådant krav skulle tydligt riskera att bli förenat med tillämpningssvårigheter (se även avsnitt 8.6.2) och de situationer som vi föreslår ska regleras är allvarliga oavsett vilka sorts grupper det är fråga om. I praktiken kan det dock förutses att bestämmelsen kommer att träffa just kriminella nätverk, då det är i denna miljö den sorts sammankopplade våldsdåd som avses förekommer. Det bör inte heller krävas att den som utfört eller annars medverkat till brottet har en viss grupptillhörighet. Även gärningar utförda av någon utomstående för en grupps räkning behöver kunna omfattas för att bestämmelsen ska svara mot problembilden. När det gäller grupprekvisitet kan det avslutningsvis konstateras att förutsättningen att det ska vara fråga om en konflikt som innefattar användning av skjutvapen eller sprängämnen m.m. inte ska medföra att sådana skjutningar och sprängningar behöver ske från ömse håll. Även om så ofta torde vara fallet bör det räcka att tillämpningsområdet omfattar grupper som utövar våldshandlingar mot varandra, men där endast en av sidorna står för användningen av skjutvapen eller sprängämnen (se även vad som sagts ovan i denna fråga).

En annan sak är att frågor om tillhörighet till ett kriminellt nätverk m.m. kan spela en roll ur bevissynpunkt, vilket leder oss vidare till vissa frågor om bestämmelsens praktiska tillämpning. Här blir bedömningen något mer komplex än i den föregående situationen (se vad som anförts ovan under rubriken Skjutningar och sprängningar på allmän plats m.m.) eftersom det inte är fråga om omständigheter som i lika hög grad är enkelt, och objektivt, konstaterbara. Eftersom olika sorters konfliktsituationer där skjutvapen eller sprängämnen har använts, eller kan komma att användas, kan förekomma får det till viss del överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vilken utredning som ska krävas för att rekvisiten ska anses uppfyllda. Huruvida en gärning haft bakgrund i eller varit ägnad att framkalla en sådan konflikt som avses får enligt vår bedömning avgöras utifrån vad som är känt om det sammanhang i vilket brottet förekommit. Det kan bli relevant att beakta faktorer såsom gärningspersonens och brottsoffrets tidigare brottslighet, deras anknytning till kriminella nätverk eller tillhörighet till den kriminella miljön, samt tillgång till skjutvapen eller sprängämnen m.m. Även om det kan förutses att den föreslagna bestämmelsen i denna del i någon mån kan bli svårare att tillämpa än andra straffskärpningsgrunder bedömer vi att det finns goda möjligheter att genom spanings- och underrät-

telseuppgifter m.m. lägga fram relevant bevisning som styrker att rekvisiten är uppfyllda. I sammanhanget kan också tilläggas att den danska regleringen, som till stora delar är lik den vi föreslår, har fått ett praktiskt genomslag (se avsnitt 5.2.1). Några tungt vägande skäl att ur den nu behandlade synvinkeln avstå från att lägga fram förslaget föreligger alltså inte enligt vår bedömning.

Som exempel på när ett brott har bakgrund i en sådan konflikt som avses i bestämmelsen kan nämnas situationen att en eller flera individer i ett kriminellt nätverk blivit utsatta för en skjutning eller sprängning och svarar på samma sätt, alternativt riktar annat grovt våld mot eller t.ex. utpressar någon med anknytning till den andra gruppen med anledning av det tidigare våldsdådet. En gärning kan i sin tur vara ägnad att framkalla en konflikt i vilken skjutvapen eller sprängämnen används om någon ur en grupp angriper en konkurrerande sammanslutning vars medlemmar har tillgång till vapen eller sprängämnen eller har en historik av skjutningar och sprängningar. Varje angrepp mot en grupp av sistnämnda slag kan dock inte anses vara ägnat att framkalla en sådan konflikt. Bestämmelsen bör således inte tillämpas på ett sätt som i praktiken skulle ge ett allmänt skydd för våldsamma kriminella nätverk mot att utsättas för brott, av den anledningen att de kan tänkas svara med skjutvapenvåld. Om t.ex. en person utanför den kriminella miljön råkar hamna i bråk med någon ur ett kriminellt nätverk som kan kopplas till skjutningar och sprängningar, och därvid misshandlar honom eller henne, bör situationen i regel inte omfattas, även om det finns en risk för att någon ur nätverket svarar med skjutvapenvåld. Detta följer redan av att gärningen inte kan anses vara ägnad att framkalla en konflikt mellan grupper av personer.

I subjektivt hänseende bör krävas uppsåt i förhållande till bestämmelsens objektiva rekvisit. Så kallat likgiltighetsuppsåt bör vara tillräckligt. Beträffande kravet på att gärningen ska vara ägnad att framkalla en sådan konflikt som avses ska det subjektiva rekvisitet anses vara uppfyllt när gärningspersonen har haft kännedom om de omständigheter som, enligt en objektiv bedömning, är ägnade att medföra detta. Det bör i denna del alltså inte krävas att brottet företagits med ett syfte att framkalla en konflikt i vilken skjutvapen eller sprängämnen m.m. används. Inte heller för brott som har bakgrund i en sådan konflikt bör det krävas att gärningen skett med särskild avsikt,

t.ex. att hämnas, så länge som ett objektivt samband finns och gärningspersonen har kännedom om detta.

Bestämmelsens utformning i sammanfattning

Utifrån övervägandena ovan föreslås en ny 2 a § införas i 29 kap. brottsbalken. I denna bör föreskrivas att det, utöver vad som anges i 2, vid bedömningen av straffvärdet ska anses som synnerligen försvårande om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person och 1) innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen eller annat likvärdigt ämne och begåtts på allmän plats eller på en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, 2) haft bakgrund i en konflikt mellan grupper av personer i vilken skjutvapen eller sådana ämnen som avses i 1 använts, eller 3) varit ägnad att framkalla en konflikt av sådant slag som avses i 2.

Hur stor påverkan på straffvärdet bör bestämmelsen ha?

En annan fråga, som inte är helt lättbesvarad, är hur stort påslag som bör göras i de fall där straffvärdebedömningen görs med tillämpning av den föreslagna bestämmelsen. Den danska reglering som delvis tjänar som förebild till vårt förslag innebär att det förutsätts att straffet fördubblas (se avsnitt 5.2.1).

Som framgått ovan är vår avsikt att bestämmelsen i 29 kap. 2 a § brottsbalken ska medföra en kraftigare straffskärpning än vad som följer av den befintliga regleringen i 2 § i samma kapitel, vilket åskådliggörs genom att uttrycket synnerligen försvårande används. I detta ligger att straffskärpningen bör vara jämförelsevis betydande.

En lösning skulle kunna vara att ta fram en reglering som uttryckligen anger att straffet ska höjas med en viss kvotdel eller procent när en tillämpning är aktuell. En sådan reglering direkt i paragrafen skulle dock vara främmande i förhållande till brottsbalkens nuvarande systematik och utesluta att det går att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (se även avsnitt 7.5). Under alla förhållanden framstår det inte som lämpligt med en sådan mekanisk tillämpning, bl.a. eftersom de försvårande omständigheter som omfattas av bestämmelsen kan föreligga med olika styrka i olika fall.

Bestämmelsen kan träffa skeenden av varierande slag vilka i olika grad kan korrespondera mot bestämmelsens bakomliggande syfte. Vidare bör det enligt vår bedömning inte uteslutas att det ska kunna bli fråga om en procentuellt sett högre straffskärpning vid lägre straffnivåer än vid högre. Det framstår inte som orimligt att straffet för den som har gjort sig skyldig till ett brott med ett något lägre straffvärde ibland skärps så att det närmar sig det dubbla. Att på motsvarande sätt döma ut ett dubbelt så långt straff framstår däremot inte som proportionerligt när det gäller brottslighet på de riktigt höga straffnivåerna.

Att ett på förhand bestämt påslag ska ske framstår sammantaget inte som en framkomlig väg ur ett svenskt perspektiv, vare sig det sker direkt i lagtext eller genom anvisningar i förarbetena. I stället får det, som vid övriga straffvärdebedömningar, bli fråga om ett ställningstagande i det enskilda fallet till hur allvarligt det specifika brottet är.

8.6.5. Det bör vara möjligt att tillämpa en förhöjd straffskala när någon döms enligt 29 kap. 2 a § brottsbalken

Förslag: För den som döms till fängelse enligt 29 kap. 2 a § brotts-

balken bör det enligt en ny 3 a § i 26 kap. i samma balk få dömas till fängelse på viss tid som överstiger den tillämpliga straffskalan för brottet, men inte överstiga 18 år.

Eftersom syftet med den i föregående avsnitt föreslagna straffskärpningsbestämmelsen är att åstadkomma en kraftig straffskärpning infinner sig frågan om regleringen ska medföra en möjlighet att överskrida straffskalan för det brott som är aktuellt, vilket inte är möjligt när 29 kap. 2 § brottsbalken tillämpas.

Om den nya regleringen ska ha någon betydelse för sådana allvarliga brott vilka redan befinner sig i den övre delen av en straffskala måste svaret på den frågan bli jakande. Att medge ett överskridande av straffskalan ger dessutom en tydlig signal om den förhöjda straffskärpningseffekt som är avsedd i jämförelse med befintliga straffskärpningsgrunder. Vi är medvetna om att en sådan lösning utgör ett väsentligt avsteg från den nuvarande ordningen. Åtgärden framstår dock som motiverad i detta fall utifrån den mycket allvarliga pro-

blembild som vi har redovisat vad gäller skjutningar och sprängningar (se avsnitt 8.6.4).

Den nuvarande regleringen i 26 kap. brottsbalken innebär att det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut är fängelse i 18 år. Längre straff än 10 år kan enligt 26 kap. 1 § brottsbalken dömas ut antingen om fängelse på livstid är föreskrivet för brottet eller om det är fråga om flerfaldig brottslighet eller återfall i brott. Enligt 26 kap. 2 § brottsbalken är det vid vissa fall av flerfaldig brottslighet möjligt att med fyra år överskrida det svåraste tidsbestämda straff som kan följa för något av brotten. Av 26 kap. 3 § brottsbalken framgår att det vid återfall i särskilt allvarlig brottslighet är möjligt att gå utöver det högsta straffet som kan följa på brottet med högst fyra år eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten. Det medges inte i något av fallen att straffet bestäms till över 18 års fängelse. För att kunna göra det krävs att livstids fängelse ingår i straffskalan (se även avsnitt 6.3.2).

Enligt vår bedömning är det rimligt att det ska finnas utrymme för ett överskridande av den tillämpliga straffskalan för brottet med fyra år också när mycket allvarlig brottslighet träffas av den nya straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 a § brottsbalken. Exempelvis där det maximistraff som anges i straffbestämmelsen är fängelse i åtta år eller mer. En ändring med detta syfte bör därför göras avseende 26 kap. brottsbalken. Detta kan lämpligen ske genom införandet av en ny 3 a § i kapitlet. Vid mindre allvarlig brottslighet bör utrymmet för överskridande av proportionalitetsskäl begränsas till ett lägre antal år.

Bestämmelsen bör kunna tillämpas även vid flerfaldig brottslighet eller återfall. Den straffskala som ska kunna överskridas bör därför vara den som i förekommande fall följer av en tillämpning av 26 kap.2 och 3 §§brottsbalken. Detta bör dock inte medföra att den högsta gränsen för tidsbestämda fängelsestraff bör förflyttas uppåt med ytterligare fyra år, dvs. från högst 18 till 22 år. En sådan ändring skulle bl.a. påverka relationen mellan tidsbestämda straff och livstidsstraffet. Det senare får sitt faktiska innehåll genom tillämpning av lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid. En förändring av detta regelverk skulle kräva omfattande överväganden som inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. En sådan förskjutning framstår inte heller som nödvändig eftersom det även vid flerfaldig brottslighet och återfall i praktiken i de allra flesta fall bör finnas ett

utrymme kvar upp till fängelse i 18 år att ta i anspråk vid straffmätningen (vilket gäller också med beaktande av den skärpta återfallsreglering som behandlas i kap. 11). Dessutom kan det förutses att det kommer vara ovanligt med en samtidig tillämpning av bestämmelserna i 26 kap. 2 §, 3 § och den föreslagna 3 a § brottsbalken. Att ett brott har begåtts för vilket de nya bestämmelserna i 26 och 29 kap. brottsbalken ska tillämpas behöver inte innebära att den tilltalade även gjort sig skyldig till andra brott eller återfallit.

Sammanfattningsvis bör det i en ny 3 a § i 26 kap. brottsbalken föreskrivas att för den som döms till fängelse med tillämpning av 29 kap. 2 a § får för brottet dömas till fängelse på viss tid som överstiger den tillämpliga straffskalan, i förekommande fall enligt 2 och 3 §§, men inte överstiga 18 år. Denna straffskala bör dock inte få överskridas med mer än 1) ett år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är kortare än fängelse i fyra år, 2) två år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är fängelse i fyra år eller längre men kortare än fängelse i åtta år, 3) fyra år, om det högsta straff som är föreskrivet för brottet är fängelse i åtta år eller längre.

Införandet av en sådan bestämmelse medför att en hänvisning till 26 kap. 3 a § brottsbalken behöver göras i 1 § i samma kapitel.

9. Unga som involveras i kriminalitet

9.1. Inledning

I detta kapitel behandlas vårt uppdrag avseende en skärpt straffrättslig reglering mot att involvera unga i brottslighet. Kapitlet knyter an till vår redogörelse avseende denna problematik i avsnitt 3.5. I det följande behandlas först gällande rätt på området (avsnitt 9.2). Sedan följer våra bedömningar och förslag avseende inriktningen och utformningen av en strängare reglering (avsnitt 9.3).

9.2. Den nuvarande ordningen

9.2.1. Bakgrund

I det följande behandlas några straffrättsliga bestämmelser som knyter an till frågor om involverandet av unga i kriminalitet. Vår avsikt är inte att redogöra för samtliga bestämmelser som kan aktualiseras, utan att översiktligt gå igenom vissa frågor som är av särskild relevans i sammanhanget. Utgångspunkter av straffteoretisk natur och mer allmänt hållna skäl för och emot straffskärpningar har redovisats i kap. 6.

9.2.2. Straffansvar för brott begångna av eller tillsammans med unga

Åldern för straffmyndighet är 15 år. För brott som någon begått innan han eller hon uppnått denna ålder får således inte dömas till påföljd (1 kap. 6 § brottsbalken). Med andra ord anses barn under 15 år visserligen kunna begå brott, men de är inte straffbara.1

Det innebär att den som själv är i straffbar ålder kan dömas för att ha t.ex. anstiftat eller sökt anstifta (stämpling) någon som är under denna ålder att begå brott. Detsamma gäller för en person i straffbar ålder som i egenskap av gärningsperson eller medhjälpare är involverad i brott tillsammans med någon som ännu inte fyllt 15 år. Likaså kan straffansvar föreligga om någon med uppsåt att främja brott gör sig skyldig till förberedelse av brott avsett att utföras av en sådan minderårig eller underlåter att avslöja eller förhindra ett sådant brott enligt de bestämmelserna som gäller i vissa särskilda fall (23 kap.2, 4 och 6 §§brottsbalken).2

När det gäller påföljd för brott har unga lagöverträdare sedan länge särbehandlats. Detta gäller särskilt åldersgruppen 15–17 år, men också lagöverträdare i åldern 18–20 år. Särbehandlingen görs både vid straffmätningen och i fråga om val av påföljd. Denna reglering, och de förslag på området som nyligen har lagts fram, har behandlats i kap. 4 och 6 (se bl.a. avsnitt 4.2.10, 4.3.1, 6.4.6 och 6.4.7).

9.2.3. Den särskilda straffskärpningsgrunden avseende missbruk av ungdom

I 29 kap. 2 § 5 brottsbalken finns en särskild straffskärpningsgrund som avser att den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning (se avsnitt 6.4.3 och 8.2.2 avseende de övriga punkterna i bestämmelsen). Som exempel på när bestämmelsen kan tillämpas har nämnts att någon utnyttjar sitt barns ungdom eller beroendeställning till att förmå barnet att medverka vid brott eller att någons narkotikamissbruk utnyttjas till att förmå denne att delta i narkotikabrottslighet.3

1 Se t.ex. Jareborg (2001), Allmän kriminalrätt, s. 37. 2 Bäcklund m.fl., Brottsbalken, en kommentar (version 17, Juno), kommentaren till 23 kap. 4 § brottsbalken. 3Prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning och påföljdsval m.m.) s. 83.

Tidigare krävdes att gärningspersonen använt allvarligt tvång, svek eller missbruk av sådant slag som avses för att punkten skulle vara tillämplig. Detta krav slopades 2010 och punkten korresponderar sedan dess med strafflindringsregeln i 23 kap. 5 § brottsbalken.4 Enligt denna bestämmelse kan någon som har förmåtts att medverka genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning, få straffnedsättning under straffskalans straffminimum eller i ringa fall gå fri från ansvar.

9.2.4. Utnyttjande av unga i brottslighet

Straffbestämmelserna om människohandel och människoexploatering omfattar båda exploatering av personer i bl.a. tvångsarbete (4 kap.1 a och 1 b §§brottsbalken). Med tvångsarbete avses i bestämmelserna varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som han eller hon inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla slags arbeten eller tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten.5

Straffansvaret för människohandel, men inte människoexploatering, omfattar även gärningar som syftar till att någon ska exploateras för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Med detta avses enligt förarbetena någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Med nödläge avses situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden. Gemensamt för dessa situationer som innebär nödläge är att offret befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående. Ett exempel på verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte är när en person – utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel enligt förarbetena är när en person förmås att tigga eller stjäla.6

Beträffande brottsoffer som inte har fyllt 18 år innehåller bestämmelserna en särskild reglering som medför att något sådant otillbörligt medel (olaga tvång m.m.), som annars måste föreligga för ansvar, inte behöver ha förekommit. Detta gäller även om den som begår en

4Prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. s. 43. 5 Se t.ex. prop. 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering s. 60. 6Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel s. 60.

gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att brottsoffret inte fyllt 18 år.

Ett utnyttjande av både unga och vuxna i brottslig verksamhet kan alltså omfattas av straffansvaret för människohandel under förutsättning att den s.k. handelsåtgärd det är fråga om syftar till en exploatering i verksamhet i en situation som utgör nödläge för brottsoffret.7Straffbestämmelsen om människoexploatering kan å sin sida möjligen omfatta exploatering inom ramen för brottslig verksamhet om det är fråga om tvångsarbete. Lagstiftaren har dock gjort ett medvetet ställningstagande att inte ange brottslighet som en av de former av utnyttjande som ska omfattas av straffansvaret, till skillnad från just tvångsarbete men även arbete under uppenbart orimliga villkor och tiggeri (se vidare avsnitt 9.3.3).8

Utnyttjande av unga i brottslighet kan om det sker under påverkan av våld eller hot även vara straffbart som olaga tvång (4 kap. 4 § brottsbalken).9

9.2.5. Föräldrars m.fl. skyldighet att förhindra brott

Utöver skyldigheten att i vissa fall avslöja brott och att förhindra brott i sammanslutningar (se avsnitt 8.2.4) föreskrivs det i 23 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken straffansvar för föräldrar och vissa andra att förhindra brott. För underlåtenhet att förhindra brott döms således en förälder eller annan uppfostrare eller förmyndare –

7 I ett nyligen meddelat avgörande avseende bl.a. människohandel stod en person åtalad för att ha rekryterat två underåriga personer i syfte att exploatera dem i narkotikaförsäljning. Åklagaren hade gjort gällande att ett nödläge bestått i att målsägandena befunnit sig i en kriminell, våldsam och socialt nedbrytande miljö som riskerade att allvarligt skada deras hälsa och utveckling. Tingsrätten godtog att en sådan situation i och för sig skulle kunna innebära ett nödläge i lagens bemärkelse, men fann inte att utredningen i målet gav stöd för att målsägandena befunnit sig under sådana omständigheter som inneburit att de varit förhindrade att bestämma själva över sitt agerade eller sin situation. Inte heller i övrigt ansågs det ha presenterats sådan utredning som visat att de befunnit sig i en sådan verkligt svår situation som inneburit nödläge för dem, eller för den delen att den tilltalade hade rekryterat de båda ungdomarna. Åtalet ogillades därför i denna del. Se Södertörns ringsrätts dom den 3 februari 2021 i mål nr B 1794-20. Hovrätten fastställde därefter domen i denna del. Se Svea hovrätts dom den 29 juni 2021 i mål nr B 2206-21. 8Prop. 2017/18:123 s. 41. 9 Här kan en annan underinstansdom nämnas, i vilken en man dömdes till ett års fängelse för bl.a. grovt olaga tvång bestående i att genom hot och våld ha tvingat en 13-årig pojke att sälja narkotika. Brottet bedömdes som grovt med beaktande av att den tilltalade under en längre tid förmått en minderårig att begå allvarlig brottslighet, varvid det även påpekades att gärningen inte bara skett med hot om våld utan även brukande av fysiskt våld. Se Malmö tingsrätts dom den 10 februari 2021 i mål nr B 9226-19. Tingsrättens dom har överklagats men målet hade ännu inte avgjorts i hovrätten när detta betänkande färdigställdes.

dvs. personer i s.k. garantställning – som underlåter att hindra den som står under hans eller hennes vård eller lydnad från att begå brott.

För straffbarhet krävs alltså att barnet stått under uppfostrarens vård eller lydnad. Med uttrycket avses ett sådant faktiskt förhållande mellan uppfostrare och underårig som bör medföra förpliktelse för den förre att öva tillsyn över den senare. Utöver adoptiv- och fosterföräldrar kan även t.ex. en lärare under vissa förhållanden vara att anse som uppfostrare. Förmyndare har särskilt nämnts i bestämmelsen eftersom en förmyndare kan ha vård om ett barn utan att vara uppfostrare.10

Bestämmelsen tolkas så att underlåtenheten ska ha varit en nödvändig förutsättning för att brottet kommit till stånd. Alltså att barnets brott inte skulle ha inträffat om den underlåtna handlingen hade företagits, eller i vart fall att det varit i hög grad sannolikt att brottet inte skulle ha kommit till stånd om föräldern etc. hade handlat som han eller hon borde. Den underlåtna handlingen ska naturligtvis ha varit möjlig att vidta för den underlåtande.11

Till skillnad från de andra ansvarsformerna i 23 kap. 6 § brottsbalken gäller detta alla sorters brott, dvs. även lindriga brott. Tillämpningen är alltså inte begränsad till de fall där det finns ett särskilt stadgande om detta i brottsbalken eller specialstraffrätten. På grund av att straff enligt bestämmelsen ska utmätas i enlighet med vad som är stadgat för den som endast i mindre mån medverkat till brottet (23 kap. 5 § brottsbalken), bör ansvar som regel dock inte komma ifråga för underlåtenhet att förhindra mindre allvarliga brott som barnet begår. Gärningen kan i sådana fall ofta bedömas som ringa och därmed vara ansvarsfri.12

En förutsättning för ansvar är att gärningen har fortskridit så långt att den är straffbar och att brottet kan förhindras utan fara för den handlande eller för någon annan. Dessutom krävs det att brottet kan förhindras utan anmälan till myndighet. Lagstiftaren kräver alltså inte att föräldrar m.fl. polisanmäler sitt barn (23 kap. 6 § fjärde stycket brottsbalken).

10 Bäcklund m.fl., kommentaren till 23 kap. 6 § brottsbalken. 11 Ibid. 12SOU 2014:63 Organiserad brottslighet – förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. s. 160.

9.3. En skärpt straffrättslig reaktion mot att involvera unga i kriminalitet

9.3.1. Inledning

I det följande redogör vi för våra överväganden och förslag om en skärpt straffrättslig lagstiftning mot involverandet av unga i kriminalitet. Enligt våra direktiv finns det bl.a. skäl att överväga om den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 5 brottsbalken, som behandlats ovan, är ändamålsenligt utformad. Samtidigt står det enligt direktiven oss fritt att överväga och föreslå andra ändringar i det straffrättsliga regelverket som innebär en skärpt straffrättslig reaktion mot dem som involverar unga personer i kriminalitet, t.ex. en särskild straffbestämmelse som tar sikte på den problematik som identifierats eller förändringar hänförliga till de osjälvständiga brottsformerna.

9.3.2. Straffansvaret för att utnyttja och involvera unga i brottslighet bör skärpas

Bedömning: Det finns behov av en skärpt straffrättslig reglering

avseende situationer när unga utnyttjas i kriminalitet och när de på andra sätt involveras i brottslig verksamhet.

Problembild

Eftersom vårt uppdrag avser brottslighet i kriminella nätverk tar vårt arbete beträffande unga som involveras i kriminalitet främst sikte på sådan brottslighet. De övergripande skäl för en strängare straffrättslig reglering som har framförts i avsnitt 7.3 är således av relevans även för de åtgärder som presenteras här.

Som framgått i avsnitt 3.5 finns det en risk för att unga gradvis dras in löst sammansatta kriminella nätverk. Ofta behöver det inte vara fråga om någon formell medlemsrekrytering till en kriminell organisation eller någon mer aktiv rekrytering överhuvudtaget. I stället kan processen bestå av en kombination av dels olika riskfaktorer hos den unge, dels närhet till kriminalitet i det egna bostadsområdet och i form av vänner, anhöriga och andra förebilder som är kriminella. När ungdomarna väl har involverats i sådana sammanhang kan de på olika sätt

pressas att delta i brottslig verksamhet. Unga används för att utföra riskfyllda uppdrag såsom att delta i gatuförsäljning av narkotika, transportera vapen men även för att begå grova våldsbrott. Äldre kriminella drar inte sällan fördelar av att unga gärningspersoner, beroende på ålder, antingen kan gå helt straffria eller åtnjuter s.k. ungdomsreduktion och kan påverkas till eller är beredda att begå brott.

Dessa förhållanden riskerar att leda till en återväxt av kriminella och till en ny generation av unga som fostrats in i allvarlig brottslighet. Detta är negativt på samhällsnivå men drabbar även enskilda, som inte sällan är andra ungdomar, genom de brott som begås av personer som på detta sätt dragits in kriminalitet. Också för de unga som utför brotten uppstår negativa konsekvenser. Att tidigt involveras i kriminalitet kan medföra en rad ogynnsamma följder för framtiden. Bland annat kan inträdet till studier och arbetsliv försvåras för den som dömts för brott. I värsta fall kan kopplingar till ett kriminellt nätverk medföra att liv, hälsa och trygghet äventyras för den unge. Slutligen bör framhållas den hänsynslöshet som ligger i att äldre kriminella aktörer utnyttjar yngre för att begå brott. Härigenom kan de äldre kriminella ofta undvika risker för egen del, dra nytta av systemet med reduktion av straffen för unga lagöverträdare samt få inkomster som bygger på att unga är delaktiga i brottslig verksamhet.

Brottslighet hos ungdomar som grupp

Ungdomar som grupp begår brott i förhållandevis stor utsträckning. De är överrepresenterade i statistik över misstänkta och när det gäller antal lagföringar. Under 2020 utgjorde besluten avseende lagföringar mot lagöverträdare i åldersgruppen 15–20 år 20 procent av samtliga lagföringsbeslut, trots att denna åldersgrupp endast utgör 8 procent av den straffmyndiga befolkningen. Sett över en tioårsperiod har antalet lagföringsbeslut dock minskat såväl för åldersgruppen 15–17 år som för åldersgruppen 18–20 år, vilket är viktigt att framhålla. Samtidigt förekommer det att unga begår allvarliga brott som kan förknippas med kriminella nätverk, även om det inte går att säga hur stor andel av brotten som har en sådan bakgrund. Under 2020 och 2019 (sistnämnda år redovisas inom parentes) meddelades det för åldersgruppen 15–17 år bl.a. 9 (14) lagföringsbeslut

för mord, 2 (1) för dråp, 50 (27) för grov misshandel, 6 (6) för människorov, 249 (205) för rån, 1 (9) för grovt rån, 2 (1) för grov utpressning, 7 (8) för grovt narkotikabrott, 2 (1) för grov narkotikasmuggling och 6 (7) för grovt vapenbrott (redogörelsen avser huvudbrott). Som framgått av den allmänna problembild som beskrivits finns det även indikationer på att våldet i den kriminella miljön blivit grövre och utövas av allt yngre gärningspersoner (se avsnitt 3.2 och 3.5.4).

Det finns ett behov av skärpt lagstiftning

Mot denna bakgrund talar starka skäl för att den straffrättsliga regleringen mot involverandet av unga i kriminalitet bör skärpas. Detta gäller oavsett om ungdomsbrottsligheten generellt ökar eller minskar och även om det inte går att kvantifiera i exakta siffror hur många unga som involveras i de kriminella nätverkens brottslighet. Trots att sådan statistik saknas finns enligt vår mening tydliga belägg för att unga i dag i större utsträckning än tidigare dras in och utnyttjas i verksamhet som bedrivs av kriminella nätverk. Vad som är särskilt oroväckande är att problematiken sträcker sig långt ner i åldrarna på ett sätt som inte synes ha förekommit tidigare.

Enligt vår mening bör våra överväganden inte fokusera på mer formellt präglad rekrytering till organiserade grupper, eftersom detta inte skulle svara mot den huvudsakliga problembilden. Inträdet i nätverkskriminalitet sker ofta successivt, framför allt när det gäller sådana löst sammansatta nätverk som ofta har anknytning till utsatta områden. Det kan vara svårt att överhuvudtaget avgränsa, än mindre bevisa, när ett sådant inträde har skett och hur det gått till. I stället bör andra åtgärder vidtas som bidrar till en skärpt straffrättslig reglering. En sådan reform kan ta sikte på de mer tongivande kriminella individer som i praktiken bestämmer över – och i regel har vinning av – den brottslighet som unga utövar i eller åt kriminella nätverk, men behöver samtidigt vara utformad för att kunna vara generellt tillämplig.

Det finns alltså skäl att ifrågasätta om de nuvarande bestämmelserna utgör en tillräckligt effektiv straffrättslig reglering för att skydda unga från att bli indragna i kriminalitet. När det gäller utnyttjande av ungdomar som begår brott finns det som framgått inte något mer heltäckande straffrättsligt skydd, utan enbart en begrän-

sad möjlighet att tillämpa straffbestämmelserna om människohandel och olaga tvång. Inte heller finns det någon övergripande reglering som i sig tar sikte på att värna intresset av att unga inte dras in i brottslighet. Enligt nuvarande reglering straffas den som involverar unga i brott i princip endast för sin egen delaktighet i ett visst brott.

En sammantaget skarpare reglering kan utspela sig på olika plan och mot bakgrund av olika skyddsintressen

Det är inte helt okomplicerat att formulera en straffrättslig reglering som tar sikte på att unga utnyttjas och dras in i brottslig verksamhet. Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående kan skilda skyddsintressen identifieras. Följande olika huvudsakliga perspektiv kan anläggas.

Ett första perspektiv avser medverkansansvar. Den som främjar, förmår eller tillsammans med någon annan begår brott döms enligt bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken. Det gäller även när unga är inblandade och bör givetvis gälla även fortsättningsvis. Det främsta syftet bakom regleringen är att alla medverkande som har skuld i ett brott ska straffas. Skyddsintresset är alltså som utgångspunkt detsamma som för det aktuella brott som det är fråga om. Vid t.ex. narkotikabrottslighet handlar det om att narkotika inte ska spridas i samhället p.g.a. dess skadeverkningar. Straffvärdet styrs i det enskilda fallet av det som gäller för den brottslighet som främjas och graden av delaktighet, varvid en straffskärpning kan ske för den som anstiftat ett brott genom att missbruka någons ungdom. En reglering avseende medverkansansvar finns alltså redan. Enligt vår bedömning är det inte i första hand inom detta område som det finns anledning att lägga fram förslag. Våra överväganden i denna del finns i avsnitt 9.3.5.

Ett andra perspektiv avser skyddet för unga mot att utnyttjas i brottsliga sammanhang. Här är det avgörande skyddsintresset den enskildes intresse att inte bli utnyttjad. I dessa fall utgår perspektivet alltså från den unge som därmed också är att betrakta som ett brottsoffer. I detta avseende är det som redan konstaterats för närvarande endast i vissa fall möjligt att bestraffa ett kvalificerat utnyttjande av någon för brottslig verksamhet och då enligt bestämmelserna om människohandel eller olaga tvång i 4 kap.1 a och 4 §§brottsbalken.

Våra överväganden och förslag på detta område behandlas i avsnitt 9.3.3.

Ett tredje perspektiv avser det generella samhällsintresset av att unga inte dras in i brottslighet. Detta intresse tar inte bara sikte på nödvändigheten av att straffa envar som medverkar till brott. Det huvudsakliga skyddsintresset utgår i stället från ett allmänt behov av att motverka att ungdomar lockas in i en kriminell livsstil som kan skada både dem själva och samhället som helhet. Skyddsintresset ligger alltså på samhällsnivå på samma sätt som andra brott vilka brukar betecknas som brott mot allmän ordning. För att tillgodose detta intresse finns det i dag inte någon egentlig reglering. Utifrån detta perspektiv bör den unge som involverats i brott inte betraktas som ett brottsoffer, utan brottet riktas mot allmänheten. Våra överväganden och förslag på detta område behandlas i avsnitt 9.3.4.

9.3.3. Straffansvaret för människoexploatering bör även omfatta exploatering i brottslig verksamhet

Förslag: Straffbestämmelsen avseende människoexploatering i

4 kap 1 b § brottsbalken utvidgas så att den även omfattar exploatering i brottslig verksamhet.

Bedömning: Straffbestämmelsen avseende människohandel bör

inte ändras.

Inledning

Den som genom ett otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken. På i huvudsak motsvarande sätt kan den som genomför en faktisk exploatering av någon i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri dömas för människoexploatering enligt 1 b § i samma kapitel. När det gäller exploatering av unga under 18 år innehåller bestämmelserna en särskild reglering

som medför att något sådant otillbörligt medel, som annars måste föreligga för ansvar, inte behöver ha förekommit. Detta gäller även om den som begår en gärning endast varit oaktsam beträffande omständigheten att brottsoffret inte fyllt 18 år (se även avsnitt 9.2.4).

Ett involverande av unga i kriminalitet kan ofta syfta till att den unge ska användas i verksamheten hos ett kriminellt nätverk, bl.a. för vinningsbrottslighet. Ur detta perspektiv finns det enligt vår uppfattning anledning att överväga en utvidgad kriminalisering av utnyttjandet av unga i brottslighet. Utgångspunkten måste vara att framför allt unga personer ska tillförsäkras ett starkt skydd mot att utnyttjas inom alla de områden där en tydlig problematik kan identifieras. Olika former av allvarligt utnyttjande i brottslighet är ett sådant område (se avsnitt 9.3.2).

Ett möjligt sätt att tillskapa ett sådant skydd är att utvidga straffbestämmelsen om människoexploatering i 4 kap 1 b § brottsbalken så att den även omfattar exploatering som avser brottslig verksamhet. I dagsläget omfattar bestämmelsen som sagt endast den som exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri, vilket kan ifrågasättas.

Att inkludera brottslig verksamhet i uppräkningen i 4 kap 1 b § brottsbalken innebär att den som exploaterar en person som inte har fyllt 18 år ska dömas till ansvar även om det inte förekommit något sådant olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation, som krävs när det är fråga om en vuxen person. I sådana fall räcker det att gärningspersonen varit oaktsam i förhållande till den exploaterade personens ålder. Härigenom kan den som exploaterar en ung person i brottslighet inte undgå ansvar genom att hänvisa till sin okunskap om den unges ålder. Till skillnad mot människohandelsbrottet ställs det inte heller upp något krav att brottsoffret rekryterats, eller utsätts för någon annan s.k. handelsåtgärd, för att straffansvar ska kunna komma ifråga.

Den nu beskrivna utvidgningen svarar väl mot den problembild vi identifierat, dvs. att unga dras in i kriminalitet och utnyttjas av mer etablerade kriminella aktörer i vinstsyfte – utan att det behöver vara fråga om att någon aktiv rekrytering, olaga tvång eller liknande förekommer eller kan bevisas.

Tidigare överväganden ifråga om tillämpningsområdet för människoexploateringsbrottet

Vad som i någon mån talar emot att föra in brottslig verksamhet som ett ytterligare rekvisit i bestämmelsen om människoexploatering är de ställningstaganden som tidigare gjorts i frågan. När bestämmelsen infördes anfördes att det förekommer olika former av exploatering, bl.a. avseende arbete, tiggeri, brottslig verksamhet och för sexuella ändamål. Beträffande brottslig verksamhet angavs en förekommande form av exploatering vara att personer tvingas att begå brott. Regeringen ansåg dock att en nykriminalisering skulle begränsas till de verksamhetsområden där det förekom ett uttalat problem med exploatering och där det fanns ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd. Så ansågs vara fallet beträffande tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor och tiggeri, men inte avseende brottslig verksamhet.13 Vad gäller brottslig verksamhet anfördes vidare följande:

När det gäller exploatering i brottslig verksamhet bedömer regeringen, till skillnad från utredningen, att behovet av ett kompletterande straffrättsligt skydd inte är lika tydligt framträdande. Ett visst straffrättsligt skydd finns redan genom bestämmelsen om människohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken). Det skyddet är särskilt gott för de fall barn exploateras för brottslig verksamhet. Av betydelse i sammanhanget är också att den som förmår någon annan att begå brott inte sällan kan dömas för anstiftan av brottet (23 kap. 4 § brottsbalken). Vid brott som begås under påverkan av våld eller hot finns det dessutom ett straffrättsligt skydd genom bestämmelsen om olaga tvång (4 kap. 4 § brottsbalken). Därutöver ska det som försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet för ett brott särskilt beaktas om den tilltalade har förmått en person att medverka till brottet genom t.ex. missbruk av hans eller hennes ungdom (29 kap. 2 § första stycket 5 brottsbalken). Det kan tilläggas att det inte finns något internationellt åtagande på detta från människohandel fristående område. Slutligen kan konstateras att andra svårigheter till följd av en sådan kriminalisering inte kan uteslutas, t.ex. när det gäller utredning av brott där ett offer för en exploatering i vissa fall skulle kunna anses vara både misstänkt och målsägande. Regeringen bedömer sammantaget att exploatering i brottslig verksamhet åtminstone i nuläget inte bör omfattas av den nya straffbestämmelsen. […] Sammanfattningsvis bedömer alltså regeringen att nykriminaliseringen bör avgränsas till att avse exploatering i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor och tiggeri. Ingenting hindrar dock att bestämmelsens tillämpningsområde senare utvidgas om ett tydligare behov framträder, på motsvarande sätt som skett när det gäller män-

13Prop. 2017/18:123 s. 33 f. och 37.

niskohandelsbestämmelsens gradvisa utvidgning sedan den infördes. Regeringen avser att följa utvecklingen och vidta åtgärder om så behövs.14

Problembilden har blivit tydligare sedan de tidigare övervägandena

Mot bakgrund av redogörelsen i detta kapitel och den problembild vi beskrivit finns numera en tydligare bild av hur unga utnyttjas i brottslighet inom ramen för verksamheten i kriminella nätverk (se avsnitt 3.5 och 9.3.2). Unga används för att tjäna pengar åt andra genom bl.a. försäljning av narkotika. Som ett led i vinningsbrottslighet används de även för andra riskfyllda brottsliga tjänster där de kan råka illa ut bl.a. genom att utsättas för våld. Ett genomgående tema är att ungdomarna får stå sådana risker, inklusive hot om lagföring, som mer tongivande kriminella vill undvika. Inte sällan kan unga vara under press att börja eller fortsätta begå brott i sammanhang där den övergripande kontrollen tillkommer någon annan. Unga kan även på mer frivillig grund välja att börja begå brott där de huvudsakliga vinsterna tillförs någon annan. I fråga om försäljning av narkotika har det dock från flera håll beskrivits att de unga säljarna i praktiken ofta inte tillåts att sluta leverera intäkter till de mer etablerade aktörerna. Av rädsla, krav på betalning av riktiga eller fiktiva skulder eller av andra anledningar är de hänvisade till att fortsätta sälja narkotika. Denna mer tydliga bild av hur unga utnyttjas i brottslighet talar för att det nu finns anledning att göra en annan bedömning avseende exploatering i brottslig verksamhet än vad som gjordes när bestämmelsen om människoexploatering infördes.

Brottslighet bör föras in som en utnyttjandeform i bestämmelsen om människoexploatering

Mot denna bakgrund bedömer vi att det numera föreligger ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd mot utnyttjandet av unga i brottslig verksamhet. Att exploatera någon i brottsliga sammanhang framstår som lika klandervärt, och angeläget att motverka på straffrättslig väg, som att utnyttja någon i t.ex. tiggeri.

14 A. prop. s. 41.

Vid exploatering för brottsliga ändamål framstår enligt vår mening inte den befintliga straffrättsliga regleringen om människohandel och olaga tvång som tillräcklig. Bestämmelsen om människohandel kan visserligen träffa fall av utnyttjande av någon i brottslig verksamhet, men endast om utnyttjandet föregåtts av rekrytering eller någon annan av de s.k. handelsåtgärder som krävs för ansvar (dvs. transport, överföring, inhysande eller mottagande av en person) och utnyttjandet sker inom ramen för tvångsarbete eller i en situation som utgör nödläge för den utsatte. För att straffbestämmelsen om olaga tvång ska vara tillämplig krävs att våld, hot eller liknande använts vilket långt ifrån alltid är fallet vid ett utnyttjande av annan i brottslighet.

Det bör nämnas att det förhållandet att någon exploaterats i brottslig verksamhet inte medför att denne måste gå fri från ansvar för de brott som han eller hon begått. Frågan om den utnyttjandes eget straffrättsliga ansvar måste bedömas separat och utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Som i andra fall där flera personer är involverade i en brottslig verksamhet får vars och ens ansvar bedömas utifrån dennes handlande och uppsåt. I vissa fall bör den som utnyttjats visserligen kunna åberopa de allmänna grunderna för ansvarsfrihet i 24 kap. brottsbalken. Det kan också finnas ett utrymme för att sätta ned påföljden eller att meddela påföljdseftergift enligt bestämmelserna i 29 kap.5 och 6 §§brottsbalken.

Det kan alltså konstateras att den som utnyttjats för brottsliga ändamål, såsom brottsoffer, samtidigt skulle kunna komma att vara misstänkt för sin egen brottslighet. Enligt vår uppfattning är detta dock inte något avgörande hinder mot en utvidgning av tillämpningsområdet. Sådana situationer kan redan uppstå i samband med människohandel som avser brottslig verksamhet (se avsnitt 9.2.4). Också i andra sammanhang kan en person vara både målsägande och tilltalad i samma rättegång. När det gäller en utvidgning av människoexploateringsbrottet får man skilja på den gärning som exploateratingen inneburit och den gärning som den unge begått. Att tillförsäkra att den som exploaterats när han eller hon själv begått brott får sina intressen tillvaratagna, både som målsägande och som misstänkt eller tilltalad, bör inte möta några större praktiska hinder.

Som vid andra former av exploatering kan det förutses att misstankar ibland kan vara svåra att utreda. Den som har exploaterats kan av olika skäl vara ovillig att berätta om sin situation utifrån makt-

förhållanden, rädsla eller av andra orsaker. En sådan utvidgning som övervägs är inte undantagen denna problematik. En tystnadskultur förekommer i många sammanhang där en exploatering av unga i brottslighet kan vara aktuell. Den som t.ex. säljer narkotika åt ett kriminellt nätverk kan på goda grunder vara rädd för sin uppdragsgivare. Dessutom är det fråga om att den utnyttjade själv begått brott som han eller hon många gånger antagligen inte vill avslöja. Enligt vår mening är sådana utredningssvårigheter dock inte ett tillräckligt skäl för att avstå från att tillförsäkra den som exploateras i brottslig verksamhet ett straffrättsligt skydd. I sammanhanget kan tilläggas att användningen av s.k. överskottsinformation (som framkommit genom hemliga tvångsmedel vid utredningen av grövre brottslighet) som utgångspunkt får användas för att utreda människoexploatering. Det kan bidra till att brottsligheten uppdagas och lagförs (se vidare avsnitt 13.4.1 och 13.4.2). Det bör även framhållas att regleringen avseende personer under 18 år underlättar för åklagaren att uppfylla sin bevisbörda, på så sätt att något otillbörligt medel i form av olaga tvång m.m. inte behöver ha förelegat och att gärningspersonen inte behöver ha uppsåt i förhållande till den unges ålder.

Sammantaget gör vi bedömningen att det numera finns skäl för att utvidga straffansvaret för människoexploatering till att omfatta även utnyttjande i brottslighet och att en sådan kriminalisering framstår som ändamålsenlig.

Utvidgningen bör även omfatta personer över 18 år

Behovet av ett förbättrat skydd mot exploatering av unga i kriminalitet framträder inte bara i förhållande till barn. Även unga personer som uppnått 18 års ålder kan bli föremål för sådan exploatering. Det saknas därför skäl att begränsa utvidgningen till enbart barn. Någon annan övre åldersgräns för tillämpningsområdet bör inte heller ställas upp, eftersom exploatering i brottslig verksamhet (likt andra exploateringsformer) även kan avse äldre vuxna. Vid utnyttjande av vuxna bör dock liksom i dag krävas att exploateringen skett genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation.

I sammanhanget kan konstateras att den som exploaterar någon själv kan vara ung. Det huvudsakliga syftet med vårt förslag är visser-

ligen att träffa främst äldre och tongivande aktörers utnyttjande av yngre, men som exempel kan nämnas att en sjuttonåring exploaterar ett yngre barn i narkotikaförsäljning. Om det vid en helhetsbedömning bedöms vara fråga om en otillbörlig användning av en person bör sådana situationer inte undantas från tillämpningsområdet eller regleras särskilt. Så länge det är fråga om en sådan exploatering framstår handlandet som straffvärt.15

Utvidgningen bör avse brottslig verksamhet

Utvidgningen bör inte heller begränsas till någon särskild slags brottslighet, utan avse brottslighet generellt. Även om de främsta exemplen kan anses vara narkotikaförsäljning, tillgreppsbrottslighet och andra förmögenhetsbrott samt annan brottslighet som kan ge vinning, bör andra former av brott inte på förhand uteslutas från tillämpningsområdet. Så länge som det är fråga om exploatering av det förhållandet att någon annan ägnar sig åt brott bör förfarandet omfattas. Det kan uttryckas genom att det ska vara fråga om exploatering i brottslig verksamhet, vilket överensstämmer med den terminologi som förekom i de tidigare övervägandena i frågan (se ovan). Av begreppet brottslig verksamhet följer även att ansvar inte förutsätter att exploateringen kan hänföras till ett visst brott. En snävare reglering riskerar att bli ineffektiv. Begreppet bör alltså också i detta sammanhang användas för att framhålla att det inte ställs krav på någon konkretisering av brottsligheten (jfr 36 kap. 1 b § brottsbalken16 och 3 § lagen [2014:307] om straff för penningtvättsbrott17). Brottslig verksamhet omfattar såväl brottslighet vid ett enda tillfälle som flera brott som hänger samman. Givetvis bör regleringen även omfatta exploatering när det är utrett vilket konkret brott, eller vilka, det är fråga om (se även avsnitt 9.3.4).

15 I detta avseende skiljer sig alltså vårt förlag från den föreslagna regleringen avseende främjande av ungdomsbrottslighet i avsnitt 9.3.4. 16Prop. 2007/08:68 Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet s. 61 f. 17Prop. 2013/14:121 En effektivare kriminalisering av penningtvätt s. 47.

Närmare om kravet på exploatering

För att det ska vara fråga om exploatering krävs enligt gällande rätt att gärningspersonen otillbörligt använder sig av en annan person.18Att använda en person för brottslig verksamhet måste som utgångspunkt vara att anse som otillbörligt i sig. Mer renodlad samverkan i brott som inte innefattar något användande av en annan person bör däremot i regel inte träffas av straffansvar. Vid exploatering i brottslig verksamhet torde gärningspersonen ofta vara en uppdragsgivare eller en person som t.ex. organiserar någon annans brottsliga verksamhet. Av naturliga skäl blir tillämpningsområdet alltså inte helt olikt det som gäller för tvångsarbete eller tiggeri19, även om det tar sikte på exploatering i ett annat sammanhang.

Exploatering i brottslig verksamhet torde inte sällan handla om att någon på ett mer systematiskt, regelmässigt eller omfattande sätt utnyttjas. Att så är fallet bör dock i sig inte uppställas som ett krav. Det ska således inte uteslutas att någon kan exploateras i en enskild brottslig gärning (se även ovan avseende begreppet brottslig verksamhet).

På ett mer övergripande plan bör man som utgångspunkt kunna betrakta den ekonomiska aspekten av frågan om exploatering av unga på följande sätt. Om någon tar initiativ till en brottslig verksamhet som innebär att man delar på utbytet talar detta emot att en exploatering föreligger (se däremot förslaget i avsnitt 9.3.4. avseende främjande av ungdomsbrottslighet som i stället kan aktualiseras om den ene är under 18 år). Om den som använder annan i brottslig verksamhet däremot får den huvudsakliga ekonomiska vinningen av brottsligheten kan det inte sällan föreligga en exploatering.

Ur detta perspektiv är det svårare att fastställa att det är fråga om exploatering om det handlar om att en ung person vid ett enskilt tillfälle utför en brottslig tjänst som inte leder till någon direkt vinning, t.ex. tar hand om ett vapen. Men om någon används för sådana uppdrag i en verksamhet som genererar brottsliga inkomster bör en exploatering kunna vara för handen. I sistnämnda fall kan det nämligen vara fråga om att någon otillbörligen används för att begå brottsliga handlingar som sett i ett större sammanhang ligger i någon annans ekonomiska intresse.

18 Jfr prop. 2017/18:123 s. 43. 19 Jfr a. prop. s. 60 f.

Till detta kommer att fördelen för den exploaterande parten även bör kunna ligga i annat än strikt ekonomisk vinning. Det bör alltså vara så att den som t.ex. anlitar någon som vapenbärare i sin brottsliga verksamhet, i syfte att undvika lagföring för grovt vapenbrott och i stället överföra denna risk på någon annan, kan göra sig skyldig till ett otillbörligt användande av denne. Motsvarande situation bör också kunna föreligga vid våldsbrott.

I likhet med andra former av exploatering bör det inte vara avgörande huruvida den utnyttjade frivilligt låter sig exploateras eller inte. Detta är av betydelse eftersom det framkommit att unga i bl.a. utsatta områden mer eller mindre av egen vilja kan söka sig till kriminella nätverks verksamhet i vad som uppfattas som brist på andra alternativ. Så länge som den användning av en ung person som förekommer är otillbörlig bör det alltså kunna vara fråga om exploatering även i sådana situationer.

Som i andra fall måste det alltid bli fråga om en helhetsbedömning av om användningen av en person är otillbörlig, varvid olika förhållanden kan spela roll. Om det t.ex. är fråga om en mycket ung person som används i brottslig verksamhet bör kraven för att det ska anses vara fråga om exploatering i regel kunna ställas lägre.

Kriminaliseringen i sammanfattning

Som framgått bör de nuvarande förutsättningarna för straffansvar i 4 kap. 1 b § brottsbalken gälla, dvs. desamma som för annan exploatering. När det gäller ansvar för exploatering av vuxna måste gärningen alltså ske genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta gäller däremot inte för ansvar för exploatering av barn, varvid oaktsamhet i förhållande till att den exploaterade är under 18 år räcker. Något skäl att ändra brottets straffskala har inte framkommit med anledning av vårt förslag. Straffvärdet bör inom ramen för den tillämpliga straffskalan (fängelse i högst fyra år och för grovt brott i lägst två och högst tio år) styras av graden av hänsynslöshet och utnyttjande. Brottets grad bör avgöras utifrån befintliga kvalifikationsgrunder. Vi har alltså inte funnit några skäl för att föreslå någon förändring av de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Att gärningen avsett en verksamhet

som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan är försvårande omständigheter som är väl avpassade även för exploatering i brottslig verksamhet.

Det bör i vissa fall vara möjligt att döma i konkurrens med andra straffbestämmelser

I fråga om konkurrens är straffbestämmelsen om människoexploatering uttryckligen subsidiär till brotten människorov och människohandel. Den kan bli tillämplig bl.a. vid exploatering som inte har något samband med ett människohandelsförfarande eller när exploateringen vidtas av någon annan än den som genomfört människohandeln. I denna del har vi inte funnit något skäl för ändring med anledning av vårt förslag.

Utgångspunkten för övriga fall är att sedvanliga principer för konkurrens ska tillämpas, vilket även bör gälla för brottets utvidgade del. Det innebär normalt sett att när det är fråga om konkurrens mellan människoexploatering och ett annat brott med liknande skyddsintresse, som har en lindrigare straffskala, ska domstolen döma endast för människoexploatering eller grov människoexploatering. Om ett förfarande uppfyller förutsättningarna för straffbarhet både enligt förevarande paragraf och bestämmelsen om olaga tvång, ska alltså straffbestämmelsen om människoexploatering tillämpas.20

I de fall gärningen leder till konkurrens mellan brott med olika skyddsintressen bör domstolen dock ofta kunna döma för båda brotten i konkurrens. Så bör kunna bli fallet när en gärningsperson både gjort sig skyldig till medverkan till ett brott som en ung person begått och samtidigt exploaterat densamma. I det förra fallet är det fråga om att påföra straffansvar för dem som varit inblandade i det brott som den unge begått och att värna skyddsintresset för det brottet. I det senare handlar det om en kränkning av intresset av att personer inte utnyttjas på ett otillbörligt sätt (se även avsnitt 9.3.2).

20 Jfr a. prop. s. 61 f.

Någon ändring av människohandelsbrottet föreslås inte

Enligt vår uppfattning saknas det skäl att föreslå en motsvarande lagändring beträffande straffbestämmelsen om människohandel. Handelsåtgärder (som t.ex. rekrytering) vilka syftar till att någon ska exploateras i brottslig verksamhet träffas redan av den bestämmelsen om det är fråga om en situation som innebär ett nödläge för den utsatte (se avsnitt 9.2.4). Brottets tillämpningsområde behöver alltså inte utvidgas för att fånga upp sådan exploatering. Inte heller framstår det som lämpligt att ta bort nödlägeskravet, vare sig generellt eller endast när det är fråga om brottslig verksamhet. Detta eftersom människohandelsbrottet typiskt sett har ansetts träffa gärningar av allvarligare slag än människoexploatering och har en straffskala som tar sin början först vid två års fängelse.21

9.3.4. En särskild straffbestämmelse avseende involvering av unga i brottslig verksamhet

Förslag: En ny straffbestämmelse införs i 16 kap. 5 a § brotts-

balken. Enligt bestämmelsen ska den som för brottslig verksamhet anlitar, betalar, överlämnar egendom till eller instruerar någon som inte har fyllt arton år och därigenom, eller på annat liknande sätt, involverar honom eller henne i sådan verksamhet, dömas för främjande av ungdomsbrottslighet till fängelse i högst fyra år. Detta ska gälla även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den unge inte fyllt 18 år. Det ska dock inte dömas till ansvar om det vore uppenbart opåkallat med hänsyn till den ringa skillnaden i ålder och utveckling mellan den som har begått gärningen och den andra personen samt omständigheterna i övrigt.

21 A. prop. s. 47.

En ny särskild straffbestämmelse behövs

I enlighet med vad vi tidigare konstaterat saknas det en straffrättslig reglering som primärt avser det allmänna intresset av att unga personer inte involveras i brottslig verksamhet. Det bör därför övervägas att införa en särskild straffbestämmelse som tar sikte på fall där någon låter en person under 18 år delta i sådan verksamhet. Det bör inte uppställas något krav på att förutsättningar för ansvar enligt bestämmelserna om medverkan eller andra osjälvständiga brottsformer föreligger. Inte heller bör det krävas att den unge har utnyttjats på sätt som avses i straffbestämmelsen om människoexploatering. Straffansvaret bör i stället träffa den som på olika sätt bidrar till att unga involveras i brottslighet och straffvärdet bestämmas utifrån detta handlande i sig. En sådan inriktning framstår även som ändamålsenlig från effektivitetssynpunkt. Unga personer kan nämligen dras in i brottslighet utan att det går att utreda att de varit föremål för människoexploatering enligt vårt förslag till utvidgning av det straffansvaret. Även om ett sådant utnyttjande inte föreligger finns det emellertid ett allmänt intresse av att motverka att unga personer involveras i brottslig verksamhet.

Avsikten med en ny straffbestämmelse bör således vara att kunna lagföra dem som på olika sätt bidrar till att unga dras in i kriminalitet. Som redan konstaterats framstår det inte som ändamålsenligt att föreskriva ett straffansvar som direkt tar sikte på mer formaliserad rekrytering i form av värvning av medlemmar till kriminella grupper (se avsnitt 9.3.2). En sådan ordning riskerar att bli förenad med utrednings- och tillämpningssvårigheter. En reglering bör inte heller ställa krav på att unga involveras i brottslighet mot sin vilja, eftersom så ofta inte behöver vara fallet. I stället bör en ny straffbestämmelse införas som omfattar sådana åtgärder av mer allmän natur som även de bidrar till att unga dras in i brottslig verksamhet som någon annan står bakom.

Närmare om de slags åtgärder som bör omfattas av straffansvar

Till att börja med bör en särskild straffbestämmelse omfatta att en ung person anlitas att utföra en handling som har betydelse vid utförandet av ett brott, t.ex. att hålla vakt vid genomförande av ett rån. På motsvarande sätt bör den straffbara gärningen kunna bestå i

att den unge betalas för att utföra en brottslig tjänst. Det kan t.ex. handla om att sälja narkotika. Även den som lämnar instruktioner till någon inom en brottslig verksamhet eller överlämnar t.ex. vapen eller brottsverktyg att användas inom denna, såsom en mobiltelefon ägnad för narkotikaförsäljning (en s.k. knarklur), bör omfattas av regleringen. Ett överlämnande av ett vapen kan ske för att den unge ska förvara egendomen eller transportera den åt någon annan som behöver tillgång till det som ett led i en brottslig verksamhet. Även andra närliggande sätt att involvera en ung person behöver kunna fångas upp och medföra straffansvar.

En straffbestämmelse som träffar sådana situationer kan formuleras så att den exemplifierar vilka slags åtgärder som ska medföra straffansvar, samtidigt som det framgår att även andra liknande sätt att involvera en ung person omfattas. Enligt vår mening bör det av straffbestämmelsen följa att den som anlitar, betalar, överlämnar egendom till eller instruerar en ung person och därigenom involverar honom eller henne i kriminalitet gör sig skyldig till brott. Därtill bör tillämpningsområdet omfatta den som på annat liknande sätt har involverat en ung person i kriminalitet. På så sätt blir regleringen inte begränsad till endast vissa specifika tillvägagångsätt. Att t.ex. erbjuda någon betalning eller ersättning kan jämställas med att faktiskt betala någon för att utföra brott. Också andra förfaranden bör kunna omfattas av en sådan lösning även om det inte är fråga om en åtgärd som direkt motsvarar dem som räknas upp i exemplifierande syfte. Det innebär att gärningen även bör kunna begås genom passivitet. Om någon som bedriver en brottslig verksamhet accepterar att en person under 18 år av fri vilja medverkar i denna bör han eller hon anses ha involverat den unge i den brottsliga verksamheten. För att undgå ansvar i sådana fall bör alltså krävas att den som har möjlighet till det aktivt utestänger personer under 18 år från att delta i brottslighet som han eller hon själv begår.

Åtgärderna ska innebära att den unge involveras i brottslig verksamhet

Gärningspersonens handlande bör alltså bestå i en åtgärd eller underlåtenhet som innebär att den unge involveras i kriminalitet. Något samband bör däremot inte behöva föreligga i förhållande till en bestämd brottslig gärning eller till ett visst slags brott. I stället bör

det räcka att den unge involverats i vad som omfattas av begreppet brottslig verksamhet. Av detta följer att för ansvar inte förutsätts att åtgärden kan hänföras till ett visst brott, även om straffbestämmelsen blir tillämplig även i sådana fall. Genom att använda begreppet brottslig verksamhet tydliggörs alltså att det inte ställs krav på någon närmare konkretisering av brottsligheten (jfr 36 kap. 1 b § brottsbalken22 och 3 § lagen [2014:307] om straff för penningtvättsbrott23, se även avsnitt 9.3.4).

I likhet med andra sammanhang där begreppet förekommer bör brottslig verksamhet omfatta såväl brottslighet vid ett enda tillfälle som flera brott som hänger samman. Även planerade brott, som nått den punkt där gärningen är straffbar, bör kunna anses utgöra brottslig verksamhet.24 Några krav på att det ska vara brottslighet av särskilt slag, t.ex. narkotikabrottslighet, bör inte ställas upp eftersom brotten i kriminella nätverk och i den kriminella miljön varierar. Inte heller bör det behöva vara fråga om verksamhet av viss omfattning eller inriktning. Att involvera unga i kriminalitet måste anses vara klandervärt i samtliga fall.

Straffbestämmelsens utformning medför att bevisning kan föras ur ett bredare perspektiv än om det vore fråga om att knyta en persons handlande och uppsåt som t.ex. medverkande till ett specifikt brott utfört av en ung person. Den föreslagna konstruktionen innebär således att den som lämnar t.ex. ett uppdrag till en ung person inte nödvändigtvis behöver känna till vilket brott den unge anlitas för. Det bör i stället vara tillräckligt att uppsåtet omfattar att åtgärden avser brottslig verksamhet i sig (se nedan avseende vilka krav som i subjektivt hänseende bör ställas i förhållande till den involverades ålder).

I kravet på att den unge involveras i brottslig verksamhet bör ligga att dennes inblandning avsett en brottslighet som någon annan i huvudsak ligger bakom. Annars kan den unge inte anses ha involverats genom gärningspersonens handlande. Om en ung person på eget initiativ t.ex. har köpt ett skjutvapen endast för att inneha det för egen del, bör ansvar för att ha involverat köparen i brott inte aktualiseras för säljarens del. Den unge (och säljaren) begår visserligen vapenbrott i en sådan situation men den unge bör inte anses ha

22Prop. 2007/08:68 s. 61 f. 23Prop. 2013/14:121 s. 47. 24 Jfr ibid.

involverats i brottslig verksamhet. Det bör alltså krävas att den unge involverats i vad som huvudsakligen är att betrakta som annans brottsliga verksamhet.

För att anses ha blivit involverad bör däremot inte krävas att den unge hunnit utföra något brott. Redan den som för brottslig verksamhet har anlitats eller betalats, eller t.ex. gått med på ett erbjudande om betalning, kan anses ha blivit involverad i brottslig verksamhet. I linje härmed bör inte heller krävas att den unge kan fällas för brott (även om så kan bli fallet utifrån bestämmelserna om förberedelse och stämpling i 23 kap 2 § brottsbalken om den unge är över 15 år).

Att den unge samtycker till att anlitas eller på annat sätt involveras bör som framgått inledningsvis inte innebära att den som står för involverandet befrias från ansvar. Tvång, vilseledande, övertalning eller liknande bör således inte krävas enligt straffbestämmelsen, även om också sådana situationer kan omfattas.

Det bör även sakna betydelse om gärningspersonen själv är den som styr över den brottsliga verksamheten eller inte. Även den bör alltså omfattas som t.ex. lämnar ett uppdrag eller instruktioner till en ung person på ett sätt som innebär att denne involveras i brottslig verksamhet som någon annan än gärningspersonen bedriver.

Straffbestämmelsen bör avse unga under 18 år

Enligt vår bedömning bör straffbestämmelsen avgränsas till att gälla involverandet av unga personer. Även om också vuxna kan involveras i brottslig verksamhet är sådana förfaranden inte så tydligt klandervärda att de bör träffas av en särskild kriminalisering. Detta gäller framför allt eftersom vårt förslag inte innehåller något krav på t.ex. tvång eller otillbörligt användande av en person (jfr i sistnämnda avseende avsnitt 9.3.3). Den relevanta åldern bör framgå direkt av lagtexten så att straffansvarets gränser tydligt framgår. Enligt vår mening bör denna bestämmas till 18 år. Det framstår som utgångspunkt rimligt att dra gränsen vid den ålder i lagstiftningen som avgör om någon är att betrakta som barn eller vuxen. Av systematiska skäl är det också lämpligt att använda samma åldersgräns som gäller för de fall av människohandel och människoexploatering

av unga där något otillbörligt medel inte krävs för ansvar (se avsnitt 9.2.4 och 9.3.4).

De mest allvarliga och klandervärda fallen är i och för sig de som avser ännu yngre personer, främst barn under straffmyndighetsåldern. En reglering som endast avser denna ålderskategori kan därför i och för sig övervägas. Det förekommer dock både att barn i åldersspannet 15 till 17 år involveras i brottslighet och att det är fråga om barn under 15 år. Med en gräns vid 18 års ålder kan båda situationerna omfattas. En vuxen person som involverar en 17-åring träffas alltså, liksom en 17-åring som involverar en 13-åring. Uppgifter från Polismyndigheten talar för att det inom den kriminella hierarkin är vanligt att påverkan kan ske i flera nedåtgående led. Det vill säga att en äldre person agerar i förhållande till en yngre person, som i sin tur riktar sig mot någon ännu yngre. Det är viktigt att sådana situationer, och de olika leden i dem, i möjligaste mån träffas av regleringen.

Ansvarsfrihet för vissa fall

En konsekvens av den nu beskrivna regleringen kan bli att även brott som någon som är under 18 år begår tillsammans med en jämnårig, och där gärningen framstår som ett resultat av ett gemensamt initiativ, omfattas av bestämmelsen. Eftersom syftet är att träffa främst mer tongivande aktörers involverande av unga personer i brottslighet behöver en ansvarsfrihetsregel skapas för att undvika att icke avsedda fall omfattas. Det kan även tänkas förekomma situationer där någon som alldeles nyss har fyllt 18 år begår brott tillsammans med någon som är precis under denna ålder. Med tanke på att straffbestämmelsen avses få ett brett tillämpningsområde bör ett visst utrymme för ansvarsfrihet finnas även i sådana fall.

En ventil för dessa slags situationer framstår därför som rimlig och nödvändig. Denna bör utformas med ledning av befintliga bestämmelser om ansvarsfrihet på andra områden (jfr t.ex. 6 kap. 14 § och 16 kap. 10 b §brottsbalken) och ta sikte åldersskillnaden mellan de inblandade samt andra relevanta förhållanden. I det förra avseendet bör det kunna tillmätas betydelse hur maktförhållandet sett ut mellan de inblandade och i vilken grad någon påverkan har förekommit. En rimlig avvägning är enligt vår mening att det inte ska dömas till ansvar om det vore uppenbart opåkallat med hänsyn till

den ringa skillnaden i ålder och utveckling mellan den som träffas av den särskilda straffbestämmelsen och den andra personen, samt omständigheterna i övrigt. Med en sådan utformning kan den som själv är barn undgå straff när så är motiverat i det enskilda fallet. Även den som t.ex. nyss blivit myndig kan omfattas av ansvarsfrihet när omständigheterna talar för det.

En gärning bör vara straffbar även vid oaktsamhet i förhållande till den unges ålder

I 6 kap. 13 § brottsbalken föreskrivs ett undantag från kravet på uppsåt i förhållande till målsägandens ålder, i de fall det för ansvar enligt straffbestämmelser i det kapitlet (som behandlar sexualbrott) förutsätts att brottet begåtts mot någon under en viss ålder. Samma sorts reglering finns avseende barnäktenskapsbrott (4 kap. 4 c § brottsbalken) och i särregleringen av människohandel samt människoexloatering avseende barn under 18 år (4 kap.1 a och 1 b §§brottsbalken, se avsnitt 9.2.4 och 9.3.2).

Även om den särskilda straffbestämmelse som vi föreslår inte utgår från ett strikt barnrättsperspektiv (dvs. på så sätt att den unge betraktas som brottsoffer) talar mycket för att en gärningsperson inte bör kunna undgå ansvar genom att hänvisa till brist på kännedom om barnets verkliga ålder. En reglering som medger att så sker riskerar att bli ineffektiv, eftersom det många gånger kan antas vara svårt att motbevisa en sådan invändning. Mot bakgrund av det allmänna intresset av att motverka att barn involveras i brottslighet är det motiverat att straffansvar inträder redan vid oaktsamhet i fråga om den unges ålder. För att i rimlig utsträckning kunna tillgodose det sagda bör ett oaktsamhetsansvar inte begränsas till någon kvalificerad form av oaktsamhet. Ansvaret bör i stället utformas så att det korresponderar med motsvarande krav i de ovan angivna bestämmelserna. Vi kan inte se någon påtaglig risk för att en reglering av detta slag skulle medföra ett alltför vidsträckt gärningsmannaansvar.

Brottets benämning och placering

Eftersom vårt förslag avser en ny särskild straffbestämmelse som skiljer sig från medverkansreglerna bör bestämmelsen inte placeras i 23 kap. brottsbalken. Mot bakgrund av straffbestämmelsens huvudsakliga skyddsintresse och att regleringen inte utformats som ett målsägandebrott, bör den i stället placeras i 16 kap. brottsbalken om brott mot allmän ordning, lämpligen som en ny 5 a §. Vad som avses med straffbestämmelsen kan beskrivas genom brottsbeteckningen främjande av ungdomsbrottslighet.

Straffskalan bör vara fängelse i högst fyra år

För att markera styrkan i samhällsintresset av att unga inte involveras i brottslig verksamhet, och betona allvaret när så sker, bör det abstrakta straffvärde som uttrycks genom brottets straffskala sträcka sig relativt högt. Härigenom möjliggörs även att straffvärdet i det enskilda fallet kan sättas högre än det som följer av den brottslighet som den unge utövat, i vart fall när det är fråga om en mindre allvarlig gärning från den unges sida. Något närmare krav på korrelation mellan straffvärdet för involverandet och det straffvärde som gäller för den unges brottslighet bör alltså inte följa av bestämmelsen. Med tanke på allvaret i att involvera unga i brottslig verksamhet framstår det som rimligt att straffet i vissa fall kan bli högre än det som gäller vid ett eventuellt medverkansvar.

En överträdelse av straffbestämmelsen utgör alltid ett åsidosättande av det angelägna skyddsintresset att barn inte dras in i kriminalitet. Det kan emellertid antas att det nya brottet kommer att träffa gärningar av vitt skilda slag som kan variera avsevärt i fråga om straffvärde. Dessa omständigheter är av betydelse för vilken straffskala som ska föreskrivas. Straffskalan bör vara så pass vid att den kan omfatta de mest allvarliga fallen, samtidigt som den ger utrymme för rimliga straffvärdebedömningar i de fall där gärningspersonens roll har varit mer begränsad. För att åstadkomma en möjlighet till flexibilitet vid straffvärdebedömningen föreslår vi att straffskalan bör vara fängelse i högst fyra år. Straffvärdet bör bl.a. styras av i vilken grad ett beteende medför att unga dras in i brottslig verksamhet. Även andra omständigheter såsom den unges, eller de ungas, ålder bör tillmätas betydelse.

Någon särskild straffskala för grovt brott föreslås inte. Skyddsintresset tar sikte på det allmänna intresset av att unga inte lockas in i kriminalitet. När en ung person begår ett mycket allvarligt brott till följd av påverkan från någon annan torde som regel medverkansansvar enligt 23 kap. 4 § brottsbalken komma i fråga vilket i så fall skapar tillräckligt utrymme för straffmätningen avseende den som har involverat den unge (se vidare om konkurrens nedan). Till detta kommer att i de fall gärningen innefattar ett otillbörligt användande av unga i brottslig verksamhet kan i stället straffbestämmelsen om människoexploatering tillämpas. Denna innefattar ett grovt brott med en högre straffskala. Sammantaget framstår det inte som att det finns tillräckliga skäl för att införa en grov brottstyp för främjande av ungdomsbrottslighet.

Brottet bör som regel anses vara ett brott av sådan art att fängelse ska väljas som påföljd

Vid val av påföljd ska särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse ska brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet beaktas (30 kap. 4 § brottsbalken). När straffvärdet motsvarar eller överstiger ett års fängelse gäller en presumtion för att välja fängelse som påföljd. Brottslighetens art som skäl för fängelse tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att den tilltalade inte är dömd tidigare och trots att straffvärdet inte är påtagligt högt. Exempel på sådana brottstyper är grovt rattfylleri, narkotikabrott, vapenbrott, mened och övergrepp i rättssak samt vissa former av misshandel och våld mot tjänsteman (se vidare avsnitt 6.4.7).

Vid brott enligt förslaget till en ny 5 a § i 16 kap. brottsbalken talar mycket för att brottslighetens art som regel bör motivera att påföljden bestäms till fängelse, i vart fall när det är fråga om något allvarligare gärningar. Involverandet av ungdomar i framför allt nätverksbrottslighet synes ha ökat och medför ett stort problem på samhällsnivå, med risk för att nya generationer av grovt kriminella växer fram. Den brottslighet som kriminaliseringen omfattar framstår även som delvis svårupptäckt, då mer etablerade brottslingar så att säga gömmer sig bakom unga utförare vilka kan ha svårt att berätta öppet om sin situation. Det framstår därför som motiverat

att i vart fall allvarligare former av brottet bör anses vara av sådan art att påföljden bestäms till fängelse även om varken straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet skulle utgöra skäl för det. Styrkan av fängelsepresumtionen, det så kallade artvärdet, bör dock avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott bör inte kriminaliseras

Kriminalisering av försök, förberedelse och stämpling bör normalt förbehållas brott av visst allvar, där sådana förstadier kan anses utgöra ett reellt hot mot det intresse som kriminaliseringen syftar till att skydda. Av betydelse i det sammanhanget är bl.a. hur allvarlig en gärningstyp anses vara, vilket uttrycks genom den straffskala som föreskrivs för brottet.

Den straffskala som nu föreslås är ett uttryck för att vi visserligen bedömer att främjande av ungdomsbrottslighet är en brottstyp av allvarligt slag. Såsom brottet är utformat riktar det dock inte sig mot någon som direkt drabbas i egenskap av målsägande. Straffbestämmelsen är även brett konstruerad och omfattar handlingar som har likheteter med osjälvständiga brottsformer. Att kriminalisera försök, förberedelse och stämpling till främjande av ungdomsbrottslighet skulle därför enligt vår bedömning vara alltför långtgående. Detsamma gäller för underlåtenhet att avslöja eller förhindra detta brott.

Konkurrens

Förslaget till en ny straffbestämmelse är utformat så att straffansvaret många gånger kan antas komma att träffa gärningar som redan är kriminaliserade genom andra bestämmelser. Detta väcker frågan hur brottet ska behandlas i konkurrenshänseende. Som framgått bör straffbestämmelsen vara tillämplig även när en gärning träffas av medverkansansvar enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. I dessa fall bör det som utgångspunkt dömas i konkurrens eftersom det handlar om olika skyddsintressen (se avsnitt 9.3.2 och inledningsvis i förevarande avsnitt). Härigenom åstadkoms en straffskärpande effekt för den som involverat en ung person genom sin brottslighet. Utgångs-

punkten bör i princip vara densamma i förhållande till andra osjälvständiga brottsformer i samma kapitel.

Däremot bör det i regel inte vara aktuellt att för en och samma gärning döma för både människoexploatering avseende brottslig verksamhet (se avsnitt 9.3.3) och enligt den i detta avsnitt föreslagna bestämmelsen. Även om skyddsintressena för dessa brott skiljer sig åt utgår de båda från det övergripande behovet av att motverka att unga genom någon annans agerande inblandas i kriminalitet. Om det i ett enskilt fall finns förutsättningar att döma enligt båda straffbestämmelserna bör det främst dömas för den förra brottstypen ensamt, i vart fall när det är fråga om grovt brott.

I den mån andra konkurrenssituationer kan uppstå bör utgångspunkten vara att sedvanliga principer ska tillämpas.

9.3.5. Den särskilda straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 5 brottsbalken bör inte ändras

Bedömning: Den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap.

2 § 5 brottsbalken, avseende den som förmått någon annan att medverka till brottet genom missbruk av hans eller hennes ungdom, bör kvarstå oförändrad.

Regleringen i 29 kap. 2 § 5 brottsbalken omfattar bl.a. den som förmått någon annan att medverka till brott genom att missbruka dennes ungdom (se avsnitt 9.2.3). Om ett förmående genom sådant missbruk inte är för handen är bestämmelsen inte tillämplig.

Det kan finnas skäl för en bedömning att något krav på att gärningspersonen förmått den unga att medverka inte bör ställas upp i straffskärpningsgrunden eller att åtminstone kravet på missbruk tas bort, i vart fall när den unge är under en viss ålder. Vårt förslag i avsnitt 9.3.4 innebär dock att den som involverar en person under 18 år i brottslig verksamhet både kan dömas för detta och samtidigt bli föremål för straffansvar enligt bestämmelserna om medverkan och osjälvständiga brottsformer i 23 kap. brottsbalken. Den föreslagna regleringen leder i sådana fall till ett sammantaget högre straff. Därmed framstår det inte som att det finns tillräckliga skäl att föreslå en utvidgning av 29 kap. 2 §5 brottsbalken. Till detta kommer den föreslagna utvidgningen av straffbestämmelsen om människoexploa-

tering i avsnitt 9.3.3. Även denna kriminalisering är avsedd att kunna tillämpas i konkurrens med ansvar för brott enligt 23 kap. brottsbalken.

Om våra förslag till utvidgningar av det kriminaliserade området genomförs bör dessa enligt vår bedömning i tillräcklig grad fånga upp de fall i vilka det är angeläget med en strängare straffrättslig reaktion. I det ligger även bedömningen att punkten 2 inte behöver utvidgas till att avse annat än att förmå någon att medverka i brott. Om en person t.ex. är medgärningsman eller medhjälpare när en ung person begår brott, men varken förmår honom eller henne till detta eller därigenom involverar eller exploaterar den unge i brottslig verksamhet, framstår skälen för straffskärpning inte som lika starka. Enligt vår mening är sådana situationer varken jämförbara med de förhållanden som regleras i de övriga punkterna i 29 kap. 2 § eller med de fall som omfattas av de föreslagna bestämmelserna i 4 kap. 1 b och 16 kap.5 a §§brottsbalken.

I sammanhanget kan även framhållas att förslaget till en ny straffbestämmelse om främjande av ungdomsbrottslighet omfattar många av de situationer som i dansk rätt avses i § 81 punkten 10 straffeloven. Denna reglering innebär att det i straffskärpande riktning ska beaktas om gärningspersonen har medverkat till brottslighet av ett barn under 15 år. Vid en första anblick framstår bestämmelsen som vidsträckt. Den är dock endast avsedd att tillämpas när den tilltalade har spelat en mer aktiv roll för att få barnet att utföra själva gärningen. När det gäller den ålderskategori som omfattas är bestämmelsen mindre långtgående än våra förslag i detta kapitel (se avsnitt 5.2.2).

Ett genomförande av våra förslag kan väcka frågan om den aktuella delen av 29 kap. 2 § 5 brottsbalken bör utmönstras. Vi är dock inte beredda att föreslå detta. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå situationer i vilka punkten kan bli tillämplig, men inte vårt förslag till en ny 5 a § i 16 kap. brottsbalken. Exempelvis för det fall ett anstiftande av ett brott begånget av någon strax över 18 år likväl kan anses ha inneburit att dennes ungdom utnyttjats. I sådana fall blir vårt förslag avseende främjande av ungdomsbrottslighet inte tillämpligt. Om det inte heller är fråga om en exploatering i ett sådant fall kan 29 kap 2 § 5 brottsbalken alltjämt fylla en funktion.

10. Narkotikabrotten

10.1. Inledning

I våra direktiv framhålls att det finns ett samband dels mellan narkotikahandeln och de kriminella nätverken, dels mellan narkotikahandeln och det våld som förekommer i kriminella miljöer. Arbetet mot narkotika utgör därför enligt direktiven en viktig del i att bekämpa de kriminella nätverken och deras brottslighet. Vidare anförs att det är angeläget att den straffrättsliga lagstiftningen, som har en central roll i narkotikabekämpningen, tydligt förmedlar att samhället ser strängt på illegal narkotikahantering. För att säkerställa att så är fallet behöver den straffrättsliga narkotikalagstiftningen enligt direktiven ses över i vissa avseenden.

Detta kapitel inleds med en redogörelse för gällande rätt med särskild inriktning på bakgrunden till införandet av synnerligen grovt narkotikabrott respektive synnerligen grov narkotikasmuggling som skedde 2016 (avsnitt 10.2). Därefter följer en redogörelse för praxis i narkotikamål efter den nämnda lagändringen (avsnitt 10.3) samt en beskrivning av straffmätning i narkotikamål efter lagändringen (avsnitt 10.4). Kapitlet innehåller även en redovisning av kriminalstatistik med fokus på utvecklingen avseende lagföringsbeslut, straffmassa och straffskalor beträffande narkotikabrottslighet (avsnitt 10.5). Därefter redovisar vi våra överväganden och förslag (avsnitt 10.6).

10.2. Gällande ordning

10.2.1. Inledning

Bestämmelser om olovlig befattning med narkotika finns i narkotikastrafflagen (1968:64). Bestämmelser om straff för bl.a. olovlig införsel och utförsel av narkotika finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, nedan kallad smugglingslagen.

I detta avsnitt redogörs för gällande rätt beträffande narkotikabrott respektive narkotikasmuggling samt om den praxisomläggning som skedde 2011 i narkotikamål. Slutligen gås förarbetena igenom till den lagändring som skedde 2016 och som innebar att narkotikalagstiftningen ändrades på så sätt att straffskalorna för grovt narkotikabrott respektive grov narkotikasmuggling delades upp genom införandet av två nya brott: synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling.

10.2.2. Gällande rätt

Narkotikastrafflagen

I 1 § första stycket narkotikastrafflagen straffbeläggs under sex punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om de sker olovligen. Enligt paragrafen döms den som

1. överlåter narkotika,

2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

3. förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte,

4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar

annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk,

5. bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar veder-

lag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, eller

6. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika, om

gärningen sker uppsåtligen, för narkotikabrott till fängelse i högst tre år. Att ett visst förfarande faller under två eller flera av straff-

bestämmelsens olika punkter innebär normalt inte att det är att bedöma som flera brott.1

Punkterna i 1 § narkotikastrafflagen är i princip avsedda att tillämpas i ordningsföljd med punkten 6 som den minst kvalificerade formen.2

Enbart innehav av narkotika (utan något annat uppsåt än att gärningspersonen själv ska använda narkotikan) faller alltså under punkten 6 och utgör den minst kvalificerade gärningsformen. Många fall som utgör innehav är ansvarsgrundande redan enligt någon av de föregående punkterna (främst den fjärde punkten). Huruvida ett visst förfarande som innefattar innehav också faller under någon av de tidigare punkterna anges i förarbetena vara främst av praktisk betydelse för situationer då fråga uppkommer om straffansvar för någon osjälvständig brottsform. I fall då det däremot endast gäller att fastställa huruvida ett narkotikabrott enligt 1 § föreligger är det i och för sig tillräckligt för ansvar att förfarandet kan visas utgöra ett olovligt innehav. Enligt förarbetena saknar det i dessa fall i allmänhet egentlig praktisk betydelse om förfarandet formellt också faller under t.ex. punkt 4 och det kan antas att det många gånger är lättare att dokumentera att gärningspersonen olovligen innehaft narkotikan än att han eller hon också gjort sig skyldig till ett förfarande som faller under någon av de tidigare punkterna. I förarbetena har därför förutsatts att i praktiken den lösningen ofta väljs att det olovliga innehavet läggs till grund för åtal också i sådana fall där ett förfarande som faller under någon av de andra punkterna kan föreligga.3

När det särskilt gäller förhållandet mellan att, å ena sidan, överlåta (punkten 1) respektive förvärva (punkten 3) och, å den andra sidan, anskaffa (punkten 4) respektive bjuda ut till försäljning (punkten 5) kan det understrykas att begreppet överlåtelse enligt narkotikastrafflagen har samma betydelse som i civilrättsliga sammanhang; det som avses är köp, byte eller gåva eller något annat förfarande som innebär att äganderätten överförs till någon annan. Den som i civilrättslig mening är köpare respektive säljare döms därför enligt punkten 1 respektive 3, medan den som befattar sig med narkotikan som mellanhand utan att själv äga eller bli ägare många gånger

1Prop. 1982/83:141 om ändringar i narkotikastrafflagen s. 32 och 35. 2 Jareborg (1995), Straffrättens gärningslära, s. 196, Andersson m.fl. (2012), Narkotikabrotten, En kommentar till de centrala bestämmelserna om narkotikabrott, s. 33 f. och prop. 1982/ 83:141 s. 14. 3Prop. 1982/83:141 s. 35.

ansvarar enligt punkten 4 eller 5 (se NJA 1982 s. 64). Utgångspunkten är att varje överlåtelse betraktas som ett brott för sig (se NJA 1971 s. 396).

Om ett brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter är att anse som ringa, döms enligt 2 § narkotikastrafflagen till böter eller fängelse i högst sex månader. Ett narkotikabrott ska enligt förarbetena anses som ringa endast om det med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som lindrigt och vid denna bedömning har alltså sorten och mängden narkotika särskild betydelse. Enligt förarbetena bör utöver sorten och mängden narkotika särskilt beaktas vilken typ av befattning med narkotika det varit fråga om. Det ringa brottet bör i huvudsak vara förbehållet gärningar som bestått i eget bruk eller innehav för eget bruk. Har narkotika överlåtits eller har narkotika innehafts i överlåtelsesyfte bör tillämpningen av det ringa brottet i princip vara utesluten. Undantag bör kunna göras endast för överlåtelser av mycket små mängder, motsvarande någon enstaka bit cannabisharts eller dylikt inom en sluten krets av missbrukare. Hantering av narkotika på kriminalvårdsanstalt bör vidare bedömas strängt oavsett om narkotikan var avsedd för eget bruk eller inte.4

Om brott som avses i 1 första stycket är att anse som grovt, döms enligt 3 § första stycket samma lag för grovt narkotikabrott till fängelse i lägst två och högst sju år. I paragrafen anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Vid sidan av mängden narkotika anges att brottet har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt eller att det på annat sätt varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att sistnämnda omständigheter framför allt tar sikte på gärningspersoner som kalkylerar med ett tänkbart straff närmast som en företagsmässig riskfaktor, t.ex. vissa internationella brottssyndikat inom narkotikahandeln, och som själva inte är beroende av narkotika men som för egen vinning utnyttjar andras okunnighet eller beroende i en verksamhet som ofta sker yrkesmässigt. Vid bedömningen bör också graden av hänsynslöshet i gärningspersonens förfarande tillmätas betydelse, såsom om det aktuella preparatet är särskilt farligt eller att det har varit fråga om systematiskt bedriven överlåtelse till skolelever eller

4Prop. 1992/93:142 om åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott s. 16 f.

annan ungdom eller till intagna på anstalt. Vidare bör beaktas om gärningen utgör ett led i en organiserad brottslighet.5 Frågan om vad som typiskt sett utmärker brott som bör bedömas som grova har utvecklats av Högsta domstolen i flera rättsfall under den praxisomläggning som inleddes genom rättsfallet NJA 2011 s. 357 (se nedan avsnitt 10.2.3).

Enligt 3 § andra stycket ska om brottet är att anse som synnerligen grovt, dömas för synnerligen grovt narkotikabrott till fängelse i lägst sex och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är synnerligen grovt ska det enligt paragrafen särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, avsett en synnerligen stor mängd narkotika eller annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art. Vilka brott som är att betrakta som synnerligen grova utvecklas nedan i avsnitt 10.2.4.

I 3 b § narkotikastrafflagen finns en särskild straffbestämmelse som innebär att den som på olika sätt uppsåtligen tar befattning med narkotikaprekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika döms för olovlig befattning med narkotikaprekursorer till fängelse i högst två år. Om brottet med hänsyn till arten och mängden narkotika som är avsedd att framställas samt övriga omständigheter är att anse som ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är att anse som grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett framställning av särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.

I 4 § första stycket narkotikastrafflagen föreskrivs ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken för försök och förberedelse till narkotikabrott, ringa narkotikabrott, grovt narkotikabrott och synnerligen grovt narkotikabrott liksom för stämpling till narkotikabrottgrovt narkotikabrott eller till synnerligen grovt narkotikabrott. För ansvar förutsätts att gärningen avsett annan befattning än som avses i 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen, dvs. annat än innehav, brukande eller annan befattning med narkotika. Av andra

5Prop. 1968:7 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till narkotikastrafflag, m.m. s. 119, prop. 1980/81:76 om interneringspåföljdens avskaffande och straffet för grovt narkotikabrott m. m. s. 207 f. och prop. 1999/2000:124 En ny smugglingslag m.m. s. 125.

stycket i samma lagrum följer att även försök till olovlig befattning med narkotikaprekursorer i vissa fall är kriminaliserat.

Anstiftan av och medhjälp till narkotikabrott, ringa narkotikabrott, grovt narkotikabrott och synnerligen grovt narkotikabrott samt olovlig befattning med narkotikaprekursorer är straffbart enligt 5 § narkotikastrafflagen, om gärningen inte innefattar endast befattning enligt 1 § första stycket 6 eller 3 b § första stycket 2 samma lag.

Smugglingslagen

Enligt 3 § smugglingslagen döms den som agerar på visst sätt i samband med införsel till eller utförsel från landet av vissa varor för smuggling. Om gärningen gäller narkotika döms enligt 6 § första stycket smugglingslagen för narkotikasmuggling till fängelse i högst tre år. Är ett brott som avses i 3 § att anse som ringa döms enligt 6 § andra stycket för ringa narkotikasmuggling till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är att anse som grovt döms enligt tredje stycket för grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst två och högst sju år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen avsett en särskilt stor mängd narkotika, om gärningen ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt eller om verksamheten eller gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art, dvs. samma kriterier som gäller beträffande grovt narkotikabrott, se ovan. Således är ovan angivna förarbetsuttalanden avseende vad som utgör grovt narkotikabrott även giltiga beträffande grov narkotikasmuggling.

Om brottet är att anse som synnerligen grovt, döms enligt fjärde stycket samma paragraf för synnerligen grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst sex och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått som ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, om gärningen avsett en synnerligen stor mängd narkotika, eller om verksamheten eller gärningen annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art, dvs. samma kriterier som gäller för synnerligen grovt narkotikabrott, se ovan och avsnitt 10.2.4.

Enligt 14 § smugglingslagen är försök till narkotikasmuggling, ringa narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling och synnerligen

grov narkotikasmuggling, liksom förberedelse och stämpling till narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling och synnerligen grov narkotikasmuggling straffbart i enlighet med bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller för förberedelse till ringa narkotikasmuggling.

Anstiftan av och medhjälp till narkotikasmuggling av normalgraden och ringa brott, grov narkotikasmuggling samt synnerligen grov narkotikasmuggling är straffbart i enlighet med 23 kap. 4 § brottsbalken.

I sammanhanget bör framhållas att straffskalorna för narkotikasmuggling överensstämmer med straffskalorna för narkotikabrottslighet enligt narkotikastrafflagen. Syftet har varit att åstadkomma en enhetlig bedömning av narkotikahantering, oberoende av om den ena eller den andra lagen är tillämplig. Gränsdragningen mellan de olika graderna av brott sker således enligt samma principer i de båda lagarna.6

Det är en vanlig situation att den som har gjort sig skyldig till narkotikasmuggling enligt smugglingslagen även uppfyller de förutsättningar som krävs för att kunna dömas till ansvar för narkotikabrott enligt narkotikastrafflagen. För sådana fall finns det en hänvisning i 1 § andra stycket narkotikastrafflagen till smugglingslagen. Denna hänvisning består i upplysningen att bestämmelser om straff för olovlig införsel och utförsel av narkotika och olovlig befattning i vissa fall med narkotika finns i lagen om straff för smuggling. I förarbetena till smugglingslagen uttalas i denna del att det genom hänvisningen får anses vara markerat att det innehav som konstituerar den olaga införseln inte bör föranleda ansvar enligt narkotikastrafflagen utan enbart enligt smugglingsbestämmelsen. Ansvar för narkotikasmuggling konsumerar alltså ansvar för narkotikabrott. Om en gärning innefattar en fullbordad narkotikasmuggling men också ett fullbordat narkotikabrott ska det därmed dömas endast för smugglingsbrottet.7 Om smugglingsbrottet har stannat vid ett försök och gärningspersonen också har gjort sig skyldig till ett fullbordat narkotikabrott bör dock denne dömas endast för narkotikabrott (se NJA 2012 s. 535).

6Prop. 1992/93:142 s. 10 och 17 samt NJA 1993 s. 38 och NJA 2013 s. 321. 7Prop. 1999/2000:124 s. 113.

10.2.3. Praxisomläggningen i narkotikamål år 2011

Enligt tidigare praxis på narkotikastraffområdet var sorten och mängden narkotika som en gärning avsett i princip avgörande för rubriceringen och straffvärdebedömningen. Rättstillämpningen var förutsebar och innebar enhetlighet på så sätt att likartade straff dömdes ut för brott som avsåg samma sort och mängd narkotika. Den medförde även att hela straffskalan utnyttjades. Samtidigt innebar den att andra relevanta omständigheter inte beaktades och inte avspeglade sig i reaktionen på brottet. Det kunde få till följd att gärningar som, med hänsyn till gärningspersonernas motiv eller delaktighet i narkotikabrottsligheten, var av olika svårhet ändå ofta straffades lika strängt. Den innebar vidare att det i vissa fall, om den hanterade mängden var tillräckligt stor, inte fanns något utrymme för egentlig straffmätning.8

Utmärkande för rättstillämpningen har alltså varit att narkotikans sort och mängd ofta har varit av avgörande betydelse för bedömningen av såväl rubricering som straffvärde. Genom den s.k. Mefedrondomen (NJA 2011 s. 357) inleddes emellertid en omläggning av praxis. Omläggningen innebär framför allt att Högsta domstolen fjärmade sig från den straffvärdebedömning och den straffmätningstradition som utvecklats i domstolarna och som byggde på tabeller avseende straffvärdet för olika preparat och mängder. Andra omständigheter än sort och mängd narkotika skulle nu ges ett större genomslag.9

Tabellernas utformning var vidare, enligt Högsta domstolen, inte i alla delar förenliga med de generella farlighetsbedömningar som domstolen hade gjort av olika preparat. I de tabeller som tidigare användes var vissa preparat annorlunda värderade i farlighetshänseende och vidare var den mängd som angavs för ett visst straffvärde (dvs. ett visst antal hanterade missbruksdoser), bl.a. när det gällde gränsen mot grovt brott, inte fullt ut förenlig med de generella farlighetsbedömningar som gällde för olika preparat. I de nya riktvärdena efter praxisomläggningen har således vissa preparat omvärderats i farlighetshänseende samtidigt som de mängder som anges för ett visst straffvärde har räknats så att det antal hanterade miss-

8Prop. 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott s. 18. 9 Jfr även NJA 2011 s. 675 I och II, NJA 2011 s. 799, NJA 2012 s. 70, NJA 2012 s. 115, NJA 2012 s. 144, NJA 2012 s. 510, NJA 2012 s. 528, NJA 2012 s. 535, NJA 2012 s. 650, NJA 2012 s. 849 och NJA 2013 s. 321.

bruksdoser som mängden motsvarar stämmer överens med de olika preparatens generella farlighetsbedömningar (se även avsnitt 10.4).

Högsta domstolens uttalanden i nämnda avgöranden om mängdens och övriga omständigheters betydelse vid påföljdsbestämning i narkotikamål kan sammanfattas enligt följande.10

Både i fråga om gradindelning och straffvärde ska bedömningen ske på ett nyanserat sätt med beaktande av samtliga omständigheter som är av betydelse. Vid en given sort är mängden narkotika endast en faktor bland andra som ska inverka på bedömningen. Mängdfaktorns relativa betydelse kan vara ganska stor vid mindre allvarlig brottslighet men betydligt mindre vid brottslighet av allvarligare slag. Redan vid brottslighet som straffvärdemässigt befinner sig strax under eller vid gränsen för grovt brott spelar sort och mängd en förhållandevis mindre roll, medan sådana omständigheter som yrkesmässighet, organisationsgrad, vinningssyfte och hänsynslöshet vid spridningen av narkotikan träder i förgrunden. Efter hand som en narkotikabrottslighet bör tillmätas ett allt högre straffvärde avtar betydelsen av sort och mängd som straffvärdefaktorer. Beteckningarna grovt narkotikabrott och grovt narkotikasmugglingsbrott är avsedda för de allvarligaste gärningarna, sådana som ingår i en yrkesmässig eller organiserad narkotikahandel med inriktning på att i vinningssyfte sprida bruk av narkotika och hänsynslöst utnyttja andras beroende. Bedömningen ska ske med beaktande av den roll som den tilltalade har haft när det gäller narkotikahanteringen i vidare mening, graden av delaktighet i hanteringen och, vid mer organiserad verksamhet, den ställning som den tilltalade har haft i organisationen. Av betydelse är vidare vilken insikt som den tilltalade har haft rörande narkotikahandelns organisation och hans eller hennes eget syfte med hanteringen. Även fördelningen av brottslighetens ekonomiska utbyte har betydelse. Att sort och mängd endast är faktorer bland andra av betydelse för ett narkotikabrotts svårhetsgrad hindrar inte att dessa ofta i praktiken bildar utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen får inte stanna där, i vart fall inte om det finns andra straffvärdepåverkande omständigheter. När det gäller bedömningen av straffvärdet för ringa brott kan emellertid generellt accepteras att den sker i huvudsak efter schabloner och när det gäller narkotikabrott bör schablonen bygga på sort och mängd narkotika. Dessa båda faktorer är alltså även efter Högsta domstolens praxisomlägg-

10Prop. 2015/16:111 s. 11 ff.

ning i princip avgörande för hur gränsen dras mellan ringa narkotikabrott och narkotikabrott av normalgraden (se avsnitt 10.4).

Mängden narkotika kan, även ensamt, i vissa fall motivera att ett narkotikabrott bedöms som grovt och det kan även ligga till grund för ett straff som är klart högre än minimistraffet för grovt narkotikabrott. Enbart mängden bör dock enligt Högsta domstolen i allmänhet inte föranleda bedömningen att straffvärdet motsvarar ett fängelsestraff som sträcker sig mer än några år över minimistraffet för grovt brott. Den betydelse som tillmäts mängden narkotika tillåts dock att variera något med preparatets farlighet. När det gäller olaglig hantering av cannabis bör mängden i sig, om det inte rör sig om alldeles extrema fall, inte kunna föranleda ett så strängt straff som fängelse i fem år. Ju högre upp man kommer i straffskalan för grovt narkotikabrott desto mer träder sådana omständigheter som yrkesmässighet, organisationsgrad, vinningssyfte och hänsynslöshet vid spridningen av narkotikan i förgrunden. På motsvarande sätt minskar därmed betydelsen av sort och mängd, även om en stor mängd i sig kan tala för att det har rört sig om en yrkesmässig och organiserad verksamhet. Mängden får också en dominerande betydelse i de fall det saknas andra omständigheter som är värda att beakta vid bedömningen av ett brotts svårhet.

Högsta domstolens uttalanden i några avgöranden, främst Nittiosjukilosdomen (NJA 2012 s. 144) och Cannabissmugglingsdomen (NJA 2012 s. 535), har uppfattats så att Högsta domstolen har satt upp straffvärdemässiga tak för betydelsen av mängden narkotika. I litteraturen angavs mot den bakgrunden riktvärden för var den övre gränsen för mängdens betydelse kan tänkas gå när det gäller olika preparat. Högsta domstolens avgöranden har fått till följd att de mängder som enligt litteraturen krävs för grovt brott är fördubblade i jämförelse med de tabellvärden som tidigare användes.

De omständigheter som Högsta domstolen i Mefedrondomen och i de efterföljande avgörandena har uttalat skulle kunna påverka straffvärdet kan delas upp enligt följande. Som straffvärdehöjande kan det beaktas om – det har rört sig om stora mängder narkotika, – narkotikan inte varit avsedd för eget bruk, – det varit fråga om organiserad narkotikahandel, särskilt om den

har varit internationell,

– narkotikahandeln varit omfattande och välorganiserad, – brottsligheten varit ägnad att leda till en omfattande spridning av

narkotika, – många personer har varit inblandade i brottsligheten, – gärningspersonen intagit en central eller på annat sätt framträd-

ande eller viktig ställning i den organisation som legat bakom narkotikahanteringen, – gärningspersonen haft insikt i organisationens storlek och inrikt-

ning, – hanteringen syftat till handel med narkotika, – brottsligheten bedrivits i vinstsyfte eller verksamheten varit

ägnad att ge en inte obetydlig vinst, – gärningspersonen haft del i vinsten av verksamheten och even-

tuellt bestämt vinstfördelningen och själv tagit största vinsten, – gärningspersonen i övrigt fick någon ersättning och hur stor

denna i så fall var, – gärningspersonen hade planerat för en fortsatt och utvidgad han-

del med narkotika, – brottsligheten sträckte sig över en lång tid, – det varit fråga om smuggling av narkotika till Sverige, – smuggling av narkotika genomförts på ett mycket svårupptäckt

eller i övrigt förslaget sätt, – distributionssättet för narkotikan varit särskilt effektivt eller

sofistikerat, – försäljning av narkotika skett till en stor krets av okända, exem-

pelvis via internet, till ungdomar eller till intagna på kriminalvårdsanstalt, eller – gärningspersonen utnyttjat andra personer i verksamheten för att

skydda sig själv.

Som straffvärdesänkande kan det beaktas om

– brottsligheten haft samband med gärningspersonens eget miss-

bruk, – narkotikan till stor del varit avsedd för eget bruk, – det rört sig om ett ursprungligt samköp, – försäljningen varit begränsad till vänner och bekanta, – det varit fråga om en passiv, okvalificerad eller osjälvständig för-

varing eller transport av narkotika, – hanteringen varit kortvarig, – gärningspersonen inte haft någon fysisk eller administrativ

befattning med narkotikan, – smuggling av narkotika inte präglats av någon förslagenhet, – brottet stannade vid försök, – gärningspersonen blivit utsatt för hot, tvång eller utnyttjande,

eller – det varit fråga om medverkan i mindre mån.

10.2.4. Förarbetena till 2016 års lagändring

Skälen för en uppdelning av straffskalorna för de grova narkotikabrotten

Lagändringen 2016 innebar att straffet för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling numera är fängelse i lägst två och högst sju år. För synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling döms till fängelse i lägst sex och högst tio år. Genom lagändringen klargörs det i lagtexten vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är synnerligen grovt. Avsikten med ändringen var enligt regeringen inte att generellt påverka straffnivåerna, i stället var syftet att skärpa straffen för gärningar som avsett hantering av synnerligen stora mängder narkotika samt att det inte längre skulle tillämpas några s.k. mängdtak.

I förarbetena till 2016 års lagändring anförde regeringen att brotten grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling före praxisomläggningen utmärkte sig särskilt genom att straffnivåerna för

dessa brott var generellt sett betydligt högre än för andra brott och att straffskalorna tillämpades på ett annat sätt än vad som i allmänhet gäller. Rättstillämpningen stämde i dessa avseenden alltså inte enligt regeringen överens med de grundläggande principerna om proportionalitet och likabehandling, eller med hur påföljdsbestämningen sker i brottmål i allmänhet. Enligt regeringens mening kunde praxisförändringen sägas innebära en mer nyanserad syn på bedömningen av straffvärdet för narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott, vilket lett till att straffmätningen blivit mindre mekanisk och mer kommit att likna den som sker vid andra typer av brott. Regeringen menade att detta är en rimlig ordning och anförde att på så vis får också grundläggande principer som proportionalitet och likabehandling genomslag.11

Regeringen konstaterade i förarbetena till lagändringen att Högsta domstolens nya praxis i narkotikamål hade fått genomslag i underrätternas rättstillämpning, såväl avseende den mer nyanserade straffvärdebedömningen som frågan om vilken betydelse mängden narkotika ska ges vid straffmätningen.12 Regeringen anförde att detta innebar att fängelsestraffen vid grovt brott i de allra flesta fall hade blivit lägre – eller avsevärt lägre – än de straff som före praxisomläggningen skulle ha dömts ut enligt tidigare tillämpade tabellvärden vid hantering av motsvarande sort och mängd narkotika. De straffvärdemässiga mängdtakens genomslag hade enligt regeringen bidragit till att det i praktiken kommit att finnas en särskild straffskala med ett visst maximistraff inbyggt i straffskalan för de grova brotten. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att sätta upp en gräns för när sorten och mängden narkotika inte längre kan och får beaktas som en straffvärdepåverkande omständighet, utan sådana straffvärdemässiga tak motverkar enligt regeringen i praktiken den större nyansering vid straffmätningen som praxisomläggningen hade medfört. Regeringens utgångspunkt var således att sort- och mängdfaktorn bör tillåtas få genomslag även på de högre straffnivåerna.13

Regeringen anförde i de nämnda förarbetena att straffskalorna för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten generellt är ändamålsenligt utformade och tillräckligt vida för att möjliggöra differentierade bedömningar av straffvärdet. Motsvarande gällde

11 A. prop. s. 18 f. 12 A. prop. s. 14 och 19. 13 A. prop. s. 19.

enligt regeringen för normalgraderna och de ringa formerna av brotten. Regeringen anförde i detta sammanhang att det enbart är principerna om proportionalitet och ekvivalens som ska få styra utformningen av straffskalan för ett brott. Enligt regeringens mening medgav straffskalorna en adekvat bedömning av straffvärdet även vid de mest allvarliga narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten. Regeringen ansåg alltså att det inte fanns skäl att höja maximistraffet för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. En sänkning av maximistraffen var också utesluten enligt regeringen. När det gäller minimistraffen för de grova brotten konstaterade regeringen att det inte fanns fog för att säga att straffnivåerna för grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrott generellt blivit för låga efter praxisomläggningen 2011. En jämförelse med andra brott med i huvudsak motsvarande straffskalor som narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten visade enligt regeringen att straffnivåerna för de narkotikarelaterade brotten fortfarande låg högt, såväl när det gäller normalgraden av brotten som när det gäller de grova brotten. En höjning av minimistraffen skulle enligt regeringen innebära att de grova brotten fick ett högre minimistraff än t.ex. våldsbrott, vilket skulle kunna ifrågasättas med hänsyn till principerna om proportionalitet och ekvivalens.14

I stället ansåg regeringen att straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, som alltså var fängelse i lägst två och högst tio år, skulle delas upp och att detta skulle ske genom införandet av två nya brott; synnerligen grovt narkotikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling med en straffskala om fängelse i lägst sex och högst tio år, medan det för grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling skulle dömas till fängelse i lägst två och högst sju år. Som skäl för detta förslag anförde regeringen i huvudsak följande.15

En utgångspunkt för påföljdsbestämningen i narkotikamål är att straffvärdebedömningen – liksom för brottmål i allmänhet – styrs av grundläggande principer om proportionalitet och ekvivalens. Som redovisats i avsnitt 5 kan det ifrågasättas om fasta straffvärdemässiga tak för mängdens betydelse, dvs. att mängden narkotika inte skulle få beaktas vid straffvärdebedömningen inom ramen för den tillämpliga straffskalan för grovt brott mer än upp till ett visst antal års fängelse, är förenliga med nämnda principer. Enligt regeringens mening kan sådana tak mot-

14 A. prop. s. 21. 15 A. prop. s. 25.

verka den större nyansering av straffmätningen som praxisomläggningen har inneburit. Vidare riskerar de straffvärdemässiga taken att leda till att straffvärdet för en gärning i vissa fall sätts för lågt. Utgångspunkten är att en skillnad i kvantitet endast bör komma till uttryck i ett annat straffvärde om skillnaden samtidigt ger uttryck för en större eller mindre grad av förkastlighet hos gärningen. Är skillnaden i den hanterade mängden narkotika tillräckligt stor innebär detta dock som utgångspunkt även en skillnad i fråga om förkastlighet. En strikt tillämpning av mängdtaken leder mot den bakgrunden till att rättstillämpningen blir onyanserad och att samma straffvärde bestäms för gärningar som, mot bakgrund av hur stor mängd narkotika som hanterats, är av olika allvar. Liksom utredningen konstaterar saknar de straffvärdemässiga taken vidare stöd i såväl lagtexten som i förarbetena till de gällande straffbestämmelserna. Till det kommer att de kan ge upphov till tröskeleffekter. Vid hantering av större mängder än vad taken anger synes Sverige dessutom ligga straffvärdemässigt lägre än övriga länder som utredningen jämfört med. Inte i något av de länderna synes det heller finnas ett tak för när faktorn sort och mängd har spelat ut sin roll som straffvärdepåverkande omständighet. Regeringen anser därför att sort- och mängdfaktorn måste tillåtas få genomslag även på de högre straffnivåerna.

Regeringen anförde vidare att en uppdelning av straffskalorna skulle göra lagstiftningen tydligare och skapa förutsättningar för en väl avvägd och differentierad bedömning av straffvärdet. Avsikten var emellertid enligt regeringen inte att generellt påverka straffnivån för de allvarligaste narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten. Regeringen menade vidare att en uppdelning av straffskalan skulle innebära att lagstiftningen i stort bättre harmonierar med den praxis för påföljdsbestämningen i narkotikamål som hade växt fram sedan juni 2011. Vidare skulle den skapa förutsättningar för domstolarna att fullt ut, inom ramen för respektive straffskala, beakta samtliga för straffvärdet relevanta omständigheter. En sådan omständighet framhöll regeringen är sorten och mängden narkotika. På så vis skulle en uppdelning enligt regeringen även förtydliga att den övre delen av den befintliga straffskalan för grovt brott kan tillämpas om gärningen avsett en mycket stor mängd narkotika även om inga andra försvårande omständigheter föreligger.16

16 A. prop. s. 26.

Vilka brott är att anse som synnerligen grova?

Vid bedömningen av om ett narkotikabrott är grovt ska, som behandlas ovan, särskilt beaktas om brottet har utgjort led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett en särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Kvalifikationsgrunderna för grov narkotikasmuggling överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för grovt narkotikabrott.

Med verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt avses, som utvecklats ovan, någon form av organiserad narkotikahandel som bedrivits i vinstsyfte. När det gäller omständigheten särskilt stor mängd narkotika har i litteratur och praxis angetts riktvärden för när mängden narkotika av viss sort är så stor att brottet som utgångspunkt är att betrakta som grovt. Faktorer som kan medföra att ett narkotika- eller narkotikasmugglingsbrott bedöms som grovt, med hänvisning till att brottet varit av särskilt farlig eller hänsynslös art, är att det aktuella preparatet varit särskilt farligt eller att fråga har varit om systematiskt bedriven överlåtelse till t.ex. ungdomar (se avsnitt 10.2.2 och 10.2.3).

Enligt regeringen fångar kvalifikationsgrunderna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling väl in de fall som bör förbehållas rubriceringen grovt brott. Regeringen menade att de varken är för vida, snäva eller kasuistiska samt att de har visat sig fungera väl när samhället förändras. Det hade enligt regeringen inte heller framkommit något behov av att ytterligare förtydliga dem utan regeringen menade att lagstiftningen, tillsammans med praxisbildningen från Högsta domstolen, ger tillräcklig vägledning för domstolarna. Enligt regeringens mening fanns det alltså inte några sakliga skäl att ändra kvalifikationsgrunderna för de grova brotten. En ändring av kvalifikationsgrunderna så kort tid efter praxisomläggningen kunde enligt regeringen tvärtom riskera att medföra ett oklart rättsläge. Regeringen ansåg därför att kvalifikationsgrunderna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling inte borde ändras.17

När det gällde de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett narkotikabrott eller narkotikasmugglingsbrott är att bedöma som synnerligen grovt anförde regeringen att

17 A. prop. s. 22.

dessa bör vara av samma slag som och försvårande i relation till de omständigheter som kan kvalificera ett sådant brott som grovt.18

Regeringens förslag, som alltså överensstämde med 2016 års lagändring, innebär att det vid bedömningen av om ett brott är synnerligen grovt särskilt ska beaktas om det har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, avsett en synnerligen stor mängd narkotika, eller annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art.

Regeringen anförde i detta sammanhang att kvalifikationsgrunderna ska vara sådana som tydligt särskiljer de synnerligen grova brotten från de grova brotten och som kan ge ledning för tillämparna. Det är även viktigt, menade regeringen, att utformningen inte ger upphov till en linjär straffvärdebestämning utifrån sort och mängd narkotika, dvs. en återgång till tidigare praxis.

Den första kvalificerande omständigheten, att brottet har utövats

i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, avser enligt förarbetena ett av de allvarligaste fallen av

olovlig narkotikahandel och tar sikte på gärningar som utgör led i väl organiserade verksamheter, ofta med internationell koppling. Enligt regeringens uppfattning är denna omständighet, som kumulerar de grova brottens ”större omfattning” och ”yrkesmässigt”, så allvarlig att den bör beaktas särskilt vid bedömningen av om ett narkotikabrott eller narkotikasmugglingsbrott är att bedöma som synnerligen grovt. För att brottet ska ha utgjort ett led i en verksamhet av aktuellt slag krävs enligt förarbetena att det rört sig om en kommersiell hantering som syftat till att sprida stora kvantiteter narkotika på den illegala marknaden. Av betydelse för bedömningen är verksamhetens omfattning och inriktning, antalet personer som har engagerats i verksamheten, kundkretsens storlek och sammansättning, hur länge verksamheten har pågått och hur stor vinst den har genererat. Regeringen anförde att den omständigheten att brottsligheten utgjort ett led i en större verksamhet som bedrivits i viss form och med visst syfte måste vara täckt av gärningspersonens uppsåt, vilket enligt regeringen innebär att gärningspersonens roll och ställning i organisationen och vid brottsligheten är av betydelse. Gärningspersonen kan således t.ex. ha varit med om att planlägga gärningen och fått del i vinsten av verksamheten.19

18 A. prop. s. 27. 19 A. prop. s. 28 f. och 39.

När det gäller den andra kvalifikationsgrunden, att brottet har

avsett en synnerligen stor mängd narkotika, anförde regeringen att den

sort och mängd narkotika som en gärningsperson har befattat sig med är en faktor som är viktig vid bedömningen av rubriceringsfrågan och för straffvärdebedömningen i narkotikamål. Regeringen menade dock att ange mängd som en kvalifikationsgrund för det synnerligen grova brottet skulle kunna medföra en risk för att mängdfaktorn återigen tillåts spela en helt avgörande roll vid straffvärdebedömningen och att det enbart p.g.a. mängden narkotika – trots att den inte varit mycket stor – skulle komma att dömas ut straff som närmar sig maximistraffet för synnerligen grovt brott. Detta skulle i sin tur enligt regeringen kunna leda till att det inte finns utrymme att beakta andra försvårande omständigheter inom ramen för den befintliga straffskalan. Regeringen anförde att en sådan rättstillämpning inte vore att eftersträva, men att risken för en sådan utveckling inte skulle överdrivas. Regeringen underströk i detta sammanhang att mängden narkotika i princip bör ha en avtagande effekt på straffvärdet samtidigt som andra straffvärdepåverkande omständigheter bör ges större tyngd när det gäller den grövre brottsligheten. Sort- och mängdfaktorn kan dock enligt regeringen inte tillåtas ha helt spelat ut sin roll vid ett visst straffvärde. Som exempel gavs att det måste anses mindre klandervärt att exempelvis smuggla in 400 gram än 4 kg heroin i landet. Regeringen framhöll emellertid att detta synsätt inte innebär att rättstillämpningen på nytt ska medföra en linjär straffmätning utifrån mängden narkotika ända upp till maximistraffet och därigenom innebära att det inte finns utrymme att beakta andra försvårande omständigheter inom ramen för den befintliga straffskalan.20

Frågan om hur stora mängder narkotika det ska vara fråga om för att brottet ska bedömas som synnerligen grovt bör emellertid enligt regeringen överlåtas till domstolarnas praxisbildning. För att ett brott ska bedömas som synnerligen grovt med hänsyn till mängden narkotika förutsätts emellertid enligt regeringen att den skillnad i kvantitet – dvs. skillnaden i mängd narkotika – som föreligger mellan gärningen och gärningar som är att bedöma som grovt brott samtidigt motsvarar en beaktansvärd skillnad i förkastlighet.21

20 A. prop. s. 29 f. 21 A. prop. s. 39.

Det förhållandet att ett brott avsett en mycket stor mängd narkotika kan även enligt förarbetena utgöra ett starkt bevisfaktum för att brottet har utövats i organiserad form i större skala och att gärningspersonen haft större insyn och varit mer delaktig i denna organisation än han eller hon vill tillstå. Således kan enligt förarbetena exempelvis den omständigheten att en person, som till synes enbart har haft rollen som transportör, anförtrotts en mycket stor mängd narkotika av utomordentligt stort värde utgöra en indikation på att han eller hon har haft insyn eller ekonomiska intressen i den verksamhet som brottet utgjort en del av.22

Den tredje kvalificerande omständigheten, att brottet annars varit

av synnerligen farlig eller hänsynslös art, tar enligt förarbetena sikte

på brottslighet som har präglats av verkligt betydande farlighet eller hänsynslöshet. Det kan enligt regeringen vara fråga om fall där en gärningsperson hänsynslöst utnyttjat andra personers utsatthet för att själv bereda sig vinning, t.ex. där personer som missbrukar i större omfattning bjudits på en ny sorts narkotika i syfte att åstadkomma en fortsatt och ökad efterfrågan eller om gärningspersonen uppsåtligen bjudit ut narkotika som genom sin sammansättning är farligare än annan narkotika, t.ex. eftersom narkotikan är verksam i extremt små doser. Ett annat exempel som nämns i förarbetena i fråga om omständigheter som kan tala för att ett narkotika- eller narkotikasmugglingsbrott är av synnerligen farlig eller hänsynslös art är om narkotika i större omfattning tillhandahållits till ungdomar utan betalning i syfte att skapa en ny kundkrets eller om narkotika bjudits ut och försålts på en webbplats till en stor krets av okända köpare, och därmed gjorts lätt åtkomlig för bl.a. ungdomar. När det gäller smuggling av narkotika in i landet kan det vidare röra sig om fall som p.g.a. att transporten skett med en särskild förslagenhet och där tillvägagångssättet innebär att det är mycket svårt att upptäcka smugglingen med de hjälpmedel som brottsbekämpande myndigheter har till sitt förfogande. Som exempel på sådan smuggling nämns i förarbetena fall där narkotika på ett särskilt svårupptäckt sätt blandas ut i legala produkter. Ett annat exempel på särskild förslagenhet vid smuggling, som enligt förarbetena skulle kunna innebära att fråga är om ett synnerligen grovt brott, är där transporten sker av anställda i transportnäringen, exempelvis om anställda på en

22 A. prop. s. 29 och 39.

flygplats systematiskt plockar undan väskor innehållande narkotika för att undgå tullhantering.23

Regeringen framhöll emellertid att det inte endast är de omständigheter som lyfts fram i bestämmelsen om synnerligen grovt narkotikabrott respektive narkotikasmuggling som ska beaktas och att förekomsten av en sådan omständighet inte med automatik måste leda till att ett brott bedöms som synnerligen grovt. Domstolen ska enligt förarbetena, på samma sätt som i fråga om de grova brotten, göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.24

Straffskalornas utformning

Som behandlats ovan är straffskalan för grovt narkotikabrott respektive grov narkotikasmuggling fängelse i lägst två och högst sju år, medan straffskalorna för synnerligen grovt narkotikabrott respektive synnerligen grov narkotikasmuggling är fängelse i lägst sex och högst tio år.

Vad gäller utformningen av straffskalorna för grovt narkotikabrott respektive grov narkotikasmuggling fann regeringen, som redovisats ovan inte skäl att ändra minimistraffen på två år eller förändra maximistraffen för de grövsta brotten, dvs. tio år.

I fråga om straffskalorna för brott som bedöms som synnerligen grova respektive grova narkotika- eller narkotikasmugglingsbrott ansåg regeringen att de bör vara något överlappande. Regeringen hänvisade i detta sammanhang bl.a. till att anledningen till att det finns skäl att ha överlappande straffskalor är att inte alla faktorer som påverkar straffvärdet, eller i övrigt straffets längd, påverkar gradindelningen. Som exempel på faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte gradindelningen, angavs att gärningspersonen har ett sådant överskjutande uppsåt som avses i 29 kap. 2 § 1 brottsbalken eller att det är fråga om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § brottsbalken (se avsnitt 6.3.3).25

När det gäller frågan hur stor överlappningen bör vara menade regeringen att för att lagstiftningen ska kunna utgöra ett trovärdigt

23 A. prop. s. 30 och 39 ff. 24 A. prop. s. 31. 25 A. prop. s. 30 f.

verktyg i kampen mot narkotika, bör straffskalan vara ändamålsenligt utformad. En situation där det redan i förväg är givet att stora delar av straffskalan i praktiken aldrig kommer till användning bör enligt regeringen undvikas. Vidare anförde regeringen att det i olika sammanhang uttalats att det, för att ge lagstiftaren tillräckligt utrymme för att värdera ett brotts straffvärde i förhållande till andra brottstyper, bör vara möjligt att kunna använda även andra nivåer för minimistraffen. Detta borde enligt regeringen kunna ha bäring även i fråga om maximistraffen. I detta sammanhang anförde regeringen att med en straffskala för de synnerligen grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten från sex till tio års fängelse uppnåddes för dessa brott en parallellitet med den då gällande straffskalan för dråp. Med en straffskala från två till sju års fängelse för grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling åstadkoms enligt regeringen ingen direkt parallellitet med straffskalor för andra brott. Regeringen menade emellertid att en jämförelse kunde göras med straffskalorna för t.ex. mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, mened, grovt brott, och grovt övergrepp i rättssak, vilka är fängelse i lägst två och högst åtta år. Med hänsyn till vad som gäller om olika brottstypers relativa proportionalitet menade regeringen att det var en rimlig avvägning.26

10.3. Praxis i narkotikamål efter 2016 avseende synnerligen grova brott

10.3.1. Inledning

En naturlig utgångspunkt vid en översyn på narkotikaområdet är enligt våra direktiv att utvärdera om införandet den 1 juli 2016 av de synnerligen grova brotten har fått avsedd effekt (införandet av dessa brott benämns i det följande som 2016 års lagändring). En del i en sådan utvärdering är att studera den praxis som utvecklats på området efter att 2016 års lagändring.

Högsta domstolen har i tre domar prövat frågan vad som krävs gällande sort och mängd samt övriga straffvärdepåverkande omständigheter för att en gärning ska anses vara så kvalificerad att den rubriceras som synnerligen grovt brott. Nedan redovisas referat av

26 A. prop. s. 31 f.

dessa tre domar. Därefter följer en kortare redovisning av hovrättsdomar som meddelats på området. Slutligen redogörs för de reflektioner som Drogpraxisgruppen redovisat på förfrågan från utredningen angående vilka effekter 2016 års lagändring har haft på praxis.

10.3.2. Högsta domstolens praxis avseende synnerligen grova brott

”Grillen” NJA 2017 s. 814

Organiserad handel med kokain (1 kg) och cannabis (700 gram). Gränsdragning mellan synnerligen grovt brott och grovt brott.

I målet var RM åtalad för att under perioden den 1–28 juli 2016 ha bedrivit organiserad handel med kokain och cannabis.

I målet konstaterade Högsta domstolen följande utrett. RM hade under den tid åtalet omfattar olovligen innehaft, förpackat och överlåtit cannabis och kokain samt förmått andra att förvara och överlåta narkotika. En del av narkotikan hade förvarats och sålts från en grillkiosk. RM hade haft en central och bestämmande roll i verksamheten, vilken hade involverat ytterligare tre personer. Den fysiska hanteringen av överlåtelserna hade skett bl.a. genom att två av de medtilltalade vid sidan av sitt arbete under grillens öppethållande hade lämnat över narkotika och tagit emot betalning för den. Kokain och cannabis samt pengar från försäljningarna hade förvarats bl.a. i grillkiosken. Försäljning hade under perioden ägt rum vid 21 tillfällen varav två fall, som avsett 60 gram kokain respektive drygt 700 gram cannabis, hade skett till andra narkotikaförsäljare. Verksamheten avbröts genom polisens ingripande. RM:s hantering hade avsett drygt 1 kg kokain och drygt 700 gram cannabis. Tillsammans med det kokain som vid polisens ingripande förvarades hos honom och en medtilltalad (sammantaget cirka 928 gram) förvarades även fenacetin, ett ämne som kan användas för att späda ut kokain. Avsikten var att kokainet, som hade en förhållandevis hög halt aktiv substans, skulle spädas ut före försäljning.

Högsta domstolen anförde bl.a. att lagstiftningen om synnerligen grovt narkotikabrott syftar till att mängden narkotika – tillsammans med övriga omständigheter – ska få betydelse vid bedömningen också av de allvarligaste narkotikabrotten. Vid den samlade bedöm-

ningen kan, uttalade domstolen, de olika kvalifikationsgrunderna samspela. Domstolen gav som exempel att en synnerligen stor mängd narkotika av farlig art kan medföra att brottet betraktas som synnerligen grovt även om graden av farlighet är lägre när det gäller hur verksamheten har bedrivits. Lagstiftarens avsikt återspeglas även, enligt domstolen, i hur lagtexten har utformats. Domstolen uttalade därefter följande i fråga om brottets rubricering i detta fall.

15. Mängden kokain – drygt ett kilo – får anses vara en särskilt stor mängd narkotika, men inte synnerligen stor, och den mängd cannabis som omfattas av åtalet är av underordnad betydelse för bedömningen av brottets rubricering.

16. RM har haft ett bestämmande inflytande över i vart fall den del av verksamheten som har avsett två av de tilltalades hantering och försäljning av narkotika i Rinkebygrillens lokaler, förvaringen av narkotikan samt hanteringen av intäkterna. Hur narkotikan har införskaffats är inte utrett.

17. Verksamheten har bedrivits i en relativt stor omfattning och har varit ägnad att ge vinst. Den har haft en viss grad av organisation med en tydlig rollfördelning mellan de tilltalade. Den har visserligen pågått bara en kortare tid. Mot bakgrund av den betydande mängd narkotika som har tagits i beslag och RMs köp av flera telefoner med krypteringsfunktion står det dock klart att verksamheten har varit avsedd att fortsätta; den avbröts enbart till följd av polisens ingripande. Det måste samtidigt tas hänsyn till att handeln och hanteringen av narkotika har varit lokalt begränsad och involverat endast ett mindre antal personer. Verksamheten kan mot den bakgrunden inte betecknas som ett led i en särskilt kvalificerad form av organiserad brottslighet.

18. Efter polisens ingripande avstannade, eller förflyttades, den relativt öppna narkotikahandeln från Rinkebygrillen och området kring den. En omständighet som medför att brottsligheten bör betraktas som särskilt allvarlig är att grillen, som ligger i direkt anslutning till Rinkeby centrum, har använts som en central för hantering av narkotika och pengar. Det har bidragit till att i viss utsträckning normalisera en illegal narkotikahantering i ett område tillgängligt för alla och envar. Försäljningsmetoden framstår emellertid inte som särskilt effektiv eller hänsynslös.

Högsta domstolen fann vid en samlad bedömning att det hade varit fråga om en mycket allvarlig narkotikabrottslighet men att den inte kunde kvalificeras som ett synnerligen grovt brott, utan att den i stället skulle rubriceras som grovt narkotikabrott.

Högsta domstolen, som konstaterade att det inte hade framkommit några sådana omständigheter som avses i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken, anslöt sig till hovrättens bedömning att brottets straffvärde motsvarade fängelse i fem år och sex månader.

Med beaktande av att RM hade varit häktad med restriktioner, bestämde domstolen påföljden till fängelse i fem år och fyra månader.

”Lönnfacken I” NJA 2018 s. 150

Rubricering och straffmätning i mål om smuggling av 10 kg heroin, 7 kg kokain och 2 kg cannabisharts

I målet hade EH och BM fört in 10 093 gram heroin, 7 047 gram kokain och 1 914 gram cannabisharts till Sverige. BM och EH hade samma dag i personbil transporterat narkotikan från Helsingborg till Eda kommun.

I målet konstaterade Högsta domstolen i huvudsak följande utrett. EH och BM hade agerat tillsammans och i samförstånd när narkotikan olovligen fördes in i Sverige och när den transporterades inom riket. Båda två hade känt till att det varit fråga om den sorts narkotika och de mängder som hade angetts i åtalet. EH och BM åkte tillsammans från Albanien till Amsterdam. Avsikten var att smuggla narkotika från Nederländerna till Oslo. De skulle få ersättning för smugglingsuppdraget. I Amsterdam fick de tillgång till en svenskregistrerad bil med specialbyggda lönnfack under sätena, som skulle användas för smugglingen. Narkotikan, som var förpackad i tjugo paket, placerades i lönnfacken av EH och BM. EH körde den svenskregistrerade bilen via Helsingör till Sverige medan BM färdades i en bil registrerad i Albanien. BM var den som rekryterade EH för smugglingsuppdraget, och BM gav honom också löpande instruktioner via sms, bl.a. om vilken väg han skulle köra och vid vilken tidpunkt han skulle ta färjan till Helsingborg. Det var också BM som införskaffat de telefoner som användes under färden. Vid tullkontrollen och undersökning av innehållet i de tjugo paketen visade det sig att de innehöll ovan angivna narkotika.

Högsta domstolen konstaterade att det var fråga om sådana mängder farlig narkotika att var och ens brott skulle bedömas som synnerligen grov narkotikasmuggling. I fråga om brottens straffvärde anförde domstolen följande.

16. [---] Vid prövningen av straffvärdet för befattning med stora mängder narkotika måste behovet av en differentierad straffmätning inom ramen för den givna straffskalan beaktas. Den bedömning som görs måste skapa utrymme i den övre delen av straffskalan för de allra allvarligaste fallen. För att kunna upprätthålla en nyanserad straffmätning vid narkotikabrottslighet krävs att det ges utrymme att beakta andra faktorer än sort och mängd. Det innebär att andra omständigheter allt mer bör träda i förgrunden ju högre upp på straffskalan man kommer. 17. Utgångspunkten är alltså att sort- och mängdfaktorn tillåts få genomslag även på de högre straffnivåerna. Mängden och sorten måste dock ges en påtagligt avtagande betydelse som straffvärdehöjande omständighet vid stora mängder narkotika (jfr a. prop. s. 30 och 39).

18. Av betydelse är, förutom sort och mängd, främst graden av delaktighet i narkotikahanteringen och den ställning som den tilltalade har intagit i organisationen liksom hur omfattande och varaktig delaktigheten har varit. Att beakta är vidare den insikt som den tilltalade har haft rörande narkotikahandelns organisation, storlek och inriktning samt hans eller hennes eget syfte med hanteringen. Även fördelningen av brottslighetens ekonomiska utbyte ska tillmätas betydelse. (Jfr NJA 2011 s. 799 och NJA 2012 s. 115.) 19. EH har till Sverige fört in en synnerligen stor mängd narkotika. Förfaringssättet när narkotikan smugglades in präglades av noggrann planläggning och av förslagenhet. Han har utfört uppdraget mot ersättning, enligt egen uppgift mellan 7 000 och 8 000 euro. Några sådana särskilda försvårande eller förmildrande omständigheter som avses i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken har inte framkommit. 20. Det kan mot bakgrund av omständigheterna inte råda någon tvekan om att EH har förstått att han handlat inom ramen för en organiserad verksamhet av allvarligt slag. Det är emellertid inte visat att han har känt till hur verksamheten varit upplagd eller vilken omfattning som den haft. Vad som framkommit om EHs avsikter och motiv är inte av det slaget att straffvärdet av det skälet bör anses påtagligt högre än vad som redan följer av att brottet bedömts utgöra synnerligen grov narkotikasmuggling. 21. Avgörande för att brottet har kvalificerats som synnerligen grovt har främst varit sorten och mängden narkotika (p. 14). De omständigheterna bör därför bara i begränsad omfattning kunna ges ytterligare betydelse inom ramen för den tillämpliga, högre straffskalan. Det har emellertid varit fråga om så stora mängder av heroin och kokain att sorten och mängden trots detta bör få ett visst genomslag även vid bedömningen av straffvärdet inom skalan. Straffvärdet av EHs brott motsvarar fängelse i sju år. [---]

28. Även BM har smugglat in en synnerligen stor mängd narkotika till Sverige på ett sätt som varit präglat av noggrann planering och av förslagenhet. Han har liksom EH utfört uppdraget mot ersättning, låt vara att han hävdat att de skulle få en lägre ersättning, 4 000 euro att dela på. Inte heller i BMs fall har det framkommit några omständigheter som avses i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken.

29. BM har löpande instruerat EH om vilka åtgärder som skulle vidtas under resan. Han har också, enligt vad han själv uppgett, företagit en resa till Sverige under hösten 2016 för att rekognosera inför den aktuella smugglingen och har själv väckt idén om att de skulle använda två bilar vid smugglingen. Han har inhandlat de telefoner som använts av de båda tilltalade. Sammantaget har han medverkat i planeringen av smugglingen, haft en aktiv roll och tagit egna initiativ för att underlätta genomförandet av smugglingsbrottet.

30. BM måste också ha förstått att han handlat inom ramen för en organiserad verksamhet av allvarligt slag. Det har inte framkommit att han har haft någon kännedom om hur verksamheten har varit upplagd eller vilken omfattning den har haft. Hans delaktighet och den ställning han har intagit bör emellertid påverka bedömningen av straffvärdet för det brott han begått (jfr p. 20). Brottets straffvärde motsvarar fängelse i åtta år.

Högsta domstolen fann att någon annan påföljd än fängelse inte kunde komma i fråga och att det inte heller fanns något skäl att avvika från ett straff bestämt efter brottets straffvärde för någon av de två tilltalade.

Högsta domstolen kom alltså till den slutsatsen att envar av EH och BM skulle dömas för synnerligen grov narkotikasmuggling till fängelse, i sju år för EH och i åtta år för BM.

”Lönnfacken II” ( NJA 2018 s. 677 )

Narkotikasmuggling (20 kg metamfetamin). Gränsdragning mellan synnerligen grovt brott och grovt brott

I målet hade AJ fört in 19,95 kg metamfetamin till Sverige. Högsta domstolen konstaterade i huvudsak följande utrett.

Narkotikan hade varit förpackad i 40 paket som vardera vägde cirka 500 gram. AJ hade smörjt in paketen med en blandning av svartpeppar, matolja och kaffe samt placerat paketen i ett hål som fanns under framsätena i hans bil. Han hade täckt hålet med en

metallplatta och en gummimatta. AJ hade fått uppdraget att transportera narkotikan av två män. Han skulle få sammanlagt 6 000 euro i ersättning för uppdraget. Männen gav AJ narkotikan, som då redan var förpackad, ytterligare emballage och ingredienserna till den blandning som paketen skulle smörjas in med. De instruerade honom hur han skulle slå in paketen i det medhavda emballaget, göra blandningen och smörja in paketen. Männen bestämde när resan skulle ske och försåg AJ med mobiltelefoner och instruktioner angående vad han skulle göra när han anlände till Sverige.

I domen anförde Högsta domstolen att det ska göras en allsidig bedömning av samtliga omständigheter vid gradindelningen av narkotikasmuggling. De omständigheter som särskilt ska beaktas enligt lagtexten är, uttalade domstolen, att se som exempel och är varken uteslutande eller obligatoriska vid bedömningen av om en narkotikasmuggling ska anses som ett grovt eller synnerligen grovt brott. Även omständigheter som inte ingår bland exemplen ska alltså enligt domstolen kunna leda till att brottet bedöms som grovt eller synnerligen grovt, en förutsättning för detta är dock att omständigheterna i det enskilda fallet framstår som lika försvårande som i de angivna exemplen. Högsta domstolen anförde därefter bl.a. följande.

12. De omständigheter som särskilt anges som kvalificerande vid bedömningen av om ett brott är synnerligen grovt är utformade utifrån att de ska tydligt särskilja de synnerligen grova brotten från de grova brotten (se a. prop. s. 28).

13. I förarbetena ges en närmare redogörelse för dessa särskiljande omständigheter (se a. prop. s. 38 ff.). Den kvalificerande omständigheten, att brottet har utgjort led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, kumulerar det grova brottets alternativa rekvisit ”större omfattning” och ”yrkesmässighet”. För att det ska vara fråga om en synnerligen stor mängd narkotika förutsätts att skillnaden i kvantitet i förhållande till gärningar som är att bedöma som grovt brott motsvarar en beaktansvärd skillnad i förkastlighet.

14. När det gäller rekvisitet att brottet annars ska ha varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art, krävs att hänsynslösheten eller farligheten har gått påtagligt utöver vad som gäller för att brottet med hänvisning till visad särskild farlighet eller hänsynslöshet ska bedömas som grovt. Vad särskilt gäller narkotikasmuggling kan så vara fallet om transporten har skett med särskild förslagenhet som gör smugglingen mycket svårupptäckt. Det kan vara fråga om situationer då narkotika har blandats i legala produkter eller då transporten sker av anställda i transport-

näringen, t.ex. om anställda på en flygplats systematiskt plockar undan väskor innehållande narkotika i syfte att undgå tullhantering.

15. När brottet har rubricerats ska straffvärdet bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan (29 kap. 1 § brottsbalken). Den bedömning som görs måste skapa utrymme i den övre delen av straffskalan för de allvarligaste fallen. Utgångspunkten är att sort och mängd ska få genomslag även på de högre straffnivåerna men ska ges en påtagligt avtagande betydelse som straffvärdehöjande omständighet vid stora mängder narkotika. Av betydelse för straffvärdet är, förutom sort och mängd, främst graden av delaktighet i narkotikahanteringen och den ställning som den tilltalade har haft i organisationen liksom hur omfattande och varaktig delaktigheten har varit. Att beakta är vidare den insikt som den tilltalade har haft rörande narkotikahandelns organisation, storlek och inriktning samt hans eller hennes eget syfte med hanteringen. Även fördelningen av brottslighetens ekonomiska utbyte ska tillmätas betydelse. (Jfr ”Lönnfacken” p. 15–18.)

16. När det gäller kurirer kan det emellertid förhålla sig så att det saknas andra omständigheter att bedöma straffvärdemässigt än sort och mängd. I sådana fall får det accepteras att sorten och mängden narkotika blir avgörande för både rubriceringen och straffvärdet. (Jfr ”Cannabissmugglingsdomen” NJA 2012 s. 535 p. 19.)

Högsta domstolen konstaterade att den aktuella insmugglade mängden narkotika, 19,95 kg metamfetamin, är en särskilt stor mängd narkotika, men inte synnerligen stor. Vidare fann domstolen att förfaringssättet hade präglats av viss förslagenhet, men inte sådan särskild förslagenhet som krävs för att brottet ska bedömas som synnerligen grovt. Genom den särskilt stora mängden narkotika och övriga omständigheter kring gärningen fann domstolen visat att den hade ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning, vilket AJ måste ha förstått.

En samlad bedömning av omständigheterna ledde Högsta domstolen till slutsatsen att det varit fråga om en mycket allvarlig narkotikasmuggling, men att den inte kunde kvalificeras som ett synnerligen grovt brott. Domstolen fann i stället att brottet skulle rubriceras som grov narkotikasmuggling.

I fråga om gärningens straffvärde anförde domstolen följande.

21. Det är inte visat att AJ har känt till hur narkotikaverksamheten har varit upplagd eller haft någon inblick i vilken närmare omfattning den har haft. Han har i och för sig utlovats en tämligen hög ersättning för uppdraget, men har intagit en underordnad ställning. Hans befattning med narkotikan har i allt väsentligt avsett själva transporten. Något

egentligt inflytande över tillvägagångssättet har han inte haft. I stället har han fungerat som kurir och agerat i enlighet med de instruktioner som han har fått. Vad som framkommit om hans roll i narkotikahanteringen samt hans avsikter och motiv kan därför inte anses vara av det slaget att straffvärdet av det skälet bör anses påtagligt högre än vad som redan följer av att brottet bedömts utgöra grov narkotikasmuggling. Några särskilda försvårande eller förmildrande omständigheter som avses i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken har inte framkommit.

22. Det har dock varit fråga om en så stor mängd metamfetamin att detta bör få genomslag inte bara vid rubriceringen utan även vid bedömningen av straffvärdet inom skalan. Straffvärdet för AJ brott motsvarar fängelse i fem år och sex månader.

Högsta domstolen fann att någon annan påföljd än fängelse inte kunde komma i fråga och att det inte heller fanns något skäl att avvika från ett straff bestämt efter brottets straffvärde. AJ dömdes alltså för grov narkotikasmuggling till fängelse i fem år och sex månader.

10.3.3. Avgöranden från hovrätterna

Inledning

Det har inte refererats några avgöranden angående gränsdragningen mellan grovt och synnerligen grovt narkotikabrott eller narkotika i rättsfallsamlingen Rättsfall från hovrätterna (RH) sedan de synnerligen grova brotten infördes 2016. Nedan redovisas några orefererade avgöranden från hovrätterna i syfte att belysa straffvärdebedömningen i narkotikamål efter införandet av de synnerligen grova brotten. Det görs inga anspråk på att sammanställningen av domarna ger en fullt ut rättvisande bild av praxis och rättsfallen har inte valts ut efter någon särskild metod.

Dom meddelad av Svea hovrätt den 19 juni 2017 (B 3313-17)

Fyra tilltalade dömdes för synnerlig grov narkotikasmuggling och synnerligen grovt narkotikabrott avseende smuggling och befattning med cirka 3,2 kg kokain och 2,2 kg heroin. Två av de tilltalade ansågs vara huvudmän och dömdes till fängelse i åtta år. De övriga två tilltalades medverkan ansågs inte ha varit begränsad till att enbart agera kurirer och de dömdes till fängelse i sex år och sex månader.

Vid straffmätningen togs hänsyn till att samtliga tilltalade hade varit frihetsberövade med restriktioner under cirka sex månaders tid.

Dom meddelad av Svea hovrätt den 10 juli 2017 (B 4770-17)

Målet rörde två tilltalade. Såvitt avsåg åtalet beträffande synnerligen grovt narkotikabrott som överklagats av åklagaren till hovrätten avsåg detta innehav av och befattning med 1,5 kg kokain i överlåtelsesyfte. Den ena tilltalade dömdes till fängelse i fem år och sex månader. Hovrätten anförde att det inte var fråga om en sådan mängd som kan anses inrymmas i begreppet synnerligen stor mängd narkotika. Även med beaktande av att renhetsgraderna (94 procent för 1,47 kg och 43 procent för 125 gram) var högre än vad som är vanligt i missbrukarledet ansåg hovrätten att den omständigheten i sig inte var tillräcklig för att gärningen skulle rubriceras som synnerligen grovt brott. Mängden narkotika och dess renhetsgrad tydde enligt hovrätten i och för sig på att gärningen varit ett led i en verksamhet som bedrivits organiserat i större omfattning. I avsaknad av annan utredning fann hovrätten dock att gärningen skulle bedömas som grovt narkotikabrott. Beträffande den aktuella åtalspunkten befanns den andre tilltalade endast skyldig till innehav av en mindre mängd narkotika, vilket bedömdes som narkotikabrott av normalgraden.

Dom meddelad av Svea hovrätt den 21 augusti 2017 (B 5625-17)

Två tilltalade dömdes för synnerligen grovt narkotikabrott. Brottsligheten avsåg innehav i överlåtelsesyfte av cirka 4,2 kg kokain. I fråga om brottets rubricering, uttalade tingsrätten, till vilket hovrätten anslöt sig, att det aktuella innehavet av kokain varit en del av en omfattande kommersiell och gränsöverskridande verksamhet som pågått under en lägre period. Åtalet omfattade en tidsperiod om drygt fyra månader. Under denna tid hade bl.a. en lägenhet hyrts som använts för förvaring av narkotika och som övernattningsplats för kurirer från andra länder. Vidare var det utrett att betydande belopp hade överförts eller avsetts att överföras till mottagare i andra länder varvid även kurirer använts i verksamheten. Dessa omständigheter, tillsammans med mängden kokain, medförde att brottet skulle bedömas som synnerligen grovt.

Den ena tilltalade, som bl.a. hade haft hand om logistiken samt mottagande och avsändande av kurirer och hyrt lägenhet där narkotikan förvarades och där en kurir inhystes, bedömdes ha haft en mer aktiv och framträdande roll och dömdes till fängelse i sju år och sex månader. Den andra tilltalade hade haft en mindre central roll i narkotikahanteringen och straffvärdet bedömdes uppgå till fängelse i sex år. Med beaktande av den tilltalades ungdom bestämdes straffet till fängelse i fyra år och sex månader.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 20 december 2017 (B 2912-17)

En tilltalad dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende drygt 21,8 kg kokain och 10,1 kg heroin. En stor del av kokainet hade synnerligen hög renhetsgrad (93–95 procent). Liksom tingsrätten fann hovrätten att det inte kunde anses klarlagt att den tilltalades roll i sammanhanget varit någon annan än att agera som kurir. Med utgångspunkt i detta förhållande och med beaktande av den smugglade narkotikans sort, mängd och renhetsgrad befanns straffvärdet motsvara fängelse i åtta år. Påföljden bestämdes till fängelse i enlighet med straffvärdet.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 9 januari 2018 (B 3163-17)

En tilltalad dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende 64,5 kg cannabis och 10 kg kokain. Hovrätten anslöt sig till tingsrättens bedömning att gärningen, på den grunden att denna avsett en synnerligen stor mängd narkotika av vilken kokainet haft en särskilt hög renhetsgrad, skulle bedömas som synnerligen grov narkotikasmuggling. Mängden narkotika talade enligt hovrätten för att brottet utgjort ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika. Även av detta skäl fann hovrätten att brottet skulle bedömas som synnerligen grov narkotikasmuggling. Vidare fann hovrätten att den tilltalade hade varit transportör av narkotikan. Hovrätten ansåg att straffvärdet uppgick till omkring sju års fängelse. Vid straffmätningen beaktades att den tilltalade skulle utvisas samt att frihets-

berövande med restriktioner hade förekommit. Påföljden bestämdes därför till fängelse i sex år och sex månader.

Dom meddelad av Hovrätten för Västra Sverige den 6 mars 2018 (B 1010-18)

Målet rörde flera tilltalade. Såvitt avsåg åtalet för synnerligen grovt narkotikabrott avsåg brottsligheten befattning med 172 kg cannabis. Enligt hovrätten medförde redan mängden narkotika att brottet skulle rubriceras som synnerligen grovt brott. Vidare uttalade hovrätten att det var visat att hanteringen av den stora mängden narkotika utgjort ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika. Den ene av de tilltalade hade bl.a. organiserat användandet av kurirer vid smugglingen. Hovrätten uttalade vidare att den stora mängden narkotika liksom det faktum att distribution skett till mellanled för förmodad vidareförsäljning, visade att verksamheten syftat till stor spridning av narkotika. Gärningen var även av dessa skäl att bedöma som synnerligen grov. Den ene av de tilltalade hade enligt hovrätten haft en ledande roll som organisatör och arbetsledare. Med hänsyn till den stora mängden cannabis och hans betydelsefulla roll i verksamheten ansåg hovrätten att straffvärdet uppgick till åtta års fängelse. Påföljden bestämdes till fängelse i enlighet med straffvärdet. Den andre tilltalade hade enligt hovrätten vaktat den mycket stora mängden narkotika under cirka en månads tid samt deltagit vid förpackningen av den. Han kunde enligt hovrätten inte undgått att förstå omfattningen av narkotikaverksamheten, även om han inte hade en sådan ledande ställning som den medtilltalade. Påföljden bestämdes därför till fängelse i sju år i enlighet med straffvärdet.

Dom meddelad av Svea hovrätt den 24 maj 2018 (B 3592-18)

En tilltalad dömdes för bl.a. synnerligen grovt narkotikabrott Gärningen avsåg transport, innehav och förvar av nästan 180 kg cannabis. Tingsrätten fann att gärningen var att rubricera som grovt narkotikabrott och hänvisade bl.a. till Drogpraxisgruppens riktlinjer.

Till skillnad från tingsrätten ansåg hovrätten att redan mängden narkotika innebar att brottet skulle rubriceras som synnerligen grovt

narkotikabrott. Det var enligt hovrätten inte visat att den tilltalade agerat som annat än transportör. Hovrätten anförde vidare att transporten hade skett i ett fordon försett med ett dolt utrymme, med uppenbar avsikt att undgå upptäckt samt att det sätt som narkotikan var förpackad på talade för att narkotikan skulle levereras till mellanhänder för vidare distribution. Av utredningen framgick också att den tilltalade skulle leverera narkotikan till flera olika platser. Han kunde därmed enligt hovrätten inte sägas ha haft en enbart obetydlig eller osjälvständig roll i att narkotikan skulle få en större spridning. Att han hade anförtrotts en mycket stor mängd narkotika av utomordentligt högt värde tydde också på att han haft insyn i den verksamhet som brottet har utgjort en del av. Med hänsyn till nämnda omständigheter fann hovrätten sammantaget skäl att bedöma gärningen som ett synnerligen grovt narkotikabrott även på den grunden att brottet utgjort led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika. Hovrätten rubricerade alltså gärningen som synnerligen grovt narkotikabrott. Straffvärdet ansågs motsvara sex års fängelse.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 30 juli 2018 (B 1773-18)

En tilltalad dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling bestående i smuggling av knappt 500 kg cannabisharts, cirka 42 kg cannabis, cirka 111 kg amfetamin, cirka 6 kg kokain och 5 kg MDMA. Mängden narkotika översteg enligt tingsrätten med marginal den mängd som ensamt motiverar att brottet är att bedöma som synnerligen grovt. Med hänsyn till värdet (90 miljoner kronor i missbrukarledet) samt till hur narkotikan var förpackad ansågs det klarlagt att brottet måste ha ingått som ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika. Tingsrätten fann att det inte framkommit skäl att se vare sig mindre eller mer allvarligt på den tilltalades gärning jämfört med vad som utförs av en normal kurir. Tingsrätten ansåg att gärningens straffvärde motsvarade fängelse i drygt sju år. Med hänsyn till att den tilltalade varit häktad med restriktioner under en längre tid bestämdes påföljden till fängelse i sju år. Hovrätten fastställde tingsrättens dom.

Riksåklagaren överklagade domen till Högsta domstolen, som inte meddelade prövningstillstånd.

Dom meddelad av Svea hovrätt den 30 augusti 2018 (B 7200-18)

Två tilltalade, en far och en son, dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende drygt 16 kg heroin och närmare 2 kg kokain. Tingsrätten konstaterade att det var fråga om sådana stora mängder farlig narkotika att var och ens brott skulle bedömas som synnerligen grov narkotikasmuggling Tingsrätten ansåg att sonen agerat som kurir, men inte varit en helt osjälvständig sådan. Han hade bl.a. tillhandahållit bilen och godtagit att den byggdes om för smugglingsändamål. Han hade även skött kontakterna med uppdragsgivarna och haft den största ekonomiska vinningen. Vidare bedömdes sonen ha förstått att han handlat inom ramen för en organiserad verksamhet av allvarligt slag. Det var dock inte utrett att han känt till exakt hur verksamheten varit upplagd eller vilken omfattning den haft. Mot bakgrund av hans roll i smugglingen och med hänsyn till mängden narkotika bedömdes straffvärdet för hans del motsvara fängelse sju år. Påföljden bestämdes till fängelse i enlighet med straffvärdet. Tingsrätten konstaterade att fadern inte hade varit lika aktiv i verksamheten och inte haft lika stor ekonomisk vinning som sonen. Straffvärdet ansågs i hans fall motsvara fängelse sex år och påföljden bestämdes till fängelse i enlighet med detta värde. Hovrätten anslöt sig till tingsrättens bedömningar och fastställde domen.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 14 september 2018 (B 2110-18)

Två tilltalade dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende drygt 170 kg amfetamin, cirka 86 kg cannabis, cirka 12 kg MDMA och närmare 3 kg kokain. Brottet bedömdes som synnerligen grovt med hänsyn till att det avsett en särskilt stor mängd narkotika och utgjort ett led i en större verksamhet. Den ene av de tilltalade ansågs ha haft en sådan framträdande roll vid narkotikasmugglingen och sådana insikter i dess organisation att dessa omständigheter skulle beaktas i skärpande riktning vid bedömningen av straffvärdet. Hovrätten fann att straffvärdet för dennes del uppgick till drygt åtta års fängelse. Med hänsyn till långvarig häktning med restriktioner bestämdes påföljden till fängelse i åtta år. Den andra tilltalade var chaufför i verksamheten. Även om det kunde hållas för

visst att han hade viss insikt om att gärningen var ett led i en organiserad, kriminell verksamhet som syftade till handel med narkotika i stor omfattning, bedömdes detta påverka straffvärdet endast i viss mån. De var inte visat att denne kände till hur verksamheten var upplagd eller vilken omfattning den hade. Påföljden bestämdes till fängelse i sex år och sex månader, efter att långvarig häktning med restriktioner hade beaktats vid straffmätningen.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 18 september 2018 (B 2434-18)

En tilltalad dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende 340 kg cannabisharts och närmaren 2 kg kokain. Redan mängden narkotika medförde enligt tingsrätten att brottet skulle bedömas som synnerligen grovt. Förutom mängden visade också tillvägagångssättet med specialbyggda trailers att smugglingen var väl organiserad. Straffvärdet låg enligt tingsrätten strax över minimistraffet. Tingsrätten ansåg att annat inte var visat än att den tilltalades roll stannat vid kurirens. Sedan tingsrätten beaktat att den tilltalade varit häktad med restriktioner under sju månader bestämdes påföljden till fängelse sex år. Hovrätten fastställde tingsrättens dom.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 15 februari 2019 (B 171-19)

En tilltalad dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling avseende cirka 10 kg kokain. Brottet ansågs som synnerligen grovt eftersom det hade ingått som ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika och avsett en synnerligen stor mängd narkotika.

Tingsrätten ansåg det styrkt att den tilltalade hade förstått att han handlat inom ramen för en organiserad verksamhet av allvarligt slag, men fann inte visat att han känt till hur verksamheten varit upplagd eller vilken omfattning som den haft. Vad som framkommit om den tilltalades avsikter och motiv ansågs inte vara av det slaget att straffvärdet borde anses påtagligt högre än vad som redan följer av att brottet bedömts vara synnerligen grov narkotikasmuggling. Mot bakgrund av den höga renhetsgraden (cirka 91 respektive 93 procent)

kunde man enligt tingsrätten utgå från att kokainet i gatuledet skulle ha svarat mot en långt större mängd missbruksdoser än vad som hade varit fallet om det hade varit fråga om kokain med en normal renhetsgrad. Detta ansågs tala i straffskärpande riktning. Sammantaget ansåg tingsrätten att straffvärdet motsvarade fängelse omkring sju år. Vid straffmätningen beaktades att de tilltalade skulle utvisas, varvid påföljden bestämdes till fängelse i sex år och tre månader. Hovrätten anslöt sig till tingsrättens bedömning och fastställde domen.

Dom meddelad Hovrätten för Västra Sverige meddelad den 29 mars 2019 (B 1538-19)

En tilltalad dömdes för synnerligen grovt narkotikabrott bestående i transport och innehav av närmare 121 kg amfetamin, cirka 12 000 tabletter MDMA samt 0,78 gram kokain. Brottet bedömdes som synnerligen grovt p.g.a. mängden narkotika. Mot bakgrund av mängden narkotika som hanterats kunde det enligt hovrätten inte råda någon tvekan om att den tilltalade förstått att han handlat inom ramen för en organiserad verksamhet av allvarligt slag. Det var emellertid inte visat att han känt till hur verksamheten varit upplagd eller vilken omfattning den haft. Det hade inte heller framkommit något om hans avsikter och motiv eller vilken eventuell vinning han skulle få av gärningen. Mot denna bakgrund ansåg hovrätten att straffvärdet motsvarade sju års fängelse, varvid påföljden bestämdes till fängelse i enlighet med straffvärdet.

Dom meddelad av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 15 oktober 2019 (B 2555-19)

Tre tilltalade dömdes för synnerligen grov narkotikasmuggling beträffande knappt 29 kg gram amfetamin, 5 kg MDMA och 3 kg kokain (åtalet i tingsrätten omfattade en fjärde tilltalad, för vilken tingsrättens dom inte överklagades). En av de tilltalade dömdes även för smuggling av 17 tabletter alprazolam. Transporten av narkotika hade skett via båt till Sverige. Tingsrätten konstaterade att straffvärdet med enbart hänsyn till den stora mängden narkotika uppgick till strax över minimistraffet för synnerligen grovt brott. Tingsrätten fann att det även skulle beaktas att det rört sig om ett välkoordinerat genomför-

ande i vilket de dömda var för sig intagit mer än rollen som ”den vanlige kuriren”. Tingsrätten gjorde mot den bakgrunden bedömningen att brottet hade ett straffvärde motsvarande sex år och sex månaders fängelse och bestämde påföljden för envar av de tilltalade till fängelse i enlighet med straffvärdet. Hovrätten, som delade tingsrättens bedömning i fråga om rubricering och straffvärde, fastställde tingsrättens dom.

10.3.4. Drogpraxisgruppens reflektioner över praxisutvecklingen efter 2016 i fråga om grova och synnerligen grova narkotikabrott

Inledning

Drogpraxisgruppen är ett nätverk inom Sveriges domstolar som sedan ett antal år följer utvecklingen av påföljdspraxis avseende narkotikabrott. Drogpraxisgruppen har bl.a. tagit fram riktlinjer för straffvärdebedömningen vid narkotikabrott eller narkotikasmuggling utifrån sort och mängd. Tanken är att riktlinjerna i form av en tabell endast ska utgöra en utgångspunkt för straffvärdebedömningen och att domstolen därefter ska ta hänsyn till de försvårande eller förmildrande omständigheter som i det enskilda fallet kan tänkas påverka straffvärdet. Drogpraxisgruppens arbete samordnas av hovrättsrådet Bob Nilsson Hjorth. I gruppen ingår domare från vissa tingsrätter och samtliga hovrätter och gruppen sammanträder cirka två gånger per år.

Drogpraxisgruppens svar på våra frågor om 2016 års lagändring

Vi har ställt följande frågor till Drogpraxisgruppen: – Har förändringarna i narkotikalagstiftningen 2016, med införandet

av synnerligen grovt narkotikabrott resp. synnerligen grov narkotikasmuggling, lett fram till den rättstillämpning som var avsikten med lagändringen, dvs. att det inte längre ska tillämpas några straffmässiga mängdtak i narkotikamål och att straffen ska skärpas för gärningar som avsett hantering av synnerligen stora mängder narkotika?

Har lagändringen medfört några andra konsekvenser?

I det följande refereras Drogpraxisgruppens svar.

Drogpraxisgruppen konstaterade vid ett sammanträde i mars 2016, dvs. före lagändringen trädde i kraft, att det i avsaknad av praxis på området fanns behov av riktmärken för straffvärdebedömningen gällande de narkotikabrott som med hänsyn till sort och mängd ”slår i taken”. En arbetsgrupp tillsattes därför för att göra en idéskiss till sådana riktmärken.

Vid det därpå följande sammanträdet, i september 2016, redovisade arbetsgruppen ett förslag. Där angavs bl.a. att arbetsgruppen hade kommit fram till att de tidigare taken som framtagits som riktlinjer för straffvärdesbedömning, som beroende på preparat och mängd gick vid 4,5–5–5,5 år, borde tas bort. Där fanns också ett förslag till ny tabell för straffvärdebedömning utifrån enbart narkotikans sort och mängd, som också avsåg straffvärden för synnerligen grovt brott. Tanken var att skapa ett första underlag som stöd i dömandet för den som var intresserad och att sedan följa rättsutvecklingen.

Tabellen hade inte ändrats när det gäller värdena till och med 4 år. Men nästa steg blev för samtliga preparat i tabellen fem år (dvs. inga halvårsvärden förekom i tabellen). Därutöver angavs värden även för sex, sju och åtta år. De tidigare mängdmässiga taken ansågs därmed överspelade. Inom Drogpraxisgruppen fanns dock en tveksamhet att sätta värden för nio och tio år. Det berodde inte på att man ansåg att sort och mängd då hade spelat ut sin roll, utan på att det ansågs för svårt att redan då bestämma dessa värden och att man i stället borde avvakta praxis.

Den breda majoriteten av ledamöterna ställde sig bakom förslaget. Tre ledamöter reserverade sig dock av principiella skäl. Inom Drogpraxisgruppen fanns det emellertid enighet om att gränsen för synnerligen grovt brott utifrån enbart mängd narkotika borde gå ungefär på den nivå som de framtagna riktlinjerna gav uttryck för.

Därutöver beslutade och genomförde Drogpraxisgruppen en uppföljning av straffmätningen vid synnerligen grova brott. Drogpraxisgruppen analyserade vid efterföljande sammanträden de avgöranden som kommit från Högsta domstolen samt från hovrätter och tingsrätter. Slutsatsen vid samtliga sammanträden var att praxis i huvudsak bekräftade de riktlinjer för när ett brott utifrån sort och mängd är synnerligen grovt som Drogpraxisgruppen hade enats om.

Därför avslutade Drogpraxisgruppen den särskilda uppföljningen i och med oktobersammanträdet 2018.

Vad som nu redovisats innebär sammanfattningsvis enligt Drogpraxisgruppen att de tidigare straffvärdemässiga taken inte längre finns i praxis samt att sort och mängd medfört att brott ansetts synnerligen grova och resulterat i fängelsestraff på sex år eller mer. Jämfört med tidigare torde detta enligt Drogpraxisgruppen i sin tur innebära en strukturell skärpning på så sätt att det i tiden före lagändringen för en straffskärpning från fem till sex års fängelse p.g.a. sort och mängd i regel krävdes en mängd som var cirka tio gånger större än de värden Högsta domstolen hade fastställt som tak, medan det enligt de framtagna riktlinjerna är tillräckligt med fem gånger så stor mängd.

Drogpraxisgruppen har även i sitt svar angett att de värden som angetts i de framtagna riktlinjerna i motsvarande utsträckning stämt även i fall där straffmätningen sträckte sig högre än sex år. Däremot har hittillsvarande praxis inte gett något underlag till stöd för att fastställa de värden som krävs för fängelsestraff på nio eller tio år.

Några iakttagelser av andra konsekvenser av införandet av de synnerligen grova brotten har Drogpraxisgruppen inte gjort.

Andra reflektioner över Drogpraxisgruppens riktlinjer

I litteraturen har det konstaterats att det torde kunna hänvisas till Drogpraxisgruppens riktlinjer för en preliminär bedömning om ett narkotikabrott eller narkotikasmugglingsbrott utifrån sort och mängd i ett kurirfall är att bedöma som synnerligen grovt och att de framtagna tabellvärdena förefaller vara i linje med Högsta domstolens avgörande ”Lönnfacken”. Det framhålls att Högsta domstolen i nämnda avgörande har uttalat att när främst sorten och mängden narkotika varit avgörande för att bedöma brottet som synnerligen grovt bör de omständigheterna bara i begränsad omfattning ges ytterligare betydelse inom ramen för den tillämpliga högre straffskalan.27

27 Borgeke m.fl. (2018), Påföljdspraxis, s. 1109.

10.4. Något om straffmätning i narkotikamål efter praxisomläggningen i fråga om mindre allvarlig brottslighet

10.4.1. Gränsdragningen mellan ringa brott, brott av normalgraden och grovt brott

Som framgår av föregående avsnitt har Högsta domstolen i flera rättsfall framhållit att även andra omständigheter än sort och mängd narkotika ska beaktas vid bedömningen av ett narkotikabrotts svårhet. Detta gäller både när domstolen ska avgöra till vilken grad ett visst narkotikabrott hör och när rätten ska bestämma vilket straffvärde brottet har. Mängden narkotika är alltså bara en faktor bland andra som ska beaktas i detta sammanhang. Samtidigt står det klart att betydelsen av omständigheter vid sidan av sort och mängd narkotika inte är lika stor vid mindre allvarlig brottslighet som den är vid brott med högre straffvärden (NJA 2012 s. 849).

Högsta domstolen har i NJA 2012 s. 849 uttalat att det i fråga om ringa brott är av intresse att lagföringen kan ske på ett effektivt sätt. Det kan visserligen enligt domstolen sägas att det förekommer skillnader mellan olika brott som hänförs till kategorin ringa och att det kan finnas anledning att fokusera på dessa, så att en individualiserad och adekvat straffvärdebedömning och påföljdsbestämning sker också för ringa brott. Högsta domstolen menar att det kan accepteras att bedömningen av straffvärdet av ringa brott sker i huvudsak efter schabloner. Vid narkotikabrott bör schablonen enligt domstolen bygga på sort och mängd narkotika. Av nämnda rättsfall framgår att art och mängd narkotika i princip bör vara avgörande för hur gränsen dras mellan ringa narkotikabrott och narkotikabrott av normalgraden. Denna rättstillämpning är således oförändrad i förhållande till tiden före praxisomläggningen.

Straffskalan för ringa narkotikabrott är i huvudsak förbehållen gärningar som består i eget bruk eller innehav för eget bruk.28 Har narkotikan överlåtits eller varit avsedd för överlåtelse finns endast begränsat utrymme för att bedöma gärningen som ringa brott (NJA 2013 s. 321).29

28 Se avsnitt 10.2.2 ovan och prop. 1992/93:142 s. 17. 29 I sammanhanget kan också NJA 1989 s. 837 nämnas där gatuförsäljning av cannabishartsbedömdes som ringa narkotikabrott. Högsta domstolen uttalade att brottsligheten normalt

En tilltalad ska inte dömas särskilt för bruk av den narkotika som han eller hon döms för att ha innehaft. Inte heller bör dömas för bruk, när den tilltalade samtidigt döms för innehav av den narkotika från vilken den brukade narkotikan härrör. Den som har brukat narkotika som tidigare har utgjort del av eget innehav av narkotika, ska alltså dömas endast för straffbart innehav och det straffbara bruket konsumeras av innehavet (NJA 2017 s. 415).

En förutsättning för att sort och mängd narkotika ska kunna fungera som en lämplig bedömningsgrund i fråga om straffvärde är att det är möjligt att jämföra hur farliga olika preparat är i de för den bedömningen relevanta hänseendena. Att det inte finns några entydiga och allmänt godtagna kriterier för sådana jämförelser har konstaterats av Högsta domstolen (NJA 2011 s. 357 p. 23.) Om man vill jämföra inte endast den allmänna farligheten av olika preparat utan också farligheten av olika mängder av de olika preparaten är det vidare nödvändigt att ha en jämförelseenhet. Det vanligaste har varit att man som sådan enhet utgått från en ”normal missbruksdos”. Med en missbruksdos avses den dos som normalt behövs för att en inte tillvand person (dvs. någon som inte är missbrukare) ska uppleva ett rus. Missbruksdosens storlek är beroende av flera faktorer såsom koncentrationen av verksam substans och användarens personliga egenskaper. Det är därför svårt att i det enskilda fallet ange vad som är en missbruksdos.

I rättstillämpningen har det dock gjorts generella antaganden om vad en missbruksdos är. Av NJA 2012 s. 849 framgår att det vid innehav av 50 missbruksdoser amfetamin, mefedron och ecstasy föreligger en presumtion för att brottet ska anses vara av normalgraden. Missbruksdosen brukar bedömas ligga på cirka 0,1 gram i fråga om både amfetamin och mefedron. Den nedre gränsen för narkotikabrott av normalgraden går alltså vid 5 gram av de angivna narkotikasorterna samt vid 50 tabletter för ecstasy respektive LSD, som är att jämställa med ecstasy (NJA 2012 s. 849 och NJA 2016 s. 279). För cannabis bedöms den nedre gränsen för narkotikabrott av normalgraden gå vid 50 gram, kokain vid 0,6 gram och heroin vid

skulle leda till ett fängelsestraff, men beaktade bl.a. vid påföljdsvalet att den tilltalade vid gärningen var endast nitton år. Påföljden bestämdes till skyddstillsyn. Avgörandet har kritiserats i doktrinen där det bl.a. framförts att brottet inte skulle ha bedömts som ringa om man ansåg att påföljden borde bli fängelse, eller en påföljd som ligger på fängelsenivå, utan som brott av normalgraden (Borgeke, Påföljdsbestämning i narkotikamål, SvJT 2013 s. 59).

0,05 gram.30 De brott som ligger strax över gränsen för ringa brott har ett straffvärde motsvarande fängelse i 14 dagar (NJA 2012 s. 650 och NJA 2012 s. 849).

Som har framgått av det föregående kan mängdfaktorns betydelse vara ganska stor vid mindre allvarlig brottslighet men betydligt mindre vid brottslighet av allvarligare slag. Redan vid brottslighet som straffvärdemässigt befinner sig strax under eller vid gränsen för grovt brott spelar sort och mängd en förhållandevis mindre roll, medan sådana omständigheter som yrkesmässighet, organisationsgrad, vinningssyfte och hänsynslöshet vid spridningen av narkotikan träder i förgrunden. Att sort och mängd endast är faktorer bland andra av betydelse för ett narkotikabrotts svårhetsgrad hindrar inte att dessa ofta i praktiken bildar utgångspunkt för bedömningen, även om bedömningen inte ska stanna där. Det finns dock situationer i vilka bedömningsunderlaget begränsar sig till sort och mängd. Så kan t.ex. fallet vara när brottsutredningen pågår men där beslut måste fattas som innebär ett preliminärt ställningstagande till brottets svårhetsgrad. I inledningen av en brottsutredning torde det ofta med säkerhet kunna bedömas vilken sort och ungefär vilken mängd narkotika som har hanterats medan större osäkerhet gäller beträffande omständigheterna i övrigt. Här kan en utgångspunkt i mängden narkotika underlätta ställningstagandet till sådana preliminära frågor där minimistraffet för grovt brott (fängelse två år) har betydelse. (Se NJA 2012 s. 510.)

10.4.2. Påföljdsval

För narkotikabrott som bedöms som ringa bestäms påföljden regelmässigt till dagsböter, där sort och mängd narkotika är styrande i fråga om vilket antal dagsböter som döms ut. Enligt praxis bestäms dock påföljden för bruk av narkotika till 30 dagsböter, oavsett vilken sorts narkotika som har brukats (NJA 2005 s. 348 I och II).

Narkotikabrott av normalgraden har i rättspraxis ansetts utgöra brottslighet av sådan art att det finns en presumtion för att påföljden

30 Drogpraxisgruppens riktlinjer för straffvärdebedömning utifrån sort och mängd narkotika samt Borgeke m.fl. (2018) s. 1103. Högsta domstolen har dock inte under de senaste åren haft uppe till bedömning hur gränsen mellan ringa brott och normalgraden bör dras när det gäller heroin och kokain. De angivna nivåerna för heroin och kokain har därför ifrågasatts (se Borgeke, Påföljdsbestämning i narkotikamål, SvJT 2013 s. 64).

ska bestämmas till fängelse, även i fråga om brott med ett straffvärde som understiger ett års fängelse. I fråga om mindre allvarlig narkotikabrottslighet av normalgraden finns det dock ett visst utrymme att döma till en icke frihetsberövande påföljd, om förutsättningarna för påföljden i övrigt är uppfyllda. Det gäller framför allt om brottet avser innehav för eget bruk eller huvudsakligen eget bruk. (Se bl.a. NJA 1997s. 193, NJA 2008 s. 653, NJA 2011 s. 357, NJA 2012 s. 650 och NJA 2012 s. 849.)

Som en allmän utgångspunkt bör kunna gälla att villkorlig dom med dagsböter eller skyddstillsyn kan komma i fråga vid straffvärden som motsvarar fängelse upp till en månad (NJA 2012 s. 650). Det finns ett något större utrymme för att döma till skyddstillsyn eftersom den påföljden generellt anses mer ingripande och dessutom kan förenas med föreskrifter av olika slag (NJA 2000 s. 314 och NJA 2008 s. 359). Är straffvärdet högre än en månad kan en icke frihetsberövande påföljd likväl komma i fråga, om den kan förenas med samhällstjänst. Villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med samhällstjänst har i praxis ansetts kunna komma i fråga om straffvärdet inte är högre än att det motsvarar fängelse tre månader, normalt dock endast om brottet har avsett innehav för eget bruk (NJA 2012 s. 650 och NJA 2017 s. 45.)

När narkotika innehas i överlåtelsesyfte eller distribueras är presumtionen för fängelse klart starkare än vid innehav för eget bruk. Bara i sällsynta undantagsfall är då villkorlig dom, även om den förenas med samhällstjänst, en tillräckligt ingripande påföljd (NJA 2012 s. 650 och NJA 2017 s. 45). Skyddstillsyn kan däremot vid låga straffvärden komma i fråga också i sådana fall, om det finns något särskilt skäl för en sådan påföljd (NJA 2012 s. 650). Ett sådant särskilt skäl kan utgöras av ett förhållande som anges i 30 kap. 9 § andra stycket brottsbalken (NJA 2017 s. 45). I sistnämnda rättsfall var det fråga om innehav i överlåtelsesyfte av 0,34 gram heroin, där påföljden bestämdes till skyddstillsyn med en föreskrift om 60 timmars samhällstjänst (den tilltalade dömdes även för våldsamt motstånd). Straffvärdet ansågs motsvara två månaders fängelse. Högsta domstolen bedömde att en skyddstillsyn kunde bidra till att den tilltalade avhöll sig från fortsatt brottslighet. Eftersom han hade samtyckt till samhällstjänst och bedömts lämplig härför utgjorde detta enligt domstolen ett särskilt skäl för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse.

10.5. Kriminalstatistik

10.5.1. Inledning

Kort om metod och syfte

En del i en utvärdering av effekterna av 2016 års lagändring är, som redogjorts för ovan, att undersöka praxis på området. En annan del i utvärderingen är att studera den officiella kriminalstatistiken som sammanställs av Brottsförebyggande rådet (Brå). För att kunna se hur bl.a. straffnivåerna för narkotikabrott och narkotikasmuggling har utvecklats över tid har vi dock inte endast studerat statistik från 2016 och framåt utan vi har valt att studera en längre period.

Det övergripande syftet med denna genomgång är alltså att bedöma effekten av 2016 års lagändring. I sammanhanget kan det dock framhållas att det, som behandlats i avsnitt 10.2.3, skedde en omläggning av praxis i narkotikamål under 2011. Denna praxisomläggning har haft en tydlig påverkan på utvecklingen av straffnivåerna för narkotikabrotten, vilket bl.a. framgår av förarbetena till 2016 års lagändring.31 Det är därför ofrånkomligt att praxisomläggningen får ett visst utrymme i genomgången av kriminalstatistiken.

I det följande redovisas utvecklingen av antalet lagföringsbeslut, straffmassa32 och straffnivåer för narkotikabrotten och narkotikasmugglingsbrotten i Sverige åren 2002–2020. I jämförelsesyfte har vi även i vissa delar studerat motsvarande utveckling avseende samtliga brott, dvs. alla brott som har lagförts ett visst år som huvudbrott. De statistiska uppgifter som vi har använt oss av avser alltså uppgifter om lagföring. Vi har således inte studerat statistik avseende antalet anmälda brott. Uppgifterna är hämtade från Brås officiella statistik. Vi har också studerat viss statistik från Kriminalvården avseende antal nyintagna på anstalt som dömts för narkotikabrottslighet.

Lagen om straff för smuggling trädde i kraft den 1 januari 2001. Tidigare straffades narkotikasmuggling enligt bestämmelserna i den då gällande varusmugglingslagen, och lagföringsstatistiken avseende den lagen skiljer inte mellan brott som omfattar smuggling av narkotika och övriga varusmugglingsbrott. Eftersom statistiken innehåller en viss eftersläpningseffekt med hänsyn till att det kan gå en

31Prop. 2015/16:111 s. 15. 32 Med straffmassa menas summan av den totalt utdömda strafftiden i samtliga fängelsedomar som avsett ett specifikt brott.

tid mellan ett brott har begåtts till dess det lagförs har vi valt året efter, 2002, som startpunkt för den undersökta perioden.

Vi har således valt att studera den beskrivna utvecklingen för perioden 2002–2020. Statistiken från Kriminalvården omfattar dock inte det första året i perioden, dvs. 2002, eftersom Kriminalvården 2003 bytte redovisningssystem för sin statistik.

Denna redovisning omfattar narkotikabrottslighet av normalgraden, de grova brotten och de synnerligen grova brotten. De ringa brotten har således utelämnats i redovisningen. Detta då det övergripande syftet med vår redovisning är att illustrera hur straffen för de allvarligare fallen av narkotikabrott och narkotikasmuggling har utvecklats under perioden.

Utgångspunkter för studier av den offentliga kriminalstatistiken

Brå ansvarar för den officiella kriminalstatistiken och redovisar årligen kriminalstatistik i form av bl.a. antalet lagföringsbeslut för ett visst brott, dvs. antalet fällande domar vid tingsrätt eller meddelade strafförelägganden eller åtalsunderlåtelser från åklagare. Såvitt avser domar redovisas tingsrättens domslut oavsett om domen har vunnit laga kraft eller om den har överklagats. Eventuella ändringar i högre instans beaktas alltså inte. Om en person har lagförts för flera brott i en dom eller ett beslut redovisas endast det brott som har strängast straffskala, det s.k. huvudbrottet. Detta innebär att statistiken över lagföringsbeslut inte omfattar samtliga lagförda brott. De statistiska uppgifter som vi redovisar avser således narkotikabrott eller narkotikasmugglingsbrott som har utgjort huvudbrott.

Även om de statistiska uppgifterna innebär att verkligheten med nödvändighet har förenklats något för att möjliggöra en hanterbar mängd fakta går det med hjälp av lagföringsstatistiken att se den övergripande utvecklingen avseende t.ex. fängelsestraffens längd för ett visst brott och då i viss mån studera effekterna av en straffskärpning eller införandet av en ny brottsrubricering som är fallet i fråga om 2016 års lagändring på narkotikaområdet.

Det bör dock framhållas att även andra faktorer än straffskärpningar kan påverka utvecklingen beträffande fängelsestraffens längd för ett visst brott. Sådana omständigheter kan t.ex. vara allvarlighetsgraden av den bibrottslighet som de lagförda dömts för eller om

det i större eller lägre utsträckning är fråga om återfallsbrottslighet som inneburit en straffskärpning. En annan sådan omständighet är åldersfördelningen bland de lagförda; om en högre eller lägre andel av de tilltalade är under 21 år påverkar detta straffens längd eftersom straffens längd för personer under denna ålder ska reduceras i enlighet med den s.k. ungdomsreduktionen33. En analys där man kontrollerar vissa faktorer som kan påverka straffens längd skulle i sig kunna göras. Införandet av det synnerligen grova brottet är dock avsett att bl.a. möjliggöra strängare straff för mycket stora mängder narkotika, men inte att skärpa straffen generellt för de allvarligare narkotikabrotten. Det är alltså inte fråga om en sådan renodlad straffskärpning. Genomslaget för mängden narkotika i fråga om straffens längd kan därför bli svårt att fånga. Nyttan av en sådan analys får därför anses begränsad.

Som berörts ovan redovisar lagföringsstatistiken lagföringar utifrån det brott som utgör huvudbrott. I kriminalstatistiken redovisas alla brottsformer sammantaget, vilket alltså innebär att fullbordade brott redovisas tillsammans med försök, förberedelse, stämpling, anstiftan och medhjälp till brott. Om en brottsrubricering i lagföringsstatistiken innefattar en stor andel försöksbrott, och det samtidigt är stor skillnad mellan utdömda strafftider för fullbordade brott respektive försök, får det genomslag i de redovisade genomsnittliga strafftiderna för rubriceringen. Skulle bara de fullbordade brotten studeras skulle de ha längre utdömda strafftider än de genomsnitt som redovisas i lagföringsstatistiken. I kriminalstatistiken redovisas också de utdömda strafftiderna sammantaget för alla domslut med ett visst huvudbrott. För många brottstyper är det dock vanligt att det ingår fler brott än huvudbrottet i varje dom, s.k. bibrottslighet, vilket påverkar den utdömda strafftiden. För vissa brottsrubriceringar är det vanligt förekommande med bibrottslighet, och mindre vanligt vid andra rubriceringar. Eventuell bibrottslighet i lagföringen får också olika genomslag på de genomsnittliga strafftiderna för olika typer av brott, och det kan därför vara svårt att veta vad den genomsnittliga strafftiden verkligen är för ett visst brott exklusive den tillkommande strafftiden för bibrottsligheten.

33 Regeringen har lämnat ett förslag om att ungdomsreduktionen ska slopas för ungdomar över 18 år (se avsnitt 4.3.1 och 6.4.6). Detta förslag påverkar dock inte statistiken som redogörs för i detta avsnitt.

Brå har i en kortanalys kartlagt utdömda strafftider för nio brottstyper uppdelat på fullbordade brott och försöksbrott, under perioden 2000–2013, däribland narkotikabrott och narkotikasmuggling. I denna analys framgår att beträffande narkotikabrott och narkotikasmuggling var det relativt liten andel försöksbrott bland de lagföringar där detta var det enda brottet i lagföringen. Vidare fann man att de genomsnittliga strafftider som redovisas i lagföringsstatistiken (där bibrottsligheten ingår) väl motsvarar de genomsnittliga strafftiderna som utdömts i de fall där lagföringen endast innehöll det aktuella narkotikabrottet. Så var däremot inte fallet för andra brott, t.ex. misshandel, där bibrottsligheten fick större genomslag på de genomsnittliga strafftider som redovisas i lagföringsstatistiken.34

När det gäller just narkotikabrott och narkotikasmuggling skulle slutsatsen alltså kunna dras att de genomsnittliga strafftiderna i den officiella lagföringsstatistiken (där brottet utgör huvudbrott och bibrottslighet ingår i strafftiderna) väl representerar strafftiderna för de lagföringar som endast innefattat ett narkotikabrott respektive narkotikasmugglingsbrott, och att eventuell bibrottslighet inte får så stort genomslag för dessa brott gällande strafftiderna. Detta tycks också gälla över tid, åtminstone fram till 2013.

Det ska i sammanhanget beaktas att statistiken över lagföringsbeslut omfattar endast fyra och ett halvt år för tiden efter 2016 års lagändring, som alltså trädde i kraft den 1 juli nämnda år. Vidare sker ofta lagföring en tid efter att själva brottet har begåtts. I narkotikamål, särskilt de mål som avser hantering av stora mängder narkotika, förekommer ofta relativt långa utredningstider. Det torde därför inte vara ovanligt att lagföringen i ett enskilt mål sker först flera månader efter att brottet har begåtts. Brott som har begåtts ett år kan således lagföras året därefter, varför statistiken har en viss inbyggd eftersläpningseffekt.

Mot bakgrund av vad som nu redovisats bör slutsatser av statistiken i fråga om 2016 års lagändrings effekt på straffens längd dras med viss försiktighet. Vi återkommer i avsnitt 10.6.1 med en redogörelse av våra slutsatser angående den statistik som vi redogör för nedan.

34 Brå (2015), Kortanalys 2015:4, Utdömda strafftider – en jämförelse av fullbordade brott och försöksbrott, s. 57 ff.

10.5.2. Antal lagföringar

Med lagföringsbeslut avses, som berörts inledningsvis, fällande dom vid tingsrätt samt åklagares beslut om strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Det handlar alltså om beslut, genom vilka en person har befunnits skyldig till brott. Lagföringsbeslut som har resulterat i en påföljd kan avse någon av de påföljder som kan dömas ut för ett brott, dvs. inte bara fängelse utan även böter, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård och ungdomspåföljder samt olika påföljdskombinationer.

Antalet lagföringsbeslut i fråga om narkotikabrottslighet styrs i mycket hög grad av Polismyndighetens och Tullverkets åtgärder. Det beror på att brotten till sin natur är sådana att de inte i någon större utsträckning upptäcks och anmäls av allmänheten. Antalet lagföringsbeslut återspeglar i stället i stor utsträckning de resurser som de brottsbekämpande myndigheterna avsätter för att upptäcka och anmäla dessa brott. Narkotikabrottsligheten är alltså i mycket hög grad s.k. spaningsbrott. Därför kan en sådan omständighet som Polismyndighetens omorganisation 2015 ha en inverkan på hur antalet lagföringsbeslut utvecklats under perioden. Under tiden före och efter omorganisationen redovisade Polismyndigheten t.ex. betydligt färre ärenden till åklagare.

Den praxisomläggning för narkotikabrott som ägde rum 2011 torde å andra sidan haft en begränsad effekt för utvecklingen i fråga om antalet lagföringsbeslut beträffande de brotten, eftersom antalet lagföringsbeslut inte är relaterat till hur praxis i fråga om straffvärdebedömning utvecklats. Reservation får dock göras för fall där ett brott som tidigare skulle ha rubricerats som grovt kan ha rubricerats som brott av normalgraden efter praxisomläggningen. Samma resonemang gör sig gällande beträffande 2016 års lagändring. Lagändringen i sig påverkar inte antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottsligheten som helhet, utan innebär endast att vissa brott som tidigare skulle bedömts som grova nu rubricerats som synnerligen grova. Någon effekt på antalet lagföringsbeslut kan således inte 2016 års lagändring förväntas ha mer än i det sistnämnda avseendet.

Av figur 10.1 nedan framgår hur utvecklingen har sett ut beträffande antal lagföringsbeslut dels för samtliga brott, dels för narkotikabrottsligheten (här avses samtliga grader av narkotikabrott respektive narkotikasmuggling, med undantag för ringa brott). När det gäller

kurvan som visar utvecklingen för narkotikabrottsligheten har vi alltså slagit ihop narkotikabrott och narkotikasmuggling. Detta har gjorts i syfte att visa på den allmänna utvecklingen beträffande lagföringar för denna typ av brottslighet, som alltså till mycket stor del styrs av de resurser som de rättsvårdande myndigheterna lägger på att upptäcka brotten.35

Under perioden 2002–2020 minskade det totala antalet lagföringsbeslut i Sverige, från cirka 114 000 till cirka 109 000. Som framgår av figur 10.1 varierade dock antalet under perioden, med högsta noteringen om cirka 142 000 beslut år 2009.

Antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet låg å sin sida runt 3 100–3 500 per år under åren 2002–2016, med en topp om cirka 3 900 år 2007. Som framgår av figuren skedde under motsvarande period en minskning av antalet lagföringsbeslut för samtliga brott. En förklaring till denna skillnad kan vara, som berörts ovan, att lagföringen av narkotikabrottslighet till mycket stor del styrs av Polismyndighetens och Tullverkets insatser för att upptäcka sådan brottslighet. För andra typer av brott är det i stället anmälningar från allmänheten som i högre grad styr antalet lagföringar. I slutet av perioden ökade antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet till över 4 000 per år och år 2020 noterades det högsta antalet lagföringsbeslut; 4 900.

I sammanhanget kan tilläggas att beträffande narkotikasmuggling, och då särskilt för narkotikasmuggling av normalgraden – till skillnad från narkotikabrott – sjönk antalet lagföringar från 2013 fram till slutet av studerade perioden. Eftersom lagföringsbeslut beträffande narkotikasmuggling är så pass få i förhållande till antalet lagföringsbeslut för narkotikabrott påverkar inte denna omständighet den totala utvecklingen för antalet lagföringar för narkotikabrottslighet, som alltså inkluderar både narkotikasmuggling och narkotikabrott.

35 För åren 2015 och 2016 framgår inte det totala antalet lagföringsbeslut för narkotikabrott av normalgraden av statistiken utan endast antalet domslut anges. För att uppskatta det totala antalet lagföringsbeslut för dessa år har vi utgått från fördelningen mellan lagföringsbeslut och domslut för 2014. Av statistiken för det året följer att antalet domslut för brottet utgjorde 95,7 procent av det totala antalet lagföringsbeslut.

Figur 10.1 Antal lagföringsbeslut för samtliga brott och för narkotikabrottslighet (huvudbrott och ej ringa brott) åren 2002–2020

Observera att figurens primäraxel visar antalet lagföringsbeslut för samtliga brott, medan sekundäraxeln visar antalet lagföringsbeslut för narkotikabrottslighet.

Källa: Brå.

10.5.3. Straffmassa

Effekten av förändringar i antal lagföringsbeslut kan illustreras genom att studera utvecklingen av straffmassan. Med straffmassa avses, som tidigare har angetts, summan av den totalt utdömda strafftiden i samtliga domslut där påföljden bestämts till fängelse och som avsett ett specifikt brott (huvudbrott).

Straffmassan påverkas av hur långa fängelsestraff som döms ut för ett visst brott, varför en sådan omständighet som praxisomläggningen på narkotikaområdet 2011 eller en straffskärpning kan ha en inverkan på straffmassan. Som nämnts i avsnitt 10.5.1 kan dock även andra omständigheter påverka utvecklingen av hur långa fängelsestraff som döms ut, som t.ex. allvarlighetsgraden av den bibrottslighet som de lagförda dömts för, om det i högre eller lägre grad är fråga om återfallsbrottslighet som inneburit en straffskärpning och åldersfördelningen bland de lagförda.

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Samtliga brott Narkotikabrottslighet (ej ringa brott)

Straffmassan påverkas emellertid också av antalet lagföringsbeslut; ju fler domslut där påföljden bestäms till fängelse som meddelas, desto större blir straffmassan. Antalet lagföringsbeslut styrs, som behandlats ovan, av antalet brottsanmälningar samt de rättsvårdande myndigheternas arbete med att föra en anmälan till lagföring. Antalet anmälningar beträffande narkotikabrottslighet styrs i sin tur i mycket hög grad av Polismyndighetens och Tullverkets spaningsinsatser för att upptäcka och anmäla brott.

Straffmassan för narkotikabrotten kan alltså ge en indikation av hur en viss faktor, såsom praxisomläggningen 2011 eller införandet av de synnerligen grova brotten har påverkat fängelsestraffens längd, men det måste tas i beaktande att även andra faktorer styr straffmassans utveckling.

I figur 10.2 nedan redovisas straffmassan i antalet utdömda fängelsemånader för samtliga brott, dvs. den totala straffmassan. Som framgår av figuren inleddes en minskning av den totala straffmassan under 2000-talet, som tilltog 2011 och fortsatte till 2015, då den totala straffmassan uppgick till 93 600 månader. Straffmassan ökade sedan för varje år, för att 2020 uppgå till 139 000 månader.

Av figur 10.2 framgår vidare att straffmassan för narkotikabrottsligheten, dvs. samtliga grader av narkotikabrott och narkotikasmuggling utom de ringa brotten, under åren 2002–2010 varierade mellan cirka 34 000 och 40 000 månader per år. År 2011 minskade straffmassan till cirka 32 000 månader och under perioden 2012–2016 varierade straffmassan mellan cirka 19 800 och 22 600 månader per år. Åren 2017–2020 ökade straffmassan från cirka 24 100 till 36 100 månader.

Narkotikabrottslighetens andel av den totala straffmassan låg mellan 27 och 32 procent per år under perioden 2002–2010, där den högsta andelen uppnåddes under 2004. år 2011 uppgick andelen till 28 procent för att sedan minska till 21 procent år 2012. Åren 2013– 2016 uppgick narkotikabrottslighetens andel av den totala straffmassan till mellan 21 och 23 procent per år. Därefter steg andelen till 25 procent2017, för att sedan minska till 24 respektive 23 procent åren 2018 och 2019. År 2020 steg andelen till 26 procent.

Både den totala straffmassan och straffmassan för narkotikabrottsligheten minskade alltså runt 2011–2012. Till viss del kan minskningen av den totala straffmassan sannolikt förklaras av att straffmassan för narkotikabrottsligheten minskade under samma tid. Eftersom narkotikabrottslighetens andel av den totala straffmassan också minskade

denna tid så kan minskningen av den totala straffmassan förklaras av även andra faktorer, som t.ex. att lagföringsbesluten för samtliga brott minskade under samma period.

Att straffmassan för narkotikabrottsligheten – både i faktiska tal och i procent av den totala straffmassan – minskade runt 2011 har sannolikt sin främsta förklaring i praxisomläggningen 2011. Minskningen motsvarar inte någon större nedgång i lagföringsbesluten för dessa brott under samma tid.

Både den totala straffmassan och straffmassan för narkotikabrottsligheten ökade under de sista åren i den studerade perioden, en ökning som för narkotikabrottsligheten påbörjades redan 2016.

Av figur 10.1 ovan framgår att antalet lagföringsbeslut för samtliga brott inte ökade i någon större omfattning under de sista åren i perioden, varför ökningen av den totala straffmassan skulle kunna förklaras av att fler eller längre fängelsestraff som helhet dömdes ut under denna del av perioden. Som framgår av avsnittet nedan ökade det genomsnittliga antalet utdömda fängelsemånader för samtliga brott under de sista åren i perioden, vilket alltså innebär att längre fängelsestraff dömdes ut under denna del av perioden.

När det gäller narkotikabrottsligheten framgår det dock av figur 10.1 att lagföringsbesluten för denna brottslighet ökade under denna period. Ökningen i straffmassan för dessa brott kan alltså förklaras av ett ökat antal lagföringsbeslut under samma period. Om endast straffmassan för narkotikabrottsligheten hade ökat, utan att lagföringsbesluten för brotten ökat under samma period, hade detta kunnat indikera att 2016 års lagändring haft en effekt på längden av de utdömda straffen, men så var alltså inte fallet. Vidare ökade narkotikabrottslighetens andel av den totala straffmassan endast med några procent 2017–2018, för att sedan minska till de nivåer som gällde under 2013–2016. Visserligen steg andelen återigen under 2020, men det rör sig endast om en mindre ökning under en kortare tid och det går därför inte att dra några långtgående slutsatser om vad denna ökning beror på. Av straffmassans utveckling går det således inte att med någon grad av säkerhet uttala sig om vilken effekt 2016 års lagändring haft på fängelsestraffen för de olika narkotikabrotten respektive narkotikasmugglingsbrotten.

Figur 10.2 Straffmassan i månader för samtliga brott samt för narkotikabrottslighet (huvudbrott och ej ringa brott) åren 2002–2020

Observera att figurens primäraxel visar straffmassans storlek för samtliga brott, medan sekundäraxeln visar straffmassan för narkotikabrottslighet.

Källa: Brå.

10.5.4. Genomsnittligt antal utdömda fängelsemånader

Det genomsnittliga antalet utdömda fängelsemånader utgör snittet i fråga om fängelsestraffets längd för ett specifikt brott (huvudbrott), dvs. straffmassan delad med antalet domslut där påföljden bestämts till fängelse.

Samtliga brott

Antalet fängelsemånader i genomsnitt för samtliga brott uppgick under större delen av den undersökta perioden till mellan åtta och nio månader men ökade till elva månader åren 2018–2019, för att därefter stiga till 12 månader 2020.

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Samtliga brott Narkotikabrottslighet (ej ringa brott)

Narkotikabrott av normalgraden

Det genomsnittliga antalet utdömda fängelsemånader för de olika graderna av narkotikabrott redovisas i figur 10.3 nedan. För narkotikabrott av normalgraden låg det genomsnittliga antalet utdömda fängelsemånader under perioden 2002–2010 på mellan sex och sju månader. Under perioden 2011–2020 var antalet genomsnittliga fängelsemånader i stället fem till sex månader. Minskningen av antalet genomsnittligt utdömda fängelsemånader som skedde 2010–2011 motsvaras inte av någon minskning för motsvarande antal för samtliga brott under samma period. Minskningen kan ha sin förklaring i att praxisomläggningen även påverkat straffvärdebedömningen för brott av normalgraden. 2016 års lagändring förväntas dock inte ha någon effekt vad gäller narkotikabrott av normalgraden, då syftet med lagändringen inte var en generell straffhöjning för narkotikabrotten, utan att de allvarligare fallen av narkotikabrott skulle kunna straffmätas med utnyttjande av hela straffskalan.

Grovt narkotikabrott

För grovt narkotikabrott varierade antalet genomsnittligt utdömda fängelsemånader mellan 54 och 57 månader under perioden 2002– 2009. Därefter gick antalet ned till cirka 50 månader under 2010– 2011. Denna nedgång fortsatte under resterande del 2010-talet, från 48–42 månader 2012–2017, till 40 månader under 2018 respektive 2019, vilket är det lägsta antalet genomsnittliga fängelsemåna