SOU 2019:39

En moderniserad radio- och tv-lag

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå de författningsändringar som krävs för att genomföra ändringar i AV-direktivet och att göra en översyn av radio-_och_tv-lagen i vissa andra delar (dir. 2018:55).

Chefsrådmannen Maria Eka förordnades som särskild utredare den 28 juni 2018.

Som experter i utredningen förordnades den 27 augusti 2018 kanslirådet Emma Alskog (Kulturdepartementet), ämnesrådet Filippa Arvas Olsson (Kulturdepartementet), kanslirådet Thomas Carlson (Finansdepartementet), avdelningschefen Ulf Dalquist (Statens medieråd), kanslirådet Susanna Mattsson (Näringsdepartementet, numera Infrastrukturdepartementet), juristen Rebecca Parman (Myndigheten för press, radio och tv) och rättssakkunnige Olof Zachrisson (Justitiedepartementet). Olof Zachrisson entledigades den 14 januari 2019, samma dag förordnades rättssakkunniga Zlata Tuco (Justitiedepartementet) som expert i utredningen.

Linus Fredriksson anställdes som huvudsekreterare i utredningen fr.o.m. den 13 augusti 2018. Kerstin Morast anställdes som sekreterare fr.o.m. den 27 augusti 2018. Lottie-Ann Lindström var anställd som sekreterare fr.o.m. den 13 augusti 2018 t.o.m. den 30 juni 2019.

Utredningen har antagit namnet 2018 års AV-utredning.

Utredningen överlämnar betänkandet En moderniserad radio- och tv-lag – genomförande av ändringar i AV-direktivet (SOU 2019:39).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 2019

Maria Eka

/Linus Fredriksson / Lottie-Ann Lindström / Kerstin Morast

Förkortningar

Sammanfattning

Uppdraget för 2018 års AV-utredning har varit att föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att genomföra ändringar i AV-direktivet och att se över radio-_och_tv-lagen i vissa andra delar. Utredningen redovisar i betänkandet sina förslag och bedömningar i dessa avseenden och i några närliggande frågor.

Utredningens förslag avser i huvudsak ändringar i radio- och tvlagen. Författningsförslagen återfinns i kapitel 1 och en författningskommentar i kapitel 21. I denna sammanfattning redogörs översiktligt för innehållet i betänkandet i övrigt.

Kapitel 2 Inledning

Betänkandet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och hur utredningsarbetet genomförts.

Utredningens uppdrag har varit att analysera ändringar i AVdirektivet och bedöma i vilken utsträckning svensk rätt behöver ändras eller kompletteras till följd av ändringsdirektivet. Ändringsdirektivet (Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 om ändring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster) antogs den 14 november 2018 och ska vara genomfört i svensk rätt senast den 19 september 2020.

Utredningen har därutöver sett över radio-_och_tv-lagen (2010:696) med utgångspunkt i fem delfrågor. Utredningen har också haft möjlighet att föreslå författningsändringar som inte direkt föranletts av uppdraget, men som har samband med det.

Utredningsarbetet har under ledning av den särskilde utredaren bedrivits av tre sekreterare och i nära samarbete med en expertgrupp.

Sekretariatet har haft möten eller varit i kontakt med ett flertal myndigheter, intresseorganisationer, medieföretag och andra utredningar.

Kapitel 3 Regleringen på radio- och tv-området

I kapitel 3 beskriver utredningen huvuddragen i den svenska lagstiftningen på radio- och tv-området, relevant EU-rätt och de myndigheter som utövar tillsyn på området.

Den grundläggande lagstiftningen för svenska medier finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och bygger bl.a. på principen om etableringsfrihet och förbudet mot censur. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) omfattar radio, tv, film, video och databaser. Etableringsfriheten innebär att det är tillåtet för vem som helst att sända program genom tråd, det vill säga kabel-tv, ip-tv, webb-tv eller webbradio. När det gäller sändning av tv-program genom etern, det vill säga marksänd eller satellitsänd tv, är det däremot tillåtet enligt YGL att begränsa etableringsfriheten. Anledningen är att frekvensutrymmet för etersändningar är begränsat.

Radio-_och_tv-lagen är den lag som reglerar radio- och tv-sändningar och beställ-tv i Sverige, bl.a. när det krävs tillstånd för att sända radio och tv i marknätet. Lagen innehåller även regler om innehållet i sändningarna. Det finns dessutom regler i lagen om reklam, sponsring och produktplacering samt regler för att öka möjligheten för personer med funktionsnedsättning att ta del av sändningarna. När det gäller reklam berörs leverantörer av medietjänster också av bestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486), alkohollagen (2010:1622), lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, läkemedelslagen (2015:315) och spellagen (2018:1138).

Den europeiska lagstiftningen på tv-området utgörs av direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet 2010/13/EU och ändringsdirektivet 2018/1808/EU). Direktivet är ett inre marknadsdirektiv vars huvudsakliga syfte är att underlätta för tv-sändningar mellan medlemsländerna. Direktivet omfattade ursprungligen endast tv-sändningar men utvidgades 2007 till att omfatta också beställ-tvtjänster.

En grundläggande princip i direktivet är sändarlandsprincipen som innebär att det land från vilket en sändning ursprungligen kommer,

är ansvarigt för att sändningen följer de nationella lagarna. Direktivet innehåller ett antal minimiregler för innehållet i sändningarna.

Genom ändringsdirektivet blir innehållsregleringen för vanliga tv-sändningar respektive beställ-tv mer likvärdig när det gäller villkoren för reklam och bestämmelser om skydd av minderåriga. Även främjande av europeiska produktioner, där krav på kvoter enbart har gällt för vanliga tv-sändningar, har fått en mer likvärdig reglering genom krav på kvoter för beställ-tv. Andra ändringar är att bestämmelserna om innehåll som uppmanar till hat och skydd av minderåriga har utvidgats.

Genom ändringsdirektivet infördes också nya bestämmelser angående s.k. videodelningsplattformstjänster. Det är tjänster där leverantören inte har redaktionellt ansvar för innehållet men kan påverka hur innehållet organiseras, t.ex. Youtube. I ändringsdirektivet finns också bestämmelser om nationella myndigheters självständighet och om samarbete mellan dem.

Flera myndigheter har tillsynsuppgifter på medieområdet som följer av AV-direktivet. När det gäller bestämmelserna om sändningars redaktionella innehåll ligger uppgiften framför allt på granskningsnämnden för radio och tv (granskningsnämnden) vid Myndigheten för press, radio och tv. Uppgiften att övervaka bestämmelserna om innehåll som kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga har dock lagts på Justitiekanslern. Ansvaret för övervakningen av direktivets bestämmelser om kommersiella meddelanden är uppdelat mellan granskningsnämnden och Konsumentombudsmannen, med undantag för reklam för medicinska produkter och behandlingar som övervakas av Läkemedelsverket.

Kapitel 4 Definitioner, jurisdiktion och registrering

I kapitel 4 behandlas frågor om definitioner, jurisdiktion och registrering. Ändringsdirektivet innebär nya och ändrade definitioner av flera av de grundläggande begrepp som används i AV-direktivet, bl.a. genom att direktivets tillämpningsområde utökas till att omfatta även videodelningsplattformar. Utredningen föreslår att definitioner av begreppen videodelningsplattform, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video införs i radio-_och_tv-lagen. Definitionerna av produktplacering och sponsring ändras så att även

videodelningsplattformar och användargenererade videor omfattas. Utredningen gör bedömningen att de ändrade definitionerna av audiovisuell medietjänst, audiovisuellt kommersiellt meddelande och program samt definitionen av redaktionellt beslut inte medför något behov av ändring i radio-_och_tv-lagen.

Ändringsdirektivet innehåller även en ändring i den artikel som anger när en leverantör av medietjänster ska anses som etablerad i en medlemsstat. Ändringen innebär att det vid bedömningen av var en leverantör med verksamhet i flera medlemsstater ska anses etablerad görs en närmare koppling till den programrelaterade verksamheten. Utredningen föreslår att radio-_och_tv-lagen ändras så att hänvisningen till AV-direktivet, för bedömningen av om en leverantör är etablerad i Sverige, gäller AV-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet.

Utredningen föreslår även att radio-_och_tv-lagen ska omfatta leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige.

AV-direktivet innehåller regler om när en medlemsstat får göra undantag från principen om fri rörlighet. Det gäller möjligheten för en medlemsstat att begränsa rätten till vidaresändning inom dess territorium och att göra undantag från sändarlandsprincipen för att tillämpa striktare bestämmelser och procedurerna för sådana begränsningar. Genom ändringsdirektivet utökas bestämmelserna till att omfatta beställ-tv och procedurreglerna justeras. Medlemsstaterna ska även samverka när det gäller informationsutbyte med andra medlemsstater och Europeiska kommissionen. Utredningen föreslår att radio- och tv-lagens bestämmelser om samarbete mellan myndigheter utvidgas till att omfatta även tillhandahållande av beställ-tv. Utredningen föreslår även att det ska framgå av förordning att Myndigheten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte.

Utredningen gör bedömningen att det inte behövs någon särskild bestämmelse när det gäller samarbete mellan medlemsstater i frågor som rör videodelningsplattformar. Utredningen föreslår även att möjligheten för Myndigheten för press, radio och tv att meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter tas bort.

Genom ändringsdirektivet införs ett krav på att medlemsstaterna ska upprätta och upprätthålla en uppdaterad förteckning över leverantörer av medietjänster och leverantörer av videodelningsplattformar under deras jurisdiktion. Den som bedriver sändningsverksamhet enligt radio-_och_tv-lagen, som det inte krävs tillstånd för, och den som

tillhandahåller beställ-tv ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Myndighetens register ska även innehålla uppgifter om de leverantörer som bedriver tillståndspliktig verksamhet.

Utredningen gör bedömningen att dagens bestämmelser om registrering, med tillägget att även uppgift ska lämnas om på vilket sätt leverantören av tjänsten faller under svensk jurisdiktion, uppfyller direktivets krav för leverantörer av audiovisuella medietjänster. Utredningen föreslår att även leverantörer av videodelningsplattformar ska omfattas av en skyldighet att anmäla verksamheten för registrering.

Det finns i dag ingen skyldighet för en leverantör att meddela ändringar i de uppgifter som registreras. Utredningen föreslår att en sådan skyldighet införs.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt radio-_och_tv-lagen döms till böter. Utredningen anser att nuvarande sanktionsmöjlighet inte är effektiv och att den bör bytas ut mot en möjlighet att förelägga den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet eller som inte anmäler ändringar att fullgöra skyldigheten. Ett sådant föreläggande ska få meddelas av Myndigheten för press, radio och tv och få förenas med vite.

Kapitel 5 Förutsättningar för samreglering och självreglering

I kapitel 5 redogör utredningen för sina överväganden i frågor om samreglering och självreglering. Enligt ändringsdirektivet ska medlemsstaterna uppmana till användning av samreglering och främja självreglering. Vissa områden pekas också ut som lämpliga för samreglering och självreglering.

Utredningen gör bedömningen att samreglering inte är möjligt för ett genomförande av AV-direktivet på de områden där det allmänna ställer upp villkor för verksamheten och där granskningsnämnden för radio och tv:s tillsyn utövas med stöd i 7 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen. Inom de områden där tillsyn över att villkor eller bestämmelser enligt radio-_och_tv-lagen följs inte endast kan utövas av granskningsnämnden för radio och tv anser utredningen att samreglering är möjlig, om vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda.

Utredningen föreslår att Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till samreglering inom AV-direktivets område om uppgiften inte lagts på annan myndighet. I kapitlet konstateras att samreglering är en oprövad metod inom radio- och tv-området. Utredningen har dock funnit fyra områden som i ett inledningsskede lämpar sig för samreglering.

Utredningen tar även upp frågan om självreglering med utgångspunkt i ett förslag som lämnats av Föreningen Utgivarna, Svenska Journalistförbundet och Publicistklubben. Förslaget innebär ett system där ett privaträttsligt organ prövar frågor om den enskildes privatliv har respekterats i verksamheten. Utredningen presenterar tre olika alternativ och gör bedömningen att förutsättningarna för ett sådant system initialt kan skapas genom att tillståndsgivaren inte använder möjligheten att ställa ett tillståndsvillkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv.

Kapitel 6 Videodelningsplattformstjänster

Genom ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet för AVdirektivet till att omfatta också videodelningsplattformar. De definieras som en tjänst som i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten program, användargenererade videor, eller bådadera, för vilka leverantören av videodelningsplattformen saknar redaktionellt ansvar men bestämmer hur innehållet ska organiseras. Ändringsdirektivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av sådana tjänster vidtar lämpliga åtgärder bl.a. för att skydda allmänheten mot innehåll som uppmanar till våld eller hat.

Myndigheten för press, radio och tv har på utredningens uppdrag genomfört en kartläggning av möjliga videodelningsplattformar under svensk jurisdiktion. Myndigheten har funnit ett fåtal svenska tjänster som möjligen kan omfattas av regelverket, dels intresseforum med möjlighet till videodelning, dels videodelningsplattformar för streaming av sport, t.ex. fotbollsmatcher.

Utredningens förslag till genomförande innebär att bestämmelser om videodelningsplattformar och leverantörer av sådana tjänster införs i radio-_och_tv-lagen och samlas i ett nytt kapitel. Bestämmelserna innebär bl.a. att leverantörer av videodelningsplattformar ska

vidta lämpliga åtgärder för att skydda barn från ingående våldsskildringar och pornografiska bilder. Leverantörer av videodelningsplattformar ska också vidta lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från innehåll som uppenbart är sådant som avses i brottsbalkens bestämmelser om olaga hot, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott samt bestämmelsen om offentlig uppmaning i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. När det gäller innehåll som strider mot de nu nämnda bestämmelserna i brottsbalken menar utredningen att en leverantör av videodelningsplattformar också kan bli ansvarig enligt lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor.

Vidare föreslår utredningen att det införs regler om reklam, sponsring och produktplacering som ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar och att Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att, i samråd med Statens medieråd, medverka till samreglering för leverantörer av videodelningsplattformar.

Kapitel 7 Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott

I 2010 års AV-direktiv anges i artikel 6 att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska säkerställa att tv-sändningar och beställ-tv under deras jurisdiktion inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, nationalitet eller religion.

Ändringsdirektivet innebär att artikel 6 utvidgas på olika sätt. Inte bara uppmaningar till hat utan också uppmaningar till våld ska omfattas. Fler grunder för våld eller hat blir aktuella genom att det görs en koppling till bestämmelsen om diskriminering i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Ytterligare en nyhet är att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska säkerställa att audiovisuella medietjänster inte innehåller offentlig uppmaning att begå terroristbrott.

I kapitel 7 redovisar utredningen uppdraget att analysera behovet av författningsändringar med anledning av utvidgningen av artikel 6. Utredningen lämnar också förslag till andra ändringar i radio-_och_tv-lagen som bidrar till ett effektivt genomförande av artikel 6.

Utredningens bedömning är att svensk rätt uppfyller de krav som ställs i artikel 6 i lydelsen enligt ändringsdirektivet, genom befintliga

straffbestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen och brottsbalken om hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot samt genom demokratibestämmelsen i radio-_och_tv-lagen och möjligheten att i sändningstillstånd ställa upp villkor om att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft.

Det finns dock situationer där frågan kan ställas om den straffrättsliga regleringen är tillämplig för satellitsändningar från tredje länder som är avsedda för en publik i en annan EES-stat, men som faller under svensk jurisdiktion genom användning av svensk satellitupplänk eller utnyttjande av svensk satellitkapacitet.

Utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse förs in i radio-_och_tv-lagen som omfattar dessa situationer. Bestämmelsen innebär att den som inte är etablerad i Sverige och som använder svensk satellitupplänk eller utnyttjar svensk satellitkapacitet för sändningar som helt eller huvudsakligen är avsedda för mottagning i en annan EES-stat ska ansvara för att programmen inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den sändande ska även ansvara för att programmen inte innehåller någon offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF.

Justitiekanslern föreslås övervaka efterlevnaden av bestämmelsen om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott i angivna satellitsändningar. Om ett programbolag vid upprepade tillfällen sänder uppmaningar till hat, våld eller terroristbrott i strid med bestämmelsen ska överträdelsen kunna mötas med en vitessanktion. Ett sådant vitesföreläggande ska även kunna riktas mot satellitentreprenören.

Kapitel 8 Skydd av minderåriga och krav på information

Ändringsdirektivet innebär att minderårigas skydd mot skadligt medieinnehåll på olika sätt förstärks.

I kapitel 8 behandlas inledningsvis de bestämmelser om åtgärder som kan begränsa minderårigas tillgång till skadligt innehåll. Dessa bestämmelser gällde tidigare bara för okrypterade tv-sändningar, men

har genom ändringsdirektivet utsträckts till att gälla även för krypterade tv-sändningar och beställ-tv. Utredningens bedömning är att svensk rätt redan når upp till den högre skyddsnivån.

Därefter berörs de krav som införs för leverantörer av medietjänster när det gäller att lämna information om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. I dag är de krav som ställs i svensk lagstiftning begränsade till att i tvsändningar lämna varning vid sändningar av program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder (5 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen).

Utredningen lämnar förslag som innebär att det nuvarande kravet på varning ersätts med en ny bestämmelse om att den som sänder tvprogram eller tillhandahåller beställ-tv-program som innehåller verklighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder ska lämna information till tittarna som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada. Den nya bestämmelsen ska övervakas av granskningsnämnden för radio och tv. Utredningen föreslår också att Statens medieråd ges i uppdrag att bistå mediebranschens aktörer i framtagande av ett gemensamt system för innehållsklassificering och information om innehåll.

Genom ändringsdirektivet ställs vidare krav på skydd av personuppgifter som rör minderåriga. Sådana personuppgifter får inte användas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering. Utredningen föreslår att en bestämmelse med detta innehåll införs i radio-_och_tv-lagen samt att bestämmelsens efterlevnad ska övervakas av Datainspektionen.

I kapitlet behandlar utredningen slutligen ändringsdirektivets krav på att medlemsstaterna ska främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet. Utredningen konstaterar att det pågår ett arbete för att stärka medie- och informationskunnigheten i Sverige. Det sker också ett arbete för att utveckla former för hur detta arbete ska kanaliseras. Utredningen bedömer därför att Sverige uppfyller ändringsdirektivets krav när det gäller att främja och utveckla medie- och informationskunnighet.

Medlemsstaterna ska senast den 19 december 2022 och därefter vart tredje år rapportera till kommissionen hur de uppfyllt kraven att främja och vidta åtgärder för utvecklingen av medie- och informationskunnighet. Myndigheten för press, radio och tv och Statens medieråd föreslås få i uppdrag att i nära samverkan kartlägga – och

vart tredje år redovisa – vilka åtgärder som vidtagits för att främja utvecklingen av medie- och informationskunnighet i Sverige.

Kapitel 9 Audiovisuella kommersiella meddelanden

Ändringsdirektivet innebär att reklamreglerna förändras i syfte att skapa mer likvärdiga konkurrensförutsättningar för leverantörer av beställ-tv och leverantörer av tv-sändningar. Ändringarna innebär bl.a. en liberalisering av hur mycket reklam som får finnas i tv-sändningar och en skärpning av bestämmelserna om alkoholreklam i beställ-tv. Vidare innebär ändringarna förenklingar av bestämmelserna om produktplacering. En annan nyhet är att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster inte utan medgivande från leverantören förses med s.k. överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras.

För närvarande gäller att annonser får sändas i tv under högst tolv minuter per timme mellan hela klockslag. Utredningen anser att det finns skäl som talar för att den svenska lagstiftningen ska återspegla den mer liberala och flexibla hållning som ändringsdirektivet ger uttryck för när det gäller annonstid. Utredningen föreslår därför i kapitel 9 att radio- och tv-lagens reglering av högsta tillåtna tid för annonser ändras på så sätt att annonser får sändas i tv under högst 20 procent av tiden mellan kl. 06.00 och 18.00 samt 20 procent av tiden mellan kl. 18.00 och 24.00.

Därutöver föreslås en ny bestämmelse med innebörden att neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte räknas som annonstid. Undantaget för egenreklam föreslås utvidgas till att omfatta reklam som en leverantör av medietjänster gör för programverksamhet från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma mediegrupp.

När det gäller produktplacering föreslår utredningen att huvudregeln blir att produktplacering får förekomma i program i både tv och beställ-tv, med undantag för nyhets- och samhällsprogram, program om konsumentfrågor, religiösa program och program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

Ändringsdirektivets skärpning av bestämmelserna om alkoholreklam i beställ-tv medför enligt utredningen inte behov av några särskilda åtgärder för att genomföras i svensk rätt.

Utredningen föreslår slutligen att en ny bestämmelse införs i radio-_och_tv-lagen om att tv-sändningar och beställ-tv inte får förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster.

Kapitel 10 Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

I kapitel 10 redovisar utredningen sina överväganden när det gäller tillgängliggörande av program för personer med funktionsnedsättning.

Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att ställa krav på att program i beställ-tv som tillhandahålls via tråd ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Med det förslaget bedömer utredningen att radio- och tv-lagens bestämmelser om tillgängliggörande genomför de krav som AV-direktivet genom ändringsdirektivet ställer på att innehåll ska tillgängliggöras.

Utredningen föreslår att leverantörer av medietjänster som omfattas av krav på att göra tjänster tillgängliga ska rapportera hur de har uppnått de krav som ställs. En leverantör av medietjänster ska även upprätta en handlingsplan för hur tjänstens tillgänglighet ska öka.

Enligt AV-direktivet genom ändringsdirektivet ska varje medlemsstat utse en lättillgänglig kontaktpunkt online för information och klagomål om de nu aktuella tillgänglighetsfrågorna. Utredningen föreslår att Myndigheten för press, radio och tv ska tillhandahålla en sådan kontaktpunkt online.

Meddelanden av vikt för allmänheten som enligt tillståndsvillkor ska sändas i tv ska, när så är möjligt, utformas så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Utredningen bedömer att ett motsvarande krav inte bör införas för ljudradiosändningar.

Kapitel 11 Främjande av europeiska produktioner

I kapitel 11 behandlar utredningen frågor om främjande av europeiska produktioner. AV-direktivets krav på att europeiska produktioner ska främjas gäller oavsett distributionsform. Genom ändringsdirektivet skärps kraven på leverantörer av beställ-tv på så sätt att minst 30 procent av tjänstens katalog ska innehålla europeiska produktioner, som även ska framhävas.

Nuvarande bestämmelser om främjande av produktioner av europeiskt ursprung gäller inte för sändningar eller tillhandahållanden via tråd. Utredningen föreslår att även sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv via tråd ska omfattas av en skyldighet att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Den som tillhandahåller beställ-tv ska enligt utredningens förslag främja europeisk produktion genom att minst 30 procent av tjänstens katalog ska utgöras av program av europeiskt ursprung och att dessa program ska framhävas. Skyldigheten ska inte gälla för leverantörer med låg omsättning eller liten publik. Den ska inte heller gälla om skyldigheten skulle vara opraktisk eller på annat sätt omotiverad.

Leverantörer ska redovisa hur kraven har uppfyllts. En sådan redovisningsskyldighet kan vara betungande, både för den som ska redovisa och för Myndigheten för press, radio och tv som ska samla in och sammanställa uppgifterna. Utredningen föreslår därför att myndigheten ska få möjlighet att skapa en större flexibilitet i redovisningen. Myndigheten för press, radio och tv föreslås även få möjlighet att medge undantag från skyldigheten att redovisa andelen europeiska produktioner för leverantörer av tv-sändningar.

Kapitel 12 Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer

Genom ändringsdirektivet ställs krav på att medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska vara oberoende från såväl offentliga som privata organ. Den verksamhet som bedrivs ska vara opartisk och öppen samt kunna granskas. Vidare ska myndighetens kompetens och befogenheter vara tydligt författningsreglerade. Ändringsdirektivet slår också fast principer för tillsättning och entledigande av myndighetschefer och nämndledamöter.

I kapitel 12 bedömer utredningen att den svenska förvaltningsmodellen garanterar att Myndigheten för press, radio och tv och övriga myndigheter med uppgifter på AV-direktivets område är juridiskt åtskilda och funktionellt oberoende från regeringen och andra offentliga eller privata organ. Enligt utredningens uppfattning behövs inte heller några ändringar i svensk rätt för att genomföra kraven i ändringsdirektivet om att tillsynsmyndigheterna ska utöva sina befogenheter opartiskt, öppet och självständigt. Det behövs inte heller ändringar i svensk rätt för att genomföra kravet på reglering

av de befogenheter som tillkommer tillsynsmyndigheterna och hur dessa kan hållas ansvariga. Kraven på att medlemsstaterna ska säkerställa att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan ska ha tillräckliga finansiella resurser och personalresurser samt befogenheter att upprätthålla efterlevnad för att kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt och för att bidra till arbetet i den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) föranleder, enligt utredningens bedömning, inte heller ändringar i svensk rätt.

Utredningen lämnar förslag om att Myndigheten för press, radio och tv ska utses till tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet i den mån uppgiften att utöva tillsyn inte ligger på någon annan myndighet. Förslag lämnas också om att det i myndighetens instruktion förtydligas att myndigheten ska delta i Ergas arbete, och inom ramen för arbetet i Erga samverka med andra svenska myndigheter som fullgör uppgifter på AV-direktivets område.

Vidare behandlas frågorna om tillsättning och entledigande av myndighetschefen för Myndigheten för press, radio och tv och av ledamöter i granskningsnämnden för radio och tv. Ändringar avseende bl.a. vilka som kan vara ledamöter i nämnden föreslås, för att ytterligare stärka oberoendet.

Slutligen behandlas kravet i ändringsdirektivet på effektiva överklagandemekanismer på nationell nivå. Utredningen bedömer att kravet inte föranleder behov av ändringar i svensk rätt.

Kapitel 13 Översyn av radio-_och_tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge

I kapitel 13 redovisar utredningen sina överväganden när det gäller hur nationella säkerhetsintressen kan säkerställas vid tillståndsprövningen för tv, text-tv och ljudradio.

Frågan rör huruvida Myndigheten för press, radio och tv ska kunna avslå en ansökan om sändningstillstånd eller upphäva ett tillstånd enbart på den grunden att den aktuella aktören kan anses utgöra en nationell säkerhetsrisk. Frågan är komplex och aktualiserar överväganden bl.a. av om regler med den innebörden kan innebära en begränsning av yttrande- och informationsfriheten.

Yttrandefriheten och dess grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle är en given utgångspunkt för utredningens överväganden. Utredningen har övervägt olika alternativ för att uppnå syftet att säkerställa nationella säkerhetsintressen. Ett alternativ som har bedömts innebär att Myndigheten för press, radio och tv ges möjlighet att hindra en aktör från att få tillstånd om denne utgör ett hot mot Sveriges säkerhet. Möjligheten att neka tillstånd skulle i så fall finnas både vid tillståndsgivning och när myndigheten ska medge överlåtelse av tillstånd. Alternativet avser också förutsättningarna för att återkalla tillstånd om tillståndshavaren utgör en fara för landets säkerhet. Prövningen skulle i dessa fall vara inriktad på den sökande och dennes verksamhet, inte innehållet i sändningarna. Utredningen har dock funnit att ett sådant alternativ inte bör införas av yttrandefrihetsrättsliga skäl.

Regler som syftar till att säkerställa att nationella säkerhetsintressen kan tillgodoses bör i stället vara inriktade på en bedömning av sändningarnas innehåll och möjliggöra ett ingripande i efterhand t.ex. genom återkallelse av sändningstillstånd. Ingripande skulle då vara möjligt om tillståndshavaren bedriver sändningar som utgör en fara för Sveriges säkerhet. Utredningen bedömer att en ny grund för återkallelse av tillstånd med denna innebörd bör införas i radio-_och_tv-lagen. Den närmare utformningen av sådana regler bör dock utredas vidare.

Utredningen bedömer vidare att ökad transparens kring ägarförhållanden på mediemarknaden kan underlätta för konsumenter att skaffa sig en uppfattning om innehållet i en medietjänst. Frågan huruvida ett krav om ökad öppenhet avseende medietjänstleverantörers ägarstrukturer kan införas bör utredas närmare, särskilt i förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen.

Kapitel 14 Tillståndsperioden för marksänd tv

I kapitel 14 överväger utredningen frågan om hur lång tillståndsperioden för annan tv än public service-tv ska vara. För närvarande gäller att tillståndsperioden för public service tv kommer att vara åtta år från och med 2026 och att tillståndsperioden för annan tv är sex år.

Utredningen anser att synkroniserade tillståndsperioder underlättar tillståndsgivningen och främjar en effektiv frekvensanvändning. Utredningen bedömer därför att tillståndsperiodernas längd för public service-tv och annan tv bör vara desamma. Mot bakgrund av att det inte är nödvändigt att redan nu lämna förslag om åttaåriga tillståndsperioder som ska gälla för första gången under perioden 2026–2033, anser utredningen att frågan om tillståndsperiodens längd för annan tv än public service-tv bör utredas ytterligare, inför den tillståndsperiod som inleds 2026.

Ett skäl för att utreda frågan i ett senare skede är att den inte kan ses isolerad från utvecklingen på mediemarknaden. Det rör bl.a. det minskande intresset för marksändningar, hur andra distributionsplattformar utvecklas och hur allmänhetens mediekonsumtion förändras. Det är, enligt utredningens uppfattning, rimligt att anta att den närmaste tiden kommer att innebära ytterligare utveckling när det gäller teknik för tv-distribution och förändringar av de kommersiella förutsättningarna för att verka på mediemarknaden.

Ett annat skäl för att återkomma till frågan är att den har beröringspunkter med frekvenspolitiken, dvs. hur det allmänna väljer att möjliggöra användning av tillgängligt radiospektrum. Utredningen framhåller också att en bred översyn kan ge utrymme för att se över frågor som har betydelse för marknätets utveckling och konkurrenskraft, bl.a. tillståndsgivningssystemets utformning.

Kapitel 15 Vidaresändningsplikt

I kapitel 15 behandlar utredningen två frågor relaterade till vidaresändningsplikten. Utgångspunkten för utredningens uppdrag är en rapport lämnad av Myndigheten för press, radio och tv där myndigheten föreslår dels att de kanaler som omfattas av vidaresändningsplikt ska ha olika innehåll, dels att sökbar text-tv ska omfattas av skyldigheten. Kapitlet inleds med en redogörelse för den EU-rättsliga grunden för möjligheten att införa en vidaresändningsplikt följt av yttrandefrihetsgrundlagens och radio- och tv-lagens bestämmelser om vidaresändningsplikt.

Syftet med bestämmelserna om vidaresändningsplikt är att boende i en kabelansluten fastighet ska ha tillgång till samma utbud från

public service som de skulle ha haft om fastigheten inte varit ansluten till kabelnätet.

Vidaresändningsplikten omfattar i dag högst fyra programtjänster från public service. Sveriges Television AB sänder för närvarande sex programtjänster i marknätet. Två av dessa består av parallellsändningar i högupplöst kvalitet. En operatör kan uppfylla vidaresändningsplikten genom att sända två programtjänster i standardupplöst kvalitet och två programtjänster, med samma innehåll, i högupplöst kvalitet. Utredningen föreslår att de programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikt ska ha olika innehåll. Genom ett sådant krav tillgodoses allmänhetens behov av allsidig information och syftet med vidaresändningsplikten uppfylls.

Sökbar text-tv omfattas inte av vidaresändningsplikten. Utredningen anser att sökbar text-tv är en integrerad del av programutbudet från public service och att det är naturligt att se sökbar text-tv som en del av hela utbudet från public service. Utredningen föreslår därför att även sökbar text-tv ska ingå i vidaresändningsplikten, under förutsättning att sändningen sker under villkor om opartiskhet och saklighet. Med hänsyn till att innehållet i sökbar text-tv främst består av nyheter och information bör villkor inte ställas om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter.

Kapitel 16 Bör beställradio omfattas av radio-_och_tv-lagen?

I kapitel 16 behandlar utredningen frågan om beställradio från public service ska omfattas av vissa grundläggande bestämmelser i radio-_och_tv-lagen.

De senaste åren har utbudet av och lyssnandet på ljudradio på begäran, s.k. beställradio, ökat. Radio- och tv-lagens bestämmelser om ljudradio gäller dock enbart sändningar. Det innebär att exempelvis demokratibestämmelsen inte gäller för beställradio från public service.

Utredningen anser att all verksamhet som finansieras av allmänheten ska uppfylla vissa grundläggande krav. Teknikneutralitet bör också eftersträvas där så är möjligt.

Utredningen föreslår att en definition av beställradio införs i radio-_och_tv-lagen som anger att beställradio är en tjänst i vilken en leverantör av medietjänster i syfte att informera, underhålla eller utbilda

tillhandahåller allmänheten program på begäran av användaren och vid en tidpunkt som användaren väljer.

Utredningen anser att det är de mer grundläggande bestämmelserna i radio-_och_tv-lagen som även bör gälla för beställradio från public service. Utredningen föreslår därför att demokratibestämmelsen samt bestämmelsen om förbud mot otillbörligt gynnande och bestämmelserna om sponsring ska gälla även vid tillhandahållande av beställradio inom public service.

Uppdraget för granskningsnämnden för radio och tv föreslås utökas till att även omfatta beställradio från public service. För detta ändamål ska Myndigheten för press, radio och tv få begära att den som tillhandahåller beställradio utan kostnad ska lämna en inspelning av innehållet till myndigheten.

Kapitel 17 Sanktioner i radio-_och_tv-lagen

I kapitel 17 tar utredningen upp frågor om sanktioner i radio-_och_tv-lagen. För flera bestämmelser i lagen saknas en sanktionsmöjlighet eller det kan ifrågasättas om den nuvarande sanktionen är effektiv. Myndigheten för press, radio och tv har i en skrivelse till regeringen påpekat att detta försvårar myndighetens tillsynsarbete.

I flera fall saknas sanktionsmöjlighet om en tillståndshavare för kommersiell radio inte följer villkor som ställs i ett tillstånd. Utredningen föreslår att den som har tillstånd att sända analog eller digital kommersiell radio och som inte uppfyller vissa av de villkor som ställs ska kunna föreläggas att följa villkoret. Ett sådant föreläggande ska få meddelas av Myndigheten för press, radio och tv och få förenas med vite. Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio som har förenats med villkor om att ägarförhållandena och inflytandet i det företag som har tillståndet inte får förändras i mer än begränsad omfattning ska kunna återkallas om tillståndshavaren åsidosatt villkoret på ett väsentligt sätt.

Ett programföretag som sänder tv och leverantörer av beställ-tv ska se till att mottagare av deras tjänster alltid och på ett enkelt sätt har tillgång till viss information. Bestämmelsen saknar sanktionsmöjlighet. Utredningen föreslår att programbolag som sänder tv och leverantörer av beställ-tv ska kunna åläggas att lämna denna information.

Ett åläggande ska meddelas enligt marknadsföringslagen och förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Myndigheten för press, radio och tv har även framfört att vitessanktionen kopplad till krav om att tv-sändningar ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning inte är effektiv. Utredningen konstaterar att den nuvarande sanktionen, en möjlighet att förelägga vid vite, inte kan anses ändamålsenlig. Utredningen föreslår att den som inte följer beslut om skyldighet att utforma tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska kunna åläggas att betala en särskild avgift.

Det föreslås att frågan om påförande av den särskilda avgiften prövas av granskningsnämnden för radio och tv när beslut om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning fattats av regeringen och av Myndigheten för press, radio och tv i övriga fall. Sådana beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Kapitel 18 Närliggande frågor

Utredningen får föreslå författningsändringar som inte direkt föranleds av uppdraget men som har samband med det, under förutsättning att uppdraget ändå bedöms kunna redovisas i tid. I kapitel 18 lämnar utredningen förslag om följande närliggande frågor.

Egenreklam och förbudet mot otillbörligt gynnande

Bestämmelsen om otillbörligt gynnande i radio-_och_tv-lagen gäller för program som inte är reklam. Det innebär att bestämmelsen inte kan tillämpas om ett otillbörligt gynnande sker i samband med egenreklam, dvs. reklam för den egna programverksamheten. Utredningen lämnar förslag om att det inte ska vara tillåtet att gynna andras kommersiella intressen i samband med egenreklam.

Produktplacering av alkoholdrycksliknande preparat

Under 2019 har vissa ändringar genomförts i alkohollagen (2010:1622) och andra lagar i syfte att åstadkomma en så likartad reglering som möjligt för alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat. Bland annat har förbudet i radio-_och_tv-lagen mot att någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker sponsrar program utökats till att gälla även sponsring från någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycksliknande preparat.

Utredningen föreslår att det inte heller ska vara tillåtet med produktplacering av alkoholdrycksliknande preparat.

Sponsring från läkemedelsföretag i ljudradio

Enligt radio-_och_tv-lagen gäller vissa begränsningar om ett läkemedelsföretag sponsrar ett program i tv, sökbar text-tv eller beställ-tv. I sådana fall får sponsringen bara främja företagets namn eller anseende, men inte receptbelagda läkemedel eller sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för sponsring i ljudradio. Det bryter enligt utredningen mot systematiken i radio-_och_tv-lagen eftersom övriga bestämmelser om förbud mot eller begränsning av viss sponsring gäller både för tv och radio. Olikheterna i reglering kan också skapa snedvridningar på annonsmarknaden.

Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att när läkemedelsföretag sponsrar ett program i ljudradio ska sponsringen bara få främja företagets namn eller anseende, men inte receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination.

Förtydligande av tillämpningsområdet för marknadsföringslagen och vissa hänvisningar till radio-_och_tv-lagen i annan lag

Utredningen lämnar förslag om att bestämmelserna om förbud mot reklam i alkohollagen och lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska utformas likalydande.

Utredningen föreslår bl.a. att hänvisningarna till radio- och tvlagen ska tas bort, vilket får till följd att de svenska förbuden även kommer att gälla för sådana satellitsändningar som utgår från tredje länder men som är avsedda för en svensk publik.

Utredningen föreslår också ändringar i marknadsföringslagen (2008:486) som förtydligar att lagen tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen, även om de helt eller huvudsakligen är avsedda för mottagning i en annan EES-stat än Sverige.

Övrigt

Utredningen tar även upp en del frågor utan att lämna förslag till författningsändringar.

Utredningen bedömer bl.a. att det finns behov av ytterligare utredning av frågan om upptäckbarhet i onlinemiljö. Utredningen bedömer också att en översyn behöver göras av bestämmelserna om återkallelse av sändningstillstånd i vissa fall.

Kapitel 19 Ikraftträdande

Utredningen föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft den 19 september 2020. Några övergångsbestämmelser behövs inte med anledning av förslagen.

Kapitel 20 Konsekvenser av förslagen

I kapitel 20 redovisar utredningen konsekvenser av förslagen, bl.a. konsekvenser för berörda företag och myndigheter.

Utredningen har strävat efter ett genomförande som ligger i linje med de minimiregler som AV-direktivet anger. På ett område har utredningen valt att föreslå ett genomförande som avviker från AVdirektivets minimiregler. Det gäller de bestämmelser om reklam och andra annonser som blir tillämpliga på leverantörer av videodelningsplattformar. I den delen knyter genomförandet an till den striktare reglering som gäller i svensk rätt för leverantörer av tv-sändningar och beställ-tv.

Utredningen bedömer att förslagen påverkar berörda tv-företag i positiv riktning, i huvudsak med anledning av liberaliseringen av reklamreglerna som enligt tillfrågade tv-företag skapar förutsättningar för märkbart högre intäkter. Sammantaget bör förslagen även innebära en minskning av tv-företagens administrativa börda. Utvidgningen av radio- och tv-lagen till leverantörer av videodelningsplattformar innebär en ökad administrativ börda för sådana företag. Myndigheten för press, radio och tv:s kartläggning av området visar att det sannolikt är få tjänster som kommer att omfattas av den nya regleringen. Det innebär att myndigheten inom ramen för arbetet att uppmana till samreglering på området kommer att kunna informera och stödja de leverantörer av videodelningsplattformar som berörs och därmed underlätta företagens administrativa börda.

När det gäller konsekvenser för myndigheter innebär utredningens förslag nya uppgifter för bl.a. Myndigheten för press, radio och tv. Det handlar t.ex. om medverkan till samreglering, om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, kartläggning och redovisning av åtgärder inom området för medie- och informationskunnighet (MIK) och registerfrågor inkluderande utökade registerkrav. Uppgifterna bör, i varje fall inledningsvis, kunna rymmas inom myndighetens befintliga anslag.

De uppgifter som Statens medieråd får med anledning av utredningens förslag, bl.a. om kartläggning och redovisning av åtgärder på MIK-området, bedöms kunna rymmas inom myndighetens befintliga anslag.

För Justitiekanslern, Konsumentombudsmannen, Datainspektionen och domstolarna innebär utredningens förslag utökade uppgifter av mindre omfattning. Utredningen bedömer att förslagen inte medför behov av resursförstärkning för myndigheterna.

Summary

The 2018 Audiovisual Media Inquiry has been commissioned to propose the legislative changes and other actions needed to implement the revised Audiovisual Media Services Directive and to review certain other parts of the Swedish Radio and Television Act. In its report the Inquiry details its proposals and assessments.

The Inquiry’s report relates mainly to changes to the Radio and Television Act. The suggested legal amendments can be found in Chapter 1 and comments to the amendments can be found in Chapter 21. This summary provides an overview of the contents of the report.

Chapter 2 Introduction

The report begins with a description of the Inquiry’s remit and how the work has been carried out.

The Inquiry’s remit has been to analyse the changes made to the Audiovisual Media Services Directive (AVMS Directive) and to assess to what extent Swedish law needs to be amended as a consequence. The revised directive (Directive of the European Parliament and of the Council (EU) 2018/1808 amending Directive 2010/13/EU on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services in view of changing market realities) was adopted on 14 November 2018 and should be introduced into Swedish law no later than 19 September 2020.

In addition, the Inquiry was commissioned to review five subsidiary issues in the Radio and Television Act (2010:696), and has had the possibility to propose other legislative changes that are not directly attributable to the remit but are linked to it.

The investigation has been carried out by three full-time inquiry secretaries under the leadership of the Government appointed chair

of the inquiry, in close cooperation with a panel of experts. The secretariat has held meetings with or been in contact with a number of government agencies, interest groups, media companies and other inquiries.

Chapter 3 Regulation within the field of radio and TV

In Chapter 3 the Inquiry describes the main features of Swedish legislation within the field of radio and TV, relevant EU law and the regulatory authorities within this field.

The underlying legislation for the Swedish media is contained in the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression, and is based on the principle of freedom of establishment, the prohibition of censorship, etc.

The Fundamental Law on Freedom of Expression covers radio, TV, film, video and certain databases. Although the principle of freedom of establishment means that anyone is permitted to broadcast programmes without state interference, the Fundamental Law allows exceptions to this freedom, especially for terrestrial or satellite transmissions due to spectrum limitations.

The Radio and Television Act governs radio and TV broadcasts and on-demand television in Sweden and includes licensing requirements for terrestrial broadcasts of radio and TV. The act includes provisions on content regulation, advertising rules including provisions on sponsorship and product placement as well as provisions on accessibility for persons with disabilities. In terms of advertising, media service providers are also subject to the provisions of the Marketing Practices Act (2008:486), the Alcohol Act (2010:1622), the Act on Tobacco and Similar Products (2018:2088), the Medicinal Products Act (2015:315) and the Gambling Act (2018:1138).

The European legislation within the field of TV consist of the Audiovisual Media Services Directive (2010/13/EU) revised in 2018 (2018/1808/EU). The directive is an internal market directive with the main aim of facilitating TV broadcasts between the Member States. The directive originally covered only TV broadcasts but was expanded in 2007 to include on-demand TV.

The underlying principle of the directive is the country of origin principle giving the state from which a service originates the jurisdiction over that service, i.e. the responsibility to regulate the service according to national legislation. The directive includes a minimum level of content regulation.

The revised directive provides for a more level playing field between TV broadcasts (linear services) and on-demand TV (non-linear services) as regards conditions for advertising and provisions on the protection of minors. The regulation regarding promotion of European works, in which quota requirements have only applied for TV broadcasts, is expanded to include requirements also for on-demand TV. Other changes include more detailed provisions on incitement of violence and hatred and on the protection of minors.

The revised AVMS Directive also includes a new chapter containing provisions on video-sharing platform services. These are services such as Youtube where the provider has no editorial responsibility for the content but can decide how the content is organized. The revised directive also contains provisions to ensure the independence of national regulatory authorities and on cooperation between them.

A number of Swedish agencies and authorities have regulatory roles within the media field as a result of the AVMS Directive. When it comes to the provisions on the editorial content of broadcasts, the remit lies primarily with the Swedish Press and Broadcasting Authority’s Broadcasting Commission. The remit of monitoring the provisions on content that could harm the physical, mental or moral development of minors has been assigned to the Office of the Chancellor of Justice. Responsibility for monitoring the directive’s provisions on commercial communications is shared between the Broadcasting Commission and the Swedish Consumer Agency, with the exception of advertising for medical products and treatments which is monitored by the Medical Products Agency.

Chapter 4 Definitions, jurisdiction and registration

Chapter 4 deals with issues relating to definitions, jurisdiction and registration. The revised directive involves new and changed definitions of several of the fundamental concepts of the AVMS Directive, including expanding the directive’s area of application to include

video-sharing platforms established in Sweden. The Inquiry proposes that definitions of the terms ‘video-sharing platform’, ‘video-sharing platform provider’ and ‘user-generated video’ should be added to the Radio and Television Act. The definitions of ‘product placement’ and ‘sponsorship’ are changed to include video-sharing platforms and usergenerated videos. The Inquiry has assessed that the changed definitions of ‘audiovisual media service’, ‘audiovisual commercial communication’ and ‘programme’ as well as the definition of ‘editorial decision’ do not require any changes to the Radio and Television Act.

The revised directive also includes a change in the provision of establishment of a media service provider with activities in multiple Member States, putting more emphasis on the location of programmerelated activities. The Inquiry proposes that the Radio and Television Act should be amended following the wording of the revised directive.

The AVMS Directive contains rules of procedure in the event that a Member State wishes to make exceptions from the principle of freedom of reception. This refers to the possibility for a Member State to restrict the right to retransmission within its territory and to make exceptions from the country of origin principle and the procedures for such exceptions. The revised directive expands the provisions to include on-demand TV and adjusts the procedure. Member States are required to cooperate to ensure that information can be shared with other Member States and the European Commission. The Inquiry proposes that the Radio and Television Act is amended to include these provisions and give a clear requirement to the Swedish Press and Broadcasting Authority to fulfil the requirements of such cooperation and information sharing.

The revised directive introduces a requirement for the Member States to establish and maintain an up-to-date list of the media service providers and video-sharing platform providers under their jurisdiction. Those who carry out broadcasting activities in accordance with the Radio and Television Act, for which a licence is not required, and those who provide on-demand TV should apply for registration with the Swedish Press and Broadcasting Authority. The Authority’s register should also include information about those providers who carry out activities for which a licence is required.

The Inquiry has assessed that the current Swedish provisions on registration, with the addition that information must also be provided

about the way in which the service provider comes under Swedish jurisdiction, meets the directive’s requirements for audiovisual media service providers. The Inquiry proposes that video-sharing platform providers should also be subject to an obligation to register their activities.

There is currently no obligation for a service provider to give notice of changes to the information registered. The Inquiry proposes that such an obligation should be introduced.

At present those who intentionally or negligently fail to fulfil their registration duties in accordance with the Radio and Television Act will be fined. The Inquiry is of the opinion that the current sanction is ineffective, and that it should be replaced with a possibility to order a provider to fulfill the obligation to register or to give notice of changes. Such an order may be issued by the Swedish Press and Broadcasting Authority with the imposition of a conditional fine.

Chapter 5 Prerequisites for co-regulation and self-regulation

In Chapter 5 the Inquiry reports on its considerations on the issues of co-regulation and self-regulation. According to the revised directive, Member States shall encourage the use of co-regulation and the fostering of self-regulation. Certain areas are also highlighted as being particularly suitable for co-regulation and self-regulation.

The Inquiry has assessed that co-regulation is not possible to use for the implementation of the AVMS Directive in those areas where the Broadcasting Commission has the responsibility to supervise those conditions in accordance with the Fundamental Law on Freedom of Expression. Within those areas where the supervision of the compliance is not limited by such an explicit requirement, the Inquiry is of the opinion that co-regulation is possible if certain fundamental conditions are met.

The Inquiry proposes that the Swedish Press and Broadcasting Authority should be assigned to participate in the work towards coregulation within the field of the AVMS Directive if such an assignment is not given to another authority. It is noted in the chapter that co-regulation is an untested method within the field of radio and television. However, the Inquiry has identified four areas that are suitable for co-regulation during an introductory stage.

The Inquiry also addresses the issue of self-regulation on the basis of a proposal submitted by Föreningen Utgivarna, Svenska Journalistförbundet and Publicistklubben. The proposal involves a system whereby a self-regulative system takes over the responsibility to determine whether the individual’s right to privacy has been respected by the broadcaster in its broadcasting operation. The Inquiry presents three alternatives and assesses that the conditions for such a system can initially be created by deciding not to impose licensing conditions regarding the individual’s right to privacy.

Chapter 6 Video-sharing platform services

The revised directive broadens the AVMS Directive’s area of application to include video-sharing platform services. These are defined as services that provide the general public with programmes, usergenerated videos or both, for the purposes of information, education or entertainment and for which the provider of the video-sharing platform does not have editorial responsibility but can determine how the content is organised. The revised directive requires Member States to ensure that providers of such services take appropriate measures e.g. for the protection of the general public from content that incites violence or hatred.

The Swedish Press and Broadcasting Authority has carried out a survey of possible video-sharing platforms within Swedish jurisdiction on behalf of the Inquiry. The Authority has identified a few Swedish services that could be covered by the regulations, including communities of interest that allow video-sharing and video-sharing platforms for streaming sport, e.g. football matches.

The Inquiry’s proposal for implementation includes provisions on video-sharing platforms and for providers of such services being added to a new chapter of the Radio and Television Act. The provisions include appropriate measures for protection of minors from detailed depictions of violence and pornographic images. Videosharing platform providers should also take appropriate measures to protect the general public from content that is clearly covered by the Swedish Criminal Code’s provisions on illegal threats, inciting rebellion, racial hatred and child pornography, and the provision on public provocation in the Act on Criminal Responsibility for Public

Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist Offences and other Particularly Serious Crimes (2010:299). In terms of content that breaches the abovementioned provisions in the Swedish Criminal Code, the Inquiry is of the opinion that a videosharing platform provider may also be responsible in accordance with the Act on Responsibility for Electronic Bulletin Boards (1998:112).

The Inquiry also proposes that rules for advertising, sponsorship and product placement that are applicable to video-sharing platform providers should be introduced and that the Swedish Press and Broadcasting Authority should be tasked to determine that service providers have taken the appropriate measures required, and – in consultation with the Swedish Media Council – with encouraging co-regulation for video-sharing platform providers.

Chapter 7 Content that incites violence, hatred or terrorism

The 2010 AVMS Directive contains a provision in article 6, in which it is stated that Member States shall ensure by appropriate means that TV broadcasts and on-demand TV under their jurisdiction do not contain any incitement to hatred based on race, sex, religion or nationality.

The revised directive expands article 6 in several ways. In addition to incitement of hatred, violence is included. Additional grounds for violence or hatred are introduced through a link to the provision on discrimination in the Charter of Fundamental Rights of the European Union. Member States shall also ensure by appropriate means that audiovisual media services do not contain any public provocation to commit a terrorist offence.

In Chapter 7 the Inquiry analyses the need for legal changes to implement the revised article. The Inquiry also proposes changes to the Radio and Television Act that will contribute towards the effective implementation of article 6.

The Inquiry assesses that Swedish legislation meets the requirements of article 6 by existing penalty regulations in the Fundamental Law on Freedom of Expression and the Swedish Criminal Code on racial hatred, incitement and illegal threats, and through the democracy provision in the Radio and Television Act combined with the

possibility to impose conditions in broadcasting licences to take account of the particular impact of television.

However, the Inquiry questions if penal regulation is applicable to satellite broadcasts from third countries where Sweden has jurisdiction through the use of a satellite uplink in Sweden or the use of Swedish satellite capacity but where the service is intended for the public in another EEA state.

The Inquiry therefore proposes to add a new provision to the Radio and Television Act covering these specific situations. This provision makes it clear that a provider that is not established in Sweden but use a Swedish satellite up-link or Swedish satellite capacity for broadcasts entirely or primarily intended for reception in another EEA state is responsible to ensure that programmes do not contain any incitement to violence or hatred against a group or a member of any of a group on any of the grounds stated in article 21 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

The broadcaster should also ensure that programmes do not contain any public incitement to commit terrorist offences in accordance with article 5 of the Directive (EU) 2017/541 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/475/JHA, and on and amending Council Decision 2005/671/JHA.

It is proposed that the Office of the Chancellor of Justice should monitor compliance with the provision on incitement to violence, hatred or terrorism in the abovementioned satellite broadcasts. If a service provider repeatedly broadcasts incitements to violence, hatred or terrorism in contravention of the provision, such breaches shall be punishable with financial sanctions. It should also be possible to impose such sanctions on the satellite operator.

Chapter 8 Protection of minors and information requirements

The revised directive strengthens protection of minors against harmful media content in various ways.

Chapter 8 begins with the provisions to restrict minors’ access to harmful content. These provisions previously only applied to unencrypted TV broadcasts, but have been extended by the revised directive to include encrypted TV broadcasts and on-demand TV.

The Inquiry’s assessment is that Swedish law already achieves the higher level of protection.

The chapter then addresses the requirements introduced for media service providers to provide information about content that may impair the physical, mental or moral development of minors. The requirements imposed by Swedish legislation are currently limited to TV broadcasts providing a warning when broadcasting programmes including detailed depictions of violence of a realistic nature or pornographic images (Chapter 5, Section 2 of the Radio and Television Act).

The Inquiry proposes that the current requirement for a warning should be replaced with a new provision whereby a party that broadcasts TV programmes or provides on-demand TV programmes containing realistic depictions of violence or pornographic images should provide information to viewers describing the content and warning about its potential harm. The new provision should be monitored by the Broadcasting Commission. The Inquiry also proposes that the Swedish Media Council should be tasked with supporting the stakeholders in drawing up a joint system for content classification and information about content.

The revised directive also imposes requirements on protecting the personal data of minors collected or otherwise generated by media service providers. Such personal data may not be used for commercial purposes such as direct marketing, profiling and behavioural targeted advertising. The Inquiry proposes that a provision should be added to the Radio and Television Act and that compliance with the provision should be monitored by the Swedish Data Protection Authority.

The chapter ends with the requirements of the revised directive that Member States shall promote and take actions to develop media literacy. The Inquiry notes that work is being carried out to improve media literacy in Sweden. Efforts are also being undertaken to develop ways in which to channel this work. The Inquiry therefore assesses that Sweden meets the revised directive’s requirements for promoting and developing media literacy.

Member States shall report to the European Commission no later than 19 December 2022 and subsequently every three years on how they have met the requirement to promote and take actions to develop media literacy. It is proposed that the Swedish Press and Broadcasting Authority and the Swedish Media Council should be tasked,

working in close cooperation, to map – and report every three years – which actions have been taken to promote the development of media literacy in Sweden.

Chapter 9 Audiovisual commercial communications

The revised directive contains changes of the advertising rules in order to create more equal competitive conditions for on-demand TV service providers and TV broadcast providers. These changes include a liberalization of the amount of advertising that can be included in TV broadcasts and stricter provisions on alcohol advertising in on-demand TV. The changes also involve simplifying the provisions on product placement. Member States must also take actions to ensure that audiovisual media services are not overlaid for commercial purposes or modified without the consent of the provider.

Advertisement spots can currently be broadcast on TV for a maximum of twelve minutes within a given clock hour. The Inquiry is of the opinion that the Swedish legislation should reflect the more liberal and flexible approach expressed by the revised directive in terms of advertising time. The Inquiry therefore proposes in Chapter 9 that the Radio and Television Act should be amended so that advertisement spots can be broadcasted on TV for a maximum of 20 per cent of the time between 06:00 and 18:00 and 20 per cent of the time between 18:00 and 24:00.

It is also proposed that a new provision should be added to the effect that neutral frames between editorial content and advertising, and between individual advertising spots, should not be counted as advertising time. It is proposed that the exception covering selfpromotional activities should be expanded to include advertising for programming from other media service providers within the same media group.

When it comes to product placements, the Inquiry proposes that the main rule should be that product placements are allowed in programmes on both TV and on-demand TV, with the exception of news and current affairs programmes, consumer affairs programmes, religious programmes and programmes aimed primarily at children under the age of twelve.

According to the Inquiry, the revised directive’s stricter provisions on alcohol advertising via on-demand TV do not involve a need to carry out any special measures in national legislation as the national ban on commercial communication for alcohol already includes ondemand TV.

The Inquiry finally proposes that a new provision should be added to the Radio and Television Act stating that TV broadcasts and ondemand TV may not be overlaid for commercial purposes or modified without the consent of the media service provider.

Chapter 10 Accessibility for persons with disabilities

In Chapter 10 the Inquiry reports its considerations regarding the accessibility of programmes for persons with disabilities.

The Inquiry proposes that it should be possible to impose requirements for on-demand TV programmes transmitted by landline (which are excluded from the current provisions) to ensure accessibility for persons with disabilities. With this proposal the Inquiry considers that the provisions on accessibility in the Radio and Television Act fully meet the requirements for accessibility for persons with disabilities imposed by the revised directive.

The Inquiry proposes that media service providers that are subject to the requirement to make services accessible should report on how they have met the requirement. Media service providers are also required to develop action plans on how their services will be made more accessible.

According to the revised AVMS Directive, every Member State shall appoint an easily accessible online point of contact providing information and receiving complaints regarding these accessibility issues. The Inquiry proposes that the Swedish Press and Broadcasting Authority should provide such an online point of contact.

Messages of importance to the public that according to licence conditions should be broadcast on TV shall, when possible, be designed so that they are accessible to persons with disabilities. The Inquiry assesses that no corresponding requirement should be introduced for audio radio broadcasts.

Chapter 11 Promotion of European works

In Chapter 11 the Inquiry deals with matters relating to the promotion of European works. In the revised directive the obligations for providers of on-demand TV increases so that at least 30 per cent of the service’s catalogue should contain European works, and these should also be given prominence.

The current Swedish regulation on the promotion of European works do not apply to broadcasts or on-demand TV by landline. The Inquiry proposes that changes are made to the Radio and Television Act so that all TV broadcasts and on-demand TV are covered by the provisions.

According to the Inquiry’s proposal, on-demand TV providers should promote European works so that at least 30 per cent of the service’s catalogue consists of works of European origin and that these works should be given prominence. This obligation should not apply to providers with a low turnover or a low audience. Nor should it apply if the obligation were to be impractical or otherwise unjustified.

Providers shall report on how the requirement has been met. Such an obligation to report may be burdensome, both for the service provider and for the Swedish Press and Broadcasting Authority which will collect and compile the reported data. The Inquiry therefore proposes that the Authority should have the opportunity to create flexibility in this reporting. It is also proposed that the Swedish Press and Broadcasting Authority should have the opportunity to grant exemptions from the obligation to report for TV broadcast providers.

Chapter 12 The regulatory authorities’ independence and effective appeal mechanisms

The revised directive requires that Member States’ regulatory authorities and bodies are independent of the Government and other public and private bodies. The activities carried out should be impartial and transparent, and should be subject to review. The authorities’ competence and authority should also be clearly defined by law. The

revised directive establishes principles for the appointment and dismissal of the heads of the authorities and members of the collegiate bodies.

In Chapter 12 the Inquiry assesses that the Swedish administrative model guarantees that the Swedish Press and Broadcasting Authority and other authorities with duties within the Audiovisual Media Services Directive’s field are legally separate from and functionally independent of the Government and other public or private bodies. In the Inquiry’s view there is therefore no need for changes in Swedish law in order to ensure the correct implementation of the provisions on impartiality, transparency and independence. Nor is there a need for any changes to Swedish law in order to implement the requirement concerning the powers of the regulatory authorities or how they can be held responsible. Nor, according to the Inquiry’s assessment, do the requirements that Member States should ensure that national regulatory authorities or bodies have sufficient financial resources and staffing and sufficient authority to maintain compliance in order to be able to carry out their duties in an appropriate manner and to contribute towards the work of the European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA), require any changes to Swedish law.

The Inquiry proposes that the Swedish Press and Broadcasting Authority should be appointed as the regulatory authority in accordance with the AVMS Directive to the extent that the regulatory task does not lie with any other authority. The Inquiry also proposes that it should be clarified in the Authority’s instruction that it should participate in ERGA’s work, and within the framework of ERGA’s work cooperate with other Swedish authorities that carry out duties within the Audiovisual Media Services Directive’s field.

Issues relating to the appointment and dismissal of the Director of the Swedish Press and Broadcasting Authority and members of the Broadcasting Commission are also dealt with. Changes are proposed regarding who can be a member of the Broadcasting Commission in order to further reinforce its independence.

The Chapter ends by addressing the requirement in the revised directive for effective appeal mechanisms at national level. The Inquiry assesses that this requirement does not require changes to Swedish law.

Chapter 13 Review of the Radio and Television Act based on a new security situation

In Chapter 13 the Inquiry reports its considerations regarding how national security interests can be safeguarded when allocating licences for TV, searchable teletext and audio radio in the terrestrial networks.

This issue relates to the question whether the Swedish Press and Broadcasting Authority should be able to reject an application for a broadcasting licence or revoke a licence on the grounds that the party in question may be deemed to represent a national security risk. This is a complex issue and requires considerations on matters such as to what extent rules with this content involves a restriction of the freedom of speech and information.

Freedom of speech and its fundamental importance in a democratic society are a natural starting point for the Inquiry’s considerations. The Inquiry has considered various alternatives in order to achieve the aim of safeguarding national security interests. One alternative that has been assessed is to give the Swedish Press and Broadcasting Authority power to refuse a licence to a party deemed to represent a threat to national security. This would apply both when awarding licences and when the Authority grants permission to transfer licences and give ground to revoke a licence if the licence holder is deemed to constitute a danger to the national security. Such an assessment would focus on the applicant and its operations, not on the content of the broadcasts. The overall assessment of the Inquiry, however, is that such an alternative cannot be proposed in view of the protection of the fundamental principles of freedom of expression.

According to the Inquiry, rules that aim to safeguard national security interests should focus on an assessment of the content of broadcasts. Such regulation should relate to a subsequent intervention – e.g. by revoking a broadcasting licence – if it transpires that the licence holder is carrying out broadcasts with content that could constitute a danger to national security. The Inquiry assesses that new grounds for revoking licences with this content should be added to the Radio and Television Act. However, the more detailed structure of such rules requires further investigation.

The Inquiry further considers that increased transparency about ownership conditions in the media market can make it easier for consumers to get an idea of the content of a media service. The issue

of a requirement for increased transparency of media service provider ownership structures should be investigated more closely, especially in relation to the Freedom of Expression Act.

Chapter 14 The licence period for terrestrial TV

In Chapter 14 the Inquiry considers the question of how long licence periods for commercial TV in the terrestrial network should be. The licence period for public service broadcasted TV will be eight years with effect from 2026 but is currently and six years for commercial TV licences.

The Inquiry considers that synchronised licence periods would make it easier to award licences and to promote the effective use of frequencies. The Inquiry therefore assesses that the length of licence periods for public service broadcasts and commercial TV should be the same. However, in view of the fact that it is not necessary to submit proposals now on eight-year licence periods that will not apply until 2026–2033, the issue of the duration of licence periods for TV other than public service TV should be investigated further before the licence period that begins 2026.

One reason for investigating this issue at a later stage is that it cannot be viewed in isolation from media market developments. This involves factors such as the declining interest in terrestrial broadcasts, the development of other distribution platforms and the public’s changing media consumption patterns. In the Inquiry’s opinion, it is reasonable to assume that the immediate future will involve further developments in terms of technology for TV distribution and changes to commercial conditions within the media market.

Another reason for returning to this issue is that it has points of contact with frequency policy, in other words how society chooses to make it possible to use the available radio spectrum. The Inquiry also emphasizes that a broad overview can provide the scope to review issues that are of significance for the terrestrial network’s development and competitiveness including the design of the system for awarding licences.

Chapter 15 Must carry

In Chapter 15 the Inquiry deals with two issues related to the must carry obligation. The starting point for the Inquiry’s considerations is a report submitted by the Swedish Press and Broadcasting Authority in which the Authority proposes that the channels subject to must carry obligations should have different content and that searchable teletext should be included in the must carry obligation. The chapter begins with an overview of the basis in EU law for introducing must carry obligation followed by the provisions on must carry in the Fundamental Law on Freedom of Expression and the Radio and Television Act.

The aim of the must carry obligation is to secure that residents in a property connected to a cable network have access to the same public service offering as they would have had if the property had not been connected to the network.

The must carry obligation does not cover more than four channels broadcast simultaneously by public service. Sveriges Television AB currently broadcasts six channels via the terrestrial network. Two of these consist of parallel broadcasts in high definition. An operator can thus fulfil the must carry obligation by broadcasting two channels in standard definition and two channels with the same content in high definition. The Inquiry proposes that channels covered by the must carry obligation should have different content. Such a requirement would meet the public need for balanced information and the aim of the must carry obligation would be met.

Searchable teletext from public service is not included in the must carry obligation. The Inquiry considers that searchable teletext is an integrated part of the public service offering and that it is natural to see searchable teletext as part of the overall public service offering. The Inquiry therefore proposes that searchable teletext should be included in the must carry obligation, provided that the broadcasts are carried out under conditions in terms of impartiality and objectivity. Since searchable teletext primarily consists of news and information, a condition on a diversified range of programmes that must include news coverage should not be required.

Chapter 16 Should on-demand radio be covered by the Radio and Television Act?

In Chapter 16 the Inquiry addresses the question of whether certain fundamental provisions in the Radio and Television Act should apply to on-demand radio from public service broadcasters.

The offerings of and listening to on-demand radio have increased in recent years. However, the Radio and Television Act’s provisions on audio radio only apply to broadcasts. This means for example that the so-called democracy provision in the Radio and Television Act does not apply to public service on-demand radio.

The Inquiry’s opinion is that all activities financed by the public should meet certain fundamental requirements. Technological neutrality should also be striven for wherever possible.

The Inquiry proposes that a definition of on-demand radio should be added to the Radio and Television Act where On-demand radio is a service whereby a media service provider with the purpose to inform, entertain or educate provides the public with programmes on request at a time of the user’s choosing.

The Inquiry’s opinion is that the more fundamental provisions in the Radio and Television Act also should apply to on-demand radio from public service. The Inquiry therefore proposes that the democracy provision – as well as the provision on undue prominence of commercial interests and the provisions on sponsorship – should apply to on-demand radio from public service.

It is also proposed that the Broadcasting Commission’s remit should be expanded to include on-demand radio from public service. For this purpose, the Swedish Press and Broadcasting Authority shall be able to request that a recording shall, without charge, be submitted to the authority.

Chapter 17 Sanctions in the Radio and Television Act

In Chapter 17 the Inquiry deals with issues relating to sanctions in the Radio and Television Act. Several provisions in the Act lack an opportunity for sanctions or the effectiveness of the current sanction is questionable. The Swedish Press and Broadcasting Authority has in a communication to the Government remarked that this makes the Authority’s regulatory work more difficult.

In several cases it is not possible to sanction a commercial radio licence holder if it fails to comply with the conditions set in the licence. The Inquiry proposes that it should be possible to order parties with a licence to broadcast analogue or digital commercial radio and who do not meet certain set conditions to follow these conditions. It should be possible for such an order to be issued by the Swedish Press and Broadcasting Authority and to be combined with a conditional fine. It should also be possible to revoke a licence to broadcast digital commercial radio that includes conditions whereby the ownership of and influence in the company holding the permit may not be changed to more than a limited extent, if the licence holder has significantly breached these conditions.

TV broadcasters and on-demand TV providers should ensure that the recipients of their services always have easy access to certain information. This provision lacks the opportunity for sanctions. The Inquiry proposes that it should be possible to order TV broadcasters and on-demand TV providers to provide this information. An obligation should be announced according to the Marketing Practices Act and be combined with a conditional fine unless this is unnecessary for specific reasons.

The Swedish Press and Broadcasting Authority has also stated that the sanction of conditional fine linked to the requirement for TV broadcasts to be made accessible to persons with disabilities is not effective. The Inquiry notes that the current sanctions – an opportunity to decide on a conditional fine – cannot be deemed to be appropriate. The Inquiry proposes that it should be possible to order those who do not comply with the decision on the obligation to design TV broadcasts, on-demand TV or searchable teletext in such a way that the services are accessible to persons with disabilities to pay a specific fee.

It is proposed that the issue of charging this specific fee should be assessed by the Broadcasting Commission when decisions on requirements relating to accessibility for persons with disabilities are made by the Government and by the Swedish Press and Broadcasting Authority in other cases. It should be possible to appeal these decisions.

Chapter 18 Related issues

The Inquiry has the possibility to propose legislative changes that are not directly attributable to the remit but that are linked to it, provided that it is still deemed possible to report on the main issues in time. In Chapter 18 the Inquiry submits proposals on the following related issues.

Improper promotion of the commercial interests of others in connection with self-promotional activities

The provision on improper promotion in the Radio and Television Act applies to programmes that are not advertisements. This means that the provision cannot be applied in the event of improper promotion in connection with self-promotional activities, i.e. advertisements for a party’s own programming. The Inquiry proposes that it should not be permitted to promote commercial interests of others in connection with self-promotional activities.

Product placement of preparations similar to alcoholic beverages

In 2019 certain changes were made to the Alcohol Act (2010:1622) and other legislations in order to achieve regulations that are as similar as possible for alcoholic beverages and preparations similar to alcoholic beverages. For example, the prohibition in the Radio and Television Act for a party whose main business activity involves manufacturing or selling alcoholic beverages sponsoring programmes has been expanded to include sponsorship by a party whose main business activity involves manufacturing or selling preparations similar to alcoholic beverages. The Inquiry also proposes that product placements of preparations similar to alcoholic beverages should be prohibited.

Sponsorship by pharmaceutical companies on audio radio

According to the Radio and Television Act certain restrictions apply if a pharmaceutical company sponsors a programme on TV, searchable teletext or on-demand TV. In such cases the sponsorship sign can

only promote the name or reputation of the company, and not prescription medications or medical treatments that are only available on prescription. There is no corresponding provision for sponsorship on audio radio. This breaches the systematics of the Radio and Television Act as other provisions prohibiting or restricting certain types of sponsorship apply to both TV and radio. Disparities in regulation can also create distortions in the advertising market.

The Inquiry therefore proposes a new provision whereby when a pharmaceutical company sponsors an audio radio programme this sponsorship should only be allowed if it promotes the name or reputation of the company, and not prescription medications or medical treatments that are only available on prescription.

Clarification of the scope of the Marketing Practices Act and some references to the Radio and Television Act in other laws.

The Inquiry proposes that the provisions on the prohibition of advertisements contained in the Alcohol Act and the Act on Tobacco and Similar Products (2018:2088) should be worded identically.

The Inquiry proposes among other things that the references to the Radio and Television Act should be removed, so that the Swedish prohibition also applies to satellite broadcasts that originate from third countries but are intended for a Swedish audience.

The Inquiry also proposes changes to the Marketing Practices Act (2008:486) to clarify that the act applies to TV broadcasts and on-demand TV covered by the Radio and Television Act, even if the services are entirely or mainly intended for reception in another EEA state than Sweden.

Miscellaneous

The Inquiry also raises a number of issues without proposing statute amendments.

For example, the Inquiry assesses that there is a need for further investigation of the issue of appropriate prominence of audiovisual media services of general interest in an online environment. The Inquiry also assesses that an overview is needed of the provisions on revoking broadcasting licences in certain cases.

Chapter 19 Entry into force

The Inquiry proposes that the legislative changes amendments should enter into force on 19 September 2020. No transitional provisions are needed in connection with the proposals.

Chapter 20 Consequences of the proposals

In Chapter 20 the Inquiry reports on the consequences of the proposals including consequences for affected businesses and authorities.

The Inquiry has striven for implementation in line with the minimum rules stated by the Audiovisual Media Services Directive. The Inquiry has chosen to propose implementation in one area that deviates from the Audiovisual Media Services Directive’s minimum rules. This applies to those provisions on advertising and other commercials that are applicable to video-sharing platform providers. In this section the implementation links to the stricter regulation that applies in Swedish law for providers of TV broadcasts and ondemand TV.

The Inquiry assesses that the proposals will have a positive effect on the relevant TV companies, primarily due to the liberalisation of the advertising rules which – according to surveyed TV companies – create the conditions for significantly higher income. Overall, the proposals also entail a reduction of the administrative burdens of the TV companies. However, expanding the Radio and Television Act to include video-sharing platform providers involves an increased administrative burden for such companies. The Swedish Press and Broadcasting Authority’s mapping of the field shows that few services are likely to be covered by the new regulation. This means that, within the framework of the work to encourage co-regulation within the field, the Authority will be able to inform and support those video-sharing platform providers affected and thus ease the companies’ administrative burdens.

When it comes to the consequences for government agencies, the Inquiry’s proposals involve new tasks for e.g. the Swedish Press and Broadcasting Authority. This relates to issues such as contributing towards co-regulation, accessibility for persons with disabilities, mapping and reporting on media literacy actions and includes increased

register requirements. The tasks can be included within the Authority’s existing funding, at least initially.

It is deemed that the duties assigned to the Swedish Media Council as a result of the Inquiry’s proposals, including mapping and reporting on media literacy actions, can be included within the Authority’s existing funding.

The Inquiry’s proposals involve increased duties to a smaller extent for the Office of the Chancellor of Justice, Swedish Consumer Agency, the Swedish Data Protection Authority and the Courts. The Inquiry assesses that these proposals do not require additional resources for the agencies.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696)

dels att 16 kap. 17 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1–3 §§, 2 kap. 2 §, 3 kap. 1 §, 5 kap. 2, 3, 5, 7, 8 och

12 §§, 6 kap. 1–3 §§, 8 kap. 1 och 16 §§, 9 kap. 1 och 2 §§, 14 kap. 2 §, 16 kap. 1, 2, 5, 6, 10, 14, 15 och 16 §§, 17 kap. 3, 11 och 14 §§, 18 kap. 2 och 5 §§, 19 kap. 4 §, 20 kap. 3 §, rubriken till 14 kap. och rubrikerna närmast före 6 kap. 1 § och 17 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 5 a kap., 19 nya paragrafer,

1 kap. 3 a §, 2 kap. 4 och 5 §§, 5 kap. 3 a, 12 a och 14 §§, 8 kap. 17 §, 14 kap. 8 och 9 c §§, 15 kap. 11 §, 16 kap. 4 a §, 6 a §, 17 kap. 3 a, 3 b, 5 a, 6 a och 13 a §§, 19 kap. 4 a §, 20 kap. 3 a § och närmast före 1 kap. 3 a §, 6 kap. 1 §, 14 kap. 8 och 9 c §§, 16 kap. 4 a och 6 a §§ och 17 kap. 13 a § nya rubriker med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §2

Denna lag innehåller bestämmelser om tv-sändningar, beställtv, sökbar text-tv och ljudradio-

sändningar enligt följande.

Denna lag innehåller bestämmelser om tv-sändningar, beställtv, sökbar text-tv, videodelnings-

plattformar, ljudradiosändningar och beställradio enligt följande.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808. 2 Senaste lydelse 2012:702.

Övergripande bestämmelser

– Lagens innehåll och tillämpningsområde (1 kap.) – Information och registrering (2 kap.) – Definitioner (3 kap.)

Tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv

Tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och videodelningsplattformar

– Krav på tillstånd (4 kap.) – Innehållet i tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv (5 kap.)

– Innehållet på videodelningsplattformar (5 a kap.)

– Produktplacering (6 kap.) – Sponsring (7 kap.) – Reklam och andra annonser m.m. (8 kap.) – Vidaresändningar i kabelnät (9 kap.)

Ljudradiosändningar Ljudradiosändningar och beställradio

– Krav på tillstånd (10 kap.) – Tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio (11 kap.)

– Tillstånd att sända närradio (12 kap.) – Tillstånd att sända kommersiell radio (13 kap.) – Innehållet i ljudradiosändningar (14 kap.)

– Innehållet i ljudradiosändningar och beställradio (14 kap.)

– Reklam, andra annonser och sponsring (15 kap.)

Gemensamma bestämmelser

– Granskning och tillsyn (16 kap.) – Straff, särskild avgift och vite (17 kap.) – Återkallelse av tillstånd (18 kap.) – Handläggningen av mål om återkallelse, särskild avgift och vite m.m. (19 kap.)

– Överklagande (20 kap.)

2 §3

Lagen genomför delvis Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), nedan benämnt AV-direktivet.

Lagen genomför delvis Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), nedan benämnt AV-direktivet, ändrat

genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om ändring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden.

3 §4

Lagen tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv som kan tas emot i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat), om leverantören av medietjänsten

1. är etablerad i Sverige enligt definitionen i artikel 2.3 i AVdirektivet, i den ursprungliga

lydelsen,

1. är etablerad i Sverige enligt definitionen i artikel 2.3 i AVdirektivet, i lydelsen enligt

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808,

2. varken uppfyller kriteriet under 1 eller är etablerad i någon annan EES-stat men använder sig av en satellitupplänk belägen i Sverige,

3 Senaste lydelse 2015:662. 4 Senaste lydelse 2015:662.

3. inte uppfyller något av kriterierna under 1 och 2 men använder sig av en satellitkapacitet som tillhör Sverige, eller

4. inte uppfyller något av kriterierna under 1, 2 och 3 men är etablerad i Sverige enligt artiklarna 49–54 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Utöver det som föreskrivs i första stycket gäller 2 kap. 3 §, 4 kap. 1–7 §§, 9 § 1–3, 6–9 och 16 samt 11–17 §§, 5 kap. 13 § och 16–20 kap. även den som står under en annan EES-stats jurisdiktion enligt AV-direktivet, i

den ursprungliga lydelsen.

Utöver det som föreskrivs i första stycket gäller i tillämpliga

delar 2 kap. 3 §, 4 kap. 1–7 §§,

9 § 1–3, 6–9 och 16 samt 11– 17 §§, 5 kap. 13 § och 16–20 kap. även den som står under en annan EES-stats jurisdiktion enligt AV-direktivet, i lydelsen en-

ligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808.

Leverantörer av videodelningsplattformar

3 a §

Lagen tillämpas på leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige enligt artikel 28a i AV-direktivet, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808.

2 kap.

2 §5

Den som bedriver en sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för enligt denna lag eller som tillhandahåller

beställ-tv, ska anmäla sig för

registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Detsamma gäller den som för någon annans räkning bedriver sänd-

Den som bedriver en sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för enligt denna lag, tillhandahåller beställ-tv,

beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen ( 2018:1893 ) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst eller en videodelningsplattform,

5 Senaste lydelse 2018:1687.

ningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör).

ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Detsamma gäller den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör).

I anmälan ska följande anges:

1. namn, företagsnamn eller motsvarande,

2. ställföreträdare för juridisk person,

3. postadress, telefonnummer, e-postadress och webbplats, och

4. uppgift om den verksamhet som bedrivs.

3. postadress, telefonnummer, e-postadress och webbplats,

4. uppgift om den verksamhet som bedrivs, och

5. på vilket sätt leverantören av tjänsten faller under svensk jurisdiktion enligt 1 kap. 3 eller 3 a §.

4 §

Om de uppgifter som har lämnats av den som ska anmäla sig för registrering enligt 2 § ändras ska denne genast anmäla detta till Myndigheten för press, radio och tv.

5 §

Om de uppgifter som en sådan tillståndshavare som avses i 3 § andra punkten lämnat i en ansökan om tillstånd ändras ska denne genast anmäla detta till Myndigheten för press, radio och tv.

3 kap.

1 §

I denna lag avses med

1. annonser: reklam och andra meddelanden som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan och som har till syfte att främja en sak eller en idé;

2. annonsering med delad skärm: sändning av en annons samtidigt med en annan sändning;

3. användargenererad video: en uppsättning rörliga bilder med eller utan ljud som, oavsett längd, utgör ett enskilt inslag som skapats av en användare och laddats upp på en videodelningsplattform av samma eller någon annan användare;

4. beställradio: en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten ljudradioprogram med hjälp av elektroniska kommunikationsnät

a) på begäran av användaren, och

b) vid en tidpunkt som användaren väljer;

3. beställ-tv: en tjänst där en

leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät

a) på begäran av användaren,

b) vid en tidpunkt som användaren väljer, och

c) från en katalog med program som leverantören har valt ut;

5. beställ-tv: en tjänst där en

leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät

a) på begäran av användaren,

b) vid en tidpunkt som användaren väljer, och

c) från en katalog med program som leverantören har valt ut;

4. försäljningsprogram:

program där mottagare av programmet erbjuds att beställa varor och tjänster;

6. försäljningsprogram:

program där mottagare av programmet erbjuds att beställa varor och tjänster;

5. kommersiell radio: tillstånds-

pliktiga ljudradiosändningar som

a) inte kräver tillstånd av regeringen,

b) inte endast får äga rum under en begränsad tid enligt 11 kap. 1 § andra stycket, eller

c) inte är närradio;

7. kommersiell radio: tillstånds-

pliktiga ljudradiosändningar som

a) inte kräver tillstånd av regeringen,

b) inte endast får äga rum under en begränsad tid enligt 11 kap. 1 § andra stycket, eller

c) inte är närradio;

6. leverantör av medietjänster:

den som

a) har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, be-

ställ-tv eller sökbar text-tv, och

b) avgör hur innehållet struktureras;

8. leverantör av medietjänster:

den som

a) har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, sök-

bar text-tv, beställradio eller beställ-tv, och

b) avgör hur innehållet struktureras;

9. leverantör av videodelningsplattform: fysisk eller juridisk person som tillhandahåller en videodelningsplattform;

7. ljudradiosändning: en sänd-

ning av ljudradioprogram med hjälp av elektroniska kommunikationsnät som

a) en leverantör av medietjänster tillhandahåller,

b) är riktad till allmänheten, och

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel;

10. ljudradiosändning: en sänd-

ning av ljudradioprogram med hjälp av elektroniska kommunikationsnät som

a) en leverantör av medietjänster tillhandahåller,

b) är riktad till allmänheten, och

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel;

8. närradio: lokala ljudradio-

sändningar för föreningslivet och registrerade trossamfund;

11. närradio: lokala ljudradio-

sändningar för föreningslivet och registrerade trossamfund;

9. närradioförening: en sam-

manslutning av flera tillståndshavare i ett sändningsområde för gemensamma närradioändamål;

12. närradioförening: en sam-

manslutning av flera tillståndshavare i ett sändningsområde för gemensamma närradioändamål;

10. produktplacering:

förekomsten i ett program av en vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller liknande ersättning till leverantören av medietjänsten, dock inte när varan eller tjänsten är av obetydligt värde och har tillhandahållits gratis;

13. produktplacering:

förekomsten i ett program eller i

en användargenererad video av en

vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller liknande ersättning till leverantören av medietjänsten eller

videodelningsplattformen, eller till den som skapat eller laddat upp en användargenererad video på en videodelningsplattform, dock inte

när varan eller tjänsten är av obetydligt värde och har tillhandahållits gratis;

11. programföretag: en leve-

rantör av medietjänster som tillhandahåller ljudradiosändningar, tv-sändningar eller sökbar text-tv;

14. programföretag: en leve-

rantör av medietjänster som tillhandahåller ljudradiosändningar, tv-sändningar eller sökbar text-tv;

12. programtjänst: ett samlat

utbud av ljudradio- eller tvprogram eller sökbar text-tv som sänds under en gemensam beteckning;

15. programtjänst: ett samlat

utbud av ljudradio- eller tvprogram eller sökbar text-tv som sänds under en gemensam beteckning;

13. reklam: varje form av med-

delande

a) som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam, och

b) som syftar till att i näringsverksamhet marknadsföra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter;

16. reklam: varje form av med-

delande

a) som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam, och

b) som syftar till att i näringsverksamhet marknadsföra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter;

14. sponsring: bidrag som

någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tvsändning, beställ-tv eller sökbar

text-tv ger för att finansiera dessa medietjänster eller program i syfte

att främja bidragsgivarens namn, varumärke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse;

17. sponsring: bidrag som

någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tvsändning, sökbar text-tv, beställ-

radio, beställ-tv, videodelningsplattform eller användargenererad video ger för att finansiera dessa tjänster, program eller videor i syfte

att främja bidragsgivarens namn, varumärke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse;

15. sändning som är riktad till allmänheten: en sändning som

samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den;

18. sändning som är riktad till allmänheten: en sändning som

samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den;

16. sökbar text-tv: en sändning

via elektroniska kommunikationsnät som huvudsakligen består av text, grafik eller stillbilder, med eller utan ljud, som

a) en leverantör av medietjänster tillhandahåller,

b) är riktad till allmänheten,

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel, och

d) låter användaren själv välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och vid vilken tidpunkt det ska ske;

19. sökbar text-tv: en sändning

via elektroniska kommunikationsnät som huvudsakligen består av text, grafik eller stillbilder, med eller utan ljud, som

a) en leverantör av medietjänster tillhandahåller,

b) är riktad till allmänheten,

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel, och

d) låter användaren själv välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och vid vilken tidpunkt det ska ske;

17. tv-program: program som

huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud;

20. tv-program: program som

huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud;

18. tv-sändning: en sändning

av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen

a) tillhandahålls av en leverantör av medietjänster,

21. tv-sändning: en sändning

av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen

a) tillhandahålls av en leverantör av medietjänster,

b) är riktad till allmänheten, och

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel;

b) är riktad till allmänheten, och

c) är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel;

22. videodelningsplattform: en tjänst som i sin helhet, i en särskiljbar del eller där en väsentlig funktion i tjänsten har som huvudsakligt syfte att via elektroniska kommunikationsnät tillhandahålla allmänheten

a) tv-program, användargenererade videor, eller bådadera,

b) i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte, och

c) för vilka videodelningsplattformens leverantör saknar redaktionellt ansvar men bestämmer hur de ska organiseras;

19. virtuell annonsering: sänd-

ning av meddelanden som på elektronisk väg fogas in i tvbilden på fasta föremål, som normalt används för annonser, eller på marken där annonser kan placeras ut fysiskt.

23. virtuell annonsering: sänd-

ning av meddelanden som på elektronisk väg fogas in i tvbilden på fasta föremål, som normalt används för annonser, eller på marken där annonser kan placeras ut fysiskt.

5 kap.

2 §

Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i tv ska antingen

föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändningstiden.

Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder får inte sändas i tv under

sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

Sådana program får inte sändas

under sådan tid och på sådant sätt

att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

Sådana program får inte heller

tillhandahållas i beställ-tv på så-

dant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

3 §

Program som tillhandahålls i beställ-tv och som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder får inte tillhandahållas på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

En leverantör av medietjänster som sänder tv-program eller tillhandahåller program i beställ-tv med innehåll enligt 2 § ska lämna information som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada.

3 a §

Personuppgifter som samlats in eller på annat sätt genererats av leverantörer av medietjänster i syfte att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till innehåll enligt 2 § får inte behandlas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering.

5 §

Program som inte är reklam får inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får

1. uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller

2. framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt.

Egenreklam får inte otillbörligt gynna andras kommersiella intressen på det sätt som beskrivs i första stycket.

I 6 och 7 kap. finns bestämmelser om produktplacering och sponsring.

7 §

Den som sänder tv på annat

sätt än genom tråd ska se till att

följande krav uppfylls, om det inte finns särskilda skäl mot det:

Den som sänder tv ska se till att följande krav uppfylls, om det inte finns särskilda skäl mot det:

1. Mer än hälften av den årliga sändningstiden ska upptas av program av europeiskt ursprung.

2. Minst tio procent av den årliga sändningstiden eller minst tio procent av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. En så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Som sändningstid anses i denna paragraf den tid då det sänds program med annat innehåll än nyheter, sport, tävlingar, annonser och försäljningsprogram. I sändningstiden ska inte heller sändningar av endast text räknas in. Tv-sändningar enligt första stycket ska, om det inte finns särskilda skäl mot det, i betydande omfattning innehålla program på svenska språket, program med artister verksamma i Sverige och verk av upphovsmän verksamma i Sverige.

8 §

Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom

tråd ska på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Den som tillhandahåller beställ-tv ska se till att minst 30 pro-

cent av katalogen utgörs av program av europeiskt ursprung och att dessa framhävs.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte tillhandahållare med låg omsättning eller liten publik.

Myndigheten för press, radio och tv får meddela beslut om undantag i enskilda fall om skyldigheten av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjlig att uppfylla.

12 §6

En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tvsändning, beställ-tv eller sökbar text-tv på något annat sätt än

genom tråd ska utforma tjänsten

på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Detta gäller även

en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning eller sökbar text-tv genom tråd. Till-

gängliggörandet ska ske i den omfattning som beslutas av regeringen, om verksamheten finansieras med public serviceavgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst, och av Myndigheten för press, radio och tv i övriga fall. Ett sådant beslut ska gälla för en viss tid.

En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tvsändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Tillgängliggörandet ska ske i den omfattning som beslutas av regeringen, om verksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst, och av Myndigheten för press, radio och tv i övriga fall. Ett sådant beslut ska gälla för en viss tid.

Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska leverantörens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas.

Leverantören av medietjänster ska upprätta en handlingsplan för hur tillgängligheten till tjänsten ska öka.

6 Senaste lydelse 2018:1895.

12 a §

Ett meddelande enligt 4 kap. 9 § 15 ska, när så är möjligt, utformas så att det är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.

Uppmaning till våld, hat och terroristbrott i vissa satellitsändningar

14 §

Den som sänder över satellit och som inte är etablerad i Sverige i enlighet med 1 kap. 3 § första stycket 1 eller 4 ska, om sändningarna är avsedda att tas emot i en annan EES-stat än Sverige, ansvara för att programmen inte innehåller

1. uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eller

2. offentlig uppmaning att begå terroristbrott enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (terrorismdirektivet).

5 a kap. Innehållet på videodelningsplattformar

1 §

För leverantörer av videodelningsplattformar gäller 16 – 18 §§ lagen ( 2002:562 ) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster.

2 §

Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att det inte finns en betydande risk för att barn kan se tv-program och användargenererade videor som tillhandahålls på tjänsten och som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

3 §

Personuppgifter som samlats in eller på annat sätt genererats av leverantörer av videodelningsplattformar i syfte att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till innehåll enligt 2 § får inte behandlas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering.

4 §

Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att tv-program, användargenererade videor, reklam och andra annonser inte har ett innehåll som uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna om

1. olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken ,

2. uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken ,

3. hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken ,

4. barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken ,

5. offentlig uppmaning i 3 § lagen ( 2010:299 ) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

5 §

Bestämmelserna i 6 kap. 4 § och 7 kap. 2–3 §§ gäller även sponsring och produktplacering som tillhandahålls av leverantörer av videodelningsplattformar.

6 §

Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla de krav som anges i 6 kap. 4 § och 7 kap. 2–3 §§ i fråga om sponsring och produktplacering som inte tillhandahålls av dessa leverantörer av videodelningsplattformar.

7 §

Bestämmelserna i 8 kap. 3 , 5 , 7 – 8 och 14 §§ , 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och 4 kap. 1 och 4 §§ lagen ( 2018:2088 ) om tobak och liknande produkter, 3 § lag ( 2013:1054 ) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring och 15 kap. 6 § spellagen (2018:1138) gäller även reklam och andra annonser som tillhandahålls av leverantörer av videodelningsplattformar.

8 §

Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla kraven i 8 kap. 3 , 5 , 7 – 8 och 14 §§ , 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och 4 kap. 1 och 4 §§ lagen ( 2018:2088 ) om tobak och liknande produkter, 3 § lag ( 2013:1054 ) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring och 15 kap. 6 § spellagen (2018:1138) i fråga om reklam och andra annonser som inte tillhandahålls av dessa leverantörer av videodelningsplattformar.

6 kap.

Förbud mot att sända program där det förekommer produktplacering

När produktplacering inte får förekomma

1 §

I program i tv eller i program i beställ-tv får det inte förekomma produktplacering, om något annat inte följer av 2 §.

Produktplacering i tv-sändningar och i beställ-tv får inte förekomma i nyhets- och samhälls-

program, program om konsumentfrågor, religiösa program och program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

2 §7

Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.

Det får inte förekomma produktplacering i program i tv-sändningar eller i beställ-tv av följande produkter

Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av

1. alkoholdrycker och tobaks-

varor,

1. alkoholdrycker och alkohol-

drycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622), eller andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat,

2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller

sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,

2. tobak, elektroniska cigaretter

och påfyllningsbehållare enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, eller andra pro-

dukter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja tobak, elek-

troniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.

3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,

4. modersmjölksersättning, 4. modersmjölksersättning,

eller

7 Senaste lydelse 2018:2094.

5. spelprodukter från ett företag som inte har nödvändig licens enligt spellagen (2018:1138), eller

5. spelprodukter från ett företag som inte har nödvändig licens enligt spellagen (2018:1138).

6. sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen ( 2018:2088 ) om tobak och liknande produkter.

3 §8

Program där det förekommer produktplacering får sändas endast om programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 §.

Program där det förekommer produktplacering får sändas eller

tillhandahållas endast om pro-

grammet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 §.

Programmens innehåll, och när det gäller tv-sändningar deras programläggning, får inte påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten.

Programmens innehåll, och när det gäller tv-sändningar och

beställ-tv deras programläggning respektive strukturering i en katalog, får inte påverkas på ett så-

dant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten.

8 kap.

1 §

Annonser får sändas i tv under högst tolv minuter per timme

mellan hela klockslag.

Annonser får sändas i tv under högst 20 procent av tiden mellan

kl. 06.00 och 18.00 samt 20 procent av tiden mellan kl. 18.00 och 24.00.

Som annonstid räknas inte neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och annonser eller försäljningsprogram. Inte heller neutrala inramningar mellan enskilda annonser eller mellan enskilda försäljningsprogram räknas som annonstid.

8 Senaste lydelse 2015:662.

Trots vad som anges i första stycket får programtjänster som uteslutande är avsedda för försäljningsprogram sändas i tv, under förutsättning att sändningstiden är minst femton minuter.

16 §

Bestämmelserna i 1, 2, 5, 7–9 och 15 §§ gäller inte för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin programverksamhet.

Bestämmelserna i 1, 2, 5, 7–9 och 15 §§ gäller inte för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin egen programverksamhet eller för pro-

gramverksamhet från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma mediegrupp.

17 §

Tv-sändningar och beställ-tv får inte förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kravet på medgivande i första stycket.

9 kap.

1 §

Den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av tv-sändningar till allmänheten genom tråd ska, om ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot tv-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushållen kan ta emot

Den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av tv-sändningar

och sökbar text-tv till allmänheten

genom tråd ska, om ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot tv-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushållen

tv-sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning.

kan ta emot tv-sändningar och

sökbar text-tv som sker med till-

stånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning.

Skyldigheten gäller bara för tvsändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt

ett villkor om ett mångsidigt

programutbud där det ska ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller bara om förutsättningarna för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk är uppfyllda.

Skyldigheten gäller bara för tv-sändningar och sökbar text-tv för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet. För tv-sändningar

ska även gälla villkor om ett

mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller bara om förutsättningarna för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk är uppfyllda.

Tv-sändningar enligt första

stycket ska kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen.

Sändningar enligt första

stycket ska kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen.

Sändningsplikten enligt första stycket gäller även tv-sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheten att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet att sända inte kräver regeringens tillstånd.

Sändningsplikten enligt första stycket gäller även sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheten att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet att sända inte kräver regeringens tillstånd.

2 §9

Sändningsplikten enligt 1 § omfattar inte fler än fyra programtjänster som sänds samtidigt av en tillståndshavare vars verksamhet finansieras med public service-avgift enligt lagen

Sändningsplikten för tv-sänd-

ningar enligt 1 § omfattar inte

fler än fyra programtjänster som sänds samtidigt och har olika

innehåll av en tillståndshavare

vars verksamhet finansieras med

9 Senaste lydelse 2018:1895.

(2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

14 kap.

Innehållet i ljudradiosändningar

Innehållet i ljudradiosändningar

och beställradio

2 §

Ljudradioprogram som inte är

reklam får inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får

1. uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller

2. framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt.

Program i ljudradiosändning

som inte är reklam får inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får

1. uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller

2. framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt.

Egenreklam får inte otillbörligt gynna andras kommersiella intressen på det sätt som beskrivs i första stycket.

Beställradio från public service

8 §

Bestämmelserna i 1 och 2 §§ gäller även beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen ( 2018:1893 ) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

15 kap.

Sponsring från läkemedelsföretag

9 c §

Om ett läkemedelsföretag sponsrar ett program i ljudradiosändning får sponsringen bara främja företagets namn eller anseende men inte receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination.

Beställradio från public service

11 §

Bestämmelserna i 8–10 §§ gäller även beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen ( 2018:1893 ) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

16 kap.

1 §

Justitiekanslern övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv eller tillhandahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §.

Justitiekanslern övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv eller tillhandahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 § eller har ett innehåll i strid

med 5 kap. 14 §.

2 §10

Granskningsnämnden för radio och tv övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv

Granskningsnämnden för radio och tv övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv

10 Senaste lydelse 2015:808.

eller ljudradio eller tillhandahållits

i beställ-tv står i överensstämmelse

med denna lag och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Nämnden övervakar även efterlevnaden av bestämmelserna om tillgänglighet i 5 kap. 12 § om beslutet har meddelats av regeringen.

eller ljudradio, tillhandahållits i

beställ-tv, eller som tillhandahållits i beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen ( 2018:1893 ) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst

står i överensstämmelse med denna lag och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Nämnden övervakar även efterlevnaden av bestämmelserna om tillgänglighet i 5 kap. 12 § om beslutet har meddelats av regeringen.

Sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 4 kap. 7 § ska inte granskas av granskningsnämnden för radio och tv.

Finner granskningsnämnden för radio och tv att en sändning eller ett tillhandahållande innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §, ska nämnden göra en anmälan om detta till Justitiekanslern.

Finner granskningsnämnden för radio och tv att en sändning eller ett tillhandahållande innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 §, ska nämnden göra en anmälan om detta till Justitiekanslern.

Datainspektionens tillsyn

4 a §

Datainspektionen övervakar bestämmelserna i 5 kap. 3 a § och 5 a kap. 3 § om behandling av personuppgifter som rör minderåriga.

Vid tillsyn över sådan behandling av personuppgifter som omfattas av EU:s dataskyddsförordning gäller Datainspektionens befogenheter enligt denna förordning.

5 §11

Den som sänder tv på annat

sätt än genom tråd ska vartannat år, med början 2011, till Myndig-

heten för press, radio och tv

redovisa hur stor andel av verk-

samheten som utgjorts av sådana program som avses i 5 kap. 7 § första stycket.

Den som sänder tv ska redo-

visa till Myndigheten för press,

radio och tv hur stor andel av verksamheten som utgjorts av sådana program som avses i 5 kap. 7 § första stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur redovisningen ska ske och om undantag från skyldigheten att redovisa.

6 §12

Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom

tråd ska vart fjärde år, med början 2011, till Myndigheten för press, radio och tv redovisa vad som har gjorts för att främja framställningen av och tillgången till europeiska produktioner enligt 5 kap. 8 §.

Den som tillhandahåller beställ-tv ska redovisa till Myndig-

heten för press, radio och tv hur stor andel av tjänstens katalog som utgjort europeiska produktioner enligt 5 kap. 8 § och hur dessa har framhävts.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur redovisningen ska ske.

Redovisning av hur en tjänst har gjorts tillgänglig

6 a §

En leverantör av medietjänster ska redovisa hur en tjänst har tillgängliggjorts enligt beslut fattade

11 Senaste lydelse 2015:808. 12 Senaste lydelse 2015:808.

med stöd av 5 kap. 12 §. I redovisningen ska även ingå en handlingsplan för hur tillgängligheten till tjänsten ska öka.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur redovisningen ska ske och om vad som ska ingå i en handlingsplan.

10 §13

På begäran av Myndigheten för press, radio och tv ska den som bedriver verksamhet enligt denna lag lämna de upplysningar som behövs för att myndighetens

granskningsnämnd för radio och tv ska kunna bedöma storleken av den särskilda avgiften enligt 17 kap. 6 §.

På begäran av Myndigheten för press, radio och tv ska den som bedriver verksamhet enligt denna lag lämna de upplysningar som behövs för bedömningen av

storleken på den särskilda avgiften enligt 17 kap. 6 §.

14 §

Granskningsnämnden för radio och tv består av en ordförande och sex andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i Regeringskansliet får inte vara ledamot i granskningsnämnden för radio och tv.

Granskningsnämnden för radio och tv är beslutför med ordföranden eller en vice ordförande och ytterligare tre ledamöter. Ärenden som uppenbart inte är av större vikt eller principiell betydelse får dock avgöras av ordföranden eller en vice ordförande.

Om det vid en överläggning i granskningsnämnden för radio och tv kommer fram skiljaktiga meningar, tillämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken.

13 Senaste lydelse 2015:808.

15 §14

Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning

från ett programföretag etablerat i

en annan EES-stat strider mot

6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2

när det gäller produktplacering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alkoholdrycker eller alkoholdrycks-

liknande preparat enligt alkohol-

lagen (2010:1622), får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen.

Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning

eller tillhandahållande av beställtv från en leverantör av medietjänster etablerat i en annan EES-

stat strider mot 6 kap. 2 § första

stycket 1 när det gäller produkt-

placering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker enligt alkohollagen (2010:1622), får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen.

Detsamma gäller om en tvsändning som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622).

Detsamma gäller om en tvsändning eller ett tillhandahål-

lande av beställ-tv som nämns i

första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 § denna lag, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) när

det gäller alkoholdrycker.

Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot

programföretaget enligt 16 kap.

10 §, 17 kap.5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land

Om leverantören av medie-

tjänsten inte följer uppmaningen

i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot leverantören enligt 16 kap. 10 §, 17 kap.5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§marknadsföringslagen (2008:486) om

leverantören i fråga har etablerat

sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat

14 Senaste lydelse 2019:654.

vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.

i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.

16 §15

En behörig myndighet i Sverige ska, om en behörig myndighet i en annan EES-stat har lämnat en motiverad begäran, uppmana ett

programföretag under svensk juris-

diktion att följa den andra EESstatens bestämmelser om

En behörig myndighet i Sverige ska, om en behörig myndighet i en annan EES-stat har lämnat en motiverad begäran, uppmana en

leverantör av medietjänster under

svensk jurisdiktion att följa den andra EES-statens bestämmelser om

1. programföretaget tillhandahåller en tv-sändning som helt eller huvudsakligen är riktad mot den andra EES-staten, och

1. leverantören tillhandahåller en tv-sändning eller beställ-tv som helt eller huvudsakligen är riktad mot den andra EES-staten, och

2. det är fråga om överträdelse av en bestämmelse i allmänhetens intresse som är mer långtgående än AV-direktivets bestämmelser,

i den ursprungliga lydelsen.

2. det är fråga om överträdelse av en bestämmelse i allmänhetens intresse som är mer långtgående än AV-direktivets bestämmelser, i lydelsen enligt Europaparla-

mentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808.

Bestämmelser om meddelar- och anskaffarfrihet och om förbud mot censur finns i 1 kap.10 och 11 §§yttrandefrihetsgrundlagen.

17 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter enligt 15 och 16 §§.

15 Senaste lydelse 2018:1921.

17 kap.

Brott mot anmälningsskyldigheten

Underlåtenhet att anmäla och lämna information

3 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 2 kap. 2 § döms till böter.

Myndigheten för press, radio och tv får meddela de förelägganden som behövs för att den som är skyldig att anmäla sådan verksamhet som avses i 2 kap. 2 § fullgör denna skyldighet. Föreläggandet får förenas med vite.

3 a §

Myndigheten för press, radio och tv får meddela de förelägganden som behövs för att den som är skyldig att anmäla ändrade uppgifter enligt 2 kap. 4 och 5 §§ fullgör denna skyldighet. Föreläggandet får förenas med vite.

3 b §

Om ett programföretag som sänder tv eller en leverantör av beställ-tv inte lämnar information enligt 2 kap. 1 § ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen .

5 a §

Den som inte följer ett beslut om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning enligt 5 kap. 12 § får åläggas att betala en särskild avgift.

Avgiften tillfaller staten.

6 a §

Hel eller delvis befrielse från en särskild avgift enligt 5 a § ska beslutas om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas

1. om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka, eller

2. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen.

11 §16

Den som inte följer de bestämmelser som anges i denna paragraf eller de beslut som meddelas med stöd av bestämmelserna, får meddelas de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelserna ska efterlevas. Ett föreläggande får förenas med vite. Detta gäller bestämmelser om

1. varning (5 kap. 2 §),

2. skyldighet att lämna information enligt 5 kap. 3 §,

2. tillståndsvillkor enligt 4 kap.

9 § 1–4, 6–9 och 16 samt 11 kap. 3 § andra stycket 1–3, 5–8 och 16,

3. tillståndsvillkor enligt 4 kap.

9 § 1–4, 6–9 och 16 samt 11 kap. 3 § andra stycket 1–3, 5–8 och 16,

och 13 kap. 9 § 1–3,

3. beteckningar (5 kap. 11 § och

14 kap. 7 §),

4. beteckningar (5 kap. 11 § och

14 kap. 7 §),

16 Senaste lydelse 2015:808.

4. skyldighet att utforma tvsändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning enligt 5 kap. 12 § och beslut som har meddelats med stöd av den bestämmelsen,

5. sändningsplikt eller skyldighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarorganisationer (9 kap. 1–3 och 5 §§),

6. närradiosändningars innehåll (14 kap. 4 §),

7. skyldighet att lämna vissa upplysningar till Myndigheten för press, radio och tv (16 kap. 5–8 §§),

8. skyldighet att lämna upplysningar enligt 16 kap. 9 §,

9. skyldighet att lämna upplysningar till Myndigheten för press, radio och tv enligt 16 kap. 10 §,

10. skyldighet att lämna inspelning enligt 16 kap. 11 §, eller 11. skyldighet att årligen redovisa till Myndigheten för press, radio och tv enligt 16 kap. 12 §.

Föreläggande enligt första stycket 1, 3, 4, 6, 8 eller 9 får beslutas av granskningsnämnden för radio och tv. Föreläggande enligt första stycket 2, 4, 5, 7, 8, 10 eller 11 får beslutas av Myndigheten för press, radio och tv.

Föreläggande enligt första stycket 1, 2, 4, 6, 8 eller 9 får beslutas av granskningsnämnden för radio och tv. Föreläggande enligt första stycket 3, 5, 7, 8, 10 eller 11 får beslutas av Myndigheten för press, radio och tv.

Föreläggande enligt första stycket 8 eller 10 får även beslutas av Konsumentombudsmannen.

Föreläggande för den som sänder uppmaning till våld, hat eller terroristbrott

13 a §

Om någon vid upprepade tillfällen sänder tv i strid med 5 kap. 14 § får Justitiekanslern förelägga denne att inte på nytt sända sådana program.

Föreläggandet får förenas med vite.

14 §

Om den som sänder över satellit inte är etablerad i Sverige i enlighet med 1 kap. 3 § 1 eller 4 får granskningsnämnden för radio och tv meddela de förelägganden som behövs enskilda fall för de bestämmelser och villkor som anges i 5 § ska efterlevas. Föreläggandet får förenas med vite.

Förelägganden enligt 11 eller 13 § får riktas mot satellitentreprenören, om den som sänder över satellit inte är etablerad i Sverige enligt 1 kap. 3 § första stycket 1 eller 4.

Förelägganden enligt 11, 13 eller 13 a § får riktas mot satellitentreprenören, om den som sänder över satellit inte är etablerad i Sverige enligt 1 kap. 3 § första stycket 1 eller 4.

Visar satellitentreprenören att den som sänder över satellit fått tillgång till sändningsmöjligheten genom upplåtelse av en av satellitentreprenörens uppdragsgivare utan att satellitentreprenören godkänt det, får ett föreläggande enligt första eller andra stycket i stället riktas mot uppdragsgivaren.

18 kap.

2 §17

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text tv eller ett tillstånd som lämnats av regeringen att sända ljudradio får återkallas om

1. tillståndshavaren väsentligt brutit mot 5 kap. 1, 2, 4–6 och 12 §§, 6 kap. 1 §, 2 § första stycket och andra stycket 1–3, 3 § första stycket och 4 §, 7 kap. 1, 2, 3 och 4–8 §§, 8 kap. 1–13 och 14 §§, 14 kap. 1–3 §§ eller 15 kap. 1–5, 6–9 och 10 §§, eller

2. ett villkor som förenats

med tillståndet med stöd av 4 kap.

8–11 §§ eller 11 kap. 3 § har åsidosatts på ett väsentligt sätt.

2. ett tillståndsvillkor enligt 4 kap. 8–11 §§ eller 11 kap. 3 § har åsidosatts på ett väsentligt sätt.

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv eller ett tillstånd som getts av regeringen att sända ljudradio får ändras till att avse annat sändningsutrymme, om

1. förändringar inom radiotekniken eller ändringar i radioanvändningen på grund av internationella överenskommelser som Sverige

17 Senaste lydelse 2015:662.

har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt medför att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle kunna medges, eller

2. det är nödvändigt för att ge utrymme för ytterligare sändningar.

5 §18

Tillstånd att sända kommersiell radio får återkallas om

1. tillståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten inom sex månader efter tillståndets början,

2. tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning under en sammanhängande tid av minst fyra veckor,

3. tillståndshavaren väsentligt brutit mot någon av 14 kap. 2 § samt 15 kap. 1–4, 8–9 a och 10 §§,

4. domstol har funnit att ett program innefattat ett yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten.

4. domstol har funnit att ett program innefattat ett yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten, eller

5. ett tillståndsvillkor enligt 13 kap. 27 § 3 har åsidosatts på ett väsentligt sätt.

Förfogar en fysisk eller juridisk person, utan tillåtelse från Myndigheten för press, radio och tv, över mer än ett tillstånd för analog kommersiell radio i ett sändningsområde, och finns det skäl att anta att förfogandet kan inverka menligt på konkurrensen, får det eller de tillstånd återkallas som har lämnats efter det första tillståndet.

Har Myndigheten för press, radio och tv medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan förfogar över tillstånd att sända analog kommersiell radio i samma sändningsområde, och finns det skäl att anta att överlåtelsen kan inverka menligt på konkurrensen, får tillståndet återkallas endast om beslutet om överlåtelsen grundats på felaktiga eller ofullständiga uppgifter från tillståndshavaren. Återkallelsen ska då avse det eller de tillstånd som överlåtits.

Om staten, landsting eller kommuner innehar ett tillstånd att sända kommersiell radio på det sätt som anges i 13 kap. 4 § andra stycket ska Myndigheten för press, radio och tv återkalla det tillståndet.

18 Senaste lydelse 2018:1145.

19 kap.

4 §

Frågor om påförande av särskild avgift prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden för radio och tv.

Frågor om påförande av särskild avgift enligt 17 kap. 5 § prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden för radio och tv.

Frågan om påförande av särskild avgift faller, om den som talan riktas mot inte delgetts ansökan inom fem år från det att överträdelsen upphörde. Ett beslut om avgift upphör att gälla om beslutet inte verkställts inom fem år från det att domen vann laga kraft.

Frågan om påförande av särskild avgift faller, om den som talan riktas mot inte delgetts ansökan inom fem år från det att överträdelsen upphörde. Ett beslut om avgift upphör att gälla om beslutet inte verkställts inom fem år från det att domen fick laga kraft.

4 a §

Frågan om påförande av särskild avgift enligt 17 kap. 5 a § prövas av granskningsnämnden för radio och tv när ett beslut om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har meddelats av regeringen och av Myndigheten för press, radio och tv i övriga fall.

Frågan om påförande av särskild avgift faller, om den som talan riktas mot inte delgetts ansökan inom fem år från det att ett tillgängliggörande skulle ha skett. Ett beslut om avgift upphör att gälla om beslutet inte verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

20 kap.

3 §19

Följande beslut av Myndigheten för press, radio och tv får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol:

1. beslut om registrering enligt 2 kap. 2 §,

1. beslut om beteckningar en-

ligt 5 kap. 11 § och 14 kap. 7 §,

2. beslut om beteckningar

enligt 5 kap. 11 § och 14 kap. 7 §,

2. beslut enligt 5 kap. 12 § om

tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning,

3. beslut enligt 5 kap. 12 § om

tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning,

3. förordnande av lokala

kabelsändarorganisationer enligt 9 kap. 5 §,

4. förordnande av lokala

kabelsändarorganisationer enligt 9 kap. 5 §,

4. beslut om återkallelse av ett

förordnande enligt 18 kap. 6 §, och

5. beslut om återkallelse av ett

förordnande enligt 18 kap. 6 §, och

5. beslut enligt 9 kap. 7 § om

undantag från sändningsplikt och skyldighet att tillhandahålla sändningsutrymme för lokala kabelsändarorganisationer.

6. beslut enligt 9 kap. 7 § om

undantag från sändningsplikt och skyldighet att tillhandahålla sändningsutrymme för lokala kabelsändarorganisationer.

Beslut som anges i första stycket 2 och 3 gäller omedelbart, om inte något annat bestäms.

Särskild avgift

3 a §

Beslut om särskild avgift enligt 17 kap. 5 a § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Denna lag träder i kraft den 19 september 2020.

19 Senaste lydelse 2015:808.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §20

Den som sänder program till allmänheten eller tillhandahåller beställ-tv ska ombesörja att varje program som sänds eller tillhandahålls spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana program som sänds på det sätt som avses i 1 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen. I fråga om överföringar som omfattas av 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen och program som tillhandahålls ur en databas enligt 1 kap. 5 eller 6 § tryckfrihetsförordningen är det, förutom när det gäller beställ-tv, tillräckligt att det dokumenteras vilken information som vid varje tidpunkt tillhandahålls.

Den som sänder program till allmänheten, tillhandahåller be-

ställradio som omfattas av radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 ) eller

beställ-tv ska ombesörja att varje program som sänds eller tillhandahålls spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana program som sänds på det sätt som avses i 1 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen. I fråga om överföringar som omfattas av 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen och program som tillhandahålls ur en databas enligt 1 kap. 5 eller 6 § tryckfrihetsförordningen är det, förutom när det gäller beställ-

radio som omfattas av radio-_och_tv-lagen och beställ-tv, tillräckligt

att det dokumenteras vilken information som vid varje tidpunkt tillhandahålls.

20 Senaste lydelse 2018:1913.

En inspelning enligt första stycket första meningen ska bevaras i minst sex månader

1. från sändningen,

2. från det att informationen inte längre tillhandahölls, om det är fråga om ett sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 a–c yttrandefrihetsgrundlagen, eller

3. från uppspelningen, om det är fråga om ett sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 d yttrandefrihetsgrundlagen.

Den som här i landet för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller som upplåter satellitkapacitet ska också ombesörja att varje program spelas in och bevaras. Detta gäller dock inte om någon annan ska göra detta enligt första stycket.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte samtidig och oförändrad vidaresändning av program genom trådnät.

Denna lag träder i kraft den 19 september 2020.

1.3. Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs att 2 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §21

Lagen tillämpas

1. då näringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet,

2. på sådana tv-sändningar över

satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696),

2. på tv-sändningar, beställ-tv

eller videodelningsplattformar som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696) även om de helt eller huvudsakligen är avsedda att tas emot i en annan EES-stat än Sverige,

3. då Konsumentombudsmannen fullgör sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, och

4. då behörig myndighet fullgör sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.

Bestämmelserna om garantier i 22 § tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Detsamma gäller 4 § tredje stycket och 7 § när en näringsidkare, som är etablerad i en annan stat än Sverige inom EES, riktar marknadsföring mot en annan näringsidkare.

Denna lag träder i kraft den 19 september 2020.

21 Senaste lydelse 2011:1216.

1.4. Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §22

Vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter får inte kommersiella annonser i ljudradioprogram, tv-

program eller beställ-tv användas. Det gäller även sådana tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 ).

Vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter får inte kommersiella annonser användas i tv-sänd-

ningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Denna lag träder i kraft den 19 september 2020.

22 Senaste lydelse 2019:345.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs att 4 kap.1 och 4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

1 §

En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i

1. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

2. ljudradio eller tv-program eller tv-sändningar över satellit som omfattas av radio och tv-lagen ( 2010:696 ), eller

2. tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar, eller

3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.

4 §

En näringsidkare får inte marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter

1. inom informationssamhällets tjänster, eller

2. i ljudradiosändningar, tvsändningar eller beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 ).

2. i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Förbudet i första stycket gäller dock inte

1. marknadsföring som endast består i att tillhandahålla elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning, eller

2. marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser.

Denna lag träder i kraft den 19 september 2020.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv

dels att 2 §, 8 § och 24 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a §, 7 a § och 7 b § med

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a §

Myndigheten är tillsynsmyndighet enligt artikel 30.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), nedan benämnt AVdirektivet, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808/EU av den 14 november 2018 om ändring i direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden.

2 §23

Myndigheten ska särskilt

1. pröva frågor om

a) tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen (2010:696) att sända tv eller sökbar text-tv och om överlåtelse av sådana tillstånd,

b) tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen att sända närradio, att det samtidigt får sändas mer än ett närradioprogram i en kommun, större sändningsområden för närradio än en kommun, fastställande av sändningstider för närradio om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att myndigheten ska fastställa sändningsschemat i dess helhet och att en sändningstid för närradio inte får användas av någon annan under en tid av högst tre månader om en innehavare av ett tillstånd, som har fått ett föreläggande enligt radio-_och_tv-lagen, avstår sändningstid eller avsäger sig sitt sändningstillstånd,

c) tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen att sända kommersiell radio, överlåtelse av sådana tillstånd och sändningsområdenas omfattning för analog kommersiell radio, och

d) tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen att sända ljudradio, som inte är kommersiell radio eller närradio, under en begränsad tid,

2. upprätta och föra register enligt radio-_och_tv-lagen, över dem som bedriver en sändningsverksamhet som omfattas av lagen och över satellitentreprenörer och godkänna sändningsbeteckningar enligt lagen,

2. upprätta och föra register enligt radio-_och_tv-lagen, över dem som bedriver en sändningsverksamhet, som tillhandahåller

beställ-tv eller en videodelningsplattform som omfattas av lagen

och över satellitentreprenörer och i tillämpliga fall godkänna sändningsbeteckningar enligt lagen,

3. utöva tillsyn enligt radio-_och_tv-lagen och över verksamhet enligt 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen om det finns utgivningsbevis för verksamheten och utöva tillsyn enligt förordningen (1998:32) om standarder för sändning av radio- och tv-signaler,

4. pröva frågor om återkallelse och ändring av tillstånd att sända tv, sökbar text-tv, närradio och kommersiell radio,

5. besluta enligt radio-_och_tv-lagen om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning i fråga om tv-sändningar, beställtv och sökbar text-tv,

23 Senaste lydelse 2018:2055.

6. förordna lokala kabelsändarorganisationer enligt radio- och tvlagen och besluta om återkallelse av sådana förordnanden samt besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter enligt lagen,

7. handlägga frågor om ledigt sändningsutrymme att sända kommersiell radio enligt 13 kap. 6 och 24 §§ radio-_och_tv-lagen,

och

7. handlägga frågor om ledigt sändningsutrymme att sända kommersiell radio enligt 13 kap. 6 och 24 §§ radio-_och_tv-lagen,

8. pröva frågor om stöd enligt presstödsförordningen (1990:524) och enligt förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar.

8. pröva frågor om stöd enligt presstödsförordningen (1990:524) och enligt förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar,

9. medverka till samreglering inom det område som samordnas genom AV-direktivet, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808,

10. bedöma om de åtgärder som vidtas av leverantörer av videodelningsplattformar enligt artikel 28b.3 i AV-direktivet, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808, är lämpliga,

11. i samråd med Statens medieråd medverka till samreglering tillsammans med leverantörer av videodelningsplattformar, och

12. tillhandahålla en för allmänheten lättillgänglig kontaktpunkt online för information och klagomål i sådana frågor om tillgänglighet som avses i 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen.

7 a §

Myndigheten ska delta i arbetet i den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga).

7 b §

Myndigheten ska förse Europeiska kommissionen och myndigheter i andra EES-stater med den information som är nödvändigt för tillämpningen av AV-direktivet, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808.

8 §

Myndigheten leds av en myndighetschef.

Myndigheten leds av en myndighetschef, som anställs genom

beslut av regeringen för en period om sex år om inte särskilda skäl föreligger för en kortare period. Anställningen får förlängas för en period om högst tre år.

24 §24

Regeringen utser för en

bestämd tid ordförande, två vice

ordförande samt andra ledamöter och ersättare i granskningsnämnden för radio och tv.

Regeringen utser för en period

av fyra år ordförande, två vice

ordförande samt andra ledamöter och ersättare i granskningsnämnden för radio och tv.

Hälften av ledamöterna förordnas vartannat år.

Regeringen utser för en bestämd tid ordförande, vice ordförande samt andra ledamöter i mediestödsnämnden.

Denna förordning träder i kraft den 19 september 2020.

24 Senaste lydelse 2018:1730.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd

Härigenom föreskrivs att 3 a § förordningen (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 a §25

Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och aktörer, däribland det civila samhällets organisationer, i syfte att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem mot skadlig mediepåverkan.

Myndigheten ska särskilt samverka med Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier och Nordiskt informationscenter för medie- och kommunikationsforskning (Nordicom) vid Göteborgs universitet i uppgiften att följa medieutvecklingen när det gäller barn och unga.

Myndigheten ska i samråd med Myndigheten för press, radio och tv medverka till samreglering tillsammans med leverantörer av videodelningsplattformar.

Denna förordning träder i kraft den 19 september 2020.

25 Senaste lydelse 2015:623.

2. Inledning

2.1. Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv (dir. 2018:55, se bilaga 1) ska en särskild utredare föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för genomförande av Europarlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (ändringsdirektivet). 2010 års AV-direktiv och ändringsdirektivet återfinns i bilaga 2 respektive bilaga 3.

Ändringsdirektivet antogs den 14 november 2018 och ska vara genomfört i svensk rätt senast den 19 september 2020.

Ändringsdirektivet syftar till att modernisera och förenkla AVdirektivet med hänsyn till den tekniska utvecklingen och ändrade konsumtionsmönster. Ändringsdirektivet innebär bl.a. följande. Innehållsregleringen för tv-sändningar och beställ-tv blir mer likvärdiga när det gäller audiovisuella kommersiella meddelanden, skydd av minderåriga och främjande av europeiska produktioner. Bestämmelserna i AV-direktivet om innehåll som uppmanar till hat och skydd av minderåriga utvidgas. Genom ändringsdirektivet tillförs ett nytt kapitel med bestämmelser som blir tillämpliga på videodelningsplattformstjänster, dvs. tjänster där tjänsteleverantören inte har redaktionellt ansvar för innehållet men kan påverka hur detta organiseras. Ändringsdirektivet innehåller också bestämmelser om nationella myndigheters självständighet och om samarbete dem emellan samt vissa förtydliganden i bestämmelserna om jurisdiktion.

Utredaren ska därutöver se över radio-_och_tv-lagen (2010:696) i vissa andra delar. Det gäller fem områden – en översyn utifrån ett nytt säkerhetsläge, tillståndsperioden för marksänd tv, omfattningen av vidaresändningsplikten, huruvida beställradio från public service

ska omfattas av radio-_och_tv-lagen och slutligen behovet av effektiva sanktioner. Utredaren har också möjlighet att föreslå författningsändringar som inte direkt föranleds av uppdraget, men som har samband med det.

Enligt kommittédirektiven gäller vissa generella riktlinjer för uppdraget. Utredaren ska sträva efter lösningar som är i linje med gällande svenska rättsprinciper och som passar in i befintlig systematik. Utredaren ska vidare fästa särskilt avseende vid att regleringen inte i onödan leder till ökade kostnader eller administrativa bördor för de aktörer som berörs av förslagen eller för det allmänna. Utredaren ska – som vid all lagstiftning – sträva efter enkelhet, överskådlighet och konsekvens.

I kommittédirektiven framhålls också vikten av att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. tryck- och yttrandefriheten, noga beaktas och att bedömningar som görs och förslag som lämnas är förenliga med svensk grundlag, EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Sveriges folkrättsliga förpliktelser i övrigt.

2.2. Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har under ledning av den särskilde utredaren bedrivits av tre sekreterare med placering i Stockholm.

Utredningens expertgrupp har bestått av två representanter för Kulturdepartementet, en representant vardera för Justitiedepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet (numera Infrastrukturdepartementet) samt en representant vardera för Myndigheten för press, radio och tv och Statens medieråd.

Under utredningstiden har åtta sammanträden med expertgruppen ägt rum, varav ett tillfälle i form av ett tvådagars internat. Inför sammanträdena har texter med bakgrundsfakta, överväganden och förslag skickats ut till experterna.

Under utredningsarbetet har sekretariatet informerat sig om och beaktat relevant arbete som pågått inom Regeringskansliet och utredningsväsendet, särskilt 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté (Ju 2018:01), Utredningen om EU:s förordning om konsumentskyddssamarbete (Fi 2018:02), Utredningen om radiospektrumanvändning

i framtiden (N 2017:07), Kommittén om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) och Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08).

Sekretariatet har också haft möten eller varit i kontakt med följande myndigheter, andra utredningar, intresseorganisationer och företag. Justitiekanslern, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Statskontoret, Konsumentverket, Myndigheten för press, radio och tv, Statens medieråd, granskningsnämnden för radio och tv vid Myndigheten för press, radio och tv, utredningen Nationell satsning på medie- och informationskunnighet och det demokratiska samtalet (Ku 2018:04), Funktionsrätt Sverige, Hörselskadades riksförbund, Näringslivets medieinstitut, Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet, Sveriges Tidskrifter, TU – Medier i Sverige, Föreningen Utgivarna, Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Utbildningsradio AB, Bonnier Broadcasting AB, Com Hem AB, Discovery Networks Sweden AB, Nordic Entertainment Group AB, SES Astra AB och United Screens.

Fakta i form av statistik och information om medieområdet har inhämtats från Myndigheten för press, radio och tv, Statens medieråd, Stiftelsen för internetinfrastruktur och Nordicom-Sverige.

Utredningen har tillägnat sig erfarenheter från andra länder genom att sekretariatet haft möten med företrädare för nordiska länder och för Irland som arbetar med genomförande av ändringsdirektivet.

Referenser återfinns i slutet av betänkandet. Utöver dessa källor bygger betänkandet på uppgifter som inkommit till utredningen eller hämtats in skriftligen genom frågor från sekretariatet. Denna dokumentation, liksom annan korrespondens till och från utredningen finns i utredningens diarium (Komm2018/00794 och Komm2019/00087).

2.3. Betänkandets disposition

Efter denna inledning, där direktiven till utredningen och utredningsarbetet beskrivs, följer som bakgrund en översiktlig redogörelse av regleringen på medieområdet (kapitel 3).

Därefter följer utredningens förslag och bedömningar, som kan delas in i tre delar. Den första delen, bestående av kapitel 4–12 handlar om genomförandet av ändringsdirektivet i svensk rätt. Den andra

delen, bestående av kapitel 13–17, handlar om uppdraget att se över vissa delar av radio-_och_tv-lagen. Den tredje delen, kapitel 18, består av utredningens överväganden om närliggande frågor.

I kapitel 19 finns förslag när det gäller ikraftträdande. Kapitel 20 innehåller en konsekvensanalys. Slutligen finns en författningskommentar i kapitel 21.

3. Regleringen på radio- och tv-området

3.1. Inledning

I detta kapitel redovisas översiktligt huvuddragen i den för utredningens uppdrag relevanta svenska lagstiftningen på radio- och tvområdet och relevant EU-rätt.

Redovisningen inleds med en beskrivning av svensk rätt som tar sin utgångspunkt i grundlagsregleringen i regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen. Därefter beskrivs radio-_och_tv-lagen. I stora drag redogörs också för den reglering på konsumentskyddsområdet som berör leverantörer av medietjänster och som finns främst i marknadsföringslagen, alkohollagen, lagen om tobak och liknande produkter och läkemedelslagen.

Därefter beskrivs den EU-rättsliga regleringen med fokus på AVdirektivet. En kort beskrivning ges av E-handelsdirektivet och ramverket för elektronisk kommunikation.

Slutligen redogörs kortfattat för de myndigheter som utövar tillsyn på beskrivna områden.

3.2. Grundlagsregleringen

Var och en är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Yttrande- och informationsfriheten får begränsas, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och endast om begränsningen inte går utöver vad som är nödvändigt

med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och om begränsningen inte sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 20–23 §§ RF).

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som ger ett särskilt skydd för yttrandefriheten i de medier som faller under dessa grundlagars tillämpningsområde. TF och YGL bygger på samma bärande principer. Dessa principer är meddelar- och anskaffarfrihet, censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning.

3.2.1. Yttrandefrihetsgrundlagen

YGL ger den enskilde en rätt gentemot det allmänna att i bl.a. ljudradio, tv och vissa liknande överföringar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst (1 kap. 1 § första stycket YGL). Ändamålet med yttrandefriheten enligt YGL är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av grundlagen (1 kap. 1 § andra stycket).

YGL är tillämplig på sändningar av program riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren. Det som föreskrivs om program i grundlagen gäller även program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige (1 kap. 3 § YGL). Program definieras som innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas (1 kap. 2 §).

Reglerna om sändningar tillämpas också på tillhandahållanden ur vissa databaser. En databas är en samling av information lagrad för automatiserad behandling (1 kap. 2 §). Enligt den s.k. databasregeln

tillämpas grundlagens bestämmelser om sändningar av program också när information ur en databas, vars innehåll bara kan ändras av den som driver verksamheten, tillhandahålls allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor genom överföring på särskild begäran eller enligt överenskommelse i förväg, genom framställning av tekniska upptagningar skrifter eller bilder eller offentlig uppspelning.

För s.k. traditionella massmedieföretag, som en redaktion för en periodisk skrift eller ett program, gäller ett automatiskt grundlagsskydd (1 kap. 4 § första stycket). Exempel på sådana databaser som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet är sverigesradio.se, svt.se, och urplay.se.

Även andra databaser än de som tillhandahålls av traditionella massmedieföretag kan omfattas av YGL. Myndigheten för press, radio och tv kan utfärda ett utgivningsbevis för databasen under förutsättning att en tillhandahållare har ordnat verksamheten på samma sätt som i 4 §, överföringarna utgår från Sverige, en behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget och verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet enligt 4 § (1 kap. 5 §).

YGL är även tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning är en upptagning som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel, t.ex. en cd-skiva (1 kap. 2 § och 8 §).

Grundläggande bestämmelser

I det följande beskrivs några av de grundläggande bestämmelserna i YGL.

Meddelarskyddet gäller i förhållande till det allmänna, t.ex. en myndighet, och består av olika delar: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud.

Censurförbudet innebär att det som är avsett att framföras i program eller genom tekniska upptagningar inte först får granskas av en myndighet eller ett annat allmänt organ (1 kap. 11 § YGL). I bestämmelsen regleras också förbudet mot hindrande åtgärder som innebär att det inte heller är tillåtet att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett program eller en teknisk upptagning om åtgärden inte har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Ett undantag från censurförbudet

är att det i lag får meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder som ska visas offentligt (1 kap. 12 §).

Etableringsfriheten innebär att var och en har rätt att sända program genom tråd (3 kap. 1 §). Etableringsfriheten är en näringsfrihet som i princip skyddar alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. För sändningar genom etern gäller inte någon etableringsfrihet utan rätten att sända program på annat sätt genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 §).

Principen om ensamansvar innebär att en person, i regel utgivaren, är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av YGL (6 kap. 1 §). Utgivaren ska ha befogenhet att bestämma över en framställnings innehåll så att ingenting får föras in i den utan hans eller hennes vilja (4 kap. 3 §).

I 5 kap. YGL finns bestämmelser om vilka gärningar som anses vara yttrandefrihetsbrott och meddelar- och anskaffarbrott och i 10 kap. finns bestämmelse om rättegången i yttrandefrihetsmål.

Tillåtna begränsningar av yttrandefriheten

I YGL anges när och under vilka förutsättningar yttrandefriheten får begränsas genom lag.

De bestämmelser som finns i 1 kap.11 och 12 §§tryckfrihetsförordningen (TF) om att det i lag får ställs upp förbud mot bl.a. kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror gäller också i fråga om program (1 kap. 18 § YGL). Bestämmelserna i grundlagen hindrar inte heller att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i program eller om villkor för sådan reklam. Samma sak gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten (1 kap. 19 §).

Bestämmelsen ger en möjlighet för riksdagen att genom lag förbjuda kommersiell reklam i radio och tv och, i det fall reklam är tillåten, att ange förutsättningarna för att få sända reklam. Samma möjlighet ges för sponsrade program. Med kommersiell reklam brukar avses rent affärsmässiga meddelanden som syftar till att främja avsättning av varor eller tjänster. Genom att bestämmelsen använder uttrycken

kommersiell reklam respektive annan annonsering omfattas även det som brukar kallas för åsiktsannonsering (prop. 1990/91:64 s. 114).

Rätten att sända genom tråd

YGL skiljer mellan trådsändningar och andra typer av sändningar. Med trådsändning avses ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid en särskilt anordnad ledare (jfr prop. 1990/91:64 s. 83). För trådsändningar gäller principen om etableringsfrihet och varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd (3 kap. 1 § YGL). Denna etableringsfrihet får bara inskränkas genom de undantag som räknas upp i YGL (3 kap. 2 §).

Ett av de undantag som räknas upp är möjligheten att i lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (3 kap. 2 § 1). Bestämmelser om denna s.k. vidaresändningsplikt finns i radio- och tvlagen (2010:696).

Det är även möjligt att i lag meddela föreskrifter om skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § första stycket 2 a att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (3 kap. 2 § 4 YGL). Undantaget gäller för sändningar av program i tv och genom hänvisningen till databasregeln även tillhandahållande av beställ-tv. Det som avses är sådana tekniska hjälpmedel som används för att ta del av innehållet i ett program och som inte anses påverka innehållet eller den redaktionella friheten hos ett programbolag. Närmare bestämmelser om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning finns i radio-_och_tv-lagen (5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen).

Det får i lag även meddelas föreskrifter om skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung (3 kap. 2 § 5 YGL). Även i detta fall omfattas tv-sändningar och, genom hänvisningen till YGL:s databasregel, beställ-tv. Närmare

bestämmelser om europeisk produktion finns i radio-_och_tv-lagen (5 kap. 7 och 8 §§ radio-_och_tv-lagen).

Slutligen är det möjligt att lagstifta om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 2 § 6 YGL).

Exempel på en sådan bestämmelse är att Justitiekanslern under vissa förutsättningar kan förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder att inte på nytt sända sådana program (17 kap. 13 § radio-_och_tv-lagen).

Sändning på annat sätt än genom tråd

Andra sätt att sända än genom trådsändningar, som via marknät eller satellit, får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § YGL första stycket).

Sådana bestämmelser om marksänd ljudradio och tv finns i radio-_och_tv-lagen. Skälet för begränsningen i etableringsfriheten är att det sändningsutrymmet är en begränsad naturresurs. Det har därför av tekniska skäl bedömts som nödvändigt att göra det möjligt att reglera användningen av sändningsutrymmet eftersom olika radiosändare i annat fall kan störa varandra (prop. 1990/91:64 s. 79 f.). Det allmänna ska även eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 3 § andra stycket). Detta anses innefatta att tillgängliga frekvensresurser ska användas effektivt.

Vissa förutsättningar för begränsningar i rätten att sända

För begränsningar i rätten att sända program som avser bl.a. undantag från etableringsfriheten för tråd och sändningar på annat sätt än genom tråd gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF (3 kap. 5 § YGL).

Sådana begränsningar i yttrandefriheten får bara göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så

långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF).

Yttrandefriheten och informationsfriheten får enligt 2 kap. 23 § RF begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar bara göras om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Redaktionell självständighet

För att skydda det redaktionella oberoendet för den som sänder program finns en bestämmelse i 3 kap. 6 § YGL om att den som sänder program självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen.

Domstolsprövning

Frågor om rätten att sända program ska enligt YGL kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Gäller saken en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten ska frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare föreskrifter som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell reklam, annan annonsering eller sändning av program som avses i 1 kap. 19 § YGL (3 kap. 7 §).

Granskning och tillsyn i vissa fall

Enligt 7 kap. 5 § YGL får det i lag meddelas föreskrifter om att en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare, ska granska om program, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får bara uttala sin mening eller förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar

för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 §.

Bestämmelsen ger enligt förarbetena en förankring i grundlagen för sådan efterhandsgranskning som vid lagens tillkomst utfördes av radionämnden. Det skulle, enligt förarbetena, vara främmande för den nya grundlagens bärande principer att en granskning skulle kunna ske utan ett sådant uttryckligt stöd. Lagtexten formulerades därför så att sanktionsmöjligheterna begränsades, samtidigt som ett visst utrymme för förändring av nämndens uppgifter lämnades. En sådan förändring skulle, enligt förarbetena, kunna behövas i framtiden om mångfalden av radio- och tv-kanaler ökade och Sverige samtidigt skulle kunna upprätthålla sina folkrättsliga åtaganden enligt den europeiska konventionen om gränsöverskridande television utan att behöva använda så långtgående sanktioner som ett indragande av rätten till fortsatt sändningsverksamhet (prop. 1990/91:64 s. 130).

3.2.2. Tillämpningslagen

I lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) finns kompletterande bestämmelser till grundlagarna. Det gäller bl.a. bestämmelser om utgivare av program i 3 kap. och inspelning och bevarande av program i 5 kap.

3.3. Radio- och tv-lagen

Tillämpningsområde

Radio-_och_tv-lagen innehåller bestämmelser om tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosändningar.

Lagen är enligt 1 kap. 3 § tillämplig på tv-sändningar och beställtv som kan tas emot i någon stat som omfattas av EES-avtalet om leverantören av medietjänsten är etablerad i Sverige eller uppfyller vissa tekniska kriterier. Om varken etableringskriteriet eller de tekniska kriterierna ger möjlighet att bestämma om lagen är tillämplig ska i sista hand bestämmelserna om etablering i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avgöra frågan om radio-_och_tv-lagen är tillämplig.

Även om en tjänst lyder under en annan medlemsstats jurisdiktion kan vissa av radio- och tv-lagens bestämmelser gälla. De fall som avses är när ett programbolag ansöker om och får tillstånd att sända tv-program och sökbar text-tv i marknätet. För sådana tillstånd är det möjligt att ställa upp villkor som inte är direkt programrelaterade även för leverantörer av medietjänster som ligger under en annan EES-stats jurisdiktion (1 kap. 3 § andra stycket).

I 3 kap. 1 § definieras grundläggande begrepp som används i lagen.

Information och registrering

Programföretag som sänder tv och leverantörer av beställ-tv ska se till att den som tar emot tjänsten alltid och på ett enkelt sätt har tillgång till namnet på leverantören, kontaktuppgifter och behörig tillsynsmyndighet. För leverantörer av beställ-tv gäller även den skyldighet att lämna information som finns i 8 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (2 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen).

Den som bedriver sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för enligt radio-_och_tv-lagen, eller som tillhandahåller beställ-tv ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Detsamma gäller den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (2 kap. 2 §). Det främsta skälet för skyldigheten att registrera verksamheten är att det finns ett behov av att veta vem som bär ansvar för en sändning eller ett tillhandahållande för att på så sätt underlätta tillsynen av att radio- och tv-lagens bestämmelser följs (prop. 2009/10:115 s. 213).

Myndigheten för press, radio och tv ska enligt radio-_och_tv-lagen upprätta ett register över dem som har anmält sig för registrering och vilkas verksamhet omfattas av lagen. Även de som har tillstånd att sända tv, sökbar text-tv eller ljudradio ska ingå i registret. Registret får föras med hjälp av automatisk databehandling. Det får bara innehålla de uppgifter som anges i lagen (2 kap. 3 §).

Tillstånd

Att sända tv och sökbar text-tv

För att sända tv och sökbar text-tv med användande av radiovågor krävs tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen om sändningen sker på vissa angivna frekvenser (4 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen). Regeringen meddelar tillstånd att sända tv när sändningsverksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Myndigheten för press, radio och tv ger tillstånd i övriga fall (4 kap. 3 §). Ett tillstånd som meddelats av regeringen gäller från och med 2025 i åtta år och ett tillstånd som meddelats av Myndigheten för press, radio och tv gäller i sex år (4 kap. 12 §). Om det finns särskilda skäl får myndigheten besluta att ett tillstånd ska gälla för kortare tid.

Tillstånd får bara ges till ett programföretag som har tekniska och finansiella förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden och som är berett att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor (4 kap. 5 §). Ett tillstånd kan förenas med de villkor som anges i lagen. Det kan t.ex. vara villkor om sändningars räckvidd och innehåll samt villkor om att ägarförhållandena och inflytande inte får förändras i mer än begränsad omfattning (4 kap. 8–11 §). Ett tillstånd får inte innehålla andra programrelaterade villkor än dem som den sökande har godtagit (4 kap. 14 §).

Att sända ljudradio

För att sända ljudradio med användning av radiovågor krävs tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen om vissa angivna frekvenser används (10 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen). Tillstånd krävs inte för sändningar som är särskilt anpassade för synskadade personer och som äger rum under högst fyra timmar om dygnet från radiosändare som används för sändningar med stöd av radio-_och_tv-lagen, s.k. radiotidningar (10 kap. 2 §).

Regeringen meddelar, i likhet med vad som gäller för tv-sändningar, tillstånd att sända ljudradio för public service. Regeringen meddelar också tillstånd att sända ljudradio till utlandet (11 kap. 1 §).

Myndigheten för press, radio och tv meddelar tillstånd att sända närradio och kommersiell radio. Myndigheten får även ge tillstånd

för sändningar i högst två veckor, s.k. tillfälliga tillstånd (12 kap. 1 § och 13 kap. 1 §).

Närradio är lokala ljudradiosändningar, där tillstånd kan ges till bl.a. ideella föreningar. Sändningsområdet är normalt en kommun där tillståndshavarna delar på en frekvensresurs (12 kap. 2–4 §§).

Kommersiell radio kan sändas analogt eller digitalt. Tillstånd att sända analog kommersiell radio ges efter ett s.k. slutet anbudsförfarande där den som anger högst belopp, och som uppfyller de grundläggande kraven, ges tillståndet (13 kap. 4, 6 och 8 §§). Tillstånd att sända digital kommersiell radio sker efter urvalsförfarande där Myndigheten för press, radio och tv vid fördelningen av tillstånd bl.a. ska beakta att sändningarna tillgodoser olika intressen och smakriktningar och att tillstånd ges till flera av varandra oberoende programföretag (13 kap. 26 §).

Både analog och kommersiell radio kan förenas med villkor (13 kap. 9 och 27 §§).

Innehållet i tv-sändningar, sökbar text-tv och ljudradiosändningar

Demokratibestämmelsen

En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställtv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, den s.k. demokratibestämmelsen (5 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen). En motsvarande bestämmelse för ljudradio gäller för den som sänder med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen).

Uttrycket det demokratiska statsskickets grundidéer avser en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet avser de sidor av demokratibegreppet som anknyter till förhållandet mellan människor, t.ex. fördömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställdhet mellan kvinnor och män (prop. 1995/96:160, s. 91 f.). Genom att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer m.m. har lagstiftaren tydliggjort att demokrati-

bestämmelsen ska ligga till grund för den samlade programverksamheten och att den inte behöver manifesteras i särskilda program (prop. 1990/91:149 s. 135 ff., prop. 2009/10:115 s. 123 f.).

Eftersom bestämmelsen avser programverksamheten som helhet prövas inga enskilda inslag eller program direkt mot demokratibestämmelsen. Däremot har granskningsnämnden för radio och tv vägt in bestämmelsen vid tillämpningen av andra villkor för sändningarna.

Våldsskildringar och pornografiska bilder

Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i tv ska antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändningstiden. Sådana program får inte sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt (5 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen).

Program som tillhandahålls i beställ-tv och som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder får inte tillhandahållas på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt (5 kap. 3 §).

Beriktigande och genmäle

Uppgifter som förekommit i ett program i tv-sändning eller i sökbar text-tv som inte är reklam och som sänts på annat sätt än genom tråd, ska beriktigas när det är befogat. När sändningen skett genom tråd bör uppgifter i program som inte är reklam beriktigas när det är befogat (5 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen). Villkor om att sända genmälen kan ställas upp i sändningstillstånd för tv och sökbar text-tv (4 kap. 9 § 11).

Ett tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio får förenas med villkor om att iaktta bestämmelsen om beriktigande i 5 kap. 4 § första stycket och att sända genmälen (11 kap. 3 § 10 och 11).

Skillnaden mellan genmäle och beriktigande har i förarbetena till 1996 års radio- och TV-lag beskrivits som att beriktigande avser

fakta och sakuppgifter, och anknyter till radiolagens (1966:755) krav på saklighet. Genmäle avser angrepp mot åsikter eller personer och anknyter till radiolagens krav på opartiskhet. Med beriktigande avses rättelse av faktauppgifter och med genmäle bemötande av värdeomdömen (prop. 1995/96:160 s. 100).

Otillbörligt kommersiellt gynnande

Tv-program som inte är reklam får inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag. Programmet får inte heller framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt (5 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen). I bestämmelsen anges inte, till skillnad från andra bestämmelser, att den skulle gälla ett visst distributionssätt vilket innebär att bl.a. program i beställ-tv omfattas.

Motsvarande bestämmelse finns för program i ljudradiosändning (14 kap. 2 §).

Program av europeiskt ursprung

Enligt 5 kap. 7 § radio-_och_tv-lagen ska den som sänder tv på annat sätt än genom tråd, om det inte finns särskilda skäl mot det, se till att mer än hälften av den årliga sändningstiden upptas av program av europeiskt ursprung.

Även minst tio procent av den årliga sändningstiden eller minst tio procent av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. En så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren.

Som sändningstid anses enligt bestämmelsen den tid då det sänds program med annat innehåll än nyheter, sport, tävlingar, annonser och försäljningsprogram. I sändningstiden ska inte heller sändningar av enbart text räknas in. Tv-sändningar ska, om det inte finns särskilda skäl mot det, i betydande omfattning innehålla program på det svenska språket, program med artister verksamma i Sverige och verk av upphovsmän bosatta i Sverige.

Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än tråd ska, enligt 5 kap. 8 § radio-_och_tv-lagen, på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska vartannat år till Myndigheten för press, radio och tv redovisa hur stor andel av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner. Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd ska vart fjärde år redovisa vad som har gjorts för att främja framställningen av och tillgången till europeiska produktioner (16 kap. 5 och 6 §§ radio-_och_tv-lagen).

Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställtv eller sökbar text-tv på något annat sätt än genom tråd ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Detta gäller även en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning eller sökbar text-tv genom tråd. Regeringen beslutar i vilken omfattning tillgängliggörande ska ske för verksamhet som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Myndigheten för press, radio och tv beslutar för övriga leverantörer. Ett beslut gäller för en viss tid.

Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska leverantörens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas (5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen).

Bestämmelsen avser hjälpmedel som inte påverkar innehållet eller den redaktionella friheten hos ett programbolag. I radio-_och_tv-lagen finns för marksänd tv även en möjlighet att ställa upp villkor om krav på att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning (4 kap. 9 § 5).

Granskningsnämnden för radio och tv övervakar efterlevnaden av bestämmelserna om tillgänglighet om beslutet har meddelats av regeringen. Myndigheten för press, radio och tv övervakar efterlevnaden

av bestämmelserna om tillgänglighet, om beslutet har meddelats av myndigheten (16 kap. 2 § och 3 §).

Produktplacering

Produktplacering definieras i radio-_och_tv-lagen som förekomsten i ett program av en vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller liknande ersättning till leverantören av medietjänsten, dock inte när varan eller tjänsten är av obetydligt värde och har tillhandahållits gratis (3 kap. 1 § 11 radio-_och_tv-lagen).

Bestämmelser om produktplacering finns i 6 kap. radio- och tvlagen. Huvudregeln är att produktplacering är förbjuden. Produktplacering tillåts dock i filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning såvida det inte är fråga om program som vänder sig till barn under tolv år eller program där det förekommer produktplacering av alkoholdrycker, tobaksvaror och vissa andra uppräknade produkter. Program som innehåller produktplacering får endast sändas om programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor och tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag eller framhäva en vara eller tjänst på ett otillbörligt sätt.

Om det förekommer produktplacering i ett program ska information lämnas om detta.

Sponsring

Med sponsring avses bidrag som någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ger för att finansiera dessa medietjänster eller program i syfte att främja bidragsgivarens namn, varumärke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse (3 kap. 1 § 14 radio-_och_tv-lagen). Bestämmelser om sponsring finns i 7 kap. och 15 kap. radio-_och_tv-lagen. Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv som huvudsakligen handlar om nyheter eller innehåller nyhetskommentarer får inte sponsras.

Det finns också begränsningar för sponsring från företag som tillverkar, säljer eller tillhandahåller vissa typer av produkter, t.ex. alkohol, tobaksvaror och spel som inte har nödvändig licens. Tittarna ska informeras om att ett program är sponsrat och det finns bestämmelser i radio-_och_tv-lagen om hur det ska ske.

För sändningar i ljudradioprogram finns motsvarande bestämmelser om vilka program som får sponsras, att vissa företag inte får sponsra program och när sponsringsmeddelande ska lämnas.

Reklam och andra annonser

Med reklam avses i radio-_och_tv-lagen varje form av meddelande som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam och som syftar till att i näringsverksamheten marknadsföra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter (3 kap. 1 § 13 radio-_och_tv-lagen). I 8 kap. och 15 kap. radio-_och_tv-lagen finns bestämmelser om reklam och andra annonser. I tv-sändningar där annonser tillåts får annonser sändas under högst 12 minuter per timme mellan hela klockslag och annonstiden får, med undantag för i direktsända sportevenemang, inte understiga en minut. I nyhetsprogram, biograffilmer och filmer ska 30 minuter förflyta mellan avbrotten. Program får avbrytas av annonsering endast om avbrottet, med hänsyn till naturliga pauser i programmet och programmets längd och karaktär, inte påverkar programmets integritet och värde eller kränker rättighetshavarnas rättigheter. En särskild signatur ska förekomma som tydligt skiljer annonserna från det övriga innehållet.

Särskilda bestämmelser gäller för reklam och barn. Reklam får inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år och ingen reklam får förekomma i program som vänder sig till barn under tolv år. Personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter och nyhetskommentarer får inte förekomma i annonser i tv-sändning, sökbar text-tv och beställ-tv.

I 8 kap. finns också bestämmelser om annonsering med delad skärm, virtuell annonsering och elektroniska företagsskyltar.

Annonser i ljudradiosändning får sändas under högst tolv minuter per timme mellan hela klockslag eller, om sändningen inte omfattar en sådan hel timme, högst femton procent av sändningstiden. En

annonssignatur ska förekomma även i ljudradio och det finns bestämmelser om vilka personer som inte får förekomma i annonser och att det finns förbud mot viss reklam, t.ex. reklam för alkohol och tobak.

Så kallad egenreklam, dvs. reklam för den egna programverksamheten, undantas från de flesta av annonsbestämmelserna.

Vidaresändningar i kabelnät

Vidaresändningsplikten innebär att den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av tv-sändningar till allmänheten genom tråd ska, om ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot tv-sändningar, se till att de boende i de ansluta hushållen kan ta emot tv-sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Skyldigheten gäller bara för tv-sändningar vars sändningstillstånd har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller bara om förutsättningarna är uppfyllda för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Tv-sändningarna ska kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen. Sändningsplikten gäller även tv-sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheter att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet att sända inte kräver regeringens tillstånd (9 kap. 1 §).

Vidaresändningsplikten omfattar inte fler än fyra programtjänster som sänds samtidigt av en tillståndshavare vars verksamhet finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (9 kap. 2 §).

I nät där tv sänds med både analog och digital teknik ska vidaresändning ske med analog teknik av minst två av de programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten, om de sänds eller har sänts ut med analog teknik. I övrigt får vidaresändning ske med digital teknik (9 kap. 3 §).

Myndigheten för press, radio och tv får i enskilda fall besluta om undantag från vidaresändningsplikten, antalet kanaler som ska vidaresändas och den teknik som ska användas, om det finns särskilda skäl till det (9 kap. 7 §).

Granskning och tillsyn

Tillsynen av om radio- och tv-lagens bestämmelser följs är uppdelad mellan olika myndigheter.

Justitiekanslern övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv eller tillhandahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §.

Granskningsnämnden för radio och tv vid Myndigheten för press, radio och tv övervakar genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv eller ljudradio eller tillhandahållits i beställ-tv står i överensstämmelse med radio-_och_tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Granskningsnämnden övervakar även att bestämmelserna om tillgänglighet i 5 kap. 12 § efterlevs i de fall beslutet har meddelats av regeringen (16 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen).

I 16 kap. finns även bestämmelser om granskningsnämndens sammansättning och när nämnden är beslutsför (16 kap. 14 §).

Myndigheten för press, radio och tv övervakar bl.a. att programföretagen följer villkor i tillstånd som inte är innehållsrelaterade. Myndigheten övervakar även att beslut om tillgänglighet enligt 5 kap. 12 § efterlevs när beslutet har meddelats av myndigheten (16 kap. 3 §).

Vissa bestämmelser om reklam övervakas av Konsumentombudsmannen (16 kap. 4 §).

För att granskningsnämnden för radio och tv, Myndigheten för press, radio och tv och Konsumentombudsmannen ska kunna fullgöra sina uppgifter finns bestämmelser om att dessa ska kunna begära att få in olika upplysningar och att inspelningar av program.

I 16 kap. finns även bestämmelser om samarbete mellan myndigheter i vissa fall (16 kap. 15–16 §§).

Sanktioner

Radio-_och_tv-lagen innehåller olika sanktioner som kan användas vid olika typer av överträdelser av lagen eller de beslut som meddelats med stöd av lagen. De sanktioner som finns är böter eller fängelse, offentliggörande, särskild avgift, vite och återkallelse av tillstånd.

För vissa överträdelser hänvisar radio-_och_tv-lagen till annan lagstiftning, t.ex. marknadsföringslagen (2008:486).

Böter eller fängelse

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet sänder program utan tillstånd där ett sådant krävs enligt radio-_och_tv-lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (17 kap. 1 §). Samma sak gäller, om vissa förutsättningar är uppfyllda, den som med uppsåt eller av oaktsamhet sänder från en radioanläggning på öppna havet eller i luftrummet över det eller som upprättar eller innehar en sådan anläggning (17 kap. 2 §).

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyldighet att anmäla verksamheten för registrering döms till böter (17 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen).

Offentliggörande

När granskningsnämnden för radio och tv har funnit att en leverantör av en medietjänst har brutit mot programrelaterade villkor, som exempelvis villkor om opartiskhet och saklighet, mediets särskilda genomslagskraft, rätten till genmäle, respekt för den enskildes privatliv eller beriktigande, får nämnden besluta att leverantören på lämpligt sätt ska offentliggöra nämndens beslut. Ett sådant beslut får inte innebära att offentliggörandet måste ske i leverantörens program. Beslutet får innefatta ett föreläggande vid vite (17 kap. 10 § radio-_och_tv-lagen).

Särskild avgift

Den som inte följer vissa bestämmelser och villkor kan enligt 17 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen åläggas att betala en särskild avgift. Det gäller bl.a. villkor om annonser, sponsrade program och produktplacering

som beslutats med stöd av 4 kap. 10 § och bestämmelserna om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 § och 14 kap. 2 §.

Frågor om påförande av särskild avgift prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden (19 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen). Den särskilda avgiften fastställs till lägst fem tusen kronor och högst fem miljoner kronor. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av den årsomsättning som leverantören av medietjänsten hade under det föregående räkenskapsåret. När storleken på avgiften fastställs ska särskilt beaktas de omständigheter som legat till grund för prövning av frågan om avgift ska påföras och de intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen (17 kap. 6 § radio-_och_tv-lagen).

Vite

Den som inte följer de bestämmelser som anges i 17 kap. 11 § radio-_och_tv-lagen eller de beslut som meddelats med stöd av bestämmelserna får meddelas de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelserna ska efterlevas. Det gäller t.ex. bestämmelser om att tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv ska tillgängliggöras på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning enligt 5 kap. 12 § och beslut som meddelats med stöd av den bestämmelsen. Det kan även gälla skyldighet att lämna olika former av upplysningar till Myndigheten för press, radio och tv om verksamheten, som t.ex. redovisning av europeisk produktion eller att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet ska lämna de upplysningar och handlingar som krävs för myndighetens tillsyn.

Beroende på vilken överträdelse ett föreläggande avser kan granskningsnämnden för radio och tv, Myndigheten för press, radio och tv eller Konsumentombudsmannen fatta beslut. Granskningsnämnden kan t.ex. meddela föreläggande i frågor om att ett program ska föregås av varning eller att en beteckning ska användas. Myndigheten för press, radio och tv kan meddela föreläggande vid frågor om t.ex. att en tillståndshavare ska följa icke-programrelaterade tillståndsvillkor.

Även Justitiekanslern kan förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder i tv i strid med radio-_och_tv-lagen att vid vite inte på nytt sända sådana program (17 kap. 13 § radio-_och_tv-lagen).

Återkallelse av tillstånd

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text tv samt tillstånd att sända ljudradio som har lämnats av regeringen kan återkallas om en tillståndshavare väsentligen åsidosätter ett villkor som anges i tillståndet. Det kan exempelvis gälla villkor om att sända till hela landet eller till en viss del av landet men även villkor med förbud mot att sända reklam eller andra annonser (18 kap. 2 § 2 och 4 kap. 9 §1 samt 10 § radio-_och_tv-lagen).

Ett tillstånd kan också återkallas om en tillståndshavare väsentligen bryter mot vissa bestämmelser i radio-_och_tv-lagen. Det gäller t.ex. innehållet i tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv, produktplacering, reklam och andra annonser (18 kap. 2 § 1).

Ett tillstånd att sända kommersiell radio får bl.a. återkallas om sändningarna inte inleds inom viss tid eller om sändningarna bara sker i obetydlig omfattning (18 kap. 5 §).

Tillstånd att sända tv, sökbar text-tv, närradio eller tillstånd som lämnats av regeringen att sända ljudradio får bara återkallas om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande. Detta gäller även för kommersiell radio, förutom i de fall en återkallelse grundas på att någon förfogar över mer än ett tillstånd utan medgivande från Myndigheten för press, radio och tv eller om medgivande till överlåtelse lämnats felaktigt. I sådana fall får beslut om återkallelse bara fattas om åtgärden står i rimlig proportion till möjligheterna att främja konkurrens och mångfald i sändningsområdet (18 kap. 7 §).

I 19 kap. radio-_och_tv-lagen anges bestämmelser för handläggningen av mål om återkallelse (19 kap. 1–3 §§).

Överklagande

I radio- och tv-lagens 20 kap. finns en uttömmande uppräkning av de av granskningsnämndens, Myndigheten för press, radio och tv:s och Konsumentombudsmannens beslut som går att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd.

3.4. Marknadsföringslagen

Marknadsföringslagen (2008:486), som huvudsakligen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden (direktiv om otillbörliga affärsmetoder), innehåller generella regler om marknadsföring som gäller oavsett vilken vara som marknadsförs. Marknadsföringslagen innehåller bl.a. bestämmelser om reklamidentifiering (9 §).

En handling som strider mot radio- och tv-lagens bestämmelser om förbud mot reklam riktad mot barn under tolv år, vilka personer som inte får förekomma i annonser samt reklam för medicinsk behandling eller läkemedel kan anses vara otillbörlig marknadsföring mot konsumenter vid tillämpningen av marknadsföringslagens bestämmelser om god marknadsföringssed, förbud mot viss marknadsföring och vite. En sådan handling kan medföra en marknadsstörningsavgift (17 kap. 9 § radio-_och_tv-lagen).

Marknadsföring som är vilseledande enligt 9, 10 eller 12–17 §§marknadsföringslagen är att anse som otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (8 § marknadsföringslagen). En näringsidkare får inte utelämna väsentlig information i marknadsföringen av sin egen eller någon annans näringsverksamhet. Med vilseledande utlämnande avses även sådana fall när den väsentliga informationen ges på ett oklart, obegripligt, tvetydigt eller annat olämpligt sätt (10 § tredje stycket).

Marknadsföringslagen innehåller bestämmelser om medverkansansvar för den som väsentligt bidragit till en överträdelse. Det innebär att leverantörer av medietjänster som möjliggör för en annonsör att nå ut med sin marknadsföring kan drabbas av både förbud och ålägganden enligt lagen.

En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får förbjudas att fortsätta med denna eller med någon annan liknande åtgärd (23 §). En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att lämna sådan information (24 §). Ett förbud enligt 23 § eller ett åläggande enligt 24 § ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 §). Patent- och marknadsdomstolen är behörig domstol för förbud och åläggande (46 a §). Talan om förbud eller åläggande får väckas av bl.a. Konsumentombudsmannen (47 §). I fall som inte är av större vikt får

Konsumentombudsmannen meddela ett sådant föreläggande. Föreläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (28 § 2 samt andra stycket).

3.5. E-handelslagen

Lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen) genomför merparten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel) i svensk rätt. Syftet med direktivet är att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna.

Lagen gäller informationssamhällets tjänster och påbörjande och utövande av verksamhet som rör sådana tjänster (1 § e-handelslagen). Med informationssamhällets tjänster avses tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare (2 §), dvs. varje aktivitet som sker online, med någon ekonomisk innebörd.

I förarbetena till e-handelslagen anges som exempel på informationssamhällets tjänster marknadsföring och försäljning av varor och tjänster, nättidningar, finansiella tjänster och s.k. beställvideo, allt under förutsättning att det sker online (prop. 2001/02:150 s. 110).

Sändningar av radio och tv omfattas inte av e-handelslagen eftersom det inte är tjänster som tillhandahålls på individuell begäran. Andra tjänster, som exempelvis beställ-tv, kan omfattas om tillhandahållandet sker online. En sådan tjänst kan även omfattas av YGL genom den s.k. databasregeln.

Om en informationssamhällets tjänst i något fall omfattas av bestämmelserna i TF eller YGL så gäller de bestämmelserna enligt förarbetena före lagen. I skäl 9 till direktivet om elektronisk handel tydliggörs att direktivet inte är avsett att påverka nationella grundläggande regler och principer som rör yttrandefrihet.

Ursprungslandsprincipen i e-handelslagen

Direktivet om elektronisk handel och e-handelslagen bygger på den s.k. ursprungslandsprincipen. Med etableringsstat avses den stat där en tjänsteleverantör har sitt fasta driftsställe (2 § e-handelslagen). Detta behöver inte vara den stat där tjänsteleverantören rent fysiskt placerat sin tekniska utrustning för att tillhandahålla tjänster. För ett företag som tillhandahåller tjänster via en webbplats på internet är etableringsstaten alltså inte den stat där utrustningen för webbplatsen finns eller den stat från vilken det går att nå webbplatsen, utan den stat där företaget utövar sin näringsverksamhet.

När en tjänsteleverantör är etablerad i flera stater ska en tjänst anses tillhandahållas från den stat där verksamhetens centrum ligger för denna särskilda tjänst (prop. 2001/02:150 s. 110).

Informationsskyldighet

En tjänsteleverantör som tillhandahåller informationssamhällets tjänster ska ge information om sitt namn, sin adress i etableringsstaten och sin e-postadress. I förekommande fall ska leverantören även lämna information om organisationsnummer, registreringsnummer för mervärdesskatt och behörig tillståndsmyndighet. För en leverantör som bedriver reglerad yrkesverksamhet ska informationen även omfatta ytterligare uppgifter som anges i lagen. Informationen ska finnas tillgänglig på ett enkelt, direkt och stadigvarande sätt (8 § e-handelslagen).

Sanktioner

Om en tjänsteleverantör inte lämnar information i enlighet med bl.a. 8 § e-handelslagen ska marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen (15 § e-handelslagen).

En näringsidkare som inte uppfyller sina skyldigheter enligt e-handelslagen kan åläggas att lämna den information som saknas. Ett sådant åläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (24 och 26 §§ e-handelslagen).

3.6. Alkohollagen

Alkohollagen (2010:1622), som sedan den 1 juli 2019 omfattar såväl alkoholdrycker som alkoholdrycksliknande preparat, innehåller specifika regler om hur sådana produkter får marknadsföras. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser med förbud mot att i marknadsföring till konsumenter använda kommersiella annonser i ljudradioprogram, tv-program eller beställ-tv. Förbudet gäller även sådana satellitsändningar som omfattas av radio-_och_tv-lagen.

Det är Konsumentverket och Konsumentombudsmannen som utövar tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen. Vid denna tillsyn tillämpas bl.a. sanktionerna i marknadsföringslagen.

3.7. Lagen om tobak och liknande produkter

Bestämmelser om marknadsföring av tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns i lagen (2018:2022) om tobak och liknande produkter.

Av lagen framgår att kommersiella annonser i ljudradio eller tvprogram eller tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen inte får användas vid marknadsföring till konsumenter. Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte marknadsföras till konsumenter i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen. Genom lagen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG. Det är Konsumentverket och Konsumentombudsmannen som utövar tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring. Vid denna tillsyn tillämpas bl.a. sanktionerna i marknadsföringslagen.

3.8. Läkemedelslagen

Bestämmelser om marknadsföring av humanläkemedel finns i läkemedelslagen (2015:315). Av lagen framgår att det med undantag för kampanjer för vaccination av människor mot infektionssjukdomar inte är tillåtet att rikta marknadsföring av receptbelagda läkemedel

till allmänheten. För reklam som får riktas till allmänheten gäller bl.a. att den ska vara utformad så att det klart framgår att meddelandet är en annons och att produkten är ett läkemedel. Innehållet i sådan reklam får inte vara utformat så att det kan leda till en användning av läkemedel som medför skada eller på annat sätt inte är ändamålsenlig eller till att människor inte söker relevant vård.

Bestämmelserna övervakas av Läkemedelsverket. Myndigheten kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av bl.a. bestämmelserna om marknadsföring i 12 kap. läkemedelslagen. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite (14 kap. 3 §). Läkemedelsverket har tagit fram föreskrifter om marknadsföring av humanläkemedel som innehåller särskilda riktlinjer för hur upplysningar ska lämnas vid marknadsföring i bl.a. radio och tv (LVFS 2009:6).

3.9. AV-direktivet och ändringsdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella tjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), även kallat AV-direktivet, innehåller bestämmelser om tv-sändningar och beställtv och bygger på principen om fri rörlighet. Direktivets ursprungsversion, rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, TV-direktivet, har reviderats flera gånger. Genom en ändring 2007 bytte direktivet namn till AV-direktivet och dess tillämpningsområde utökades till att även omfatta beställ-tv. En kodifierad version antogs 2010 och det är denna kodifierade version som avses vid hänvisningar till AV-direktivet i detta betänkande.

Den 6 november 2018 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om ändring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden, här kallat ändringsdirektivet.

AV-direktivet reglerar Sveriges förhållande till andra EU-länder och EES-stater. Det omfattar inte audiovisuella medietjänster som enbart är avsedda för mottagning i tredjestater, dvs. länder utanför EU och EES, och som inte tas emot med vanlig konsumentutrustning direkt eller indirekt av allmänheten i en eller flera medlemsstater (artikel 2.6 AV-direktivet).

De olika bestämmelserna i direktivet syftar till att främja respektive reglera eller förbjuda vissa typer av innehåll. Det finns även vissa ordningsregler samt bestämmelser om rapportering och uppföljning.

AV-direktivet är ett minimidirektiv. En medlemsstat får därför föreskriva strängare regler inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att de strängare reglerna stämmer överens med gemenskapsrätten (artikel 4.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Exempel på sådana strängare regler i Sverige är förbudet mot reklam riktad mot barn under tolv år och förbudet mot alkoholreklam.

Direktivet innehåller inte några bestämmelser om hur en medlemsstat ska utforma sina system när det gäller tillståndsgivning och registrering.

Det ursprungliga TV-direktivet reglerade tv-sändningar avsedda för mottagning av allmänheten oavsett med vilken teknik sändningen nådde allmänheten. 2010 års AV-direktiv omfattar även audiovisuella medietjänster på den enskildes begäran, s.k. beställ-tv.

Genom det ändringsdirektiv som nu ska genomföras utökas AVdirektivets tillämpningsområde ytterligare, till att även omfatta videodelningsplattformstjänster och leverantörer av videodelningsplattformar.

Ändringsdirektivet ska ha genomförts i medlemsstaternas rättsordningar senast den 19 september 2020.

Definitioner

I AV-direktivet definieras olika grundläggande begrepp. Ändringsdirektivet innebär att vissa definitioner justeras och att nya definitioner tillkommer.

Förutom att definitionerna av audiovisuell medietjänst, program, audiovisuellt kommersiellt meddelande, sponsring och produktplacer-

ing ändrats har nya definitioner införts av videodelningsplattformstjänst, leverantör av videodelningsplattform användargenererad video och redaktionellt beslut.

Allmänna bestämmelser för audiovisuella medietjänster

Ursprungslandsprincipen

Enligt AV-direktivet är varje land från vilket en sändning ursprungligen kommer ansvarigt för att sändningen följer de nationella lagarna, som samordnats genom direktivet. Detta är, enligt direktivets skäl 36, tillräckligt för att säkerställa en fri rörlighet utan en andra kontroll på samma grunder i de mottagande medlemsstaterna.

Denna grundprincip kallas för sändarlandsprincipen eller ursprungslandsprincipen. Principen innebär att varje medlemsstat ska säkerställa att alla audiovisuella medietjänster som sänds av leverantörer av medietjänster under dess jurisdiktion överensstämmer med reglerna i det rättssystem som är tillämpligt på audiovisuella medietjänster avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. Det innebär också att en medietjänstleverantör och dennes tjänster ska omfattas av en enda medlemsstats jurisdiktion.

Genom att AV-direktivet utgår från att ett land är ansvarigt för att en leverantör av medietjänster följer ett nationellt regelverk behövs gemensamma bestämmelser om hur jurisdiktion över en leverantör ska fastställas, dvs. vilket land som är ansvarigt för att leverantören följer regelverket.

Artikel 2 i AV-direktivet innehåller bl.a. kriterier för hur en stats jurisdiktion ska fastställas. I första hand ska jurisdiktionen fastställas utifrån var en leverantör är etablerad. En leverantör av medietjänster anses då som etablerad i en medlemsstat om denna har sitt huvudkontor i medlemsstaten och redaktionella beslut om den audiovisuella medietjänsten fattas i den staten (artikel 2.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet). I andra hand fastställs jurisdiktionen genom tekniska kriterier, som exempelvis var en satellitupplänk är belägen (artikel 2.4 i AV-direktivet). I sista hand tillämpas bestämmelserna i artiklarna 49–55 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt gällande etablering för att avgöra vilket land som har jurisdiktion (artikel 2.5).

Det är inte ovanligt att en leverantör av medietjänster är verksam i flera medlemsstater. För sådana fall kan det bli mer komplicerat att avgöra i vilket land leverantören är etablerad och vilken lagstiftning som ska tillämpas. Ändringsdirektivet innebär, om en sakfråga skulle uppkomma, att det vid bedömningen av var en verksamhet är etablerad görs en närmare koppling till programverksamheten genom att det är den programrelaterade delen av verksamheten som är avgörande för var en leverantör ska anses etablerad (artikel 2.3 b AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Fri vidaresändning

Syftet med AV-direktivet är att skapa en fri rörlighet för de tjänster som direktivet omfattar. Huvudregeln är därför att en medlemsstat ska säkerställa fri mottagning och inte begränsa vidaresändning av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater inom sina territorier av skäl som ingår i de områden som samordnas genom direktivet (artikel 3.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

En medlemsstat kan om vissa förutsättningar, som anges i artikel 3 och 4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet, är uppfyllda tillfälligt begränsa en vidaresändning inom dess territorium. Möjligheten till en sådan begränsning gällde tidigare enbart tv-sändningar men har genom ändringsdirektivet utökats till att omfatta audiovisuella medietjänster på begäran, dvs. beställ-tv.

Ändringsdirektivet innebär även att förutsättningarna och proceduren för ärenden enligt artikel 3 och 4 ändrats något.

Om medlemsstaterna vid tillämpningen av artiklarna 3 och 4 inte är eniga om jurisdiktionen ska de enligt artikel 2.5 c AV-direktivet genom ändringsdirektivet uppmärksamma Europeiska kommissionen (kommissionen) på detta. Kommissionen får i sin tur begära att den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) yttrar sig i frågan. Kommissionen ska även hålla kontaktkommittén informerad.

När kommissionen fattar ett beslut enligt artiklarna 3.2, 3.3 och 4.5 ska den även besluta vilken medlemsstat som har jurisdiktion.

Upprätta och upprätthålla en förteckning

Enligt ändringsdirektivet ska en medlemsstat upprätta och upprätthålla en uppdaterad förteckning över leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion och ange på vilket av de kriterier som anges i direktivet som jurisdiktionen baseras på. Medlemsstaterna ska även upprätta och upprätthålla en förteckning över leverantörer av videodelningsplattformstjänster etablerade på deras territorium. Förteckningen, och ev. uppdateringar, ska lämnas till kommissionen som ska göra förteckningarna tillgängliga i en databas (artikel 2.5 b och 28a.6 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Samreglering och självreglering

Redan i 2010 års AV-direktiv angavs att medlemsstaterna skulle främja system för samreglering och/eller självreglering.

I ändringsdirektivet är målsättningen högre genom att medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder som antas på nationell nivå inom de områden som samordnas genom direktivet i den utsträckning som deras rättsordningar tillåter. Bestämmelsen omfattar både audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformar (artikel 4a.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Enligt skälen har erfarenheten visat att både själv- och samreglerande instrument i hög grad kan bidra till en god nivå på konsumentskyddet. Åtgärder som syftar till att uppnå mål av allmänt intresse inom den framväxande audiovisuella medietjänstsektorn får en större verkan om de vidtas med aktivt stöd av tjänsteleverantörerna själva (skäl 13 ändringsdirektivet).

Nationella uppförandekoder ska utformas så att de blir brett accepterade av de viktigaste aktörerna i medlemsstaten. De ska fastställa klart och tydligt angivna mål samt föreskriva en regelbunden, transparent och oberoende övervakning och utvärdering av i vilken mån de eftersträvade målen har uppnåtts. Uppförandekoderna ska också föreskriva en effektiv kontroll av efterlevnaden av koden inbegripet effektiva och proportionella sanktioner.

Medlemsstaterna och kommissionen får också främja självreglering genom uppförandekoder på unionsnivå som tas fram av olika aktörer. Unionskoderna ska inte påverka de nationella uppförandekoderna (artikel 4a.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Medlemsstaterna kan dock kräva att leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion ska följa mer detaljerade eller striktare bestämmelser i enlighet med direktivet och unionsrätten (artikel 4a.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Bestämmelser som är tillämpliga på audiovisuella medietjänster

Identifiering och information

Genom 2010 års AV-direktiv infördes en bestämmelse om att mottagarna av tv-sändningar eller beställ-tv skulle ha tillgång till viss grundläggande information, t.ex. namn och kontaktuppgifter, om leverantören av tjänsten (artikel 5 AV-direktivet).

Bestämmelsen har utökats genom ändringsdirektivet så att medlemsstaterna får föreskriva att leverantörer av medietjänster även ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Sådana åtgärder ska vara nödvändiga och proportionella och syfta till att eftersträva ett mål av allmänintresse samtidigt som åtgärderna ska respektera berörda grundläggande rättigheter, som skydd för privat- och familjeliv för de verkliga ägarna (artikel 5.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Uppmaning till våld, hat eller terroristbrott

AV-direktivets artikel 6 ersätts genom ändringsdirektivet. En medlemsstat ska, utan att det påverkar skyldigheten att respektera och skydda mänsklig värdighet, på lämpligt sätt säkerställa att de audiovisuella medietjänster som tillhandahålls av leverantörer av medietjänster inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Tjänsten får inte heller innehålla någon offentlig uppmaning till att begå terroristbrott enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/474/RF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (artikel 6.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Skydd av minderåriga mot skadligt medieinnehåll

Ändringsdirektivet innebär att minderårigas skydd mot skadligt medieinnehåll på olika sätt förstärks.

Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster som tillhandahålls inom deras jurisdiktion och som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling endast tillhandahålls på ett sådant sätt att minderåriga normalt inte hör eller ser dem. Åtgärderna ska stå i proportion till den potentiella skada som programmet kan orsaka. Det skadligaste innehållet, såsom meningslöst våld och pornografi, ska vara föremål för de striktaste åtgärderna (artikel 6a.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

En nyhet i ändringsdirektivet är att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av medietjänster lämnar tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. I detta syfte ska leverantörer av medietjänster använda ett system som beskriver den potentiella skada som innehållet i en audiovisuell medietjänst kan orsaka (artikel 6a.3). Syftet är att ge tittarna en möjlighet att fatta väl underbyggda beslut om vilket innehåll de ska ta del av. Det framgår vidare att det kan ske genom ett system av innehållsbeskrivningar, en akustisk varning, en visuell symbol eller på något annat sätt som beskriver innehållets art (skäl 19 ändringsdirektivet).

De personuppgifter som samlas in för att skydda minderåriga mot skadligt innehåll ska inte behandlas för kommersiella ändamål, såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering (artikel 6a.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Skälet är att insatser som görs för att skydda minderåriga i ett avseende inte samtidigt ska göra dem mer sårbara i ett annat.

Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

2010 års AV-direktiv innehöll en bestämmelse om att leverantörer av medietjänster skulle uppmuntras till att göra sina tjänster successivt tillgängliga för syn- och hörselskadade personer.

Genom ändringsdirektivet skärps kraven på att audiovisuella medietjänster ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Enligt skälen till ändringsdirektivet bör medlemsstaterna utan onödigt dröjsmål säkerställa att leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion aktivt försöker göra sitt innehåll tillgängligt för personer med funktionsnedsättning, i synnerhet personer med syn- eller hörselnedsättning. Tillgänglighetskraven bör uppfyllas successivt och fortlöpande med beaktande av praktiska och oundvikliga begränsningar som kan förhindra full tillgänglighet, såsom direktsända program eller evenemang (skäl 22 i ändringsdirektivet).

Medlemsstaterna ska därför utan onödigt dröjsmål säkerställa att tjänster som tillhandahålls av leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion fortlöpande och successivt görs mer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom proportionella åtgärder (artikel 7.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Medlen för att uppnå tillgänglighet bör omfatta, men behöver inte begränsas till, teckenspråkstolkning, undertextning, upplästa undertexter och syntolkning. Direktivet omfattar inte funktioner eller tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster och inte heller tillgänglighetsfunktioner i elektroniska programguider (skäl 23 ändringsdirektivet).

Ett uttryckligt krav på att leverantörer av medietjänster ska återrapportera till tillsynsmyndigheten vilka åtgärder som genomförts för att öka tillgängligheten av medietjänsten införs i artikel 7.2 AVdirektivet genom ändringsdirektivet. Medlemsstaten får i sin tur en skyldighet att senast fyra år efter att ändringsdirektivet trätt i kraft och därefter vart tredje år rapportera till kommissionen om genomförandet av bestämmelsen.

Utöver skyldigheten att göra medietjänster mer tillgängliga ska medlemsstaterna uppmuntra leverantörer av medietjänster att ta fram handlingsplaner för att tillgängligheten fortlöpande och successivt ska öka. Sådana handlingsplaner ska lämnas till den nationella tillsynsmyndigheten (artikel 7.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Varje medlemsstat ska även utse en för allmänheten lättillgänglig kontaktpunkt online för information och klagomål om de nu aktuella tillgänglighetsfrågorna (artikel 7.4).

Slutligen ska medlemsstaterna säkerställa att krisinformation, inbegripet tillkännagivanden och meddelanden till allmänheten vid naturkatastrofer, som offentliggörs genom audiovisuella medietjänster tillhandahålls så att den är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning (artikel 7.5).

Att det i vissa fall inte är möjligt att tillhandahålla krisinformation på ett sätt som är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning bör inte hindra att audiovisuella medier används vid ett offentliggörande (skäl 24 i ändringsdirektivet).

Framhävande och överliggande inslag

En nyhet är att det genom ändringsdirektivet införs en bestämmelse om att medlemsstaterna får vidta åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster av allmänintresse framhävs på lämpligt sätt (artikel 7a AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Sådana skyldigheter bör enligt skäl 25 till ändringsdirektivet endast införas när det är nödvändigt för att uppnå mål av allmänintresse som tydligt definieras av medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten.

En annan nyhet är att medlemsstaterna ska vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster som tillhandahålls av leverantörer av medietjänster inte utan dessa leverantörers uttryckliga medgivande förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras (artikel 7b).

Audiovisuella kommersiella meddelanden

Ett audiovisuellt kommersiellt meddelande definieras genom ändringsdirektivet som bilder med eller utan ljud som är utformade för att direkt eller indirekt marknadsföra varor eller tjänster tillhandahållna av en fysisk eller juridisk person som bedriver ekonomisk verksamhet eller för att främja dennes anseende; sådana bilder åtföljer eller ingår i ett program eller i en användargenererad video mot betalning eller liknande ersättning eller i form av egenreklam. Till de olika formerna av audiovisuella kommersiella meddelanden hör bl.a. tvreklam, sponsring, teleshopping och produktplacering (artikel 1 h AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Artikel 9 i AV-direktivet innehåller vissa grundläggande krav som gäller för audiovisuella kommersiella meddelanden. Genom ändringsdirektivet ersätts artikeln. Förutom redaktionella och språkliga ändringar innebär ändringarna i korthet följande. Ett audiovisuellt kommersiellt meddelande får inte innehålla eller främja diskriminering på de grunder som anges. Till dessa grunder läggs att diskriminering inte

heller får ske på grund av nationalitet (artikel 9.1 c ii). Även audiovisuella kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska vara förbjudna (artikel 9.1 d). En ny punkt införs med innebörden att audiovisuella kommersiella meddelanden för alkoholhaltiga drycker i audiovisuella medietjänster på begäran, utom sponsring och produktplacering, ska uppfylla kriterierna i artikel 22 (artikel 9.2).

Artikel 22, som inte ändras genom ändringsdirektivet, innehåller särskilda bestämmelser om tv-reklam och teleshopping för alkoholhaltiga drycker. Sådan reklam ska uppfylla ett antal krav, bl.a. får den inte rikta sig speciellt till minderåriga eller förknippa konsumtion av alkohol med förbättrad fysisk prestation. Den nya artikel 9.2 innebär alltså att de krav som ställs på tv-reklam för alkoholhaltiga drycker även ska gälla för sådana kommersiella meddelanden i beställ-tv.

En nyhet är att medlemsstaterna i vissa angivna fall ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder i enlighet med artikel 4a.1 (artikel 9.3 och 9.4).

Sponsring

AV-direktivets bestämmelser om sponsring ändras på så sätt att inte heller företag vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får sponsra program (artikel 10.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Medlemsstaterna får också förbjuda sponsring av barnprogram (artikel 10.3).

Produktplacering

2010 års AV-direktiv innebar ett förbud mot produktplacering, där vissa programtyper undantogs (artikel 11 AV-direktivet). Ändringsdirektivet innebär att produktplacering enligt huvudregeln är tillåten, förutom i vissa angivna programtyper (artikel 10 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Främjande av europeisk produktion

AV-direktivets bestämmelser om främjande av europeisk produktion för tv-sändningar ändras inte genom ändringsdirektivet (artikel 16–18 AV-direktivet).

I 2010 års AV-direktiv infördes bestämmelser om att även leverantörer av beställ-tv-tjänster skulle främja europeisk produktion och ändringsdirektivet innebär att dessa krav skärps. Genom ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av audiovisuella medietjänster på begäran under deras jurisdiktion säkerställer att europeiska produktioner utgör minst 30 procent av deras kataloger och att dessa produktioner framhävs (artikel 13.1 i AVdirektivet genom ändringsdirektivet).

Ändringsdirektivet ger också en möjlighet för medlemsstater, som kräver att leverantörer av medietjänster bidrar finansiellt till europeiska produktioner, att under vissa förutsättningar även kräva att leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater ska lämna sådana finansiella bidrag (artikel 13.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

De utökade krav som införs för beställ-tv gäller inte leverantörer av medietjänster med låg omsättning eller liten publik. En medlemsstat får också gå ifrån kraven om de skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten av eller ämnet för de audiovisuella medietjänsterna (artikel 13.6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen ska kommissionen utfärda riktlinjer för hur andelen europeisk produktion ska beräknas och hur begreppen liten publik och låg omsättning ska definieras (artikel 13.7 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Bestämmelse om exklusiva rättigheter och bestämmelser om korta nyhetsinslag i tv-sändningar

AV-direktivets bestämmelser om exklusiva rättigheter och korta nyhetsinslag i tv-sändningar ändras inte genom ändringsdirektivet (artikel 14 och 15 i AV-direktivet).

Tv-reklam och teleshopping

Den främsta ändringen som sker när det gäller direktivets kapitel om tv-reklam och teleshopping är den liberalisering som sker av högsta tillåtna annonstid. Ändringsdirektivet innebär att andelen tv-reklaminslag och teleshoppinginslag under perioden mellan kl. 06.00 och 18.00 inte får överstiga 20 procent av den perioden och att andelen tvreklaminslag och teleshoppinginslag under perioden mellan kl. 18.00 och 24.00 inte får överstiga 20 procent av den perioden. Begränsningarna för mängden tillåten reklam mellan kl. 00.00 och 06.00 tas bort (artikel 23 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Även bestämmelsen om egenreklam ändras på så sätt så att även meddelanden rörande program och audiovisuella medietjänster från andra enheter som tillhör samma mediegrupp omfattas (artikel 23.2). Neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och tv-reklaminslag eller teleshoppinginslag, och mellan enskilda inslag ska inte räknas med i annonstiden (artikel 23.2 d).

Rätt till genmäle i tv-sändningar

Ändringsdirektivet innebär inte några ändringar i AV-direktivets bestämmelser om rätt till genmäle i TV-sändningar (artikel 28 AVdirektivet).

Bestämmelser som är tillämpliga på videodelningsplattformstjänster

Genom ändringsdirektivet utökas AV-direktivets tillämpningsområde till att även omfatta videodelningsplattformstjänster och leverantörer av videodelningsplattformar.

En videodelningsplattformstjänst definieras som en tjänst enligt definitionen i artiklarna 56 och 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt där tjänsten, en särskiljbar del av tjänsten eller en väsentlig funktion i tjänsten har som huvudsakligt syfte att i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahålla allmänheten program, användargenererade videor, eller bådadera, för vilka leverantören av videodelningsplattformen saknar redaktionellt ansvar, via elektroniska kommunikationsnät, och där det är leverantören av

videodelningsplattformen som bestämmer hur de ska organiseras (artikel 1.1 aa AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

En leverantör av en videodelningsplattform är en fysisk eller juridisk person som tillhandahåller en videodelningsplattform (artikel 1.1 da).

Bedömningen av var en leverantör av en videodelningsplattform är etablerad utgår från artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, (direktivet om elektronisk handel). Om detta direktiv inte avgör i vilken medlemsstat en leverantör är etablerad ska denne anses som etablerad i en medlemsstat om vissa kriterier är uppfyllda. Dessa kriterier utgår från att förekomsten av ett moderföretag, ett dotterföretag eller en del i en företagsgrupp i en medlemsstat kan innebära att leverantören anses som etablerad i denna medlemsstat (artikel 28a.1 och 28a.2–4).

I likhet med vad som gäller för audiovisuella medietjänster ska medlemsstaten upprätta och upprätthålla en förteckning över de leverantörer av videodelningsplattformstjänster som är etablerade, eller anses som etablerade i staten (artikel 28a.6).

I artikel 28b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet anges därefter att en leverantör av en videodelningsplattform ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda en tittare från visst innehåll. Bestämmelsen hänvisar då till några av direktivets grundläggande krav på innehåll, t.ex. att minderåriga ska skyddas från innehåll som kan skada deras fysiska, mentala eller moraliska utveckling (artikel 28b.1). En leverantör av en videodelningsplattform ska också vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla de krav som anges i artikel 9.1 i fråga om audiovisuella kommersiella meddelanden som marknadsförs, säljs eller arrangeras av leverantören (artikel 28b.2).

Begreppet lämpliga åtgärder är centralt för videodelningsplattformar och direktivet anger att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformstjänster ska vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla de krav som ställs i direktivet. Sådana lämpliga åtgärder ska fastställas mot bakgrund av bl.a. det berörda innehållets art och den skada som innehållet kan orsaka. I ändringsdirektivet anges de åtgärder som kan användas, beroende på vad som är lämpligt (artikel 28b.3).

För genomförandet av de åtgärder som avses i artikeln uppmanas medlemsstaterna att använda samreglering och att i vissa fall främja

självreglering (artikel 28b.2 och 28b.4). Medlemsstaterna ska även säkerställa att mekanismer för prövning utanför domstol är tillgängliga för att lösa tvister mellan användare och leverantörer av videodelningsplattformar med avseende på tillämpningen av artikel (artikel 28b.7).

Kontaktkommitté

AV-direktivets bestämmelser om den kontaktkommitté som är inrättad under kommissionens överinseende ändras inte genom ändringsdirektivet (artikel 29 AV-direktivet).

Tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan i medlemsstaterna

Tillsynsmyndigheters oberoende

Varje medlemsstat ska enligt ändringsdirektivet utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan. Dessa ska vara juridiskt åtskilda från regeringen och oberoende av regeringen och av alla andra offentliga eller privata organ (artikel 30.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

I artikeln anges även att medlemsstaterna på olika sätt ska säkerställa att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan uppfyller olika krav i sin verksamhet, bl.a. att befogenheter ska utövas på ett opartiskt och öppet sätt, och att de ska ha tillräckliga finansiella resurser (artikel 30.2–4). Direktivet ställer även krav på procedurer för hur chefer för nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan utnämns eller entledigas (artikel 30.5).

Informationsutbyte

Enligt 2010 års AV-direktiv skulle medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att förse varandra och kommissionen med den information som var nödvändig för att tillämpa direktivet (artikel 30 AVdirektivet). Genom ändringsdirektivet utvecklas denna skyldighet, bl.a. ska informationsutbyte ske om en leverantör under en medlemsstats jurisdiktion meddelar att denna avser att tillhandahålla en tjänst huvudsakligen riktad mot en annan medlemsstat (artikel 30a.2 AVdirektivet genom ändringsdirektivet).

Erga

Genom ändringsdirektivet inrättas den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) i formell mening som ett organ med vissa uppgifter enligt direktivet. Ergas olika arbetsuppgifter anges i artikel 30b AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Erga ska bestå av företrädare för de nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen på området för audivisuella medietjänster och som har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över dessa tjänster.

Slutbestämmelser

I 2010 års AV-direktiv framhölls betydelsen av mediekompetens. Genom ändringsdirektivet ställs krav på medlemsstaterna att främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet (artikel 33a).

Medlemsstaterna ska också senast den 19 december 2022 och därefter vart tredje år rapportera till kommissionen om genomförandet. Riktlinjer om vad som ska omfattas av sådana rapporter utfärdas av kommissionen efter samråd med kontaktkommittén.

3.10. Direktivet om elektronisk handel

Som anges ovan tillhandahåller de leverantörer av videodelningsplattformar som omfattas av ändringsdirektivet informationssamhällets tjänster enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, (direktivet om elektronisk handel). Leverantörerna omfattas därför av bestämmelserna om den inre marknaden i direktivet om elektronisk handel, om de är etablerade i en medlemsstat (skäl 44 ändringsdirektivet).

I direktivet om elektronisk handel anges i artikel 3.1 att varje medlemsstat ska se till att de av informationssamhällets tjänster som en på dess territorium etablerad tjänsteleverantör tillhandahåller överensstämmer med de nationella bestämmelser som är tillämpliga i denna medlemsstat och som omfattas av det samordnade området. Begreppet etablerad tjänsteleverantör definieras i direktivets artikel 2 c som en tjänsteleverantör som utövar näringsverksamhet med hjälp av ett

fast driftsställe under obestämd tid. Förekomsten och användningen av teknisk utrustning och teknik för att tillhandahålla tjänsten innebär inte i sig att tjänsteleverantören är etablerad.

Enligt skäl 19 till direktivet om elektronisk handel bör tjänsteleverantörens etableringsort fastställas i enlighet med EG-domstolens rättspraxis, enligt vilket etableringsbegreppet omfattar det faktiska bedrivandet av näringsverksamhet med hjälp av ett fast driftsställe under obestämd tid. Detta krav uppfylls även om ett företag är bildat för viss tid.

För ett företag som tillhandahåller tjänster via en webbplats på internet är etableringsorten inte den ort där utrustningen för webbplatsen finns eller den ort från vilken det går att nå webbplatsen, utan den ort där företaget utövar sin näringsverksamhet.

När en tjänsteleverantör har flera etableringsorter är det viktigt att fastställa från vilken av dessa den aktuella tjänsten tillhandahålls. När det är svårt att avgöra från vilken av flera etableringsorter en viss tjänst tillhandahålls, ska detta vara den ort där centrumet för leverantörens verksamhet ligger när det gäller denna särskilda tjänst.

3.11. Den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation

Den 20 december 2018 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation i kraft (direktivet om europeisk kodex för elektronisk kommunikation). Medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet i nationell lagstiftning senast den 21 december 2020. Direktivet ger, i likhet med tidigare direktiv på området, en möjlighet för medlemsstaterna att meddela bestämmelser om skälig sändningsplikt (vidaresändningsplikt).

Medlemsstaterna har, enligt skälen till direktivet om en europeisk kodex för elektronisk kommunikation, möjlighet att fastställa proportionella skyldigheter avseende sändningsplikt. Sådana skyldigheter bör dock endast införas om de är nödvändiga för att uppfylla de mål som avser allmänintresset. Den sändningsplikt som åläggs en bestämd tillhandahållare av medietjänster bör vara rimlig, dvs. att den bör vara proportionell och transparent mot bakgrund av klart fastställda mål som avser allmänintresset. Medlemsstaterna bör ge en

objektiv motivering till den sändningsplikt som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för att säkerställa att denna plikt är transparent, proportionell och tydligt definierad (skäl 308).

En medlemsstat får ålägga tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster som används för distribution av radio- och tv-sändningar till allmänhetenen skälig sändningsplikt för överföring av vissa angivna radio- och tv-sändningar och därtill hörande tilläggstjänster. Det gäller särskilt tjänster för att ge slutanvändare med funktionsnedsättning lämpligt tillträde och data som stöder uppkopplade tv-tjänster och elektroniska programguider. En förutsättning är att ett betydande antal slutanvändare använder ett sådant nät och tjänster som sitt huvudsakliga medel för att ta emot sändningarna. Sändningsplikt ska bara införas när det är nödvändigt för att uppfylla mål avseende allmänintresset som klart definieras av varje medlemsstat, och de ska vara proportionella och transparenta (artikel 114). Om en medlemsstat infört bestämmelser om vidaresändningsplikt ska dessa ses över med jämna mellanrum (artikel 114.2).

Begreppen elektroniskt kommunikationsnät och elektronisk kommunikationstjänst definieras i direktivet (artikel 2.1 och 2.4). För nät och tjänster som används för distribution av radio- och tv-tjänster till allmänheten inbegrips, enligt skälen, kabel, ip-tv, satellit och marksändningar. Även andra nät kan inbegripas om ett betydande antal slutanvändare använder sådana nät som sitt främsta medel för att ta emot radio och tv-sändningar.

Sändningsplikt för analoga tv-sändningar bör, enligt skälen, bara övervägas när avsaknaden av en sådan skyldighet skulle medföra betydande störningar för ett betydande antal slutanvändare eller om det inte finns några andra överföringssätt för vissa angivna tv-sändningar. Sändningsplikten kan omfatta överföring av tjänster som är särskilt utformade för att slutanvändare med funktionsnedsättning ska kunna få tillgång till dem på likvärdiga villkor. Tilläggstjänster omfattar då tjänster som är avsedda att förbättra tillgängligheten för slutanvändare med funktionsnedsättning t.ex. text-tv, textning, syntolkning, uppläst textning och teckenspråkstolkning och skulle vid behov kunna innefatta tillgång till relaterade rådata (skäl 310).

3.12. Självregleringssystem

3.12.1. Allmänhetens Pressombudsman och Pressens Opinionsnämnd

Bakom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) står organisationerna, TU – Medier i Sverige, Svenska Journalistförbundet, Sveriges Tidskrifter och Publicistklubben. Det gemensamma organet för organisationerna är Pressens Samarbetsnämnd.

PON behandlar enligt sina stadgar ärenden som gäller tillämpningen av god publicistisk sed och nämnden har att fritt pröva innebörden av detta begrepp. Ärenden som prövas rör material som omfattas av utgivaransvaret enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i all periodisk press som är tillgänglig för alla. Nämnden prövar även internetpubliceringar om vissa förutsättningar är uppfyllda. Den första förutsättningen är att det gäller publiceringar från företag som är representerade i Pressens Samarbetsnämnd och företag som anmält till PO och PON att man anslutit sig till det pressetiska systemet. Den andra förutsättning är att det är publiceringar som antingen är webbsändningar, där tillhandahållaren bestämmer när ett program ska börja eller sluta, exempelvis live- eller tablålagda sändningar, eller där tillhandahållandet sker via databaser av s.k. traditionella massmedieföretag samt motsvarande publiceringar där databasen omfattas av ett utgivningsbevis utfärdat av Myndigheten för press, radio och tv.

En granskning kan även omfatta publiceringar på konton i sociala medier om kontot tillhör ett sådant företag som anslutit sig till systemet. Granskningen gäller bara sådana internetpubliceringar som utgivaren kan kontrollera.

Förutom att ange vilken typ av publiceringar som prövas anger stadgarna bl.a. vilka som kan anmäla en publicering, PON:s sammansättning, hur nämnden utses och hur beslut fattas.

PO har enligt sin instruktion till uppgift att råda och bistå enskilda som känner sig förfördelade av publicitet i sådant material som kan prövas av PON. PO utses av ett kollegium bestående av chefsjustitieombudsmannen, ordföranden i Sveriges Advokatsamfund och ordföranden i Pressens Samarbetsnämnd.

Den som klandras efter ett beslut av PON ska utan dröjsmål publicera ett uttalande på en väl synlig plats. En tidning eller internetpublicering som klandras ska även betala en expeditionsavgift som är ett bidrag till att täcka kostnaderna för PO och PON (PO-PON Allmänhetens Pressombudsman och Pressens Opinionsnämnds webbplats po.se).

3.12.2. Reklamombudsmannen och Reklamombudsmannens opinionsnämnd

Stiftelsen Reklamombudsmannen har två prövande instanser, Reklamombudsmannen (RO) och Reklamombudsmannens opinionsnämnd (RON), som prövar kommersiell reklam riktad mot den svenska marknaden enligt Internationella Handelskammarens regler för reklam och marknadskommunikation (ICC:s regler). Konsumenter, företag och organisationer kan anmäla reklam som man anser strider mot ICC:s regler. RO kan även ta egna initiativ till att pröva reklam.

I stadgarna för stiftelsen Reklamombudsmannen fastställs bl.a. stiftelsens ändamål, organisation och verksamhet. Stadgarna anger även hur RO ska utses och dennes uppgifter. Enligt stadgarna ska det också finnas en eller flera opinionsnämnder som ska ha en bred kompetens i syfte att kunna avgöra alla olika ärenden som kan tas upp för bedömning. I instruktionen för RO och RON anges bl.a. organens uppgifter, vilka som kan göra en anmälan till RO, formkrav för anmälan, hur ärenden ska handläggas hos RO och förfarandet inför RON.

RO utses av stiftelsens styrelse. RON är sammansatt av ledamöter som företräder marknadens aktörer; annonsörer, medier och reklamproducenter, samt konsumentintresset och personer från den akademiska sfären.

Ärenden handläggs av ett kansli. RO meddelar beslut i ärenden om praxis finns. RO:s beslut kan överklagas till RON. Om praxis saknas hänskjuter RO ärendet till RON för prövning. RON:s beslut kan inte överklagas. Ett beslut publiceras på reklamombudsmannens webbplats samt i vissa fall i nyhetsbrev och pressmeddelanden. Besluten är att se som vägledning i vad som är god marknadsföringsetik och annonsörer förväntas följa besluten.

RO ger även vägledning, informerar och utbildar om marknadsföringsetiska frågor. Inom RO finns vidare ett vetenskapligt råd som

ska verka för forskning inom etik i reklam och marknadskommunikation. Rådet arbetar främst inom tre områden; forskning, information och stöd till RO:s verksamhet.

Stiftelsen Reklamombudsmannen finansieras på frivillig väg genom en årlig avgift från annonsörer, reklamproducenter och medier. Avgiften är relaterad till företagens årliga medieinvesteringar enligt Kantar SIFO:s reklammätningar (Ro. Reklamombudsmannens webbplats, www.reklamombudsmannen.org).

3.13. Myndigheterna på AV-direktivets område

De bestämmelser i svensk rätt som genomför AV-direktivet övervakas av olika myndigheter under regeringen och beslutande organ inom dessa myndigheter.

När det gäller bestämmelserna om sändningars redaktionella innehåll ligger uppgiften framför allt på granskningsnämnden för radio och tv (granskningsnämnden) vid Myndigheten för press, radio och tv. Uppgiften att övervaka bestämmelserna om innehåll som kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga har dock lagts på Justitiekanslern. Ansvaret för övervakningen av direktivets bestämmelser om kommersiella meddelanden är uppdelat mellan granskningsnämnden och Konsumentombudsmannen, med undantag för reklam för medicinska produkter och behandlingar som övervakas av Läkemedelsverket. I det följande beskrivs i korthet de myndigheter som har uppgifter inom de områden som omfattas av AV-direktivet och ändringsdirektivet. Tyngdpunkten i framställningen ligger på Myndigheten för press, radio och tv och granskningsnämnden för radio och tv som har flest uppgifter på AVdirektivets område. Statens medieråd har i dag inget uppdrag med koppling till AV-direktivet, men omnämns eftersom ändringsdirektivet ställer större krav när det gäller skyddet av barn och unga samt krav på främjande och vidtagande av åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet.

Justitiekanslern

Justitiekanslern (JK) har till uppgift att övervaka att tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL inte överskrids. JK har även särskilda uppgifter enligt radio-_och_tv-lagen.

JK övervakar genom granskning i efterhand om program som sänts i tv eller tillhandahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 § radio- och tvlagen, och får meddela vitesförelägganden vid upprepade överträdelser (16 kap. 1 §, 17 kap. 13 § radio-_och_tv-lagen). JK för också talan om återkallelse av sändningstillstånd på programrelaterade grunder (19 kap. 1 § första stycket).

JK är fullmaktsanställd, vilket innebär att anställningen inte kan sägas upp.

Myndigheten för press, radio och tv

Myndigheten för press, radio och tv ska enligt bestämmelserna i förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv verka för yttrandefrihet inom sitt verksamhetsområde och främja möjligheterna till mångfald och tillgänglighet inom press, radio och tv. Det ingår i myndighetens uppgifter att besluta om tillstånd, avgifter och registrering samt utöva tillsyn i frågor som rör tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosändningar i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller på någon annan.

Myndigheten för press, radio och tv är också den myndighet som regeringen utpekat som behörig att samarbeta med behöriga myndigheter i andra EES-stater i fråga om överträdelser av vissa nationella bestämmelser i allmänhetens intresse som är striktare eller mer detaljerade än i AV-direktivet. Vidare är Myndigheten för press, radio och tv den svenska myndighet som deltar i arbetet i Erga där tillsynsmyndigheterna på AV-direktivets område utbyter erfarenheter och samarbetar för ett enhetligt genomförande av AV-direktivet samt bidrar med teknisk sakkunskap till kommissionen.

Myndigheten för press, radio och tv leds av en myndighetschef som är generaldirektör. Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst fem ledamöter.

Granskningsnämnden för radio och tv

Inom Myndigheten för press, radio och tv finns det särskilda beslutsorganet granskningsnämnden för radio och tv (granskningsnämnden) som får uttala sig om innehållet i sända program med stöd av, och på det sätt som anges i, 7 kap. 5 § YGL.

Granskningsnämnden övervakar enligt radio-_och_tv-lagen genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv eller ljudradio eller tillhandahållits i beställ-tv står i överensstämmelse med radio-_och_tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Nämnden övervakar även efterlevnaden av bestämmelser om tillgänglighet som meddelats av regeringen med stöd av 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen. Granskningsnämnden fattar sina beslut i eget namn och granskningen har bedömts vara skild från myndigheten på ett sådant sätt att nämndens oberoende inte kan ifrågasättas (prop. 2009/10:115 s. 254). För sin verksamhet ansvarar nämnden inför myndighetens ledning (21 § myndighetens instruktion).

Myndighetens ledning ansvarar för att granskningsnämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och redovisas på ett tillförlitligt sätt (22 §).

Granskningsnämnden består av en ordförande och sex andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna och ersättarna ska vara vice ordförande. Ordföranden och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. I lagens förarbeten anges att övriga ledamöter bör vara personer med kompetens och integritet och med erfarenhet från olika delar av kultur- och samhällsliv (prop. 1993/94:160 s. 41). Ordföranden och ledamöter i granskningsnämnden har tidsbegränsade förordnanden. Mandatperiodens längd är inte formellt reglerad, men normalt löper förordnandena under en period om tre år med möjlighet till förlängning.

Konsumentombudsmannen

Konsumentombudsmannen, som är en funktion inom Konsumentverket, har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om vilseledande eller på annat sätt otillbörlig marknadsföring, t.ex. bestämmelserna om reklamidentifiering.

Konsumentombudsmannen övervakar även bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen (2010:1622), lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölkersättning och tillskottsnäring.

På Konsumentombudsmannen ligger också uppdraget att övervaka bestämmelserna i radio-_och_tv-lagen om förbud mot barnreklam i tv-sändningar samt förbudet mot att det i annonser förekommer personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer (8 kap. 7 § första stycket, 8 § och 9 § radio-_och_tv-lagen).

Konsumentverkets generaldirektör är även Konsumentombudsman. Vid Konsumentverket finns ett insynsråd.

Läkemedelsverket

Läkemedelsverket har tillsyn över efterlevnaden av läkemedelslagen (2015:315). Bestämmelserna i AV-direktivet om audiovisuella kommersiella meddelanden för medicinska produkter och medicinsk behandling är delvis genomförda genom denna lag.

Sedan den 1 juli 2018 är Läkemedelsverket en styrelsemyndighet.

Statens medieråd

Statens medieråd har i uppdrag att verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem från skadlig mediepåverkan. Myndigheten ska följa medieutvecklingen när det gäller barn och unga samt sprida information och ge vägledning om barns och ungas mediesituation. Enligt 2 § förordningen (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde bl.a. verka för mediebranschernas självreglering samt följa och delta i internationellt arbete.

Statens medieråd leds av en direktör som är myndighetschef. Vid myndigheten finns ett insynsråd.

4. Definitioner, jurisdiktion och registrering

4.1. Inledning

Genom ändringsdirektivet tillförs nya och ändrade definitioner av flera av de grundläggande begrepp som används i AV-direktivet. Som exempel kan följande nämnas. Definitionerna av begreppen audiovisuell medietjänst och program ändras. Nya definitioner införs för videodelningsplattformstjänst, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video, eftersom direktivets tillämpningsområde utökas till att omfatta videodelningsplattformar. Det utökade tillämpningsområdet avspeglas också genom ändringar i definitionerna för audiovisuellt kommersiellt meddelande, sponsring och produktplacering.

AV-direktivets bestämmelser om när en medlemsstat får göra undantag från den fria rörligheten inom dess territorium utökas genom ändringsdirektivet till att omfatta beställ-tv. Proceduren för förfarandena vid en sådan begränsning justeras

Även bestämmelsen om utbyte av information mellan medlemsstaterna utvecklas genom ändringsdirektivet.

Medlemsstaterna blir genom ändringsdirektivet skyldiga att upprätta och upprätthålla en förteckning över de leverantörer av audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformstjänster som faller inom deras jurisdiktion.

I detta kapitel redogörs först för utredningens överväganden om ändringsdirektivets nya och ändrade definitioner och vilka behov av ändringar i radio-_och_tv-lagen dessa medför. Därefter behandlas de ändringar i direktivets tillämpningsområde som sker genom ändringsdirektivet. Sedan redogörs för utredningens överväganden i fråga om utökade skyldigheter för medlemsstater att föra register över leverantörer etablerade i medlemsstaten, om en leverantör ska vara skyldig

att meddela förändringar i de uppgifter som Myndigheten för press, radio och tv har registrerat och vilken sanktion som bör gälla för det fall en leverantör inte anmäler sin verksamhet eller förändringar i de uppgifter som registrerats. Slutligen behandlas de ändringar som sker i direktivets bestämmelser om procedurerna vid en begränsning av den fria rörligheten samt utbyte av information.

4.2. Överväganden

4.2.1. Definitioner

Förslag: Definitioner av begreppen videodelningsplattform, leve-

rantör av videodelningsplattform och användargenererad video införs i radio-_och_tv-lagen.

Definitionerna av produktplacering och sponsring ändras så att även videodelningsplattformar och användargenererad video omfattas.

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändring eller andra

åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets ändrade definitioner av audiovisuell medietjänst, audiovisuellt kommersiellt meddelande och program. Det finns inte heller något behov av att föra in en definition av redaktionellt beslut i radio-_och_tv-lagen.

I AV-direktivet definieras olika begrepp. Genom ändringsdirektivet har vissa definitioner, t.ex. av audiovisuell medietjänst och program, ändrats. Nya definitioner har tillkommit, t.ex. av redaktionellt beslut och videodelningsplattformstjänst.

Bestämmelsen i 3 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen (2010:696) innehåller en lista med centrala begrepp och deras definitioner. Genom de ändringar som sker i AV-direktivet behöver nya definitioner läggas till och ändringar ske i andra definitioner. Utöver de förslag som lämnas i detta avsnitt föreslår utredningen i avsnitt 16.5.1 att det införs en ny definition i radio-_och_tv-lagen av begreppet beställradio och att definitionen av leverantör av medietjänster utökas till att även omfatta den som tillhandahåller beställradio. I avsnitt 16.5.2 föreslår utredningen att även beställradio ska ingå i definitionen av begreppet sponsring.

Videodelningsplattformstjänst, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video

Videodelningsplattformstjänst, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video är nya begrepp som införs genom ändringsdirektivet (artikel 1.1 aa, ba och da AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

De nya begreppen videodelningsplattformstjänst, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video skiljer sig från de begrepp som nu förekommer i radio-_och_tv-lagen. För att underlätta förståelsen av lagen är det lämpligt att definitioner av dessa begrepp införs.

Radio- och tv-lagens definition av videodelningsplattformstjänst behöver enligt utredningens uppfattning inte ordagrant följa ändringsdirektivets definition utan kan utformas i linje med befintliga definitioner i lagen. En videodelningsplattform skulle då vara en tjänst som i sin helhet, i en särskiljbar del, eller i en väsentlig funktion i tjänsten har som huvudsakligt syfte att via elektroniska kommunikationsnät tillhandahålla allmänheten tv-program, användargenererade videor, eller bådadera, för vilka leverantören saknar redaktionellt ansvar men bestämmer hur innehållet ska organiseras. I likhet med audiovisuella medietjänster ska tillhandahållandet ha ett informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte.

Europeiska kommissionen (kommissionen) avser att utfärda riktlinjer i syfte att förtydliga vissa delar av definitionen av begreppet videodelningsplattformstjänst. Som framgår av kapitel 6, som behandlar regleringen av videodelningsplattformstjänster, är frågan om att avgöra vad som omfattas av begreppet videodelningsplattformstjänst förknippad med flera gränsdragningsfrågor. Utredningens bedömning är att den närmare tolkningen av begreppet därmed får utvecklas i rättstillämpningen (se vidare avsnitt 6.4.2).

För begreppen leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video kan ändringsdirektivets definitioner användas ordagrant.

Audiovisuellt kommersiellt meddelande, produktplacering och sponsring

Direktivets utökade tillämpningsområde medför att definitionerna av audiovisuellt kommersiellt meddelande, sponsring och produktplacering ändras (artikel 1.1 h, k och m AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Audiovisuellt kommersiellt meddelande

Begreppet audiovisuellt kommersiellt meddelande är ett överordnat begrepp för bl.a. tv-reklam, sponsring, teleshopping och produktplacering (artikel 1.1 h AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Även en användargenererad video kan innehålla ett audiovisuellt kommersiellt meddelande.

Begreppet audiovisuellt kommersiellt meddelande ingår inte i radio- och tv-lagens uppräkning av olika definitioner (jfr 3 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen). De olika former som ett audiovisuellt kommersiellt meddelande kan ha framgår i stället av radio- och tv-lagens definitioner av t.ex. produktplacering, reklam och sponsring (3 kap. 1 § 10, 13, och 14 radio-_och_tv-lagen). Den ändring som sker i direktivet innebär inte att det uppkommit något behov av att införa en motsvarande övergripande definition i radio-_och_tv-lagen.

Produktplacering

Ändringsdirektivet innebär att definitionen av produktplacering ändras så att även en användargenererad video omfattas av bestämmelser om produktplacering (artikel 1.1 m AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Produktplacering är enligt radio-_och_tv-lagen förekomsten i ett program av en vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller liknande ersättning till leverantören av medietjänsten, dock inte när varan eller tjänsten är av obetydligt värde och har tillhandahållits gratis (3 kap. 1 § 10 radio-_och_tv-lagen).

Radio- och tv-lagens bestämmelser om produktplacering förutsätter alltså att ersättning har utgått till leverantören av medietjänsten. En användargenererad video skapas av en användare och laddas upp på videodelningsplattformen av samma eller någon annan användare. Den ersättning som lämnats bör som huvudregel gå till den som antingen skapat eller lagt upp den användargenererade videon på videodelningsplattformen. Det kan dock inte uteslutas att ersättning lämnas till leverantören av videodelningsplattformen. Den nuvarande definitionen av produktplacering i radio- och tv-lagen behöver därför ändras så att även användargenererad video ingår. Den ersättning som ska utgå ska ha lämnats till den som skapat eller lagt upp den användargenererade videon på videodelningsplattformen eller till leverantören av videodelningsplattformen.

Sponsring

För begreppet sponsring innebär ändringsdirektivet, förutom justeringar av redaktionell karaktär, att även videodelningsplattformstjänster och användargenererade videor faller inom regelverket för sponsring (artikel 1.1 k AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

I radio-_och_tv-lagen definieras sponsring som bidrag som någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tv-sändning, beställtv eller sökbar text-tv ger för att finansiera dessa medietjänster eller program i syfte att främja bidragsgivarens namn, varumärke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse (3 kap. 1 § 14 radio-_och_tv-lagen).

Radio- och tv-lagens definition av sponsring bör ändras så att även videodelningsplattformar och användargenererade videor omfattas av bestämmelserna om sponsring.

Audiovisuell medietjänst

Begreppet audiovisuell medietjänst, som omfattar både linjära och icke-linjära tjänster, definieras i artikel 1.1 a i AV-direktivet.

I skälen till 2010 års AV-direktiv angavs att direktivet inte borde omfatta nätupplagor av tidningar (skäl 28). Den ändring som sker genom ändringsdirektivet syftar till att klargöra att även delar av en tjänst, en särskiljbar del, kan vara en audiovisuell medietjänst om delen har som huvudsakligt syfte att tillhandahålla tv-sändningar eller beställ-tv.

Om en tjänst, t.ex. en nättidning, består av olika delar där audiovisuellt innehåll ingår i en del av tjänsten, ska kravet på huvudsakligt syfte anses uppfyllt om denna del har ett audiovisuellt innehåll och en audiovisuell form som kan särskiljas från tjänsteleverantörens huvudsakliga verksamhet. Det kan t.ex. vara fristående delar av nättidningar som innehåller audiovisuella program eller användargenererade videor (skäl 3 ändringsdirektivet).

Radio- och tv-lagen innehåller inte någon definition av audiovisuell medietjänst, däremot definieras beställ-tv och tv-sändning (3 kap. 1 § 3 och 18 radio- och tv-lagen). I förarbetena till radio- och tv-lagen uttalas om beställ-tv att avsikten inte är att databaser där endast några få eller delar av tv-program tillhandahålls tillsammans med innehåll av annat slag ska omfattas av definitionen. Det gäller exempelvis tidningarnas webbsidor där de audiovisuella inslagen bara är en del av tjänsten. Detta framgår bl.a. av att leverantören ska erbjuda tjänsten i form av en katalog med program som leverantören har valt ut. Avsikten var att definitionen av beställ-tv skulle motsvara direktivets definition, dvs. det ska vara fråga om en audiovisuell medietjänst (prop. 2009/10:115 s. 109).

Radio- och tv-lagens definitioner av beställ-tv och tv-sändning utesluter inte att en avskild del av t.ex. en nättidning som innehåller webbsändningar eller beställ-tv omfattas av radio-_och_tv-lagen på det sätt som anges i skälen till ändringsdirektivet. Granskningsnämnden för radio och tv (granskningsnämnden) har också i beslut funnit att tv-program som samlats på en särskild plats, där de inte tillhandahålls som en mindre del av övrigt innehåll, och som i övrigt uppfyller definitionen av beställ-tv ska anses som en sådan tjänst och omfattas av radio-_och_tv-lagen (granskningsnämndens beslut den 29 oktober 2012, Myndigheten för press, radio och tv:s dnr 12/00777–00779). Granskningsnämnden har alltså ansett att en nättidning, för den avgränsade del som innehåller audiovisuellt innehåll, kan anses som en leverantör av medietjänster enligt radio-_och_tv-lagen.

Den ändring i definitionen av audiovisuell medietjänst som sker genom ändringsdirektivet innebär snarast ett förtydligande av att en tjänst som ingår som en del i en annan tjänst, t.ex. en nättidning, kan utgöra en audiovisuell medietjänst om denna del har som huvudsakligt syfte att tillhandahålla beställ-tv eller tv-sändning. Det innebär enligt utredningens mening inte att begreppen ska tolkas annorlunda jämfört med hur nuvarande bestämmelser om tv-sändningar

och beställ-tv tolkats i svensk rättstillämpning utan ligger väl i linje med denna. Ändringen medför därför inte något behov av att definiera audiovisuell medietjänst i radio-_och_tv-lagen. Inte heller krävs någon ändring i radio- och tv-lagens definitioner av tv-sändning eller beställ-tv.

Program

Genom ändringsdirektivet förtydligas AV-direktivets definition av program på så sätt att längden på en uppsättning rörliga bilder med eller utan ljud saknar betydelse för om dessa ska anses som program. Ett program behöver inte heller längre ha form och innehåll som är jämförbara med formen och innehållet för tv-sändningar. Begreppet program definieras som rörliga bilder med eller utan ljud oavsett längd, som utgör ett enskilt inslag i en programtablå eller en katalog som sammanställts av en leverantör av medietjänster (artikel 1.1 b AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

I radio-_och_tv-lagen definieras begreppen programtjänst och tvprogram (3 kap. 1 § 12 och 17 radio-_och_tv-lagen). Program definieras däremot inte. I förarbetena till radio-_och_tv-lagen har regeringen också uttalat att program inte bör definieras i lagen. Med begreppet program avses detsamma som i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) vilket innebär att även enkla meddelanden faller in under begreppet (prop. 2009/10:115 s. 110).

Den 1 januari 2019 trädde ändringar i YGL i kraft. Efter ändringarna definieras program som innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas (1 kap. 2 § YGL). Enligt förarbetena är program en kortare form av det hittills använda begreppet radioprogram som tar sikte på innehållet i de sändningar eller andra överföringar som behandlas i grundlagen. Någon ändring i sak är inte avsedd (prop. 2017/18:49 s. 248).

YGL:s definition av program omfattar alltså även program i ljudradio. Att även sökbar text-tv omfattas av YGL framgår av förarbetena till grundlagen där det konstateras att text-tv, under förutsättning att den sänds till allmänheten, kan ges ett rättsligt skydd i grundlag i samma utsträckning som ljudradio och tv i allmänhet

(prop. 1990/91:64 s. 67). YGL:s definition omfattar därför mer än AV-direktivet genom ändringsdirektivets definition av program. Radio-_och_tv-lagen definierar dock tv-program som program som huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud, vilket motsvarar direktivets definition. Det finns inte heller något krav i radio-_och_tv-lagen på att ett tv-program ska ha viss längd eller form och innehåll som är jämförbart med formen och innehållet för tvsändningar. Utredningens uppfattning är att de ändringar som sker i AV-direktivets definition av program stämmer väl överens med hur begreppet tv-program används i svensk rätt. Någon ändring av definition av tv-program behöver därför inte införas i radio-_och_tv-lagen.

Redaktionellt beslut

Redaktionellt beslut definieras enligt ändringsdirektivet som ett beslut som regelbundet fattas i syfte att utöva redaktionellt ansvar och som är kopplat till den dagliga driften av den audiovisuella medietjänsten (artikel 1.1 bb AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Någon särskild definition av redaktionellt beslut behövs, enligt utredningens bedömning, inte i radio-_och_tv-lagen.

4.2.2. Jurisdiktion

Förslag: Radio- och tv-lagens hänvisning till AV-direktivet för

bedömningen av om en leverantör av medietjänster är etablerad i Sverige enligt direktivet ska ändras till att gälla AV-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet.

Det förtydligas att radio- och tv-lagens bestämmelser gäller i tillämpliga delar för den som bedriver sändningsverksamhet som enligt direktivet står under en annan EES-stats jurisdiktion.

En bestämmelse införs i radio-_och_tv-lagen som innebär att lagen tillämpas på leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige enligt artikel 28a i AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet.

Ändringsdirektivet innebär vissa nya kriterier som avgör vilken medlemsstat som ska anses ha jurisdiktion över tv-sändningar och beställtv. I följande avsnitt lämnas överväganden i frågan om hur de nya kriterierna ska återspeglas i radio-_och_tv-lagen.

Bedömningen av jurisdiktion i de fall en leverantör av audiovisuella medietjänster driver verksamhet i flera medlemsstater

En audiovisuell medietjänst som kan tas emot i någon stat som omfattas av avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat) faller inom svensk jurisdiktion om leverantören av medietjänsten uppfyller något av de fyra kriterier som anges i 1 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen. Det första kriteriet för svensk jurisdiktion enligt bestämmelsen är att leverantören är etablerad i Sverige enligt definitionen i artikel 2.3 i AV-direktivet, i den ursprungliga lydelsen. De två följande kriterierna är av teknisk art och avser att en leverantör som använder sig av en satellitlänk belägen i Sverige eller en satellitkapacitet som tillhör Sverige kan falla under svensk jurisdiktion om denne inte är etablerad i någon annan EES-stat. Om inget av de tre första kriterierna är tillämpliga avgörs frågan om etableringen är i Sverige enligt artiklarna 49–54 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

En leverantör av en medietjänst kan bedriva verksamhet i flera länder och fråga kan då uppkomma om var denne ska anses etablerad. Den definition som radio-_och_tv-lagen hänvisar till utvecklas genom ändringsdirektivet där artikel 2.3 b ersätts med en bestämmelse som innebär att det vid bedömningen av var en leverantör med verksamhet i flera medlemsstater ska anses som etablerad görs en närmare koppling till den programrelaterade verksamheten.

Med programrelaterad verksamhet bör då, enligt utredningens mening, förstås det dagliga redaktionella arbetet, liksom de redaktionella beslut som fattas. Det vill säga beslut som regelbundet fattas i syfte att utöva den faktiska kontrollen av både programval och hur programmen ska struktureras, antingen i en traditionell tablå för tvsändningar, eller i en katalog för beställ-tv. Förutom beslut om val av program i tablå eller katalog kan detta även vara produktion och inköp av program. Enbart teknisk bearbetning eller försäljning av reklamtid bör inte vara avgörande vid bedömningen om en audiovisuell medietjänst är etablerad i Sverige.

För bedömningen av när en tjänst är etablerad i Sverige finns i radio-_och_tv-lagen en hänvisning till artikel 2.3 i 2010 års AV-direktiv. Genom ändringsdirektivet utvecklas bestämmelsen. Hänvisningen bör därför ändras till att gälla AV-direktivet, i dess lydelse enligt ändringsdirektivet.

I 1 kap. 3 § andra stycket radio-_och_tv-lagen räknas de bestämmelser i radio-_och_tv-lagen upp som gäller även den som står under annan medlemsstats jurisdiktion. De bestämmelser som avses gäller främst tillståndskrav, tillståndsvillkor som inte är direkt programrelaterade och andra bestämmelser om t.ex. tillsyn och återkallelse av tillstånd. När motsvarande bestämmelse infördes i radio- och TVlagen (1996:844) angavs att de bestämmelser som räknades upp gällde i tillämpliga delar (prop. 2007/08:8 s. 38 f. och s. 63). I 2010 års radio- och tv-lag (2010:696) saknas denna begränsning (prop. 2009/10:115 s. 274). Flera av de bestämmelser som bestämmelsen hänvisar till har dock anknytning till innehåll, granskning och tillsyn. Dessa bestämmelser gäller inte för den som faller under en annan EES-stats jurisdiktion. För att undvika otydlighet bör anges att de uppräknade bestämmelserna gäller i tillämpliga delar.

Videodelningsplattformar

Genom ändringsdirektivet utökas AV-direktivets tillämpningsområde till att omfatta även videodelningsplattformar. De bestämmelser som ska gälla för videdelningsplattformar behandlas i kapitel 6 där utredningen föreslår att videodelningsplattformar ska regleras i radio-_och_tv-lagen (avsnitt 6.4.4).

En medlemsstat behöver kunna fastställa om en leverantör av en videodelningsplattform är etablerad inom dess territorium. Vid tillämpningen av AV-direktivet genom ändringsdirektivet ska en leverantör av videodelningsplattformar som är etablerad i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel) omfattas av den medlemsstatens jurisdiktion (artikel 28a AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Om en leverantör inte är etablerad i någon medlemsstat enligt direktivet om elektronisk handel anger ändringsdirektivet olika kriterier för när en tjänst ska anses som etablerad i en medlemsstat. Dessa kriterier utgår från att förekomsten av ett moderföretag, ett dotterföretag eller en del i en företagsgrupp i en medlemsstat kan innebära att leverantören anses som etablerad i denna medlemsstat.

Utredningen anser att en bestämmelse som reglerar när en leverantör av en videodelningsplattform faller under svensk jurisdiktion behövs och därför bör införas i radio-_och_tv-lagen. På motsvarande sätt som regeln om var en audiovisuell medietjänstleverantör är etablerad bör den nya bestämmelsen hänvisa till den relevanta artikeln i AV-direktivet, i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Innebörden bör vara att radio-_och_tv-lagen tillämpas på leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige enligt artikel 28a i AVdirektivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet. Den bör införas som en ny bestämmelse i 1 kap. radio-_och_tv-lagen, som handlar om lagens innehåll och tillämpningsområde.

4.2.3. Registrering och register

Förslag: Leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i

Sverige ska anmäla sin verksamhet för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv.

Myndigheten för press, radio och tv:s beslut i frågan om registrering ska kunna överklagas.

Den som enligt radio-_och_tv-lagen ska anmäla en sändningsverksamhet eller ett tillhandahållande ska i anmälan även ange på vilken grund tjänsten faller under svensk jurisdiktion.

Bedömning: Det finns inte behov av ytterligare lagändringar

eller andra åtgärder om skyldighet att anmäla verksamhet än de nu föreslagna ändringarna för att genomföra ändringsdirektivets krav på att upprätta och upprätthålla en förteckning över leverantörer under svensk jurisdiktion.

För att AV-direktivets bestämmelser ska kunna upprätthållas på ett effektivt sätt behöver en medlemsstat veta vilka leverantörer av medietjänster och videodelningsplattformar som faller under dess, och andra medlemsstaters, jurisdiktion. Ändringsdirektivet ställer därför upp krav på att en medlemsstat ska upprätta och upprätthålla en förteckning över de leverantörer som ligger under dess jurisdiktion.

I detta avsnitt redogörs för ändringsdirektivets krav på att upprätta och upprätthålla ett register och de nuvarande bestämmelserna om registrering som finns i radio-_och_tv-lagen. Därefter behandlas de utökade krav på registrering som ändringsdirektivet innebär och om det finns behov av ändringar i radio-_och_tv-lagen. I de följande avsnitten tar utredningen upp om även ändringar i verksamheten ska anmälas (avsnitt 4.2.4) och vilken sanktion som bör träffa den som inte anmäler en verksamhet eller ändringar i de uppgifter som registrerats (avsnitt 4.2.5). I avsnitt 16.5.1 föreslås att även den som tillhandahåller beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst ska anmäla sig för registrering.

Krav på att upprätta och upprätthålla en förteckning över leverantörer av medietjänster och videodelningsplattformar

Genom ändringsdirektivet införs krav på att en medlemsstat ska upprätta och upprätthålla en uppdaterad förteckning över leverantörer av audiovisuella medietjänster under dess jurisdiktion. I förteckningen ska även anges vilken av de grunder som anges i direktivet som jurisdiktionen baseras på. Motsvarande skyldighet införs för videodelningsplattformar där förteckningen ska innehålla leverantörer av videodelningsplattformar som är etablerade eller anses vara etablerade på medlemsstatens territorium och vilken grund som jurisdiktionen baseras på. Medlemsstaten ska lämna förteckningen, inbegripet eventuella uppdateringar till kommissionen (artikel 2.5 b och 28a.6 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Syftet med detta nya krav är att säkerställa ett effektivt genomförande av direktivet.

Kommissionen ska säkerställa att förteckningarna görs tillgängliga i en central databas. Förutom att tillsynsmyndigheterna ska ha tillgång till databasen ska informationen i denna vara allmänt tillgänglig. Om de olika medlemsstaternas förteckningar är oförenliga

med varandra ska kommissionen kontakta de berörda medlemsstaterna för att finna en lösning (artikel 2.5 b och 28a.6).

Leverantörer av audiovisuella medietjänster ska enligt artikel 2.5 a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet informera de behöriga nationella regleringsmyndigheterna om förändringar som skulle kunna påverka företagets etablering och därmed jurisdiktionen.

Radio- och tv-lagens bestämmelse om registrering

Radio-_och_tv-lagen tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv som kan tas emot i någon stat som omfattas av EES-avtalet om leverantören av medietjänster uppfyller något av de kriterier som anges i 1 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen.

Den som bedriver sändningsverksamhet som inte behöver tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen, eller som tillhandahåller beställ-tv, ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Även den som för annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet, dvs. en satellitoperatör, ska anmäla sig för registrering (2 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen).

Myndigheten för press, radio och tv har ansvar för att upprätta och föra ett register som bara får innehålla de uppgifter som anges i 2 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen.

Leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv

I kapitel 6 föreslår utredningen att radio- och tv-lagens tillämpningsområde ska utökas till att även omfatta videodelningsplattformstjänster och leverantörer av videodelningsplattformar. Ändringsdirektivet innebär att en medlemsstat ska föra ett register över sådana leverantörer.

Utredningen anser därför att radio-_och_tv-lagen bör ändras på så sätt att även leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige ska anmäla sin verksamhet till Myndigheten för press, radio och tv för registrering.

Ändringsdirektivets bestämmelser innebär ökade krav på leverantörer och Myndigheten för press, radio och tv

Radio- och tv-lagen innehåller i dag bestämmelser om registrering och register. Att en leverantör har anmält sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv är inte avgörande för radio- och tv-lagens tillämplighet utan leverantören och dess tjänster omfattas av lagens bestämmelser oavsett om denne registrerat sig eller inte. Registreringsskyldigheten har främst motiverats med att det finns ett behov av att veta vem som bär ansvar för en sändning eller ett tillhandahållande för att underlätta tillsynen av att radio- och tvlagens bestämmelser följs (prop. 2009/10:115 s. 213).

Ändringsdirektivets krav på att en medlemsstat ska föra ett register och dela med sig av informationen till kommissionen innebär en formell skyldighet att föra ett register.

Myndigheten för press, radio och tv:s register kommer därför inte bara att fylla en funktion för den svenska myndigheten. Ett beslut om registrering får också en tydligare betydelse för leverantörer och andra stater. Detta bör i sin tur innebära högre krav på att de tjänster som är etablerade i Sverige faktiskt anmäler sig för registrering och att de uppgifter som registret innehåller är korrekta.

Enligt förarbetena till radio-_och_tv-lagen bör Myndigheten för press, radio och tv, när en anmälan om registrering kommer in, pröva om den tjänst som anmäls faller under svensk jurisdiktion och därmed omfattas av radio- och tv-lagens bestämmelser. Ett beslut om registrering ska dock enligt förarbetena inte vara avgörande för om verksamheten omfattas av radio- och tv-lagens bestämmelser om tillsyn, utan tillsynsmyndigheten ska göra en fristående prövning i varje enskilt ärende. Ett beslut om registrering har med andra ord inte ansetts utgöra någon presumtion för att radio-_och_tv-lagen är tillämplig i ett tillsynsärende (prop. 2009/10:115 s. 213). Ett beslut att inte registrera en verksamhet kan inte heller överklagas.

När en anmälan om registrering kommer in till Myndigheten för press, radio och tv ska myndigheten fatta beslut om en registrering ska göras. För en leverantör kan beslutet ha stor betydelse inte minst för dennes förhållande till andra medlemsstater, eftersom en leverantör förutsätts följa regelverket i den stat där registrering skett. Den som anmäler en verksamhet bör därför kunna utgå från att ett beslut om registrering gäller, så länge inga ändringar i verksamheten har skett.

Det bör alltså finnas en tydlighet och förutsebarhet för en leverantör av medietjänster under vilken stats jurisdiktion som denne faller under och vilka villkor som därmed gäller för verksamheten.

Detta bör inte hindra att granskningsnämnden för radio och tv kan göra en fristående bedömning i ett enskilt ärende. Det kan t.ex. vara så att förhållandena som medförde en registrering har ändrats efter registreringen eller att ett program som en nättidning tillhandahåller inte anses ingå i nättidningens beställ-tv-tjänst.

I dag kan den som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, inte fullgör anmälningsskyldigheten dömas till böter (17 kap. 3 § radio- och tvlagen). I avsnitt 4.2.5 föreslår utredningen att denna sanktion ändras till en möjlighet för Myndigheten för press, radio och tv att vid vite förelägga en leverantör att lämna de uppgifter som krävs för registrering. Avsikten är att myndigheten ska få en effektiv sanktion att tillämpa i de fall en leverantör inte anmäler sig för registrering. Syftet med ett sådant föreläggande är alltså att leverantören ska lämna de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att Myndigheten för press, radio och tv ska kunna pröva om registrering ska ske. Om de nödvändiga uppgifterna inte kommer in kan myndigheten ansöka om utdömande av vitet.

Det kan diskuteras om myndigheten, för att uppfylla ändringsdirektivets krav, ska kunna registrera en leverantör som, trots vitesföreläggande och eventuellt utdömande av vite, inte anmäler verksamheten. Radio-_och_tv-lagen gäller dock för leverantörer under svensk jurisdiktion oavsett om anmälan för registrering skett. Även om en registrering bör få en större betydelse anser utredningen att det är leverantören som ytterst bör vara ansvarig för att registrering sker. Det bör alltså inte vara möjligt för Myndigheten för press, radio och tv att på eget initiativ registrera en leverantör.

Ett särfall är dock om en leverantör upphör med sin verksamhet. I avsnitt 4.2.4 föreslås att en leverantör ska vara skyldig att anmäla ändringar i verksamheten. Det förekommer att en leverantör upphör med sin verksamhet utan att meddela Myndigheten för press, radio och tv. I dessa fall bör myndigheten kunna göra en prövning av om leverantören bör avregistreras.

Även om Myndigheten för press, radio och tv inte ska göra en självständig bedömning av om registrering bör ske får myndighetens beslut en tydligare betydelse för leverantören. Det kan förekomma fall där en leverantör vill att verksamheten ska registreras i Sverige

men där myndigheten gör bedömningen att leverantören inte faller under svensk jurisdiktion. I sådana fall får beslutet konsekvenser för leverantören. Utredningen anser därför att ett beslut i frågan om registrering bör kunna överklagas av den berörda leverantören. Om Myndigheten för press, radio och tv har fattat ett beslut om registrering och det visar sig att beslutet är felaktigt bör myndigheten kunna ändra beslutet enligt 37 § förvaltningslagen (2017:900), om det beror på att leverantören har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

Registret ska innehålla uppgifter om grunden för registrering

Ändringsdirektivet anger särskilt att den förteckning som ska lämnas till kommissionen även ska innehålla information om vilket av de kriterier i direktivet som ligger till grund för jurisdiktionen. Detta bör därför framgå av Myndigheten för press, radio och tv:s register. I en anmälan om registrering ska bl.a. uppgift om den verksamhet som bedrivs lämnas (2 kap. 2 § andra stycket 4 radio-_och_tv-lagen).

Även om den ytterligare information som nu efterfrågas inför registrering skulle kunna rymmas inom uttrycket den verksamhet som bedrivs anser utredningen att en ytterligare bestämmelse behövs i 2 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen som särskilt anger att det som efterfrågas är en upplysning om på vilket sätt leverantören av medietjänsten faller inom svensk jurisdiktion. Ett sådant tillägg gör skyldigheten att lämna vissa uppgifter tydligare för den som ska anmäla en verksamhet. En leverantör kan då visa att denne faller under svensk jurisdiktion genom att vara ett bolag etablerat i Sverige eller att en satellitupplänk i Sverige används för sändningarna. En bestämmelse med denna innebörd bör därför införas i den aktuella paragrafen i radio-_och_tv-lagen.

Utredningen anser sammanfattningsvis att radio- och tv-lagens bestämmelser om skyldighet att anmäla verksamhet för registrering och Myndigheten för press, radio och tv:s skyldighet att föra ett register tillsammans med de nu föreslagna ändringarna uppfyller ändringsdirektivens krav på att upprätta och upprätthålla en förteckning över leverantörer under svensk jurisdiktion.

4.2.4. Ändringar i verksamheten ska anmälas

Förslag: Den som anmält sin verksamhet till Myndigheten för

press, radio och tv för registrering eller som har tillstånd att sända tv eller ljudradio ska anmäla förändringar i de uppgifter som ingår i registret.

Bedömning: Det finns inte något ytterligare behov av lagändring

eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets bestämmelser om krav på att den förteckning som ska upprättas ska vara uppdaterad.

Som nämns ovan ska den förteckning som medlemsstaten ska upprätta och upprätthålla även vara uppdaterad. Enligt ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av medietjänster informerar de behöriga nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen om eventuella förändringar som kan påverka fastställandet av jurisdiktionen (artikel 2.5 a).

Myndigheten för press, radio och tv ska upprätta och föra register över de som anmält sig för registrering eller som har tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen (2 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen och 2 § 2 förordning [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv). I att föra register får anses ingå ett ansvar för att registret hålls uppdaterat. Det är dock resurskrävande för myndigheten att löpande och kontinuerligt ha tillsyn över eller kännedom om olika leverantörers verksamheter eller de förändringar som sker i dessa. Den leverantör som ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv, eller som har ett tillstånd att sända tv eller ljudradio, bör därför ha ett tydligt ansvar för att de uppgifter om leverantören som finns i myndighetens register är aktuella. Det gäller särskilt uppgifter som kan påverka bedömningen av om leverantören faller under svensk jurisdiktion. En uttrycklig bestämmelse med denna innebörd bör därför införas i radio- och tvlagen.

Även om ändringsdirektivet inte innebär någon skyldighet för en leverantör av videodelningsplattformar att anmäla ändrade förhållanden bör den föreslagna skyldigheten även omfatta dessa leverantörer.

Utredningen gör bedömningen att det inte finns något behov av ytterligare lagändring eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets bestämmelser om att den förteckning som ska upprätthållas ska vara uppdaterad och att leverantörer ska informera om de ändringar som skett.

4.2.5. Underlåtenhet att anmäla verksamhet för registrering eller anmäla ändrade uppgifter

Förslag: Den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet när det

gäller registrering av sändningsverksamhet, beställ-tv, sådan beställradio som tillhandahålls av public service eller videodelningsplattform får föreläggas att uppfylla skyldigheten. Detsamma gäller den som inte uppfyller skyldigheten att anmäla ändrade uppgifter. Ett sådant föreläggande får meddelas av Myndigheten för press, radio och tv och får förenas med vite.

Den som bedriver en sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för enligt radio-_och_tv-lagen och den som tillhandahåller beställ-tv ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Även den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet ska anmäla sig för registrering (2 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen). Den som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, inte fullgör sin skyldighet att anmäla sig för registrering döms till böter (17 kap. 3 §). I avsnitt 16.5.1 föreslår utredningen att även beställradio som tillhandahålls av public service ska omfattas av skyldigheten att anmäla sig för registrering.

Skälet för registreringsplikten är att det finns ett behov av att veta vem som är ansvarig för en sändning även när det inte behövs något tillstånd för sändningarna (prop. 1995/96:160 s. 75). Bestämmelsen infördes ursprungligen i lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten (satellitlagen) och har senare överförts till 1996 års radio- och TV-lag samt nuvarande radio- och tv-lag.

Är böter en lämplig sanktion vid underlåtenhet att anmäla verksamhet?

I betänkandet Vad bör straffas (SOU 2013:38) konstaterade Straffrättsanvändningsutredningen att det inom den svenska lagstiftningen fanns ett stort antal författningar med straffbestämmelser som kunde karaktäriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet stödkriminalisering avsågs i betänkandet bestämmelser som straffbelade överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att få driva viss verksamhet. Som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar fick, enligt utredningen, även anses bestämmelser som straffbelägger underlåtenhet att ange vissa förhållanden. Enligt utredningen fanns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff, som avgifter, viten och indragning av tillstånd, hade en bättre handlingsdirigerande förmåga. Det gällde inte minst med hänsyn till att regleringarna i stor utsträckning avsåg näringsverksamhet, som i många fall bedrevs av juridiska personer.

Många straffbestämmelser sanktionerade, enligt utredningen, en skyldighet att ge upplysningar. Utredningen var av uppfattningen att vitesföreläggande och vitesförbud var ett bättre tillvägagångssätt för att få fram upplysningar än användandet av straff. Överträdelserna i fråga beivrades dessutom endast i mycket begränsad omfattning. Utredningen ansåg att det i fråga om beteenden som sanktionerades genom förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar generellt fanns anledning att överväga om inte sanktionsavgift, indragning av tillstånd eller vite hade en bättre handlingsdirigerande förmåga än straff (SOU 2013:38 s. 547 f.).

Myndigheten för radio och tv, nuvarande Myndigheten för press, radio och tv, föreslog i sitt remissyttrande över betänkandet att den som underlåter att anmäla sändningsverksamhet för registrering skulle kunna föreläggas att fullgöra denna skyldighet och att ett sådant föreläggande skulle få förenas med vite (Myndigheten för radio och tv:s dnr 13/02111).

Såvitt känt har vare sig Myndigheten för press, radio och tv – eller de tidigare myndigheter som haft till uppgift att föra register över bl.a. anmälningspliktig verksamhet – gjort någon anmälan om underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikten. Om en sådan anmälan görs kan det antas att anmälan skulle vara lågt prioriterad hos de brottsutredande myndigheterna.

Det kan därför ifrågasättas om straff är den mest effektiva och lämpliga metoden för att säkerställa att bestämmelsen följs. Att i stället ändra till en administrativ sanktion skulle sannolikt leda till ett mer effektivt sanktionssystem. Om en tillsynsmyndighet kan vidta åtgärder om en överträdelse upptäcks kan det leda till en snabbare reaktion på överträdelser och en bättre användning av resurser. Kravet som ställs i artikel 2.5 b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet på att medlemsstaten ska upprätta och upprätthålla en förteckning visar också på ett behov av ett mer effektivt förfarande, för det fall någon inte anmäler sin verksamhet. Utredningen anser därför att nuvarande påföljd bör bytas ut mot en annan sanktion.

Vilken sanktion bör väljas?

Två sanktioner som förekommer i radio-_och_tv-lagen är vite och särskild avgift.

Möjligheten att förelägga vid vite finns enligt 17 kap. 11 § radio-_och_tv-lagen vid överträdelser av bl.a. olika tillståndsvillkor och skyldighet att lämna upplysningar om t.ex. andelen europeiska program. Är överträdelsen relaterad till innehåll får föreläggande beslutas av granskningsnämnden för radio och tv och andra fall av Myndigheten för press, radio och tv. Det gäller t.ex. att den som sänder tv över satellit ska lämna upplysningar om vem som äger företaget och hur verksamheten finansieras (16 kap. 7 § och 17 kap. 11 § 7).

Särskild avgift infördes genom 1996 års radio- och TV-lag (1996:844). Enligt 17 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen får den som inte följer de bestämmelser som anges i paragrafen åläggas att betala en särskild avgift. Förutom när det gäller den som inte följer bestämmelser om exklusiva rättigheter i 5 kap. 9 § radio-_och_tv-lagen är de situationer som anges i paragrafen relaterade till innehåll.

I förarbeten uttalades att de bestämmelser som var vitessanktionerade motiverades av att upprätthålla respekten för bestämmelserna och för att motverka värdet av överträdelser genom att göra dessa ekonomiskt olönsamma. Särskild avgift infördes eftersom vitessanktionen av olika skäl visat sig vara ineffektiv (prop. 1995/96:160 s. 134 f.). Även syftet med den särskilda avgiften var alltså att en överträdelse inte skulle vara ekonomiskt lönsam.

Vitessanktion förekommer dock även i fall där ett åsidosättande av ett krav inte har ett direkt ekonomiskt motiv i form av intäkter. När bestämmelser om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning infördes i 2010 års radio- och tv-lag uttalades i förarbetena att ett föreläggande – eventuellt förenat med vite – ger leverantören möjlighet att undvika ekonomisk påföljd genom att se till att kraven fortsättningsvis uppnås (prop. 2009/10:115 s. 138).

Det finns en möjlighet att meddela ett föreläggande förenat med vite riktat mot den som sänder satellit att lämna vissa upplysningar. De upplysningar som avses är sådana uppgifter som får ingå i myndighetens register (2 kap. 3 § andra stycket och 16 kap. 10 § radio-_och_tv-lagen). Det anges inte att den som sänder redan ska vara registrerad för att ett föreläggande ska kunna meddelas. Att kunna förelägga någon som sänder tv, tillhandahåller beställ-tv eller en videodelningsplattform att anmäla verksamheten har på så sätt likheter med möjligheten att förelägga den som sänder satellit att lämna upplysningar.

Syftet med ett föreläggande är att leverantören antingen ska lämna de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att Myndigheten för press, radio och tv ska kunna pröva om registrering ska ske eller att leverantören ska meddela om de uppgifter som finns i registret har förändrats. Om de nödvändiga uppgifterna inte kommer in kan myndigheten ansöka om utdömande av vitet. Avsikten är därför inte att sanktionera underlåtelsen i sig utan att leverantören ska lämna de uppgifter som behövs för att Myndigheten för press, radio och tv antingen ska kunna pröva om registrering ska ske eller ändra de uppgifter som finns i registret.

Utredningen anser att den nuvarande straffrättsliga sanktionen för den som inte fullgör sin skyldighet att anmäla verksamhet enligt 2 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen bör ersättas med en administrativ sanktion i form av föreläggande som kan förenas med vite.

Myndigheten för press, radio och tv ska därför få förelägga den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet när det gäller registrering av sändningsverksamhet, beställ-tv, beställradio som tillhandahålls av public service eller videodelningsplattform att uppfylla skyldigheten. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite.

Den som har registrerat en verksamhet eller som har tillstånd att sända tv, sökbar text-tv eller ljudradio enligt radio-_och_tv-lagen ska anmäla om de uppgifter som registrerats har ändrats. Den som inte uppfyller skyldigheten att anmäla sådana ändrade uppgifter ska kunna

föreläggas att uppfylla skyldigheten. Ett sådant föreläggande ska få meddelas av Myndigheten för press, radio och tv och även det kunna förenas med vite. Enligt 19 kap. 5 § andra stycket radio-_och_tv-lagen gäller för utdömande av vite i dessa fall vad som i allmänhet är föreskrivet om vite, dvs. lagen (1985:206) om viten.

4.2.6. Procedurregler och samarbete mellan medlemsstaterna

Förslag: Radio- och tv-lagens bestämmelser om samarbete mellan

myndigheter utvidgas till att omfatta även tillhandahållande av beställ-tv. Den hänvisning till AV-direktivet som görs ska i stället avse AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet.

Möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter tas bort.

Det ska framgå av förordning att Myndigheten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte mellan medlemsstaterna.

Bedömning: Det finns inte något ytterligare behov av lagändring

eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets bestämmelser om samarbete mellan medlemsstater i frågor om att tillfällig begränsa en vidaresändning eller att tillämpa en striktare reglering.

Någon särskild bestämmelse om samarbete mellan medlemsstaterna bör inte införas när det gäller videodelningsplattformar.

För att AV-direktivets regler ska kunna upprätthållas inom det europeiska samarbetet krävs inte bara bestämmelser om jurisdiktion och registrering. Det behövs även regler om vissa procedurer och samarbete mellan medlemsstater i de fall en medlemsstat vill göra undantag från huvudregeln om fri rörlighet. Medlemsstaterna behöver också kunna förse varandra, och kommissionen, med information om leverantörer inom dess territorium.

I det här avsnittet behandlar utredningen behovet av ändringar i radio- och tv-lagens bestämmelser om samarbete mellan medlemsstater i vissa fall och frågan om informationsutbyte.

Undantag från huvudregeln om fri rörlighet

Enligt AV-direktivet är det land som en sändning kommer från ansvarigt för att sändningen följer de nationella regler som samordnats genom direktivet. Detta är tillräckligt för att säkerställa fri rörlighet för sändningar utan en andra kontroll på samma grunder i de mottagande medlemsstaterna (jfr skäl 36 AV-direktivet).

Medlemsstaterna ska alltså säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning av audiovisuella medietjänster inom sina territorier från andra medlemsstater av skäl som hör under de områden som samordnas av direktivet (artikel 3.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Medlemsstaterna får dock under vissa förutsättningar tillfälligt göra undantag från huvudregeln. Enligt skäl 9 till ändringsdirektivet bör förfarandena och villkoren för begränsning av friheten att tillhandahålla och ta emot audiovisuella medietjänster vara desamma för både sändningar och beställ-tv. Möjligheterna till undantag från den fria rörligheten, som tidigare gällde endast för sändningar, har alltså genom ändringsdirektivet utökats till att även gälla beställ-tv.

Det är kommissionen som avgör om en begränsning som en medlemsstat gjort eller har för avsikt att göra är förenlig med unionsrätten. När kommissionen ska besluta om en begränsning av vidaresändningen enligt artikel 3.2 eller 3.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet eller att en striktare reglering enligt artikel 4.5 är förenlig med unionsrätten ska den även besluta vilken medlemsstat som har jurisdiktion (artikel 2.5 c). Om medlemsstaterna då inte är eniga om vilken medlemsstat som har jurisdiktion ska de uppmärksamma kommissionen på detta. Kommissionen får begära att den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) yttrar sig i frågan. Kommissionen ska även hålla kontaktkommittén informerad.

Begränsning av vidaresändning enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet

En medlemsstat har enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet möjlighet att tillfälligt begränsa vidaresändning om en leverantör av medietjänster under en annan stats jurisdiktion i en medietjänst uppenbarligen, allvarligt och grovt uppmanar till våld

eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse.

Möjligheten till en tillfällig begränsning gäller även om medietjänsten har ett innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling eller som är till förfång för eller utgör en allvarlig risk för folkhälsan.

Om överträdelser har skett vid minst två tidigare tillfällen under en tolvmånadersperiod ska den medlemsstat som vill hindra tillhandahållandet underrätta leverantören, den medlemsstat som har jurisdiktion och kommissionen om överträdelserna och om vilka åtgärder som medlemsstaten har för avsikt att vidta om en överträdelse skulle inträffa igen. Vid förfarandet ska medlemsstaten iaktta leverantörens rätt till försvar och ge denne möjlighet att yttra sig över de påstådda överträdelserna. Om någon uppgörelse genom samråd mellan de två medlemsstaterna inte har kommit till stånd inom en månad efter underrättelsen ska kommissionen inom tre månader från mottagandet av underrättelsen besluta om åtgärderna är förenliga med unionsrätten (artikel 3.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Om en audiovisuell medietjänst uppenbart, allvarligt och grovt offentligt uppmanar till att begå terroristbrott enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 5 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (terrorismdirektivet), eller är till förfång för eller utgör en allvarlig risk för allmän säkerhet, inklusive skydd av nationell säkerhet och försvar, ska överträdelse ha skett vid minst ett tidigare tillfälle under en tolvmånadersperiod för att en medlemsstat ska få göra undantag (artikel 3.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

För brådskande fall, högst en månad efter överträdelsen, där en audiovisuell medietjänst, liksom i det föregående förfarandet uppenbart, allvarligt och grovt, offentligt uppmanar till att begå terroristbrott enligt artikel 5 i terrorismdirektivet får en medlemsstat göra undantag från villkoren om antalet överträdelser och skriftlig underrättelse. I sådana fall ska medlemsstaten snarast möjligt anmäla åtgärderna till kommissionen och till den medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören av medietjänsten med uppgift om varför fallet

är brådskande. Kommissionen ska då snarast möjligt undersöka om de anmälda åtgärderna är förenliga med unionsrätten (artikel 3.5).

Finns behov av bestämmelser om samarbete i radio-_och_tv-lagen i fråga om förfaranden enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet?

Som framgår ovan ger artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet en möjlighet för en medlemsstat, som tar emot sändningar eller tillhandahållanden där leverantören är etablerad i en annan medlemsstat, att under vissa förutsättningar tillfälligt inskränka den fria rörligheten genom att begränsa vidaresändningen eller tillhandahållandet av tjänsten inom sitt territorium (artikel 3.2 b, 3.3 b AVdirektivet genom ändringsdirektivet).

Bestämmelserna innehåller inte någon motsvarighet till kravet i artikel 4 att den medlemsstat som har jurisdiktion, när den tar emot en motiverad begäran om att hantera eventuella problem, i sin tur ska begära av leverantören av medietjänster att denne följer de ifrågavarande bestämmelserna i allmänhetens intresse (jfr 16 kap. 16 § radio-_och_tv-lagen). Det förutsätts dock, i fall som gäller överträdelser enligt artikel 3.2 b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet, att ett samråd sker mellan de två medlemsstaterna (artikel 3.2 d). I de fall ärendet är brådskande ska åtgärderna anmälas till kommissionen och till den medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören (artikel 3.5).

Även om bestämmelsen i artikel 3 är något omformulerad genom ändringsdirektivet kan konstateras att den har sin motsvarighet i 2010 års AV-direktiv. Vid genomförandet berördes dock inte behovet av en bestämmelse om samarbete mellan medlemsstater i svensk rätt närmare.

Som framgår av avsnitt 7.2.3 har ärenden enligt artikel 3 i AVdirektivet förekommit hos Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten har då handlagt ärendena i enlighet med direktivet, utan att det finns en bestämmelse i radio-_och_tv-lagen för hanteringen. En fråga är därför om det bör införas bestämmelser i radio- och tvlagen om hur kontakten med den andra medlemsstaten ska ske även för dessa fall.

För sändningar eller tillhandahållanden riktade mot Sverige finns ingen möjlighet att tillfälligt hindra sändningarna eller tillhandahållandena enligt radio-_och_tv-lagen. Det gäller oavsett om leverantören eller tillhandahållaren faller under svensk jurisdiktion eller inte.

Därmed behövs, enligt utredningens uppfattning, inte heller bestämmelser för när och på vilket sätt samarbete ska ske med en myndighet i en annan EES-stat för att i Sverige begränsa möjligheterna att vidaresända eller tillhandahålla tjänster riktade mot Sverige.

För sändningar eller tillhandahållanden från Sverige riktade mot en annan medlemsstat har det som nämns ovan förekommit ärenden hos Myndigheten för press, radio och tv i vilka en annan medlemsstat haft för avsikt att begränsa vidaresändning av en tjänst under svensk jurisdiktion som riktar sig mot den andra medlemsstaten.

Utredningen konstaterar att artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet inte anger någon uttrycklig skyldighet att samråda, även om direktivet i vissa fall förutsätter att samråd sker. Bestämmelsen är inte heller ny i jämförelse med 2010 års AV-direktiv. De ärenden enligt artikel 3 som förekommit hos Myndigheten för press, radio och tv har kunnat hanteras utan bestämmelser om samarbete.

Utredningen gör därför bedömningen att det inte finns något behov av en bestämmelse motsvarande 16 kap. 15–16 §§ för ärenden enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

Begränsning av vidaresändning enligt artikel 4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet

En medlemsstat kan enligt artikel 4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet föreskriva att leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion ska följa mer detaljerade eller striktare bestämmelser inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att de striktare bestämmelserna stämmer överens med unionsrätten. Sådana bestämmelser innebär ett undantag från den s.k. sändarlandsprincipen och en begränsning av den fria rörligheten.

Om en medlemsstat som har infört sådana striktare bestämmelser bedömer att en leverantör under en annan medlemsstats jurisdiktion tillhandahåller en sådan tjänst som helt eller delvis riktar sig mot den förstnämnda medlemsstaten får denna begära att den medlemsstat som har jurisdiktion hanterar eventuella problem som upptäckts. Den medlemsstat som tar emot en sådan motiverad begäran ska begära att leverantören av medietjänster följer de ifrågavarande bestämmelserna i allmänhetens intresse. Båda medlemsstaterna ska på ett snabbt och uppriktigt sätt samarbeta för att finna en ömsesidigt tillfredsställande lösning. Även för en sådan begäran finns en procedur som

närmare beskrivs i ändringsdirektivet. Proceduren innebär att kommissionen slutligen fattar beslut i frågan om de åtgärder som vidtagits är förenliga med unionsrätten (artikel 4 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Radio- och tv-lagens bestämmelser om samarbete ska omfatta beställ-tv

I radio-_och_tv-lagen finns bestämmelser om samarbete mellan myndigheter i ärenden som avser de fall en medlemsstat infört mer detaljerade eller striktare regler inom det område som samordnas genom direktivet, dvs. för det förfarande som regleras i artikel 4 i AV-direktivet. Radio- och tv-lagens bestämmelser gäller tv-sändningar (16 kap. 15–16 §§ radio-_och_tv-lagen).

Genom ändringsdirektivet utökas tillämpningsområdet för artikel 4 till att även omfatta beställ-tv. Radio-_och_tv-lagen behöver därför ändras så att samarbetet mellan myndigheter innefattar tillhandahållande i beställ-tv.

Den hänvisning till AV-direktivet som görs i 16 kap. 16 § radio-_och_tv-lagen ska ändras till att gälla AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet.

Behovet av verkställighetsföreskrifter

Enligt 16 kap. 17 § radio-_och_tv-lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter enligt kapitlets 15 och 16 §§, dvs. i frågor om samarbete mellan myndigheter i ärenden enligt artikel 4 i AV-direktivet. Myndigheten för press, radio och tv får enligt 1 § 2 förordningen (2010:1059) med bemyndigande för Myndigheten för press, radio och tv att meddela vissa verkställighetsföreskrifter meddela sådana föreskrifter. Myndigheten för press, radio och tv har till dags dato inte meddelat några föreskrifter om samarbete mellan myndigheter.

De föreskrifter som kan komma i fråga kan inte innebära att regeringen eller Myndigheten för press, radio och tv föreskriver hur en myndighet i en annan stat ska samarbeta med svenska myndigheter. Föreskrifterna skulle därför enbart reglera Myndigheten för press, radio och tv:s arbete. Hur samarbetet ska ske kan därför i stället

bestämmas genom att myndigheten tar fram och fastställer en rutinbeskrivning för hur ärenden ska hanteras. Med det resonemanget förefaller den nuvarande möjligheten för Myndigheten för press, radio och tv att meddela verkställighetsföreskrifter i frågor om samarbete mellan myndigheter inte behövas. Utredningen anser därför att den nuvarande bestämmelsen i 16 kap. 17 § radio-_och_tv-lagen bör tas bort.

Videodelningsplattformar

Även när det gäller leverantörer av videodelningsplattformar finns i ändringsdirektivet en bestämmelse om proceduren när två medlemsstater inte är eniga om vilken medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören.

Om medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 28a i AVdirektivet genom ändringsdirektivet inte är eniga om vilken medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören ska de utan dröjsmål uppmärksamma kommissionen på detta. Kommissionen får begära att Erga yttrar sig i frågan. Kommissionen ska även hålla kontaktkommittén informerad (artikel 28a.7).

En motsvarighet till de procedurer som föreskrivs i direktivets artikel 3 och 4 saknas dock. Eftersom direktivet inte ger några närmare bestämmelser om vad som förväntas av en medlemsstat vid oenighet om var en leverantör av en videodelningsplattform är etablerad är frågan om det finns ett behov av bestämmelser om hur Myndigheten för press, radio och tv ska agera. Utredningen gör bedömningen att risken för att en sådan situation skulle uppkomma är begränsad. Det behov av informationsutbyte som kan uppkomma kan tillgodoses genom den allmänna bestämmelsen om att Myndigheten för press, radio och tv ska förse kommissionen och andra EES-stater med den information som behövs för tillämpningen av direktivet. Någon särskild bestämmelse om samarbete mellan medlemsstaterna bör alltså inte införas när det gäller videodelningsplattformar.

Informationsutbyte

AV-direktivets bestämmelse om att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan ska vidta lämpliga åtgärder för att förse varandra och kommissionen med den information som är nödvändig för att

tillämpa direktivet utvecklas genom ändringsdirektivet. Bestämmelsen pekar särskilt på artiklarna 2, 3 och 4 (artikel 30a AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Bestämmelsen innebär bl.a. att en tillsynsmyndighet som får information om att en leverantör under dess jurisdiktion kommer att tillhandahålla en tjänst som helt eller huvudsakligen kommer att riktas mot en publik i en annan medlemsstat ska informera tillsynsmyndigheten eller tillsynsorganet i denna medlemsstat (artikel 30a.2).

Myndigheten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte

Ändringsdirektivet innebär att skyldigheten att utbyta information med andra medlemsstater och kommissionen utvecklas. Behovet av ett sådant utbyte kan också öka med de ändringar som sker i direktivet, bl.a. vad gäller frågor om jurisdiktion och registrering. Utredningen gör bedömningen att det bör framgå av förordning att Myndigheten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte med andra behöriga tillsynsmyndigheter i enlighet med artikel 30a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

5. Förutsättningar för samreglering och självreglering

5.1. Inledning

Redan i 2010 års AV-direktiv angavs att medlemsstaterna skulle främja system för samreglering och/eller självreglering. I förarbetena till 2010 års radio- och tv-lag gjorde regeringen bedömningen att det fanns förutsättningar att utveckla självreglering inom radio- och tvområdet på samma sätt som framgångsrikt skett inom andra områden. En ökad självreglering kunde medföra att behovet av annan reglering minskade. En sådan ordning kunde dock, enligt regeringen, inte tvingas fram utan var upp till de berörda företagen att själva initiera (prop. 2009/10:115 s. 201 f., bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331).

I ändringsdirektivet rekommenderas samreglering både för audiovisuella medietjänster och för videodelningsplattformar. Förutom att medlemsstaterna allmänt ska uppmana till användning av samreglering och främja självreglering pekar direktivet ut vissa områden som lämpliga för samreglering eller självreglering. Det gäller t.ex. för genomförandet av bestämmelserna om information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling i artikel 6a.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

Det här kapitlet inleds med en redogörelse för utredningens bedömning av förutsättningarna för ett genomförande av AV-direktivet genom samreglering inom det område där granskningsnämnden för radio och tv har ansvar för tillsynen, förutsättningarna för samreglering inom andra områden som samordnas genom AV-direktivet, vilken myndighet som bör ges i uppdrag att medverka till samreglering och vilka delar av AV-direktivet som i ett inledande skede kan genomföras genom samreglering.

Därefter behandlas frågan om möjligheten till självreglering genom ett nytt medieetiskt system. Först redogörs för det gemensamma

medieetiska system som Föreningen Utgivarna, Svenska Journalistförbundet och Publicistklubben har beslutat att inrätta. Sedan beskrivs radio- och tv-lagens bestämmelse om att en tillståndshavare i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv och frågor om dubbelprövning. Slutligen redovisas utredningens överväganden när det gäller förutsättningarna för att ett privaträttsligt subjekt prövar frågor som rör om en leverantör av medietjänster i sin verksamhet har respekterat den enskildes privatliv.

5.2. Överväganden

5.2.1. Förutsättningar för ett genomförande genom samreglering

Bedömning: Med hänsyn till bestämmelsen i 7 kap. 5 § yttrande-

frihetsgrundlagen är det inte möjligt med ett genomförande av AV-direktivet genom samreglering på de områden där det allmänna ställer upp villkor för verksamheten och där granskningsnämnden för radio och tv med stöd i nämnda bestämmelse har ansvar för tillsynen.

En möjlighet till samreglering finns på områden som samordnas genom AV-direktivet och som inte endast granskningsnämnden för radio och tv kan ha tillsyn över, om vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda.

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att

medverka till den samreglering som kan ske inom det område som samordnas genom AV-direktivet och där uppgiften inte särskilt lagts på annan myndighet.

Gränsen mellan samreglering och självreglering

En första fråga är distinktionen mellan samreglering och självreglering. I skäl 14 till ändringsdirektivet finns en beskrivning av de båda begreppen. Samreglering i dess minimala form beskrivs som en rättslig länk mellan självreglering och den nationella lagstiftaren. De relevanta myndigheternas roll är bl.a. att erkänna samregleringssystemet, granska dess processer och finansiera systemet. Samreglering bör tillåta att det finns en möjlighet för staten att ingripa om målen för samregleringen

inte uppfylls. Självreglering beskrivs i stället som ett samlingsbegrepp för de åtgärder som företag i en bransch, en organisation eller liknande vidtar för att skapa goda förhållanden inom det område där de verkar. Självreglering innebär vanligen att flera företag eller en hel bransch enas om gemensamma riktlinjer.

Nästa fråga är hur samreglering och självreglering förhåller sig till svenska rättstraditioner. Självreglering är framför allt aktuellt i de fall en bransch tagit initiativ till riktlinjer inom ett område och följer upp dessa på eget ansvar. Lagstiftaren kan i dessa fall avstå från att reglera det aktuella området därför att det redan finns ett fungerande system. Ett exempel inom medieområdet är Allmänhetens Pressombudsman och Pressens Opinionsnämnd, som även beskrivs nedan.

Samreglering är än så länge ett oprövat instrument inom radio- och tv-området. Det finns inte heller någon etablerad definition och samreglering kan därför anta olika former och omfattning. När bestämmelser i lag eller förordning utvecklas genom samverkan med en bransch kan detta troligen betraktas som samreglering. Det kan t.ex. gälla om en myndighet i samråd med en bransch tar fram riktlinjer för tillämpningen av en bestämmelse och myndigheten sedan är ansvarig för tillämpningen. Det kan även vara att ett privaträttsligt organ anförtros en statlig uppgift och att en myndighet står som garant för att uppgiften utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt.

Ett exempel på en uppgift som, under viss tillsyn, anförtrotts ett privaträttsligt organ är s.k. redovisningstillsyn enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att överlämna uppgiften att övervaka att en emittent upprättar regelbunden finansiell information, dvs. års- och koncernredovisning och halvårsrapport (16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Detta är en uppgift som tidigare börserna haft ansvar för. I förarbetena till lagstiftningen ansåg regeringen att det fanns fördelar med att delegera ansvaret, bl.a. att den kunskap som finns i branschen kan användas på ett mer direkt sätt och att näringslivets delaktighet skulle ge legitimitet åt de beslut som fattas (prop. 2017/18:242 s. 17 ff.). Enligt förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden får Finansinspektionen meddela föreskrifter om övervakningen av regelbunden finansiell information vid ett övervakningsorgan och besluta att överlämna övervakningen (6 kap. 1 § 47 och 3 § förordningen om värdepappersmarknaden). I Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2018:18) om övervakning av emittenters

regelbundna finansiella information anges bl.a. hur ett övervakningsorgan ska vara organiserat, hur övervakningen ska ske, åtgärder vid överträdelser och rapportering till Finansinspektionen. Finansinspektionen beslutade den 9 januari 2019 att överlämna övervakningen till Nämnden för svensk redovisningstillsyn (www.fi.se).

I förarbetena fördes också ett resonemang om att nämnden inte ska ha en normgivande uppgift och att verksamheten därför inte kan beskrivas som självreglering i den betydelse det begreppet normalt har. Regeringen konstaterade även att övervakningen av en emittents regelbundna finansiella information är en förvaltningsuppgift. En sådan kan enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen överlämnas till ett privaträttsligt organ. Om förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning krävs att överlämnandet sker med stöd av lag. Regeringens bedömning var att nämndens övervakning och Finansinspektionens eventuella beslut om ingripande kunde betraktas som delar av en och samma förvaltningsuppgift. Det fanns därför skäl att anse att uppgiften att utföra övervakning innefattar myndighetsutövning (prop. 2017/18:242 s. 17 ff.).

Mot bakgrund av dessa exempel gör utredningen bedömningen att frågorna om gränsdragningen mellan samreglering och självreglering och hur de förhåller sig till våra rättstraditioner inte kan besvaras på ett entydigt sätt. Även om självreglering kan framstå som ett mer självklart system än samreglering är gränsen mellan självreglering och samreglering diffus. Det kan också diskuteras om det fall att lagstiftaren avstår från att reglera ett område alltid är självreglering, eftersom lagstiftaren fortfarande har möjlighet att införa reglering om det självreglerande systemet inte fungerar.

Slutligen kan konstateras att Sverige är skyldigt att genomföra den samordning av vissa bestämmelser som sker genom AV-direktivet. Vid en ren självreglering saknas den garanti för genomförande som en samreglering innebär. Det är därför tveksamt om ett system där vissa frågor hanteras enbart genom självreglering innebär att Sverige har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Däremot kan, enligt utredningens uppfattning, ett genomförande av vissa frågor genom samregleringen ha inslag av självreglering. Så kan exempelvis vara fallet när en myndighet har till uppgift att främja självreglering.

Med dessa utgångspunkter går utredningen vidare till att bedöma möjligheterna att använda samreglering på radio- och tv-området.

Är det möjligt med samreglering i frågor som faller inom ramen för granskningsnämnden för radio och tv:s tillsynsansvar?

Rätten att sända program på annat sätt än genom tråd får, enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § YGL).

I lag får även föreskrivas att en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare, ska granska om program, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 § YGL (7 kap. 5 § YGL).

Bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL ger en förankring i grundlagen för den efterhandsgranskning som sker när granskningsnämnden för radio och tv (granskningsnämnden) övervakar om program står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen (2010:696) och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna (16 kap. 2 § radio- och tvlagen). I radio-_och_tv-lagen anges också hur granskningsnämnden ska vara sammansatt och när nämnden är beslutsför (16 kap. 14 §).

Även om YGL och tryckfrihetsförordningen (TF) bygger på samma bärande principer är en skillnad att TF inte har någon bestämmelse motsvarande 7 kap. 5 § YGL när det gäller granskning av innehållet i tryckt skrift. I förarbeten till TF har också det faktum att det finns ett självreglerande pressetiskt system genom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) lyfts fram när fråga uppkommit om huruvida rätten till respekt för privatlivet inom tryckta medier ska regleras närmare (prop. 1986/87:151 s. 36 ff.). Den prövning som PON gör på det pressetiska området har alltså inte lämnats över av lagstiftaren till PON. Det är i stället ett område där staten valt att inte lagstifta, med hänvisning till att PON finns.

På radio- och tv-området är det å andra sidan tydligt att lagstiftaren har sett granskning av innehållet i program som ett statligt ansvar genom att det i YGL finns en lagstiftning på plats som – när det allmänna ställer upp villkor för innehållet – på ett detaljerat sätt anger förutsättningarna för att granskning av innehåll ska få ske och att ett

offentligrättsligt organ, en nämnd, ska utföra denna granskning. Lagstiftaren har också valt att införa bestämmelser i radio-_och_tv-lagen om granskningsnämndens uppgifter och dess sammansättning. De val som lagstiftaren har gjort innebär att de förutsättningar som gäller för granskning av radio och tv i grunden skiljer sig från de förutsättningar som gäller för tryckta skrifter.

Bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL ger alltså förutsättningarna för att det får finnas en nämnd som genom lag ges i uppgift att utföra granskning av radio- och tv-program och att denna nämnd ska ha en viss sammansättning. Det framgår inte av förarbetena till YGL om uttryckssättet ”en nämnd” innebär att det är uteslutet att det skulle kunna finnas fler nämnder med samma uppgift. Det får dock, enligt utredningens uppfattning, anses vara en given utgångspunkt att det endast ska finnas en nämnd som tillsätts med stöd av nämnda bestämmelse i YGL.

I den utsträckning staten ställer upp bestämmelser i lag eller genom villkor för sändningar i radio och tv och tillsynen ska utövas av en nämnd som tillsatts med stöd av 7 kap. 5 § YGL är det därmed, enligt utredningens bedömning, inte möjligt med ett system där ytterligare en nämnd ges i uppgift av staten att granska vissa av de sändningsvillkor som staten ställt upp. Detta är inte möjligt vare sig genom att ytterligare en nämnd ges denna uppgift i lag och inte heller genom att uppgifter delegeras till ett annat subjekt från granskningsnämnden, vare sig detta subjekt är offentligrättsligt eller privaträttsligt.

Ett genomförande av AV-direktivets bestämmelser genom samreglering är därför inte möjligt när det gäller områden där granskningsnämnden med stöd av 7 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen är ansvarigt för tillsynen.

Är det möjligt med samreglering utanför ramen för granskningsnämndens tillsynsansvar?

AV-direktivet och radio-_och_tv-lagen innehåller även bestämmelser där granskningsnämndens tillsyn inte grundar sig på YGL:s bestämmelser eller där nämnden inte alls har ansvar för tillsynen. Nämnden övervakar t.ex. att den som sänder ett tv-program eller tillhandahåller program i beställ-tv där produktplacering förekommer följer bestämmelsen om att information ska lämnas om detta (6 kap. 4 § och 17 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen). Ett exempel där nämnden inte har ansvar för

tillsynen är produktioner av europeiskt ursprung. För frågor relaterade till sådana bestämmelser bör därför – med utgångspunkt i resonemanget ovan – samreglering vara möjlig, om vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Det vill säga, i dessa fall ställer inte regleringen i 7 kap. 5 § YGL upp några hinder mot att samreglering används.

Skrivelse från Nordic Entertainment Group AB

Nordic Entertainment Group AB (NENT) har i en skrivelse angett att bolaget är intresserat av att delta i utformningen av självreglering eftersom koncernen utvärderar förutsättningarna för att flytta tvkanaler från brittisk till svensk jurisdiktion. NENT anser att samreglering är ett rationellt sätt för att ta fram gemensamma metoder och system för att se till att AV-direktivets regler följs.

NENT har angett följande argument för sin uppfattning. För intrång i privatliv och rätten till genmäle finns redan medieetiska system som kan utvecklas. När det gäller beställ-tv och skydd av minderåriga samt hur europeiskt innehåll visas finns inget självreglerande system. Ett sådant system skulle kunna utvecklas av marknadens aktörer under ledning av Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten kan sedan slå fast de regler som branschen följer (dnr Komm2019/00087-27).

Förutsättningar för samreglering inom radio- och tv-området

Efter bedömningen av inom vilka delar av radio- och tv-området samreglering alls kan vara möjligt går utredningen vidare till att ta upp förutsättningarna i övrigt för samreglering.

Ändringsdirektivets bestämmelser om samreglering och självreglering omfattar både audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformar. Medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder som antas på nationell nivå inom de områden som samordnas genom direktivet i den utsträckning som deras rättsordningar tillåter. De nationella uppförandekoderna vid samreglering eller självreglering ska enligt ändringsdirektivet utformas så att de blir brett accepterade av de viktigaste aktörerna i medlemsstaten. De ska fastställa klart och tydligt angivna mål samt föreskriva en regelbunden, transparent

och oberoende övervakning och utvärdering av i vilken mån de eftersträvade målen har uppnåtts. Uppförandekoderna ska också föreskriva en effektiv kontroll av efterlevnaden av koden inbegripet effektiva och proportionella sanktioner (artikel 4a.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Som anges ovan är samreglering ett brett och i vissa avseenden oklart begrepp som kan omfatta olika kombinationer av inblandning från lagstiftarens sida och branschens självreglering. Avgörande för att ett system avser samreglering bör vara att lagstiftaren står som garant för att någonting som det allmänna eftersträvar, t.ex. upplysning, uppföljning eller tillsyn, utförs. Detta innebär att samreglering – som nämns ovan – exempelvis kan bestå i att en myndighet samverkar med en bransch för att ta fram gemensamma riktlinjer för branschen.

Samreglering förutsätter, oavsett vilket område eller vilken fråga samregleringen avser, att det finns ett privaträttsligt organ som samlar relevanta aktörer på marknaden. Organet behöver ha den sammansättning, organisation, beslutsstruktur och kompetens som krävs för att utföra uppgiften.

Ett från det allmänna fristående organ kan anta olika former beroende på vilken uppgift organet ska utföra. Det går därför inte att generellt ange t.ex. vilken organisation organet ska ha utan det får i varje enskilt fall göras en bedömning av om organet har den organisation som krävs för att kunna utföra uppgiften.

Det bör vara de som berörs av samreglering inom ett område som också avgör om de vill medverka i en utveckling mot samreglering. Även om det förutsätts någon form av initiativ och vilja från aktörerna behöver dessa först bli medvetna om möjligheten att själva ta fram t.ex. uppförandekoder. För ett system med samreglering behöver relevanta aktörer som kan organisera sig därför identifieras och informeras så att de kan ta ställning till om samreglering är ett möjligt alternativ.

För att underlätta och samordna detta arbete bör en myndighet få i uppdrag att medverka till samreglering i frågor som faller inom AV-direktivet och radio-_och_tv-lagen.

Vilken myndighet bör ges i uppdrag att medverka till samreglering?

AV-direktivet har huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom radio-_och_tv-lagen. De förslag som lämnas i detta betänkande innebär att även ändringsdirektivet till största delen genomförs genom radio-_och_tv-lagen. I kapitel 12 föreslår utredningen vidare att Myndigheten för press, radio och tv ska utses till ansvarig tillsynsmyndighet enligt artikel 30 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Vissa tillsynsuppgifter ligger dock på andra myndigheter.

Enligt utredningens uppfattning faller det sig därför naturligt att Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till samreglering inom det område som samordnas genom AV-direktivet, under förutsättning att granskningsnämnden inte har ansvar för tillsynen och uppgiften inte redan särskilt lämnats till annan myndighet.

När det gäller området för information om skadligt medieinnehåll bör det dock vara Statens medieråd som ges i uppdrag att bistå branschen i arbetet med att ta fram ett sådant gemensamt system.

Möjliga områden för samreglering

I uppdraget ingår att analysera vilka delar av AV-direktivet som bör genomföras genom samreglering. Som framgår ovan behöver vissa förutsättningar vara på plats för att samreglering ska vara möjlig, framför allt behöver relevanta aktörer visa att de har förutsättningarna för att organisera sig och ta hand om tillsynen på området.

AV-direktivet genom ändringsdirektivet pekar ut vissa områden där medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering enligt artikel 4a.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Det gäller t.ex. att leverantörer av medietjänster ska lämna tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling (artikel 6a.3 AV-direktivet enligt ändringsdirektivet). Medlemsstaterna ska uppmana till samreglering i vissa fall som gäller audiovisuella kommersiella meddelanden (artikel 9.3, 9.4 och 28b.2). Medlemsstaterna ska också uppmanas till användning av samreglering enligt artikel 4a.1 när det gäller de lämpliga åtgärder som ska vidtas av leverantörer av videodelningsplattformar (artikel 28b.4).

Eftersom samreglering än så länge är en oprövad metod inom radio- och tv-området kan och bör den ges möjlighet att utvecklas över tid. I ett inledande skede har utredningen funnit fyra särskilda

områden där förutsättningar för samreglering kan finnas, om berörda branscher så önskar.

Myndigheten för press, radio och tv kan finna ytterligare möjligheter till samreglering. Det bör dock i hög grad ligga i de olika aktörernas intresse att verka för att identifiera ytterligare områden som lämpar sig för samreglering och som i förlängningen kan innebära ett system som bättre speglar branchens förutsättningar och ger en minskad administrativ börda.

I det följande ges några exempel på frågor som enligt utredningens uppfattning lämpar sig för samreglering.

Lämpliga åtgärder av leverantörer av videodelningsplattformar

Som beskrivs i kapitel 6 utökas AV-direktivets tillämpningsområde genom ändringsdirektivet till att omfatta videodelningsplattformar och leverantörer av videodelningsplattformar. Bestämmelserna som gäller för leverantörer av videodelningsplattformar innebär bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantören vidtar lämpliga åtgärder för att uppfylla direktivets krav på att exempelvis skydda allmänheten från innehåll som uppmanar till våld och hat. Ändringsdirektivet innehåller en uppräkning av olika åtgärder. Dessa består av både krav på plattformarnas användarvillkor och på att viss teknisk funktionalitet ska tillhandahållas för användarna. Utredningen gör bedömningen att det inte är ändamålsenligt att i lag ange vilka åtgärder som är lämpliga.

I avsnitt 6.4.6 föreslås i stället att Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att medverka till samreglering tillsammans med leverantörer av videodelningsplattformar rörande vilka av åtgärderna som ska vidtas. Uppgiften ska utföras i samråd med Statens medieråd. Myndigheten för press, radio och tv får även i uppgift att bedöma om de åtgärder som leverantörerna vidtar är lämpliga.

Tvistlösning utanför domstol

Genom ändringsdirektivet införs krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att mekanismer för att lösa tvister utanför domstol är tillgängliga för att lösa tvister mellan användare och leverantörer av video-

delningsplattformar med avseende bl.a. på de åtgärder leverantören ska vidta (artikel 28b.7 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

I avsnitt 6.4.7 föreslås att Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att – inom ramen för arbetet med att medverka till samreglering på området – utveckla lämpliga tvistlösningsmekanismer.

Information om skadligt innehåll

I avsnitt 8.2.2 föreslås att leverantörer av audiovisuella medietjänster ska lämna information till tittarna om program som innehåller verklighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada.

AV-direktivet genom ändringsdirektivet innebär att en leverantör ska använda ett system för att lämna viss information. Det finns fördelar med att flera leverantörer använder ett gemensamt system. Föremålet för samregleringen skulle i detta fall vara gemensamma kriterier för bestämmande av när information ska lämnas och hur informationen ska utformas. I nämnda avsnitt föreslås också att Statens medieråd bör ges i uppdrag att bistå branschen i arbetet med att ta fram ett sådant gemensamt system.

Framhävande av europeiska produktioner

I avsnitt 11.2.2 föreslås att den som tillhandahåller beställ-tv ska främja europeisk produktion genom att minst 30 procent av tjänstens katalog utgörs av program av europeiskt ursprung och att dessa program ska framhävas.

Ett framhävande kan ske på olika sätt och det är inte rimligt att alla tänkbara former för framhävande behöver användas av en leverantör. Det bör i stället vara möjligt för Myndigheten för press, radio och tv att i samråd med leverantörer av beställ-tv ta fram riktlinjer som beskriver olika former av framhävande och kriterier för när kravet på framhävande kan anses uppfyllt.

5.2.2. Självreglering genom ett nytt medieetiskt system

Bedömning: För att möjliggöra ett självreglerande system där

frågor om respekt för den enskildes privatliv prövas av ett privaträttsligt organ bör möjligheten i radio-_och_tv-lagen att ställa villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv inte tillämpas av tillståndsgivaren.

Utredningen konstaterar ovan att samreglering inte är ett alternativ på de områden som faller inom granskningsnämndens tillsynsansvar (avsnitt 5.2.1).

I detta avsnitt behandlar utredningen förutsättningarna för att frågor om tillsyn som rör respekt för den enskildes privatliv i sändningar i radio och tv prövas genom självreglering av ett privaträttsligt subjekt. Utredningen har i denna bedömning utgått från det förslag om ett nytt medieetiskt system som lämnats av Föreningen Utgivarna, Svenska Journalistförbundet och Publicistklubben (Utgivarna m.fl.). I utredningens uppdrag ingår att undersöka förutsättningarna för att även frågor rörande genmäle i etermedier ska kunna prövas inom ramen för ett självregleringssystem. I det förslag till ett nytt medieetiskt system som Utgivarna m.fl. lämnat ingår dock inte genmäle för etermedier. Utredningen går därför inte närmare in på förutsättningarna för att även frågor om genmäle skulle kunna prövas av ett privaträttsligt subjekt.

Ett utvidgat självreglerande system

I promemorian Medieetiken i framtiden – en vidgad och stärkt självreglering (Regeringskansliets dnr Ku2018/00822/MF) och i en skrivelse till utredningen (dnr Komm2019/00087-25) beskrivs det system som föreslås av Utgivarna m.fl. på följande sätt.

Den 1 januari 2020 avses att ett nytt, utvidgat självreglerande medieetiskt system införs. Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens opionsnämnd (PON) byter då namn till Allmänhetens Medieombudsman (MO) och Mediernas etiknämnd (MEN). De nya organen ska pröva alla publiceringar för de medier som omfattas av självregleringen oberoende av publiceringsplattform. Även radio- och tv-sändningar och etermediers webbpubliceringar som i dag inte kan

prövas, ska omfattas. Avsikten är att systemet ska omfatta alla medieformer och medieaktörer, såväl kommersiella aktörer som public service-bolagen.

Grundförutsättningen för en prövning av MO och i MEN är att en publicering faller in under TF eller YGL, eller sker i ett socialt medium där ett grundlagsskyddat massmedium bedriver verksamhet under sitt varumärke och för yttranden som utgivaren har godkänt. Publiceringen ska också ha skett i ett massmedium som drivs av ett företag som är anslutet till någon av huvudmännen i Medieetikens förvaltningsorgan, eller drivs av ett företag eller enskild som är direktansluten till det medieetiska systemet eller som uppfyller TF:s krav för en periodisk skrift.

MEN ska byggas upp som det nuvarande självreglerande systemet på pressområdet med representanter för allmänheten och mediebranschen. Grunden för en prövning inom MO och MEN-systemet begränsas till att gälla de fall där det uppstått en publicitetsskada för en enskild, dvs. publiceringar som innebär ett omotiverat intrång i någons privatliv. Den som anser sig drabbad av en publicitetsskada kan då anmäla detta för prövning hos MO och MEN. Prövningen ska vara kostnadsfri för den enskilde. Det massmedium som klandras av MEN ska, liksom för närvarande, betala en avgift som bidrar till finansieringen av systemet.

Inledningsvis ska enbart fysiska personer som anser sig drabbade av en publicitetsskada i radio- och tv-företagens publiceringar kunna göra en anmälan. Juridiska personer får i stället vända sig till granskningsnämnden. För publiceringar i press kan dock även juridiska personer vända sig till MO och MEN för att begära genmäle eller rättelse. När det tydligare framgår om och hur regering och riksdag avser att förändra granskningsnämndens ansvarsområde kan det, enligt förslaget i promemorian, finnas anledning att se om denna åtskillnad mellan fysiska och juridiska personer bör åtgärdas. Avsikten är att en utvärdering ska ske efter ett år med det nya systemet.

Förslaget innebär att även de publiceringar som sker på etermediernas webbplatser och som i dag faller utanför det medieetiska system som granskningsnämnden utövar tillsyn över kan prövas, vilket skulle stärka allmänhetens tillit till det medieetiska systemet. På motsvarande sätt skulle det skapa en tydlighet för pressen, vars tjänster i nya medieslag annars kan falla in under statlig granskning.

Finansiering, stadgar och övriga praktiska frågor för det nya utvidgade systemet är förankrade hos respektive huvudman. Den prövning som i det nya systemet kommer att ske om en enskild har lidit skada av en publicering har stora likheter med den prövning som i dag görs av granskningsnämnden avseende enskilds privatliv. Två parallella system medför dock osäkerhet och otydlighet för enskilda och är till nackdel för såväl den självreglerande verksamheten som för myndighetstillsynen. Det betonas därför att en parallell prövning av en och samma publicering måste undvikas.

Huvudalternativet, och det som på sikt bäst gagnar självregleringen, är att ändringar görs i radio-_och_tv-lagen för att på så sätt begränsa vad granskningsnämnden kan pröva. Genom en sådan lagändring skulle staten visa att den inte avser att påverka hur den etiska granskningen av respekten för privatlivet sköts.

Utgivarna m.fl. anger slutligen att utredningen bör föreslå att ändringarna i radio-_och_tv-lagen införs den 1 januari 2020.

Förutsättningar för självreglering för SVT, SR och UR

Utredningen har till uppdrag att analysera förutsättningarna för att innehåll i radio- och tv-sändningar från Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) skulle kunna granskas genom självreglering när det gäller enskildas privatliv och rätten till genmäle. Vid denna analys ska utredningen beakta de överväganden som görs av Parlamentariska public servicekommittén i slutbetänkandet En oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50).

I slutbetänkandet beskriver Public service-kommittén kortfattat det förslag till utvidgat självregleringssystem som lämnats av Utgivarna m.fl., utan att kommittén tar ställning till förslaget (s. 68). Frågan om självreglering berördes också vid kommitténs överväganden om ändamålsenlig reglering på kort och lång sikt. Om grundlagsändringar genomförs som medger ett teknikneutralt uppdrag för public service där bolagens programverksamhet genom tråd omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet, menade kommittén att det får övervägas om självregleringen är tillräcklig eller om ett villkor om respekt för den enskildes privatliv bör införas i det nya kompletterande beslutet för verksamhet i tråd. Ett annat alternativ

är att den typen av villkor i marknätet upphör och också tas om hand i ett självregleringssystem (s. 83).

Kommittén redovisade i det sammanhanget vad regeringen uttalat i den senaste public service-propositionen, nämligen att regeringen var generellt positiv till att aktörer inom radio och tv, däribland programföretagen, tar initiativ till självsanerande insatser. När det gäller verksamheten på internet skulle behovet av reglering genom ett effektivt system för självreglering kunna tillgodoses i vissa delar. Regeringens uppfattning var dock att uppdraget till radio och tv i allmänhetens tjänst bör vara tydligt formulerat, transparent och uppföljningsbart. Detta ansågs inte till fullo kunna uppnås genom ett system för självreglering (prop. 2012/13:164 s. 20 f.).

Respekt för den enskildes privatliv och oförsvarlig publicitetsskada

Avsikten är att MO och MEN-systemet ska pröva om enskilda utsatts för en oförsvarlig publicitetsskada, dvs. om en publicering inneburit ett omotiverat intrång i någons privatliv.

Radio-_och_tv-lagen ger en möjlighet att i sändningstillstånd ställa upp villkor om att tillståndshavaren i sändningsverksamheten ska respektera den enskildes privatliv (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § 12 radio-_och_tv-lagen). Det är granskningsnämnden som utövar tillsyn över att villkoret följs och detta ansvar kan, om villkoret ställs i ett tillstånd, inte överföras till ett privaträttsligt organ.

Villkoret avser enskilda personers privatliv. Juridiska personer kan ha ett liknande intresse som då främst prövas utifrån kraven på saklighet, opartiskhet och möjligheten till genmäle eller beriktigande.

Uttrycket oförsvarlig publicitetsskada som MO och MEN har för avsikt att pröva överensstämmer alltså inte helt med det villkor som är möjligt att ställa enligt radio-_och_tv-lagen. Uttrycket får anses ha en vidare betydelse som även omfattar en prövning av om den enskilde nekats rätten till genmäle eller införande av rättelse på ett sätt som lett till publicitetsskada.

Att ett privaträttsligt organ väljer att pröva frågor utifrån ett vidare begrepp än radio- och tv-lagens bestämmelser om respekt för privatlivet är ett val som görs av det fristående organet. Av intresse för det allmänna är att en prövning som motsvarar den som för närvarande görs av granskningsnämnden är möjlig.

Enligt 13 § förordningen (2010:162) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv ska granskningen efter anmälan främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och en god efterlevnad av radio-_och_tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Granskningsnämnden ska alltid pröva anmälningar som berör en enskilds personliga intressen, liknande intressen för företag eller frågor av principiell betydelse. Samtidigt får granskningsnämnden enligt myndighetens instruktion bara pröva frågor om intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det (16 §).

Risk för dubbelprövning

Med dubbelprövning avses i detta sammanhang att samma innehåll prövas av ett privaträttsligt organ å ena sidan och granskningsnämnden å andra sidan. Utgivarna m.fl. har framhållit att risken för dubbelprövning av en och samma publicering måste undvikas.

Utredningen har inhämtat upplysningar från Myndigheten för press, radio och tv när det gäller risken för dubbelprövning. Myndigheten har lämnat följande uppgifter. En anmälan om upplevt intrång i privatlivet rymmer i regel även närliggande frågor. Det handlar inte sällan om att anmälaren anser sig ha fått en alltför begränsad möjlighet att korrigera, försvara sig mot eller ge sin syn på de förhållanden som skildras i ett program eller att anmälaren anser att uppgifterna som lämnas är direkt felaktiga eller missvisande. Bedömningar i dessa delar, i granskningsnämndens prövningar knutna till kraven på opartiskhet och saklighet, kan dessutom ha betydelse för nämndens bedömning av om ett intrång i anmälarens integritet uppkommit. Att uppgifter om ett visst klandervärt beteende inte vilar på saklig grund har, som exempel, bedömts vara en försvårande omständighet som lett till slutsatsen att ett intrång skett. Myndigheten konstaterar att om ärenden som aktualiserar privatlivsfrågan kommer in till granskningsnämnden kommer ärendena i flera fall att leda till prövning både hos granskningsnämnden och hos MO och MEN.

Utredningen delar uppfattningen från Utgivarna m.fl. att risken för dubbelprövning av ett och samma inslag är något som, om möjligt, bör undvikas. Det kan även konstateras att frågor om respekt för den enskildes privatliv har ett nära samband med de grundläggande

bestämmelser som rör kraven på saklighet och opartiskhet. Det finns också en gränsdragning mellan olika prövningsgrunder som kan vara svår för den enskilde att göra i en anmälan.

I dag faller det på granskningsnämnden att göra bedömningen av om grunden för en prövning är respekt för privatlivet eller opartiskhet och saklighet. Av de ärenden som granskningsnämnden prövar är det inte ovanligt att en fråga prövas utifrån flera grunder.

Diagrammet nedan visar antalet ärenden under åren 2014–2018 där granskningsnämnden har prövat frågan om huruvida den enskildes privatliv har respekterats i sändningsverksamheten. Prövningen kan ha skett enbart utifrån grunden respekt för privatlivet eller i kombination med prövningsgrunderna opartiskhet och saklighet. Det förekommer även att frågor om respekt för privatliv prövas i samband med annan grund, även dessa ärenden ingår i diagrammet. Ärendena avser både public service och andra tillståndshavare.

Not: Endast public service har tillståndsvillkor om att sändningsrätten ska utövas opartiskt. Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

Av diagrammet framgår att det är vanligt att en anmälan som berör frågan om den enskildes privatliv respekterats även prövas mot en eller flera andra grunder.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

2014

2015

2016

2017

2018

Ärenden rörande privatliv - totalt

Endast privatliv Privatliv och en eller flera andra grunder

Under 2018 upprättades 1 934 granskningsärenden hos Myndigheten för press, radio och tv (Myndigheten för press, radio och tv:s Årsredovisning 2018 s. 22). Antalet ärenden rörande respekt för privatlivet får därför, ensamt eller i kombination med andra prövningsgrunder, anses vara lågt både i absoluta tal och i relation till det antal ärenden som granskningsnämnden prövar varje år. Det kan alltså konstateras att det finns en risk för dubbelprövning men att antalet ärenden där dubbelprövning kan bli aktuell är begränsat.

Utredningen presenterar nedan de alternativ som kan vara tänkbara för att uppnå det system som Utgivarna m.fl. förespråkar för en framtida granskning av om enskilda blivit utsatta för en publicitetsskada, oberoende av publiceringsplattform.

Tre alternativ för att möjliggöra att frågor om respekt för den enskildes privatliv prövas av ett privaträttsligt organ

Möjligheten att ställa villkor om respekt för enskilds privatliv tas bort från radio-_och_tv-lagen

Ett första alternativ för att möjliggöra granskning av ett privaträttsligt organ är att möjligheten för tillståndsgivaren att ställa villkor om att tillståndshavaren i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv tas bort från bestämmelsen i radio-_och_tv-lagen (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § 12 radio-_och_tv-lagen).

Genom att slopa möjligheten att ställa detta villkor läggs frågan utanför det som är statens ansvarsområde. Det skulle därmed stå ett privaträttsligt organ fritt att ta upp anmälningar och göra prövningar som rör området, dvs. som PON fungerar i dag på pressområdet.

En fördel med detta alternativ är att det blir tydligt att ansvaret för att pröva om ett inslag kränker enskilds privatliv lämnar det statligt reglerade området och att det därmed står ett självreglerande medieetiskt organ fritt att göra de prövningar som kan aktualiseras. Det är naturligtvis en förutsättning att det finns ett från staten fristående organ på plats när möjligheten att ställa villkor om att respektera den enskildes privatliv tas bort ur lagstiftningen och att organet bedöms kunna hantera uppgiften på ett tillfredsställande sätt.

En nackdel med alternativet är att en lagändring behöver ske om det skulle visa sig att det självreglerande systemet inte fungerar, dvs. bestämmelsen i 4 kap. 9 § 12 skulle behöva återinföras, antingen som

ett möjligt tillståndsvillkor eller som en generell bestämmelse i radio-_och_tv-lagen. Om någon prövning inte alls kan ske genom det medieetiska organet finns det inte någon möjlighet för den enskilde att få frågor om respekt för privatlivet prövad fram till dess att relevant lagstiftning åter finns på plats. Med hänsyn till att bestämmelsen syftar till att skydda enskilda skulle ett sådant scenario vara mindre lämpligt.

En särskild fråga är också hur det nuvarande systemet med tillståndsvillkor kan koordineras tidsmässigt med ett självreglerande system. Nästa tillståndsperiod för SVT, SR och UR inleds den 1 januari 2020. För övriga, där tillstånd meddelas av Myndigheten för press, radio och tv, inleds en ny tillståndsperiod den 1 april 2020. Utgivarna m.fl. har uppgett att MO och MEN kommer att inrättas från och med den 1 januari 2020. Ny lagstiftning med anledning av de förslag som utredningen lägger fram kan – med en sedvanlig lagsiftningsprocess – tidigast träda i kraft under hösten 2020.

Utredningen gör i denna fråga bedömningen att om radio-_och_tv-lagen under senare delen av 2020 ändras på så sätt att det inte längre är möjligt att ställa villkor om att respektera den enskildes privatliv i sändningarna så saknas därmed rättslig grund för sådana villkor i tillstånden. Om villkor ställts i tillstånd skulle de därför inte kunna tillämpas efter det att lagändringen trätt i kraft. Det kan dock finnas invändningar mot att införa villkor som inom en kortare tid kommer att sakna rättslig förankring.

Möjligheten att ställa villkor om respekt för enskilds privatliv finns kvar i radio-_och_tv-lagen men tillämpas inte

Ett andra alternativ är att möjligheten att ställa upp villkoret om respekt för enskilds privatliv finns kvar i radio-_och_tv-lagen, men att möjligheten inte används av den som meddelar tillstånd. I det fallet kan inte heller granskningsnämnden pröva frågor om respekt för privatlivet.

En fördel med alternativet är att det skulle finnas en säkerhetsmekanism, om det skulle visa sig att det självreglerande systemet inte skulle fungera. Det har i olika sammanhang framhållits att en framgångsfaktor vid samreglering och självreglering är att det finns en säkerhetsmekanism i lagstiftningen (s.k. legislative backstop, jfr skäl 12 ändringsdirektivet). För att samreglering eller självreglering ska fungera effektivt bör staten därför ha en möjlighet att återta en uppgift

om det skulle visa sig att det privaträttsliga organet av olika skäl inte förmår utföra denna. Det bör dock även beaktas att det inte kan sägas vara ett rent självreglerande system, när det finns en säkerhetsmekanism som relativt snabbt och enkelt kan slå till om självregleringen visar sig inte fungera.

Det bör dock också beaktas att om systemet inte fungerar krävs ändring i tillstånden för att granskningsnämnden ska kunna återta den granskande uppgiften. Enligt förarbetena till radio-_och_tv-lagen kan tillståndsmyndigheten medge att tillståndsvillkor ändras, även under pågående tillståndsperiod (prop. 2009/10:115 s. 216). En tillståndshavare kan därför när MO och MEN är etablerat begära att ett tillståndsvillkor tas bort. Ett tillståndsvillkor kan också återinföras på tillståndshavarens eller tillståndsgivarens initiativ. Det senare förutsätter emellertid att tillståndshavaren godtar det nya villkoret. För public service-bolagens del får det dock antas att dessa bolag är medvetna om de särskilda villkor som bolagen verkar under och i ett sådant fall aktivt verkar för att villkoret om att den enskildes rätt till privatlivet ska respekteras återinförs i tillståndsvillkoren. För övriga aktörer får också förutsättas att de inte skulle motsätta sig en återgång till tidigare ordning, om det medieetiska systemet skulle fallera.

Även i detta alternativ skulle det uppstå en period när reglering saknas, och det därmed inte skulle finnas någon möjlighet för den enskilde att få frågan prövad om ett omotiverat intrång i privatlivet skett.

Slutligen bör vägas in att det är olika tillståndsgivare för olika aktörer på radio- och tv-området. Regeringen meddelar tillstånd för public service att sända radio och tv. Myndigheten för press, radio och tv meddelar tillstånd att sända tv för andra än public service. Eftersom alternativet förutsätter att ett villkor som är möjligt att ställa ändå inte ställs behöver det finnas en dialog mellan regeringen och myndigheten om när förutsättningar för självreglering finns. Tillståndsvillkoret bör inte heller saknas för public service om övriga tillståndshavare har ett sådant villkor.

Möjligheten att ställa villkor om respekt för den enskildes privatliv finns kvar i radio-_och_tv-lagen och tillämpas

Det tredje alternativet är att möjligheten att ställa villkor finns kvar i radio-_och_tv-lagen och att den som meddelar tillstånd också ställer upp detta villkor vid tillståndsgivningen. Detta hindrar i och för sig

inte ett självreglerande system som fungerar parallellt med den lagreglerade tillsynen. Det står givetvis alltid ett privaträttsligt organ fritt att granska de publiceringar som organet själv väljer att granska. Följden blir dock att frågan om ett program innebär en kränkning av den enskildes privatliv kan prövas både av granskningsnämnden och det privaträttsliga organet, dvs. en dubbelprövning.

Risken för dubbelprövning av samma fråga skapar oklarhet för den enskilde som kan bli osäker på vilken instans denne ska vända sig till. Oklarhet kan också uppstå om granskningsnämnden och det privaträttsliga organet gör olika bedömningar och praxis utvecklas i olika riktning. Det skulle inte vara en tillfredsställande situation.

Det bör även beaktas att det kan finnas en berättigad förväntan hos allmänheten att det i ett sändningstillstånd som lämnas av regeringen eller en statlig myndighet ska finnas ett tydligt villkor om att den enskildes privatliv ska respekteras och att detta villkor även prövas av ett offentligrättsligt organ.

Sammanfattande bedömning

Utredningen har presenterat olika alternativ för hur självreglering av frågor om respekt för privatlivet inom radio- och tv-området kan genomföras. Det kan inledningsvis konstateras att det finns fördelar med att tillskapa ett medieetiskt system för prövning av publicitetsskada för enskilda, oberoende av publiceringsplattform. Det behöver dock även framhållas att det finns nackdelar med att lämna det inarbetade och reglerade system som finns i dag på radio- och tv-området. Utredningen redovisar i det följande de överväganden som gjorts avseende de tre alternativen och vilket alternativ som utredningen – trots viss osäkerhet – väljer att förespråka.

Av de tre alternativen ger det första alternativet störst tydlighet i var ansvaret för prövningen av om ett innehåll kränker den enskildes privatliv ligger, nämligen hos den föreslagna medieetiska nämnden. Denna tydlighet gäller inte bara i förhållandet mellan lagstiftaren och det privaträttliga organet utan även i förhållande till den enskilde.

Det andra alternativet, där ansvarsfördelningen är något otydligare, innebär att möjligheten att ställa villkor finns kvar i radio- och tvlagen, men att tillståndsgivaren inte ställer upp villkoret i sändnings-

tillståndet när det kan konstateras att ett fungerande alternativt prövningssystem är på plats. Detta alternativ ger förutsättningar för en tydligare säkerhetsmekanism eftersom det allmänna har möjlighet att ta tillbaka den granskande uppgiften om det visar sig att det medieetiska systemet inte fungerar eller om systemet skapar otydlighet för den enskilde.

Det bör i detta sammanhang framhållas att farhågan att systemet inte skulle fungera inte avser att MO och MEN skulle brista i att upprätthålla den rättssäkra och effektiva prövning som PO och PON gör i dag. PO och PON har fyllt sin funktion under lång tid och varit en garant för att lagstiftaren inte behövt införa reglering avseende respekt för den enskildes privatliv inom pressområdet. Osäkerheten bottnar i stället i att oklarhet kan uppstå dels om vilken instans enskilda ska vända sig till, dels om gränsdragningen mellan att pröva ett inslag på grund av kränkning av privatlivet och på grund av brister när det gäller saklighet och opartiskhet.

Dessa överväganden leder vidare till frågan om risk för dubbelprövning. Utredningen – och även Utgivarna m.fl. – anser att risken för dubbelprövning bör undvikas. Samtliga alternativ innebär, enligt utredningens bedömning, en risk för dubbelprövning, dock i varierande omfattning. I det tredje alternativet finns risk för att samma innehåll prövas på samma grund, dvs. respekt för privatlivet. De två andra alternativen innebär att samma innehåll kan prövas av två olika organ – granskningsnämnden respektive MO och MEN – men inte på samma grund.

Risken för att bedömningen av frågor om respekt för privatlivet kan komma att skilja sig åt mellan de två organen är därför störst i det tredje alternativet. Samtidigt – som nämns ovan – överlappar de olika prövningsgrunderna saklighet, opartiskhet och respekt för privatlivet i någon mån varandra. Erfarenheten från granskningsnämndens verksamhet visar att den enskilde i sin anmälan inte alltid gör en distinktion i fråga vad anmälan grundar sig på. Det blir i stället en fråga för granskningsnämnden att göra en bedömning utifrån relevanta bestämmelser.

Det tredje alternativet, med en uppenbar risk för dubbelprövning, bör alltså inte väljas.

Även om självreglering genom PO och PON har skett under lång tid har lagstiftaren på radio- och tv-området gjort ett val att granskning av innehåll ska ske i en lagstadgad ordning. Steget att gå från en

detaljerad reglering till självreglering genom ett privaträttsligt organ är då stort, särskilt med tanke på att även public service ska omfattas av systemet. Genom att i ett första steg välja att inte ställa det aktuella villkoret i kommande sändningstillstånd, även om detta är möjligt, ger tillståndsgivaren ett förtroende till det nya medieetiska systemet som sedan kan utökas när verksamheten har visat sig fungera som förväntat. Samtidigt finns en möjlighet att återta ansvaret för granskningen om så inte blir fallet.

Utredningen anser därför att det andra alternativet, där möjligheten att ställa villkor kvarstår, skulle vara mest ändamålsenligt, om en öppning ska skapas för att MO och MEN prövar frågor om oförsvarlig publicitetsskada genom intrång i den personliga integriteten även för radio och tv.

En lösning där självregleringen har en säkerhetsmekanism kan även anses säkerställa en effektiv och rättssäker uppföljning av att public service i sin verksamhet respekterar den enskildes privatliv.

6. Videodelningsplattformstjänster

6.1. Inledning

Genom ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet för AVdirektivet till att omfatta också videodelningsplattformstjänster. Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av sådana tjänster vidtar lämpliga åtgärder bl.a. för skydd av minderåriga och till skydd mot material som innehåller uppmaningar till våld eller hat. Ändringsdirektivet föreskriver också att vissa bestämmelser om reklam ska iakttas även av leverantörer av videodelningsplattformar.

I detta kapitel lämnas förslag om hur ändringsdirektivets bestämmelser om videodelningsplattformstjänster ska genomföras i svensk rätt. Som bakgrund ges en beskrivning av videodelningsplattformar och förekomsten av sådana i Sverige. Därefter följer en kort redogörelse för de regler som gäller enligt ändringsdirektivet och de svenska regler som kan aktualiseras. I avsnittet Överväganden finns utredningens förslag och bedömningar tillsammans med fördjupade beskrivningar av ändringsdirektivets regler samt relevant svensk lagstiftning.

6.2. Bakgrund

Videodelningsplattformstjänst definieras enligt ändringsdirektivet i huvudsak som en tjänst som i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten program, användargenererade videor, eller bådadera, för vilka leverantören av videodelningsplattformen saknar redaktionellt ansvar men bestämmer hur innehållet ska organiseras (artikel 1.1 aa AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

I ändringsdirektivets första skäl beskrivs att marknaden för audiovisuella medietjänster utvecklats avsevärt och i snabb takt till följd av

den fortlöpande konvergensen mellan tv- och internettjänster. Videodelningsplattformstjänster lyfts fram som ett exempel på den mediekonvergens som kräver att regelverket på området uppdateras. Det anges att nya typer av innehåll, som videoklipp eller användargenererat innehåll, blivit allt viktigare och att nya aktörer numera är väletablerade, t.ex. leverantörer av videodelningsplattformar. Enligt skäl 1 kräver denna mediekonvergens ett uppdaterat regelverk för att spegla utvecklingen på marknaden och skapa balans mellan tillgång till innehållstjänster online, konsumentskydd och konkurrenskraft.

Genom ändringsdirektivet införs ett nytt kapitel i AV-direktivet, kapitel IXA, med rubriken Bestämmelser som är tillämpliga på videodelningsplattformstjänster. Kapitlet innehåller två artiklar, 28a bestående av jurisdiktionsregler (behandlas i kapitel 4) och 28b som handlar om att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar vidtar lämpliga åtgärder för att skydda vissa intressen och uppfylla vissa angivna krav.

Videodelningsplattformstjänster tar sig olika uttryck och förekommer i skilda sammanhang. Typexemplet på en videodelningsplattformstjänst är Youtube. Youtube kännetecknas av att den är öppen för alla, reklamfinansierad och att leverantören av tjänsten i allmänhet inte lägger sig i vilket innehåll som användarna tillgängliggör. Hur innehållet tillgängliggörs styrs av algoritmer och tjänstens användare. Innehåll som laddas upp kan dock tas bort i efterhand, t.ex. om det visar sig att det består av material som inte kan tillgängliggöras av upphovsrättsliga skäl. Youtube är en tjänst som tillhandahålls av Google och företagets europeiska verksamhet är etablerad på Irland. Av det följer att det är ändringsdirektivets genomförande i irländsk lagstiftning som kommer att gälla för Youtube.

Myndigheten för press, radio och tv har på utredningens uppdrag beskrivit marknaden för videodelningsplattformar och genomfört en kartläggning av möjliga tjänster under svensk jurisdiktion (dnr Komm2019/00087-23).

Myndigheten beskriver en marknad med ett flertal sociala medieplattformar och digitala plattformar som möjliggör videodelning. Youtube är den största plattformen för att dela video, men även t.ex. Facebook, Instagram Stories, Tik Tok, Twitch och Snapchat erbjuder möjlighet att enkelt nå ut till en större grupp användare med ett rörligt innehåll.

Myndigheten hänvisar till statistik från Stiftelsen för internetinfrastrukturs (Internetstiftelsen) undersökning Svenskarna och internet 2018, som visar att Youtube och Facebook fortfarande är populärast, men att Instagram och Snapchat växer snabbare. Det är mest unga som använder Youtube, men det har skett en minskning av det dagliga användandet i de yngre målgrupperna. Det dagliga användandet var 79 procent 2018 i åldersgruppen 12–15 år, jämfört med 86 procent 2017. Tillströmningen av dagliga Youtube-tittare sker nu i stället bland de äldre internetanvändarna. På Youtube har alla åldersgrupper ökat med mellan en och tre procentenheter sedan 2017. Det finns en stark trend att dela rörligt innehåll och det finns inget som tyder på att detta skulle avta. Det är framför allt de unga som är vana vid att dela videor. Dessutom har nästan alla svenskar tillgång till en smartmobil vilket gör det enkelt att både filma och dela vidare. Det är dock inte särskilt många som lägger upp eget material på Youtube. Bara fem procent av användarna lägger upp egna videor.

Så länge dessa sociala medier fortsätter att användas av många är det enligt myndigheten sannolikt att dessa plattformar kommer att vara de vanligaste för videodelning. Den s.k. nätverkseffekten fungerar som en inlåsningsmekanism. Med nätverkseffekten avses det faktum att en person som har hela sitt sociala nätverk på en plattform inte kommer att lämna den plattformen för en miljö som andra i nätverket inte använder, eftersom det skulle kunna innebära att personen förlorar alla sina kontakter. Enligt myndigheten blir effekten att de stora, välkända sociala medieplattformarna och plattformarna för videodelning kan förväntas fortsätta vara stora, medan små uppstickare får svårt att etablera sig.

När det gäller plattformar som möjliggör videodelning pekar myndigheten också på slutna Facebook-grupper. Enligt myndigheten sker allt mer av aktiviteterna på Facebook via Messenger och i slutna grupper där medlemmar som delar samma intressen kan göra inlägg, dela bilder och videor samt kommentera. Dessa grupper kan variera i storlek och vara mer eller mindre kommersiella. Enligt statistik som myndigheten hänvisar till deltar 58 procent av svenskarna i någon grupp på Facebook.

Myndigheten har vid kartläggningen av potentiella videodelningsplattformar under svensk jurisdiktion funnit ett fåtal tjänster och delat in dessa i två olika grupper, dels intresseforum med möjlighet till videodelning, dels videodelningsplattformar för streaming av sport.

Inom den första gruppen lyfter myndigheten fram tre möjliga videodelningsplattformar. Freeride har skidåkningsintresserade som sin målgrupp. På sajten finns information och artiklar och ett forum där medlemmar kan dela bilder och videor. Bearplay är en filmtjänst för jakt- och fiskeintresserade. Medlemmar kan även dela filmer från egna jakt- och fiskeupplevelser. Fishbrain är ett socialt nätverk för fiskeintresserade. Fishbrain erbjuder sina användare möjligheten att följa professionella sportfiskare och att dela egna filmer.

Till den andra gruppen, videodelningsplattformar för streaming av sport, räknar myndigheten tre tjänster. Solidsport, som erbjuder en plattform för idrottsförbund och föreningar som vill sända sina cuper, event och matcher via internet. Målgruppen är även föräldrar som har barn eller ungdomar som håller på med lagidrott. Två andra aktörer inom denna grupp är StayLive och Streamify.

Myndighetens slutsats är att det för närvarande, dvs. våren 2019, finns få tjänster som potentiellt kan definieras som videodelningsplattformar och är etablerade i Sverige. Fler videodelningstjänster kan enligt myndigheten komma att startas eftersom det är enkelt och det finns ett ökande intresse för att dela rörlig bild.

6.2.1. Ändringsdirektivet

Regleringen i ändringsdirektivet av videodelningsplattformstjänster innehåller i huvudsak följande delar.

Innehållsregler

Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna av videodelningsplattformstjänster vidtar lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som bl.a. uppmanar till våld, hat och att begå terroristbrott (artikel 28b.1). Reglerna syftar till att uppnå samma skyddsnivå som gäller för audiovisuella medietjänster, t.ex. beställ-tv. En skillnad är att för audiovisuella medietjänster ska medlemsstaterna säkerställa att sådana tjänster inte innehåller något som strider mot reglerna. För leverantörer av videodelningsplattformar gäller att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna vidtar lämpliga åtgärder för att uppnå skyddsnivån.

Reklamregler

Ändringsdirektivet innebär att vissa bestämmelser om reklam ska iakttas också av leverantörer av videodelningsplattformar (artikel 28b.2). Motivet för att utvidga reklamreglernas tillämpningsområde är enligt skäl 46 att användarna i allt större utsträckning förlitar sig på videodelningsplattformstjänster för att ta del av audiovisuellt innehåll. Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar under deras jurisdiktion uppfyller de grundläggande krav som ställs på audiovisuella kommersiella meddelanden. Det handlar bl.a. om att reklam ska kunna identifieras som sådan, att den inte får strida mot mänsklig värdighet eller diskriminera och att reklam riktad till minderåriga ska uppfylla vissa villkor.

Lämpliga åtgärder

Begreppet lämpliga åtgärder är centralt för de regler som gäller för innehållet på en videodelningsplattform (artikel 28b.3). Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna av videodelningsplattformar vidtar lämpliga åtgärder för att uppfylla kraven.

De lämpliga åtgärderna ska fastställas bl.a. mot bakgrund av det berörda innehållets art, den skada som det kan orsaka och egenskaperna hos den kategori av personer som ska skyddas. Ändringsdirektivet innehåller en uppräkning av vad åtgärderna ska bestå i. Det kan bl.a. handla om att inkludera ändringsdirektivets krav i villkoren för videodelningsplattformstjänsten, upprätta mekanismer där användare kan rapportera eller flagga videor som strider mot innehållsreglerna och att upprätta ålders- och föräldrakontrollsystem för skydd av minderåriga.

Självreglering och bedömning av myndighet

För att genomföra lämpliga åtgärder uppmanas medlemsstaterna att använda samreglering och främja självreglering genom antagande av uppförandekoder på nationell nivå (artikel 28b.4).

När det gäller lämpliga åtgärder finns också en bestämmelse med innebörden att medlemsstaterna ska införa de mekanismer som är nödvändiga för att bedöma om de åtgärder som vidtas av leverantörer

av videodelningsplattformar är lämpliga och anförtro bedömningen av dessa åtgärder åt nationella tillsynsmyndigheter (artikel 28b.5). Vidare upplyses att medlemsstaterna får införa mer detaljerade och striktare åtgärder än de exempel på lämpliga åtgärder som anges i bestämmelsen och som beskrivs ovan (artikel 28b.6).

Tvistlösning utanför domstol

Ändringsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att mekanismer för prövning utanför domstol är tillgängliga för att lösa tvister mellan användare och leverantörer av videodelningsplattformar, med avseende bl.a. på de åtgärder leverantören ska vidta (artikel 28b.7). Sådana mekanismer ska möjliggöra opartisk tvistlösning och får inte frånta konsumenten det rättsskydd som erbjuds i nationell rätt (artikel 28b.8).

6.3. Gällande regler

Videodelningsplattformstjänst finns inte som begrepp i svensk lagstiftning, men företeelsen som sådan och även det innehåll som tillgängliggörs på dessa plattformar omfattas av olika regelverk. Här kan nämnas lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen) och lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen). Vidare kan det inte uteslutas att visst innehåll på plattformarna omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Hur dessa lagar påverkar genomförandet av ändringsdirektivet beskrivs närmare i avsnittet Överväganden, som innehåller utredningens förslag och bedömningar.

Av intresse för frågan om vad som gäller för innehåll som tillgängliggörs på videodelningsplattformar, och även för leverantören av videodelningsplattformen och dess användare, är de villkor som tillämpas mellan leverantören och användaren.

Youtube kan tjäna som exempel. Genom att använda tjänsten godkänner användaren ett antal villkor. Bland annat förbinder sig användaren att inte lägga upp något innehåll som inkluderar material som är olagligt att inneha i det land där användaren är bosatt, eller som det skulle vara olagligt för Youtube att använda eller inneha i samband

med tillhandahållandet av tjänsten. Vidare görs användaren införstådd med och medveten om att användande av tjänsten kan innebära att bli exponerad för innehåll som är sakligt felaktigt, kränkande, otillständigt eller på annat sätt anstötligt.

Vid sidan av villkoren har Youtube riktlinjer. Dessa riktlinjer gäller för innehåll som tillgängliggörs på tjänsten. Riktlinjerna handlar bl.a. om hatiskt innehåll, våldsamt eller chockerande innehåll, hot och trakasserier. Policyn innebär att Youtube förlitar sig på att användarna rapporterar innehåll som de tycker är olämpligt och Youtube tillhandahåller en möjlighet för användarna att ”flagga” innehåll. När en video har rapporterats tas den inte bort automatiskt utan den granskas enligt riktlinjerna för innehåll. Innehåll som bryter mot riktlinjerna tas bort från tjänsten. En granskning kan också leda till att innehållet får en åldersbegränsning.

6.4. Överväganden

6.4.1. Förhållandet till yttrandefrihetsgrundlagen

Bedömning: Det är inte uteslutet att innehåll på videodelnings-

plattformar kan omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Även om så är fallet är det möjligt att införa regler för videodelningsplattformar så länge reglerna inte är mer långtgående än de bestämmelser som gäller för tv-sändningar och beställ-tv.

Grundlagsskyddet för databaser regleras i 1 kap. 4 § YGL. I första hand omfattar databasregeln verksamhet som drivs av traditionella massmedieföretag, som t.ex. en redaktion för en periodisk skrift eller ett program. Sådana databaser har s.k. automatiskt grundlagsskydd. Regeln ger också en möjlighet för den som driver en databas att få grundlagsskydd på frivillig väg genom att ansöka om utgivningsbevis. För att databasregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. Ett grundläggande krav för att databasverksamhet ska skyddas enligt YGL är alltså att den som driver verksamheten råder över innehållet. Bakgrunden till kravet att innehållet helt ska styras av avsändaren är det ensamansvar som databasens utgivare har.

Mediegrundlagskommittén hade i uppdrag att analysera om massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier eller motsvarande borde omfattas av automatiskt grundlagsskydd. Kommittén redovisade sina överväganden och förslag i betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58). Kommitténs bedömning var att rättsläget bör kunna uppfattas så det inte är uteslutet att ett massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier omfattas av det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln. Det är en fråga som enligt kommitténs bedömning kan och bör överlämnas till rättstillämpningen (SOU 2016:58 s. 337).

Ett exempel på ett massmedieföretag som använder en videodelningsplattform är Sveriges Utbildningsradio AB:s (UR) Youtubekanaler som består av fristående avsnitt ur vissa programserier. Sådant innehåll kan omfattas av YGL om Youtube-kanalen ifråga kan anses utgöra en avskild yta på plattformen och innehållet bara kan ändras av UR. Youtube-kanalen ifråga kan också vara beställ-tv i radio- och tv-lagens mening. Leverantören av innehållet, dvs. UR, ansvarar då för att följa radio- och tv-lagens bestämmelser, oavsett om innehållet tillgängliggörs på Youtube, en videodelningsplattform etablerad i Sverige eller på urplay.se. Av skäl 3 i ändringsdirektivet framgår också att kanaler eller andra audiovisuella tjänster under en leverantörs redaktionella ansvar i sig kan utgöra audiovisuella medietjänster, även om de erbjuds via en videodelningsplattform som kännetecknas av avsaknaden av redaktionellt ansvar. I sådana fall åligger det de leverantörer som har det redaktionella ansvaret att följa direktivet.

Webbsändningsregeln (1 kap. 3 § andra stycket YGL) innebär att radio- och tv-program som överförs via internet kan omfattas av YGL under samma grundförutsättningar som annars gäller för radio- och tv-sändningar. Det kan handla om direktsända eller inspelade program och det är inget krav att det är ett massmedieföretag som sänder. Det som krävs är att starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren.

Sociala medier med videodelningsfunktionalitet kan ge användarna möjlighet att direktsända innehåll. Instagram, Facebook och Youtube har denna funktionalitet och den är i allmänhet så lättanvänd att en s.k. livestream kan startas via en webbläsare i en dator med kamera eller direkt via en telefons inbyggda kamera. Sådana direktsändningar skulle kunna omfattas av webbsändningsregeln och vara grundlagsskyddade. Högsta domstolen har bedömt att en sändning som i allt

väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte kan anses utgöra ett program i webbsändningsregelns mening. En sändning som är att se som ett rent spontanutflöde från en enskild sändares sida bör därför inte omfattas av regeln (Högsta domstolens dom den 2 juli 2018 i mål nr B 3552-17).

Utredningen bedömer sammantaget att det inte är uteslutet att innehåll som tillgängliggörs på videodelningsplattformar kan omfattas av YGL, men att en bedömning måste göras från fall till fall. Frågan är dock inte avgörande för möjligheten att genomföra ändringsdirektivets regler om videodelningsplattformar. Det kan i sammanhanget framhållas att ändringsdirektivets reglering av innehåll på videodelningsplattformar inte går utöver de krav som ställs på tvsändningar och beställ-tv. När det gäller förhållandet till YGL är det alltså samma frågor som aktualiseras som vid genomförandet i övrigt.

6.4.2. Gränsdragningsfrågor

Bedömning: Utgångspunkten för bedömningen av vad som utgör

en videodelningsplattform bör vara ändringsdirektivets definition av begreppet.

En viktig fråga är hur videodelningsplattformar definieras och hur de avgränsas mot andra onlinetjänster, inte minst sociala medier. En av ändringsdirektivets utgångspunkter är att en social medietjänst ska omfattas av direktivet i den utsträckning tjänsten omfattas av definitionen av videodelningsplattformstjänst. Bakgrunden, som kommer till uttryck i skäl 4, är att sociala medietjänster har ett betydande genomslag genom att de ger användarna möjlighet att forma och påverka andra användares åsikter. Därför bör det finnas regler också för dessa tjänster som skyddar minderåriga från skadligt innehåll och alla medborgare från uppmaning till hat, våld och terrorism.

Definitionen av videodelningsplattformstjänst innebär att en sådan tjänst inte är en audiovisuell medietjänst, även om den har delar gemensamt med audiovisuella medietjänster såsom dessa definieras i direktivet. En videodelningsplattform är enligt artikel 1.1 aa i AVdirektivet genom ändringsdirektivet bl.a. en tjänst enligt definitionen i artiklarna 56 och 57 i EUF-fördraget, dvs. det handlar om prestationer som normalt utförs mot ersättning. Det kan också tilläggas

att det av skäl 6 i ändringsdirektivet framgår att definitionen av videodelningsplattformstjänst inte bör omfatta icke-ekonomisk verksamhet, såsom tillhandahållande av audiovisuellt innehåll på privata webbplatser och hos icke-kommersiella intressegrupper.

Definitionen av videodelningsplattformstjänst sammanfaller även med definitionen av audiovisuell medietjänst när det gäller syftet med tjänsten. Tjänsten ska tillhandahållas allmänheten i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte.

I ändringsdirektivet förtydligas att AV-direktivet bör förbli tillämpligt endast på de tjänster vars huvudsakliga syfte är att tillhandahålla program i syfte att informera, underhålla och utbilda. Kravet på huvudsakligt syfte bör också anses uppfyllt om tjänsten har audiovisuellt innehåll och en audiovisuell form som kan särskiljas från tjänsteleverantörens huvudsakliga verksamhet, t.ex. fristående delar av nättidningar som innehåller audiovisuella program eller användarproducerade videor. En tjänst bör betraktas som endast ett komplement som är oskiljbart från den huvudsakliga verksamheten på grund av kopplingarna mellan det audiovisuella utbudet och den huvudsakliga verksamheten, såsom tillhandahållande av nyheter i skriftlig form (skäl 3).

Avsaknaden av redaktionellt ansvar

Av definitionen av videodelningsplattformstjänst framgår att leverantören av tjänsten saknar redaktionellt ansvar för innehållet (artikel 1.1 aa). Därigenom skiljer sig en videodelningsplattformstjänst från en audiovisuell medietjänst, t.ex. beställ-tv, där leverantören av tjänsten definieras som den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för valet av audiovisuellt innehåll för den audiovisuella medietjänsten och som avgör hur det ska struktureras (artikel 1 d i 2010 års AV-direktiv).

Redaktionellt ansvar är i sig definierat i AV-direktivet som faktisk kontroll av såväl valet av program som hur programmen ska struktureras, antingen i en kronologisk programtablå, när det gäller tv-sändningar, eller i en katalog, när det gäller audiovisuella medietjänster på begäran. Det redaktionella ansvaret medför inte nödvändigtvis något rättsligt ansvar enligt nationell lagstiftning för innehållet eller tillhandahållna tjänster (artikel 1 c).

I detta sammanhang kan det sista ledet i definitionen av videodelningsplattformstjänst nämnas. Det är leverantören av videodelningsplattformen som bestämmer hur de (dvs. program, användarproducerade videor eller bådadera) ska organiseras. En leverantör av en videodelningsplattformstjänst har alltså möjlighet att styra över hur innehållet i tjänsten, dvs. program eller användarproducerad video, organiseras men kan inte styra över vilket faktiskt innehåll som visas.

Att styra över hur innehållet i tjänsten organiseras exemplifieras i direktivet med automatiserade metoder eller algoritmer, i synnerhet genom att visa innehållet i tjänsten, genom taggning och genom sekvensering. Taggning bör kunna förstås som att innehållet i tjänsten organiseras utifrån information som användaren tillfört den uppladdade videon, t.ex. beskrivande ämnesord. Sekvensering handlar om att innehållet organiseras i en viss ordning som styr uppspelningsprocessen.

Avgränsning mot sociala medier

Det finns ingen klar gräns mellan sociala medietjänster och videodelningsplattformstjänster. Tjänster som i dagligt språkbruk beskrivs som sociala medier kan ha möjligheter till videodelning och en videodelningsplattformstjänst kan erbjuda det som traditionellt förknippas med sociala medier.

Sociala medietjänster tas upp i skäl 4 ändringsdirektivet. Där beskrivs att videodelningsplattformstjänster, liksom sociala medietjänster, blivit en viktig kanal för ungdomar när det gäller att dela information, underhålla och utbilda, bl.a. genom att ge tillgång till program och användarproducerade videor. Sociala medietjänster behöver därför omfattas av tillämpningsområdet för direktivet eftersom de konkurrerar om samma publik och intäkter som de audiovisuella medietjänsterna.

I skäl 5 förtydligas att även om syftet med ändringsdirektivet inte är att reglera sociala medietjänster i sig, bör sociala medietjänster omfattas av direktivet om tillhandahållandet av program och användarproducerade videor utgör en väsentlig funktion i tjänsten. Tillhandahållandet av program och användarproducerade videor kan enligt skäl 5 anses utgöra en väsentlig funktion i den sociala medietjänsten

om det audiovisuella innehållet inte endast är underordnat eller utgör en mindre del av verksamheten i den sociala medietjänsten.

Vidare uttalas i skäl 5 att kommissionen bör utfärda riktlinjer för den praktiska tillämpningen av kriteriet väsentlig funktion i definitionen av en videodelningsplattformstjänst. Riktlinjerna bör utarbetas med vederbörlig hänsyn till de mål av allmänt intresse som ska uppnås av leverantörer av videodelningsplattformar och rätten till yttrandefrihet. Utredningen har inhämtat att kommissionens ambition är att publicera riktlinjer under 2019.

Hur begreppet väsentlig funktion ska tolkas har varit omdiskuterat sedan det i ett sent skede av förhandlingarna om ändringsdirektivet infördes i direktivtexten. Under vintern 2018/2019 har kommissionen haft en dialog med medlemsstaterna och intressenter om begreppet. European Broadcasting Union (EBU) har hävdat att begreppet väsentlig funktion bör förstås så att möjligheten till videodelning inte nödvändigtvis måste vara den viktigaste funktionen i en tjänst, utan att det räcker att videodelning är en av kanske många olika funktioner som en tjänst tillhandahåller för sina användare (EBU Contribution for the preparation of Commission Guidelines on the practical application of the ”essential functionality” criterion of the definition of video-sharing platform service, den 19 mars 2019).

Sammantaget kan utredningen konstatera att det kan uppkomma flera gränsdragningsfrågor när det gäller att bedöma om en tjänst omfattas av ändringsdirektivets bestämmelser. Till detta kommer att området är under ständig utveckling och att nya typer av videodelningstjänster och nya tekniska lösningar sannolikt kommer att förändra och eventuellt försvåra bedömningen över tid. De tolkningsriktlinjer som kommissionen avser att ta fram kan ge ledning och bör beaktas i det fortsatta arbetet.

En rimlig slutsats är därför, enligt utredningens bedömning, att det är inte är lämpligt att närmare precisera vilka typer av videodelningsplattformstjänster som ska omfattas av regleringen på området, utan utgå från den allmänt hållna definitionen i ändringsdirektivet och låta frågan om vilka typer av tjänster som omfattas av regleringen få utvecklas i tillämpningen och genom rättspraxis.

Myndigheten för press, radio och tv kommer att få en central roll i praxisutvecklingen, bl.a. mot bakgrund av att leverantörer av videodelningsplattformar etablerade i Sverige ska anmäla sin verksamhet till myndigheten för registrering (avsnitt 4.2.4).

6.4.3. Definitioner, jurisdiktion och registrering

Genomförande av ändringsdirektivets bestämmelser om definitioner, jurisdiktion och registrering när det gäller videodelningsplattformstjänster behandlas i kapitel 4.

I kapitel 4 föreslås bl.a. att definitioner av begreppen videodelningsplattform, leverantör av videodelningsplattform och användargenererad video införs i radio-_och_tv-lagen (avsnitt 4.2.1). Frågan om var i lagstiftningen regler om videodelningsplattformar bäst placeras behandlas i nästa avsnitt.

6.4.4. Radio- och tv-lagens tillämpningsområde utökas till att omfatta videodelningsplattformar

Bedömning: Bestämmelser om videodelningsplattformar och leve-

rantörer av sådana tjänster bör införas i radio-_och_tv-lagen och samlas i ett nytt kapitel.

Ändringsdirektivet innebär att tillämpningsområdet för AV-direktivet breddas till att omfatta även videodelningsplattformstjänster. Medlemsstaterna åläggs bl.a. att säkerställa att leverantörer av sådana tjänster vidtar lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga och till skydd mot material som innehåller uppmaningar till våld eller hat. Den fråga som uppkommer inledningsvis är då var i lagstiftningen sådana bestämmelser lämpligen införs.

Ett alternativ är att bestämmelser införs i en ny lag. Motiv som kan anföras för att skapa en ny lag om videodelningsplattformar är bl.a. att det handlar om något annat än de traditionella medietjänster som regleras i radio-_och_tv-lagen. Till skillnad från audiovisuella medietjänster kännetecknas en videodelningsplattform av att leverantören av tjänsten saknar redaktionellt ansvar för innehållet, som är program eller användargenererade videor, men att leverantören bestämmer hur innehållet ska organiseras. Denna grundläggande skillnad mellan leverantörer av audiovisuella medietjänster och leverantörer av videodelningsplattformar talar alltså för en ny lag i stället för att videdelningsplattformar regleras i radio-_och_tv-lagen.

Ett annat alternativ är att införa bestämmelser om videodelningsplattformar i radio-_och_tv-lagen. Skäl som kan anföras för detta alternativ är att de olika företeelserna behandlas i samma direktiv och att det finns flera beröringspunkter i de bestämmelser som gäller för de olika typerna av tjänster. Det finns inte heller något som hindrar att en leverantör av en videodelningsplattform i en separat del av tjänsten även fungerar som leverantör av en audiovisuell medietjänst, t.ex. genom att tillhandahålla beställ-tv, där leverantören har ett redaktionellt ansvar. Det kan också framhållas att gränsdragningsfrågor kan aktualiseras när det gäller det innehåll som tillgängliggörs på en sådan plattform.

Som konstaterats ovan kan innehåll som omfattas av YGL, t.ex. beställ-tv från ett medieföretag, finnas på en videodelningsplattform bredvid innehåll som inte är grundlagsskyddat. Det talar också för att ha en samlad lagstiftning i radio-_och_tv-lagen, vilket bör kunna underlätta tillämpningen. Ytterligare skäl för att radio-_och_tv-lagen är lämplig för att ta emot nya regler på området är bl.a. att det europeiska myndighetssamarbetet som bedrivs inom den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) kommer att omfatta både audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformar. Myndigheten för press, radio och tv medverkar i arbetet inom Erga.

Slutligen kan nämnas att en särskild lagstiftning för videodelningsplattformar skulle omfatta ett mycket begränsat område och i många frågor behöva hänvisa till radio-_och_tv-lagen. Sammantaget väger, enligt utredningen, skälen att införa nya bestämmelser om videodelningsplattformar i radio-_och_tv-lagen tyngre än skälen för att skapa en ny lag som ska gälla för videodelningsplattformar.

Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att ändringsdirektivets bestämmelser om videodelningsplattformar bör genomföras genom att radio- och tv-lagens tillämpningsområde utökas till att även omfatta denna typ av tjänster. Leverantörer av videodelningsplattformar som uppfyller de kriterier som anges i ändringsdirektivet föreslås alltså att omfattas av radio-_och_tv-lagen.

Ett nytt kapitel om videodelningsplattformar bör införas i radio-_och_tv-lagen

De bestämmelser som ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar bör enligt utredningens bedömning samlas i ett eget kapitel i radio-_och_tv-lagen. Ett alternativ till ett eget, nytt kapitel är att införa bestämmelser med bäring på leverantörer av videodelningsplattformar i de olika kapitel som berör krav som också ställs på leverantörer av audiovisuella medietjänster. Det skulle innebära behov av nya paragrafer i bl.a. 5 kap. om skydd av barn och 8 kap. om reklam och andra annonser. Även rubriker i dessa kapitel skulle behöva ändras.

Det finns flera skäl för att skapa ett eget kapitel för de bestämmelser som behöver införas. En anledning är att skillnaderna mellan leverantörer av videodelningsplattformar och audiovisuella medietjänster är betydande, bl.a. saknar leverantörer av videodelningsplattformar redaktionellt ansvar för innehållet. Ytterligare ett skäl är att de bestämmelser som ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar delvis är utformade på ett annat sätt än de bestämmelser som gäller för leverantörer av audiovisuella medietjänster. Exempelvis ska leverantörer av videodelningsplattformar vidta lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från uppmaningar till våld och hat. Att samla de nya bestämmelser som behövs i ett eget kapitel bör även underlätta för den som på ett enkelt sätt vill ta reda på vad som gäller för leverantörer av videodelningsplattformar. Det kan slutligen också nämnas att bestämmelserna i ändringsdirektivet som är tillämpliga på videodelningsplattformstjänster finns i ett eget kapitel i direktivet, IXA.

Det nya kapitlet i radio-_och_tv-lagen bör placeras efter kapitel 5 som handlar om innehållet i tv-sändningar, beställ-tv och sökbar texttv och få rubriken Innehållet på videodelningsplattformar.

6.4.5. Bestämmelser om innehållet på videodelningsplattformar

BBS-lagen och videodelningsplattformar

Bedömning: Leverantörer av videodelningsplattformar kan bli an-

svariga enligt lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor.

Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) reglerar ansvar för tillhandahållare av s.k. elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses enligt 1 § en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. Med meddelanden avses text, bild, ljud eller information i övrigt. Definitionen av elektronisk anslagstavla omfattar alla tjänster där någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden (prop. 1997/98:15 s. 9). Av 2 § framgår vissa undantag från lagens tillämpningsområde; den gäller t.ex. inte tjänster som skyddas av tryckfrihetsförordningen (TF) eller YGL.

I 5 § föreskrivs en skyldighet för den som tillhandahåller tjänsten att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av vissa meddelanden som sänds in till tjänsten av en användare. Meddelanden som tillhandahållaren är skyldig att ta bort är de vars innehåll uppenbart är sådant som avses i någon av bestämmelserna om olaga hot, olaga integritetsintrång, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt offentlig uppmaning enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, den s.k. rekryteringslagen. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla ska enligt 4 §, för att kunna fullgöra sin skyldighet att ta bort vissa meddelanden, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten.

Videodelningsplattformar är en företeelse som inte fanns när BBS-lagen infördes. Lagen har dock ett brett tillämpningsområde. När det gäller att avgöra om en tjänst omfattas av lagen får stor vikt läggas vid om tillhandahållaren erbjuder förmedling av meddelanden på ett sådant sätt att han eller hon framstår som den som driver en verksamhet, en ”tjänst”, inriktad på sådan förmedling. Ett exempel på en verksamhet som utgör en elektronisk anslagstavla i lagens mening är vad som i dag brukar kallas webbhotell, dvs. när någon erbjuder användare att lägga upp egna informationsdatabaser i form av hemsidor och hemsidorna nås genom den som inrättat möjligheten att lägga upp hemsidorna (prop. 1997/98:15 s. 10).

I samband med att brottskatalogen i BBS-lagen utvidgades till att omfatta olaga hot (prop. 2016/17:222, bet. 2017/18:KU13, rskr. 2017/18:36) noterade regeringen att lagen kritiserats för att vara svårtillämpad och dåligt anpassad till teknikutvecklingen. Inte minst har begreppet

elektronisk anslagstavla ansetts föråldrat. Lagen har dessutom, åtminstone i domstol, kommit att tillämpas i mycket begränsad utsträckning. Regeringen menade i nämnda lagstiftningsärende att även om begreppet elektronisk anslagstavla i sig är något föråldrat så är innebörden – en tjänst där någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden – fortfarande relevant (prop. 2016/17:222 s. 79).

När det gäller videodelningsplattformar kan det också diskuteras om BBS-lagen kan bli tillämplig för enskilda videoklipp eller flera klipp i en kanal som tillgängliggörs med en möjlighet att lämna kommentarer. Frågan är om de kommentarer som lämnas av andra användare medför ett ansvar för den person som laddat upp videon eller tillgängliggjort kanalen, eller för den som tillhandahåller videodelningsplattformen.

I propositionen framhålls att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna (prop. 1997/98:15 s. 10). Mot denna bakgrund bör det kunna hävdas att det är leverantören av videodelningsplattformen som är ansvarig enligt BBS-lagen. Möjligen kan även en användare av en videodelningsplattformstjänst som skapar en egen kanal, eller förfogar över en avgränsad del av tjänsten, vara ansvarig enligt BBS-lagen. För det krävs att användaren har ett visst utrymme att själv, vid sidan av plattformsleverantören, besluta och styra över hur kommentarsfunktionen kan användas.

Att BBS-lagen på senare tid utvidgats för att åstadkomma ett starkare straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (prop. 2016/17:222) och vid genomförandet av terrorismdirektivet (prop. 2017/18:174) bekräftar att lagens tillämpningsområde är relevant, med beaktande av den senaste tekniska utvecklingen och att allmänhetens kommunikations- och medievanor förändrats sedan lagens införande.

Vilket innehåll omfattas?

Enligt artikel 28b.1 ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörerna av videodelningsplattformar vidtar ”lämpliga åtgärder” för att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som bl.a. uppmanar till våld, hat och att begå terroristbrott. Som beskrivits ovan innebär BBS-lagen att tillhandahållaren av tjänsten är skyldig

att ta bort meddelanden vars innehåll uppenbart är sådant som avses i någon av brottsbalkens bestämmelser om olaga hot, olaga integritetsintrång, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller olaga våldsskildring, eller offentlig uppmaning i rekryteringslagen (5 § första stycket punkt 1).

Utredningen bedömer att uppräkningen täcker det område som omfattas av artikel 28b.1. Det innebär dock inte att utredningen anser att en hänvisning till BBS-lagen är tillräckligt för att genomföra ändringsdirektivet i dessa delar. Särskilda innehållsbestämmelser krävs, vilket beskrivs närmare i följande avsnitt.

Enligt definitionen i ändringsdirektivet kan innehåll som tillgängliggörs på en videodelningsplattform vara program, audiovisuella kommersiella meddelanden och användargenererade videor. Eftersom BBS-lagen inte gäller innehåll som omfattas av TF och YGL är frågan om det kan finnas innehåll på en videodelningsplattform som av den anledningen inte skulle omfattas av BBS-lagens bestämmelser om att ta bort innehåll som t.ex. utgör hets mot folkgrupp. Exempelvis kan program som tillhandahålls på en videodelningsplattform betraktade vart och ett för sig utgöra beställ-tv i radio- och tv-lagens mening. Det är innehåll som kan omfattas av YGL och som därför faller utanför BBS-lagens tillämpningsområde. I ett sådant fall är det leverantören av beställ-tv-tjänsten som ska följa ändringsdirektivet och nationella regler.

Artiklarna 12–15 i e-handelsdirektivet ska gälla

Förslag: I kapitlet om videodelningsplattformar ska det finnas en

bestämmelse som upplyser om att 16–18 §§ lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster gäller för leverantörer av videodelningsplattformar.

Artikel 28b.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet, som innehåller bestämmelser om att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som bl.a. uppmanar till våld, hat och att begå terroristbrott, inleds med en hänvisning till artiklarna 12–15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet).

Innebörden av hänvisningen är att lämpliga åtgärder ska vidtas för att skydda barn och allmänheten utan att det påverkar tillämpningen av de nämnda artiklarna i e-handelsdirektivet. Förhållandet mellan e-handelsdirektivet och ändringsdirektivet är förtydligat i artikel 4.7. Vid en konflikt mellan direktiven ska, såvida inte något annat föreskrivs, AV-direktivet genom ändringsdirektivet ha företräde. Eftersom det i detta fall finns en hänvisning till artiklarna 12–15 i e-handelsdirektivet har dessa därmed företräde framför AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

E-handelsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom lag (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Artikel 12, 13 och 14 i e-handelsdirektivet motsvaras av 16–18 §§ e-handelslagen. Dessa bestämmelser innebär i huvudsak att mellanhänder som bedriver vissa typer av verksamhet av rent teknisk karaktär, inte ska kunna göras ansvariga för sådan information som de vidarebefordrar eller lagrar. I artikel 12 regleras ansvaret för en tjänsteleverantör som enbart vidarebefordrar information. Ansvaret för viss information i samband med överföring av information genom s.k. cachning regleras i artikel 13 och i artikel 14 regleras ansvaret vid tillhandahållande av lagringsutrymme för information (prop. 2001/02:150 s. 31).

Det är främst den sistnämnda artikeln, motsvarande 18 § e-handelslagen, som kan aktualiseras. Den innebär att tjänsteleverantören under vissa förutsättningar är fri från ansvar och gäller vid s.k. värdtjänster, som webbhotell, chattjänster och elektroniska anslagstavlor där det pågår interaktivitet mellan parterna utan inblandning av värdtjänstleverantören (prop. 2001/02:150 s. 121). Ansvarsfriheten gäller i fråga om skadeersättning respektive sanktionsavgifter.

Av intresse i detta sammanhang är även artikel 15 i e-handelsdirektivet som innebär att medlemsstaterna inte får ålägga tjänsteleverantörer en allmän skyldighet att, i samband med tillhandahållande av sådana tjänster som avses i artiklarna 12–14, övervaka den information de överför eller lagrar för annans räkning. Dessa mellanhänder får inte heller åläggas någon allmän skyldighet att aktivt efterforska fakta eller omständigheter som kan tyda på olaglig verksamhet.

Med tjänsteleverantör avses i direktivet varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller någon av informationssamhällets tjänster. Det kan t.ex. vara en leverantör av en videodelningsplattform. I ändringsdirektivets skäl 48 påpekas också att tillämpningen av artikel 15

i e-handelsdirektivet utesluter att tjänsteleverantörer åläggs allmänna skyldigheter att övervaka information som överförs eller lagras eller att aktivt söka efter fakta och omständigheter som tyder på olaglig verksamhet. Vid genomförandet av e-handelsdirektivet i svensk rätt föranledde förbudet mot krav på generell övervakning i artikel 15 ingen åtgärd från regeringens sida (prop. 2001/02:150 s. 99).

Mot bakgrund av det svenska genomförandet av artikel 12–15 i e-handelsdirektivet kan hänvisningen till dessa bestämmelser i artikel 28b.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet genomföras genom att i radio- och tv-lagen hänvisa till 16–18 §§ e-handelslagen.

Om förhållandet mellan e-handelslagen och BBS-lagen

I propositionen till e-handelslagen, som genomför e-handelsdirektivet, behandlas hur förbudet i direktivet mot att ålägga vissa tjänsteleverantörer en allmän övervakningsskyldighet förhåller sig till BBS-lagen. Regeringen anförde i det avseendet följande. Vid BBS-lagens tillkomst poängterades att det inte krävs att tillhandahållaren förhandsgranskar meddelanden eller aktivt kontrollerar varje enskilt meddelande som sänds till tjänsten. Det anges i förarbetena att ett sätt att uppfylla uppsiktsplikten, om antalet meddelanden är stort, i stället är att upprätta en ”klagomur” dit användarna kan vända sig om det förekommer straffbara meddelanden (prop. 1997/98:15 s. 14 f.). Någon skyldighet att aktivt efterforska fakta eller omständigheter som kan tyda på olaglig verksamhet uppställs inte heller i lagen. BBS-lagen innebär alltså inte någon allmän övervakningsskyldighet, utan endast en plikt att hålla en viss uppsikt i skälig omfattning. Sammantaget ledde dessa överväganden till slutsatsen att BBS-lagen inte står i strid med artikel 15.1 i e-handelsdirektivet (prop. 2001/02:150 s. 100).

Särskilda innehållsbestämmelser krävs för att genomföra ändringsdirektivet

Utredningen bedömer att det inte är tillräckligt att enbart hänvisa till BBS-lagen för att genomföra ändringsdirektivets krav när det gäller innehåll som tillgängliggörs på en videodelningsplattform. Bakgrunden är att ändringsdirektivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar vidtar lämpliga åtgärder

för att skydda minderåriga och för att skydda allmänheten från visst innehåll. Vad de lämpliga åtgärderna kan bestå i räknas upp i artikel 28b.3. Dessa frågor behandlas också i avsnitt 6.4.6.

Utredningen anser att ändringsdirektivets bestämmelser om lämpliga åtgärder innebär en högre grad av detaljreglering än vad BBS-lagen ger uttryck för när det handlar om leverantörens ansvar för innehållet och att regleringen i detta sammanhang inbegriper förhållandet mellan leverantören och användaren av tjänsten. För att genomförandet ska återspegla det ansvar som åvilar leverantören av en videodelningsplattform bör det alltså införas bestämmelser om ansvar för hantering av innehåll i radio-_och_tv-lagen, som utgår från lydelsen av artikel 28b.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

Utredningen föreslår därför att bestämmelser införs för att tydliggöra att en leverantör av en videodelningsplattform har ett ansvar att vidta lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga och allmänheten från visst innehåll (artikel 28b.1 a, b och c).

Lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från skadligt innehåll

Förslag: Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämp-

liga åtgärder för att skydda barn från ingående våldsskildringar och pornografiska bilder. Bestämmelsen ska vara utformad på liknande sätt som regeln om skydd av barn, som gäller för program i beställ-tv.

Enligt artikel 28b.1 a AV-direktivet genom ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar inom deras jurisdiktion vidtar lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från program, användargenererade videor och audiovisuella kommersiella meddelanden som kan skada deras fysiska, mentala eller moraliska utveckling i enlighet med artikel 6a.1. Hänvisningen till artikel 6a.1 innebär att den skyddsnivå som gäller för audiovisuella medietjänster också ska gälla för videodelningsplattformstjänster.

Utredningens bedömning är att artikel 6a.1 inte medför behov av ändringar i svensk rätt, se vidare kapitel 8. Ändringsdirektivets bestämmelser om program som kan skada barn genomförs i 5 kap. 2 och 3 §§ radio-_och_tv-lagen genom bestämmelserna om hur program med

ingående våldsskildringar och pornografiska bilder ska sändas respektive tillhandahållas så att det inte finns en betydande risk att barn ser dem. I sammanhanget kan nämnas att AV-direktivets bestämmelser om program som allvarligt kan skada minderåriga ansetts tillgodosedda bl.a. genom bestämmelserna om olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp och uppvigling i brottsbalken (prop. 1995/96:160 s. 95 och prop. 2009/10:115 s. 124 f.). Dessa är också straffbestämmelser som återfinns i BBS-lagen. Om BBS-lagen är tillämplig på leverantörer av videodelningsplattformar har leverantören ett ansvar för att avlägsna innehåll som uppenbart är sådant som avses i dessa bestämmelser.

Som nämnts ovan bedömer utredningen att en hänvisning till BBS-lagen inte är tillräcklig för att tydliggöra leverantörens ansvar enligt artikel 28b.1. Därför föreslås en bestämmelse med innebörden att leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda barn från ingående våldsskildringar och pornografiska bilder, utformad med nuvarande 5 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen som förebild, dvs. den reglering som gäller för program i beställ-tv.

Lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott m.m.

Förslag: Leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämp-

liga åtgärder för att tv-program, användargenererade videor, reklam och andra annonser inte har ett innehåll som uppenbart är sådant som avses i brottsbalkens bestämmelser om olaga hot, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och bestämmelsen om offentlig uppmaning i den s.k. rekryteringslagen.

Bestämmelsen ska vara utformad på liknande sätt som BBSlagens regel om skyldigheten för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla.

Artikel 28b.1 b innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformstjänster vidtar lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från program, användarproducerade videor och audiovisuella kommersiella meddelanden som innehåller uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i stadgan.

Det är samma formulering som återfinns i artikel 6.1 a som gäller för tv-sändningar och beställ-tv. Artikel 21 i stadgan innehåller bestämmelser om icke-diskriminering. De grunder som räknas upp är bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. Utredningen bedömer i kapitel 7 att artikel 6.1 a genomförs genom befintliga straffbestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen och brottsbalken om hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot.

Artikel 28b.1 c innebär att lämpliga åtgärder ska vidtas för att skydda allmänheten från program, användarproducerade videor och audiovisuella kommersiella meddelanden med innehåll vars spridning utgör ett brott enligt unionsrätten, nämligen en offentlig uppmaning att begå terroristbrott enligt artikel 5 i direktiv (EU) 2017/541, brott som gäller barnpornografi enligt artikel 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU och rasistiska och främlingsfientliga brott enligt artikel 1 i rådets rambeslut 2008/913/RIF.

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF, även kallat terrorismdirektivet, har nyligen genomförts i svensk rätt (prop. 2017/18:174). Artikel 5 i direktivet avser offentlig uppmaning till terroristbrott. Enligt artikeln ska medlemsstaterna säkerställa att spridande, eller tillgängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till terroristbrott utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, till exempel genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.

Bestämmelsen motsvaras i Sverige av 3 § rekryteringslagen. Enligt bestämmelsen döms den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet till fängelse i högst två år.

Den del av artikel 28b.1 c som gäller barnpornografi hänvisar till artikel 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU. Direktivet syftar till att skapa minimiregler om brottsrekvisit och påföljder när det gäller sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering

av barn och barnpornografi. Enligt artikel 5.4 ska distribution, spridning eller överföring av barnpornografi kunna leda till fängelse i upp till i vart fall två år. I Sverige är all befattning med barnpornografi, inklusive sådan som beskrivs i direktivets artikel 5 punkterna 2–6, kriminaliserad som barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken. Straffet för brott av normalgraden är fängelse i högst två år.

Artikel 28b.1 c innebär slutligen att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformstjänster inom deras jurisdiktion vidtar lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från program, användarproducerade videor och audiovisuella kommersiella meddelanden med innehåll vars spridning utgör ett brott enligt unionsrätten, i form av rasistiska och främlingsfientliga brott enligt artikel 1 i rådets rambeslut 2008/913/RIF.

Artikel 1 i rambeslutet innebär att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att vissa avsiktliga gärningar blir straffbara, bl.a. offentlig uppmaning till våld eller hat riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp, utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung. Rambeslutets krav i denna del uppfylls i Sverige genom straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp om uttalandet riktas mot en grupp av personer. Om uttalandet riktas mot en medlem i en sådan grupp omfattas gärningen av straffbestämmelsen om uppvigling eller olaga hot.

Utredningen bedömer att BBS-lagen omfattar det innehåll som tas upp i artikel 28b.1 b och c. Liksom för bestämmelsen om skydd av minderåriga krävs dock en särskild regel som fångar upp det som skiljer regleringen av videodelningsplattformstjänster från regleringen av audiovisuella medietjänster, nämligen att leverantören av videodelningsplattformen ska vidta lämpliga åtgärder för att uppnå den eftersträvade skyddsnivån.

En regel föreslås därför införas i det nya kapitlet om videodelningsplattformar som innebär att leverantörer av videodelningsplattformar ska vidta lämpliga åtgärder för att tv-program, användargenererade videor, reklam och andra annonser inte har ett innehåll som uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna om olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken, uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken, hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken, barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken och offentlig uppmaning i 3 § rekryteringslagen.

Artikel 28b.1 omfattar program, användargenererade videor och audiovisuella kommersiella meddelanden som förekommer på videodelningsplattformar. Begreppet audiovisuella kommersiella meddelanden, som enligt direktivets definition kan vara bl.a. tv-reklam, sponsring och produktplacering, förekommer inte i radio-_och_tv-lagen. Förslaget till genomförande innebär att begreppet reklam och andra annonser används i stället för audiovisuella kommersiella meddelanden. Utredningen bedömer att förslaget uppfyller de krav som ställs i artikel 28b.1.

Regler om reklam, sponsring och produktplacering

Förslag: Samma regler om reklam, sponsring och produktplacer-

ing ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar som för leverantörer av audiovisuella medietjänster. När det gäller reklam, sponsring och produktplacering som inte tillhandahålls av en leverantör av en videodelningsplattform ska leverantören vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla kraven.

Enligt artikel 28b.2 ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar under deras jurisdiktion uppfyller kraven i artikel 9.1 i fråga om audiovisuella kommersiella meddelanden som marknadsförs, säljs eller arrangeras av dessa leverantörer av videodelningsplattformar.

Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar under deras jurisdiktion vidtar lämpliga åtgärder för att uppfylla kraven i artikel 9.1 i fråga om audiovisuella kommersiella meddelanden som inte marknadsförs, säljs eller arrangeras av dessa leverantörer av videodelningsplattformar, med beaktande av plattformarnas begränsade kontroll över de audiovisuella kommersiella meddelandena.

I artikel 9.1 återfinns de grundläggande krav som ställs på audiovisuella kommersiella meddelanden. Det handlar bl.a. om att reklam ska identifieras, att den inte får strida mot mänsklig värdighet eller diskriminera, att den inte får marknadsföra cigaretter eller andra tobaksvaror, att reklam för alkoholhaltiga drycker inte får riktas till minderåriga, att den inte får marknadsföra receptbelagda läkemedel och att reklam riktad till minderåriga ska uppfylla vissa villkor.

De svenska reklamreglerna är i vissa fall mer långtgående än vad direktivet kräver. Vid genomförande av artikel 28b.2 är en fråga om svensk rätt ska hålla sig till ändringsdirektivets miniminivå, dvs. att det endast är de grundläggande reklambestämmelserna i artikel 9.1 som ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar, eller om genomförandet bör sikta på att inte avvika från de reklamregler som gäller för leverantörer av audiovisuella medietjänster.

Att hålla samma skyddsnivå för innehåll som tillgängliggörs på videodelningsplattformar som för audiovisuella medietjänster har, enligt utredningens uppfattning, flera fördelar. Ur mediekonsumenternas synvinkel är det rimligt att samma regelverk gäller för t.ex. beställ-tv oavsett om sådana program tillhandahålls på en videodelningsplattform eller på en video on demand-tjänst som inte innehåller användargenererad video. Även ur annonsörernas och mediemarknadens perspektiv kan det vara önskvärt att villkoren för reklam inte skiljer sig åt beroende på hur innehållet levereras till publiken. Ett teknikneutralt genomförande bör därför eftersträvas. I sammanhanget kan också nämnas att marknadsföringslagen (2008:486), som hänvisas till vid genomförandet av vissa av AV-direktivets reklamregler, är generellt tillämplig och oberoende av vilken teknik som används.

Genomförande genom hänvisning till bestämmelser om reklam och andra annonser som gäller för audiovisuella medietjänster.

Utredningens förslag innebär att det nya kapitlet om videodelningsplattformar i radio-_och_tv-lagen får en bestämmelse med innebörden att vissa reklamregler gäller i fråga om audiovisuella kommersiella meddelanden som marknadsförs, säljs eller arrangeras av dessa leverantörer av videodelningsplattformar. Bestämmelsen avser att genomföra artikel 28b.2 första stycket. Ytterligare en bestämmelse föreslås för att täcka de situationer som avses i artikel 28b.2 andra stycket. Det handlar om reklam och andra annonser som förekommer på videodelningsplattformar men inte tillhandahålls av leverantörer av videodelningsplattformar.

Följande bestämmelser om reklam och andra annonser i radio-_och_tv-lagen bör enligt utredningen gälla för leverantörer av videodelningsplattformar; 8 kap. 3 § om avbrott för reklam i barnprogram, 8 kap. 5 § om annonssignatur, 8 kap. 7 och 8 §§ om reklam och barn och 8 kap. 14 § om förbud mot reklam för medicinsk behandling som

endast är tillgänglig efter ordination. Även 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) om förbud mot reklam för alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat och 4 kap.1 och 4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter om förbud mot reklam för tobaksvaror respektive elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, 3 § lag (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring om förbud mot marknadsföring av modersmjölksersättning, 15 kap. 6 § spellagen (2018:1138) om förbud mot reklam för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvändig licens bör gälla för leverantörer av videodelningsplattformar.

Sponsring och produktplacering

Ändringsdirektivet innebär att definitionen av sponsring i artikel 1 k utvidgas så att den utöver audiovisuella medietjänster även omfattar videodelningsplattformstjänster. Definitionen av produktplacering i artikel 1 m ändras på så sätt att varan eller tjänsten kan ingå eller omnämnas också i en användargenererad video. Av definitionen av audiovisuellt kommersiellt meddelande framgår att bl.a. tv-reklam, sponsring, teleshopping och produktplacering ingår (artikel 1 h).

Artikel 28b.2 stycke 3 innehåller en särskild bestämmelse om reklamidentifikation. Leverantörer av videodelningsplattformar ska tydligt informera användarna när program och användarproducerade videor innehåller audiovisuella kommersiella meddelanden, under förutsättning att användaren angett det vid uppladdning av videon eller om leverantören har kännedom om detta. Bestämmelsen bör kunna omfatta också sponsring och produktplacering, vid sidan av reklam och andra annonser, mot bakgrund av att ändringsdirektivets definitioner av dessa begrepp justeras till att omfatta också innehåll som tillgängliggörs på videodelningsplattformar.

Utredningen bedömer att det finns skäl att förtydliga att vissa av radio- och tv-lagens bestämmelser om sponsring och produktplacering ska gälla även för leverantörer av videodelningsplattformar. Det ligger också i linje med ett teknikneutralt genomförande. På samma sätt som för reglerna om reklam och andra annonser föreslås därför att en bestämmelse införs i det nya kapitlet om videodelningsplattformar som innebär att vissa närmare angivna regler om sponsring

och produktplacering gäller för leverantörer av videodelningsplattformar. Hänvisningen bör omfatta bestämmelsen i 6 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen om information om produktplacering. När det gäller sponsring bör hänvisning ske till bestämmelserna i 7 kap. om vem som inte får sponsra program.

Ohälsosamma livsmedel

Bestämmelserna om reklam i artikel 28b.2 innebär att medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder som syftar till att minska barns och minderårigas exponering för reklam för vissa ohälsosamma livsmedel. Uppförandekoderna ska syfta till att säkerställa att reklam inte betonar positiva näringsmässiga egenskaper hos sådana livsmedel och drycker.

En liknande bestämmelse finns i artikel 9.4 som riktar sig mot reklam som åtföljer eller ingår i barnprogram. Den beskrivs närmare i kapitel 9. I det sammanhanget, dvs. för tv-sändningar och beställ-tv, pekar utredningen på det befintliga förbudet mot reklam riktad till barn som återfinns i 8 kap. 3, 7 och 8 §§ radio-_och_tv-lagen. Utredningens uppfattning är att det svenska förbudet mot barnreklam innebär att det inte finns behov av att föreslå några lagstiftningsåtgärder med anledning av ändringsdirektivets bestämmelser om att minska barns exponering för reklam för ohälsosamma livsmedel och drycker.

6.4.6. Lämpliga åtgärder, medverkan till samreglering och granskning

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att, i sam-

råd med Statens medieråd, medverka till samreglering för leverantörer av videodelningsplattformar. Myndigheten får även i uppgift att bedöma om de åtgärder som avses i artikel 28b.3 är lämpliga.

De regler som enligt ändringsdirektivet gäller för leverantörer av videodelningsplattformar är utformade så att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantören ska vidta lämpliga åtgärder för att t.ex. skydda allmänheten från innehåll som uppmanar till våld och hat.

Vad är lämpliga åtgärder?

De lämpliga åtgärderna ska enligt artikel 28b.3 fastställas mot bakgrund av det berörda innehållets art, den skada som det kan orsaka, egenskaperna hos den kategori av personer som ska skyddas samt de rättigheter och legitima intressen som berörs, inklusive rättigheterna och de legitima intressena för leverantörerna av videodelningsplattformar och de användare som skapat eller laddat upp innehållet samt samhällsintresset.

Vidare framgår följande av artikeln. Medlemsstaterna ska säkerställa att alla leverantörer av videodelningsplattformar ska tillämpa de angivna lämpliga åtgärderna. Åtgärderna ska vara praktiskt genomförbara och proportionella med beaktande av videodelningsplattformstjänstens storlek och den tillhandahållna tjänstens art. Åtgärderna får inte ge upphov till någon förhandskontroll eller uppladdningsfiltrering av innehållet, eftersom sådana åtgärder inte står i överensstämmelse med artikel 15 i e-handelsdirektivet. För det skydd av minderåriga som föreskrivs i artikel 28b.1 a ska det skadligaste innehållet omfattas av de striktaste åtgärderna för åtkomstkontroll.

Artikel 28b.3 fortsätter med en uppräkning av vad åtgärderna ska bestå i. Det handlar bl.a. om att leverantörerna av videodelningsplattformstjänster ska inkludera de krav som ställs i ändringsdirektivet i sina användarvillkor och att de ska tillhandahålla flaggningsfunktioner för sina användare så att de kan informera leverantören om innehåll som bryter mot reglerna. Sammantaget är de beskrivna åtgärderna av skiftande karaktär och de handlar i praktiken om relationen mellan leverantören av videodelningsplattformar och dess användare.

Behövs författningsreglering för att säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas?

Förslaget till genomförande av artikel 28b.1 och 28b.2 bygger på att ett nytt kapitel införs i radio-_och_tv-lagen som samlar de bestämmelser som ska gälla för leverantörer av videodelningsplattformar. Dessa bestämmelser innebär att leverantörerna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från innehåll som uppmanar till bl.a. våld och hat samt att vissa regler om sponsring, produktplacering och reklam kompletteras så att det framgår att de också är tillämpliga på innehåll som tillgängliggörs på sådana plattformar. Utredningen

har även bedömt att en leverantör av en videodelningsplattform kan ha ett ansvar enligt BBS-lagen att avlägsna innehåll som träffas av ändringsdirektivets bestämmelser om innehåll på videodelningsplattformar.

I de bestämmelser som föreslås i radio-_och_tv-lagen används ändringsdirektivets begrepp lämpliga åtgärder. Mot bakgrund av att de lämpliga åtgärder som beskrivs i ändringsdirektivet utgör en relativt lång lista bestående av både krav på plattformarnas användarvillkor och krav på att viss teknisk funktionalitet ska tillhandahållas för användarna är det tveksamt om det är ändamålsenligt att slå fast dessa åtgärder i lag.

För det första är detta ett område präglad av snabb utveckling och för det andra är det sannolikt mycket få leverantörer av videodelningsplattformar, enligt definitionen i ändringsdirektivet, som kommer att omfattas av de svenska reglerna (se avsnitt 6.1). Utredningen bedömer därför att den i artikel 28b.3 upptagna listan bestående av lämpliga åtgärder inte bör införas i lag. Åtgärderna blir dock indirekt reglerade med anledning av att Myndigheten för press, radio och tv föreslås få till uppgift att bedöma om åtgärderna enligt artikel 28b.3 är lämpliga, vilket beskrivs i nästa avsnitt.

Medverkan till samreglering och granskning av myndighet

För genomförandet av de åtgärder som avses i artikel 28b punkt 1 och 3 uppmanas medlemsstaterna att använda samreglering enligt artikel 4a.1 (artikel 28b.4). Samreglering enligt artikel 4a.1 beskrivs närmare i kapitel 5. Det kan handla om samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder som antas på nationell nivå.

När det gäller lämpliga åtgärder finns också en bestämmelse med innebörden att medlemsstaterna ska införa de mekanismer som är nödvändiga för att bedöma om de åtgärder som avses i punkt 3 och som vidtas av leverantörer av videodelningsplattformar är lämpliga. Medlemsstaterna ska anförtro bedömningen av dessa åtgärder åt de nationella tillsynsmyndigheterna (artikel 28b.5). Enligt skäl 49 är det lämpligt att så långt som möjligt involvera leverantörer av videodelningsplattformar när de mekanismer som ska vidtas enligt direktivet genomförs.

Som nämnts ovan finns få leverantörer av videodelningsplattformar inom svensk jurisdiktion, i den mån de över huvud taget existerar enligt ändringsdirektivets definition. Möjligheten till samreglering på nationell nivå kan därmed vara begränsad, åtminstone i nuläget.

Det bör därför finnas utrymme att beakta självregleringsarbete på europeisk nivå. I sammanhanget kan nämnas att kommissionen enligt artikel 28b.9 ska uppmuntra leverantörer av videodelningsplattformar att utbyta bästa praxis om uppförandekoder för samreglering. Vidare får medlemsstaterna och kommissionen enligt artikel 28b.10 främja självreglering genom sådana unionsuppförandekoder som avses i artikel 4a.2. Kommissionen har initierat självregleringsmekanismer på detta område som involverat Facebook, Google, Twitter och Microsoft (Code of Conduct on Countering Illegal Hate Speech Online).

Av förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv framgår att myndigheten ska följa och analysera utvecklingen inom medieområdet och sprida kunskap om den till allmänheten (1 § andra stycket). Myndigheten har också i uppgift att utöva tillsyn enligt radio-_och_tv-lagen och över verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL, dvs. verksamhet med utgivningsbevis, och utöva tillsyn enligt förordningen (1998:32) om standarder för sändning av radio- och tv-signaler (2 § punkt 3).

Eftersom myndigheten i dag har tillsynsansvar på medieområdet och samverkar internationellt inom Erga är det lämpligt att tillsynsansvaret utvidgas till att omfatta också videodelningsplattformar. Det bör framgå av myndighetens instruktion att myndighetens uppgift också är att bedöma om de åtgärder som avses i artikel 28b.3 är lämpliga. Denna uppgift kan utföras som en del av myndighetens löpande tillsynsarbete. Det handlar om en bedömning av åtgärdernas lämplighet, t.ex. om det i användarvillkoren för en videodelningsplattformstjänst finns bestämmelser i syfte att skydda minderåriga från innehåll i enlighet med artikel 28b.1 a, samt att åtgärderna inte står i strid med e-handelsdirektivets regler.

Myndigheten för press, radio och tv bör också ges i uppgift att medverka till samreglering på detta område. Denna uppgift bör Myndigheten för press, radio och tv utföra i samråd med Statens medieråd. Motivet är att Statens medieråd enligt förordningen (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd ska verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem från skadlig

mediepåverkan (1 § första stycket). Statens medieråd har också i uppgift att inom sitt verksamhetsområde särskilt verka för mediebranschens självreglering (2 § punkt 4). Av Statens medieråds instruktion framgår vidare att myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och aktörer, däribland det civila samhällets organisationer, i syfte att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem mot skadlig mediepåverkan (3 a § första stycket).

Båda myndigheternas instruktioner bör förtydligas med uppgiften att medverka till samreglering för leverantörer av videodelningsplattformar.

Personuppgifter om minderåriga

Förslag: En bestämmelse införs i radio-_och_tv-lagen om att person-

uppgifter som samlats in eller på annat sätt genererats av leverantörer av videodelningsplattformar i syfte att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till innehåll som kan skada deras fysiska, mentala eller moraliska utveckling, inte får behandlas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering.

Artikel 28b.3 fjärde stycket innebär att personuppgifter om minderåriga som en leverantör av en videodelningsplattform samlat in genom plattformens ålders- och föräldrakontrollsystem inte ska användas för kommersiella ändamål, t.ex. marknadsföring. En liknande bestämmelse finns i artikel 6a.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet som gäller personuppgifter som samlas in för att skydda barn mot skadligt innehåll i tv-sändningar och beställ-tv. Bestämmelsen beskrivs närmare i kapitel 8.

Med anledning av artikel 6a.2 är utredningens förslag att det i radio-_och_tv-lagen införs en bestämmelse om att personuppgifter som samlats in eller på annat sätt genererats av leverantörer av medietjänster i att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till innehåll med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder inte får behandlas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering (avsnitt 8.4).

För att genomföra artikel 28b.3 fjärde stycket föreslår utredningen att en motsvarande bestämmelse om minderårigas personuppgifter som leverantörer av videodelningsplattformar samlat in eller på annat sätt genererat förs in i det nya kapitlet 5 a om videodelningsplattformar. Bestämmelsen ska övervakas av Datainspektionen (se vidare avsnitt 8.4.2).

6.4.7. Mekanismer för prövning utanför domstol

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att – inom

ramen för arbetet med att medverka till samreglering på området – utveckla lämpliga tvistlösningsmekanismer.

Enligt artikel 28b.7 ska medlemsstaterna säkerställa att mekanismer för prövning utanför domstol är tillgängliga för att lösa tvister mellan användare och leverantörer av videodelningsplattformar med avseende på tillämpningen av punkterna 1 och 3. Sådana mekanismer ska möjliggöra opartisk tvistlösning och får inte frånta konsumenten det rättsskydd som erbjuds i nationell rätt. Enligt artikel 28b.8 ska medlemsstaterna säkerställa att användare kan försvara sina rättigheter inför domstol i förhållande till leverantörer av videodelningsplattformar enligt punkterna 1 och 3.

Punkt 7 handlar om förhållandet mellan användare och leverantörer av videodelningsplattformar. En fråga är vad som kan omfattas av begreppet användare. De flesta användare av videodelningsplattformar tar sannolikt endast del av innehållet på plattformen. Några väljer att använda plattformen också för att dela innehåll som de skapat själva. De som delar innehåll kan göra det av olika skäl och med varierande syften. Det kan handla om allt från privatpersonen som delar ett enstaka klipp med en annan person till den aktiva bloggaren eller medieföretaget som använder videodelningsplattformen för att nå ut med innehåll till en större publik.

Tvisten i fråga ska handla om tillämpningen av punkterna 1 och 3. Punkt 1 handlar om de skyldigheter som leverantörer av videodelningsplattformar har att vidta lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från skadligt innehåll och att skydda allmänheten från uppmaningar till våld, hat och terroristbrott. Punkt 3 handlar om de lämpliga åtgärderna, framför allt vad de kan bestå i.

Utredningen bedömer att de krav som ställs på medlemsstaterna i artikel 28b.7 handlar om att skapa förutsättningar för tvistlösning utanför domstol mellan leverantörer av videodelningsplattformar som är etablerade i Sverige och deras användare, som kan vara konsumenter eller näringsidkare, och att de tvister som ska kunna prövas handlar om de lämpliga åtgärder som en leverantör ska vidta, inte om innehållet som tillgängliggörs på plattformen.

Ett alternativ för att genomföra bestämmelsen är att peka ut Allmänna reklamationsnämnden (ARN) som en möjlig tvistlösningsmekanism utanför domstol, åtminstone för vissa tvister. ARN är en statlig myndighet som har i uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. En konsument som är missnöjd med en vara eller en tjänst kan vända sig till ARN för att få en kostnadsfri prövning av tvisten. Vissa villkor är uppställda för att prövning ska kunna ske. Konsumenten måste först ha kontaktat näringsidkaren för att försöka lösa problemet. För att nämnden ska pröva en anmälan krävs vidare att anmälan kommit in till myndigheten inom ett år efter det att konsumenten gjort en reklamation till näringsidkaren. Ett ytterligare villkor för prövning är att värdet av vad som yrkas överstiger vissa belopp. Beloppen är olika beroende på vilken vara eller tjänst det är fråga om och framgår av ARN:s instruktion.

När det gäller ARN:s lämplighet som tvistlösningsmekanism enligt artikel 28b.7 kan noteras att de tvister som ska kunna prövas utanför domstol, dvs. tillämpningen av punkterna 1 och 3 i artikel 28b skiljer sig från de frågor som normalt behandlas av ARN. Ytterligare en komplikation är att det kan vara svårt att i ett förhållande mellan en konsument och en leverantör av en videodelningsplattform sätta ett ekonomiskt värde på de åtgärder som kan bli föremål för en tvist, t.ex. ett bristande föräldrakontrollsystem. ARN kan inte heller pröva tvister mellan leverantörer av videodelningsplattformar och användare som anses vara näringsidkare.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att låta ARN ansvara för den efterfrågade tvistlösningsmekanismen. I stället bör Myndigheten för press, radio och tv få i uppgift att inom ramen för arbetet med att medverka till samreglering på området utveckla lämpliga tvistlösningsmekanismer som uppfyller kraven i artikel 28b.7.

Myndigheten för press, radio och tv får med utredningens förslag ansvar bl.a. för att bedöma om de åtgärder som leverantörer av videodelningsplattformar vidtagit är lämpliga åtgärder. De mekanismer för prövning utanför domstol som ska säkerställas enligt artikel 28b.7 ska kunna användas för att lösa tvister mellan användare och leverantörer med avseende på frågor om sådana åtgärder. Myndigheten kommer därmed att vara involverad i frågeställningar som har att göra med det som ska kunna prövas utanför domstol och få god kännedom om de aktörer som är verksamma på området. Myndighetens arbete med att främja samreglering skulle därför med fördel kunna omfatta också uppgiften att utveckla de prövningsmekanismer som efterfrågas i artikel 28b.7.

Tvistlösningsmekanismen bör vara fristående från myndigheten så att myndighetens arbete med att bedöma de lämpliga åtgärderna enligt artikel 28b.5 inte påverkar förutsättningarna för en opartisk tvistlösning mellan en leverantör av en videodelningsplattform och en användare. Vidare bör tvistlösningsmekanismen inte utesluta möjligheten för användare att försvara sina rättigheter inför domstol, vilket krävs av artikel 28b.8. Den verksamhet som drivs av Telekområdgivarna kan eventuellt tjäna som förebild för myndighetens arbete med uppgiften.

7. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott

7.1. Inledning

En skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att tv-sändningar inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet har funnits alltsedan tillkomsten av Rådets direktiv 1989/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet). År 2007 utökades skyldigheten till att även gälla innehåll i beställ-tv. I 2010 års AVdirektiv finns bestämmelsen i artikel 6, där det anges att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska säkerställa att tv-sändningar och beställ-tv under deras jurisdiktion inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet.

Ändringsdirektivet innebär att artikel 6 utvidgas på olika sätt. Inte bara uppmaningar till hat utan också uppmaningar till våld ska omfattas. Fler grunder för våld eller hat blir aktuella genom att det görs en koppling till bestämmelsen om diskriminering i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Ytterligare en nyhet är att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska säkerställa att audiovisuella medietjänster inte innehåller offentlig uppmaning att begå terroristbrott.

I detta kapitel redovisar utredningen uppdraget att analysera behovet av författningsändringar med anledning av utvidgningen av artikel 6. Utredningen lämnar också förslag till andra ändringar i radio-_och_tv-lagen som bidrar till ett effektivt genomförande av artikel 6.

Medlemsstaterna ska även säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar inom deras jurisdiktion vidtar lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från program, användargenererade videor eller audiovisuella kommersiella meddelanden som bl.a. innehåller

uppmaning till våld, hat eller terroristbrott (artikel 28b). Dessa frågor behandlas i kapitel 6.

7.2. Överväganden

7.2.1. Uppmaning till våld eller hat

Bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav som ställs i artikel 6.1 a

AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet, genom befintliga straffbestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen och brottsbalken om hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot samt genom demokratibestämmelsen i radio-_och_tv-lagen och möjligheten att i sändningstillstånd ställa upp villkor om att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft.

Enligt artikel 6 i 2010 års AV-direktiv ska medlemsstaterna på lämpligt sätt säkerställa att audiovisuella medietjänster inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, nationalitet eller religion. EU-domstolen har konstaterat att syftet med bestämmelsen är att bekämpa alla ideologier som uttrycker förakt för mänskliga värden, och att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har jurisdiktion över ett tv-programföretag ska kontrollera att villkoret efterlevs, oberoende av om de berörda etniska eller kulturella grupperna finns i denna medlemsstat eller inte.

Tillämpningen av förbudet mot sändningar som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet är enligt domstolen inte beroende av de potentiella följderna av sändningen i sändningsstaten eller i en viss medlemsstat utan är endast beroende av huruvida de två rekvisiten – dvs. uppammar hat respektive grundat på ras, kön, religion eller nationalitet – är uppfyllda, se de förenade målen Mesopotamia Broadcast A/S METV respektive Roy TV A/S vs. Tyskland, C-244/10 och C-254/10, där dom meddelades den 22 september 2011 p. 38–46.

En mottagande medlemsstat får också under vissa förutsättningar och efter iakttagande av en särskild samrådsprocedur hindra fri mottagning av sändningar med sådant innehåll under en begränsad period, om Europeiska kommissionen (kommissionen) ger tillstånd till det.

Vid upprepade, uppenbara, allvarliga och grova överträdelser av bestämmelsen kan sändarlandsprincipen därmed få ge vika (artikel 3.2 i 2010 års AV-direktiv).

Ändringsdirektivets bestämmelse om uppmaning till hat i audiovisuella medietjänster innebär att nuvarande artikel 6 i AV-direktivet ersätts med en ny artikel 6.1 a. Enligt den nya artikeln ska medlemsstaterna, utan att det påverkar deras skyldighet att respektera och skydda mänsklig värdighet, på lämpligt sätt säkerställa att de audiovisuella medietjänster som tillhandahålls av leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Genom ändringsdirektivet utökas därmed kraven till att även gälla uppmaningar till våld. Samtidigt knyts bestämmelsen till förbudet mot diskriminering i stadgan genom att det preciseras att våldet eller hatet ska vara riktat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i stadgan.

Artikel 21 i stadgan anger att all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden (p. 1). Inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar någon särskild bestämmelse i dem, ska också all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden (p.2).

Grunderna för sådana uttryck för våld eller hat som regleras i artikel 6.1 a ska alltså tolkas utifrån diskrimineringsgrunderna i stadgan. Av betydelse för tolkningen är även att begreppet ”uppmaning till våld eller hat”, för att säkerställa samstämmighet och rättssäkerhet för företag och medlemsstaternas myndigheter, i lämplig utsträckning bör förstås i den mening som avses i rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen (skäl 17 i ändringsdirektivet).

Enligt skäl 9 i rambeslutet bör ”hat” hänföra sig till hat baserat på ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung. Begreppet ”härstamning” bör hänföra sig huvudsakligen till personer eller grupper av personer som härstammar från personer

som kan identifieras av vissa särdrag, som ras eller hudfärg (skäl 7 i rambeslutet). Begreppet ”religion” bör hänföra sig huvudsakligen till personer som definieras genom hänvisning till trosåskådning eller övertygelse (skäl 8 i rambeslutet). Enligt rambeslutet ska varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avsiktliga gärningar som innebär bl.a. offentlig uppmaning till våld eller hat riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung blir straffbara (artikel 1).

Genomförande genom straffbestämmelser

Artikel 6.1 a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet avser uppmaningar till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Sådana uppmaningar är i Sverige förbjudna genom straffrättsliga bestämmelser, framför allt brottsbalks- och yttrandefrihetsbrotten uppvigling, olaga hot och hets mot folkgrupp. Dessa straffbestämmelser tar inte uttryckligen sikte på uppmaningar till hat. I praktiken torde dock alla relevanta uttryck för hat utgöras av gärningar som är brottsliga i svensk rätt.

Enligt bestämmelserna om uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), jfr 7 kap. 4 § 10 tryckfrihetsförordningen (TF), är det bl.a. straffbart att i ett meddelande till allmänheten uppmana eller annars söka förleda till brottslig gärning. Det krävs inte att uppmaningen är uttrycklig. Även prisande av brottsliga gärningar kan i vissa fall betraktas som uppmaningar eller försök att förleda till brott. Bestämmelsen om uppvigling omfattar alla brottsliga gärningar, och den svenska straffrätten måste anses kriminalisera alla gärningar som utgör våld i allmänspråklig bemärkelse.

En uppmaning till våld som riktas mot en utpekad medlem i en grupp kan dessutom, beroende på hur uppmaningen är utformad, vara straffbar som olaga hot. Enligt 4 kap. 5 § brottsbalken och 5 kap. 1 § YGL, jfr 7 kap. 2 § TF, är det straffbelagt att hota någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid.

Av relevans i sammanhanget är också straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken och 5 kap. 1 § YGL, jfr 7 kap. 6 § TF. Enligt bestämmelserna om hets mot folkgrupp är det straffbelagt att i ett uttalande som sprids hota eller uttrycka missaktning för en folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck. Hetsbrottet kan därmed användas vid ingripande mot vissa av de uppmaningar som omfattas av artikel 6.1 a i AV-direktivet i ändringsdirektivets lydelse. Brottet träffar dock inte hets mot folkgrupp på alla de grunder som anges i artikel 21 i EU:s stadga.

Den som gör sig skyldig till hets mot folkgrupp döms till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om meddelandet haft ett särskilt hotfullt eller kränkande innehåll och spritts till ett stort antal personer på ett sätt som varit ägnat att väcka betydande uppmärksamhet.

För straffbarhet krävs att det är fullt klart att uttalandena överskrider gränsen för en saklig och vederhäftig diskussion rörande gruppen. Uttalandet måste också alltid bedömas i sitt sammanhang, och det måste med hänsyn till sammanhanget stå klart att gärningsmannen, dvs. den som gjort uttalandet, haft uppsåt att sprida ett sådant meddelande som innefattar hot eller missaktning för gruppen i fråga (prop. 2017/18:59 s. 41 f.).

I rättsfallen NJA 2005 s. 805 och 2006 s. 467 lämnade Högsta domstolen en redogörelse för innehållet i och bakgrunden till straffbestämmelsen hets mot folkgrupp i brottsbalken. Högsta domstolen framhöll att vid tolkningen måste hänsyn tas till grundläggande fri- och rättigheter, däribland yttrandefrihetsintresset, såsom dessa kommit till uttryck i regeringsformen och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i Sverige sedan den 1 januari 1995.

Europadomstolen har i sin praxis upprepat att skyddet för yttrandefriheten i artikel 10 i Europakonventionen även gäller information och idéer som förolämpar, chockerar eller stör en stat eller dess invånare. Ett demokratiskt samhälle förutsätter mångfald, tolerans och vidsynthet. Det innebär bl.a. att varje formalitet, villkor eller restriktion som ställs upp och varje straff som utdöms måste stå i

proportion till det legitima mål som ska uppnås (se Handyside mot the United Kingdom, den 7 december 1976).

Europadomstolen har också konstaterat att eftersom tolerans och respekt för alla människors lika värde utgör grunden för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle kan det av princip bli nödvändigt att bestraffa eller till och med hindra alla former av uttalanden som sprider, uppmuntrar, främjar eller rättfärdigar hat baserat på intolerans – under förutsättning att de formaliteter, villkor och restriktioner som ställs upp och de straff som utdöms står i proportion till det legitima mål som ska uppnås (se Erbakan mot Turkiet, den 6 juli 2006).

Hets mot folkgrupp är ett yttrandefrihetsbrott (5 kap. 1 § YGL, jfr 7 kap. 6 § TF). Det innebär att hets mot folkgrupp utgör ett brott även om det sker i tv-sändning eller beställ-tv som skyddas av YGL. Ansvaret för brottet faller då enligt huvudregeln på programmets ansvarige utgivare (6 kap. 1 § YGL), oavsett dennes uppsåt. Endast Justitiekanslern får väcka allmänt åtal när det gäller yttrandefrihetsbrott. (7 kap. 1 § YGL, jfr 9 kap. 2 § TF).

Genomförande genom demokratibestämmelsen

Enligt 5 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen ska en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar texttv se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Även den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen, dvs. Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR), ska följa demokratibestämmelsen, 14 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen. Utredningen lämnar i kapitel 16 förslag om att demokratibestämmelsen ska gälla även vid tillhandahållande av beställ-radio som finansieras med public service-avgift.

Uttrycket det demokratiska statsskickets grundidéer avser en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet avser de sidor av demokratibegreppet som anknyter till förhållandet mellan människor, t.ex. fördömande av rasism, våld och brutalitet och hävdande av jämställdhet

mellan kvinnor och män (prop. 1977/78:91 s. 230 f., prop. 1995/96:160 s. 91 f.)

Genom formuleringen att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet har lagstiftaren tydliggjort att demokratibestämmelsen ska ligga till grund för den samlade programverksamheten och att den inte behöver manifesteras i särskilda program (prop. 1990/91:149 s. 135–139 och prop. 2009/10:115 s. 123 f.).

Eftersom bestämmelsen avser programverksamheten som helhet prövas inga enskilda inslag eller program direkt mot demokratibestämmelsen. Det har därför ankommit på programföretagen själva att närmare tolka bestämmelsens innebörd och hur den ska efterlevas. I granskningsnämnden för radio och tv:s (granskningsnämnden) praxis har demokratibestämmelsen beaktats vid bedömningar av om det krav på opartiskhet som finns i sändningstillstånden för Sveriges Television AB (SVT), SR och UR har åsidosatts. Nämndens praxis – som har stöd i förarbetsuttalanden – innebär att kravet på opartiskhet inte åsidosätts vid en partiskhet till förmån för demokratiska värden.

Granskningsnämnden har även hänvisat till demokratibestämmelsen i några avgöranden där villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft aktualiserats (se beslut med dnr 11/02885, 16/02568 och 17/03555).

Demokratibestämmelsen gäller för alla tv-sändningar och tillhandahållanden av beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen (prop. 2009/10:115 s. 123 f. och prop. 1995/96:160 s. 62 ff., s. 93 och s. 171). Om ett programföretag som sänder med stöd av tillstånd väsentligt brutit mot demokratibestämmelsen kan tillståndet återkallas (18 kap. 2 § 1 radio-_och_tv-lagen). Mål om återkallelse på grund av överträdelse av demokratibestämmelsen ska på talan av Justitiekanslern prövas av allmän domstol och bestämmelserna om yttrandefrihetsmål tillämpas (19 kap. 1 och 3 §§).

Lagstiftaren har återkommande ansett att demokratibestämmelsen och straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp tillsammans genomför AV-direktivets bestämmelser om innehåll som uppammar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. Även bestämmelsen i artikel 9 c i och ii som anger att audiovisuella kommersiella meddelanden inte får strida mot respekten för mänsklig värdighet,

innehålla eller främja diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller trosuppfattning, ålder eller sexuell läggning genomförs genom demokratibestämmelsen (prop. 2009/10:115 s. 123 och 141).

Det är utredningens bedömning att uppmaningar till våld eller hat grundat på samtliga diskrimineringsgrunder i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skulle strida mot demokratibestämmelsens syfte. Samtidigt bör dock framhållas att demokratibestämmelsen omfattar programverksamheten som helhet, vilket innebär att enskilda program inte kan prövas mot bestämmelsen.

Genomförande genom villkor om televisionens särskilda genomslagskraft

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får enligt 4 kap. 9 § 10 radio-_och_tv-lagen förenas med villkor om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen. Ett motsvarande villkor får även ställas upp i tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio (11 kap. 3 § 9). Med uttrycket ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft avses att medierna vänder sig till hemmen och till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att programmen kan påverka lyssnare och tittare starkt (prop. 1990/91:149 s. 142).

Exempel på program som kan verka skrämmande eller upprörande är program som innehåller våldsskildringar eller sexuella skildringar, som speglar bruket av alkohol eller narkotika på ett felaktigt sätt, som uppenbart kränker endera könet, som uppenbart kränker människor med viss hudfärg, nationalitet, religion eller sexuell läggning, som uppenbart kränker människor med olika former av funktionsvariation och sjukdomar eller som uppmanar till brott eller speglar sådana handlingar på ett felaktigt sätt (prop. 1977/78:91 s. 194 ff., prop. 1985/86:99 s. 28 f. och prop. 1990/91:149 s. 141 f.).

Samtliga tillstånd att sända marksänd tv där tillståndshavaren faller under svensk jurisdiktion innehåller en skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft. Ett motsvarande villkor finns även i SR:s sändningstillstånd.

Sverige har för genomförandet av TV-direktivet, och senare AVdirektivet, inte åberopat den möjlighet som radio-_och_tv-lagen ger

att ställa upp villkor om hänsynstagande till mediets genomslagskraft. Innehåll av den karaktären som avses i artikel 6 i AV-direktivet – liksom i artikel 6.1 a och 6.1 b i ändringsdirektivet – skulle även aktualisera en prövning av om villkoret om hänsynstagande till mediets genomslagskraft efterlevts. Enligt utredningens uppfattning är det därför motiverat att lyfta fram att samtliga sändningstillstånd för marksänd tv har villkor om mediets genomslagskraft som en del av det svenska genomförandet av ändringsdirektivet.

7.2.2. Uppmaning till terroristbrott

Bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav som ställs i artikel 6.1 b

AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet, genom bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen och brottsbalken om uppvigling samt genom möjligheten i radio-_och_tv-lagen att i sändningstillstånd ställa upp villkor om att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft.

Ändringsdirektivet innehåller en ny bestämmelse i artikel 6.1 b som innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att audiovisuella medietjänster inte innehåller offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (terrorismdirektivet). Begreppet ”offentlig uppmaning att begå terroristbrott” ska förstås i den mening som avses i terrorismdirektivet.

Enligt artikel 5 i terrorismdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att spridande, eller tillgängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i, dvs. terroristbrott med undantag för hot om att begå någon av de andra gärningarna, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, till exempel genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförande av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.

Förhärligande av terroristgärningar utgör ett exempel på indirekt offentlig uppmaning till terroristbrott. I terrorismdirektivets skäl 10

nämns ytterligare exempel på sådana indirekta former av uppmaning till terroristbrott, bl.a. spridning av meddelanden och bilder inbegripet sådana som anknyter till offer för terrorism som ett sätt att samla stöd för terroristers sak eller att injaga allvarlig fruktan hos befolkningen.

Sverige har genomfört terrorismdirektivet. Artikel 5 i terrorismdirektivet motsvaras i svensk rätt av bestämmelsen om offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brottslighet i 3 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) som bygger på uppviglingsbrottet. Bestämmelsen är inte tillämplig på det område som skyddas av TF och YGL. En gärning som har begåtts genom något av de medier som dessa grundlagar omfattar kan emellertid lagföras som uppvigling (prop. 2017/18:174 s. 75). Enligt bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken är det bl.a. straffbart att i ett meddelande till allmänheten uppmana till brottslig gärning. Det krävs inte att uppmaningen är uttrycklig eller att gärningen faktiskt leder till ett brott. Att ”söka” förleda är tillräckligt. Ett prisande av brottsliga gärningar anses i vissa fall kunna innebära att någon uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet. Uppvigling är också ett yttrandefrihetsbrott (5 kap. 1 § YGL, jfr 7 kap. 5 § TF).

Avgörande för om bestämmelserna om uppvigling blir tillämpliga är om den gärning till vilken det uppviglas utgör ett brott enligt svensk lag och de eventuella begränsningar avseende brottssubjekt, brottsobjekt och nationella intressen som kan gälla för den specifika gärningen (jfr prop. 2013/14:146 s. 215 f., se även Asp m.fl. Kriminalrättens grunder, andra upplagan s. 188 och prop. 2017/18:174 s. 76).

Sker den offentliga uppmaningen till terroristbrott i en tillståndspliktig sändning för vilken villkor om att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft gäller skulle det även innebära en överträdelse av detta villkor, som nämns ovan.

Utredningen bedömer därför att nämnda bestämmelser kan åberopas vid genomförande av artikel 6.1 b.

7.2.3. En särskild reglering behövs för vissa satellitsändningar med ursprung i tredje land

Förslag: Den som inte är etablerad i Sverige och som utnyttjar

svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för sändningar som är avsedda för mottagning i en annan EES-stat än Sverige ska ansvara för att programmen inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Den sändande ska även ansvara för att programmen inte innehåller offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (terrorismdirektivet).

Som framgått av det ovanstående är befintliga bestämmelser om hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot i regel fullt tillräckliga för att skydda medborgarna från uppmaning till hat, våld och terrorism. AV-direktivet kan emellertid ge Sverige jurisdiktion över audiovisuella medietjänster där brist på tillräcklig territoriell anknytning i vissa fall kan medföra att vare sig YGL:s eller brottsbalkens process- och straffrättsliga regler kan tillämpas. Det gäller satellitsändningar som bedrivs av programbolag som inte är eller kan anses som etablerade i Sverige utan bara använder sig av svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för att bedriva sändningar för mottagning i andra EES-stater än Sverige.

Programföretag som inte är etablerade i någon av EES-staterna kan dra nytta av principen om fri rörlighet för tv-sändningar om de utnyttjar en satellitupplänk eller satellitkapacitet belägen i någon av medlemsstaterna. Det är i sådana fall den medlemsstat där satellitupplänken finns eller vars satellitkapacitet utnyttjas som har jurisdiktion och som ska se till att sändningarna överensstämmer med de nationella regler som genomför direktivet (artikel 2.4 a). Av artikel 2 i 2010 års AV-direktiv framgår att alla medlemsstater ska se till att audiovisuella medietjänster som sänds av leverantörer av medietjäns-

ter under dess jurisdiktion överensstämmer med reglerna i det rättssystem som är tillämpligt för medietjänster avsedda för allmänheten i den medlemsstaten.

Enligt 1 kap. 3 § 2 radio-_och_tv-lagen tillämpas lagen på tv-sändningar som kan tas emot i någon stat som omfattas av avtalet om europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat), om leverantören av medietjänsten varken är etablerad i Sverige eller är etablerad i någon annan EES-stat men använder sig av en satellitupplänk belägen i Sverige eller en satellitkapacitet som tillhör Sverige.

AV-direktivets bestämmelser om jurisdiktion får bl.a. till följd att exempelvis ryska programföretag som bedriver sändningsverksamhet riktad till en ryskspråkig publik i Baltikum genom användning av en satellitupplänk belägen i Sverige faller under svensk jurisdiktion. Det krävs inte tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen för att bedriva satellitsändningar, men den som bedriver sådan sändningsverksamhet ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv.

I flera fall de senaste åren har baltiska mediemyndigheter vänt sig till granskningsnämnden med anmälningar mot innehåll i sändningar som rysk television riktat mot baltiska tittare. Klagomålen har bl.a. handlat om att sändningarna överträder artikel 6 i AV-direktivet. I dessa fall har granskningsnämnden konstaterat att nämnden inte kan pröva anmälningarna i sak.

I sin tillsyn kan granskningsnämnden visserligen beakta demokratibestämmelsen, men endast i en begränsad omfattning, vid prövningen av enskilda program med krav på opartiskhet eller krav på att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Dessa krav gäller emellertid inte för satellitsändningar. Demokratibestämmelsen är formulerad för att gälla programverksamheten som helhet. Granskningsnämnden har dock inte i uppdrag att göra en prövning av programverksamheten som helhet, innefattande en bedömning av hela programutbudet. Det ingår inte heller i nämndens uppgifter att pröva frågor om yttrandefrihetsbrott eller andra bestämmelser som faller utanför radio-_och_tv-lagen. Innehåll som kan utgöra bl.a. hets mot folkgrupp hanteras i stället av Justitiekanslern när det är fråga om brott i grundlagsskyddade medier och av allmän åklagare i andra fall. Granskningsnämnden har med dessa upplysningar lämnat de baltiska myndigheternas klagomål utan vidare åtgärd.

Eftersom anmälningarna aktualiserat bestämmelser om hets mot folkgrupp i de fall de baltiska myndigheterna åberopat artikel 6 i AV-

direktivet har Myndigheten för press, radio och tv rutinmässigt lämnat över anmälningarna samt granskningsnämndens beslut till Polismyndigheten. I det första av dessa ärenden som Polismyndigheten hanterade beslutades om överlämnande av handlingarna till Justitiekanslern för prövning av frågan om yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern konstaterade att det som en förutsättning för att Justitiekanslern ska vara behörig att pröva frågan om yttrandefrihetsbrott gäller att YGL är tillämplig på de aktuella sändningarna. Justitiekanslerns bedömning var att så inte var fallet. I sitt beslut hänvisade Justitiekanslern till NJA 2002 s. 34, där Högsta domstolen konstaterat att bestämmelserna om tv-program i YGL tillämpas på satellitsändningar endast om den egentliga programverksamheten – dvs. bestämmandet över programinnehållet – bedrivs i Sverige (Justitiekanslerns beslut den 9 juli 2015, dnr 4429-15-31).

Inte heller Polismyndigheten har ansett sig kunna pröva sändningarna. I beslut om nedläggning av förundersökningen konstaterade Polismyndigheten att det saknades förutsättningar att tillämpa svensk lagstiftning och utröna huruvida brott är begånget enligt brottsbalken. Motiveringen var att brottet var begånget utomlands och att inget tydde på att en svensk medborgare var part i det anmälda brottet. Inte heller de senare ärenden som överlämnats till Polismyndigheten har lett till prövning.

Svensk domstol är enligt 2 kap. 1 § brottsbalken behörig att döma över brott som begåtts i Sverige. Enligt 2 kap. 4 § brottsbalken anses ett brott begånget både där den brottsliga handlingen företogs och där det fullbordades. Det räcker alltså att någon del av brottet är begånget i Sverige för att brottet i dess helhet ska anses begånget här. Är brottet begånget i Sverige i den mening som avses i 2 kap. 4 § är därmed svensk domstol behörig att döma över gärningar som ingår i den åtalade verksamheten även om den begåtts utomlands. Polismyndighetens bedömning ger således anledning att anta att det kan ifrågasättas om en satellitupplänk belägen i Sverige eller en satellitkapacitet som tillhör Sverige är tillräcklig för att brottet ska anses vara begånget i Sverige.

Baltiska myndigheter har, sedan möjligheterna till prövning av svenska myndigheter uttömts, vänt sig till kommissionen för att få tillåtelse att, med stöd av artikel 3 i AV-direktivet, under en tidsbegränsad period hindra fri mottagning och vidaresändning av de

ryskspråkiga sändningarna och därvid anfört att dessa uppenbart, allvarligt och grovt överträtt artikel 6. kommissionen har funnit att det i tillräcklig grad visats att sådana överträdelser förekommit i sändningarna och gett medgivande till åtgärderna (se kommissionens beslut den 10 juli 2015 C(2015)4609 final, 17 februari 2017 C(2017)814 final och 4 maj 2018 C(2018)2665 final avseende åtgärder i Litauen samt den 3 maj 2019 C(2019)3220 final avseende åtgärder i Lettland).

Det sagda innebär sammanfattningsvis att rättsläget är oklart. Förhållandet att oklarheten får till effekt att ingen svensk myndighet kan anse sig behörig att pröva påstådda överträdelser av artikel 6 är otillfredsställande och bör därför lämpligen justeras vid genomförande av ändringsdirektivet. Nedan har utredningen undersökt de möjligheter som finns till reglering genom allmän lag.

Tre alternativa lösningar

Utredningen har övervägt tre alternativ för att genomföra artikel 6 på ett sätt som innebär att det säkerställs att det finns en reglering som omfattar samtliga audiovisuella medietjänster som faller under svensk jurisdiktion enligt AV-direktivet och att det finns en behörig myndighet som kan utöva tillsyn över efterlevnaden av denna reglering. Alternativen redovisas nedan.

Regler införs för vissa satellitsändningar avsedda för andra EES-stater

Det första alternativet som utredningen övervägt innebär att en ny bestämmelse förs in i radio-_och_tv-lagen som innebär att den som bedriver satellitsändningar som omfattas av radio- och tv-lagens tilllämpningsområde på andra grunder än att den sändande är, eller ska anses som, etablerad i Sverige är ansvarig för att sändningar som helt eller huvudsakligen är avsedda för mottagning i någon annan EESstat inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott i strid med artikel 6 i ändringsdirektivet.

Genom detta alternativ skulle en förvaltningsrättslig reglering införas för sådana sändningar som Sverige har ett ansvar för enligt AVdirektivet, men där det på grund av att programverksamheten inte

bedrivs i Sverige och sändningarna inte är avsedda för en svensk publik kan finnas svårigheter att ingripa mot innehållet med stöd av de straff- och processrättsliga bestämmelserna i YGL och brottsbalken.

Enligt 1 kap. 17 § YGL får det i lag meddelas föreskrifter om bl.a. sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Lagstiftaren har utnyttjat denna möjlighet. I 3 kap. 11 § andra stycket lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetens och yttrandefrihetsgrundlagens områden anges att beträffande program som sänds av andra än svenska programföretag och inte är avsedda att tas emot i Sverige gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 10 § YGL, dvs. bestämmelserna om meddelarfrihet samt förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Detta innebär att YGL:s straff- och processregler inte är tillämpliga på sändningar av helt utländska program och att ingripanden med anledning av sådana program kan ske med stöd av allmän lag.

En särskild reglering för satellitsändningar har också funnits tidigare i svensk rätt. Under 1994–1996 gällde den provisoriska lagen (1992:1356) om satellitsändningar till allmänheten (satellitlagen). Satellitlagen innehöll en bestämmelse om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft samt en demokratibestämmelse. Båda bestämmelserna bedömdes nödvändiga för att – tillsammans med bestämmelserna om hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring i YGL och brottsbalken – genomföra bestämmelserna i artikel 22 i TV-direktivet om skydd av minderåriga och uppammande av hat (prop. 1992/93:75 s. 26). Lagen gällde inte för sändningar som helt överensstämde med en samtidig sändning som skedde med stöd av tillstånd enligt radiolagen, t.ex. satellitsändningar från SVT (3 §). Det innebar i praktiken att lagen främst blev tillämplig på sändningar som riktades till andra EES-stater.

När satellitlagen slogs samman med sex andra lagar på radio- och tv-området till radio- och TV-lagen (1996:844) följde dess bestämmelse om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft inte med i den nya lagen. I förarbetena konstaterades att innebörden av en bestämmelse om mediets särskilda genomslagskraft ständigt förändras och att det kan vara svårt för den sändande att förutse om ett visst inslag strider mot bestämmelsen eller inte. Det kunde därför diskuteras om det var tillräckligt med ett krav på att hänsyn tas till mediets genomslagskraft för att tillgodose TV-

direktivets bestämmelser om skydd av minderåriga. Regeringen ansåg att det var bättre att i lagtext ange vad som enligt såväl gällande som sannolik framtida uppfattning, kan tänkas skada barn och föreslog därför en ny bestämmelse om sändning av program med ingående våldsskildringar och pornografi. TV-direktivets förbud mot sändningar av program som uppammade hat grundat på ras, religion och nationalitet ansågs vara uppfyllda genom bestämmelserna i brottsbalken och YGL om hets mot folkgrupp (prop. 1996/96:160 s. 94 f.).

Det övervägda alternativet innebär att artikel 6 delvis genomförs med specifika bestämmelser för satellitsändningar från tredje land som utnyttjar svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för att kunna bedriva sändningsverksamhet i andra EES-stater. Det medför att den befintliga systematiken i nuvarande genomförande av artikel 6 kan bibehållas och att justeringar endast görs i en begränsad del så att genomförandet kan bli än mer effektivt.

En konsekvens av alternativet blir att prövningen av om de bestämmelser som genomför artikel 6 överträtts skulle ske inom olika processuella system, det förvaltningsrättsliga respektive det straffrättsliga. Det innebär skillnader i vilket rättssubjekt som blir ansvarigt för överträdelsen och när det gäller vilka sanktioner som kan påföras.

Den skyldighet som åligger Sverige enligt artikel 2.1 i 2010 års AV-direktiv är att säkerställa att audiovisuella medietjänster som sänds av leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion överensstämmer med reglerna i det rättssystem som är tillämpligt på audiovisuella medietjänster avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. I detta fall skulle särskilda regler införas för satellitsändningar av ett visst slag. Dock skulle syftet med både artikel 2.1 och artikel 6 uppnås. Det är främst i fråga om ansvarsfördelning och sanktioner som skillnaderna i reglering får praktisk betydelse.

Villkor i tillstånd för satellitsändningar

Det andra alternativet som utredningen övervägt innebär att det införs krav på tillstånd för att bedriva satellitsändningar. Då skulle det i sändningstillstånden kunna ställas upp villkor för att säkerställa att sändningarna inte innehåller uppmaningar till hat, våld eller terroristbrott i strid med artikel 6.

Frågan om krav på tillstånd för satellitsändningar har utretts tidigare. Genom EES-avtalet blev Sverige skyldigt att ha en lagstiftning som innebar att det för sändningar som föll under svensk jurisdiktion fanns ett system som kunde säkerställa att minimireglerna i TV-direktivet upprätthölls. Radiolagsutredningen fick i uppdrag att pröva om det var nödvändigt med en till tillstånd knuten reglering för att Sverige skulle kunna fullgöra åtaganden i enlighet med direktivet när det gäller sändningar via satellit.

Radiolagsutredningen konstaterade att tillgången till sändningskapacitet var så god att det inte föreföll finnas något behov av att införa ett urvalsförfarande, där sändningstillstånd delas ut på grundval av fastställda kriterier. Ett tillstånd skulle därmed främst tjäna syftet att fastställa villkor för sändningarna. Enligt utredningens uppfattning kunde det ske genom lagstiftning. Då kunde det undvikas att en verksamhet som i alla avseenden följer reglerna för sändningsverksamhet blir olaglig enbart på grund av att den saknar tillstånd. Radiolagsutredningen förordade därför att sändningsverksamheten i princip ska vara tillåten och att reglerna skulle ges formen av generella föreskrifter som skulle vara giltiga för alla sändningar av det slag som lagen gäller för (SOU 1992:31 s. 148).

Regeringen delade utredningens uppfattning att det skulle vara olämpligt att införa ett principiellt förbud för sändningar som hittills varit tillåtna med det enda motivet att knyta nya villkor till verksamheten. Det kunde också, ansåg regeringen, ifrågasättas om ett sådant förslag var förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1992/93:75 s. 21).

Lagstiftarens bedömning av lämpligheten av tillståndskrav för satellitsändningar bekräftades i ett senare lagstiftningsärende där fråga var om regeringen skulle ges rätt att föreskriva villkor för public servicebolagens satellitsändningar. I redogörelsen av Lagrådets uppfattning angavs bl.a. att Lagrådet uttalat att det skulle vara föga rimligt att införa tillståndskrav mot bakgrund av att utvecklingen inom radio- och tv-området hittills gått mot en allt större etableringsfrihet (prop. 1997/98:184 s. 68).

Om sändningstillstånd krävs för satellitsändningar finns, som nämnts ovan, också möjlighet att ställa villkor för sändningarna. I radio-_och_tv-lagen anges vilka villkor som får ställas upp i sändningstillstånd för marksänd tv. Det är bl.a. möjligt att ställa upp villkor om att

programföretaget ska ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen (4 kap. 9 § 10). Villkor om hänsynstagande till mediets särskilda genomslagskraft har i granskningsnämndens praxis bl.a. aktualiserats vid uppenbara kränkningar av något av könen, människor med viss hudfärg, nationalitet, religion, sexuell läggning, funktionsvariation och sjukdomar samt uppmaningar till brott. Med en möjlighet att ställa upp villkor om mediets genomslagskraft i tillstånd för satellitsändningar skulle det därmed vara möjligt att ingripa mot sändningar som innehåller uppmaning till våld, hat eller terroristbrott i strid med artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet.

Villkoret om hänsynstagande till televisionens särskilda genomslagskraft kan dock aktualiseras i fler situationer, exempelvis vid skildringar av sex, våld, användning av alkohol, tobak eller narkotika samt olämpligt eller farligt beteende på tider då barn kan ta del av programmen. Ett mer begränsat och tydligt formulera villkor som enbart tar sikte på sådant innehåll som avses i artikel 6 skulle dock vara fullt tillräcklig för att komma till rätta med den nu aktuella situationen.

Om krav på sändningstillstånd ställs upp som villkor för att bedriva satellitsändningar kan återkallelse av sändningstillstånd användas som en yttersta sanktion vid allvarliga och upprepade överträdelser av de bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om uppmaning till hat, våld och terroristbrott. Det skulle medföra ökad respekt för regelverket och därmed ett effektivare genomförande.

Hittills har dock utgångspunkten från lagstiftarens sida varit att satellitsändningar ska vara tillåtna utan krav på sändningstillstånd, samtidigt som regler beträffande sändningarnas innehåll kan ges i form av generella lagföreskrifter. De skäl som motiverat att lagstiftaren tidigare avvisat system som bygger på ett krav på tillstånd för satellitsändningar kan fortfarande sägas vara relevanta. Lämpligheten i att införa krav på sändningstillstånd endast i syfte att kunna ställa upp innehållsvillkor för vissa satellitsändningar kan därför ifrågasättas.

Generellt tillämpliga bestämmelser i radio-_och_tv-lagen

Det tredje alternativet som utredningen övervägt avser att en ny bestämmelse förs in i radio-_och_tv-lagen som anger att leverantörer av medietjänster ansvarar för att det i tv-sändning eller beställ-tv inte förekommer uppmaningar till våld eller hat i den utsträckning grunden för sådana yttringar är riktade mot en folkgrupp. En sådan bestämmelse skulle kunna kompletteras med en upplysning om att det i särskild lag finns bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott.

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 3 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. I fråga om tv-sändningar och beställ-tv som distribueras i tråd medger 3 kap. 2 § 6 YGL att inskränkningar i etableringsfriheten får göras genom föreskrifter i lag om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Lagstiftaren har tidigare utnyttjat detta utrymme för att kunna meddela bestämmelser i 5 kap. 2 och 3 §§ radio-_och_tv-lagen om sändning respektive tillhandahållande i beställ-tv av program med våldsframställningar och pornografiska bilder (prop. 2009/10:115 s. 126 och prop. 1995/96:160 s. 97). Enligt utredningens bedömning torde det vara möjligt att på samma sätt ta stöd i 3 kap. 2 § 6 YGL för en reglering i radio-_och_tv-lagen av innehåll som uppmanar till våld eller hat i den utsträckning grunderna härför kan inrymmas i begreppet hets mot folkgrupp.

Bestämmelser om sådant innehåll kan alltså gälla för tv-sändningar, text-tv och beställ-tv oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker i tråd eller på annat sätt.

En generell reglering i radio-_och_tv-lagen skulle omfatta samtliga leverantörer av audiovisuella medietjänster som Sverige har jurisdiktion över enligt AV-direktivet. Prövningen av om en överträdelse skett skulle inte vara beroende av räckvidden av straff- och processbestämmelserna i YGL och brottsbalken med avseende på territoriella begränsningar och straffrättslig jurisdiktion. Samtidigt skulle nya frågor uppstå. Hur skulle en generell reglering i radio- och tvlagen för innehåll som även kan betraktas som hets mot folkgrupp förhålla sig till den befintliga regleringen i YGL och brottsbalken?

Kan de straffrättsliga bestämmelserna om hets mot folkgrupp aktualiseras vid sidan av en prövning enligt radio-_och_tv-lagen? Finns det i så fall risk för dubbelprövning och dubbelbestraffning?

Mot en generell reglering i radio-_och_tv-lagen talar också att det finns flera skäl att vara återhållsam när det gäller att reglera innehåll i audiovisuella medietjänster och ge myndigheter möjlighet att ingripa mot sändningar till följd av innehållet. En fri åsiktsbildning och debatt är grundläggande inslag i ett demokratiskt samhälle och det finns goda argument för att de straffrättsliga bestämmelserna ska utgöra gränsen för vad som ska vara tillåtet att uttrycka i program.

Slutligen kan en generell reglering i radio-_och_tv-lagen aldrig bli heltäckande. Brottet hets mot folkgrupp omfattar inte samtliga diskrimineringsgrunder i artikel 21 i stadgan. Det går inte heller att införa generella bestämmelser om uppmaningar till terroristbrott, uppvigling eller olaga hot eftersom YGL inte ger utrymme för en sådan reglering av audiovisuella medietjänster som distribueras genom tråd. Utredningen anser mot denna bakgrund att en generell reglering inte är ett lämpligt alternativ.

Sammanfattande bedömning

För utredningens uppdrag gäller att lösningar ska eftersträvas som är i linje med gällande svenska rättsprinciper och som passar in i befintlig systematik. Skyddet för yttrandefriheten ska noga beaktas och de bedömningar som görs och förslag som lämnas ska vara förenliga med svensk grundlag liksom med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Sveriges folkrättsliga förpliktelser i övrigt.

Dessa utgångspunkter sammanfaller väl med artikel 6.2 i AVdirektivet genom ändringsdirektivet som anger att de åtgärder som vidtas vid tillämpningen av artikel 6.1 a ska vara nödvändiga och proportionella och att de ska vara förenliga med rättigheterna och principerna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Av skäl 51 i ändringsdirektivet följer att när lämpliga åtgärder vidtas för att skydda allmänheten från innehåll som innehåller upp-

maningar till våld, hat och terrorism bör de grundläggande bestämmelserna såsom de fastställs i stadgan beaktas på ett väl avvägt sätt. Det rör i synnerhet, och i förekommande fall, rätten till skydd för privat- och familjeliv, skyddet av personuppgifter, yttrandefriheten och informationsfriheten, näringsfriheten, förbudet mot diskriminering och barns rättigheter.

Utredningen konstaterar att lagstiftaren tidigare avvisat införande av krav på sändningstillstånd i enda syfte att kunna ställa upp nya villkor för sändningarna. Det talar mot en sådan lösning och i stället för en reglering i lag.

Hittills har frågor om överträdelser av artikel 6 i AV-direktivet uppkommit hos Myndigheten för press, radio och tv och granskningsnämnden endast i samband med satellitsändningar från tredje land som nyttjat svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för att sända till andra EES-länder. Det är också beträffande sådana sändningar som det visat sig finnas behov av ett mer effektivt genomförande. Som en följd av att de straff- och processrättsliga reglerna i YGL och brottsbalken inte korresponderar med AV-direktivets jurisdiktionsregler finns i dag en otydlighet kring vilken eller vilka myndigheter som kan kontrollera att de bestämmelser som genomför artikel 6 efterlevs. Det är alltså otillfredsställande att AV-direktivets jurisdiktionsregler innebär att sändningarna i sig faller under svensk jurisdiktion, men att svenska myndigheter ändå inte kan ingripa mot innehåll i sändningarna.

En generell reglering i radio-_och_tv-lagen för samtliga former av audiovisuella medietjänster som faller under tillämpningsområdet för radio-_och_tv-lagen skulle i vissa delar kunna innebära risk för dubbelreglering.

Utredningen förespråkar mot denna bakgrund det första alternativet. Det vill säga att en ny bestämmelse införs i radio-_och_tv-lagen som reglerar sådana satellitsändningar som enligt AV-direktivets bestämmelser om jurisdiktion faller under svensk jurisdiktion, men där det på grund av att programverksamheten inte bedrivs i Sverige och sändningarna inte är avsedda för en svensk publik kan finnas svårigheter att ingripa mot innehållet.

Hur bör bestämmelsen formuleras?

Artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet anger att medlemsstaterna ska säkerställa att audiovisuella medietjänster inte innehåller uppmaningar till våld eller hat på angivna grunder eller offentliga uppmaningar att begå terroristbrott. Det förmedlar intrycket att en sändning med sådant innehåll inte får ske ens en första gång, dvs. att en bedömning ska göras före sändning. En sådan tolkning skulle dock inte vara i linje med de tolkningsanvisningar som ges i skäl 62 i 2010 års AV-direktiv. Av dessa framgår att inga av de bestämmelser i direktivet som rör skyddet av den fysiska, mentala och moraliska utvecklingen för minderåriga och mänsklig värdighet innefattar krav på att de åtgärder som vidtas för att skydda dessa intressen bör genomföras genom offentliga organs förhandskontroll av audiovisuella medietjänster.

Enligt 1 kap. 11 § YGL är det inte tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett program eller en teknisk upptagning, om åtgärden inte har stöd i grundlagen. Denna bestämmelse gäller även när andra än svenska programföretag sänder program som inte är avsedda att tas emot i Sverige (3 kap. 11 § andra stycket lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden).

En formulering som tar sikte på ansvaret för att programmen inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott snarare än att förbjuda sådant innehåll skulle vara mer i linje med YGL:s syften. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bestämmelsen utformas så att det framgår att den som omfattas ska ansvara för att programmen inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. En bestämmelse i radio-_och_tv-lagen som återger samtliga grunder i stadgan skulle bli alltför omfattande. Utredningen förordar i stället en formulering motsvarande direktivets hänvisning till artikel 21 i stadgan.

Den sändande ska även ansvara för att programmen inte innehåller offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med artikel 5 i terrorismdirektivet. Utredningen har övervägt alternativet att

formulera bestämmelsen så att offentlig uppmaning till terroristbrott kopplas till den bestämmelse i 3 § rekryteringslagen som genomför artikel 5 i terrorismdirektivet. Den svenska straffbestämmelsen är något vidare än artikel 5 i terrorismdirektivet genom att den avser offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brottslighet, ett brott som inbegriper terroristbrott men även vissa andra brott. Utredningens bedömning är därför att en formulering som ligger närmare ändringsdirektivet är att föredra.

7.2.4. Tillsyn och sanktioner

Förslag: Justitiekanslern ska övervaka efterlevnaden av bestämmel-

sen om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott i satellitsändningar, under förutsättning att svensk satellitupplänk använts eller svensk satellitkapacitet utnyttjats av ett programföretag i tredje land för att bedriva sändningar avsedda för mottagning i en annan EES-stat än Sverige.

Vid upprepade överträdelser ska Justitiekanslern kunna rikta en vitessanktion mot den sändande. Även en svensk satellitentreprenör som för den sändandes räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet ska kunna drabbas av en vitessanktion.

Tillsyn

Med stöd av 3 kap. 2 § 6 i YGL har det i radio-_och_tv-lagen meddelats bestämmelser i 5 kap. 2 § andra stycket och 3 §radio- och tvlagen om program som innehåller våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder. Om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt får sådana program inte sändas i tv under sådan tid och på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen. De får inte heller tillhandahållas i beställtv på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte ändå av särskilda skäl är försvarligt.

Ansvaret för tillsyn över bestämmelserna i radio-_och_tv-lagen om program som innehåller våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder ligger på Justitiekanslern. Skälen för detta har redogjorts för i prop. 1995/96:160 s. 128:

För att en sådan bestämmelse skall vara meningsfull måste det finnas möjlighet till reaktioner. I likhet med utredningen anser regeringen att den reaktion som kan komma ifråga är vitesföreläggande. De förelägganden som kan komma att meddelas grundar sig på bedömningar som har nära samröre med bedömningar om vad som kan anses utgöra missbruk av yttrandefriheten. Det bör därför endast vara JK som skall kunna besluta om förelägganden av nu avsedd innebörd. Det ligger då närmast till hands att JK även övervakar bestämmelsens innebörd. Det finns inte något som hindrar att JK remitterar ärendet till Granskningsnämnden för radio och tv för ett ev. yttrande. Granskningsnämnden bör – liksom för närvarande – i princip vara den myndighet som skall övervaka efterlevnaden av tillståndsvillkoren och lagbestämmelserna om sändningarnas innehåll. För att förhållandet mellan JK:s och Granskningsnämndens övervakning klart skall framgå har Lagrådet föreslagit att det av lagtexten skall framgå att Granskningsnämnden skall anmäla till JK om en sändning innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med lagen. Regeringen ansluter sig till Lagrådets förslag.

Den argumentation som fördes när Justitiekanslern fick tillsynsansvar över bestämmelserna om sändningar med våldsskildringar och pornografiska bilder är relevant också i frågan om vilken myndighet som bör ha tillsynsansvar över bestämmelserna om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott.

Även i dessa fall behöver bedömningar göras som ligger nära bedömningar av vad som kan anses som missbruk av yttrandefriheten. Det är därför lämpligt att Justitiekanslern ges ett tillsynsansvar. På så sätt bedömer utredningen att det kan säkerställas att det alltid finns en behörig myndighet som kan utöva tillsyn och vidta de åtgärder som kan krävas för att samtliga audiovisuella medietjänstleverantörer under svensk jurisdiktion ska följa de bestämmelser som genomför artikel 6.

Enligt 16 kap. 2 § tredje stycket radio-_och_tv-lagen ska granskningsnämnden, om den finner att en sändning eller ett tillhandahållande innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §, göra en anmälan om detta till Justitiekanslern. Det är däremot en uppgift för granskningsnämnden att övervaka att tv-sändningar av program med sådant innehåll innehåller erforderliga

varningssignaler (prop. 1997/98:185 s. 53). Det innebär att nämnden i dessa fall behöver göra en bedömning av innehållets karaktär.

Vad gäller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott har granskningsnämnden ingen motsvarande uppgift att göra någon bedömning av innehållets karaktär på det sätt som sker för program med våldsskildringar och pornografi. Det saknas därför skäl att ge granskningsnämnden i uppdrag att anmäla till Justitiekanslern om nämnden finner att en sändning innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott. En sådan ordning skulle också riskera att orsaka en onödig tidsutdräkt. Här kan nämnas att bestämmelsen i 6 § förvaltningslagen (2017:900) bl.a. innebär en skyldighet att hjälpa den som vänt sig till fel instans genom att hänvisa till rätt myndighet, eller överlämna ärendet dit.

Sanktioner

Liksom vad gäller vid upprepade överträdelser av bestämmelserna om våldsskildringar och pornografiska bilder bör även upprepade överträdelser av bestämmelsen om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott beivras med en vitessanktion för ett effektivt genomförande.

Om den som sänder över satellit inte är etablerad i Sverige får svenska tillsynsmyndigheter i vissa fall, exempelvis vid överträdelser av bestämmelserna om våldsskildringar och pornografiska bilder, rikta vitesförelägganden mot satellitentreprenören (17 kap. 14 § andra stycket radio-_och_tv-lagen). Bestämmelserna om förelägganden mot satellitentreprenörer har sitt ursprung i den tidigare lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten.

Förelägganden ska i första hand riktas mot det ansvariga programföretaget, men kan i andra hand riktas mot satellitentreprenören. Det innebär att en satellitentreprenör bör träffa en överenskommelse med satellitprogramföretag som saknar hemvist i ett EES-land om att de ska följa lagens bestämmelser (prop. 1992/93:75 s. 56 och prop. 1995/96:160 s. 93). Utredningen anser att behovet av ett effektivt genomförande talar för att det bör vara möjligt för Justitiekanslern att rikta ett vitesföreläggande mot satellitentreprenören också när satellitprogramföretag som inte är etablerade i Sverige sänder uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott.

Att den svenska satellitentreprenören ska ombesörja att programmen spelas in och utan kostnad överlämna en kopia av inspelningen till Justitiekanslern följer av bestämmelserna i 5 kap. 3 § tredje stycket och 5 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, se prop. 1996/96:160 s. 203 och prop. 1992/93:75 s. 50.

8. Skydd av minderåriga och krav på information

8.1. Inledning

Ändringsdirektivet innebär att minderårigas skydd mot skadligt medieinnehåll på olika sätt förstärks.

I detta kapitel behandlas inledningsvis de bestämmelser om åtgärder som kan begränsa minderårigas tillgång till skadligt innehåll. Dessa bestämmelser gällde tidigare bara för okrypterade tv-sändningar, men har genom ändringsdirektivet utsträckts till att gälla även för krypterade tv-sändningar och beställ-tv. Därefter berörs de krav som införs för leverantörer av medietjänster när det gäller att lämna information om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. Genom ändringsdirektivet ställs även krav på att data om minderåriga som leverantören av medietjänster får del av genom tekniska tjänster för ålderskontroll inte ska få utnyttjas för kommersiella ändamål. Detta tas upp i ett följande avsnitt.

Utredningen behandlar slutligen ändringsdirektivets krav på att medlemsstaterna ska främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet. Att frågan behandlas i detta kapitel innebär inte att kraven är begränsade till åtgärder som avser skydd av minderåriga.

8.2. Överväganden

8.2.1. Minderårigas tillgång till skadligt innehåll

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra kraven i artikel 6a.1 i ändringsdirektivet.

Förslag: Bestämmelserna om hur program med ingående vålds-

skildringar och pornografiska bilder ska sändas i tv respektive tillhandahållas i beställ-tv så att det inte finns en betydande risk att barn ser eller hör dem, förs samman i en bestämmelse.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 6a.1 första stycket i AV-direktivet genom ändringsdirektivet vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster som tillhandahålls inom deras jurisdiktion och som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling endast tillhandahålls på ett sådant sätt att minderåriga normalt inte hör eller ser dem. Exempel på sådana åtgärder är val av sändningstid, verktyg för ålderskontroll eller andra tekniska åtgärder. Åtgärderna ska stå i proportion till den potentiella skada som programmet kan orsaka. Av andra stycket följer att det skadligaste innehållet, såsom meningslöst våld och pornografi, ska vara föremål för de striktaste åtgärderna. Den tidigare bestämmelsen i artikel 27.1 i 2010 års AV-direktiv, som innebar att okrypterade sändningar inte fick innehålla program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga har utgått genom ändringsdirektivet. Även den tidigare bestämmelsen i artikel 12 om innehåll i beställ-tv som allvarligt kan skada minderårigas utveckling har utgått.

Det har i tidigare lagstiftningsärenden bedömts att AV-direktivets bestämmelser om program som allvarligt kan skada minderåriga är tillgodosedda genom bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt genom bestämmelserna om barnpornografibrott, olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, uppvigling och förledande av ungdom i brottsbalken (prop. 1995/96:160 s. 95 och prop. 2009/10:115 s. 124 f.). Tillhandahållande av innehåll som bedöms utgöra yttrandefrihetsbrott eller brottet förledande av ungdom är föremål för de striktaste sanktionerna, böter eller fängelse.

Bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ radio-_och_tv-lagen (2010:696) om hur program med ingående våldsskildringar och pornografiska bilder ska sändas respektive tillhandahållas så att det inte finns en betydande risk att barn ser dem har ansetts genomföra AV-direktivets bestämmelser om program som kan bedömas skada minderåriga. Det bör i sammanhanget också nämnas att för tv-sändningar i marknätet kan det i sändningstillstånd ställas upp krav på skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft, när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. Samtliga svenska tv-bolag som sänder i marknätet har ett sådant krav i sina sändningstillstånd. Enligt granskningsnämnden för radio och tv:s (granskningsnämnden) praxis innebär bestämmelsen en skyldighet att visa varsamhet när program innehåller våld, sex och droger. Det är inte heller tillåtet med program eller inslag som är uppenbart kränkande för något av könen eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet, funktionsvariation, religion eller sexuell läggning. Bestämmelsen innebär också att program eller inslag som kan uppfattas uppmana till brott inte är tillåtna. Även programinslag som ansetts inspirera barn till farligt beteende, t.ex. att trycka ner någons huvud i en vattenhink, har fällts med stöd av bestämmelsen (Granskningsnämnden för radio och tv:s beslut SB 825/08, Hej, hej

sommar).

Enligt granskningsnämndens praxis måste program som innehåller våld och pornografi sändas efter kl. 21.00 för att risken att barn ser eller hör programmen inte ska vara betydande (se bl.a. granskningsnämndens beslut den 27 januari 2012 dnr 11/01958 avseende

Blue Steel och prop. 1995/96:160 s. 94 f.). Sändning i krypterade

kanaler med möjlighet för innehavaren av abonnemanget att skaffa en s.k. parental control-funktion har inte ansetts tillräckligt för att avvärja en betydande risk att barn kan ta del av sändningen (Justitiekanslerns beslut den 4 oktober 2012 dnr 6599-12-34).

När det gäller beställ-tv anges i förarbetena till radio-_och_tv-lagen att en leverantör av beställ-tv kan försvåra för barn att ta del av program med våldsskildringar eller pornografiska bilder genom att exempelvis använda personliga identifieringsnummer (PIN-koder), filtersystem eller märkning (prop. 2009/10:115 s. 286 f.). En förklaring om att medietjänstleverantören tillhandahåller innehåll för barn

och innehåll för vuxna på olika webbplatser har emellertid inte godtagits av Justitiekanslern (Justitiekanslerns beslut den 28 juni 2012 dnr 3614-11-34).

Vid genomförandet av 2010 års AV-direktiv valde Sverige att ha samma skyddsnivå i beställ-tv som för tv-sändningar. Att ha en strängare reglering för beställ-tv än vad AV-direktivet krävde bedömdes falla väl inom ramen för vad som är tillåtet enligt unionsrätten. Regeringen konstaterade samtidigt att gränsdragningen mellan vad som allvarligt kan skada, och vad som bara kan skada, den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga är allt annat än tydlig (prop. 2009/10:115 s. 126).

Ur ett internationellt perspektiv råder det stora skillnader mellan länder i fråga om reglering av medier och skydd av minderåriga, eftersom åtgärderna och motiven bakom dem återspeglar den kultur och de värderingar som råder i respektive samhälle. Även inom Europa finns stora kulturella skillnader. Därför behöver det, enligt utredningens mening, också finnas ett utrymme för medlemsstaterna att själva definiera vad som skadar den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att svensk rätt redan motsvarar ändringsdirektivets krav i fråga om innehåll som kan skada barn.

Utredningen noterar att i artikel 6a.1 används begreppet audiovisuella medietjänster, inte tv-sändningar eller program. Det reser frågan om det krävs en justering av radio- och tv-lagens bestämmelser i 5 kap. 2 och 3 §§ som anger hur program i tv-sändningar respektive beställ-tv ska sändas respektive tillhandahållas eftersom program kan uppfattas som ett mer begränsat begrepp, och snarast är att se som en del av begreppet audiovisuella medietjänst.

Det bör vid bedömningen av denna fråga understrykas att det är programmen som ytterst är bärare av själva innehållet. Det bör också framhållas att Europeiska kommissionen (kommissionen) hittills godtagit hur Sverige genomfört artikel 12 i 2010 års AV-direktiv om att audiovisuella medietjänster på begäran i vissa fall inte ska vara tillgängliga för barn. Genomförandet har skett genom 5 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen, som avser program i beställ-tv.

Utredningen anser mot denna bakgrund att nuvarande bestämmelser i svensk rätt får anses motsvara ändringsdirektivet i detta av-

seende. Det finns därmed inte skäl att ändra de svenska bestämmelserna om våldsskildringar och pornografiska bilder för att de ska avse audiovisuella medietjänster i stället för program.

Utredningen anser slutligen att det är lämpligt att föra samman bestämmelserna om hur program med ingående våldsskildringar och pornografiska bilder ska sändas i tv respektive tillhandahållas i beställtv så att det inte finns en betydande risk att barn ser eller hör dem.

8.2.2. Krav på information om skadligt innehåll

Förslag: Kravet på varning vid tv-sändningar som innehåller verk-

lighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder i radio-_och_tv-lagen ersätts med en ny bestämmelse om att leverantörer av medietjänster ska lämna information till tittarna om program som innehåller verklighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder. Informationen ska beskriva innehållet och varna för dess potentiella skada.

Granskningsnämnden för radio och tv ska meddela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen ska efterlevas. Förelägganden får förenas med vite.

Statens medieråd ges i uppdrag att medverka till ett branschgemensamt system för information om innehåll som kan skada minderåriga.

En nyhet i ändringsdirektivet är att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av medietjänster lämnar tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. I detta syfte ska leverantörer av medietjänster använda ett system som beskriver den potentiella skada som innehållet i en audiovisuell medietjänst kan orsaka (artikel 6a.3). Av skäl 19 i ändringsdirektivet framgår att syftet är att ge tittarna en möjlighet att fatta väl underbyggda beslut om vilket innehåll de ska ta del av. Det framgår vidare att det kan ske genom ett system av innehållsbeskrivningar, en akustisk varning, en visuell symbol eller på något annat sätt som beskriver innehållets art.

I 2010 års AV-direktiv ställdes krav på att program som kunde bedömas skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos

minderåriga skulle, om de sändes okodat, föregås av en akustisk varning eller markeras med en visuell symbol under hela sändningstiden (artikel 27.3). Ändringsdirektivet innebär att det alltid ska lämnas information om innehåll som kan vara skadligt för minderåriga, oavsett vilken distributionsplattform som används. För genomförandet ska medlemsstaterna uppmana till användning av samreglering.

När det gäller information om skadligt medieinnehåll är de krav som ställs i svensk lagstiftning i dag begränsade till kravet på varning i 5 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen. Kravet gäller endast tv-sändningar där en varning ska lämnas vid sändning av program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder. Programmet ska antingen föregås av en varning i ljud eller en varning som anges löpande i bild. Bestämmelsen anger dock inte närmare vad varningen ska innehålla. En varning kan därmed t.ex. bestå i att det vid påannonseringen av programmet upplyses om att programmet innehåller material som är olämpligt för barn, men inte vilken typ av material som programmet innehåller.

Kravet på varning i svensk rätt är striktare än vad 2010 års AVdirektiv föreskriver, eftersom radio- och tv-lagens krav även gäller kodade sändningar (prop. 1997/98:184 s. 51). Om en tillståndshavare fälls för att ha överträtt bestämmelsen om varning kan granskningsnämnden förelägga tillståndshavaren att följa bestämmelsen (17 kap. 11 § första stycket radio-_och_tv-lagen). Föreläggandet kan förenas med vite.

Statens medieråd har enligt sin instruktion i uppdrag att inom sitt verksamhetsområde verka för mediebranschernas självreglering (2 § förordning [2010:1923] med instruktion för Statens medieråd). Någon självreglering för audiovisuella medietjänster som tar sikte på skyddet av minderåriga finns inte i dag.

Det finns bestämmelser i lag om åldersgränser för film som ska visas offentligt, exempelvis på en biograf. Enligt 5 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt gäller att framställningen inte får godkännas för visning för barn under sju år, under elva år eller under femton år om den kan vara till skada för välbefinnandet för barn i den aktuella åldersgruppen. Det är Statens medieråd som beslutar om vilka åldersgränser som ska gälla.

Myndighetens bedömning av vad som kan vara skadligt för välbefinnande för olika åldersgrupper baseras på forskning inom psyko-

logi, pedagogik och medievetenskap, samt kunskap om och erfarenhet av barn. De åldersgränser som sätts på biofilmer får en viss effekt även när filmerna senare sprids för uthyrning och försäljning samt i tv-sändningar och är därmed en hjälp för vuxna i barns närhet när det gäller att bedöma en films eventuella skadlighet för barn i viss ålder (prop. 2009/10:228 s. 41).

EES-staternas syn på behovet av särskilda system för klassificering av innehåll, behovet av reglering, samt vilken form av reglering som är användbar och effektiv för att skydda minderåriga skiljer sig åt. kommission fann redan 1999 i en undersökning om föräldrakontroll av tv-sändningar att de stora kulturella skillnader som kännetecknar den europeiska audiovisuella marknaden utesluter en harmoniserad klassificering av audiovisuellt innehåll. Kommissionen ansåg emellertid att det skulle vara möjligt att med användning av gemensamma deskriptiva kriterier beskriva audiovisuellt innehåll på liknande sätt, men att bedömningen av sådant innehåll skulle överlåtas på behöriga nationella och regionala myndigheter (KOM [1999] 371 slutlig).

Europaparlamentet och rådet har i sin rekommendation om skyddet av minderåriga och människans värdighet och om rätten till genmäle med avseende på konkurrenskraften hos den europeiska industrin för audiovisuella tjänster och nätverksbaserade informationstjänster (2006/952/EG), rekommenderat industrin och andra berörda parter att bl.a. dela med sig av god praxis. Utbytet gäller exempelvis system för gemensamma beskrivande symboler eller varningsmeddelanden som anger åldersgrupp eller aspekter av innehållet som har lett till en viss åldersrekommendation i syfte att hjälpa användarna att bedöma innehållet. Industrin har dock inte kunnat samlas kring något gemensamt system för sådana deskriptiva kriterier.

Klassificeringssystem i andra länder

I de flesta länder finns någon form av obligatoriskt klassificeringssystem som regleras antingen direkt i lag eller genom samreglering. Vanligast är system där lämplighet eller skadlighet indikeras genom angivande av ålderskategorier. En åldersmärkning kan kompletteras med innehållsbeskrivningar som anger typen av innehåll med hjälp

av exempelvis symboler. Vid sidan av Sverige är det, såvitt utredningen kunnat utröna, endast Danmark och Tjeckien som helt saknar eller har en mycket begränsad reglering på området. Nedan redovisas hur frågan hanteras i ett urval av övriga EES-stater.

Norge

Bestämmelser om åldersklassificering av bildprogram finns i lov om beskyttelse av mindreårige mot skadlige bildprogram (bildprogramloven) från 2015 som bl.a. gäller vid tillgängliggörande av program och programrelaterat material i tv-sändningar och beställ-tv. Av lagen följer att ett bildprogram inte får tillgängliggöras utan att de tilldelats någon av åldersgränserna ”tillåten för alla” eller tillåten från 6, 9, 12, 15 eller 18 år. Vissa programtyper undantas från kravet på åldersklassificering, exempelvis nyhets- och aktualitetsprogram, utbildningsprogram, musik och idrott. Direktsändningar är också undantagna. Åldersgränsen bestäms av den som producerat bildprogrammet med vägledning av Medietilsynets riktlinjer. Medietilsynet kan granska och ändra den klassificering som gjorts.

Publiken ska på ett tydligt och neutralt sätt informeras om den åldersgräns som gäller för programmet. Vid tv-sändningar gäller att programföretaget åtminstone ska informera muntligt om åldersgränsen innan programmet startar samt tydligt märka programmet med åldersgräns under hela sändningstiden. Åldersgränsen ska också göras tillgänglig i programtablåer och elektroniska programguider. I beställ-tv ska leverantören informera om åldersgränsen innan beställningen genomförs samt i presentationer och omnämningar av bildprogrammet.

Nederländerna

I Nederländerna finns systemet Kijkwijzer som administreras av självregleringsorganet Netherlands Institute for the Classification of Audio-visual Media (NICAM). Systemet bygger på att programskaparna klassificerar innehållet med användning av Kijkwijzers symboler. Det finns symboler som anger om programmet innehåller våld, skräck, sex, diskriminering, drog- och alkoholbruk eller grovt språk

samt symboler för åldersrekommendationer. I stort sett alla audiovisuella medietjänstleverantörer i Nederländerna deltar i systemet. Programföretag som inte deltar får bara sända tv-program som är lämpligt för alla åldrar. NICAM-systemet gäller inte för kommersiella beställ-tv-leverantörer. Trots detta har väljer de flesta att använda Kijkwijzer-symbolerna frivilligt, bl.a. Netflix som är etablerat i landet. Även det i Luxemburg etablerade RTL Nederland har valt att följa Kijkwijzer. NICAM:s arbete övervakas av den nederländska mediemyndigheten Commissariaat voor de Media (CVDM) som årligen gör en utvärdering av systemets funktion och rapporterar vidare till regeringen. Kijkwijzer används även i bl.a. Island och Slovenien.

Finland

Finland använder ett system som utformats med Kijkwijzer som förebild. Till skillnad från i Nederländerna är det i Finland inte ett självregleringsorgan som administrerar systemet utan Enheten för mediefostran och bildprogram (MEKU) vid Nationella Audiovisuella institutet (KAVI), ett statligt verk under det finska Utbildnings- och kulturministeriet. KAVI utbildar klassificerare som efter erhållen licens får besluta om innehållsklassificering. Klassificerarna kan vara anställda hos programbolagen eller bedriva egen verksamhet. Deras klassificeringsbeslut kan följas upp av KAVI och ändras. En medietjänstleverantör kan också välja att en tjänsteman vid MEKU klassificerar innehållet, mot avgift.

Italien

Den italienska motsvarigheten till radio-_och_tv-lagen, Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici (177/2005), innehåller bestämmelser om att leverantörer av audiovisuella medietjänster måste märka upp program som antingen vänder sig till minderåriga eller som potentiellt kan skada minderåriga. Program som vänder sig till minderåriga kan sändas mellan kl. 16.00 och 19.00. Program som kan skada minderåriga måste sändas efter kl. 22.30. Varje medietjänstleverantör bestämmer självständigt om ett program tillhör dessa kategorier, men mediemyndigheten Autorità per le Garanzie nelle

Comunicazioni (Agcom) kan pröva om kategoriseringen är korrekt och påföra sanktioner om så bedöms inte vara fallet.

Den italienska lagstiftningen är byggd på innehållet i den Code of Conduct som italienska public servicebolagen RAI och de största kommersiella fri-tv-bolagen träffade 2002, i syfte att skydda minderåriga från skadligt innehåll, Codice di autoregolamentazione TV e Minori. Överenskommelsen innehåller en uppmaning om att ett tydligt system ska användas för att indikera om ett program är lämpligt för barn eller inte. Normalt används ett färgsystem där grönt indikerar att programmet är lämpligt för barn, gult att barn kan se programmet tillsammans med en vuxen och rött att innehållet inte är lämpligt för barn.

Spanien

Enligt den spanska radio- och tv-lagen måste alla program som sänds i tv ha en åldersklassificering. De kategorier som används är lämplig för alla åldrar, inte lämpligt för barn under 7, 12, 16 respektive 18 år samt X (innehåll som allvarligt kan skada minderåriga). Klassificeringen görs utifrån kriterier som tagits fram gemensamt av ett flertal av de största programbolagen och som godkänts av Nationella nämnden för marknad och konkurrens (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC). Skadligt innehåll delas in i kategorierna våld, sex, rädsla eller ångest, droger och toxiska substanser, diskriminering, ansvarslöst beteende och språkbruk. Kategorierna används för att åldersbestämma innehållet men visas inte på skärmen. Innehåll som bedöms som olämpligt för personer under 18 år måste inledas med en ljudvarning och visa en visuell varning och ålderklassificering under hela programmet. Innehåll som kategoriserats som olämpligt för personer under 12 respektive 16 år måste också ha en visuell varning och åldersklassificering synlig under hela programmet.

Frankrike

I Frankrike har rätten att meddela föreskrifter och rekommendationer avseende skydd av minderåriga genom lag delegerats till myndigheten Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Myndigheten har

tagit fram ”la signalétique jeunesse”, ett system för programklassificering där åldersrekommendationerna 10, 12, 16 respektive 18 år används. Franska leverantörer av medietjänster har använt systemet sedan 2005. Genom årliga informationskampanjer i broadcast och online sprider CSA kunskap om systemet och vad ålderklassificeringen betyder.

Storbritannien

I Storbritannien har det delegerats till myndigheten Office of Communication (Ofcom) att genom Ofcom Broadcasting Code (koden) meddela bestämmelser om programinnehåll. Enligt koden gäller att program som är olämpliga för barn inte bör visas före kl. 21.00 eller efter kl. 05.30. När program med innehåll som kan ge upphov till ångest hos barn sänds under denna tid ska, om lämpligt, tydlig information lämnas om programmets innehåll.

Om medietjänstleverantören använder sig av pinkodssystem för begränsad tillgång får även innehåll som olämpligt för barn sändas under den s.k. watershed-perioden. Det måste då lämnas tydlig information om programinnehållet så att vuxna kan avgöra om innehållet är lämpligt för barn eller inte.

Tydlig information kan vara att det i meddelanden eller i elektronisk programguide (EPG) lämnas information om att programmet innehåller olämpligt material som exempelvis grovt språkbruk, nakenhet, grafiskt våld eller sexuella framställningar. För filmer kan den ålderklassificering som beslutats av British Board of Film Classification (BBFC) anges, men detta är inget krav.

Utredningens bedömning

De flesta EES-stater har någon form av lagreglering eller samreglering för åldersklassificering och beskrivning av innehåll som kan vara skadligt för barn. Det är också vanligt att branschen tar egna initiativ. Information om innehåll är ett område som enligt utredningens uppfattning lämpar sig väl för själv- och samreglering.

Ändringsdirektivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av audiovisuella medietjänster lämnar information om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. Som framgått ovan finns utrymme för medlemsstaterna

att själva definiera vilket innehåll som är av sådan karaktär. I Sverige har ingående våldsskildringar och pornografi ansetts som skadligt. Utredningen anser att skyldigheten att lämna information som varnar för sådant innehåll bör framgå av lag. I förhållande till nuvarande reglering innebär det att det införs ett krav på att i samband med varning för program med ingående våldsskildringar och pornografi även lämna information om vilken typ av innehåll som varningen avser. Vidare kommer även leverantörer av beställ-tv att omfattas av kravet på varning och information.

Ändringsdirektivet innebär också att leverantörer av medietjänster i syfte att kunna lämna den information som krävs ska använda ett system som beskriver den potentiella skada som innehållet kan orsaka. I dag saknas sådana transparenta system på den svenska marknaden, vilket innebär att det inte är tydligt för tittarna vilka kriterier som ligger till grund för bedömningarna av om program är skadliga för minderåriga eller inte.

Utredningen ser att det finns klara fördelar med att ha branschgemensamma riktlinjer för innehållsinformation. Dels skulle det vara till stor nytta för tittarna, då ett gemensamt system skulle underlätta deras bedömningar av om och hur minderåriga bör ta del av programmen. Dels skulle ett gemensamt system kunna underlätta granskningsnämndens tillsyn. Nämnden kan t.ex. i sina bedömningar beakta de kriterier för innehållsinformation som branschen kommit överens om.

Det ovanstående skulle kunna beskrivas som en minimal form av samreglering där kravet på information framgår av lag samtidigt som branschens aktörer uppmuntras att enas om formerna för information och kriterier för när information ska lämnas. Med branschens aktörer avser utredningen i detta sammanhang leverantörer av audiovisuella medietjänster som är etablerade i Sverige. En närmare beskrivning av samreglering finns i kapitel 5.

Utredningen anser att Statens medieråd bör ges i uppdrag att bistå de aktörer som vill medverka i framtagandet av ett sådant branschgemensamt system i arbetet med detsamma. Om branschen saknar förutsättningar att enas kring ett gemensamt system för innehållsklassificering och information bör Statens medieråd få i uppdrag att ta fram riktlinjer som kan tjäna som vägledning.

Skyldigheten att lämna information enligt radio-_och_tv-lagen ska avse program som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder. Ett gemensamt system

skulle även med fördel kunna omfatta innehåll som är av den karaktären att det kan träffas av villkor i sändningstillstånd om televisionens särskilda genomslagskraft genom att innehållet kan skrämma eller göra barn upprörda eller på annat sätt skada deras välbefinnande.

Det är viktigt att barns informationsfrihet beaktas och upprätthålls så att de inte undanhålls mer information än vad som motiveras av skyddet för deras välbefinnande. Informationsfriheten, dvs. friheten att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden, framgår av 2 kap. 1 § regeringsformen. Av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) framgår bl.a. att barn har rätt att söka, ta emot och sprida information. Samtidigt ska konventionsstaterna uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barnet mot information och material som är till skada för barnets välfärd. Det behöver alltså göras en avvägning mellan barnets behov av skydd och dess rätt till informationsfrihet. Vid denna avvägning spelar barnets ålder in på ett sådant sätt att ju äldre barnet är desto mindre blir dess behov av skydd och desto större tyngd ska tillmätas rätten till informationsfrihet.

Det är slutligen viktigt att betona att det alltid är en fråga för leverantören av medietjänster att i varje enskilt fall, inför sändning eller annat tillhandahållande, bedöma ett programs karaktär och avgöra vilken information som behöver ges.

8.2.3. Skydd för minderårigas personuppgifter

Förslag: Personuppgifter om minderåriga som samlats in eller på

annat sätt genererats av leverantörer av medietjänster i syfte att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till program som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder ska inte få behandlas för kommersiella ändamål såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering.

En motsvarande bestämmelse om minderårigas personuppgifter som leverantörer av videodelningsplattformar samlat in eller på annat sätt genererat införs också i radio-_och_tv-lagen.

Bestämmelserna ska övervakas av Datainspektionen.

När leverantörer av medietjänster inrättar mekanismer för skydd av minderåriga leder det vanligen till behandling av personuppgifter om minderåriga. Av artikel 6a.2 följer därför att de personuppgifter som samlas in för att skydda minderåriga mot skadligt innehåll inte ska behandlas för kommersiella ändamål, såsom direktmarknadsföring, profilering och beteendestyrd annonsering. Skälet är att insatser som görs för att skydda minderåriga i ett avseende inte samtidigt ska göra dem mer sårbara i ett annat. En liknande bestämmelse finns för leverantörer av videodelningsplattformar (artikel 28b.3 fjärde stycket).

Sedan den 25 maj 2018 gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU 2016/679) av den 27 april 2016 om skydd för personuppgifter med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen. Förordningen innehåller inget absolut förbud mot att barns personuppgifter används för kommersiella ändamål. Det finns däremot bestämmelser som försvårar sådan användning. Behandling av personuppgifter i marknadsföringssyfte får inte ske utan rättslig grund. En rättslig grund som kan bli aktuell i dessa fall är samtycke (artikel 6.1 a dataskyddsförordningen). I Sverige krävs samtycke från föräldrarna om barnet är under 13 år. Det följer av artikel 7.2 i dataskyddsförordningen att en begäran om samtycke ska läggas fram på ett sätt som klart och tydligt kan särskiljas från de andra frågorna i en begriplig och lätt tillgänglig form, med användning av ett klart och tydligt språk. Enligt artikel 7.3 ska den registrerade också när som helst ha rätt att återkalla samtycket.

I skäl 38 dataskyddsförordningen uttrycks att ett särskilt skydd för barns personuppgifter behövs eftersom barn kan vara mindre medvetna om berörda risker, följder och skyddsåtgärder samt om sina rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter. Sådant särskilt skydd bör i synnerhet gälla för användningen av barns personuppgifter i marknadsföringssyfte eller för att skapa personlighets- eller användarprofiler samt insamling av personuppgifter med avseende på barn när tjänster som erbjuds direkt till barn utnyttjas.

Det finns också bestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486) som minskar möjligheten för näringsidkare att använda minderårigas personuppgifter i marknadsföringssyfte. Enligt 5 § marknadsföringslagen ska marknadsföring stämma överens med god marknadsföringssed. Internationella handelskammarens (ICC) regler för reklam

och direktmarknadsföring innehåller sedan 2011 bestämmelser om digital interaktiv marknadskommunikation i kapitel D. Reglerna i detta kapitel anger den etiska standard som gäller för alla verksamma inom reklam och marknadskommunikation i digitala interaktiva media, t.ex. marknadsförare, kommunikationsproducenter och media. Av artikel D7.4 följer att segment för beteendestyrd reklam online, s.k. personaliserad reklam, inte får skapas för målgrupper bestående av barn som är 12 år eller yngre.

Det kan således konstateras att det såväl i dataskyddsförordningen som inom marknadsrätten finns skyddsmekanismer som minskar riskerna för omfattande insamling och annan behandling av minderårigas personuppgifter i marknadsföringssyfte. Det finns dock inte något förbud som motsvarar bestämmelsen i artikel 6a.2 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Utredningen anser därför att det bör följa av lag att användning av personuppgifter som samlats in eller genererats av leverantörer av medietjänster i syfte att skydd barn mot skadligt innehåll inte får behandlas för kommersiella ändamål.

Bestämmelsen ska övervakas av Datainspektionen. I bestämmelsen bör upplysas om att vid tillsyn över sådan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsförordningen gäller Datainspektionens befogenheter enligt denna förordning.

8.2.4. Åtgärder för att främja medie- och informationskunnighet

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets krav på att främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet. Det pågår ett arbete för att få till stånd mer samordnade, kvalitativa och långsiktiga insatser.

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv och Statens medi-

eråd ges i sina respektive instruktioner i uppgift att i nära samverkan kartlägga och redovisa åtgärder som vidtagits för att främja medie- och informationskunnighet. Arbetet ska redovisas vart tredje år med början den 1 september 2022.

Betydelsen av medie- och informationskunnighet framhölls i 2010 års AV-direktiv. I detta direktiv användes uttrycket mediekompetens, vilket beskrevs som de kunskaper, de färdigheter och den förståelse som konsumenten behöver för att kunna använda medier på ett effektivt och säkert sätt. I direktivet angavs att mediekompetenta människor kan göra väl underbyggda val, förstå vad för slags innehåll och tjänster det handlar om och dra nytta av alla de möjligheter som den nya kommunikationstekniken erbjuder. De kommer att bättre kunna skydda sig och sina familjer mot skadligt och anstötligt material. Därför behöver ökad mediekompetens främjas och dess utveckling följas noga (skäl 47 AV-direktivet).

Genom ändringsdirektivet ställs krav på medlemsstaterna att främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet (artikel 33a AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Medlemsstaterna ska också senast den 19 december 2022 och därefter vart tredje år rapportera till EU-kommissionen om genomförandet. Riktlinjer om vad som ska omfattas av sådana rapporter utfärdas av kommissionen efter samråd med kontaktkommittén.

I ändringsdirektivet anges att medie- och informationskunnighet handlar om kunskaper, färdigheter och förståelse som människor behöver för att kunna använda medier på ett ändamålsenligt och säkert sätt. Människor behöver god medie- och informationskunnighet för att kunna ta del av information och använda, kritiskt bedöma och skapa medieinnehåll på ett ansvarsfullt och säkert sätt. Medie- och informationskunnighet bör inte bara begränsas till kunskaper om verktyg och teknik, utan syfta till att förse människor med det kritiska tänkande de behöver för att använda sitt omdöme, analysera en komplex verklighet och skilja mellan åsikt och fakta. Det är därför nödvändigt att såväl leverantörer av medietjänster som leverantörer av videodelningsplattformar, i samarbete med alla relevanta aktörer, främjar utvecklingen av medie- och informationskunnighet överallt i samhället, för människor i alla åldrar och för alla medier, och att utvecklingen på detta område noga följs (skäl 59).

Pågående insatser för att främja medie- och informationskunnighet

Det pågår ett arbete för att stärka medborgarnas förmåga att kritiskt granska och förstå hur olika budskap sprids i nya medier. Regeringen har t.ex. beslutat om en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet (Regeringskansliets dnr U2017/04119/S) och om ändringar i läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan. Syftet med ändringarna är att tydliggöra skolans uppdrag att stärka elevernas digitala kompetens. I det ingår ett stärkt fokus på källkritisk förmåga och på ett kritiskt och ansvarsfullt förhållningssätt till digital teknik och digitala medier. Regeringen har även tillfört medel för ett digitalt kompetenslyft 2018–2020 inom bibliotekssektorn riktat till hela befolkningen, genom ett uppdrag till Kungl. biblioteket (Regeringskansliets dnr Ku2017/02646/KO).

Statens medieråd är den myndighet i Sverige som har medie- och informationskunnighet (MIK) som sin kärnverksamhet. Enligt 1 § första stycket förordningen (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd ska myndigheten verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem från skadlig mediepåverkan. I myndighetens arbete ingår att producera och sprida information samt ge vägledning om medie- och informationskunnighet, dvs. kunskaper och förmågor som krävs för att finna, analysera, kritiskt värdera och skapa information i olika medier och sammanhang.

Statens medieråd och Myndigheten för press, radio och tv har inom ramen för ett gemensamt regeringsuppdrag kartlagt vilka insatser som har genomförts för att öka medie- och informationskunnigheten i landet (Regeringskansliets dnr Ku2018/01610/MF). Kartläggningen visar att en rad olika aktörer arbetar med frågan för olika delar av samhället, men att många insatser är av kortsiktig karaktär och ojämnt fördelade över landet.

Med kartläggningen som grund har Nordicom vid Göteborgs universitet tagit fram en fördjupad kunskapsöversikt som visar på behovet av långsiktig och systematiserad nationell samordning av MIK-insatser samt lämnat förslag om en svensk modell för MIKarbetet (Medie- och informationskunnighet i den digitala tidsåldern – en demokratifråga).

Inom Regeringskansliet pågår under våren 2019 en översyn av möjligheten att ge en myndighet ett permanent samordnande uppdrag att arbeta långsiktigt med medie- och informationskunnighet.

Bakgrunden är att ett förändrat medieutbud och ändrade medievanor har ökat behovet av att alla utvecklar medie- och informationskunnighet, även vuxna.

Regeringen har uppdragit åt Statens medieråd att utveckla former för en förstärkt samverkan av insatser för MIK (Regeringskansliets dnr Ku2018/01726/MF). I uppdraget ingår att utveckla former för samarbete mellan statliga myndigheter som arbetar med frågor relaterade till MIK, liksom för en aktiv dialog mellan offentliga och privata aktörer som arbetar med MIK på nationell och lokal nivå. Myndigheten ska utveckla formerna för insamling och spridning av kunskap för att kunna fungera som en aktiv resurs för andra aktörer. Dessutom ska myndigheten verka för att Sverige tar en mer aktiv roll i arbetet på europeisk och internationell nivå.

Statens medieråd redovisade en lägesrapport den 30 maj 2019. Myndigheten efterlyser att en övergripande svensk MIK-strategi eller nationell handlingsplan tas fram för att bidra till ett långsiktigt och kvalitativt arbete med frågorna. Vidare menar Statens medieråd att samordning av de pågående statliga initiativen med koppling till MIK-frågorna behövs, och att myndigheten ska få en central roll i samordningsarbetet samt inflytande över fördelning av bidrag för de insatser som görs. Myndigheten menar också att en instruktionsändring som ger mandat att genomföra ett bredare utåtriktat arbete till allmänheten skulle underlätta för Statens medieråds roll som nationell nod för medie- och informationskunnighet.

Regeringen har också tillsatt en särskild utredare som getts i uppdrag att i samverkan med relevanta aktörer arbeta med utåtriktade insatser som ökar människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat, t.ex. genom medie- och informationskunnighet (Ku2018:04). Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2020. Utredaren ska bl.a.

  • förstärka och sprida kunskap om pågående MIK-insatser,
  • sammanställa och sprida kunskap om digitala miljöers betydelse för delaktighet och deltagande i demokratin,
  • sammanställa och sprida goda exempel på metoder som förebygger och motverkar förekomsten och effekterna av desinformation, propaganda och näthat, samt
  • analysera behovet av fortsatta insatser.

Utredningens bedömning

Som utredningen redogjort för pågår ett arbete för att stärka medie- och informationskunnigheten i Sverige. Det sker också ett arbete för att utveckla former för hur detta arbete ska samordnas och kanaliseras. Utredningen anser att Sverige i hög grad uppfyller ändringsdirektivets krav när det gäller att främja och utveckla medie- och informationskunnighet. Samtidigt vill utredningen understryka att ändringsdirektivet anger en miniminivå. Arbetet med medie- och informationskunnighet bör anpassas efter behovet, inte efter direktivets minimikrav.

Under 2017 tog Myndigheten för press, radio och tv och Statens medieråd på regeringens uppdrag gemensamt fram rapporten Kartläggning av insatser som syftar till stärkt medie- och informationskunnighet (Regeringskansliets dnr Ku2017/01610/MF). Rapporten ger en samlad överblick över hur större aktiviteter kring medie- och informationskunnighet och digital kompetens genomförs av myndigheter och andra institutioner respektive aktörer på medieområdet och inom det civila samhället.

Myndigheten för press, radio och tv är den svenska tillsynsmyndighet som har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över audiovisuella medietjänster. Utredningen lämnar i kapitel 12 förslag om att det i instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv ska tydliggöras att myndigheten ska delta i arbetet inom den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga). Myndigheten ska vid behov samråda med andra svenska myndigheter som fullgör uppgifter på AV-direktivets område.

Enligt utredningens uppfattning finns skäl att uppmuntra till ökat samarbete mellan de myndigheter som i olika avseenden bidrar till ett effektivt genomförande av AV-direktivet. Utredningen anser därför att Myndigheten för press, radio och tv och Statens medieråd bör få till uppgift att i nära samverkan, och i enlighet med de riktlinjer som kommissionen tar fram, redovisa de åtgärder som görs i Sverige för att främja utvecklingen av medie- och informationskunnighet. Rapporterna bör redovisas till regeringen vart tredje år senast tre månader före det datum då Sverige ska rapportera om genomförandet till kommissionen. Det första redovisningstillfället bör därmed vara den 1 september 2022.

9. Audiovisuella kommersiella meddelanden

9.1. Inledning

Ändringsdirektivet innebär att reklamreglerna förändras i syfte att skapa mer likvärdiga konkurrensförutsättningar för leverantörer av beställ-tv-tjänster och leverantörer av tv-sändningar. Ändringarna innebär bl.a. en liberalisering av hur mycket reklam som får finnas i tvsändningar samt en skärpning av bestämmelserna om alkoholreklam i beställ-tv. Vidare innebär ändringarna förenklingar av bestämmelserna om produktplacering. Genom ändringsdirektivet införs också vissa bestämmelser om audiovisuella kommersiella meddelanden för innehåll som tillgängliggörs i videodelningsplattformstjänster. En annan nyhet är att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster inte utan medgivande från leverantören förses med s.k. överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras.

I detta kapitel berörs de bestämmelser i radio-_och_tv-lagen som aktualiseras av ändringsdirektivets bestämmelser om reklam tillsammans med utredningens överväganden. Frågan om audiovisuella kommersiella meddelanden på videodelningsplattformar behandlas i kapitel 6. Ändringsdirektivets förbud mot att personuppgifter som rör minderåriga och som behandlas inom ramen för tekniska skyddsåtgärder används för kommersiella ändamål tas upp i kapitel 8.

9.2. Överväganden

9.2.1. Alkoholreklam i beställ-tv

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra

åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets skärpta bestämmelser om alkoholreklam.

Artikel 9 i AV-direktivet innehåller vissa grundläggande krav som gäller för audiovisuella kommersiella meddelanden. Genom ändringsdirektivet införs en ny punkt 2 i artikel 9 med innebörden att audiovisuella kommersiella meddelanden för alkoholhaltiga drycker i audiovisuella medietjänster på begäran, utom sponsring och produktplacering, ska uppfylla kriterierna i artikel 22. Artikel 22, som inte ändras genom ändringsdirektivet, innehåller särskilda bestämmelser om tv-reklam och teleshopping för alkoholhaltiga drycker. Sådan reklam ska uppfylla ett antal krav, bl.a. får den inte rikta sig speciellt till minderåriga eller förknippa konsumtion av alkohol med förbättrad fysisk prestation. Den nya artikeln 9.2 innebär alltså att de krav som ställs på tv-reklam för alkoholhaltiga drycker även ska gälla för sådana kommersiella meddelanden i beställ-tv.

Bestämmelsen i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) innebär ett förbud mot att annonsera i radio, tv och beställ-tv vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Det befintliga förbudet mot alkoholreklam gäller alltså redan för beställ-tv. Det finns därför, enligt utredningens bedömning, inte behov av lagändringar eller andra åtgärder med anledning av att ändringsdirektivets bestämmelser om alkoholreklam utvidgas till att omfatta också reklam i beställ-tv.

9.2.2. Högsta tillåtna tid för annonser

Förslag: Radio- och tv-lagens reglering av högsta tillåtna tid för

annonser ändras på så sätt att annonser får sändas i tv under högst 20 procent av tiden mellan kl. 06.00 och 18.00 samt 20 procent av tiden mellan kl. 18.00 och 24.00.

En ny bestämmelse införs med innebörden att neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte räknas som annonstid.

Undantaget för egenreklam utvidgas till att omfatta reklam som en leverantör av medietjänster gör för programverksamhet från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma mediegrupp.

I skäl 32 i ändringsdirektivet anges att marknaden för tv-sändningstjänster har utvecklats och det därför finns ett behov av större flexibilitet med avseende på audiovisuella kommersiella meddelanden, i synnerhet när det gäller kvantitativa regler för linjära audiovisuella medietjänster och produktplacering. Det anges också att framväxten av nya tjänster, även reklamfria tjänster, har inneburit ett ökat utbud för tittarna, som enkelt kan byta till alternativa utbud.

Enligt skäl 41 i ändringsdirektivet är det viktigt att programföretagen får mer flexibilitet och kan bestämma när reklamen ska läggas in för att maximera annonsörernas efterfrågan och tittarflödet. Det är emellertid också nödvändigt att upprätthålla ett fullgott konsumentskydd i det avseendet, eftersom en sådan flexibilitet skulle kunna utsätta tittarna för överdrivet mycket reklam under bästa sändningstid. Särskilda gränser bör därför, enligt skäl 41, gälla under perioden mellan kl. 06.00 och 18.00 och mellan kl. 18.00 och 24.00.

Artikel 23.1 i 2010 års AV-direktiv innebär att längden på inslag av tv-reklam och teleshopping inom en given klocktimme inte får överstiga 20 procent. Genom ändringsdirektivet ändras artikel 23.1 på så sätt att andelen tv-reklaminslag och teleshoppinginslag under perioden mellan kl. 06.00 och 18.00 inte får överstiga 20 procent av den perioden och att andelen tv-reklaminslag och teleshoppinginslag under perioden mellan kl. 18.00 och 24.00 inte får överstiga 20 procent av den perioden. Begränsningarna för mängden tillåten reklam

mellan kl. 00.00 och 06.00 avskaffas. Sammantaget innebär den ändrade bestämmelsen en ökad flexibilitet för programföretagen att sända reklam under de angivna tidsintervallerna.

Enligt 8 kap. 1 § första stycket radio-_och_tv-lagen får annonser sändas i tv under högst tolv minuter per timme mellan hela klockslag. Utredningen anser att det finns skäl som talar för att den svenska lagstiftningen ska återspegla den mer liberala och flexibla hållning som ändringsdirektivet ger uttryck för när det gäller annonstid. De skäl som nu talar för en flexibel hållning är i grunden samma skäl som tidigare åberopats för att svenska bestämmelser på området inte ska vara strängare än de minimiregler som gäller enligt EU-rätten. När radio- och tv-lagens bestämmelser om högsta tillåtna annonstid liberaliserades 2008 uttalade regeringen att det är angeläget att konkurrensförutsättningarna för programföretagen utjämnas och att risken för att programföretag etablerar sig utomlands minskar. Vidare påtalades att det inte är försvarligt att behålla en ordning som missgynnar de tv-företag som väljer att etablera sig i Sverige. Med anledning därav borde de svenska reglerna om sändningstid för annonser i tv-sändningar närmas till den längsta tillåtna annonstiden enligt tv-direktivet (prop. 2007/08:4 s. 12 f.).

Motsvarande synsätt anfördes av regeringen vid genomförandet av AV-direktivets regler om högsta tillåtna annonstid. Det saknades därför, enligt regeringen, skäl att behålla eller införa strängare regler än vad som följde av direktivet. Bestämmelserna om högsta tillåtna annonstid i tv-sändningar föreslogs därmed utformas på så sätt att de motsvarade vad som krävdes som miniminivå enligt direktivet. Det innebar att den dåvarande tolvminutersregeln behölls och att en regel om att den sammanlagda tillåtna annonstiden under ett dygn inte fick överstiga 15 procent av sändningstiden avskaffades (prop. 2009/10:115 s. 168).

När det gäller de liberaliseringar som nu är aktuella vill utredningen framhålla följande. De regler som föreslås innebär att de kommersiella tv-företagen ges en mycket stor frihet att besluta om hur mycket reklam som ska sändas under en given timme jämfört med nuvarande regelverk. Enligt ändringsdirektivets skäl finns ett behov av ökad flexibilitet för linjära audiovisuella medietjänster, dvs. tablålagda tvsändningar, mot bakgrund av att framväxten av nya reklamfria tjänster inneburit ett ökat utbud för tittarna. Det finns enligt utredningen en risk att de föreslagna liberaliseringarna, beroende på hur

de utnyttjas, medför en så stor förändring av tittarupplevelsen att de kan motverka sitt syfte att stärka reklamfinansierade tv-tjänster i konkurrensen med de nya reklamfria alternativen.

I denna fråga har Bonnier Broadcasting AB, moderbolag till TV4 AB, framfört till utredningen att de välkomnar den flexibilitet som följer av det nya direktivet. Det möjliggör en smidigare placering av reklam som blir bättre för tittarupplevelsen. En flexiblare placering är enligt Bonnier Broadcasting särskilt användbar vid livesändning av sport och andra direktsändningar samt för drama med berättarstrukturer utan tydliga övergångar där reklampauser med lätthet faller in (dnr Komm2019/00087-1).

Utredningen har uppfattat att fördelarna med ändringsdirektivets liberalisering är av stor betydelse för de svenska programföretagen. Samtidigt har utvecklingen på marknaden för rörlig bild sedan 2010 års AV-direktiv inneburit ett ökande utbud och att konkurrensen om tittarna hårdnat. I dag finns fler alternativ för tittarna och utrymmet för programföretagen att mot bakgrund av flexiblare annonsreglering öka mängden reklam kan därför vara mindre än tidigare. Konkurrensen i tv-landskapet kan därmed verka återhållande på ett programföretags möjligheter att öka mängden reklam i sändningarna på ett sådant sätt att tittarupplevelsen försämras.

När det gäller tittarupplevelsen kan också framhållas att bestämmelserna om hur reklam får inplaceras gäller även fortsättningsvis. Enligt 8 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen ska annonsavbrott läggas med hänsyn till naturliga pauser i programmet och programmets längd och karaktär. Avbrotten får inte heller påverka programmets integritet och värde eller kränka rättighetshavarnas rättigheter.

Det står lagstiftaren fritt att besluta om regler om högsta tillåtna tid för annonser som är strängare än vad ändringsdirektivet medger. Det svenska genomförandet skulle därmed kunna avvika från ändringsdirektivet på så sätt att de nuvarande bestämmelserna behålls eller att genomförandet innebär en liberalisering som inte är lika långtgående som ändringsdirektivet medger. Om ett sådant alternativ väljs behöver de eventuella fördelarna för tittarna i form av mindre reklam vägas mot risken att svenska tv-företag väljer att etablera sig i ett annat EU-land.

Med utgångspunkt i de argument som tidigare anförts för att liberalisera reklamreglerna – i huvudsak att det inte är försvarbart att införa regler som missgynnar de tv-företag som väljer att etablera sig

i Sverige – anser utredningen att genomförandet bör innebära att 8 kap. 1 § första stycket radio-_och_tv-lagen ändras så att bestämmelsen återger den mer flexibla regleringen av högsta tillåtna tid för annonser som möjliggörs genom ändringsdirektivet.

En särskild fråga för tillämpningen är om den högsta tillåtna annonsmängden ska bestämmas som 20 procent av sändningstiden mellan de angivna klockslagen eller som 20 procent av tiden mellan de angivna klockslagen. Utredningen menar att bestämmelsen bör tolkas så att det är 20 procent av tiden mellan de angivna klockslagen som ska utgöra den maximala tiden för annonser. En sådan tolkning ligger närmast till hands mot bakgrund av artikelns lydelse och att det innebär största möjliga liberalisering för tv-företagen.

Neutrala inramningar runt tv-reklaminslag

En nyhet i ändringsdirektivet är att neutrala bilder mellan redaktionellt innehåll och tv-reklaminslag eller teleshoppinginslag, och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte ska räknas av mot den tillåtna tiden för annonser. Ändringsdirektivet innebär i denna del en kodifiering av EU-domstolens praxis (Sanoma Media Finland v. Nelonen Media, C-314/14). I praktiken innebär bestämmelsen också en liberalisering av de kvantitativa annonsreglerna. Ett genomförande av den nya bestämmelsen i ändringsdirektivet innebär att granskningsnämnden för radio och tv:s praxis frångås.

Enligt nämnda praxis ska allt som sänds under en markerad annonstid räknas in i den högsta tillåtna annonsmängden, vilket inkluderar svartrutor. Denna tolkning fick också stöd vid genomförandet av 2010 års AV-direktiv. Regeringen menade i det lagstiftningsärendet att svartrutorna är att anse som en integrerad del av reklamsändningarna och att de därmed inte kan undantas vid bedömning av om tillåten annonstid överskridits (prop. 2009/10:115 s. 169). Bestämmelsen i artikel 23.2 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet innebär att beräkningen av procentandelen i artikel 23.1 inte ska tillämpas på neutrala inramningar. Det innebär i sin tur att Sverige är bundet av denna kodifiering av EU-domstolens praxis.

En bestämmelse med innebörden att neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag inte räknas som annonstid bör alltså införas som ett nytt andra stycke i

8 kap. 1 § om annonstid för tv-sändningar. Mot bakgrund av de liberaliseringar som föreslås för högsta tillåtna tid för reklam bör bestämmelsen få mindre praktisk betydelse.

Egenreklam

I artikel 23.2 i 2010 års AV-direktiv räknas ett antal företeelser upp som inte ska räknas som reklaminslag vid bedömning av den högsta tillåtna tiden för annonser. Det handlar om programföretagets meddelanden som rör dess egna program och produkter med programanknytning som har direkt koppling till dessa program, sponsormeddelanden och produktplaceringar. Bestämmelsen är genomförd genom 8 kap. 16 § radio-_och_tv-lagen som innebär att bl.a. 8 kap. 1 § om annonstider inte ska gälla för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin programverksamhet, s.k. egenreklam.

Genom ändringsdirektivet utvidgas artikel 23.2 så att undantaget för programföretagens egenreklam också omfattar program och audiovisuella medietjänster från andra enheter som tillhör samma mediegrupp. I skäl 43 förtydligas att många programföretag tillhör större mediegrupper och sänder meddelanden som inte bara rör dess egna program utan även program och audiovisuella medietjänster från andra aktörer som tillhör samma mediegrupp. Sändningstid som ett programföretag avsätter för sådana meddelanden bör inte inkluderas i den maximala sändningstid som får användas för tv-reklam.

Förslaget till genomförande i denna del innebär att 8 kap. 16 § radio-_och_tv-lagen ändras så att det framgår att 8 kap. 1 § inte gäller för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin egen programverksamhet eller för programverksamhet från andra enheter som tillhör samma mediegrupp.

9.2.3. Produktplacering

Förslag: Produktplacering får förekomma i program i både tv och

beställ-tv, med undantag för nyhets- och samhällsprogram, program om konsumentfrågor, religiösa program och program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

Bestämmelsen om att programmens innehåll, och när det gäller tv-sändningar deras programläggning, inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten, kompletteras så att den omfattar också strukturering i en programkatalog i beställ-tv.

Bestämmelsen om krav på program där det förekommer produktplacering förtydligas så att det framgår att den också gäller program som tillhandahålls i beställ-tv.

I 2010 års AV-direktiv finns ett förbud mot produktplacering, med undantag för vissa programtyper (artikel 11.2). Genom ändringsdirektivet blir huvudregeln att produktplacering är tillåten med undantag för nyhets- och samhällsprogram, program om konsumentfrågor, religiösa program och barnprogram.

I skäl 33 förklaras att AV-direktivets liberalisering av produktplacering inte har resulterat i den förväntade ökade användningen av denna form av audiovisuella kommersiella meddelanden. Framför allt har det allmänna förbudet mot produktplacering, förvisso med några undantag, inte skapat rättssäkerhet för leverantörer av medietjänster. Produktplacering bör därför, enligt skäl 33, tillåtas i alla audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformstjänster, med vissa undantag. Motiven för att undanta vissa program ges i skäl 34, bl.a. att det finns belägg för att produktplacering och inbäddad reklam kan påverka barns beteende, eftersom barn sällan är i stånd att känna igen det kommersiella innehållet.

Det finns alltså, enligt motiven i skäl 33, ett behov av att fortsätta att förbjuda produktplacering i barnprogram. Program om konsumentfrågor är program som ger tittarna råd eller som inbegriper recensioner av inköpta produkter och tjänster. Om produktplacering tillåts i sådana program skulle det finnas en risk för att gränserna mellan reklam och redaktionellt innehåll suddas ut för tittare som kan tänkas förvänta sig en genuin och ärlig recension av produkter eller tjänster i sådana program.

I radio-_och_tv-lagen är huvudregeln att produktplacering är förbjuden oavsett om programmet sänds i tv eller beställ-tv, med undantag för filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning (6 kap. 1 § och 2 § första stycket). För de tillåtna programtyperna finns vissa undantag, nämligen program som vänder sig till barn under tolv år och program där det förekommer produktplacering av alkoholdrycker, tobaksvaror och vissa andra uppräknade produkter (6 kap. 2 § andra stycket).

De förändringar som sker av produktplaceringsreglerna i ändringsdirektivet innebär att huvudregeln blir att produktplacering är tillåtet med vissa undantag, dvs. det omvända jämfört med dagens svenska reglering. Förändringen innebär en förenkling och ett förtydligande av regelverket. Bestämmelserna i radio-_och_tv-lagen bör därför ändras för att på ett tydligt sätt genomföra förändringen.

Skydd för det redaktionella oberoendet

Artikel 11.3 i 2010 års AV-direktiv innehåller en bestämmelse till skydd för leverantörer av medietjänsters redaktionella oberoende i förhållande till produktplacerare. Bestämmelsen är genomförd genom 6 kap. 3 § andra stycket radio-_och_tv-lagen som innebär att innehållet i program där det förekommer produktplacering inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten. När det gäller tv-sändningar får inte heller programläggningen påverkas så att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten.

Genom ändringsdirektivet kompletteras den nämnda bestämmelsen i artikel 11.3 så att inte heller struktureringen i en katalog av program i beställ-tv får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten.

I 6 kap. 3 § första stycket radio-_och_tv-lagen anges att program som innehåller produktplacering endast får sändas om programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen. När bestämmelsen om skydd av medietjänstleverantörers redaktionella oberoende genomfördes i svensk rätt fördes ett resonemang om bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande. Regeringen framhöll att bestämmelsen är av stor betydelse

för att värna det redaktionella oberoendet hos medietjänstleverantören (prop. 2014/15:118 s. 17). I bestämmelsen anges att program som inte är reklam inte får otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor och tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller framhäva en vara eller tjänst på ett otillbörligt sätt.

I förarbetena till bestämmelsen anges att den träffar gynnandet av ett kommersiellt intresse som inte definieras som reklam. Bestämmelsen aktualiseras om det i ett program förekommer en markant fokusering på en produkt eller ett varumärke och detta för tittaren inte framstår som motiverat med hänsyn till något informativt eller underhållande syfte när det gäller det enskilda programmet (prop. 1990/91:149 s. 126 f.).

Vid genomförandet av bestämmelsen om skydd för medietjänstleverantörers redaktionella oberoende i förhållande till produktplacerare noterade regeringen att påverkan på programläggningen inte nämns uttryckligen i bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen. För att göra genomförandet av direktivet tydligare föreslogs därför bestämmelser som uttryckligen säkerställer skyddet för tv- och beställ-tv-leverantörers redaktionella oberoende mot otillbörlig påverkan från bl.a. produktplacerare på programinnehållet, och när det gäller tv-sändningar på deras programläggning, (prop. 2014/15:118 s. 18).

Ändringsdirektivets tillägg till artikel 11.3 om att strukturering av beställ-tv-program i en katalog inte får påverkas så att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos medietjänstleverantören omfattas enligt utredningen inte av 6 kap. 3 § andra stycket radio-_och_tv-lagen och inte heller av bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 §. Det finns därför ett behov av att komplettera bestämmelsen i 6 kap. 3 § andra stycket radio-_och_tv-lagen så att det framgår att programmens innehåll, och när det gäller tvsändningar och beställ-tv deras programläggning respektive strukturering i en katalog, inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten.

Utredningen har vidare uppmärksammat att det finns behov av att förtydliga bestämmelsen i 6 kap. 3 § första stycket radio- och tvlagen. För närvarande framgår att program där det förekommer produktplacering endast får sändas om programmet inte på ett otill-

börligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 §. Eftersom AV-direktivets bestämmelser om produktplacering gäller för både tv-sändningar och beställ-tv bör det framgå av 6 kap. 3 § första stycket att bestämmelsen även gäller program som tillhandahålls i beställ-tv.

9.2.4. Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

Bedömning: Ändringsdirektivets bestämmelser om audiovisuella

kommersiella meddelanden, sponsring och produktplacering av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare kräver inga ytterligare åtgärder än de som genomförts genom den nya lagen om tobak och liknande produkter och följdändringar i berörda bestämmelser i radio-_och_tv-lagen.

Enligt 2010 års AV-direktiv är alla former av audiovisuella kommersiella meddelanden för cigaretter och andra tobaksvaror förbjudna (artikel 9.1 d). Ändringsdirektivet innebär att bestämmelsen utvidgas till att omfatta också elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Även artikel 10.2 ändras så att audiovisuella medietjänster och program inte får sponsras av företag vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning och försäljning av tobaksprodukter, inklusive e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Genom artikel 11.4 a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet utvidgas förbudet mot produktplacering av cigaretter och andra tobaksvaror till att omfatta också elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Förändringen är en följd av tobaksproduktdirektivets (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG) bestämmelser om e-cigaretter. Direktivet är ursprungligen genomfört genom lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som bl.a. innebär ett förbud mot marknadsföring av sådana produkter i tv-sändningar och beställ-tv (11 §).

I propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (2017/ 18:156) föreslås att tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upphävas och

ersättas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter (bet. 2018/19:SoU3, rskr. 2018/19:61). Inga förändringar föreslås avseende förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror i tv och beställtv. I aktuella bestämmelser i radio-_och_tv-lagen görs dock ändringar när det gäller produktplacering, sponsring och reklam så att dessa omfattar även elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Den nya lagen och ändringarna i radio-_och_tv-lagen trädde i kraft den 1 juli 2019.

Utredningens bedömning är att ändringarna i artiklarna 9.1 d, 10.2 och 11.4 a inte kräver några ytterligare åtgärder än de som genomförts genom den nya lagen om tobak och liknande produkter och genom följdändringar i berörda bestämmelser i radio-_och_tv-lagen.

9.2.5. Reklam för ohälsosamma livsmedel eller drycker riktad till barn

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets bestämmelser om reklam för ohälsosamma livsmedel eller drycker riktad till barn.

Artikel 9.4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder när det gäller reklam som åtföljer eller ingår i barnprogram och som avser ohälsosamma livsmedel och drycker. Enligt artikeln avses livsmedel eller drycker som har en näringsmässig eller fysiologisk effekt, särskilt fett, transfettsyror, salt eller natrium och sockerarter, som enligt rekommendationer inte bör utgöra en alltför stor del av den totala kosten.

Uppförandekoderna ska syfta till att på ett verkningsfullt sätt minska barns exponering för reklam för sådana livsmedel och drycker, och till att säkerställa att sådan reklam inte betonar positiva näringsmässiga egenskaper hos sådana livsmedel och drycker. Även på området för alkoholreklam införs en bestämmelse med uppmaning till samreglering och främjande av självreglering med syftet att på ett verkningsfullt sätt minska minderårigas exponering för audiovisuella kommersiella meddelanden avseende alkoholhaltiga drycker (artikel 9.3).

En liknande bestämmelse finns i artikel 9.2 i 2010 års AV-direktiv, som ersätts genom ändringsdirektivet. Enligt artikeln ska medlemsstaterna och kommissionen uppmuntra leverantörer av medietjänster att ta fram uppförandekoder om sådana olämpliga audiovisuella kommersiella meddelanden som åtföljer eller ingår i barnprogram och som avser livsmedel eller drycker som enligt rekommenda tionerna inte bör utgöra en alltför stor del av den totala kosten.

Förbudet mot reklam riktad till barn finns i 8 kap. 3, 7 och 8 §§ radio-_och_tv-lagen. Enligt 8 kap. 3 § får program i tv-sändningar och beställ-tv som huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år inte avbrytas för reklam. Enligt 8 kap. 7 och 8 §§ får reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år. Dessutom får reklam i tv-sändningar och beställ-tv inte förekomma omedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år. I reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv får det inte heller förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

Utredningens uppfattning är att det svenska förbudet mot barnreklam innebär att det inte finns behov av att föreslå några lagstiftningsåtgärder med anledning av ändringsdirektivets bestämmelser om att minska barns exponering för reklam för ohälsosamma livsmedel och drycker. Mot bakgrund av att många tv-kanaler i Sverige är etablerade utomlands och att Sverige inte med stöd av barnreklamförbudet kan ingripa mot reklam som riktas till svenska barn i sändningar från andra EU-länder finns det skäl att verka för att uppförandekoder som tas fram i andra länder även tillämpas i Sverige. Utredningen ser därför positivt på främjande av självreglering genom uppförandekoder.

I detta sammanhang kan nämnas att Statskontoret på regeringens uppdrag har kartlagt och analyserat hur den offentliga styrningen kan stärkas för att främja hälsosamma matvanor. Uppdraget har bl.a. omfattat kartläggning och analys av begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn. I rapporten En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor (2019:10), som lämnades den 27 maj 2019, redovisar Statskontoret det internationella forskningsläget på området. Det visar bl.a. att åtgärder som begränsar

marknadsföringen av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen av sådana livsmedel hos barn. Effektiviteten i sådana åtgärder bedöms öka om den riktas brett mot de olika mediekanalerna och kombineras med andra åtgärder som främjar hälsosamma matvanor. Forskningen visar också enligt Statskontoret att lagstiftning generellt sett är mer effektivt än branschgemensamma överenskommelser om självreglering (samma rapport s. 10 och 135 f.)

9.2.6. Minderårigas exponering för reklam för spel om pengar

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivet när det gäller marknadsföring av spel om pengar.

Varken 2010 års AV-direktiv eller ändringsdirektivet innehåller några bestämmelser med sikte på reklam som marknadsför spel om pengar. I ändringsdirektivets skäl 30 anförs dock att det är viktigt att minderåriga på ett verkningsfullt sätt skyddas mot exponering för audiovisuella kommersiella meddelanden som marknadsför spel. Vidare hänvisas till att det på unionsnivå och nationell nivå finns åtskilliga själv- eller samregleringssystem för främjande av ett ansvarsfullt spelande, inbegripet audiovisuella kommersiella meddelanden.

I spellagen (2018:1138), som gäller för spel om pengar, finns bestämmelser om måttfull marknadsföring. Enligt 15 kap. 1 § spellagen ska måttfullhet iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter och marknadsföringen får inte riktas särskilt till personer under 18 år. Bestämmelsen i 15 kap. 6 § spellagen innebär att reklam för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvändig licens enligt denna lag inte får förekomma i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv eller ljudradiosändningar som omfattas av radio-_och_tv-lagen.

Det kan nämnas att regeringen den 25 april 2019 beslutade om tilläggsdirektiv till Spelmarknadsutredningen (Fi 2018:03). Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen överväga hur omfattningen av marknadsföring av spel kan minskas, särskilt i syfte att skydda sårbara grupper som personer med spelproblem eller förhöjd risk för spelproblem samt unga (dir. 2019:18). Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.

9.2.7. Teleshoppingsändningar under barnprogram

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets förbud mot teleshoppingsändningar under barnprogram.

Artikel 20.2 i 2010 års AV-direktiv innebär att sändningar av filmer producerade för tv (med undantag för tv-serier och dokumentärer), biograffilmer och nyhetsprogram får avbrytas av tv-reklam, teleshoppinginslag eller bådadera en gång varje tablålagd period på minst trettio minuter. Sändningar av barnprogram får avbrytas av tvreklam, teleshopping eller bådadera en gång under varje tablålagd period på minst 30 minuter, förutsatt att programmets tablålagda längd överstiger 30 minuter. Tv-reklam eller teleshopping får enligt bestämmelsen inte infogas i sändningar av gudstjänster.

Ändringsdirektivet innebär att artikel 20.2 tillförs en mening med innebörden att teleshoppingsändningar ska vara förbjudna under barnprogram. Förändringen är i linje med den reglering som redan finns i radio- och tv-lagens bestämmelser på området. Dessa bestämmelser är strängare än AV-direktivets reglering. Enligt 8 kap. 3 § radio-_och_tv-lagen får program i tv-sändningar eller beställ-tv som huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år inte avbrytas för annonsering.

Utredningens bedömning är därför att det inte finns något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets förbud mot teleshoppingsändningar under barnprogram.

9.2.8. Överliggande inslag och ändringar i tv-sändningar och beställ-tv

Förslag: I radio-_och_tv-lagen införs en bestämmelse om att tv-

sändningar och beställ-tv inte får förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från krav på medgivande.

Ändringsdirektivet anger att medlemsstaterna ska vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster inte utan medgivande från leverantören av medietjänsten förses med s.k. överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras. Medlemsstaterna ska vid tillämpningen ange detaljerade uppgifter om regleringen, inklusive undantag, framför allt när det gäller att skydda användarnas legitima intressen samtidigt som hänsyn tas till de legitima intressena hos de leverantörer av medietjänster som ursprungligen tillhandahöll de audiovisuella medietjänsterna (artikel 7b).

Av skäl 26 framgår att det, för att slå vakt om leverantörer av medietjänsters redaktionella ansvar och den audiovisuella värdekedjan, är nödvändigt att kunna garantera integriteten hos de program och audiovisuella tjänster som tillhandahålls av leverantören av medietjänster. Program och audiovisuella medietjänster bör inte överföras i förkortad form, förändrade eller med avbrott, eller med överliggande inslag för kommersiella ändamål utan uttryckligt medgivande från leverantören av medietjänster.

Av den fortsatta texten i skäl 26 framstår det dock som att medlemsstaternas uppgift är att säkerställa att det ytterst är tittaren som avgör vad som visas. Medlemsstaterna bör säkerställa att överliggande inslag som mottagaren av tjänsten tagit initiativ till eller tillåtit för privat bruk, såsom överliggande inslag som är ett resultat av tjänster för personliga meddelanden, inte kräver medgivande från leverantören av medietjänster.

Därefter anges i skäl 26 att inte heller följande bör omfattas

  • kontrollelement i de användargränssnitt som krävs för enhetens funktion eller för navigering i programmet, t.ex. volymreglage, sökfunktioner, navigeringsmenyer eller förteckningar över kanaler;
  • legitima överliggande inslag, såsom varningsinformation, information av allmänintresse, undertexter eller överliggande inslag i form av kommersiella meddelanden som tillhandahålls av leverantören av medietjänster,
  • datakomprimeringstekniker som reducerar storleken på en datafil och andra tekniker för att anpassa en tjänst till distributionssättet utan någon ändring av innehållet.

Slutligen anges att åtgärder för att skydda programmens och de audiovisuella medietjänsternas integritet bör införas när det är nödvändigt för att uppnå mål av allmänintresse som tydligt definieras av medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten. Åtgärderna bör innebära proportionella skyldigheter för företag mot bakgrund av legitima politiska överväganden av allmänintresse.

Regleringen i ändringsdirektivet har föregåtts av att det i vissa medlemsstater rapporterats om att ny teknik och nya möjligheter att göra audiovisuellt innehåll tillgängligt på olika plattformar lett till konflikter av olika slag.

Från Tyskland har rapporterats att smart-tv-apparater kan ha funktioner som gör att reklambanners visas på skärmen under de tyska public service-bolagens nyhetssändningar. I Storbritannien har audiovisuella kommersiella meddelanden visats i program från BBC när dessa streamats on-demand från videodelningsplattformen TV-Catch-up. Den flamländska regionen i Belgien har infört särskild reglering om innehållsintegritet i sin radio- och tv-lag som innebär att distributörer ska överföra linjära sändningar av program som ingår i en programtjänst i sin helhet, oförändrade och vid den tidpunkt då de sänds. Bakgrunden till regleringen var en konflikt mellan de tre största programbolagen i regionen och kabeloperatören Telenet. Telenet erbjöd sina kunder tekniska tjänster som möjliggjorde för dem att se programmen med viss fördröjning och utan reklam.

I det följande redogör utredningen för de gällande lagreglerna avseende annonsering med delad skärm, vidaresändningsplikt, signalrätt och nätneutraliet samt för utredningens överväganden om behovet av kompletterande reglering när det gäller överliggande inslag.

Annonsering med delad skärm

Annonsering med delad skärm (s.k. split screen) innebär att det sker en samtidig, parallell, sändning av redaktionellt innehåll och annonser. Ett eller flera reklaminslag kan visas i ett fönster under sändningen av ett program så att två åtskilda bilder syns på skärmen. Tekniken innebär att tittaren kan fortsätta att följa programmet när ett reklaminslag sänds, förutsatt att ”reklamfönstret” inte är alltför stort.

Varken 2010 års AV-direktiv, eller det tidigare TV-direktivet, innehöll några särskilda regler om annonsering med delad skärm.

I tolkningsmeddelande från Europeiska kommissionen (kommissionen) om vissa aspekter på bestämmelserna om TV-reklam i direktivet Television utan gränser, 2004/C 102/02, har dock kommissionen angett att reklam med delad skärm är förenlig med direktivet, förutsatt att reklamen är lätt att känna igen och hålls helt åtskild från andra delar av programmet genom akustiska eller optiska hjälpmedel för att förhindra att tittarna vilseleds att förväxla reklam med redaktionellt innehåll.

Särskilda bestämmelser om annonsering med delad skärm infördes i 2010 års radio- och tv-lag. Av 3 kap. 1 § 2 radio-_och_tv-lagen framgår att med annonsering med delad skärm avses sändning av en annons samtidigt med en annan sändning. Av 8 kap. 10 § radio-_och_tv-lagen framgår att annonsering med delad skärm får förekomma. Ett grundläggande krav för att annonsering med delad skärm ska få förekomma i tv-sändningar är att programmet är ett direktsänt program som fortgår oavsett om programföretaget väljer att göra annonsavbrott eller inte. Exempel på sådana evenemang är maratonlopp, cykeltävlingar och Formel 1-tävlingar, liksom direktsända kulturevenemang där det inte görs pauser för publiken. Gemensamt för dessa evenemang är att det finns en live-publik och att det inte är möjligt för programföretaget att göra pauser i programmet utan att tv-publiken går miste om en del av handlingen (prop. 2009/10:115 s. 295 f.)

Bestämmelserna om annonsering med delad skärm i tv-sändningar gäller även vid återutsändning i oförändrat skick. Detta gäller dock endast om det sända evenemanget först har visats i direktsändning och programmet sedan repriseras i dess helhet (prop. 2009/10:115 s. 296 f.).

Vidaresändningsplikt

Enligt 9 kap. 1 § radio-_och_tv-lagen ska den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av tv-sändningar till allmänheten genom tråd se till att de boende i de anslutna hushållen kan ta emot tv-sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Som skyldigheten är formulerad träffar den bara sändningar från Sveriges Television AB (SVT).

Enligt nämnda paragraf gäller vidaresändningsplikten bara om förutsättningarna är uppfyllda för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, upphovsrättslagen. Upphovsrätten innefattar bl.a. den uteslutande rätten att förfoga över verket genom att göra det tillgängligt för allmänheten i ursprungligt eller ändrat skick (2 §). Av 42 f § upphovsrättslagen framgår att var och en har rätt att till allmänheten trådlöst eller genom kabel samtidigt och oförändrat återutsända (vidaresända) verk som ingår i en trådlös ljudradio- eller televisionsutsändning, om avtalslicens gäller enligt 42 a §. Att sändningen ska ske ”samtidigt och oförändrat” innebär att någon tidsförskjutning inte får ske och att förändringar och omredigeringar av verket inte får äga rum.

I lagens förarbeten anges att uteslutande av reklaminslag inte ska anses utgöra en förändring i den mening som avses i det aktuella sammanhanget, det torde inte heller krävas att vidaresändningen måste avse programutbudet som sådant, exempelvis en sändares utbud under en hel kväll (prop. 1985/86:146 s. 29).

Signalrätt

Den s.k. signalrätten ger radio- och tv-företag ett skydd för sina utsändningar. Skyddet, som avser de programbärande signalerna och inte innehållet som utsändningen förmedlar, är i 48 § upphovsrättslagen formulerat som en ensamrätt att förfoga över sändningarna på i bestämmelsen angivet sätt.

Ensamrätten omfattar rätten att ta upp utsändningen på en anordning genom vilken den kan återges, att framställa exemplar av en upptagning av en utsändning, sprida exemplar av en upptagning av utsändningen till allmänheten, tillåta återutsändning (på trådbunden eller trådlös väg) eller en återgivning för allmänheten på platser där allmänheten har tillträde mot inträdesavgift, eller tillåta att en upptagning av utsändningen på trådbunden eller trådlös väg överförs till allmänheten på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till upptagningen vid en plats och tidpunkt som de själva väljer.

Lagstiftningen följer bestämmelserna om radio- och tv-företags ensamrätt att tillåta eller förbjuda överföring till allmänheten respektive mångfaldigande av upptagningar av utsändningar, oavsett distributionsform, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/29/EG av

den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (infosoc-direktivet).

Nätneutralitet

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen innehåller bestämmelser om nätneutralitet.

Av artikel 3.3 i förordningen följer att leverantörer av internetanslutningstjänster ska behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminering, begränsning eller störningar. Att tillämpa avtal eller erbjudanden som begränsar slutanvändarens rätt till ett öppet internet är inte tillåtet. Det är inte heller tillåtet att använda trafikstyrningsåtgärder som t.ex. ändrar, stör eller försämrar specifikt innehåll, specifika applikationer eller tjänster utom när det är nödvändigt av skäl som framgår av bestämmelsen.

Behovet av reglering

Artikel 7b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet ålägger medlemsstaterna att vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster inte utan medgivande från leverantören av medietjänsten förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras.

Sveriges Television AB (SVT) har i en skrivelse till utredningen uppmärksammat frågan (Komm2018/00794-17). SVT anser att en reglering bör införas för att säkerställa att innehåll inte ändras eller påverkas på vägen från programföretaget till användaren. Enligt SVT ger inte dagens reglering gällande bl.a. upphovsrätt ett tillräckligt skydd mot att innehåll ändras, kortas eller blandas med annat innehåll, exempelvis genom att det läggs på kommersiella meddelanden. Det kan, enligt SVT, påverka förtroendet för innehållet. SVT hänvisar också till att leverantören alltid ska ha det fulla redaktörskapet

över innehållet, vilket också är centralt för att SVT ska kunna ta utgivaransvaret.

Med undantag för de situationer när vidaresändningsplikt gäller regleras oftast villkor om distribution och tillgängliggörande på andras plattformar i avtal mellan leverantören av medietjänsten och den som tillhandahåller distributions- eller plattformstjänsten. Utredningen bedömer att en bestämmelse till skydd för programmens och medietjänsternas integritet, i enlighet med artikel 7b, kan tjäna ett syfte i de fall avtal saknas. En bestämmelse bör därför införas i radio-_och_tv-lagen med innebörden att audiovisuella medietjänster inte får förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster.

Bestämmelsen syftar till att upplysa aktörer på mediemarknaden, både leverantörer av medietjänster i form av t.ex. programföretag och aktörer som verkar som distributörer av innehåll liksom leverantörer av tekniska lösningar för tv-distribution, att audiovisuella medietjänster inte får förses med s.k. överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster. Med ändring kan avses att program överförs i förkortad form, förändrade eller med avbrott (skäl 26).

Av bestämmelsen bör vidare framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från krav på medgivande. Bakgrunden till förslaget i denna del är att medlemsstaterna, enligt artikel 7b andra stycket, vid tillämpningen av artikeln ska ange detaljerade uppgifter om regleringen, inklusive undantag, framför allt när det gäller att skydda användarnas legitima intressen samtidigt som hänsyn tas till de legitima intressena hos de leverantörer av medietjänster som ursprungligen tillhandahöll de audiovisuella medietjänsterna.

Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen inte påverkar befintlig lagstiftning på det upphovsrättsliga området. Utredningen anser vidare att det inte är motiverat att knyta någon sanktion till den föreslagna bestämmelsen, eftersom det är parternas ansvar att komma överens om villkoren för distribution och tillgängliggörande. Eventuella tvister mellan dem får därför lösas civilrättsligt.

10. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

10.1. Inledning

Genom ändringsdirektivet skärps kraven i AV-direktivet på att program i tv-sändningar och beställ-tv ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det ställs även nya krav på rapportering, handlingsplaner och att en kontaktpunkt ska utses.

Nuvarande bestämmelser i radio-_och_tv-lagen gäller inte för tillhandahållanden av beställ-tv i tråd. Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige ifrågasatt om AV-direktivets krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har genomförts fullt ut genom bindande lagregler. Genom en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen är det nu möjligt att ställa krav på att även tillhandahållanden av beställ-tv via tråd ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

I detta kapitel redogörs inledningsvis för utredningens överväganden i frågorna om beställ-tv via tråd bör omfattas av möjligheten att ställa krav på tillgängliggörande och hur ändringsdirektivets krav på att tillgängliggöra innehåll förhåller sig till radio- och tv-lagens bestämmelser. Därefter redogörs för kraven på återrapportering, handlingsplaner och en lättillgänglig kontaktpunkt och, slutligen, frågan om tillgängliggörande av information vid kriser.

10.2. Överväganden

10.2.1. Beställ-tv i tråd bör omfattas av kraven på att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning

Förslag: Det ska vara möjligt att ställa krav på att program i

beställ-tv som tillhandahålls via tråd ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Möjligheten att enligt 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen ställa krav på att en leverantör av medietjänster ska göra tjänsten tillgänglig för personer med funktionsnedsättning omfattar inte tillhandahållanden av beställ-tv via tråd. Skälet är att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tidigare inte har medgett sådana krav.

Efter en ändring i YGL är det sedan den 1 januari 2019 möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om skyldighet för den som sänder program i tv, eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL, att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (3 kap. 2 § 4 YGL).

Med tillhandahållande av program genom överföring ur en databas avses enligt förarbetena beställ-tv som bör avgränsas på samma sätt i YGL som i radio-_och_tv-lagen. Definitionen bör vara densamma oavsett om tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt (prop. 2017/18:49 s. 73 och s. 166 f., bet. 2018/19:KU2, rskr. 2018/19:16).

I nämnda proposition anges också följande. Undantaget från etableringsfriheten bör utvidgas så att det blir möjligt att ställa samma krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller beställ-tv i tråd som för etersändningar och tv-sändningar i tråd. Hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer. En sådan lagreglering får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (jfr 3 kap. 5 § YGL och 2 kap.21–23 §§regeringsformen).

Mot denna bakgrund gör utredningen följande överväganden. I dag omfattas tv-sändningar av skyldigheten att tillgängliggöra tv-program för personer med funktionsnedsättning oavsett distributionsplattform. Även beställ-tv som inte distribueras via tråd omfattas. Enligt förarbetena till radio-_och_tv-lagen går det inte att ställa lika höga krav på alla leverantörer av medietjänster utan behovet av tillgänglighet behöver vägas mot en leverantörs finansiella förutsättningar. Kraven bör därför inte ställas så högt att en leverantör med små ekonomiska resurser riskerar att slås ut. Samtidigt bör det finnas en möjlighet att ställa högre krav på leverantörer av medietjänster med goda finansiella förutsättningar. Det kan också finnas skäl att göra skillnad mellan public service och kommersiella företag samt mellan tjänster som har många användare och sådana som enbart har ett fåtal användare (prop. 2009/10:115 s. 130 ff.).

I Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om krav på att tillgängliggöra tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning har myndigheten tagit hänsyn till leverantörens finansiella förutsättningar (Tillgänglighet 2016, Myndigheten för press, radio och tv:s beslut den 29 juni 2016, dnr 16/01344). Det har skett dels genom en uppdelning i generella respektive särskilda skyldigheter beroende på tjänstens tittartidsandel, dels genom ett kostnadstak för den aktör som omfattas av särskilda skyldigheter.

Om en möjlighet att ställa upp krav införs även för beställ-tv via tråd skulle leverantörens finansiella förutsättningar behöva beaktas på motsvarande sätt som vid linjära sändningar vid bedömningen av hur och i vilken omfattning ett tillgängliggörande ska ske. Det innebär att kraven inte ska ställas så högt att en leverantör med små ekonomiska resurser riskerar sin fortsatta verksamhet. Hänsyn kan även tas till hur många användare tjänsten har. Utredningen anser därför att en ändring av bestämmelsen i 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen – så att den även omfattar tillhandahållanden av beställ-tv via tråd – inte kan anses innebära att nya etableringar på mediemarknaden hindras eller att utvecklingen av nya publiceringsformer hämmas.

Regleringen syftar till att ge personer med funktionsnedsättning samma möjligheter att ta del av information som personer utan funktionsnedsättning, vilket bl.a. gör att alla kan bli mer delaktiga i samhällslivet. Den reglering som nu föreslås kan mot den bakgrunden inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller utgöra ett hot mot den fria

åsiktsbildningen. Utredningen bedömer därmed att förslaget är i överensstämmelse med yttrandefrihetsrättsliga principer.

En leverantör av beställ-tv har som regel ett stort antal program i sin programkatalog och i många fall har katalogerna byggts ut successivt under flera år. Ett krav på tillgängliggörande som innebär att en viss procent av hela katalogen ska tillgängliggöras skulle kunna medföra betydande kostnader för leverantören. Detta kan exempelvis motverkas genom att kravet på tillgängliggörande innebär att en viss andel av det innehåll som lagts till katalogen under en angiven period ska tillgängliggöras. De avvägningar som detta förutsätter kommer att bli en fråga för Myndigheten för press, radio och tv att beakta vid tillämpning av bestämmelsen.

10.2.2. Ändringsdirektivets krav på att tillgängliggöra innehåll

Bedömning: Det finns, utöver den föreslagna ändringen att beställ-

tv via tråd ska omfattas, inte något behov av ytterligare lagändring eller andra åtgärder för att genomföra bestämmelser om krav på att tjänster ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Ändringsdirektivet innebär att kraven på tillgängliggörande skärps och frågan är då om den befintliga utformningen av 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen, med det tillägg som föreslås i avsnitt 10.2.1, tillgodoser de krav som ställs.

AV-direktivets och ändringsdirektivets krav på att tjänster ska utformas så att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning gör inte skillnad på distributionssätt utan kraven gäller för tv-sändningar och beställ-tv oavsett om distributionen sker via tråd eller på annat sätt. Med den ändring som föreslås i avsnitt 10.2.1 kommer de leverantörer av medietjänster som avses i ändringsdirektivet att omfattas av radio-_och_tv-lagen.

Utredningen anser vidare att radio- och tv-lagens bestämmelse om att ett tillgängliggörande ska ske genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik uppfyller de medel för tillgängliggörande som direktivet avser.

Ett tillgängliggörande ska enligt ändringsdirektivet vidare ske genom proportionella åtgärder. Som nämns ovan utgår den nuvarande lagstiftningen från att det inte går att ställa lika höga krav på alla leverantörer av medietjänster utan att behovet av tillgänglighet behöver vägas mot en leverantörs finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen. Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska därför dessa faktorer beaktas. Utredningen anser att ett sådant beaktande motsvarar ändringsdirektivets krav på proportionalitet.

Utredningen anser sammanfattningsvis att bestämmelsen i 5 kap. 12 § radio-_och_tv-lagen, med den ändring som föreslås, innebär att det finns förutsättningar för att tjänster som tillhandahålls inom svensk jurisdiktion fortlöpande och successivt kan göras mer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom proportionella åtgärder.

10.2.3. Återrapportering och handlingsplaner

Förslag: Leverantörer av medietjänster som omfattas av krav på

att utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska rapportera hur de har uppnått de krav som ställs upp.

En leverantör av medietjänster ska upprätta en handlingsplan för hur tjänstens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning fortlöpande och successivt ska öka.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter för hur återrapportering ska ske och vilka uppgifter en handlingsplan bör innehålla.

Återrapportering

En leverantör av medietjänster ska regelbundet rapportera till de nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen hur tjänsterna gjorts tillgängliga. Medlemsstaterna ska sedan vart tredje år, med start i december 2022, rapportera om genomförandet till kommissionen (artikel 7.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Public service-företagens tillgängliggörande redovisas för närvarande i public service-företagens årliga redovisningar som omfattar hela verksamheten. I regeringens beslut om tillgänglighet anges närmare vad redovisningen ska innehålla (Regeringskansliets dnr Ku2016/02488/MF). Granskningsnämnden har ansvar för att övervaka att bolagen följer regeringens beslut.

I Myndigheten för press, radio och tv:s beslut Tillgänglighet 2016 anges att de som omfattas av skyldigheter varje år ska redovisa hur dessa har uppfyllts. Leverantörer som omfattas av den generella skyldigheten att främja tillgänglighet ska även redogöra för hur tillgänglighetsarbetet har bedrivits under året, vilka kontakter som har tagits med representanter för användargrupperna, hur programföretagen avser att stärka tillgängligheten till tv-program och hur planen för tillgänglighetsarbetet ser ut framåt. Det programbolag med tjänster som omfattas av särskilda skyldigheter, TV4 AB, ska för dessa programtjänsterna utförligt beskriva på vilket sätt bolaget har beaktat de aktuella målgruppernas behov.

Det finns inget uttryckligt krav i radio-_och_tv-lagen att leverantörerna ska redovisa sitt arbete utan detta framgår som nämnts av regeringens respektive Myndigheten för press, radio och tv:s beslut. Utredningen anser att denna redovisningsskyldighet bör förtydligas genom att ett uttryckligt krav på återrapportering förs in i radio-_och_tv-lagen. Redovisningen bör ske vid den tidpunkt som regeringen respektive Myndigheten för press, radio och tv bestämmer. För att ytterligare tydliggöra hur återrapporteringen ska ske bör närmare föreskrifter om redovisningen kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Medlemsstaterna ska sedan med viss regelbundenhet rapportera om genomförandet av direktivet till kommissionen. Genom att utredningen föreslår att ett krav på återrapportering införs i radio-_och_tv-lagen bör det underlag som behövs för att kunna rapportera till kommissionen vart fjärde år vara tillgängligt genom denna rapportering. Någon ytterligare rapporteringsskyldighet för leverantörer av medietjänster för detta ändamål behövs därför inte.

Handlingsplaner

Medlemsstaterna ska även uppmuntra leverantörer av medietjänster att ta fram handlingsplaner för att tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning fortlöpande och successivt ska öka (artikel 7.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet ger inga närmare bestämmelser om handlingsplanernas innehåll eller utformning.

Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) ska enligt regeringens beslut ha en systematisk och regelbunden dialog med berörda brukarorganisationer. Dialogen ska dokumenteras och redovisas varje år och ska bl.a. syfta till att utveckla kvaliteten och användbarheten hos tillgänglighetstjänsterna ur ett brukarperspektiv. Leverantörer av medietjänster som omfattas av generella skyldigheter enligt Myndigheten för press, radio och tv:s beslut Tillgänglighet 2016 ska, som nämns ovan, varje år redogöra för hur programföretagen avser att stärka tillgängligheten till tv-program och hur planen för tillgänglighetsarbetet ser ut framåt.

En handlingsplan kan sägas vara en strategi för att nå ett mål där konkreta åtgärder anges för hur målet ska nås. Handlingsplaner kan ha en skiftande omfattning. Både regeringens och Myndigheten för press, radio och tv:s beslut innebär att leverantörer av medietjänster ska redovisa hur tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning ska öka. Den del av redovisningen som är framåtsyftande kan, enligt utredningens mening, därför betraktas som en handlingsplan.

I och med att regeringens och Myndigheten för press, radio och tv:s beslut innebär att flertalet av de som omfattas av besluten redan i dag har en skyldighet att ta fram en handlingsplan bör ändringsdirektivets krav på att leverantörer ska uppmuntras att ta fram handlingsplaner vara uppfyllt. Utredningen anser dock att skyldigheten, som i dag endast framgår genom beslut, bör formaliseras för att tydliggöra vikten av att sådana planer tas fram av leverantörerna. En bestämmelse bör därför införas i radio-_och_tv-lagen som innebär att leverantörer av medietjänster som omfattas av dessa beslut ska ta fram handlingsplaner för hur tillgängligheten till tjänsterna ska öka.

En handlingsplan kan ha olika detaljeringsgrad och omfång beroende på vilka skyldigheter som leverantören omfattas av. För små

leverantörer kan upprättandet av en handlingsplan innebära en tidskrävande och kostsam arbetsinsats om kraven på handlingsplanens innehåll blir omfattande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna meddela närmare föreskrifter om vad en handlingsplan ska innehålla. Vid utformningen av dessa föreskrifter bör – enligt utredningens uppfattning – motsvarande hänsyn tas till en leverantörs finansiella situation som vid bestämmandet av skyldigheten att stärka tillgängligheten.

10.2.4. Kontaktpunkt

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv bör utses som an-

svarig för att tillhandahålla en kontaktpunkt online som ska lämna information till allmänheten om tillgänglighetsfrågor enligt radio-_och_tv-lagen och ge möjlighet att lämna in klagomål om sådant tillgängliggörande.

Varje medlemsstat ska utse en för allmänheten lättillgänglig kontaktpunkt online för information och klagomål om de nu aktuella tillgänglighetsfrågorna (artikel 7.4 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

En kontaktpunkt online kan utformas på olika sätt. Ett exempel är Federal Communications Commission (FCC) i USA där allmänheten via myndighetens webbplats (www.fcc.gov) bl.a. kan få information och lämna klagomål.

För närvarande finns ingen formellt utsedd kontaktpunkt för information och klagomål vad gäller tillgänglighet till program i tv-sändningar eller beställ-tv i Sverige. Myndigheten för press, radio och tv får dock, enligt vad utredningen har inhämtat, regelbundet frågor om vad regeringens och myndighetens beslut om tillgänglighet innebär. Myndigheten får även frågor och klagomål i samband med den uppföljning som sker av både regeringens och myndighetens beslut.

I rapporten Krav på tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning – Beslutsmodell från och med juli 2016 (Myndigheten för press, radio och tv, dnr 15/02751) beskriver Myndigheten för press, radio och tv de planer som finns för att på webbplatsen www.mprt.se informera om olika tillgänglighetstekniker, ge upplysningar om vilka aktörer som har erfarenhet av att främja tillgängligheten till tv-program genom olika tekniker och informera om

funktionshindersorganisationer med vilka leverantörerna lämpligen för en dialog. Syftet är att sprida information och kunskap om hur ett främjande kan gå till och att bidra med goda exempel på verksamheter där tillgänglighetsarbetet fungerar, något som även kan ge små aktörer med begränsade resurser bättre förutsättningar för att kunna bygga upp ett eget tillgänglighetsarbete och planera verksamheten framåt (s. 24 f.).

Även om Myndigheten för press, radio och tv till viss del kan sägas ha fungerat som en informell kontaktpunkt bör det med hänsyn till ändringsdirektivets krav tydliggöras i författning att en kontaktpunkt ska finnas lätt tillgänglig för allmänheten, vilket inkluderar personer med funktionsnedsättning. Frågan blir därför om en myndighet eller om någon annan organisation bör vara ansvarig för att tillhandahålla en kontaktpunkt.

Regeringen beslutar om tillgänglighetskrav för public service-företagen och Myndigheten för press, radio och tv för övriga leverantörer. Granskningsnämnden för radio och tv, som är ett fristående beslutsorgan inom myndigheten, följer upp om public service-företagen har fullgjort sina skyldigheter och myndigheten följer upp skyldigheterna för andra än public service-företagen. Myndigheten för press, radio och tv ska vid beslut om krav på tillgängliggörande beakta den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster. Det är också framför allt Myndigheten för press, radio och tv som genom sina beslut kan möta olika synpunkter. Om en annan organisation, myndighet eller intresseorganisation, skulle få i uppgift att informera och hantera klagomål i frågor om de krav på tillgänglighet som finns i radio-_och_tv-lagen skulle det innebära att informationen och klagomålen behöver vidarebefordras både till och från myndigheten. Detta skulle innebära ytterligare administration samtidigt som rollfördelningen kan bli otydlig för allmänheten.

Det framstår därför, enligt utredningens bedömning, som naturligt att Myndigheten för press, radio och tv får till uppgift att tillhandahålla den kontaktpunkt online som varje medlemsstat ska utse. Denna uppgift bör framgå av förordning.

Under utredningens arbete har funktionsrättsorganisationer framfört att de val av teknik och standarder som t.ex. en leverantör av medietjänster eller distributör gör i praktiken kan försvåra eller förhindra för konsumenten att ta del av innehållet som tillgängliggjorts.

Avsikten är inte att myndigheten, som tillhandahåller kontaktpunkten, ska hantera och lösa klagomål om t.ex. teknisk utrustning i enskilda fall. Däremot bör myndigheten följa och informera om den tekniska utvecklingen och föra fram synpunkter för att uppmuntra aktörer att ta fram gemensamma och framåtsyftande tekniska lösningar. Det bör också ligga i en leverantörs eller en distributörs intresse att de resurser som läggs på att tillgängliggöra innehåll faktiskt ger resultat genom att fler konsumenter kan ta del av detta innehåll. Klagomål om att ett tillgängliggörande inte sker på visst sätt eller i tillräcklig omfattning bör kunna utgöra underlag vid myndighetens uppföljning av om en leverantör uppfyller de krav som ställs.

10.2.5. Meddelanden av vikt för allmänheten

Förslag: Meddelanden som är av vikt för allmänheten och som

ska sändas i tv enligt gällande tillståndsvillkor ska, när så är möjligt, utformas så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Bedömning: Det bör inte införas en skyldighet om att viktigt

meddelande till allmänheten ska göras tillgängliga i ljudradio för personer med funktionsnedsättning.

Information vid kriser, inbegripet tillkännagivanden och meddelanden till allmänheten vid naturkatastrofer, som offentliggörs genom audiovisuella medietjänster ska tillhandahållas så att den är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning (artikel 7.5 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Att det i vissa fall kanske inte är möjligt att tillhandahålla information vid kriser på ett sätt som är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning bör inte hindra att information vid kriser offentliggörs genom audiovisuella medier (skäl 24).

Meddelanden av vikt för allmänheten i tv och sökbar text-tv

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas med villkor om skyldighet att kostnadsfritt sända meddelande som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det (4 kap. 9 § 15 radio-_och_tv-lagen).

Med uttrycket meddelande som är av vikt för allmänheten ska förstås olika typer av meddelanden från myndigheter som kan ha betydelse för allmänheten. Det kan t.ex. vara information om ett förestående riksdagsval eller annan samhällsinformation. Uttrycket innefattar sådana myndighets-, informations- eller varningsmeddelanden som ingår i Överenskommelsen angående varnings- och informationssystemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA).

VMA är ett varningssystem som ska skydda människor, egendom eller miljö och som används vid olyckor, allvarliga händelser och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvarar för systemet som administreras av SOS Alarm. Antalet VMA har ökat de senaste två åren och under 2018 utfärdades VMA 56 gånger (www.krisinformation.se).

Utredningen gör bedömningen att ändringsdirektivets bestämmelse om information vid kriser inte har ett vidare tillämpningsområde än överenskommelsen om VMA, snarare får VMA-systemet anses omfatta fler och även mindre allvarliga situationer.

I betänkandet Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50) gjorde Parlamentariska public service-kommittén bedömningen att kravet på SVT att beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning var särskilt viktig i extrema lägen. Samtidigt konstaterade kommittén att ett krav på teckenspråkstolkning knappast är rimligt för VMA, som i regel är mycket korta meddelanden som ska skickas ut i akuta lägen (s. 177 f.).

SVT ska enligt sitt sändningstillstånd för perioden 2014–2019 kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Meddelandet ska ges en lämplig utformning som genom sin omfattning eller på annat sätt inte ska inverka menligt på programverksamheten (22 § SVT:s sändningstillstånd).

För de tillståndshavare som är etablerade i Sverige och där Myndigheten för press, radio och tv meddelar tillstånd gäller villkor om att tillståndshavaren kostnadsfritt ska sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som ska skydda människor, egendom

eller miljö om en myndighet begär det (Myndigheten för press, radio och tv:s beslut den 31 mars 2014, dnr 13/01812 m.fl.). Tillståndsgivaren kan därmed välja att ställa upp mindre långtgående skyldigheter än vad som är möjligt enligt villkoret (jfr prop. 1995/96:160 s. 165 och prop. 1999/2000:55 s. 61).

För SVT gäller alltså ett mer allmänt utformat villkor där även information som är viktig för allmänheten ingår. Övriga tillståndshavare i marknätet ska sända VMA.

Personer med funktionsnedsättning är en del av den allmänhet som ska nås genom VMA. Även personer med funktionsnedsättning bör därför få möjlighet att ta del av information som förmedlas i tv via detta system, så att de kan fatta välgrundade beslut om hur de ska handla vid en olycka eller annan allvarlig händelse.

Ändringsdirektivets krav innebär att information vid kriser ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Utredningen har gjort bedömningen att detta krav inte innefattar alla de situationer som omfattas av VMA. Det villkor som är möjligt att ställa upp enligt radio-_och_tv-lagen är, som anges ovan, också vidare än skyldigheten att sända VMA. Med hänsyn till syftet med bestämmelsen, att allmänheten, förutom VMA, ska få sådan information som bedöms som viktig för samhället anser utredningen att i princip alla meddelanden som en tillståndshavare är skyldig att sända enligt tillståndsvillkor för tv ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Den skyldighet som utredningen föreslår går därmed utöver ändringsdirektivets krav.

Samtidigt är det viktigt att information snabbt når så stora delar av allmänheten som möjligt. Det är inte alltid möjligt att omedelbart göra information tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Ett meddelande ska därför göras tillgängligt när så är möjligt.

Med tillgängliggörande avses att meddelandet ska göras tillgängligt med någon av de tekniker som anges i 5 kap. 12 § radio- och tvlagen, dvs. genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik.

Meddelanden av vikt för allmänheten i ljudradio

Även Sveriges Radio AB:s (SR) sändningstillstånd för perioden 2014–2019 innehåller ett villkor om att SR kostnadsfritt ska sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär

det (11 kap. 3 § 15 radio-_och_tv-lagen). Frågan blir då om krav bör ställas på att även dessa meddelanden ska tillgängliggöras.

Kraven som ställs om att information vid kriser ska göras tillgängliga kommer från AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet, som inte omfattar ljudradio.

Även om det är möjligt att sända ut enklare textmeddelanden via s.k. Radio Data System (RDS) till en display på radiomottagaren är de tekniker som anges i radio-_och_tv-lagen och som används för att tillgängliggöra innehåll i tv enligt utredningens mening inte direkt tillämpliga vid radiosändningar.

Sändningar, eller tillhandahållanden, via tråd där ett tillgängliggörande kan vara möjligt, omfattas å andra sidan inte av tillståndsvillkoret om skyldighet att sända meddelanden som är av vikt för allmänheten. Det är därför inte möjligt att utifrån ett tillståndsvillkor ställa krav på att SR ska tillgängliggöra viktiga meddelanden till allmänheten i tillhandahållanden som sker via tråd.

Med hänsyn till den begränsade möjlighet som SR skulle ha att rent praktiskt tillgängliggöra meddelanden i sändning anser utredningen att någon sådan skyldighet inte bör införas för SR.

11. Främjande av europeiska produktioner

11.1. Inledning

AV-direktivets krav på främjande av europeiska produktioner gäller oavsett distributionsform. Genom ändringsdirektivet skärps kraven för leverantörer av audiovisuella medietjänster på begäran, s.k. beställtv, på så sätt att minst 30 procent av en katalog ska innehålla europeiska produktioner, som även ska framhävas. Nuvarande bestämmelser i radio-_och_tv-lagen om främjande av program med europeiskt ursprung gäller inte för sändningar och tillhandahållanden via tråd. Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige ifrågasatt om AV-direktivets krav på främjande av europeiska produktioner har genomförts fullt ut genom bindande lagregler.

I detta kapitel behandlas först frågan om även sändningar och tillhandahållanden via tråd bör omfattas av kraven på främjande av europeisk produktion. Därefter behandlas de skärpta krav på beställtv som ändringsdirektivet medför. Vidare redovisas utredningens överväganden i frågan om leverantörernas rapportering till Myndigheten för press, radio och tv kan göras mer flexibel. Slutligen behandlas möjligheten att införa undantag i skyldigheten för den som sänder tv att rapportera andelen europeisk produktion.

11.2. Överväganden

11.2.1. Krav på att främja europeisk produktion i tråd

Förslag: Sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv via

tråd ska omfattas av skyldigheten att främja europeisk produktion.

Bestämmelserna i radio-_och_tv-lagen (2010:696) om främjande av program med europeiskt ursprung gäller sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv som sker på annat sätt än genom tråd (5 kap. 7 och 8 §§ radio-_och_tv-lagen). Skälet till att sändningar och tillhandahållanden i tråd inte omfattas är att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tidigare inte har medgett att sådana krav ställs.

Efter en ändring i YGL är det sedan den 1 januari 2019 möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om skyldighet att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung för den som sänder program i tv via tråd och för den som tillhandahåller sådana program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln (3 kap. 2 § 5 YGL).

Med tillhandahållande av program genom överföring ur en databas avses i förarbetena beställ-tv som bör avgränsas på samma sätt i YGL och i radio-_och_tv-lagen. Vidare bör definitionen vara densamma oavsett om tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt (prop. 2017/18:49 s. 73 och s. 166 f., bet. 2018/19:KU2, rskr. 2018/19:16).

I nämnda proposition anges också bl.a. följande. Ett införande av krav på främjande av europeiska produktioner torde inte få någon större inverkan på etableringsfriheten genom att de flesta tv-bolag uppfyller kraven på europeiska produktioner och eftersom svenska produktioner anses utgöra europeiska produktioner i AV-direktivets mening. Hur stor inverkan reglerna får är dock beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer. Regeringen ansåg vidare att kraven på främjande i någon mån fick anses innebära en inskränkning i det redaktionella oberoendet. Det fanns emellertid redan motsvarande krav för tv-sändningar och tillhandahållanden av beställ-tv i etern. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar innebar därför endast

en marginell utökning av de krav som redan gällde. Regeringen ansåg därmed inte att det var olämpligt att ställa upp denna typ av krav (prop. 2017/18:49 s. 169).

Tv-sändningar via tråd

För tv-sändningar som distribueras på annat sätt än i tråd finns, som nämns ovan, redan i dag en skyldighet att främja produktioner av europeiskt ursprung (5 kap. 7 § radio-_och_tv-lagen). När möjligheten nu öppnats genom ändringen i YGL finns förutsättningar att låta skyldigheten omfatta sändningar, oavsett distributionssätt. En sådan lagreglering får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får aldrig sträcka sig så långt att regleringen utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (jfr 3 kap. 5 § YGL och 2 kap.21–23 §§regeringsformen).

Utredningen bedömer att den övervägande delen av de sändningar av tv som sker via tråd utgörs av innehåll som även distribueras via marknät och satellit och som därför redan omfattas av skyldigheten att främja europeisk produktion.

De krav som föreslås gälla för tv-sändningar i tråd, och som tidigare ställts på andra distributionsformer, kan inte anses hindra eller hämma utvecklingen eller etableringar på mediemarknaden. Även den begränsning av det redaktionella oberoendet som förslaget innebär har sin motsvarighet för andra distributionsformer och får därmed anses som godtagbar. En reglering som innebär att även sändningar via tråd omfattas av kraven på att främja produktioner av europeiskt ursprung kan alltså inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Tillhandahållande av beställ-tv via tråd

För beställ-tv som tillhandahålls på annat sätt än genom tråd finns som nämnts en skyldighet att främja program av europeiskt ursprung (5 kap. 8 § radio-_och_tv-lagen). När möjligheten öppnats genom ändringen i YGL, finns förutsättningar att låta skyldigheten omfatta även beställ-tv via tråd.

Till skillnad från tv-sändningar sker tillhandahållande av beställtv främst genom tråd. Nuvarande bestämmelse i radio-_och_tv-lagen, som undantar trådsändningar, innebär inte några kvantitativa krav på främjande. I avsnitt 11.2.2 föreslår utredningen att leverantörer av beställ-tv, oberoende av distributionssätt, åläggs en skyldighet att främja europeisk produktion genom att tjänstens katalog ska innehålla minst 30 procent produktioner av europeiskt ursprung och att dessa ska framhävas. Skyldigheten ska inte gälla leverantörer som har en låg omsättning eller liten publik. Utredningen föreslår även att det ska finnas möjlighet att meddela undantag från kraven om dessa av andra skäl framstår som opraktiska eller omotiverade.

Skyldigheten för tillhandahållanden av beställ-tv begränsas – på det sätt som utredningen föreslår – till minimikraven i ändringsdirektivet. Den ska inte heller gälla tillhandahållare med låg omsättning, liten publik eller om skyldigheten av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjlig. De krav som föreslås gälla för beställ-tv kan därmed inte anses hindra eller hämma utvecklingen eller etableringar på mediemarknaden. Den begränsning av det redaktionella oberoendet som förslaget innebär har sin motsvarighet tv-sändningar och får därmed anses som godtagbar.

En reglering som innebär att även beställ-tv omfattas av kraven på att främja produktioner av europeiskt ursprung kan alltså inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att även sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv via tråd bör omfattas av en skyldighet att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

11.2.2. Utökade skyldigheter för leverantörer av beställ-tv

Förslag: Den som tillhandahåller beställ-tv ska främja europeisk

produktion genom att minst 30 procent av tjänstens katalog utgörs av program av europeiskt ursprung och genom att dessa program framhävs. Skyldigheten ska inte gälla för tillhandahållare med låg omsättning eller liten publik. Den ska inte heller gälla om skyldigheten av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjligt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att i enskilda fall medge undantag från skyldigheten när denna inte är motiverad eller praktisk möjlig.

Bedömning: Bestämmelser rörande finansiella bidrag till euro-

peisk produktion bör inte införas i radio-_och_tv-lagen.

Europeiska produktioner enligt AV-direktivet är, kortfattat beskrivet, produktioner som kommer från en medlemsstat eller, om vissa villkor är uppfyllda, produktioner som kommer från europeiska tredjeländer som är anslutna till Europarådets konvention om gränsöverskridande television. Även olika former av samproduktioner med tredjeländer kan räknas som europeiska produktioner enligt direktivet (artikel 1 n AV-direktivet).

Ändringsdirektivet innebär att skyldigheterna för leverantörer av beställ-tv utökas och preciseras genom att europeiska produktioner ska utgöra minst 30 procent av katalogen och att dessa produktioner ska framhävas (artikel 13.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Främjandet av produktion och distribution av europeiska produktioner bör, enligt skälen till ändringsdirektivet, ske genom att leverantörer av medietjänster säkerställer att deras programkataloger innehåller en minimiandel europeiska produktioner och att dessa framhävs i tillräcklig grad. Metadatamärkning av audiovisuellt innehåll som räknas som europeisk produktion bör uppmuntras så att sådana metadata är tillgängliga för leverantörer av medietjänster (skäl 35 ändringsdirektivet).

Den skyldighet som införs ska dock inte gälla leverantörer av medietjänster med låg omsättning eller liten publik. Medlemsstaterna får också frångå skyldigheterna eller kraven om de skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten av eller ämnet för de audio-

visuella medietjänsterna (artikel 13.6 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Kommissionen ska utfärda riktlinjer om dels hur beräkningen av andelen europeiska produktioner ska ske, dels definitionen av begreppen liten publik och låg omsättning (artikel 13.7).

Minst 30 procent av katalogen ska utgöras av europeisk produktion

För att genomföra ändringsdirektivets krav på att minst 30 procent av katalogen i en beställ-tv tjänst ska utgöras av europeiska produktioner behöver en bestämmelse med motsvarande innebörd införas i radio-_och_tv-lagen.

För tv-sändningar på annat sätt än genom tråd finns även en bestämmelse om att sändningarna, vid uppfyllandet av kraven på program av europeiskt ursprung, i betydande omfattning ska innehålla program på svenska språket, program med artister verksamma i Sverige och verk av upphovsmän verksamma i Sverige. Detta gäller om det inte finns särskilda skäl (5 kap. 7 § tredje stycket radio-_och_tv-lagen). Bestämmelsen gäller utöver de krav som AV-direktivet ställer upp i detta avseende.

Bestämmelsen har, enligt förarbetena, inte till syfte att diskriminera utländska upphovsmän utan att värna den svenska kulturen genom att program som vänder sig till en svensk publik till en betydande omfattning består av bl.a. program på svenska språket och med svenska artister (prop. 1992/93:75 s. 29).

Med hänsyn till att den skyldighet som utredningen föreslår grundar sig på ett undantag i etableringsfriheten i tråd och att en sådan begränsning i yttrandefriheten inte ska gå längre än nödvändigt anser utredningen att en bestämmelse motsvarande 5 kap. 7 § tredje stycket radio-_och_tv-lagen inte bör införas för beställ-tv. Skyldigheten ska därmed stanna vid att 30 procent av en beställ-tv katalog ska innehålla program med europeiskt ursprung.

En programkatalog visar tjänstens utbud och varierar över tid genom att innehåll läggs till och tas bort. Det kan därför uppstå svårigheter när det gäller att avgöra hur en katalog ska avgränsas, hur stor andel av katalogen som utgör program av europeiskt ursprung och om kravet kan anses uppfyllt över tid.

Kommissionen ska meddela riktlinjer för hur andelen europeisk produktion ska beräknas. Målsättningen är att riktlinjerna ska vara

färdigformulerade under september 2019 och antas före årets slut. Eftersom kommissionens riktlinjer bör vara avgörande för beräkningen avstår utredningen från att gå in närmare på hur andelen europeiska program ska beräknas i beställ-tv. Riktlinjerna bör kunna beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Framhävande av europeisk produktion

Enligt ändringsdirektivet ska europeiska produktioner främjas även genom att framhävas i beställ-tv. Med framhävande avses att underlätta tillgången till produktionerna. Framhävande kan, enligt skälen till ändringsdirektivet, säkerställas med olika medel, t.ex. en särskild avdelning för europeiska produktioner som är tillgänglig via tjänstens startsida eller en möjlighet att söka efter europeiska produktioner med ett sökverktyg som tillhandahålls via tjänsten (skäl 35 ändringsdirektivet).

Ett framhävande kan alltså utformas på olika sätt och det bör, enligt utredningens uppfattning, vara tillhandahållaren som väljer hur framhävandet ska ske. Samtidigt finns ett behov av vägledning så att tillhandahållare och Myndigheten för press, radio och tv har en samsyn i vad som utgör ett sådant framhävande som medför att kraven på främjande är uppfyllda.

En möjlighet till samreglering?

En samsyn av vad som är främjande genom framhävande kan nås på olika sätt. Ett exempel kommer från den italienska kommunikationsmyndigheten Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom). Agcom har i samråd med branschen tagit fram riktlinjer för hur europeisk produktion kan framhävas i beställ-tv.

Under arbetet med riktlinjerna togs olika verktyg fram för hur framhävande kan ske. Verktygen, och hur de ska värderas, utarbetades och godkändes av branschen efter ett flertal möten. Exempel på verktyg är synlig information om europeisk produktion i beställtv-tjänsten och användning av sociala medier för att ge tillgång till information och recensioner eller annan information relaterad till europeiska produktioner. De olika verktygen har poängsatts och en tillhandahållare behöver uppnå ett visst antal poäng för att kraven på

framhävande ska anses uppfyllt. De olika verktygen och poängsättningen har sedan inkluderats i ett beslut av Agcom som gör riktlinjerna bindande (dnr Komm2019/00087-26).

I kapitel 5 behandlar utredningen bl.a. frågor om samreglering. Utredningen föreslår i nämnda kapitel att Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till samreglering inom det område som samordnas genom direktivet. En möjlighet till samreglering kan vara att Myndigheten för press, radio och tv medverkar till att leverantörer av beställ-tv tar fram riktlinjer för vilken form och andra kriterier som ska gälla för ett framhävande för att uppfylla direktivets krav.

En möjlighet att undanta leverantörer av beställ-tv från kraven

Skyldigheten att främja europeisk produktion ska inte gälla för leverantörer av beställ-tv med låg omsättning eller liten publik. Skyldigheter eller krav får också frångås om de skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten eller ämnet för de audiovisuella medietjänsterna (artikel 13.6 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Som nämnts ovan ska kommissionen utfärda riktlinjer för definitionen av begreppen liten publik och låg omsättning.

I Myndigheten för press, radio och tv:s register över tillhandahållare av beställ-tv fanns 64 registrerade tjänster i juni 2019. Dessa tjänster bedrivs i varierande omfattning. Även om det kan antas att leverantörer av beställ-tv etablerade i Sverige med låg omsättning och liten publik i de allra flesta fall har programkataloger med till övervägande del europeiskt ursprung, kan det även antas att både kraven på främjande och den följande redovisningsskyldigheten skulle vara betungande för sådana leverantörer. Sådana tjänster ska också undantas från skyldigheten enligt AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Vad som ska anses som låg omsättning och liten publik bör bestämmas utifrån de riktlinjer som kommissionen ska anta. Det kan även förekomma att en tjänst har en sådan särskild och begränsad inriktning att det skulle vara opraktiskt eller omotiverat att ställa upp skyldigheter på europeisk produktion.

Utredningen anser att någon skyldighet inte heller bör gälla om den av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjlig. Myndigheten för press, radio och tv bör därför i enskilda fall kunna besluta om undantag från skyldigheterna.

Finansiella bidrag

Genom ändringsdirektivet införs en möjlighet för en medlemsstat som kräver att leverantörer av beställ-tv under dess jurisdiktion ska bidra finansiellt till europeiska produktioner att även kräva att en leverantör av medietjänster som riktar sig till en publik på statens territorium, men som är etablerad i en annan medlemsstat, lämnar sådant finansiellt bidrag (artikel 13.2 AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Sverige ställer inte upp krav på att leverantörer av beställ-tv bidrar finansiellt till europeiska produktioner. Ändringsdirektivets bestämmelser kan dock medföra att en leverantör av beställ-tv som är etablerad i Sverige kan träffas av bestämmelser om att lämna finansiella bidrag i en annan medlemsstat. I sammanhanget kan noteras att den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) i en rapport tar upp utmaningar relaterade till genomförandet av bestämmelsen om finansiella bidrag.

Det Erga nämner gäller bl.a. svårigheter att avgöra om en tjänst riktar sig mot en medlemsstat samt hur finansiell information ska samlas in och delas när storleken på ett finansiellt bidrag ska avgöras (Erga Analysis & Discussion Paper to contribute to the consistent implementation of the revised AVMS Directive, s. 49).

Vilken information ett företag ska lämna för beräkningen av ett finansiellt bidrag bör i första hand lösas genom avtal eller överenskommelser med den stat som kräver att sådant bidrag lämnas. I den mån en medlemsstat behöver information om ett företag etablerat i Sverige bör detta kunna hanteras inom den allmänna skyldigheten att samverka enligt artikel 30a i AV-direktivet enligt ändringsdirektivet och de offentliga uppgifter som finns tillgängliga om företags verksamhet, t.ex. årsredovisningar. Även med beaktande av det arbete som pågår inom Erga ser utredningen därför för närvarande inget behov av någon reglering i svensk rätt av frågor som är relaterade till finansiella bidrag.

11.2.3. Redovisning och rapportering

Förslag: Den som omfattas av skyldigheten att främja europeisk

produktion ska redovisa hur skyldigheten har uppfyllts.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela föreskrifter om redovisningen.

En medlemsstat är ansvarig för att rapportera till kommissionen hur bestämmelserna om främjande av europeisk produktion efterlevs (artikel 13.4 och 16.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet innebär att rapporteringsskyldigheten för beställtv utökas.

Enligt radio-_och_tv-lagen ska den som sänder tv på annat sätt än genom tråd vartannat år redovisa hur stor andel av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner. Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd ska vart fjärde år redovisa vad som har gjorts för att främja framställningen av och tillgången till europeiska produktioner (16 kap. 5 och 6 §§ radio-_och_tv-lagen). Redovisningen ska ske till Myndigheten för press, radio och tv som sammanställer redovisningarna och lämnar in sammanställningen till regeringen (Kulturdepartementet).

Kommissionen har, för att undvika olikheter i tolkningen och tillämpningen av AV-direktivet, utfärdat riktlinjer för tillämpningen av artiklarna 16 och 17 i AV-direktivet (Doc CC AVMSD [2011] 2). Riktlinjerna, som avser tv-sändningar, öppnar för möjligheten till en mer löpande rapportering under en redovisningsperiod genom att en myndighet under vissa förutsättningar kan samla in de uppgifter som behövs för rapporteringen genom stickprov.

Det bör, enligt utredningens mening, för tv-sändningar finnas en möjlighet för en leverantör av tv att utforma redovisningen till Myndigheten för press, radio och tv på ett mer flexibelt och effektivt sätt. Det skulle kunna innebära en minskad administrativ börda både för leverantören och för myndigheten samtidigt som redovisningen uppfyller de krav som ställs. Ett alternativ kan vara att öppna för möjligheten till en mer löpande redovisning genom exempelvis stickprov för utvalda veckor.

Innehållet i beställ-tv varierar vanligen över tid på ett sätt som skiljer sig från tv-sändningar genom att innehåll i tjänstens katalog kan läggas till eller tas bort. Det kan därför antas att beräkningen och

redovisningen av andelen europeisk produktion kan bli mer komplicerad än för tv-sändningar. Utredningen anser att det också för beställ-tv, även med beaktande av de högre krav som ställs, bör finnas en möjlighet till en mer löpande redovisningsform. Denna behöver dock följa de riktlinjer och möjligheter som kommissionen anger.

Dagens krav på redovisning bör alltså göras mer flexibel och denna möjlighet bör gälla för både leverantörer av tv-sändningar och av beställ-tv. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få möjlighet att meddela föreskrifter om på vilket sätt och inom vilken period redovisningen av hur skyldigheterna uppfyllts ska ske.

11.2.4. En möjlighet att medge undantag från skyldigheten att rapportera andelen europeiska produktioner för tv-sändningar införs

Förslag: Myndigheten för press, radio och tv får möjlighet att i

enskilda fall medge leverantörer av tv-sändningar undantag från skyldigheten att rapportera hur stor andel av verksamheten som har utgjorts av europeiska produktioner.

Medlemsstaterna ska vartannat år rapportera till kommissionen hur bestämmelserna om främjande av europeisk produktion i tv-sändningar tillämpas (artikel 16.3 AV-direktivet). Den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska därför vartannat år redovisa till Myndigheten för press, radio och tv hur stor andel av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner (16 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen). Det finns inte någon möjlighet i radio-_och_tv-lagen för Myndigheten för press, radio och tv att medge undantag från skyldigheten att rapportera.

De riktlinjer som kommissionen meddelat för tv-sändningar och som nämns i avsnitt 11.2.3 innebär i korthet att nationella myndigheter i enskilda fall kan medge undantag från rapporteringsskyldigheten, särskilt för kanaler med en mycket låg tittartidsandel. Om en kanal har en tittartidsandel på högst 0,3 procent kan det, enligt kommissionen, antas att en rapporteringsskyldighet skulle innebära en för tung börda för den aktuella kanalen. Även för kanaler med en tittartidsandel över 0,3 procent kan en myndighet i mycket speciella

och särskilda fall finna att en kanal har motsvarande svårigheter att uppfylla rapporteringsskyldigheten.

Även om en låg tittartidsandel inte automatiskt innebär att en leverantör har små resurser bör det kunna antas att sådana leverantörer typiskt sett har mindre resurser att avsätta för rapportering än en leverantör med hög tittartidsandel. Den administrativa bördan för leverantörer med låg tittartidsandel kan därför inte anses stå i proportion med värdet av rapporteringen. Detta kan även gälla för tjänster med högre tittartidsandelar i de fall särskilda omständigheter gör att leverantören har svårt att uppfylla skyldigheten att rapportera. Att samla in och sammanställa de uppgifter som rapporteras kräver också resurser hos Myndigheten för press, radio och tv.

Utredningen anser därför att det bör införas en möjlighet att undanta tv-sändningar från framför allt leverantörer av medietjänster med mycket låg tittartidsandel från rapporteringsskydigheten. Sådana undantag bör, i enlighet med kommissionens meddelande, ske i enskilda fall. Även om det skulle krävas att leverantören kontaktar myndigheten och begär ett undantag, bör det sammantaget skapa förutsättningar för en minskad administrativ börda, både för leverantören och för myndigheten. Det bör betonas att det föreslagna undantaget innebär en möjlighet att i enskilda fall medge undantag från rapporteringsskyldigheten, inte från skyldigheten att främja program av europeiskt ursprung.

12. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer

12.1. Inledning

I artikel 30 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet ställs krav på att medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska vara oberoende från såväl offentliga som privata organ. Den verksamhet som bedrivs ska vara opartisk och öppen samt kunna granskas. Vidare ska myndighetens kompetens och befogenheter vara tydligt författningsreglerade. Ändringsdirektivet fastslår också principer för tillsättning och entledigande av myndighetschefer och nämndledamöter. Medan det tidigare AV-direktivet enbart fokuserade på reglering av sakfrågor innehåller ändringsdirektivet således även en reglering av vissa förvaltningsrättsliga förhållanden.

EU får medverka till att medlemsstaterna utvecklar sin förvaltning och förbättrar sin förmåga att genomföra och tillämpa EU-rätten. Om det anses nödvändigt för att uppnå de mål som satts upp i fördragen får EU också genom sina rättsakter ålägga medlemsstaterna att följa vissa regler om organiseringen av sin förvaltning. De mål i fördragen som ska säkerställas genom ändringsdirektivets bestämmelser om tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan avser mediepluralism, kulturell mångfald, konsumentskydd, fullbordande av den inre marknaden och främjande av sund konkurrens (jfr skäl 53 ändringsdirektivet).

I detta kapitel beskrivs inledningsvis den svenska förvaltningsmodellen. Därefter följer utredningens överväganden om utseende av oberoende tillsynsorgan, krav på transparens, opartiskhet och självständighet respektive krav på att säkerställa tillräckliga resurser. Efter det behandlas frågorna om tillsättning och entledigande av

myndighetschef och ledamöter. Slutligen behandlas kravet i ändringsdirektivet på effektiva överklagandemekanismer på nationell nivå.

12.2. Den svenska förvaltningsmodellen

Det samlade regelverk som lägger fast grunderna för hur den offentliga förvaltningen i Sverige styrs, organiseras och leds brukar benämnas den svenska förvaltningsmodellen. Det som utmärker den svenska förvaltningsmodellen är att den bygger på en ansvarsmässig och organisatorisk uppdelning mellan regering och förvaltning. Till skillnad från de flesta andra av EU:s medlemsstater är den svenska förvaltningen organiserad i ett litet regeringskansli å ena sidan och en stor myndighetsorganisation å den andra. Många beslut som i Sverige fattas på eget ansvar av ledningen för en myndighet, fattas i andra medlemsstater av ministeriet med ministern som ytterst ansvarig. De statliga myndigheter som lyder under Sveriges regering har en organisatoriskt fristående ställning. De har vidare en grundlagsskyddad självständighet när de fattar beslut i ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Det finns också en långtgående rätt för statliga förvaltningsmyndigheter att besluta om sin egen personalförsörjning och sin interna administration och organisation.

Beslutsfattandet sker decentraliserat från regeringen med stöd av lag eller förordning. Regeringens styrning får alltså bara ske på ett generellt plan och genom förordningar och särskilda regeringsbeslut. Inte heller riksdagen får fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (12 kap. 3 § regeringsformen).

De två viktigaste dokumenten för regeringens styrning av varje statlig myndighet är instruktionen och regleringsbrevet. Instruktionen är en förordning som innehåller bestämmelser om myndighetens uppgifter, ansvarsområden, ledningsform och de grundläggande organisatoriska förhållandena. I det årliga regleringsbrevet beslutar regeringen, efter riksdagens beslut om statens budget, vilka resurser som står till myndigheternas förfogande för det kommande året och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till samt om krav på återrapportering.

I myndighetsförordningen (2007:515) finns bestämmelser om bl.a. ledningens ansvar, delegering, anställningar och uppdrag samt medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete. Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och i enlighet med gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Varje svensk förvaltningsmyndighet förfogar över en egen, offentlig årsbudget. Riksrevisionen granskar om myndigheterna använder statliga medel som avsett och på ett effektivt sätt samt om myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta.

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Grundlagens principer om legalitet, objektivitet och proportionalitet speglas i 5 § förvaltningslagen (2017:900) där det preciseras att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen, att myndigheten i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk samt att myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Förvaltningslagen innehåller också bestämmelser om bl.a. rätten till partsinsyn, motivering av beslut, överklagande och jäv. Bestämmelser som förbjuder förtroendeskadliga bisysslor finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning.

12.3. Den svenska förvaltningsmodellen och EU

Krav på oberoende nationella tillsynsmyndigheter inom ett visst sakområde med gemensam reglering har blivit allt vanligare och förekommer i flera av EU:s rättsakter, bl.a. på telekomområdet och energiområdet.

En parallell kan även dras till området för dataskydd. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016

om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen, innehåller ett flertal detaljerade bestämmelser med krav på tillsynsmyndigheter.

Av artikel 52 i dataskyddsförordningen följer att varje tillsynsmyndighet ska vara fullständigt oberoende i utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med förordningen. Varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter ska också i utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med förordningen stå fria från utomstående påverkan, direkt såväl som indirekt, och får varken begära eller ta emot instruktioner av någon.

Vidare åligger det varje medlemsstat att säkerställa att varje tillsynsmyndighet som tillämpar dataskyddsförordningen förfogar över de personella, tekniska och finansiella resurser samt de lokaler och den infrastruktur som behövs för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter och utöva sina befogenheter, även inom ramen för det ömsesidiga biståndet, samarbetet och deltagandet i den europeiska dataskyddsstyrelsens verksamhet. Dataskyddsförordningen innehåller också krav på att medlemsstaterna i lag ska reglera bland annat tillsynsmyndighetens inrättande (artikel 54), de kvalifikationer som krävs för att någon ska utnämnas till ledamot av tillsynsmyndigheten, förfarandet för utnämning av tillsynsmyndigheternas ledamöter och när en ledamot får avsättas (artikel 53).

Frågan om kraven på tillsynsmyndigheterna i dataskyddsförordningen innebar ett behov av kompletterande nationella bestämmelser i svensk lagstiftning behandlades av utredningen om tillsynen över den personliga integriteten i betänkandet Ett samlat ansvar för tillsynen över den personliga integriteten (SOU 2016:65). Utredningen kunde konstatera att den svenska förvaltningsmodellen innebär starka och till största delen grundlagsfästa garantier för oberoende i beslutsfattandet för förvaltningsmyndigheter under regeringen, och att kraven på tillsynsmyndighetens oberoende utan tvekan uppfylls med den svenska ordningen (s. 146).

Utredningen ansåg vidare att svensk rätt i allt väsentligt motsvarade dataskyddsförordningens bestämmelser om tillsynsmyndighetens organisation och om utnämning respektive entledigande av tillsynsmyndighetens chef. Det saknades dock, enligt utredningen, en

författningsreglering av anställningsförhållandets längd. Utredningen föreslog därför att en ny bestämmelse i förordning skulle fastslå att myndighetschefen anställdes för en period om minst fyra år, med möjlighet till förlängning. En sådan bestämmelse återfinns nu i 5 § förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen.

Bestämmelserna i ändringsdirektivet om tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan på det audiovisuella området ger uttryck för flera av de grundprinciper som återfinns i dataskyddsförordningen, men detaljeringsgraden är lägre. Det finns också vissa skillnader i de skäl som anges för reglering. I dataskyddsförordningen erkänns tillsynsmyndigheterna som ett väsentligt inslag i skyddet av fysiska personer vid behandlingen av personuppgifter (skäl 117 dataskyddsförordningen). I ändringsdirektivet lyfts i stället fram att den verksamhet som bedrivs av nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan bör säkerställa målen avseende mediepluralism, kulturell mångfald, konsumentskydd, fullbordandet av den inre marknaden och främjande av sund konkurrens (skäl 53 ändringsdirektivet).

12.4. Överväganden

12.4.1. Oberoende tillsynsorgan

Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller

andra åtgärder för att genomföra kraven i ändringsdirektivet om att tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska vara juridiskt åtskilda och funktionellt oberoende från regeringen och andra offentliga eller privata organ.

Förslag: I förordning ska anges att Myndigheten för press, radio

och tv är tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet, i den mån uppgiften att utöva tillsyn inte ligger på en annan myndighet.

Enligt ändringsdirektivet ska varje medlemsstat utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter eller ett eller flera tillsynsorgan, eller bådadera. Medlemsstaterna ska säkerställa att de är juridiskt åtskilda från regeringen och funktionellt oberoende av sina respektive regeringar och av alla andra offentliga eller privata organ. Detta påverkar

inte medlemsstaternas möjligheter att inrätta tillsynsmyndigheter som utövar tillsyn över olika sektorer (artikel 30.1).

I skäl 53 förtydligas att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan bör anses ha uppnått en tillräcklig grad av oberoende om dessa myndigheter eller organ, inbegripet sådana som är utformade som offentliga myndigheter eller organ, funktionellt och i praktiken är oberoende av sina respektive regeringar och av alla andra offentliga eller privata organ. Detta anses avgörande för att säkerställa opartiskheten i de beslut som fattas av en nationell tillsynsmyndighet eller av ett nationellt tillsynsorgan.

Den svenska förvaltningsmodellen, kortfattat beskriven ovan, garanterar enligt utredningens bedömning att Myndigheten för press, radio och tv och övriga myndigheter med uppgifter på AV-direktivets område är juridiskt åtskilda och funktionellt oberoende från regeringen och andra offentliga eller privata organ. Det finns därför inte behov av lagändringar eller andra åtgärder i den här delen.

I kapitel 3 redogörs för de myndigheter som har uppgifter på AVdirektivets område. Att utse samtliga myndigheter som utövar tillsyn på AV-direktivets område till tillsynsmyndigheter enligt AVdirektivet är enligt utredningen inte motiverat, och skulle dessutom riskera att leda till oklarheter i vissa frågor, exempelvis när det gäller deltagande i den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga). Myndigheten för press, radio och tv är den myndighet som har flest uppgifter på AV-direktivets område och det är därför både naturligt och motiverat att myndigheten anförtros uppgiften som tillsynsmyndighet. Det hindrar dock inte att andra myndigheter kan ha ett tillsynsansvar i vissa delar. Det är därför viktigt att Myndigheten för press, radio och tv har ett nära samarbete med expertmyndigheterna på området med avseende på det arbete som bedrivs inom Erga.

Ändringsdirektivet kräver inte att tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen ska vara inrättade med stöd av lag. Inte minst mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på tillsynsmyndigheter finns det dock, enligt utredningen mening, skäl att tydliggöra att Myndigheten för press, radio och tv är utsedd till tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet, i den mån uppgiften att utöva tillsyn inte ligger på annan myndighet. Att Myndigheten för press, radio och tv är tillsynsmyndighet bör framgå av förordning.