SOU 2006:63
Forensiska institutet. Ny myndighet för kriminalteknik, rättsmedicin och rättspsykiatri
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 22 september 2005 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att utifrån en ingående beskrivning av Rättsmedicinalverkets och Statens kriminaltekniska laboratoriums verksamheter överväga för- och nackdelar med att lägga samman de båda myndigheterna till en myndighet (dir. 2005:104).
Samma dag förordnade chefen för Justitiedepartementet överdirektören vid Rikspolisstyrelsen Ann-Marie Begler till särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 25 januari 2006 kanslirådet Ralf Hedin, generaldirektören Gunnar Holmgren, kanslichefen Tomas Keisu, departementsrådet Astrid Nensén Uggla samt direktören och professorn Nina Rehnqvist. Hovrättsassessorn Martin Andersson anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 17 oktober 2005.
Utredningen har antagit namnet RMV/SKL-utredningen och överlämnar härmed delbetänkandet Forensiska institutet – Ny myndighet för kriminalteknik, rättsmedicin och rättspsykiatri (SOU 2006:63).
Stockholm i juni 2006
Ann-Marie Begler
/Martin Andersson
Sammanfattning
SKL och RMV bör läggas samman
Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag om den framtida organisationen av den forensiska verksamheten. Med forensisk verksamhet avses i detta betänkande främst kriminalteknik, rättsmedicin, rättskemi, rättsgenetik och rättspsykiatri
1
. Utifrån en ingående beskrivning av verksamheterna vid Rättsmedicinalverket (RMV) och Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) har utredningen övervägt för- och nackdelar med att lägga samman de två myndigheterna. SKL och RMV utför flera typer av analyser som är av likartad karaktär och deras roller som forensiska expertorgan inom rättsväsendet är i princip identiska. Genom utvecklingen på det forensiska området har dessutom verksamheterna närmat sig varandra innehållsmässigt. Att myndigheternas undersökningar och övergripande uppdrag liknar varandra gör att utredningen kan se flera fördelar med en sammanläggning. De främsta skälen för att inrätta en ny forensisk myndighet är att
- den statliga forensiska funktionen förstärks,
- den forensiska verksamhetens oberoende understryks,
- förutsättningarna för det forensiska FoU-arbetet förbättras,
- ledningen och styrningen blir mer enhetlig och verkningsfull,
- den forensiska delen av brottsutredningsarbetet underlättas,
- den rättsbiologiska verksamheten kan samordnas,
- verksamheten med droganalyser kan samordnas,
- administrationen effektiviseras, och
- verksamhetens allmänna samhällsnytta kan tas bättre tillvara.
Att den rättsbiologiska verksamheten kan samordnas innebär bl.a. ett mer effektivt utnyttjande av personal och teknisk utrustning
1
Ibland ingår rättskemi och rättsgenetik i begreppet rättsmedicin
samt bättre förutsättningar för kompetensutveckling. Detsamma gäller verksamheten med droganalyser.
De forensiska verksamheterna fungerar av allt att döma väl även med dagens organisation. Om de forensiska disciplinerna hade varit nya och man idag givits i uppdrag att från början bygga upp en forensisk organisation, skulle det dock sannolikt aldrig kommit i fråga att dela upp verksamheterna på två myndigheter. Det finns inte något i sak som talar för att det är lämpligt att hålla RMV:s och SKL:s verksamheter organisatoriskt åtskilda. Utredningen kan därför inte se några egentliga nackdelar med en samlad forensisk myndighet. Negativa effekter som hänför sig till omorganisationen som sådan och som därmed är av tillfällig karaktär kan inte tillmätas avgörande betydelse när man överväger att inrätta en ny och mer ändamålsenlig organisation.
Med hänsyn till de fördelar som en gemensam myndighet innebär bör RMV och SKL läggas samman.
Forensiska institutet (FORI) – en ny myndighet inrättas
En sammanläggning av SKL och RMV innebär att en ny myndighet inrättas – Forensiska institutet (FORI). Institutet bör ansvara för all den verksamhet som idag bedrivs av SKL och RMV. När det gäller den rättspsykiatriska verksamheten föreslås dock att driften fortsättningsvis i sin helhet – i enlighet med statsmaktens tidigare uttalanden – skall skötas av sjukvårdshuvudmännen. Detta innebär att staten bör inleda förhandlingar med Stockholms läns landsting och Västra Götalandsregionen om ett övertagande av driftansvaret för RMV:s rättspsykiatriska avdelningar i Stockholm och Göteborg. Staten genom Forensiska institutet skall dock alltjämt vara huvudman för den utredande rättspsykiatrin.
RMV är organiserat direkt under Justitiedepartementet, medan SKL har Rikspolisstyrelsen som chefsmyndighet. Med ställningen som myndighet under Rikspolisstyrelsen kan laboratoriet inte i alla avseenden anses vara oberoende. Utredningen föreslår att Forensiska institutet inte skall vara en del av polisväsendet. Som tidigare utredningar har tagit upp kan det annars finnas i vart fall en teoretisk risk för att allmänheten uppfattar myndigheten som inte helt opartisk. I och med den tekniska bevisningens allt större betydelse blir dessutom frågan om objektivitet och oberoende allt viktigare. Ett oberoende från polisväsendet är då av värde i största
allmänhet, och i synnerhet när den forensiska verksamheten i ett enskilt fall blir särskilt hårt ansatt och ifrågasatt.
SKL har framfört farhågor om att samverkan med polisen kommer att försämras om verksamheten organisatoriskt kopplas ifrån polisväsendet. Utredningen delar SKL:s uppfattning att det i en ny myndighetsstruktur är av största vikt att bevara det nära samarbetet mellan polisen och de verksamheter som idag bedrivs vid SKL. De goda relationerna mellan polisen och SKL kan dock inte i första hand ha sin grund i att SKL är en del av polisväsendet, utan i att polisen är beroende av laboratoriets unika kompetens i frågor av såväl operativ som strategisk art. Med hänsyn till den forensiska verksamhetens allt större betydelse för brottsutredningsarbetet kommer det mellan polisen och den nya forensiska myndigheten finnas ett starkt behov av nära samverkan. Man kan därför bortse från risken att denna kommer att försämras endast p.g.a. organisationstillhörigheten.
Såvitt utredningen har kunnat utröna innebär inrättandet av en myndighet utanför polisväsendet inte några praktiska eller legala hinder för att bevara och ytterligare utveckla samarbetet mellan polisen och den forensiska expertverksamheten. Tillämpningen av sekretesslagstiftningen bör inte påverkas av att SKL förs från polisväsendet. Den nya myndigheten bör därtill ha samma tillgång till de register som SKL har idag och överta laboratoriets ansvar för kvalitetssäkring av och metodutveckling för de tekniska rotlarna samt rollen som kriminalteknisk institution åt Polishögskolan.
Närmare om Forensiska institutet
När det gäller frågan om finansiering av Forensiska institutets verksamhet bedömer utredningen att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl att ändra finansieringsformen för någon av de verksamheter som myndigheten skall svara för. Den ordning som gäller idag för de olika verksamheterna bör således råda även tills vidare. Därtill bör de villkor för uppdragsverksamhet som idag ställs upp för RMV och SKL gälla även den nya myndigheten. Utredningen föreslår inte heller någon ändring i fördelningen av arbetsuppgifter mellan Forensiska institutet och polisens tekniska rotlar.
Utredningen förordar i första hand att Forensiska institutet inrättas som ett s.k. enrådighetsverk, med ett insynsråd där
representanter för bl.a. polisen bör ingå. I andra hand kan övervägas om den nya myndigheten i stället bör ges ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Den nya myndigheten bör ledas av en generaldirektör, med en överdirektör som ställföreträdare. Generaldirektören och den övriga ledningen bör vara placerad i Linköping, där den största delen av verksamheten kommer att bedrivas. Hur myndigheten i övrigt skall organiseras bör närmare övervägas av en organisationskommitté.
Konsekvenser och ikraftträdande
Utredningens förslag innebär att verksamheten hos RMV och SKL förs samman till den nybildade myndigheten Forensiska institutet, och att driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten förs från RMV till två sjukvårdshuvudmän. Båda dessa förändringar bör enligt utredningens bedömning vara att betrakta som övergång av verksamhet i enlighet med 6 b § första stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Bestämmelsens innebörd är att anställningsavtal automatiskt övergår från överlåtaren till förvärvaren.
Inrättandet av en gemensam forensisk myndighet kommer att innebära en rationaliserad administration och effektiviseringar såvitt avser andra myndighetsövergripande funktioner, som t.ex. kvalitetssystem. Dessutom bör man göra samordningsvinster i den operativa verksamheten, framför allt inom de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska verksamheterna. På sikt kan förväntas att den nya organisationen dessutom ger positiva effekter i form av en bättre utvecklad forensisk process, vilket kommer att leda till effektiviseringar inom hela den brottsutredande verksamheten. De vinster som görs i dessa avseenden kommer att göra att medel successivt kan omfördelas till den forensiska kärnverksamheten; främst det forensiska FoU-arbetet.
Utredningen anser att Forensiska institutet bör kunna inrättas den 1 juli 2007.
Författningsförslag
1. Förslag till förordning med instruktion för Forensiska institutet
Härigenom föreskrivs följande.
Uppgifter
1 § Forensiska institutet är central förvaltningsmyndighet för kriminalteknisk, rättspsykiatrisk, rättskemisk, rättsmedicinsk och rättsgenetisk verksamhet i den utsträckning sådana frågor inte skall handläggas av någon annan statlig myndighet.
2 § Forensiska institutet skall särskilt svara för
1. laboratorieundersökningar som föranleds av misstanke om brott samt annan verksamhet som står i samband därmed (kriminaltekniska undersökningar), i den utsträckning sådana undersökningar inte utförs vid polismyndigheterna,
2. rättspsykiatriska undersökningar i brottmål och läkarintyg som avses i 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
3. rättsmedicinska obduktioner och andra rättsmedicinska undersökningar,
4. verksamhet med utfärdande av sådana intyg som avses i lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott,
5. rättsmedicinsk medverkan i övrigt på begäran av domstol, länsstyrelse, allmän åklagare eller polismyndighet,
6. rättskemiska och rättsgenetiska undersökningar,
7. information inom sitt ansvarsområde till andra myndigheter och enskilda,
8. internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde.
3 § Forensiska institutet skall inom sitt verksamhetsområde initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete.
4 § Forensiska institutet får meddela föreskrifter om krav på särskild läkarkompetens för att utföra en sådan rättsmedicinsk undersökning som avses i lagen (1995:832) om obduktion m.m.
Forensiska institutet får också meddela föreskrifter om förfarandet vid sådan undersökning samt om protokoll och utlåtande över undersökningen.
5 § Forensiska institutet får utföra uppdrag om verksamheten i övrigt medger det. Uppdragen skall utföras mot ersättning som motsvarar kostnaden för sådan verksamhet.
6 § I den kriminaltekniska verksamheten skall Forensiska institutet ge företräde åt undersökning som begärs av polismyndighet, åklagare eller domstol. Kriminalteknisk undersökning som utförs på begäran av dessa myndigheter är kostnadsfri. Utförs sådan undersökning på begäran av domstol i mål där endast målsägande för talan, skall avgift dock betalas.
Verksförordningens tillämpning
7 § Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på institutet med undantag av 4, 5, 10–14, 21, 22, 32, 33 och 34 §§.
Myndighetens ledning
8 § Generaldirektören är chef för Forensiska institutet.
Vid myndigheten finns en överdirektör som är generaldirektörens ställföreträdare.
Insynsråd
9 § Vid Forensiska institutet skall det finnas ett insynsråd som skall bestå av högst åtta ledamöter. Generaldirektören skall ingå i rådet och vara dess ordförande. Andra ledamöter i rådet utses av regeringen för en bestämd tid.
Rådet skall ge generaldirektören det stöd som behövs för att verksamheten skall bedrivas effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Generaldirektören skall löpande informera rådet om verksamheten.
Ärendenas handläggning
10 § Generaldirektören skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av personalansvarsnämnden.
Om sådana ärenden som avses i första stycket inte behöver avgöras av generaldirektören, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Andra stycket gäller inte föreskrifter.
Personalföreträdare
11 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på Forensiska institutet.
Anställningar m.m.
12 § Generaldirektören och överdirektören anställs genom beslut av regeringen.
Andra anställningar beslutas av myndigheten. Anställning vid Forensiska institutet som är förenad med en professur inom högskolan beslutas på det sätt som gäller för professuren. Innan den berörda tjänsteförslagsnämnden inom högskolan ger förslag skall nämnden samråda med Forensiska institutet. En förenad anställning får endast ges till den som är behörig till båda anställningarna.
Överklagande
13 § Forensiska institutets beslut i andra ärenden än personalärenden får överklagas endast om det följer av en annan bestämmelse än 22 a § förvaltningslagen (1986:223).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2007, då förordningen (1978:677) med instruktion för Statens kriminaltekniska laboratorium och förordningen (1996:613) med instruktion för Rättsmedicinalverket skall upphöra att gälla. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister
Härigenom föreskrivs i fråga om 1, 3, 11, 12, 13 och 16 §§ lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister att ordet ”Rättsmedicinalverket” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”Forensiska institutet” i motsvarande form.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) att orden ”Statens kriminaltekniska laboratoriums” skall bytas ut mot ”Forensiska institutets”.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
4. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott
dels att i 2, 7, 9, 10 och 11 §§ ordet ”Rättsmedicinalverket” skall bytas ut mot ”Forensiska institutet”,
dels att i 2 och 11 §§ ordet ”verket” skall bytas ut mot ”myndigheten”.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
5. Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretessförordningen (1980:657) att 1 a § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §
Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men:
Regeringskansliet, såvitt avser personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och upphävande av domstols beslut om utvisning på grund av brott,
domstolarna, hyresnämnderna och arrendenämnderna utom Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten,
Domstolsverket, såvitt avser uppgifter om personal vid dom-
Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men:
Regeringskansliet, såvitt avser personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och upphävande av domstols beslut om utvisning på grund av brott,
domstolarna, hyresnämnderna och arrendenämnderna utom Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten,
Domstolsverket, såvitt avser uppgifter om personal vid dom-
stolar, hyresnämnder och arrendenämnder,
Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Statens kriminaltekniska laboratorium, polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna och kriminalvårdens myndigheter,
Kustbevakningen, Skatteverket, Tullverket och kronofogdemyndigheterna,
Försäkringskassan, socialnämnderna eller de andra nämnder som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser personal som verkar inom socialtjänsten, den eller de nämnder som utövar ledningen av hälso- och sjukvården enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller de andra myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser hälso- och sjukvårdspersonal,
Rättsmedicinalverket, såvitt avser personal inom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk verksamhet,
Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Migrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen,
myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parke-
stolar, hyresnämnder och arrendenämnder,
Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna och kriminalvårdens myndigheter,
Kustbevakningen, Skatteverket, Tullverket och kronofogdemyndigheterna,
Försäkringskassan, socialnämnderna eller de andra nämnder som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser personal som verkar inom socialtjänsten, den eller de nämnder som utövar ledningen av hälso- och sjukvården enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller de andra myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser hälso- och sjukvårdspersonal,
Forensiska institutet, såvitt avser personal inom kriminalteknisk och rättsmedicinsk verksamhet,
Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Migrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen,
myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet, såvitt avser parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.,
ringsövervakning m.m.,
Djurskyddsmyndigheten, Smittskyddsinstitutet, såvitt avser personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av djur för vetenskapliga ändamål,
Livsmedelsverket, såvitt avser veterinärer, övrig personal i besiktningsveterinärorganisationen och personal i annan inspektionsverksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillståndsgivning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livsmedel och nya livsmedel,
Vägverket, såvitt avser personal i verksamhet som avser ianspåktagande av mark för väg, ersättning för vägrätt och förarprov för körkort.
Djurskyddsmyndigheten, Smittskyddsinstitutet, såvitt avser personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av djur för vetenskapliga ändamål,
Livsmedelsverket, såvitt avser veterinärer, övrig personal i besiktningsveterinärorganisationen och personal i annan inspektionsverksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillståndsgivning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livsmedel och nya livsmedel,
Vägverket, såvitt avser personal i verksamhet som avser ianspråktagande av mark för väg, ersättning för vägrätt och förarprov för körkort.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2007.
6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning
dels att i 3, 6, 7, 7 a, 11, och 12 §§ ordet ”Rättsmedicinalverket” skall bytas ut mot ”Forensiska institutet”,
dels att 1 och 4 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Rättspsykiatriska undersökningar utförs vid rättspsykiatriska avdelningar inom rättsmedicinalverket samt vid sådana enheter hos sjukvårdshuvudmän som i enlighet med avtal med staten har åtagit sig att svara för att rättspsykiatriska undersökningar utförs (undersökningsenheter). För varje rättspsykiatrisk undersökningsenhet finns ett upptagningsområde.
Rättspsykiatriska undersökningar utförs vid sådana enheter hos sjukvårdshuvudmän som i enlighet med avtal med staten har åtagit sig att svara för att rättspsykiatriska undersökningar utförs (undersökningsenheter). För varje rättspsykiatrisk undersökningsenhet finns ett upptagningsområde.
4 §
När rätten har meddelat beslut om rättspsykiatrisk undersökning skall den rättspsykiatriska avdelningen inom upptagningsområdet genast per telefon eller på något liknande sätt underrättas om beslutet. Samma dag skall rätten sända beslutet och övriga handlingar i målet, som behövs för undersökningen, till den undersökningsenhet som den rättspsykiatriska avdel-
När rätten har meddelat beslut om rättspsykiatrisk undersökning skall undersökningsenheten inom upptagningsområdet genast per telefon eller på något liknande sätt underrättas om beslutet. Samma dag skall rätten sända beslutet och övriga handlingar i målet, som behövs för undersökningen, till den undersökningsenhet som undersökningsenheten i upptagningsom-
ningen anvisar. rådet anvisar.
Avser beslutet någon som är häktad, intagen i kriminalvårdsanstalt eller i ett särskilt ungdomshem med stöd av 31 kap. 1 a § brottsbalken, skall även häktet, anstalten eller det särskilda ungdomshemmet genast underrättas om beslutet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2007.
7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
dels att i 14, 15, 15 a, 17 och 21 §§ ordet ”Rättsmedicinalverket” skall bytas ut mot ”Forensiska institutet”,
dels att 13 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m. m. får avges av läkare vid rättspsykiatriska avdelningar inom Rättsmedicinalverket eller sådana enheter hos sjukvårdshuvudmän som i enlighet med avtal med staten har åtagit sig att svara för att rättspsykiatriska undersökningar utförs (undersökningsenheter) samt av läkare som enligt avtal med Rättsmedicinalverket har åtagit sig att utfärda sådana intyg.
För varje undersökningsenhet finns ett upptagningsområde som fastställs av Rättsmedicinalverket.
Läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m. m. får avges av läkare vid sådana enheter hos sjukvårdshuvudmän som i enlighet med avtal med staten har åtagit sig att svara för att rättspsykiatriska undersökningar utförs (undersökningsenheter) samt av läkare som enligt avtal med Forensiska institutet har åtagit sig att utfärda sådana intyg.
För varje undersökningsenhet finns ett upptagningsområde