5

Innehåll

Del 1

Sammanfattning ................................................................ 19

1 Författningsförslag ..................................................... 31

1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 31 1.2 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395).............................................................................. 45 1.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 47 1.4 Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655) ................................... 64 1.5 Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321) ............................ 71 1.6 Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039) ..................................... 74 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet ...................................................................... 78 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ............... 80 1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ...................................................................... 81

Innehåll SOU 2020:33

6

1.10 Förslag till förordning om förenklad prövning av enskilda huvudmäns godkännanden när det gäller gymnasieskola ......................................................................... 84

2 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt ... 87

2.1 Uppdraget i korthet................................................................ 87 2.2 Utredningens perspektiv och val av utgångspunkter ........... 88 2.2.1 Regionala aspekter .................................................. 88 2.2.2 Planering för framtiden .......................................... 90 2.2.3 Centrala utgångspunkter ........................................ 94 2.3 Hur utredningen valt att arbeta ........................................... 101

3 Analys av utredningens syften ................................... 105

3.1 Elevernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av gymnasial utbildning i skolväsendet ............................... 105 3.1.1 Tillgången till nationella program i gymnasieskolan förbättras av samverkan........... 105 3.1.2 Elevers val och intresse för olika gymnasieprogram påverkar programutbudet – och vice versa ......................................................... 118 3.1.3 Kommunal vuxenutbildning (komvux) ............... 129 3.1.4 Gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna ................................................................ 144 3.2 Kompetensförsörjning till arbetsmarknad och rekrytering till högre utbildning ................................... 151 3.2.1 Utbildning och kompetensförsörjning ................ 151 3.2.2 Gymnasieskolans betydelse för kompetensförsörjningen................................. 157 3.2.3 Vuxenutbildningens betydelse för kompetensförsörjningen .................................. 179 3.2.4 Gymnasiesärskolan, särvux och arbetsmarknaden ............................................ 187 3.2.5 Samverkan mellan utbildning och arbetsliv ......... 190

Innehåll

7

3.3 Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan .................. 195 3.3.1 Begreppen likvärdighet och segregation .............. 196 3.3.2 Komplicerat att bedöma likvärdighet i den differentierade gymnasieskolan ............................. 198 3.3.3 Elevernas socioekonomiska bakgrund har stor betydelse för studieresultat och måluppfyllelse... 200 3.3.4 Det finns skillnader mellan program i fullföljandegrad och etablering ............................. 203 3.3.5 Skolsegregationen har ökat kraftigt ..................... 205 3.3.6 Huvudmännen kan påverka skolsegrationen genom hur de placerar program på sina skolor .... 207 3.3.7 Tillgången till gymnasial utbildning av hög kvalitet .................................................................... 213 3.4 Effektivt resursutnyttjande .................................................. 217 3.4.1 Begreppet effektivitet och resurserna i gymnasial utbildning ............................................. 218 3.4.2 Den ekonomiska resursåtgången i gymnasieskolan har ökat ....................................... 218 3.4.3 Skolorganisation och effektivitet i gymnasieskolan .................................................... 224 3.4.4 Genomströmningen och programval i gymnasieskolan har stor samhällsekonomisk påverkan ................................................................. 240 3.4.5 Den ekonomiska resursåtgången i komvux på gymnasial nivå ................................................... 248 3.4.6 Det finns behov av flexibilitet i komvux .............. 250 3.4.7 Effektivitet och genomströmning i komvux ....... 252 3.4.8 Effektivitetsvinster genom att samplanera gymnasieskola och komvux .................................. 254 3.5 Sammanfattande observationer ............................................ 255 3.5.1 Tillgången till ett brett och allsidigt utbud av gymnasial utbildning ......................................... 255 3.5.2 Kompetensförsörjning .......................................... 259 3.5.3 Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan ...................................................... 262 3.5.4 Effektivt resursutnyttjande ................................... 266

Innehåll SOU 2020:33

8

4 Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ............................................................... 271

4.1 Utvecklingen av styrningen av planering och dimensionering fram till i dag ....................................... 271 4.1.1 Decentralisering av planeringen på 1980-talet .... 273 4.1.2 Början av 1990-talet – sektorsbidrag till hemkommuner, möjlighet att starta egen gymnasieutbildning och större vikt vid elevernas val ........................................................... 277 4.1.3 Valfrihetsreformerna ändrade förutsättningarna ytterligare för gymnasieskolan ............................................... 281 4.1.4 Senare studier av planering och dimensionering av gymnasieskolan ...................... 283 4.1.5 Vuxenutbildningen – från 1980-talet till i dag ..... 290 4.1.6 Sammanfattande iakttagelser av hur styrningen av utbudet av gymnasial utbildning förändrats från 1980-talet fram till i dag .............. 300 4.2 Dagens styrmodell och regelverk som påverkar planering och dimensionering.............................................. 304 4.2.1 Staten anger vad, huvudmännen avgör hur .......... 304 4.2.2 Regleringen som styr huvudmännens planering och dimensionering av gymnasial utbildning .............................................................. 308 4.3 Planering och dimensionering – i samverkan och konkurrens ..................................................................... 313 4.3.1 Dagens samverkansområden för den gymnasiala utbildningen ....................................... 315 4.3.2 Samverkan kring planering och dimensionering av gymnasial utbildning ............. 323 4.3.3 Utbildningsutbudet och arbetsmarknadens behov ...................................................................... 334 4.3.4 Elevernas utbildningsval och lika tillgång till utbildning .............................................................. 358 4.4 Planering och dimensionering i ett europeiskt perspektiv .............................................................................. 367 4.4.1 Kompetensförsörjning inom EU ......................... 367

Innehåll

9

4.4.2 Starkare styrning av utbudet i Danmark och Finland än i Sverige ................................................ 368

5 Finansiering och resursfördelning .............................. 379

5.1 Finansiering av gymnasial utbildning .................................. 379 5.1.1 Utvecklingen av statsbidrag – från stat till hemkommuner och skolhuvudmän ................ 381 5.1.2 Gymnasieskolan – finansiering och ersättningar mellan huvudmän ...................... 386 5.1.3 Kommunal vuxenutbildning – finansiering och ersättningar mellan huvudmän och till anordnare ............................................................... 408 5.1.4 Gymnasiesärskolan ................................................ 416 5.1.5 Särskild utbildning för vuxna ................................ 417 5.2 Finansiering av gymnasieskolan och hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar för en likvärdig utbildning .............................................................................. 419 5.2.1 Ansvaret för att resurser fördelas efter olika behov ligger på flera nivåer ................................... 419 5.2.2 Huvudmännens ansvar att fördela resurser till sina skolor ............................................................... 420 5.2.3 Kommunernas ansvar och roll som finansiärer ... 427 5.2.4 Staten påverkar också omfördelning efter behov ...................................................................... 433 5.2.5 Det finns behov av en tydligare och starkare styrning av resurser efter gymnasieelevernas olika behov och förutsättningar ............................ 437 5.3 Ekonomiskt stöd till elever som studerar utanför hemorten ............................................................................... 441 5.3.1 Utvecklingen av ekonomiskt stöd för den som studerar utanför hemorten ............................ 441 5.3.2 Det kommunala stödet till inackordering ............ 442 5.3.3 Det statliga stödet till inackordering .................... 449 5.3.4 Det kommunala och det statliga stödet i praktiken .............................................................. 458

Innehåll SOU 2020:33

10

6 Förslag om planering och dimensionering ................... 463

6.1 Utbud och dimensionering av gymnasial utbildning ......... 466 6.1.1 Det behövs nya principer för planering och dimensionering av utbudet i gymnasieskolan ..................................................... 466 6.1.2 Kommuner ska samverka för ett ändamålsenligt utbud ............................................ 492 6.1.3 Kommuners erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan ............................................ 506 6.1.4 Möjligheten att delta i yrkesutbildning i regionalt yrkesvux inom samverkansområdet ska öka ................................................................... 507 6.1.5 Skolverket ska i sin fördelning av statsbidrag för regionalt yrkesvux ta hänsyn till behoven på hela arbetsmarknaden ....................................... 511 6.2 Enskilda huvudmäns roll stärks i den regionala infrastrukturen för utbildning ............................................. 514 6.2.1 Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud ............................................ 514 6.2.2 Enskilda huvudmän är en del av det regionala utbudet ................................................................... 518 6.3 Bedömning av behov av gymnasial utbildning .................... 519 6.3.1 Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning .............................................................. 519 6.3.2 Stöd till huvudmän som anordnar utbildning inom gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning ................................................. 530 6.3.3 Skolhuvudmännen ska rapportera sitt planerade utbud till Skolverket ............................ 533 6.3.4 Huvudmännens information till ungdomar och vårdnadshavare om gymnasieutbildningarna ska förbättras .......................................................... 537 6.3.5 Regionala branschråd för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska bidra med information om arbetsmarknadens kompetensbehov.............. 541

Innehåll

11

6.3.6 Det nationella uppföljningssystemets insamlade uppgifter måste kunna offentliggöras på skol- och huvudmannanivå .............................................. 545 6.4 En gemensam antagningsorganisation ska införas .............. 546 6.4.1 Alla skolhuvudmän i gymnasieskolan ska ingå i en gemensam antagningsorganisation ................ 546 6.5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i reformens första steg .......................................................... 549 6.6 Ökat statligt inflytande – reformens andra steg ................. 550 6.6.1 Samverkansavtal ska omfatta all sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå ....... 552 6.6.2 Skolverket ska besluta om regionala ramar för utbudet på gymnasial nivå ..................................... 556 6.6.3 Gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå ska inte ingå i de nationellt beslutade regionala ramarna för utbildningsutbudet ................................................ 572 6.6.4 Kommuner och huvudmän för utbildning ska få lämna synpunkter innan Skolverket beslutar om ramar ................................................................ 577 6.6.5 Kommunerna ska följa de regionala ramarna för utbildning i gymnasieskolan ........................... 579 6.6.6 Enskilda huvudmän för gymnasieskola ska ges godkännande i förhållande till utbildningsbehoven ............................................... 580 6.6.7 Befintliga enskilda huvudmän för gymnasieskola ska få nya godkännanden genom en förenklad prövning ............................... 593 6.6.8 Sammanhållen yrkesutbildning i komvux ska definieras i skollagen ....................................... 596 6.6.9 Kommunernas utbud av sammanhållen yrkesutbildning i komvux ska följa Skolverkets ramar .................................................. 601 6.6.10 Utökade möjligheter att delta i

yrkesutbildning i komvux ..................................... 605

6.7 Skolverket ska förbereda införandet och utarbeta förslag kring ramarnas konkreta utformning ...................... 620

Innehåll SOU 2020:33

12

6.8 Kvalitetshöjande insatser för yrkesutbildning i komvux ... 636 6.8.1 Det finns fortsatt behov av statsbidrag för vissa utpekade områden inom ramen för regionalt yrkesvux ........................................... 636 6.8.2 Arbetsplatsförlagt lärande ska ingå i all sammanhållen yrkesutbildning i komvux ............ 642 6.8.3 Regionala branschråd ska ersätta yrkesråd .......... 645 6.9 Behov av fortsatt utredning ................................................. 648 6.9.1 Nya verktyg för tillsyn och kvalitetsgranskning avgörande för en mer likvärdig gymnasial utbildning ............................. 649 6.9.2 Gymnasieskolans utbildningar bör utvecklas ...... 650 6.9.3 Regionala antagningskanslier i komvux ............... 658 6.10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i reformens andra steg .......................................................... 660

7 Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan ...................................................... 663

7.1 Utredningens slutsatser och överväganden ........................ 663 7.2 Förslag ................................................................................... 673 7.2.1 Det ska regleras att kommuner inom gymnasieskolans samverkansområden ska betala interkommunal ersättning till varandra .... 673 7.2.2 Interkommunal ersättning för gymnasieskolans elever ska, liksom bidrag till enskilda huvudmän, utgå ifrån budgeterade kostnader ............................................................... 675 7.2.3 Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas i gymnasieskolan ................................ 683 7.2.4 Huvudmän ska arbeta aktivt för en allsidig social elevsammansättning vid sina skolenheter ............................................................ 707 7.3 Studiebidrag till eget boende................................................ 709 7.3.1 Staten ska ansvara för ett nytt studiebidrag till eget boende ...................................................... 709

Innehåll

13

7.3.2 Studiebidrag till eget boende ska regleras i studiestödslagen................................................... 712 7.3.3 Bidrag ska lämnas om motsvarande utbildning saknas på hemorten ............................................... 714 7.3.4 Avstånd och restid till skolorten ska avgöra behovet av eget boende ......................................... 722 7.3.5 Bidrag ska lämnas med ett belopp som följer kostnadsutvecklingen ............................................ 728 7.3.6 Bidrag ska i vissa fall kunna lämnas även om motsvarande utbildning finns på hemorten ... 732 7.3.7 Bidrag ska betalas ut när det är styrkt att eleven har ett eget boende ............................... 745 7.3.8 Kommunerna ges möjlighet att samordna kommunalt stöd till elevresor med ett nytt studiebidrag till eget boende ................................. 747 7.3.9 Elever vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade ska få boendekostnader täckta genom RG-bidrag ....................................... 749 7.4 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... 751 7.4.1 Ändringarna i skolförfattningarna ........................ 751 7.4.2 Ändringarna i studiestödsförfattningarna ............ 752

8 Konsekvenser .......................................................... 755

8.1 Inledning................................................................................ 755 8.2 Konsekvenser avseende utredningens syften ...................... 756 8.2.1 Elevernas tillgång till ett allsidigt utbud ............... 756 8.2.2 Kompetensförsörjning .......................................... 759 8.2.3 Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan .................................................... 761 8.2.4 Effektivt resursutnyttjande – samhällsekonomiska konsekvenser ...................... 762 8.3 Konsekvenser för gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens målgrupper ...................... 769 8.3.1 Konsekvenser för gymnasieskolans elever ........... 769 8.3.2 Konsekvenser för komvux målgrupp ................... 775 8.3.3 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning .................................... 780

Innehåll SOU 2020:33

14

8.4 Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för kommuner ....................................................................... 781 8.4.1 Kommunal samverkan, regionala branschråd och gemensamma antagningsorganisationer ....... 781 8.4.2 Förslag som berör förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning .................................................... 785 8.4.3 Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning .............................................................. 787 8.4.4 Kommuner och andra huvudmän för utbildning ska få lämna synpunkter innan Skolverket beslutar om ramar ............................... 789 8.4.5 Kommunerna ska följa de regionala ramarna för utbildning i gymnasieskolan ........................... 789 8.4.6 Kommunernas utbud av sammanhållen yrkesutbildning i komvux ska följa Skolverkets ramar .................................................. 790 8.4.7 Förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå .................................. 791 8.4.8 Arbetsplatsförlagt lärande ska ingå i sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå ................................................... 794 8.4.9 Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas .............................................................. 796 8.4.10 Interkommunala ersättningar ska utgå från

budgeterade kostnader .......................................... 796

8.4.11 Bidrag till eget boende .......................................... 797 8.4.12 Hur påverkar förslagen om planering och dimensionering den kommunala självstyrelsen? ........................................................ 800 8.5 Konsekvenser för enskilda huvudmän i gymnasieskolan ... 804 8.5.1 Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud ...................................... 804 8.5.2 Vid ansökan om godkännande ska även följderna för befintliga enskilda huvudmän beaktas ................................................................... 804 8.5.3 Enskilda huvudmän ska räknas in som en del av det regionala utbudet ........................................ 805

Innehåll

15

8.5.4 Regionala ramar ska påverka Skolinspektionens godkännande av enskilda huvudmän ........................................... 805 8.5.5 Skolinspektionen beslutar om antalet platser för enskilda huvudmän .......................................... 806 8.5.6 Gemensam antagning och enskilda huvudmän .... 807 8.5.7 Befintliga godkännanden av enskilda huvudman ska få nya godkännanden genom en förenklad prövning ........................................... 808 8.5.8 Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas ..................................................................... 808 8.5.9 I gymnasieskolan ska interkommunala ersättningar utgå från budgeterade kostnader ..... 808 8.5.10 Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning ............................................................... 809 8.5.11 Bidrag till eget boende ........................................... 809 8.6 Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för staten ................................................................................ 810 8.6.1 Konsekvenser för Skolverket ................................ 810 8.6.2 Konsekvenser för Skolinspektionen ..................... 813 8.6.3 Konsekvenser för högskolor och universitet ....... 815 8.6.4 Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas ............................................................. 816 8.6.5 Interkommunala ersättningar ska utgå från budgeterade kostnader ................................... 816 8.6.6 Kompensation genom kommunernas generella statsbidrag för statens utökade ambitioner när det gäller yrkesutbildning i komvux .............. 816 8.6.7 Delar av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska finnas kvar .... 819 8.6.8 Konsekvenser när det gäller studiestöd med anledning av reformer för förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux ................................ 820 8.6.9 Konsekvenser av förslag om bidrag för eget boende .................................................................... 821 8.7 Konsekvenser för små företag .............................................. 825

Innehåll SOU 2020:33

16

8.8 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män ................................................................................. 826 8.8.1 Effekter på jämställdheten av förändringar i gymnasieskolans utbud ....................................... 826 8.8.2 Förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux ................................................................ 828 8.8.3 Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas .............................................................. 829 8.8.4 Bidrag till eget boende .......................................... 830 8.9 Konsekvenser för brottsligheten ......................................... 830 8.10 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ............................................................ 830 8.11 Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............................................. 831 8.12 Finansiering........................................................................... 831

9 Författningskommentar ............................................ 847

9.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 847 9.2 Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) ........................................................................... 860 9.3 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 862

Särskilt yttrande ............................................................... 879

Referenser ....................................................................... 881

Del 2

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:17 ........................................... 897 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2020:2 ............................................. 917

Bilaga 3 Utredningens insamlade empiriska material ............... 919

Innehåll

17

Bilaga 4 Ett exempel på planering och dimensionering i ett

fiktivt samverkansområde ............................................ 931

Bilaga 5 Gymnasieprogrammens betydelse

för sannolikheten att ta examen och för etableringen på arbetsmarknaden ................... 977

Bilaga 6 Gymnasieskolor sedan år 2000................................... 1057

19

Sammanfattning

Uppdrag och syfte

Utredningen har bl.a. fått i uppdrag att föreslå en regionalt baserad modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. I uppdraget ingick även att se över ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och andra aktörer när det gäller planering och dimensionering. Syftet i denna del av uppdraget är att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet.

I utredningens uppdrag har vidare ingått att föreslå en finansieringsmodell för gymnasieskolan som i högre grad tar hänsyn till skolors varierande förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Syftet i denna del är att bidra till ökad likvärdighet och minskad segregation.

Problembild

Utbudet av gymnasial utbildning påverkar individers möjlighet till egen försörjning och möjlighet till ett aktivt deltagande i samhällslivet. Tillgången till utbildning har stor betydelse för individer som tidigare haft svårigheter under sin skolgång. Tillgången till de olika nationella programmen i gymnasieskolan är generellt sett god men tillgången till utbildningen för elever som inte är behöriga till nationella program efter grundskolan är betydligt sämre. Elever som inte är behöriga till nationella program behöver god tillgång till introduktionsprogram som snabbt kan leda till nationella program eller till en yrkesutbildning som ger goda chanser på arbetsmarknaden. I dag förekommer det alltför ofta att elevens valmöjligheter begränsas av ett snävt utbud i sin hemkommun.

Sammanfattning SOU 2020:33

20

Utbudet av gymnasial utbildning påverkar även arbetsgivares möjligheter att rekrytera. På den del av arbetsmarknaden där det finns krav på specifik yrkeskompetens på gymnasial nivå, har arbetsgivare inom flera branscher svårt att rekrytera. Prognoserna talar för att kompetensbristen inom dessa branscher kommer att öka. Det finns även en generell arbetsmarknad där arbetsgivare rekryterar brett. På denna generella arbetsmarknad har specifik yrkeskompetens inte så stor betydelse, vilket skapar tillgång till arbetstillfällen nästan oberoende av vilken utbildning som tidigare genomförts. Under högkonjunktur har det varit stor efterfrågan på personal inom den generella arbetsmarknaden. Prognoserna tyder dock på att konkurrensen om dessa jobb – där det inte ställs krav på specifik yrkeskompetens – kommer att öka. I gymnasieskolan minskar intresset för yrkesutbildning och det finns brister i matchningen mellan elevers val av utbildning och behoven på arbetsmarknaden. Detta bidrar till bristande kompetensförsörjning men det försvårar även övergången från skola till arbetsliv för stora grupper av elever i gymnasieskolan. Utredningen kan med ny empiri visa att valet av utbildning har betydelse för både genomströmning och för etablering på arbetsmarknaden. Valet av utbildning påverkar även elevernas inkomstutveckling efter gymnasieskolan. Programvalet har störst betydelse för elever med låga meritvärden från grundskolan. Valet av program påverkas av det utbud som erbjuds, hur utbildningarna marknadsförs och vilken information om utbildningarna som eleverna har tillgång till. Utbudet av utbildning i gymnasieskolan präglas av huvudmännens konkurrens om elever. Den bristande matchningen mellan behoven på arbetsmarknaden, utbud och elevers val av utbildning påverkar både kompetensförsörjningen och ungdomars möjlighet till en smidig övergång från skola till arbetsliv. Den bristande matchningen medför kostnader för arbetsgivare och för samhället och inte minst för de individer vars väg till arbetsmarknaden blir onödigt krokig.

Utbudet av yrkesutbildning i komvux är inte tillräckligt brett och avspeglar inte behoven på hela arbetsmarknaden. Några få yrkesområden är väl representerade i många kommuner medan bredden ofta saknas trots att det finns tydliga behov av yrkesutbildade inom många yrkesområden. Utbudet av yrkesutbildning skiljer sig också åt beroende på i vilken kommun en individ är hemmahörande i. Det finns inget system som garanterar individer tillgång till utbildning i omkringliggande kommuner utan individerna är många gånger hänvisade

SOU 2020:33 Sammanfattning

21

till den yrkesutbildning som erbjuds i hemkommunen. Detta trots att en utbildning i en annan kommun kan vara den mest lämpade, både ur individens och arbetsmarknadens behov.

När det gäller utbudet av yrkesutbildning i komvux saknas det många gånger en systematik för att utnyttja avsatta resurser på ett effektivt sätt. Det kan finnas yrkesutbildningar av liknande karaktär i flera närliggande kommuner med mindre elevgrupper i varje utbildning. Det saknas en djupare samverkan mellan kommuner för att kunna optimera utnyttjande av avsatta resurser.

Det i flera bemärkelser begränsade utbudet av yrkesutbildning i komvux minskar både individens möjligheter till utbildning och yrkesväxling och det minskar arbetsgivares möjligheter till bredare rekrytering.

Segregationen i gymnasieskolan har ökat och elever med liknande bakgrund och studieförutsättningar samlas i högre grad på vissa skolor. Vidare kan likvärdigheten vad gäller kvalitet ifrågasättas. Det är stora och över tid stabila socioekonomiska skillnader i gymnasieelevernas måluppfyllelse. Det är också stora skillnader i måluppfyllelse mellan elever beroende på meritvärde från grundskolan. Hälften av skillnaderna i gymnasiebetygen kan förklaras av familjebakgrunden.

Hänsyn bör tas till elevernas intresse på både kort och lång sikt

Ungdomar som i årskurs nio står inför sitt gymnasieval ska så småningom försörja sig själva antingen direkt efter gymnasieskolan eller efter vidare studier. Möjligheten till en stabil egen försörjning är grunden för att unga människor ska kunna påbörja ett tryggt och självständigt liv utan ekonomiskt stöd från vårdnadshavare eller samhället. Utredningens analyser visar att valet av utbildning har betydelse för både genomströmning, etablering och inkomstutveckling. Att ges möjlighet att gå en utbildning man är intresserad av har också betydelse för sannolikheten att ta examen. Ett väl fungerande utbildningssystem bör därför erbjuda utbildningar som dels rustar eleverna för livet efter gymnasieskolan, dels upplevs som intressanta och meningsfulla under studietiden.

Utredningens arbete med att utveckla förslag har präglats av att hitta en balanspunkt mellan att tillgodose elevernas intresse på kort och lång sikt. En viktig slutsats är att behoven på arbetsmarknaden

Sammanfattning SOU 2020:33

22

sammanfaller med elevernas långsiktiga intresse av att övergången från skola till arbetsliv är så okomplicerad som möjligt. Samtidigt är individens självständiga val av utbildning och livsinriktning ett värde i sig själv som behöver värnas. Utredningen föreslår därför att utbudet av utbildning ska formas med hänsyn till både elevers efterfrågan och behov samt till behoven på arbetsmarknaden. Utredningen bedömer vidare att gymnasieskolans utbildningar behöver utvecklas för att undvika eventuella målkonflikter mellan elevernas intresse på kort sikt och deras behov av kunna försörja sig själva på längre sikt.

När det gäller vuxnas val av yrkesutbildning inom komvux är matchningen mellan utbildningsval och behoven på arbetsmarknaden god. En förklaring till det är att vuxna vid sitt val av yrkesutbildning själva har en bättre överblick över behoven på arbetsmarknaden och att de mer aktivt söker utbildningar som de vet ger de kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden. Utredningen anser dock att utbudet av yrkesutbildning inom komvux behöver breddas och att det även där är angeläget att planera och dimensionera utbudet med hänsyn till både elevers efterfrågan och behov och behoven på arbetsmarknaden.

Resurseffektiviteten behöver förbättras. I gymnasieskolan har kostnaden per elev ökat över tid. En del av kostnadsökningen kan förklaras av ökade lärarlöner vilket är viktigt för att attrahera och behålla lärarna i skolan. Utredningen bedömer dock att det även finns andra förklaringar. Antalet huvudmän har ökat vilket leder till fler skolenheter och att programmen är spridda på flera skolor. Inom samma pendlingsområde förekommer det att samma utbildning erbjuds på flera skolor, trots att utbildningen bedrivs med små elevgrupper. Detta talar för att det finns brister i samverkan och samordning av utbildningsutbudet. Brist på samordning och samverkan samt konkurrens om elever i gymnasieskolan bidrar enligt utredningen till att de resurser som samhället avsätter för utbildning inte används på ett effektivt sätt. Även i komvux finns det brister i samverkan mellan kommunerna i fråga om utbudet. Det är inte självklart för kommuner att samverka om utbudet av yrkesutbildning i komvux, vilket riskerar att skapa ett ineffektivt resursutnyttjande när det gäller sådan utbildning, detta gäller såväl yrkesutbildning som finansieras med det riktade statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som egenfinansierad yrkesutbildning.

SOU 2020:33 Sammanfattning

23

Bättre planering och dimensionering kräver insatser både nationellt och regionalt

Reformerna i början av 1990-talet innebar en långtgående decentralisering när kommunerna tog över ansvaret för bl.a. planering och dimensionering. I utredningens uppdrag ligger att se över ansvaret mellan stat, kommun och andra aktörer. En viktig slutsats är att huvudmannaskapet bör ligga kvar hos dagens huvudmän. I huvudmannaskapet ligger flera uppgifter som bäst hanteras lokalt, det gäller t.ex. arbetsgivaransvaret, beslut om hur utbildningarna organiseras och var de lokaliseras. Kring sådana frågor finns det stora vinster med ett fortsatt lokalt ansvar.

Samtidigt som den kommunala självstyrelsen ska värnas ser utredningen behov av att staten ges ett större inflytande över utbudet både i gymnasieskola och komvux. Beslut om utbud bör vila på en stadigare empirisk grund kring individens och samhällets långsiktiga nytta. Det kräver en större analytisk kapacitet än vad som vanligtvis är möjlig på kommunal nivå. Dagens utbud i gymnasieskolan präglas dessutom starkt av att huvudmän konkurrerar med varandra om elever. Konkurrensens kan bidra till en positiv kvalitetsutveckling, men enligt utredningen påverkar konkurrensen utbudet i en riktning som inte är gynnsam för vare sig individer, arbetsgivare eller samhället i vidare bemärkelse. För att balansera den konkurrens som i dag driver utbudet i en oönskad riktning behöver staten tydligare än i dag ange vilket utbud som är önskvärt. Det behöver även tydliggöras att utbudet av yrkesutbildning i komvux behöver spegla behoven på hela arbetsmarknaden.

En viktig princip för utredningen har varit att utveckla förslag som så långt möjligt värnar den kommunala självstyrelsen samtidigt som staten tydligare än tidigare ger både stöd och anvisningar om vilket utbud som ska erbjudas.

Mer likvärdiga villkor för kommunala och enskilda huvudmän

De utgångspunkter som låg till grund för valfrihetsreformen i början på 1990-talet, t.ex. att konkurrens mellan olika skolor antogs kunna bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet, är enligt utredningen fortfarande giltiga och viktiga att värna. De enskilda

Sammanfattning SOU 2020:33

24

huvudmännens frihet att själva välja vilka utbildningar de vill ansöka om godkännande för, ska inte förändras.

Det är dock inte möjligt att åstadkomma en rationell planering och dimensionering av gymnasieskolan utan att både offentliga och enskilda huvudmän berörs. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar och villkor för kommunala och enskilda huvudmän. Därför föreslår utredningen att de enskilda huvudmännen ska inkluderas i samma modell för planering och dimensionering som de kommunala huvudmännen. Det innebär att ett ökat statligt inflytande över planering och dimensionering påverkar samtliga huvudmän. I någon mån innebär det att graden av frihet för de enskilda huvudmännen påverkas, precis som för kommunerna. Utredningen menar dock att de enskilda huvudmännens legitimitet ökar genom att de inkluderas i samma planeringsmodell som de kommunala. Det ökade statliga inflytandet innebär att de utbildningar som erbjuds svarar mot ett av staten tydligt definierat behov. Detta kommer att bidra till att synliggöra de enskilda huvudmännens bidrag till kompetensförsörjningen och till både elevernas och samhällets långsiktiga nytta. Utredningen lämnar förslag som syftar till att öka transparensen och ge huvudmännen mer likvärdiga förutsättningar och fler gemensamma verktyg för planering och dimensionering samt nya arenor för dialog mellan huvudmän. Utredningen konstaterar att intressekonflikter även fortsättningsvis kommer att uppstå, men bedömer att förslagen sammantaget bidrar till att förbättra förutsättningarna för en konstruktiv samverkan, inte minst mellan kommunala och enskilda huvudmän. Utredningen bedömer att en sådan mer konstruktiv samverkan kommer att bidra till ökad nytta för både elever och samhället i stort och det kommer att bidra till ett mer effektivt användande av samhällets resurser.

Utredningens förslag i korthet

När utredningens förslag läggs är samhället starkt påverkat av spridningen av det nya coronaviruset och utbrottet av covid-19. De långsiktiga konsekvenserna av detta är svåra att förutsäga men behovet av yrkesutbildning i komvux kommer sannolikt att öka i snabb takt. Det blir då särskilt viktigt med ett brett utbud av yrkesutbildning

SOU 2020:33 Sammanfattning

25

som tar hänsyn till både elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov, men också att avsatta resurser kan utnyttjas på effektivt sätt. Under de närmast kommande åren står gymnasieskolan inför en stor expansion. Den demografiska utvecklingen innebär att det krävs en omfattande utbyggnad av antalet platser. Enligt utredningen är det angeläget att denna utbyggnad görs med hänsyn till både elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Vid lokalisering behöver hänsyn även tas till ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Beslut om gymnasieskolans utbud och var utbildningar ska lokaliseras kommer att få konsekvenser för en lång tid framöver.

Nya principer för planering och dimensionering bör börja tillämpas så fort som möjligt för att undvika felsatsningar som i ett senare skede kan bli mycket kostsamma att förändra. Därför föreslår utredningen att en ny modell för planering och dimensionering genomförs i två steg.

Reformens första steg för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Det första steget föreslås för gymnasieskolan börja tillämpas på utbildning som påbörjas hösten 2024. – Utbudet av utbildning i gymnasieskolan ska beslutas med hänsyn

till elevernas efterfrågan och behov och behoven på arbetsmarknaden. – Skolverket ska utarbeta regionala underlag till stöd för huvud-

männens planering av utbudet. – Kommuner ska samverka om planering och dimensionering på

regional nivå. – Huvudmän i gymnasieskolan ska ingå i gemensamma antagnings-

organisationer, men även fortsättningsvis ska varje huvudman själv besluta om antagningen. – Regionala branschråd införs i syfte att stärka arbetsmarknads-

anknytningen. – Huvudmän ska ge saklig information till blivande elever om arbets-

marknadsutfall och övergång till högre utbildning efter de program som erbjuds i gymnasieskolan.

Sammanfattning SOU 2020:33

26

– Ett kompensatoriskt schablonbelopp som utgår ifrån elevernas

meritvärde i grundskolan ska läggas till eller dras bort från den interkommunala ersättningen respektive grundbeloppet till enskilda huvudmän i syfte att stärka förutsättningarna för kompensatoriska åtgärder i gymnasieskolan. – För att minska segregationen i gymnasieskolan ska huvudmän ar-

beta aktivt för en allsidig social elevsammansättning vid sina skolenheter. – När det gäller enskilda huvudmän ska Skolinspektionen vid pröv-

ning av ansökningar om nya godkännanden ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och arbetsmarknadens behov. Skolinspektionen ska även beakta resursutnyttjandet i området som godkännandet avser. – För att lika villkor, så långt möjligt, ska gälla mellan enskilda och

kommunala huvudmän behöver interkommunal ersättning och bidrag till enskilda huvudmän för gymnasieskolan i högre grad bestämmas på samma grunder. Därför föreslås att även interkommunal ersättning ska baseras på budget. Kommunerna ska inom samverkansområden fortfarande kunna komma överens om gemensamma prislistor. – CSN ska ha det samlade ansvaret för ekonomiskt stöd till inack-

ordering för elever. Stödet bör benämnas Studiebidrag till eget boende. – Skolverket ska få i uppdrag att regelbundet följa upp elevernas

sysselsättning efter gymnasiesärskolan. Skolverket ska stödja huvudmän för gymnasiesärskolan genom att utarbeta underlag för planering och dimensionering av utbudet av utbildning.

Reformens andra steg för gymnasieskolan

Det andra steget föreslås för gymnasieskolan börja tillämpas på utbildning som påbörjas hösten 2026. I detta andra steg föreslås bl.a. att – Statens inflytande över utbudet ska öka genom att Skolverket

föreslås få i uppdrag att, efter dialog med huvudmännen, besluta om regionala ramar för utbudet. Ramarna ska beslutas utifrån en

SOU 2020:33 Sammanfattning

27

bedömning av elevernas efterfrågan och behov och arbetsmarknadens behov, regionalt och nationellt. Skolverket ska ges i uppdrag att utforma ramarnas detaljer och hur de ska följas upp. – I gymnasieskolan ska ramarna ange antalet platser som ska erbju-

das inom varje samverkansområde av de nationella programmen och av introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion, som är utformade för en grupp elever. – De regionala ramar för utbudet som Skolverket beslutar ska i

gymnasieskolan gälla för både offentliga och enskilda huvudmän. – Om ramarna förändras, t.ex. på grund av demografiska föränd-

ringar eller att på grund av att behoven på arbetsmarknaden förändras, ska sådana förändringar gälla för samtliga huvudmän. Förändringar i ramarna ska fördelas proportionellt mellan huvudmän i förhållande till det befintliga antalet utbildningsplatser om det inte finns särskilda skäl.

Reformens första steg för komvux

Det första steget föreslås för komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå träda i kraft den 1 januari 2022. Utredning lämnar bl.a. förslag på förtydliganden i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux), i syfte att öka individers möjlighet att delta i yrkesutbildning och att bredda utbildningsutbudet. Utredningen föreslår att – De kommuner som samverkar om sådan yrkesutbildning som stats-

bidrag lämnas för ska träffa ett samverkansavtal och bilda ett samverkansområde. – Personer hemmahörande i ett samverkansområde ska fritt kunna

söka till sådan utbildning som statsbidrag lämnas för och som erbjuds inom samverkansområdet. Den kommun som anordnar utbildningen ska ta emot en behörig sökande från en annan kommun i samverkansområdet om ansökan avser sådan utbildning som statsbidrag lämnas för.

Sammanfattning SOU 2020:33

28

– Skolverket ska vid fördelning av statsbidrag ta hänsyn till hur ut-

budet i de samverkande kommunerna tillgodoser behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. – Skolverket ska få i uppdrag att föra regionala dialoger med huvud-

männen för komvux som särskild utbildning i fråga om yrkesinriktad utbildning, i syfte att stimulera erfarenhetsutbyte och, där så är lämpligt, även utarbeta stöd för planering av sådan utbildning. – Skolverket ska utarbeta regionala underlag till stöd för huvudmän-

nens planering av utbudet.

Reformens andra steg för komvux

Det andra steget föreslås för komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå påbörjas efter utgången av 2025. I detta andra steg lämnar utredningen ett flertal förslag som sammantaget syftar till att i större omfattning bredda utbudet av yrkesutbildning i komvux, öka tillgången till sådan yrkesutbildning samt förbättra kompetensförsörjningen i arbetslivet. Utredningen föreslår därför att – Utbudet av yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå ska bred-

das och tillgången ska öka. Kommunerna kommer permanent att kompenseras ekonomiskt för statens ökade ambitioner via det generella statsbidraget. Samtidigt avvecklas motsvarande delar av det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux. – I skollagen definieras att sammanhållen yrkesutbildning är en kom-

bination av nationella kurser i komvux på gymnasial nivå som är relevant för ett yrkesområde. Det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att fastställa nationella sammanhållna yrkesutbildningar. – Kommunerna ska träffa samverkansavtal med minst två andra kom-

muner i fråga om komvux på gymnasial nivå. Samverkansavtalet ska avse planering, dimensionering och erbjudande av sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser på gymnasial nivå.

SOU 2020:33 Sammanfattning

29

– Statens inflytande över utbudet ska öka genom att Skolverket

föreslås få i uppdrag att efter dialog med huvudmännen, besluta om regionala ramar för utbudet i komvux på gymnasial nivå. Ramarna ska ange inom vilka yrkesområden som sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas ett eller flera kalenderår. Vid behov ska ramarna även ange om ett yrkesområde behöver öka eller minska i omfattning. – Ramarna ska göras utifrån en bedömning av elevernas efterfrågan

och behov och arbetsmarknadens behov, regionalt och nationellt. Skolverket ska ges i uppdrag att utforma ramarnas detaljer och hur de ska följas upp. – Skolverket ska, vid behov, mer detaljerat kunna ange vilka natio-

nellt fastställda sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas i komvux på gymnasial nivå inom ett samverkansområde. – Det ska också vara möjligt för Skolverket att i samband med

ramarna besluta om riksrekrytering för specifika sammanhållna yrkesutbildningar av nationellt intresse. – Kommunernas erbjudande om sammanhållen yrkesutbildning ska

minst uppfylla den regionala ram som beslutats. För en kommun som ingår i ett samverkansområde, ska kommunens erbjudande omfatta hela utbudet i samverkansområdet av sådan utbildning. – Sammanhållna yrkesutbildningar och enstaka yrkesinriktade kurser

i komvux på gymnasial nivå ska fritt kunna sökas inom hela samverkansområdet. Elevens hemkommun ska åta sig att svara för kostnaderna för sådana utbildningar som erbjuds inom samverkansområdet. – Om platserna på en sammanhållen yrkesutbildning i komvux på

gymnasial nivå inte räcker till alla sökande ska hemkommunen erbjuda den sökande plats på en annan sammanhållen yrkesutbildning, en så kallad alternativplats. En behörig sökande ska endast erbjudas en alternativplats om syftet med att delta i ut bildningen är att stärka sin ställning i arbetslivet. – Det ska finnas regionala branschråd för yrkesinriktad utbildning

i komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå, som kommunen ska ansvara för.

Sammanfattning SOU 2020:33

30

– En sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå ska

innehålla arbetsplatsförlagt lärande. Regeringen ges möjlighet att besluta om omfattningen. – Det ska fortsatt vara möjligt att ansöka om statsbidrag för ersätt-

ning till arbetsplatsen och ersättning för kostnader för handledarutbildning vid lärlingsutbildning inom komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. – Det ska fortsatt vara möjligt att ansöka om statsbidrag för ersätt-

ning för stödjande insatser vid kombinationsutbildningar i komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå som integrerar språkstöd i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen.

Behov av fortsatt utredning

Utredningen har identifierat ytterligare några områden som utredningen anser har betydelse för att nå utredningens syften och det finns anledning att utreda vidare. När det gäller gymnasieskolans utbildningar så bör de utvecklas till innehåll och utformning så att de bättre avspeglar både elevernas intresse på kort sikt och deras intressen och behov på längre sikt. Det bör även utredas hur det kan bli lättare för elever att under utbildningen växla från ett högskoleförberedande program till en yrkesutbildning. Det skulle gynna elever som valt ett högskoleförberedande program men som senare under utbildningen märker att de inte vill studera vidare efter gymnasiet. När det gäller komvux på gymnasial nivå kan det övervägas om samverkande kommuner ska tillhöra en gemensam antagningsorganisation. Det kan även övervägas om bestämmelserna i skollagen om behörighet, mottagande och antagning i komvux på gymnasial nivå i högre utsträckning bör harmoniera med utredningens förslag om kommunernas skyldighet att erbjuda sammanhållna yrkesutbildningar.

31

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)1

dels att 15 kap. 32 § och 18 kap. 32 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 15 kap. 30 och 32 §§ och 18 kap.

32 § ska utgå,

dels att nuvarande 2 kap. 5 a–5 d §§ ska betecknas 2 kap. 5 b–5 e §§

och 15 kap. 30 § ska betecknas 15 kap. 9 a §,

dels att 2 kap. 1 och 5 §§, de nya 2 kap. 5 c–5 e §§ och 15 kap. 9 a §,

15 kap. 14 §, 16 kap. 42, 50 och 52 §§, 17 kap. 24 §, 20 kap. 19 d §, 26 kap. 3 § och 28 kap. 2 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 2 kap. 3 a, 5 a, 8 c och

8 d §§ och 15 kap. 9 b–9 e §§ och närmast före 2 kap. 3 a, 8 c och 8 d §§ och 15 kap. 9 a, 9 c–9 e §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §2

I detta kapitel finns bestämmelser om – huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§),

– huvudmän och samverkans-

avtal inom skolväsendet (2–8 a §§),

– kommuners resursfördelning (8 b §),

1 Senaste lydelse av 15 kap. 32 § 2017:1104 18 kap. 32 § 2013:530 2 kap. 5 a § 2018:1158. 2 Senaste lydelse 2018:608.

Författningsförslag SOU 2020:33

32

– huvudmännens ansvar för allsidig social sammansättning inom gymnasieskolan (8 c §),

– regionala branschråd (8 d §),

– ledningen av utbildningen (9–12 §§), – lärare och förskollärare (13–24 §§), – elevhälsa (25–28 §§), – studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), – registerkontroll av personal (31–33 §§), – kompetensutveckling (34 §), och – lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§).

Samverkansavtal inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen

3 a §

När det gäller gymnasieskolan ska kommunen träffa ett samverkansavtal som omfattar ett geografiskt område med minst ett visst antal invånare som ingår i gymnasieskolans målgrupp och med minst två andra kommuner (primärt samverkansavtal). Samverkansavtalet ska avse planering, dimensionering och erbjudande inom gymnasieskolan av nationella program och programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Därutöver får kommunen träffa samverkansavtal med en eller flera regioner och andra kommuner (sekundära samverkansavtal) i fråga om gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

SOU 2020:33 Författningsförslag

33

De kommuner som har träffat ett primärt eller sekundärt samverkansavtal bildar ett primärt respektive ett sekundärt samverkansområde för utbildningen. De kommuner som ingår i ett kommunalförbund som är av samma omfattning som ett primärt samverkansavtal och avser samma uppgifter och utbildning som ett primärt samverkansavtal ska avse, behöver inte träffa samverkansavtal. I sådana fall ska bestämmelserna som gäller primära samverkansavtal i denna lag i stället gälla för kommunalförbundet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samverkansavtalens omfattning och innehåll och om undantag från kravet på samverkansavtal.

5 §3

Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem.

Godkännande ska lämnas om den enskilde

1. genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,

2. har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och

3. i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 a § 1–4 bedöms

Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 b § 1–4 bedöms

3 Senaste lydelse 2018:1158.

Författningsförslag SOU 2020:33

34

lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.

För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola

eller gymnasiesärskola ska följ-

derna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.

För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Om godkännandet avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.

5 a §

Om godkännandet avser gymnasieskola ska, utöver det som anges i 5 §, följderna beaktas för gymnasieskolor med offentliga och enskilda huvudmän som ligger inom det område där den fristående skolans elever huvudsakligen förväntas komma ifrån. Vid bedömningen av om godkännande ska beviljas ska det även beaktas att ett

SOU 2020:33 Författningsförslag

35

godkännande inte negativt påverkar ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser i området. För att ett godkännande ska lämnas för en gymnasieskola ska utbildningen också bidra till att

1. möta ungdomars efterfrågan och behov, och

2. fylla ett arbetsmarknadsbehov.

5 b §

Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses i 5 a § till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter förändringen.

5 c §

4

Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses i 5 b § till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter förändringen.

5 c §

Statens skolinspektion eller den kommun som handlägger ärenden om godkännande av en enskild som huvudman får ta ut en avgift för ansökningar om godkännande enligt 2 kap. 5 §.

5 d §

5

Statens skolinspektion eller den kommun som handlägger ärenden om godkännande av en enskild som huvudman får ta ut en avgift för ansökningar om godkännande enligt 2 kap. 5 och 5 a §§.

5 d § 5 e §

6

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket, samt

2. avgifter för ansökningar hos Statens skolinspektion enligt 5 c §.

1. villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket och 5 a §, och

2. avgifter för ansökningar hos Statens skolinspektion enligt 5 d §.

4 Senaste lydelse av tidigare 2 kap. 5 b § 2018:1158. 5 Senaste lydelse av tidigare 2 kap. 5 c § 2018:1158. 6 Senaste lydelse av tidigare 2 kap. 5 d § 2018:1158.

Författningsförslag SOU 2020:33

36

Huvudmännens ansvar för allsidig social sammansättning

8 c §

Huvudmännen för gymnasieskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever vid sina skolenheter.

Regionala branschråd

8 d §

Det ska finnas regionala branschråd för gymnasieskolans och gymnasiesärskolans yrkesutbildning som kommunen ska ansvara för. Samverkansavtalen för primära samverkansområden ska innehålla en reglering av hur branschråden ska organiseras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de regionala branschråden.

15 kap.

Kommuners ansvar för planering och dimensionering

30 § 9 a § 7

Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet.

Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal med kommunen eller regionen. Kommuner

En kommun som ingår i ett primärt samverkansområde ska erbjuda all utbildning som anordnas av någon av kommunerna i samverkansområdet i fråga om nationella program och programinrik-

7 Senaste lydelse av tidigare 15 kap. 30 § 2019:947.

SOU 2020:33 Författningsförslag

37

som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen.

Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.

tat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Kom-

munen får även erbjuda utbildning som anordnas av en kommun

utanför det primära samverkansområdet eller en region enligt sekundärt samverkansavtal med

kommunen eller regionen.

När kommunen bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska hänsyn tas till:

1. ungdomarnas efterfrågan och behov, och

2. arbetsmarknadens behov. Betydande hänsyn ska tas till både 1 och 2.

9 b §

Ett primärt samverkansavtal ska utformas med ledning av

1. det som anges i 9 a § tredje stycket,

2. det som anges i 16 kap. 42 § och 17 kap. 16 §, och

3. ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser.

Enskilda huvudmäns ansvar för planering och dimensionering

9 c

Inom gränserna för sitt godkännande ska enskilda huvudmän bestämma vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa med hänsyn till:

1. ungdomarnas efterfrågan och behov, och

Författningsförslag SOU 2020:33

38

2. arbetsmarknadens behov. Betydande hänsyn ska tas till både 1 och 2.

Regioners ansvar för planering och dimensionering

9 d §

När en region bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska hänsyn tas till:

1. ungdomarnas efterfrågan och behov, och

2. arbetsmarknadens behov. Betydande hänsyn ska tas till både 1 och 2.

Huvudmännens information om utbildning

9 e §

När en huvudman informerar ungdomar och vårdnadshavare om den gymnasieutbildning huvudmannen erbjuder ska huvudmannen tydligt ange vilket

1. nationellt program och nationell inriktning utbildningen utgörs av,

2. nationellt program utbildningen är inriktad mot om den aktuella utbildningen är programinriktat val, som anordnas för en grupp elever, eller

3. yrkesområde utbildningen är inriktad mot om den aktuella utbildningen är yrkesintroduktion, som anordnas för en grupp elever.

SOU 2020:33 Författningsförslag

39

Informationen enligt första stycket ska också innehålla uppgifter om vad utbildningen kan leda till.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om informationen.

Lydelse enligt prop. 2019/20:105 Föreslagen lydelse

14 §8

Antagningsorganisationen får vara gemensam för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå.

Antagningsorganisationen får vara gemensam för gymnasieskola anordnad av kommuner, regioner och enskilda huvudmän.

Antagningsorganisationen ska vara gemensam för gymnasieskolan anordnad av kommuner, regioner och enskilda huvudmän. Den ska omfatta alla skol-

enheter inom minst ett primärt samverkansområde. Om undantag har föreskrivits med stöd av 2 kap. 3 a § får detta i stället avse i den aktuella kommunen.

16 kap.

42 §

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program.

Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.

Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.

Vid bedömningen av om ett allsidigt urval erbjuds i kommunen får kommunen även ta hänsyn till de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter

8 Senaste lydelse 2020:00.

Författningsförslag SOU 2020:33

40

som ligger inom det primära samverkansområdet.

50 §9

En kommun som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller i samverkansområdet

för utbildningen ska ersättas för

sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun (interkommunal ersättning).

Första stycket gäller även en region som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i samverkansområdet för utbildningen.

En kommun som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen och en region som antagit

en elev på ett nationellt program,

ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun (interkommunal ersättning).

Den interkommunala ersättningen som bestämts ska ökas eller minskas med ett kompensatoriskt schablonbelopp per elev innan den interkommunala ersättningen slutligt beslutas av kommunen. Påslaget eller avdraget ska beräknas utifrån elevens studieförutsättningar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om interkommunal ersättning.

52 §10

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på ett nationellt program vid skolenheten som hemkommunen, enligt 42 §, var skyldig att erbjuda utbildning på nationella program vid den tidpunkt när utbildningen påbörjades.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 53 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 54 §.

Efter det att bidragets grundbelopp är bestämt ska ett påslag eller avdrag göras. Detta ska göras med ett kompensatoriskt schablonbelopp per elev innan bidraget slutligt beslutas av kommunen. Påslaget eller

9 Senaste lydelse 2019:947. 10 Senaste lydelse 2015:73.

SOU 2020:33 Författningsförslag

41

avdraget ska göras utifrån elevens studieförutsättningar.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

17 kap.

23 §11

En kommun som på programinriktat val har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller samverkansom-

rådet för utbildningen, ska ersättas

för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun (interkommunal ersättning).

Första stycket gäller även en region som på programinriktat val antagit en elev som inte är hemmahörande i samverkansområdet för utbildningen.

En kommun som på programinriktat val har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen och en region som

antagit en elev på programinriktat

val, ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun (interkommunal ersättning).

Om inte den anordnande huvudmannen och hemkommunen kommer överens om annat, ska den interkommunala ersättningen beräknas enligt 24–27 §§.

När den delen av den interkommunala ersättningen som avses i 24 § första stycket 1 har bestämts ska den justeras upp eller ned med ett kompensatoriskt schablonbelopp per elev som beräknas utifrån elevens studieförutsättningar innan den interkommunala ersättningen slutligt beslutas av kommunen. Detsamma gäller ersättning enligt 26 §.

11 Senaste lydelse 2019:947.

Författningsförslag SOU 2020:33

42

20 kap.

19 d §12

Den som har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå enligt 19, 19 a eller 19 b § har rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region, om utbildningen finns där och inte erbjuds av hemkommunen.

När det gäller ungdomar som har sådan rätt som avses i första stycket ska bestämmelserna i 15 kap. 32 § tillämpas till och med första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.

26 kap.

3 §13

Statens skolinspektion har tillsyn över

1. skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt denna lag,

2. utbildning som avses i 29 kap. 17 §,

3. hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §,

4. hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och

5. att enskilda som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§.

5. att enskilda som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 c §§.

Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.

28 kap.

2 §14

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

1. godkännande enligt 2 kap. 5 och 5 a §§ eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

12 Senaste lydelse 2019:947. Ändringen innebär att andra stycket tas bort. 13 Senaste lydelse 2018:1158. 14 Senaste lydelse 2015:802.

SOU 2020:33 Författningsförslag

43

2. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

6. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

5 §15

Beslut av en kommun eller en region får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §. 16 kap. 52 §, 17 kap. 35 § eller 19 kap. 45 §,

3. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

4. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §,

5. skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller18 kap. 31 § första stycket,

6. ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

7. medgivande att fullgöra skol-

plikten på annat sätt eller återkallelse av sådan rätt enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

6. medgivande att fullgöra skol-

plikten på annat sätt eller återkallelse av sådan rätt enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

8. rätt till bidrag enligt 25 kap.

10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

7. rätt till bidrag enligt 25 kap.

10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

9. bidrag enligt 25 kap. 11 §, 8. bidrag enligt 25 kap. 11 §, 10. tillfälligt verksamhetsför-

bud enligt 26 kap. 18 §, eller

9. tillfälligt verksamhetsför-

bud enligt 26 kap. 18 §, eller

11. vitesförläggande

enligt

26 kap. 27 §.

10. vitesförläggande

enligt

26 kap. 27 §.

15 Senaste lydelse 2019:947.

Författningsförslag SOU 2020:33

44

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Förutom när det gäller de upphävda bestämmelserna i 15 kap 32 § och 18 kap. 32 och den nya lydelsen av 28 kap. 5 § ska lagen tillämpas första gången för gymnasieutbildning som påbörjas höstterminen 2024.

3. Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för beslut enligt 15 kap. 32 § och 18 kap. 32 § som har fattats före ikraftträdandet.

4. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för gymnasieutbildning som har påbörjats före höstterminen 2024.

5. Om en kommun vid ikraftträdandet redan är bunden av ett samverkansavtal med en annan kommun inträder skyldigheten att träffa primära samverkansavtal i 2 kap. 3 a § först när detta avtal upphört, dock senast den 1 augusti 2024. Äldre bestämmelser om samverkansavtal ska i dessa fall fortsätta att gälla.

SOU 2020:33 Författningsförslag

45

1.2 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395)

dels att 2 kap. 1, 2, 3 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 2 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Studiehjälp består av studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg.

Studiehjälp består av studiebidrag, studiebidrag till eget

boende och extra tillägg.

2 §

Studiehjälp får lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Inack-

orderingstillägg får dock lämnas bara till den som behöver inackordering och som studerar vid de läroanstalter och utbildningar som regeringen bestämmer särskilt.

Studiehjälp får lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

2 a §

Studiebidrag till eget boende får lämnas bara till den som behöver ett eget boende till följd av studier.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen

Författningsförslag SOU 2020:33

46

meddela närmare föreskrifter om bidrag till eget boende.

3 §

Studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år. Inackorderingstillägg och extra tillägg kan lämnas även till studerande som är yngre.

Studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år. Studiebidrag till eget

boende och extra tillägg får läm-

nas även till studerande som är yngre.

Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år.

7 §1

Studiebidrag lämnas med 1 250 kronor i månaden.

Inackorderingstillägg lämnas med lägst 1 190 och högst 2 350 kronor i månaden.

Studiebidrag till eget boende lämnas med ett belopp i kronor som motsvarar 4,97 procent av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken i månaden.

Extra tillägg lämnas med 855, 570 eller 285 kronor i månaden.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Studiebidrag till eget boende enligt 2 kap. 2 a § får inte lämnas för den tid för vilken den studerande får inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 §, stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 §, 20 kap. 19 d §skollagen (2010:800), i den äldre lydelsen.

3. Om den studerande före ikraftträdandet har beviljats kommunalt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 § eller 20 kap. 19 d §skollagen eller inackorderingstillägg enligt 2 kap. 1 § i den äldre lydelsen, med ett visst månadsbelopp får studiebidrag till eget boende, trots vad som anges i 2 kap. 2 och 7 §§, lämnas med samma månadsbelopp och för studier vid samma skola för tid efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2026.

1 Senaste lydelse 2017:1325.

SOU 2020:33 Författningsförslag

47

1.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 1 kap. 12 §, 2 kap. 3 a, 5 a och 8 d §§, 15 kap. 9 a och

9 b §§, 16 kap. 42 §, 17 kap. 16 §, 20 kap. 16, 21 och 22 §§, 26 kap. 1, 24 och 25 §§ och 28 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nio nya paragrafer, 1 kap. 9 a–9 c §§, 20 kap.

6 a, 16 a, 18 a, 22 a, 22 b och 23 a §§ och nya rubriker närmast före 1 kap. 9 a § och 20 kap. 6 a, 18 a och 23 a §§ av följande lydelse,

dels att rubriken till 26 kap. ska lyda ”Tillsyn, statlig kvalitets-

granskning, nationell uppföljning, utvärdering, planering och dimensionering”,

dels att rubriken närmast efter 26 kap. 23 § ska lyda ”Nationell

uppföljning, utvärdering, planering och dimensionering”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Statens ansvar för planering och dimensionering

9 a §

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska regelbundet besluta om regionala ramar för en viss tid som innebär ett brett utbud av utbildning när det gäller gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

Besluten om ramar ska i fråga om gymnasieskolan avse en eller flera antagningsomgångar och ange antalet platser som ska erbjudas på

1. nationella program,

2. introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesin-

Författningsförslag SOU 2020:33

48

troduktion, som är utformade för en grupp elever.

För programinriktat val och yrkesintroduktion ska ramarna ange vilket nationellt program respektive yrkesområde utbildningen är inriktad mot. Vid behov får besluten om ramar även ange ramar för de nationella inriktningarna.

Ramarna ska i fråga om den kommunala vuxenutbildningen

1. ange inom vilka yrkesområden som sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas, och

2. avse ett eller flera kalenderår. Vid behov ska även ramarna ange omfattningen av yrkesområden och vilka nationella sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas.

9 b §

Ett beslut om ram för gymnasieskolan ska omfatta samtliga huvudmän som bedriver utbildning inom ett primärt samverkansområde eller inom en kommun om undantag har föreskrivits med stöd av 2 kap. 3 a §. Detsamma gäller ett beslut om ram för den kommunala vuxenutbildningen. Ramarna ska ta hänsyn till

1. elevernas efterfrågan och behov, och

2. arbetsmarknadens behov, regionalt och nationellt. Betydande hänsyn ska tas till både 1 och 2.

SOU 2020:33 Författningsförslag

49

9 c §

Innan ramen enligt 9 a och 9 b §§ beslutas ska samtliga huvudmän ges tillfälle att lämna synpunkter på de omständigheter som ska ligga till grund för beslutet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. hur ramen ska utformas, och 2 uppföljning av ramarna.

Lydelse enligt prop. 2019/20:105 Föreslagen lydelse

12 §1

Lagen är uppdelad i 29 kapitel. Dessa är – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.), – barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.), – kvalitet och inflytande (4 kap.), – trygghet och studiero (5 kap.), – åtgärder mot kränkande behandling (6 kap.), – skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.), – förskolan (8 kap.), – förskoleklassen (9 kap.), – grundskolan (10 kap.), – grundsärskolan (11 kap.), – specialskolan (12 kap.), – sameskolan (13 kap.), – fritidshemmet (14 kap.), – gymnasieskolan (15–17 a kap.), – gymnasiesärskolan (18 och 19 kap.), – kommunal vuxenutbildning (20 kap.), – entreprenad och samverkan (23 kap.), – särskilda utbildningsformer (24 kap.), – annan pedagogisk verksamhet (25 kap.),

1 Senaste lydelse 2020:00.

Författningsförslag SOU 2020:33

50

– tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),

– tillsyn, statlig kvalitetsgranskning, nationell uppföljning, utvärdering, planering och dimen-

sionering (26 kap.),

– behandling av personuppgifter (26 a kap.), – Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

– överklagande (28 kap.), och – övriga bestämmelser (29 kap.).

Lydelse enligt 1.1 Föreslagen lydelse

2 kap.

3 a §

När det gäller gymnasieskolan ska kommunen träffa ett samver-

kansavtal som omfattar ett geografiskt område med minst ett visst antal invånare som ingår i gymnasieskolans målgrupp och med minst två andra kommuner (primärt samverkansavtal). Samverkansavtalet ska avse planering, dimensionering och erbjudande inom gymnasieskolan av nationella program och programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Därutöver får kommunen träffa samverkansavtal med en eller flera regioner och andra kommuner (sekundära samverkansavtal) i fråga om gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

Kommunen ska träffa ett sam-

verkansavtal med minst två andra kommuner (primärt samverkansavtal) i fråga om gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Samverkansavtalet ska avse planering, dimensionering och erbjudande av utbildning.

Inom gymnasieskolan ska det

avse nationella program samt programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever och omfatta minst ett visst antal invånare som ingår i gymnasieskolans målgrupp. Inom

kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska det primära samverkansavtalet avse sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser. Därutöver

får kommunen träffa samverkansavtal med en eller flera regioner och andra kommuner (sekundära samverkansavtal) i fråga om gym-

SOU 2020:33 Författningsförslag

51

nasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

De kommuner som har träffat ett primärt eller sekundärt samverkansavtal bildar ett primärt respektive ett sekundärt samverkansområde för utbildningen. De kommuner som ingår i ett kommunalförbund som är av samma omfattning som ett primärt samverkansavtal och avser samma uppgifter och utbildning som ett primärt samverkansavtal ska avse, behöver inte träffa samverkansavtal. I sådana fall ska bestämmelserna som gäller primära samverkansavtal i denna lag i stället gälla för kommunalförbundet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samverkansavtalens omfattning och innehåll och om undantag från kravet på samverkansavtal.

5 a §

Om godkännandet avser gymnasieskola ska, utöver det som anges i 5 §, följderna beaktas för gymnasieskolor med offentliga och enskilda huvudmän som ligger inom det område där den fristående skolans elever huvudsakligen förväntas komma ifrån. Vid bedömningen av om godkännande ska beviljas ska det även beaktas att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser i området. För att ett godkännande ska lämnas för en gymnasieskola krävs också att utbildningen bidrar till att

1. möta ungdomars efterfrågan och behov, och

2. fylla ett arbetsmarknadsbehov.

Om godkännandet avser gymnasieskola ska ett högsta antal utbildningsplatser framgå. Antalet platser ska rymmas inom den beslutade ramen enligt 1 kap. 9 a § och bestämmas med hänsyn till befintligt utbud och de omständigheter som framgår av första stycket.

Det högsta antal utbildningsplatser som ett godkännande avser får ändras. En sådan ändring får göras om antalet platser för den aktuella utbildningen i det om-

Författningsförslag SOU 2020:33

52

råde där den aktuella skolenheten ligger har ändrats i ett beslut om ram enligt 1 kap. 9 a § eller om det finns särskilda skäl. Ändringen ska göras proportionerligt i förhållande till befintligt antal utbildningsplatser för respektive huvudman och ramen, om inte särskilda skäl föranleder en annan bedömning. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl ska hänsyn tas till

1. brister som framkommit vid tillsyn,

2. ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser, och

3. elevers efterfrågan.

8 d §

Det ska finnas regionala branschråd för gymnasieskolans och gymnasiesärskolans yrkesutbildning som kommunen ska

ansvara för. Samverkansavtalen för

primära samverkansområden ska innehålla en reglering av hur branschråden ska organiseras.

Det ska finnas regionala branschråd för gymnasieskolans och gymnasiesärskolans yrkesutbildning. Samverkansavtalen för primära samverkansområden ska innehålla en reglering av hur branschråden ska organiseras.

Branschråd ska också finnas för yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning. Kommunen ska ansvara

för branschråd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de regionala branschråden.

15 kap.

9 a §

Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet.

En kommun som ingår i ett primärt samverkansområde ska erbjuda all utbildning som anordnas av någon av kommunerna i samverkansområdet i fråga om nationella program och programinriktat

SOU 2020:33 Författningsförslag

53

val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Kommunen får även erbjuda utbildning som anordnas av en kommun utanför det primära samverkansområdet eller en region enligt sekundärt samverkansavtal med kommunen eller regionen.

Kommunen ska bestämma vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa enligt den ram som beslutas enligt 1 kap. 9 a §.

När kommunen bestämmer

vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa

ska hänsyn tas till:

Utöver det som anges i tredje stycket ska kommunen, när den

bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa, ta hänsyn till:

1. ungdomarnas efterfrågan och behov, och

2. arbetsmarknadens behov. Betydande hänsyn ska tas till både 1 och 2.

9 b §

Ett primärt samverkansavtal ska utformas med ledning av

1. det som anges i 9 a § tredje stycket,

2. det som anges i 16 kap. 42 § och 17 kap. 16 §, och

3. ett effektivt utnyttjande av

samhällets resurser.

Ett primärt samverkansavtal ska utformas med ledning av

1. det som anges i 9 a § fjärde stycket, och

2. ett effektivt utnyttjande av

samhällets resurser.

16 kap.

42 §2

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program.

Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar. Vid bedömningen av om ett allsidigt urval erbjuds i kommunen får kommunen även ta hänsyn till

2 Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

Författningsförslag SOU 2020:33

54

de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter som ligger inom det primära samverkansområdet

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap.

16 §3

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Erbjudandet om pro-

graminriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion.

Utöver det som följer av första stycket ansvarar hemkommunen för att elever från grundsärskolan erbjuds yrkesintroduktion och individuellt alternativ, om de önskar sådan utbildning.

Hemkommunen behöver dock inte erbjuda sådan utbildning om det med hänsyn till elevens bästa finns synnerliga skäl att inte göra det.

Hemkommunen får erbjuda språkintroduktion enligt 12 § till elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

20 kap.

Sammanhållen yrkesutbildning

6 a §

Med sammanhållen yrkesutbildning avses en kombination av nationella kurser i kommunal

3 Senaste lydelse 2018:749.

SOU 2020:33 Författningsförslag

55

vuxenutbildning på gymnasial nivå som är relevant för ett yrkesområde.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka sammanhållna yrkesutbildningar som ska vara nationella och vilket innehåll dessa ska ha. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sammanhållen yrkesutbildning.

Lydelse enligt prop. 2019/20:105 Föreslagen lydelse

16 §4

Hemkommunen ansvarar för att de som enligt 19, 19 a eller 19 b § har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Varje kommun ska därutöver erbjuda utbildning på gymnasial nivå och särskild ut-

bildning på gymnasial nivå. Kommunerna ska då sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Hemkommunen ansvarar för att de som enligt 19, 19 a eller 19 b § har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Varje kommun ska därutöver erbjuda utbildning på gymnasial nivå.

När det gäller sammanhållna yrkesutbildningar och yrkes-inriktade kurser ska kommunen erbjuda utbildning som minst uppfyller den ram som beslutats enligt 1 kap. 9 a §. Även ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser ska beaktas. För en kommun som ingår i ett primärt samverkansområde ska kommunens erbjudande av sammanhållen yrkesutbildning och yrkesinriktade kurser omfatta hela utbudet i det primära samverkansområdet av sammanhållen

4 Senaste lydelse 2020:00.

Författningsförslag SOU 2020:33

56

yrkesutbildning och yrkesinriktade kurser.

När kommunen bestämmer vilka sammanhållna yrkesutbildningar och yrkesinriktade kurser som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska hänsyn tas till:

1. vuxnas efterfrågan och behov av utbildning, och

2. arbetsmarknadens behov av arbetskraft inom ett yrkesområde.

Kommunerna ska utöver vad som anges i andra och tredje styckena sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot. vuxnas efterfrågan och behov.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 a §

Varje kommun ska erbjuda särskild utbildning på gymnasial nivå. Kommunerna ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Arbetsplatsförlagd utbildning

18 a §

En sammanhållen yrkesutbildning ska innehålla arbetsplatsförlagt lärande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om minsta omfattning av det arbetsplatsförlagda lärandet på sammanhållna yrkesutbildningar och om undantag från första stycket.

SOU 2020:33 Författningsförslag

57

Lydelse enligt prop. 2019/20:105 Föreslagen lydelse

21 §5

En ansökan om att delta i utbildning på gymnasial nivå eller i särskild utbildning på gymnasial nivå ska ges in till den sökandes hemkommun.

Om ansökan avser en utbildning som anordnas av en annan huvudman ska hemkommunen skyndsamt sända ansökan vidare till den huvudmannen. Till ansökan ska fogas ett yttrande av vilket det framgår om hemkommunen åtar sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. Ett yttrande behövs inte om det är onödigt med hänsyn till en tidigare överenskommelse.

Ett åtagande att svara för kostnaderna ska alltid lämnas om den sökande har rätt till utbildning enligt 19 d §. Ett åtagande att svara för kostnaderna ska också alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos den andra huvudmannen. Ett åtagande gäller även om den sökande därefter byter hemkommun.

Ett åtagande att svara för kostnaderna ska alltid lämnas om den sökande har rätt till utbildning enligt 19 d § eller om

ansökan avser sammanhållen yrkesutbildning och yrkesinriktade kurser på gymnasial nivå och den anordnande kommunen och hemkommunen ingår i samma primära samverkansområde. Ett åtagande

att svara för kostnaderna ska också alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos den andra huvudmannen. Ett åtagande gäller även om den sökande därefter byter hemkommun.

5 Senaste lydelse 2020:00.

Författningsförslag SOU 2020:33

58

22 §6

Den huvudman som anordnar utbildning på gymnasial nivå eller särskild utbildning på gymnasial nivå beslutar om den sökande ska tas emot till utbildningen.

Hemkommunen ska ta emot en sökande om de villkor som anges i 20 eller 20 a § är uppfyllda eller om den sökande har rätt till utbildning enligt 19, 19 a eller 19 b §.

En kommun ska ta emot en sökande från en annan kommun och en region ska ta emot en sökande, om

1. de villkor som anges i 20 eller 20 a § är uppfyllda eller om den sökande har rätt till utbildning enligt 19, 19 a eller 19 b §, och

2. hemkommunen har åtagit sig eller, efter överklagande enligt 28 kap. 12 §, ska åta sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning.

Av behöriga sökande till en sammanhållen yrkesutbildning eller en yrkesinriktad kurs på gymnasial nivå, med undantag för sökande som enligt 19 eller 19 b § har rätt till sådan utbildning, gäller i stället för vad som anges i tredje stycket 1 och 2 att huvudmannen i första hand ska ta emot dem som är hemmahörande inom det primära samverkansområdet för utbildningen, om hemkommunen har åtagit sig eller, efter överklagande enligt 28 kap. 12 §, ska åta sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. Andra behöriga sökande än de som ska tas emot i första hand får tas emot i andra hand till platser som återstår sedan alla de som ska tas emot i första hand har antagits till utbildningen, och hemkommunen har åtagit sig eller, efter överklagande enligt 28 kap.

6 Senaste lydelse 2020:00.

SOU 2020:33 Författningsförslag

59

12 §, ska åta sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning.

Av ett beslut om att en sökande ska tas emot till utbildning på gymnasial nivå ska det framgå på vilken eller vilka grunder den sökande tas emot.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 a §

Statens skolverk får besluta att det till en nationell sammanhållen yrkesutbildning, som ryms inom en eller flera ramar som har beslutats enligt 1 kap. 9 a §, i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering). Ett sådant beslut innebär att ett åtagande att svara för kostnaderna alltid ska lämnas av hemkommunen.

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss sammanhållen yrkesutbildning ska kunna bli riksrekryterande.

22 b §

Beslut om riksrekrytering enligt 22 a § ska ange under vilken tid beslutet ska gälla och hur många platser utbildningen får omfatta samt uppgift om det belopp hemkommunen ska betala i interkommunal ersättning om utbildningen anordnas av en annan kommun än den kommun den sökande är hemmahörande i.

Författningsförslag SOU 2020:33

60

Erbjudande om utbildningsplats på sammanhållen yrkesutbildning

23 a §

Om huvudmannens beslut enligt 23 § innebär att en behörig sökande inte ska antas till en sammanhållen yrkesutbildning som erbjuds inom det primära samverkansområde som den sökande är hemmahörande i, ska hemkommunen, om syftet med att delta i sådan utbildning för den sökanden är att stärka sin ställning i arbetslivet, i stället erbjuda den sökande en annan sammanhållen yrkesutbildning enligt den ram som beslutas enligt 1 kap. 9 a § och som den sökande är behörig till.

26 kap.

1 §7

I detta kapitel finns bestämmelser om – tillsyn (2–9 a §§), – ingripanden vid tillsyn (10–18 §§), – statlig kvalitetsgranskning (19–23 §§), och – nationell uppföljning och utvärdering (24–28 §§).

– nationell uppföljning, utvärdering, planering och dimensio-

nering (24–28 §§).

24 §

Statens skolverk ska på nationell nivå följa upp och utvärdera

1. skolväsendet,

2. övriga utbildningar och verksamheter som står under Statens skolinspektions tillsyn enligt denna lag, och

3. annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. som anordnas av en enskild.

7 Senaste lydelse 2014:903.

SOU 2020:33 Författningsförslag

61

Skolverket ska också ha det nationella ansvaret för planering och dimensionering av utbudet i gymnasieskolan och i den sammanhållna yrkesutbildningen och yrkesinriktade kurser på gymnasial nivå inom den kommunala vuxenutbildningen.

25 §

En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Statens skolverk lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen.

En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Statens skolverk lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen. En huvudman ska också

till Skolverket lämna sådana uppgifter om verksamheten och verksamhetsredovisning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag när det gäller planering och dimensionering av utbildning i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning.

Regeringen får meddela föreskrifter om att även någon annan som kan lämna upplysningar eller innehar handlingar och annat material som avser verksamheten

och behövs för uppföljningen och utvärderingen ska vara skyldig att

på begäran av Skolverket lämna uppgifter om verksamheten.

Regeringen får meddela föreskrifter om att även någon annan som kan lämna upplysningar eller innehar handlingar och annat material som avser verksamheten ska vara skyldig att på begäran av Skolverket lämna uppgifter om verksamheten när det behövs för

1. uppföljningen och utvärderingen, eller

2. för att myndigheten ska

kunna fullgöra sitt uppdrag när

Författningsförslag SOU 2020:33

62

det gäller planering och dimensionering

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning som ska lämnas.

Lydelse enligt 1.1 Föreslagen lydelse

28 kap.

2 §

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 och 5 a §§ eller 24 kap. 3 a §

eller återkallelse av sådant god-

kännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

1. godkännande enligt 2 kap. 5 och 5 a §§ eller 24 kap. 3 a §, återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §

eller beslut om ändring av antalet platser enligt 2 kap. 5 a §,

2. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

6. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Lagen tillämpas första gången i fråga om gymnasieskolan på utbildning som påbörjas höstterminen 2026 och i fråga om kommunal vuxenutbildning på utbildning som påbörjas efter utgången av 2025.

3. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för utbildning i gymnasieskolan som påbörjas före höstterminen 2026 och för utbildning i kommunal vuxenutbildning som påbörjas före den 1 januari 2026.

4. Ett godkännande av en enskild huvudman för gymnasieskola upphör att gälla för utbildning som påbörjas höstterminen 2026. Efter anmälan av en enskild huvudman som har godkänts i 2 kap. 5 § i den äldre lydelsen, får Statens skolinspektion, genom en förenklad prövning besluta om godkännande enligt 2 kap. 5 och 5 a §§ i den

SOU 2020:33 Författningsförslag

63

nya lydelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om den förenklade prövningen.

5. Trots det som sägs i 2 kap. 3 a § behöver inte kommuner träffa samverkansavtal om sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå förrän redan gällande samverkansavtal som har träffats med stöd av förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning har upphört.

Författningsförslag SOU 2020:33

64

1.4 Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsförordningen (2000:655)

dels att 2 kap. 1, 2, 7, 8, 19, 28 och 31 §§ och rubriken närmast

före 2 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 2 kap. 8 a–f §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Studiehjälp får lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som anges i avdelning A i bilagan till denna förordning.

Studiehjälp får lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som anges i avdelning A i bilagan till denna förordning.

Studiebidrag till eget boende får dock inte lämnas till studerande i utbildning vid en gymnasieskola anpassad för elever med vissa funktionsnedsättningar enligt 15 kap. 9 § skollagen (2010:800) .

Det finns särskilda bestämmelser om studier utomlands i 15– 17 §§.

2 §1

Inackorderingstillägg får lämnas till studerande vid andra läroanstalter och utbildningar än sådana som ingår i skolväsendet och har offentlig huvudman enligt skollagen (2010:800) . Det får också lämnas för studier vid utbildningar med offentlig huvudman inom

1 Senaste lydelse 2015:737.

SOU 2020:33 Författningsförslag

65

skolväsendet, om den studerande är utlandssvensk eller deltar i förberedande dansarutbildning i grundskolan.

Inackorderingstillägg får ut-

över vad som anges i 1 § lämnas till en studerande

1. i grundskoleutbildning i någon av årskurserna 7–9 inom skolväsendet, om den studerande är utlandssvensk,

Studiebidrag till eget boende

får utöver vad som anges i 1 § lämnas till en studerande i

1. grundskoleutbildning i någon av årskurserna 7–9 inom skolväsendet, om den studerande är utlandssvensk enligt 29 kap.

2. vid en fristående gymnasiesärskola, eller vid en gymnasie-

särskola med offentlig huvudman, om den studerande är utlandssvensk.

2. gymnasiesärskola inom skol-

väsendet.

Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om vem som kan få inackorderingstillägg.

7 §2

Grundläggande bestämmelser om storleken av studiebidraget,

inackorderingstillägget och det extra

Grundläggande bestämmelser om storleken av studiebidraget,

studiebidraget till eget boende och

det extra tillägget finns i 2 kap.7 och 8 §§studiestödslagen (1999:1395).

Inackorderingstillägg Studiebidrag till eget boende

8 §

Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om inackorderingstilläggets storlek.

En studerande som har ett eget boende utanför hemmet kan få studiebidrag till eget boende vid studier utanför hemorten, om en motsvarande utbildning saknas på

2 Senaste lydelse 1999:1395.

Författningsförslag SOU 2020:33

66

hemorten. Någon prövning av om motsvarande utbildning saknas på hemorten ska inte göras i fråga om den som har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region enligt 20 kap. 19 d § skollagen (2010:800) .

En utbildning anses ligga utanför hemorten om färdvägsavståndet mellan hemmet och skolan är minst 40 kilometer enkel väg, eller om restiden tur- och retur mellan hemmet och skolan är minst två timmar.

8 a §

Med motsvarande utbildning i detta kapitel avses följande i fråga om:

1. utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan: samma nationella program och inriktning,

2. utbildning på introduktionsprogram i gymnasieskolan: utbildning på programinriktat val som är inriktad mot samma nationella program, på yrkesintroduktion mot samma yrkesområde och för övriga introduktionsprogram samma introduktionsprogram, eller

3. annan utbildning: utbildning i samma utbildnings- eller skolform med samma kursinnehåll.

SOU 2020:33 Författningsförslag

67

8 b §

Med hemmet i 8 § avses

1. permanent bostad för den studerande och dennes förälder eller föräldrar, och

2. permanent bostad för förälder som är vårdnadshavare eller, i fråga om studerande som har fyllt 18 år, förälder som senast haft vårdnaden om den studerande, eller

3. en gemensam bostad för den studerande och dennes make, maka, sambo eller barn, som familjen har kvar under den tid den studerande har ett eget boende för att studera.

Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes hem.

8 c §

Med skola i 8 § avses en organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, där den studerande får sin undervisning.

Om den studerande genomför arbetsplatsförlagt lärande under en viss del av läsåret, ska arbetsplatsen under den perioden anses vara hans eller hennes skola.

Författningsförslag SOU 2020:33

68

8 d §

Även om en motsvarande utbildning finns på den studerandes hemort, får studiebidrag till eget boende lämnas om

1. utbildningen är riksrekryterande enligt 16 kap. 45 § , 17 kap. 20 § eller 19 kap. 37 § skollagen (2010:800) ,

2. utbildningen i huvudsak är skolförlagd medan motsvarande utbildning på hemorten är en gymnasial lärlingsutbildning,

3. eleven är en utlandssvensk elev enligt 29 kap. 7 § skollagen ,

4. ett skolbyte inte kan ske utan väsentlig olägenhet för den studerande, när han eller hon får en ny hemort eller när hans eller hennes skola flyttar efter att de aktuella studierna har påbörjats, eller

5. omständigheter i den studerandes skolmiljö innebär att han eller hon inte kan delta i en motsvarande utbildning på hemorten.

8 e §

Även om eleven ska delta i utbildning på hemorten eller om en motsvarande utbildning finns där får studiebidrag till eget boende lämnas om

1. den studerande läser på en folkhögskola och bor på internat på skolan, eller

2. det finns synnerliga skäl.

SOU 2020:33 Författningsförslag

69

8 f §

Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om studiebidrag till eget boende.

19 §3

Studiehjälp får lämnas för en sjukperiod som infaller under tid för vilken den studerande har beviljats studiehjälp.

För sjukperiod som infaller efter studietidens början får studiehjälp lämnas i form av extra tillägg och inackorderingstillägg bara om en ansökan om denna studiehjälp har kommit in till Centrala studiestödsnämnden dessförinnan. Om det finns synnerliga skäl, får studiehjälp lämnas även om en ansökan inte har kommit in före sjukperiodens början.

För sjukperiod som infaller efter studietidens början får studiehjälp lämnas i form av extra tillägg och studiebidrag till eget

boende bara om en ansökan om

denna studiehjälp har kommit in till Centrala studiestödsnämnden dessförinnan. Om det finns synnerliga skäl, får studiehjälp lämnas även om en ansökan inte har kommit in före sjukperiodens början.

För det första kalenderhalvår då en studerande bedriver studier som ger rätt till studiehjälp får studiehjälp lämnas bara för en sådan sjukperiod som infaller efter det att den studerande har påbörjat studierna.

28 §

Studiehjälp i form av studiebidrag för studier i Sverige får lämnas utan ansökan.

Studiehjälp i form av studiebidrag för studier utomlands, in-

ackorderingstillägg eller extra till-

lägg får lämnas bara efter ansökan.

Studiehjälp i form av studiebidrag för studier utomlands,

studiebidrag till eget boende eller

extra tillägg får lämnas bara efter ansökan.

3 Senaste lydelse 2003:500.

Författningsförslag SOU 2020:33

70

31 §

Studiehjälp får betalas ut bara om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiehjälpen har beviljats.

För att studiebidrag till eget boende ska betalas ut krävs också att det är styrkt att den studerande har ett eget boende.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Studiebidrag till eget boende enligt 2 kap. 1, 2 och 7–8 f §§ får inte lämnas för den tid för vilken den studerande får inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 § studiestödslagen (1999:1395), stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 § eller 20 kap. 19 d §skollagen (2010:800), i den äldre lydelsen.

3. Om den studerande före ikraftträdandet har beviljats stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 § eller 20 kap. 19 d §skollagen eller inackorderingstillägg enligt 2 kap. 1 § studiestödslagen, i den äldre lydelsen, får studiebidrag till eget boende trots vad som anges i 2 kap. 1, 2 och 7–8 f §§ lämnas för studier vid samma skola för tid efter den ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2026.

SOU 2020:33 Författningsförslag

71

1.5 Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321)

Härigenom föreskrivs att 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

15 §

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

Mottagare Personuppgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Kommun – Personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden,

kommunkod, läroanstaltens kod, studieväg, klass, studietid, tid för studieavbrott och närvaro på läroanstalten i fråga om studerande som har fått studiehjälp och som ansökt om stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800) ,

– namn, adress, personnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studiehjälp, och

– namn, personnummer eller samordningsnummer, adress och tidigare studiestöd för att kommunen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2017:527)

Författningsförslag SOU 2020:33

72

om studiestartsstöd, uppgift om den studerande har beviljats studiestartsstöd samt uppgifter om kommunens elektroniska åtkomst till personuppgifter hos Centrala studiestödsnämnden.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

15 §1

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

Mottagare Personuppgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Kommun – Personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden,

studietid som studiebidrag till eget boende har beviljats för i fråga om studerande som har ansökt om stöd enligt lagen ( 1991:1110 ) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor,

– namn, adress, personnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studiehjälp, och

– namn, personnummer eller samordningsnummer, adress och tidigare studiestöd för att kommunen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2017:527)

1 Senaste lydelse 2019:22.

SOU 2020:33 Författningsförslag

73

om studiestartsstöd, uppgift om den studerande har beviljats studiestartsstöd samt uppgifter om kommunens elektroniska åtkomst till personuppgifter hos Centrala studiestödsnämnden.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för studerande som har ansökt om stöd enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800).

Författningsförslag SOU 2020:33

74

1.6 Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)1

dels att rubriken närmast före 6 kap. 9 § ska utgå,

dels att 6 kap. 9 § ska byta beteckning till 15 kap. 2 §,

dels att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 15 kap., tre nya paragrafer,

1 kap. 9 och 10 §§ och 13 kap. 3 a §, och närmast före 1 kap. 9 och 10 §§ och 13 kap. 3 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Regionala branschråd

9 §

De regionala branschråden ska bidra med att bedöma arbetsmarknadens behov i varje primärt samverkansområde. De regionala branschråden får omfatta ett eller flera primära samverkansområden.

Branschråden ska regelbundet behandla frågor om nationella yrkesprogram, programinriktat val som är inriktade mot ett yrkesprogram, yrkesintroduktion och nationella program inom gymnasiesärskolan, som erbjuds i samverkansområdet.

Samtliga samverkande kommuner, enskilda huvudmän som bedriver utbildning på yrkesprogram och programinriktat val inriktat mot yrkesprogram och yrkesintroduktion och på gymna-

1 Senaste lydelse av 6 kap. 9 § 2018:1328.

SOU 2020:33 Författningsförslag

75

siesärskola inom samverkansområdet, regional utvecklingsansvarig aktör, Arbetsförmedlingen och representanter för branschområdet ska erbjudas att delta i de regionala branschråden.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om branschråden.

Huvudmannens information om utbildning

10 §

Huvudmannens information till ungdomar och vårdnadshavare om den gymnasieutbildning som huvudmannen erbjuder ska ange

1. för yrkesprogram, programinriktat val och yrkesintroduktion: hur stor andel tidigare elever som gått en sådan utbildning som har etablerat sig på arbetsmarknaden inom viss tid och vilken del av arbetsmarknaden som eleverna etablerat sig på, och

2. för högskoleförberedande program: hur stor andel tidigare elever som gått en sådan utbildning som har påbörjat högre utbildning inom viss tid och vilka sektorer av högre utbildning som eleverna påbörjat.

Det som anges i första stycket gäller också huvudmän som erbjuder utbildning på särskilda varianter och riksrekryterande utbildning eller motsvarande.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om informationen.

Författningsförslag SOU 2020:33

76

2 kap.

2 §

När Statens skolinspektion handlägger ärenden om godkännande enligt 1 § ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Även de när-

liggande kommuner som kan antas bli berörda av ansökan ska ges

tillfälle att yttra sig.

När Statens skolinspektion handlägger ärenden om godkännande enligt 1 § ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Även de

kommuner och enskilda huvudmän med gymnasieskolor som ligger inom det område där den fristående skolans elever huvudsakligen förväntas komma ifrån

ska ges tillfälle att yttra sig.

När en kommun yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande.

13 kap.

Kompensatoriskt schablonbelopp

3 a §

Det kompensatoriska schablonbeloppet enligt 16 kap. 52 § skollagen (2010:800) ska vara 5 00 kronor. Påslaget eller avdraget ska göras utifrån fördelningen av elevernas meritvärden från grundskolan för respektive program på nationell nivå.

15 kap. Interkommunal ersättning för nationella program och programinriktat val

1 §

Interkommunal ersättning för elever som är hemmahörande i en annan kommun och som har antagits på nationellt program eller

SOU 2020:33 Författningsförslag

77

programinriktat val ska grunda sig på budgeterade kostnader för det kommande kalenderåret. Med budgeterade kostnader avses antingen hemkommunens kostnader för motsvarande utbildning eller anordnarkommunens självkostnad beroende på hur ersättningen ska beräknas enligt 16 kap. 51 eller 17 kap. 25 § skollagen (2010:800) .

3 §

Det kompensatoriska schablonbeloppet enligt 16 kap. 50 § skollagen (2010:800) ska vara 5 000 kronor per år. Påslaget eller avdraget ska göras utifrån fördelningen av elevernas meritvärden från grundskolan för respektive program på nationell nivå.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

Författningsförslag SOU 2020:33

78

1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:195 ) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet

Härigenom föreskrivs att i fråga om förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet

dels att rubriken till förordningen samt 1 och 9 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 12 a §, och närmast före

12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordning om ett nationellt

informationssystem för

skolväsendet

Förordning om nationell och

regional information om

skolväsendet

1 §

Statens skolverk ska göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Detta gäller de uppgifter om skolenheter i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som framgår av denna förordning eller av föreskrifter som meddelats med stöd av den. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter.

Statens skolverk ska göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Detta gäller de uppgifter om skolenheter i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och

kommunal vuxenutbildningen på gymnasial nivå som framgår av

denna förordning eller av föreskrifter som meddelats med stöd av den. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. Uppgifterna får också

användas för Skolverkets bedömning av utbudet på regional och nationell nivå och som underlag för huvudmännens planering av

SOU 2020:33 Författningsförslag

79

utbudet. Detta gäller utbildning inom gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

9 §

För varje skolenhet i gymnasieskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 och 3 §§ innehålla uppgift om

1. vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skolenheten,

1. vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skolenheten och antal utbildnings-

platser på dessa,

2. hur elever som har besvarat Statens skolinspektions brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten,

3. genomsnittsresultat på nationella prov,

4. betygsgenomsnitt, och

5. andel elever som efter genomgången gymnasieskola har grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare.

Uppgifter om kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

12 a §

För kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska informationssystemet innehålla uppgifter om vilka kombinationer av nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde (sammanhållen yrkesutbildning) som kommunen planerar att erbjuda och antalet platser på sådan utbildning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

Författningsförslag SOU 2020:33

80

1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:1047 ) med instruktion för Statens skolverk

Härigenom föreskrivs att det ska införas en ny paragraf, 3 §, och närmast före 3 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Stöd för planering

3 § 1

Till stöd för huvudmännen ska myndigheten kontinuerligt utarbeta regionala planeringsunderlag för utbudet av utbildning när det gäller

1. nationella program och programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever i gymnasieskolan,

2. kombinationer av nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde (sammanhållen yrkesutbildning) i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

3. nationella program i gymnasiesärskolan, och

4. yrkesinriktad utbildning i kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1 Tidigare 3 § upphävd genom 2017:1302.

SOU 2020:33 Författningsförslag

81

1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2016:937 ) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning

Härigenom föreskrivs att 10, 20 och 34 §§ förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Bestämmelserna om urval i 3 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ska inte tillämpas vid sådan kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som statsbidrag lämnas för enligt denna förordning. Om alla behöriga sökande inte kan tas emot till utbildningen, ska i stället företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden.

Bestämmelserna om urval i 3 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ska inte tillämpas vid sådan kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som statsbidrag lämnas för enligt denna förordning. Om alla behöriga sökande inte kan antas till utbildningen, ska i stället företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden.

20 §1

Ytterligare villkor som ska vara uppfyllda för att få statsbidrag enligt denna förordning är följande:

1. Minst tre kommuner ska

samverka om planering och ge-

nomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.

1. Minst tre kommuner ska

träffa samverkansavtal om planer-

ing och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.

1 Senaste lydelse 2020:27.

Författningsförslag SOU 2020:33

82

2. De samverkande kommunerna ska åta sig att sammantaget finansiera ett antal årsstudieplatser utöver de årsstudieplatser som de beviljas statsbidrag för. De ytterligare årsstudieplatserna ska motsvara minst tre sjundedelar av de årsstudieplatser som de får statsbidrag för.

2. De samverkande kommunerna bildar ett samverkansområde

och ska åta sig att sammantaget

finansiera ett antal årsstudieplatser utöver de årsstudieplatser som de beviljas statsbidrag för. De ytterligare årsstudieplatserna ska motsvara minst tre sjundedelar av de årsstudieplatser som de får statsbidrag för.

3. En kommun i ett samver-

kansområde ska ta emot en behörig sökande från en annan kommun i samverkansområdet om ansökan avser sådan utbildning som statsbidrag lämnas för enligt denna förordning.

3. Sammansättningen av utbild-

ningen ska planeras efter samråd med företrädare för arbetsgivare, organisationer eller andra sammanslutningar som är verksamma inom de branscher som finns företrädda i de samverkande kommunerna.

4. Sammansättningen av utbild-

ningen ska planeras efter samråd med företrädare för arbetsgivare, organisationer eller andra sammanslutningar som är verksamma inom de branscher som finns företrädda i de samverkande kommunerna.

4. Utbudet ska planeras efter

samråd med

a) den aktör som har ett regionalt utvecklingsansvar i länet eller länen enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar, och

b) Arbetsförmedlingen.

5. Utbudet ska planeras efter

samråd med

a) den aktör som har ett regionalt utvecklingsansvar i länet eller länen enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar, och

b) Arbetsförmedlingen.

5. De samverkande kommu-

nerna ska

a) visa på ett behov av utbildningen,

b) erbjuda en möjlighet till validering, och

6. De samverkande kommu-

nerna ska

a) visa på ett behov av utbildningen,

b) erbjuda en möjlighet till validering, och

SOU 2020:33 Författningsförslag

83

c) erbjuda studie- och yrkesvägledning samt vid planeringen och genomförandet av utbildningen ta till vara elevens tidigare förvärvade kunskaper och kompetens.

c) erbjuda studie- och yrkesvägledning samt vid planeringen och genomförandet av utbildningen ta till vara elevens tidigare förvärvade kunskaper och kompetens.

Undantag från villkoret om samverkan mellan minst tre kommuner i första stycket 1 får medges om det finns synnerliga skäl.

Villkoret i första stycket 2 gäller inte lärlingsutbildning eller sammanhållna yrkesutbildningar till yrkesförare för persontransporter eller godstransporter.

34 §

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna.

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna. Skolverket

ska även beakta i vilken utsträckning utbudet av sådan utbildning som bidrag lämnas för enligt denna förordning tillgodoser behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.

Första stycket gäller inte sammanhållna yrkesutbildningar till yrkesförare för persontransporter eller godstransporter. För sådan utbildning gäller i stället att Skolverket vid sin fördelning av statsbidrag ska ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av utbildningsplatserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:33

84

1.10 Förslag till förordning om förenklad prövning av enskilda huvudmäns godkännanden när det gäller gymnasieskola

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om den förenklade prövning vid godkännande av enskilda huvudmän som avses i punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2022:0000) om ändring i skollagen (2010:800) för de huvudmän vars godkännanden upphör enligt samma punkt i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.

Dessa huvudmän kan genom en förenklad prövning få ett nytt godkännande enligt 2 kap. 5 § i den nya lydelsen och den nya 2 kap. 5 a § skollagen. Om inte något annat sägs i denna förordning eller föreskrifter som meddelats med stöd av den, gäller i övrigt bestämmelserna om godkännande av enskild huvudman i 2 kap.5 och 5 a §§ och 28 kap. 2 §skollagen och 2 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).

Förutsättningar för nytt godkännande

2 § Befintliga huvudmän ska anmäla till Statens skolinspektion om de vill ha ett förnyat godkännande och hur många platser huvudmannen kan anordna.

Ett förnyat godkännande får bara avse samma utbildning och samma skolenhet som det tidigare godkännandet avsåg.

3 § Befintliga huvudman ska beviljas ett nytt godkännande om det inte finns särskilda skäl för att förnyat tillstånd inte ska ges. Med särskilda skäl avses i denna förordning att det finns skäl som för återkallelse enligt 26 kap.1315 §§skollagen (2010:800). Någon annan prövning enligt 2 kap.5 och 5 a §§skollagen ska inte göras.

4 § Vid den fördelning av platser som ska göras enligt 2 kap. 5 a § skollagen (2010:800) ska platserna fördelas proportionerligt utifrån det antal utbildningsplatser som den enskilda huvudmannen hade

SOU 2020:33 Författningsförslag

85

vid den närmast föregående antagningsomgången i förhållande till den ram som har beslutats enligt 1 kap. 9 a § skollagen.

5 § Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om ansökan.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2026.

87

2 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

2.1 Uppdraget i korthet

Utredningens ena uppdrag handlar om hur utbildning inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux) bättre kan planeras, dimensioneras och finansieras för att uppnå nedanstående syften.

• Förbättra elevernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet.

• Trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen.

• Främja en likvärdig utbildning och minska segregationen.

• Effektivisera resursutnyttjandet.

Utredningen ska analysera hur regional samverkan om och planering av gymnasial utbildning fungerar i dag och vilka brister som finns. Utredningen ska också analysera om det finns andra hinder än brister i samverkan och planering som motverkar en ändamålsenlig planering och dimensionering. Vid behov ska utredningen föreslå en regional modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning och samtidigt se över och vid behov föreslå förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och andra aktörer för en sådan regional planering och dimensionering. Utredningen ska också vid behov föreslå nödvändiga förändringar i systemet för finansiering av gymnasial utbildning med utgångspunkt i eventuella förslag om en regional planeringsmodell.

Utredningens andra uppdrag handlar om resursfördelning för en likvärdig gymnasieskola. Utredningen ska analysera hur dagens finansiering av gymnasieskolan tar hänsyn till elevers behov och skolors

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

88

förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Vid behov ska utredningen föreslå en finansieringsmodell som i högre grad tar hänsyn till gymnasieskolors varierande förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning.

Utredningen har också i uppdrag att ta ställning till förslaget i betänkandet Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) och föreslå om staten genom CSN bör ha ett samlat ansvar för inackorderingsstödet och särskilt redovisa vilka konsekvenser förslaget får för kommuner och elever. I arbetet med detta deluppdrag ska utredningen också beakta övriga uppdrag i direktiven om att föreslå hur utbildning inom bl.a. gymnasieskolan bör samordnas, planeras och dimensioneras.

Uppdraget (dir. 2018:17) skulle ursprungligen redovisas senast den 3 februari 2020. Genom tilläggsdirektiv, beslutade den 9 januari 2020, förlängdes dock utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 1 juni 2020 (dir. 2020:2). Kommittédirektiven för utredningen bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2 Utredningens perspektiv och val av utgångspunkter

Planering av utbildning handlar, enligt utredningens uppfattning, om vilka utbildningar som ska finnas för eleverna. I detta ingår även beslut om lokalisering, dvs. var utbildningarna ska erbjudas. Dimensionering handlar om antalet elevplatser på utbildningarna. Planering och dimensioneringen sker i dag med ett fåtal undantag inom områden där flera olika huvudmän för utbildning verkar. De konkurrerar och samverkar i olika utsträckning med varandra om ett gemensamt elevunderlag som avgränsas av områdets geografi och pendlingsmöjligheterna. Inom respektive område påverkas utbildningsaktörerna av gemensamma förhållanden som demografi, elevernas rörlighet mellan olika kommuner samt det omgivande samhällets behov och förväntningar.

2.2.1 Regionala aspekter

Beslut om utbildningsutbud behöver tas med hänsyn till att ungdomar och vuxna ska ha tillgång till ett brett utbud av god kvalitet samt till regionala och nationella kompetensbehov. Besluten måste

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

89

också beakta konsekvenserna för likvärdighet och segregation och utformas så att samhällets resurser används effektivt. En planering och dimensionering som fyller dessa syften uppfattar utredningen som ändamålsenlig enligt direktivet.

Den geografiska och befolkningsmässiga basen för gymnasieskolan har alltid varit vidare än kommungränsen. Alla kommuner har en grundskola, men alla kommuner har inte en gymnasieskola. Vilka program som erbjuds i olika kommuner varierar också. De tre största programmen anordnas i ungefär två tredjedelar av landets kommuner. De tre största yrkesprogrammen anordnas bara i omkring hälften av kommunerna. Gymnasieskolan har i dag ofta en mer regional än kommunal prägel och cirka tre fjärdedelar av eleverna i årskurs nio har inför sitt gymnasieval möjlighet att välja bland samtliga nationella program om de är beredda att pendla inom det område där de bor. I många kommuner får också en stor andel av gymnasieeleverna sin utbildning i en annan kommun än den egna eller hos en enskild huvudman.

Den geografiska och befolkningsmässiga basen för komvux och särvux ligger i dagens system inom varje enskild kommun. Hemkommunen ansvarar för att tillhandahålla och erbjuda vuxenutbildning på gymnasial nivå. En individ har som huvudregel endast möjlighet att delta i en annan kommuns vuxenutbildning på gymnasial nivå om hemkommunen svarar för kostnaderna för den sökandes utbildning.

Yrkesutbildningen i komvux och särvux har dock fått ett tydligare regionalt perspektiv under de senaste åren. Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ställer krav på att minst tre kommuner ska samverka i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Det har ökat förutsättningarna för enskilda individer att kunna ta del av annan yrkesutbildning på gymnasial nivå än den som återfinns i hemkommunen.

Ett motiv till att överväga en regional modell för planering och dimensionering, som framkommer i utredningens direktiv, är bristande samordning och avsaknaden av gemensam planering mellan kommuner samt mellan kommuner och enskilda huvudmän. Detta är något som har uppmärksammats i flera tidigare utredningar.

En regional modell kan omfatta aktörer på kommunal, regional och statlig nivå. De formella regionernas roll behöver övervägas men den geografiska indelningen är inte given. På flera håll finns redan i dag fungerande samverkansområden för regionalt planerings- och

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

90

dimensioneringsarbete som inte nödvändigtvis följer formella regionala indelningar.

Regionala variationer i förutsättningarna för den gymnasiala utbildningens ändamålsenlighet

En regional modell för planering och dimensionering behöver kunna anpassas efter olika regionala förhållanden. Förutsättningarna att uppnå mål och syften i den gymnasiala utbildningen varierar mellan olika delar av landet. Det kan naturligtvis vara svårt att erbjuda ett brett och allsidigt utbud i en glest befolkad kommun med stora avstånd, få skolor och utbildningsanordnare samt begränsad tillgång på lärare. Balansen mellan utbud och efterfrågan av utbildad arbetskraft, dvs. kompetensförsörjningen, kan i hög grad se olika ut på lokala och regionala arbetsmarknader och beroende på variationer i demografin. Det kan vara svårt att uppnå likvärdighet mellan skolor i ett område där många skolor konkurrerar om resurser i form av elever och lärare. Ett effektivt resursutnyttjande kan innebära skilda lösningar i olika lokala sammanhang, men också mellan gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

2.2.2 Planering för framtiden

Framtiden rymmer alltid en viss osäkerhet

All form av planering handlar om att blicka framåt och det inbegriper alltid ett visst mått av osäkerhet. Demografisk utveckling är vanligtvis lätt att förutse, men arbetsmarknaden är ständigt i förändring även om den historiskt sett sällan har förändrats radikalt från ett år till ett annat. Krisen till följd av coronapandemin 2020 är dock ett exempel på att behoven på arbetsmarknaden kan skifta snabbt och oväntat. På lång sikt finns också en rad faktorer som med stor sannolikhet kan påverka efterfrågan på arbetsmarknaden. Det handlar t.ex. om migration, förändringar i konjunkturen, konsekvenser av teknikutveckling samt ökad automation och digitalisering. Sannolikt kommer även klimatförändringarna att påverka både vår konsumtion och förutsättningarna för person- och varutransport.

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

91

Ett sätt att ta höjd för osäkerhet är att säkerställa att gymnasieskolans utbildningar både är tillräckligt breda för att rusta elever för framtida förändringar och tillräckligt specifika för att rusta elever för den verklighet de möter när de lämnar gymnasieskolan för att studera vidare eller försörja sig själva. Ett annat sätt att ta höjd för osäkerhet är att skapa förutsättningar för komvux att flexibelt kunna erbjuda yrkesutbildning som ger individer möjlighet till kompetensutveckling och karriärväxling.

Att framtiden rymmer ett visst mått av osäkerhet är ingen ursäkt för att inte planera och dimensionera. Tvärt om är planering en självklar och helt nödvändig förutsättning för att erbjuda utbildning. Varje år beslutar huvudmännen vilka utbildningar och hur många platser på dessa som ska erbjudas.

Som konstaterats ovan har utbildningarnas innehåll betydelse för individens beredskap för framtida förändringar. Uppdraget till denna utredning handlar dock inte om innehållet utan om just planering och dimensionering av utbildningsutbudet. För utredningen har det därför varit viktigt att söka svar på frågor som handlar om vad som påverkar utbudet idag. Hur går det till när huvudmännen planerar och dimensionerar i praktiken? Vilken form av beslutsunderlag behövs för att beslut om utbudet ska vila på en mer empirisk grund? Finns det ekonomiska drivkrafter som påverkar utbudet?

Mot bakgrund av en kartläggning av hur planering och dimensionering går till i dag har utredningen övervägt om det finns praktiska hinder som behöver undanröjas för en mer ändamålsenlig planering och dimensionering. Utredningen har också övervägt vilka principer som ska styra planering och dimensionering för att utbudet på ett resurseffektivt sätt ska bidra till mesta möjliga nytta för både individ och samhälle.

Att utforma en modell för planering och dimensionering både för komvux och gymnasieskolan kräver vidare en analys av de olika skolformernas olika förutsättningar och uppdrag. Gymnasiesärskolan och särvux ingår också i utredningens uppdrag. Båda dessa skolformer präglas av delvis andra utmaningar än gymnasieskolan och komvux. Det krävs ofta en hög grad av individualisering och behoven på arbetsmarknaden är svårare att knyta till utbudet då etableringen på arbetsmarknaden ofta kräver någon form av lönesubvention.

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

92

Stora demografiska förändringar påverkar planeringen av gymnasieskolan

Om utbudet ska förändras i någon riktning krävs tid för omställning. Det gäller vid reformer men också vid den löpande planeringen av utbudet, eftersom det kan krävas flera års framförhållning för att förändra utbudet eller för att bygga en ny skola. Förändringar i demografin under de kommande tio åren kommer i större delen av landet innebära att antalet ungdomar och unga vuxna ökar kontinuerligt. En tilltagande urbanisering innebär att behovet av utbildningsplatser i städerna ökar kraftigt. Flyktingströmmar och annan invandring, som innebär förändrade förutsättningar och behov, är svåra att bedöma på förhand.

Sedan 2015 ökar antalet ungdomar i gymnasieålder efter en sex års lång nedgång. Skolverket har prognosticerat en fortsatt ökning i ungefär samma storleksgrad som ökningen mellan 2000–2010. Enligt SCB:s aktuella befolkningsframskrivningar1 kommer antalet 16– 18 åringar att fortsätta öka fram till 2028 och därefter ligga stabilt i en tioårsperiod.2

1 SCB, Statistikdatabasen: Aktuell framskrivning över folkmängden. Folkmängd 31 dec efter ålder

och år. Hämtad 2019-06-20.

2 Naturligtvis är dessa framskrivningar förknippade med viss osäkerhet gällande migrationen.

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

93

Figur 2.1 Ungdomar i åldrarna16–18 år

Antal 2000–2019 och prognos fram till 2035

Källa: SCB.

Pågående gymnasieutbyggnaden får bestående konsekvenser

Den demografiska utvecklingen gör att gymnasieskolan kommer att expandera fram till ungefär 2027. Neddragningar på grund av elevbrist kommer att vara relativt ovanliga jämfört med mängden nybyggnationer och kapacitetsökningar. Expansionen som nu sker kommer att vara grunden till många kommande elevkullars utbud. Mot bakgrund av detta är de beslut som tas kring utbudet just nu, och under de kommande åren, av stor strategisk betydelse.

Det demografiska trycket är högt och väntas öka de närmaste åren. Barn, unga och äldre ökar snabbare än gruppen som är i arbetsför ålder, samtidigt som det redan före pandemikrisen fanns tecken på att Sverige står inför en lågkonjunktur. Mycket talar för att ekonomin, både i Sverige och globalt, står inför mycket stora utmaningar som en följd av pandemin 2020. Mot denna bakgrund kommer ekonomin att vara av stor betydelse i de kommande årens planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Behovet av gymnasieutbildning ökar, liksom behoven i andra kommunala verksamheter, samtidigt som det finns stora behov av effektivisering.

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

94

2.2.3 Centrala utgångspunkter

Våra förslag ska syfta till att förbättra kompetensförsörjning, utbildningsutbud, resursutnyttjande och likvärdighet samt till att motverka segregation. Dessa kan betraktas som separata områden men de hänger också samman och påverkar varandra sinsemellan. Dessutom finns det ibland inbyggda motsättningar mellan olika syften. För en kommun eller ett samverkansområde kan ett utbildningsutbud vara tillräckligt för att möta elevernas intressen men samtidigt vara otillräckligt för arbetsgivarnas kompetensbehov. Det kan också vara svårt att förena ett krav om att erbjuda ett brett och allsidigt utbud med andra krav på resurseffektivitet. Förutom att det förekommer målkonflikter finns det också andra väsentliga värden som kan komma att stå i konflikt med varandra.

Balanspunkter när det gäller ansvar och inflytande vid planering och dimensionering

För en ändamålsenlig planering och dimensionering i förhållande till utredningens syften kan olika intressen behöva ställas mot varandra. Utredningen har identifierat tre centrala områden som kräver principiella avvägningar mellan väsentliga värden.

Det handlar för det första om å ena sidan ungdomar och vuxnas behov, önskemål och intressen vid valet av utbildning, och å andra sidan nyttan av utbildningen för både individen och samhället i ett vidare och lite längre perspektiv.

För individen kan nyttan av utbildningen handla om möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden eller studera vidare. För samhället kan nyttan av utbildningen handla om kompetensförsörjning, genomströmning och att eleverna är väl förberedda för ett aktivt liv som samhällsmedborgare i vid bemärkelse. För samhället är kostnaderna för utbildningen också en viktig fråga. Det kan i gymnasieskolan finnas utbildningar som är mycket efterfrågade av elever, men vars kostnader är svåra att motivera med hänsyn till elevernas övergång till arbetslivet eller till högre utbildning efter utbildningen. Även om elever själva väljer sin utbildning i dag så är det inte en obegränsad frihet. Elevernas valmöjligheter påverkas av både statliga och kommunala beslut om utbudet. Det sker således redan i dag en avvägning mellan individens fria utbildningsval och samhällets beslut om utbud.

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

95

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete med att föreslå en ny modell för planering och dimensionering har varit att värna individens möjlighet att fritt välja sin utbildning. Utredningen har därför anlagt ett individperspektiv som både handlar om att se till individens valmöjligheter och att se till individens nytta av utbildning.

För det andra handlar det om balansen mellan kommunernas självständighet att utforma utbildningsutbudet och en starkare statlig eller regional styrning av det gymnasiala utbudet. Ansvaret för den gymnasiala utbildningen är i dag delat. Staten sätter upp ramar men inom dessa har kommunerna ett stort utrymme att avgöra hur verksamheten ska utformas och bedrivas.

Vad gäller gymnasieskolan beslutar staten om vilka nationella program och inriktningar som ska finnas, medan kommunerna beslutar om vilka utbildningar de ska erbjuda. När det gäller så kallade särskilda varianter och riksrekrytering krävs dock beslut från Skolverket. Det är således redan i dag ett samspel mellan stat och kommun när det gäller utbildningsutbudet. Kommunerna ansvarar för att ungdomar i kommunen har tillgång till utbildning i gymnasieskola, men bara omkring hälften av eleverna går i en gymnasieskola som elevens hemkommun är huvudman för. Det betyder att kommunernas utbud också påverkas av beslut från angränsande kommuner och enskilda huvudmän. Kommunernas beslut om utbud påverkas alltså av både statliga beslut och av beslut som fattas av andra kommuner och enskilda huvudmän.

Även för komvux och särvux är ansvaret för utbudet av utbildning på gymnasial nivå i dag delat mellan kommunerna och staten. Staten reglerar bl.a. vilka typer av kurser som får anordnas och vilket ansvar kommunerna har att erbjuda utbildning. Kommunerna har frihet att besluta om utbudet, men ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. Samspelet om utbudet mellan stat och kommun har stärkts sedan statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning infördes. Statsbidraget förbättrar kommunernas möjlighet att utöka volymerna av yrkesutbildning på gymnasial nivå, men det är samtidigt omgärdat av statliga regleringar för hur utbudet av sådan utbildning ska tas fram. För denna del av yrkesutbildningen påverkas kommunerna dessutom av regleringar om samverkan mellan minst tre kommuner för att kunna ta del av statsbidraget. Således påverkas även kommunernas utbud av framför allt

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

96

yrkesutbildning i komvux och särvux av statens och andra kommuners beslut.

Att värna den kommunala självstyrelsen är en naturlig utgångspunkt för utredningen. Samtidigt uppfattar utredningen att uppdraget inbegriper att överväga om det finns anledning att förskjuta balanspunkten mellan staten och kommunerna när det gäller det gemensamma ansvaret för vilket utbildningsutbud som ska erbjudas ungdomar och vuxna.

För det tredje handlar det om avvägningen mellan de enskilda huvudmännens frihet att själva välja vilka utbildningar de vill anordna och det allmännas intresse av att det utbud som erbjuds svarar mot både elevers och samhällets behov på både kort och lång sikt.

De fristående gymnasieskolorna är i dag en stor och självklar del av den svenska gymnasieskolan och utredningen har fått i uppdrag att se över ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar av ansvarsfördelningen vid planering och dimensionering. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar och villkor för kommunala och enskilda huvudmän även i denna del av uppdraget. Men villkoren och förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika huvudmannatyperna vilket gör att det kan finnas behov av att anpassa regelverket efter de olika förutsättningarna. Till skillnad från de enskilda huvudmännen har kommunerna det allsidiga utbildningsuppdraget enligt skollagen (2010:800) att uppfylla. Även här handlar det om en avvägning mellan behovet av en ändamålsenlig planering och dimensionering och de enskilda huvudmännens friutrymme.

Förslag som kan genomföras relativt snabbt utan stora systemförändringar

Utredningen konstaterar att stora systemreformer tar lång tid att genomföra. Samtidigt behöver antalet platser i gymnasieskolan byggas ut snabbt och det finns ett stort behov av effektivisering för att bättre använda de resurser som samhället avsätter för utbildning. Den dramatiska krisen på grund av coronaviruset som briserat under utredningens arbete visar också på nödvändigheten av att stärka vuxenutbildningens roll för omställning i arbetslivet. Mot den bakgrunden har utredningen närmat sig uppdraget med ambitionen att hitta lösningar som snabbt kan genomföras och ge resultat, samtidigt som de

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

97

bygger på principer som kan ligga till grund för en långsiktigt hållbar modell för planering och dimensionering.

Fokus på planering och dimensionering – inte en översyn av utbildningarnas innehåll

Förbättrad kompetensförsörjning och ökad genomströmning påverkas av ungdomars och vuxnas val av utbildning. Utbildningars innehåll har betydelse för deras attraktionskraft och därmed hur eleverna väljer. Ett exempel på detta är det minskade intresset för gymnasieskolans yrkesutbildningar efter reformen 2011.

I mars 2015 fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning samt att göra en översyn av innehållet och vid behov föreslå justeringar av gymnasieskolans utbildningar (dir. 2015:31). Utgångspunkten skulle bl.a. vara efterfrågan på arbetsmarknaden, elevernas val och huvudmannens förutsättningar att enskilt eller i samverkan erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningar. Utredningens betänkande överlämnades till regeringen i mars 2016.3 Flera av utredningens förslag har realiserats, bl.a. beslutade regeringen om förändringar av innehållet på flera nationella program i december 2019, dvs. samtidigt som vi utreder en regionalt baserad modell för planering och dimensionering.

Direktiven för vår utredning pekar tydligt ut just planering och dimensionering av utbildning och som framgått ovan presenterades en innehållsmässig översyn av de nationella programmen i betänkandet En attraktiv gymnasieskola för alla, därför har vi inte utrett utbildningarnas innehåll. Under utredningens arbete har vi dock tagit del av många synpunkter och önskemål rörande förändringar av framför allt gymnasieskolans utbildningar. I kapitel 6 (avsnitt 6.1.9) gör utredningen därför vissa bedömningar vad gäller behov av fortsatt utredning av utbildningarnas innehåll och utformning.

3SOU 2016:77En gymnasieutbildning för alla.

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

98

Ett särskilt intresse riktas mot yrkesutbildning på gymnasial nivå för vuxna

Utredningens uppdrag omfattar utbildning på gymnasial nivå. Då utredningens uppdrag i stort syftar till att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet, har utredningen valt att fokusera på den yrkesinriktade utbildningen inom komvux och särvux. Det blir samtidigt en naturlig utgångspunkt för att koppla ihop utredningens förslag med förslagen i regeringens proposition 2019/20:105 Komvux för

stärkt kompetensförsörjning. Förslagen i prop. 2109/20:105 syftar bl.a.

till att komvux i högre grad ska bidra till arbetslivets behov av kompetens och bättre möta vuxnas behov av utbildning i olika skeden av livet. Bl.a. föreslår regeringen att de övergripande målen med utbildningen ska kompletteras så att det framgår att utbildningen även ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning. Vidare föreslås att prioriteringsregeln inom komvux ska ändras så att de med störst behov av utbildning prioriteras. Detta innebär att inte bara de med minst utbildning utan även bl.a. arbetslösa och vuxna i behov av yrkesväxling ska prioriteras vid urval till utbildningen.

Det finns även andra aspekter som påverkat de utgångspunkter som utredningen utgått från, t.ex. att komvux och särvux är kursutformade, att det i dag är huvudmannen som beslutar om vilka nationella kurser som ska erbjudas och hur stor volym eller antal platser dessa kurser ska omfatta samt att det i dag redan finns en relativt omfattande rätt till utbildning i komvux på gymnasial nivå, i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning. Ytterligare en viktig utgångspunkt för utredningen har varit att komvux och särvux ska kunna bibehålla flexibilitet i form av snabba omställningar av utbud beroende på förändrade omvärldsfaktorer, och att det fortsatt ska vara möjligt att parallellt kunna studera på flera olika nivåer inom skolformerna.

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

99

När det finns rätt till utbildning på gymnasial nivå

Kommunerna ska tillhandahålla komvux och varje kommun ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. Hemkommunen har dessutom ett ansvar för att de som enligt skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskolan och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan, och önskar delta i den, också får det. Därutöver ska kommunerna sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov. Motsvarande rättighetslagstiftning finns inte för utbildning i särvux på gymnasial nivå.

När det gäller rättighetsbaserad utbildning i komvux på gymnasial nivå behöver kommunerna vara följsamma med att planerna och dimensionera utbildning så att de klarar att uppfylla lagkraven. Utredningen menar att då det redan finns en lagstadgad rätt till utbildning i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning, ofta i form av allmänteoretiska kurser, så skulle regional planering och dimensionering av all utbildning i komvux på gymnasial nivå inte få effekt, med utgångspunkt i utredningens direktiv. Därför har utredningen valt att fokusera på yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå.

När det finns möjlighet till utbildning på gymnasial nivå

När det gäller bestämmelsen om att kommunerna utöver rättighetsbaserad utbildning ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov är de friare i planeringen av sitt utbud av utbildning. Här behöver de inte ovillkorligen erbjuda specifik utbildning. Yrkesutbildning kan vara en del av den rättighetsbaserade utbildningen för elever vars mål är grundläggande behörighet, men inte nödvändigtvis. Yrkesutbildning kan också syfta till att uppnå särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan. När yrkesutbildning erbjuds på gymnasial nivå är syftet dock i stor omfattning att stärka individers ställning i arbetslivet. Men det saknas en rätt att delta i yrkesutbildning på gymnasial nivå i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet. Yrkesutbildning på gymnasial nivå har också under ett antal år ökat i omfattning, inte minst beroende på statliga satsningar med det riktade statsbidraget enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux).

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

100

När utredningen tar sig an uppdraget riktas fokus mot den utbildning där det finns förutsättningar för en regional planering och dimensionering, dvs. den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud av utbildning som ska erbjudas. Eftersom yrkesutbildning är en så pass stor del av den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud som ska erbjudas väljer utredningen därför att särskilt fokusera på dessa utbildningar. Sådana utbildningar får också en särskilt stor betydelse för utredningens syften om att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet.

Kommunernas samverkan

Komvux och särvux saknar i stor utsträckning regleringar om kommunal samverkan när det gäller utbud av utbildning. Skyldigheten att erbjuda och tillhandahålla utbildning ligger på kommunerna. Avsaknaden av regleringar för samverkan innebär inte att sådan samverkan inte förekommer. Det finns en hel del kommuner som på olika sätt har en relativt lång samverkanstradition men det är inte i någon större omfattning en regional fråga utan fortfarande är utbudet av komvux och särvux en kommunal angelägenhet. Den samverkan som numera är absolut vanligast berör statsbidraget för regionalt yrkesvux, där en av förutsättningarna för att få statsbidrag är att minst tre kommuner ansöker gemensamt i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Eftersom utredningen valt att särskilt undersöka förutsättningarna för att bedriva yrkesutbildning faller det sig naturligt att analysera förutsättningarna för kommunal samverkan beträffande dessa utbildningar, även den del som finansieras med riktade statsbidrag ingår i utredningens fördjupade intresse.

Att kunna kombinera olika delar av vuxenutbildningen

Både komvux och särvux ska utformas så att den enskildes studier inom någon av dessa skolformer kan kombineras med studier inom vuxenutbildningens andra skolformer. Komvux i svenska för invandrare (sfi) ska utformas så att den enskildes studier kan kombineras

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

101

med studier inom andra skolformer inom skolväsendet. För effektiviteten i utbildningssystemet är det avgörande att sådan samordning kan fungera smidigt. Utredningen har därför i uppdrag att överväga och vid behov föreslå hur en planering och dimensionering av gymnasial utbildning kan samordnas med annan utbildning, t.ex. sfi.

Med utgångspunkt i utredningens direktiv har utredningen valt att fokusera på yrkesutbildning på gymnasial nivå, där möjligheten till sådana kombinationer är viktig för att kunna tillgängliggöra yrkesutbildning för fler individer i komvux målgrupp. Detta gäller inte minst möjligheten att kombinera yrkesutbildning med sfi, svenska som andraspråk och andra språkstödjande insatser. Att även kombinera yrkesutbildning med andra delar av komvux utbud behöver fortsatt vara möjligt.

2.3 Hur utredningen valt att arbeta

Utredningens samråd

Utredningen har genomfört elva möten med en expertgrupp med representanter från berörda departement inom regeringskansliet, berörda myndigheter samt Friskolornas riksförbund. Utredningen har även genomfört nio möten med en parlamentarisk referensgrupp med företrädare för samtliga riksdagspartier. Utredningen har även träffat företrädare för branscher och företrädare för LO och Svenskt Näringsliv. Arbetsgivare inom vissa sektorer har intervjuats. Utredningen har vidare genomfört flera möten med lärar- och elevorganisationer för att ta del av deras perspektiv på planering och dimensionering. Utredaren har haft överläggningar med generaldirektörerna för Statens Skolverk och Skolinspektionen. Möten med analytiker vid Arbetsförmedlingen, SCB, Tillväxtverket och Myndigheten för yrkeshögskolan har genomförts för att bl.a. diskutera arbetsmarknadsprognoser. Utöver detta har utredningen träffat företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, branschorganisationen Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) samt företrädare för regionala organisationer, Sveriges Kommuner och Regioner samt Friskolornas riksförbund. Utredningen har träffat företrädare för Autism- och aspbergerförbundet samt företrädare för Riksförbundet FUB (intresseorganisation för personer med utvecklingsstörning). Ett antal utredningar med anknytning till utredningens uppdrag har pågått parallellt och

Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt SOU 2020:33

102

utredningen har haft flera avstämningar dessa utredningar, t.ex. Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03), Betygsutredningen 2018 (U 2018:03), Delegationen för unga och nyanlända till arbete (A 2014:06), Delegationen mot segregation (2017:1085) Kommunutredningen (Fi 2017:02), Komvuxutredningen (U 2017:01), Skolmyndighetsutredning (U 2017:04 2017), Stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, KLIVA (U 2018:06 ), Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05 ), Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (U 2017:10) och Valideringsdelegationen (U 2015:10).

En analys av de problem som utredningen syftar till att lösa

Av utredningens direktiv framgår att det finns flera syften med utredningen, bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. Utredningen valde tidigt att göra en analys av olika problem som kan knytas till dessa syften. Analysen låg till grund för en promemoria som diskuterades med utredningens expertgrupp, den parlamentariska referensgruppen och berörda myndigheter. Utredningen diskuterade även problembeskrivningen med huvudmän vid flera olika möten. I betänkandet återfinns delar av problembeskrivningen i kapitel 3.

Hur går planering och dimensionering till i praktiken

Ett av utredningens huvuduppdrag har varit att föreslå en regionalt baserad modell för planering och dimensionering. Av direktivet framgår att utredningens förslag i denna del ska utgå ifrån en analys av hur regional samverkan om och planering av gymnasial utbildning fungerar i dag och vilka brister som finns, samt om det finns andra hinder än brister i samverkan och planering som motverkar en ändamålsenlig planering och dimensionering. Utredningen valde att genomföra en fallstudie i flera olika regioner. Utredningen har bl.a. samlat in samverkansavtal där sådana finns och genomfört intervjuer med företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, rektorer, regio-

SOU 2020:33 Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt

103

nala samordnare m.fl. Valet att samla information via intervjuer gör att fallstudien får en kvalitativ karaktär och enskilda svar kan avspegla specifika lokala förutsättningar. Det är därmed inte möjligt att dra generella slutsatser som är giltiga för alla kommuner och enskilda huvudmän. De övergripande slutsatserna från fallstudien har dock utredningen diskuterat med ett stort antal huvudmän vid olika möten och workshops för att på så sätt få centrala iakttagelser bekräftade eller motsagda. Arbetet med fallstudien redovisas närmare i bilaga 3 och resultatet har även använts som underlag för beskrivningarna av planering och dimensionering i kapitel 4.

Registerstatistik och enkäter

Utöver utredningens fallstudie om planering och dimensionering i praktiken har utredningen baserat sina slutsatser på flera olika empiriska underlag som samlats in under utredningstiden. Bland dessa finns två enkätundersökningar riktade till kommuner. En enkät behandlade resursfördelning i gymnasieskolan och den andra kommunalt inackorderingsstöd.

För att bredda kunskapsunderlaget om utbildningarnas koppling till kompetensförsörjningen samt resursfördelningen i gymnasieskolan har utredningen upprättat ett individregister bestående av variabler från register hos Statistiska centralbyrån (SCB). Med hjälp av dessa register har utredningen kunnat utföra egna analyser med ett rikt kvantitativt material.

Mer information om utredningens empiriska material återfinns i bilaga 3.

105

3 Analys av utredningens syften

I detta kapitel ges en beskrivning av dagens situation och huvudsakliga problem som noterats inom de områden som utredningens förslag ska bidra till att förbättra: individernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av utbildning, arbetsmarknadens kompetensbehov, likvärdighet och motverkande av segregation i gymnasieskolan samt ett effektivt resursutnyttjande. De respektive områdena behandlas i var sitt avsnitt, avsnitten 3.1–3.4. Kapitlet avslutas med utredningens sammanfattande observationer utifrån beskrivningen.

3.1 Elevernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av gymnasial utbildning i skolväsendet

Enligt skollagen (2010:800) ska alla ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden.1 Elevernas tillgång till utbudet av utbildning kan ses ur olika perspektiv. Tonvikten i detta kapitel ligger på tillgången ur ett geografiskt perspektiv.

3.1.1 Tillgången till nationella program i gymnasieskolan förbättras av samverkan

Utredningen har studerat utbudet i gymnasieskolan bl.a. genom att följa utvecklingen över tid i statistik. Några av slutsatserna är att de nationella programmen i gymnasieskolan är relativt väl spridda geografiskt. Tillgängligheten på programnivå har också förbättrats över ett lite längre tidsperspektiv. På inriktningsnivå är dock utbudet mycket olika i olika delar av landet och det förekommer oftare att

1 Om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen, jfr 1 kap. 8 § skollagen.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

106

elever som inte är behöriga till nationella program är mer beroende av vad hemkommunen själva anordnar då samverkan om att erbjuda introduktionsprogram inte är lika vanligt som för de nationella programmen.

I början av denna beskrivning går vi igenom gymnasieskolans utbud och beskriver vilka som får anordna utbildningarna, vem som bär det ansvaret för att ungdomarnas har tillgång till ett allsidigt utbud.2Därefter beskrivs ungdomarnas tillgång till utbudet av program i gymnasieskolan och hur ungdomarna ser på valet av gymnasieutbildning samt vilka faktorer som påverkar hur ungdomar väljer program.

Staten bestämmer vilka utbildningar som ska finnas

Riksdagen föreskriver i skollagen vilka de nationella programmen är och regeringen föreskriver i gymnasieförordningen (2010:2039) vilka de nationella inriktningarna är. Utbildningen i gymnasieskolan består av nationella program som är yrkesprogram eller högskoleförberedande program. I gymnasieskolan finns också utbildning i form av introduktionsprogram och vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år.3 Gymnasieskolan utgörs i dag av 18 nationella program med sammanlagt 60 programinriktningar och 4 introduktionsprogram. Det finns även särskilda varianter inom ramen för de nationella programmen och riksrekryterande utbildningar som avviker från de nationella programmen med egna examensmål.4 Vid sidan av gymnasieskolan finns även den internationella utbildningen International Baccalaureate (IB).5 På introduktionsprogrammen går de elever som inte är behöriga till de nationella programmen. De nationella programmen består av 6 högskoleförberedande program och 12 yrkesprogram. Programmen skiljer sig i hög grad åt i storlek och i hur stor andel kvinnor och män som går på programmet.

Läsåret 2018/19 gick totalt 300 500 elever på ett nationellt program se figur 3.1. Av dessa gick 67 procent på ett högskoleförbered-

2 Utredningens samlade redogörelser för hur planering och dimensionering av gymnasial utbildning fungerar finns i kapitel 4. 315 kap. 7 § skollagen. 416 kap. 7 § och 17 kap. 2 §skollagen. Vilka de nationella programmen är framgår av bilaga 1 till skollagen. De nationella inriktningarna på de nationella programmen framgår av bilaga 1 till gymnasieförordningen. 5 Jfr 29 kap. 17 § skollagen. Ett litet antal ungdomar studerar även vid internationella skolor på gymnasienivå i Sverige. Internationella skolor utgör en särskild utbildningsform utanför skolväsendet som regleras i 24 kap. skollagen.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

107

ande program och 33 procent på ett yrkesprogram. De fem stora högskoleförberedande programmen är samhällsvetenskapsprogrammet (19 procent), naturvetenskapsprogrammet (15 procent), ekonomiprogrammet (15 procent), teknikprogrammet (10 procent) och estetiska programmet (7 procent). På det humanistiska programmet går endast en mycket liten andel av eleverna (en knapp procent).

Yrkesprogrammen är fler men generellt mindre. På det största av yrkesprogrammen, el- och energiprogrammet, gick 5 procent av eleverna på nationella program. De flesta av yrkesprogrammen har stora obalanser i könsfördelningen. Det är en stark överrepresentation av män på de största yrkesprogrammen: el- och energiprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet respektive fordons- och transportprogrammet. Detsamma gäller för VVS- och fastighetsprogrammet respektive industritekniska programmet. Programmen med en överrepresentation av kvinnor är vård- och omsorgsprogrammet, hotell- och turismprogrammet, naturbruksprogrammet, barn- och fritidsprogrammet respektive hantverksprogrammet. På handels- och administrationsprogrammet och restaurang och livsmedelsprogrammet går ungefär lika många kvinnor som män.

Könsfördelningen är generellt jämnare på de högskoleförberedande programmen. Men det är en viss överrepresentation av kvinnor på samhällsvetenskapsprogrammet, estetiska programmet och humanistiska programmet. På teknikprogrammet är männen i kraftig majoritet.

Cirka 51 800 elever gick på ett introduktionsprogram läsåret 2018/19. De flesta, 44 procent, gick på språkintroduktion. Näst största program var individuellt alternativ (20 procent). Därefter följde yrkesintroduktion (16 procent) och programinriktat individuellt val (14 procent). Minst antal hade preparandutbildning och detta program gjordes om inför läsåret 2019/20 tillsammans med programinriktat val till programmet som sedan dess heter programinriktat val.6

Det finns en majoritet bestående av män på samtliga introduktionsprogram. Störst är könsskillnaden på språkintroduktion där andelen män är 72 procent.7

6 Ändringarna (infördes i skollagen genom SFS 2018:749) trädde i kraft den 1 juli 2018 och ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2019. 7 Skolverket (2019), Uppföljning av gymnasieskolan 2019. Rapport 480.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

108

Figur 3.1 Antal elever per program, uppdelat efter kön

Elever hösten 2018

Anm.: International baccalaureate är inte ett nationellt program men ingår i den officiella statistikens redovisning av högskoleförberedande program. På samma sätt ingår även riksrekryterande utbildningar med egna examensmål i redovisningen av yrkesprogrammen. Källa: Skolverket.

Kommuner, regioner och enskilda huvudmän får anordna gymnasieutbildning

Kommuner, regioner och enskilda får anordna gymnasieutbildning, dvs. vara huvudmän för gymnasieskolor.8 Som huvudmän ansvarar de alla för att utbildningen genomförs enligt skollagen och andra författningar.9 Förutsättningarna och villkoren skiljer sig dock åt i vissa avseenden.

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

Preparandutbildning

Programinriktat individuellt val

Yrkesintroduktion Individuellt alternativ

Språkintroduktion

Riksrekryterande utbildningar

Hotell och turism VVS och fastighet

Industritekniska

Restaurang och livsmedel

Hantverk

Naturbruk

Handel och administration

Barn och fritid Vård och omsorg Fordon och transport Bygg och anläggning

El och energi

Humanistiska

International Baccalaureate

Estetiska

Teknik

Naturvetenskap

Ekonomi

Samhällsvetenskap

Kvinnor Män

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

109

En kommunal huvudman har rätt att anordna vilka program den vill och med det antal platser den önskar. En region har rätt att anordna utbildningar på nationella program som avser naturbruk eller omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får regionen även anordna utbildning på andra nationella program.10 Enskilda huvudmän får anordna gymnasieutbildning först efter att de har blivit godkända som enskilda huvudmän av Skolinspektionen.11 Godkännandet avser en viss utbildning vid en viss skolenhet men antalet platser är upp till den enskilda huvudmannen att bestämma. En huvudman kan driva en eller flera gymnasieskolor.

Hemkommunen ansvarar för att eleverna erbjuds ett allsidigt urval av program och inriktningar

Det är elevens hemkommun som ansvarar för att alla ungdomar som är behöriga till nationella program erbjuds ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar.12 Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.13 Hemkommunen ansvarar också för att alla ungdomar som är behöriga till introduktionsprogrammen programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion erbjuds dessa program. Erbjudandet om programinriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.14

Kommunernas skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning kan uppfyllas antingen i egen regi eller genom samverkansavtal med annan kommun eller region. Hemkommunen ska i första hand ta emot de sökande som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet för utbildningen. Ungdomar kan även söka till en fristående gymnasieskola i eller utanför hemkommunen. Läsåret 2018/19 gick 50 procent av eleverna i den egna hemkommunens gymnasieskolor, 21 procent i en annan kommunal gymnasieskola och 28 procent i en fristående skola.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

110

Många förhållanden påverkar utbudet och regionala och lokala variationer är vanliga

Det finns många faktorer som kan spela in när det gäller hur utbildningsutbudet skapas och vidmakthålls i gymnasieskolan.

Möjligheterna att erbjuda ett allsidigt utbud av utbildning i gymnasieskolan skiljer sig åt mellan kommunerna. Kommunernas storlek och deras underlag samt geografiska förutsättningar ger olika möjligheter att erbjuda ett brett gymnasieutbud i egen regi.15 Tillgången till lärare och andra resurser kan också påverka möjligheten att erbjuda ett brett utbud. Flera kommuner använder skollagens möjlighet att bredda utbudet genom att samverka med varandra. De kommunala skolhuvudmännen behöver genom detta ta hänsyn till elevers rörlighet, inte bara inom den egna kommunen utan också i kringliggande kommuner.16

Elevernas önskemål om gymnasieutbildning har stor betydelse för gymnasieutbudet, inte bara för att skollagen anger att kommunerna ska dimensionera utbildningen efter detta. Elevernas intresse för en viss utbildning på en ort är också en förutsättning för att enskild huvudman ska få tillstånd att anordna utbildningen.

Hur eleverna väljer får ekonomiska konsekvenser. Deras val påverkar skolhuvudmännens finansiering av utbildningen och hemkommunernas kostnader. Detta bidrar till att det också förekommer konkurrens om eleverna vilket förstärker skolhuvudmännens strävan att erbjuda de gymnasieutbildningarna man tror att eleverna kommer att fortsätta efterfråga.

Innebörden av tillgång till ett allsidigt urval är oklar

Enligt utredningens direktiv behöver elevernas tillgång till ett allsidigt utbud förbättras. Enligt skollagen ska eleverna erbjudas ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar. Vad som menas med allsidigt urval är inte närmare preciserat. När bestämmelsen om allsidigt urval infördes i början av 1990-talet angav regeringen i förarbetena att allsidigt urval skulle kunna innebära att mer än hälften av programmen finns med i utbudet.17 Men regeringen menade

15 SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full-

följa en gymnasieutbildning.

16 Skolverket (2010), Konkurrensen om eleverna Rapport 346. 17Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

111

att i stora delar av landet skulle alla program kunna anordnas av kommunerna genom väl sammanhållna samverkansområden. Det finns alltså visst tolkningsutrymme när det gäller kommunernas skyldighet att erbjuda ett allsidigt urval av gymnasieutbildning.

Regeringen skrev vidare att anpassningen efter elevernas önskemål skulle begränsas av huvudregeln om erbjudandet av ett allsidigt urval av nationella program.18 Särskilt när det gällde huvudsakligen yrkesförberedande program menade regeringen att tillfälliga strömningar mot ett visst yrkesområde inte skulle få leda till att utbildningar för andra nationellt sett stora yrkesområden försummades i en kommuns sammansättning av utbildningsutbudet. Det kan tolkas som att kommunerna har ett ansvar för att erbjuda ett brett utbud även om det finns ett svagt intresse för vissa utbildningar.

Utredningen bedömer att tillgång till en viss utbildning inte nödvändigtvis betyda att programmet eller inriktningen måste finnas i elevens hemkommun. Men utbildningen behöver finnas att söka inom ett för eleven rimligt avstånd och med skälig restid. Tillgång handlar inte heller bara om att programmet och inriktningen erbjuds, eftersom även antalet platser ska anpassas efter elevernas önskemål.

Elever väljer program och i vissa fall inriktning inför år ett. För många elever är även valet av skola viktigt, men det är inte en aspekt som anges i skollagens skrivningar om tillgången till studievägarna.

Elevernas tillgång till nationella program och inriktningar i skolpendlingsområden

Ett sätt att beskriva elevernas tillgång till gymnasieskolans utbildningar är att beskriva utbudet baserat på Skolverkets indelning i pendlingsområden19, dvs. områden inom vilka eleverna i dagsläget pendlar mellan hem och skola. Tillgången till utbildningen handlar då om att den antingen finns i elevens hemkommun eller i annan kommun inom pendlingsavstånd från hemmet. Utifrån denna indelning framgår av elevstatistiken vilka utbildningar som bedrivs i respektive pendlingsområde.

18Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper. 19 Uppdaterad indelning av kommuner i av skolpendlingsområden har Skolverket bistått utredningen med. Utredningen använder samma pendlingsområden i Skolverket (2018), Uppföljning

av gymnasieskolan. Ramverket för analyser genom skolpendlingsområden kommer ursprung-

ligen från Skolverket (2011), Skolmarknadens geografi. Metoden är anpassad från SCB:s metoder för att definiera lokala arbetsmarknadsområden.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

112

Det finns begränsningar med detta. Skillnaderna i antalet program och inriktningar mellan olika skolpendlingsområden behöver inte bero på kommunernas faktiska erbjudande, utan kan delvis vara en bild av att eleverna i vissa kommuner är mer benägna eller har bättre möjligheter att pendla till en utbildning jämfört med elever i andra kommuner.

Med detta förbehåll är utbudet på programnivå relativt väl fördelat över landet enligt uppdelningen i 76 skolpendlingsområden, med undantag från de minsta programmen. Cirka tre fjärdedelar av eleverna i grundskolans årskurs nio har inför sitt gymnasieval tillgång till samtliga av gymnasieskolans nationella program inom pendlingsområdet. Bilden stämmer väl med Skolinspektionens iakttagelse av att även de små kommunerna kan erbjuda ett utbud av de flesta nationella programmen genom samverkan med andra kommuner.20Skolinspektionen konstaterar dock att detta erbjudna utbud i många fall bygger på elevernas vilja att pendla långt eller till och med flytta.

Sett över tid har skillnaderna mellan skolpendlingsområdena minskat något, se figur 3.2. Det är något färre skolpendlingsområden som har 16–18 nationella program och ett något mindre antal som har färre program. Efter 2015 har förändringarna varit mycket små.

20 Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan. Där presenterar Skolinspektionen av en kvalitetsgranskning i 30 kommuner.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

113

Figur 3.2 Antal nationella program (med registrerade elever) per skolpendlingsområde 2011–2018

Antal pendlingsområden

Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar.

Utbudet av inriktningar är mer begränsat och har minskat för vissa små inriktningar

De nationella programmen har mellan två och fem inriktningar var, utom vård- och omsorgsprogrammet som saknar inriktningar.21 Elevernas tillgång till inriktningarna i pendlingsområdena är mer begränsad. Det beror på att många utbildningsanordnare endast erbjuder någon eller några av inriktningarna på de program som bedrivs. Bredden i utbudet på inriktningsnivå (år 2018) illustreras i figur 3.3. Utbudet är större i de mer tätbefolkade delarna av landet. I 42 av de 76 pendlingsområdena finns mindre än hälften av antalet programinriktningar. Dessa begränsningar gäller främst yrkesprogrammen, och i synnerhet vissa inriktningar på dessa program.22 Endast ett pendlingsområde erbjuder alla inriktningar och bara 6 pendlingsområden erbjuder 53–60 inriktningar.

21 Från och med juli 2021 gäller detta även hotell- och turismprogrammet vars inriktningar slås samman. 22 På de flesta program finns det flera yrkesutgångar, dvs. specialiseringar mot ett visst yrke. Det saknas nationell statistik om utbudet på yrkesutgångsnivå. 0 10 20 30 40 50 60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

16-18

13-15 10-12

7-9

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

114

Figur 3.3 Antal inriktningar med registrerade elever per skolpendlingsområde hösten 2018

Anm.: Pendlingsområdena har grupperats i femtedelar (kvintiler) efter antalet inriktningar som bedrivs. Särskilda varianter är ej medräknade. Kartbilden speglar områden enligt huvudsakliga pendlingsströmmar. Områdenas avgränsning påverkas därför starkt av hur eleverna reser i dagsläget. Källa: Skolverket och egna bearbetningar.

På de högskoleförberedande programmen är utbudet generellt väl tillgodosett även på inriktningsnivå. Men det finns inriktningar som har fått mindre utbrett utbud sedan 2011. Det är ett antal inriktningar inom estetiska programmet samt inriktningen mediekommunikation och information på samhällsvetenskapsprogrammet.23

Bland yrkesprogrammen dominerar vissa inriktningar sina respektive program sett till elevantalet, exempelvis VVS, elteknik respektive husbyggnad. Dessa dominerande inriktningar har minskat marginellt sedan 2011, sett till antal skolpendlingsområden där programmen finns. Flera inriktningar, framför allt på yrkesprogrammen, har länge

23 På humanistiska programmet, som har en mycket begränsad förekomst i landet, har inriktningen språk minskat.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

115

haft mycket små elevvolymer och det är framför allt dessa inriktningar som fått en minskad utbredning. Situationen inom VVS- och fastighetsprogrammet kan användas som ett illustrerande exempel. De mindre inriktningarna på detta program – i synnerhet fastighet, men även kyl- och värmepumpsteknik samt ventilationsteknik – har försvunnit från flera pendlingsområden. Oftast handlar det om en utfasning på grund av lågt antal sökande, men i vissa fall kan nedläggningen bestå i att redan få platser i form av lärlingsutbildning försvunnit helt.

Utbudet beskrivs utifrån utbildningar som faktiskt har kommit till stånd

Det finns inte någon nationell sammanställning av vilka utbildningar och antalet platser på dessa som erbjuds av skolhuvudmännen. Det som redovisas nationellt är vilka utbildningar som de facto kommit till stånd. Den nationella statistiken ger ändå en bra indikation på vilka utbildningar som erbjuds. Men bilden av antalet platser som erbjuds på de olika utbildningarna blir mer osäker.

När utbudet redovisas baserat på antagna elever fångas förekomsten av utbildning upp. Det ska dock poängteras att förekomsten inte innebär att alla behöriga har tillgång till program eftersom det kan finnas fler sökande än platser.

Många program fanns i fler kommuner medan andra fanns i färre kommuner 2018 jämfört med 2005

I avsnitt 3.4 jämförs programutbudet 2018 med det som gällde 2005. Dessa båda år var elevkullarna av likartad storlek och föregicks av perioder av växande elevkullar. Jämförelsen visar att tillgången ökat på många program men minskat på andra.24 Ett antal av de program som är jämförbara före och efter Gy11 finns nuförtiden i fler kommuner och på fler skolor. Detta gäller yrkesprogrammen mot bygg-, vård- och omsorg, fordon, naturbruk, respektive VVS- och fastighet. Andra program finns i färre kommuner men på fler skolor, vilket visar på en centraliseringstrend där glesbefolkade kommuner lagt ner

24 Ett program kan ha funnits i ett pendlingsområde men tillkommit i ytterligare en kommun inom pendlingsområdet. Det betyder att graden av tillgänglighet ökar även om det inte syns i redovisningen per pendlingsområdet. Men att ett program finns på fler skolor i samma kommun betyder inte självklart att tillgängligheten ökat. De totala antalet platser kan vara oförändrat.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

116

utbildningar samtidigt som många nyetableringar av dessa utbildningar skett på större orter. Naturvetenskapsprogrammet, teknikprogrammet och estetiska programmet är exempel på detta.

Utbudet av introduktionsprogram är mer beroende av hemkommunen

Elever som inte är behöriga till nationella program ska erbjudas utbildning inom gymnasieskolans introduktionsprogram. Dessa elever möter begränsade möjligheter som exempelvis har att göra med dimensionering av antalet platser vid övergången till nationella program, men också större utbudsbegränsningar än elever som är behöriga till nationella program. Erbjudandet om programinriktat val är snävare och inkluderar färre möjligheter gällande t.ex. yrkesområden att utbilda sig mot jämfört med eleverna som är behöriga till yrkesprogrammen. Det beror på att dagens samverkansområden inte alltid inkluderar sökbara introduktionsprogram. Detta är ett problem då det ger högre trösklar för tillträde till utbildning för dem som behöver den mest. Eftersom få kommuner anordnar samtliga program och därmed inte heller introduktionsprogram som syftar till att förbereda för dessa, kan utbudet vara mycket begränsat i en enskild kommun om man inte får tillgång till sökbara program genom samverkan. Kartläggningen av samverkan om erbjudande av introduktionsprogram som utredningen gjort visar att flera samverkansområden saknar avtal om att gemensamt erbjuda introduktionsprogram, vilket gör att elevernas tillgång till utbildningen inte är likvärdig samt att likvärdigheten i utbudet alltså i flera regioner är sämre för dessa elever. Vid utredningens kontakter med huvudmän och antagningskanslier har flera gånger en riskbild målats upp där tillgången till både programinriktat val mot yrkesprogram och yrkesintroduktion sägs vara beroende av att det finns ett överskott på platser. I takt med att elevkullarna nu ökar kraftigt över stora delar av landet kommer kommunerna i första hand att erbjuda utbildning på introduktionsprogram åt sina egna elever. Vilket riskerar försämra de obehöriga elevernas tillgång till dessa program.

Huvudmännen har ansvar och möjlighet att utforma programmen efter lokala behov. I Skolverkets kontakter med huvudmän och skolenheter har dock ofta framkommit en vädjan om stöd och hjälp

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

117

i detta, man vill ha stöd i styrningen.25 Den utmaning man ser som störst har att göra med dimensioneringen av platser för elever inom programinriktat val. Många skolchefer och rektorer har enligt Skolverket uttryckt osäkerhet om hur de ska utforma programmet, sökbart eller inte, samt hur de ska inrymma eleverna i de nationella program som i dag är fullsatta till platsantalet.

Under läsåret 2018/19 fanns det nationella program i 223 av landets kommuner och introduktionsprogram i 253 kommuner. I 30 kommuner anordnas alltså endast introduktionsprogram och detsamma gäller även vissa skolenheter i övriga kommuner.26 Med den kommande ökningen av elevkullarna ökar sannolikt utnyttjandet av kapaciteten på de nationella programmen vilket kan leda till att elever som går programinriktat val får svårt att få tillgång till vissa nationella program.

Elevers efterfrågan påverkas av politiska beslut om utbud och utbildningsinnehåll

Efterfrågan på utbildningar påverkas av flera andra faktorer än utvecklingen på arbetsmarknaden, och hur arbetsmarknaden förutspås se ut i framtiden. Den stora förskjutning i efterfrågan som skett på enbart ett par år efter reformen 2011, är ett exempel på hur snabbt elevers efterfrågan kan påverkas av politiska beslut. Det går i och för sig inte att med säkerhet avgöra varför intresset för yrkesprogram, efter flera års ökning, kraftigt minskade i samband med reformen 2011. Det går inte att särskilja vad som är effekter av reformens innehåll, retoriken och den polariserade debatten i samband med reformen eller helt andra faktorer. Skolverket konstaterar dock att en förklaring är att en del elever och föräldrar känt en oro över att yrkesprogrammen inte skulle ge tillräckligt med generella kunskaper, som behövs för att vara behörig till högre utbildning.27 Skolverket menade också att det är problematiskt att yrkesutbildningar ibland beskrivs som riktade till främst lågpresterande elever. Det faktum att yrkesprogrammen efter reformen inte automatiskt innehöll de kurser som krävs för grundläggande behörighet är även en förklaring som flera huvudmän nämnt för utredningen. De snabba förändringarna i elevers

25 Skolverket (2019), Uppföljning av gymnasieskolan. Rapport 480. 26 Läsåret 2017/18 gällde detta totalt 41 skolenheter med kommunal huvudman. 27 Skolverket (2015), Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildning, Rapport 427.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

118

intresse visar på att politiska beslut, kommunikationen om programmen samt utbudsaktörernas agerande kan få stora konsekvenser för elevernas val. De påverkar i sin tur kompetensförsörjningen och i förlängningen även hur utbudet och därmed erbjudandet utvecklas för senare elevkullar.

3.1.2 Elevers val och intresse för olika gymnasieprogram påverkar programutbudet – och vice versa

Elevernas val och utbildningsutbudet

Utbildningsutbudet i gymnasieskolan påverkas i hög grad av vilka utbildningar som ungdomarna efterfrågar. Frågan om vad som påverkar elevernas val blir därmed central. Det finns ett flertal studier som med olika utgångspunkter försökt ta reda på varför elever väljer som de gör. Det är viktigt att komma ihåg att elever skiljer sig åt, de har olika intressen och drivkrafter. Det som har betydelse för en elevgrupp behöver inte ha det för andra.28

Social bakgrund och könsnormer påverkar elevernas val

Forskning om elevernas gymnasieval visar att det är ett par stora krafter som verkar i bakgrunden. Den ena är social reproduktion via föräldrars och kompisars påverkan. Den andra är reproduktion av könsnormer – uppfattningar om vilka val av utbildning och yrken som är lämpliga för män och kvinnor. Gymnasievalet kan också handla om vilka valmöjligheter som elever har mot bakgrund av deras betyg i årskurs 9. Som en följd av betygskonkurrensen kan inte alla elever välja fritt; den reella valfriheten gäller framför allt de elever som har högre betyg.29

Ungdomars sociala bakgrund kan påverka deras bild av vilka utbildningsalternativ som finns att välja bland. Föräldrars utbildningsbakgrund lyfts i allmänhet fram som den faktor som har störst

28 Thelin (2019), Valfrihetens geografi och rationella gymnasievalEn experimentell studie om elevers

preferenser vid val av skola.

29 Lund (2006), Marknad och medborgare: elevers valhandlingar i gymnasieutbildningens integ-

rations- och differentieringsprocesser.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

119

betydelse för elevers gymnasieval.30 Elevers benägenhet att välja yrkesinriktade utbildningar respektive utbildningar som är högskoleförberedande har enligt många studier en tydlig koppling till deras föräldrars utbildningsnivå. Detta på så vis att ungdomar som väljer yrkesinriktade utbildningar tenderar att ha föräldrar med kortare formell utbildning jämfört med ungdomar som väljer högskoleförberedande studier. Det framhålls också att elever med föräldrar utan högre utbildning riskerar att missgynnas i valprocessen då de inte har samma resurser att hantera valfrihetens komplexitet.31

I kontexten av det svenska gymnasievalet diskuteras ofta rädslan för att stänga dörrar inför framtiden. Vid övergången till Gy11 syntes en förflyttning där elever med relativt höga meritvärden från grundskolan och elever med eftergymnasialt utbildade föräldrar, i lägre utsträckning sökte till yrkesprogrammen.32 Inom psykologisk, ekonomisk och sociologisk forskning finns ett stort forskningsfält om människors beslutsfattande där utfallet visar sig vara förknippat med vilja att undvika risk och osäkerhet. Benägenheten att inte vilja ”stänga dörrar” vid val av utbildning har undersökts inom sociologisk forskning i flera europeiska länder. Sådan forskning i Danmark och Tyskland har funnit att ett riskundvikande beteende ter sig olika beroende på social tillhörighet, och att riskundvikande i detta sammanhang först och främst är förknippat med strävan efter att uppnå eller att behålla social status.33

Det diskuteras ofta att kamrateffekter påverkar gymnasievalet. Sådana effekter har också påvisats i forskningen. Svensk forskning34har visat att det är mer sannolikt att man söker högskoleförberedande program om en hög andel av skolkamraterna gör detta. Resultat från samma studie visar samtidigt att sannolikheten att söka sig till en studieförberedande utbildning är lägre om skolkamraternas betyg är höga. Det finns alltså fler olika typer av påverkan från elevens när-

30 Lidegran (2009), Utbildningskapital: om hur det alstras, fördelas och förmedlas; Broady & Börjesson (2008), En social karta över gymnasieskolan, Individ – samhälle – lärande, Vetenskapsrådets rapportserie 2:2008; SOU 2006:40: Utbildningens dilemma. 31 Se t.ex. Lund (2006), Marknad och medborgare: elevers valhandlingar i gymnasieutbildningens

integrations- och differentieringsprocesser.

32SOU 2016:77 Gymnasieutredningen, SCB (2017) Minskat intresse för yrkesprogrammen. 33 Breen et al (2014), Deciding under Doubt: A Theory of Risk Aversion, Time Discounting

Preferences, and Educational Decision-making, Holm (2006) Relative Risk Aversion and Social Reproduction in Intergenerational Educational Attainment: Application of a Dynamic Discrete Choice Model, Hartlaub (2012) Educational Choice and Risk Aversion: How mportant Is Structural vs. Individual Risk Aversion?

34 Rosenqvist, Erik (2018), Two Functions of Peer Influence on Upper-secondary Education Appli-

cation Behavior.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

120

maste omgivning. De elever som påverkas mest av sin omgivning i form av kamraterna på skolan är elever som ligger mitt i betygsfördelningen.

Som beskrivits i tidigare avsnitt finns skillnader i hur flickor och pojkar väljer gymnasieutbildning. Detta är framför allt tydligt i valen av yrkesprogram, där pojkar är överrepresenterade i valen av utbildning inriktade mot bygg, fordon och el, medan flickor i högre grad söker sig till utbildningar inriktade mot barn, vård och omsorg. En förklaring som förs fram till den ojämna könsfördelningen på många program är uppfattningar om lämpliga yrken för kvinnor respektive män. Det är mer vanligt med avhopp och byte av program bland elever som väljer en utbildning med överrepresentation av det motsatta könet.35 Flera av de större högskoleförberedande programmen har en jämnare könsfördelning. Även om det finns obalanser även på dessa program är de mindre än obalanserna bland yrkesprogrammen.

Inte alltid tydliga föreställningar om utbildningars nytta för framtiden

I en studie från Skolverket 201336 framhåller intervjuade elever dels att man upplever gymnasievalet som svårt, dels att man gör sitt val utifrån relativt vaga föreställningar om vilken slags utbildning man tror sig kunna ha nytta av i framtiden. Det vanligast angivna motivet är att man väljer en utbildning efter intresse. Man uppger också att man i hög grad påverkas av kompisar, syskon och föräldrar. Av studien framgår att ungdomar ofta väljer bredare högskoleförberedande program inte nödvändigtvis med konkreta planer på vidare utbildning, utan snarare för att skjuta upp beslutet om framtida verksamhet och för att hålla dörrar öppna inför senare val.

Gymnasieutredningen redogör i sitt slutbetänkande 2016 för några undersökningar som studerat elevers attityder till sitt gymnasieval och till vidare studier i högskolan.37 Den utredningen lyfter fram resultat som visar att elever främst väljer gymnasieprogram utifrån det egna intresset. I andra hand handlar det om att programmet ska ge många valmöjligheter efter examen och i tredje hand handlar det

35

Se t.ex. Rosenqvist (2018), Social Influence and Educational Decisions Studies on Peer Influence in Secondary Education, SOU 2009:64, Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det?

36 Skolverket (2013), Det svåra valet. Rapport 394. 37SOU 2016:77En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full-

följa en gymnasieutbildning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

121

om att utbildningen ger de kunskaper man tror sig behöva i framtiden.

Ungdomsbarometern drar utifrån sina ungdomsenkäter och fokusgruppsintervjuer slutsatsen att den vanligaste orsaken till att ungdomar väljer högskoleförberedande program framför yrkesprogram är att de ser framför sig att de ska läsa vidare på högskolan.38 Osäkerhet om högskolebehörigheten anges som den näst vanligaste orsaken till att många ungdomar väljer bort yrkesprogram.

Samtidigt som frågor om behörigheter för vidare studier är ett vanligt svar i ungdomsbarometerns enkätstudier är det också tydligt att många, särskilt bland elever som väljer yrkesprogram, har även utsikterna att få ett jobb efter gymnasieskolan stor betydelse för valet av program för många elever.39 Samtidigt som vissa blivande elever känner sig osäkra på valet och på framtidsutsikterna finns det alltså de som är tydligt målinriktade och har en tydlig bild av vad de ska välja och varför.

Svårt för eleverna att göra välinformerade val

Många studier har dragit slutsatsen att eleverna i grundskolan är dåligt rustade för att göra välinformerade utbildningsval, i meningen att valen kan grundas på vilka möjligheter som olika utbildningar leder till. Ungdomar kan känna sig osäkra inför sitt val av gymnasieutbildning och är därför i stort behov av vägledning och stöd. Mängden av information kan upplevas som svår att överblicka på grund av det stora och varierande utbudet40 och ungdomar känner inte alltid att de får tillräcklig information om olika utbildningar. En del känner att de gör sina val utan att vara på det klara med vad det kommer att betyda i framtiden.41

De studier som gjorts på området under senare tid42 framhåller relativt samstämmigt att elever i grundskolan många gånger har brist-

38 Ungdomsbarometern (2019), Attityder till yrkesprogram. 39 Svenskt näringsliv och ungdomsbarometern (2019), Gymnasierapporten 2019. 40 Dersch & Loven (2010), Vägen efter grundskolan, i Lundahl (red.), Att bana vägen mot fram-

tiden: karriärval och vägledning i individuellt och politiskt perspektiv.

41 Skolverket (2012), Börja om på nytt program i gymnasieskolan: statistik och elevröster. Rapport 376 42Studie- och yrkesvägledning i grund- och gymnasieskolan – en uppföljning. Rapport från riksdagen. 2017/18: RFR24 2018; Fryshuset (2017) Unga röster. En rapport där unga ger sin syn på

framtid, jobb, skola och politik! Skolinspektionen (2013), Studie- och yrkesvägledningen i grundskolan. Rapport 2013:5.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

122

fälliga kunskaper om framtidsutsikterna efter olika utbildningar, vad olika yrken innebär och i vilken mån det krävs en särskild utbildning för att kunna få ett visst yrke. Av dessa studier framgår också att få skolor har ett målinriktat arbete för att ge eleverna kunskaper om arbetslivet och arbetsmarknaden och att undervisningen inte uttryckligen är utformad för att ge eleverna underlag och kompetens för val av fortsatt utbildning och yrke.

Det är viktigt att alla elever har tillgång till en objektiv och oberoende vägledning, anpassad och dimensionerad utifrån deras behov. Utredningen har stött på marknadsföring där utbildningar med en svag koppling till arbetsmarknaden ibland motiveras med att utbildningen förbereder för en arbetsmarknad som inte finns ännu. Att sådan argumentation förs gentemot ungdomarna i vägledningsinformation eller marknadsföring förefaller riskfyllt givet att inträdesperioden är ett tillfälle då man har en känslig ställning på arbetsmarknaden. Olika undersökningar det senaste decenniet visar också att det finns stora brister och variationer när det gäller tillgång till studie- och yrkesvägledning.43

Skolverket har i en litteratursammanställning redogjort för avhandlingar, böcker, rapporter och undersökningar som på olika sätt behandlar hur ungdomar uppfattar gymnasievalet och vilka faktorer som påverkar deras val.44 En bild som framträder är att många elever upplever det som svårt att överblicka all tillgänglig information och att det är svårt att värdera och jämföra olika alternativa utbildningsvägar. Många upplever också att de saknar kunskaper om hur och var de kan hämta information för att själva kunna granska och ta ställning till frågor som rör den egna framtiden.

En enkät- och intervjustudie som genomfördes av forskare vid Malmö högskola sökte svar på hur elever tänker och agerar inför gymnasievalet.45 Resultaten visar att osäkerheten kring den egna identiteten och oron inför framtiden är stor. Författarna menar bl.a. att när utbudet är så omfattande som det är i dag blir följden att de väljer

43 Utöver de studier som nämns: Skolverket (2007), Kvalitetsgranskning av studie- och yrkes-

orientering i grundskolan. Skolinspektionen (2013), Studie- och yrkesvägledningen i grundskolan.

Rapport 2013:5. 44 Skolverket (2012), Ungdomars uppfattningar om gymnasievalet. 45 Skolverket (2013), Det svåra valet. Elevers val av utbildning på olika slags gymnasie-marknader. Rapport 394.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

123

utan att vara klara över vad valet innebär. Detta riskerar i sin tur att leda till studiemisslyckanden, avhopp och programbyten.

Forskningsinstitutet Ratio har genomfört en undersökning om grundskolelevers attityder till gymnasievalet.46 I den framkommer bl.a. att eleverna inte upplever sig ha fått någon information om utbildningsdimensionering, yrkesutgång och utbildningens attraktionskraft på arbetsmarknaden.

Av en enkätundersökning riktad till studie- och yrkesvägledare (SYV), som Ungdomsbarometern genomfört 201947, framgår att 27 procent av de medverkande studie- och yrkesvägledarna sällan eller aldrig pratar med eleverna om arbetsmarknadens framtida behov. Fokus ligger i stället på utbildningarnas innehåll och att efterforska vad eleverna tycker verkar intresseväckande. Av enkäten framgår också att 25 procent anger att det ingår i deras tjänst som studie- och yrkesvägledare att marknadsföra sin egen skola. Många av studie- och yrkesvägledarna uttrycker också behov av mer information om vilka branscher som har brist på arbetskraft med specifik gymnasial yrkesutbildning (68 procent av de svarande), samt om elevers möjlighet att studera vidare efter yrkesprogram (40 procent av de svarande).

En sammanfattande slutsats av ovanstående är att elever inte alltid får vägledning i den utsträckning de önskar och med det innehåll de skulle behöva. Hur studie- och yrkesvägledningen fungerar kan få konsekvenser för den enskilde eleven såväl som för matchningen på arbetsmarknaden och den regionala utvecklingen.

Marknadsföring och icke-utbildningsrelaterade aspekter av utbudet påverkar elevernas val

Dagens gymnasieskola fungerar i vissa avseenden och i vissa delar av landet som en marknad och det blir då en självklar strävan att erbjuda utbildningar som är attraktiva för eleverna. Det får dels som följd att utbudet anpassas efter elevernas önskemål, men det ger också huvudmännen incitament att skapa ett intresse för de utbildningar som de erbjuder. Det innebär att skolhuvudmännen behöver marknadsföra sina utbildningar.

Det är väl dokumenterat att många elever upplever gymnasievalet som svårt och oöverblickbart, och att det kan vara svårt att hitta

46 Panican. A. (2015), Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet. 47 Ungdomsbarometern (2019), SYV-barometern 2019 Nationell rapport till U2018:1.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

124

saklig och objektiv information om möjligheter och utsikter efter olika utbildningar. Huvudmännen har heller inte någon skyldighet att ge information till de potentiella eleverna om utsikterna efter utbildningen. I våra kontakter med elevorganisationerna Sveriges Elevkårer, Sveriges elevråd Svea och Sveriges Elevråd har dessa uttryckt en oro för att den sakliga informationen om utbildningar riskerar att komma i skymundan på grund av huvudmännens reklam.

Det finns också stöd i forskningen för att faktorer utanför undervisningskvaliteten påverkar elevers val i olika grad. I en avhandling från 2019 visar Mikael Thelin att elever med relativt låga grundskolebetyg i större utsträckning påverkas av faktorer som inte har att göra med utbildningen i sig.48 Exempel på sådana faktorer är marknadsföring, profiler anknutna till fritidsintressen och kompisars val.

Elevers intresse för olika studievägar

Betydligt färre börjar på yrkesprogram än för tio år sedan

Gymnasieskolan har ett brett uppdrag och vissa elever som gått ett yrkesprogram väljer att gå vidare till högre utbildning medan många elever som gått högskoleförberedande program inte gör det. Men vilken typ av program som eleverna väljer har stor betydelse för vad de gör efter gymnasieskolan.

Sett i ett längre perspektiv har intresset varierat för yrkesprogram respektive högskoleförberedande program. Balansen mellan programtyperna kan även variera mellan olika orter och regioner. Under perioden från läsåret 1995/96 till läsåret 2000/01 sjönk intresset – uttryckt som andel av eleverna i årskurs 1 på nationella program – för yrkesprogram från 45 procent till 38 procent. Nedgången kan troligen delvis förklaras av den ekonomiska kris som inleddes under 1990-talet. Från och med läsåret 2001/02 följde en period av ökande intresse för yrkesutbildning. Läsåret 2008/09 var det så många som 45 procent av nybörjarna som gick på ett yrkesprogram. Därefter har andelen minskat för att nå en ny lägstanivå som under läsåren 2015/16 till 2019/20 legat på 33 procent.

Det kan finnas flera olika förklaringar till den senaste nedgången i intresse för yrkesutbildning. Finanskrisen 2007/08 kan haft viss bety-

48 Thelin (2019), Valfrihetens geografi och rationella gymnasieval – En experimentell studie om

elevers preferenser vid val av skola.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

125

delse. Men det är mer troligt att de förändringar av gymnasieskolan som genomfördes 2011 påverkade elevers intresse för yrkesutbildning. Bland annat infördes höjda och olika behörighetskrav för att börja på nationella program. Detta trots att OECD, efter en granskning av svensk yrkesutbildning före Gy11, rekommenderade Sverige att inte införa lägre behörighetskrav för yrkesprogrammen då det bedömdes kunna leda till att stigmatisera dessa program.49 En annan förklaring som lyfts fram är att yrkesprogrammen efter Gy11 inte längre automatiskt gav grundläggande behörighet till högre utbildning.

Ytterligare en förklaring till att en lägre andel av eleverna som går på nationella program går på ett yrkesprogram kan vara att behörighetskraven höjdes, vilket har bidragit till att en högre andel elever läser introduktionsprogram vilket i sin tur har gett upphov till att något färre kan påbörja yrkesprogrammen.

49 OECD (2008), Learning for Jobs.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

126

Figur 3.4 Andel elever i år 1 per programtyp

Nationella program och motsvarande, läsåren 1995/96–2019/20

Anm.: Medieprogrammet är klassificerat som ett högskoleförberedande program. Medieprogrammet fanns i gymnasieskolan t.o.m. 2011. Då togs programmet bort ur utbudet. Programmet hade inslag av yrkesförberedelse, bl.a. obligatorisk arbetsplatsförlagd utbildning. I diagrammet har vi valt att kategorisera medieprogrammet som ett högskoleförberedande program då programmets innehåll i dagens gymnasieskola har störst likheter med estetiska programmet samt inriktningen medier och kommunikation på samhällsvetenskapsprogrammet. Hade vi valt att i stället kategorisera programmet som ett yrkesprogram hade yrkesprogrammens andel varit 50 procent i stället för 45 procent läsåret 2008/09. Källa: Data från Skolverket sammanställd av Utbildningsdepartementet.

Även om andelen som går högskoleförberedande program har ökat med över 10 procentenheter sedan 2008, så har andelen som påbörjar högskoleutbildning totalt sett varit helt oförändrad under samma period.50

Vissa förändringar i sökandemönstret till olika utbildningar

Intresset för yrkesprogrammen totalt sett minskade något åren efter införandet av Gy11. Andelen av de behöriga förstahandssökande som sökte till ett yrkesprogram minskade från 41 procent 2011/12 till 39 procent 2018/19. Andel som sökte till de högskoleförberedande programmen ökade således från 59 procent till 62 procent. Men det har också skett förändringar inom samma programtyp där en del

50 SCB (2019), Påbörjat högskolestudier inom 1–10 år för avgångna från gymnasieskolan 1993/94–

2016/17. Fördelning på kön. procent. Sveriges officiella statistik.

45

33

55

67

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

95/96 97/98 99/00 01/02 03/04 05/06 07/08 09/10 11/12 13/14 15/16 17/18 19/20

Procent

Yrkesprogram Högskoleförberedande program

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

127

program fått fler sökande och andra färre sökande. Från och med 2011 är det möjligt att redovisa antalet behöriga förstahandssökande till de olika programmen. I figur 3.5 redovisas programmen uppdelade efter högskoleförberedande program, kvinnligt dominerade yrkesprogram och manligt dominerade yrkesprogram.

Bland de högskoleförberedande programmen har elevintresset minskat mest för estetiska programmet och ökat mest för ekonomiprogrammet.

Figur 3.5 Behöriga förstahandssökande elever till högskoleförberedande program 2011–2018

Andel i procent

Källa: Skolverket.

För de kvinnligt dominerade yrkesprogrammen har elevernas intresse ökat mest för vård- och omsorgsprogrammet och barn- och fritidsprogrammet. Intresset har minskat mest för hantverksprogrammet och hotell- och turismprogrammet.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19

Procent

Samhällsvetenskap

Ekonomi

Naturvetenskap

Teknik

Estetiska

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

128

Figur 3.6 Behöriga förstahandssökande elever till kvinnligt dominerade yrkesprogram 2011–2018

Andel i procent

Anm.: På Hotell- och turism är könsfördelningen jämn. Källa: Skolverket.

För de manligt dominerade yrkesprogrammen har elevernas intresse minskat för bygg- och anläggningsprogrammet, restaurang- och livsmedelsprogrammet samt det industritekniska programmet. Bygg- och anläggningsprogrammet är det mest konjunkturkänsliga programmet och andelen förstahandssökande har både minskat och ökat under perioden. För fordon- och transportprogrammet och el- och energiprogrammet har intresset ökat något.

0 1 2 3 4 5

2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19

Procent

Vård och omsorg

Barn och fritid

Handel och administration

Naturbruk

Hantverk

Hotell och turism

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

129

Figur 3.7 Behöriga förstahandssökande elever till manligt dominerade yrkesprogram 2011–2018

Andel i procent

Anm.: På restaurang och livsmedel är könsfördelningen jämn. Källa: Skolverket.

3.1.3 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Kommunerna är huvudmän för kommunal vuxenutbildning (komvux). En region får i viss utsträckning vara huvudman för komvux.51Kommunerna ska tillhandahålla komvux på grundläggande nivå, gymnasial nivå och som svenska för invandrare.52 En region får tillhandahålla komvux på gymnasial nivå inom områdena naturbruk och omvårdnad och får, efter överenskommelse med en kommun, även tillhandahålla utbildning på gymnasial nivå inom andra områden.53

Enligt skollagen är målet för komvux att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten

0 1 2 3 4 5 6 7

2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19

Procent

El och energi

Bygg och anläggning

Fordon och transport

Restaurang och livsmedel

Industritekniska

VVS och fastighet

Riksrekryterande utbildningar

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

130

för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. När det gäller komvux på gymnasial nivå ska de som fått minst utbildning prioriteras.54

Komvux är kursutformat vilket betyder att utbildningen bedrivs i form av kurser och på gymnasial nivå även i form av ett gymnasiearbete.55 Det är huvudmannen som beslutar om vilka nationella kurser som ska erbjudas inom komvux.56. Huvudmannen beslutar även i vilken volym eller i vilket antal platser dessa kurser ska omfatta. Rektorn beslutar om vilka orienteringskurser och individuella kurser som ska ges och hur många verksamhetspoäng varje sådan kurs ska omfatta samt huruvida nationella kurser ska delas upp i delkurser och hur många verksamhetspoäng varje delkurs ska omfatta57.

Huvudmannen får med bibehållet huvudmannaskap lämna över uppgifter inom komvux på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Huvudmannen kan därigenom välja att lägga ut delar av eller hela utbildningsverksamheten på entreprenad. Detta innebär att en huvudman med bibehållet huvudmannaskap överlämnar åt någon annan att utföra vissa uppgifter inom utbildningen Huvudmannen behåller dock det yttersta ansvaret för att utbildningen följer de bestämmelser som gäller för den aktuella skolformen.58

På författningsnivå finns inte några färdigkomponerade kombinationer av kurser likt gymnasieskolans program att söka och behörighet till utbildning bedöms utifrån varje enskild kurs. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar59. För varje elev ska det upprättas en individuell studieplan som ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna. Närmare regleringar om den individuella studieplanen framgår av förordningen om vuxenutbildning.60

När det gäller komvux på gymnasial nivå så har kommunerna enligt 20 kap. 16 § skollagen en skyldighet att erbjuda sådan utbildning.

5420 kap.2 och 3 §§skollagen. Regeringen har i prop. 2019/20:105, Komvux för stärkt kompe-

tensförsörjning, föreslagit att syftet för komvux ska kompletteras så att det framgår att utbild-

ningen också utgör en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen samt att när det gäller utbildning på gymnasial nivå så ska de som har störst behov av utbildning prioriteras. 5520 kap. 5 § skollagen. 562 kap. 9 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 57 2 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning. 5823 kap.1 och 2 §§skollagen. 5920 kap. 2 § skollagen. 6020 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

131

Hemkommunen har dessutom ett ansvar för att de som enligt 20 kap. 19, 19 a eller 19 b § skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå, i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskolan och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan, och önskar delta i sådan utbildning, också får det.61 Kommunerna ska därutöver sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov.62 Kommunerna har även en skyldighet att informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning.63 När det gäller de utbildningar som enligt rättighetslagstiftningen ska erbjudas är ett allsidigt utbud en förutsättning för att kunna möta elevernas efterfrågan, därutöver kan det inom komvux erbjudas yrkesutbildningar med många olika yrkesinriktningar. För dessa utbildningar finns det dock ofta i förväg komponerade utbildningspaket, dvs. kombinationer av olika kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde (sammanhållna yrkesutbildningar).

Utbudet styrs av rättighetslagstiftning och indirekt av villkor för statsbidrag

I skollagen uttrycks att kommunerna är skyldiga att tillhandahålla komvux på gymnasial nivå som syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå motsvarande gymnasieskolan.64 Behörig att delta i komvux på gymnasial nivå är den som är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Behörigheten att delta gäller från och med det andra kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år eller. Även den som är yngre än 20 år kan vara behörig om personen har slutfört ett nationellt program i gymnasieskolan och uppfyller övriga behörighetsvillkor.65Det finns dessutom möjlighet att ta emot en person som är yngre än 20 år och som inte slutfört ett nationellt program i gymnasieskolan,

6120 kap. 16 § skollagen. Det finns även en reglerad rätt att under föreskrivna villkor delta i komvux på grundläggande nivå och i svenska för invandare, jfr 20 kap.11 och 31 §§skollagen. 6220 kap.3 och 16 §§skollagen. 6320 kap. 17 § skollagen. 6420 kap.3 och 4 §§skollagen. 6520 kap. 20 § skollagen.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

132

om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl.66 Som beskrivits ovan så har vuxna rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskolan och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan. 67 Hemkommunen har en skyldighet att se till att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Om utbildningen inte erbjuds av hemkommunen har den som har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå, rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region om utbildningen finns där.68

Rätten för vuxna med behörighet till komvux att delta i sådan utbildning i syfte att uppnå behörighet till universitet, högskola och yrkeshögskola kan påverka det ekonomiska utrymmet som finns för att bedriva yrkesutbildning. Dessutom kan utbud och antal platser inom yrkesutbildning i komvux indirekt styras av förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för sådan yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå inom komvux och särskild utbildning för vuxna (särvux) som planeras och bedrivs i samverkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet i de samverkande kommunerna. För att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden för de samverkande kommunerna är det ett villkor att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen för att få statsbidrag för regionalt yrkesvux.

Enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska de samverkande kommunerna i regionalt yrkesvux erbjuda kombinationer av nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde (sammanhållna yrkesutbildningar) och som syftar till att leda till kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden. Utbildningen ska organiseras så att eleverna kan kombinera den med annan utbildning inom komvux eller särvux.69

66 20 kap. 20 § tredje stycket och 3 kap. 2 § förordningen om vuxenutbildning. 6720 kap.1919 e §§skollagen. 6820 kap.16 och 19 d §§skollagen. 69 6, 7 och 20 §§ förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

133

Rättighetslagstiftad vuxenutbildning behöver ofta ges företräde i kommunernas planering och dimensionering

Utöver rätten att delta i utbildning på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskolan och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan finns även en lagstadgad rätt att delta i utbildning inom komvux på grundläggande nivå och i svenska för invandrare (sfi), för den som uppfyller föreskriva villkor för sådan utbildning.70 Den rättighetsbaserade vuxenutbildningen har haft en stor elevtillströmning de senaste åren. Inom sfi har antalet elever ökat varje år under 2000-talet och sedan 2007 har antalet elever mer än fördubblats. År 2017 deltog drygt 163 000 elever i sfi. Även inom komvux på grundläggande nivå har antalet elever ökat. År 2018 var antalet elever cirka 55 500, vilket är en ökning med 12 procent jämfört med året innan.71

Yrkesutbildning kan vara en del av den rättighetsbaserade utbildningen för elever vars mål är behörighet till högskoleutbildning eller utbildning inom yrkeshögskolan men inte nödvändigtvis. Om grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå eller utbildning inom yrkeshögskolan kan uppnås genom olika utbildningar på gymnasial nivå, bestämmer hemkommunen vilken av utbildningarna som den ska erbjuda. Hemkommunen ska då utgå från den vuxnes behov av särskild behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare eller av särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan, och så långt som möjligt beakta den vuxnes önskemål, tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.72 Det innebär att hemkommunen har en viss frihet att själv bestämma vilka kurser de erbjuder. Det finns ingen rätt till yrkesutbildning för de som vill gå en yrkesutbildning med syftet att stärka sin ställning i arbetslivet, oavsett tidigare utbildningsbakgrund. Yrkesutbildning får på detta sätt en svag koppling till elevernas rätt till utbildning.

Kommunerna måste i första hand prioritera finansiering av alla olika former av rättighetsbaserad utbildning, vilket kan leda till att de inte fullt ut har resurser till finansiering av yrkesutbildning som är

7020 kap.10, 11, 28 och 31 §§skollagen. 71 Skolverket (2018), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen-

utbildning år 2018, dnr. 2018:01723.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

134

ett krav för att få statsbidrag inom regionalt yrkesvux. Följden kan då bli ett utbud av yrkesutbildning som varken klarar att möta efterfrågan bland presumtiva elever eller behoven på arbetsmarknaden.

Målgruppen för komvux har breddats

Målgruppen för komvux är inte lika enkel att identifiera som för gymnasieskolan. Vuxnas efterfrågan på utbildning varierar ofta med arbetsmarknadsläget. Många väljer att studera i komvux för de har behov av en yrkesutbildning för att växla yrke, andra för att komplettera studier i gymnasieskolan med en yrkesutbildning. Demografin spelar också in. Under ett antal år har migrationen inneburit en förändrad sammansättning inom komvux målgrupp. Under 2018 var 96 procent av eleverna på grundläggande nivå utlandsfödda och på gymnasial nivå utgjorde de utlandsfödda 40 procent. Sammantaget på grundläggande och gymnasial nivå var runt varannan elev (53 procent) född utomlands.73 Andelen utlandsfödda elever har ökat med 13 procentenheter under den senaste tioårsperioden. När det gäller kommunernas ansökningar av medel för utbildningar som kombinerar yrkesutbildning med sfi eller svenska som andraspråk i regionalt yrkesvux ser Skolverket en ökning mellan 2017 och 2018. Antalet sökta kombinationsplatser har mellan åren mer än fördubblats. Det visar att kommunerna nu i högre utsträckning lyckas erbjuda utbildningar som riktar sig mot den växande grupp elever som står långt ifrån arbetsmarknaden på grund av bristande kunskaper i det svenska språket.

Regeringen har under våren 2020 förändrat statsbidragsförordningen för regionalt yrkesvux så att statsbidrag från och med 2021 kan lämnas om 35 000 kronor till stödjande insatser för sådan yrkesutbildning som, i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen, kombineras med utbildning i sfi eller svenska som andraspråk.

73 Skolverket (2018), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen-

utbildning år 2018.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

135

Elever i komvux på gymnasial nivå

Inte heller för komvux finns det på nationell nivå uppgifter om vilket utbud som erbjuds eleverna. Beskrivningen av utbudet görs därför utifrån hur eleverna fördelar sig på olika kurser.

År 2018 uppgick antalet elever i komvux på gymnasial nivå till nästan 194 000. Över tid har antalet elever inom komvux varierat kraftigt, framför allt som en följd av statliga satsningar som kunskapslyftet och regionalt yrkesvux. Eftersom en allt högre andel utlandsfödda elever studerar på komvux har invandringen också haft betydelse för skolformens storlek.

Kvinnorna utgör 62 procent av de studerande på gymnasial nivå men tendensen är att männens andel ökar. Under den senaste tioårsperioden har andelen män inom komvux ökat från 33 procent 2006 till 39 procent 2018.

Kursutbudet i komvux på gymnasial nivå är brett. Den kurs som hade flest deltagare 2018 var orienteringskursen74 med knappt 34 500 kursdeltagare, följt av svenska som andraspråk 1 med cirka 22 500 kursdeltagare.75

Obalanser i utbudet av yrkesutbildning i komvux

Skolverket har tagit fram förslag till sammanhållna yrkesutbildningar, s.k. nationella yrkespaket som beskriver vilken specifik kombination av kurser som motsvarar kompetenskraven på nationell nivå för olika yrkesområden.76 Yrkespaketen presenteras som förslag till huvudmännen för yrkesutbildningen, vilka kan välja om och hur de ska använda paketen, oavsett om utbildningen finansieras med kommunala medel eller med statsbidrag. Huvudmännen har också möjlighet att kombinera kurser till lokala eller regionala yrkespaket.

74 En orienteringskurs är en kurs som ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs. En orienteringskurs har ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle till validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål, ge stöd i form av yrkessvenska, ge grundläggande digital kompetens, och ge grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad i Sverige. Jfr 2 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning. 75 Här avses kursdeltagare inklusive delkurser, vilket innebär att en elev räknas som kursdeltagare på varje delkurs han eller hon studerar. 76 Skolverket fick uppdraget att ta fram förslag på yrkespaketen i samråd med branschkunniga i samband med att statsbidraget för regionalt yrkesvux infördes.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

136

Enligt figur 3.8 läste drygt 86 000 elever yrkeskurser 2016. Sedan 2017 då förordningen om regionalt yrkesvux började gälla har antalet elever som läser yrkeskurser ökat med drygt 8 procent. År 2018 läste 93 000 elever yrkeskurser.

Figur 3.8 Antal elever som läser yrkeskurser inom komvux

Källa: Skolverket.

År 2018 läste drygt 33 500 elever en yrkesinriktning på gymnasial nivå, vilket utgör 17 procent av det totala antalet elever på gymnasial nivå.77 Flest elever, nära 16 000, läste med inriktning vård- och omsorg, följt av barn och fritid med drygt 6 000 elever, se figur 3.9. Dessa yrkesinriktningar har en hög andel kvinnor bland de studerande, även inom regionalt yrkesvux är det en kraftig övervikt av kvinnor på dessa utbildningar. Övriga elever är fördelade på de andra yrkesinriktningarna som alla har väsentligt färre elever. I t.ex. Skolverkets uppföljningar av utbildning som bedrivs inom ramen för förordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux framkommer en bristande matchning mellan utbildningsutbudet och arbetslivets behov. Ett exempel på bristande matchning i utbudet som flera respondenter från Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvariga tar upp i Skolverkets uppföljning är den stora volymen utbildning inom offentligt finansierad vård och omsorg jämfört med andra sektorer på arbetsmarknaden. Utbildningsutbudet inom t.ex. bygg och industri blir ofta för litet för att täcka de behov som finns inom regionen.78

77 Skolverket publicerar uppgifter om yrkesinriktningar på komvux som modellerats fram baserat på elevernas antal studerade poäng inom olika kurser. 78 Skolverket (2017) Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017, dnr 2017:294.

0

20000 40000 60000 80000 100000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

137

Figur 3.9 Antal elever i komvux fördelade efter yrkesinriktningar

År 2017 samt 2018

Anm.: Gäller elever som under 2018 studerat minst 400 poäng yrkeskurser mot en inriktning motsvarande gymnasieskolans yrkesprogram. Källa: Skolverket.

Elevernas tillgång till olika utbildningar i komvux

Den geografiska tillgängligheten av yrkesutbildning, liksom för gymnasieskolans utbildningar, påverkar sannolikt vilka utbildningar som söks och som därmed bedrivs.79 Det är inte ovanligt att en kommun inte tar på sig kostnaden för en elev som sökt utbildning i en annan kommun vilket många gånger minskar tillgången till ett brett utbud av yrkesutbildning. Det kan även vara förenat med för höga kostnader för en vuxen person att pendla till en annan kommun för att skaffa sig en yrkesutbildning.

79 Detta även om distansutbildning är relativt utbrett inom vuxenutbildningen. Enligt en studie av Skolverket för några år sedan studerar drygt 20 procent av eleverna inom komvux på gymnasial nivå på distans – Skolverket (2013) Attityder till vuxenutbildningen 2012. Rapport 389.

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000

2017 2018

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

138

Vård- och omsorgsutbildning har en bred förekomst geografiskt. Andra yrkesutbildningar bedrivs i ett fåtal kommuner – såsom kurser inom fordon, bygg, el och industri. Det är vanligast att yrkesutbildning återfinns inom yrkesområden och i geografiska områden där det också utbildas elever inom samma yrkesområde i gymnasieskolan.

Yrkesutbildning i komvux i relation till arbetsmarknadsutbildningar

Det största hindret för att kunna genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar är att antalet sökande är för få, enligt 64 procent av kommunerna som besvarade SKL:s enkät 2018.80 Därefter kommer för små elevvolymer i närområdet och bristande ekonomiska resurser. De yrkesområden som har få sökande till kommunernas yrkesutbildningar återfinns i de utbildningsinriktningar där arbetsmarknadsutbildningens volymer är störst. Dessa är yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och itservice, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, administration och säkerhet. Att många av yrkesinriktningarna inom komvux är små, och speciellt de mer traditionellt manliga, kan åtminstone till en del bero på att motsvarande utbildningar har erbjudits i Arbetsförmedlingens regi.

Forskare vid IFAU har beskrivit den geografiska utbredningen av yrkesutbildning i komvux och inom Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning 2011–2013.81 I de kommuner där det är vanligt förekommande med yrkesutbildningar på komvux ges också arbetsmarknadsutbildningar, se figur 3.10. Det är alltså inte så att det finns en tydlig uppdelning där komvuxutbildningar ges i vissa kommuner medan arbetsmarknadsutbildningar ges i andra.

80 Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. 81 Liljeberg, Roman och Söderström (2019), Gymnasial yrkesutbildning på komvux, 1995–2015

Kartläggning, utvärdering och jämförelse med arbetsmarknadsutbildningen. IFAU rapport 2019:17.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

139

Figur 3.10 Antal påbörjade yrkesutbildningar på komvux och arbetsmarknadsutbildningar per kommun, 2011–2013

Anm.: Kartorna är baserade på antalet elever som varit registrerade på en yrkeskurs eller en arbetsmarknadsutbildning, 2011–2013. Notera att storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö är förstorade. Källa: Liljeberg och Söderström (2018).

IFAU:s kartläggning visar däremot att utbildningar inom vård och omsorg betydligt oftare ges inom ramen för komvux och fordonsutbildningar oftare av Arbetsförmedlingen, något som gäller generellt för Sveriges kommuner, se figur 3.11. Liknande mönster finns också för andra utbildningsinriktningar, dvs. att om en utbildning är vanligare på Arbetsförmedlingen än inom komvux, så slår detta mönster igenom i de flesta av landets kommuner. Det indikerar att marknaden har varit uppdelad mellan utbildningar inom komvux och arbetsmarknadsutbildningar avseende utbildningsinriktningar, åtminstone under perioden 2011–2013.82

82 Utredningen vill påpeka att trots att IFAU:s rapport 2019:17 kom sommaren 2019 refererar den till en tidsperiod innan förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning var aktuell.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

140

Figur 3.11 Andel påbörjade vård- eller fordonsutbildningar som skedde inom komvux, 2011–2013

Anm.: Kartorna är baserade på antalet elever som varit registrerade på en yrkeskurs i komvux eller en arbetsmarknadsutbildning, 2011–2013. Notera att storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö är förstorade. Källa: Liljeberg och Söderström (2018).

Resultaten i rapporten ger inget fullständigt svar på frågan om utbildningsformerna ska betraktas som komplement eller substitut. De stora skillnaderna i utbildnings- och deltagarsammansättningen indikerar dock att utbildningarna bör kunna betraktas som komplement.83 En skillnad är att studier på komvux finansieras med lån (studiemedel) medan aktivitetsstöd utgår för arbetsmarknadsutbildning. Det betyder att personer som vill utbilda sig inom vård och omsorg i stor utsträckning gör det med lån, medan det finns, relativt sett, större möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och aktivitetsstöd inom t.ex. el, industri och bygg. Då utbildningsvalen är tydligt könssegregerade betyder det att möjligheterna till aktivitetsstöd är större för män, medan kvinnor i större utsträckning blir hänvisade till studiemedel. Vilket riskerar leda till att kvinnor får högre studieskulder än män, skulder som ska betalas tillbaka till CSN. Denna ojämlikhet uppstår trots att utbildningarna ligger på gymnasial nivå för båda grupperna.

83 Betydligt fler yrkeselever i komvux är kvinnor, cirka 70 procent jämfört med cirka 40 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

141

Arbetsförmedlingen har också konstaterat att det förekommer överlappningar mellan vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning på de flesta arbetsmarknadsområden om än i varierande omfattning.84 Arbetsförmedlingen menar dock att detta inte nödvändigtvis är något problem eftersom de båda utbildningsformerna har olika syften. Däremot kan det bli svårare att få en samlad bild av det totala utbildningsutbudet. Såväl arbetssökande som arbetsförmedlare och studie- och yrkesvägledare har enligt Arbetsförmedlingen lyft bristen på sammanhängande information som ett skäl till att det är svårt att vägleda en person till en för honom eller henne rätt utbildning.

Även arbetsmarknadsutredningen har tagit upp relationen mellan yrkesutbildningar inom komvux och Arbetsförmedlingens yrkesutbildningar.85 De konstaterar att det förekommer uppgifter om överlappningar i form av att utbildningar med likadant eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildningssystemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbildningar och utbildning på en nivå som motsvarar yrkeshögskolan. Att yrkesutbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta syftar till arbete inom samma yrkesområden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetenskrav som ställs inom yrkena.

Arbetsförmedlingen har bedömt att kommunernas vuxenutbildning fortsatt kommer vara en viktig insats för arbetslösa utan gymnasieutbildning eller med svaga kunskaper i svenska språket.86 De bedömer vidare att alternativa utbildningsinsatser till reguljär utbildning även fortsättningsvis bör finnas hos Arbetsförmedlingen. Dessa kan inte ersätta reguljär utbildning och bör utformas så att de inte konkurrerar med denna.

84 Arbetsförmedlingen (2018), Behov av utveckling för att motverka oönskad överlappning mellan

arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr Af-2018/0039 5057.

85SOU 2019:3Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. 86 Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag, dnr Af-2019/0021 5123.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

142

Skillnader i dimensionering av yrkesutbildning i komvux får konsekvenser för lika tillgång till sådan utbildning

Komvux har till sin karaktär bl.a. ett kompensatoriskt uppdrag och ska ge en andra chans till utbildning. Komvux har en viktig roll för att korrigera för misslyckanden i gymnasieskolan. Om allt fler gymnasieskolor får svårt att klara det kompensatoriska uppdraget kommer denna roll att bli av allt större betydelse.

Möjligheten att få en plats och kunna delta i utbildning skiljer sig markant åt mellan kommunerna. Likvärdigheten över landet vad gäller möjligheten att kunna ta del av utbildning blir på detta sätt åsidosatt. Eftersom rättighetslagstiftning saknas för den som söker en yrkesutbildning i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet förekommer det att urval måste göras vid antagning till vissa yrkesutbildningar. Vid urval ska företräde ges till en sökande som har kort tidigare utbildning och som (i prioritetsordning):

1. önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en

upprättad individuell studieplan,

2. behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program

eller för annan behörighetskomplettering, eller

3. behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller planerat

yrkesval.87

När det gäller utbildning som statsbidrag lämnas för inom ramen för regionalt yrkesvux gäller särskilda urvalsbestämmelser som innebär att sökande med kort tidigare utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden ska ges företräde till utbildningen om alla behöriga inte kan tas emot88. I vissa större kommuner finns ett stort antal platser men få sökande från gruppen med kort utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden, varför även elever med tidigare gymnasieutbildning får möjlighet att studera inom ramen för regionalt yrkesvux. Andra kommuner tillämpar ett urval som enbart rymmer arbetslösa och lågutbildade, där ingen som har en tidigare gymnasieutbildning kan antas. Personer med en gymnasieutbildning från ett annat land kan då nekas en utbildningsplats, trots att deras utbildning inte omedel-

87 3 kap. 7 § förordningen om vuxenutbildning. 88 10 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

143

bart är gångbar i Sverige. Komvuxutredningen genomförde under hösten 2017 ett antal enkätundersökningar, riktade till huvudmän, lärare och studie- och yrkesvägledare inom komvux.89 På frågan hur vanligt det är att sökande till yrkesvux har en längre utbildning men inte är etablerad på arbetsmarknaden, svarar 58 procent av studie- och yrkesvägledarna i hög eller mycket hög grad. Den främsta gruppen här är nyanlända med en längre utbildning från hemlandet.

Skillnader i behörighetsbedömning får konsekvenser för lika tillgång till yrkesutbildning i komvux

Organisationen Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) har erfarit att det finns stora variationer i hur kommuner tolkar avgörande delar av regelverket för komvux.90 Framför allt gäller detta frågor som rör antagning, mottagning, urval, möjligheter till interkommunal ersättning samt bedömning av förutsättningar att klara fortsatta studier. Detta leder till att likvärdigheten inom komvux inte uppfylls. ViS har i samtal med medlemmar fått beskrivet att dessa skillnader får stora konsekvenser på individnivå, då medlemmar i en kommun t.ex. nekas plats på en utbildning baserat på kommunens tolkning av urvalsreglerna, medan en medlem i grannkommunen bereds plats på motsvarande utbildning.

Särskilt tydligt blir detta i fråga om behörighetsbedömningen som görs för att avgöra om en sökande ska tas emot till en utbildning. Skolverket har i en redovisning av ett regeringsuppdrag beskrivit att de bedömer att kommuner fortfarande många gånger ställer krav på språkkunskaper för att personer ska få delta i komvux på grundläggande och gymnasial nivå.91 De bedömer att detta fortfarande är ett hinder för nyanländas deltagande i utbildning i komvux. Sådana mer eller mindre formaliserade språkkrav riskerar att leda till att det inte görs en individuell prövning av personens faktiska förutsättningar och att personer som därför haft förutsättningar att delta i utbildningen utestängs.

Utredningen kan konstatera att tillgången till vuxenutbildningen ser olika ut för elever med olika bakgrund, mellan män och kvinnor

89SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 90 Vuxenutbildning i samverkan (2019) Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. ViS rapportserie 2019:01. 91 Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper

i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning, dnr 5.1.3-2018:626.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

144

och mellan elever boende i olika delar av landet. Detta fördjupar samtidigt förståelsen av att det vid vissa tillfällen saknas sökande till yrkesutbildningar i komvux. Det är fler komponenter än en god arbetsmarknad och överlappande arbetsmarknadsutbildningar som har betydelse.

3.1.4 Gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna Gymnasiesärskolans innehåll är brett

Utbildningen i gymnasiesärskolan ska vara öppen för ungdomar vars skolplikt har upphört och som inte bedöms ha förutsättningar att nå upp till gymnasieskolans kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning. Det som i skollagen sägs om personer med utvecklingsstörning gäller även dem som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.92 Varje kommun ansvarar för att elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning i gymnasiesärskolan. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt som möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.93

Gymnasiesärskolan reformerades 2013 och består efter reformen av nio nationella program. Dessa är programmet för administration, programmet för handel och varuhantering, programmet för estetiska verksamheter, programmet för fastighet, anläggning och byggnation, programmet för fordonsvård och godshantering, programmet för hantverk och produktion, programmet för hotell, restaurang och bageri, programmet för hälsa, vård och omsorg, programmet för samhälle, natur och språk, samt programmet för skog, mark och djur. De nationella programmen ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning som ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Programmen har programmål, APL och en liknande programstruktur som gymnasieskolan.

I gymnasiesärskolan finns även individuella program för elever som inte kan följa utbildningen på ett nationellt program.94 Drygt 40 procent av eleverna i gymnasiesärskolan går på individuella program. De individuella programmen innehåller sex ämnesområden:

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

145

estetisk verksamhet, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, natur och miljö, individ och samhälle, språk och kommunikation. Utbildningen på de individuella programmen ska precis som de nationella programmen ge en så god grund som möjligt för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Minskning av antalet elever

I samband med reformeringen av gymnasiesärskolan tillämpades en snävare definition av målgruppstillhörigheten.95 Parallellt minskade gymnasieskolans elevkullar generellt under den första hälften av 2010-talet. Som en följd av dessa förändringar har antalet elever i gymnasiesärskolan minskat från cirka 8 800 läsåret 2012/13 till nära 6 200 under 2019/20.96 En del av minskningen beror på att kraven på mottagande i skolformen har skärpts för att säkerställa att bara elever som tillhör målgruppen ska börja i gymnasiesärskolan. För att avgöra om en elev tillhör målgruppen ska hemkommunen göra en utredning med en pedagogisk, medicinsk, psykologisk och social bedömning. En annan orsak kan vara att det är möjligt för en elev att avböja erbjudandet om gymnasiesärskola och i stället gå på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan.

Problematik med allsidigt urval och oklar koppling till arbetsmarknaden

Kommunerna ska enligt skollagen sträva efter att erbjudandet om utbildning i gymnasiesärskolan ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.97 Dessutom ska utbildning inom gymnasiesärskolan erbjudas så att eleven helst ska kunna bo kvar i hemmet.98 Programbredden i gymnasiesärskolan i kombination med att målgruppen är begränsad innebär en problematik för de kommunala huvudmännen med att upprätthålla ett brett utbud. Utred-

95 Tidigare förekom det att elever med stora behov av stöd skrevs in i gymnasiesärskolan utan att tillhöra målgruppen. 96 Skolverket (2020), Gymnasiesärskolan-elever-riksnivå Skolor och elever läsåren 2012/13–2019/20, Sveriges officiella statistik. Uppgifterna om antalet elever gäller för hela riket. 9719 kap. 34 § skollagen. 9818 kap. 28 § skollagen.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

146

ningen har med hjälp av statistik från Skolverket kartlagt hur utbudet av gymnasiesärskolans program ser ut över landet.

Utbudet av program i gymnasiesärskolan

Ungefär 70 procent av alla unga i gymnasieåldern bor inom gymnasiependlingsområden där en majoritet, dvs. minst 5 av gymnasiesärskolans nationella program finns. Utbudet av de nationella programmen är således inte lika brett som utbudet i gymnasieskolan. Enbart 30 procent av alla ungdomar bor i ett pendlingsområde där alla gymnasiesärskolans program finns, i gymnasieskolans är motsvarande andel 75 procent av eleverna. Eftersom pendlingsområdena är baserade på elevers pendling i gymnasieskolan ska man vara medveten om att dessa områden inte helt speglar gymnasiesärskolans pendlingsmönster.99 En fördel är dock att det då går att jämföra utbudets geografiska spridning i gymnasiesärskolan med gymnasieskolan. En större andel av gymnasiesärskolans elever, 37 procent, pendlar över kommungränser jämfört med gymnasieskolans elever där andelen var 34 procent. Sannolikt innebär gymnasiesärskolans något högre grad av centralisering att eleverna också i genomsnitt åker längre än gymnasieelever behöver göra.100

Ett antal av gymnasiesärskolans nationella program är spridda över en majoritet av pendlingsområdena. Programmet för handel, administration och varuhantering samt programmet för hotell, restaurang och bageri finns i flest pendlingsområden, 54 respektive 55 av totalt

99 Vi använder oss av pendlingsområden som är avgränsade med hjälp av gymnasieelevers resande. Då gymnasiesärskolans programutbud är mer centraliserat än gymnasieskolans kan detta i vissa fall innebära att vissa gränsdragningar är något mindre relevanta för gymnasiesärskolan, vars elever pendlar något mer i snitt än gymnasieskolans. Ett exempel är Falu-Borlänge regionen där gymnasiesärskolans utbud är betydligt mer centrerat till en av kommunerna, Borlänge, än gymnasieskolans utbud som är spritt över många olika relativt närbelägna kommuner. Därför finns ett flertal pendlingsområden dalarnas län för gymnasieskolan men på grund av gymnasiesärskolans centralisering hade troligen inte avgränsningen sett likadant ut om man definierade det efter gymnasiesärskolans elevers pendling. Anledningen till att vi använder denna presentation är för att kunna relatera utbudet i gymnasiesärskolan till motsvarande presentation för gymnasieskolan. Dessutom saknar utredningen tillgång till en liknande indelning baserat på gymnasiesärskolans elevers pendlingsmönster. Sedan 2019 finns möjlighet att undersöka pendlingsmönster för gymnasiesärskolans elever då individstatistik samlas in. Vid betänkandets färdigställande har denna statistik bara precis offentliggjorts varpå inga specialbearbetningar har kunnat göras. 100 Förutsättningarna för gymnasiesärskolans elever är dock annorlunda i detta avseende då hemkommunen under vissa förutsättningar har skyldighet att ordna skolskjuts till och från skolan vilket kan skapa bättre förutsättningar för pendlingen.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

147

76 områden. Totalt sett bor nära 90 procent av alla ungdomar i gymnasieålder inom pendlingsområden där dessa program finns. Programmet för hantverk och produktion var det minst spridda programmet och fanns enbart i 19 av 76 pendlingsområden. Dessa täckte in mindre än hälften av landets ungdomar i gymnasieåldern. Individuella program fanns i samtliga skolpendlingsområden utom tre.101 I tabellen finns informationen för samtliga program.

Tabell 3.1 Den geografiska spridningen av gymnasiesärskolans utbud, läsåret 2019/20

Programmens förekomst sett som antal pendlingsområden (gymnasiependlingsområden)

Antal gymnasiependlingsområden (av totalt 76 pend-

lingsområden)

Andel av ungdomar i gymnasieåldern som

bor i pendlingsområde

med programmet

Administration, handel och varuhantering

54

89 %

Skog, mark och djur

28

66 %

Estetiska verksamheter

21

57 %

Samhälle, natur och språk

21

51 %

Hantverk och produktion

19

47 %

Hotell, restaurang och bageri

55

92 %

Fastighet, anläggning och byggnation

44

78 %

Fordonsvård och godshantering

37

63 %

Hälsa, vård och omsorg

37

73 %

Individuella program

73

99 %

Nationella program

74

100 %

Gymnasiesärskola totalt

76

100 %

Det finns stora skillnader i utbudet mellan olika regioner. I ett antal mindre städer, utan goda pendlingsmöjligheter till större städer, finns ett utbud av ett eller två program. Även i vissa större städer och deras pendlingsområden finns enbart en minoritet av programmen trots ett stort upptagningsområde. I storstadsregioner samt vissa av de medelstora städernas pendlingsområden finns ett brett utbud innehållandes alla eller nästan alla programmen.

101 I ett av dessa finns dock information om att programmet erbjuds på en av kommunernas hemsida, därför antas avsaknaden i statistiken bero på felaktig rapportering eller att det helt enkelt inte fanns några elever detta läsår då området har mycket litet elevunderlag.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

148

Statistiken om vilka program som erbjuds i olika områden visar att kombinationen av program som finns i de olika pendlingsområdena är mycket olika. Två program finns dock ofta med i utbudet – programmet för handel, administration och varuhantering samt programmet för hotell, restaurang och bageri. Dessa är alltså ofta en gemensam nämnare för utbudet. I övrigt finns många olika kombinationer av program och i de pendlingsområden där endast en minoritet av programmen finns är utbuden mycket olika.

Centralisering av utbudet har skett

En centralisering har skett av gymnasiesärskolans verksamhet totalt sett i samband med elevminskningen under 2010-talet som slog igenom under decenniets senare hälft. Mellan 2017 och 2019 sjönk antalet kommuner med gymnasiesärskola med 21 kommuner. Utbudets bredd sett till förekomsten av olika program på aggregerad regional nivå är dock ungefär densamma som 2014. Vid en jämförelse med Skolverkets uppföljning av gymnasiesärskolans utbud hösten 2014 på länsnivå102 har programutbudet varit förhållandevis oförändrat. De flesta program finns i lika många län 2019 som 2014. Programmen för samhälle natur och språk samt skog, mark och djur fanns i 3 respektive 1 fler län 2019. Programmet för estetiska verksamheter fanns i 2 färre län 2019 och programmet för hantverk och produktion fanns 1 färre län 2019.

Små volymer i särskild utbildning för vuxna

Kommunerna ska tillhandahålla särvux. Utbildningen ska tillhandahållas på grundläggande nivå och gymnasial nivå.103 En person som har en utvecklingsstörning är från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år behörig till särvux om personen är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Det som i skollagen sägs om personer med utvecklingsstörning gäller

102 Skolverket (2016), Gymnasiesärskolan – Uppföljning och analys av 2013 års reform. Rapport 2016:435. 10321 kap. 3 § skollagen.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

149

även dem som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.104 Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och önskar det, också får delta i sådan utbildning. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning. Varje kommun ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå och ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.105

Utbildningen inom särvux bedrivs i form av kurser och får på gymnasial nivå även bedrivas i form av ett gymnasiesärskolearbete.106Målet för särvux är att vuxna med utvecklingsstörning ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar och de som fått minst utbildning ska prioriteras.107

Antalet elever i särvux ser ut att fortsätta den minskande trend som varat det senaste decenniet. Antalet elever under 2019/20 uppgick till drygt 3 500. Särvux anordnas i 177 kommuner under läsåret 2019/20. I genomsnitt är det knappt 3 elever per undervisningsgrupp i särvux, och eleverna läser i snitt 3,6 timmar per vecka. Flest elever läser på grundläggande nivå, följt av gymnasial nivå och lägst antal elever finns på träningsskolenivå. Vad eleverna studerar och under hur lång tid är uppgifter som inte samlas in med hänvisning till att det rör sig om känsliga personuppgifter. I Skolverkets uppföljning av regionalt yrkesvux för 2017 redovisar de från en intervjustudie med kommunerna att få elever studerar inom särvux inom ramen för regionalt yrkesvux.108 I de fall som det sker är det vanligast i form av lärlingsutbildning. Flera respondenter kommenterar i sina svar att särvux är en fråga som ligger på lokal eller kommunal nivå snarare än på regional och därmed inte varit föremål för diskussionerna inom

104 Jfr 21 kap.2, 11 och 16 §§ och 29 kap. 8 §skollagen. 105 21 kap. 3, 10,11, 13, 14 och 16 §§skollagen. 10621 kap. 5 § skollagen. 107 21kap. 2 § skollagen. 108 Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux, Uppföljning 2017, dnr 2017:294.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

150

regionalt yrkesvux. En orsak som framkom är att det är en målgrupp som har behov av att studera nära hemmet.

Komvuxutredningen hade ett stort uppdrag som handlade om särvux.109 De beskriver bl.a. i sitt betänkande att förutsättningarna för studier inom särvux skiljer sig åt mellan kommunerna. Det finns kommuner där särvux och komvux inte bara delar lokaler utan även på andra sätt samverkar, och Komvuxutredningens bild är att i dessa kommuner finns en påbörjad integrering av särvux som en del i den kommunala vuxenutbildningen. Andra kommuner står långt ifrån detta. Det handlar ofta om kommuner där elevantalet är lågt och med få lärare. Det finns kommuner där utbildningen till sin organisation befinner sig mycket närmare barn- och ungdomsskolan med terminer och lov jämförbart med grund- och gymnasiesärskola trots att vuxenutbildningen ska bedrivas kontinuerligt under året utifrån vuxnas förutsättningar och behov. Komvuxutredningen genomförde också en enkätundersökning som riktade sig till landets 290 kommuner. Av svaren framgår att det var 80 kommuner som anordnade yrkeskurser på gymnasial nivå inom ett eller flera i enkäten fastställda områden. De nationella programmen inom gymnasiesärskolan vars kurser är gemensamma med särvux på gymnasial nivå utgjorde områdena. Flest yrkeskurser anordnas inom områdena hälsa, vård och omsorg och administration, handel och varuhantering där 49 respektive 47 kommuner uppger att de anordnar utbildning. I 34 av kommunerna anordnas yrkeskurser inom hotell, restaurang och bageri. Därefter en fallande skala med 23 kommuner som anordnar yrkeskurser inom fastighet, anläggning och byggnation, 13 kommuner anordnar inom fordonsvård och godshantering och slutligen 10 kommuner som anordnar yrkeskurser inom skog, mark och djur.

I betänkandet gör Komvuxutredningen också bedömningen att

en väg in i den kommunala vuxenutbildningen kan underlätta för fler

vuxna att kunna och vilja ta del av utbildning oavsett om individen har en utvecklingsstörning eller inte. Mot bakgrund av det föreslog utredningen att särvux ska upphöra som egen skolform och blir en del i komvux. Förslaget syftade också till att underlätta för de elever som har kapacitet att kombinera studier inom särvux med sfi, grundläggande eller gymnasial komvux. Regeringen har i propositionen

Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop. 2019/20:105) före-

109SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

151

slagit att särvux inte längre ska vara en egen skolform inom skolväsendet utan ska ingå i skolformen komvux.

3.2 Kompetensförsörjning till arbetsmarknad och rekrytering till högre utbildning

Enligt direktiven är ett av utredningens syften att trygga den nationella och regionala kompetensförsörjningen. Det ska poängteras att både gymnasieskolan och komvux har bredare syften än att förse arbetsmarknaden med arbetskraft. Gymnasieskolan ska även ge en god grund för fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.110 Den kommunala vuxenutbildningen ska, utöver att ge individen möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet, även stärka individens ställning i samhällslivet samt främja personliga utveckling.111 Perspektivet i det här avsnittet är emellertid avgränsat till utbildningens betydelse för kompetensförsörjningen, i enlighet med utredningens direktiv. Kompetensförsörjningen behöver enligt utredningen belysas ur både arbetsgivares och individers perspektiv.

3.2.1 Utbildning och kompetensförsörjning

Kompetensförsörjning handlar om utbud och efterfrågan på kompetens

Matchningen på arbetsmarknaden bestäms dels av den kompetens som efterfrågas av arbetsgivarna, och den kompetens som arbetskraften har.112 Av det skälet bör kompetens mätas på samma sätt på både utbuds- och efterfrågesidan. Kompetens är något bredare och skiljer sig till stor del från formell utbildning. Det finns undersökningar som försökt mäta och fånga människors kunskaper och förmågor på ett djupare sätt, t.ex. OECD:s undersökning av vuxnas kunskaper och färdigheter, PIAAC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies). Men i olika typer av register saknas

11015 kap. 2 § skollagen. 11120 kap. 2 § skollagen. 112 Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer – fördjupad analys.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

152

uppgifter om arbetskraftens kompetens. Det som vanligen används är därför uppgiften om arbetskraftens och befolkningens utbildning.

Matchning på arbetsmarknaden är ett stort forskningsområde. I forskning skiljer man ibland mellan aggregerad matchning och utbildningsmatchning. Aggregerad matchning handlar om hur effektivt utbud och efterfrågan möts på arbetsmarknaden, oavsett vilka kompetenser som efterfrågas. Ofta studeras matchningen mellan det totala antalet arbetslösa och det totala antalet lediga platser. Det är ett makroekonomiskt mått som t.ex. används för att studera upp- och nedgångar i ekonomin. Utbildningsmatchning handlar om hur väl arbetsgivarnas efterfrågan stämmer överens med arbetskraftens utbildning.

Hur går det att veta vilka kompetensförsörjningsbehoven är?

Flera olika myndigheter är involverade i arbetet att analysera utvecklingen på arbetsmarknaden och att göra prognoser över behoven inom olika sektorer, yrken och av olika utbildningar. Här redogörs kortfattat för de prognosmodeller och andra näraliggande arbetsmarknadsanalyser som produceras i dagsläget.

SCB:s utbildningsprognoser

Det finns tillgång till nationella nulägesbeskrivningar och prognoser om behoven på arbetsmarknaden. Statistiska centralbyråns (SCB) långtidsprognoser113 gäller behoven av olika utbildningsgrupper i relation till förväntad efterfrågan inom olika yrken. Prognoserna anger hur dessa behov kommer att täckas på sikt, med hänsyn till den framskrivna demografiska utvecklingen, givet att inga förändringar sker av intresset för och rekryteringen till de utbildningar som finns i dag. Det ska poängteras att prognoser och framskrivningar av behov har sina begränsningar. En begränsning är att prognoserna gäller i relation till hur utsikterna ser ut att behålla den kompetensförsörjning som finns i utgångsläget, det kan resultera i underskattning av behovet av sådana yrkesgrupper som det redan tidigare var svår brist på. Här behövs analytiskt stöd från myndigheterna för att

113 SCB (2017), Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden, med

sikte på år 2035.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

153

öka användbarheten i prognosmaterialet för huvudmän för utbildning. SCB har även i samverkan med olika uppdragsgivare visat att prognosmodellen går att använda i en regional kontext. I fyra rapporter har SCB gjort nio olika regionala nedbrytningar av prognoserna.114Som komplement använder SCB arbetsgivarnas bedömning av arbetskraftstillgången som insamlas i undersökningen Arbetskraftsbarometern115. Den ger arbetsgivares bedömningar för ett urval av utbildningsgrupper. I undersökningen 2018 konstaterar SCB att det vid tiden för undersökningen råder brist på nyutexaminerade arbetssökande i 11 av de 13 utbildningsgrupper på gymnasial nivå som ingår i undersökningen. Bristen var störst på restaurangutbildade och fordonsutbildade, där mer än 90 procent av arbetsgivarna har upplevt svårigheter att rekrytera. Andra utbildningsgrupper där arbetsgivarna upplever brist på nyutexaminerade är naturbruk, transport, industriteknik, dator- och kommunikationsteknik samt utbildning i automation.

Arbetsförmedlingens prognoser för olika yrkeskategorier

Även Arbetsförmedlingen gör regelbundna undersökningar av det nationella arbetsmarknadsläget som baseras på intervjuer med arbetsgivare. Rapporten Var finns jobben? återkommer årligen och gäller såväl en nulägesbedömning som prognoser på fem års sikt. Den bedömning som presenteras är att inom ett stort antal av de yrken där det 2019 råder brist på utbildade kommer det råda brist även fem år framåt i tiden. Detta gäller pedagogiskt arbete, socialt arbete, arbeten inom hotell, restaurang och storhushåll, yrkesområden inom hälso- och sjukvård, bygg- och anläggning, data/it, teknik och naturvetenskap, installation, drift och underhåll, tillverkning, naturbruk, transport samt service och säkerhet.116

Arbetsförmedlingen beskriver regelbundet arbetsmarknadsutsikterna länsvis. Dessa bedömningar gäller framför allt jobbtillväxten i olika branscher och utvecklingen av arbetslösheten. Man lyfter också fram specifika utmaningar för arbetsmarknaden i de olika länen. Även om Arbetsförmedlingens länsvisa bedömningar begränsar perspek-

114 Västra Götalandsregionen (2017), Länsstyrelsen Stockholm (2017), Region Västmanland m.fl. (2017), Region Skåne (2017). 115 SCB (2018), Arbetskraftsbarometern, Vilka utbildningar ger jobb? 116 Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? Bedömning för 2019 och på fem års sikt.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

154

tivet till nästföljande år görs också bedömningar av vilka större trender som råder mot bakgrund av de senaste årens utveckling. Arbetsförmedlingen har enligt 2020 års regleringsbrev också ett uppdrag att analysera hur myndigheten kan utveckla analyser av utbud och efterfrågan på arbetskraft och kompetensförsörjningsbehov i olika branscher, i olika delar av landet samt hur dessa analyser kan användas som ett underlag för att dimensionera utbildningssystemet efter arbetsgivares behov.117

På vilket sätt förändras arbetsmarknaden och kompetensbehoven?

Utöver konjunktursvängningar som kan påverka arbetsmarknaden på kort sikt pågår också alltid någon form av strukturomvandling som för med sig att yrkesgrupper och branscher växer, krymper eller omformas av bakomliggande trender såsom teknikutveckling. På svensk arbetsmarknad rör det sig ofta om gradvisa förändringar och omställningarna ger vanligen inte upphov till några snabba förändringar.

Den starkaste drivkraften bakom strukturomvandling i Sverige i dag är automatisering genom ökad användning av datorkraft för att lösa rutinuppgifter, både kognitivt krävande och manuellt rutinarbete, som tidigare utförts av personal. Än så länge har den inte medfört ökad arbetslöshet eller svåra omställningar för de som varit anställda i jobb i mitten av lönefördelningen. Det beror sannolikt på att förändringarna hittills har skett i en förhållandevis kontinuerlig takt där arbetsmarknaden har hunnit anpassa sig och omställningen har fungerat relativt bra118. Mittenlönejobben119 har inte heller minskat drastiskt utan polariseringen har berott främst på ökat inflöde i låg- och högavlönade jobb. Det är dock inte säkert att takten kommer att ske lika gradvis som den hittills gjort. Det är mycket möjligt att den storskaliga ekonomiska kris som vi befinner oss i under början av 2020 kan komma att accelerera förändringen.

117 Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Arbetsförmedlingen 118SOU 2019:65Långtidsutredningen 2019 – Huvudbetänkande. 119 Dessa jobb är de som befinner sig i mitten av lönefördelningen. Vad som avses med ”mitten” kan variera beroende på vilka gränsdragningar som görs. I SOU 2019:65 avses yrken där genomsnittslönen ligger i de två mittersta kvartilerna av lönefördelningen. Det är det som avses texten här. Men det är värt att notera att avgränsningen av vilka yrken som utgör mitten har stor påverkan.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

155

En diskussion som pågått under senare år handlar om huruvida polarisering kan uttryckas i termer av kvalifikationsnivå. Ibland har polariseringsfenomenet beskrivits som att medelkvalificerade jobb minskar i omfattning. Att använda begreppet kvalifikation för att beskriva polariseringen har kritiserats120 då det kan leda till förbiseende av stora grupper på arbetsmarknaden som i allmänhet betraktas som medelkvalificerade då de kräver gymnasial yrkesutbildning, detta gäller t.ex. undersköterskor vilket är Sveriges största yrkesgrupp och tillika den största gruppen inom gymnasiala yrkesutbildningar. Kvalifikationsnivå har ibland likställts med inkomstnivå vilket skapar problem för tolkningen av resultaten då inkomstnivå kan variera på olika kvalifikationsnivåer, exempelvis mätt i längd eller nivå av utbildningen. Hur olika yrken klassificeras påverkar därför tolkningen av resultaten. Utredningen menar att detta riskerar att leda till en bild av att alla gymnasiala yrkesutbildningar leder till en arbetsmarknad som är krympande. Att så inte är fallet framkommer t.ex. i SCB:s prognoser, vars modeller även tar hänsyn till strukturomvandling inom branscher och yrken, och som visar på ett fortsatt stort behov av gymnasialt yrkesutbildade.121 Även långtidsutredningen 2015 pekade på vikten av att inte förenkla vad som händer: ”Att den tekniska

utvecklingen inte kommer att leda till att ’mitten försvinner’ är viktigt att komma ihåg, inte minst när det gäller den framtida utbildningspolitiken.” Det är först och främst rutinmässiga arbeten som för-

svinner, kvar blir mycket stora yrkesgrupper vars arbetsuppgifter är omöjliga eller alltför kostsamma att automatisera.

Ännu inga tecken på att de teknologiska framstegen ökat arbetslösheten

Även om digitaliseringen och automatisering har en stor effekt på arbetsmarknaden så har den ännu inte lett till att arbetstillfällen totalt sett minskar.122 Det finns en dynamik mellan ökad produktivitet och efterfrågan på arbetskraft som gör att efterfrågan på arbetskraft diversifieras och ökar när produktiviteten ökar till följd av teknologiska framsteg.123

120 Thålin (2018), Polariseringsmyten – försvinner verkligen de medelkvalificerade jobben. 121 SCB (2017), Trender och prognoser. 122SOU 2019:65Långtidsutredningen 2019 – Huvudbetänkande. 123 Acemoglu, Restrepo (2017), The Race Between Machine and Man: Implications of Techno-

logy for Growth, Factor Shares and Employment.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

156

Vilken förändring kan förväntas på arbetsmarknaden

Den förändring som väntas ske enligt långtidsutredningen 2019 ligger i linje med den utveckling som tidigare skett. Sedan millennieskiftet är det främst andelen kontorsarbetare och processarbetare inom industrin som har minskat betydligt. Detta visar att både tjänstemannayrken och arbetaryrken påverkas av strukturomvandlingen. De effekter som förutspås kommande tjugoårsperiod är att digitaliseringen fortsätter att förändra arbetsmarknadens sammansättning. Därmed kommer sannolikt samma trender att fortsätta framöver.124 Flera ytterligare yrkesgrupper väntas dock påverkas framöver av datoriseringen enligt en svensk studie från 2019. I samma studie framgår att två yrkesgrupper som kan påverkas negativt framöver är försäljnings- och föraryrken.125 Den generella slutsatsen är att yrken som kräver goda sociala, verbala och tekniska förmågor kommer att fortsätta att öka i omfattning medan yrken som kräver fokus och slutledningsförmåga fortsätter att minska.

Kombinationen av matchningsproblem och polarisering av arbetsmarknaden leder till ökande konkurrens om låglönejobben

Samtidigt som polariseringen och den förändrade strukturen påverkar arbetsmarknaden finns det också ett matchningsproblem mellan utbildning och efterfrågan på den svenska arbetsmarknaden. Trenderna pekar på att matchningsproblemet gradvis förvärras. Den ökande mängden relativt lågbetalda jobb innehas av individer med relativt låg lön med jämförelsevis höga sociala och kognitiva förmågor.126 Utifrån nuvarande trender kommer alltså konkurrensen om de lågbetalda jobben som inte kräver någon specifik utbildning fortsätta att öka samtidigt som att bristerna förvärras inom sektorer där det redan under lång tid har funnits en brist.127

124 SOU 2018:43 Jobbpolarisering på den svenska arbetsmarknaden. Bilaga 6 till långtidsutred-

ningen 2019.

125 Hensvik, Nordström-Skans (2019), Jobbpolarisering och efterfrågan på olika förmågor på

framtidens arbetsmarknad. IFAU Rapport 2019:30.

126 Ibid. 127SOU 2015:90Utbildning för framtidens arbetsmarknad – bilaga till långtidsutredningen 2015.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

157

3.2.2 Gymnasieskolans betydelse för kompetensförsörjningen

Minskande behov på arbetsmarknaden av personer utan fullföljd gymnasieutbildning

Efterfrågan på personer med högst grundskoleutbildning bedöms av SCB minska kraftigt under prognosperioden fram till 2035, samtidigt som tillgången väntas ligga kvar på ungefär dagens nivå. På dagens arbetsmarknad kräver arbetsgivarna nästan alltid gymnasieutbildning, även inom yrken där utbildningskraven traditionellt sett varit låga. Detta leder till ett växande överskott på arbetsmarknaden av personer med högst grundskoleutbildning.

Av det totala antalet elever som påbörjade studier i gymnasieskolan 2015 var det tre år senare 28 procent som inte hade slutfört ett nationellt program och fyra år efter starten var siffran 22 procent. Andelen som saknade examen fyra år efter starten i gymnasieskolan var 29 procent. Det ska dock poängteras att det som i statistiken ser ut som ett skolmisslyckande inte behöver betyda att ingången till arbetsmarknaden är stängd. Dels finns det möjligheter att komplettera inom komvux. Dels kan i synnerhet yrkesprogrammen leda till arbete även för dem som saknar examen. Det gäller framför allt de yrkesprogram där det finns en stark efterfrågan på arbetsmarknaden.

De stora utmaningarna gäller snarare att så många elever från grundskolan inte är behöriga till nationella program. Som tidigare redovisat är det ungefär var sjätte elev som påbörjar sina gymnasiestudier på introduktionsprogram. Enligt den officiella statistiken hade hälften av eleverna som påbörjade introduktionsprogram 2014 påbörjat ett nationellt program inom fem år, och av dessa nådde 42 procent en examen.128 Totalt var det därmed 20 procent av eleverna på introduktionsprogram som inom fem år nådde fram till examen. Detta ska ses i perspektivet att personer utan gymnasieexamen prognosticeras möta en allt kärvare situation, då det finns allt färre jobb som dessa personer är matchningsbara mot.

128 Skolverket (2019), Genomströmning inom 5 år för nybörjare i år 1 den 15 oktober 2014. Sveriges officiella statistik.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

158

Efterfrågan ökar för utbildade från vissa yrkesprogram

Såväl i de tillgängliga nulägesbeskrivningarna som framtidsprognoserna framhålls en brist på viss gymnasialt yrkesutbildad arbetskraft, och att denna brist på några års sikt kan komma att bli minst lika påtaglig som bristen på viss eftergymnasialt utbildad arbetskraft. Efterfrågan av dessa yrkesutbildade på gymnasial nivå beräknas öka starkt samtidigt som tillgången beräknas minska. De få eleverna inom många yrkesutbildningar i gymnasieskolan, i förhållande till stora och ökande behov inom motsvarande yrkesområden och branscher, innebär växande kompetensunderskott på arbetsmarknaden. Framför allt gäller detta sektorerna fordon- och transport, byggnadsverksamhet, teknik och tillverkningsindustri, el- och automation, restaurang samt vård- och omsorg.

Skillnader i kompetensförsörjningsbehov mellan olika yrkesutbildningar

Det är inte alla yrkesutbildningar som motsvarar tydliga behov på arbetsmarknaden. Detta åskådliggörs i statistiken om elevernas etablering efter olika inriktningar på yrkesprogrammen. Av diagrammet nedan framgår att det är stor skillnad mellan olika inriktningar i hur stor andel av eleverna som ett år efter utbildningen har en svag ställning på arbetsmarknaden. De inriktningar som redovisas är de tre med högst respektive de tre med lägst andel svag ställning/utanför arbetsmarknaden. Antal examinerade elever anges inom parentes.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

159

Figur 3.12 Andel med svag ställning på/utanför arbetsmarknaden, första kalenderåret efter examen

Elever med gymnasieexamen 2014. Andel i procent. Inom parentes efter programmens namn anges totalt antal examinerade

Källa: Skolverket, uppgifter som lämnats på förfrågan från utredningen.

Vissa enstaka programinriktningar har för många elever i förhållande till behoven på arbetsmarknaden. Detta innebär att dessa elever kan ha svårt att få jobb efter utbildningen inom den bransch de utbildat sig för. Det betyder att de får konkurrera om jobb på den generella arbetsmarknaden där arbetsgivare inte ställer några specifika kompetenskrav. Andra inriktningar har för få elever i förhållande till behoven. Det är problematiskt ur ett kompetensförsörjningsperspektiv, enligt utredningen.

Efterfrågan minskar för examinerade från högskoleförberedande program som inte studerat vidare i högskolan

För personer med en högskoleförberedande gymnasial utbildning som inte har studerat vidare på högskolan och för eftergymnasialt utbildade utan fullständig högskoleutbildning pekar prognoserna på ett växande överskott.

Endast omkring en tredjedel studerar på högskolan året efter examen från högskoleförberedande program. I Skolverkets rapport Från

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Hår och makeupstylist

(808)

Turism och resor (581)

Djur (1299) Vård och omsorg (2033)

Produkt- och maskinteknik

(682)

Transport

(1129)

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

160

gymnasieskola till högskola129 görs en kartläggning av andelarna per

högskoleförberedande program som efter examen våren 2014 övergått till högskola, antingen samma hösttermin eller höstterminen året därpå. Dessa andelar är följande: naturvetenskapsprogrammet: 75 procent, teknikprogrammet: 63 procent, humanistiska programmet: 54 procent, ekonomiprogrammet: 43 procent, samhällsvetenskapsprogrammet: 41 procent och estetiska programmet: 30 procent. Många elever som inte går vidare till högskola efter högskoleförberedande program har inte lyckats ta examen och är därmed inte behöriga. Genom beräkningar på registerdata från SCB har utredningen följt upp alla elever, inklusive de som saknar examen, som lämnade högskoleförberedande program hösten 2014. Vi finner då att drygt 40 procent av eleverna inte har påbörjat högskolestudier fyra läsår efter att de lämnat ett högskoleförberedande program.

Totalt sett är det alltså en hög andel som inte studerar vidare, vilket de högskoleförberedande programmen syftar till. Huvuddelen av de övriga befinner sig i arbete. Att SCB:s långtidsprognos pekar på ett kommande överskott av arbetskraft med högskoleförberedande gymnasial utbildning som inte gått på högskola talar för en ökad konkurrens framöver om de arbeten som är tillgängliga efter dessa utbildningar.

Utredningen har funnit att det finns kunskapsluckor gällande hur de högskoleförberedande programmen fungerar i relation till arbetsmarknaden direkt efter gymnasieskolan. Exempelvis visar ungdomsbarometerns SYV-undersökning på att många studie-och yrkesvägledare i grundskolan anser att de behöver mer information om arbetsmarknaden efter högskoleförberedande program.130

129 Skolverket (2018), Från gymnasieskola till högskola – en registerstudie. Rapport 2018:466. 130 På frågan om tillgänglig information om ”Etablering på arbetsmarknaden bland elever från högskoleförberedande program som inte studerar vidare” svarar 70 procent att de skulle önska mer information och 28 procent att de har information. Det kan jämföras med svaren på frågan om informationstillgången gällande ”Vilka branscher som har brist på arbetskraft med specifik gymnasial yrkesutbildning”. Där svarar 50 procent att de har information och andra hälften att de önskar mer information. Källa: Ungdomsbarometern (2019) SYV-barometern 2019 Natio-

nell rapport till U2018:1.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

161

Stora inkomstskillnader mellan program för elever som inte studerar vidare efter gymnasieskolan

Analyser av inkomster kan enligt utredningen bidra med information om hur olika utbildningar tillgodoser elevers behov och långsiktiga nytta av utbildning. En majoritet av eleverna i gymnasieskolan går på högskoleförberedande program. Ungefär fyra av tio väljer efter utbildningen att inte studera vidare utan söker sig i stället till arbetsmarknaden. Betydligt fler ungdomar tar denna väg till arbetsmarknaden i dag jämfört med för 10 år sedan. Sedan 2008 har andelen som går högskoleförberedande program ökat med över 10 procentenheter. Samtidigt har övergången till högskolestudier varit helt oförändrad.131Majoriteten av dessa elever hittar också arbeten. Det beror på att många arbetsgivare inte ställer krav på specifik yrkesutbildning. De kunskaper och kompetenser som elever får på de högskoleförberedande programmen, i kombination med personliga egenskaper, räcker för många arbetsuppgifter. Utredningens analys av elevers etablering visar att de vanligaste yrkeskategorierna är butikspersonal, barnskötare och elevassistenter m.fl., bageripersonal och transportledare m.fl., resesäljare/kundtjänstpersonal och receptionister m.fl., skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl., snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. samt vårdbiträden. Inom dessa kategorier fanns 48 procent av de som tidigare gått på högskoleförberedande program. De flesta av dessa yrkeskategorier ryms inom branscher där andelen visstidsanställda är hög.132

När utredningen studerat hur inkomsterna utvecklas för elever på de olika utbildningarna framgår att det finns stora skillnader både mellan olika yrkesprogram och mellan olika högskoleförberedande program. Det finns en stor variation mellan olika program gällande medelinkomsten. De sex program med högsta inkomsterna var yrkesprogram. Men ett par yrkesprogram, eller stora inriktningar inom yrkesprogram, ligger under det totala genomsnittet. Tabellen visar medelinkomsten per program fjärde kalenderåret efter gymnasieskolan för elever som lämnade gymnasieskolan 2014 Tabellen visar också andelen som ej är sysselsatta under referensmånaden november det fjärde året, samt andelen som helt saknar förvärvsinkomst under det

131 SCB (2019), Påbörjat högskolestudier inom 1–10 år för avgångna från gymnasieskolan 1993/94–

2016/17. Fördelning på kön. Sveriges officiella statistik.

132 Svenskt näringsliv & LO (2016), Tidsbegränsade anställningar på svensk arbetsmarknad – en

kartläggning av förekomsten, behoven och hur de används.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

162

fjärde året. I huvudsak följer programmen samma rangordning om de ordnas efter andelen som inte har arbetat eller genomsnittliga inkomsten.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

163

Tabell 3.2 Medelinkomst fjärde året efter gymnasieskolan

Individer som lämnade gymnasieskolan 2014 och under de fyra första åren ej påbörjat högskolestudier

Program eller inriktning

Medel-

inkomst

(tusentals

kronor)

Antal individer

Andel utan

inkomst under året

Andel utan

sysselsättning i november

Fordons- och transport: transport

303 1 977 5 % 10 %

Bygg och anläggning: husbyggnad

287 3 837 5 % 10 %

VVS- och fastighetsprogrammet

276 1 547 5 % 11 %

El och energi: Elteknik

272 2 705 6 % 12 %

Industritekniska programmet

258 2 064 8 % 15 %

Bygg och anläggning exkl. husbyggnad 248 2 479 9 % 18 % Naturbruksprogrammet exklusive djur 239 1 157 6 % 10 % Fordons- och transport exkl. transport 237 2 677 9 % 17 % El- och energi: energiteknik/automation 230 931 13 % 21 % Ekonomiprogrammet 216 4 088 6 % 15 % Hantverk: Frisör 201 1 454 5 % 13 % Teknikprogrammet 201 2 928 13 % 23 % Vård och omsorgsprogrammet 201 2 837 9 % 17 % Handels- och adm. programmet 200 3 626 9 % 17 % Hotell och turism 198 1 544 7 % 16 % Restaurang och livsmedelsprogrammet 195 2 980 9 % 18 % Barn och fritidsprogrammet 194 3 392 9 % 18 % Samhällsvetenskapsprogrammet 193 10 082 9 % 20 % Hantverk: stylist 183 1 354 9 % 19 % Hantverk exkl. frisör/stylist 182 1 008 13 % 22 % El- och energi: dator och kom. teknik 181 1 598 17 % 29 % Naturbruk: Djur 173 1 879 12 % 23 % Introduktionsprogram: Programinriktat ind. Val

163 1 766 16 % 31 %

Naturvetenskapsprogrammet

158 2 434 16 % 32 %

Estetiska programmet

150 6 493 15 % 30 %

Introduktionsprogram: Yrkesintroduktion

143 2 055 22 % 38 %

Humanistiska programmet

136 412 18 % 36 %

Introduktionsprogram: Övriga

82 3 975 43 % 60 %

Anm.: I tabellen ingår samtliga elever som lämnat gymnasieskolan 2014. Oavsett studieresultat. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

164

Vi kan se en mycket bred variation i yrkesprogrammens inkomstutfall. Framför allt sex av yrkesprogrammen inom traditionellt manliga yrkesområden står för de höga inkomstnivåerna. Bland ungdomar från högskoleförberedande program som inte läst vidare är genomsnittsinkomsterna lägre än på dessa yrkesprogram. Samtidigt finns det andra yrkesprogram vars elever har en lägre genomsnittsinkomst än eleverna från högskoleförberedande program. Avgränsningen till elever som inte övergått till högskolan gör det vanskligt att t.ex. dra slutsatser med grund i jämförelsen mellan högskoleförberedande program och yrkesprogram. Detta gäller särskilt då gruppen elever från högskoleförberedande program avgränsas på ett sätt som gör det svårt att utan betydligt mer information dra slutsatser om varför deras inkomster ser ut som de gör. Trots svårigheten att dra slutsatser från jämförelsen och om orsakerna till inkomstnivåerna är det viktigt att synliggöra arbetsmarknadsutfallen och förutsättningarna på arbetsmarknaden direkt efter gymnasieskolan för elever från högskoleförberedande program. Inte minst på grund av att de är många – ungefär en tredjedel av alla gymnasieungdomar som inte studerar vidare kommer från de högskoleförberedande programmen och företrädelsevis från estetiska programmet och samhällsvetenskapsprogrammet.

Blickar vi längre bakåt och studerar inkomstutvecklingen för personer som lämnade gymnasieskolan 2010 ser vi samma övergripande mönster. Även på medellång sikt, upp till sju år efter gymnasieskolan, så håller den genomsnittliga skillnaden i sig mellan individer som gått på olika typer av program.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

165

Figur 3.13 Utvecklingen av årlig medelinkomst sju kalenderår efter gymnasieskolan 2011–2017

Elever som lämnade gymnasieskolan 2010 och ej påbörjat högskolestudier fram till 2017

Anm.: I diagrammet är medieprogrammet betraktat som ett yrkesförberedande program. Detta program har betydligt lägre inkomstutveckling än övriga yrkesförberedande program. En exkludering av programmet skulle öka inkomsterna i snitt Antalet individer med studieförberedande program: 15 863, yrkesförberedande: 42 539, individuella program: 5 898. Specialutformade program utan anknytningsprogram har exkluderats (1 221 individer). Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Se bilaga 5 för ytterligare beskrivning av uppgifterna.

Uteblivna förvärvsinkomster som beror på att man av helt egen vilja gjort annat än att arbeta kan antagligen förklara en del av de synliga skillnaderna. Elever på högskoleförberedande program har i attitydundersökningar visat på en större vilja att ägna sig åt annat än arbete.133 Det visar sig dock att inkomstskillnaderna är betydande även om man begränsar statistiken till de som har en etablerad ställning på arbetsmarknaden under de första 5 åren efter gymnasieskolan.134 Samma inkomstutveckling syns när man studerar elever som gick ut 2014 under den nuvarande läroplanen. Bland dessa elever ökar yrkesprogramselevernas inkomster fortfarande i snabbare takt mellan det tredje och fjärde året efter gymnasieskolan.135 Samma typ

133 Det indikerar SCB (2019), Gymnasieungdomars studieintresse. Läsåret 2019/20. 134 Skillnaden mellanprogramtyperna i detta urval var ungefär 30 000 kr/år under det sjunde året efter gymnasieskolan. 135 Mer information om dessa uppgifter återfinns i bilaga 5. 0 50 100 150 200 250 300 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år

Antal år efter gymnasieskolan

Medelinkomst (kronor i tusental)

Yrkesförberedande program Studieförberedande Individuella program

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

166

av utveckling gäller även när man begränsar statistiken till elever som tagit examen från sitt program.

Inkomstskillnaderna mellan traditionellt manliga yrkesområden och traditionellt kvinnliga är stora. Med enstaka undantag är det program med en överrepresentation av kvinnor som är förknippade med de lägsta inkomsterna. Även på arbetsmarknaden efter vård- och omsorgsprogrammet, där möjligheterna är goda att snabbt få jobb, är inkomsterna betydligt lägre jämfört med de traditionellt manliga programmen. Genomsnittsinkomsterna för olika yrken påverkas av den generella löneskillnaden mellan män och kvinnor. Kvinnor har också generellt lägre inkomster av andra skäl än utbildnings- och yrkesval. Detta beror på en generellt lägre grad av sysselsättning och större ansvar för obetalt hemarbete, men också till viss del på lägre lön generellt även när hänsyn tas till ålder, utbildning med mera.136Statistiken tyder dock på att yrkessegregationen är en stor faktor bakom inkomstskillnaderna bland elever som inte studerar vidare efter gymnasieskolan. När utredningen jämför inkomsterna sju år mellan olika program efter gymnasieskolan jämförs för respektive kön separat framgår att det är samma program som är förknippade med högst inkomster både bland kvinnor och män, men att enbart en knapp tiondel av eleverna från dessa program är kvinnor.137

Fortsatt hög efterfrågan inom högskoleyrken, men variationer beroende på utbildningsinriktning

Andelen per ålderskohort som påbörjat en högre utbildning senast vid 24 års ålder ligger relativt stabilt över tid på cirka 44 procent. För högskoleutbildade med examen bedömer SCB att både efterfrågan och tillgång kommer att öka och totalt sett mötas väl. Arbetsmarknadsutsikterna ser dock olika ut beroende på utbildningsinriktning. SCB gör bedömningen att i ett antal yrken kommer konkurrensen om jobben vara hård även för dem med en fullföljd eftergymnasial utbildning. Det förväntas bli ett överskott av eftergymnasialt utbildade inom utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik, handel och administration samt kultur. På andra områden förväntas ökande underskott av utbildade. Det gäller i synnerhet det pedago-

136SOU 2015:50Hela lönen, hela tiden – Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. 137 Byggprogrammet, Energiprogrammet, Industriprogrammet, Elprogrammet och Fordon- och transportprogrammet.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

167

giska yrkesområdet samt hälso- och sjukvårdsyrken. För de yrken inom teknik, data och naturvetenskap som kräver eftergymnasial utbildning bedöms det totalt sett bli en balans mellan tillgång och efterfrågan, där det för olika yrken prognosticeras antingen brist eller överskott.

För att knyta an till diskussionen om dimensioneringen av utbildningsutbudet i gymnasieskolan, kan ovanstående ställas mot fördelningen av högskolestuderande från de respektive högskoleförberedande programmen. De förväntade kompetensbehoven talar för att det snarare är för liten än för stor andel av eleverna som examineras från naturvetenskapsprogrammet, och att andelen examinerade från teknikprogrammet är i balans med behoven. Eleverna från dessa program har dessutom hög övergång till högskolan. Naturvetenskapsprogrammet och teknikprogrammet utgör en viktig rekryteringsbas för högskoleutbildning inom teknik och naturvetenskap. De vanligaste studieinriktningarna efter dessa program är utbildningar till civil- respektive högskoleingenjör.

Volymerna av examinerade från samhällsvetenskapsprogrammet, ekonomiprogrammet respektive estetiska programmet kan däremot betraktas som stora i relation till de långsiktiga kompetensbehoven. Främst eftersom bara omkring häften av eleverna från dessa program fortsätter till högskolestudier, men också med beaktande av vilka utbildningar som är vanligast för dem som läser vidare. Det ska poängteras att samhällsvetenskapsprogrammet är en viktig rekryteringsbas för lärarutbildning och socionomutbildning, som leder till yrken med hög efterfrågan på arbetskraft. Men bara omkring en femtedel av de högskolestuderande från samhällsvetenskapsprogrammet återfinns på dessa utbildningar. Den vanligaste studieinriktningen är mot kandidatexamen i samhällsvetenskap och juridik. Också för elever från ekonomiprogrammet är samhällsvetenskap och juridik den vanligaste studieinriktningen. Knappt en femtedel av studenterna från ekonomiprogrammet läser mot civilekonomexamen eller juristexamen. SCB:s bedömning är som nämnts att det totalt sett sker en överutbildning inom det samhällsvetenskapliga området och inom juridik, handel och administration.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

168

Försvårad etablering kan få långsiktiga negativa konsekvenser

För de flesta fungerar den svenska arbetsmarknaden bra. Problemen med arbetslöshet i Sverige finns främst bland dem som möter svårigheter i inträdet på arbetsmarknaden och bland individer med en svag ställning på arbetsmarknaden och som hamnar i långtidsarbetslöshet.138 Att som ung vuxen hamna i arbetslöshet ökar också risken för att återkomma till arbetslöshet senare i livet.139 Därför är det viktigt att gymnasieskolan ger alla ungdomar förutsättningar för ett tryggt inträde på arbetsmarknaden. Det gäller särskilt dem med svaga skolresultat och dem som saknar egna kontakter i arbetslivet eller vars föräldrar har en svag anknytning till arbetsmarknaden.

Även om arbetsmarknaden vanligtvis alltså inte förändras från ett år till ett annat diskuteras ofta föränderlighet och strukturomvandling som potentiella problem efter gymnasieutbildning. Men i de flesta branscher och för olika utbildningar är efterfrågan på arbetskraft förhållandevis stabil. I särskilt konjunkturkänsliga sektorer som exempel byggbranschen kan visserligen efterfrågan variera mellan olika år, men normalt sett är relationen mellan utbildningarna och arbetsmarknadsutfallen efter olika utbildningar stabila över tiden.140Det sker snarare hela tiden gradvisa förskjutningar inom arbetsmarknaden som innebär att yrkesgrupper krymper eller ökar, ofta till följd av teknologisk utveckling. Dessa riskerar alltid att medföra både positiva och negativa effekter på sysselsättning. Även om samhällets digitalisering har gått snabbt under de senaste decennierna har dock yrkesstrukturen förändrats gradvis och inte i plötsliga svängningar. Det har också visat sig att när yrken har försvunnit har det haft förhållandevis begränsade effekter på inkomsterna för de som jobbat i de yrken som försvunnit.141 En konsekvens av ovanstående slutsatser är att problem i inträdesperioden innebär större och mer påtagliga och direkta risker för individerna än eventuella kommande strukturomvandlingar.

I det följande avsnittet fördjupar vi kunskapen om etableringsperioden efter gymnasieskolans program och inriktningar och under-

138 Eriksson, Hensvik & Nordström Skans (2017), Den svenska arbetsmarknaden och dess utman-

ingar. IFAU Rapport 2017:5.

139 Nilsson & Bäckman (2014), Unga vuxna som varken arbetar eller studerar. I Olofsson (red.) (2014) Den långa vägen till arbetsmarknaden: om unga utanför. Studentlitteratur, Lund. 140 Eriksson, Hensvik & Nordström Skans (2017), Den svenska arbetsmarknaden och dess utman-

ingar. IFAU Rapport 2017:5.

141 Edin (2019), Yrken som försvinner. IFAU Rapport 2019:20.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

169

söker vilka elevgrupper vars sannolikhet för etablering påverkas mest av valet av utbildning.

Stora skillnader i etablering efter de olika programmen

Begreppet etablering används ofta för att beskriva en individs förankring på arbetsmarknaden. Begreppet används exempelvis i Skolverkets statistik, där etableringsstatus avser ställning på arbetsmarknaden (från etablerad ställning till svag ställning), registrerad i studier (högskola eller övriga studier) eller varken registrerad i studier eller i arbete. Etablerad ställning innebär att man under året som uppföljningen gäller haft arbetsinkomster som överstiger en viss gräns. För 2017 var denna gräns drygt 197 000 kronor. I normalfallet betyder det att man behöver ha arbetsinkomster under stor del av året för att räknas som etablerad. Vidare ska man inte ha varit inskriven på arbetsförmedlingen som arbetslös under året.142

Skolverkets etableringsstatistik visar att andelen ungdomar som är etablerade på arbetsmarknaden åren efter examen från gymnasieskolan är högre för examinerade från yrkesprogram än för examinerade från högskoleförberedande program. För de senare är det i stället en högre andel som är studerande. Dessa generella fördelningar överensstämmer väl med programtypernas syften att förbereda för arbete respektive för högskolestudier.

För att belysa etablering och högskolestudier på inriktningsnivå har utredningen tagit fram ny statistik, där vi brutit ut inriktningarna för att visa på den variation som ibland finns inom ett program. Denna statistik visar att elevernas etablering skiljer sig mellan olika program och inriktningar. Elever som gått hantverksprogrammets inriktning stylist, el- och energiprogrammets inriktning dator- och kommunikationsteknik eller naturbruksprogrammets inriktning djur är i lägst grad etablerade på arbetsmarknaden två år efter att eleverna lämnat gymnasieskolan. Elever som gått el- och energiprogrammet, inriktning elteknik, eller fordons- och transportprogrammet, inriktning transport, är i högst grad etablerade. Elever från teknikprogrammet och naturvetenskapsprogrammet har i högst grad gått vidare till högskolestudier.

142 Statistiken presenteras regelbundet av Skolverket: Ungdomars verksamhet efter gymnasie-

skolan, respektive Etablering efter komvux.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

170

Figur 3.14 Etablerade eller högskolestuderande två år efter gymnasieskolan per program eller inriktning

Individer födda 1995

Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar.

Det finns flera förklaringar till skillnaderna i etablering

Skillnaderna i etablering mellan programmen har flera orsaker. En viktig förklaring är att olika program utbildar för olika sektorer på arbetsmarknaden och balansen mellan tillgång och efterfrågan av utbildad arbetskraft varierar mellan dessa olika sektorer. Men det finns även bakgrundsfaktorer, såsom elevernas tidigare grundskoleresultat, som har en generell påverkan på etableringsgraden. Programmens elevgrupper ser förhållandevis olika ut med avseende på tidigare grundskolebetyg. Detta motiverar att vi försöker titta särskilt på vilken betydelse som själva programmet har. Samtidigt som vi så gott som möjligt försöka isolera denna betydelse från påverkan från andra faktorer.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Han tve rk: st ylist

Est et iska pr og ra m m et

El - och en er gi: d at or och kom . t ekni k

Na tu rb ru k: D ju r

Ha nt ver k: Fr isör

Ha nd els- och a dm in ist ra tion spr ogr am m et

Ha nt ver k ex kl f risö r/s ty list

Hot ell och tu rism

Rest ur an g och livsm edel sp rog ra m m et

For don s- och tra nsp or t ex klu sive t ra nspor t

Ba rn och fr itid sp rog ra m m et

El - och en er gi: e ner git ekni k/ au tom at ion

By gg o ch an lä gg nin g ex klu sive…

In du st rit ekn iska p rogr am m et

Hu m an ist isk a p rog ra m m et

Na tu rb ru kspr ogr am m et ex klu sive d ju r

Vå rd och om sor gsp rog ra m m et

VV S- och fa st ig he tsp rogr am m et

Sa m hä llsveten skap spr ogr am m et

By gg o ch an lä gg nin g: hu sb yg gn ad

El och ener gi: E ltekni k

Tekn ikp rogr am m et

Eko nom ip rogr am m et

Fo rdon s- oc h tra nsp ort : t ran spor t

Na tu rve ten skap spr og ra m m et

Varken etablerad eller högskolestuderande Etablerad Högskolestudier

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

171

I utredningens statistiska analyser blir det också synligt att det kvarstår stora skillnader mellan vissa program även när hänsyn tas till bakgrundsegenskaperna. Dessa kvarvarande skillnader kan bero på vilken typ av koppling som eleverna får till arbetsmarknaden via utbildningarna. Det kan också finnas en självselektion bland eleverna som påverkar mönstret genom faktorer som är svåra att kontrollera för. Trots att vi kontrollerar för tidigare betyg, som vi antar fångar upp en del generella motivationsfaktorer, kan det vara så att elever som väljer vissa utbildningar har en generellt sett större motivation att exempelvis hitta arbete efter studierna, och att en hög motivation hade gett dem fördelar oavsett vilket program de hade valt.

I följande avsnitt sammanfattas resultaten från utredningens analyser av programvalets betydelse. Den fullständiga redovisningen finns i bilaga 5.

Programvalet har betydelse för etableringen för elever med svaga studieförutsättningar

Det är alltså stora skillnader i verksamhet efter gymnasieskolan mellan elever från de olika programmen. Detta gäller såväl elever från yrkesprogrammen som de högskoleförberedande programmen. Skillnaderna är ännu större när statistiken bryts ner efter elevernas bakgrund, men framför allt när det gäller elevernas tidigare skolprestationer i grundskolan. För att svara på frågan om betydelsen för etableringen av att gå på ett visst gymnasieprogram, måste elevsammansättningen på de respektive programmen således beaktas. Med detta kommer den relevanta förlängningen av frågeställningen: för vilka elever är det, när det gäller etablering, betydelsefullt att gå ett visst program framför ett annat?

För att besvara det har utredningen studerat sannolikheten att vara etablerad på arbetsmarknaden eller i eftergymnasiala studier bland elever från olika program.143 Det görs i en analysmodell som tar hänsyn till elevsammansättningen på programmen, dvs. med kontroll för andra faktorer som elevernas tidigare grundskoleresultat och utbildningsbakgrunden i familjen.144 Kortfattat beskrivet innebär metoden

143 Våra mätningar avser verksamhet det andra kalenderåret efter examen från gymnasieskolan, för elever födda 1995. 144 Jämförelsen mellan examinerade från olika program har vi gjort med hjälp av logistisk regressionsanalys (analysen beskrivs närmare i bilaga 5).

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

172

att sannolikheten att vara etablerad eller studerande jämförs för elever från olika program vid olika nivåer i de bakgrundsfaktorer som finns med i modellen. Enklare uttryckt: finns skillnader i sannolikheten för etablering och övergång till högre studier mellan program även när hänsyn tas till att programmens elevgrupper har olika bakgrund?

Figur 3.15 Modellberäknad sannolikhet för den som har lågt grundskolebetyg att vara etablerad på arbetsmarknaden eller inom högskolestudier andra kalenderåret efter gymnasieskolan

Individer födda 1995

Anm.: Övriga variabler konstanthålls vid följande värden. Föräldrarnas etablering: två etablerade föräldrar, Bakgrund: Född i Sverige med. två svenskfödda föräldrar, kön: kvinna, region: storstadsregion, gått på förstahandsval av skola och program. Lågt meritvärde avser meritvärde vid den 25:e percentilen. Se bilaga 5 för beskrivning av analysen. Källa: Egna beräkningar med registerdata från SCB.

Resultaten visar att ett flertal yrkesprogram eller inriktningar där en hög andel av eleverna övergår till yrken med tydlig koppling till programmets innehåll ger en relativt hög sannolikhet för att eleverna ska vara etablerade efter gymnasieskolan. Vi talar här om vård- och

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Es te tis ka pr ogr am me t

Huma nis tis ka pr ogr amme t

Nat ur ve te ns kaps pr og ra mme t

Nat ur br uk : D ju r

Hant ve rk : s tylis t

Hant ve rk : F ris ör

El- o ch e ne rgi: d at or o ch k om. te kn ik

Sam häll sv et ens ka ps pr ogr am me t

Hant ve rk e xk l f ris ör /s tylis t

Ho te ll o ch tu ris m

Te knik pr ogr amme t

Re st ur ang o ch liv sme de ls pr ogr amm et

Hande ls - o ch ad m inis trat io ns pr og ram me t

Ek ono m ipr og ra mme t

Bar n o ch fr itids pr og ram me t

El- o ch e ne rgi: e ne rg ite knik /a ut oma tio n

Nat ur br uk spr og ra mme t e xk lus iv e djur

Bygg oc h an lägg ning exk lus iv e hus byg gnad

Ind us trit ek nis ka pr og ra mme t

Fo rdo ns - o ch tr an spo rt e xk lus iv e trans po rt

Bygg oc h an lägg ning: hus byg gnad

VVS - o ch fa st igh et sp ro gr amm et

Vår d o ch o ms or gs pr ogr amme t

El o ch e ne rg i: Elt ek nik

Fo rdo ns - o ch tr an spo rt: trans po rt

Varken etablerad eller högskolestuderande Etablerad Högskolestudier

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

173

omsorgsprogrammet, fordon- och transportprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet, industritekniska programmet, VVS- och fastighetsprogrammet samt flera av inriktningarna på naturbruksprogrammet och el- och energiprogrammet. Detta är ett antal utbildningar som var för sig är relativt små men tillsammans utbildar de nära 20 procent av gymnasieskolans avgångselever varje år. Många av de övriga gymnasieprogrammen skiljer sig relativt lite när det gäller sannolikheten för antingen etablering eller övergång till högskola. Exempelvis gäller detta för ekonomiprogrammet, handels- och administrationsprogrammet, hotell- och turismprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet där skillnaderna är små mellan programmen.

För elever med sämre förutsättningar, t.ex. lägre meritvärde från grundskolan, är skillnaden mellan programmen större än för elever med bättre förutsättningar. För dessa elever kan programvalet spela en större roll för arbetsmarknadsetableringen åren efter gymnasieskolan. Resultaten visar att meritvärdet från grundskolan är den variabel som har störst betydelse för etableringen efter programmen. I generella termer skiljer sig elevgruppen på yrkesprogrammen på flera sätt från gymnasieskolans genomsnitt (som i hög grad bygger på volymerna i de största högskoleförberedande programmen). Inte minst har eleverna på yrkesprogrammen lägre meritvärde från grundskolan än genomsnittet.

För elever med höga grundskolebetyg har programvalet liten betydelse

För elever med de högsta grundskolebetygen har eleverna god etablering i arbete eller i studier oavsett vilken programtyp de har gått. För elever med goda förutsättningar – i termer av främst studieresultat – leder de flesta programmen vidare till etablering i arbetslivet eller högre utbildning med ungefär samma sannolikhet.

Skillnader i etableringen mellan program bidrar till könsskillnader i arbetsmarknadsutfall

Elevers val av program följer mycket tydliga könsmönster som avspeglar en könssegregerad arbetsmarknad. Programval och kön samvarierar på ett sätt som skapar stora könsskillnader i etableringsmöjligheten och inkomsterna mellan kvinnor och män som går ut i arbetslivet

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

174

direkt efter skolan. Många av gymnasieprogrammen, i synnerhet de olika yrkesprogrammen, har en skev könsfördelning. Flera av de traditionellt manliga utbildningarna har en högre sannolikhet för etablering och högre löner än flera av de kvinnodominerande utbildningarna på yrkesprogram såsom hantverksprogrammet och djurinriktningen på naturbruksprogrammet. Ett mönster som beskrivits i både forskning och uppföljningsstudier145 är att elever som bryter könsmönstret och gör otraditionella val av program har lägre grad av etablering än andra på programmet. Detta framkommer även i utredningens analyser av etableringssannolikhet efter gymnasieskolan. I detta sammanhang är det intressant att jämföra gymnasieskolan och komvux. I komvux förefaller inte etableringen efter studierna att vara sämre för de kvinnor som gjort otypiska val.146 Detta är dock ett resultat som behöver studeras ytterligare. Det kan finnas bakomliggande skillnader mellan männen och kvinnorna i komvux, t.ex. tidigare arbetslöshet och dylikt som kan påverka sambanden.

Stora ungdomsyrken präglas av konkurrens om jobben och mindre fokus på utbildningsbakgrunden

När vi studerar yrkesstrukturen bland unga på arbetsmarknaden framkommer att många har anställningar där arbetsgivarna inte ställer några krav på en specifik utbildning. Arbetsplatser inom snabbmatsbranschen, butikshandeln och lagerarbete rekryterar ungdomar med vitt skilda programbakgrunder från gymnasieskolan. SCB (2017) har visat på att det är på denna generella arbetsmarknad som ungdomar utan slutförd gymnasieutbildning oftast arbetar. På denna del av arbetsmarknaden, där arbetsgivare inte ställer specifika utbildningskrav, är konkurrensen om arbetstillfällena hård. Där konkurrerar de som har gått introduktionsprogram och de som inte fullföljt ett nationellt program med personer som gått ett högskoleförberedande program och inte vill studera vidare. Här återfinns också många ungdomar som planerar att studera vidare men vill ta en studiepaus och jobba några år. Ytterligare en grupp som konkurrerar om dessa jobb är de ungdomar som gått ett yrkesprogram som ger kompetenser där efter-

145 Rosenqvist, Erik (2018), Social Influence and Educational Decisions Studies on Peer Influence

in Secondary Education, Skolverket (2019), Etableringsstatus 2016 för olika elevgrupper som avslutat komvux 2014, Sveriges officiella statistik.

146 Skolverket (2019), Etableringsstatus 2017 för olika elevgrupper som avslutat komvux 2015.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

175

frågan bland arbetsgivare är svag. Högskolestuderande som arbetar extra parallellt med sina studier är ännu en grupp som konkurrerar om jobben. Även gruppen av lågutbildade utrikesfödda som har svårt att hitta andra ingångar till arbetsmarknaden konkurrerar om dess jobb.

Konkurrensen om de traditionella ungdomsjobben utan särskilda kompetenskrav är således relativt hård. De som inte klarat av utbildningssystemets krav är de som löper störst risk att drabbas av konkurrensen.147 Konkurrensen om de okvalificerade jobben drabbar främst dem som står längre från arbetsmarknaden. Samtidigt påverkas alla i sektorn av konkurrensen och stora arbetskraftsutbudet, även de med bättre förutsättningar. Eftersom de arbetssökande på en generell ungdomsarbetsmarknad inte konkurrerar med sina yrkeskunskaper så blir andra faktorer som t.ex. social kompetens och goda kontakter mer utslagsgivande. Utredningens egna analyser visar att för elever med svaga meritvärden från grundskolan så har valet av program också betydelse för sannolikheten att ta examen. Generellt är risken större för elever med låga grundskolebetyg att inte ta en examen om de väljer ett högskoleförberedande program.148

Det finns yrken där programbakgrunden är betydelsefull

När det gäller möjligheterna till etablering framkommer en skillnad beroende på vilka verksamheter som olika program är inriktade mot. För att synliggöra olika utbildningars koppling till arbetsmarknaden särskiljer vi yrkeskategorier där arbetsgivare rekryterar gymnasieelever generellt, dvs. där programbakgrunden har mindre betydelse för att bli anställd, respektive specifikt – yrken där programbakgrunden har en större betydelse.149 För den specifikt rekryterande delen av arbetsmarknaden är följande program viktiga: fordons- och transportprogrammet, el- och energiprogrammet (förutom inriktningen dator- och kommunikationsteknik som har en relativt svag koppling till arbetsmarknaden), VVS- och fastighetsprogrammet, vård- och omsorgsprogrammet samt bygg- och anläggningsprogrammet. An-

147 le Grand, Szulkin, Tibajev och Tåhlin (2013), Vid arbetslivets gränser. Sysselsättning, match-

ning, barriärer 1974–2010.

148 Utredningens analyser presenteras närmare i bilaga 5. 149 Som generellt rekryterande yrken definierar vi yrken där mer än hälften av de anställda ungdomarna har gått ett högskoleförberedande program.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

176

märkningsvärt är att alla utom ett av dessa program är traditionellt manligt dominerade yrkesområden. För elever som har gått något av dessa program är andelen etablerade högre än för elever från andra program. Detta gäller i synnerhet elever med relativt låga betyg från grundskolan.

Det är alltså branschområden som lider brist på utbildade med rätt kompetens. Denna brist gäller inte i samma utsträckning branscher som inte har kompetensspecifika behov – där råder i stället konkurrens om jobben.

Resultat från Skolverkets studie Arbetslivet efter skolan150 bekräftar bilden att vissa yrkesområden rekryterar utbildningsspecifikt och att andra inte gör det. Studien som bygger på intervjuer med arbetsgivare visar att för att få anställning inom vård- och omsorgsområdet respektive inom byggbranschen är det viktigt att ha gått ett visst gymnasieprogram, medan det är mindre viktigt inom handeln, hotell- och turism samt inom delar av restaurangbranschen.

Programvalets betydelse för individ och samhälle

För att sammanfatta det ovanstående har alltså programvalet betydelse för etableringen i arbete eller studier ett par år efter gymnasieskolan framför allt för de elever som har låga meritvärden från grundskolan. Vid kontroll för elevernas bakgrund och grundskoleresultat finner utredningen att yrkesprogram som leder till specifika kompetenser på arbetsmarknaden, där det samtidigt råder brist på utbildad personal, ger en högre sannolikhet för etablering. Skillnader mellan olika program är förhållandevis stora några år efter gymnasieskolan. Detta tyder på att programvalet kan ha en stor betydelse för arbetslivsinträdet. Även om vi tar hänsyn till elevernas familjebakgrund och skolresultat kan utredningen inte utesluta att det finns underliggande skillnader mellan elevgrupperna som vår analysmodell inte kan ta hänsyn till och som kan påverka sannolikheten för etablering oavsett vilket program de gått.

För elever med relativt höga betyg är programvalet av mindre betydelse för att lyckas etablera sig på arbetsmarknaden eller övergå till högskolestudier. I synnerhet för dem som avser att arbeta några

150 Skolverket (2016), Arbetslivet efter skolan. Rapport 441.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

177

år i ett övergångsyrke för att senare kanske gå vidare med ytterligare utbildning.

Hur stor betydelse har då programvalet? Frågan kan besvaras ur både ett individperspektiv och ett samhällsperspektiv. För en elev med lite lägre meritvärde som står i valet och kvalet mellan två olika program så kanske 20 procents lägre sannolikhet att vara etablerad på arbetsmarknaden fem år senare inte känns särskilt problematiskt. Utredningen menar dock att ur ett samhällsperspektiv framstår det som betydligt mer problematiskt om man beaktar att det rör sig om tusentals individer med lägre meritvärden som varje år väljer en utbildning där sannolikheten att vara etablerad är lägre.

Sett ur ett kompetensförsörjningsperspektiv kan även relativt små förskjutningar i ökande eller minskande intresse för olika program få stora konsekvenser för arbetsgivares möjligheter att rekrytera. En förändring på exempelvis fem procent av elevkullen i balansen mellan olika utbildningar ger på några års sikt flera tusen elever som antingen har eller inte har den typen av specifik yrkeskompetens som efterfrågas av arbetsgivare utanför den mer generella ungdomsarbetsmarknaden. Även sådana relativt små förskjutningar kan således ge stora ackumulerade underskott, eller omvänt kan förändringarna leda till betydligt bättre balans mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft.

Efter introduktionsprogrammen – arbete och övergång till nationella program

Som tidigare beskrivits påbörjar nära var sjätte elev sina gymnasiestudier på något av introduktionsprogrammen. Dessa program syftar i varierande grad till övergång till nationella program respektive till arbete. Enligt en uppföljning av introduktionsprogrammen 2018151var hälften av nybörjareleverna läsåret 2016/17 kvar på samma utbildning läsåret efter, och 12 procent hade avbrutit eller gjort studieuppehåll. Störst andel avbrott eller studieuppehåll från introduktionsprogrammen hade elever som påbörjat sina gymnasiestudier på individuellt alternativ och språkintroduktion, 15 respektive 14 procent. Det ska poängteras att alla som går ett introduktionsprogram inte har som syfte med studierna att övergå till ett nationellt program. För vissa

151 Uppföljningen presenterades som en del av en rapport från Skolverket (2018), Elever i gym-

nasieskolan läsåret 2017/18.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

178

elever är målet en etablering på arbetsmarknaden. Skolverkets uppföljning 2016 påvisade en låg etablering generellt för introduktionsprogramselever, men också att den var något högre på yrkesintroduktion respektive på programinriktat individuellt val som båda är yrkesinriktade. Även den senaste rapporten från Skolverket om introduktionsprogram152, publicerad hösten 2019, visar att dessa båda program leder till jobb i högre utsträckning. Det gäller i synnerhet yrkesintroduktion, där hälften av eleverna som inte gått vidare till nationellt program arbetade fem år efter att de avslutat programmet. Rapporten visar att bland elever som endast gått introduktionsprogram är det lägst andel som fem år senare är sysselsatta i arbete eller studier, 63 procent. För gruppen som övergått till nationellt program är andelen sysselsatta högre, 78 procent. Högst andel sysselsatta är det för elever som övergått till nationellt program och tagit examen, 90 procent.

Utredningen konstaterar att Skolverkets uppföljning 2019 av elevernas verksamheter efter introduktionsprogram genomförts i en tid av högkonjunktur, vilket sannolikt kraftigt påverkat elevernas möjligheter att gå direkt till arbete efter utbildningen.

I Skolverkets uppföljning 2019 ingår inte elever på språkintroduktion. Det är i synnerhet bland dessa elever som en låg andel övergår till nationella program och når fram till gymnasieexamen respektive övergår till arbetslivet. För var fjärde elev som påbörjade språkintroduktion 2011 fanns ingen registeruppgift om studier eller arbete hösten 2015.153 Eftersom dessa elever ofta kan sakna personnummer finns det tekniska hinder att följa dem över tid i statistiken.

Många av eleverna på språkintroduktion har hunnit fylla 20 år innan de kvalificerat sig för nationella program och är därför hänvisade till komvux. Totalt sett är det omkring en fjärdedel av de elever som är 19 år och som går ett introduktionsprogram som sedan fortsätter att studera på komvux eller folkhögskola, för att på så sätt fullfölja sina studier på grundläggande eller gymnasial nivå.154

152 Skolverket (2019), Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484. 153 Skolverket (2015), Språkintroduktion. Rapport 436. Den lägre andelen i registrerad sysselsättning för elever från Språkintroduktion beror delvis på att dessa individer kan ha lämnat landet. 154Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 15, sid. 43–44.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

179

3.2.3 Vuxenutbildningens betydelse för kompetensförsörjningen

Inom komvux finns ett starkt fokus på individen. Målet som anges i skollagen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska även ges möjlighet att utveckla kunskaper och kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt främja sin personliga utveckling.155 I förordningen om statsbidrag för regionalt yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) har arbetsmarknadsperspektivet stärkts.156 Bl.a. ska Skolverket vid fördelningen av medel ta hänsyn till behoven på arbetsmarknaden.157 Vuxenutbildningen har således en viktig roll för målgrupper med olika behov och för att lösa ett antal behov i samhället. Förutom den kompensatoriska rollen att erbjuda en andra chans till utbildning, spelar vuxenutbildningen en roll i nyanländas etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetensförsörjningen till arbetslivet.

Teknologisk utveckling, framför allt digitalisering och automation förändrar behoven på arbetsmarknaden. Demografiska förändringar och ekonomiska kriser, påverkar också både näringsliv och offentlig sektor. Den s.k. strukturomvandlingen pågår hela tiden, men takten har inte accelererat under de senaste decennierna. Takten i strukturomvandlingen skulle dock kunna öka inom näringslivet framöver, omvandling till följd av teknologisk utveckling genom en fortsatt digitalisering och automatisering kan komma att accelerera inom vissa branscher. Det är dock troligt att strukturomvandlingstakten tilltar om det uppstår en djupare ekonomisk kris, vilket har blivit fallet med covid-19 krisen under våren 2020. Då kan rationaliseringstrycket öka och fler rutinmässiga arbetsuppgifter rationaliseras bort, både inom tjänstemannayrken och arbetaryrken.158 Denna utveckling ställer ökade krav på kompetensutveckling och omställningsförmåga för vuxna. Det talar för ett ökande behov av såväl yrkesutbildning som behörighetsgivande utbildning.

I tider av hög arbetslöshet har utbildningsvolymerna inom vuxenutbildningen ökat för att åter minska i bättre tider. Under de senaste åren har staten med hjälp av riktade statsbidrag ökat volymerna trots

15520 kap. 2 § skollagen. 156 Regionalt yrkesvux är ett statsbidrag till kommuner i samverkan som syftar till att öka utbudet av yrkesutbildningar inom komvux och särvux. Krav för att få statsbidrag är bl.a. att utbildningarna ska möta individernas behov och förutsättningar samt arbetsmarknadens behov i de samverkande kommunerna. 157 Förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 158SOU 2019:47Jobbpolarisering på svensk arbetsmarknad – bilaga till långtidsutredningen 2019.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

180

en kraftig högkonjunktur. En anledning till detta är just den bristande kompetensförsörjningen till arbetslivet. En annan anledning är de stora grupper av nyanlända vuxna med utbildningsbehov som sträcker sig utöver svenskundervisning.

Utgångspunkten för komvux ska vara den enskildes behov och förutsättningar. Kommunerna ska erbjuda komvux på gymnasial nivå och sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.159 Det kan vara svårt att utgå från arbetsmarknadens behov av arbetskraft vid planeringen eftersom den endast till den del som finansieras av det riktade statsbidraget ska vara styrande, men samtidigt finns det en tydligare koppling mellan individens behov och kompetensbehoven i arbetslivet inom komvux än inom gymnasieskolan. En vuxen elev väger oftare in hur den lokala arbetsmarknaden ser ut jämfört med en gymnasieelev. En vuxen elev påverkas också av ekonomiska förutsättningarna för att studera jämfört med gymnasieelever där föräldrarna har försörjningsansvaret. Vuxnas studier är oftast förenade med kostnader och sämre ekonomi under studieperioden. Det kan handla om förlorad arbetsinkomst eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, samt den långsiktiga kostnaden att finansiera sitt uppehälle med studielån. Sådana kostnader är inte lika synliga för ungdomar i årskurs 9 som ska välja till gymnasieskolan, där valet inte har samma ekonomiska betydelse i det korta perspektivet, exempelvis för att man inte har eget försörjningsansvar som ungdom.

Regeringen har i propositionen Komvux för stärkt kompetensför-

sörjning (prop. 2019/20:105) föreslagit att syftet med komvux ska

kompletteras så att det framgår att utbildningen också utgör en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen.

Svårt att locka elever till regionalt yrkesvux för att täcka hela arbetsmarknadens behov

Som beskrivits i utbudsavsnittet har antalet kursdeltagare inom yrkesämnen i komvux ökat under de senaste åren, medan antalet kursdeltagare i andra ämnen i stället har minskat. De utbildningar som bedrivs har tyngdpunkten på vård och omsorgsområdet. Cirka hälften

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

181

av de statligt finansierade yrkesutbildningarna ligger inom det området och övriga sektorer är fördelade på den andra hälften.160

Behovet av utbildad personal inom vård- och omsorgssektorn är mycket stort i hela landet vilket överensstämmer med den goda spridningen av utbildningen geografiskt. Men vuxenutbildningen är alltså mindre utbredd inom många yrkesområden där det sedan många år rått en bristsituation, med prognosticerade behov även på lång sikt. Enligt både Skolverket161 och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)162 har kommunerna svårt att hitta sökande till yrkesutbildningar som inte ligger inom vård- och omsorgssektorn. Detta är samtidigt en av få sektorer där arbetsmarknadens behov möts med ett intresse från eleverna att söka dessa utbildningar.163 Att det är svårt att hitta sökande till flera yrkesområden förklaras till del av den rådande konjunkturen. Det har fram till nu varit möjligt att inom flera branscher få arbete utan specifik yrkesutbildning. Men också av att arbetsmarknadsutbildning med förmånlig ekonomisk individersättning under senare år överlappat utbudet av yrkesutbildning inom komvux. Svårigheter med att få tillräckligt antal behöriga sökande finner utredningen också i kommunernas stora variationer i hur de tolkar avgörande delar av regelverket för komvux. Framför allt gäller detta frågor som rör antagning, mottagning, urval, möjligheter till interkommunal ersättning samt bedömning av förutsättningar att klara fortsatta studier. Särskilt tydligt blir det när kommuner fortfarande många gånger ställer krav på kurser och betyg på språkkunskaper för att personer ska få delta i komvux. Detta skapar hinder för nyanländas deltagande i utbildning i komvux. Sådana mer eller mindre formaliserade språkkrav riskerar att leda till att det inte görs en individuell prövning av personens faktiska förutsättningar och att personer som därför haft förutsättningar att delta i utbildningen utestängs. En följd blir att individer inte får tillgång till yrkesutbildning som ger de kvalifikationer som arbetslivet efterfrågar.

I dialogerna med Skolverket har regionalt utvecklingsansvariga aktörer (RUA) framfört att det dessutom finns komplikationer med

160 Skolverket (2018), Regionalt yrkesvuxuppföljning 2017, dnr. 2017:294. Uppgifterna bygger på uppgifter från regionalt utvecklingsansvariga aktörer (RUA), aktörer med ansvar för den regionala tillväxtpolitiken i respektive län. 161 Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux – uppföljning 2017, dnr 2017:294. 162 Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, Kom-

munenkät om regionalt yrkesvux 2018.

163 Det ska poängteras att inte heller antalet vuxenutbildade inom vård- och omsorgssektorn är tillräckligt för att motsvara de förväntade behoven på arbetsmarknaden.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

182

samordning av utbildningsplatser inom en region för att täcka arbetsmarknadens behov. Det finns ofta flera olika kluster av kommunsamverkan i det regionala perspektivet. Kommunernas samverkansområden inom regionalt yrkesvux överensstämmer exempelvis inte alltid med regionalt utvecklingsansvarigas regioner.

Utformningen av statsbidraget för regionalt yrkesvux påverkar dimensioneringen

En stor del av kommunernas yrkesutbildning inom komvux finansieras inom ramen för förordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux, som utredningen redovisar i kapitel 5 (avsnitt 5.1.3). Enligt förordningen är ett villkor för att få statsbidrag för regionalt yrkesvux att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen. Detta i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på arbetsmarknaden för de samverkande kommunerna. Det finns således ett mål att bidra till kompetensförsörjningen genom regionalt yrkesvux som inte är lika tydligt uttalat för den kommunalt finansierade vuxenutbildningen.

Begränsningar i förekomsten av regionalt yrkesvux enligt arbetsmarknadens behov kan åtminstone delvis förklaras av statsbidragets utformning. För att kunna få statsbidrag för yrkesutbildning ställs det krav på de samverkande kommunerna att medfinansiera med lika många utbildningsplatser som de får statsbidrag för. I enkätstudie som SKR genomfört pekar svaren tydligt mot att kravet på medfinansiering är ett problem164 – där sex av tio kommuner svarar att detta krav i stor eller ganska stor utsträckning har begränsat hur många platser de erbjuder inom regionalt yrkesvux. Många kommuner har begränsade ekonomiska resurser för sådan medfinansiering, vilket bidrar till begränsningar i sökandet av statsbidraget. Någon form av krav på medfinansiering är dock motiverat eftersom det annars finns en risk att kommunerna ersätter egenfinansierad utbildning med statsbidragsfinansierad. Även då kan följden bli att yrkesutbildning inte kommer till stånd i den utökade omfattning statsbidraget syftar till.

I statsbidragsförordningen har regeringen fr.o.m. ansökan om medel för 2021 minskat villkoret för kommunernas medfinansiering. Kravet på kommunernas medfinansiering sänks för att underlätta ut-

164 Sverige Kommuner och Landsting (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, Kom-

munenkät om regionalt yrkesvux 2018.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

183

byggnaden av den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Det medför samtidigt en risk att kommunerna drar tillbaka en del egenfinansiering och ersätter detta med statsbidrag viket också var skälet till att medfinansieringskravet infördes i statsbidragsförordningen.

Statsbidragets indelning ger inlåsningseffekter

Statsbidraget för regionalt yrkesvux innehåller flera olika separata delar. Det betyder att kommunerna ansöker om medel ur olika potter som riktar sig till olika elevgrupper eller utbildningstyper där kravet på medfinansiering skiljer sig åt. Förordningen reglerar tre delar av statsbidraget: yrkesvux, lärlingsvux och yrkesförarutbildning. Inom ramen för de två förstnämnda finns det särskilda potter för att kombinera platser med sfi och svenska som andraspråk. Dessa ger inte någon högre ersättning.

Nedan beskrivs de olika potter som finns inom statsbidraget för regionalt yrkesvux:

• yrkesutbildning inom komvux och särvux, med medfinansieringskrav, yrkesutbildning inom komvux och särvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk, med medfinansieringskrav,

• lärlingsutbildning inom komvux och särvux, utan medfinansieringskrav, lärlingsutbildning inom komvux och särvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk, utan medfinansieringskrav.

• yrkesutbildning inom komvux till yrkesförare för persontransporter eller godstransporter, utan medfinansieringskrav.

I en skrivelse till regeringen har SKL efterfrågat en större flexibilitet att kunna fördela medlen mellan de olika delarna av regionalt yrkesvux.165 Av Skolverkets redovisning av statsbidraget för 2018 framgår tydligt att behovet av de olika statsbidragsdelarna ser olika ut mellan kommunerna och mellan åren. Den initiala bedömningen som ligger till grund för ansökningen kan också komma att ändras under året. Utifrån regleringen söks de olika delarna av statsbidraget separat och det går inte att omfördela medel mellan de olika bidragen vilket är försvårande för kommunerna i deras strävan att utnyttja statsbidraget

165 Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till

kommuner, landsting och regioner skrivelse.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

184

fullt ut. I samma skrivelse anför SKL också att kommunerna bör kunna söka en samlad pott som de själva fördelar mellan statsbidragens olika delar utifrån regionala föränderliga behov.

Regeringen har i Skolverkets regleringsbrev för 2020 förändrat styrningen av fördelningen till de olika delarna av regionalt yrkesvux.166 Statsbidraget ska hädanefter fördelas proportionerligt utifrån söktrycket för den aktuella ansökningsomgången för yrkesvux, yrkesvux i kombination med sfi, lärlingsvux, lärlingsvux i kombination med sfi och yrkesförare.

Ettårig tilldelning av platser hindrar fullt utnyttjande av statsbidraget

Att planera yrkesutbildning med investeringar i lärare, lokaler m.m. kräver ofta mer långsiktighet än ett år framåt. Eftersom tilldelningen av statligt finansierade utbildningsplatser endast är ettårig skapas endast svaga incitament för kommunerna att strategiskt bygga upp sådana långsiktiga resurser, det är ett för stort risktagande eftersom det är okänt hur kommande års resurstilldelning kan komma att se ut. Flera kommuner efterfrågar en flerårig tilldelning av utbildningsplatser.

En annan effekt är det risktagande det innebär att starta utbildningar sent på hösten eftersom det inte finns någon garanterad statlig ersättning för den del av utbildningen som går in på nästa kalenderår. Kommunerna skulle i sådana fall behöva avsätta kommunala medel för att garantera genomförandet av den statligt finansierade utbildningsplatsen. Detta görs många gånger inte, och konsekvensen blir att tillgången till utbildning ofta blir lägre under denna del av året.

Ytterligare problem för kommunernas planering är Skolverkets sena besked om tilldelning av platser. Den kommer normalt sent på hösten, i regel efter att kommunernas budgetplanering för kommande år redan genomförts. Det blir då svårt för kommunerna att budgetera om för att möta statligt finansierad yrkesutbildning med egenfinansierad yrkesutbildning.

I budgetpropositionen för 2020 föreslår dock regeringen att regeringen när det gäller statsbidraget för regionalt yrkesvux bemyndigas att under 2020 ingå ekonomiska åtaganden för kommande år, så att

166 Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Statens skolverk.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

185

beslut om bidraget kan fattas tidigare. Därmed kan kommunernas planeringsförutsättningar förbättras.

Utredningen bedömer att systemet med riktade statsbidrag riskerar att vara allt för svåröverskådligt och komplext för att uppnå syftet att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.

Kombinationsutbildningar och integrerad språk- och yrkesutbildning

Skolverket anger i sin uppföljning av regionalt yrkesvux 2017 att det finns ett stort behov av sfi i kombination med yrkesutbildning för nyanlända, för att målgruppen ska kunna genomföra en yrkesutbildning och samtidigt lära sig svenska språket. I 2018 års uppföljning anger Skolverket att antalet deltagare mer än fördubblats sedan 2017.167Totalt utgjorde deltagarna 11 procent av regionalt yrkesvux 2018.

KLIVA-utredningen resonerar, i en promemoria ställd till regeringen168, om att det är stor skillnad på att kombinera och integrera utbildningarna. De menar att kombinerande av kurser, med innebörden att kurserna ligger efter varandra i ett schema och där innehållet inte sammanförs eller samordnas med varandra, inte automatiskt kan antas leda till ökad kvalitet och genomströmning. Det är först när kurserna integreras som sådana vinster blir sannolika. De utbildningar som integreras, exempelvis sfi och yrkesutbildning, upplevs i stället av eleverna som en helhet, där de möts av höga och tydliga förväntningar och där de med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkesfärdigheter i ett meningsfullt och strukturerat sammanhang. KLIVA-utredningen beskriver också erfarenheter från bl.a. en region där de sedan 2015 anordnar yrkesutbildningar med språkstöd. Det har visat sig att trots att kombinationsutbildningar med språkstöd är utlagda på längre tid och kostar dubbelt så mycket som en reguljär yrkesutbildning, blir både studietiden kortare och den totala kostnaden lägre än om eleven först studerat sfi och sedan gått en yrkesutbildning i komvux. Att sådana kombinerade eller inte-

167 Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017 och Skolverket (2019), Regionalt

yrkesvux, uppföljning 2018.

168 Utredningen för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. (2019) På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med

svenska som andraspråk. Promemoria.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

186

grerade yrkesutbildningar är dyra för kommunerna att genomföra har SKR belyst i en pilotundersökning.169 SKR påpekar att när det gäller statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning så täcker detta ofta inte kostnaderna för sådana utbildningar. Regeringen har i syfte att bättre täcka kostnaderna för sådana utbildningar genomfört förändringar i förordningen för regional yrkesinriktad vuxenutbildning för ansökningar till 2021 där kommunerna har möjlighet att ansöka om 35 000 kronor till stödjande insatser för sådana kombinerade yrkesutbildningar.

Delegationen för unga och nyanlända till arbete är också en aktör i vuxnas lärande

I slutet av 2014 kom det första direktivet från regeringen till kommittén för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. Det har sedan följts av fler tilläggsdirektiv och kommittén ska slutredovisa sitt uppdrag senast i februari 2021. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), arbetar med flera olika verktyg för att främja statlig och kommunal samverkan och utvecklandet av nya samverkansformer i syfte att effektivisera unga och nyanländas etablering i arbetslivet.

Dua arbetar sedan 2018 med lokala jobbspår där kommun, Arbetsförmedling och arbetsgivare samverkar för att effektivisera unga och nyanländas etablering i arbetslivet. Samtidigt vill man säkra att arbetsgivarnas kompetensbehov tillgodoses. Arbetsförmedlingen och kommunen sätter i samarbete med ett företag samman ett paket av olika utbildningar, språkundervisning, praktik och andra insatser i syfte att jobbspåret ska leda till en anställning – dock finns det inget krav på anställning. Ett jobbspår består ofta av flera olika delar. Det kan t.ex. innehålla sfi, yrkespaket i komvux, yrkessvenska via Arbetsförmedlingen och praktik, också genom Arbetsförmedlingen. Den vanligaste formen av utbildning i ett lokalt jobbspår är kurser inom komvux. I genomsnitt löper ett jobbspår under 48 veckor. I april 2019 deltog 6 425 personer i 483 lokala jobbspår, 56 procent av deltagarna var kvinnor och 44 procent var män. Totalt har 2 270 personer (57 procent) av de som avslutat ett lokalt jobbspår gått vidare till arbete. Av de deltagare som gått vidare till jobb har 54 procent en subventionerad

169 Sveriges Kommuner och Landsting (2019), Kostnader för yrkesvux i kombination med

sfi/sva, En pilotundersökning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

187

anställning. Vård och omsorg är den bransch där det finns flest jobbspår, cirka 26 procent av jobbspåren finns inom denna bransch. Det är också där som flest arbetsgivare finns involverade, totalt 271. Av dessa är merparten, 194, kommunala och 54 privata.

3.2.4 Gymnasiesärskolan, särvux och arbetsmarknaden

Till skillnad från gymnasieskolan har inte gymnasiesärskolan ett uttryckligt uppdrag gällande kompetensförsörjningen i landet. Eftersom en del av gymnasiesärskolans elever likväl arbetar efter sin gymnasieutbildning så är de följaktligen ändå en del av arbetslivet och kompetensförsörjningen. På samma sätt som i gymnasieskolan är det därför relevant att undersöka hur utformningen av gymnasiesärskolans utbud påverkar möjligheterna för att komma in på arbetsmarknaden efter studierna. Detsamma gäller särvux på gymnasial nivå där utbildningen bl.a. ska syfta till att stärka individernas ställning i arbetslivet och där utbildningen på gymnasial nivå baseras på individuella studieplaner med samma kurser som gäller inom gymnasiesärskolans nationella program.

Gymnasiesärskolans program och deras betydelse för möjligheterna på arbetsmarknaden

Gymnasiesärskolans elever är en grupp vars övergångar från utbildning till arbete under långt tid inte varit möjlig att följa via registeruppföljningar. Möjligheterna till detta förbättras avsevärt framöver då Skolverket från och med hösten 2019 samlar in individuppgifter om eleverna i gymnasiesärskolan. Redan tidigare har dock forskare vid högskolan i Halmstad upprättat ett forskningsregister där ett antal avgångskullar från gymnasiesärskolan kunnat följas upp i arbetslivet efter skolan. Resultaten från registerforskningen som bedrivits med hjälp av registret170 har visat att drygt 22 procent hade arbete ett antal år efter gymnasieavslutet, varav en stor majoritet i subventionerade anställningar av något slag171. Knappt 6 procent var studerande och 24 procent varken studerade arbetade eller har daglig verksamhet. Ett

170 Arvidsson (2016), Sysselsättning och social rättvisa – En nationell registerstudie om 12 269

unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning.

171 90 procent av de med något arbete hade en subventionerad anställning.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

188

resultat från studien är att könsskillnader i arbetsmarknadsutfallet var betydligt större än på arbetsmarknaden i stort. Av de som arbetade var 70 procent män och 30 procent kvinnor.

Andra faktorer utöver kön som spelade roll för sannolikheten att ha ett arbete bland de undersökta individerna var föräldrarnas utbildningsnivå och hemkommunens regiontyp. Arbetsmarknadsinträdet är svårare för individer i storstäder jämfört med glesbygdskommuner. Detta visar alltså på att strukturella faktorer kan spela roll för möjligheterna till arbete efter studierna, även om skolformen är mycket individanpassad efter de heterogena behoven i elevgruppen.

Utbudet av program och tillgång till arbetslivskontakter är sannolikt viktiga faktorer för möjligheterna till arbete

Det finns ännu inga data som möjliggör uppföljning av de befintliga nationella programmen i gymnasiesärskolan. Men flera saker tyder på att besluten om vilka program som ska erbjudas till blivande elever kan ha betydelse för möjligheterna för individerna att kunna komma in på arbetsmarknaden.

Utredningen har för gymnasieskolans elever analyserat sannolikheten att fullfölja utbildningen och etablera sig på arbetsmarknaden. Analyserna visar att om elever med svaga meritvärden väljer en utbildning med stark efterfrågan på arbetsmarknaden så ökar sannolikheten för både examen och etablering. Då det finns tydliga belägg för att strukturella faktorer påverkar sannolikheten för arbetsmarkandsinträdet efter gymnasieskolan är det inte orimligt att tro att liknande förhållanden finns inom gymnasiesärskolan.

Jessica Arvidssons forskning visar att de könssegregerade utbildningsval och arbetsmarknadsutfall som präglar gymnasieskolan i högsta grad också gäller för gymnasiesärskolans elever. Den könsstereotypa fördelningen är till och med tydligare i gymnasiesärskolan. Att utbudet formas på ett sätt som främjar tillgången till arbetsplatsförlagt lärande är också en faktor som tidigare forskning och myndigheter pekat på som en nyckelfaktor för att öka möjligheten att så småningom komma ut i arbete.172 Detta en är viktig förutsättning för att de utbildningar som erbjuds faktiskt kan ge möjlighet till tillträde till arbetsplatser.

172 MUCF (2018), Det stora steget, Skolverket (2016), Gymnasiesärskolan Uppföljning och analys

av 2013 års reform. Rapport 435. Se också Arvidsson (2016) för belysning av tidigare inter-

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

189

Sammanfattningsvis så finns det flera saker som tyder på att det kan finnas skillnader mellan olika program kan spela roll för möjligheterna till arbetsmarknadsinträde för individen. Även om det inte går att dra klara paralleller mellan gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gällande med arbetsmarknadens relation till olika utbildningar, bedömer alltså utredningen att det finns skäl att tro att utbudets utformning har en påverkan på möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för gymnasiesärskolans elever.

Enligt propositionen En gymnasiesärskola med hög kvalitet173 var en av intentionerna med att reformera gymnasiesärskolan att utbildningen bättre ska svara mot arbetsmarknadens behov. I propositionen beskrivs att elever som har gått gymnasiesärskolan ofta har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och utbildningen behöver förbereda eleverna för ett yrkesliv. En förklaring till detta kan vara att arbetsmarknaden för gymnasiesärskolans målgrupp till stor del är beroende av de olika formerna av subventionerade anställningar.174 Det är ett rimligt antagande att viljan att och erfarenheten av att anställa personer med stöd av subventioner varierar mellan olika arbetsgivare. Att utforma ett utbud av utbildning som svarar mot behoven på arbetsmarknaden är sannolikt minst lika viktigt i gymnasiesärskolan som i gymnasieskolan. Men mot bakgrund av målgruppens särskilda förutsättningar bedömer utredningen att matchningen är ännu mer beroende av kunskap om de lokala arbetsgivarnas erfarenhet och vilja använda subventionerade anställningar.

På grund av de mycket heterogena stödbehoven hos individerna finns goda skäl till ett starkt individfokus och ett fokus på lokala faktorer i det lokala arbetslivet. Samtidigt finns det tydliga belägg för strukturella faktorer för individernas arbetsmarknadsinträde som behöver fortsätta klargöras. En fråga av vikt för framtida planering av gymnasiesärskolans utbud är därför att utvärdera de olika nationella

nationell forskning om betydelsen av tillträde till arbetsplatser under utbildningen för personer med intellektuell funktionsnedsättning. 173Prop. 2011/12:50. 174 Subventionerna som är vanligast är lönebidrag, anställning på det statligt ägda bolaget Samhall, trygghetsanställning samt skyddat arbete inom offentlig sektor. Men det finns även ett flertal andra arbetsmarknadspolitiska program som innebär någon typ av subventioner. Se Arvidsson (2016) för en genomgång av dessa. Det har konstaterat att de subventionerade anställningarna är viktiga då de står för en stor del av sysselsättningen för gruppen som kommer från gymnasiesärskolan. Subventionerade anställningar har dock både för- och nackdelar, den främsta nackdelen består i en s.k. inlåsningseffekt som består i att individerna får en lägre sannolikhet att senare ha en osubventionerad anställning (Angelov & Eliasson (2014), Lönebidrag och skyddat

arbete: en utvärdering av särskilda insatser för sökande med funktionshinder, IFAU rapport

2014:24).

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

190

programmen, och vilka förutsättningar de ger för arbetsmarknadsinträdet. Detta motiveras av de stora skillnaderna i utbudet mellan olika regioner i landet.

Framöver kommer det bli möjligt att ytterligare synliggöra relationen mellan utbildningarna och arbetsmarknadsinträdet. Det blir viktigt att nyttja den nya möjligheten som tillkommit, att använda de nya individuppgifterna i den officiella statistiken för detta ändamål.

Kopplingen mellan särvux och arbetsmarknaden är okänd

Kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknaden på särvux är dessvärre än mer okänd än för gymnasiesärskolan. Utredningen känner inte till några studier på vilka typer av effekter som skolformen har på individers sysselsättning.

3.2.5 Samverkan mellan utbildning och arbetsliv

Det är väl dokumenterat att samverkan mellan skola och arbetsliv bidrar till att utveckla yrkesutbildningens kvalitet och attraktionskraft. Systemet för gymnasieskola och vuxenutbildning behöver vara avstämd mot den arbetsmarknad och den högre utbildning som utbildningen ska leda till och avnämarna behöver involveras för att säkra sin egen kompetensförsörjning. Jämförelser med andra länder visar att där det finns etablerade traditioner av nära samverkan mellan företrädare för reguljär utbildning och representanter för arbetslivet, på olika nivåer, underlättas också styrningen av utbildningen efter arbetsmarknadens behov. OECD har i sin granskning av svensk yrkesutbildning beskrivit behovet av ökad samverkan mellan skola och arbetsliv i syfte att stärka kopplingen mellan utbud och arbetsmarknadens behov.175

Initiativ från näringslivet

Flera branscher har tagit fram modeller för flernivåsamverkan för att stärka dialogen mellan skola och arbetsliv samt för att bidra till kvalitetshöjande insatser. De flesta av dessa modeller, som t.ex. Teknik-

175 OECD (2019), Vocational Education and Training in Sweden.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

191

college och Vård- och omsorgscollege, bygger på såväl lokal, regional som nationell samverkan. I sådana fora diskuteras behov av kompetens och arbetsplatsförlagt lärande, utbud, kompetensutvecklingsinsatser för lärare och handledare, validering med mera. I dessa exempel ingår arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer nationellt, medan de på regional nivå bemannas av strategiskt placerade personer från arbetsgivare, fack och skolhuvudmän. På lokal nivå ingår representanter från lokalt arbetsliv och utbildningsanordnare både i gymnasieskolan och i komvux.

Andra branscher har valt egna koncept för samverkan mellan skola och arbetsliv för att trygga sin kompetensförsörjning. På några orter i landet har näringslivet tagit initiativ till gymnasial lärlingsanställning, vilket inneburit att intresset bland elever har börjat öka där dessa möjligheter finns. Flera industrigymnasier drivs också på initiativ av, och med stöd av, näringslivet. Detta mot bakgrund av problemen med kompetensförsörjningen.

Det finns också yrkesområden som saknar nationell branschorganisation och som inte har tillräckligt många företag eller organisationer för att kunna engagera sig i samverkan med skolan.

Vård- och omsorgscollege respektive Teknikcollege innebär certifierade plattformar för samverkan mellan arbetsgivare, fackliga organisationer och utbildningsanordnare. Denna samverkan finns på lokal och regional nivå, och syftar till att kvalitetssäkra utbildningarna och stärka elevernas anställningsbarhet.

Föreningen Vård- och omsorgscollege är ett nationellt organ som med stöd av den kunskap som finns inom parternas organisationer driver och utvecklar arbetet kring kriterier och certifiering av regionala och lokala Vård- och omsorgscollege. Föreningens medlemmar är SKR, Föreningen Vårdföretagarna, Sobona176, Svenska Kommunalarbetareförbundet, KFS och arbetsgivarföreningen KFO. Lokala och regionala Vård- och omsorgscollege finns över hela landet.

Teknikcollege utvecklas genom erfarenhetsutbyte inom Riksföreningen Teknikcollege Sverige (RTS) och bildades 2007. Teknikcollege bygger på en regional organisation där flera kommuner samverkar genom avtal. Cirka 180 av landets kommuner engagerar sig inom Teknikcollege i någon form. Näringslivet är med och påverkar utbildningarnas innehåll och ser till att eleverna utbildas med moderna maskiner och annan utrustning. Syftet är att öka statusen och kvali-

176 Kommunala företagens arbetsgivarorganisation (tidigare Pacta).

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

192

teten för industrirelevanta utbildningar samt skapa en matchning mellan utbildningssystemet och de kompetensförsörjningsbehov som Sveriges industriföretag har.

Nationella programråd

I samband med Gy11 fick Skolverket i uppdrag att inrätta nationella råd för gymnasieskolans yrkesprogram.177 Enligt 10 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ska Skolverket ansvara för dessa. Som tidigare nämnts finns det ett nationellt programråd för varje yrkesprogram samt även för teknikprogrammets fjärde år (TE4). Råden syftar till att stärka samarbetet mellan gymnasieskolan och arbetslivet för att utbildningen bättre ska motsvara arbetslivets behov. De tretton nationella programråden diskuterar och ger råd till Skolverket i olika frågor som rör yrkesutbildning. Det gäller exempelvis analyser av utbildningar utifrån arbetsmarknadens behov, yrkesutbildningarnas innehåll eller utformning och stöd till handledare. Skolverket använder synpunkter och förslag från de nationella programråden som underlag för regeringsredovisningar och stödmaterial. Programråden ska även höras innan Skolverket meddelar föreskrifter om ämnesplaner och programfördjupning när det gäller yrkesprogram (1 kap. 5 § och 4 kap. 5 §gymnasieförordningen). De ska också höras om ansökningar om särskilda varianter på yrkesprogram enligt 5 kap. 9 § gymnasieförordningen och bör tillstyrka en nationell efterfrågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger när det gäller ansökningar om riksrekrytering i fråga om yrkesprogram enligt 5 kap. 19 § samma förordning.

Det är Skolverket som utser programrådens ledamöter. Dessa har i sin tur nominerats av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, branscher och myndigheter. De är representanter från arbetslivet med kunskap om programmens yrkesområden, t.ex. som ansvariga för utbildnings- eller kompetensförsörjningsfrågor. Råden har sinsemellan olika antal ledamöter, eftersom de respektive yrkesprogrammen har olika karaktär och olika antal inriktningar. Antalet avnämarorganisationer för respektive program varierar och myndigheter behöver vara

177 U2009/5399/G. Uppdraget föreslogs i propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gym-

nasieskolan ( prop. 2008/2009:199 ).

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

193

representerade i några av råden (exempelvis Arbetsförmedlingen, Elsäkerhetsverket och Socialstyrelsen).

De nationella programråden möts regelbundet genom ett par årliga konferenser, programrådsmöten och arbetsmöten. De nationella programråden existerar endast när deltagarna befinner sig på möte med Skolverket. Deltagarna ingår sedan 2019 i respektive programråd på organisationsmandat. Tidigare satt deltagarna på personliga mandat. De har ingen skyldighet att inhämta synpunkter från lokala eller regionala programråd.

För de högskoleförberedande programmen finns inga nationella programråd. Skolverket har dock ett egeninitierat råd för de högskoleförberedande programmen. Ledamöter är representanter för högskolor och universitet, representanter för Universitets- och högskolerådet (UHR) samt Universitetskanslersämbetet (UKÄ), Skolinspektionen, samt Sveriges Elevkårer. I detta råd diskuteras främst frågor som rör högskoleförberedelse och gymnasiearbete.

Från och med hösten 2019 finns också ett nationellt programråd för introduktionsprogrammen.

Lokala programråd, yrkesråd och lokala högskoleråd

Enligt 1 kap. 8 § gymnasieförordningen ska det för yrkesprogrammen i gymnasieskolan finnas ett eller flera lokala programråd för samverkan mellan skola och arbetsliv. I förordningen står inte hur programråden ska organiseras. Enligt 4 kap. 13 § samma förordning ska huvudmannen samråda med det lokala programrådet i vissa fall när APL behöver bytas ut mot motsvarande skolförlagd utbildning. Av 5 kap. 6 § samma förordning framgår att ett yttrande av aktuellt lokalt programråd ska bifogas en ansökan om särskild variant för ett yrkesprogram. I övrigt kan råden exempelvis hjälpa till med att ordna platser för APL, planera och organisera APL, medverka vid utformningen av gymnasiearbeten, samråda om vilka kurser som ska erbjudas som programfördjupning och medverka i det systematiska kvalitetsarbetet. Råden består ofta av representanter från näringsliv och organisationer, politiker samt lokala utbildningsanordnare. Ibland deltar också elever.

Enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska det finnas ett eller flera yrkesråd för samråd

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

194

mellan företrädare för utbildningen och arbetslivet.178 Ett yrkesråd får vara gemensamt för flera utbildningar. Det får även vara gemensamt med motsvarande funktion inom gymnasieskolan. Yrkesrådet ska medverka till att utveckla samverkan mellan utbildning och arbetsliv och bidra till ett lärande i arbetslivet med hög kvalitet. Yrkesrådet ska bistå kommunerna med att belysa behoven i arbetslivet och med att ordna platser för APL i utbildningen. Yrkesrådet ska också medverka vid uppföljning och utvärdering av den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen.

Råden har inget reglerat mandat att dimensionera antalet platser på en utbildning. Skolverket har inte i uppdrag att kartlägga vilka de lokala programråden är eller vad de bedriver för verksamhet.

På många håll finns även lokala högskoleråd, där avnämarrepresentanterna kommer från högskola och universitet. Uppgifter för högskoleråden kan bestå i att utgöra forum för lokalt samarbete och dialog med högskola och universitet.

Regionalt utvecklingsansvar och kompetensförsörjning

Regeringens nationella strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 sätter ramarna och ska vara vägledande för alla som arbetar nationellt eller regionalt för regional tillväxt. I den nationella strategin presenterar regeringen fyra prioriterade områden för det regionala tillväxtarbetet varav kompetensförsörjning är ett område. De övriga är innovation och företagande, attraktiva miljöer och tillgänglighet samt internationellt samarbete. I strategin lyfter regeringen fram 19 myndigheter som särskilt betydelsefulla för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken. Där ingår bl.a. Myndigheten för yrkeshögskolan och Arbetsförmedlingen.

Från och med den 1 januari 2019 har det regionala utvecklingsansvaret i alla län flyttats över från staten till landstingen (numera regionerna). De regionalt utvecklingsansvariga ansvarar för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken. Uppdraget finns reglerat i förordningen om regionalt tillväxtarbete179 och i en lag om regionalt utvecklingsansvar.180 Regionerna ska bl.a. ta fram en strategi för utvecklingen i länet och samordna insatser för att genomföra denna strategi.

178 17 och 18 §§ förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 179 Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. 180 Lag (2010:610) om regionalt utvecklingsansvar.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

195

Alla regionalt utvecklingsansvariga arbetar med grundläggande regionalt kompetensförsörjningsarbete. Det omfattar bl.a. att tillhandahålla analyser och prognoser på kort och lång sikt av kompetensbehoven för privat och offentlig sektor.

Regeringen har markerat att aktörer med regionalt utvecklingsansvar har en viktig uppgift att bidra till en väl fungerande kompetensförsörjning i hela landet.181

De regionalt utvecklingsansvariga ska organisera och fastställa målsättningar för regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med bl.a. kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer och statliga myndigheter. Man ska även tillhandahålla analyser och prognoser av behovet av kompetens i privat och offentlig sektor på kort och lång sikt. De regionalt utvecklingsansvariga ska också i samtliga län medverka i planeringen av utbud och inriktning för regionalt yrkesvux samt bidra till etableringen av lärcentra.

Tillväxtverket har fått ett kompletterande uppdrag att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete 2018–2020. Tillväxtverket ska bidra med expert- och kunskapsstöd, vilket t.ex. kan handla om att stödja det regionala analys- och prognosarbetet. En viktig del i uppdraget är också att bidra till att öka berörda statliga myndigheters deltagande i det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Arbetsförmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket samt andra berörda statliga myndigheter ska därför inom sina verksamhetsområden bistå Tillväxtverket i genomförandet av uppdraget.

3.3 Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan

Utredningen har bl.a. till syfte att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. I det här avsnittet diskuteras först begreppen likvärdighet och skolsegregation och vad det innebär för en skolform som till sin natur är differentierad (avsnitten 3.3.1 och 3.3.2). Beskrivningen av utvecklingen över tid av likvärdighet och skolsegregation baserar utredningen på den bilaga till långtidsutredningen som publicerades hösten 2019 (avsnitten 3.3.3 och 3.3.5). Långtidsutredningen belyser inte skillnaden mellan olika program och därför kompletterar vi med en beskrivning av hur skillnader i måluppfyllelse mellan programmen och sammansättningen

181 Uppdrag till regionalt utvecklingsansvariga och Tillväxtverket 18 respektive 21 december 2018.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

196

av olika typer av program på skolorna ser ut i dag (avsnitten 3.3.4 och 3.3.6). Likvärdighet med avseende på tillgången till gymnasial utbildning av god kvalitet diskuteras i avsnitt 3.3.7.182

3.3.1 Begreppen likvärdighet och segregation

Begreppet likvärdighet har ingen bestämd definition. I skollagen anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas, men någon närmare definition görs inte i lagen.183 I propositionen som föregick den nya skollagen 2011 förtydligade dock regeringen att begreppet likvärdig innebär att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs.184

Skollagen anger också att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov.185 Eleverna ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och det ska vara en strävan att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Vidare ska alla ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden.186

182 Tillgången till ett allsidigt utbud ur ett geografiskt perspektiv behandlas i avsnitt 3.1. 1831 kap. 9 § skollagen. Det finns även en mer vardaglig användning och förståelse av begreppet och som varierat över tid. Vi har valt att utgå från det som anges i bestämmelserna i skollagen och av Skolverket i dag. 184Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 1851 kap. 4 § skollagen. 1861 kap. 8 § skollagen.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

197

Vanliga indikatorer när likvärdigheten undersöks

Skolverket tolkar skollagens formuleringar som att de uttrycker tre aspekter av likvärdighet: lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och en kompensatorisk utbildning. För att studera likvärdigheten använder myndigheten fyra indikatorer:187– Betydelsen av elevens socioekonomiska bakgrund för skolresul-

taten. – Skillnader i skolornas elevsammansättning (skolsegregation). – Skillnader i skolornas resultat (mellanskolvariation). – Betydelsen av skolans elevsammansättning för en elevs förväntade

resultat (skolnivåeffekt).

Samma typ av indikatorer används även av andra som analyserar skolans likvärdighet.188 Men ansatsen att studera likvärdighet baserat på elevers skolresultat och spridningen i resultat har också kritiserats för att den inte säger tillräckligt om utbildningens kvalitet.189 Eftersom elevernas skolresultat i mycket stor utsträckning bestäms av annat än det som sker i skolan (exempelvis arv och miljö) ger de fyra indikatorerna inte underlag för att bedöma utbildningens kvalitet. I stället behöver kvaliteten bedömas mer direkt, menar Erikson (2019).190 Det kan helt enkelt vara mycket svårt för skolan att helt kompensera för elevernas olika förutsättningar. Erikson betonar dock att även om indikatorerna kan kritiseras som mått på likvärdighet

187 De använda måtten redovisas mer utförligt i Skolverket (2018), Analyser av familjebakgrundens

betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Den första indikatorn visar i vilken utsträckning skolväsendet

klarar att uppväga skillnader i elevernas socioekonomiska förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Skolsegregationen visar hur elevsammansättningen på skolorna skiljer sig åt utifrån både socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. Mellanskolvariation visar hur resultaten varierar mellan olika skolor. Skolnivåeffekten visar hur mycket skolresultaten skiljer sig mellan elever som har samma individuella socioekonomiska bakgrund, men som går på skolor med olika socioekonomisk elevsammansättning. 188 Se exempelvis Holmlund m.fl. (2014), Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat

och likvärdighet i svensk skola och von Greiff (2009) Lika skola med olika resurser? En ESO-

rapport om likvärdighet och resursfördelning ESO 2009:5. 189 Erikson (2019), Hur ska likvärdighet i skolan bäst bedömas? i ESO 2019:01 Lika för alla? En

ESO-antologi om skolans likvärdighet och SOU 2019:40, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan.

190 Erikson (2019), Hur ska likvärdighet i skolan bäst bedömas? i ESO 2019:01 Lika för alla? En

ESO-antologi om skolans likvärdighet.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

198

kan det vara angeläget att minska sambandet mellan bakgrundsförhållanden och elevens skolresultat.

Indikatorerna är också relaterade till skolsegregation. Segregation kan definieras som ett rumsligt åtskiljande av befolkningsgrupper.191Segregation kan ske på grundval av exempelvis socioekonomisk status eller etnisk tillhörighet och den kan vara ofrivillig eller frivillig. Inom forskningen har tyngdpunkten legat på analyser av den socioekonomiska och den etniska dimensionen.192 Den forskning som bedrivs fokuserar på mekanismer som leder till segregation eller fokuserar på konsekvenserna av segregationen.

Utveckling över tid studeras i brist på naturlig referenspunkt

En följd av att elevernas resultat i hög grad beror på faktorer utanför skolans påverkansområde är att man inte kan förvänta sig att skolsystem fullt ut ska kunna kompensera för detta. Det finns då inte heller någon naturlig referenspunkt för vad som ska betraktas som en hög eller låg grad av likvärdighet. Ett sätt att hantera detta är att fokusera på förändringar över tid för att bedöma hur likvärdigheten utvecklats.193 De stora förändringar som genomförts i gymnasieskolan sedan tidigt 1990-tal innebär dock en komplikation i sammanhanget. Det handlar om förändringar i betygssystem, behörighetskrav och synen på vad som är en fullföljd gymnasieutbildning.

3.3.2 Komplicerat att bedöma likvärdighet i den differentierade gymnasieskolan

Gymnasieskolan är frivillig och betydligt mer differentierad än grundskolan. Eleverna väljer till och kan antas till 18 nationella program eller 4 introduktionsprogram som har olika syften och innehåll. Eleverna väljer utbildning efter intresse och framtidsplaner och det är stor skillnad mellan de olika programmens utbildningsinnehåll. Det finns vidare en rad faktorer som också påverkar valet och som kan bidra

191 Nationalencyklopedin. 192 Vetenskapsrådet (2018), Svensk forskning om segregation – en kartläggning. Socioekonomisk segregation handlar om klass- och resursskillnader och om etnisk segregation som syftar på att personer som delar vissa kännetecken (etniska, religiösa, fysiska) tenderar att segregeras. 193 Robert Erikson (2019), Hur ska likvärdighet i skolan bäst bedömas? i ESO 2019:01 Lika för

alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet och SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

199

till att gymnasieskolan blir alltmer uppdelad efter t.ex. kön eller socioekonomisk bakgrund (se avsnitt 3.1.2).

Det finns ett samband mellan vilket program en elev går på och elevens grundskolebetyg. En direkt inverkan har betygskraven för behörighet till de nationella programmen där behörighetskraven är högre för de högskoleförberedande programmen än för yrkesprogrammen. Elever med högre meritvärden från grundskolan väljer i högre grad högskoleförberedande program och elever med lägre meritvärden väljer i högre grad yrkesprogram. Om det finns fler sökande än platser antas eleverna med betygen som urvalsgrund.

Hur sammansättningen av elever med olika meritvärden varierar mellan olika nationella program framgår av figur 3.16. Det är framför allt gruppen med de lägsta meritvärdena från grundskolan som utgör en stor grupp på yrkesprogrammen, och eleverna med de högsta meritvärdena som utgör en stor grupp på de högskoleförberedande programmen. Eleverna med meritvärden som ligger kring det genomsnittliga meritvärdet utgör en relativt stor grupp på de flesta programmen.

Bedömningen av gymnasieutbildningens likvärdighet kompliceras av differentieringen som dessutom samvarierar med elevernas studieförutsättningar. Men oavsett vilket program eleven går på ska gymnasieskolan ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier.194 Gymnasieskolan ska också ge en god grund för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

200

Figur 3.16 Eleverna fördelade i grupper efter meritvärden från grundskolan per nationellt program

Andel i procent

Anm.: I kvartilgrupp 1 går den fjärdedel av eleverna som har lägst genomsnittligt meritvärden från grundskolan, i kvartilgrupp 2 den fjärdedel som har näst lägst genomsnittligt meritvärde. I kvartilgrupp 4 går den fjärdedel av eleverna som har högst genomsnittligt meritvärde från grundskolan. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar.

3.3.3 Elevernas socioekonomiska bakgrund har stor betydelse för studieresultat och måluppfyllelse

När likvärdigheten undersöks är det vanligt att studera vad elevernas socioekonomiska bakgrund betyder för skolresultaten och för hur det går för eleverna i vidare studier och på arbetsmarknaden. En sammanfattande slutsats är att det finns stora skillnader i måluppfyllelse för gymnasieeleverna med olika bakgrund och att dessa skillnader åtminstone inte har minskat över tid.

0

20

40

60

80

100

Fordon- och transport

VVS- och fastighet Bygg- och anläggning

Handel och adm.

El- och energi

Barn och fritid Vård och omsorg

Hantverk

Restaurang och livsm.

Hotell och turism

Industritekniska

Naturbruk

Estetiska

Samhällsventenskap

Teknik

Eknomi

Humanistiska Naturvetenskap

Kvartilgrupp 1 Kvartilgrupp 2 Kvartilgrupp 3 Kvartilgrupp 4

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

201

Gymnasiebetyg och examen samvarierar med elevens bakgrund

Det är känt sedan länge att barn till högutbildade föräldrar klarar sig bättre i skolan än de som har föräldrar med kortare utbildning. Detta gäller både i Sverige och i andra länder. I gymnasieskolan uppnår elever som har föräldrar med eftergymnasial utbildning i högre grad gymnasieexamen jämfört med andra elever. Av denna grupp var andelen examinerade 76 procent våren 2017, medan motsvarande andel för elever med föräldrar med förgymnasial utbildning var 33 procent. Även den genomsnittliga betygspoängen varierar med föräldrarnas utbildning.195

Inga tydliga tecken på att elevens bakgrund fått större betydelse för gymnasiebetygen

Medelbetygen i gymnasieskolan samvarierar tydligt med betygen från grundskolan. Långtidsutredningen finner inga tydliga tecken på att det sambandet skulle ha förändrats sedan mitten av 1990-talet.

Hälften av skillnaderna i gymnasiebetygen kan enligt långtidsutredningen förklaras av familjebakgrunden (liksom i grundskolan). Familjebakgrundens betydelse för gymnasiebetygen har visserligen ökat, men detta hänger samman med att det finns allt fler elever som bott kort tid i Sverige. Långtidsutredningen konstaterar att bland svenskfödda elever förefaller betydelsen av familjebakgrunden för gymnasiebetygen varit oförändrad. Men författarna varnar också för att de brister i likvärdigheten i betygssättningen som lyfts fram av Hinnerich och Vlachos (2017) och Skolverket (2018) gör att trenderna ska tolkas med viss försiktighet.196 Skolor kan vara olika generösa vid betygssättningen vilket innebär att högre betyg på en skola inte självklart kan tolkas som högre kvalitet.

195 Statistiken som presenteras är hämtad från rapport från Skolverket (2018), Betyg och studie-

resultat i gymnasieskolan 2017. (Avser nybörjare i gymnasieskolan hösten 2014). Studieresul-

taten gäller elever som slutförde ett nationellt program med examen eller studiebevis om minst 2 500 poäng. Det ska tilläggas att den genomsnittliga betygspoängen ökade något för samtliga grupper 2017 jämfört med 2016. 196 Skolverket (2018), Från gymnasieskola till högskola. En registerstudie Stockholm, Skolverket och Hinnerich Tyrefors, B. & J. Vlachos (2017) The Impact of UpperSecondary Voucher School

Attendance on Student Achievement. Swedish Evidence Using External and Internal Evaluations.

Labour Economics 47, 1–14. Långtidsutredningen skriver att utrymmet för att vara generös i betygsättningen på gymnasiet är stort. Skolornas betydelse för gymnasiebetygen har varit mycket stabil och fortsatt mycket låg, trots försämrad genomströmning på gymnasiet.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

202

Olika studier har kommit fram till skilda resultat vilket åtminstone delvis förklaras av skillnader i metod och data. En försvårande omständighet är förändringar över tid i demografin och föräldrarnas utbildningsnivå.197 Andelen utlandsfödda elever har ökat och dessutom finns det en del som talar för att gruppen utlandsfödda elever startar skolan med sämre förutsättningar än tidigare.

Svårt att jämföra utvecklingen av oavslutade gymnasiestudier till följd av gymnasiereformer

De många förändringar som gjorts i gymnasieskolan gör det svårt att jämföra elever som gått i gymnasieskolan vid olika tidpunkter. Det gäller särskilt oavslutade gymnasiestudier eftersom reglerna för vad som krävs för att gymnasiestudierna anses som avslutade har ändrats vid ett flertal tillfällen. Långtidsutredningens analyser visar att för elever med höga grundskolebetyg är det omkring 5 procent som har oavslutade gymnasiestudier och det sker inga större förändringar från 1990-talet och framåt. Men för eleverna med låga grundskolebetyg har utvecklingen varit mer dramatisk. Under 1990-talet ökade andelen utan slutbetyg och kring mitten av 1990-talet saknade nästan hälften slutbetyg från gymnasieskolan. Under 2000-talet har andelen dock minskat och ligger nu kring 35 procent. I gruppen med låga grundskolebetyg är det också en större andel som inte slutar gymnasieskolan inom förväntad tid, i slutet av perioden kring 20 procent. En förklaring är att behörighetskraven till de nationella programmen inneburit att en ökande del av eleverna behöver en tid på introduktionsprogrammen innan de når behörigheten. För övriga elevgrupper har andelen som inte slutar gymnasieskolan inom förväntad tid minskat under perioden och ligger i slutet under 10 procent.

197 Det är bl.a. en finare indelning av utbildningsnivå och bättre hänsyn till demografiska förändringar som gör att man finner en ökning av sambandet mellan föräldrabakgrund och resultat. Gustafsson & Yang Hansen (2018), Changes in the Impact of Family Education on Student

Educational Achievement in Sweden 1988–2014 och Skolverket (2018), Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

203

Övergången till vidare studier eller arbete förefaller inte ha försämrats för elever med sämre studieförutsättningar

Långtidsutredningen visar också att övergången från gymnasieskolan till vidare studier eller arbete skiljer sig mycket mellan elevgrupper. De finner dock inga tydliga tecken på att studiesvaga elever klarar sig sämre än tidigare, trots att andelen utan slutbetyg från gymnasieskolan ökade i mitten av 1990-talet. Inte heller finner långtidsutredningen att återhämtningen i andelen som avslutar gymnasiet under det senaste decenniet tycks ha fått något större genomslag i övergången till vidare studier eller elevernas arbetsmarknadsinträde.

3.3.4 Det finns skillnader mellan program i fullföljandegrad och etablering

Knappt 4 av 5 elever som börjar på ett nationellt program tar examen inom tre år. Andelen varierar mellan de nationella programmen, från 65 procent till 83 procent. Andelen är generellt lägre på yrkesprogrammen men på några yrkesprogram får ungefär lika stor andel examen som från de högskoleförberedande programmen. Ytterligare några procent av eleverna får efter tre år ett studiebevis.198

För eleven som går ett introduktionsprogram är inte alltid målet en examen. För vissa elever innebär den individuella studieplanen en övergång till och etablering på arbetsmarknaden. Men för programinriktat val är målet att eleverna ska övergå till ett nationellt program vilket i förlängningen innebär att de ska kunna få examen. Andelen som gör det inom tre år är dock låg, 32 procent av nybörjarna 2016. Många behöver längre tid än ett år för att bli behörig till ett nationellt program. Av nybörjarna 2015 hade 50 procent av fått examen inom fyra år.

198 För en examen ska eleven ha läst 2 500 poäng varav 2 250 ska vara godkända (betygen A–E). Därutöver finns bl.a. krav på godkänt i vissa ämnen, där kraven ser olika ut för examen på högskoleförberedande och på yrkesprogram. Den elev som inte uppfyller kraven för gymnasieexamen efter ett nationellt program kan i stället få ett studiebevis. Studiebevisen som redovisas i tabellen gäller elever som slutfört ett fullständigt nationellt program (2 500 poäng) och blivit betygsatta (F–A) i sammanlagt 2 500 kurspoäng eller fler.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

204

Tabell 3.3 Andel med examen eller studiebevis inom tre år

Nybörjare i gymnasieskolan hösten 2016. Andel i procent

Examen Studiebevis

Ekonomi

83

7

Naturvetenskap

82

4

VVS och fastighet

80

4

Samhällsvetenskap

78

7

Industritekniska

78

5

El och energi

77

5

Teknik

77

7

Bygg och anläggning

74

7

Naturbruk

74

6

Estetiska

72

6

Humanistiska

72

3

Hotell och turism

71

7

Barn och fritid

69

8

Vård och omsorg

69

6

Handel och administration

68

9

Hantverk

67

6

Fordon och transport

67

7

Restaurang och livsmedel

65

7

Programinriktat individuellt val

32

11

Källa: Skolverket.

Hur eleverna etablerar sig de närmaste åren efter gymnasieskolan skiljer sig åt mellan program och inriktningar, vilket redovisas i avsnitt 3.2. Med etablerad menas att individen har en etablerad ställning på arbetsmarknaden eller befinner sig i högskolestudier. Andelen som etablerar sig på arbetsmarknaden är högre för de som gått på ett yrkesprogram än för de som gått ett högskoleförberedande program. För de senare är det i stället en högre andel som är studerande.

Elevernas bakgrund har stor betydelse för etableringen. För elever med goda studieförutsättningar, i termer av främst grundskolebetyg, leder de flesta programmen vidare till etablering eller högskola med ungefär samma sannolikhet. För elever med sämre studieförutsättningar spelar programvalet större roll. De yrkesprogram som har en koppling till specifika yrken ger en högre sannolikhet till etablering på några års sikt efter gymnasieskolan.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

205

3.3.5 Skolsegregationen har ökat kraftigt

Segregationen i gymnasieskolan uppstår när elever med olika bakgrund och förutsättningar väljer och antas på olika program och skolor. Denna segregation kan ske mellan olika socioekonomiska grupper, etniska grupper eller flickor och pojkar. Gymnasieskolan innebär både en uppdelning i olika utbildningsinriktningar och en uppdelning utifrån tidigare skolprestationer. Gymnasieskolan karaktäriseras också av könssegregation, eftersom vissa gymnasieprogram domineras av det ena könet (se avsnitt 3.1.1).

Elevsammansättningen på skolorna har blivit mer homogen men förklarar inte mer av resultatskillnaderna mellan elever

Långtidsutredningen konstaterade att skillnaderna mellan gymnasieskolor avseende elevers förutsättningar, grundskolebetyg och kön har vuxit över tid. Långtidsutredningen noterade en kraftig ökning i sortering utifrån förutsättningar och tidigare skolprestationer. En bidragande orsak till det är att antalet mindre skolor med ett begränsat programutbud ökat under perioden (se även avsnitt 3.4.3).

Betygsskillnaderna mellan gymnasieskolorna har ökat sedan mitten av 1990-talet. Den s.k. mellanskolvariansen, som visar hur resultaten varierar mellan skolor, har ökat från 15 procent till 30 procent. Tas hänsyn till elevernas förutsättningar är skillnaderna mycket små och har inte ökat över tid. Det kan tolkas som att skolorna inte har blivit mer olika i hur väl de bidrar till elevernas kunskapsutveckling. Jämfört med grundskolan är mellanskolvariationen i gymnasieskolan betydligt högre, men utvecklingen har varit densamma, liksom slutsatsen att ökningen kan förklaras av att elever med liknande bakgrund och studieförutsättningar i högre grad samlas på samma skolor.

Graden av skolsegregation påverkas också av antagningsreglerna. I en forskarrapport analyserades effekterna av att antagningsförfarandet till de kommunala gymnasieskolorna ändrades i Stockholms kommun hösten 2000.199 Före 2000 hade eleverna förtur till den gymnasieskola som låg närmast deras bostad, men från och med hösten 2000 är antagningen endast beroende av betyg. Avsikten var bl.a. att minska kopplingen mellan boendesegregeringen och segregeringen i

199 Söderström & Uusitalo (2010), School Choice and Segregation: Evidence from an Admission

Reform. The Scandinavian Journal of Economics.112(1), 2010.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

206

skolan genom att ge möjlighet även för dem i utkanten av kommunen att gå i de mer ansedda skolorna i innerstaden. Efter reformen förändrades spridningen av elever över skolor kraftigt. Kunskapssegregeringen ökade, men även den etniska och socioekonomiska segregeringen ökade.

Oklart hur elevsammansättningen påverkar skolresultaten men för sammanhållningen i samhället har den betydelse

En skolas elevsammansättning påverkar skolans möjligheter att bedriva undervisningen på olika sätt: lärarnas förväntningar, föräldraengagemang, rekrytering av kvalificerade lärare och genom att effektiviteten i undervisningen kan påverkas av om skolklassen utgör en homogen eller heterogen grupp i fråga om förkunskaper och behov. Det finns också direkta kamrateffekter genom att elever påverkar varandra i skolarbetet. Sammantaget utgör detta s.k. sammansättningseffekter. Långtidsutredningen konstaterar att sammansättningseffekterna kan se olika ut för olika grupper av elever, och i teorin kan positiva kamrateffekter i en blandad elevgrupp motverkas av svårigheten att undervisa en allt för heterogen grupp. Men forskningslitteraturen är inte helt samstämmig och frågan är metodmässigt svårstuderad.

Men enligt långtidsutredningen visar en växande litteratur också att mötet med elever från andra sociala eller etniska grupper i skolmiljön inverkar positivt på elevers tolerans och empati för varandra Skillnader i elevsammansättning mellan skolor kan därför också i sig ses som en indikator på skolans likvärdighet när det gäller skolans demokratiuppdrag och roll att förmedla värden, oavsett om elevsammansättningen i sig är av betydelse för elevernas skolresultat.

Segregationen försvårar gymnasieskolans uppdrag att vara kompensatorisk

De ökade skillnader utredningen kan se mellan olika elevgrupper har troligen gjort det svårare för skolan som helhet att lyckas med det kompensatoriska uppdraget. Det finns andra argument för kompensatorisk utbildning utöver att utjämna individernas livschanser, då

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

207

skolsegregation kan ha en negativ påverkan på den sociala sammanhållningen i samhället.

Under de senaste åren har dessutom konstaterats att de mest erfarna lärarna, och de som i högre utsträckning är behöriga, söker sig till de skolor där eleverna har goda förkunskaper. I en studie från 2014200 visas just att lärare i hög utsträckning tenderar att söka sig till (och stanna kvar på) skolor med elever med höga meritvärden, och välja bort skolor där eleverna har lägre meritvärden. Detta kan innebära att de bäst lämpade och erfarna lärarna i minskande utsträckning undervisar just på de skolor där eleverna har störst behov av erfarna och skickliga lärare och att skolans kompensatoriska uppdrag är svårast att genomföra där detta uppdrag har störst betydelse. Det skulle vidare kunna innebära sämre möjligheter i skolans arbete för att nå en så hög måluppfyllelse som möjligt för varje elev.

3.3.6 Huvudmännen kan påverka skolsegrationen genom hur de placerar program på sina skolor

Huvudmännen kan till viss del påverka graden av skolsegregation genom hur de planerar och bestämmer sammansättningen av program på sina skolenheter. Möjligheten att göra detta varierar mellan huvudmännen beroende på hur stort elevunderlaget är.

Utredningen har undersökt programsammansättningen på landets gymnasieskolor. Det förekommer att flera skolenheter är belägna på samma adress. Vi har i dessa fall räknat skolenheterna som en skola. Totalt ger det 947 skolor 2018. Av dessa skolor har närmare hälften både högskoleförberedande program och yrkesprogram. En fjärdedel av skolorna har bara högskoleförberedande program och en fjärdedel endast yrkesprogram. De skolor som bara har ena programtypen är i genomsnitt mindre och har färre program.

200 Karbownic och Martinsson (2014), Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbets-

marknaden, IFAU rapport 2014:11. Rapporten visar resultat utifrån en studie i Stockholm som

tyder på att lärare vill undvika de svagaste eleverna och hellre undervisa mer högpresterande elever. Enligt IFAU:s slutsats kan Stockholmslärarnas rörlighet och preferenser troligen generaliseras till resten av landet. Att lärare, om det finns möjlighet, följer ”duktiga elever”.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

208

Tabell 3.4 Sammansättning av programtyper på gymnasieskolorna 2018

Antal

skolor

Andel skolor

Genomsnittligt antal program

Genomsnittligt

antal elever

Både högskoleförberedande program och yrkesprogram

378 40

7

557

Bara högskoleförberedande program

242 26

3

351

Bara yrkesprogram

240 25

4

200

Bara introduktionsprogram

87

9

1

85

Totalt

947 100

Anm.: Skolenheter på samma adress räknas som en skola. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Introduktionsprogrammen fanns på totalt 690 skolor. På drygt var tionde skola med introduktionsprogram fanns inga nationella program. Det var vanligast att introduktionsprogrammen fanns på skolor som har både högskoleförberedande program och yrkesprogram. Det var också vanligt att introduktionsprogrammen fanns på skolor med bara yrkesprogram.

Tabell 3.5 Skolor med introduktionsprogram och övriga programtyper på dessa skolor 2018

Antal

skolor

Andel skolor

Genomsnittligt antal program

Genomsnittligt

antal elever

Både högskoleförberedande program och yrkesprogram

317 46

8

605

Bara yrkesprogram

200 29

4

215

Bara högskoleförberedande program

86 12

4

469

Bara introduktionsprogram

87 13

1

85

Totalt

690 100

Anm.: Skolenheter på samma adress räknas som en skola. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

209

Kvinnligt och manligt dominerade yrkesprogram

De flesta av yrkesprogrammen har stora obalanser i könsfördelningen (se avsnitt 3.1.1). En jämnare sammansättning av kvinnor och män på skolorna kan därför uppnås med en genomtänkt programsammansättning.

Totalt finns det minst ett kvinnligt eller mansdominerat program på 842 skolor. Med ett könsdominerat program avses program där andelen kvinnor eller män är större än 60 procent. De flesta könsdominerade yrkesprogram fanns på skolor med både högskoleförberedande program och både kvinnligt och manligt könsdominerade yrkesprogram. Men på nästan var femte skola med ett kvinnligt könsdominerat program fanns varken högskoleförberedande program eller manligt dominerade yrkesprogram. För skolor med manligt dominerade yrkesprogram såg det ut på motsvarande sätt.

Figur 3.17 Programsammansättning på skolor med kvinnligt eller manligt dominerade yrkesprogram 2018

Andel i procent

Anm.: Skolenheter med samma huvudman och på samma adress räknas som en skola. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

38

42

24

19

20

23

18

16

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Kvinnligt dominerade

yrkesprogram

Manligt dominerade yrkesprogram

Procent

enbart andra yrkesprogram dominerade av samma kön

enbart andra yrkesprogram dominerade av det andra könet

enbart högskoleförberedande program

både högskoleförberedande program och yrkesprogram dominerade av det andra könet Andra typer av program som förekommer på samma skola:

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

210

Skolorna har fått en bredare sammansättning 2018 jämfört med 2013

Skolornas programsammansättning har blivit bredare sedan 2013 (det första året elever i alla årskurser går på program enligt Gy11). Andelen skolor som har både högskoleförberedande program och yrkesprogram har ökat från 35 procent till 40 procent. Samtidigt har andelen skolor med enbart kvinnligt eller manligt könsdominerade yrkesprogram minskat. Det totala antalet skolor minskade under perioden vilket kan ha bidragit till eller vara en konsekvens av den ändrade programsammansättningen (1 317 respektive 947 skolor).

Tabell 3.6 Förändring i sammansättning av programtyper på skolorna 2013–2018

Förändring uttryckt i procentenheter

2013–2018

Samtliga program:

Både högskoleförberedande och yrkesprogram

5

Bara introduktionsprogram

2

Bara högskoleförberedande

-3

Bara yrkesprogram

-4

Introduktionsprogram:

Både högskoleförberedande och yrkesprogram

7

Bara introduktionsprogram

0

Högskoleförberedande program men inte yrkesprogram

-1

Yrkesprogram men inte högskoleförberedande program

-6

Kvinnligt dominerade yrkesprogram:

Både högskoleförberedande och den andra dominerade programtypen

12

Den andra dominerade programtypen

0

Enbart högskoleförberedande program

-5

Enbart samma könsdominerade programtyp

-7

Manligt dominerade yrkesprogram:

Både högskoleförberedande och den andra dominerade programtypen

14

Den andra dominerade programtypen

1

Enbart högskoleförberedande program

-5

Enbart samma könsdominerade programtyp

-10

Anm.: Skolenheter på samma adress räknas som en skola. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

211

Exempel på olika strategier kring skolorganisation i två större kommuner

Kommuner med ett stort elevunderlag har förutsättningar att själva anordna flertalet av gymnasieskolans program. Genom utformningen av gymnasieorganisationen kan kommunerna påverka graden av skolsegregation.

Ett exempel på en kommun som medvetet arbetar för ett blandat utbud av introduktionsprogram, yrkesprogram och högskoleförberedande program är Eskilstuna kommun. Eskilstuna anordnar samtliga nationella program utom humanistiska programmet och naturbruksprogrammet. Fördelningen av program på kommunens tre gymnasieskolor är gjord så att elevsammansättning ska vara bred och könsfördelningen så jämn som möjligt.201 Alla skolor hade våren 2020 högskoleförberedande program, yrkesprogram och introduktionsprogram (se figur 3.7). Kommunen har beslutat att inrätta en fjärde gymnasieskola eftersom nuvarande skolor inte kommer att kunna ta emot de ökande elevkullar som väntas. Även vid planeringen av den nya gymnasieorganisationen eftersträvades en så likvärdig sammansättning av program som möjligt. Några program bedömdes inte vara flyttbara på grund av ekonomiska orsaker eller att lokalerna inte medger det.

201 Eskilstuna, gymnasienämnden (2019), Inrättande av en fjärde kommunal gymnasieskola. GN/2019:37.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

212

Tabell 3.7 Sammansättningen av program på kommunala gymnasieskolor i Eskilstuna och Västerås vårterminen 2020

Kvinnligt dominerade

yrkesprogram

Jämn könsfördelning

Manligt dominerade yrkesprogram

Högskoleförberedande

program

Antal nationella

program (I)

Eskilstuna

1*

HA BA, EE, FT, VVS EK, SA

7 (I)

2

BF, VO RL

IN

NA, TE

6 (I)

3

HV

HT ES, IB, SA 5 (I)

Västerås

1*

BF EK. NA, SA 4

2

VO ES, SA, IB 4 (I)

3

HA

EK

2

4

BF HU, NA, SA 4 (I)

8

EE, IN

TE

3 (I)

5

BA, FT

2 (I)

6

HV

BA, VVS

3 (I)

7

HT, RL

2 (I)

9

0

(I)

Anm.: I tabellen redovisas skolor så som de presenteras på kommunernas hemsidor. Det som redovisas som en skola behöver inte vara detsamma som skolenhet. På en skola kan det finnas mer än en skolenhet. Skolorna markerade med * har en idrottsprofil. (I) anger att det finns introduktionsprogram på skolan. IB ingår inte i skolväsendet eller i gymnasieskolan. Källa: Eskilstuna kommuns och Västerås kommuns hemsidor mars 2020.

Grannkommunen Västerås kan illustrera en annan typ av gymnasieorganisation. Västerås kommun har fler elever i sina gymnasieskolor, 4 229 elever 2019, jämfört med 3 471 elever i Eskilstuna kommuns skolor.202 Västerås hade nio gymnasieskolor, vilket är tre gånger fler än i Eskilstuna. Västerås anordnade samma nationella program som Eskilstuna och dessutom det humanistiska programmet. Antalet program per skola var följaktligen mindre. Blandningen av yrkesprogram och högskoleförberedande program var också betydligt mindre. De kvinnligt dominerade yrkesprogrammen var i huvudsak fördelade på skolorna med högskoleförberedande program. De manligt dominerade programmen var i betydligt lägre grad blandade med

202 Enligt Skolverkets statistik för 2019 har Västerås 5 540 folkbokförda gymnasieelever varav 60 procent går i den egna gymnasieskolan och 37 procent i en fristående skola. Eskilstuna har 4 083 folkbokförda gymnasieelever varav 76 procent går i den egna gymnasieskolan och 20 procent i en fristående skola. I Västerås kommuns gymnasieskolor var 22 procent av eleverna i kommunens skolor folkbokförda i en annan kommun 2018. I Eskilstuna kommuns gymnasieskolor är var 10 procent av eleverna i kommunens skolor folkbokförda i en annan kommun.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

213

övriga nationella program. Introduktionsprogrammen fanns på programmen som domineras av yrkesprogram samt på en av de fyra övriga skolorna. På en gymnasieskola fanns enbart introduktionsprogram.

Eskilstuna har organiserat gymnasieskolan så att varje program och inriktning bara ska finnas på en skola. Kommunen ser det som en tydlig styrka för gymnasieorganisationen eftersom det underlättar elevens gymnasieval då han eller hon i högre grad söker en viss utbildning och inte en viss skola. I Västerås förekommer att program finns på mer än en skola.

3.3.7 Tillgången till gymnasial utbildning av hög kvalitet

Möjligheten att välja gymnasieutbildning är inte lika för alla elever. Detta främst eftersom behörighet och elevernas betyg avgör vilka utbildningar de har möjlighet att antas till. Antagningen av elever till nationella program i gymnasieskolan baseras på betygen från grundskolan, frånsett ett antal platser som fördelas i s.k. fri kvot (7 kap. 3 § gymnasieförordningen). Det finns ingen statlig reglering om urvalet till skolor när huvudmannen erbjuder samma program vid flera skolenheter. Urvalet kan även då baseras på betyg men kan också baseras på närhetsprincip.

Vissa skolor lockar fler elever än andra skolor. Detta medför att eleverna konkurrerar med sina betyg för att antas till de mer populära skolorna och till de program som erbjuds på dessa skolor. I dessa fall sorteras eleverna efter betygsmeriter mellan skolor och program.

Dessutom påverkar elevernas faktiska utnyttjande av det fria skolvalet. Elevers valstrategier kan se olika ut om flera gymnasieskolor erbjuder samma program och liknande inriktningar, om gymnasieskolor i en viss region har ett väl utvecklat samarbete eller om det tvärtom råder en stark konkurrens mellan olika utbildningsanordnare. Skillnaderna är stora över landet. Skilda villkor och olika geografiska förutsättningar, t.ex. genom kommunernas storlek och bebyggelse, innebär olikheter vad gäller kommuners relationer till varandra och förutsättningar för stor valfrihet och konkurrens på skolområdet.203

Forskning visar även att elevers (och föräldrars) skolvalsstrategier ser olika ut beroende på socioekonomisk och etnisk bakgrund, samt

203 Skolverket (2011), Skolmarknadens geografi.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

214

påverkas av karaktären på olika bostadsområden204. Detta leder till att det fria skolvalets nyttjande kan få helt skilda konsekvenser i olika lokala sammanhang beroende på områdenas politiska historia och sociala struktur samt befolkningens etniska och sociala sammansättning.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att tillgången till gymnasieutbildning ser olika ut för elever med olika bakgrund, för elever med höga respektive låga meritvärden från grundskolan, för flickor och pojkar och för elever boende i olika delar av landet. Elever med olika bakgrund fördelas mellan olika program och även mellan skolor. I synnerhet sker detta i elevtäta områden med ett stort antal skolor, varav vissa är mer populära bland eleverna än andra.

Nationella program har blivit mindre tillgängliga för studiesvaga grupper

Tillgången till programmen styrs av regleringen av behörighetskraven. Som vi beskriver i avsnitt 3.1 är det ungefär var sjätte elev som påbörjar sina gymnasiestudier på något av introduktionsprogrammen. Dessa elever har inte bara en längre utan ofta också en svår väg att vandra mot en gymnasieexamen. Som utredningen beskrivit i avsnitt 3.2, blir det allt svårare att utan att ha gått klart gymnasieskolan få en självständig försörjning och etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningens analyser av samverkansavtalen har visat att programinriktat val är mindre tillgängliga än utbudet på nationella program eftersom samverkan om programinriktat val är mindre vanlig. Elever som inte får tillgång till programinriktat val riskerar att få förlängd utbildning och i stället få tillbringa tid i miljöer som är mer åtskilda från nationella program.

Tillträde, genomströmning och konsekvenser

Långtidsutredningen redovisar att en rad reformer har försämrat tillträdet till och därigenom minskat genomströmningen i gymnasieskolan för studiesvaga elever. Ökade behörighetskrav till nationella

204 Kallstenius (2010), De mångkulturella innerstadsskolorna. Om skolval, segregation och utbild-

ningsstrategier i Stockholm. Lindvall (2009), Bostadsområde, ekonomiska incitament och gymnasieval, IFAU Rapport 2009:10.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

215

gymnasieprogram – i kombination med fler invandrade elever som påbörjar sin utbildning i skolans senare årskurser – har medfört att allt fler elever med svaga förutsättningar går på ett introduktionsprogram. I analyserna har alla ungdomar som lämnat gymnasieskolan delats in i tre grupper efter sina grundskolebetyg. I analyserna studeras deras studiedeltagande och genomströmning i gymnasieskolan. Perioden som undersöks är från slutet av 1980-talet fram till slutet av 2010-talet.

Utvecklingen inleddes i och med introduktionen av det individuella programmet 1992/93, vilket var avsett för elever som inte sökt till gymnasieskolan eller inte kommit in på den utbildning de velat gå. Denna grupp bestod dock nästan uteslutande av elever med låga grundskolebetyg. Därmed kom omkring 15 procent av elever med låga betyg att gå på det individuella programmet vid mitten av 1990talet. Införandet av behörighetskrav till gymnasieskolan 1998/99 ökade andelen elever på det individuella programmet med drygt 6 procentenheter bland elever med svaga betyg, medan andra elever i stort sett var opåverkade. Under 00-talet gick nästan var fjärde elev med låga grundskolebetyg på det individuella programmet. Genom Gy11 skärptes behörighetskraven till de nationella programmen samtidigt som det individuella programmet ersattes av fem introduktionsprogram. Även denna förändring påverkade de studiesvaga eleverna och andelen på introduktionsprogrammen ökade med omkring 2 procentenheter i denna grupp. Under de senaste åren har andelen studiesvaga elever som går på introduktionsprogrammen fortsatt att öka, men detta förklaras av en ökad andel utlandsfödda elever.

Likvärdig kvalitet i gymnasieskolan

Enligt 1 kap. 9 § skollagen ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. En likvärdig utbildning innebär enligt läroplanen för gymnasieskolan205 inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Snarare innebär det att utbildningen ska vara anpassad för att passa samtliga elever, anpassningar som innebär att utbildningen behöver formas efter de olika behov som finns och där de finns. Vidare ska enligt läro-

205 Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

216

planen särskild uppmärksamhet ägnas åt de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen.

Likvärdiga förutsättningar inom ett och samma program är mindre komplicerat att undersöka inom exempelvis statistiska uppföljningar eller kvalitetsgranskningar. Samtidigt gäller även här att utbildningen inte behöver vara likformig. Den bör dock ge likvärdiga möjligheter att uppnå utbildningens syfte. Betydelsen för elevernas avgångsbetyg av vilken gymnasieskola man går på som elev har inte ökat i betydelse de senaste decennierna. Detta kan vara en indikation på att det inte skett någon tydlig förskjutning i likvärdigheten i kvaliteten. 206 Samtidigt är det konstaterat att det råder stora skillnader mellan skolor och ett stort inslag av relativ betygssättning i gymnasieskolan.207 Det finns också mer outforskade aspekter av utvecklingen av likvärdigheten i gymnasieskolan. Ett område som utredningen vill peka särskilt på gäller kvaliteten i undervisning och arbetslivsanknytningen inom yrkesprogrammen.

Likvärdig kvalitet på yrkesprogram – ett väldokumenterat problem

Skolinspektionen granskade 2019 för första gången kvaliteten specifikt i undervisningen i ett antal yrkesämnen.208 Rapporten ger en bild av stora kvalitetsbrister där avsaknad av relevant utrustning och realistiska arbetsuppgifter konstaterades både vara en allvarlig kvalitetsbrist och ett allvarligt likvärdighetsproblem. Myndigheten har dock även tidigare i flera kvalitetsgranskningar uppmärksammat olika typer av likvärdighetsbrister kopplade till yrkesprogrammen.209

För all utbildning framstår likvärdig tillgång till kompetenta lärare som en grundläggande del i likvärdiga utbildningen. För yrkesprogram är inte enbart lärarresurserna av betydelse för undervisningens kvalitet. Skolinspektionen visar att det finns mycket stora skillnader i kvaliteten på undervisningen mellan olika skolor trots att lärare gör stora ansträngningar. För yrkesprogrammen finns alltså skillnader mellan skolor, som inte har att göra med lärarnas kompetens och ansträngning, som starkt påverkar likvärdigheten. Dessa faktorer gör

206SOU 2019:40Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 207 Skolverket (2020), Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan Jämförelser mellan

kursbetyg och kursprov. Rapport 2020:3

208 Skolinspektionen (2019), Undervisningen i yrkesämnena djur och ellära. 209 Se exempelvis: Skolinspektionen (2017), Helhet i utbildningen på gymnasiets yrkesprogram. Skolinspektionen (2017), Samverkan för bättre arbetslivsanknytning.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

217

yrkesprogrammen särskilt känsliga för kvalitetsskillnader då det kan finnas en stor variation både i lärartillgång och behörighet, tillgång till adekvat utrustning och lokaler samt skolans möjligheter att genom goda kontakter med arbetsgivare i regionen kunna garantera alla elever arbetsplatsförlagt lärande. Yrkesprogram av god kvalitet har alltså en viktig kompensatorisk funktion inom gymnasieskolan. Flera yrkesprogram ger relativt goda möjligheter till etablering på arbetsmarknaden med goda inkomster för elever med relativt svaga betyg.210 Inom yrkesprogrammen har en utveckling skett mot successivt mindre och fler yrkesprogramskolor, även det bidrar till en ökad variation i förutsättningar.211 Skolverket har i sin samlade redovisning pekat på flera faktorer som påverkar kvaliteten inom yrkesutbildningsområdet.212 De har pekat på att de många statsbidragen gör att uppstarter och drivande av utbildning sker alltför kortsiktigt. Myndigheten pekar också på att kvaliteten bör stärkas genom ett ökat övergripande regionalt arbete med arbetslivskopplingen för att minska den ansvarsbörda som har uppstått på enskilda yrkeslärare att själva bära ansvaret för APL. Vidare pekar myndigheten på bristen på tillgång till och det ökande rekryteringsbehovet av yrkeslärare som ett av de primära problemen för kvaliteten i yrkesutbildning. Utredningen menar att flera av dessa problem också kan kopplas till det faktum att utbildning inom yrkesprogram i dag bedrivs mycket småskaligt och av många olika utförare.213

3.4 Effektivt resursutnyttjande

Ett av de syften utredningen har är att effektivisera resursutnyttjandet. Effektivitet handlar i hög grad om hur man använder de tillgängliga resurserna vilket inte minst kommer till utryck i hur utbildningen organiseras. Det finns många aspekter av ett effektivt resursutnyttjande. För gymnasieskolan har utredningen valt att fokusera på skolorganisationen eftersom planering och dimensionering i hög grad handlar om att bestämma det egna utbildningsutbudet, skolstorleken

210 Se analyserna i bilaga 5 Gymnasieprogrammens betydelse för sannolikheten att ta examen och

för etableringen på arbetsmarknaden.

211 För beskrivningar av utvecklingen av skolornas organisation se avsnitt 3.4.3 samt bilaga 6

Gymnasieskolor sedan år 2000.

212 Skolverket (2018), Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet 2018. Rapport 2018:472. 213 Se beskrivning i avsnitt 3.4.3.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

218

och undervisningsgruppernas storlek. Vi har också tittat på de ekonomiska effekterna av bristande genomströmning i gymnasieskolan. För gymnasial utbildning i komvux fokuserar vi på behov av flexibilitet, orsaker till bristande genomströmning och stöd för ökad genomströmning. Samverkan mellan de båda utbildningsformerna tas också upp.

3.4.1 Begreppet effektivitet och resurserna i gymnasial utbildning

Effektivitet är ett begrepp som beskriver hur väl en organisation kan omvandla resurser till produkter och tjänster. Det kan handla om resurseffektiviteten i själva genomförandet, s.k. inre effektivitet. Det innebär att om verksamheten inte kan bedrivas till en lägre kostnad med bibehållen eller ökad kvalitet är verksamheten effektiv. Det kan också handla om att göra rätt saker, att uppfylla målen med verksamheten, s.k. yttre effektivitet.

För gymnasieskolans och komvux del kan inre effektivitet vara att eleverna fullföljer utbildningen med given kvalitet till lägsta kostnad medan yttre effektivitet också behöver beakta om det exempelvis var rätt typ av gymnasial utbildning eleverna fick.

De största resurserna i kostnadsredovisningen för gymnasieskolan och komvux är lärare och lokaler. Andra kostnadsposter är exempelvis lärverktyg och elevhälsa. En central resurs som inte lika enkelt låter sig mätas i pengar är eleverna. Även arbetslivet kan ses som en resurs för gymnasial utbildning. Det kan handla om att ta emot elever som lärlingar eller för prao och APL, eller insatser för att tillsammans med skolsystemet utveckla utbildningarna.

En kostnad för hemkommunen, som inte syns i statistiken över kostnad per elev, är den kostnad som orsakas av att elever går fler än tre år i gymnasieskolan. Längre tid i gymnasieskolan bidrar till att hemkommunens totalkostnad ökar.

3.4.2 Den ekonomiska resursåtgången i gymnasieskolan har ökat

Hemkommunerna ansvarar för att finansiera gymnasieutbildningen för sina medborgare. År 2018 var deras kostnad 43 miljarder kronor. Drygt hälften av kostnaderna var för gymnasieutbildning i egen regi,

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

219

23 procent var ersättning till andra kommunala skolhuvudmän och 23 procent var ersättning till enskilda huvudmän (bidrag).

Av redovisningen av kostnader för skolhuvudmännen framgår att de största kostnadsposterna var för undervisning och lokaler, vilka stod för 52 procent respektive 17 procent av den totala kostnaden. Undervisningskostnaden utgörs främst av lärarlöner. Kostnaden som redovisas för skolhuvudmännen är något lägre än för hemkommunerna, 42,5 miljarder kronor, vilket beror på att kostnader för inackordering och skolskjutsar inte ingår.

Tabell 3.8 Skolhuvudmännens kostnader för gymnasieskolan 2018

Totalt, mdkr Andel, % Kronor per elev

Undervisning

22,2

52,2

63 800

Lokaler och inventarier

7,4

17,4

21 300

Skolmåltider

2,0

4,7

5 700

Lärverktyg

3,4

8,0

9 700

Elevhälsa

1,1

2,5

3 040

Övrigt

6,4

15,1

18 400

Totalt

42,5

100,0

122 200

Källa: Skolverket.

Stora skillnader i genomsnittliga kostnader mellan skolhuvudmännen

Den genomsnittliga kostnaden per elev var 122 200 kronor men skiljde sig kraftigt åt mellan skolhuvudmännen. År 2018 varierade den genomsnittliga kostnaden mellan 50 200 kronor och 384 000 kronor. Det finns även en regional variation. Den genomsnittliga kostnaden för kommunala huvudmän var lägst i större städer och högst i landsbygdskommunerna, 117 000 kronor respektive 170 800 kronor.214

214 Spridningen är större för enskilda huvudmän vilket bl.a. beror på att de har mindre skolor. Förutsättningarna ser olika ut för kommunala och enskilda huvudmän och beloppen beräknas lite olika vilket försvårar jämförelser. Exempelvis ingår moms i beloppen för enskilda huvudmän men inte för kommunala. Se exempelvis Skolverket (2012) Elevutveckling och kostnads-

utveckling 2005–2009.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

220

Programutbud och strukturella skillnader bidrar till olika kostnader

En förklaring till skillnaderna mellan skolhuvudmännen är att de skiljer sig åt i sammansättningen av vilka program de anordnar. De nationella programmen kostar olika mycket bl.a. till följd av att behoven av lokaler och läromedel och utrustning varierar mellan programmen. Yrkesprogram är generellt dyrare än högskoleförberedande program. Det framgår av Skolverkets riksprislista som anger de grundbelopp per elev, program och ibland inriktning som kommunerna ska betala till enskilda huvudmän i vissa fall. År 2019 var kostnaden lägst för ekonomiprogrammet och högst för naturbruksprogrammet, 85 300 respektive 247 900 kronor. Det finns i dag ingen nationell bild av introduktionsprogrammen kostnader.

Beloppen i riksprislistan bygger på kommunernas budgeterade kostnader. Av underlagen från kommunerna framgår att det är stora skillnader i budgeterade kostnader för samma program, se figur 3.18. Exempelvis varierar den budgeterade kostnaden för samhällsvetenskapsprogrammet från 66 700 kronor till 171 900 kronor 2019. Det beror delvis på att programmets inriktningar kan kosta olika mycket. Men en annan förklaring är att kommunerna har olika strukturella förutsättningar och att de också kan vara olika effektiva och ha olika ambitionsnivå. En kommun som inte kan fylla en hel undervisningsgrupp kommer att få en hög kostnad per elev till följd av fasta kostnader för exempelvis lokaler och personal.

Kostnadsutjämningsutredningen har beräknat att skillnader i programsammansättning och i bebyggelsestrukturen kan förklara ungefär hälften av variationen mellan kommuners nettokostnad för gymnasieskolan per invånare.215 Delar av den kvarvarande variationen kan antas förklaras av skillnader i effektivitet och ambitionsnivåer.

215SOU 2018:74Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Nettokostnaden som analyserades var beräknad per invånare.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

221

Figur 3.18 Kostnader för olika program enligt underlag till Skolverkets riksprislista 2019

Kronor per elev och år

Källa: SCB.

Kostnaden per elev ökade 2000–2017

Förändringen i kostnad per elev kan ge en viss indikation på hur den inre effektiviteten utvecklas. Men kvalitetsaspekten fångas inte upp och därför behöver andra förhållanden också följas upp. Man bör exempelvis se om fullföljandegraden förändrats eller om det skett förändringar i programsammansättningen.216

Den genomsnittliga totala kostnaden per elev i gymnasieskolan ökade totalt med 8 procent mellan 2000 och 2017.217 Undervisningskostnaden bidrog mest till kostnadsökningen per elev, både för att den utgör en stor del av den totala kostnaden och för att den relativa

216 Vi har inte ambitionen att bedöma effektiviteten men konstaterar att andelen med fullständig gymnasieutbildning ökade under 2000-talet (SOU 2019:40Jämlikhet i möjligheter och

utfall i den svenska skolan.). En något minskande andel elever på yrkesprogram under perioden

talar inte för en ökad kostnad till följd ändrad programsammansättning. 217 I tidsserierna ingår inte uppgifter för 2018. Kostnaden per elev minskade mellan 2017 och 2018 samtidigt som antalet elever ökade.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

222

ökningen är stor, 27 procent. Lokaler, den andra stora kostnadsposten, minskade däremot med cirka 6 procent. Mest ökade kostnaden för elevvård som emellertid står för en mindre del av den totala kostnaden.

Storleken på kostnadsutvecklingen påverkas av vilket index som används för omräkningen till kostnader i fasta priser. Utredningen har använt skolindex.218 Det är det index som används av regeringen för att justera bidrag till skolan för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen inom skolan. Ett vanligare mått på prisutvecklingen är konsumentprisindex (KPI) som mäter den allmänna prisutvecklingen för privat konsumtion. Om fastprisberäkningen görs med KPI blir kostnadsutvecklingen betydligt större.219 Men eftersom KPI inte är anpassat för offentlig verksamhet innebär det en överskattning av kostnadsutvecklingen.

Figur 3.19 Utvecklingen av kostnader per elev 2000–2017

Index år 2000 = 100

Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

218 En jämförelse mellan Sveriges Kommuners och Regioners index PKV från 2009 och framåt visar på en likartad utveckling som skolindex. 219 Med hjälp av konsumentprisindex, KPI, bedöms kostnadernas ökningstakt i förhållande till den allmänna prisökningen. I relation till den allmänna prisökningen i samhället har kostnaden per elev för gymnasieskolan ökat med 36 procent. För en diskussion om olika fastprisberäkningar, se Arnek (2014), Med nya mått mätt – en ESO-rapport om indikationer på produktivi-

tetsutveckling i offentlig sektor.

80 100 120 140 160 180 200 220

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Elevvård Undervisning Skolmåltider Totalkostnad per elev Läromedel, utrustning, skolbibliotek Skolskjutsar och reseersättning Övrigt Lokaler och inventarier

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

223

En viktig förklaring till den ökade undervisningskostnaden under senare år är att den genomsnittliga lärarlönen har ökat (se figur 3.20). Ökade lärarlöner kan ses som en nödvändig förutsättning för att attrahera och behålla lärare. Lärarbristen i sig har också inneburit kostnader för att t.ex. hyra in personal. En ökad lärartäthet under senare år har också bidragit till en ökad undervisningskostnad.

Figur 3.20 Förändring av totala kostnader för gymnasieskolan, antalet elever och lärartäthet 2000–2017

Index år 2000 = 100

Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Totalkostnaden varierar med elevantalet

Den totala kostnaden för gymnasieskolan varierar med elevantalet. Det framgår av figuren nedan där den årliga förändringen i totalkostnad, antal elever och kostnaden per elev redovisas. Totalkostnaden och elevantalet följer varandra relativt väl.

Kostnaden per elev minskade något i början av 00-talet när elevantalet ökade. När elevantalet minskade från 2008 ökade kostnaden per elev.

En förklaring till att kostnaden per elev ökar när elevantalet minskar är att det är svårt att anpassa organisationen i samma utsträckning.

90 100 110 120 130 140 150

2000/01 2002/03 2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 2014/15 2016/17

Undervisningskostnaden per elev

Genomsnittslön för gymnasielärare

Lärartäthet

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

224

Resurser som lokaler och lärare kan inte fullt ut dimensioneras efter årliga förändringar i elevantal, vilket innebär att skolhuvudmännen tenderar att ha en överkapacitet när elevkullarna är mindre.

Det kan noteras att kostnaden per elev är högre 2017 än 2004, två år då elevkullarna var av likartad storlek.

Figur 3.21 Årlig förändring i total kostnad per elev 2000–2017

Procent

Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

3.4.3 Skolorganisation och effektivitet i gymnasieskolan

Planering och dimensionering handlar i hög grad om att bestämma den egna skolorganisationen. För att utnyttja resurserna effektivt är det viktigt att kunna optimera organisationen, dvs. att anpassa skolornas storlek till elevunderlaget och att åstadkomma fyllda undervisningsgrupper. Det gäller också att ha en väl avvägd, långsiktig kapacitet i skolorganisationen eftersom det tar tid att bygga upp ny kapacitet. Kostnaderna riskerar att bli höga om man behöver få fram en ökning i en akut situation som t.ex. om en fristående skola läggs ner eller kraftigt minskar sin organisation.

Volymförändringar som beror på variationer i elevkullarnas storlek är en viktig faktor att beakta. En annan är att elevunderlaget även

-10

-5

0 5 10 15

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Kostnad per elev Antal elever Totalkostnad, mnkr

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

225

kan variera till följd av att eleverna väljer en skola hos en annan huvudman. Hur framgångsrika konkurrenterna, kommunala och fristående skolor, är i sin elevrekrytering påverkar kostnaden per elev.220 Konkurrensdimensionen kan därför vara ytterligare en viktig faktor för skolans huvudmän att beakta och bevaka när de planerar sin tillgängliga kapacitet. Det gäller att anpassa resurserna efter de demografiska svängningarna och efter konkurrenssituationen och elevernas preferenser vid val av skola.221

Tidigare studier har visat att de kommunala huvudmännen vidtagit åtgärder för att klara konkurrensen om eleverna och att detta enligt kommunerna har medfört ökade kostnader.222 Det har bl.a. handlat om att skapa attraktiva program genom nya inriktningar eller specialisering av programutbud (se vidare kapitel 4). Även marknadsföringen av utbildningarna har bidragit till ökade kostnader. Kommunerna menade också att kostnaderna ökat som en följd av att skolorganisationen inte anpassades till elevminskningen.

Skolstorleken har betydelse men det är oklart vilken den optimala storleken skulle vara

Skolhuvudmän med större skolor kan antas ha bättre förutsättningar att ha önskad storlek på undervisningsgrupperna och lättare kunna använda samläsning mellan program. Det blir också fler elever att sprida ut administrativa och andra fasta kostnader på. Det kan vara särskilt viktigt för kommunala skolhuvudmän som har ett större ansvar för att ta emot och erbjuda utbildning för eleverna. Skolor över en viss storlek kan dock medföra behov av exempelvis mer lokal skoladministration. Elevunderlaget inom ett geografiskt avstånd och tillgången till goda kommunikationer kan också utgöra restriktioner för vilken skolorganisation som är möjlig att ha. Utredningen har inte funnit några studier kring vilken skolstorlek som skulle vara mest resurseffektiv. SKR anger att det finns ett stort antal faktorer

220 Beroende på hur ersättningen till andra anordnare bestäms kan en ökad kostnad per elev även innebära att ersättningen till andra anordnare ökar. 221 Olsson, S-B G. (2016), Marknadsreglering och dess effekter på regionala och lokala gymnasie-

marknaders funktion.

222 Skolverket (2010), Konkurrensen om eleverna. Skolverket menar i en senare studie att de finner belägg för kommunernas påståenden, Skolverket (2012), Elevutveckling och kostnadsutveckling

i gymnasieskolan 2005–2009.

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

226

att ta hänsyn till och att det därför är svårt att avgöra vad som är en optimal skolstorlek, men konstaterar också att med mycket få elever kan det vara utmanande att vara samhällsekonomiskt resurseffektiv.223Vidare kan det noteras att Kostnadsutjämningsutredningen, i sina analyser av merkostnaden att bedriva verksamhet på enheter som är för små för att vara kostnadseffektiva, kom fram till en modell där de valde att sätta en optimal storlek på en gymnasieskola till 900 elever och att sätta gränsen för en liten gymnasieskola till 600 elever. Gränsen för det minsta antal elever som krävs för en utplacering av en fiktiv enhet sattes till 300 elever.224

Vid en granskning av svensk yrkesutbildning konstaterade OECD att svenska skolor med yrkesprogram är mycket små jämfört med andra länders yrkesskolor.225 Ibland är andra länders yrkesskolor så mycket som tio gånger större än svenska skolor. OECD konstaterar också att det inte finns någon perfekt skolstorlek och att sammanslagningar till större enheter sällan är populära och att det kan leda till längre resväg för eleverna. Internationella jämförelser försvåras av att skolenheter kan definieras på olika sätt och Sverige är dessutom ett glesbefolkat land. Det är ändå ett rimligt att anta att små skolor ökar kostnaderna och gör det svårare att upprätthålla kvalitet på utrustning och att effektivt använda lärarresurser. OECD noterar också att flera länder som t.ex. Danmark, Finland och Estland arbetat för att öka storleken på sina yrkesskolor.

Fler och mindre gymnasieskolor

Antalet gymnasieskolor har ökat från 619 skolor 2000 till 930 skolor 2018 (se figur nedan). Ökningen skedde fram till 2010 samtidigt som elevantalet ökade. Därefter har antalet skolor minskat något. Den genomsnittliga skolstorleken minskade under perioden, från 489 ele-

223 Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Om sambandet mellan skolstorlek och utbildningsresultat. Rapporten behandlar grundskolan men de generella resonemangen är relevanta även för andra skolformer. 224 SOU (2018:74) Lite mer lika. I beräkningarna placeras fiktiva gymnasieskolor ut baserat på dessa gränser, befolkningsstatistik och boendemönster vilket ger kostnadsfunktioner som används i modellen. Syftet är att utjämna kostnaderna mellan kommuner med olika strukturella förutsättningar. 225 OECD (2019), Vocational Education and Training in Sweden.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

227

ver per skola 2000 till 379 elever per skola 2018, vilket motsvarar en minskning på mer än 20 procent.226

För att på ett rättvisande sätt kunna redovisa utvecklingen av antalet skolor och deras storlek har vi skapat en indelning av skolenheterna där en skola definieras som skolenheter som har samma besöksadress och samma huvudman.227

Figur 3.22 Utvecklingen av antal gymnasieskolor, skolstorlek och antal elever per skola, 2000–2018

Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Förändringen drivs i hög grad av de fristående skolorna. De har blivit fler, är i genomsnitt mindre och de har kommit att utgöra en större andel av det totala antalet skolor (se figur 3.23). När elevkullarna minskade efter 2008 minskade dessutom även de kommunala skolornas genomsnittliga storlek.

226 Elevkullarna ökade mellan år 2000 och 2008, minskade sedan fram till och 2014, och har därefter åter ökat. 227 Efter en genomgång av skolenhetsnamn, huvudmannaskap och lokalisering (besöksadress) har vi bedömt att denna enkla princip skapar en hög jämförbarhet av antalet skolor före och efter 2012. Sedan 2012 började skolenheter användas som administrativa organisatoriska enheter i stället för skolor. Förändringen innebar att gymnasieskolorna kom att delas upp i mindre enheter, som tillsammans tidigare kunde utgöra en skola. Uppdelningen av skolor till skolenheter innebar en ökning av antalet enheter med 20 procent. Denna uppdelning har gjort det svårare att jämföra utvecklingen före och efter 2012.

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000

0 200 400 600 800 1000 1200

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Antal skolor Elever per skola Antal elever (höger axel)

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

228

Det finns nästan lika många kommunala gymnasieskolor 2000 och 2018 men deras genomsnittliga storlek har minskat. De fristående gymnasieskolorna är betydligt fler 2018 än 2000 och de är i genomsnitt betydligt mindre än de kommunala gymnasieskolorna, även om de blivit något större efter 2015.

Figur 3.23 Utvecklingen av antal gymnasieskolor och genomsnittlig skolstorlek för offentlig respektive enskild huvudman 2000–2018

Anm.: Skolenheterna har omdefinierats till skolor. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Det finns regionala skillnader i elevutveckling och skolorganisation

Hur skolorganisationen ser ut och hur den utvecklats över tid skiljer sig åt mellan olika delar av landet, delvis till följd av hur elevunderlaget ser ut och har förändrats.228 På vilket sett antalet skolor och skolstorleken varierar har vi undersökt genom att dela in landets kommuner i sex kommuntyper. Kommuntyperna är de som Tillväxtverket använder och indelningen är gjord med utgångspunkt i befolkningens fördelning i och utanför områden med hög befolkningstäthet och befolkningsstorlek. De olika kategorierna beskrivs i relation till hur långt avståndet är till tätorter med minst 50 000 invånare.

228 Se bilaga 6 för en mer detaljerad redovisning. 0 100 200 300 400 500 600 700 800 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Skolstorlek offentlig huvudman Antal skolor offentlig huvudman Antal skolor enskild huvudman Skolstorlek enskild huvudman

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

229

De flesta gymnasieskolorna ligger självklart i storstadskommuner och i täta kommuner nära en större stad. Där bor även majoriteten av eleverna, motsvarande 85 procent. Andelen fristående skolor är också störst i dessa kommuner. Den genomsnittliga skolstorleken är betydligt större i dessa kommuner, liksom i täta kommuner avlägset belägna, jämfört med landsbygdskommunerna.

Tabell 3.9 Skolantal och skolstorlek i Tillväxtverkets kommuntyper 2018

Storstadskommuner

Täta kommuner

nära en större stad

Täta kommuner

avlägset belägen

Landsbygds-

kommuner

nära en större stad

Landsbygds-

kommuner

avlägset belägen

Skolantal

295 424

64

79

68

Skolstorlek

408 396

417 258 252

Andel fristående skolor

64

46

33

20

13

Kommun med gymnasieskola

28

95

28

54

51

offentlig

28

89

28

54

50

fristående

19

48

11

12

6

Antal kommuner 29 103

28

70

60

Anm.: Med nära respektive avlägset belägen avses avståndet till en tätort med minst 50 000 invånare. Källa: Egna beräkningar av registeruppgifter från SCB.

Ökningen av antalet gymnasieskolor under 2000-talet har framför allt skett i storstadskommunerna och i täta kommuner nära större stad, och det förklaras i princip helt av en kraftig tillväxt av fristående skolor (se figur 3.10). De fristående skolorna har blivit fler även i de andra kommuntyperna, samtidigt som de kommunala skolorna i landsbygdskommunerna blivit färre. Ökning av de fristående skolorna är inte tillräckligt för att uppväga det minskade antalet kommunala skolor. Totalt sett finns det därför något fler kommuner som saknar en gymnasieskola 2018 jämfört med 2000.

Den genomsnittliga skolstorleken har minskat i alla kommuntyper med undantag av landsbygdskommuner nära en större stad. Störst har minskningen varit i de täta avlägsna kommuntyperna.

I landsbygdskommunerna finns totalt sett färre gymnasieskolor och det är fler kommuner som saknar gymnasieskola. Antalet offent-

Analys av utredningens syften SOU 2020:33

230

liga gymnasieskolor har minskat mer än antalet fristående skolor har ökat.

Tabell 3.10 Förändring i skolantal och skolstorlek 2000–2018

i Tillväxtverkets kommuntyper

Storstadskommuner

Täta kommuner

nära en större stad

Täta kommuner

avlägset belägen

Landsbygds-

kommuner

nära en större stad

Landsbygds-

kommuner

avlägset belägen

Skolantal

139 165

24

-11

-6

fristående

138 154

20

9

8

offentlig

1

11

4

-20

-14

Kommun med gymnasieskola

-1

-2

0

-13

-5

fristående

1

25

10

6

5

offentlig

-1

-7

0

-12

-6

Skolstorlek

-140 -170 -273

3

-15

Anm.: Med nära respektive avlägset belägen avses avståndet till en tätort med minst 50 000 invånare. Källa: Datamaterial från Skolverket och egna beräkningar.

En bidragande orsak till skillnaderna mellan kommuntyperna är att elevunderlaget förändrats på olika sätt. Sedan 2000 har elevkullarna ökat i storstadskommuner och i täta kommuner nära större städer, medan de minskat i övriga kommuntyper. När elevkullarna växte 2000–2008 ökade de i alla kommuntyper, om än i olika grad. När elevkullarna därefter minskade så minskade de mer i landsbygdskommunerna och i täta kommuner avlägset belägna, medan de ökade något i storstadskommunerna.

SOU 2020:33 Analys av utredningens syften

231

Tabell 3.11 Förändring i elevantal 2000–2018 i Tillväxtverkets

kommuntyper

Storstadskommuner

Täta kommuner

nära en större stad

Täta kommuner

avlägset belägen

Landsbygds-

kommuner

nära en större stad

Landsbygds-

kommuner

avlägset belägen

2000–2018

34 700 21 000 -1 000 -2 600 -2 600

2000–2008

33 700 46 200 5 800 5 000 3 000

2008–2018

1 000 -25 200 -6 700 -7 500 -5 600

Relativ förändring, %

2000–2018

41

14

-3

-11

-13

2000–2008

39

32

21

22

15

2008–2018

1

-13

-20

-27

-25

Källa: Datamaterial från Skolverket och egna beräkningar.

Kostnader för olika typer av kommuner redovisas av Skolverket men kategoriseringen av kommungrupperna har förändrats vid flera tillfällen mellan 2000 och 2018, vilket gör det svårt att jämföra kostnadsutvecklingen över tid.229 Det framgår dock att kostnaden utvecklats olika för skilda typer av kommuner, men att det också varierat över tid vilka som har haft störst ökningar. Kostnaden per elev ökade i genomsnitt för landsbygds- och glesbygdskommuner åren 2000– 2004 medan den minskade något i övriga kommungrupper. Kostnaden ökade även 2005–2010 för glesbygdskommuner, men då var kostnadsökningen allra störst för storstadskommunerna. Den senare gruppen hade den störst kostnadsminskning perioden innan, 2000– 2004. Under perioden 2011–2016 ökade kostnaden allra mest i förortskommunerna. Det var också den period som hade den genomsnittligt största kostnadsökningen per elev.

229 Kommungruppskategorierna ändrades 2005, 2011 och 2017. Skolverket använder SKR:s kommungruppskategorier som skiljer sig från Tillväxtverkets kommuntyper.

Analys av utredning