SOU 2024:17
Skolor mot brott
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen tillsattes med syftet att barn, elever, lärare, rektorer och annan personal ska ha en säker och trygg utbildnings- och arbetsmiljö (dir. 2022:86). Utredningen hade från början inriktning mot att förebygga, förhindra och försvåra skolattacker. Genom tre tilläggsdirektiv (dir. 2023:22, 2023:120, 2024:7) har det ursprungliga syftet utvidgats med olika frågeställningar som handlar om att motverka alla former av brott inom skolväsendet och i samhället, det vill säga inte enbart skolattacker eller grövre våldsdåd. I juni 2023 överlämnade vi delbetänkandet Samhället mot skolattacker (SOU 2023:28).
Ett nytt ansvarsområde för skolväsendet
Våra förslag innebär att skolväsendet involveras i ett arbete för att motverka brottsligheten och öka säkerheten inom skolan och i samhället i större utsträckning och mera systematiskt än vad som är fallet i dag. Vi föreslår reglering av ett antal specifika skyldigheter i ett nytt kapitel i skollagen (2010:800). Sammantaget innebär våra förslag ett ansvar för säkerhetsarbete, som blir ett nytt ansvarsområde för skolväsendet.
Vår bedömning är att det nya ansvarsområde vi föreslår är väl förenligt med skolans värdegrundsuppdrag och att ett aktivt säkerhetsarbete till skydd mot olika former av brott är ägnat att främja barns och elevers utveckling till ansvarskännande individer och medborgare.
Nedan följer en kort redogörelse för centrala delar av våra bedömningar och förslag.
En reglering av det brottsförebyggande arbetet i skolan
Skolan är tyvärr en vanlig brottsplats och vår bedömning är att det på varje förskole- och skolenhet bör bedrivas ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Vi föreslår bestämmelser i skollagen som ålägger huvudmannen att säkerställa det. I arbetet ingår att kartlägga brottslighet som förekommer i samband med verksamheten och analysera resultatet bland annat vad gäller tänkbara orsaker till och förutsättningar för de problem som identifieras. Därefter vidtas åtgärder som riktar sig mot dessa orsaker och förutsättningar och som är baserade på bästa tillgängliga kunskap om vad som visat sig vara effektivt när det gäller att förebygga brottslighet av det aktuella slaget. Kartläggningen och analysen ska dokumenteras i en lägesbild och de planerade åtgärderna i en åtgärdsplan. Som underlag för fortsatta ställningstaganden ska lägesbilden och åtgärdsplanen följas upp kontinuerligt.
Syftet med kartläggningen är att identifiera och adressera mönster av brottsproblem, inte enskilda brottstillfällen eller enskilda individer som kan misstänkas ha begått brott. Det fortsatta arbetet med analys och åtgärder utgår från de problem som eventuellt identifieras och kommer därför att se olika ut på olika förskolor, skolor och fritidshem. I de fall ingen brottslighet finns behöver givetvis inga åtgärder vidtas. Bland annat för att skapa förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande ska det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet, i den utsträckning som det är lämpligt, integreras med annat liknande arbete som förskolor, skolor och fritidshem är skyldiga att utföra.
Vi föreslår att regeringen ska ge Brottsförebyggande rådet (Brå) och Skolverket i uppdrag att ta fram ett stödmaterial som beskriver såväl hur det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet kan bedrivas vid olika typer av förskole- och skolenheter och i förhållande till olika typer av problem som hur det kan integreras med annat arbete. Vi föreslår även att Skolverket, Socialstyrelsen, Brå och Polismyndigheten ska ges i uppdrag att lämna förslag på hur ett operativt stöd till skolor som visar sig vara särskilt brottsbelastade kan utformas och fungera. Stödet ska ha formen av en insatsgrupp med möjlighet till anpassning vad gäller sammansättning och kompetenser beroende på behoven i det enskilda fallet.
Skolornas lägesbilder enligt den föreslagna regleringen kommer att innehålla viktig information om situationen på landets skolor som bland annat kan användas i det fortsatta utvecklingsarbetet på nationell nivå. Vi föreslår därför att regeringen ska ge Brå i uppdrag att göra olika former av sammanställningar och analyser av de lägesbilder som tas fram.
Utöver detta betonar vi skolans viktiga roll när det gäller att förebygga framtida brottslighet, det vill säga att barn och unga utvecklar ett kriminellt beteende. Till det kan flera delar av skolans grunduppdrag bidra. Vi uppmärksammar särskilt betydelsen av god skolanknytning och goda skolprestationer som skyddsfaktorer för normbrytande beteende och kriminalitet, normbrytande beteende som riskfaktor för ett fortsatt normbrytande beteende samt vikten av tidiga, träffsäkra och samordnade insatser för att förebygga en negativ utveckling. Vi poängterar att skolans roll i det brottsförebyggande arbetet är beroende av att skolan har möjlighet att utföra sitt grunduppdrag.
Slutligen anser vi att skolan är en central samverkanspart i det lokala brottsförebyggande arbetet, både på strategisk nivå och i enskilda individärenden. Vi utgår från att skolor deltar i den samverkan som lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete förutsätter och att det annars uppmärksammas i de uppföljningar av lagens tillämpning som kommer att göras. När det gäller samverkan i individärenden är vår bedömning att det som en miniminivå i alla kommuner bör finnas en färdig struktur för samverkan mellan i vart fall skolan, socialtjänsten och Polismyndigheten i situationer då det finns oro för att en ung person ska begå allvarliga brott. Vi anser att de nämnda aktörerna bör ha en likvärdig och ömsesidig rätt att påkalla respektive skyldighet att delta i sådan samverkan samt att ett system av detta slag bör författningsregleras. Systemet bör också vara förenligt med och ta tillvara det arbete som redan bedrivs och de strukturer som redan finns eller är under uppbyggnad. Med hänsyn till att regeringen nyligen gett ett antal myndigheter i uppdrag att inrätta en omfattande samverkansstruktur för ett sammanhållet arbete med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott, i miljöer kopplade till organiserad brottslighet (Bob) har vi emellertid avstått från att presentera ett sådant förslag.
Beredskap för allvarliga våldssituationer
Vi föreslår bestämmelser i skollagen som reglerar huvudmannens ansvar att se till att det på varje förskole- eller skolenhet bedrivs ett löpande arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer. Det regleras särskilt att huvudmannen ska se till att det på varje förskole- eller skolenhet finns en beredskapsplan för allvarliga våldssituationer.
Vi har bedömt att det finns stora variationer i fråga om vilken beredskap olika verksamheter inom skolväsendet har att hantera allvarliga våldssituationer. En förklaring till variationen i beredskap bedömer vi vara att huvudmannens ansvar i denna fråga är otydligt. Vi föreslår därför att ett specifikt ansvar för beredskap regleras i skollagen. Med allvarliga våldssituationer avses såväl riktade våldsdåd av den typ som kan betecknas som skolattacker som andra former av allvarliga våldsdåd. Det handlar om situationer där det krävs ett snabbt och korrekt agerande för att skydda barn, elever och personal från en pågående våldsutövning.
Utbildning, planering, övning samt i vissa fall anpassningar i den fysiska miljön eller tekniska hjälpmedel kan utgöra inslag i ett arbete för att stärka beredskapen att hantera allvarliga våldssituationer. Förutsättningarna är emellertid väsentligt olika vid olika verksamheter inom skolväsendet. I stor utsträckning lämnas därför åt huvudmannen att avgöra vilka åtgärder som är påkallade och möjliga. Ett särskilt krav gäller dock på att det vid varje förskole- eller skolenhet ska finnas en beredskapsplan för allvarliga våldssituationer. En sådan beredskapsplan bör innehålla en planläggning för hur utrymning, inrymning och utestängning kan genomföras. Planeringen bör även inbegripa en översyn av de fysiska förutsättningarna i verksamhetens lokaler för att till exempel identifiera säkra tillflyktsplatser, samt innefatta en rollfördelning som tydliggör vem som ansvarar för en specifik uppgift när en våldssituation uppstår. Arbetet med planeringen förutsätter också utbildning såtillvida att det måste säkerställas att personalen vid verksamheterna känner till planeringen och vet hur de ska agera. Även barn och elever måste få tillräcklig information för att kunna agera på ett korrekt sätt vid en sådan händelse.
Avsikten är att arbetet med beredskap för allvarliga våldssituationer i stor utsträckning ska vara möjligt att integrera med annat
säkerhetsarbete, till exempel sådant som sker inom ramen för det systematiska brandskyddsarbetet.
Vi föreslår regeringen att ge Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Polismyndigheten i uppdrag att ta fram en vägledning för arbetet med beredskap. Syftet är att ge verksamheter inom skolväsendet stöd i arbetet med att stärka beredskapen enligt det nya krav som ska gälla. Vi föreslår även att uppdraget särskilt ska omfatta att ta fram rekommendationer för hur övningar ska genomföras.
Det är självklart att skolan ska kontakta Polismyndigheten vid en akut situation som innebär ett hot om en förestående skolattack. Men det är också viktigt att skolan och rektorn vid behov får stöd från Polismyndigheten i ärenden om oro för skolattacker som i och för sig är allvarliga men utan att vara av akut karaktär. Det är därför angeläget att det bland annat för dessa situationer finns bra kontaktvägar in till Polismyndigheten på lokal nivå.
Tillträde till verksamhetens område
Vi föreslår en bestämmelse i skollagen som ålägger huvudmannen att se till att det på förskole- eller skolenheten vidtas åtgärder för att obehöriga inte ska ges fritt tillträde till förskole- eller skolenhetens område under tid då verksamheten pågår.
Syftet med regleringen är att i enlighet med vårt uppdrag tydliggöra principen att skolor, förskolor, fritidshem och områden som tillhör dessa verksamheter ska vara stängda för obehöriga. Avsikten är att därigenom värna förskole- eller skolenhetens område som en plats för skolpersonal, barn och elever samt andra personer som har ett befogat intresse av att besöka verksamheten.
Skol- och förskoleområden är inte i dagsläget platser dit allmänheten har fritt tillträde. En huvudman har således redan i dag möjlighet att avgöra vem som får besöka en verksamhet och vilka former som ska gälla för sådana besök. Till skillnad från vad som gäller i dagsläget innebär emellertid vårt förslag att huvudmän också ges en skyldighet att se till att åtgärder vidtas för att obehöriga personer inte ska ges fritt tillträde till verksamhetens område. Därigenom säkerställs att principen om att obehöriga inte ska ges tillträde tillämpas vid samtliga förskole- och skolenheter.
Olika åtgärder kan vara aktuella beroende på omständigheterna. Bestämmelsen innebär inte en skyldighet att undanröja varje möjlighet för en utomstående person att ta sig in på skolområdet genom exempelvis fysiska avspärrningar eller liknande åtgärder. Det bör emellertid alltid finnas riktlinjer och rutiner för hur verksamheterna hanterar besök från utomstående och dessa måste kommuniceras utåt på ett ändamålsenligt sätt. Vilka åtgärder som därutöver är påkallade och genomförbara måste bedömas vid varje verksamhet utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.
Vi föreslår regeringen att ge Skolverket ett uppdrag att ta fram en vägledning som kan stödja skolor, förskolor och fritidshem i arbetet med ansvaret enligt bestämmelsen.
En möjlighet att undersöka väskor och andra föremål
Vi föreslår bestämmelser i skollagen som reglerar en möjlighet att besluta om undersökning av väskor och andra föremål inom skolans område under vissa förutsättningar.
Vi bedömer att en möjlighet för skolpersonal att undersöka väskor och andra liknande föremål i vissa skolformer kan vara ett effektivt sätt att förhindra eller avskräcka från att oönskade föremål förs in i skolmiljön. Vi bedömer att en möjlighet till en sådan begränsad form av undersökning är en godtagbar inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation mot bakgrund av skolans ansvar att förhindra allvarligare ordningsstörningar och att upprätthålla säkerheten i skolmiljön.
Innebörden av våra förslag är att rektorn ges en rätt att fatta ett generellt beslut om att väskor och andra föremål som elever har eller har haft med sig till skolan kan undersökas. Ett sådant beslut ska avse en viss dag. Om ett sådant beslut har fattats får undersökning ske av väskor som elever bär med sig eller väskor som placerats i skåp eller på andra platser inom skolans område så länge det kan antas att väskan tillhör en viss elev. Undersökningen ska, om det inte möter hinder, utföras av personal som särskilt har utsetts av rektorn för uppgiften. Bestämmelsen är tillämplig i grundskolans högstadium, anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan.
Ett beslut om undersökning får fattas om det är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten. Med avgränsningen till allvarligare ordningsstörningar avses något mer än de ordningsstörningar som skolan hanterar på daglig basis. Det kan till exempel vara fråga om situationer då skolan fått konkreta indikationer på att det kommer att ske oönskade nollningsaktiviteter eller förekomma alkohol i samband med skolstart eller skolavslutning, eller att skolan historiskt upplevt stora ordningsproblem vid sådana tillfällen. Det kan också vara nödvändigt att fatta ett beslut om att väskor i elevskåp eller andra liknande utrymmen ska undersökas om skolan har fått information om att det förvaras oönskade föremål i elevskåpen och att detta innebär risker för säkerheten, till exempel om elevskåp används för förvaring av alkohol som sprids eller riskerar att spridas i skolan.
För bestämmelsens tillämpning förutsätts att fråga är om generella indikationer och bestämmelsen ger möjlighet att fatta ett generellt beslut om att väskor och andra föremål på skolans område ska undersökas en viss dag. Bestämmelsen ger däremot inte möjlighet att besluta om att undersökning ska ske av en specifik elevs väska och kan således inte användas som ett verktyg för att utreda konkreta brottsmisstankar mot en utpekad elev.
Vi föreslår dock inte någon detaljreglering av på vilket sätt undersökningen av väskor ska genomföras. Även om beslutet är generellt och således möjliggör en undersökning av samtliga elevers väskor måste inte en undersökning genomföras av samtliga väskor. Skolan ges därmed en möjlighet att genomföra stickprovskontroller eller att verkställa undersökningarna på något annat vis. Undersökningen måste emellertid genomföras med iakttagande av de krav på saklighet och opartiskhet som gäller för genomförandet av offentliga förvaltningsuppgifter och får inte genomföras på ett diskriminerande sätt.
Vi föreslår regeringen att ge Skolverket i uppdrag att, i samråd med SPSM, ta fram ett stödmaterial för tillämpningen av bestämmelsen, bland annat i frågor om utbildning för personal som ska genomföra undersökningar. Vi föreslår även regeringen att ge Skolverket i uppdrag att genomföra uppföljning för att utvärdera i vilken utsträckning möjligheten används och utvärdera behovet av ytterligare åtgärder.
En anmälningsskyldighet
Vi föreslår en bestämmelse i skollagen som reglerar skolans skyldighet att anmäla till Polismyndigheten när en elev kan misstänkas för brott i samband med skolans verksamhet. Bestämmelsen är tillämplig i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen och fritidshemmet.
Bestämmelsen omfattar som utgångspunkt alla brott som elever kan misstänkas för i samband med skolans verksamhet. Undantag görs dock för situationer där övervägande skäl talar emot en polisanmälan. En intresseavvägning förutsätts således i varje fall. En helhetsbedömning måste därvid göras, men brottets allvar och den misstänkte elevens ålder är utgångspunkter för intresseavvägningen.
Om eleven som kan misstänkas är under straffmyndighetsåldern måste särskilt uppmärksammas om det finns förutsättningar att inleda en utredning om brottet med stöd av 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Saknas sådana förutsättningar måste övervägande skäl regelmässigt anses tala emot en polisanmälan.
För elever som har uppnått straffmyndighetsåldern bör övervägande skäl mot en polisanmälan främst föreligga vid mer obetydlig eller bagatellartad brottslighet. Det är emellertid inte uteslutet att övervägande skäl som talar mot en anmälan kan föreligga även i andra fall.
Vi föreslår regeringen att ge Skolverket i uppdrag att ta fram allmänna råd om bestämmelsens tillämpning. Vi föreslår även regeringen att ge Skolverket i samråd med Polismyndigheten och Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en uppföljning av hur bestämmelsen tillämpats.
En ändring av läroplanerna
Vi föreslår att det i samtliga läroplaner görs ett tillägg som förtydligar att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de lagar och andra regler som gäller i samhället.
Vi har bedömt att individers inställning till regler och regelefterlevnad är av stor betydelsen ur ett brottsförebyggande perspektiv och att skolan kan spela en viktig roll i att förmedla vikten av att de lagar och andra regler som gäller i samhället efterlevs. Vi har sett ett
behov av att ytterligare tydliggöra skolans ansvar i denna del. Ett sådant tillägg har stöd i 1 kap. 4 § skollagen som bland annat stadgar att utbildningen syftar till att främja barns och elevers utveckling till ansvarskännande individer och medborgare.
Genomförande och ikraftträdande
Vi föreslår att de nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2025. Bestämmelsen om att upprätta en åtgärdsplan behöver dock inte tillämpas förrän den 1 januari 2026.
Förslagens konsekvenser
Våra förslag förväntas leda till att brottsligheten minskar i skolan och i det omgivande samhället. Minskad brottslighet innebär stora humanitära och samhällsekonomiska vinster. Vi bedömer att de nya åtaganden för kommunerna som våra förslag innebär är av begränsad omfattning för var och en av förskole- och skolenheterna, och att förslagen stödjer skolans kärnuppdrag. Förslagen kommer dock att innebära ett visst merarbete för kommunerna i egenskap av skolhuvudmän och även för enskilda huvudmän. Våra författningsförslag uppskattas innebära en kostnad för kommunsektorn på i storleksordningen 133 miljoner kronor eller 13 kronor per invånare. Finansiering bör ske inom ramen för budgetarbetet gällande utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Ett framgångsrikt arbete för att förebygga och motverka brott inom skolväsendet förutsätter emellertid även tillräckliga resurser till skolans kärnuppdrag. Våra förslag kan vidare, främst genom den anmälningsskyldighet som vi föreslår, leda till ett ökat inflöde av polisanmälningar och därmed en ökad belastning för Polismyndigheten och övriga aktörer i rättskedjan. Det är dock inte möjligt att närmare beräkna hur stor en sådan ökning kan bli.
Våra förslag får även vissa ekonomiska konsekvenser för staten genom de uppdrag som vi föreslår att regeringen ska ge till olika statliga myndigheter.
Utredningens fortsatta arbete
Utredningen ska överlämna ytterligare ett betänkande senast den 20 december 2024. Detta betänkande ska innehålla en kartläggning och analys av vilka uppgifter som kan behöva utbytas mellan skola, socialtjänst och brottsbekämpande myndigheter i brottsförebyggande syfte. I det kommande betänkandet ska vi även föreslå författningsändringar som medför att sådana uppgifter kan utbytas. Vidare ska vi analysera och ta ställning till om det finns behov av andra åtgärder för att underlätta nödvändig informationsdelning mellan skola, socialtjänst och brottsbekämpande myndigheter i brottsförebyggande syfte och vid behov lämna sådana förslag. I uppdraget ingår att bedöma om förslagen är proportionerliga och ändamålsenliga, och att lämna nödvändiga författningsförslag. Vi ska dessutom kartlägga och analysera vilka uppgifter som kan behöva utbytas mellan skolor i brottsförebyggande syfte och vid behov lämna förslag som medför att sådana uppgifter kan utbytas, bedöma om förslagen är proportionerliga och ändamålsenliga, och lämna nödvändiga författningsförslag.
Summary
Remit
The Inquiry was appointed with the aim of ensuring that preschool children, pupils, teachers, principals and other staff have a safe and secure education and work environment (ToR 2022:86). The Inquiry’s initial orientation was on preventing, averting, and protecting against school attacks. Through three supplementary terms of reference (ToR 2023:22, 2023:120, 2024:7) the original purpose has been expanded to include various issues related to countering all forms of crime in the school system and in the community, that is, not just school attacks or more serious acts of violence. In June 2023, we submitted the interim report Samhället mot skolattacker (SOU 2023:28) (Society against school attacks).
A new area of responsibility for the school system
Our proposals mean that the school system would be involved in efforts to combat crime and increase security in schools and in the community to a greater extent and more systematically than is currently the case. We propose the regulation of a number of specific obligations in a new chapter of the Education Act (2010:800). All in all, our proposals mean a responsibility for security work, which would become a new area of responsibility for the school system.
Our assessment is that the new area of responsibility that we propose is well in keeping with the school’s core values mission, and that working actively with security to protect schools against various forms of crime is intended to promote the development of preschool children and school pupils into responsible individuals and citizens.
Below is a brief summary of the key elements in our assessments and proposals.
Regulation of crime prevention efforts in schools
Unfortunately, schools figure often as crime scenes, and it is our assessment that knowledge-based crime prevention efforts should be conducted at each preschool and school. We propose provisions in the Education Act that would oblige the organiser to ensure that this is done. The work includes mapping the crime that occurs in connection with the activity and analysing the results to, among other things, identify possible causes of problems and the conditions that underlie them. Causes and conditions are then addressed through measures based on the best available evidence of what has proven to be effective in preventing crime of the type in question. The mapping and analysis are to be documented in a situational assessment, and the planned measures in an action plan. The situational assessment and the action plan must be continuously followed up to form the basis for future responses.
The purpose of the mapping is to identify and address patterns of problems involving crime, not individual incidents of crime or individuals who may be suspected of having committed crimes. The ongoing work with analysis and measures originates in any problems that have been identified and will therefore look different at different preschools, schools and school-age educare. If there is no crime, of course no measures are required. In order to create the conditions for efficient resource utilisation, as far as possible knowledge-based crime prevention work should be integrated with other similar work.
We propose that the Swedish Government should task the Swedish National Council for Crime Prevention (BRÅ) and the Swedish National Agency for Education with producing support material that describes how knowledge-based crime prevention work can be conducted at different types of preschools and schools and in relation to different types of problems, as well as how it can be integrated with other work. We also propose that the Swedish National Agency for Education, the National Board of Health and Welfare, BRÅ and the Swedish Police Authority should be tasked with submitting proposals on how operational support to schools that are particularly impacted by crime can be designed and function. This support is to take the form of a task force that is able to adapt its composition and competencies according to the needs of the individual case.
Under the proposed regulation, the schools’ situational assessments will contain important information about the situation in Sweden’s schools that can be used in ongoing development work at national level. We therefore propose that the Government should task BRÅ with producing various forms of compilations and analyses of the situational assessments that are produced.
In addition, we stress the important role of schools in preventing future crime, that is, helping to prevent children and young people from developing criminal behaviour. Many aspects of the school’s basic mission can contribute to this. We pay particular attention to the importance of good school belonging and good academic performance as factors that protect against negative non-normative behaviour and criminality, negative non-normative behaviour as a risk factor for ongoing negative non-normative behaviour, and the importance of early, well-targeted and coordinated efforts to prevent a negative spiral. We emphasise that the school’s role in crime prevention efforts is dependent on the school being able to carry out its basic mission.
Finally, in our view the school is a central cooperation partner in crime prevention at the local level – on the strategic plane as well as in individual cases. We assume that schools participate in the cooperation required under the Municipal Responsibility for Crime Prevention Act (2023:196) and that this work is also highlighted in the follow-ups of this Act’s application that will be done. When it comes to cooperation in individual cases, our assessment is that the minimum level should be that in all municipalities there is a structure in place for cooperation between at least schools, social services and the Swedish Police Authority in situations where there is concern that a young person will commit serious crimes. In our view, the aforementioned actors should each have an equal and reciprocal right to call on, and an obligation to participate in, such cooperation and that a system of this kind should be regulated in statute. The system should also be compatible with and take advantage of the work already being done and the structures already in place or under construction. However, given that the Government has recently tasked a number of government agencies with setting up a comprehensive structure for cooperation to ensure that efforts with children and young people who are at risk of committing or have committed gross crimes in environments linked to organised crime are
cohesive, and which has been given the acronym Bob, we have refrained from presenting such a proposal.
Preparedness for serious violence
We propose provisions in the Education Act regulating the organiser’s responsibility to ensure that every preschool or school works continuously to ensure that it is well-prepared to deal with situations involving serious violence. In particular, these provisions require the organiser to ensure that each preschool or school has a contingency plan for situations involving serious violence.
We have assessed that there is great variation in the preparedness of different activities within the school system to deal with serious violence. One explanation for this variation in preparedness is that the organiser’s responsibility in this area is not clear. We therefore propose that a specific responsibility for preparedness be regulated in the Education Act. Serious violence refers to both targeted acts of violence of the type that can be described as school attacks, and other forms of serious violent acts in schools. These are situations that require rapid and proper action to protect pupils and staff from acts of violence that are in progress.
Training, planning, drills and, in some cases, adjustments in the physical environment or technical aids can constitute elements in an initiative to strengthen preparedness to deal with situations involving serious violence. However, there are significant differences in the conditions that prevail in different activities within the school system. To a large extent, therefore, it is left up to the organiser to determine what measures are called for and are feasible. However, there is a specific requirement for there to be a contingency plan for situations involving serious violence at each preschool or school. Such a contingency plan should include planning for how evacuations, lockdowns and lockouts can be implemented. Planning should also include a review of the physical possibilities in the activity’s facilities in order to identify, for example, safe refuges; and include a list of roles that clarifies who is responsible for a specific task should a situation involving serious violence arise. The planning process also assumes training to the extent required to ensure that the staff at the activity are familiar with the planning and know how they are to
respond. The preschool children and school pupils must also be given sufficient information to be able to respond appropriately in such an event.
The intention is that it should largely be possible to integrate work on preparedness for situations involving serious violence with other safety and security work, such as systematic fire protection work.
We propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education, the National Agency for Special Needs Education and Schools (SPSM), the Swedish Civil Contingencies Agency (MSB) and the Swedish Police Authority with producing a guidance document for work with preparedness. The purpose of this guidance is to support activities in the school system in their efforts to strengthen their preparedness in accordance with the new requirements that will apply. We also propose that the task should specifically include developing recommendations for how drills should be carried out.
It is self-evident that the school should contact the Police Authority in an acute situation which involves a threat of a school attack. However, it is also important that the school and the principal, when needed, can receive support from the Police Authority in cases of concerns about school attacks that, although serious, are not of an as acute nature. For these situations among others, it is therefore important that there are good contact routes to the Police Authority at local level.
Access to the activity’s grounds
We propose a provision in the Education Act that obliges the organiser to ensure that measures are taken at the preschool or school to prevent unauthorised persons from being given free access to the grounds of the activity during its operating hours.
In accordance with our remit, the purpose of the regulation is to clarify the principle that schools, preschools, school-age educare and the grounds belonging to these activities should be closed to unauthorised persons. The intention is to safeguard the grounds of the preschool or school as a place for school staff, preschool children
and pupils as well as other persons who have a legitimate interest in visiting the activity.
School and preschool grounds are not currently places where the public has free access. Thus an organiser is already able to decide who is permitted to visit an activity for which they are responsible, and what forms such visits may take. However, our proposal differs from that which currently applies in that it also imposes an obligation on the organiser to ensure that measures are taken to prevent unauthorised persons from being given free access to the grounds of the activity. This ensures that the principle that unauthorised persons must not be given access is applied to all preschools and schools.
Different measures may be appropriate depending on the circumstances. The provision does not imply an obligation to eliminate every possibility for an outsider to enter the school grounds, such as by using physical barricades or similar measures. However, there should always be guidelines and procedures for how the activities are to manage visits from outsiders and these must be communicated to the public in an appropriate manner. Beyond this, the measures that are called for and feasible must be assessed at each activity on the basis of the conditions in the individual case.
We propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education with developing a guidance document that can support schools, preschools and school-age educare in their work to comply with their responsibility under the provision.
Option to inspect bags and other items
We propose provisions in the Education Act that regulates a possibility to decide on inspections of bags and other items within the school grounds under certain conditions.
We believe that an option for school staff to inspect bags and other similar items in certain types of school can be an effective way to prevent or deter undesirable items from being brought into the school environment. We believe that the option of a limited form of inspection such as this is an acceptable qualification of the protection against body searches in light of the school’s responsibility to prevent more serious disorderly conduct in order to maintain safety and security in the school environment.
The content of our proposals means that the principal is given a right to make a generally applicable decision that bags and other items that pupils have or have brought with them to school can be inspected. A decision of this kind is to apply on a specific day. If such a decision has been made, bags carried by pupils or bags placed in lockers or other places within the school grounds may be inspected, as long as it can be assumed that the bag belongs to a particular pupil. Provided no obstacles exist to this, the inspection may be carried out by staff specially appointed by the principal for this duty. The provision is applicable in the senior levels of compulsory school, compulsory school for pupils with intellectual disabilities, compulsory school for pupils with special needs; and in upper secondary school, and upper secondary school for pupils with intellectual disabilities.
A decision to carry out inspections may be taken if it is necessary to limit the risk of more serious disorderly conduct or to maintain safety and security. More serious disorderly conduct refers here to disorderly conduct that goes beyond what the school handles on a daily basis. For example, there may be situations where the school has received concrete indications that there will be initiation/ragging/ hazing activities or alcohol in connection with the start of school or the end-of-term celebrations, or that the school has historically experienced major problems with maintaining order at such times. It may also be necessary to make a decision to inspect bags in pupil lockers or other similar spaces if the school has been informed that undesirable objects are being stored in pupil lockers and that this poses risks to safety; for example, if pupil lockers are being used to store alcohol that is distributed or at risk of being distributed within the school.
For the provision to apply, it must be a matter of general indications and the provision provides the opportunity to make a general decision that bags and other items in the school grounds will be examined on a certain day. The provision does not, however, provide the option to decide whether a specific pupil’s bag should be inspected, and thus cannot be used as a tool to investigate concrete suspicions of criminal behaviour targeting an identified pupil.
However, we do not propose any detailed regulation of the way in which the inspection of bags should be carried out. Although the decision applies generally, and thus permits an inspection of all pupils’ bags, it does not require that all bags are inspected. The school
is thus given an option to carry out spot checks or to carry out the inspections in some other way. However, the inspection must be carried out in compliance with the requirements of objectivity and impartiality applicable to the execution of public administration functions, and must not be carried out in a discriminatory manner.
We propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education, in consultation with SPSM, with producing support material for the application of the provision, including on matters of training for the staff who will carry out the inspections. We also propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education with carrying out a followup to evaluate the extent to which the option is used and evaluate the need for further measures.
A notification obligation
We propose a provision in the Education Act that regulates the school’s obligation to notify the Swedish Police Authority when a pupil may be suspected of a crime in connection with the school’s operations. The provision is applicable in preschool class, compulsory school, compulsory school for pupils with intellectual disabilities, compulsory school for pupils with special needs, Sami school, upper secondary school, upper secondary school for pupils with intellectual disabilities, municipal adult education and school-age educare.
A starting point for the provision is that it covers all crimes that pupils may be suspected of in connection with the school’s operations. However, exceptions are made for situations where there are overriding reasons against a police report. In each case therefore, a balancing of the interests involved is assumed. An overall assessment must be made, but the seriousness of the crime and the age of the pupil suspected of it are the starting points for the balancing of interests.
If the pupil who is considered to be a possible suspect is under the age of criminal responsibility, whether or not there is a basis for initiating an investigation of the crime under Section 31 of the Juvenile Offenders Act (1964:167) must be specifically highlighted.
In the absence of such a basis, it must be routinely considered that there are overriding reasons against a police report.
For pupils who have attained the age of criminal responsibility, overriding reasons against a police report should primarily apply in the case of more insignificant or petty crime. However, this does not preclude that overriding reasons against a police report may also exist in other cases.
We propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education with producing general recommendations on the application of the provision. We also propose that the Government should task the Swedish National Agency for Education, in consultation with the Swedish Police Authority and the National Board of Health and Welfare, with conducting a follow-up of how the provision has been applied.
A change in the curricula
We propose that an addendum be made to all curricula which clarifies that the education should convey and establish respect for the laws and other rules that apply in the community.
We have assessed that individuals’ attitudes to rules and compliance with rules is of great importance from the crime prevention perspective, and that the school can play an important role in communicating the importance of compliance with community laws and other rules. We have seen a need to further clarify the responsibility of the school in this part. Such an addendum has support in Chapter 1, Section 4 of the Education Act, which, among other things, prescribes that the course of study aims to promote the development of children and pupils into responsible individuals and citizens.
Implementation and entry into force
We propose that the new provisions should enter into force on 1 July 2025. However, the provision establishing an action plan does not need to be applied before 1 January 2026.
Consequences of the proposals
Our proposals are expected to lead to a reduction in crime in schools and in the community at large. A reduction in crime has major humanitarian and social benefits. We believe that the new obligations for the municipalities that our proposals entail are of limited scope for each preschool and school, and that the proposals support the school’s core mission. However, the proposals will involve some additional work for the municipalities in their role as municipal organisers for schools, as well as for private sector organisers. Our legislative proposals are estimated to cost the local government sector in the order of SEK 133 million or SEK 13 per inhabitant. Funding should be provided within the framework of the budget for expenditure area 25 General grants to local government. However, to be successful in preventing and combating crime in the school system, this work also requires sufficient resources to be allocated to the school’s core mission. Furthermore and primarily through the notification obligation that we propose, our proposals can also lead to an increased influx of police reports and thus an increased burden for the Swedish Police Authority and other actors in the justice system. However, it is not possible to estimate in detail how large such an increase might be.
Our proposals also have some economic consequences for central government as a consequence of the tasks that we propose central government should give to various central government agencies.
The Inquiry's work moving forward
The Inquiry is to submit an additional report by 20 December 2024. That report is to contain a mapping and analysis of what data may need to be shared between schools, social services and law enforcement authorities for the purpose of crime prevention. In the forthcoming report, we must also propose changes in statute that will allow such data to be shared. Furthermore, we are to analyse and take a position on whether or not there is a need for other measures to facilitate the necessary sharing of information between schools, social services and law enforcement authorities for crime prevention purposes and, if necessary, submit such proposals. Our remit includes assessing whether the proposals are proportionate and appro-
priate, and submitting the necessary legislative proposals. In addition, we are to identify and analyse what data may need to be shared between schools for crime prevention purposes and, if necessary, submit proposals that allow such information to be shared, to assess whether the proposals are proportionate and appropriate, and to submit the necessary legislative proposals.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 1 kap. 12 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 5 a kap., med följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
12 §1
Lagen är uppdelad i 31 kapitel.
Lagen är uppdelad i 32 kapitel.
Dessa är – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.), – barns och elevers utveckling mot målet (3 kap.), – kvalitet och inflytande (4 kap.), – trygghet och studiero (5 kap.),
– säkerhetsarbete (5 a kap.),
– åtgärder mot kränkande behandling (6 kap.), – skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.), – förskolan (8 kap.), – förskoleklassen (9 kap.), – grundskolan (10 kap.), – anpassade grundskolan (11 kap.), – specialskolan (12 kap.), – sameskolan (13 kap.),
1 Senaste lydelse 2022:1315.
– fritidshemmet (14 kap.), – gymnasieskolan (15–17 a kap.), – anpassade gymnasieskolan (18 och 19 kap.), – kommunal vuxenutbildning (20 kap.), – fjärrundervisning i vissa skolformer (21 kap.), – distansundervisning i vissa skolformer (22 kap.), – entreprenad och samverkan (23 kap.), – särskilda utbildningsformer (24 kap.), – annan pedagogisk verksamhet (25 kap.), – tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),
– behandling av personuppgifter (26 a kap.), – Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),
– överklagande (28 kap.), och – övriga bestämmelser (29 kap.).
5 a kap. Säkerhetsarbete
Kapitlets innehåll
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om
– tillämpningsområde (2 och 3 §§), – brottsförebyggande arbete (4–7 §§), – beredskap för allvarliga våldssituationer (8 och 9 §§), – tillträde till verksamhetens område (10 §), – undersökning av väskor och andra föremål (11–14 §§) och – misstanke om brott (15 §).
Tillämpningsområde
2 § Om inte annat anges i respektive paragraf gäller bestämmelserna i detta kapitel för hela skolväsendet.
3 § Bestämmelser om skolväsendets säkerhetsarbete inom andra områden än som avses i detta kapitel finns i andra kapitel i denna lag samt i andra författningar.
Brottsförebyggande arbete
4 § Huvudmannen ska se till att det på varje förskole- och skolenhet tas fram en lägesbild över brottslighet som förekommer i samband med verksamheten. Lägesbilden ska innehålla en kartläggning av brottsligheten och en analys av kartläggningens resultat.
5 § Huvudmannen ska, med lägesbilden som underlag, se till att en plan upprättas för vilka åtgärder som ska vidtas för att förebygga brott i samband med verksamheten (åtgärdsplan).
6 § Huvudmannen ska varje år se till att lägesbilden uppdateras och att åtgärdsplanen följs upp.
7 § Arbetet med lägesbilden och åtgärdsplanen ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras med sådant planerings- och analysarbete som sker i enlighet med andra bestämmelser i denna lag samt andra författningar.
Beredskap för allvarliga våldssituationer
8 § Huvudmannen ska se till att det på varje förskole- och skolenhet bedrivs ett löpande arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer.
9 § Huvudmannen ska se till att det på varje förskole- och skolenhet finns en beredskapsplan som anger de åtgärder som ska vidtas vid en allvarlig våldssituation.
Tillträde till verksamhetens område
10 § Huvudmannen ska se till att det på varje förskole- och skolenhet vidtas åtgärder för att obehöriga personer inte ska ges fritt tillträde till verksamhetens område under tid då verksamheten pågår.
Undersökning av väskor och andra föremål
11 § Om det är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten i grundskolans högstadium, anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan får rektorn besluta om undersökning av väskor och andra föremål som elever har, eller har haft, med sig till skolan. En sådan undersökning får endast ske inom skolans område.
Ett beslut om undersökning enligt första stycket ska avse en viss dag.
Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut enligt denna paragraf.
12 § Vid undersökningen ska sådana föremål som framgår av 5 kap. 22 § eftersökas.
Undersökningen ska, om det inte möter hinder, utföras av personal som särskilt har utsetts av rektorn för uppgiften.
13 § Om det vid undersökningen påträffas något sådant föremål som avses i 12 § första stycket, får föremålet omhändertas enligt vad som framgår av 5 kap. 22 och 23 §§.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om
1. information som ska lämnas till elever i samband med ett beslut om undersökning enligt 11 § första stycket,
2. utbildning och kompetens hos sådan personal som avses i 12 § andra stycket och
3. genomförandet av undersökning av väskor och andra föremål i enlighet med 11 § första stycket.
Misstanke om brott
15 § Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen eller fritidshemmet kan misstänkas för att ha begått ett brott i samband med verksam-
heten ska rektorn anmäla händelsen till Polismyndigheten om inte övervägande skäl talar emot det.
Om det för uppgifterna om det misstänkta brottet gäller sekretess enligt 25 kap.1 eller 2 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller tystnadsplikt enligt 6 kap. 16 § patientsäkerhetslagen (2010:659) gäller första stycket endast brott som anges i 10 kap.21 eller 23 §§offentlighets- och sekretesslagen. ___________
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Huvudmannen behöver inte upprätta en åtgärdsplan enligt 5 a kap. 5 § förrän den 1 januari 2026.
1.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga
1
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:418).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga
1
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:419).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2.
Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga 1
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:420).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för anpassade grundskolan
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för anpassade grundskolan ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga 1
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:454).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga 1
1 Skolans värdegrund och uppgifter
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Undervisningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:423).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppgifter
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Undervisningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga 1
1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund
-----------------------------------------------------------------------------
Grundläggande värden
I skollagen (2010:800) slås det fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom vuxenutbildningen ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:14).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund
-----------------------------------------------------------------------------
Grundläggande värden
I skollagen (2010:800) slås det fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra
regler som gäller i samhället. Utbildningen ska vila på vetenskaplig
grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom vuxenutbildningen ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för anpassade gymnasieskolan
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för anpassade gymnasieskolan ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga 1
1 Skolans värdegrund och uppgifter
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Undervisningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1 Senaste lydelse SKOLFS (2022:456).
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Skolans värdegrund och uppgifter
Grundläggande värden
Skolväsendet vilar på demokratins grund. Skollagen (2010:800) slår fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller i samhället. Undervisningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. -----------------------------------------------------------------------------
1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan ska ha följande lydelse.
1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS)
2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2025.
Nuvarande lydelse
Bilaga
1 Förskolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Förskolan ingår i skolväsendet och vilar på demokratins grund. Av skollagen (2010:800) framgår att utbildningen i förskolan syftar till att barn ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. -----------------------------------------------------------------------------
Föreslagen lydelse
Bilaga
1 Förskolans värdegrund och uppdrag
Grundläggande värden
Förskolan ingår i skolväsendet och vilar på demokratins grund. Av skollagen (2010:800) framgår att utbildningen i förskolan syftar till att barn ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande demokratiska värderingar som
det svenska samhället vilar på samt de lagar och andra regler som gäller
i samhället.
-----------------------------------------------------------------------------
2. Utredningens uppdrag, genomförandet och betänkandets disposition
Nedan redogörs kort för utredningens uppdrag. Därefter beskrivs hur det hittillsvarande arbetet har bedrivits. Avslutningsvis redovisas betänkandets disposition.
2.1. Utredningens uppdrag
I juni 2022 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till åtgärder för att förbättra arbetet med säkerhet i skolväsendet. Utredningen tillsattes med syftet att barn, elever, lärare, rektorer och annan personal ska ha en säker och trygg utbildnings- och arbetsmiljö (dir. 2022:86). Utredningen antog namnet Skolsäkerhetsutredningen.
I ett delbetänkande (SOU 2023:28) behandlade vi frågan om lämplig organisering av lokala eller regionala operativa organ för samverkan i individärenden som rör oro för skolattacker. Vi redogjorde där även för erfarenheter och lärdomar efter inträffade skolattacker i Sverige och andra länder samt lämnade förslag på hur det förebyggande arbetet mot våldsdåd i skolväsendet kan stärkas.
Enligt de ursprungliga direktiven ska vi analysera och ta ställning till behovet av en möjlighet för personal vid en skola, förskola eller fritidshem att i vissa situationer få genomföra kroppsvisitation av barn, elever och andra personer. Vi ska även lämna förslag på åtgärder för att stärka beredskap och kompetens att hantera våldssituationer. Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2023:22) utvidgades utredningens uppdrag med nya frågor om att förebygga, förhindra eller försvåra brott i allmänhet inom skolväsendet. Enligt det nya uppdra-
get ska förslag lämnas på ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete för skolväsendet. Vidare ska förslag lämnas på en anmälningsskyldighet i vissa skolformer för att polisanmälan som huvudregel ska göras vid kännedom eller misstanke om att en elev har begått ett brott. Förslag ska också lämnas som tydliggör principen att skolor, förskolor, fritidshem och områden som tillhör dessa verksamheter ska vara stängda för obehöriga. Dessa frågor behandlas i föreliggande betänkande.
Enligt de ursprungliga direktiven skulle vi vid behov lämna förslag på författningsändringar som medför att nödvändiga uppgifter kan utbytas mellan aktörer som inte är brottsbekämpande myndigheter i de operativa samverkansorganen som utredaren skulle föreslå. Detta uppdrag ändrades och utvidgades genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2023:120) till ett uppdrag att kartlägga och analysera vilka uppgifter som kan behöva utbytas mellan skola, socialtjänst och brottsbekämpande myndigheter i brottsförebyggande syfte. I uppdraget ingår att föreslå författningsändringar som medför att sådana uppgifter kan utbytas samt att analysera och ta ställning till om det finns behov av andra åtgärder för att underlätta nödvändig informationsdelning mellan skola, socialtjänst och brottsbekämpande myndigheter i brottförebyggande syfte och vid behov lämna sådana förslag. Den 18 januari 2024 fick utredningen ett tredje tilläggsdirektiv (dir. 2024:7). Vi ska kartlägga och analysera vilka uppgifter som kan behöva utbytas mellan skolor i brottsförebyggande syfte och vid behov lämna förslag som medför att sådana uppgifter kan utbytas, bedöma om förslagen är proportionerliga och ändamålsenliga, och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen ska redovisa dessa delar senast den 20 december 2024.
2.2. Utredningens arbete med detta betänkande
Skolsäkerhetsutredningen samlades vid ett internat den 26–27 september 2023 och har därefter sammanträtt ytterligare tre gånger för att arbeta med de deluppdrag som avrapporteras i föreliggande betänkande.
Under arbetet med vårt första delbetänkande inhämtade vi synpunkter med anledning av utredningens uppdrag från Barnombudsmannen, Elevernas Riksförbund, Friskolornas riksförbund, Föräldra-
alliansen Sverige, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Sveriges Lärare och Sveriges Skolledarförbund. Vi diskuterade främst de frågor som berörde vårt första delbetänkande, men våra samtal med de nämnda intressenterna rörde i viss mån även de deluppdrag som avrapporteras i detta betänkande. Under arbetet med föreliggande betänkande har vi haft förnyade kontakter med Friskolornas riksförbund, SKR, Sveriges Lärare och Sveriges Skolledare. Vi har även haft kontakter med utredningen Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter (dir. 2022:37).
Utredaren och/eller sekretariatet har haft flera enskilda möten med utredningens experter och med andra tjänstepersoner vid de berörda myndigheterna.
Under våren 2023 genomförde utredaren och/eller sekretariatet fem studiebesök på skolor i olika skolformer.
Den 28 mars 2023 fick vi ta del av Stiftelsen Tryggare Sveriges erfarenheter från arbetet med verktyget Trygg skola.
Under april månad 2023 skickade utredningen ut en webbenkät till ett urval rektorer i olika skolformer, med hjälp av adresser till skolenheter i Skolenhetsregistret. Utredningen tog hjälp av konsultföretaget Sweco med att administrera enkäten. I enkäten ställdes frågor om bland annat förekomsten av brott på skolorna, polisanmälningar, skalskydd eller tillträdesbegränsningar, samverkan i brottsförebyggande frågor samt krisberedskap.
Enkäten skickades till ett obundet slumpmässigt urval av skolenheter från Skolenehetsregistret. Urvalet uppgick till 5 500 skolenheter. I urvalet fanns skolenheter representerade från förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. Totalt inkom 1 363 enkätsvar. Med hänsyn till att bortfallet är stort, vilket är vanligt vid denna typ av undersökningar, måste resultatet tolkas med försiktighet. Vi har inte haft möjlighet att göra någon bortfallsanalys. Det går heller inte att ange en svarsfrekvens i procent, bland annat beroende på att vissa adresser i skolenhetsregistret är gemensamma för flera skolenheter. Sammantaget bedömer vi ändå att enkätmaterialet, med 1 363 enkätsvar, har gett ett värdefullt kunskapsunderlag för vår utredning.
Under april månad 2023 deltog sekretariatet i ett möte med SKR:s Nätverk för kommunalt brottsförebyggande och i ett möte
med Brottsförebyggande rådets (Brå:s) nätverk för regionala samordnare.
Utredningen arrangerade den 5 maj 2023 en forskardialog om skolans roll och ansvar i samhällets brottsförebyggande arbete. I dialogen deltog följande forskare.
- Torbjörn Forkby, professor i socialt arbete med inriktning mot barn, unga och familj, Linnéuniversitetet,
- Martin Karlberg, universitetslektor vid Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet
- Julia Sandahl, forskare vid Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet
- Marie Torstensson Levander, seniorprofessor i Hälsa & Samhälle med inriktning mot kriminologi, Malmö universitet
- Mara Westling Allodi, professor i specialpedagogik, Stockholms universitet.
Den 10–12 maj 2023 genomförde utredningen ett länsbesök i Västerbottens län. Vid besöket diskuterade utredningen bland annat skolans roll och ansvar i samhällets brottsförebyggande arbete med företrädare för skolan och andra lokala aktörer från flera kommuner i Västerbotten och Norrbotten och från Polismyndigheten.
Den 23 maj 2023 diskuterade vi enkätresultaten med en fokusgrupp med rektorer, som vi fick kontakt med via Skolverkets nätverk.
Den 31 augusti 2023 diskuterade vi vissa säkerhetsfrågor med företrädare för grundskoleförvaltningen i Göteborgs stad.
Under våren och hösten 2023 diskuterade vi vid två tillfällen utredningens frågeställningar med SKR:s elevhälsonätverk respektive gymnasienätverk. Vi hade även ett möte med företrädare för både skolchefsnätverket och socialchefsnätverket.
Den 6 oktober 2023 fick utredningen en redogörelse från Center mot våldsbejakande extremism (CVE) gällande aktuella erfarenheter från det arbete som CVE:s stödteam utför i ärenden om oro för skolattacker. Vid mötet medverkade även en representant från Polismyndighetens nationella operativa avdelning, som delgav Polismyndighetens aktuella erfarenheter av arbete med ärenden om oro för skolattacker.
Den 17 oktober 2023 medverkade utredaren i Brå:s webbinarium om informationsdelning och sekretess i brottsförebyggande arbete med barn och unga.
Den 1 november 2023 deltog vi i ett rundabordssamtal om IS-återvändare i skolan och socialtjänsten, efter inbjudan från Utbildningsdepartementet tillsammans med Socialdepartementet och Justitiedepartementet.
Den 25 januari 2024 träffade vi beredningen för utbildningsfrågor inom SKR.
Utredaren har också företrätt utredningen vid en rad olika seminarier eller andra former av möten. Utredaren har även intervjuats av media om utredningen vid olika tillfällen.
2.3. Betänkandets disposition
I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter kommer detta kapitels inledande redogörelse för utredningens uppdrag och genomförande, varefter betänkandet är disponerat på följande vis. Kapitlen 3 till 9 utgörs av bakgrundskapitel, som innehåller grundläggande information av betydelse för förståelsen av de följande delarna av betänkandet. Kapitlen 10 till 15 innehåller våra bedömningar i de frågeställningar som utredningen omfattar. Kapitel 16 innehåller våra förslag. I kapitel 17 redovisas vår bedömning av när förslagen kan genomföras och träda i kraft. I kapitel 18 återfinns analysen av förslagens konsekvenser. Kapitel 19 innehåller en författningskommentar.
3. Skolans uppdrag, organisering och styrning
I detta kapitel redogörs på övergripande nivå för skolväsendets uppdrag, organisering och styrning. Syftet är att underlätta läsningen av kommande kapitel.
3.1. Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden
I skollagens (2010:800) inledande kapitel finns i huvudsak gemensamma bestämmelser för all utbildning enligt lagen, där strävan har varit att anpassa regelverket till alla åldrar och skolformer utan att skolformernas och verksamheternas särart går förlorad. Avsikten har varit att skapa en sammanhållen skollag för utbildning för barn, ungdomar och vuxna (prop. 2009/10:165 s. 205).
Skollagens inledande bestämmelse anger skolväsendets omfattning (1 kap. 1 §). Skolväsendet består av nio skolformer samt fritidshem och vissa särskilda utbildningsformer. Skolformerna är: – förskola, – förskoleklass, – grundskola, – anpassad grundskola, – specialskola, – sameskola, – gymnasieskola,
– anpassad gymnasieskola, och – kommunal vuxenutbildning.
Fritidshem kompletterar utbildningen i förskoleklass, de obligatoriska skolformerna och de särskilda utbildningsformer där skolplikten kan fullgöras.
I 1 kap. 4 § skollagen anges syftet med utbildningen inom skolväsendet:
Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.
Den ovan återgivna paragrafen uttrycker skolans kärnuppdrag, som är ett sammanhållet uppdrag som består av två delar: kunskapsuppdraget och värdegrundsuppdraget. Uppdragen utvecklas och tydliggörs i de läroplaner som finns för respektive skolform och för fritidshemmet. Kunskapsuppdraget innebär att eleven ska tillägna sig vissa kunskaper och färdigheter medan värdegrundsuppdraget innebär att fostra eleverna till ansvarskännande individer och medborgare i ett demokratiskt samhälle.
Det andra stycket i paragrafen ovan handlar bland annat om att alla elever ska ges stöd så att de utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. I detta ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande barn och elever som har sämre förutsättningar. Förskolan och skolan ska också ge varje flicka och pojke lika möjlighet att utveckla sin fulla potential som människa (prop. 2009/10:165 s. 221).
Enligt 1 kap. 8 § skollagen ska alla ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen).
Likvärdighet betyder inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Likvärdigheten upprätthålls av mål och krav i skollagen, läroplaner och andra författningar. Hur verksamheten ska utformas för att man ska nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Kvaliteten i verksamheten ska dock vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs (prop. 2009/10:165 s. 228 f. och 638).
3.2. Skolan styrs av staten, huvudmännen och professionerna
Staten styr skolväsendet främst med hjälp av författningar. Skolans styrdokument är bland annat skollagen och skolförordningen (2011:185). Andra viktiga styrdokument är läroplanerna samt ämnes- och kursplanerna. Ytterligare ett statligt styrmedel är kunskapsstyrning, som handlar om att utveckla och sprida bästa möjliga kunskap. Kunskapsstyrning bedrivs av flera skolmyndigheter (se vidare nedan om skolmyndigheterna). Staten styr även skolan till exempel via lärarutbildningen och rektorsutbildningen samt via olika typer av fortbildningar. Staten använder också ekonomiska styrmedel vid styrningen av skolan, främst generella eller riktade statsbidrag.
Skollagen reglerar tre ansvarsnivåer för skolan: huvudmannen, rektorn och läraren. Staten styr således dels mot huvudmännen, dels förbi huvudmännen direkt mot professionerna. Detta brukar benämnas statens dubbla styrning.
Huvudmannen är oftast antingen en kommun eller, för fristående skolor, en enskild huvudman. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. Vissa skolor har kommunalförbund eller regioner som huvudmän. Huvudmannen har ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter (2 kap. 8 § skollagen).
Begreppen förskolenhet respektive skolenhet är reglerade i skollagen med följande betydelser.
– Förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som
omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad, – Skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organi-
serad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad.
Vissa skolor är organiserade i flera skolenheter. Även förskolor kan bestå av flera enheter.
Rektorn leder det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet, beslutar om organisationen och resursfördelningen inom enheten och har i övrigt det ansvar som framgår av författningar (2 kap.9–10 §§skollagen). Läroplanerna ger rektorerna i egenskap av pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal ett övergripande ansvar för att verksamheten som helhet inriktas mot de nationella målen (se till exempel avsnitt 2.8 i läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet [SKOLFS 2018:50]).
Lärare har ansvar för undervisning och betygssättning (2 kap. 13 § och 3 kap. 16 §skollagen).
En bärande princip i skollagen är att alla verksamheter, oavsett huvudman, ska ha en gemensam reglering när så är möjligt. Men kommunen har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det och måste därför ha en beredskap för att alltid kunna ta emot elever. Kommunerna har även i övrigt vissa renodlade myndighetsuppgifter som är åtskilda från själva huvudmannaskapet. Bland annat har kommunerna ansvar för att fördela medel till såväl egna skolor som att lämna bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en fristående skola. Kommunerna ansvarar även bland annat för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (se till exempel 10 kap.37–39 §§skollagen).
3.3. Regeringen förfogar över ett antal skolmyndigheter
Regeringen förfogar över flera myndigheter som på olika sätt bidrar till uppfyllandet av målen för skolverksamheten. Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Skolverket ska bland annat främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö (1 § förordningen [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Skolinspektionen ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö (1 § förordningen [2011:556] med instruktion för Statens skolinspektion). Vid myndigheten finns även Barn- och elevombudet (BEO), som är en del av Skolinspektionen, men samtidigt har en självständig funktion. BEO arbetar för att motverka kränkningar av barn och elever i skola och förskola.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. (1 § förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Sameskolstyrelsen ansvarar för utbildning i sameskolan samt i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola (1 § förordningen [2011:131] med instruktion för Sameskolstyrelsen). Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt (1 § förordningen [2014:1578] med instruktion för Skolforskningsinstitutet).
3.4. Den kommunala självstyrelsen ger ramar för statens styrning och kommunernas finansiering
En grundläggande tanke i det svenska skolväsendet är att skolan genom hög kvalitet, stark likvärdighet och genom ett kompensatoriskt arbete ska ge alla elever, oavsett bakgrund, möjlighet att lyckas i skolan. Men resurstilldelningen påverkas av respektive kommuns ambi-
tionsnivå med skoluppdraget, det vill säga av den nivå på service och kvalitet i verksamheten som kommunen avser åstadkomma.
Kommunerna finansierar som nämnts även enskilda huvudmäns skolverksamhet. Ersättningen till den enskilda huvudmannen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan (se till exempel 10 kap. 38 § skollagen).
Skillnader i ambitionsnivå mellan kommunerna vad gäller skolans finansiering är en naturlig följd av det kommunala självstyret, som har en lång tradition i Sverige och innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. De två grundläggande värdena bakom självstyrelsen uttrycks ofta som demokrati och effektivitet. Samtidigt gäller skollagen för alla huvudmän: alla elever ska ges förutsättningar att nå sin fulla potential, oavsett i vilken skola de går. Det finns en inneboende motsättning mellan det kommunala självstyret och en likvärdig resursfördelning (se till exempel SOU 2020:28). Regeringen har nyligen tillsatt en särskild utredare som ska föreslå ett system för resursfördelning som utgår från en nationellt bindande skolpengsnorm för förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Syftet ska vara att genom statlig styrning av finansieringen öka likvärdigheten i den svenska skolan i hela landet (dir 2023:153).
3.5. Det systematiska kvalitetsarbetet är ett viktigt verktyg i skolans interna styrning
Det systematiska kvalitetsarbetet är en viktig del av huvudmännens och skolenheternas interna styrning. Regleringen av skolans systematiska kvalitetsarbete anger att all utbildning inom skolväsendet systematiskt och kontinuerligt ska planeras, följas upp och utvärderas. Utifrån analysen ska huvudmannen genomföra insatser för att utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen, prop. 2021/22:160, s. 226). Tanken är alltså att det systematiska kvalitetsarbetet ska leda till att huvudmännen vid behov sätter in åtgärder som leder till att eleverna klarar skolans mål.
Skolverket framhåller att ett fungerande kvalitetsarbete är avgörande för att kunna främja alla barns och elevers lärande, utveckling
och hälsa. Kvalitetsarbete handlar ytterst om att kunna ge alla barn och elever en likvärdig utbildning av hög kvalitet (Skolverket 2023a) .
På regeringens uppdrag har Skolverket, efter dialog med Skolinspektionen, SPSM och Skolforskningsinstitutet utvecklat ett nationellt kvalitetssystem med nationella målsättningar, delmål och indikatorer samt framgångsfaktorer för effektiv skolutveckling. Det nationella kvalitetssystemet ska användas som stöd för det systematiska kvalitetsarbetet. I uppdraget till Skolverket ingår också att ta fram ett analysunderlag inför kvalitetsdialoger med huvudmännen, och att genomföra återkommande kvalitetsdialoger tillsammans med SPSM (U2018/02652 [delvis], U2021/03837).
Skolhuvudmännen har även ansvaret för elevernas och personalens arbetsmiljö. Arbetsmiljöarbetet följer en process som påminner om den som ska följas i det systematiska kvalitetsarbetet. Arbetsgivaren ska undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås (AFS 2001:1, 2 §).
3.6. Elevhälsan är en viktig stödresurs för skolan
Elevhälsan är en särskilt reglerad verksamhet inom skolan (2 kap.25–28 §§skollagen). I vårt delbetänkande Samhället mot skolattacker (SOU 2023:28) beskrivs elevhälsans uppdrag. Redogörelsen nedan är en kortare version av den beskrivningen.
För eleverna i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå och ske i samverkan med lärare och övrig personal. Elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete. Vid behov ska elevhälsan samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten.
I förarbeten har uttalats att elevhälsan i det individuellt inriktade arbetet har ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling, medan de mer generellt inriktade uppgifterna rör elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund som till
exempel arbetet mot kränkande behandling och undervisningen om tobak, alkohol och andra droger, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning med mera. Det har vidare uttalats att elevhälsan har ett särskilt ansvar för att bevaka att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor (prop. 2009/10:165 s. 276).
Elevhälsan består av olika delar. En viktig skillnad görs mellan de medicinska insatserna och övriga verksamheter i elevhälsan. I elevhälsans medicinska gren måste skolhuvudmannen i egenskap av vårdgivare samt hälso- och sjukvårdspersonalen ta hänsyn till lagstiftningen som gäller för hälso- och sjukvården. Skollagen ställer krav på att elever ska erbjudas ett antal hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Därutöver ska eleverna också kunna få hjälp med enkla sjukvårdsinsatser, med vilket avses till exempel omplåstring eller preliminära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment (prop. 2009/10:165 s. 658).
3.7. Särskilda utmaningar för styrningen av skolväsendet
I flera avseenden står sig den svenska skolan väl vid en internationell jämförelse. Det finns emellertid ett glapp mellan de nationella målen för skolan och skolans resultat i praktiken. Det leder för långt att här ge en fullödig bild av utmaningarna inom skolväsendet. Men den bristande likvärdigheten, och för vissa huvudmän och skolor den bristande kvaliteten, och särskilt problemen med elever som inte får tillräckligt med stöd för att nå de nationella målen, förtjänar att nämnas som ett av skolans större problem. Problemen med bristande likvärdighet och kvalitet har uppmärksammats och adresserats av regeringar och skolmyndigheter under en följd av år. Skolinspektionen har också återkommande påvisat brister i huvudmännens sätt att bedriva skoluppdraget. Att ett stort antal elever misslyckas med att nå skolans mål såväl i grundskolan som i gymnasieskolan är en utmaning inte enbart för skolväsendet utan även för samhället i sin helhet.
3.7.1. En särskild utmaning är att många elever inte klarar målen för skolan
Skolverket anser att det är både samhällsekonomiskt ineffektivt och ett stort problem för den enskilde eleven att tusentals elever varje år underkänns i den obligatoriska skolan. Låga eller ofullständiga betyg är, framhåller Skolverket, en stark riskfaktor för framtida bristande förankring på arbetsmarknaden, missbruk och kriminalitet (Skolverket 2023b).
Många elever underkänns i den obligatoriska skolan och saknar därmed behörighet till ett nationellt program inom gymnasieskolan, framhåller Skolverket. Våren 2022 var endast 85 procent av eleverna som gick ut grundskolan behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Nästan 18 000 elever saknade våren 2022 behörighet till något av gymnasieskolans nationella program. Skolverket påtalar att andelen elever som inte når betygskriterierna i grundskolan varit konstant under lång tid (ibid.).
Skolverket ser allvarligt på att många elever år efter år lämnar grundskolan utan behörighet att påbörja ett nationellt program i gymnasieskolan (ibid.).
Flertalet av de elever som saknar behörighet till ett nationellt program på gymnasieskolan studerar inom gymnasieskolan på något av de fyra introduktionsprogrammen. Men en stor andel av samtliga elever på gymnasieskolan, nära tre av tio elever, lämnar gymnasieskolan utan examen (ibid.).
3.7.2. Många huvudmän lever inte upp till de författningsmässiga krav som ställs på dem
Genom Skolinspektionens tillsyn vet vi att det finns många skolor och huvudmän vars verksamhet har brister i kvaliteten och inte lever upp till de författningsmässiga krav som ställs på utbildningen.
Vid Skolinspektionens regelbundna tillsyn av grundskolan 2022 konstaterades brister inom något eller flera områden på omkring hälften av de skolor som valts ut för tillsyn under året. Några vanliga exempel på problematiska iakttagelser från inspektionen 2022 är en otillräcklig studiero och otillräckligt med stöd och stimulans till elever. Det förekom även brister på flera skolor i arbetet med trygghet och mot kränkande behandling (Skolinspektionen 2023a).
Många skolor som inte valdes ut för tillsyn blev i stället föremål för kvalitetsgranskning. Under 2022 har 170 skolor omfattats av regelbunden kvalitetsgranskning. Resultaten gav en bild av kvaliteten inom fyra områden som är av central betydelse för elevernas utbildning: rektors ledarskap, undervisning, trygghet och studiero samt bedömning och betygssättning. Omkring 90 procent av de skolor som omfattades av regelbunden kvalitetsgranskning bedömdes behöva höja kvaliteteten inom minst ett av de fyra områdena. Merparten av skolorna bedömdes ha utvecklingsbehov inom två eller tre av de fyra områdena. Omkring 10 procent av de granskade skolorna arbetade på ett sätt som i hög utsträckning motsvarar Skolinspektionens uppsatta kvalitetskriterier inom samtliga granskade områden (ibid.).
4. Brottsligheten i skolan och samhället
I detta kapitel beskrivs kortfattat förekomsten av brott i skolan och samhället, baserat på brottsstatistiken, olika självvärderingar och myndighetsrapporter. Beskrivningen utgör en bakgrund till de bedömningar och förslag om att motverka brott som behandlas i de följande kapitlen.
4.1. Skolan är en vanlig brottsplats
4.1.1. Skolundersökningen om brott
Brottsförebyggande rådet (Brå) genomför återkommande en skolundersökning om brott (SUB). Undersökningen bygger på självdeklarerad utsatthet för och delaktighet i brott, bland elever i årskurs 9 i grundskolan (Brå 2022). Den senaste undersökningen benämns SUB 2021.
SUB har genomförts med olika intervall sedan 1995. Det är inskrivet i Brå:s instruktion att undersökningen ska genomföras minst var tredje år. Från och med 2020 ingår undersökningen i den officiella statistiken. Inför 2015 års undersökning förändrades frågeformuläret och datainsamlingsmetoden. De jämförelser som görs i SUB 21 avser därför endast perioden från 2015.
SUB ger en bild av hur vanligt det är att elever i årskurs 9 i grundskolan utsätts för brott samt hur vanligt det är att de deltagit i olika typer av brott eller andra riskbeteenden. Det går även att utskilja utsatthet för brott eller delaktighet i brott i skolmiljön. Det går dock inte att se resultaten uppdelat på olika skolor, till exempel med hänsyn till skolornas geografiska läge eller elevunderlagets socioekonomiska sammansättning. Den senaste undersökningen publicerades i
oktober 2022, baserat på en datainsamling från månadsskiftet oktober–november 2021 till slutet av januari 2022.
Datainsamlingen för SUB 2021 genomfördes på plats i skolorna och frågorna handlar om utsatthet för och delaktighet i brott under de senaste tolv månaderna. Undersökningen genomförs i ett urval av skolor i Sverige, med hjälp av enkäter som fylls i anonymt under skoltid. I Skolundersökningen om brott 2021 har totalt 5 050 elever medverkat. Brå uppger att resultaten i SUB 2021 kan ha påverkats av pandemin, men att det är svårt att dra några slutsatser om dess inverkan på utsatthet för brott eller delaktighet i brott bland elever i årskurs 9 i grundskolan, utifrån denna undersökning.
I SUB 2021 har elever som uppgett att de blivit utsatta för brott fått svara på var brottet begicks. Det visar sig att skolan är en vanlig brottsplats, och för flera brottstyper gäller att andelen av brotten som ägt rum i skolmiljö har ökat.
Enligt SUB 2021 är skolan den vanligaste brottsplatsen för både lindrig och grov misshandel, och för fysiska och sexuella kränkningar bland pojkar. Elever som blivit utsatta för rån anger skolan som den näst vanligaste brottsplatsen.
Andelen elever som utsatts för respektive brottstyp har legat relativt stabilt sedan 2015. Men för vissa av brotten har alltså skolan i förhållande till andra brottsplatser blivit en vanligare brottsplats.
Sedan 2015 har andelen elever som uppgett utsatthet för lindrig misshandel i skolmiljö ökat, jämfört med utsatthet i andra miljöer. För alla brottsplatser sammantaget var andelen pojkar som uppgett att de varit utsatta för lindrig misshandel 19,1 procent 2015 och 18,5 procent 2021. För flickor är motsvarande andelar 14,5 respektive 16,1 procent. Andelen av dessa brott som begicks i skolmiljön ökade för pojkar från 58 till 68 procent under tidsperioden. För flickor är motsvarande ökning från 38 till 50 procent. Bland både pojkar och flickor som utsätts för lindrig misshandel är skolmiljön den vanligaste brottsplatsen 2021.
Skolan eller skolgården är också den vanligaste brottsplatsen bland de elever som uppger att de har utsatts för grövre misshandel. Det handlar om få fall, men av dessa fall uppges brottsplatsen vara skolan eller skolgården i 54 procent av fallen. Bland utsatta för grövre misshandel har den andel som uppgett att händelsen skett i skolmiljö ökat över tid. Andelen är högre 2021 än 2019 (54 respektive 49 procent).
Pojkar som uppger att de utsatts för hot anger skolmiljön som plats i 26 procent av fallen. För flickor är motsvarande andel 17 procent.
Bland pojkar som utsatts för fysiska sexuella kränkningar har en övervägande majoritet, 80 procent, uppgett att händelsen inträffat i skolmiljö. Bland de flickor som uppger att de utsatts för fysiska sexuella kränkningar är skolan platsen för brottet i 31 procent av samtliga fall.
4.1.2. Skolenkäten
Under våren 2023 genomförde Skolinspektionen Skolenkäten för tjugotredje gången. Resultatet visar att de flesta, men inte alla, elever känner sig trygga. Men det finns samtidigt de som uttrycker otrygghet, framför allt i årskurs 8 i grundskolan, där en av fem elever (20 procent) svarar att de inte alls eller endast till viss del känner sig trygga.
Lärarnas bild av trygghet överensstämmer med elevernas bild. En klar majoritet svarar att de upplever att eleverna känner sig trygga Samtidigt är det 15 procent av lärarna i grundskolan och 10 procent av lärarna i gymnasieskolan som till viss del eller inte alls upplever att eleverna känner sig trygga (Skolinspektionen 2023b).
Frågorna i skolenkäten tar bland annat fasta på upplevelsen av trygghet i skolan och andra aspekter av studiemiljön samt om undervisningen. Enkätresultatet handlar inte om rädsla för eller utsatthet för brott, utan om upplevelse av trygghet i en vidare mening. Enkätresultatet bidrar med underlag för Skolinspektionens granskningar av skolor.
Skolinspektionen har sammanställt resultaten från skolenkäten åren 2010–2020. Resultaten av sammanställningen visar att lärare och vårdnadshavare har en positiv bild av elevernas upplevelse av trygghet i skolan och de flesta elever svarar också att de känner sig trygga. År 2020 uppgav åtta av tio i årskurs nio att de kände sig trygga och nio av tio i årskurs fem. Även i andra året i gymnasieskolan upplevde nio av tio att de kände sig trygga. Men förändringen över tid har emellertid gått i negativ riktning och särskilt gäller detta åk 9 där andelen trygga elever minskade från 89 till 79 procent mellan 2010 och 2020 (Skolinspektionen 2021).
4.1.3. Polisanmälda brott mot barn i åldern 7–15 år
I en rapport från Brå kartläggs och beskrivs den polisanmälda brottsligheten mot barn mellan 7 och 15 år (Brå 2023a). Studien omfattar brott som drabbat målsägande i åldern 7–15 år under åren 2018–2020. Skolan är en av fyra huvudsakliga arenor för var brottshändelserna ägt rum. De anmälda brotten mot flickor har i högre grad skett på sociala medier, medan brotten mot pojkar i högre grad skett i skolmiljön. Skolmiljön är en särskilt framträdande brottsplats för brotten mot 10–12-åringarna jämfört med övriga åldersgrupper.
Brott i skolmiljön utgörs bland annat av situationer med fysiskt och psykiskt våld i samband med bråk och konflikter mellan barn och i samband med mobbning. Det förekommer också situationer med oprovocerat våld från andra barn. I mindre grad förekommer också situationer där skolpersonal och föräldrar utövat våld mot barn i skolan. Skolmiljön innefattar också brottssituationer där barn utsätts för sexuellt våld. Det handlar om sexuellt våld mellan barn, vilket spänner från att exempelvis fotografera eller filma andra barn i omklädningsrum och sedan sprida detta material, till sexuella trakasserier och även våldtäkter i skolmiljön. Det handlar även om olika former av både lindrigare och grövre sexuellt våld av skolpersonal med en misstänkt sexuell dragning till barn.
4.2. Hot och våld är ett arbetsmiljöproblem i skolan
Vi har fått del av statistik från Arbetsmiljöverket om anmälda hot och våldshändelser från grundskolan och gymnasieskolan de senaste fem åren.
Arbetsgivaren är skyldig att göra en anmälan till Arbetsmiljöverket när det inträffar en allvarlig personskada eller ett dödsfall på en arbetsplats. Detsamma gäller skador i samband med arbetet som drabbat flera arbetstagare samtidigt och tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa, enligt 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen (1977:1160). Statistiken avser alltså tillbud, olycksfall eller dödsfall som är relaterade till hot och våldshändelser.
Arbetsmiljöverket har tagit emot knappt 4 300 anmälningar gällande hot och våld från skolor under åren 2019 till 2023. Anmälningarna kommer från grundskola och förskoleklass, anpassad grund-
skola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.
Anmälningarna avser händelser där lärare, elever eller övrig personal varit utsatt för hot eller våld.
Flertalet anmälningar, knappt 2 900, avsåg tillbud, det vill säga situationer som hade kunnat leda till en personskada, kopplat till hot och våld. Knappt 1 400 anmälningar avsåg fall där en skada rapporterades (olycksfall). Fyra fall med dödlig utgång har rapporterats under perioden.
Tabell 4.1 Tillbud, olycksfall eller dödsfall relaterat till hot och våld som skolor anmält till Arbetsmiljöverket 2019–2023
2019 2020 2021 2022 2023 Totalt
Tillbud
564 411 562 560 786 2 883
Olycksfall
250 244 263 296 343 1 396
Dödsfall
-
1
-
2 1 4
Totalt
814 656 825 858 1 130 4 283
Källa: Uppgifter som utredningen fått del av från Arbetsmiljöverket.
Arbetsmiljöverket kan för närvarande inte förklara den stora ökningen av anmälningar mellan 2022 och 2023, men en tänkbar orsak kan vara att Arbetsmiljöverket under våren 2023 påbörjade inspektioner av grund- och gymnasieskolor, som pågår till och med juni 2024. Arbetsmiljöverket uppger att man tidigare erfarit att pågående inspektioner kan leda till fler anmälningar. Fokus för inspektionerna är skolornas förebyggande arbete för att minska riskerna för hot och våld. Oron för att bli utsatt för hot och våld på arbetet, är en psykisk belastning som också påverkar arbetsmiljön negativt. Detta ska arbetsgivaren också känna till och förebygga.
Regeringen har gett Arbetsmiljöverket i uppdrag redogöra för och analysera de anmälningar som görs till myndigheten om allvarliga olyckor, allvarliga tillbud och arbetsskador som rör hot och våld mot lärare och andra yrkesgrupper inom skolväsendet, samt i förekommande fall elever. Förslag på insatser för att förbättra förutsättningarna för en säker och trygg arbetsmiljö i skolväsendet ska lämnas. Uppdraget ska redovisas senast den 15 oktober 2024 (regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Arbetsmiljöverket).
Antalet anmälningar har ökat kraftigt om jämförelsen utvidgas till att avse åren 2012 till 2023. Till exempel inkom 393 anmälningar om hot och våld från skolorna år 2012, att jämföra med 1 130 anmälningar år 2023, enligt uppgifter vi fått från Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverket uppger att en förklaring till ökningen över den längre tidsperioden kan vara att tillgängligheten och medvetenheten om skyldigheten att anmäla sannolikt ökade efter införandet av en gemensam anmälningsportal.
Från Arbetsmiljöverket framhålls vid våra kontakter att myndigheten antar att det verkliga antalet tillbud eller olycksfall till följd av hot och våld överstiger antalet anmälda fall, men att det är svårt att uppskatta hur stor underrapporteringen är.
Vi har även fått del av statistik från Arbetsmiljöverket om arbetsolyckor i skolan relaterat till hot och våld, som har lett till sjukfrånvaro eller annan frånvaro från arbetet, för den berörda personalen, under åren 2019 till 2023. Elever omfattas således inte. Även denna statistik avser grundskola och förskoleklass, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. Statistiken kommer från Försäkringskassans rapporteringssystem, som hanteras av Arbetsmiljöverket.
Under perioden 2019 till 2023 har 1 753 arbetsolyckor som lett till sjukfrånvaro eller annan frånvaro anmälts.
Tabell 4.2 Anmälda arbetsolyckor i skolan relaterat till hot och våld, som lett till sjukfrånvaro, åren 2019 till 2023
2019 2020 2021 2022 2023 Totalt
Anmälda arbetsolyckor från skolor med sjukfrånvaro eller annan frånvaro som orsakats av hot och våld 393 329 331 346 354 1 753
Källa: Uppgifter som utredningen fått del av från Arbetsmiljöverket.
4.3. Antalet anmälda brott har ökat under den senaste tioårsperioden
Brottsproblem i det omgivande samhället kan på olika sätt inverka på situationen i skolan, och skolan kan också bidra i arbetet för att förebygga och förhindra brott. Därför redovisar vi i detta och påföljande avsnitt några uppgifter om anmälda och upplevda brott i samhället utanför skolan.
I budgetpropositionen redovisar regeringen årligen utvecklingen av brottsligheten, tryggheten och förtroendet för rättsväsendet. Av redovisningen framgår att antalet anmälda brott ökat i flertalet kategorier under den senaste tioårsperioden. Skadegörelsebrott, sexualbrott och bedrägeribrott har ökat allra mest. Antalet anmälda tillgreppsbrott har däremot minskat. En jämförelse mellan antalet anmälda brott 2022 och motsvarande antal 2021 visar i stället en minskning i flertalet brottskategorier.
Tabell 4.3 Anmälda brott och procentuell utveckling
Antal anmälda brott 2022
Procentuell förändring sedan 2013
Procentuell förändring sedan 2021
Misshandel
84 011
4,5
2,0
Sexualbrott
24 656
39,3
-10,8
Tillgrepp
392 744
-26,3
1,2
Bedrägeri
195 929
32,1
0,0
Skadegörelsebrott
211 366
49,8
-4,4
Brott mot trafikbrottslagen
68 949
5,7
-9,2
Brott mot narkotikastrafflagen 113 475
18,0
-3,9
Samtliga brott
1 447 470
3,2
-2,2
Källa: Officiell kriminalstatistik, återgiven från Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4.
Den officiella statistiken ger en otillräcklig bild av brottslighetens omfattning och utveckling. Det beror på att långt ifrån alla brott anmäls och benägenheten att anmäla kan variera över tid och mellan olika brottskategorier. Vissa typer av brottsanmälningar påverkas också av Polismyndighetens eller andra myndigheters prioriteringar och insatser. Ändrade regler som till exempel straffskärpningar för
viss brottslighet kan också förklara förändringar i den officiella anmälningsstatistiken.
4.4. Det dödliga skjutvapenvåldet har ökat i omfattning
Utvecklingen i Sverige är mycket allvarlig vad gäller dödligt skjutvapenvåld och sprängningar. Under 2022 skedde enligt Polismyndighetens statistik ett rekordhögt antal dödsskjutningar, samtidigt som sprängningarna fortsatte ligga på en hög nivå. Totalt rapporterades 391 skjutningar under 2022.1 Till följd av dessa skjutningar avled 62 personer och 107 skadades. Under 2023 har fram till den 15 oktober 337 skjutningar ägt rum, där 50 personer har avlidit och 100 har skadats. Under 2022 genomfördes 90 sprängningar (detonationer) som rubricerats som allmänfarlig ödeläggelse, 68 förberedelser och 33 försök. Motsvarande antal 2023 till och med den 15 november är 140, 52 och 130 (Polismyndigheten 2023a).
Våldet i kriminella sammanhang har förändrats under 2000-talet. Antalet skjutningar har ökat avsevärt och många av dem har ägt rum på offentliga platser. Antalet personer som avlidit på grund av skjutningarna har mer än tredubblats under perioden 2012–2022. Ökningen av antalet skjutningar kan till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar. De senaste åren har dessa konflikter även lett till en ökad användning av explosiva varor. Antalet sprängningar i Sverige de senaste åren saknar motstycke i modern tid (Ds 2023:11).
4.5. Självrapporterad utsatthet för brott mot person och egendom kompletterar brottsstatistiken
Som komplement till brottsstatistiken används bland annat självdeklarationsundersökningar för att bedöma brottslighetens omfattning och utveckling. Den ovan nämnda skolundersökningen (SUB) är en sådan. Nationella trygghetsundersökningen (NTU) som Brå
1 En bekräftad skjutning är enligt Polismyndighetens definition ett tillfälle då det avfyrats projektiler med krutladdat vapen och att det finns spår efter detta i form av kulor, hylsor eller skador på material eller personer som kommer av beskjutningen, alternativt att det finns fler än ett oberoende ögonvittne till skjutningen. Skjutningen måste också vara icke-legal och inte uppenbart oavsiktlig. Beträffande sprängningar avser statistiken bekräftad allmänfarlig ödeläggelse (detonationer), försök, och förberedelse till allmän ödeläggelse. (Polismyndigheten 2023a)
genomför varje år är ett annat exempel. NTU undersöker människors utsatthet för brott, upplevelse av oro och otrygghet samt förtroende för rättsväsendet, liksom brottsutsattas erfarenheter av kontakter med rättsväsendet. Den senaste trygghetsundersökningen publicerades i oktober 2023 (Brå 2023b).
Det är 20,1 procent av befolkningen (16–84 år) som uppger att de under 2022 utsattes för någon eller några av de brottstyper som i NTU sammantaget kallas brott mot enskild person: misshandel, hot, sexualbrott, personrån, fickstöld, försäljningsbedrägeri, kort- och kreditbedrägeri eller nätkränkning. År 2021 var motsvarande andel 19,5 procent, det vill säga brottsligheten har ökat något det senaste året jämfört med det föregående året. Brottskategorin började mätas i sin nuvarande sammansättning 2016. En ökning av brott mot enskild person noterades fram till och med 2018, därefter skedde en minskning fram till och med 2021.
Bland kvinnor är det 21,1 procent, och bland män 19,0 procent, som utsattes för något brott mot person. Skillnaden mellan män och kvinnor är störst vid sexualbrott, som en betydligt större andel kvinnor uppger att de utsatts för. Vad det gäller övriga brottstyper uppger män utsatthet i större utsträckning, med undantag för fickstöld.
5. Det brottsförebyggande arbetet
I vårt uppdrag ingår att föreslå hur ett lagstadgat ansvar för det brottsförebyggande arbetet bör utformas för skolväsendet. I detta kapitel ges en kort introduktion till området brottsförebyggande arbete. Kapitlet inleds med en historisk återblick. Därefter behandlas vissa definitionsfrågor och andra teoretiska utgångspunkter. Slutligen ges en beskrivning av de centrala aktörerna och arbetsformerna inom området.
5.1. Brottsförebyggande arbete har länge varit en angelägen samhällsfråga
För 27 år sedan presenterade regeringen sitt första brottsförebyggande program, Allas vårt ansvar (Ds 1996:59). I programmet konstateras att brottsligheten i Sverige ökat kraftigt och att åtgärder riktade till barn och unga i riskzonen för kriminalitet liksom för att motverka att grupper av människor slås ut eller marginaliseras är lika viktiga som åtgärder inom rättsväsendet. Programmet omfattar insatser på central, regional och lokal nivå men tyngdpunkten ligger på att stödja och främja ett lokalt brottsförebyggande arbete. Vikten av att ta tillvara det medborgerliga initiativet och engagemanget betonas. Att hindra nyrekryteringen identifieras som det mest effektiva sättet att förebygga den stora mängd brott som utgör återfallsbrottslighet. Föräldrarna, skolan, socialtjänsten och polisen pekas ut som centrala aktörer.
År 2017 beslutades det andra nationella, brottsförebyggande programmet, Tillsammans mot brott (Skr. 2016/17:126). Det riktar sig bland annat till statliga myndigheter, regioner, kommuner, näringslivet och det civila samhällets organisationer. Syftet är att skapa förutsättningar för ett långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. I programmet beskrivs regeringens övergripande målsättningar
för hur ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete bör bedrivas, hur samverkan mellan berörda aktörer kan utvecklas och hur regeringen själv avser att verka för att målsättningarna ska uppfyllas. I samband med programmet gavs länsstyrelserna en ny, samordnade roll i arbetet (förordning [2016:1258] om regional samordning inom det brottsförebyggande området) och Brottsförebyggande rådets (Brå:s) uppdrag utvidgades (Ju2017/01526). Skolan beskrivs som en betydelsefull aktör och värdegrundsuppdraget liksom möjligheterna att erbjuda barn och elever en trygg skolgång, goda kunskaper samt undervisning när det gäller brottsligheten och dess konsekvenser nämns särskilt.
5.2. Det finns ingen enhetlig definition
Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet brottsförebyggande arbete eller brottsprevention, som det också kallas. I det nationella programmet Tillsammans mot brott beskrivs brottsförebyggande arbete som åtgärder inriktade dels mot individers benägenhet att begå brott (social prevention), dels med syfte att påverka omständigheter i själva situationen som gör att individer väljer att begå brott (situationell prevention). Det är samma avgränsning som Brå, Polismyndigheten och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) gör i boken Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete (Brå, Polisen, SKR 2020). Social prevention omfattar både åtgärder för att motverka att individer börjar begå brott i unga år och för att motverka återfall, det vill säga att den som börjat begå brott fortsätter med det. Den situationella preventionen tar sikte på tillfällena till brott och kan till exempel handla om att minska ett brottsobjekts tillgänglighet eller öka risken för upptäckt.
Det finns även andra sätt att använda begreppet. Polismyndigheten definierar till exempel brottsförebyggande arbete som åtgärder som myndigheten utför eller deltar aktivt i med det primära syftet att förhindra brott (Polismyndigheten 2022). Inom den kriminologiska forskningen förekommer också olika definitioner. Professor emeritus i kriminologi Jerzy Sarnecki menar till exempel att brottspreventiva åtgärder och förhållanden är sådana som minskar sannolikheten för att brott ska begås och/eller som reducerar skadeverkningarna av brott (Sarnecki 2019). I Skolverkets redovisning av regeringsuppdraget att kartlägga skolans brottsförebyggande arbete görs ingen definition av
begreppet men det konstateras att skolans kunskaps- och värdegrundsuppdrag är centrala samt att samverkan, trygghet och arbete mot kränkande behandling är områden som kan bidra till att förebygga brott (Skolverket 2023c).
Ibland talar man om primär, sekundär och tertiär alternativt universell, selektiv och indikerad prevention. Primär eller universell prevention innefattar generella åtgärder som riktar sig till alla individer eller platser, om det gäller situationell prevention. Sekundär eller selektiv prevention tar sikte på särskilda riskgrupper eller riskmiljöer och tertiär eller indikerad prevention syftar till att förhindra att individer som redan begått brott gör det igen eller att platser som är brottsutsatta fortsätter att vara det.
Ofta görs skillnad på brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Skillnaden utgår som regel från en definition av säkerhet som den faktiska risken att utsättas för brott och trygghet som upplevelsen av den risken. Det brottsförebyggande arbetet syftar då till att öka säkerheten emedan det trygghetsskapande arbetet tar sikte på människors upplevelser. Åtgärderna kommer att vara olika eftersom tryggheten tenderar att påverkas mindre av den faktiska brottslighetens omfattning och karaktär och mer av faktorer som till exempel personliga egenskaper, social sammanhållning, uppfattningar om brottsutvecklingen, ordning eller oordning i den fysiska miljön, ekonomisk oro och samhällsförändringar (Sahlin Lilja 2023). Ett annat gränssnitt är det mellan förebyggande och främjande arbete. När Skolverket och Skolinspektionen definierar det förebyggande arbetet i skolan beskrivs det som ett arbete för att identifiera och avvärja risker emedan det främjande arbetet är bredare och pågår hela tiden, utan att något särskilt har inträffat (Skolverket 2019a, Skolinspektionen 2023c). I vissa fall är det viktigt att göra skillnad på det brottsbekämpande och det brottsförebyggande arbetet. Med brottsbekämpning brukar då avses det arbete som framför allt bedrivs inom rättsväsendet och som handlar om att upptäcka, utreda och beivra redan begångna brott.
Generellt kan sägas att förebyggande insatser handlar om att adressera orsaker till och förutsättningar för det fenomen som ska motverkas. Men att fastställa vad som orsakar brott och brottslighet är komplicerat.
5.3. Det finns många teorier om brottslighetens orsaker
Kriminologi brukar beskrivas som det vetenskapliga studiet av brottsligheten. Brottslighetens orsaker är ett av de områden som studeras. Att med någon säkerhet fastslå vad det är som gör att människor begår brott är emellertid mycket svårt och aktualiserar ett antal grundläggande frågor, bland annat av metodologisk karaktär. Här presenteras i korthet några av de mest kända teorierna om brottslighetens orsaker, framför allt för att spegla den spännvidd som finns i teoribildningen (Lilly, Cullen & Ball 2015, Sarnecki & Carlsson 2020).
Robert K. Mertons teori om strain (ung. frustration). Teorin utgår
från att människors livsmål är påverkade av de normer som råder i det omgivande samhället. I det västerländska samhället handlar det till stor del om ekonomisk och social framgång och medlen att uppnå dessa mål är framför allt utbildning och arbete. Människor som av olika skäl inte har möjlighet att uppnå målen kommer att uppleva
strain, vilket beskrivs som ett obehagligt tillstånd. Enligt teorin finns
det olika strategier som människor kan använda sig av för att hantera
strain. En av dem benämns innovation och innebär att individen be-
håller de mål som gäller i samhället men förkastar medlen och ersätter dem med andra, såsom till exempel brottslighet.
Donald Sutherlands teori om differentiella associationer. Suther-
lands tes är att brottslighet, precis som allt annat mänskligt beteende, är inlärt och att inlärningen sker i direkta kontakter mellan människor. Om en individs nätverk framför allt består av individer som påverkar henne eller honom i en prokriminell riktning så kommer individen själv att bli benägen att begå brott. Det handlar inte bara om antalet relationer utan också om andra faktorer som till exempel relationernas betydelse för individen. Inlärningen gäller, enligt Sutherland, inte bara olika tekniker att begå brott utan också drivkrafter, rationaliseringar och attityder.
Travis Hirschis teori om sociala band. Hirschi har intresserat sig
för vad det är som gör att individer avhåller sig från att begå brott och konstaterar att det till stor del handlar om sociala band. Han identifierar fyra centrala element i de sociala banden; anknytning till
exempelvis föräldrar, skola och kamrater, åtaganden i förhållande till den konforma samhällsordningen och investeringar i konforma livsmål, delaktighet i konventionella aktiviteter såsom skola, arbete och föreningsaktiviteter samt övertygelse om samhällsordningens legitimitet i form av bland annat positiva attityder till lagstiftning och negativa attityder till brottslighet. Ju starkare de sociala banden är, desto mindre är risken, enligt teorin, att en individ ska ägna sig åt brottslighet.
Integrerade teorier. Numera är det vanligt att forskare kombinerar
flera olika teoretiska ansatser. Den amerikanske forskaren David Farrington baserar till exempel sin teori på sex faktorer som enligt hans forskning visar oberoende effekter på brottsligheten. Faktorerna är impulsivitet, låg intelligens, dålig uppfostran, antisocialt beteende hos föräldrarna, social och ekonomisk fattigdom samt antisocialt beteende i barndomen. På så sätt kombinerar Farringtons teori den psykologiska med den sociologiska nivån. Per-Olof H. Wikström avser att i sin teori Situational Action Theory (SAT) länka samman individrelaterade och miljörelaterade riskfaktorer. I teorin definieras brott som en moralisk handling. Om människor begår brott beror det, enligt Wikström, på att de uppfattar en viss brottshandling som ett acceptabelt handlingsalternativ i den situation som de befinner sig i. I vissa fall kan det också bero på att de på grund av bristande självkontroll inte förmår stå emot ett tryck eller incitament att begå en brottslig handling, som i och för sig strider mot deras moraluppfattning.
Det finns också kriminologisk forskning med helt andra inriktningar, till exempel med fokus på genusfaktorer bakom brottsligheten eller orsakerna till så kallad white-collar crime eller manschettbrottslighet.
En teori som det brottsförebyggande arbetet ofta tar avstamp i är den så kallade rutinaktivitetsteorin (Cohen & Felson 1979). Teorin kan illustreras som en triangel och hänvisas också ofta till som brottstriangeln. Enligt teorin förutsätter brott den samtidiga förekomsten av en motiverad gärningsperson, avsaknad av formell eller informell kontroll samt ett lämpligt objekt eller offer. Förebyggande åtgärder kan därför ta sikte på att
- minska motivationen hos en person att begå brott,
- stärka den formella och informella kontrollen, det vill säga öka upptäcktsrisken eller stärka andra faktorer som ökar den informella kontrollen eller
- begränsa tillgången till eller stärka skyddet av lämpliga brottsobjekt eller brottsoffer.
En annan teori som kan aktualiseras just när det gäller brottsförebyggande arbete är den så kallade Broken Windows-teorin (Wilson & Kelling 1982). Enligt den teorin bidrar den fysiska miljöns förfall till ökade ordningsstörningar och ökad brottslighet. Om händelser som bidrar till ett sådant förfall får passera utan åtgärder signalerar det att miljön inte är prioriterad och förfallet kan leda till att den uppfattas som osäker. För att förebygga en negativ utveckling behöver därför omedelbara ingripanden ske även mot mindre ordningsstörningar och brott, såsom till exempel klotter och annan skadegörelse.
5.3.1. Ofta används begreppen risk- och skyddsfaktorer
I det socialpreventiva arbetet används ofta forskningen om så kallade risk- och skyddsfaktorer. I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggningen av ärenden som gäller unga lagöverträdare rekommenderas till exempel att all personal som handlägger sådana ärenden bör ha kunskap om risk- och skyddsfaktorerna för normbrytande beteende (Socialstyrelsen 2019). En riskfaktor för ett visst beteende är en viss egenskap, händelse, förhållande eller process som ökar sannolikheten eller risken för beteendet (Andershed & Andershed 2019). Skyddsfaktorer är å andra sidan egenskaper, händelser, förhållanden eller processer som minskar risken för beteendet. Det är viktigt att komma ihåg att riskfaktorer inte är detsamma som orsaksfaktorer utan det är faktorer som samvarierar med det aktuella utfallet och som man kan anta påverkar det, men inte med säkerhet kan säga orsakar det. En skyddsfaktor är inte bara avsaknaden av risk utan en faktor som faktiskt minskar sannolikheten för utfallet och kan bidra till att det inte uppstår trots att det finns en eller flera riskfaktorer.
Ett stort antal risk- och skyddsfaktorer har identifierats för normbrytande beteende och kriminalitet bland barn och unga (Socialstyrelsen 2020). Faktorerna existerar på flera nivåer; individ-, grupp och samhällsnivå. Som exempel på riskfaktorer kan nämnas normbrytande beteende (som både är en riskfaktor och ett utfall), problematiska kamratrelationer, föräldrars egna svårigheter och låg socioekonomisk status. Generellt gäller att ju fler riskfaktorerna är ju större är risken för att ett normbrytande beteende ska utvecklas eller fortsätta. Bland skyddsfaktorerna återfinns till exempel positiv skolanknytning och goda skolprestationer, föräldrarnas positiva attityder och uppfostringsstrategier samt hög socioekonomisk status. Man brukar skilja på direkta riskfaktorer, som till exempel impulsivitet hos barnet eller den unge, och indirekta som till exempel föräldrarnas utbildningsnivå som i sin tur kan påverka deras uppfostringsstrategier. En annan indelning är den i föränderliga (dynamiska) och oföränderliga (statiska) faktorer. En tredje skiljelinje går mellan initierande faktorer, som kan påverka debuten i normbrytande beteende, och upprätthållande faktorer som kan bidra till att beteendet fortsätter.
Det är viktigt att notera att flera av dessa risk- och skyddsfaktorer är gemensamma för många olika typer av ogynnsam utveckling såsom missbruk, psykisk ohälsa och utanförskap. Det innebär också att åtgärder som vidtas för att förebygga en viss typ av problem samtidigt kan verka förebyggande i flera andra avseenden. Särskilt gäller detta tidiga och universella insatser som till exempel många former av föräldraskapsstöd.
Genomgående gäller att risk- och skyddsfaktorerna hänger ihop och påverkar varandra på komplicerade sätt. Det betyder till exempel att ett brottsförebyggande arbete som är ensidigt inriktat på faktorer av ett visst slag eller på en viss nivå riskerar att inte bli effektivt. Det finns flera forskare som hävdar att mer komplexa faktorer bakom ungdomsbrottsligheten, såsom socioekonomiska och strukturella förhållanden, tenderar att glömmas bort emedan individfaktorer dominerar i både forskning och policyarbete (Söderberg 2023). Enligt forskaren Julia Sandahl finns till exempel behov av att komplettera det individorienterade perspektivet på relationen mellan skola och brott med en mer sociostrukturell ansats där brott betraktas som ett kontextuellt fenomen. I sin avhandling, Juvenile Crime in Context, konstaterar hon att det finns stora skillnader mellan skolor när det gäller
brottslighet och att dessa skillnader verkar öka. Orsaken tycks enligt studien framför allt vara att elever från familjer med svensk bakgrund och välutbildade föräldrar går i vissa skolor och elever med utländsk bakgrund och lågutbildade föräldrar i andra skolor (Sandahl 2021).
5.4. Många samhällsaktörer är berörda
I stort sett alla i samhället har möjlighet att bidra i det brottsförebyggande arbetet, det gäller såväl organisationer som enskilda. Näringslivet och det civila samhällets organisationer spelar viktiga roller. Flera offentliga samhällsaktörer har ett särskilt ansvar.
Det brottsförebyggande arbetet ingår bland annat i uppdragen för Brå och Polismyndigheten. Brå ska enligt sin instruktion främja arbetet och bidra till att det utvecklas (förordning [2016:1201] med instruktion för Brottsförebyggande rådet). Myndigheten har en särskild enhet, Enheten för utveckling av brottsförebyggande arbete, som bland annat stödjer det lokala brottsförebyggande arbetet.
Av 2 § polislagen (1984:387) framgår att det ingår i Polismyndighetens uppdrag att förebygga brottslighet. Ett viktigt steg i detta arbete togs i samband med den så kallade Närpolisreformen 1993. Den syftade bland annat till att skapa en mer decentraliserad och brottsförebyggande polisverksamhet (Brå 2001). I och med omorganisationen 2015 infördes två nya lokala funktioner – kommunpolis och områdespolis – och 2019 inrättades regionala, brottsförebyggande samordnare. Sedan 2022 bedrivs det brottsförebyggande arbetet enligt en särskild strategi (Polismyndigheten 2022). Den innebär bland annat myndigheten, inom ramen för sitt uppdrag, ska bidra till de mål som sätts upp i regeringens brottsförebyggande program, Tillsammans mot brott. Arbetet ska vara problemorienterat, vilket innefattar kartläggning, orsaksanalys, åtgärdsplaner samt uppföljning. Det ska utgå från den så kallade brottstriangeln, se avsnitt 5.3, men vara fokuserat på situationell brottsprevention.
På regional nivå har länsstyrelserna ett författningsreglerat uppdrag att samordna det brottsförebyggande arbetet (förordning [2016:1258] om regional samordning inom det brottsförebyggande området). I uppdraget ingår bland annat att bidra till utvecklingen av arbetet på regional och lokal nivå, samarbete och erfarenhetsutbyte
mellan berörda aktörer samt kompetensutveckling och tvärsektoriella utbildningsinsatser.
Mycket av det brottsförebyggande arbetet behöver bedrivas på lokal nivå, nära människor och nära potentiella brottstillfällen. Genom sitt breda uppdrag och sin lokala förankring har kommunerna en viktig roll att spela. I och med lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete har kommunerna från den 1 juli 2023 ett lagstadgat ansvar som bland annat innebär att de ska ta fram lägesbilder, besluta åtgärdsplaner och göra uppföljningar samt ta ett visst ansvar för samordningen av det lokala arbetet.
När det gäller den sociala brottspreventionen utgör socialtjänsten och skolan två centrala aktörer. För närvarande pågår arbetet med att ta fram en ny socialtjänstlag där socialtjänstens förebyggande arbete kommer att inta en central roll. Bland annat ska barn och unga som riskerar att dras in i kriminalitet erbjudas stöd i ett tidigt skede. Den nya lagen planeras träda i kraft under 2025 (prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 9, s. 173). Skolan har i dagsläget inget uttalat ansvar för brottsförebyggande arbete men skolväsendets breda uppdrag innehåller flera delar av stor betydelse när det gäller att förebygga att barn och unga utvecklar ett kriminellt beteende.
5.5. Det krävs samordning och samverkan
Det kan hävdas att största möjliga effektivitet uppnås när de många olika aktörernas resurser och insatser tas tillvara genom att dessa adderar till varandra med länkningar och anpassningar där det behövs och utan att onödiga glapp eller överlappningar uppstår. Detta är svårt men att uppnå en sådan samordning är ofta syftet med de många olika former för samverkan som förekommer på det brottsförebyggande området.
Det finns anledning att skilja på samverkan på strategisk nivå och samverkan i individärenden, bland annat för att samverkan om enskilda individer som regel väcker frågor om informationsdelning och sekretess. I vår enkät, se avsnitt 2.2, svarar 55 procent av rektorerna att de deltar i samverkan om brottsförebyggande frågor. I 38 procent av fallen avser samverkan strategiska frågor, i 7 procent individärenden och i 56 procent av fallen avser samverkan både strategiska frågor och individärenden.
Ett exempel på samverkan på strategisk nivå utgörs av den samverkan i lokala strategiska råd som avses i 9 § lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. I vårt delbetänkande (SOU 2023:28) beskrivs ett antal strukturer för samverkan i individärenden. Här uppmärksammas i korthet några av de strukturer av detta slag som förekommer för närvarande. Den praktiska implementeringen av olika modeller kan se mycket olika ut.
Samordnad individuell plan (SIP) är en lagreglerad samverkan mel-
lan i första hand socialtjänsten och hälso- och sjukvården kring individer med behov av stöd från båda dessa aktörer (2 kap. 7 § socialtjänstlagen [2011:453] och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Syftet är att upprätta en gemensam och samordnad plan för insatser.
Sociala insatsgrupper (SIG) är en samverkan mellan socialtjänst och
polis samt till exempel skola, psykiatri, fritid och föräldrar. Målgruppen är unga och unga vuxna med hög risk för fortsatt kriminalitet eller annat allvarligt normbrytande beteende. Syftet är att motverka återfall i brott. För varje ung person som blir föremål för SIG skapas en unik SIG-grupp och en gemensam åtgärdsplan upprättas. Samverkan bygger på att den unge eller vårdnadshavarna samtycker till att de deltagande aktörerna får dela uppgifter om den unge. Arbetssättet är beskrivet i ett material som är framtaget i samarbete mellan Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Brå, Skolverket, Myndigheten för civilsamhälles- och ungdomsfrågor samt SKR (Socialstyrelsen 2023a). År 2021 uppgav 109 av landets 290 kommuner att de arbetade med SIG.
Skola, socialtjänst, polis och fritid (SSPF) är en samverkansform
för brottsförebyggande arbete runt barn och unga som bedöms vara i riskzonen för kriminalitet och/eller missbruk. Från fritidssektorn kan till exempel representanter från fritidsgårdar eller aktörer från civilsamhället delta. SSPF har stora likheter med SIG-arbetet men vänder sig ofta till en något yngre målgrupp. Även för SSPF har ett stödmaterial tagits fram (Socialstyrelsen 2023b). År 2021 uppgav 148 kommuner att de arbetade med SSPF.
Hälsa, Lärande och Trygghet (HLT) är en samverkansform som
sedan 2011 är implementerad i Västerbottens samtliga 15 kommuner (Socialstyrelsen 2023c) . I HLT-teamen ingår representanter från för- och grundskola, elevhälsa, socialtjänst, hälsocentral samt mödra- och barnhälsovård. Målgruppen är barn och unga mellan 0 och 16 år och deras familjer. Syftet är att ge ett tidigt och samordnat stöd för att undvika mer omfattande svårigheter senare i livet. Arbetssättet finns beskrivet i en handbok (Västerbotten Hälsoval, Region Västerbotten 2019).
Skottlandsmodellen. I Skottland används en modell för att sam-
ordna tidiga insatser för barn och unga (kunskapsguiden.se). Modellen heter Getting it right for every child (GIRFEC) och syftar till att ge skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården verktyg för att stötta barn tidigt och med så litet byråkrati som möjligt. Flera svenska kommuner och regioner har, bland annat inom ramen för arbetet med regeringsuppdraget Tidiga samordnade insatser (U2017/01236/GV, U2020/00636/S, U2023/01937), använt modellen som inspiration för att utveckla sina samverkansstrukturer. Exempel på det är Backa barnet i Ystads kommun och Kronobarnsmodellen i region Kronoberg.
Till detta kommer att regeringen genom beslut den 9 november 2023 gett Polismyndigheten, Brå, Kriminalvården, länsstyrelserna, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Skolverket och Åklagarmyndigheten i uppdrag att inrätta en samverkansstruktur (Bob) på nationell, regional och lokal nivå för att bryta rekryteringen av barn och unga in i grov brottslighet (Ju2023/02529).
Christina Söderberg har i sin avhandling Att skapa mening i en komplex praktik, Föreställningar om brottspreventiva samverkansformer mellan omsorg och kontroll, bland annat intervjuat samverkansparter, ungdomar och föräldrar i SIG och SSPF (Söderberg 2023). Söderbergs utgångspunkt är att individinriktad brottspreventiv samverkan sker i ett spänningsfält mellan omsorg och kontroll. En slutsats som dras är att kontrollogiken, ofta representerad av polisen, ser ut att dominera och att socialtjänstens omsorgslogik ibland riskerar att bli otydlig. Det förekommer emellertid också att det i samverkan växer fram en gemensam logik som Söderberg kallar kontrollbaserad omsorgslogik. I avhandlingen framkommer vidare att de studerade samverkansparterna trots frustration över utmaningar och
besvikelse över uteblivna resultat hyser fortsatt tilltro till arbetsformerna.
Olika arbets- och samverkansformer inom det brottsförebyggande området kan även utgöra integrerade delar i bredare sammanhang som till exempel i omställningen till en god och nära vård (Socialstyrelsen 2023d) eller i arbetet för social hållbarhet enligt Agenda 2030 (regeringen 2023). Organisatoriskt kan de brottsförebyggande frågorna, framför allt på regional och lokal nivå, vara samordnade med exempelvis säkerhetsarbete i vid bemärkelse, folkhälsoarbete eller arbete med ANDTS-frågor (alkohol, narkotika, droger, tobak, spel).
5.6. Ett kunskapsbaserat arbetssätt är utgångspunkten
Som framgått finns det en mängd olika åtgärder som kan vidtas av flera olika aktörer i syfte att förebygga brott. Ofta diskuteras frågan om brottsförebyggande arbete i mer generella termer och med utgångspunkt i vad som bör göras och vilka åtgärder som är viktigare än andra att prioritera. I andra sammanhang ligger tonvikten på hur arbetet ska bedrivas och utgångspunkten är då att vad som bör göras och vilka åtgärder som ska vidtas beror på vilka brottsproblem det är som ska förebyggas i en viss, specifik miljö. När det gäller det sistnämnda perspektivet förespråkar bland andra Brå att det brottsförebyggande arbetet ska bedrivas enligt ett kunskapsbaserat arbetssätt.
I korthet innebär det följande.
- Arbetet ska utgå från en underbyggd bild av läget och de problem med brottslighet som finns i den aktuella miljön.
- En analys ska göras av dessa problem inklusive vad som orsakar dem.
- Åtgärder ska vidtas som så långt möjligt är kunskapsbaserade och därmed har bästa möjliga förutsättningar att leda till avsedd effekt när det gäller att hantera de problem som identifierats.
- En uppföljning av arbetets resultat ska göras och utifrån den ska förnyade ställningstaganden göras.
Det kan noteras att liknande arbetsmodeller förekommer i flera andra sammanhang, såsom i beskrivningar av skolans systematiska kvalitetsarbete och av det systematiska arbetsmiljöarbetet (se även avsnitt 8.2.1 om Skolverkets arbete med säkerhet och krisberedskap).
På uppdrag av Länsstyrelsen i Blekinge har Stiftelsen Tryggare Sverige tagit fram ett metodstöd, Tryggare skola, som kan användas i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete i skolorna (tryggskola.org). Verktyget beskriver bland annat hur man i skolmiljön kan göra kartläggningar och orsaksanalyser samt välja, genomföra och följa upp brottsförebyggande åtgärder. Verktyget har utvärderats med stöd av medel från Brå (Länsstyrelsen Blekinge 2022). I utvärderingen framkommer att verktyget blivit mycket uppskattat. Identifierade fördelar är bland annat det systematiska arbetssättet, den ökade kunskapen om situationen på skolan samt att eleverna är tydligt involverade i processen. Svårigheter har identifierats när det gäller organiseringen av arbetet, formerna för implementering samt omfattningen av den inledande kartläggningen. Verktyget har utvecklats vidare utifrån resultatet av utvärderingen.
Kunskapen om vilka metoder och arbetssätt som kan vara framgångsrika för att hantera olika typer av brott, problem eller situationer växer kontinuerligt både i Sverige och andra länder, inom såväl det kriminologiska kunskapsområdet som andra närliggande forskningsfält. Som ett exempel bland många kan nämnas att en forskningsgenomgång som Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) nyligen genomfört på regeringens uppdrag visar att färdighetsträning i skolan för elever på mellanstadiet kan förebygga bland annat medlemskap i gäng (SBU 2023). Men behovet av mer kunskap, särskilt utifrån en svensk kontext, påtalas ofta. Att utvärdera insatser som görs, det vill säga att på ett mer systematiskt sätt bedöma vidtagna åtgärders effekter i olika avseenden inklusive orsakerna till att dessa effekter uppstår, rekommenderas därför både som ett bidrag till denna kunskapsutveckling och för att förbättra underlaget för fortsatta ställningstaganden i det enskilda fallet.
6. Barn och unga som misstänks för brott
Syftet med detta kapitel är att ge en bakgrundsbeskrivning av några av de mest centrala rättsliga regelsystem som aktualiseras när barn misstänks för brott. Kapitlet ägnas åt en beskrivning av de regler i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som har bäring på denna fråga. Vidare beskrivs lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) och de särskilda regler om påföljder som gäller för unga enligt brottsbalken. Dessa regelsystem styr på olika sätt hur barn och unga som misstänks, åtalas och döms för brott ska behandlas i det straffrättsliga systemet. Vi kommer i kapitel 7 att redogöra för regelsystem som är mer specifika för skolväsendet, och som kan aktualiseras särskilt när fråga är om brott i skolmiljön.
6.1. Barnkonventionen ställer särskilda krav
6.1.1. Barnkonventionen gäller som svensk lag
Barnkonventionen gäller som svensk lag (1 § lag [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter). Barnkonventionen är en folkrättsligt bindande överenskommelse som ger alla barn upp till 18 år egna rättigheter. Enligt artikel 1 i konventionen avses med barn varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.
Barnkonventionen består av en inledning (preamble) och tre delar. I del I behandlas de rättigheter barn har enligt konventionen. Del II innehåller bestämmelser om efterlevnaden av konventionen, bland annat FN:s kommitté för barnets rättigheters (Barnrättskommittén) uppdrag och staternas rapportering till kommittén. I del III behand-
las bland annat regler kring ratificering och ikraftträdande av konventionen. Barnkonventionen ska ses som en helhet. Artiklarna 2, 3, 6 och 12 i konventionens första del utgör de så kallade grundprinciperna. Dessa principer har en särskild ställning vid tolkning av konventionen, (CRC/GC/2003/5 p. 12).
I artikel 2 slås principen om icke-diskriminering fast. Enligt artikeln ska varje barn inom en stats jurisdiktion utan åtskillnad av något slag tillförsäkras de rättigheter som anges i barnkonventionen. Staten ska garantera barnet de rättigheter det har enligt konventionen.
Artikel 3 behandlar principen om barnets bästa. Den innebär att vad som bedöms vara barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Staten är skyldig att ge barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd.
Till konventionens grundprinciper hör också artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling och artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd.
Konventionen medför vissa medborgerliga och politiska rättigheter för barn. Till dessa rättigheter hör bland annat artikel 12 om rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd och artikel 13 om rätten till yttrande- och informationsfrihet. Till denna typ av rättighet hör även artikel 16, som anger att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens eller angrepp mot heder eller anseende.
Konventionen innehåller också sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. Genomförandet av dessa rättigheter är beroende av de resurser och förutsättningar som en stat har. Till denna grupp av rättigheter hör bland annat artikel 28 om rätten till utbildning. Av artikel 28.2 framgår att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med konventionen.
Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen.
6.1.2. Artikel 40 i barnkonventionen rör hanteringen av barn inom det straffrättsliga systemet
När det gäller hanteringen av barn inom straffrätten finns en särskild bestämmelse i artikel 40 barnkonventionen. Enligt artikeln gäller bland annat att varje barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldigt att ha begått brott ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla av värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och det önskvärda i att främja att barnet återanpassas till och tar på sig en konstruktiv roll i samhället. Vidare gäller att konventionsstaterna ska söka främja införandet av lagar och förfaranden samt inrättandet av myndigheter och institutioner som är speciellt anpassade för barn som misstänks eller åtalas för eller befinns skyldiga till att ha begått brott och särskilt fastställa en lägsta straffbarhetsålder och vidta åtgärder, då så är lämpligt och önskvärt, för behandling av ärenden som rör barn under denna ålder utanför domstol, under förutsättning att mänskliga rättigheter och rättsligt skydd till fullo respekteras.
Artikeln ger uttryck för den grundläggande principen att barn som begår brott måste behandlas på annat sätt än vuxna som begår brott. Barnrättskommittén har uttalat att
barn skiljer sig åt från vuxna i sin fysiska och psykiska utveckling. Dessa skillnader utgör grundvalen för barns lägre straffrättsliga ansvar och för ett separat system där barn behandlas på ett annat och mer individbaserat sätt. Det är bevisat att det är skadligt för barn att exponeras för det straffrättsliga systemet och att detta begränsar deras möjligheter att växa upp till ansvarstagande vuxna (CRC/C/GC/24 p. 2).
I artikel 40 anges också vissa grundläggande rättssäkerhetsprinciper som ska gälla, bland annat att varje barn som misstänks eller åtalas för att ha begått brott ska betraktas som oskyldigt till dess att barnets skuld lagligen fastställts samt utan dröjsmål få saken avgjord av en behörig, oberoende och opartisk myndighet eller rättskipande organ i en opartisk förhandling enligt lag och i närvaro av juridiskt eller annat lämpligt biträde.
6.1.3. Barnkonventionens regler måste beaktas när en polisanmälan övervägs
Artikel 40 reglerar all behandling från och med första misstanken, inklusive hela utredningen, tvångsmedel, åtal, rättegång och påföljd och ställer krav på att staten ska främja ett särskilt rättssystem för barn med positiva i stället för bestraffande mål. Ofta ligger frågan om ett brott polisanmäls eller inte utanför myndigheternas kontroll. Det är således i regel först när polisanmälan är gjord som artikel 40 aktualiseras.
Av artikel 3.1 framgår emellertid att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Begreppet åtgärd omfattar inte bara beslut utan också andra handlingar, förslag, tjänster och förfaranden. Även en underlåtenhet att agera kan omfattas av begreppet (CRC/C/GC/14 p. 17–18). Om en myndighet eller liknande aktör fattar beslut om att polisanmäla ett barn måste således barnets bästa beaktas, men även ett beslut att avstå från en polisanmälan måste ske med beaktande av barnets bästa.
Situationen är komplex eftersom de stater som ratificerat barnkonventionen är skyldiga att reagera på och förebygga alla former av psykiskt och fysiskt våld, skada och övergrepp på barn, se artikel 19 barnkonventionen. Barn kan emellertid utsätta andra barn för våld. Rätten till skydd enligt barnkonventionen omfattar såväl det barn som utsätts som det barn som utsätter andra barn för hot och våld (Vainik 2017). Ett och samma beslut kan alltså röra flera barn eller grupper av barn med olika intressen. Det kan till exempel röra sig om en skolelevs intressen i förhållande till en skolklass. I dessa fall kan flera bedömningar av barnets bästa behöva göras och vägas mot varandra och andra intressen (SOU 2020:63).
I sammanhanget kan påpekas att utredningen SOU 1997:116 Barnets Bästa i främsta rummet FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige bland annat uttalade, med hänvisning till rätten till utbildning, att
(d)en elev som mobbas måste ges ett omedelbart skydd och i de fall där det är fråga om våld eller hot om våld begås som faller inom ramen för brottsbalken bör skolan göra en polisanmälan. Misshandel, olaga hot och annan brottslig verksamhet inom skolan får aldrig enbart ses som
ett socialt problem som skall åtgärdas inom ramen för skolans åtgärdsprogram mot mobbing (SOU 1997:116 s. 293).
Det bör också poängteras att en polisanmälan kan vara ett sätt att se till att en brottsmisstanke blir föremål för en rättssäker behandling. Barnombudsmannen har till exempel påtalat att möjligheter att inleda utredningar när barn under 15 år misstänks ha begått allvarliga brott är angeläget för att det sedan ska gå att föra en bevistalan i domstol, i syfte att på ett rättssäkert sätt och med beaktande av oskuldspresumtionen kunna utreda barnets eventuella del i skuldfrågan (Barnombudsmannen 2017).
Ett krav är emellertid att barnets bästa i praktiken beaktas vid beslut om polisanmälan eller vid utformningen av de principer som ska styra beslutsfattandet. I ett beslut från Justitieombudsmannen (JO 1998/99 s. 432) hade kommunfullmäktige antagit ett reglemente med innebörden att brottslig verksamhet inom nämndens verksamhetsområde skulle polisanmälas. Detta hade sedermera tillämpats av en skola som polisanmälde en 7-årig elev för misshandel. JO ifrågasatte om en strikt tillämpning av ett sådant reglemente mot en så ung person var förenligt med artikel 3.1 barnkonventionen och principen om att barnets bästa ska sättas i främsta rummet vid alla myndighetsåtgärder som rör barn (se närmare om JO:s beslut i avsnitt 7.2.2). JO utvecklar inte resonemanget men den centrala problematiken måste förstås ligga i att det aktuella reglementet inte innefattade något utrymme för beaktande av barnets bästa.
Artikel 3 innehåller inte någon ledning av vad som menas med barnets bästa. Barnets bästa är på så sätt ett brett och öppet begrepp. Konventionens övriga bestämmelser kan dock sägas sätta en miniminivå för vad som är bra för ett barn i olika situationer. Artikel 3.1 måste alltså ses i ljuset av konventionens övriga bestämmelser (SOU 2020:63). Det som stadgas i artikel 40 om att ett barn som misstänks för brott ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla av värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och det önskvärda i att främja att barnet återanpassas till och tar på sig en konstruktiv roll i samhället, torde således kunna utgöra vägledning också för hur barnets bästa ska beaktas när en aktör, såsom en skola, har att avgöra om en polisanmälan ska göras.
6.2. Det finns särskilda straffrättsliga regler kring barn och unga
6.2.1. Förfarandet kring barn och unga som misstänks för brott är särskilt reglerat
När det gäller hanteringen av barn och unga i det straffrättsliga systemet är dels förfarandet enligt LUL, dels det särskilda påföljdssystemet för unga lagöverträdare av intresse.
I LUL finns särskilda bestämmelser om handläggning hos Polismyndigheten, åklagare och domstol av mål och ärenden om brott där den misstänkte inte har fyllt tjugoett år. Lagen innehåller särskilda bestämmelser om bland annat förundersökning och åtalsprövning, möjligheterna för åklagare att utfärda strafföreläggande samt förhandlingen i domstol. I förarbetena till lagen uttalas att en central målsättning för regeringens politik för barn och unga är att ett barnperspektiv, utifrån andan och intentionerna i barnkonventionen, ska genomsyra alla åtgärder som rör barn. Det uttalas vidare att det i Sverige finns det en lång tradition och bred förankring när det gäller att särbehandla unga lagöverträdare i straffrättsligt hänseende och att denna princip bygger på erfarenheten att ingripanden måste anpassas efter den unges brist på mognad, begränsade erfarenheter och särskilda förhållanden. En utgångspunkt är att rätt vård och behandling är bättre ägnade att motverka att den unge fortsätter att begå brott än samhällsreaktioner som har straffvärdet som enda grund (prop. 2005/06:165 s. 42 f).
Av särskild betydelse är bestämmelserna som reglerar förfarandet när brott har begåtts av någon som inte har fyllt femton år. Brott enligt 1 kap. 1 § brottsbalken är en gärning som är beskriven i balken eller i annan lag eller författning och för vilken straff är föreskrivet. Även den som är under 15 år kan alltså begå en brottslig gärning men kan enligt 1 kap. 6 § brottsbalken inte ådömas någon påföljd. Någon förundersökning kan då inte genomföras eftersom en sådan enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken förutsätter ett brott som kan lagföras. I stället regleras möjligheterna att inleda en utredning om brottet i 31 § LUL.
Det primära syftet med utredningar av brott som begåtts av barn under 15 år är att klarlägga behovet av sociala insatser. Det har dock inte ansetts oförenligt med detta syfte att hänsyn även tas till andra aspekter, till exempel målsägandens intresse av att brottet blir utrett.
31 § LUL utgör alltså en självständig grund för polis och åklagare att inleda utredning rörande brottet (se prop. 2022/23:78 s. 19 samt prop. 2009/10:105 s. 22).
I 31 § LUL första stycket anges att en utredning om brottet ska inledas om någon kan misstänkas för att före femton års ålder ha begått ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år eller ett straffbelagt försök, en straffbelagd förberedelse eller en straffbelagd stämpling till ett sådant brott. Bestämmelsen anger således en presumtion för att en utredning i dessa fall ska inledas. Om särskilda skäl talar emot det kan emellertid en utredning underlåtas. Särskilda skäl mot att inleda en utredning kan vara att gärningspersonen är mycket ung. Här bör noteras att presumtionsregeln även omfattar misstankar mot barn under 12 år. Särskilda skäl kan också vara att lång tid förflutit från brottet, att straffvärdet vid osjälvständiga brottsformer är lågt eller att det redan från början står klart att omständigheterna är tillräckligt klarlagda genom exempelvis ett erkännande (prop. 2009/10:105 s. 66).
I bestämmelsens andra stycke anges att en utredning om brott på socialnämndens begäran även får inledas i andra fall avseende någon som inte har fyllt femton år, om socialnämnden bedömer att utredningen kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av socialtjänstens insatser för den unge. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om det är fråga om ett brott som innebär att den unge äventyrar sin hälsa eller utveckling eller om brottet kan antas utgöra ett led i en upprepad brottslighet begången av den unge. I förarbetena uttalas att narkotikabrottslighet och brott som har samband med sådan brottslighet ofta tillhör denna kategori av brott. Andra exempel är överlagda brott mot person eller egendom och brott som vittnar om en hög grad av hänsynslöshet eller grov tanklöshet i fråga om andra människors liv, hälsa eller egendom (prop. 2009/10:105 s. 66).
I bestämmelsens tredje stycke anges att en utredning i andra fall än som avses i första och andra styckena får inledas
- om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt femton år har tagit del i brottet,
- om det behövs för att efterforska gods som har åtkommits genom brottet eller som kan bli föremål för förverkande, eller
- om det av andra skäl är av särskild betydelse med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse.
I fjärde stycket stadgas att en utredning enligt andra eller tredje stycket får inledas endast om det finns synnerliga skäl om den misstänkte inte fyllt tolv år. Detta avser alltså andra fall än sådana som omfattas av presumtionsregeln. Synnerliga skäl kan vara för handen när fråga är om mycket omfattande upprepad brottslighet där de enskilda brotten inte har det straffvärde som presumtionsregeln kräver (prop. 2009/10:105 s. 34).
Den lydelse av bestämmelsen som gällt fram till juli 2023 infördes genom lagändringar som trädde i kraft i juli 2010. Lagändringarna innebar bland annat att presumtionsregeln i 31 § första stycket LUL infördes, samt att socialtjänsten gavs ansvar för att begära en utredning för att avgöra behovet av sociala insatser. Brottsförebyggande rådet (Brå) utvärderade effekterna av lagändringarna och fann bland annat att andelen anmälningar som utreddes av polisen med stöd av 31 § LUL endast ökat marginellt, från 19 procent år 2005 till 21 procent 2012. Antalsmässigt var det främst snatterier och misshandelsbrott som blev föremål för utredning. De grova brotten som rån, våldtäkt, grov misshandel och mordbrand var emellertid de brott som andelsmässigt utreddes mest. Jämfört med 2005 hade andelen utredda ärenden ökat för de grova brotten medan den minskat för andra brott. Vid undersökningen hade drygt en fjärdedel av de grövsta brotten inte blivit föremål för utredning vilket bedömdes bero på okunskap och missar. Brå konstaterade vidare att andelen utredningar som inleddes med hänvisning till socialtjänstens behov sjunkit från omkring hälften år 2005 till en fjärdedel år 2012. Minskningen antogs bero på att sådana utredningar tidigare initierats av polisen, men att socialtjänsten, som efter lagändringen skulle ta initiativet, mer sällan tycktes anse att det förelåg ett behov av en polisiär utredning. En alternativ tolkning som föreslogs var dock att de utredningar som tidigare inleddes utifrån socialtjänstens behov i stället kommit att inledas med stöd av presumtionsregeln. Andelen utredningar som inleddes av andra skäl var relativt oförändrad. Brå konstaterade vidare att antalet utredningar enligt 31 § LUL inte hade ökat, dels beroende på att andelen anmälningar som resulterat i en utredning inte ökat till följd av ändringarna, dels på att antalet anmälningar minskat (Brå 2014).
I december 2019 tillsatte regeringen en särskild utredare att se över regelverket för utredningar mot barn som misstänks för brott. Utredaren fick bland annat i uppdrag att analysera om de särskilda
bestämmelser som rör utredningar om brott av barn under 15 år är ändamålsenliga och om de tillämpas på avsett sätt. Utredningen redovisade i januari 2022 betänkandet Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott (SOU 2022:1). Inom ramen för utredningen vidtogs åtgärder för att följa upp tillämpningen av 31 § LUL. Utredningen bedömde att presumtionsfallen i mycket hög grad – sannolikt i minst 90 procent av ärendena – leder till en utredning och att bestämmelsen således förefaller tillämpas på avsett sätt. Däremot fann man att socialnämnden sällan utnyttjade möjligheten att begära en utredning och föreslog därför att kunskapshöjande åtgärder skulle vidtas. Utredningen fann vidare att bestämmelsen i tredje stycket tredje punkten, som vid den tidpunkten tillät att utredning inleddes om det av andra skäl var av särskild betydelse med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse, sällan ledde till att en utredning inletts. I utredningen återgavs bland annat följande utifrån intervjuer med företrädare för Polismyndigheten.
Beträffande den tredje punkten i 31 § tredje stycket LUL (…) har majoriteten av polisregionerna uppgett att denna grund för utredning tillämpas mycket sällan. I den mån tredje punkten har använts har det i något fall gällt ärenden där ett omfattande brottsmönster syntes, utan att det var fråga om brott som föll inom presumtionsregeln. Det förekommer att målsägandehänsyn kan ligga bakom ett beslut att inleda en § 31-utredning, men det uppges vara sällsynt. I undantagsfall kan ett mycket stort skadeståndskrav motivera en utredning. Från några av polisregionerna har angetts att det finns en intern praxis att det allmänna eller enskilda intresse som skulle kunna motivera en utredning måste vara så tungt vägande att det i praktiken endast kan vara uppfyllt antingen i de fall som ändå utgör presumtionsfall eller i de fall då socialnämnden påkallar en utredning (SOU 2022:1 s. 96–97).
Utredningen föreslog mot denna bakgrund en mindre restriktiv utformning av den tredje punkten med innebörden att en utredning får inledas om det är påkallat med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Utredningens förslag har lett till lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2023. Tredje stycket 3 anger således numera att en utredning får inledas om det av andra skäl är påkallat med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Avsikten är att ge bestämmelsen en mindre restriktiv utformning. Det krävs emellertid alltjämt att det är fråga om brottslighet av allvarligare slag för att bestämmelsen ska kunna tillämpas (prop. 2022/23:78 s. 19 och 21). Brott med enbart böter i straffskalan omfattas i princip inte. Ett allmänt intresse som
kan föranleda att en utredning inleds kan vara polisens behov av att bedriva ett effektivt brottsförebyggande arbete, exempelvis genom att klarlägga lokala grupperingar och brottsmönster (prop. 2009/10:105 s. 30). Enskilda intressen kan vara målsägandens intresse av personlig upprättelse och ersättning för skada. I detta sammanhang har uttalats att en utebliven utredning kan leda till större svårigheter för målsäganden att få brottsskadeersättning. Det är emellertid främst brott som inneburit en särskilt allvarlig kränkning av målsägandens integritet eller förorsakat målsäganden svåra skador som kan föranleda en utredning med stöd av bestämmelsen (prop. 2009/10:105 s. 31). I förarbetena till den senaste lagändringen uttalas att – utöver de exempel som angetts i tidigare förarbeten – en utredning kan anses påkallad med hänsyn till allmänna intressen när det gäller brottslighet som rör en viktig samhällsnyttig funktion, som till exempel sabotage mot blåljusverksamhet. Angrepp mot vissa tjänstepersoner, som exempelvis polismän, kan också tala för att det finns allmänna intressen av att utreda misstänkta gärningar. Även det allmänna samhällsintresset av att allvarligare brottslighet ska utredas kan motivera att en utredning inleds men det bör då röra sig om brott som, utan att falla under presumtionsregelns tillämpningsområde, i det konkreta fallet har ett straffvärde närmare ett års fängelse. En utredning kan också anses vara påkallad med hänsyn till enskilda intressen när brottet riktats mot en målsägande, till exempel vid fall av svårare misshandel, grovt olaga hot eller grovt olaga tvång (prop. 2022/23:78 s. 69).
I 38 § LUL regleras möjligheterna för åklagaren att väcka en så kallad bevistalan, det vill säga en prövning i domstol av om den unge har begått ett brott trots att den unge inte var straffmyndig när brottet begicks. Åklagaren ska väcka en sådan talan om brottet har begåtts innan den unge har fyllt femton år, det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fem år för brottet, eller det är fråga om ett straffbelagt försök, en straffbelagd förberedelse eller en straffbelagd stämpling till ett sådant brott. Det krävs vidare att en utredning enligt 31 § har slutförts om brottet och det skulle ha funnits tillräckliga skäl för åtal om brottet hade begåtts efter att den unge har fyllt femton år. Om det är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fem år för brottet får en bevistalan väckas om det finns synnerliga skäl. Bevistalan får dock inte väckas om det finns särskilda omständigheter som talar mot det. Enligt förarbetena kan sådana särskilda om-
ständigheter till exempel vara att det inte är förenligt med barnets bästa att en bevistalan väcks. Så kan vara fallet om det misstänkta barnet har svåra intellektuella eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. En annan omständighet som kan ha betydelse för bedömningen är om barnet är mycket ungt. Utrymmet för att avstå från att väcka bevistalan vid förekomsten av särskilda omständigheter är dock mindre ju allvarligare brottslighet det är fråga om (prop. 2022/23:78 s. 74).
6.2.2. Det finns särskilda påföljder för unga lagöverträdare
För unga lagöverträdare som är över straffmyndighetsåldern finns ett antal regler som innebär att dessa behandlas särskilt inom det straffrättsliga påföljdssystemet. Enligt 29 kap. 7 § brottsbalken ska, om någon begått brott innan han eller hon fyllt tjugoett år, hans eller hennes ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Rätten får då döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet. Detta gäller emellertid inte för brott som någon har begått efter det att han eller hon fyllt arton år, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott, eller om brottets straffvärde uppgår till fängelse i ett år eller mer.
Det finns vidare särskilda påföljder som kan användas för unga lagöverträdare. För brott som någon begått innan han eller hon fyllt arton år finns möjligheter att döma till ungdomsvård, om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge, se 30 kap. 5 § brottsbalken. Det finns också möjligheter att döma till ungdomstjänst, se 32 kap. 2 § brottsbalken eller ungdomsövervakning, se 32 kap. 3 a § brottsbalken. Av 32 kap. 5 § brottsbalken följer vidare att om rätten finner att en person som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år ska dömas till fängelse, ska påföljden som huvudregel i stället bestämmas till sluten ungdomsvård.
6.2.3. Det straffrättsliga systemet har bedömts vara i huvudsak förenligt med barnkonventionens krav
I utredningen Barnkonventionen och svensk rätt, SOU 2020:63, gjordes en kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen. När det särskilt gäller artikel 40 bedömde utredningen att svensk lagstiftning och praxis i huvudsak överensstämde med innebörden av artikel 40. Utredningen anförde dock kritik i vissa avseenden. Bland annat bedömdes det som oförenligt med rätten till prövning av en opartisk myndighet vid förhandling att ett barn inte formellt kan motsätta sig att en straffvarning eller åtalsunderlåtelse meddelas mot honom eller henne eller överklaga eller på annat sätt begära omprövning av ett sådant beslut, trots att barnet genom beslutet anses ha begått ett brott och att uppgift om detta antecknas i belastningsregistret. Utredningen bedömde vidare att det inte var förenligt med artikel 40 att det saknas ett absolut krav på att ett juridiskt eller annat biträde ska förordnas för en tilltalad som är yngre än 18 år eller för ett barn som är föremål för så kallad bevistalan eller vid utredning enligt 31 § första stycket LUL.
7. Skolans skyldigheter i samband med brott på skolan
I vårt uppdrag ingår att föreslå hur en anmälningsskyldighet bör utformas för skolan för att polisanmälan som huvudregel ska göras vid kännedom eller misstanke om att en elev har begått ett brott, inom eller i anslutning till skolans eller fritidshemmets verksamhet. I detta kapitel ges inledningsvis en redogörelse för vissa andra skyldigheter som kan aktualiseras för skolan när ett brott begås i skolmiljön. De bestämmelser som reglerar dessa skyldigheter använder ofta andra begrepp än brott för att beskriva det agerande som avses. Det bör emellertid erinras om att ett brott enligt 1 kap. 1 § brottsbalken är en gärning som är beskriven i balken eller i annan lag eller författning och för vilken straff är föreskrivet. Även den som är under 15 år kan begå en brottslig gärning men kan enligt 1 kap. 6 § brottsbalken inte dömas till någon påföljd.
Därefter följer en redogörelse för hur skolor i dagsläget använder sig av polisanmälningar och de uttalanden från Justitieombudsmannen (JO) som är vägledande i frågan. Slutligen redogörs kortfattat för sekretesslagstiftningen som berör skolan och vilka konsekvenser denna har för möjligheten att lämna uppgifter om misstänkta brott till Polismyndigheten.
7.1. Skolan kan agera på olika sätt när brott inträffar i skolmiljön
7.1.1. Skolan har ett tillsynsansvar
Med tillsynsansvaret eller tillsynsplikten avses förskolans, skolans och fritidshemmets ansvar för att barn och elever får den tillsyn de behöver samt att barn inte kommer till skada eller orsakar andra skada.
Omfattningen av tillsynsansvaret är inte explicit reglerat i någon författning. I ett beslut från JO från den 27 april 1977 hänvisade JO beträffande tillsynsansvarets omfattning till 14 kap. 10 § i den då gällande skolförordningen (1971:235) som stadgade att det ålåg lärare att vaka över elevernas uppförande och ordning under lektioner, raster och i övrigt, när eleverna står under skolans omedelbara tillsyn (JO 1977/78:1 s. 346). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i dag.
Tillsynsansvaret kan härledas från det ansvar som ett barns vårdnadshavare har enligt 6 kap. 2 § andra stycket föräldrabalken för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Tillsynen över barnet kan anförtros åt en annan person. När ett barn eller en elev vistas i förskola eller skola kan alltså ansvaret enligt föräldrabalken delvis anses övergå på skolhuvudmannen. Om ett barn eller en elev skadar sig eller skadar andra på grund av bristande tillsyn kan huvudmannen hållas ansvarig, se till exempel rättsfallet NJA 1984 s. 764.
Tillsynsansvaret innebär alltså ett ansvar för skolan att bevaka att barnet får sina behov tillgodosedda och inte skadas eller skadar någon annan. Inom ramen för tillsynsansvaret kan skolpersonal ha ett ansvar att ingripa för att avvärja till exempel pågående brott eller ordningsstörningar, se bland annat rättsfallen NJA 1988 s. 586 och NJA 2020 s. 578. Skolpersonal har under sådana omständigheter rätt att vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero, vilket även kan innefatta att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar, se 5 kap. 6 § skollagen.
I sammanhanget bör även brottsbalkens regler uppmärksammas. Den som underlåter att i tid anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott kan, i de fall det är särskilt föreskrivet, enligt 23 kap. 6 § första stycket brottsbalken dömas för underlåtenhet att avslöja brottet. För straffansvar krävs att gärningen har fort-
skridit så långt att den är straffbar och att brottet kan avslöjas utan fara för den handlande eller för någon annan. Skyldigheten gäller så länge det inte står klart att ett avslöjande skulle vara helt meningslöst. Det krävs alltså en möjlighet att avslöjandet hade kunnat få någon effekt. Någon skyldighet att avslöja redan begångna brott följer därmed inte av bestämmelsen (se NJA 2017 s. 515, samt NJA 2022 s. 294).
Regleringen i 23 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken stadgar vidare att en förälder eller annan uppfostrare eller förmyndare som underlåter att hindra den som står under hans eller hennes vård eller lydnad från att begå brott ska dömas för underlåtenhet att förhindra brott. Ansvaret i dessa fall förutsätter dock, utöver att brottet kan avslöjas eller förhindras utan fara för den handlande eller för någon annan att brottet dessutom kan förhindras utan anmälan till myndighet. Bestämmelsen härrör från den äldre strafflagen och har sällan tilllämpats. Det har dock uttalats att uttrycket annan uppfostrare i vissa situationer skulle kunna omfatta en lärare (Bäcklund et al 2023). Regleringen torde kunna betraktas som ett utflöde av skolans tillsynsansvar enligt resonemanget ovan. Som redan nämnts kan skolpersonal ha en skyldighet att ingripa för att avvärja pågående brottslighet.
7.1.2. Skolan har ett ansvar för arbetsmiljön och för elevernas trygghet och studiero
Arbetsmiljölagen gäller för arbetstagare samt för den som genomgår utbildning, med undantag för barn i förskolan och elever i fritidshemmet, se 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160). I arbetsmiljölagstiftningen regleras våld och hot i arbetsmiljön i föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2). Föreskrifterna innefattar bland annat bestämmelser om att arbetsgivaren ska utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen (2 §), och att arbetet ska ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som det är möjligt förebyggs (3 §). Arbetsmiljöansvaret kan således sägas innefatta relativt långtgående skyldigheter för en skola att arbeta mot brottslighet i form av hot och våld.
För skolans del kompletteras denna del av arbetsmiljöansvaret av bestämmelserna om trygghet och studiero i skollagens 5 kapitel. I 5 kap. 3 § skollagen anges att alla elever ska tillförsäkras en skol-
miljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero och att huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero.
Begreppen trygghet och studiero har distinkta betydelser. Studiero är tydligt relaterat till undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och tillgång till stöd (prop. 2021/22:160 s. 37 samt 41). Trygghet anges i förarbetena ha en vidare betydelse än begreppet säkerhet och innefatta “såväl att skapa en säker miljö som att förebygga och motverka kränkningar och arbeta främjande med normer och värden” (prop. 2021/22:160 s. 42).
I författningskommentaren till bestämmelsen förtydligas att ett förebyggande arbete för att skapa trygghet och studiero bland annat innebär att skolor och huvudmän ska följa upp elevernas trygghet och studiero, analysera vilka hinder som finns för att elever ska vara trygga och ha studiero och aktivt verka för att dessa hinder undanröjs. Det kan bland annat innebära att skolan förebygger ordningsstörningar genom väl förankrade ordningsregler och ett gemensamt förhållningssätt bland personalen och utveckling av det pedagogiska ledarskapet i klassrummet (prop. 2021/22:160 s. 229).
Inom ramen för reglerna om trygghet och studiero finns olika bestämmelser som kan aktualiseras vid kännedom eller misstanke om att en elev gjort sig skyldig till brott. Förutom de allmänna befogenheter för personalen som regleras i 5 kap. 6 § skollagen och som redovisats ovan kan nämnas möjligheten enligt 5 kap. 14 § skollagen att i grundskolan, specialskolan och sameskolan stänga av en elev helt eller delvis om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad eller om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende. Sådana särskilda skäl kan vara att eleven har ägnat sig åt drogförsäljning eller andra brott inom skolans område (prop. 2021/22:160 s. 244).
Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan vid upprepade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till en allvarligare förseelse, ska rektorn enligt 5 kap. 9 § skollagen se till att saken utreds. Samråd ska då ske med elevens vårdnadshavare. Med utgångspunkt i vad som har framkommit vid en sådan utredning ska rektorn se till
att åtgärder genomförs för att få eleven att ändra sitt beteende, se 5 kap. 10 § skollagen.
7.1.3. Det finns en skyldighet att anmäla oro till socialtjänsten
Enligt 14 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) är bland annat skolor och skolpersonal skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. En erinran om anmälningsskyldigheten har tagits in i 29 kap. 13 § skollagen (2010:800). I förarbeten har uttalats att det inte är möjligt att närmare ange alla situationer där ett barn ska anses fara illa, men att det till exempel kan avse
(…) barn och ungdomar som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga (prop. 2012/13:10 s. 47).
Om skolan får kännedom eller misstanke om att en elev gjort sig skyldig till brott kan detta således innebära att eleven riskerar att fara illa på ett sådant sätt att skyldigheten att anmäla oro till socialnämnden aktualiseras.
Föreligger en misstanke om att ett barn far illa ska anmälan ske genast. Skolan bör alltså inte bedriva någon egen utredning rörande misstänkta missförhållanden (JO 2014/15 s. 577). Även förhållanden som är svårbedömda eller obestyrkta ska anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda det eventuella behovet av åtgärder (prop. 1989/90:28 s. 131–132, jfr prop. 2002/03:53 s. 65).
7.1.4. Det finns skyldigheter att förebygga och vidta åtgärder mot kränkande behandling och diskriminering
I skollagens 6 kapitel finns en rad bestämmelser som reglerar åtgärder mot kränkande behandling. Bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen. Kränkande behandling definieras enligt 6 kap. 3 § skollagen som ett uppträdande som utan
att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) kränker ett barns eller en elevs värdighet.
I förarbetena uttalas att de flesta handlingar och beteenden som avses sannolikt kan bedömas som brottsliga gärningar, till exempel ofredande, olaga hot, eller misshandel, men att inte enbart brottsliga handlingar omfattas (prop. 2005/06:38 s. 137). Omvänt är inte alla brottsliga handlingar att anse som kränkande behandling.
Huvudmannen ska se till att det inom ramen för varje särskild verksamhet bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever och att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för sådan behandling (6 kap.6–7 §§skollagen). Exempel på förebyggande arbete mot kränkande behandling är att skolhuvudmannen undersöker sin verksamhet i syfte att upptäcka eventuella risker för kränkningar. Huvudmannen har en särskild skyldighet att till att det varje år upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra sådan behandling. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att påbörjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan (6 kap. 8 § skollagen). En lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn. En rektor som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden (6 kap. 10 § skollagen).
Skolan har även en skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier enligt 2 kap. 7 § diskrimineringslagen (2008:567). Såväl ansvaret enligt skollagen som ansvaret enligt diskrimineringslagen omfattar händelser som skett i samband med verksamheten. Detta innefattar således händelser som har ett naturligt samband med verksamheten, till exempel en skolutflykt eller en skolfest. Även händelser som inträffar till och från verksamheten omfattas, till exempel i en skolbuss. Ansvarsområdena enligt diskrimineringslagen och 6 kapitlet skollagen avgränsas mot varandra genom att kränkande behandling
enligt 6 kap. 3 § skollagen definieras som ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet.
7.1.5. Det finns i dag ingen skyldighet att polisanmäla misstänkta brott i skolan
Som framgått finns således en uppsättning regleringar och skyldigheter som kan aktualiseras vid misstankar om brott i skolmiljön. Brottsliga ageranden i skolan kan definieras på olika sätt; som ett internt ordningsproblem, en kränkning, mobbning, en diskrimineringsgrund, ett arbetsmiljöproblem, ett resultat av en oriktig myndighetsutövning eller ett socialt problem med mera. Beroende på hur agerandet förstås kan olika skyldigheter för skolan aktualiseras och skolan kan ofta vara skyldig att anmäla det inträffade till en för skolan extern myndighet, såsom till Arbetsmiljöverket eller socialtjänsten (Vainik, 2016). Ofta kan vidare flera regelsystem vara tillämpliga samtidigt.
Skollagstiftningen innehåller emellertid inte bestämmelser som specifikt tar sikte på hur skolan ska agera vid misstanke eller kännedom om att en elev gjort sig skyldig till brott. Den enda situation där det utifrån skollagen finns en reglerad skyldighet för skolan att göra en polisanmälan är om skolan har omhändertagit stöldgods, narkotika, dopningsmedel, knivar och andra vapen eller hälsofarliga varor från en elev. Då ska rektorn anmäla detta till Polismyndigheten, se 5 kap. 23 § skollagen.
De ansvarsområden som redovisats är alltså på olika sätt beroende av att agerandet kan kvalificeras på något ytterligare sätt än enbart såsom ett brottsligt agerande, till exempel genom att agerandet innebär hot eller våld, kränkande behandling, diskriminering eller utgör en risk för att eleven far illa.
7.2. Skolan kan polisanmäla misstänkt brottslighet
7.2.1. Som utgångspunkt är skolan fri att polisanmäla
En följd av att frågan om polisanmälningar inte är reglerad är att det som utgångspunkt inte finns något som hindrar skolan från att göra en polisanmälan, även om skolan inte har en skyldighet att göra så. I praktiken förekommer det med viss regelbundenhet att skolor polisanmäler brott som begås i skolmiljön. En skola kan emellertid inte anses ha en helt oinskränkt handlingsfrihet i frågan. Som framgått i kapitel 6 måste barnkonventionens regler beaktas vid ett beslut att polisanmäla eller inte polisanmäla en elev som är under 18 år. JO har i ett antal beslut uttalat sig med anledning av situationer där en skola polisanmält en elev.
7.2.2. JO har uttalat sig angående polisanmälningar i skolan
I ett beslut från den 23 juni 1998 uttalade JO bland annat att grundtanken i svensk rätt är att ansvaret för att lämpliga åtgärder vidtas mot barn och ungdom som begår brott i första hand vilar på socialtjänsten och inte på rättsväsendet och att detta i synnerhet gäller de yngre barnen. Vid bedömningen av om en polisanmälan ändå ska göras mot ett barn måste utgångspunkten vara att det aktuella brottet ska utredas av polis och åklagare. JO konstaterade därvid att det inte får dömas till påföljd för brott som någon begått innan denne fyllt 15 år, varför någon förundersökning följaktligen inte ska ske. I stället finns i sådana situationer möjlighet att inleda utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, LUL. En sådan utredning får inledas endast om det finns synnerliga skäl om den unge inte fyllt tolv år.
Mot denna bakgrund konstaterade JO att en polisanmälan mot ett yngre barn oftast inte leder till annat än att polismyndigheten omgående underrättar socialtjänsten om anmälan. Detta innebär enligt JO att skolan bör vara återhållsam med att göra polisanmälan mot barn i de yngsta elevgrupperna eftersom sådana anmälningar normalt inte kan bli föremål för någon utredning från polisens sida. JO underströk samtidigt att en polisanmälan inte ska användas som en form av sanktion mot barnet och att skolan borde avstå från en polisanmälan för det fall det kunde förutses att någon utredning inte
kommer att ske. I stället bör skolan i sådana fall i första hand själv utreda vad som hänt och vidta lämpliga åtgärder och anmäla till socialnämnden om det finns skäl för socialnämnden att ingripa.
I senare beslut har JO återkommit till samma överväganden. JO har därvid ifrågasatt policybeslut med innebörden att samtliga fall av misshandel i en kommuns skolor ska polisanmälas (JO dnr 4418– 2006). I ett beslut från den 12 juni 2018, dnr 2211–2017, uttalade JO bland annat att skolan måste göra en noggrann bedömning i det enskilda fallet för att ta ställning till om en polisanmälan mot en elev är nödvändig. Vid bedömningen ska hänsyn tas till barnets bästa. Vidare bör omständigheter som arten av det misstänkta brottet, elevens ålder och om det finns förutsättningar för polisen att utreda det misstänkta brottet beaktas.
7.2.3. Skolor polisanmäler brottslighet i olika utsträckning
Det är förenat med svårigheter att kartlägga i vilken omfattning det förekommer att skolor polisanmäler misstänkta brott. Några studier har emellertid gjorts. I en studie undersöktes polisanmälda misshandelsbrott mot barn mellan 7–14 år som inträffat i skolan inom Stockholms stad åren 1981–1997. Enligt studien skedde en förändring i skolans syn på våld, och framför allt på den reaktion som elevers våldshandlingar bör mötas av, under slutet av 1980-talet vilket ledde till att antalet anmälningar ökade kraftigt under 1990-talet. Huvudförklaringen bedömdes alltså vara en ökad anmälningsbenägenhet hos skolorna snarare än en ökad förekomst av våldsbrott i skolan (Estrada 1999). I en annan studie analyserades skolrelaterade polisanmälningar i Stockholms län för perioden 2000–2010 som rörde misshandel, olaga hot, ofredande och förolämpningar bland barn i åldrarna 7–14 år. Antalet polisanmälningar ökade kraftigt mellan år 2002 och år 2009 för att sedan minska något under år 2010. I studien pekades vidare på att barn som placerats i resursskolor polisanmäls i högst omfattning, och att polisanmälningar förekommer oftare i skolor som uppvisar lågt meritvärde, det vill säga fler barn i årskurs nio som inte går ut grundskolan med fullständiga betyg, än i skolor med högre meritvärde (Vainik, 2017).
I den enkätundersökning som vi genomfört tillfrågades rektorerna hur vanligt det är att brott som begås på skolan eller i omedel-
bar anslutning till skolan anmäls till polisen. Totalt uppgav 43 procent av rektorerna att de anmäler brott till polisen minst några gånger per år. 36 procent svarade att det sker några gånger per år och 6 procent att det sker varje månad. 1 procent svarade att polisanmälningar görs i stort sett varje vecka. Vissa skillnader förelåg mellan olika skolformer. I förskoleklassen var det endast 37 procent som svarade att de anmäler brott några gånger om året eller oftare. I grundskolan respektive gymnasieskolan var motsvarande andel 43 respektive 42 procent. För anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan var motsvarande andelar något högre, 49 respektive 50 procent. Rektorerna fick även ange vilken typ av brottslighet som dominerar i de fall där anmälan görs. I grundskolan och förskoleklassen var det skadegörelse och klotter som oftast anmäldes, men även kränkningar, hot och misshandel förekom. På gymnasieskolor dominerade kränkningar och hot men även skadegörelse och klotter, stöld och narkotikabrott förekom. För anpassade gymnasieskolan var skadegörelse och klotter vanligast, men även misshandel och narkotikabrott förekom.
Rektorerna fick även svara på hur stor andel av tillfällena där man befarar att ett brott har begåtts på eller i anslutning till skolan som leder till en polisanmälan. Över hälften uppgav att man anmäler minst 75 procent av de brott man får kännedom om. Av dessa uppgav en del (36 procent av svarandena) att man anmäler minst 90 procent av fallen. Få svaranden, 7 procent, angav att man polisanmäler i 25–49 procent av fallen och 16 procent angav att mindre än 25 procent av fallen polisanmäls. Sett endast till förskoleklassen och grundskolan uppgav 48 respektive 49 procent av de svarande att man anmäler i minst 75 procent av fallen. Sett endast till gymnasieskolan angav 58 procent av de svarande motsvarande andel. För anpassade grund- och gymnasieskolan uppgav 50 respektive 63 procent att motsvarande andel anmäldes.
I Brå:s rapport polisanmälda brott mot barn i åldern 7–15 år (Brå 2023a) anges fyra huvudsakliga arenor gällande brottsplatsen varav skolmiljön är en. Totalt var skolan brottsplats i 14 procent av de polisanmälda brotten. I rapporten anges vidare att det i cirka en tiondel av de polisanmälda brotten var skolan som hade gjort polisanmälan. Det framgår emellertid inte i vilken utsträckning som den brottslighet som polisanmälts av skolan sammanfaller med den brottslighet som skett i skolmiljön. Det påpekas även i rapporten att skolan i
andra fall kan ha gjort orosanmälningar till socialtjänsten som i sin tur har gjort polisanmälan.
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att skolor gör polisanmälningar i viss utsträckning och att forskningen tyder på att förekomsten av polisanmälningar från skolor ökat över tid.
7.3. Sekretessfrågor aktualiseras när en polisanmälan ska göras
7.3.1. Sekretess gäller inom olika områden i skolan
Sekretessfrågor kan aktualiseras när det handlar om att lämna uppgifter om brottsmisstankar till en annan myndighet såsom Polismyndigheten. Det finns därför anledning att först redogöra översiktligt för den sekretessreglering som gäller i skolan. Vi har i vårt delbetänkande SOU 2023:28 gett en övergripande beskrivning av hur offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) är uppbyggd, se avsnitt 8.1.
För skolans del finns bestämmelser om sekretess för enskild i utbildningsverksamhet med mera i 23 kap. OSL. Av 23 kap. 2 § OSL framgår bland annat att sekretess gäller i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Motsvarande sekretess gäller vid fritidshem och i viss annan pedagogisk verksamhet enligt 23 kap. 3 § OSL.
Enligt 23 kap. 2 § OSL gäller sekretess även i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För fritidshemmet gäller enligt 23 kap. 3 § OSL sekretess för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I den specialpedagogiska stödverksamheten gäller, oavsett skolform, sekretess för enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, se 23 kap. 4 § OSL.
För enskilda huvudmän finns bestämmelser om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen. Där framgår bland annat att den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, fritidshem eller förskoleklass inte obehörigen får röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskilds personliga förhållanden. Tystnadsplikt gäller vidare för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i annan enskilt bedriven verksamhet som omfattas av skollagen i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Tystnadsplikt gäller även ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier.
I elevhälsans medicinska verksamhet gäller – för de offentliga skolhuvudmännen – hälso- och sjukvårdssekretess enligt bland annat 25 kap. 1 § OSL. Det innebär att sekretess gäller för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
När det gäller den medicinska grenen av sådan elevhälsa som bedrivs av enskilda huvudmän gäller i stället tystnadsplikt enligt 6 kap.12–16 §§patientsäkerhetslagen (2010:659).
Bestämmelserna i OSL, inklusive de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL, tjänar som vägledning vid tolkning av vad som är ett obehörigt röjande enligt reglerna om tystnadsplikt. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.
Sekretess gäller som utgångspunkt mellan myndigheter och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, se 8 kap. 1–2 §§ OSL. Från sekretessynpunkt är den medicinska grenen av elevhälsan en egen verksamhetsgren inom skolan, medan annan elevhälsa och särskild elevstödjande verksamhet i övrigt tillhör samma verksamhetsgren som den övriga skolverksamheten. Det innebär att sekretessen som utgångspunkt hindrar att uppgifter överförs från elevhälsans medicinska gren till andra delar av elevhälsan eller till skolverksamheten i övrigt. Vad en skolläkare eller en skolsköterska får veta i förtroende av elever eller deras vårdnadshavare, får de alltså som utgångspunkt inte föra vidare till någon annan personal inom skolan. Rektorn anses höra till den övriga elevstödjande verksam-
heten och har därför inte utan vidare rätt att ta del av uppgifter inom den medicinska elevhälsan.
Det finns olika regler som möjliggör att uppgifter lämnas från den medicinska grenen till annan del av verksamheten. Om sådana sekretessbrytande bestämmelser utnyttjas, följer det dock av 7 kap. 2 § OSL att uppgiften kommer att bli offentlig hos den mottagande verksamhetsgrenen, såvida det inte finns en bestämmelse om överföring av sekretess eller en primär sekretessbestämmelse som är tilllämplig hos den mottagande verksamhetsgrenen. Det saknas regler som innebär att den hälso- och sjukvårdssekretess som kan gälla inom elevhälsans medicinska gren överförs om uppgifterna lämnas till någon annan del av verksamheten. Detta innebär att skyddet för sådana uppgifter därefter är att bedöma enligt reglerna i 23 kap. OSL.
En situation som bör uppmärksammas är emellertid att rektorn kan ha en särskild roll som verksamhetschef för elevhälsan enligt 4 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Detta är alltså en särskild funktion och inte något som följer av rektorsrollen som sådan. Om så är fallet tillhör emellertid rektorn i denna roll samma verksamhetsgren som elevhälsans medicinska verksamhet. Detta innebär inte att rektorn därigenom får tillgång till alla uppgifter som behandlas. Enligt 4 kap. 1 § patientdatalagen (2008:355) får den som arbetar hos en vårdgivare ta del av dokumenterade uppgifter om en patient endast om han eller hon deltar i vården av patienten eller av annat skäl behöver uppgifterna för sitt arbete inom hälso- och sjukvården. I den mån uppgifter lämnas till rektorn i denna roll ska emellertid 7 kap. 2 § OSL inte tillämpas. Detta innebär att sekretess enligt 25 kap. OSL fortsatt kan gälla för uppgifterna. För enskilda huvudmän kan i en sådan situation rektorn omfattas av tystnadsplikt enligt 6 kap. 16 § patientsäkerhetslagen.
Som vi redogör för i följande avsnitt kan uppgifter om brott skyddas av sekretess och möjligheterna att bryta sekretessen för att lämna uppgifter om brottet till Polismyndigheten är väsentligt annorlunda om det är fråga om uppgifter som skyddas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kap. OSL än om fråga är om sådan sekretess som regleras i 23 kap. OSL.
7.3.2. Uppgifter om brott kan vara skyddade av sekretess
Uppgifter som rör misstankar om brott kan alltså vara skyddade av sekretess. I detta sammanhang kan särskilt noteras JO:s beslut 2001/02 s. 451. Beslutet rörde en situation där en elev kommit till skolan beväpnad med ett vapen. JO uttalade att de åtgärder som rektor och annan personal vidtog med anledning av detta ytterst fick anses vara hänförliga till skolans elevvårdande verksamhet. Namnet på den berörda eleven var därför en uppgift som i och för sig omfattades av sekretess. Begreppet elevvårdande verksamhet motsvaras i dag av begreppet den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. Någon saklig ändring i detta avseende har dock inte varit avsedd (se prop. 2009/10:165 s. 612).
Det torde således ofta kunna inträffa att uppgifter som rör en misstanke om brott omfattas av sekretess. Eftersom sekretessen gäller mellan myndigheter är alltså utgångspunkten att en uppgift inte heller kan lämnas till Polismyndigheten inom ramen för en polisanmälan, om uppgiften skyddas av sekretess. Det finns emellertid ett flertal undantag från sekretessen som kan tillämpas.
Först och främst kan konstateras att den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL stadgar att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vidare gäller enligt 10 kap. 24 § OSL att den sekretess som gäller enligt bland annat 23 kap. OSL inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller annan myndighet som ska ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta i det aktuella fallet kan antas leda till annan påföljd än böter. I ett stort antal fall innebär alltså sekretessen enligt 23 kap. OSL inget hinder mot att en polisanmälan görs.
Dessa undantag gäller dock inte för uppgifter inom elevhälsans medicinska verksamhet och som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kap. OSL. De undantag från sådan sekretess som möjliggör ett uppgiftslämnande är mer restriktiva. Enligt 10 kap. 23 § OSL kan uppgifter om misstänkta brott som skyddas av sekretess enligt bland annat 25 kap. 1 § OSL lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet om misstanken
avser brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, eller försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). Vidare gäller enligt 10 kap. 21 § OSL att uppgifter får lämnas om det är fråga om ett brott som riktar sig mot en underårig (under 18 år) och som antingen avser brott mot liv och hälsa enligt 3 kap. brottsbalken, frihet och frid enligt 4 kap. brottsbalken, sexualbrott enligt 6 kap. brottsbalken eller könsstympningsbrott (enligt lagen [1982:316] om förbud mot könsstympning av kvinnor) oavsett vilket straff som gäller.
7.3.3. En uppgiftsskyldighet bryter sekretessen
Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Att fullgöra en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning är inte heller att anse som ett obehörigt röjande enligt de regler om tystnadsplikt som kan gälla.
Uppgiftsskyldighet kan avse utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag eller gälla en viss myndighets rätt att få ta del av uppgifter i allmänhet. Det kan också gälla en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information. En föreskrift som generellt anbefaller samarbete mellan myndigheter, som till exempel 6 § polislagen (1984:387), utgör inte en uppgiftsskyldighet i bestämmelsens mening liksom inte heller regeln i 6 kap. 5 § OSL om myndigheternas upplysningsplikt till varandra.
Det finns en stor mängd regler som innebär uppgiftsskyldigheter av olika slag. En särskild typ av uppgiftsskyldighet utgörs av bestämmelser om anmälningsplikt. Bestämmelser om anmälningsplikter finns i exempelvis 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning och 9 kap. 8 § alkohollagen (2011:1622). Även anmälningsplikten som gäller enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen är en uppgiftsskyldighet i den mening som avses i 10 kap. 28 § OSL (se JO 2015/16 s. 160).
Sekretess hindrar således inte att uppgifter lämnas inom ramen för en anmälningsskyldighet. Det kan emellertid i vissa fall vara svårt att avgöra vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten. Det
har uttalats att en uppgiftsskyldighet vid osäkerhet bör omfatta alla de uppgifter som den mottagande myndigheten skäligen kan anses ha behov av (Lenberg et al 2023, jfr JO 1996/97 s. 438). Ett utlämnande av uppgifter som är ovidkommande för uppgiftsskyldigheten får naturligtvis inte ske (JO 1993/94 s. 468).
8. Säkerhet och krisberedskap inom skolväsendet
Syftet med detta kapitel är att ge en översikt över vissa frågor som rör säkerhet och krisberedskap inom skolväsendet. Inledningsvis redogörs kort för regeringens strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism. Därefter redovisas olika aktörer, regelverk och material som styr eller ger stöd åt skolor i frågor om säkerhet och krisberedskap. En särskild fråga som har beröringspunkter med det generella säkerhetsarbetet i skolan är frågan om obehörigas tillträde till skolområdet. Denna fråga behandlas avslutningsvis i detta kapitel.
8.1. Regeringen har beslutat en ny nationell strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism
Regeringen har tagit fram en ny samlad nationell strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism (skr. 2023/24:56). Strategin delas in i fyra områden: Förebygga, Förhindra, Skydda och Hantera. Dessa områden täcker enligt regeringen in de samhällsaktörer som gör insatser för att förhindra brottslighet kopplad till våldsbejakande extremism och terrorism, och om sådana brott ändå inträffar, för att kunna hantera konsekvenserna av dessa.
Avsikten är att strategin ska bidra till att mobilisera kraften i hela samhället – lokalt, regionalt, nationellt och internationellt – för att effektivt bekämpa terrorism och våldsbejakande extremism.
I strategin framhåller regeringen att det krävs ett intensivt samarbete, såväl nationellt som internationellt, för att möta de hot som våldsbejakande extremism och terrorism utgör och motverka driv- och dragningskrafter till våldsbejakande extremism, inklusive i digitala miljöer. Förebyggande åtgärder krävs för att minska polarisering, radikalisering och rekrytering till våldsbejakande extremist- och
terroristgrupper. Det behövs också enligt regeringen verkningsfulla förhindrande åtgärder som avvärjer akuta hot. Att skydda samhällsviktig verksamhet och utövandet av våra fri- och rättigheter är nödvändigt. Om ett terroristattentat inträffar är det nödvändigt att snabbt och resolut ingripa för att återställa säkerheten. Medborgarna ska kunna känna tillit till samhällets institutioner och att Sverige fortsatt är ett tryggt land att leva i, framhåller regeringen.
Regeringen framhåller att regeringen har förstärkt och utvecklat arbetet utifrån tidigare strategier, regeringsuppdrag och handlingsplaner och med hänsyn tagen till utvecklingen i Sverige och i omvärlden. Regeringen nämner särskilt omfattande ekonomiska satsningar på rättsväsendet, särskilt på Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, inrättandet av Center mot våldsbejakande extremism (CVE) vid Brottsförebyggande rådet (Brå), lagstiftningsarbete för att uppnå en ändamålsenlig och heltäckande kriminalisering av terroristbrottslighet, stärkta åtgärder mot finansiering av terrorism samt uppdrag till ansvariga myndigheter för att utbilda personal, ta fram vägledning och stöd, intensifiera samverkan och informationsutbyte.
Den nya samlade strategin mot våldsbejakande extremism och terrorism omfattar alla former av våldsbejakande extremism, men också de antidemokratiska rörelser och nätverk som kan utgöra grogrunden för en problematisk utveckling i samhället. Strategin ersätter de tidigare strategierna Förebygga, Förhindra, Försvåra – Den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146) och Åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism (skr. 2014/15:144).
I strategin framhålls att skolor behöver stöd för att utveckla förmågan att upptäcka och förhindra att barn och unga radikaliseras och begår våldsdåd både i och utanför skolan. Vidare framhålls att CVE erbjuder kommuner stöd genom ett mobilt stödteam och en stödfunktion i form av en telefon för yrkesverksamma. CVE har även tagit fram ett metodstöd som kan användas av yrkesverksamma inom socialtjänsten vid oro för förekomst av våldsbejakande extremism i enskilda ärenden. Metodstödet har på regeringens uppdrag anpassats för att kunna användas inom skolväsendet. På CVE:s webbplats finns en sida med samlad information och stöd från flera aktörer som på olika sätt arbetar förebyggande mot skolattacker och vänder sig till alla skolformer, oavsett huvudman (cve.se/skolattack).
8.2. På nationell nivå ger tre myndigheter stöd till skolan gällande beredskap för situationer med grovt våld
På nationell nivå finns myndigheter och andra aktörer som stödjer skolväsendet i arbetet med beredskap inför pågående våldssituationer, genom att ge ut föreskrifter eller handlingsrekommendationer. Det är främst Skolverket, Arbetsmiljöverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som utfärdar föreskrifter eller rekommendationer inför situationer med pågående grovt våld i skolan. Myndigheternas föreskrifter eller rekommendationer handlar delvis om den generella beredskapen inför kriser, där situationer som innebär grovt våld är en av flera tänkbara krissituationer.
Det finns andra myndigheter än de ovan nämnda som ger stöd till skolväsendet eller enskilda förskolor eller skolor i arbetet med att utveckla beredskap och kompetens inför situationer med grovt våld i skolmiljön. Dit hör Polismyndigheten, länsstyrelserna och Brå. Dessa myndigheter utfärdar dock inte föreskrifter som är styrande för skolorna i frågor som gäller beredskap och kompetens inför våldssituationer.
Nedan redogörs övergripande och i sammanfattande form för ett urval av föreskrifter eller rekommendationer från Skolverket, Arbetsmiljöverket och MSB.
8.2.1. Skolverket framhåller bland annat huvudmannens och rektorns ansvar för krisberedskap
På Skolverkets webbplats (Skolverket 2023d) finns under rubriken Säkerhet och krisberedskap i skola och förskola information om hur förskolor och skolor bör förbereda sig för och agera vid olika typer av kriser. Skolverket framhåller att arbetet med säkerhet och krisberedskap blir framgångsrikt när det sker systematiskt och är en del av den ordinarie verksamheten. Skolverkets material är omfattande. Skolverket hänvisar även via länkar till material som på olika sätt berör säkerhet och krisberedskap från flera andra myndigheter. Bland annat hänvisas till material från MSB om säkerhet i skola, till MSB:s metoder för risk- och sårbarhetsanalyser, till Arbetsmiljöverkets material om arbetsmiljöarbetet i skolan och till stödmaterial från Socialstyrelsen och Brå. Nedan återges delar av Skolverkets material.
Skolverket ger generella rekommendationer om säkerhet och krisberedskap
Skolverket anger på webbplatsen flera skäl till att det är viktigt att alla på skolan och förskolan arbetar för en ökad säkerhet och krisberedskap:
- Personalen måste se till att barnen och eleverna inte kommer till skada.
- Huvudmannen är skyldig att försäkra sig om att elever och personal har en trygg och säker arbetsmiljö.
- Arbetsmiljölagstiftningen kräver en kartläggning av risker i verksamheten. I skollagen finns krav på systematiskt kvalitetsarbete.
Skolverket betonar kartläggningar som underlag för det förebyggande arbetet
Skolverket framhåller att syftet med det förebyggande arbetet är att avvärja sådana risker som kan leda till kriser av olika slag. För att lärare och skolledare ska kunna förebygga incidenter behöver de känna till var, när och hur barn och elever riskerar att fara illa, menar Skolverket. Därför behöver verksamheter regelbundet kartlägga styrkor och svagheter i verksamheten som ett underlag för insatser som kan förebygga incidenter.
Enligt Skolverket kan kartläggningen till exempel handla om att följa upp och analysera:
- förhållanden i elevernas närmiljö och skolsituation som kan öka risken för skador, ohälsa, utsatthet och kränkningar
- trygga och otrygga platser i skolan
- risker för diskriminering och annan kränkande behandling
- de kränkningsärenden som förekommit på skolan
- orosanmälningar till socialtjänsten
- även mindre händelser som kan leda till konflikter och kriser
- eventuella hot.
Skolverket framhåller att riskfaktorer för att utveckla en kriminell livsstil kan vara skolk, försämrade skolresultat och delaktighet i våld och övergrepp eller annan social problematik. Tidiga åtgärder mot kränkningar i skolan är avgörande för att kunna förebygga det grova våldet. Det är viktigt att skolan också åtgärdar lindrigt våld, så att eleverna inte börjar uppfatta detta som en harmlös konfliktlösningsmetod, menar Skolverket.
Skolverket betonar vikten av sårbarhetsanalyser som underlag för planering
Skolverket framhåller vikten av att analysera risker och sårbarheter i verksamheterna, som underlag för planering av arbetet med krisberedskap och krisplaner. Det är en fördel om analysen är del av verksamhetens systematiska kvalitetsarbete. Skolverket anger ett antal punkter i en checklista för risker och sårbarhet:
- Identifiera viktig verksamhet och oönskade händelser.
- Bedöm hur troligt det är att händelserna inträffar.
- Bedöm de omedelbara negativa konsekvenserna.
- Analysera verksamhetens sårbarheter.
- Bedöm förmågan att hantera olika påfrestningar.
Skolverket betonar att det är viktigt att all personal på förskolan och skolan har god kännedom om lokalerna, till exempel nödutgångar, flyktvägar, skyddsrum och eventuella larm, och att det är viktigt att all personal har kunskap om hur larmet fungerar. Skolverket framhåller också att det kan vara helt avgörande att ha en välfungerande kommunikation i en krissituation.
Skolverket betonar vikten av en krisplan
Skolverket betonar att ett systematiskt säkerhetsarbete även omfattar förekomsten av en krisplan för verksamheten. Arbetet med att ta fram krisplanen är lika viktigt som att ha en aktuell krisplan. För en fungerande krisberedskap är det avgörande att personalen deltar i planeringsprocessen. All personal behöver känna till krisplanen och
veta hur de ska agera vid en kris. Barn och elever behöver veta vad som gäller vid olika situationer till exempel vid larm. Därför är det viktigt att regelbundet gå igenom krisplanen och öva. Delar som handlar om väpnat våld bör dock inte övas med barn och elever.
Enligt Skolverket kan en krisplan till exempel beskriva
- vilka som ingår i krisgruppen och vem som leder den
- vad krisgruppen ska göra vid kris och på lång sikt
- viktiga kontaktuppgifter
- hur man ska hantera skalskydd, som låsta dörrar och larm
- vilka möjligheter som finns för att stärka säkerheten vid kris
- rutiner för att uppdatera listor med kontaktuppgifter till vårdnadshavare, även de med skyddad identitet och papperslösa
- hur krisstödet ska organiseras.
Skolverket belyser värdet av övning och utbildning inför kriser
Skolverket beskriver med hänvisning till material från MSB vad som till exempel kan uppnås med återkommande övningar:
- utveckla förmågan att hantera och leda kriser
- förbättra förmågan att samverka med andra aktörer
- öka förmågan att fatta snabba beslut och delge lägesinformation
- pröva och utveckla beredskapsplaner under verklighetsliknande former
- visa på områden där ytterligare utbildning eller träning behövs
- belysa svagheter och styrkor i resurser och teknik.
Skolverket rekommenderar inte skolor att genomföra omfattande utbildningsinsatser eller göra särskilda installationer med tanke på risken för väpnat våld. Detta med tanke både på hur oförutsägbart väpnat våld är och hur liten risken är för en enskild skola att drabbas, Barn och elever bör inte delta i eventuella övningar som bygger på situationer som innefattar väpnat våld.
Skolverket framhåller att det behövs utbildning för att personalen ska vara rustad att agera vid en kris. Skolverket listar på webbplatsen ett urval av utbildningar och material som skolor och förskolor kan använda i det förebyggande arbetet.
Skolverket redovisar olika handlingsalternativ vid väpnat våld
Skolverket framhåller att det vid de allra flesta skolor eller förskolor aldrig kommer att inträffa någon incident med väpnat våld. Men eftersom väpnat våld kan leda till allvarliga konsekvenser finns det skäl att ta frågan på allvar.
Skolverket diskuterar strategierna inrymning, utrymning och utestängning för att möta en väpnad attack på skolan, och exemplifierar med olika situationer där dessa strategier kan vara lämpliga. Inrymning innebär att barn, elever och personal stänger in sig i rum eller salar för att försvåra för en gärningsperson att komma in. Utrymning, det vill säga att lämna byggnaden, kan vara en lämplig metod i vissa fall. Ytterligare en metod som kan användas under vissa omständigheter är att stänga ute gärningspersoner från hela byggnaden.
Skolverket skriver att strategierna inrymning, utrymning och utestängning kan tas upp i samband med skolans eller förskolans övriga säkerhetsarbete. Det blir då möjligt att ta hänsyn till den enskilda verksamhetens specifika förutsättningar, som lokalernas utformning och elevsammansättningen. En möjlighet är att formulera möjliga scenarier och diskutera hur personal skulle agera i dessa situationer, menar Skolverket.
Skolverket framhåller att huvudmannens ansvar för krisberedskap inte är tydligt reglerat i skollagen
Skolverket framhåller att huvudmannens ansvar för krisberedskap inte är tydligt i skollagen men att det utgår från vissa allmänna bestämmelser i skolans författningar och annan lagstiftning (ibid.).
Skolverket anför att personalen på skolor och förskolor har ett tillsynsansvar. Det innebär att de måste se till att barnen och eleverna inte kommer till skada (se vidare i avsnitt 7.1.1). Detta ansvar utgår även från att barn och elever har rätt till trygghet enligt skollagen
och läroplanerna, att arbetsgivaren har ett ansvar enligt arbetsmiljölagen och att det finns praxis inom området.
Skolverket framhåller att skollagen föreskriver att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever garanteras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Även om bestämmelserna inte gäller i förskolan ska huvudmannen erbjuda förskolebarnen en säker miljö.
8.2.2. Arbetsmiljöverket verkar för att skolor förebygger risker för hot och våld
Arbetsmiljöverket verkar för att skolor förebygger risker för hot och våld, med stöd i arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och verkets egna föreskrifter.
Arbetsmiljölagen gäller för personal i förskolan och för både elever och personal i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. För barn på fritidshem gäller inte arbetsmiljölagen.
I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete definieras systematiskt arbetsmiljöarbete. Med systematiskt arbetsmiljöarbete avses arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås (2 § AFS 2001:1).
Arbetsmiljöverkets föreskrifter om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) gäller arbete där det kan finnas risk för våld eller hot om våld (1 §). Arbetsgivaren ska utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen (2 §). Arbetet ska ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som det är möjligt förebyggs. Särskilda säkerhetsrutiner ska finnas för arbete som kan medföra risk för våld eller hot om våld. Rutinerna ska hållas aktuella och följas upp fortlöpande. Rutinerna ska vara kända av alla arbetstagare som kan bli berörda av riskerna (3 §). Arbetstagarna ska ha tillräcklig utbildning och information och få tillräckliga instruktioner för att kunna utföra arbetet säkert och med tillfredsställande trygghet (4 §).
Arbetstagarna ska ha möjlighet att kalla på snabb hjälp vid en vålds- eller hotsituation (7 §). Arbetsgivaren ska se till att
- det finns larmutrustning där så krävs för säkerheten
- det finns fastställda rutiner för vem som skall ta emot larm och för åtgärder som skall vidtas när larm utlösts
- övning av säkerhetsrutiner och åtgärder vid larm genomförs regelbundet
- larmutrustning underhålls och kontrolleras
- det finns andra tekniska hjälpmedel om det behövs.
Nya föreskrifter gäller från den 1 januari 2025. Våld och hot regleras bland annat i 5 kap. AFS 2023:2.
Arbetsmiljöverket framhåller på verkets webbplats att det går att undvika många hot- och våldssituationer genom att förbättra säkerheten på arbetsplatsen och införa genomtänkta rutiner. Med ett bra förebyggande arbete går det att skapa en arbetsplats där personalen kan känna trygghet, även i verksamheter där risken för att bli utsatt för hot och våld i arbetet är påtaglig (Arbetsmiljöverket 2023).
Arbetsmiljöverkets föreskrift Första hjälpen och krisstöd (AFS 1999:7) kan vara tillämplig vid en situation med grövre våld i skolan. Med första hjälpen avses bland annat de hjälpåtgärder som vid olycksfall och akut sjukdom omedelbart måste vidtas på plats för att återställa och upprätthålla livsviktiga kroppsfunktioner eller hindra vidare skadeutveckling (2 § första punkten).
Med krisstöd avses i dessa föreskrifter det psykiska och sociala omhändertagande som behöver vidtas i samband med olyckor, akuta krissituationer och liknande allvarliga händelser som kan utlösa krisreaktioner (3 §).
Första hjälpen och krisstöd ska planeras, ordnas och följas upp med utgångspunkt från en bedömning av riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetet (4 §).
8.2.3. MSB lär bland annat ut råden Fly, Sök skydd, Larma inför situationer med väpnat våld i skolmiljö
MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret (1 § förordning [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).
MSB har nyligen gett ut en vägledning med titeln Våldshandlingar med stora konsekvenser i skolan – En vägledning för skolledning, skolpersonal och säkerhetsansvariga (MSB 2023a). Vägledningen har tagits fram av MSB i samarbete CVE och Polismyndigheten. Ett antal kommuner har också bidragit i arbetet med att ta fram vägledningen.
Vägledningen vänder sig till skolledningar, skolpersonal och säkerhetsansvariga och syftet är att höja medvetenhet och kunskap om åtgärder före, under och efter en händelse. Tyngdpunkten i vägledningen ligger i att beskriva hur skolan kan öka säkerhet och skydd för elever och skolpersonal, men den innehåller även information om arbetet för att motverka radikalisering och våldsbejakande extremism (ibid.).
MSB rekommenderar alla skolor att ha en plan som beskriver hur skolan ska förbereda sig för, agera vid och återhämta sig från exempelvis ett attentat. Varje enskild skola bör utforma sin plan utifrån sina specifika förutsättningar och de risker som kan identifieras vid en risk- och sårbarhetsanalys (ibid.).
MSB framhåller (ibid.) att säkerhetsarbete bör vara en del av skolans ordinarie verksamhet och följas upp likt andra verksamheter, som en del av det systematiska kvalitetsarbetet. I grunden handlar det om att:
- bedöma vilka risker och sårbarheter som finns
- hantera de identifierade riskerna och sårbarheterna
- följa upp och utvärdera de genomförda åtgärderna.
MSB:s vägledning (ibid.) syftar bland annat till att ge en grundläggande kunskap om:
- hur risker och sårbarheter kan bedömas,
- vilka skyddsåtgärder som kan vara effektiva,
- vilken kunskap och förmåga som elever och skolpersonal bör ha,
- hur man kan gå tillväga för att återgå till ordinarie skolverksamhet efter ett attentat.
MSB:s vägledning handlar främst om kunskap om vad enskilda ska göra under en händelse för att skydda sig själv och andra genom att följa råden Fly – Sök skydd – Larma. Dessa råd bör alltid vara utgångspunkt i arbetet med att öka säkerheten i skolan, menar MSB (ibid).
Enligt uppgifter vi fått från MSB kommunicerar MSB budskapet Fly – Sök skydd – Larma till allmänheten kontinuerligt två gånger per år, under vår och höst. Kommunikationen sker främst via sociala medier, med uppmaning till att skaffa mer kunskap via msb.se/agera.
Därutöver kan det enligt MSB finnas kommunikationsbehov i händelse av ett terrorattentat eller en eventuell höjning av terrorhotnivån. MSB:s bedömning är att riskkommunikationen ökar allmänhetens förtroende för samhällets terrorbekämpning och att enskilda får en bättre kunskap om hur de ska agera i händelse av ett terrorattentat.
Innebörden i budskapet Fly – Sök skydd – Larma är kortfattat att i första hand fly och om inte det är möjligt ska man söka skydd. När man sedan är i säkerhet ska man larma polis och varna andra i sin närhet. I de länder i Europa som har liknande riskkommunikation till allmänheten, så är detta det absolut vanligaste budskapet (eng, run hide tell). Det är ett vanligt budskap även utanför Europa, även om man i USA lägger större vikt vid att göra motstånd (eng. run, hide fight). Det är dock viktigt att komma ihåg att det svenska budskapet inte tar bort möjligheten för enskilda att freda sig själv i en nödvärnssituation (ibid.).
MSB anger att utrymning, inrymning och utestängning är centrala metoder i skyddet mot attentat och i stor utsträckning utgångspunkten för övrigt arbete med skydds- och säkerhetsåtgärder. De olika metoderna stödjer de ovan nämnda rekommendationerna som riktar sig till enskilda, nämligen Fly – Sök skydd – Larma (ibid.).
En bra utgångspunkt när man planlägger för utrymning, inrymning och utestängning är enligt MSB det arbete som sker för att förebygga bränder och olyckor. Finns det en känd, enkel och övad plan för utrymning vid brand finns det goda möjligheter att även planera för inrymning och utestängning. Grunden är att planen är enkel, personoberoende och känd för elever och skolpersonal. Olika skolor har olika förutsättningar i fråga om storlek, planlösning och klassrummens utformning. Därför bör en plan anpassas utifrån de lokala förhållanden som råder (ibid.).
MSB anger några saker att tänka på:
- Finns det något varnings- eller kommunikationssystem? Behövs ett sådant system?
- Ska skolan vanligtvis vara låst? Hur ska en låsning av ytterdörrar gå till?
- Finns det naturliga avgränsningar som möjliggör sektionering?
- Vilka rum kan nyttjas som säkra rum?
- Hur och av vem sker beslut om exempelvis utrymning och utestängning?
MSB menar att utbildning bör ske regelbundet och kan med fördel göras i samband med att skolan övar utrymning vid brand (ibid.).
MSB framhåller att skolan för att kunna arbeta effektivt med skolans säkerhet behöver en gemensam bild av vilka risker och sårbarheter den specifika skolan har. Ett viktigt steg mot ett sådant underlag är att genomföra en riskbedömning där man identifierar och analyserar dels vilka oönskade händelser som skulle kunna inträffa på skolan, dels hur dessa riskerar skada människor eller verksamheten (ibid.).
I anslutning till vägledningen har MSB tagit fram en film, som riktar sig till skolledning, skolpersonal, politiker, säkerhetsansvariga och äldre elever. Filmen ger handfasta råd om vad man ska göra vid ett skolattentat (MSB 2023b).
8.3. Skolan är inte en allmän plats
8.3.1. Den som bedriver skolverksamheten kan besluta vem som får tillträde
En särskild fråga som rör säkerheten i skolmiljön är frågan om vem som ges tillträde till och får vistas på skolområdet.
En förskola, skola eller ett fritidshem är inte ett utrymme dit allmänheten har fritt tillträde. I detta avseende föreligger ingen skillnad mellan skolan, förskolan och fritidshemmet. När vi i fortsättningen använder begreppet skola är således resonemanget tillämpligt även på förskolan och fritidshemmet om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Justitieombudsmannen (JO) har vid olika tillfällen uttalat att det inte finns någon särskild reglering av allmänhetens rätt
till tillträde avseende skollokaler och skolgårdar. Det är i stället upp till skolan att avgöra i vilken utsträckning allmänheten ska ges tillträde. Frågan om huruvida en person ska få tillträde till lokalerna är därför beroende av eventuella regler som har utfärdats av den som bedriver verksamheten. I praktiken innebär det att endast den som har ett befogat intresse av tillträde till lokalerna har rätt att vistas där (JO:s beslut den 11 mars 2022 dnr 730–2020 samt beslut den 29 juni 2017, dnr 7209–2015).
Skolan får ha förhållandevis restriktiva regler för när besök av till exempel föräldrar tillåts, så länge reglerna inte omöjliggör samverkan med och information till vårdnadshavare och föräldrar som skolan ska ansvara för. Reglerna ska naturligtvis inte strida mot kraven på iakttagande av saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Kraven gäller självfallet för skolor med offentliga huvudmän. Men även fristående skolor, som drivs av enskilda huvudmän, utför offentliga förvaltningsuppgifter i enlighet med 1 kap. 9 § regeringsformen, när de bedriver utbildning enligt skollagen (se till exempel prop. 2017/18:17 s. 8). Reglerna ska inte heller strida mot kraven på tillgänglighet i exempelvis 2 kap. tryckfrihetsförordningen om tillgång till allmänna handlingar eller 7 § förvaltningslagen (2017:900) om myndigheternas tillgänglighet. Dessa bestämmelser gäller dock inte för skolor med enskild huvudman.
Att skolor inte är allmänna platser avspeglas i hur skollokaler behandlats i straffrättsligt sammanhang. Av 4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken framgår att straffansvar för olaga intrång gäller för den som obehörigen tränger in eller stannar kvar i till exempel en byggnad, på en gårdsplan eller på en annan liknande plats. Uttrycket ”annan liknande plats” kan under vissa förutsättningar även omfatta till exempel skolgårdar, exempelvis om och när allmänheten inte har fritt tillträde dit och det är angeläget att platsen ska kunna fredas mot obehöriga (prop. 2021/22:194 s. 21). I rättsfallet RH 2009:60 bedömdes ett obehörigt kvarstannande i en skolas allmänna utrymmen utgöra olaga intrång enligt 4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken, se även Hovrätten för Västra Sveriges avgörande den 25 november 2013 i mål B 4339-13. Straffansvar för olaga intrång kan även aktualiseras om en elev som stängts av från utbildningen vistas i skollokalerna under avstängningen, se Hovrätten för Västra Sveriges avgörande den 2022-12-30 i mål B 6756-22. Skollokaler har därvid behandlats annorlunda än exempelvis en affärslokal, dit allmänheten har fritt
tillträde under öppettiderna, se rättsfallet NJA 1995 s. 84, eller ett bibliotek, jfr JO 2009/10 s. 436.
I lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål anges ett förbud mot att inneha knivar på bland annat allmän plats eller inom skolområde där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs. I förarbetena konstateras att en skolbyggnad inte anses utgöra allmän plats och att utomstående i och för sig kan bereda sig tillträde till skolgårdar, men att det är tveksamt om de kan sägas utgöra allmänna platser (prop. 1989/90:129 s. 11).
Ibland anförs att vägen från skolans huvudentré fram till rektorsexpeditionen är en plats dit allmänheten har tillträde. Detta synes främst aktualiseras vid tillämpningen av 7 § kamerabevakningslagen (2018:1200) som stadgar att tillstånd under vissa omständigheter krävs för kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde. Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) har anfört att såväl skolgårdar som skolors huvudentréer och vägen fram till rektorsexpeditionen är platser dit allmänheten har tillträde i kamerabevakningslagens mening (Integritetsskyddsmyndigheten 2023, se även till exempel Förvaltningsrätten i Göteborgs avgörande den 2018-11-13 i mål nr 11460–17.) Att något är att anse som en plats dit allmänheten har tillträde i kamerabevakningslagens mening innebär emellertid inte att det är fråga om platser dit allmänheten äger fritt tillträde i den meningen att det skulle saknas möjligheter att begränsa eller reglera formerna för tillträdet till platsen. I sammanhanget kan påpekas att tolkningen av rekvisitet i kamerabevakningslagen ska göras vitt och till exempel även kan omfatta en taxibil, se RÅ 2000 ref 52. Uttalandena som gjorts i anslutning till kamerabevakningslagen står alltså inte i något motsatsförhållande till de principer som JO redovisat för skolans tillgänglighet.
8.3.2. En huvudman kan meddela beslut om tillträdesförbud
Om en enskild persons tillträde till en skola behöver begränsas kan beslut om tillträdesförbud fattas. Eftersom en sådan tillträdesbegränsning innebär att någon behandlas på ett annat sätt än andra, är det enligt JO angeläget att uppgifterna om begränsningens utformning och skälen för den dokumenteras. Det måste vara möjligt att granska om begränsningen varit proportionerlig och förenlig med exem-
pelvis kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. JO anser därför att det bör fattas ett skriftligt beslut med en klargörande motivering, om en sådan tillträdesbegränsning ska införas. Av proportionalitetsskäl, och då omständigheterna som legat till grund för beslutet kan förändras, anser JO vidare att sådana beslut bör vara tidsbegränsade. Om det när giltighetstiden löpt ut finns skäl för en förlängning kan emellertid ett nytt beslut fattas. Skollagen ger inte rektorn någon rätt att besluta om tillträdesbegränsning, utan detta är enligt JO, liksom när det gäller allmänna regler för utomståendes besök vid skolan, en fråga för huvudmannen. Något hinder mot att beslutanderätten delegeras till rektorn torde dock inte föreligga (JO:s beslut den 29 juni 2017, dnr 7209–2015).
8.3.3. Det finns olika befogade intressen som kan medföra en rätt att besöka skolan
I direktivet till utredningen uttalas att det behöver säkerställas att obehöriga inte uppehåller sig i skolans lokaler. Det finns emellertid inget entydigt sätt att definiera vem som är behörig respektive obehörig.
Som framgått är det ytterst skolan som avgör vem som har rätt att vistas på skolområdet. Skolan kan emellertid inte tillämpa tillträdesbegränsningar på ett sådant sätt att det innebär ett åsidosättande av de uppdrag och skyldigheter som skolan har.
Inledningsvis kan konstateras att 7 § förvaltningslagen stadgar att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Myndigheten ska vidare vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. Dessa bestämmelser är dock inte tillämpliga på fristående skolor. Enligt 26 kap. 6 § skollagen har en tillsynsmyndighet för sin tillsyn rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. Tillsynsmyndigheten har i den omfattning det behövs för tillsynen rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten.
I skollagen finns även bestämmelser kring kontakter med vårdnadshavare som kan innebära ett behov av olika typer av besök. Av 3 kap. 3 § skollagen framgår att vårdnadshavare till barn och elever
fortlöpande ska informeras om barnets eller elevens utveckling. I läroplanerna förtydligas på olika sätt att skolan ska samarbeta med vårdnadshavare och informera föräldrarna om en elevs skolsituation.
En skola kan emellertid, som framgått, ha regler för besök som begränsar vårdnadshavares möjligheter att fritt besöka skolan utan att detta utgör ett åsidosättande av skolans skyldigheter. Motstående intressen kan vidare göra att en vårdnadshavares rätt att besöka skolan får begränsas. JO har i detta sammanhang uttalat följande.
Vårdnadshavare till en elev i grundskolan kan ofta ha ett befogat intresse av tillträde till skolans lokaler, inte minst i samband med hämtning och lämning i skolan. Om vårdnadshavarna stör ordningen vid besöken får deras intresse av att besöka skolan vägas mot de andra intressen som måste beaktas: elevernas trygghet och studiero samt personalens arbetsmiljö. Enligt min mening måste utgångspunkten vara att vårdnadshavarnas rätt att besöka skolan får stå tillbaka om den inkräktar på studieron, tryggheten och arbetsmiljön på skolan (JO beslut den 29 juni 2017, dnr 7209–2015).
Det kan finnas ett intresse från ideella föreningar, partipolitiska organisationer och liknande att besöka skolan för att informera om sin verksamhet. När det gäller politiska partier är det enligt 1 kap. 5 a § skollagen rektorn som bestämmer om sådana ska bjudas in för att medverka i utbildningen. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att skolan inte är en allmän plats och att opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § regeringsformen inte innefattar någon rätt för medborgarna – eller politiska partier – att få tillträde till en skola för att sprida ett budskap (prop. 2017/18:17 s. 8). Utgångspunkten är alltså att skolor kan välja om de vill bjuda in politiska partier eller inte. Om politiska partier bjuds in regleras emellertid i 1 kap. 5 a § skollagen hur urvalet av partier ska gå till. Skolan har alltså inte i en sådan situation full frihet att välja vilka partier som ska bjudas in.
Sammanfattningsvis kan det finnas olika situationer då andra personer än skolpersonal och elever kan ha ett befogat intresse av att besöka skolan. Vad som är ett befogat intresse följer ytterst av de olika skyldigheter som skolan har att uppfylla. Dessa skyldigheter kan därvid sägas innebära en yttre ram för hur långt utomstående personers besök på skolan kan begränsas. JO har i ett annat sammanhang uttalat att hur långt en myndighet kan begränsa sin tillgänglighet är en avvägningsfråga som myndigheten får avgöra med hänsyn främst till verksamhetens art, arbets- och resurssituationen och den grundlags-
skyddade rätten att ta del av allmänna handlingar (JO 2006/07 s. 401). Uppenbarligen får tillträdesbegränsningar inte tillämpas på ett sådant sätt att skolan efterger sina övriga skyldigheter. Ingen av de förpliktelser som åvilar skolan ger emellertid någon utomstående person en rätt att fritt vistas på skolområdet. Det står således skolan fritt att reglera formerna för besök, till exempel genom att kräva att besöken anmäls i en viss ordning eller sker på specifika tider.
En särskild fråga som bör belysas i sammanhanget är att om en elev har bedömts ha rätt till personlig assistans under skoltiden har skolan inte någon rätt att ompröva detta genom att begränsa den personliga assistentens närvaro under undervisningstiden i skolan, se rättsfallet RÅ 2001 not 195. Det är däremot möjligt för skolan att meddela tillträdesförbud för en viss assistent, om denne genom sin närvaro har visat sig ha en alltför negativ påverkan. I rättsfallet HFD 2012 ref 62 hade en kommun beslutat att en grundskoleelevs vårdnadshavare av arbetsmiljöskäl inte fick utföra den personliga assistansen inom ramen för skolans verksamhet. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att beslutet i och för sig innebar en begränsning av elevens möjligheter att fritt välja personliga assistenter för den tid eleven vistas i skolan men att det inte innebar att insatsen som sådan förvägrades. Beslutet stod därför inte i konflikt med Försäkringskassans beslut att bevilja eleven personlig assistans även för skoltid och kunde inte anses stå i strid med lag.
8.3.4. Det är vanligt att skolor samnyttjar lokaler och allmänna platser
Samnyttjande innebär att en och samma fysiska plats används till olika aktiviteter av olika grupper. Ett flertal kommuner har en strategi att lokalisera förskolor och skolor i närheten av parker och grönområden för att kunna samnyttja dessa miljöer (Boverket 2023a). Platserna används således av såväl skola eller förskola som av den bredare allmänheten. Det kan också vara fråga om att en skolverksamhet delar lokaler med andra verksamheter, såsom folkbibliotek, kulturskola eller liknande.
Samnyttjande motiveras ofta av ekonomiska skäl eftersom det möjliggör för flera verksamheter att dela på kostnaderna för lokaler, underhåll och dylikt. Ibland anförs också att ett syfte kan vara att främja samarbeten, bygga relationer och skapa närhet och öppenhet
mellan verksamheter, förvaltning och politiken i stadsdelen (Göteborgs stad 2017).
I Malmö stads plan för samhällsservicens markbehov lyfts samnyttjande fram som bidragande till resurseffektivitet, dels genom rena markbesparande effekter, dels genom en rad positiva effekter som ökad trygghet och ökad integration. Det anges vidare att samnyttjande kan vara en förutsättning för att överhuvudtaget få plats med alla de funktioner som behövs i en stad. Samtidigt pekas på att samnyttjande kan leda till intressekonflikter angående platsers användning och frågor kring juridiskt ansvar och kostnadsfördelning (Malmö stad 2016).
Det finns olika exempel på hur sådant samnyttjande som inbegriper skolor kan se ut i praktiken. Enligt Boverket är det angeläget att skolans och barnens perspektiv sätts främst, vilket ställer krav på tillräckliga ytor och tydliga gränser mellan olika aktiviteter. Samnyttjande får inte ske på bekostnad av barnens eller kärnverksamhetens behov.
Boverket ger Landamäreskolan i Göteborg som ett exempel. Byggnaden är indelad i en mer privat och en mer publik del med två separata entréer. I den privata delen finns undervisningslokalerna och i den publika delen ligger matsal, mediatek och bibliotek som kan användas av andra än skolan. Boverket pekar därvid på att en tydlig rumslig uppdelning mellan de olika verksamheterna kan underlätta samnyttjande av lokaler och utemiljöer. Det kan handla om att byggnaden är indelad i olika sektioner som enkelt kan låsas och larmas (Boverket 2022b).
Ett annat exempel är byggnaden Messingen i Upplands Väsby som beskrivs som ett multifunktionshus som inrymmer två gymnasieskolor, bibliotek, kulturskola, fritidsgård, ett scenrum, en multiidrottshall, mötes- och konferenslokaler samt ett café och en restaurang som också fungerar som skolmatsal. I en rapport från White arkitekter beskrivs att elever generellt svarat att de inte upplever otrygghet i skolan, vilket kan förklaras av att skolan ligger i en avskärmad del av byggnaden som nås med passerkort. Det pekas dock på som ett problem att elever måste passera huvudentrén för att komma till skollokalerna och att detta kan skapa otrygghet (White arkitekter 2019).
Ett potentiellt problem med samnyttjande är att de gemensamma ytor som delas mellan olika verksamheter blir offentliga rum, där ingen enskild verksamhet har rådighet och kan tillämpa sina regler.
Skolan har uppenbarligen ingen rätt att begränsa tillträdet till exempelvis parker och grönområden som är öppna för allmänheten. Det är heller inte möjligt att begränsa tillträdet för allmänheten till ett folkbibliotek, som enligt 6 § bibliotekslagen (2013:801) ska vara tillgängligt för alla.
En skola som samnyttjar lokaler med andra verksamheter står således inför särskilda utmaningar när det kommer till att begränsa tillträdet för utomstående personer. Hur stora dessa utmaningar är beror emellertid på hur samnyttjandet ser ut i det enskilda fallet. Det kan till exempel vara så att byggnaderna är sektionerade eller zonindelade på ett sådant sätt att gränsen mellan det egentliga skolområdet och gemensamma utrymmen är tydligt. I andra fall kan gränsen vara mer otydlig, vilket kan försvåra ett upprätthållande av skolans område som otillgängligt för allmänheten.
En angränsande fråga kan vara att andra verksamheter utnyttjar skolans lokaler i viss utsträckning. Det kan till exempel vara fråga om att delar av skolans lokaler används av kulturskola, idrottsföreningar eller liknande efter skoldagens slut. Beroende på omständigheterna kan detta innebära otydlighet i frågan om när och på vilket sätt deltagarna i sådana externa verksamheter har rätt att vistas i skolans lokaler.
8.3.5. Det finns ingen reglering som kräver att skolan begränsar tillträdet till skolans lokaler
Huvudmannen ansvarar för att lokalerna lever upp till skollagens krav på ändamålsenlighet. Av 2 kap. 35 § skollagen framgår att för utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero (5 kap. 3 § skollagen). För fritidshemmet anges i skollagen att huvudmannen ska se till att barnen erbjuds en god miljö (14 kap. 9 § skollagen). Skollokalernas utformning styrs inte bara av skollagen. Planering, byggande och förvaltning av skolans inom- och utomhusmiljöer måste också leva upp till krav och regler som anges i många andra författningar. Som exempel på sådana författningar kan anges plan- och bygglagen (2010:900), miljöbalken (1998:808), arbetsmiljölagen (1977:1160) och diskrimineringslagen (2008:567).
Skolinspektionen ansvarar för att inspektera att skolans lokaler är ändamålsenligt utformade för den pedagogiska verksamheten, till exempel att det finns bra lokaler för att undervisa i slöjd och naturorienterande ämnen. Arbetsmiljöverket ansvarar för att inspektera att det inte finns risker i den fysiska miljön. Arbetsmiljön på hela skolan, inklusive skolgårdar, ska vara säker och ingen ska riskera att skada sig eller utsättas för hot och våld
Det finns ingen reglering som innefattar ett krav på att en skola ska ha fastställda generella regler för i vilka situationer som andra än elever och skolpersonal ska ges tillträde till dess lokaler. I praktiken förefaller det finnas en stor variation i hur skolor arbetar med att begränsa eller kontrollera vilka personer som besöker skolorna.
Av den enkätundersökning som utredningen genomfört framgår att 70 procent av skolorna angett att de har rutiner för att kontrollera vilka utomstående som besöker skolan. Det är en betydligt högre andel skolor med enskilda huvudmän som har sådana rutiner (81 procent) än skolor med kommunala huvudmän (66 procent). Gymnasieskolan är den skolform som har högst andel (76 procent) som uppger att de har rutiner för att kontrollera utomstående. Lägst andel med sådana rutiner har komvux (44 procent).
De rektorer som svarat att skolan har rutiner angav i fritextsvar bland annat att det finns rutiner för besök där utomstående personer ska ha besöksbricka, att samtliga medarbetare har namnskyltar på sig inomhus samt västar utomhus för att tydliggöra vilka som är personal, att det finns rutiner för att låsa dörrar, att det är fråga om en liten skola där personalen känner igen om någon utomstående kommer till skolan, samt att skolan har skalskydd med kodlås.
De rektorer som svarat att de inte har sådana rutiner uppgav i fritextsvaren att det är stora skolor med många ingångar, skolor som är utspridda i flera byggnader, att skolan delar lokaler med andra aktiviteter eller att skolan är så pass liten att personalen kan ha överblick över vem som kommer och går.
I enkäten svarade 43 procent av skolorna att de har någon form av skalskydd eller tillträdesbegränsningar för utrymmen i skolan där eleverna vistas. På skolor med enskilda huvudmän var det en högre andel (50 procent) än på skolor med kommunal huvudman (40 procent) som svarade att det finns någon form av skalskydd eller tillträdesbegränsningar. Högst andel med skalskydd eller tillträdesbegränsningar har gymnasieskolan (63 procent). Lägst andel med skalskydd
eller tillträdesbegränsningar har förskoleklass och grundskolor (33–35 procent).
I fritextsvaren kopplade till frågan om skalskydd/tillträdesbegränsningar framgår att låsta dörrar, passerkort, kodlås och taggar är det som nämns flest gånger.
8.3.6. Det finns olika verktyg som kan användas för att kontrollera tillträdet till en plats
Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED) är en inriktning inom situationellt brottsförebyggande arbete, som handlar om hur fysiska miljöer kan utformas för att förebygga brott och öka tryggheten på en plats. Vissa av inriktningens principer kan användas i förskolor och skolor.
Brottsförebyggande rådet beskriver CPTED genom sex olika principer om hur miljöer bör utformas för att minska risken för brott.
Territorialitet innebär att de boende i ett område känner ansvar
för en plats och de aktiviteter som utförs där. Genom att individer och grupper känner ansvar för platsen minskar också incitamenten för potentiella gärningspersoner att begå brott där. Upplevelsen av territorialitet kan ökas genom exempelvis fysiska eller symboliska barriärer så som markerade ingångar som skiljer privata, offentliga och semioffentliga miljöer men också genom att platsen används för sociala aktiviteter. Genom att man avlägsnar skräp, klotter och andra tecken på social oordning signalerar miljön att det finns personer som känner ansvar och kontrollerar eventuella försök att begå brott eller andra oönskade aktiviteter.
Tillträdeskontroll innebär att tillträdet till byggnader eller plat-
ser begränsas vilket försvårar för individer med uppsåt att begå brott. Exempel på detta är användande av porttelefoner eller koder för tillträde till byggnader.
Övervakning innebär att en plats övervakas på olika sätt för att
öka tryggheten och försvåra för den som har för avsikt att begå brott. Övervakningen kan vara informell genom att byggnader designas med fönster vända mot exempelvis en parkeringsplats så att bilar och personer som befinner sig där kan ses av dem i bygganden. Det kan också innebära att man förbättrar belysningen eller reducerar buskage och liknande för att få öppna siktlinjer och naturlig övervak-
ning. Övervakningen kan också vara mer formell med väktare och polis eller genom att övervakningskameror används.
Försvårande av brottsgenomförande innebär användning av
exempelvis lås, staket, inbrottslarm och liknande åtgärder som minskar möjligheterna att begå brott.
Image innebär att man skapar platser som är attraktiva att vara på
och som signalerar ordning. Exempel på detta är att ta bort skräp, reparera trasig belysning eller sönderslagna fönster, ta bort brända bilar och liknande.
Aktivitetsstöd innebär att man genomför åtgärder som upp-
muntrar till användning av platsen för positiva aktiviteter. Exempel på detta är att man kan skapa lekplatser, caféer eller andra typer av mötesplatser. Man kan också planera så att busshållplatser, uttagsautomater och taxistationer hamnar på platser där man vill öka aktiviteten och genomströmningen av människor (Brå 2023c).
Grundprinciperna för CPTED definieras på olika sätt i olika sammanhang. Ibland läggs tyngdpunkten vid hur CPTED kan skilja sig från traditionellt skalskyddsarbete genom att naturlig bevakning förespråkas som ett alternativ till användande av lås, alarm, stängsel och liknande. Åtgärder som skalskydd, lås, larm och kameror benämns i dessa sammanhang ibland som target hardening (Andersson et al 2009). Något nödvändigt motsatsförhållande torde dock inte föreligga. Även inom CPTED kan olika typer av åtgärder aktualiseras beroende på behov. I en artikel pekas på hur begreppet övervakning inom CPTED kommit att utvecklas från en ursprunglig idé om naturlig övervakning som åstadkoms genom utformningen av fysiska miljöer för att exempelvis skapa fri sikt över ingångar, till att även omfatta formell/organiserad övervakning såsom ordningsvakter, eller mekanisk övervakning genom till exempel övervakningskameror (Reynald 2011).
Teoribildningen kring CPTED innefattar som framgått betydligt fler element än frågan om tillträdesbegränsningar. De olika principerna inom CPTED kan emellertid samverka med varandra. En ökad känsla av territorialitet kan skapa bättre förutsättningar för informell övervakning, vilket i sin tur kan underlätta i arbetet med att kontrollera obehörigas tillträde. Överfört på skolans område kan det underlätta kontrollen av utomstående besökare till skolan om skolans område är tydligt markerat genom fysiska eller symboliska barriärer och genom att möjligheterna för skolpersonal och elever att ha uppsikt
över ingångar förbättras. Tydliga markeringar som visar att skolan inte är tillgänglig för allmänheten kan vidare ha en effekt i att avskräcka obehöriga från att ta sig in på platsen. Detta utesluter emellertid inte att skalskydd, låsta dörrar eller liknande, mer långtgående åtgärder kan vara påkallade.
8.3.7. En begränsning av tillträdet till skolans område utgör en del av säkerhetsarbetet
Inom ramen för arbetet att förebygga brott och säkerhetsrisker är det ofta relevant att analysera den fysiska miljön, och hur utformningen av en plats påverkar förekomsten av brott eller andra säkerhetsrisker.
Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om bland annat byggd miljö, fysisk planering samt byggande och förvaltning av bebyggelse, se 1 § förordning (2022:208) med instruktion för Boverket. Myndigheten anger på sin hemsida att forskning och praktiska erfarenheter visar att fysiska miljöer kan planeras, konstrueras och modifieras enligt utformningsprinciper som minskar möjligheter till brott och ökar tryggheten (så kallad situationell brottsprevention). Vissa åtgärder kan vara mer bevakningsinriktade medan andra är socialt viktade och inriktade mot att stärka den naturliga övervakningen eller områdets identitet. Boverket beskriver vidare principerna inom CPTED som utgångspunkt vid platsutformning, viktiga överväganden vid utformning av bostadsgårdar, grönstruktur och parker, samt åtgärder i form av belysning och kameraövervakning (Boverket 2022).
Forskningsrapporten Trygg stadsmiljö har tagits fram på uppdrag av Boverket. I den har forskaren Vania Ceccato sammanställt en översikt över aktuell svensk och internationell forskning med fokus på brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder (Ceccato et al 2019). För skolans del hänvisar rapporten till en studie från 2018 där brottsförebyggande genom CPTED (i form av poäng enligt ett visst verktyg) utvärderades för att testa kopplingar mellan fysiska attribut och våldsrelaterade beteenden och perceptioner hos studenter. Studien avsåg 50 skolor och resultatet visade att höga poäng enligt det aktuella verktyget i allmänhet var förknippade med högre uppfattningar om säkerhet och lägre våldsförekomst och upplevd risk (Vagi et al 2018).
I den vägledning från MSB som redovisas ovan i avsnitt 8.2.3 betonas att säkerhetsåtgärder kan behöva analyseras utifrån flera olika perspektiv. Några byggnadstekniska aspekter berörs särskilt. Som exempel nämns att åtgärder som låsbara dörrar visserligen försvårar för en antagonist men även kan försvåra möjligheten att utrymma skolan vid brand. Sektionering kan användas för att visa vilka områden eller delar av byggnaden eller anläggningen som allmänheten har tillträde till. Det uttalas i det sammanhanget att gränserna mellan områdena behöver vara lätta att uppfatta, genom exempelvis stängsel, olika låssystem eller skyltar. Ytterligare en byggnadsteknisk åtgärd är användningen av stängsel eller staket. Dessa kan bland annat användas för att markera gränsen mellan områden som allmänheten har tillgång till och områden som inte är tillgängliga, men stängsel kan också fungera avskräckande för en gärningsperson som ska begå brott och kan försvåra och fördröja ett pågående attentat (MSB 2023a).
Åtgärder som syftar till att kontrollera tillträdet till skolan kan alltså vara en del av ett bredare säkerhetsarbete och därigenom fylla olika syften. Det är uppenbart att tekniska säkerhetslösningar som skalskydd och låsta dörrar kan ha stor betydelse för möjligheterna att kontrollera tillträdet till skolans område. Även andra typer av fysiska anpassningar kan emellertid vara betydelsefulla. Exempelvis kan goda förutsättningar för så kallad naturlig bevakning vara ett sätt att kontrollera tillträdet till skolområdet, samtidigt som det kan ge generella brottsförebyggande effekter. På samma sätt kan åtgärder som syftar till att markera territorialitet och ägandeskap över en plats vara positivt ur brottsförebyggande perspektiv (se till exempel om den så kallade Broken Windows-teorin i avsnitt 5.3) och samtidigt avskräcka obehöriga från att ta sig in på området. Det kan därför vara en stor fördel om frågan om tillträdet till skolans område ses som en del av det bredare arbetet med att förebygga brott och skapa säkerhet.
9. Skydd mot kroppsvisitation och vissa befogenheter i skolan
Vi ska enligt kommittédirektiven analysera och ta ställning till om det behöver finnas en möjlighet för personalen vid en skola, förskola eller fritidshem att i vissa situationer få genomföra kroppsvisitation av barn, elever och andra personer. Nedan följer en kortfattad redogörelse för den rätt till skydd mot kroppsvisitation som följer av regeringsformen och vad som gäller i fråga om inskränkningar i denna rättighet. Även den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och dess regler om rätt till skydd för privat- och familjeliv ska beaktas vid ett sådant ställningstagande. I kapitlet beskrivs också Förenta nationernas (FN:s) konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Av kommittédirektiven framgår vidare att utredningen ska redovisa förslagens konsekvenser utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Även denna konvention beskrivs därför i kapitlet.
Enligt förarbetena till rättegångsbalken (RB) är definitionen av begreppet kroppsvisitation i RB avsedd att vara vägledande för tolkning och tillämpning av begreppet kroppsvisitation även i annan lagstiftning (prop. 1993/94:24 s. 37). Det är därför relevant att här kortfattat redogöra för denna definition.
Med anledning av att vi ska överväga om väskor i elevskåp kan omfattas av en möjlighet till kroppsvisitation redogör vi för rättsläget även i denna del. Eftersom vi ska ta ställning till om skolpersonalen ska få genomföra kroppsvisitation är det relevant att redogöra för vilka personalkategorier som i andra sammanhang får utföra kroppsvisitation. En möjlighet till kroppsvisitation väcker frågan om hur hittade föremål ska hanteras. För detta är avsnittet om skolpersonals möjlighet att omhänderta föremål relevant.
Slutligen sägs något om rätten till nöd och nödvärn, eftersom detta markerar gränsen för vad som kan anses tillåtet. I det sammanhanget redogörs kortfattat för personalens möjligheter att ingripa fysiskt.
9.1. Det finns grundläggande rättigheter i regeringsformen
9.1.1. Grundlagen ger ett skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp
Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Det följer av samma bestämmelse att var och en är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Enligt förarbetena till RF avses med kroppsvisitation undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, till exempel en handväska (prop. 1975/76:209 s. 147).
Skyddet mot kroppsvisitation får endast begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 2 RF). I 2 kap. 21 och 22 §§ RF anges närmare vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att rätten till skydd för den kroppsliga integriteten, till exempel skyddet mot kroppsvisitation, ska få begränsas genom lag. Av 2 kap. 21 § RF följer att en sådan begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt förarbetena innebär bestämmelsen att lagstiftaren noggrant ska redovisa sina syften, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas (SOU 1975:75 s. 202 och prop. 1975/76:209 s. 153).
I 2 kap. 22 § RF beskrivs ett särskilt lagstiftningsförfarande vid införande och ändring av sådana rättighetsbegränsande lagar.
Grundlagsskyddet gäller enbart gentemot det allmänna. För skolans del innebär detta att skyddet enligt RF endast gäller i skolor med
offentlig huvudman. Skolor med enskild huvudman träffas dock av regler i brottsbalken som på samma sätt hindrar skolpersonal från att använda kroppsvisitation som medel för att kunna omhänderta föremål. Främst avses brotten intrång i förvar i 4 kap. 9 § brottsbalken och ofredande i 4 kap. 7 § brottsbalken (se även prop. 2006/07:69 s. 17).
9.1.2. Det finns grundläggande principer som gäller för tvångsmedelsanvändning
Allmänt kan sägas att för all tvångsmedelsanvändning, till exempel kroppsvisitation, gäller fyra grundläggande principer (prop. 1993/94:24 s. 23). Att skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp endast får begränsas genom lag är ett uttryck för den så kallade legalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att det allmännas befogenhet att använda tvångsmedel är bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Tvång får alltså endast användas för det ändamål för vilket tvångsmedlet beslutats, och exempelvis inte som indirekt medel för att sätta en misstänkt under press. Behovsprincipen innebär att det allmänna får använda tvångsmedlet bara när det finns ett påtagligt behov av att använda just det tvångsmedlet, och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden.
9.2. Europakonventionen
Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har Europakonventionen inkorporerats i svensk rätt och gäller därmed som lag i Sverige. Av 2 kap. 19 § RF följer vidare att en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Grundlagsbestämmelsen riktar sig i första hand till lagstiftaren, som har det primära ansvaret för att nationell rätt överensstämmer med konventionen. Vidare kan domstolar och andra myndigheter med stöd av bestämmelsen tillämpa reglerna om lagprövning (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF), vilket innebär en möjlighet att underlåta
tillämpning av en föreskrift på den grunden att denna inte är förenlig med Sveriges åtaganden enligt konventionen (Holmberg et al. 2019).
Den artikel i Europakonventionen som har störst relevans i detta sammanhang är rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8. Den har följande formulering.
1. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.
2. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Artikel 8 medför i första hand en förpliktelse för staten att avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten (Danelius et al. 2023, samt Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights). Sådana ingrepp består vanligen av åtgärder i enskilda fall, men kan också gälla generella inskränkningar i människors frihet att forma sin tillvaro.
9.2.1. Vissa villkor måste vara uppfyllda för ingrepp i skyddade rättigheter
För att en inskränkning i skyddet för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens ska vara förenlig med artikel 8:2 måste följande tre villkor vara uppfyllda:
1. Ingreppet ska vara lagligt,
2. ingreppet måste vara ägnat att tillgodose något av de uppräknade
allmänna eller enskilda intressena som anges i artikel 8:2: statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller skydd för andra personers fri- och rättigheter, och
3. ingreppet måste vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för
att tillgodose detta intresse (Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights).
Kravet på att ingreppet ska vara lagligt innebär i första hand att inskränkningen måste ha stöd i nationell lag och att nationell lagstiftning uppfyller rimliga villkor på rättssäkerhet. Lagstiftningen ska vara tydlig och tillgänglig för allmänheten. Laglighetskravet innebär vidare att lagstiftningen ska vara utformad med tillräcklig precision, så att medborgarna har möjlighet att anpassa sitt beteende efter gällande rätt. Det medför också att staten är skyldig att se till att det finns tillräckliga garantier för att individens rättigheter enligt artikel 8 respekteras.
De allmänna och enskilda intressen som anges i artikel 8:2 är omfattande och allmänt formulerade. Det innebär att det i de flesta fall är möjligt att hänföra ett ingrepp i rättighetsskyddet till något av de angivna ändamålen.
Att ingreppet ska vara nödvändigt begränsar vilka inskränkningar som är tillåtna enligt artikel 8. Europadomstolen har i sin praxis slagit fast att begreppet nödvändigt i detta sammanhang inte är synonymt med ”oundgänglig” (indespensable). Det ska dock finnas ett ”angeläget samhälleligt behov” (pressing social need) (Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights). Varje konventionsstat har viss frihet (margin of appreciation) att avgöra om en inskränkning är nödvändig, men en inskränkning måste vara proportionerlig. Europadomstolen förbehåller sig rätten att övervaka om inskränkningarna uppfyller dessa krav. En begränsning av en konventionsrättighet kan aldrig vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle om det inte också är proportionellt i förhållande till det eftersträvade målet med lagstiftningen.
9.2.2. Den fysiska integriteten omfattas av skyddet för privatlivet
En del av skyddet för privatlivet avser den fysiska integriteten (Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights). Allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därför stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen. Är det i stället fråga om mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan de strida mot artikel 8 (Danelius m.fl., 2023).
Rättsfallet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket (dom 12.1.2010) rörde fråga om rätt till respekt för privatliv enligt arti-
kel 8. Målet gällde 2000 års brittiska lag mot terrorism, enligt vilken polisen under vissa förutsättningar hade rätt att bland annat kroppsvisitera personer trots att det inte fanns skälig misstanke om brott. Polisen kunde kräva att en person tog av sig huvudbonad, skor, ytterkläder, handskar och fick med händerna söka efter innehållet i fickor, runt kragar, sockor och skor samt i personens hår. Åtgärderna fick vidtas på offentlig plats, och vägran att underkasta sig åtgärderna var straffbart.
Europadomstolen konstaterade att det var fråga om ingrepp i privatlivet och att dessa ingrepp inte kunde jämföras med till exempel kontroller på en flygplats där passagerarna kunde anses ha lämnat sitt samtycke genom att välja att resa med flyg. Inte heller hade befogenheterna enligt lagen mot terrorism förbundits med tillräckliga rättsliga garantier mot godtycklighet i tillämpningen eller missbruk. Bland annat stod det en polisman fritt att handla helt efter egen bedömning. Den enda begränsningen var att syftet måste vara att söka efter föremål som kunde användas i samband med terrorbrott, men detta var en vidsträckt kategori som innefattade även många vardagliga föremål. Det fanns också risk för att befogenheterna utövades på ett diskriminerande sätt mot personer med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung. Slutsatsen blev att åtgärderna inte var tillräckligt specificerade och inte omgärdade med adekvat rättsligt skydd och att det därför förelåg en kränkning av rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 8 (Gillan and Quinton v. United Kingdom 4158/05, 12 January 2010 punkt 83 och 87).
9.3. Barnkonventionen
Vi har i avsnitt 6.1.1 redogjort för att barnkonventionen gäller som svensk lag och redovisat de grundprinciper som har en särskild ställning vid tolkning av konventionen. Av särskild betydelse för frågan om kroppsvisitation är regleringen i artikel 16.1 barnkonventionen, som stadgar att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende.
Stadgandet innebär inte ett absolut förbud mot ingrepp i privatlivet, men sådana ingrepp måste ha stöd i lag. I artikeln anges inte
några särskilda syften som kan utgöra godtagbara skäl att inskränka rätten. Artikeln måste dock läsas mot bakgrund av konventionen som helhet. Barnkonventionsutredningen uttalade att det behöver finnas ett reellt och godtagbart syfte bakom såväl den lagliga möjligheten till ingreppet som ingreppet i sig. Syftet måste vara förenligt med barnkonventionen i övrigt, men det finns ett visst utrymme för respektive stat att bedöma vilka syften som inskränkningar kan godtas för. I utredningen påpekades vidare att det allmännas ingrepp i privatlivet med mera ofta syftar till att skydda enskilda och är således nära kopplade till skyddet för privatlivet. En åtgärd av staten kan alltså utgöra ett integritetsingrepp och ett skydd mot integritetsintrång på samma gång (SOU 2020:63).
9.4. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning
Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, vars syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter för alla personer med funktionsnedsättning. Konventionen innehåller inga nya rättigheter, utan förtydligar vad som krävs för att personer med funktionsnedsättning fullt ut ska få sina rättigheter uppfyllda som alla andra. Enligt artikel 1.2 i konventionen innefattar personer med funktionsnedsättning bland annat personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. Konventionens allmänna principer framgår av artikel 3 och är individuellt självbestämmande, icke-diskriminering, deltagande och inkludering i samhället, respekt för olikheter, lika möjligheter, tillgänglighet, jämställdhet och respekt för den fortlöpande utvecklingen hos barn med funktionsnedsättning.
9.5. Regler om kroppsvisitation finns i rättegångsbalken
9.5.1. Rättegångsbalkens definition är vägledande
Enligt 28 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken (RB) avses med kroppsvisitation en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Detta innebär, enligt förarbetena till bestämmelsen, att man kan känna såväl utanpå kläderna som inuti fickor och liknande (prop. 1993/94:24 s. 40). Definitionen i RB är, som nämns i inledningen, enligt uttalanden i förarbetena avsedd att vara vägledande för tolkning och tillämpning av begreppet kroppsvisitation även i annan lagstiftning än RB.
Med uttrycket ”andra föremål” avses föremål avsedda att förvara andra föremål i, till exempel plånböcker, kartonger och fodral och även bagagelådor och barnvagnar med mera (prop. 1993/94:24 s. 40 ff.). Det avgörande är att det rör sig om ett föremål som den som ska undersökas har med sig. Begreppet kroppsvisitation omfattar undersökning av föremål oavsett om de är öppna, stängda, låsta eller på annat sätt tillslutna.
För att man ska kunna säga att någon har med sig ett föremål krävs att personen har egendomen under sin fysiska kontroll (prop. 1993/94:24 s. 42). Att någon tillfälligt ställt ner föremålet på marken utesluter inte kroppsvisitation. Det krävs emellertid att man kan peka ut en bestämd person som innehavare av föremålet. Herrelösa föremål eller föremål där det är osäkert vem av flera personer som föremålet tillhör kan inte undersökas inom ramen för en kroppsvisitation. Äganderätten till ett visst föremål har emellertid ingen betydelse för möjligheten till kroppsvisitation. Inte heller spelar det någon roll om den medhavda egendomen är öppen, sluten eller låst (prop. 1993/94:24 s. 42).
9.5.2. Gränsen mot husrannsakan och liknande intrång kan vara otydlig
När regleringen om kroppsvisitation i RB fick sin nuvarande utformning konstaterades det att kroppsvisitation kommer att överlappa vad som kunde ske inom ramen för tvångsmedlet husrann-
sakan. Några tillämpningsproblem borde dock inte uppkomma så länge förutsättningarna för de båda tvångsmedlen är desamma (prop. 1993/94:24 s. 42). Med husrannsakan avses undersökning i hem samt annan undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe (prop. 1973:90 s. 246). Uttrycket ”liknande intrång” avser främst intrång som har annat syfte än undersökning, exempelvis polisens intrång i bostad för att avstyra lägenhetsbråk eller exekutiv åtgärd med avseende på föremål som befinner sig i viss bostad (SOU 1975:75 och prop. 1975/76:209 s. 147).
Som illustrativt exempel kan ges ett rättsfall från Svea hovrätt, i vilket tingsrätten bedömde att omständigheten att en väska placerats i en bevakad garderob där det krävts en bricka för att komma åt den, talade för att väskan förvarats i ett sådant slutet förvaringsställe som innebär att det är fråga om en husrannsakan. Tingsrätten konstaterade vidare att tvångsmedlen kroppsvisitation och husrannsakan i viss utsträckning överlappar varandra, men förutsättningarna för att använda dem är i huvudsak desamma. Personen hade självmant lämnat över sin bricka till polismannen och det låg enligt tingsrätten närmast till hands att betrakta undersökningen av väskan som en kroppsvisitation. Det konstaterades vidare att hur åtgärden klassificeras torde i det aktuella fallet inte ha någon praktisk betydelse. Hovrätten gjorde inte någon annan bedömning än tingsrätten i fråga om vilken tvångsåtgärd polismannen vidtagit (Svea hovrätts dom den 28 november 2014 i mål B 11985-14).
9.5.3. Kroppsvisitation får utföras vid misstanke om brott
Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller som kan användas för att utföra en genomsökning på distans (28 kap. 11 § RB). Kroppsvisitation får också annars göras för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.
Kroppsvisitation får användas mot en misstänkt som är under 15 år om det finns särskilda skäl för tvångsåtgärden. För att ett barn under 15 år ska få kroppsvisiteras krävs att det finns misstanke om
ett brott som har fängelse i straffskalan (36 § lagen om unga lagöverträdare). Tvångsmedel bör användas restriktivt mot personer under 15 år och i allmänhet bör det finnas misstanke om allvarligare brott eller brottslighet av större omfattning (prop. 1983/84:187 s. 29).
9.6. Visitation av elevskåp är ingen husrannsakan
Justitieombudsmannen (JO) har behandlat frågan om visitation av elevskåp (JO 1978/79 s. 396). En rektor hade med hjälp av huvudnyckel öppnat ett elevskåp och beslagtagit öl, som förvarades i skåpet. Elevskåpet disponerades av en elev, som uppträtt påverkad och hade vägrat låta lärarna titta i skåpet. Eleven skickades hem och efter det öppnades skåpet med huvudnyckeln. JO anförde att det inom en skola ofta finns slutna förvaringsutrymmen som upplåts för elevernas disposition, till exempel klädskåp i omklädningsrum för gymnastik och skåp för förvaring av läroböcker och annan skolmateriel. Den omständigheten att skåpen kan låsas och att eleverna i skåpen får förvara också personliga tillhörigheter kan inte anses frånta skolan rätt att öppna skåpen som ett led i sin uppgift att förhindra att ordningen i skolan störs. Undersökningen av innehållet får inte göras mer ingående än som är nödvändigt med hänsyn till undersökningens syfte att säkerställa ordningen i skolan. RF:s bestämmelser om skydd mot husrannsakan och liknande intrång kan enligt JO inte anses tillämpliga på sådana här undersökningar.
JO drog vidare paralleller till det militära området, där skåpsvisitation har ansetts tillåten även om uttryckligt lagstöd för det inte förelåg. Med hänsyn till de befogade misstankar som förelåg mot den aktuella eleven om att han på ett allvarligt sätt överträtt skolans ordningsregler genom att ta med sig öl till skolan hade också rektorn fog för att undersöka skåpet. JO betonade även att eleven först fick tillfälle att öppna skåpet och att såväl rektorn som annan lärare deltog i undersökningen, varför sättet som undersökningen genomfördes på inte kunde bli föremål för kritik.
I ett senare avgörande (JO 1988/89 s. 352) har JO prövat ett ärende där rektorn vid en skola hade låtit öppna och visitera cirka 200 elevskåp i syfte att undersöka om några av eleverna förvarade alkohol i skåpen. Åtgärden skedde utan elevernas vetskap. Anledningen till beslutet var att det förekommit rykten om och indika-
tioner på att elever kom åt sprit via langning och förvarade den i sina låsta skåp på skolan. JO konstaterar att rektor inte utan lagstöd får utföra husrannsakan eller liknande intrång. I just det aktuella fallet bortsågs från begreppet liknande intrång eftersom det avser intrång som inte sker i undersökningssyfte (prop. 1975/76:209 s. 147). Elevskåpen var ”slutna förvaringsställen” på så sätt att de var låsta. Skolledningen hade dock dubblettnycklar. Det innebär att skåpen inte var stängda för skolans ledning. Syftet med att skåpen hade lås var inte att inom skolan förse eleverna med ett helt privat utrymme, utan att hindra stölder av böcker och annan skolmateriel, som eleverna avses förvara i skåpen. Med hänsyn till elevskåpens ändamål, syftet med att de är låsta samt inte minst den omständigheten att skolledningen förfogade över dubblettnycklar, förtjänade inte åtgärden kritik. Avgörande för den slutsatsen var att JO inte betraktade elevskåpen som elevernas slutna förvaringsutrymmen i förhållande till skolledningen. JO betonade vidare vikten av att eleverna har klart för sig under vilka villkor de disponerar elevskåpen, för att undvika risken att de uppfattar sig som utsatta för ett integritetskränkande övergrepp. Det bör därför ankomma på skolan att informera eleverna, då de tilldelas elevskåp, om att dessa utrymmen endast är avsedda för förvaring av böcker och andra för skolarbetet nödvändiga hjälpmedel. Eleverna bör också få information om att skåpen inte är slutna i den meningen att de skyddas från skolledningens insyn enligt grundlagsskyddet mot husrannsakan. Även informationen om dubblettnycklar bör lämnas till eleverna.
I ett annat avgörande från JO (JO 2018/19 s. 608) hade eleverna på en skola tillgång till var sitt elevskåp som de hade egna lås till. Av kommunens rutiner för drogfri skola samt information om elevskåp framgick att elevskåpen var skolans egendom och utlånades till elever för förvaring av skolrelaterat material. Det framgick också att skolan hade rätt att öppna skåpen vid misstanke om att något otilllåtet förvarades där. JO konstaterade även i detta fall att elevskåpen, med hänsyn till syftet med dem och de villkor under vilka eleverna får låna skåpen av skolan, inte kan anses som slutna förvaringsutrymmen i förhållande till skolan. Att skolan inte hade nycklar till skåpen påverkade inte denna bedömning. Det innebär att åtgärden att öppna skåpen inte kan anses som en husrannsakan i RF:s mening.
I förarbeten har det uttalats att elevskåp bör kunna genomsökas om det finns anledning att tro att ett föremål som används störande
eller utgör en fara för säkerheten på skolan har placerats där. Dessa utrymmen anses inte som privata utan har vanligtvis ställts till elevernas förfogande för förvaring av böcker och andra för skolarbetet nödvändiga hjälpmedel. I sammanhanget betonas vikten av att eleverna får tydlig information om reglerna för användning av skåpen och skolledningens eventuella dubblettnycklar. Däremot har det uttryckts att eventuella väskor som förvaras i skåpen inte får öppnas, då det saknas rätt att eftersöka föremål i bland annat väskor som någon bär med sig (prop. 2006/07:69 s. 16 f.). Utgångspunkten är nämligen att undersökning av något som en person bär med sig med handkraft, vanligtvis är att betrakta som en kroppsvisitation. Detta gäller även om personen ställt ifrån sig föremålet.
9.7. Vissa personalkategorier får utföra kroppsvisitation
9.7.1. Poliser
Kroppsvisitation är en åtgärd som i huvudsak är förbehållen poliser. Befogenheten följer direkt av polislagen (1984:387). Av 19 § första stycket i nämnda lag följer att en polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet kroppsvisitera denne. Kroppsvisitation får ske i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand eller för att personens identitet ska kunna fastställas. Vidare får kroppsvisitation göras i förebyggande syfte, för att polisen ska kunna ta hand om farliga tillhyggen i vissa riskfyllda situationer (19 § andra stycket polislagen).
9.7.2. Ordningsvakter
I vissa sammanhang tilldelas uppgiften kroppsvisitation ordningsvakter. Den 1 januari 2024 skedde en del förändringar i regleringen av ordningsvakter. Ordningsvakternas ställning och verksamhet regleras främst i lagen (2023:421) om ordningsvakter (LOV), ordningsvaktsförordningen (2023:422), polislagen samt i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (PMFS 2017:12 FAP 670-1). Polismyndigheten har genom PMFS 2023:18 FAP 670-1 beslutat om ändringar i föreskrifterna.
Enligt 2 § LOV får ordningsvakter användas för att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller främja trygghet. Polismyndigheten har huvudansvaret för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället. Ordningsvakter får dock användas för att bistå Polismyndigheten i dessa avseenden.
Ordningsvakter har vissa befogenheter att använda tvångsmedel och våld. Med stöd av 29 § polislagen har ordningsvakter fått vissa polisiära befogenheter. Till exempel har en ordningsvakt befogenhet enligt 13 § polislagen att avvisa eller avlägsna en person som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen från ett visst område eller utrymme, om det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Ordningsvakter som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar en person i anslutning till ingripandet får också kroppsvisitera personen i den utsträckning som är nödvändig för att personens identitet ska kunna fastställas (29 § tredje stycket och 19 § första stycket 2 polislagen).
Som utgångspunkt gäller att den som vill använda ordningsvakter behöver ha tillstånd till det eller stöd för det i lag eller annan författning. Tillstånd beslutas av Polismyndigheten. I några fall har lagstiftaren redan gjort bedömningen att ordningsvakter får användas för vissa uppgifter, som till exempel kroppsvisitation. Som exempel kan nämnas lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol och lagen (2022:1011) om in- och utpasseringskontroller vid högskoleprovet. I dessa fall krävs inte tillstånd för att använda ordningsvakter för de särskilt angivna ändamålen.
9.7.3. Väktare
Väktare är en personalkategori som kan anlitas för att till exempel bevaka byggnader och anläggningar samt för att kontrollera in- och utpasseringar på ett visst ställe.
Regler om väktare finns i lag (1974:191) om bevakningsföretag, förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om bevakningsföretag och bevakningspersonal (PMFS 2017:10 FAP 573–1).
Med bevakningsföretag avses i lag om bevakningsföretag den som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bevaka fastighet, anläggning, viss verksamhet, offentlig tillställning eller något annat sådant, bevaka enskild person för dennes skydd eller bevaka sedlar, mynt eller annan egendom i samband med transport. För att bedriva bevakningsföretag krävs tillstånd (auktorisation). Vidare får utbildning av personal som ska utföra bevakningstjänst ske endast efter auktorisation enligt lagen om bevakningsföretag. All personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag ska vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i ett sådant företag (1, 2 och 4 §§ lag om bevakningsföretag).
Länsstyrelsen prövar frågor om auktorisation och godkännande av personal hos bevakningsföretag. Det är också länsstyrelsen som har ansvar för tillsyn över auktoriserade bevakningsföretag (5, 6 och 8 §§ lag om bevakningsföretag).
När det gäller användning av våld i yrkesutövningen har väktare inga särskilda befogenheter. Väktare har endast den rätt som tillkommer alla, bland annat att gripa den som ertappas på bar gärning eller flyende fot när det rör ett brott som kan innebära fängelse (24 kap. 7 § andra stycket RB). Väktare får också beslagta föremål som påträffas i ett sådant sammanhang, precis som alla får göra. Även brukande av våld i nödvärnssituationer är tillåtet på samma sätt som för alla andra.
Lag (2004:1100) om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002. Säkerhetskontroll av personer, medförda föremål och fordon som följer av förordningen ska enligt 2 § i nämnda lag utföras av en polisman eller av annan särskilt utsedd person som förordnats
av Polismyndigheten, under polismans ledning. Genom att Polismyndigheten förordnar dessa särskilt utsedda personer får de rätten att genomföra sådana undersökningar som regleras i 3 §. Bland undersökningarna kan nämnas att kroppsvisitera den som uppehåller sig inom flygplatsens område. Den förordnade får också rätten att avvisa eller avlägsna personer från flygplatsområdet.
Dessa särskilt utsedda personer är i dag vanligtvis väktare anställda av säkerhetsbolag, som har genomgått en särskild utbildning anordnad av vaktbolaget. Instruktörer som utbildar personer som ska utföra kontroller på flygplatser måste vara certifierade av Transportstyrelsen (10 § TSFS 2020:80).
9.7.4. Övriga personalkategorier
Kroppsvisitation tillåts enligt flera lagar. Till exempel kan befattningshavare inom Tullverket, Kriminalvården och en del vårdinrättningar ha behörighet att utföra kroppsvisitation.
Unga som vårdas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och som vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, kan kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas (17 § nämnda lag). En sådan åtgärd kan genomföras av personalen vid hemmet.
Sedan den 1 januari 2024 gäller vid inre utlänningskontroll att även civilanställd personal vid Polismyndigheten får undersöka föremål som en utlänning har med sig (9 kap. 9 a § utlänningslagen [2005:716]). I dessa fall krävs det alltså inte att det är en polisman som genomför kroppsvisitationen. Som exempel i förarbetena nämns att en arrestvakt går igenom en hämtad eller medtagen utlännings bagage eller handväska medan en polisman förhör personen (prop. 2023/24:12 s. 16).
9.8. Personalen har befogenhet att omhänderta föremål i skolan
9.8.1. Vissa förutsättningar ska vara uppfyllda för omhändertagande av föremål
Personal får från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen (5 kap. 22 § skollagen). Bestämmelsen gäller inte för kommunal vuxenutbildning. Behovet av motsvarande reglering för vuxenutbildningen ansågs inte så stort att det var motiverat med lagstiftning (prop. 2006/07:69 s. 12). Det innebär att bestämmelsen omfattar grundskolan, gymnasieskolan, anpassade grundskolan, anpassade gymnasieskolan, specialskolan och sameskolan. I den förstnämnda situationen är det inte föremålet i sig utan sättet på vilket det används i skolan som utgör grunden för omhändertagandet. Det kan exempelvis röra sig om en mobiltelefon eller en leksak som används under lektionstid och som stör undervisningen eller provtillfället. Det kan också röra sig om objektivt sett harmlösa föremål som till exempel pinnar eller stenar, som en elev av någon anledning tagit med till skolan och där använder på ett störande sätt. Avgörande för om ett omhändertagande får ske är alltså om användandet stör utbildningen. Som exempel på föremål som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen kan nämnas pyrotekniska attiraljer eller kemikalier. Det kan också röra sig om föremål som endast genom ett förmodat användningssätt kan utgöra en fara för säkerheten såsom en kniv eller något annat verktyg, berusningsmedel eller en leksak vilken kan användas på ett sätt så att fara uppstår.
Även utan den här möjligheten i skollagen så finns det vissa möjligheter att ingripa mot farliga föremål med stöd av brottsbalkens allmänna nöd- och nödvärnsbestämmelser. Eftersom bedömningen gjordes att de situationer som uppstår på skolor vanligtvis inte är så hotande att dessa bestämmelser kan tillämpas, är bestämmelsen i skollagen utformad så att den täcker även sådana fall (prop. 2006/07:69 s. 11).
När det blir aktuellt att omhänderta föremål som påträffas i gemensamma utrymmen och som inte uppenbart tillhör en särskild elev gäller den begränsningen att föremålet åtminstone måste kunna antas tillhöra någon elev för att ett omhändertagande ska kunna
genomföras. Är det osäkert vem föremålet tillhör – det kan exempelvis finnas tillfälliga besökare och hantverkare etc. i skolan, till exempel i en cafeteria – kan ett omhändertagande inte fullföljas med stöd av bestämmelsen (prop. 2006/07:69 s. 16 f.).
9.8.2. Det finns regler för hur omhändertagna föremål ska hanteras
Ett föremål som har omhändertagits enligt 5 kap. 22 § skollagen ska återlämnas till eleven senast vid den tidpunkt skoldagen är slut för eleven. Avsikten är att omhändertagen egendom ska återlämnas så snart omhändertagandet inte längre behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås (prop. 2006/07:69 s. 17). Om eleven vid upprepade tillfällen tagit med sig föremål som omfattas av 22 § eller om det med hänsyn till föremålets beskaffenhet finns särskild anledning att inte återlämna det, behöver dock inte föremålet lämnas tillbaka förrän elevens vårdnadshavare har informerats om omhändertagandet. Föremål, vars medtagande motiverar att återlämnandet bör anstå och kontakt tas med vårdnadshavare redan vid första tillfället, torde i allmänhet vara sådana att de utgör en fara för säkerheten i skolan. Som exempel kan nämnas alkoholhaltiga drycker eller sådana föremål som avses i 5 kap. 23 § andra stycket skollagen, det vill säga sådana som kan antas bli förverkade enligt viss straffrättslig lagstiftning (prop. 2006/07:69 s. 17 f.).
Ett omhändertagande får inte bestå längre än till och med fjärde dagen efter verkställandet av omhändertagandet (5 kap. 23 § skollagen). Om föremålet kan antas bli förverkat enligt viss straffrättslig lagstiftning ska rektorn eller den som rektorn har bestämt skyndsamt anmäla omhändertagandet till Polismyndigheten. Som exempel på sådana föremål kan nämnas narkotika, dopningsmedel, vapen och knivar. Omhändertagandet får i de fallen bestå tills frågan om föremålet ska tas i beslag har prövats.
9.9. Viss annan lagstiftning medger omhändertagande av föremål
Förutom regleringen i skollagen finns det även annan lagstiftning som tillåter omhändertagande av föremål. Ett föremål kan omhändertas för olika ändamål, till exempel för att förhindra att en brottsutredning försvåras eller för att förhindra brott. Exempel på reglering som avser omhändertagande är 7 § lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol, 7 § lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i riksdagens lokaler och 7 § lagen (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och regioner. Påträffas vid en säkerhetskontroll enligt någon av dessa lagar vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet, och tas det inte i beslag enligt bestämmelserna i rättegångsbalken, ska den hos vilken föremålet påträffas uppmanas att lämna det ifrån sig för förvaring. Den som inte följer en sådan uppmaning får avlägsnas. Är innehavaren till ett påträffat föremål okänd, får det omhändertas.
En polis har också möjlighet att omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning, till exempel mobiltelefoner, i samband med att en person ska förhöras (23 kap. 9 a § rättegångsbalken). För omhändertagande krävs det att det kan antas att utredningen försvåras om inte utrustningen omhändertas.
9.10. Personalen har befogenhet att ingripa fysiskt i skolan
Reglerna om nödvärn och nöd utgör uttryckliga ansvarsfrihetsgrunder, som angetts i lag. Vi återkommer till dessa i nästkommande avsnitt. Det finns emellertid också oskrivna regler eller principer som innebär att olika typer av gärningar kan anses tillåtna.
Högsta domstolen beskriver begreppet social adekvans som regler som finns vid sidan av de uttryckliga undantagsreglerna i bland annat 24 kap. BrB. Att en gärning är socialadekvat innebär enligt Högsta domstolen att den är tillåten trots att detta inte låter sig förklaras med hänvisning till vedertagna tolkningsmetoder eller skrivna undantagsregler. Det rör sig om en grupp av i lag oreglerade undantagsfall. Social adekvans är i den meningen snarare en beteckning på
en slutsats – att gärningen är tillåten – än ett skäl för denna slutsats. De olika undantagsfallen har dock så mycket gemensamt att det finns anledning att tala om en lära om social adekvans. Gemensamt för dem är att det, på ett eller annat sätt, finns ett samhälleligt intresse av att gärningen ska vara tillåten (NJA 2018 s. 591).
Lärares befogenhet att ingripa fysiskt ansågs tidigare utgöra en sådan socialadekvat gärning. Sedan den 1 augusti 2022 är befogenheten att ingripa fysiskt dock uttryckligen reglerad i 5 kap. 6 § skollagen. Av bestämmelsen framgår att personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Detta innefattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Förtydligandet i lagtext av personalens befogenheter är inte avsett att utöka eller förstärka personalens eventuella skyldighet att ingripa för att förhindra att barn eller elever kommer till skada. En skyldighet att ingripa enligt tillsynsansvaret följer inte av skollagens bestämmelser, utan av skadeståndsrättsliga principer (prop. 2021/22:160 s. 150 och till exempel NJA 1984 s. 764).
9.11. Under vissa förutsättningar får alla gripa en person som har begått ett brott
Personalen i skolan har kan, precis som alla andra personer i samhället, tillämpa möjligheten till envarsgripande. RB innehåller nämligen en regel som innebär att vem som helst får gripa en person som har begått ett brott som kan medföra fängelse, om personen påträffas på bar gärning eller flyende fot. Den gripne ska sedan skyndsamt överlämnas till närmaste polisman (24 kap. 7 § andra stycket RB). Uttrycket ”brott” i bestämmelsen omfattar inte gärning som har begåtts av någon under 15 år (se NJA 1978 s. 67 och prop. 1983/84:187 s. 24 f.). Det innebär att ett barn som inte är straffmyndigt inte får gripas med stöd av denna bestämmelse. Däremot kan barnet gripas med stöd av 35 § lag (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Kravet för envarsgripande är även i det fallet att det ska röra sig om ett brott som hade kunnat medföra fängelse.
9.12. Reglerna om nödvärn och nöd utgör en yttersta möjlighet
I brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om allmänna grunder för ansvarsfrihet. Dessa bestämmelser innebär att en person som agerar på ett sätt som i och för sig faller under en brottsbeskrivning, ändå inte har begått ett brott. Agerandet anses tillåtet. De ansvarsfrihetsgrunder som behandlas här utgörs av rätten till nödvärn och rätten till nöd.
Den som agerar i en nödvärnssituation döms inte för något brott såvida inte gärningen med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarlig. Rätt till nödvärn föreligger bland annat mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom (24 kap. 1 § BrB). Begreppet ”överhängande” innebär att det finns en möjlighet att använda nödvärnsåtgärder innan angreppet har inletts. Den som hjälper en person som befinner sig i en nödvärnssituation har samma rätt som den förstnämnda (24 kap. 5 § BrB).
Av 24 kap. 4 § BrB framgår att en gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse.
Rätten att använda våld eller liknande i en nödvärnssituation/ nödsituation är dock beroende av många omständigheter. Bland annat är det inte alltid självklart att den angripne har rätt att använda våld i stället för att dra sig undan från situationen. Nödvärnsrätt kan i och för sig föreligga även om angriparen är till exempel ett barn. Om angriparen är ett barn, psykiskt sjuk eller någon som har en felaktig uppfattning om vem han ger sig på är det dock troligt att den angripne inte har rätt att använda våld i stället för att dra sig undan (se Asp et al. 2013).
De allmänna grunderna för ansvarsfrihet i 24 kap. BrB, som rätten till nöd och nödvärn, är tillämpliga även i förhållande till skolverksamhet och måste också tolkas med beaktande av den tillsynsplikt som skolpersonal har i förhållande till elever. Med stöd av nödvärnsbestämmelsen i 24 kap. 1 § BrB är skolpersonal därför – även om inte personen själv utsatts för angrepp – berättigad, och kan till följd av tillsynsplikten också vara skyldig, att ingripa för att för-
hindra en elev från ett påbörjat eller överhängande angrepp på person eller egendom. Så länge ingripandet inte är uppenbart oförsvarligt ska detta inte medföra straffansvar. Vid bedömningen av vad som är uppenbart oförsvarligt ska det tillgripna våldet eller tvånget sättas i relation till såväl tillsynsplikten som till det förhållande som utlöst ingripandet (NJA 2009 s. 776; se även NJA 1988 s. 586).
10. Skolväsendets ansvar för brottsförebyggande arbete
10.1. Skolan har en central roll i samhällets arbete för att förebygga brott
I Sverige gäller i princip skolplikt för alla barn och unga i åldern 6 till 16 år. Dessutom var cirka 85 procent av alla barn i åldern 1 till 5 år inskrivna i förskola och drygt 81 procent i åldern 6 till 9 år inskrivna i fritidshem år 2021 (Skolverket 2023e). En stor andel av eleverna går också vidare från grundskolan och motsvarande skolformer till en gymnasieutbildning. Sammantaget betyder det att de allra flesta barn i Sverige tillbringar en stor del av sin uppväxt inom skolväsendet och att skolväsendet är den samhällsaktör som möter flest barn och unga, under längst sammanhängande tid. Dessvärre är skolan också en miljö där det förekommer en hel del brottsliga handlingar. För vissa brottstyper och vissa grupper av barn och unga är det till och med den vanligaste platsen att bli utsatt för brott på, se avsnitt 4.1. Detta är några av de faktorer som gör skolan till en aktör med både möjligheter och ansvar att förebygga brott och brottslighet.
I vårt uppdrag ingår att närmare analysera hur skolan kan bidra i det brottsförebyggande arbetet samt föreslå hur ett lagstadgat ansvar för detta arbete bör utformas för skolväsendet. Det innebär först och främst att det är skolans och inte andra aktörers roller som står i fokus för vårt arbete. Självklart spelar föräldrar en central roll i sammanhanget. Många andra samhällsaktörer har också uppdrag av stor betydelse. En annan viktig utgångspunkt för arbetet är att det inte finns någon allmänt vedertagen definition av vad som ingår i begreppet brottsförebyggande arbete, se avsnitt 5.2. I våra direktiv nämns bland annat skolans möjligheter att förebygga såväl destruktiva handlingar som framtida brottslighet. För att höja effektiviteten i samhällets samlade arbete för att förebygga brott finns också ett allt
större behov av samverkan mellan olika aktörer. Med sin kunskap om barn och elever och dessutom unika möjligheter att nå ut såväl till dem som till deras vårdnadshavare, har skolan även i det avseendet en viktig roll att spela.
Mot denna bakgrund behandlar vi i detta kapitel skolans roll i det brottsförebyggande arbetet i tre avseenden; när det gäller
- att förebygga barns och ungas framtida brottslighet,
- att förebygga brott i skolmiljön samt
- rollen som samverkanspart i det brottsförebyggande arbetet.
Frågor om skolans ansvar för att reagera på enskilda händelser som kan utgöra brott behandlar vi i kapitel 14.
De resonemang som förs här gäller, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget, samtliga skolformer och fritidshemmet. Begreppet skola används i många fall som ett förenklande samlingsbegrepp. Resonemangen gäller också alla typer av brott och brottslighet. På senare tid har det dödliga skjutvapenvåldet i kriminella gängmiljöer ökat med stora negativa konsekvenser inte bara för de närmast drabbade utan för hela det svenska samhället. Av Brottsförebyggande rådets (Brå:s) studie av hur barn och unga involveras i kriminella nätverk framgår vilka särskilda förutsättningar som gäller för dessa processer (Brå 2023d). Utifrån bland annat denna kunskap och det allvarliga läge som råder finns sannolikt anledning att i ett särskilt sammanhang överväga och vidta riktade åtgärder för att förebygga just denna typ av brottslighet.
Det bedrivs ett intensivt reformarbete inom skolans område och även inom flera närliggande områden. Många processer av betydelse för frågan om skolväsendets roll och ansvar i det brottsförebyggande arbetet pågår parallellt. Det är vår ambition att så långt som möjligt ta hänsyn till detta i de överväganden som vi gör. Våra förslag med anledning av de resonemang som förs i detta kapitel redovisas huvudsakligen i avsnitt 16.3.
10.2. Skolan kan förebygga framtida brottslighet
Utredningens bedömning: Skolans breda uppdrag är redan i dag
av stor betydelse när det gäller att förebygga barns och ungas framtida brottslighet. Men huvudsyftet med skolväsendets uppdrag är inte – och bör inte heller vara – att förebygga brott. Om skolväsendet framöver ska kunna spela en tydligare roll i det brottsförebyggande arbetet är det emellertid viktigt att inkludera även ett kriminologiskt och kriminalpolitiskt perspektiv i det reform- och utvecklingsarbete som bedrivs på nationell nivå inom skolområdet.
Genom sitt breda uppdrag kan sägas att skolan redan i dag bedriver ett omfattande brottsförebyggande arbete, även om det sällan benämns så. En icke fullgjord skolgång utgör enligt många en stark riskfaktor för att en ung person ska utveckla ett kriminellt beteende. Andra hävdar att attityder och värderingar spelar en avgörande roll. Betydelsen av barns bristande och ojämlika förutsättningar samt vikten av tidig upptäckt och tidiga interventioner är också aspekter som ofta uppmärksammas. Samtidigt är huvudsyftet med skolans kunskaps- och värdegrundsuppdrag, där till exempel det kompensatoriska uppdraget och elevhälsan utgör viktiga delar, inte att förebygga brott. Så bör det inte heller vara. Den senaste tidens utveckling, framför allt när det gäller det dödliga skjutvapenvåldet i gängmiljöer och den organiserade brottsligheten, har emellertid satt fokus på behovet av att i allt fler sammanhang och verksamheter anlägga också ett brottsförebyggande perspektiv.
Skolan har under en längre tid varit föremål för ett omfattande reform- och utvecklingsarbete på nationell nivå. Utgångspunkten i detta arbete bör naturligtvis i första hand vara pedagogiska överväganden och kunskap från forskningsfält inom olika discipliner som har relevans för undervisning och lärande. Om skolväsendets verksamheter framöver ska kunna axla en tydligare roll i det brottsförebyggande arbetet är det emellertid angeläget att i dessa sammanhang också beakta kriminologisk kunskap och kriminalpolitiska aspekter. Det kan till exempel handla om att i analyser inför beslut och i uppföljningar av genomförda reformer på skolområdet tydligare uppmärksamma konsekvenserna av olika alternativ och åtgärder för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
Allmänt kan sägas att förebyggande arbete handlar om att vidta åtgärder som är riktade mot orsakerna till eller förutsättningarna för det fenomen som ska förebyggas. Att med säkerhet fastställa orsakerna till att människor begår brott, liksom till andra typer av mänskligt beteende, är svårt eller rentav omöjligt. Den del av det brottsförebyggande arbetet som tar sikte på individers benägenhet att begå brott, socialpreventionen, utgår därför i stället ofta från det som i forskningen identifierats som kriminogena riskfaktorer och skyddsfaktorer, se avsnitt 5.3.1. Det förtjänar dock framhållas att riskfaktorer inte är detsamma som orsaksfaktorer, utan det är faktorer som samvarierar med utfallet i fråga och som man kan anta – men inte vara säker på – påverkar det. Det är också så att många risk- och skyddsfaktorer är gemensamma för ett antal olika former av negativ utveckling vilket gör att åtgärder som vidtas kan verka förebyggande i flera olika avseenden.
På regeringens uppdrag har Socialstyrelsen tagit fram ett kunskapsstöd i syfte att öka kunskapen om risk- och skyddsfaktorer för normbrytande och kriminellt beteende hos barn och unga (Socialstyrelsen 2020). Kunskapsstödet baseras framför allt på en genomgång av internationell forskning som gjorts av professorerna Anna-Karin Andershed och Henrik Andershed (Andershed & Andershed 2019). Forskningen om risk- och skyddsfaktorer är komplicerad bland annat på så sätt att faktorerna existerar på olika nivåer och hänger samman med varandra på komplexa sätt. Vi väljer trots det att i detta avsnitt om skolans möjligheter att förebygga framtida brottslighet uppmärksamma två enskilda faktorer som har stor relevans ur ett skolperspektiv. Dels gäller det faktorn god skolanknytning och goda skolprestationer som i flera studier och mycket konsekvent visat sig utgöra en skyddsfaktor när det gäller att motverka normbrytande beteende. Dels gäller det riskfaktorn normbrytande beteende som statistiskt sett är en av de absolut starkaste riskfaktorerna för normbrytande beteende, det vill säga att om man hittills i livet har uppvisat ett normbrytande beteende så är risken högre att man gör det i framtiden också. Slutligen råder stor enighet om att arbetet för att förebygga att barn och unga utvecklar ett normbrytande eller kriminellt beteende bör börja tidigt. Det gäller såväl tidigt i barnets liv som tidigt i en negativ utvecklingsprocess. Den frågan uppmärksammar vi också i detta avsnitt.
10.2.1. Skolanknytning och skolprestationer är viktiga skyddsfaktorer
Utredningens bedömning: Möjligheterna att öka användningen
av evidensbaserade metoder och arbetssätt för positiv skolanknytning och goda skolprestationer bör undersökas, i syfte att förstärka dessa skyddsfaktorer för att motverka normbrytande beteende. I ett första steg bör regeringen överväga att ge berörda myndigheter i uppdrag att ta fram en kunskapssammanställning som visar hur användningen av sådana metoder i svensk skola ser ut i dag, hur den skulle kunna utvecklas samt vilka eventuella kunskapsluckor och andra hinder som finns för en sådan utveckling. Sammanställningen bör avse såväl generella metoder som sådana som är inriktade mot specifika grupper eller individer. Det kan också finnas anledning att göra en internationell utblick samt att särskilt uppmärksamma situationen för skolor i socioekonomiskt utsatta miljöer.
Skyddsfaktorer är faktorer som kan antas minska risken för ett visst negativt utfall. Närvaron av en eller flera skyddsfaktorer kan till exempel göra att en ung person inte utvecklar ett normbrytande eller kriminellt beteende trots att hon eller han befinner sig i en situation med många riskfaktorer. En positiv skolanknytning och goda skolprestationer, det vill säga att tycka att skolarbetet är roligt och att trivas med skolkamrater och lärare samt att prestera åtminstone genomsnittligt i alla ämnen, har återkommande visat sig samvariera med en minskad risk för att ett normbrytande beteende ska utvecklas (Socialstyrelsen 2020).
Att skolan spelar en stor roll för ungas eventuella framtida kriminalitet, utsatthet och sociala exkludering visar också den samlade kriminologiska forskningen (forskaren Julia Sandahl vid utredningens forskardialog den 5 maj 2023). Specialpedagogisk forskning påvisar värdet av tidiga insatser som stimulerar och stödjer språkutveckling, socioemotionella och kognitiva processer (professor Mara Westling Allodi vid utredningens forskardialog den 5 maj 2023). Skolans betydelse som skyddsfaktor i barns och ungas liv framgår även av flera kvalitativa studier där barn och unga själva kommit till tals (Lindbäck 2021, Barnombudsmannen
[BO]
2018, BO 2023). Av de
intervjuer som Statens institutionsstyrelse (SiS) genomför med unga som skrivs ut från särskilda ungdomshem framgår att skolan är det
område som flest unga uppger att de behövt hjälp med under sin vistelse på hemmet (SiS 2022). Utöver det finns många vittnesmål om den avgörande betydelse som kontakten med en lärare eller annan vuxen i skolan har spelat för enskilda individer, inte minst för dem som vuxit upp med brister i sin hemmiljö eller i sammanhang där anknytningen till det svenska samhället varit svag. En grundläggande förutsättning för skolans möjligheter att bidra är givetvis att barn och elever deltar och är närvarande, det gäller både de frivilliga och obligatoriska skolformerna. Skolnärvaro identifieras också som en framgångsfaktor i Skolverkets kartläggning av det brottsförebyggande arbetet i svensk skola (Skolverket 2023c). Att öka skolnärvaron är ett viktigt syfte med regeringens satsning på så kallade skolsociala team (U2023/01277).
Sammantaget torde det inte råda någon tvekan om att skoltiden lägger en viktig grund för hur vuxenlivet kommer att gestalta sig för barn och unga och att det även gäller risken för att utveckla ett kriminellt beteende. Det handlar inte bara om möjligheterna till en meningsfull sysselsättning och försörjning utan även om den personliga utvecklingen, bland annat den tillit både till den egna förmågan och till andra människor och samhället i stort som påverkar flera viktiga vägval i livet. Det kan invändas att barn och elevers möjligheter att trivas och lyckas i skolan framför allt påverkas av faktorer utanför skolans kontroll såsom individuella förutsättningar, familjens situation och sociostrukturella förhållanden och att det finns andra aktörer som har större ansvar för detta än skolan. Så kan det förvisso vara men enligt vår bedömning hindrar det inte att skolan bör göra allt som är möjligt för att stärka den skyddsfaktor som en positiv anknytning till skolan och goda skolprestationer visats sig utgöra när det gäller risken för framtida kriminalitet.
En viktig förutsättning för att lyckas med detta är att skolan utgår från bästa tillgängliga kunskap om vilka arbetssätt och insatser som kan vara verkningsfulla för det syftet. I utredningsarbetet har framkommit att det finns behov av mer kunskap och stöd när det gäller dessa frågor. I samband med den forskardialog som vi har genomfört, se avsnitt 2.2, har sådana behov framhållits men även att det redan finns många relevanta och evidensbaserade metoder som inte kommer till användning i svensk skola i den utsträckning som vore möjlig. I flera forskningsstudier betonas också behovet av mer kunskap (Statens beredning för medicinsk och social utvärdering [SBU]
2022, Forte 2023, Ifous 2022). Frågan om denna typ av kunskaps- och verksamhetsutveckling handlar naturligtvis inte bara om skolans roll när det gäller att förebygga framtida kriminalitet. Arbetet för att få alla elever att känna anknytning till och nå goda resultat i skolan är en central del av skolans kärnuppdrag, samtidigt som det kan förebygga kriminalitet och flera andra framtida negativa utfall.
Det bedrivs redan ett omfattande arbete inom skolmyndigheterna, akademin och skolväsendet i syfte att ge förutsättningar för en skola där undervisning och annan verksamhet bedrivs på vetenskaplig grund och enligt beprövad erfarenhet. Vi gör emellertid bedömningen att frågan är av sådan vikt ur ett brottsförebyggande perspektiv att den bör uppmärksammas utifrån det uppdrag som vi har. Som ett första steg anser vi att regeringen bör överväga att låta ta fram en kunskapssammanställning som på ett strukturerat sätt visar i vilken utsträckning som svensk skola använder sig av evidensbaserade metoder som kan stärka de aktuella skyddsfaktorerna för normbrytande beteende och kriminalitet. I uppdraget bör också ingå att lämna förslag på hur användningen av metoder av detta slag kan utvecklas, inklusive att identifiera eventuella hinder och behov av ytterligare kunskap som i så fall behöver hanteras. Uppdraget bör omfatta insatser på alla preventionsnivåer; universell, selektiv och indikativ (se avsnitt 5.2).
Den 1 februari 2024 redovisade Skolforskningsinstitutet, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten uppdraget att ta fram kunskapssammanställningar inom områdena elevhälsa och stöd som kan förbättra skolors möjligheter att välja effektiva insatser i syfte att elever ska nå utbildningens mål (regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens Skolverk, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet). Vår bedömning är att det krävs en närmare analys av denna redovisning innan ett nytt uppdrag av det slag som vi förordar kan formuleras. Med de tidsramar som gäller för arbetet med detta betänkande är det inte möjligt för oss att göra en sådan analys, utan den får göras i samband med övervägandena om ett nytt uppdrag ska ges. Även SBU:s rapport den 1 december 2023, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, med anledning av uppdraget att sammanställa kunskap om metoder och insatser för att förebygga ungdomskriminalitet, torde vara av intresse i sammanhanget (SBU 2023).
I ett uppdrag av det slag som vi förespråkar bör, förutom skolmyndigheter, även Socialstyrelsen och Brå involveras för att stärka det kriminogena riskfaktor- och skyddsfaktorperspektiv som utgör utgångspunkt för vår bedömning.
10.2.2. Normbrytande beteende är en tydlig riskfaktor
Utredningens bedömning: I skolans ansvar för det brottsföre-
byggande arbetet bör i större utsträckning ingå att förmedla vikten och betydelsen av att följa de lagar och andra regler som gäller i samhället. Det bör tydliggöras i skolans styrdokument. Det är också viktigt att de ordningsregler som gäller i skolan är tydliga och att de upprätthålls på ett effektivt sätt av skolans personal. I det reformarbete avseende skolans arbete med ordningsregler för att skapa trygghet och studiero som regeringen initierat är det angeläget att även uppmärksamma ordningsreglernas roll och betydelse ur ett brottsförebyggande perspektiv.
Normbrytande beteende är, som nämnts, den statistiskt sett tydligaste riskfaktorn för ett fortsatt normbrytande beteende. Att utmana rådande normer kan vara positivt och bidra till en önskvärd samhällsutveckling. Här avses emellertid destruktiva beteenden som innebär att regler eller normer överträds på ett sätt som är negativt ur ett samhällsperspektiv. Frågan om vad som gör att en ung individ uppvisar ett sådant beteende är komplicerad, lika komplicerad som brottslighetens orsaker. Beteendet kan hänga samman med individuella förutsättningar som exempelvis en funktionsnedsättning eller ett psykiatriskt tillstånd. Det kan även finnas ett samband med kontextuella faktorer och inlärningsprocesser där vissa beteenden har förstärkts. Sådana och andra möjliga, bakomliggande orsaker är mycket viktiga att uppmärksamma och adressera i det enskilda fallet. Vårt resonemang har emellertid en mer universalpreventiv utgångspunkt. Men även när generella insatser av sådant slag övervägs och implementeras är det givetvis av största vikt att ta hänsyn till barns och ungas skilda förutsättningar och de konsekvenser som olika åtgärder kan få för specifika grupper eller individer.
I den kriminologiska forskningen har frågan om individens inställning till brott mot normer och regler lyfts fram som en viktig
faktor när det gäller att förstå det normbrytande beteendet. Det gäller till exempel de kanadensiska forskarna Don Andrews och James Bonta som i sin teori från 1994 lyfter fram prokriminella attityder och värderingar som en av de viktigaste riskfaktorerna för att brottsligt beteende ska uppstå (Andrews & Bonta 1994). Enligt professor Per Olof H. Wikström och hans teori Situational Action Theory (SAT), se avsnitt 5.3, är den främsta orsaken till att individer begår brott att de har en moral som innebär att brott under vissa förutsättningar är ett acceptabelt handlingsalternativ (Wikström 2023). Enligt Wikström är det i första hand föräldrarna som har ansvar för att barn utvecklar en moral som motverkar ett sådant normbrytande beteende, i andra hand är det en viktig uppgift för skolan.
Skolan bör förmedla vikten av att följa lagar och regler i samhället
Skolan har ett tydligt värdegrundsuppdrag (1 kap. 4 § skollagen [2010:800]). Värdegrunden kommer också till uttryck i läroplanerna. De inledande delarna av läroplanerna handlar om skolans grundläggande värden och uppdrag samt övergripande mål och riktlinjer. De är viktiga eftersom de gäller för skolans och lärares arbete oberoende av vilket ämne de undervisar i. Av de inledande delarna framgår till exempel att skolan ska gestalta och förmedla människolivets okränkbarhet, alla människors lika värde samt jämställdhet mellan män och kvinnor (Skolverket 2023f). Förståelsen för andra människor och förmågan till inlevelse ska främjas och rättskänsla ska fostras (ibid.).
En värdegrund med beståndsdelar som dessa är grundläggande för att människor inte ska begå brottsliga handlingar mot andra. Samhällssystemet vilar emellertid på ett omfattande regelverk som talar om vilka beteenden som är otillåtna, belagda med straff och därmed utgör brott. Det omfattar inte bara så kallade brott mot person utan också en mängd andra handlingar riktade mot till exempel staten och allmänheten. Oavsett individens egen inställning, förståelse eller acceptans behöver alla dessa regler följas för att samhällslivet ska fungera på ett tillfredställande sätt. Det är viktigt att skolan förmedlar detta. Vi gör bedömningen att det, utöver de skrivningar som redan finns i skollagen och läroplanernas inledande delar, finns ett utrymme att utveckla styrdokumenten mot en större tydlighet i detta avseende.
Läroplanerna innehåller även kursplaner för varje ämne. De frivilliga skolformerna styrs förutom av läroplaner av examensmål och ämnesplaner. Det centrala innehållet i kursplanerna är det obligatoriska ämnesinnehåll som alla elever har rätt att möta i undervisningen. I den allmänna debatten framförs ibland synpunkten att skolan i ökad utsträckning bör undervisa eleverna i lag och rätt, etik och moral, så kallad medborgarkompetens (civic education) eller liknande. Om det finns behov av att utöka eller komplettera undervisningen i dessa avseenden eller – på timplansnivå – göra omprioriteringar inom eller mellan olika ämnen är frågor som vi inte har underlag eller förutsättningar att bedöma utan som i så fall får hanteras i ett annat sammanhang. Det kan noteras att regeringen genom beslut i december 2023 gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av läroplanerna (dir. 2023:173). Syftet är att skapa bättre förutsättningar för elevers lärande och kunskapsutveckling. Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.
En särskild fråga gäller hur vuxna personer som invandrar till Sverige får kunskap om det svenska rättssystemet och de principer som det vilar på. Denna typ av samhällsinformation ingick tidigare som en del i den kommunala vuxenutbildningen (komvux) i svenska för invandrare (sfi). Numera gäller att kommuner är skyldiga att tillhandahålla samhällsorienterande utbildning enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Undervisningen ges därmed som en del i arbetet för integration, vilket framstår som en lämplig utgångspunkt.
Regler i skolan bör också följas
På samma sätt som samhället i stort är skolan ett socialt system som kräver regler för vilka beteenden som är tillåtna och inte. Enligt 5 kap.2 och 5 §§skollagen ska det finnas ordningsregler i alla skolformer förutom förskolan och komvux. Precis som på samhällsnivå är det viktigt att reglerna är tydliga både vad gäller förväntade beteenden och vilka konsekvenser som inträder när reglerna inte följs. Utöver det krävs också att överträdelser uppmärksammas och att angivna konsekvenser inträder i omedelbar anslutning till dem. Det har inte bara fördelar för situationen i skolan utan är också av betydelse för förståelsen och respekten för det regelsystem som gäller i sam-
hället i övrigt och därmed även för det brottsförebyggande arbetet. Forskningsstudier har visat att sannolikheten att ungdomar ska begå brott är mindre om de går i en skola där regelefterlevnaden är hög (Brå 2023e).
I de dialoger som vi har haft har det i flera fall framkommit att personalen upplever svårigheter med att upprätthålla skolans ordningsregler. Omvänt verkar ett arbete med ordningsregler som bland annat leder till att de är tydliga, väl kända och konsekvent tillämpade av all skolans personal kunna bidra till en lugn och stabil skolmiljö. Våra iakttagelser bekräftar det som skolmyndigheterna tidigare kommit fram till (se till exempel Skolinspektionen 2020, Skolverket 2018). Att arbeta med regelefterlevnad på ett konstruktivt sätt kräver bland annat kompetens. Det kan annars finnas risk att barns och ungas förtroende för vuxenvärlden, och i förlängningen samhället i övrigt, tar skada vilket är negativt bland annat ur ett brottsförebyggande perspektiv. Det kan noteras att regeringen gett Skolverket i uppdrag att erbjuda lärare fortbildning i konflikthantering och ledarskap (U2023/02053 [delvis], U2023/02133).
Ytterligare en identifierad framgångsfaktor är elevernas delaktighet i arbetet med ordningsreglerna (Skolverket 2018, Skolinspektionen 2016). Genom en lagändring den 1 augusti 2022 förtydligades vikten av sådan delaktighet (prop. 2021/22:160, bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364). Det utesluter inte att ordningsreglerna också ska ses som ett viktigt arbetsverktyg för skolans personal.
Skolans arbete med ordningsregler kan mot denna bakgrund antas vara en faktor av betydelse när det gäller att motverka normbrytande beteende och kan på så sätt ha stor relevans för det brottsförebyggande arbetet. Regeringen har genom beslut den 2 november 2023 (dir. 2023:154) tillsatt en särskild utredare med uppdrag att bland annat föreslå åtgärder för ett effektivare arbete med trygghet och studiero. I uppdraget ingår flera delar som berör skolans arbete med ordningsregler. Som framgått, se till exempel avsnitt 7.1.2 och kapitel 5, finns flera likheter och beröringspunkter mellan skolans arbete för trygghet och studiero och det brottsförebyggande arbetet. Men det finns också flera skillnader, bland annat vad gäller inriktning, metoder och kunskapsbas. Vi ser det emellertid inte som ändamålsenligt att, parallellt med det utredningsarbete som nu pågår för att varaktigt förbättra trygghet och studiero i skolan, lämna några förslag på detta område. Vi vill dock betona vikten av att i ett kommande
reformarbete avseende trygghet och studiero uppmärksamma ordningsreglernas betydelse även ur ett brottsförebyggande perspektiv. Frågan om hur skolan bör agera när ett normbrytande beteende också kan misstänkas utgöra brott återkommer vi till i kapitel 14.
10.2.3. Insatser behöver vara tidiga, träffsäkra och samordnade
Utredningens bedömning: För att öka effektiviteten i arbetet för
att förebygga framtida brottslighet måste behov av insatser på individnivå identifieras och initieras i ett tidigt skede, såväl tidigt i en individs liv som tidigt i en ogynnsam utveckling. De åtgärder som vidtas behöver också bygga på kunskap dels om individens behov och förutsättningar, dels om vad som kan vara verkningsfullt i den specifika situationen. Förskolan, fritidshemmet och elevhälsan är några av de skolverksamheter som kan fylla viktiga funktioner i detta sammanhang. Det förutsätter bland annat att verksamheterna har tillgång till adekvata resurser och nödvändig kompetens. Det krävs också samverkan med andra aktörer. Nationellt utformade utbildningsinsatser som kan användas lokalt och gemensamt av flera yrkesgrupper samtidigt bör övervägas.
Det torde inte råda någon tvekan om vikten av att förebyggande insatser vidtas så tidigt som möjligt, det gäller både i tidig ålder och i ett tidigt skede av en negativ utveckling. Att sådana insatser också har ekonomiska fördelar konstateras i Socialstyrelsens och Skolverkets rapport Satsa tidigt, tänk långsiktigt! (Socialstyrelsen, Skolverket 2023). Även om det som regel är barnet som står i fokus i dessa sammanhang behöver stödinsatser oftast riktas även till föräldrarna och familjen i övrigt. Det finns behov av insatser på alla preventionsnivåer. Universella insatser som bidrar till att ge alla barn och unga så goda uppväxtvillkor som möjligt. Selektiva insatser riktade mot grupper av barn som växer upp i miljöer med många riskfaktorer och få skyddsfaktorer. Indikativa insatser som kan ges till barn och familjer med särskilda behov av stöd. Till detta kan alla skolans verksamheter bidra. Vi uppmärksammar här särskilt förskolans, fritidshemmets och elevhälsans roller.
Förskolan
Förskolans möjligheter att bidra i det tidiga brottsförebyggande arbetet är stora. Forskning visar att en bra förskola gynnar social, kognitiv och språklig utveckling samt bidrar till barns psykiska välbefinnande på flera sätt (Forte 2023). Resultaten pekar också på att barn som gått i en förskola med hög kvalitet lyckas bättre i skolan samt har bättre kunskapsutveckling och social utveckling. Enligt Skolinspektionens granskning av huvudmäns och rektorers arbete för att undervisningen i förskolor i socioekonomiskt svagare områden ska hålla god kvalitet är de positiva effekterna av detta störst för barn i familjer med sämre socioekeonomiska förutsättningar och barn med behov av särskilt stöd. Av myndighetens rapport framgår emellertid att drygt hälften av de granskade förskolorna har behov av utveckling inom det granskade området (Skolinspektionen 2023d).
I förskolan finns dessutom goda möjligheter att tidigt identifiera föräldrar och barn med behov av särskilt stöd eller andra insatser. Forskning visar dessvärre att olika typer av svårigheter ofta uppmärksammas först när barn når skolåldern eller senare (Forte 2023). Av statistiken över orosanmälningar till socialtjänsten år 2021 framgår också att endast 2 procent av anmälningarna kommer från förskolan, jämfört med 17 procent från skolan i övrigt (Socialstyrelsen 2022).
Regeringen har tagit flera initiativ för att stärka och utveckla förskolans roll. Genom en ändring i skollagen som trädde i kraft den 1 juli 2023 är alla kommuner skyldiga att verka för att fler barn ska gå i förskola (prop. 2021/22:132, bet. 2021/22:UbU24, rskr. 2021/22:363). En särskild utredare har också fått i uppdrag att föreslå åtgärder för att utveckla lärar- och förskollärarutbildningarna i syfte att höja utbildningarnas kvalitet och yrkenas status och kvalitet (dir. 2023:111). Regeringen har vidare gett Skolverket i uppdrag att ta fram ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare (U2022/02319, U2021/00472 [delvis], U2023/01870). Syftet med professionsprogrammet är att utveckla undervisningens kvalitet, stärka professionerna och öka attraktionskraften hos yrkena i skolväsendet. Reformarbetet kan förväntas ha betydelse även för förskolans möjligheter att bidra till ett tidigt brottsförebyggande arbete. Den kunskapssammanställning som vi menar att regeringen bör överväga att låta ta fram, se avsnitt 10.2.1, kan bidra till att stärka dessa möjligheter ytterligare.
Fritidshemmet
Fritidshemmet är en verksamhet som ofta kommer i skymundan när skolfrågor diskuteras. Detta trots att det är fler barn som är inskrivna i fritidshemmet än det till exempel finns elever i gymnasieskolan (Innovation, forskning och utveckling i skola och förskola [Ifous] 2023). Sedan 2016 har verksamheten också en egen del i läroplanen för grundskolan (Skolverket 2023f). Enligt den syftar undervisningen i fritidshemmet till att stimulera lärande och utveckling samt erbjuda eleverna en meningsfull fritid. Det är uppgifter av stor relevans även ur ett brottsförebyggande perspektiv.
I ett treårigt forskningsprojekt lett av Ifous har verksamheten studerats i ett samarbete mellan skolhuvudmän och forskare. En viktig slutsats av projektet är att det behövs mer kunskap för att fritidshemmets verksamhet ska kunna utvecklas så att den kan ge bästa möjliga förutsättningar för barns lärande och utveckling (Ifous 2023). Precis som i förskolan bör det i fritidshemsverksamheten finnas goda möjligheter för personalen att identifiera och fånga upp barn och familjer i behov av särskilt stöd och att i dialog med andra aktörer säkerställa att rätt stöd ges.
Det kan hävdas att en uppväxt i ett område där det förekommer omfattande gängkriminalitet, såsom i de områden som polisen definierar som särskilt utsatta (Polismyndigheten 2023b), är att betrakta som en riskfaktor i sig. Barn som växer upp i en sådan miljö kommer ofrånkomligen att exponeras för och påverkas av gängkriminaliteten mer än barn som växer upp i andra miljöer. Under sådana förhållanden är det särskilt angeläget att barnens fritid ägnas åt meningsfull sysselsättning i nära sällskap av goda vuxna förebilder och inte i sammanhang där det förekommer gängkriminalitet. Även i detta avseende har fritidshemmet en mycket viktig roll att spela. I betänkandet Allmänt fritidshem och fler elevers tillgång till utveckling, lärande och en meningsfull fritid (SOU 2022:61) föreslås bland annat att alla 6–9åringar ska erbjudas ett avgiftsfritt allmänt fritidshem och att 6–12åringar ska erbjudas fritidshem eller öppen fritidshemsverksamhet alternativt mer tid i dessa verksamheter beroende på barnets levnadsvillkor. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Elevhälsan
Enligt skollagen ska det finnas elevhälsa i de flesta skolformerna. Medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ska ingå (2 kap. 25 § skollagen). Med sin kompetens och särskilda roll i skolmiljön är elevhälsan en verksamhet med stor potential att bidra i det brottsförebyggande arbetet. Målet med elevhälsans verksamhet är att skapa en så positiv lärandesituation som möjligt för eleverna och sambandet mellan lärande och hälsa ska stå i fokus för insatserna (Kunskapsguiden 2023). Här förtjänar påpekas att det finns exempel i våra grannländer där elevhälsan har ett bredare uppdrag. I den finländska elevhälsans (Skol- och studerandehälsovårdens) uppdrag ingår till exempel även att generellt främja en god uppväxt och utveckling för eleverna samt att stötta föräldrarna i deras roll som fostrare (Institutet för hälsa och välfärd 2023a). Genom en lagändring den 2 juli 2023 gjordes vissa förtydliganden av den svenska elevhälsans uppdrag, bland annat att den vid behov ska samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten (prop. 2021/22:162, bet. 2021/22:UbU27, rskr. 2021/22:429).
Att det finns ett samband mellan vissa aspekter av psykisk ohälsa och normbrytande beteende är väl belagt (Andershed & Andershed 2019). Enligt Folkhälsomyndighetens studie av skolbarns hälsovanor har trivseln i skolan bland 13–15-åringar minskat och skolstressen ökat (Folkhälsomyndigheten 2023). På regeringens uppdrag har myndigheten tillsammans med Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) också gjort en kartläggning av ungas psykiska hälsa (Folkhälsomyndigheten, MUCF 2023). Av intervjuer med ungdomar framgår att många tycker att det är viktigt att ha någon att prata med, att det kan vara en professionell person till exempel inom skolan men att det måste vara någon som de kan lita på och känna sig trygga med. Många av de som intervjuats upplever att elevhälsan inte är synlig, tillgänglig och tillräckligt dimensionerad. Myndigheterna drar bland annat slutsatsen att elevhälsans tillgänglighet och samverkan med andra parter behöver öka och att informationen till eleverna om uppdraget och den tystnadsplikt som gäller behöver bli bättre.
Det kan tilläggas att huvudmän inom komvux inte är skyldiga att tillhandahålla elevhälsa. Skolverket har på regeringens uppdrag kartlagt vilket stöd som ändå erbjuds och kunnat konstatera bland annat att
skillnaderna i landet är stora och att nästan tre av fyra kommuner anser att de borde arbeta med andra eller fler typer av stöd- och elevhälsoinsatser inom komvux än de gör för närvarande (Skolverket 2023g).
Regeringen har aviserat att elevhälsan ska stärkas och att en elevhälsogaranti ska införas (Regeringsförklaringen den 18 oktober 2022). Genom beslut den 10 augusti 2023 har regeringen därtill gett ett antal myndigheter, däribland Socialstyrelsen och Skolverket, i uppdrag att ta fram ett nationellt hälsoprogram för barn (S2021/04102 [delvis], S2021/06171, S2021/06815 [delvis], S2022/01303, S2023/02379 [delvis]). Uppdraget omfattar även elevhälsan, både fysisk och psykisk hälsa ska uppmärksammas. Dessutom kan ”vissa delar av förebyggande socialtjänst” ingå.
Sammanfattande kommentarer
Sammantaget kan konstateras att det inom skolväsendet finns en mycket stor potential när det gäller att bidra till att tidiga, träffsäkra och samordnade insatser kan vidtas för att förebygga att barn och unga utvecklar ett kriminellt beteende. Det gäller både att upptäcka och adressera såväl direkta som indirekta riskfaktorer, se avsnitt 5.3.1, och inte minst inom förskolan, fritidshemmet och elevhälsan. För att potentialen ska kunna tillvaratas fordras emellertid bland annat resurser och kompetens.
Att identifiera tidiga tecken på att något inte står rätt till i ett barns liv kräver att det finns vuxna runt barnet med tid och möjlighet att göra iakttagelser och etablera förtroendefulla relationer. Det förutsätter i sin tur god personaltillgång. Det handlar framför allt om en adekvat resurstilldelning men även andra åtgärder kan bidra. För att höja vuxennärvaron i skolorna, utan att överbelasta lärarna, har till exempel nya funktioner såsom skolsocionomer och socialpedagoger inrättats i många skolor. Som ett sätt att frigöra tid till undervisningen har regeringen tillsatt en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur den administrativa bördan för förskollärare och lärare kan minskas (dir. 2023:72). Ett ytterligare exempel utgör det finska systemet där en minimibemanning inom elevhälsan säkerställs genom delvis författningsreglerade nyckeltal för hur många elever det som mest får vara per varje skolläkare, skolhälsovårdare,
kurator och psykolog (Finlex 2023, Institutet för hälsa och välfärd 2023b).
Det fordras också att verksamheterna har tillgång till kompetens, såväl för att tolka signaler och göra korrekta bedömningar av situationer och behov som för att veta vad som kan vara verkningsfulla åtgärder. Många av de personalkategorier som är berörda – inom skolväsendet och för övrigt – har inte genom sin grundutbildning fått kunskap om kriminogena riskfaktorer och brottsförebyggande arbete i allmänhet eller om de speciella förutsättningar som gäller för arbetet med att förebygga och hantera gängkriminalitet. Som nämnts pågår för närvarande en översyn av förskollärar- och lärarutbildningarna och utredningen ser inte anledning att föregripa den. En utredning ser också över hur socionomutbildningen bättre kan förbereda för brottsförebyggande arbete (dir. 2023:121). Det finns även behov av fortbildning. En möjlighet att överväga framöver är att från nationell nivå tillhandahålla utbildningar, till exempel i digital form, som kan användas lokalt av flera berörda yrkesgrupper samtidigt. På så sätt främjas lokal anpassning och en gemensam tvärprofessionell kunskapsbas kan skapas. En sådan bas kan vara av stort värde i den samverkan mellan skolan och andra aktörer som tidiga, träffsäkra och samordnade insatser förutsätter.
Vi konstaterar sammanfattningsvis att det på detta område finns en utvecklingspotential när det gäller skolväsendets möjligheter att bidra till samhällets brottsförebyggande arbete. Med hänsyn till det omfattande reform- och utvecklingsarbete som redan pågår och planeras, både inom skolområdet och närliggande politikområden, ser vi emellertid inte ändamålsenligt att i nuläget lämna förslag på ytterligare, enskilda åtgärder. Vi vill dock betona vikten av att även det arbete som bedrivs på nationell nivå behöver vara samordnat om effektivitet ska uppnås.
10.3. Brott i skolan ska förebyggas
Utredningens bedömning: Brott i skolmiljön bör uppmärksam-
mas på ett tydligare sätt och där behov finns bör brottsförebyggande åtgärder vidtas. Det förutsätter att skolhuvudmän och skolledningar har kunskap om de brottsproblem som finns på en skolenhet, tänkbara orsaker till problemen samt om vad som kan
vara verkningsfulla åtgärder när det gäller att förebygga de problem som identifieras. Vidtagna åtgärder behöver också följas upp. Skolornas brottsförebyggande arbete bör så långt möjligt integreras med annat liknande arbete. Skolan bör ges stöd i att utveckla ett sådant brottsförebyggande arbete. Skolor med särskilda utmaningar när det gäller brott i skolmiljön bör erbjudas ett kvalificerat, operativt stöd för att komma till rätta med problemen. En nationell uppföljning av lägesbilder som skolorna tar fram kan utgöra ett värdefullt underlag för regeringens fortsatta överväganden.
Som framgått är många skolor i dag tyvärr brottsbelastade miljöer, se avsnitt 4.1. Det är givetvis oacceptabelt att barn och unga ska vara utsatta för brott i en miljö där de genom skolplikten i princip är tvingade att befinna sig. Staten har också ett särskilt ansvar, som följer av Barnkonventionen, att skydda barn och unga från att utsättas för och dras in i kriminalitet. Självfallet är det inte heller acceptabelt att anställda i skolan blir utsatta för brott på sin arbetsplats. Brott och ordningsstörningar påverkar inte bara den eller de som är närmast drabbade utan också arbetsmiljön för alla i skolan, inte minst gäller det möjligheterna att bedriva och tillgodogöra sig undervisning. I förlängningen drabbas hela samhället, på olika sätt. Det vilar därför ett stort ansvar på skolväsendet att vidta de åtgärder som är påkallade och möjliga för att förebygga brott i skolmiljön. Ett sådant brottsförebyggande arbete kompletterar vad ovan sagts om skolans roll när det gäller att förebygga barns och ungas framtida brottslighet.
Inledningsvis ska framhållas att varje gång som ett misstänkt brott har inträffat i skolmiljön så behöver skolan reagera och agera. Flera olika åtgärder kan vara påkallade, se bland annat kapitel 7. Frågan om skolans skyldighet att anmäla misstänkta brott behandlar vi i kapitel 14. Utöver detta behöver skolan bedriva ett systematiskt och långsiktigt arbete för att förebygga att brott överhuvudtaget inträffar i skolmiljön. Ett sådant arbete bör utgå från en tydlig bild av vilka brottsproblem som finns och som ska förebyggas, en analys av situationen som inkluderar tänkbara orsaker till och förutsättningar för problemen, kunskapsbaserade åtgärder riktade mot dessa orsaker och förutsättningar samt en uppföljning av vad åtgärderna lett till.
Enligt den enkätstudie som vi har genomfört, se avsnitt 2.2, uppger 75 procent av rektorerna att man på skolan har en gemensam bild av den brottslighet som förekommer. Av enkäten och våra dialoger
framkommer också att många skolor inom ramen för sitt systematiska kvalitetsarbete, systematiska arbetsmiljöarbete eller andra processer redan har ett arbete av detta slag. Det är dock inte alltid som de händelser som kartläggs beskrivs som brott eller brottsproblem, kartläggningarna sker på det systematiska sätt som det brottsförebyggande arbetet förutsätter eller de åtgärder som vidtas utgår från bästa tillgängliga kunskap om hur de aktuella brottsproblemen kan förebyggas. Orsaksanalyser och uppföljningar är andra delar av processen som ofta är svåra att få till, vilket även Skolinspektionen kunnat konstatera i sina granskningar av skolors systematiska kvalitetsarbete (se till exempel Skolinspektionen 2023a).
Det är vår bedömning att alla huvudmän och förskole- och skolenheter bör bedriva ett brottsförebyggande arbete som det beskrivna. Givetvis måste omfattning och ambitionsnivå anpassas efter de specifika behoven och förutsättningarna. Arbetet bör också, så långt möjligt integreras med annat liknande arbete som redan pågår. Det är emellertid viktigt att det brottsförebyggande arbetet utgår från och tar sikte på handlingar som utgör brott, det vill säga handlingar som är belagda med straff i svensk lagstiftning, och som också bör benämnas så i arbetet. Det är även angeläget att skolorna i ökad utsträckning får tillgång till och använder sig av kunskapen inom det kriminologiska och brottsförebyggande området. Det gäller inte minst kunskap om hur brott kan förebyggas genom situationell prevention, se avsnitt 5.2.
I de dialoger som vi har haft med företrädare för olika skolverksamheter har det ofta uttryckts oro för hur skolan ska kunna hantera ytterligare en arbetsuppgift, i en redan mycket ansträngd arbetssituation. Det förtjänar emellertid påpekas att skolan redan har ett ansvar för att säkerställa trygghet och studiero i skolmiljön och dessutom övertar föräldrarnas tillsynsansvar när barnen är där. Men det är också viktigt att skolan erbjuds ett kvalificerat stöd i arbetet och att det stödet avser både hur ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete kan utformas och hur det på ett effektivt sätt kan integreras med annat arbete som redan utförs. Skulle en skolas kartläggning och analys visa att brottsproblemen har en sådan omfattning och påverkan på verksamheten att det behövs särskilda insatser i form av till exempel extern förstärkning bör även detta erbjudas.
En annan farhåga har gällt hur ett krav på att särskilt uppmärksamma brott i skolmiljön kommer att uppfattas av skolor som är
angelägna att framstå som attraktiva för potentiella elever och deras föräldrar. Med hänsyn till att brott förekommer på många skolor och vikten – för alla – av att detta motverkas på ett kraftfullt sätt är det emellertid vår förhoppning att ett aktivt och kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete också kan ge en positiv bild av skolans förmåga att hantera utmaningar av detta slag och på så sätt utgöra en fördel i en eventuell konkurrens om elever. Det bör också påpekas att säkerställandet av elevers säkerhet och trygghet är en grundförutsättning för att en framgångsrik undervisning överhuvudtaget ska kunna bedrivas.
Uppföljningar av skolornas lägesbilder bör göras på nationell nivå. Utifrån kunskap från sådana uppföljningar har regeringen goda möjligheter att bedöma behovet av ytterligare åtgärder.
10.4. Skolan behöver samverka med andra i det brottsförebyggande arbetet
Utredningens bedömning: Skolan spelar en central roll när det
gäller att åstadkomma ett effektivt, lokalt brottsförebyggande arbete. Samverkan med skolan i detta arbete behövs både på strategisk nivå och i individärenden. Utredningen utgår från att skolorna deltar i den samverkan som lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete förutsätter. Därutöver krävs samverkan i individärenden. När det gäller sådan samverkan gör utredningen utifrån sitt uppdrag följande bedömningar.
- Som en miniminivå bör det i varje kommun finnas en ändamålsenlig och lätt tillgänglig struktur för samverkan mellan i första hand skolan, socialtjänsten och Polismyndigheten i situationer då det finns oro för att en ung person ska begå allvarliga brott.
- Kravet på att en sådan struktur ska tillhandahållas bör vara förenligt med och ta tillvara pågående arbete och de strukturer för samverkan som redan finns.
- Syftet med denna samverkan bör vara att en gemensam bedömning av läget ska kunna göras samt att samordnade insatser och uppföljningar ska kunna genomföras.
- Skolan, socialtjänsten och Polismyndigheten bör var och en ha rätt att i dessa situationer påkalla respektive skyldighet att delta i samverkan.
Utredningen ser det dock inte som ändamålsenligt att utöver samverkansstrukturen Barn och unga i brottslighet (Bob), som regeringen gett ett antal myndigheter i uppdrag att inrätta, föreslå att en organisering av samverkan av detta slag ska införas. Beroende på i vilken mån de lokala Bob-råden kommer att tillgodose de behov som utredningen identifierat bör emellertid eventuella ytterligare åtgärder övervägas.
Brottsförebyggande arbete är komplicerat och som regel är många olika aktörer berörda. Arbetet blir som mest effektivt när kunskap från flera olika områden tas tillvara och insatser som vidtas är koordinerade med varandra så att de bildar en meningsfull och resurseffektiv helhet. Samverkan är ett sätt att uppnå en sådan samordning. I det brottsförebyggande arbetet behövs samverkan både på strategisk nivå och i enskilda individärenden. Skolan är en mycket viktig samverkanspart i båda dessa avseenden. Enligt utredningens enkät, se avsnitt 2.2, deltar drygt hälften av skolorna i samverkan i brottsförebyggande frågor. Av de som deltar uppger drygt hälften att samverkan avser såväl strategiska frågor som individärenden och nästan 90 procent av de som deltar i samverkan anser att den är värdefull för skolan. Bilden bekräftas av Skolverkets kartläggning som visar att drygt varannan skola saknar samverkan med polis och socialtjänst (Skolverket 2023c). Förutsättningarna för de olika typerna av samverkan skiljer sig åt och det är delvis olika frågor som aktualiseras.
10.4.1. Det behövs samverkan på strategisk nivå
Enligt lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete (2023:196) åligger det alla kommuner att verka för att strategiska brottsförebyggande frågor diskuteras och hanteras i ett särskilt råd där de inblandade aktörerna är representerade på ledningsnivå. Samverkan fordras också för att ta fram de kommunala lägesbilder och åtgärdsplaner som lagen kräver. Det analys- och planeringsarbete som enligt vår bedömning bör ske inom varje enskild skolenhet, se
avsnitt 10.3, bör kunna utgöra viktiga bidrag och komplement till arbetet på kommunnivå. Vi utgår från att skolor, oavsett huvudman, inom kommunens geografiska område deltar i det brottsförebyggande arbetet enligt lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete och om så inte är fallet, att det uppmärksammas i de regelbundna uppföljningar av lagens tillämpning som kommer att göras. Eventuellt behov av ytterligare åtgärder när det gäller samverkan med skolan på strategisk nivå får övervägas utifrån resultatet av dessa uppföljningar.
10.4.2. Det behövs också samverkan i individärenden
När det gäller att vidta insatser för enskilda barn och familjer med särskilda behov behövs en delvis annan typ av samverkan, med delvis annat deltagande. Genom sitt uppdrag, sin kunskap och kompetens samt närheten till både barn och föräldrar kan skolan vara en central part även i denna typ av samverkan. På samma sätt som när det gäller samverkan i strategiska frågor är ett viktigt syfte med denna form av samverkan att utifrån en gemensam bild av läget komma fram till beslut om vilka åtgärder som är påkallade och av vem. Men till skillnad från samverkan i strategiska frågor får till exempel möjligheterna att dela information om enskilda individer en avgörande betydelse för möjligheterna till en effektiv samverkan. Vi kommer i enlighet med utredningens andra och tredje tilläggsdirektiv (dir. 2023:120, dir. 2024:7) att återkomma till dessa och andra frågor rörande informationsdelning och sekretess i vårt slutbetänkande.
Samverkan för att förebygga att barn och unga utvecklar ett kriminellt beteende kan behövas i flera olika situationer och skeden. Såsom vi har betonat är det angeläget att behov identifieras och samordnade åtgärder vidtas i ett tidigt skede, såväl tidigt i ett barns liv som tidigt i en negativ utveckling. Ofta handlar det i ett sådant läge om att adressera olika riskfaktorer för normbrytande beteende, se avsnitt 5.3.1. Om situationen eskalerar, för att en negativ utveckling inte kunnat brytas eller för att det inte funnits några tidiga tecken att reagera på, och det uppstår oro för att en ung person ska begå särskilt allvarliga brott behöver berörda aktörer snabbt få till stånd en effektiv samverkan. Det kan till exempel handla om situationer då det finns oro för att en ung person ska dras in i gängkriminalitet eller
annan grov organiserad brottslighet. Det kan också handla om oro för att en individ ska begå en skolattack.
Bedöms en situation vara akut är det givetvis i första hand en fråga för åtgärder av Polismyndigheten. I kapitel 15 betonar vi vikten av att skolan har bra kontaktvägar till Polismyndigheten på lokal nivå. Det kan också finnas behov av omedelbara insatser från socialtjänsten. I vissa fall är situationen svårtolkad och som regel finns det även behov av samlade och mer långsiktiga åtgärder. Då krävs samverkan mellan flera aktörer, i vart fall mellan skolan, socialtjänsten och Polismyndigheten. Samverkan behövs både för att en allsidig och rättvisande bedömning av läget och behoven ska kunna göras samt för att adekvata och samordnade åtgärder ska kunna vidtas.
10.4.3. Det finns redan många strukturer för samverkan och fler är under uppbyggnad
I många kommuner finns redan särskilda strukturer för samverkan runt barn och unga med risk att utveckla ett kriminellt beteende, såsom till exempel SSPF (skola, socialtjänst, polis, fritid) och SIG (sociala insatsgrupper). Flera av dessa strukturer beskriver vi i delbetänkandet SOU 2023:28 och i avsnitt 5.5. Hur arbetet med SSPF och SIG är tänkt att organiseras framgår av särskilt framtagna stödmaterial (Socialstyrelsen, 2023a,b) men formerna kan se olika ut i olika kommuner. Det finns även andra former för lokal samverkan, med andra beteckningar eller ingen beteckning alls. Till detta kommer den lagreglerade samverkansformen SIP (samordnad individuell plan) som är ett instrument för samordning mellan i första hand hälso- och sjukvården och socialtjänsten (16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30], 2 kap. 7 § socialtjänstlagen [2001: 453]).
Under vår utredningstid har det också pågått ett flertal utvecklingsarbeten av relevans i sammanhanget. Skolverkets och Socialstyrelsens arbete med regeringsuppdraget Tidiga samordnade insatser ( U2017/01236/GV, U2020/00363/S, U2023/01937) har genererat flera nya samverkansprojekt och modeller, bland annat enligt den skotska modellen GIRFEC (Getting it right for every child). Myndigheterna har identifierat bildandet av tvärprofessionella team som en framgångsfaktor i samverkan av detta slag (Skolverket, Socialstyrelsen 2023a). I sin slutredovisning konstaterar myndigheterna bland annat att det också är nödvändigt med en permanent samordning på
nationell, regional och lokal nivå för att skapa långsiktighet i arbetet (Skolverket, Socialstyrelsen 2023b). På regeringens uppdrag arbetar Skolverket och Socialstyrelsen även med att främja inrättandet av så kallade skolsociala team där skola och socialtjänst ska samverka för att hjälpa elever i behov av stöd ( U2023/01277). En särskild utredare har i uppdrag att lämna förslag på hur ett system med så kallade ungdomskriminalitetsnämnder kan införas i Sverige (dir. 2022:106). Syftet med nämnderna är att åstadkomma tydligare åtgärder när barn och unga hamnat i en kriminell bana samt tidiga, tillräckliga och samordnade insatser för att förebygga fortsatt kriminalitet. Till detta kommer regeringens uppdrag till Polismyndigheten, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse (SiS) att lämna förslag på en struktur för samverkan mellan myndigheter och aktörer på nationell, regional och lokal nivå i syfte dels att förhindra att barn och unga socialiseras och rekryteras in i organiserad brottslighet och gängkriminalitet, dels att säkerställa att effektiva och ändamålsenliga åtgärder vidtas när barn är inblandade i grov kriminalitet ( Ju2023/00972), se vidare nedan.
Ett omfattande arbete för att samordna samhällets insatser för att förebygga att barn och unga dras in i kriminalitet pågår alltså såväl på nationell som regional och lokal nivå. Visserligen kan organisering, arbetssätt, målgrupper och deltagare skilja sig något åt men överlappningarna mellan de olika strukturerna och utvecklingsprojekten är också många. Diversifieringen står delvis i motsatsförhållande till önskemålet om större enhetlighet och en gemensam bas med brett tillämpningsområde. Vi delar bedömningen som ofta görs att ett mer stringent och allmänt använt system skulle ha flera fördelar. Bland annat skulle möjligheterna att koppla samman arbetet på olika systemnivåer liksom det strategiska arbetet med det operativa öka. Vartefter behoven och situationen förändras kan ett system av detta slag också utvecklas i stället för att nya modeller och arbetsformer kontinuerligt införs. På så sätt kan ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna främjas.
Den finska Ankarverksamheten uppfyller flera av de kriterier som nämnts och skulle kunna tjäna som inspiration för ett reformarbete i Sverige (Ankkuri 2023). Ankarverksamheten är en nationell, delvis författningsreglerad modell för samordning av stödinsatser till barn och unga som också utvärderats med goda resultat (Tieto käyttöön 2023). Även den danska samverkansmodellen SSP (skola, socialtjänst, polis) har en liknande bakgrund och uppbyggnad (Det
Kriminalpræventive Råd 2023). Med hänsyn till de många frågor som införandet av ett sådant nationellt system aktualiserar och de förutsättningar som gäller för vårt arbete är det inte möjligt för oss att presentera ett förslag av detta genomgripande slag. Vi anser dock att det kan finnas anledning att i ett särskilt utredningsarbete se över formerna för samordning och samverkan när det gäller att förebygga att barn och unga utvecklar ett kriminellt beteende. Syftet med ett sådant arbete skulle vara att ytterligare förstärka likvärdigheten, effektiviteten och hållbarheten över tid.
10.4.4. En struktur för samverkan i syfte att förhindra ungas allvarliga brottslighet utgör en miniminivå
I vårt uppdrag ingår att föreslå en lämplig organisering av lokala eller regionala samverkansorgan för situationer som rör skolattacker men såsom vi konstaterade i vårt delbetänkande (SOU 2023:28) är det inte lämpligt med en särskild reglering bara för dessa ärenden. Vi aviserade dock att frågan skulle hanteras ur ett något bredare perspektiv i detta betänkande.
Många barn och unga begår något eller några enstaka brott under sin uppväxt. En mycket liten andel av dem utvecklar en kriminell livsstil. En ännu mindre andel blir gängkriminella, begår skolattacker eller ägnar sig åt annan grov brottslighet. Men när det sker blir konsekvenserna förödande, både för de närmast berörda och för samhället i stort. Vi har betonat vikten av samverkan kring tidiga insatser men att samverkan kan komma till stånd när det finns oro för att en ung person ska begå allvarliga brott utgör enligt vår bedömning en miniminivå. I dessa lägen behöver samverkan också ske skyndsamt. En kvalificerad bedömning av läget behöver göras och i de allra flesta fall behöver samordnade insatser vidtas.
Överallt i landet bör det därför finnas en färdig struktur för hur samverkan mellan i första hand skolan, socialtjänsten och Polismyndigheten ska initieras, genomföras och följas upp i dessa situationer. Den bör vara dokumenterad, väl känd och lätt tillgänglig. Enligt vår bedömning är det lämpligt att kommunen, som en del i sitt ansvar för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet, får i uppgift att tillhandahålla en sådan struktur. I många kommuner finns det, som framgått, redan former för samverkan som tillgodoser de behov som vi har identifierat och som då självklart kan och bör
användas. Att dessa former även kan ha ett bredare tillämpningsområde och omfatta fler aktörer utgör inte ett hinder. Därtill bör skolorna, socialtjänsten och Polismyndigheten ges en författningsreglerad rätt att i de situationer som avses påkalla samverkan enligt strukturen och motsvarande skyldighet att delta när det påkallas av en annan part. Givetvis bör även andra aktörer involveras vid behov. Regleringens syfte skulle vara att säkerställa att önskvärda insatser för att förebygga allvarlig brottslighet av unga personer inte uteblir på grund av bristande möjligheter till samverkan.
Parallellt med vårt utredningsarbete har emellertid Polismyndigheten, Socialstyrelsen och SiS som nämnts haft i uppdrag att lämna förslag på en samverkansstruktur för arbete med barn och unga i och i närheten av miljöer kopplade till organiserad brottslighet ( Ju2023/00972). I sin redovisning (Polismyndigheten, Socialstyrelsen, SiS 2023) föreslår myndigheterna bland annat att det i varje lokalpolisområde ska finnas ett så kallat Bob-råd (Barn och unga i organiserad brottslighet). Rådets uppgifter ska enligt rapporten till exempel vara att understödja samverkan, utifrån en gemensam lägesbild prioritera vilka verktyg och metoder som behöver finnas eller sättas in, bidra till kunskapsöverföring mellan myndigheter, diskutera och understödja insatser till enskilda individer, grupper och familjer samt kunna agera snabbt i samverkan vid akuta händelser eller spaningsunderlag. Rådet ska ledas av Polismyndigheten och i övrigt bestå av deltagare från kommunen, särskilt socialtjänsten och ”från skolverksamhet”. Representanter från första linjens sjukvård, barn- och ungdomspsykiatrin, näringslivet, civila samhället, fastighetsägare, allmännyttan, SiS och Kriminalvården ska kunna bjudas in att delta vid behov. Förutom lokalpolisområdet ska även kommunen kunna begära att rådet sammankallas.
Regeringen har därefter gett Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Kriminalvården, länsstyrelserna, Socialstyrelsen, SiS, Statens skolverk och Åklagarmyndigheten i uppdrag att inrätta en samverkansstruktur på nationell, regional och lokal nivå i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen i rapporten (Ju2023/02529). Av beslutet framgår att lokala råd ska inrättas på lokalpolisområdesnivå i de mest prioriterade områdena. Arbetet i råden ska vara individbaserat med fokus på operativt arbete och konkreta insatser. Det ska komplettera och förstärka redan etablerade och fungerande arbetsformer. Polismyndigheten ska vara sammankallande.
Såvitt vi kan bedöma råder ännu oklarhet rörande många detaljer i de föreslagna lokala Bob-rådens verksamhet. Vi kan emellertid konstatera att det finns flera beröringspunkter med den kommunbaserade samverkansreglering som vi sett behov av och som vi här beskrivit i korthet. Sammantaget gör vi bedömningen att det i nuläget inte är försvarligt att föreslå att en sådan reglering ska införas samtidigt som den omfattande Bob-strukturen ska byggas upp. Vi uppfattar emellertid att det kan finnas behov som vi har identifierat men som de lokala Bob-råden eventuellt inte kommer att kunna tillgodose. Till exempel torde samverkan kring individer där det finns oro för att en skolattack ska utföras inte omfattas såsom tillämpningsområdet nu är beskrivet. Det är också tveksamt om alla skolor, oavsett huvudmannaskap, kommer att ha möjlighet att påkalla samverkan i Bobrådet. De praktiska konsekvenserna av ett lokalpolisområdesbaserat – och inte kommunbaserat – system är dessutom svåra att överblicka, särskilt som det ännu inte är klart vilken spridning som de lokala Bob-råden kommer att ha. Vår bedömning är därför att regeringen vartefter de lokala Bob-rådens verksamhet blir tydligare bör överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder för att åstadkomma en effektiv samordning och samverkan i situationer då det finns oro för att en ung person ska begå allvarliga brott. I ett sådant sammanhang är det vår förhoppning att de bedömningar som vi här redovisat kan bidra.
11. Skolväsendets beredskap och kompetens för att hantera våldssituationer
11.1. Skolväsendet behöver säkerställa en beredskap och kompetens för att hantera allvarliga våldssituationer
Utredningens bedömning: Förskolor, skolor och fritidshem be-
höver säkerställa beredskap och kompetens för att hantera allvarliga våldssituationer.
Situationer med grovt våld i skolmiljö kan se olika ut och gärningspersonerna kan ha olika motiv. I skilda sammanhang används olika begrepp för att beteckna de situationer som avses. I MSB:s vägledning som redovisas i avsnitt 8.2.3 används begreppet våldshandlingar med stora konsekvenser i skolan. I andra sammanhang används begreppet pågående dödligt våld (PDV). Ofta betecknas riktade angrepp mot skolmiljön och personer i skolmiljön som skolattacker. Vi kommer i den fortsatta framställningen att i första hand att använda begreppet allvarliga våldssituationer. Med allvarliga våldssituationer avses, som vi återkommer till i avsnitt 11.4.1, såväl sådana riktade angrepp som kan betecknas som skolattacker som andra former av allvarliga våldsdåd som kan ske i skolmiljön, till exempel väpnade uppgörelser inom eller i anslutning till skolans område.
Det förebyggande och främjande arbetet bör alltid vara i fokus. Men förskolor, skolor och fritidshem måste också ha en beredskap för att agera om en allvarlig våldssituation inträffar i skolmiljön.
I direktivet till denna utredning anger regeringen att situationer med pågående dödligt våld i publik miljö förutsätter effektiva och
samordnade insatser, utifrån en gemensam inriktning. Det kräver enligt regeringen att berörda aktörer är mentalt förberedda och att de gemensamt har planerat samt utbildat och övat sin personal.
Skolverket, Arbetsmiljöverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), framhåller behovet av utbildning, planering, övning och vid behov anpassningar i den fysiska miljön inför situationer med grovt våld i skolmiljön eller i anslutning till skolan (se kapitel 8).
11.2. Skolväsendets beredskap inför allvarliga våldssituationer är generellt sett otillräcklig
Utredningens bedömning: Skolväsendets beredskap inför allvar-
liga våldssituationer är generellt sett otillräcklig. Det är även stor skillnad mellan olika skolor vad gäller sådan beredskap.
Vi bedömer att det behöver finnas en bättre beredskap inom skolväsendet för att hantera olika former av allvarliga våldssituationer. Vårt intryck är också att det är stor skillnad mellan olika skolenheter vad gäller sådan beredskap.
11.2.1. Flera skolor saknar aktuella krisplaner som inkluderar situationer med väpnat våld
Det är otillfredsställande att en stor andel av de rektorer som besvarat vår enkät, omkring 30 procent, saknar en aktuell krisplan för sin skolenhet, som inkluderar situationer med väpnat våld. Detta tyder på att många skolor inte har en tillräcklig planering inför grövre våldsdåd. (Förskolan omfattades inte av enkäten, se avsnitt 2.2).
Bland enkätsvaren från de rektorer på skolor som inte har en krisplan som omfattar situationer med väpnat våld återkommer dessa svarskategorier:
- behöver uppdatera existerande krisplan
- arbete pågår ska göras efter kurs
- behov finns men arbetet inte påbörjat.
Några anger att arbetet inte varit prioriterat.
11.2.2. Övningar inför allvarliga våldssituationer är ett sätt att stärka beredskapen
Vi konstaterar att en stor andel av landets skolor inte har utbildat personalen inför allvarliga våldssituationer i skolmiljön. Utbildning eller övning är ett sätt att stärka beredskapen och kompetensen inför allvarliga våldssituationer. Behovet av utbildning måste dock övervägas av varje huvudman eller skolenhet, utifrån lokala förutsättningar.
Drygt hälften av de rektorer som besvarat vår enkät, 59 procent, uppger att de har utbildat personalen i hur de ska agera vid en krissituation med väpnat våld. Ytterligare ett antal rektorer anger att de avser att genomföra utbildning. Utbildningarna benämns ofta PDVutbildningar. Andelen som genomfört PDV-utbildning är högre inom gymnasieskolan, 74 procent.
Våra skolbesök, digitala möten med skolpersonal samt vår enkät visar att det finns en efterfrågan inom skolväsendet på PDV-utbildningar. Frågeställningar om skolattacker är föremål för uppmärksamhet och diskussioner på skolorna. Flera skolledare har betonat vikten av att öva regelbundet inför en krissituation. En avhållande faktor för att utbilda i PDV är av allt att döma kostnaderna. Utbildningarna upplevs vara ekonomiskt betungade för flera rektorer eller skolchefer som vi varit i kontakt med.
Statliga myndigheter på nationell nivå tillhandahåller inte PDVutbildningar, utan endast stödmaterial. MSB:s och Skolverkets stödmaterial kan dock användas av förskolorna och skolorna i deras interna utbildningar. På regional nivå tillhandahåller Länsstyrelsen i Gävleborg PDV-utbildningar för länets skolor, genom myndighetens regionala samordnare för brottsförebyggande frågor. Enligt uppgift är länsstyrelsen i Gävleborg den enda av landets länsstyrelser som erbjuder PDV-utbildning. Därutöver förekommer det på lokal nivå att poliser ger någon form av PDV-utbildning för skolor, mer eller mindre frekvent i olika delar av landet.
Det finns flera privata utbildningsanordnare som tillhandahåller PDV-utbildningar. Friskolekoncernen Academedia, som är en av landets största utbildningsanordnare, bedriver egna PDV-utbildningar
för skolor inom koncernen, men det har även förekommit att de sålt utbildningar till skolor med kommunal huvudman.
11.2.3. Det är viktigt att skolans personal har en planering för kommunikation vid en krissituation
Vi konstaterar att många skolor saknar larm- eller kommunikationssystem som möjliggör snabb kommunikation med personalen vid en krissituation. Det är i och för sig inte självklart att alla skolor behöver ett särskilt larm- eller kommunikationssystem. Men alla förskolor och skolor behöver ha en genomtänkt planering för hur man snabbt kan komma i kontakt med personalen vid en krissituation. Åtminstone för medelstora eller större skolor kan en teknisk lösning som möjliggör snabb kommunikation med personalen vara ett viktigt hjälpmedel. Samtidigt finns alltid risker med och hinder för olika tekniska säkerhetslösningar. Säkerhetslösningar måste därför implementeras och vårdas med omsorg.
Flera säkerhetsföretag säljer mobilapplikationer som säkerhetslösningar till skolor, med funktioner som larm/meddelande för inrymning, utrymning, försvunnen elev, hot, skolattack eller brand. Mobilapplikationerna fungerar som ett larmsystem som är kopplat till personalens mobiltelefoner.
Vid ett av våra skolbesök uppgav en rektor att det faktum att skolans personal saknar tjänstetelefoner har gjort att man valt att inte införskaffa ett larmsystem. Men om skolpersonalen använder privata mobiltelefoner i tjänsten, så kan det innebära större risker för personuppgiftsläckage eller dataintrång. Alla lärare har heller inte mobiltelefonen med sig till lektionssalen. Vid ett annat av våra skolbesök, där man hade ett larmsystem med en applikation i personalens telefon, framgick att några ur personalen inte visste hur man skulle använda mobilapplikationen. Det förekommer också att säkerhetsapplikationer måste aktiveras på nytt om applikationen inte använts på ett tag, vilket kan innebära förlorad tid eller bristande funktion i ett skarpt läge.
Det räcker alltså inte med ett larmsystem, det krävs även bland annat rätt kompetens hos personal som kan behöva använda larmsystemet. Rätt använda och med ett helhetsperspektiv på säkerhetsmiljön kan tekniska hjälpmedel vara till god hjälp. Men det finns
också skolpersonal som anser att säkerhetssystem med applikationer ger en falsk känsla av trygghet.
På marknaden finns även till exempel olika lösningar med högtalarsystem som kan nå alla utrymmen i en skola.
11.3. Utredningens analys av orsakerna till den bristande beredskapen att agera i allvarliga våldssituationer
Utredningens bedömning: En orsak till bristerna i beredskap och
kompetens för att hantera allvarliga våldssituationer inom skolväsendet är att författningsregleringen inte ställer tydliga krav på att skolorna ska ha sådan beredskap och kompetens. En annan orsak kan vara att skolpersonal är ovana vid frågeställningar om beredskap inför allvarliga våldssituationer. Ytterligare en orsak kan vara resursbrist.
11.3.1. Författningsregleringen ställer inte tydliga krav på beredskap och kompetens för att hantera allvarliga våldssituationer i skolan
Vi bedömer att en orsak till bristerna i beredskap och kompetens att hantera allvarliga våldssituationer samt den bristande enhetligheten mellan skolorna i fråga om beredskap och kompetens är att författningsregleringen inte ställer tydliga krav på att skolorna ska ha sådan beredskap och kompetens. Skolorna har en mängd uppgifter och begränsade resurser. Det är därför lätt att förstå att uppgifter som inte är tydligt reglerade kommer längre ner i prioritetsordningen. Det systematiska kvalitetsarbetet tar främst sikte på utbildningens mål och inte på beredskap för allvarliga våldssituationer
Frågor som relaterar till allvarliga våldssituationer kan sägas ligga i utkanten av de frågor som omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Det systematiska kvalitetsarbetet tar naturligen främst fasta på skolans kärnuppdrag. Frågor om beredskap och kompetens för att möta allvarliga våldssituationer berörs indirekt i skolans systematiska kvalitetsarbete, främst via bestämmelserna om trygghet och
studiero, och dessa bestämmelser är inte primärt inriktade på beredskap inför allvarliga våldssituationer.
I skollagstiftningen finns stöd för arbetet med trygghet och studiero (se till exempel 5 kap.2–3 §§skollagen samt prop. 2021/22:160 s. 229). Men bestämmelserna om trygghet och studiero syftar främst till att motverka kränkningar, trakasserier och mobbning och inte till att motverka eller skapa beredskap inför allvarliga våldssituationer som till exempel skolattacker.
Tillsynsansvaret enligt föräldrabalken ger endast skolan ett övergripande ansvar
Förskolan och skolan har ett tillsynsansvar över barnen och eleverna, som följer av föräldrabalkens tillsynsansvar, men detta ansvar kan inte lägga grunden för tydliga krav på beredskap för allvarliga våldssituationer.
Det finns inga bestämmelser i skollagstiftningen som reglerar tillsynsansvaret för barn och elever. Däremot regleras i föräldrabalken att vårdnadshavare har ett tillsynsansvar, som enligt praxis anses övergå till skolhuvudmannen när barnet eller eleven är i förskolan, skolan eller fritidshemmet. Men föräldrabalkens bestämmelser tar inte specifikt sikte på beredskap för allvarliga våldssituationer (se avsnitt 7.1.1).
Arbetsmiljölagstiftningen innebär inte specifika krav på beredskap för allvarliga våldssituationer i skolan
I arbetsmiljölagstiftningen finns som framgår i avsnitt 8.1.2 reglering som ger arbetsgivaren ett ansvar för att motverka våldsdåd. Men den regleringen gäller hela arbetsmarknaden och är därmed inte särskilt anpassad till frågeställningar som rör beredskap och kompetens att hantera allvarliga våldssituationer i skolan.
Av arbetsmiljölagstiftningen följer bland annat att arbetsgivaren ska utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen. Vidare gäller bland annat att arbetstagarna ska ha tillräcklig utbildning och information och få tillräckliga instruktioner för att kunna utföra arbetet säkert och med tillfredsställande trygghet. Arbetstagarna ska även ha möjlighet att kalla på snabb hjälp vid en vålds- eller hotsitua-
tion. Arbetsmiljölagstiftningen innebär emellertid inte några specifika krav på beredskapsåtgärder som exempelvis att det ska finnas en beredskapsplan för allvarliga våldssituationer.
MSB:s metoder för risk- och sårbarhetsanalyser är inte tänkta för allvarliga våldssituationer i skolan
MSB rekommenderar som nämns i avsnitt 8.1.3 alla skolor att ha en plan som beskriver hur skolan ska förbereda sig för, agera vid och återhämta sig från exempelvis ett attentat. Varje enskild skola bör utforma sin plan utifrån sina specifika förutsättningar och de risker som kan identifieras vid en risk- och sårbarhetsanalys. Dessa analyser utförs inom ramen för Sveriges civila beredskap, och handlar om förmågan att förebygga och hantera fredstida krissituationer, krigsfara och ytterst krig (msb.se). MSB:s risk- och sårbarhetsanalyser är inte i första hand tänkta för allvarliga våldssituationer i skolmiljöer.
Författningsregleringen ger sammantaget ett svagt stöd för beredskapsåtgärder
Vi bedömer sammanfattningsvis att en viktig orsak till bristerna i beredskap och kompetens att hantera allvarliga våldssituationer är att författningsregleringen inte ställer tydliga krav. Förskolor och skolor har en mängd uppgifter och begränsade resurser. Uppgifter som inte är tydligt reglerade kommer naturligen längre ner i prioritetsordningen. Författningsregleringen ger sammantaget endast ett övergripande och därmed oprecist stöd för åtgärder för att stärka beredskap och kompetens att hantera allvarliga våldssituationer i skolan.
11.3.2. Ovana vid att hantera allvarliga våldssituationer samt resursbrist kan förklara brister i beredskap
Vi bedömer att en orsak till bristerna i beredskapen inför allvarliga våldssituationer i skolan är att skolpersonal är ovan vid att möta situationer som innebär grovt våld i skolan. Resursbrist kan också vara en orsak till brister i beredskapen.
Vid flera skolor som vi varit i kontakt med har framförts att det tidigare inte funnits något behov av särskild beredskap för allvarliga
våldssituationer, och att det tar viss tid att bygga upp beredskap och kompetens. Skolattacker och andra grova våldsdåd i skolan är ovanliga företeelser, och det är först under senare år som riskerna har uppmärksammats i större utsträckning. Det kan också i vissa fall upplevas som obehagligt att beröra ämnet. Det har framförts till oss att övningar i PDV-situationer riskerar att oroa personal och elever. Vid våra intervjuer har också framkommit att resursbrist i vissa fall är ett skäl till att man inte genomfört PDV-övningar.
11.4. Skolväsendets beredskap inför allvarliga våldssituationer bör förbättras och bli mera enhetlig
Utredningens bedömning: Skollagstiftningen behöver komplet-
teras med bestämmelser om beredskap för allvarliga våldssituationer. Det behövs vägledning för arbetet med beredskap i skolor.
Vi bedömer att bestämmelser om beredskap för allvarliga våldssituationer behöver införas i skollagstiftningen. Syftet är att förbättra beredskapen att hantera allvarliga våldssituationer och att skapa en större enhetlighet mellan skolornas beredskap. Förslaget motiveras av de brister som vi har uppdagat gällande bland annat skolornas planering och övning och av vår analys av orsaken till dessa brister.
11.4.1. Skolorna behöver ha beredskap för olika former av allvarliga våldssituationer
Vi anser att det behöver finnas en bättre beredskap inom skolväsendet för att hantera olika former av grövre våldsdåd. Förskolorna och skolorna behöver bättre beredskap för att kunna hantera en skolattack. Det är också viktigt med beredskap för andra typer av situationer med pågående grovt våld än den situation som en skolattack utgör. Det har till exempel förekommit att en elev med hjälp av ett vapen mördat en annan elev på skolan, utan att ha haft intentionen att angripa andra elever. Denna typ av fall räknas normalt sett inte som en skolattack, men givetvis är det viktigt att det även finns beredskap att hantera denna typ av situationer. Till saken hör även att det död-
liga skjutvapenvåldet generellt sett har ökat i Sverige. Till stor del är det samma eller likartad beredskap som behövs oavsett vilken typ av situation med pågående grovt våld som aktualiseras. Med allvarliga våldssituationer bör således förstås såväl sådana riktade angrepp som brukar betecknas som skolattacker som andra former av allvarliga våldsdåd som kan ske i skolmiljön.
11.4.2. Skolorna behöver planera för att hantera allvarliga våldssituationer
Vi bedömer att skolväsendet behöver bättre planering som ett led i beredskapen att hantera allvarliga våldssituationer. Många skolor saknar beredskapsplaner eller uppdaterade beredskapsplaner, alternativt omfattar inte planerna skolattacker eller andra situationer med pågående grovt våld. Många skolor förefaller också sakna planering för snabb och effektiv kommunikation med personalen i händelse av en kris.
I skolornas krisplanering behövs bland annat en analys av och eventuella anpassningar i skolans fysiska miljö, i syfte att förbättra beredskapen inför våldsdåd. Det kan till exempel handla om tekniska lösningar som möjliggör att snabbt kunna låsa dörrar till klassrum. Det kan också till exempel handla om att identifiera eller förbättra flyktvägar.
Planering behövs för att höja förmågan och kunskapen om att kunna agera på ett riktigt sätt vid ett pågående attentat eller vid andra typer av situationer som inkluderar grovt våld. I korthet handlar det för enskilda om att lära sig om och öva att fly eller söka skydd, att larma eller på annat sätt skydda sig själv eller andra. Det är också viktigt att kunna rädda liv, exempelvis genom att kunna stoppa en blödning.
11.4.3. Skollagstiftningen behöver utvecklas för att inkludera beredskap inför allvarliga våldssituationer
Vi anser att tydliga krav på beredskap inför allvarliga våldssituationer bör formuleras i skollagstiftningen. Det är av vikt att det finns en beredskap inför allvarliga våldssituationer vid varje förskola och skola. En sådan beredskap bör innefatta en beredskapsplan som anger de åtgärder som ska vidtas vid en allvarlig våldssituation. Kraven ska dock medge en beredskap som är anpassad efter de enskilda skolornas behov. Vi har tidigare konstaterat att författningsregleringen på området inte ställer tydliga krav på beredskap. Det ter sig naturligt att ett förtydligande av kraven på beredskap inför allvarliga våldssituationer i just skolan kanaliseras via skollagstiftningen.
Ett starkare stöd i skollagstiftningen för arbetet med beredskap inför allvarliga våldssituationer skulle också medge för Skolverket att utveckla föreskrifter eller rekommendationer som är särskilt anpassade till skolans behov. En tydligare normering och vägledning från Skolverkets sida, med stöd i skollagstiftningen, innebär också att Skolinspektionen får möjlighet att utöva tillsyn och kvalitetsgranska skolornas arbete med beredskap för allvarliga våldssituationer. Till saken hör att skolledare och annan personal är vana vid styrning och vägledning från Skolverket snarare än från andra myndigheter. Det finns också en efterfrågan på stöd från Skolverket.
I vår enkät uppger endast 34 procent av de rektorer som besvarat enkäten att Skolverket ger tillräckligt stöd när det gäller arbetet med säkerhet och krisberedskap.
Vi bedömer också att ett starkare författningsstöd för Skolverkets arbete med beredskap för allvarliga våldssituationer ökar förutsättningarna för att de berörda myndigheterna ska ge samstämmiga rekommendationer och ha en gemensam kommunikation och en bra målgruppsanpassning till skolväsendet i frågor som rör beredskap inför allvarliga våldssituationer.
11.4.4. Det finns behov av riktlinjer för PDV-utbildningar
Vi kan konstatera att det finns flera privata utbildningsanordnare som tillhandhåller PDV-utbildningar, och att utbildningarna har varierande innehåll. Att det finns flera aktörer som bedriver PDV-
utbildningar behöver inte vara ett problem, men det kan vara det, om det finns utbildningar av undermålig kvalitet.
Det kan också vara ett problem i sig att utbildningarna ger sinsemellan olika budskap. Som exempel kan nämnas att konceptet Flysök skydd-larma ofta ingår i PDV-utbildningar. Men till detta kommer ”slåss” som en sista utväg i vissa av de privata utbildningarna. Utbildning i att ”slåss” är inget som förordas av MSB eller Polismyndigheten. Det är dock viktigt att komma ihåg att MSB:s och Polismyndighetens budskap inte påverkar möjligheten för enskilda att freda sig själv i en nöd- eller nödvärnssituation. MSB bedömer att MSB:s och Polismyndighetens budskap på ett bättre sätt vänder sig till en större del av befolkningen, än råd som syftar till att göra motstånd. Många har heller inte möjlighet att göra motstånd och den lägsta tröskeln som är möjlig att övervinna är sannolikt att fly och inte att göra motstånd. Om budskapet innehåller råd om att göra motstånd är risken stor att tyngdpunkten i budskapet går förlorat, det vill säga att fly i första hand.
Det kan noteras att möjligheterna för skolpersonal att få del av PDV-utbildningar varierar med regionala och ekonomiska förutsättningar. I vissa regioner eller kommuner erbjuder som nämnts Polismyndigheten PDV-utbildningar utan kostnad. I andra delar av landet har inte Polismyndigheten möjlighet att erbjuda detta. Som nämnts har vi erfarit att kostnaderna i vissa fall varit ett hinder för att genomföra PDV-utbildningar med privata anordnare.
Vi bedömer dock inte att det är möjligt att lägga förslag som innebär att alla skolor får tillgång till PDV-utbildningar. Ett sådant förslag skulle vara kostsamt. Behoven av utbildning varierar också mellan olika skolor.
Inom ramen för den vägledning som bör ges till förskolor och skolor för arbetet med beredskap och kompetens bör emellertid särskilt uppmärksammas hur övningar kan och bör genomföras.
12. Obehöriga personer på skolans område
12.1. Endast personer med befogade intressen att vistas på skolområden bör ges tillträde
Utredningens bedömning: Det är angeläget att förskole-, skol-
och fritidshemsområden är platser för personal, barn och elever samt andra personer som har ett befogat intresse av att besöka verksamheterna. Förskolan, skolan och fritidshemmet bör ges ett förtydligat ansvar att tillse att obehöriga personer inte ges fritt tillträde till områdena.
Utredningens uppdrag är att lämna förslag som tydliggör principen att skolor, förskolor, fritidshem och områden som tillhör dessa verksamheter ska vara stängda för obehöriga. Vi har tidigare redovisat att förskolor, skolor och fritidshem inte är platser dit allmänheten har fritt tillträde. Vi har också redogjort för att det kan finnas olika befogade intressen för andra än elever och skolpersonal att besöka en verksamhet, men att verksamheten kan bestämma regler och riktlinjer för sådana besök, se avsnitt 8.2. Samma principer gäller för förskolor, skolor och fritidshem. Vi kommer i den fortsatta framställningen att använda oss av begreppen skola och skolområde. Om inte annat framgår av sammanhanget eller tydliggörs på annat sätt så avses med detta även förskolor och fritidshem.
Frågan om vilka som ska ges tillträde till skolans lokaler och skolgårdar hänger nära samman med olika perspektiv på skolans roll. Ofta kontrasteras intresset av att skydda elever och skolpersonal med intresset av en öppen och välkomnande skola. Vissa menar att långtgående säkerhetsåtgärder i syfte att hålla utomstående borta från skolområden, som till exempel säkerhetsstängsel kring skolgårdar, kan
leda till att skolan framstår som en exkluderande plats vilket får negativa effekter på såväl elever som närsamhället (Jahangiri 2023).
I ett fritextsvar som gavs av en rektor för en gymnasieskola i den enkätundersökning som vi genomfört uttalades följande.
Vår skola är en del av en öppen verksamhet och vill fortsätta vara det. Skolan är inte speciellt stor och vi känner våra elever. Vi är ute och rör oss i korridorer och ser vi elever vi inte känner igen pratar vi med dem, går de inte på skolan ber vi dem lämna byggnaden.
I både Europa och i USA är ”Skolan mitt i byn” en förekommande modell som har beskrivits som en samling åtgärder med syfte att höja elevernas måluppfyllelse genom att öppna upp skolan mot lokalsamhället (Lunneblad 2019). Det finns alltså en tanke om att skolan, utöver att bedriva skolverksamhet, ska kunna fungera som en central knutpunkt i närsamhället. Denna tanke har bland annat kommit till uttryck i äldre förarbeten.
Det är självklart att skolans lokaler behövs i grannskapet av skäl som inte hör samman med skola och skolarbete. Det är onödigt att lokaler står tomma om de skulle kunna användas. Här har vi dock försökt ge skäl för varför en verksamhet utanför skoltid i skolans lokaler skulle kunna medverka till att föra skola och grannskap närmare varandra. Om skolan fungerar som en ’skola mitt i byn’ eller ett ’kulturellt centrum’, och om det i skolans lokaler utanför skoltid pågår verksamheter av alla möjliga slag, initierade av befolkningen i närområdet eller av skolan själv, så ökar möjligheterna till en konstruktiv dialog också om skolan och dess kärnverksamhet (SOU 1996:143 s. 62–63).
Detta perspektiv på skolans roll kan kontrasteras med intresset av att se till elevers och skolpersonals säkerhet. Det har i olika sammanhang framförts att det är alltför enkelt för obehöriga att uppehålla sig i skollokaler utan att uppmärksammas eller tillfrågas om sitt ärende (Sveriges Radio 2015). Det har vidare anförts att elevers trygghet och säkerhet måste ges företräde framför tanken om en ”öppen” skola (Murguz 2022). I Skolverkets rapport Skolans roll i det brottsförebyggande arbetet (Skolverket 2023c) uttalas att avsaknaden av möjligheter att begränsa tillträdet eller ha kontroll över vilka som vistas där utgör ett hinder. I rapporten återges även att elevrepresentanter påtalat att det kan vara positivt för tryggheten att tillträdet till skolans lokaler begränsas.
Skillnaden mellan de två perspektiven kan sägas ha kommit i förgrunden efter skolattacken på Kronans skola i Trollhättan den
22 oktober 2015. Kronan inrymde skola, fritidsgård, bibliotek, medborgarservice och kulturverksamhet. I anslutning till huvudentrén fanns även ett kafé som var öppet för allmänheten. Syftet med Kronan var att skapa en plats där olika verksamheter och invånare kunde mötas och på så sätt underlätta integrationen i stadsdelen Kronogården (MSB 2016).
Efter skolattacken uppmärksammades i media att det redan innan skolattacken förekommit en lokal debatt kring lämpligheten i att allmänheten och skolverksamheten delade lokaler. Oro hade framförts från föräldrar och skolledning. I en granskning som Skolinspektionen utfört hade lärare vittnat om att skolmiljön kändes otrygg eftersom elever var tvungna att gå igenom lokaler som var öppna för allmänheten för att ta sig till lektionssalar och matsalen. Efter attentatet beslutades att skolan skulle byggas om så att en skiljevägg med kodlås sattes upp mellan skolan och allmänna lokaler (Erlandsson 2017). I en utvärdering av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) uttalades att ombyggnationen av Kronan blev oundviklig då trygghetsbehovet och kravet från vårdnadshavare var påtagligt. Samtidigt bedömde utvärderarna inte att det förelåg något underlag som tydde på att Kronans lokaler eller samlokaliseringen av olika verksamheter hade varit bidragande orsaker till attacken i sig. Det uttalades dock att elevernas behov av trygghet i viss utsträckning fått stå tillbaka för behov inom andra verksamheter (MSB 2016).
Det finns ofta en oklarhet i vad som avses med att en skola är ”öppen” eller ”stängd”. Det bör poängteras att det uppenbarligen inte råder något nödvändigt motsatsförhållande mellan intresset av att skolan ska vara en välkomnande och inkluderande miljö för de personer som har ett befogat intresse av att besöka skolan och intresset av att värna om barns, elevers och skolpersonals säkerhet. Det är till exempel fullt möjligt för en skola att samverka med närsamhället på olika sätt utan att allmänheten ges fritt tillträde till skolområdet. Enligt vår bedömning går således inte några väsentliga värden förlorade av ett tydliggörande av att obehöriga personer saknar rätt att vistas på skolor och skolområden.
Eftersom förskolor, skolor och fritidshem redan har en rätt att begränsa tillträdet till verksamheternas områden finns det inte ett behov av åtgärder som syftar till att ge verksamheterna ytterligare befogenheter i detta avseende. Det finns emellertid ingen reglering i skollagen som innebär krav på skolor att reglera tillträdet till skol-
områdena. Av den enkätundersökning som redovisas i tidigare avsnitt framgår vidare att inte alla skolor har rutiner eller riktlinjer för att hantera utomstående besökares tillträde till skolområdet.
Den centrala frågan är alltså huruvida verksamheterna bör få ett förtydligat ansvar att begränsa obehöriga personers tillträde till skolan. Skolan har ett ansvar att tillförsäkra eleverna en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Skolor har vidare ett ansvar för elevers och skolpersonals säkerhet, bland annat inom ramen för arbetsmiljöansvaret. Barn i förskolan omfattas inte av arbetsmiljölagen, men huvudmannen har ett ansvar enligt skollagen för att barnen erbjuds en god miljö. I viss utsträckning torde dessa skyldigheter anses innefatta ett ansvar att begränsa tillträdet till skolområdet, till exempel om obehöriga personer orsakat trygghetsproblem.
Det finns emellertid enligt vår bedömning fördelar med att ge skolor ett tydligare generellt ansvar att reglera vem som ges tillträde till skolområdet och hur formerna för sådana besök ska se ut.
Inledningsvis är det vår bedömning att huvudmannens ansvar att tillse en trygg och säker miljö för barn, elever och personal förutsätter ett visst mått av kontroll över vilka som besöker skolan. Det kan vidare finnas ett stort värde i att skolor över hela landet i praktiken tillämpar principen att skolan är stängd för obehöriga. Om olika skolor förhåller sig på väsentligt olika sätt i denna fråga riskerar det att leda till otydlighet som i sig kan innebära en säkerhetsrisk. Det finns alltså fördelar med att förskolor, skolor och fritidshem på olika sätt tydliggör för utomstående personer att det är verksamheten som avgör vilka som får vistas på skolområdet, även om det inte för den enskilda skolan uppstått någon konkret problematik med obehöriga på området.
Det finns uppenbarligen inte skäl att begränsa tillträdet för personer som har ett befogat intresse av att besöka skolan. En bedömning av om en besökare har ett befogat intresse att vistas på skolan eller inte förutsätter emellertid att skolan har rutiner och riktlinjer för besök från utomstående. En vårdnadshavares intresse av att besöka skolan kan exempelvis anses befogat eller inte beroende på vilka rutiner skolan tillämpar för sådana besök. Saknas rutiner och riktlinjer kan det därför lätt uppstå gråzoner och oklarheter kring vilka som har rätt att vistas på skolområdet.
Det kan även finnas nackdelar med att ge förskolor, skolor och fritidshem ett tydligare ansvar att hålla verksamhetens område stängt för obehöriga. Om en verksamhet inte upplever några problem med obehöriga personer på området kan en skyldighet i det avseendet uppfattas som ett krav på resurskrävande åtgärder till begränsad nytta. Beroende på de specifika krav som ställs kan det vara svårt att uppfylla skyldigheten för vissa verksamheter. Här kan särskilt pekas på problematiken som kan uppstå om skolan delar lokaler med andra verksamheter.
Vår bedömning är emellertid att det mot bakgrund av verksamheternas ansvar för barn, elever och personal inte är rimligt om verksamheten förhåller sig likgiltig eller passiv till att obehöriga personer får tillträde till verksamhetens område. Det är därför nödvändigt att förtydliga det ansvar som förskolor, skolor och fritidshem bör ha i detta avseende. De praktiska och resursmässiga svårigheter som ett sådant ansvar kan möta måste emellertid beaktas när ansvaret ska formuleras, vilket vi återkommer till i följande avsnitt.
Ett förtydligat ansvar bör innefatta två delvis separata moment. Det första momentet är att skolan behöver ha rutiner och riktlinjer som ska gälla för när och hur utomstående besökare ges tillträde till skolan. Här kan det handla om att besök ska anmälas i viss ordning, att personal ska möta upp besökare vid entrén, att besökare ska bära besöksbricka eller liknande rutiner. Riktlinjerna bör alltså syfta till att tydliggöra hur utomstående besökare ska agera om de vill besöka skolan, och hur skolan ska agera för att ta emot sådana besökare. Riktlinjer och regler för besök ska naturligtvis inte utformas eller tillämpas på ett sådant sätt att det kommer i konflikt med verksamhetens övriga skyldigheter, till exempel det krav på tillgänglighet för som enligt 7 § förvaltningslagen (2017:900) gäller för verksamheter med en offentlig huvudman bland annat för att allmänheten ska kunna utöva sin rätt att ta del av allmänna handlingar. Det måste således finnas möjligheter för personer att besöka en verksamhet när det finns ett befogat intresse av detta. Beroende på omständigheterna vid de enskilda verksamheterna kan rutiner utformas på olika sätt för att tillgodose detta.
Det andra momentet är att skolan kan behöva vidta åtgärder för att hindra obehörigas tillträde till skolområdet, eller i vart fall för att upptäcka och avvisa personer som vistas på skolområdet utan något befogat intresse av att vara där. De två momenten hänger samman på
så sätt att det blir enklare att avgöra om en person som vistas på skolområdet har ett befogat intresse av att vara där eller inte om formerna och rutinerna för utomståendes besök är tydliggjorda och kända av alla i verksamheten. I syfte att hindra obehöriga från att få tillträde till skolområdet kan emellertid även andra åtgärder vara nödvändiga. I nästa avsnitt framgår olika sätt som verksamheter kan arbeta på för att tillse att obehöriga inte får tillträde till skolan.
Eftersom det är barnens och elevernas säkerhet, trygghet och studiero som motiverar att obehöriga inte ska ges tillträde till skolans område är det under tid då den ordinarie verksamheten i förskolan, skolan eller fritidshemmet pågår som det är angeläget att begränsa obehörigas tillträde. Ansvaret bör således begränsas till att gälla under tid då förskolans, skolans eller fritidshemmets verksamhet pågår. Ett ansvar som utsträcks till att gälla även övrig tid skulle riskera att omöjliggöra för skolor att upplåta delar av skolans lokaler till andra verksamheter utanför skoltid, eller möjligheterna att låta allmänheten få tillträde till exempelvis skolgårdar med lekplatser när skolan är stängd. Enligt vår bedömning är detta inte motiverat. Det är en annan sak att en verksamhet kan se ett behov av att begränsa tillträdet till exempelvis en skolgård, om det förekommit ordningsstörningar eller skadegörelse kvälls- eller nattetid, och att det under sådana omständigheter står verksamheten fritt att vidta åtgärder för att hindra tillträdet till platsen även utanför tid då verksamhet pågår.
12.2. Arbetet med att begränsa tillträdet för obehöriga personer måste ske utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet
Utredningens bedömning: Det är inte möjligt att generellt ange
hur förskolor, skolor och fritidshem ska säkerställa att inte obehöriga personer ges fritt tillträde till respektive område. De specifika förutsättningarna vid varje förskola, skola eller fritidshem måste få avgöra vilka åtgärder som är lämpliga och möjliga.
Det finns en betydande variation i hur förskolor, skolor och fritidshem är utformade. Till följd av detta är det svårt att på ett generellt plan ange vilka åtgärder som bör vidtas för att begränsa obehöriga
personers tillträde till respektive verksamhets område. Det är till exempel inte praktiskt möjligt att kräva att samtliga verksamheter ska ha en ingång med en bemannad reception, någon särskild form av skalskydd eller någon annan sådan specifik byggnadsteknisk lösning. För ett stort antal skolor skulle sådana krav vara omöjliga att tillmötesgå med nuvarande lokaler och det skulle i många fall kräva stora utgifter för till exempel ombyggnation.
Det måste vidare ifrågasättas om någon specifik åtgärd är lämplig i samtliga fall. Skalskydd och låsta dörrar torde vara påkallat och lämpligt i vissa fall, men inte i alla. Likaså kan en ingång med en bemannad reception framstå som en mycket bra lösning i många fall. För andra, till exempel för de allra minsta skolorna, kan en sådan lösning framstå som omotiverad och oproportionerligt kostsam. I sammanhanget måste konstateras att det inte heller finns någon enskild teknisk lösning som kan garantera att obehöriga hålls utanför skolan. Låsta dörrar med passerkort hindrar till exempel inte att en elev som har tillgång till skolan släpper in en utomstående person.
Enligt vår bedömning är det inte heller nödvändigt att alla verksamheter använder samma åtgärder eller verktyg för att tillse att obehöriga inte vistas på skolan. Det framstår i stället som fördelaktigt om förskolor, skolor och fritidshem, utifrån de lokala förutsättningarna, vidtar de åtgärder som bedöms nödvändiga för syftet. Vid den bedömningen kan såklart skalskydd och liknande åtgärder vara påkallade, men det kan också vara tillräckligt med exempelvis tydliga markeringar av skolans område och tillräcklig uppsikt över ingångar. I vissa fall kan en tydlig skylt med information om att skolan inte är en allmän plats och instruktioner för hur besök ska ske vara effektiv.
Att avgöra vilka åtgärder som är påkallade för att kontrollera obehörigas tillträde till skolan aktualiserar uppenbarligen olika intresseavvägningar. Tekniska lösningar kan innebära kostnader som måste vägas mot nyttan i det enskilda fallet. Andra åtgärder, som till exempel kameraövervakning, aktualiserar specifika integritetsskyddshänsyn. Vilka åtgärder som anses påkallade måste ofrånkomligen vara avhängigt en bedömning av omfattningen av problematiken och det aktuella säkerhetsläget på skolan. Om exempelvis en skola upplever stora problem med att obehöriga vistas på skolområdet kan detta motivera längre gående åtgärder än annars.
Som framgått i tidigare avsnitt innebär samnyttjande av lokaler särskilda utmaningar. I situationer då lokaler samnyttjas med andra
verksamheter kan skolan sakna rätt att råda över gemensamma ytor. Beroende på vilka övriga verksamheter som bedrivs i lokalerna kan allmänheten ha en rätt till tillträde, till exempel om ett folkbibliotek är inrymt i samma lokaler som skolan.
De intressen som måste beaktas vid ett samnyttjande kan ofta stå i direkt motsats till intresset av att begränsa tillträdet till skolor. Åtgärder som syftar till att stärka känslan av territorialitet kan stå i motsats till syftet med ett gemensamt offentligt rum där ingen egentligen äger platsen.
Det kan förstås diskuteras i vilken utsträckning fördelarna överväger nackdelarna med att skolan samnyttjar lokaler med andra verksamheter och hur byggnader framgent bör planeras om de ska inrymma såväl skolor som andra verksamheter. Det ryms emellertid inte inom ramen för denna utredning att göra någon ingående analys av alla de frågor som därvid aktualiseras. Att samnyttjande av lokaler förekommer är dock en realitet som måste tas i beaktande.
Ansvaret att tillse att obehöriga inte vistas på skolans område kan inte utsträckas till att omfatta områden som skolan inte har ensam rådighet över. Även vid samnyttjande av lokaler bör det emellertid regelmässigt vara möjligt att skilja de gemensamma utrymmena, såsom till exempel ett bibliotek, från de utrymmen som endast hör till skolan, såsom undervisningssalar och liknande. Under sådana förhållanden kan det behövas åtgärder som syftar till att tydliggöra gränserna mellan utrymmen som allmänheten har tillträde till och de som endast hör till skolan. Det kan vidare behövas åtgärder som syftar till att möjliggöra tillräcklig uppsikt och kontroll över passager mellan gemensamma ytor och skolans egna områden.
Utgångspunkten för ett tydligare reglerat ansvar för förskolor, skolor och fritidshem att tillse att inte obehöriga får fritt tillträde till verksamhetens område, måste således vara att åtgärderna ska anpassas utifrån de faktiska förutsättningarna och behovet i det enskilda fallet.
13. Undersökning av väskor och elevskåp i skolan
13.1. Ett antal frågor måste besvaras om kroppsvisitation ska kunna införas
Vårt uppdrag är att analysera och ta ställning till om det behöver finnas en möjlighet för personalen vid en skola, förskola eller fritidshem att i vissa situationer få genomföra kroppsvisitation av barn, elever och andra personer. Som beskrivs närmare i avsnitt 9.1 är var och en enligt regeringsformen (RF) tillförsäkrad ett skydd mot kroppsvisitation. Skyddet mot kroppsvisitation får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.
Kapitlet inleds med en redogörelse för de avgränsningar vi gjort och skälen för dessa, se avsnitt 13.2. För att kunna besvara den övergripande frågan om kroppsvisitation i skolmiljön kan tillåtas, måste vi först formulera ändamålet och ta ställning till om ändamålet är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Denna fråga besvaras i avsnitt 13.3.
Ytterligare en förutsättning för att möjlighet att utföra kroppsvisitation i skolmiljön ska kunna införas är att begränsningen, det vill säga rätten att utföra kroppsvisitation, inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Denna fråga behandlas i avsnitt 13.4. Enligt förarbetena till RF ska lagstiftaren noggrant redovisa sina syften, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas. Av pedagogiska skäl behandlar vi frågeställningen om rätten att utföra kroppsvisitation går utöver vad som är nödvän-
digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett åtgärden, genom att besvara ett antal delfrågor enligt följande.
- Är kroppsvisitation en effektiv åtgärd för att förhindra brott, begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar och upprätthålla säkerheten i skolan?
- Om så är fallet – vilka andra tänkbara åtgärder kan ge samma resultat?
- Finns det ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation?
- Vilka åtgärder har redan vidtagits och vilken effekt har de gett?
- Hur effektiva är olika tänkbara åtgärder när det gäller att förhindra brott, begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar och upprätthålla säkerheten i skolan och hur stort intrång i den personliga integriteten innebär respektive åtgärd?
Avsnittet avslutas med att vi anger vilka åtgärder det finns skäl att föreslå för att uppnå ändamålet att förhindra brott, begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar och upprätthålla säkerheten i skolan och sammanfattar vår slutliga bedömning i fråga om nödvändigheten och proportionaliteten av kroppsvisitation i sammanhanget. I sammanhanget redogör vi även för att begreppsanvändningen ändras i den kommande förslagsdelen av betänkandet.
Införandet av en lagreglering som möjliggör kroppsvisitation under vissa förutsättningar i skolmiljön i förhållande till Europakonventionen och Barnkonventionen diskuteras i avsnitt 13.5.
13.2. Vi har gjort vissa avgränsningar av frågan om kroppsvisitation
Enligt direktivet är vårt uppdrag att utreda om det behöver finnas en möjlighet för skolpersonal att i vissa situationer få genomföra kroppsvisitation av barn, elever och andra personer. Skolledningens ansvar utgör en ram för vilka åtgärder som är realistiska att föreslå. Eftersom kroppsvisitationen ska genomföras av skolpersonal, kan möjligheten inte omfatta en kroppsvisitation i dess fulla innebörd. Skälen för detta är många, men framför allt är det inte lämpligt att skolpersonal utför en så ingripande åtgärd mot elever som står i beroendeställning
till skolan. I de samtal vi fört under utredningens gång har vi också uppfattat att det råder en bred samstämmighet kring bedömningen att skolpersonal inte ska leta efter föremål i eller innanför kläder som någon annan har på sig. Vi har i stället utrett frågan på så sätt att vi har analyserat om skolpersonal ska få undersöka väskor och andra föremål som någon har med sig.
En särskild fråga som framkommit är vilken typ av åtgärder som kan betraktas som kroppsvisitation och således omfattas av grundlagsskyddet. I kapitel 9 beskrivs det grundlagsstadgade skyddet mot kroppsvisitation. Därutöver kan nämnas att en situation där yngre elever har tappat bort vantar, frukt eller liknande och ber personalen om hjälp att hitta dessa, inte innebär att personalen genomför en kroppsvisitation vid undersökning av elevens väska. Det är inte enbart den fysiska åtgärden i sig som innebär att det är fråga om en kroppsvisitation, utan åtgärdens karaktär av tvångsåtgärd. Det bör dock betonas att utrymmet för att låta ett samtycke utgöra grunden för en tvångsåtgärd som annars kräver stöd i lag är mycket begränsat (se till exempel JO 2021/22 s. 321). Det innebär att enbart det faktum att den enskilde samtycker till en åtgärd inte nödvändigtvis innebär att åtgärden inte är att betrakta som en kroppsvisitation.
Vilka skolformer som ska få besluta om undersökning av väskor och föremål som någon har med sig är vidare en fråga som kan diskuteras redan här. Den problembeskrivning som framgår av direktivet, innefattar nollningsaktiviteter samt stökiga tillfällen i anslutning till skolavslutning. Även problem med att det förs in och förvaras alkohol och narkotika på skolor har nämnts. Gemensamt för problembilden är att den rör högstadieskolan och gymnasieskolan inom olika skolformer. Andelen elever i grundskolan och gymnasieskolan som känner sig trygga i skolan har minskat de senaste tio åren, särskilt i grundskolans högstadium. Mätningar visar att förekomsten av mobbning i svenska grundskolor har ökat under samma period (se till exempel Folkhälsomyndigheten 2023 och Skolverket 2019b). Det bör givetvis råda nolltolerans mot alla former av trakasserier och kränkande behandling, inklusive mobbning, vilket regeringen uttryckt i dir. 2023:154. Denna utgångspunkt bör självklart gälla på bred front inom skolväsendet, och inte enbart för högstadie- och gymnasieskolan inom olika skolformer. Frågan om vilka skolor som ska få utföra kroppsvisitation av elever är dock komplex och det finns skäl att iaktta viss försiktighet. Vi har inget underlag för att bedöma
att behovet av att undersöka väskor även finns i förskoleklass, låg- och mellanstadiet, bland annat då behovet inte uttryckts för de allra yngsta eleverna. Elever i den kommunala vuxenutbildningen kan visserligen vara yngre vuxna. Vår uppfattning är dock att problematiken med nollning och skolavslutning inte förekommer i den kommunala vuxenutbildningen – åtminstone inte i sådan grad att det är motiverat att överväga att införa en möjlighet till kroppsvisitation. Med anledning av att vi föreslår en rättighetsinskränkande lag är det viktigt att det finns ett konkret behov för varje verksamhet som föreslås omfattas av regleringen. Även om det inte kan uteslutas att den kommunala vuxenutbildningen har ett visst behov av att undersöka väskor, har det inte framkommit att behovet är så stort att det är proportionerligt och nödvändigt att införa motsvarande möjligheter inom den skolformen.
Möjligheten att undersöka väskor och andra föremål föreslås endast för högstadieskolan och gymnasieskolan. Det är vanligt att skolor inrymmer såväl låg- och mellanstadiet som högstadiet. Vi återkommer till denna fråga i förslagsdelen, avsnitt 16.6.2. Oaktat avgränsningen av frågan om kroppsvisitation till de tidigare nämnda skolformerna, innebär samhällsutvecklingen att personalen i skolan behöver tydliga förutsättningar genom lagstiftningen att regelmässigt hantera samtliga ordningsstörningar, såväl allvarliga som mindre allvarliga men frekventa sådana. Som framgår av avsnitt 13.3 bedömer vi att det bör krävas risk för allvarliga ordningsstörningar för att kroppsvisitation ska övervägas. En särskild utredare har bland annat fått i uppdrag att se över om regelverket bör förtydligas ytterligare eller utökas i någon del när det gäller de regelmässiga åtgärder som får vidtas vid mindre ordningsstörningar. Som exempel kan nämnas elever som vid sådana ordningsstörningar inte rättar sig efter lärares tillsägelser eller frågan om elever med sen ankomst ska ges tillgång till undervisningslokalen aktuell lektion om det stör andra elevers studiero (dir. 2023:154).
Även om vi avgränsat frågan om kroppsvisitation till att endast avse väskor och andra föremål som någon har med sig, är det i rättslig mening likväl fråga om en kroppsvisitation. Det innebär att det bör ställas lika höga krav på analysen av om vi över huvud taget kan införa en begränsning av grundlagsskyddet mot kroppsvisitation, som om det hade rört kroppsvisitation i dess fulla innebörd.
13.3. Ändamålet är godtagbart för att införa kroppsvisitation
Utredningens bedömning: Att förhindra brott och begränsa ris-
ken för allvarligare ordningsstörningar samt upprätthålla säkerheten i grundskolans högstadium, den anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan och den anpassade gymnasieskolan är ett godtagbart ändamål för begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation.
Av utredningens direktiv framgår att det är av yttersta vikt att respektera den enskildes integritet. Men skyddet för den enskildes integritet måste också vägas mot andra skyddsvärda intressen som att till exempel förhindra brott. Enligt direktivet kan det därför i vissa situationer finnas särskilda skäl som talar för att någon eller några personalkategorier inom skolväsendet bör få genomsöka till exempel en väska som någon har tagit med sig till en skola, förskola eller ett fritidshem. Vi läser uppdraget som att ändamålet med att inskränka det grundlagsstadgade skyddet mot kroppsvisitation är att förhindra brott och begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar i skolmiljö, och upprätthålla säkerheten i skolan. Det innebär också att ändamålet i förlängningen är att tillförsäkra alla elever en trygg och säker skolgång, samt all personal en trygg och säker arbetsplats. Såväl allvarligare ordningsstörningar som att upprätthålla säkerheten tangerar frågan om brott i skolan. Med brott avser vi framför allt våldsbrott, men även förnedrande och kränkande behandling kan utgöra brott i brottsbalkens mening (till exempel olaga hot, ofredande och ärekränkningsbrott). Det är kanske snarare den senare typen av brott som förekommer i samband med nollning och liknande aktiviteter. Innan kroppsvisitation över huvud taget kan komma i fråga i samband med skolmiljö måste vi ta ställning till om begränsningen av skyddet mot kroppsvisitation tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Vi har ovan berört frågan om allvarligare respektive mindre ordningsstörningar. Det är av stor vikt för förtroendet för skolväsendet och för att alla som befinner sig i skolan ska känna sig trygga att personalen har adekvata verktyg för att hantera såväl mindre som allvarligare ordningsstörningar. Vår uppfattning är inte att mindre ord-
ningsstörningar är något som ska anses acceptabelt i skolmiljön, men förekomsten av mindre ordningsstörningar är inte i sig ett tillräckligt skäl för att kroppsvisitation ska övervägas som verktyg.
Vi har i avsnitt 9.1.1 konstaterat att skyddet mot kroppsvisitation i RF enbart gäller skolor som har statlig, regional eller kommunal huvudman, och således inte skolor med enskild huvudman. Det finns dock regler i brottsbalken som för övriga skolor i praktiken innebär ett förbud mot kroppsvisitation. Vi har inte kunnat finna något skäl för att det skulle finnas större utrymme för fristående skolor att kroppsvisitera barn, elever eller andra personer än för skolor med offentlig huvudman. Barnkonventionen gör ingen skillnad på barns rättigheter beroende på vilken typ av skola de går i. Barn och elever har också skolplikt i de obligatoriska skolformerna och måste befinna sig i skolan. Även elever i gymnasieskolan samt anpassade gymnasieskolan har närvaroplikt (15 kap. 16 § och 18 kap. 16 §skollagen). Oavsett skolform står eleverna i beroendeställning till skolan. Det framstår vidare som stötande om det skulle vara tillåtet i större utsträckning för fristående skolor att använda sig av kroppsvisitation än för skolor med offentlig huvudman. Vår analys gör därmed ingen skillnad på skolor med offentlig respektive enskild huvudman.
Utgångspunkten i RF är att en person ska vara skyddad mot kroppsvisitation, och att det krävs starka skäl för att göra undantag från denna huvudregel. De flesta av de bestämmelser i nuvarande lagstiftning som medför rätt att utföra allmänna inpasseringskontroller med kroppsvisitation har motiverats med att åtgärden har ansetts nödvändig för att i vissa fall förhindra att det begås brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Syftet med det kan i förlängningen vara att skydda grundläggande demokratiska principer som offentligheten vid domstolsförhandlingar eller beslutande politiska församlingar. Kroppsvisitation har också ansetts befogad som ett straffprocessuellt tvångsmedel för att utreda brott eller för att kontrollera personer eller besökande till personer som är frihetsberövade av olika skäl. Sedan den 1 juli 2023 finns det även en lag om in- och utpasseringskontroller vid högskoleprovet (2022:1011). Det främsta syftet med dessa kontroller med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet är att värna högskoleprovets legitimitet i utbildningssystemet och därmed en andra chans för individer att studera vidare. Regeringen fann att detta utgör ett godtagbart ändamål för att begränsa grundlags-
skyddet mot kroppsvisitation. Vidare är syftet med kontrollerna även att förebygga och motverka brott, då konstaterat fusk och brottslighet vid högskoleprovet, tillsammans med annat fusk, till exempel forskningsfusk, i förlängningen kan leda till minskat förtroende för universitets- och högskolesektorn (prop. 2021/22:155 s. 28 ff.).
13.3.1. Skolan är en plats där elever och personal ska vara säkra och känna sig trygga
I princip alla barn och unga går till skolan varje dag för att lära sig och utvecklas som individer. Det framstår som en självklar utgångspunkt att alla som går till skolan också har rätt att känna sig trygga och säkra där. Skolhuvudmän har ett ansvar för att bedriva ett förebyggande arbete för trygghet och studiero samt mot kränkande behandling. Arbetsmiljöarbetet är också ständigt pågående och innefattar frågor om hot och våld. Det är dessvärre en växande andel elever som inte känner sig trygga i skolan. I Skolinspektionens senaste Skolenkät uppgav 20 procent av eleverna i årskurs 8 att de inte alls eller endast till viss del känner sig trygga (Skolinspektionen 2023b). Arbetet med att skapa en trygg och säker miljö kan handla om allt från hur lokaler och utomhusmiljö är utformade till hur personal och elever behandlar varandra. En möjlighet att undersöka väskor för att upptäcka föremål som kan användas för att kränka andra barn, elever eller personal, kan bidra till arbetet att skapa trygghet och motverka brott i skolan.
13.3.2. Skolan behöver ha ändamålsenliga verktyg för att uppfylla sitt tillsynsansvar
Det i föräldrabalken stadgade tillsynsansvaret anses gå över från vårdnadshavare till förskolan, skolan eller fritidshemmet i samband med att barnet eller eleven vistas i verksamheten. Tillsynsansvaret innebär både ett ansvar för att barn och elever får den tillsyn de behöver samt ett ansvar för att barn inte kommer till skada eller orsakar andra skada. Det är visserligen oklart var gränsen för tillsynsansvaret går. Vår uppfattning är att huvudmannen måste ha tillfredsställande möjligheter att uppfylla tillsynsansvaret i realiteten. I detta ingår att se till att barn och elever varken skadar andra eller kommer till skada själva. Vissa skolor kan därför ha ett behov av att, som ett led i ett
förebyggande arbete, ha möjlighet att till exempel genomföra kontroller av hur elevskåpen används och vilken typ av föremål som förs in i skolmiljön.
13.3.3. Tilliten till skolan som samhällsaktör hotas
En utbredd förekomst av exempelvis nollningsaktiviteter som i huvudsak kan bedömas vara kränkande för individer kan på sikt påverka förtroendet för skolledningen och i förlängningen skolan som samhällsaktör. Förvaring av till exempel alkohol, narkotika och andra olagliga eller olämpliga föremål har framförts som ett reellt problem för vissa skolor, vilket skolan inte till fullo kan komma åt med dagens lagstiftning. Att skolledningen är bakbunden eftersom någon möjlighet att upptäcka föremål som tas med i väskor för att användas eller förvaras i skolan inte finns medför att det kan framstå som att skolledningar saknar verktyg att använda för att upptäcka föremål och förhindra att till exempel alkohol förs in på skolan. Skolan ska givetvis kontakta Polismyndigheten vid konkret misstanke om att en viss individ eller flera specifika individer har begått ett brott eller har med sig olagliga föremål till skolan. Men när problem med andra typer av oönskade föremål fortgår utan möjlighet att upptäcka dessa finns det en risk att tilliten till skolan, i dess egenskap av samhällsaktör, skadas.
13.3.4. Slutsats
Brott och allvarligare ordningsstörningar i skolan utmanar barns rätt till en trygg och säker skolgång. Staten har dessutom enligt barnkonventionen en skyldighet att vidta åtgärder för att upprätthålla disciplinen i skolan. Det är därför motiverat att tillgripa relativt långtgående åtgärder för att motverka brott som drabbar barn och unga i en miljö där de har rätt att känna sig trygga. En sådan åtgärd skulle kunna vara att tillåta undersökning av väskor och andra liknande föremål, för att förhindra eller avskräcka från att oönskade föremål befinner sig i skolmiljön. Att tillgodose den allmänna säkerheten, förebygga oordning, samt att skydda andra personers fri- och rättigheter är ändamål som enligt Europakonventionen kan utgöra skäl för en inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation. Vår principiella
ståndpunkt är att det angivna ändamålet, att förhindra att brott och allvarligare ordningsstörningar begås i skolmiljö, är ett sådant angeläget och godtagbart ändamål i ett demokratiskt samhälle som kan motivera en begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation. Det kan också särskilt nämnas att de personer som kan komma att utsättas för kroppsvisitation, det vill säga eleverna, också är de som gynnas av åtgärden. En absolut majoritet av dessa har inte med sig oönskade föremål till skolmiljön och de har ett personligt intresse av att ingen annan tar med sig sådana föremål in i skolmiljön.
13.4. Det är nödvändigt med kroppsvisitation
13.4.1. Kroppsvisitation är en effektiv åtgärd för att uppnå ändamålet
Utredningens bedömning: Kroppsvisitation i form av under-
sökning av väskor i vissa skolformer kan uppnå det önskade resultatet att förhindra brott och begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar samt upprätthålla säkerheten i skolmiljön.
Undersökning av väskor i skolan skulle kunna ske på två olika sätt.
Skolledningen hade kunnat besluta om undersökning av väskor i samband med inpassering till skolans område vid ett specifikt tillfälle. Kontrollen skulle kunna ske genom att skolpersonal får öppna och undersöka väskor som personer har med sig. En kontroll vid inpassering kan användas för att faktiskt hitta dolda föremål som alkohol, ägg, vattenballonger, sprejburkar med färg och även föremål som det i sig är olagligt att inneha. Som exempel kan nämnas narkotika och vapen. Som vi återkommer till, så är syftet med kontrollerna inte att hitta dessa typer av föremål och polis ska alltid kontaktas om det sker. En möjlighet att utföra kontrollerna stickprovsvis innebär att de inpasserande inte vet vem som kommer att kontrolleras. Det innebär att åtgärden också antas ha en generellt avskräckande effekt även om kontroller inte görs av samtliga inpasserande.
Undersökning av väskor skulle även kunna ske genom ett beslut om detta i samband med kontroll av att elevskåpen används för det ändamål de är avsedda. Detta ändamål är vanligen förvaring av skolmateriel och andra relaterade föremål.
Vi bedömer att undersökning av väskor i samband med inpassering kan vara en effektiv åtgärd för att upptäcka föremål som kan användas vid brott och allvarligare ordningsstörningar i skolmiljön. Undersökning av väskor som redan finns inne på skolområdet (till exempel i elevskåp) bedöms också vara en effektiv åtgärd för att upptäcka sådana föremål.
Det kan hävdas att trots att undersökning av väskor utgör en integritetskränkande åtgärd, kan den ändå kringgås genom att föremål förvaras i jack- eller byxfickor eller innanför kläderna. Ett beslut om undersökning av väskor i samband med inpassering vid ett visst tillfälle kan också kringgås genom att föremål förs in på skolområdet vid ett annat tillfälle. Det är dock inte realistiskt att åstadkomma ett system som stoppar alla oönskade föremål från att komma in på skolområdet. Ett sådant system hade behövt innefatta fullskalig kroppsvisitation och hade också ställt höga krav på att skolor är utrustade med endast en ingång samt har bevakning liknande den som finns på domstolar, kriminalvårdsanstalter och vissa vårdinrättningar. En sådan ordning framstår inte som eftersträvansvärd. Skolor har sinsemellan olika förutsättningar när det gäller bland annat lokalernas utformning. Vår bedömning är att en möjlighet till undersökning av väskor är tillräckligt effektiv såväl för att förhindra brott och begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar på skolan som för att verka förebyggande och avskräckande. Den rådande ordningen innebär att skolan redan i dag som utgångspunkt kan undersöka elevskåp. För eleverna kan därmed det extra integritetsintrång som uppkommer i och med att väskor också får undersökas upplevas som något mindre. Ur ett praktiskt perspektiv framstår det också som något inkonsekvent att elevskåp kan undersökas, men inte väskor som förvaras i dessa skåp.
13.4.2. Det finns inga andra tänkbara åtgärder som kan ge samma resultat
Utredningens bedömning: Det finns inga andra praktiskt genom-
förbara åtgärder som kan ge samma resultat som kroppsvisitation i form av undersökning av väskor.
Som vi nämnt i avsnitt 13.4.1 är det inte realistiskt att upptäcka varje oönskat föremål som kan föras in på ett skolområde. Målsättningen bör i stället vara att så långt det är möjligt avskräcka individer från att ta med sig oönskade föremål till skolan. Avsikten med de slags åtgärder som vi har övervägt är därmed att så många individer som möjligt ska avstå från att ta med sig oönskade föremål och/eller förvara dessa i skolan, trots att någon heltäckande kontroll sannolikt inte genomförs. Vi har utifrån detta identifierat två olika åtgärder som kan komma i fråga att analysera.
Byggnadstekniska lösningar kan bidra till att utomstående inte tar sig in på skolan, om det exempelvis endast finns en ingång som dessutom är bevakad på något sätt. En sådan lösning kan också tänkas verka avskräckande för de elever som kommer till skolan. En reglering som innebär att alla skolor endast ska ha en, bevakad, ingång är dock ytterst svår att genomföra då det kan innebära stora kostnader; både i form av ombyggnad och personal som ska bevaka ingången. Många skolor består också av flera olika byggnader, vilket gör det än svårare att bygga om dessa. Oönskade föremål i väskor kan inte heller upptäckas med en sådan lösning.
Kamerabevakning kan ha en avskräckande effekt i sammanhanget. Användningen av kamerabevakning har utvärderats på uppdrag av Brottsförebyggande rådet (Brå) i en metastudie. I den fann man dock att kamerabevakning inte har någon påtaglig brottsförebyggande effekt på våldsbrott eller i centrumkärnor. Detta överensstämmer också med Brå:s utvärderingar av fem försök i Sverige med bevakning i centrumkärnor, där det endast i ett fall säkerställts förbättringar. Studien visade däremot brottsförebyggande effekter mot dels fordonsbrott, egendomsbrott och narkotikabrott, dels på bilparkeringar och i bostadsområden. Kamerabevakning i parkeringsgarage har också gett brottsminskningar i två försök. Brå konstaterade i metastudien att det kan vara så att själva brottsligheten spelar en viktig roll. De brott där kamerabevakning kan ge resultat är mer förberedda (till exempel egendoms- och narkotikabrott) medan impulsiva brott inte påverkas på samma sätt (till exempel våldsbrott och ordningsstörningar). För att kamerabevakning ska ha en brottsförebyggande effekt behöver de som vistas på platsen även veta om att platsen bevakas. Brå betonar att metaresultaten endast gäller de effekter som kamerabevakning bevisligen haft, inte den potentiella effekten vid ideal användning (Brå 2018).
Eftersom det i huvudsak rör sig om i någon utsträckning planerad brottslighet när någon tar med sig exempelvis ett vapen i väskan, är det möjligt att en utökad användning av kamerabevakning kan verka avskräckande. Detsamma kan sägas gälla för medtagande av alkohol eller föremål som kan användas för att exempelvis kränka andra elever på skolan. För att de facto kunna hitta farliga/olämpliga föremål i samband med exempelvis skolstart eller förvaring i elevskåp har dock inte kamerabevakning någon effekt. Möjligheten att bära med sig saker i en väska utan att det upptäcks påverkas inte av att det är kamerabevakning på platsen. Kamerabevakning innebär också att överväganden kring integritetsskydd behöver göras. Vi ser inte kamerabevakning som ett alternativ till manuell genomsökning av väskor, även om det givetvis kan användas som komplement och i vissa sammanhang säkert kan ha en brottsförebyggande effekt.
Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för att underlätta kamerabevakning för kommuner, regioner och andra än myndigheter som utför en uppgift av allmänt intresse (dir. 2023:40). Bland annat ska utredaren föreslå förenklingar som innebär att tillståndskravet tas bort och i det sammanhanget överväga om någon skillnad bör göras i kravet på tillstånd utifrån bevakningens syfte. Utredaren ska också analysera behovet av utökade möjligheter att kamerabevaka i syfte att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2024. Även om möjligheterna att använda kamerabevakning kommer att utökas så ser vi inte att en sådan eventuell möjlighet kan utgöra ett alternativ till kroppsvisitation, när det gäller att upptäcka föremål som förs in i skolmiljön på ett dolt sätt, alltså i väskor eller liknande.
13.4.3. Det finns ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation
Utredningens bedömning: För att de facto kunna hitta oöns-
kade föremål i väskor är det nödvändigt med kroppsvisitation, i form av undersökning av väskor.
För att bedöma detta steg i analysen är det av betydelse vilka alternativa åtgärder som står till buds. Kamerabevakning och byggnadstekniska åtgärder kan i viss mån påverka personers vilja att ta med sig oönskade föremål in på skolområdet. För att hitta sådana föremål och på ett konkret sätt förhindra att de kommer till användning inom skolområdet är visitation av väskor inne på skolområdet den enda åtgärden som är verkningsfull. Det kan krävas flera olika åtgärder för att åstadkomma ett tryggt och säkert skolklimat och dessa kan säkerligen kombineras för att på bästa sätt uppnå detta. Men det finns inte någon annan åtgärd än just kroppsvisitation som kan ge skolan ett verktyg för att på väg in på skolområdet faktiskt hitta oönskade föremål i väskor och liknande. Detsamma gäller för möjligheten att hitta oönskade föremål i väskor som placerats inne på skolan, i till exempel elevskåp. Därför menar vi att det finns ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation i form av undersökning av väskor.
13.4.4. Vilka åtgärder har redan vidtagits och vilken effekt har de gett?
Utredningens bedömning: Skolan har på senare tid fått utökade
möjligheter att använda sig av disciplinära åtgärder gentemot elever. Den befintliga lagstiftningen påverkar inte möjligheten att föra in och/eller förvara oönskade föremål i skolan. Det är därför motiverat att tillåta åtgärder som gör det möjligt att hitta oönskade föremål som förs in eller förts in i skolan.
Det finns lagstiftning som ger personal möjlighet att förhindra eventuell skada genom att skolpersonal får vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Genom lagändringen den 1 augusti 2022 tydliggjordes vidare att detta innefattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar (5 kap. 6 § skollagen). Åtgärder som kan vidtas med stöd av bestämmelsen är till exempel att under raster ingripa vid bråk eller kränkande behandling. Det kan också vara att vid undervisningen tillrättavisa eller placera om elever. Befogenheten gäller all personal. Vid undervisningen faller dock ett större och mer naturligt ansvar på den lärare som ansvarar för under-
visningen. Men även andra personalkategorier som elevassistenter och annan resurspersonal kan behöva ingripa för att upprätthålla studieron, till exempel i ett grupprum där elever tillfälligt arbetar i lärares frånvaro (prop. 2021/22:160 s. 237).
Regeringen betonade i propositionen att en tillämpning av bestämmelsen kan behöva kombineras med tillämpning av en annan paragraf, som exempelvis 5 kap. 22 § skollagen. Enligt denna har skolpersonal möjlighet att från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Om eleven vid tillsägelse vägrar att lämna ifrån sig det föremål som personalen avser att omhänderta kan personalen behöva ingripa fysiskt mot den ordningsstörning det innebär att eleven vägrar att följa personalens tillsägelse att lämna över föremålet. 5 kap. 6 § andra stycket skollagen ska dock alltid tillämpas, av vilket framgår att en åtgärd endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. En vägran från en elevs sida att vid tillsägelse lämna över sin mobiltelefon, om eleven till exempel håller den i handen, bör inte alltid föranleda ett fysiskt ingripande. Om det är fråga om att eleven använder mobiltelefonen på ett störande sätt under en lektion, kan en mer adekvat åtgärd vara att utvisa eleven ur undervisningslokalen med stöd av 5 kap. 7 § skollagen. Om det däremot är fråga om ett farligt föremål kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, ett fysiskt ingripande vara motiverat (a. prop. s. 238). Möjligheten att omhänderta föremål gäller inte kommunal vuxenutbildning.
Det har också förtydligats i skollagen att en elev i grundskolan, specialskolan eller sameskolan kan stängas av från utbildningen, utan att mindre ingripande åtgärder först har prövats, om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad (5 kap. 14 § skollagen). Det ska i så fall röra sig om en akut och potentiellt farlig situation för elever eller personal. Hotet kan rikta sig mot enskilda personer eller mot grupper av personer, exempelvis hot mot en skola (prop. 2021/22:160 s. 243).
Dessa åtgärder kan i och för sig i viss mån användas för att hantera en hotfull elev, eller för att hantera sådana föremål som omnämns i 5 kap. 22 § skollagen. De nämnda åtgärderna har också karaktären av disciplinåtgärder som reaktion på elevers agerande. Åtgärderna kan i och för sig verka avskräckande för elever som annars har för avsikt
att ta med sig oönskade föremål till skolan. Någon möjlighet att undersöka väskor i syfte att förhindra införandet av föremål finns dock inte i den befintliga regleringen. Det är för tidigt att utvärdera vilken effekt den nya lagstiftningen har fått eller kommer att få, när det gäller utökningen av personalkretsen. Men vi kan inte se att dessa åtgärder träffar möjligheten att förhindra att det förs in oönskade föremål på skolområdet, och att brott eller allvarligare ordningsstörningar därmed kan undvikas. Vi vill betona att flera olika åtgärder bör kombineras för att på bästa sätt motverka att oönskade föremål förs in på skolområdet, som ett förebyggande arbete med såväl trygghet och studiero som arbete mot kränkande behandling. Ett kontinuerligt arbete med skolans ordningsregler är också av vikt för att det ska vara tydligt för elever vad som förväntas i skolan. Det finns dock ingen annan åtgärd än just kroppsvisitation genom undersökning av väskor som kan ge skolan ett verktyg för att faktiskt hitta oönskade föremål. Vi bedömer därför att skolan alltjämt har behov av ytterligare verktyg för att upprätthålla ordningen och säkerheten i skolan.
13.4.5. Vi föreslår inte slumpmässig kroppsvisitation i brottsförebyggande syfte eller kroppsvisitation vid konkret misstanke
Utredningens bedömning: Skolpersonal bör inte ha möjlighet
att utföra slumpmässig kroppsvisitation i brottsförebyggande syfte eller kroppsvisitation vid konkret misstanke om att en person har med sig ett oönskat föremål in på skolområdet.
I analysen utgår vi från att den lagstiftning som redan finns om kroppsvisitation är i överensstämmelse med såväl RF som Sveriges internationella åtaganden (som exempelvis Europakonventionen och Barnkonventionen).
Det kan hävdas att en möjlighet för skolpersonal att i brottsförebyggande syfte visitera barns, elevers eller andra personers väskor, vid konkret misstanke om att denne har ett otillåtet föremål med sig, hade varit ett effektivt sätt att minska risken för våldsbrott eller ordningsstörningar på skolan. Skolan skulle alltså enligt ett sådant alternativ ha möjlighet att fatta ett beslut om kroppsvisitation när misstanke uppstår. En sådan möjlighet innebär dock i praktiken att barn
och elever i skolan blir föremål för ett straffprocessuellt tvångsmedel, parallellt med befintlig reglering i RB. Det innebär också att skolpersonal får större befogenheter än vad polisen har, att genomföra kroppsvisitation. En sådan ordning framstår som ytterst olämplig. Det kan givetvis förekomma, att rivaliserande gäng existerar på skolan och att situationen som sådan kan innebära en risk för våldsanvändning eller liknande. Möjligtvis hade det i ett sådant fall inneburit att polisen hade kunnat kroppsvisitera personer i förebyggande syfte, i enlighet med vad som redovisats ovan i avsnitt 9.7.1. Att utsträcka den eventuella möjligheten till att gälla även skolpersonal är dock inte rimligt.
En möjlighet för skolpersonal att kroppsvisitera en person som misstänks ha med sig ett farligt föremål in på skolområdet, kan sägas vara en åtgärd för att förhindra brott på skolområdet. Det kan dock också i praktiken vara en brottsutredande åtgärd, då det kan vara brottsligt redan att ha med sig föremålet. En farhåga som identifierats är om möjligheten till undersökning av väskor skulle kunna innebära en risk för att reglerna om kroppsvisitation i RB sätts ur spel eller kringgås. Det är ytterst viktigt att möjligheten inte används som ett instrument för att utreda om brott har begåtts. Det vore, enligt vår mening, främmande för vårt rättssystem att föreslå en ordning som skulle innebära en möjlighet till kroppsvisitation vid sidan av RB:s bestämmelser om kroppsvisitation som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Brottsutredande uppgifter bör förbehållas de myndigheter som de facto har ett sådant uppdrag, som exempelvis Polismyndigheten. Möjligheten att undersöka väskor bör inte heller kunna användas på ett sådant sätt att vissa specifika personer väljs ut för kroppsvisitation. Det skulle innebära ett kringgående av de vanliga reglerna om kroppsvisitation i RB och en sådan möjlighet riskerar innebära helt andra, lägre, krav för användningen av straffprocessuella tvångsmedel i anslutning till skolmiljön. Anledningen till att kraven i så fall skulle bli lägre än enligt RB är att skolpersonal inte är utbildad för att avgöra om det finns skäl att inleda förundersökning eller om någon är skäligen misstänkt för brott. Att sätta kraven för kroppsvisitation inom skolmiljön högre än enligt RB är inte en rimlig ordning. Att kräva att skolpersonal ska bedöma om kraven för kroppsvisitation enligt RB är uppfyllda är inte lämpligt. Ett ytterligare argument för att kroppsvisitation när det finns misstanke om brott ska förbehållas exempelvis Polismyndigheten är den risk som uppkommer för per-
sonal som utför en kroppsvisitation. Även om skolpersonal har vissa befogenheter att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero, innefattar detta bara en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Det är vår uppfattning att en misstanke om att någon har med sig ett farligt föremål inte automatiskt innebär att skolpersonal har en befogenhet att ingripa fysiskt. Vidare är det inte uteslutet att den ”misstänkte” personen är under 15 år. Utgångspunkten är därmed utifrån lagen om unga lagöverträdare att det bör finnas misstanke om allvarligare brott eller brott av större omfattning, för att kroppsvisitation i brottsutredande syfte ska kunna beslutas.
I sammanhanget kan tilläggas att Högsta domstolen uttalat att rätten till nöd och nödvärn måste tolkas med beaktande av den tillsynsplikt som skolpersonal har i förhållande till elever. Med stöd av nödvärnsbestämmelsen i 24 kap. 1 § BrB är lärare därför – även om läraren inte själv utsatts för angrepp – berättigade, och kan till följd av tillsynsplikten också vara skyldiga, att ingripa för att förhindra en elev från ett påbörjat eller överhängande angrepp på person eller egendom. Så länge ingripandet inte är uppenbart oförsvarligt ska detta inte medföra straffansvar. Vid bedömningen av vad som är uppenbart oförsvarligt ska det tillgripna våldet eller tvånget sättas i relation till såväl tillsynsplikten som till det förhållande som utlöst ingripandet (NJA 2009 s. 776; se även NJA 1988 s. 586). Det innebär att det mot bakgrund av tillsynsplikten kan förekomma situationer där skolpersonal har en något större möjlighet, och även skyldighet, att ingripa än envar.
Ytterligare risker med att låta skolpersonal visitera väskor med anledning av konkret misstanke är hur beslutsordningen skulle se ut. Om situationen uppkommer under skoldagen finns det troligen anledning att undersöka väskan i direkt anslutning till att barnet/eleven påträffas med väskan. Att huvudmannen eller rektorn i varje sådant fall ska fatta beslut om genomsökning innebär ett opraktiskt arbetssätt som inte tar till vara skolpersonalens möjlighet att snabbt agera. Att ge skolpersonal egen befogenhet att bedöma om förutsättningarna är uppfyllda för att besluta om kroppsvisitation av exempelvis elever framstår också som främmande. Det är en väsensskild uppgift från de uppgifter som skolpersonal har. Det framstår också som främmande för vårt rättssystem, i vilket enskilda poliser endast om det är fara i dröjsmål får fatta sådana beslut. Vilket syfte en sådan
reglering fyller, utöver bestämmelserna om nöd och nödvärn, framstår också som oklart. Detta gäller särskilt mot bakgrund av Högsta domstolens uttalande om skolpersonals möjlighet till ingripande ovan. Om någon i skolpersonalen uppfattar att en elev har med sig en kniv eller ett skjutvapen in på skolan ligger det nära till hands att anta att ett agerande som vidtas med syfte att avvärja en konkret fara, kan omfattas av envars rätt till nöd och/eller nödvärn. Om det inte skulle vara försvarligt att agera utifrån dessa bestämmelser, är vår bedömning att en sådan situation ska hanteras av Polismyndigheten. Att avvärja en förestående våldssituation är en uppgift för polisen och det är varken rimligt eller önskvärt att skolpersonal ska ha polisiära befogenheter på det sättet. Polismyndigheten har också möjlighet att tillgripa tvång på ett sätt som skolpersonal saknar.
Till detta kommer att de yngre eleverna omfattas av skolplikt och måste gå till skolan varje dag. Även elever i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 § skollagen). Det kan hävdas att det i många andra situationer anses acceptabelt och kanske till och med självklart för människor att genomgå säkerhetskontroll och visa upp sin väska. Som exempel kan nämnas flygplatser, konserter och idrottsevenemang. Dessa situationer är dock förenade med uppenbara och stora säkerhetsrisker. Människor befinner sig dessutom som utgångspunkt i dessa miljöer av fri vilja. De elever som är föremål för betygsättning står i beroendeställning till skolan. Eleverna befinner sig alltså inte på enbart frivillig basis i skolan. Det framstår som ytterst olämpligt att eleverna ska vara beredda på att bli visiterade i princip när som helst, mot bakgrund av ett generellt brottsförebyggande syfte, i en sådan miljö.
13.4.6. Vi föreslår inte en möjlighet för skolor att besluta om säkerhetskontroll genom larmbågar
Utredningens bedömning: Användning av metalldetektorer kräver
lagreglering. Allmänna inpasseringskontroller i form av säkerhetskontroll kan inte föreslås inom ramen för den här utredningens uppdrag. Behovet av ytterligare åtgärder bör fortlöpande övervägas.
Med hänsyn till den samhällsutveckling som pågår, främst det snabbt eskalerande grova våldet som förflyttas längre ner i åldrarna, samt barns inträde och delaktighet i gängkriminalitet, kan det finnas anledning att beröra behovet för skolväsendet att vidta ännu kraftigare åtgärder för att hålla den grova organiserade brottsligheten utanför skolan. Synpunkten har framförts till oss att det bör finnas en möjlighet för skolor att besluta om säkerhetskontroll, liknande den som finns att tillgå för bland annat domstolar. Det är givetvis av yttersta vikt att barn och unga ska kunna gå till skolan utan att behöva vara rädda för att gängkriminella utövar verksamhet i skolan. Det är förenat med svårigheter att få en enhetlig bild av behovet av längre gående möjligheter till kroppsvisitation, än de som vi föreslår. Vi vill betona att för de skolor som har elever med koppling till gängkriminalitet är ett tätt samarbete med Polismyndigheten av högsta vikt. Det kan inte uteslutas att det finns skolor som har ett reellt behov av att kunna besluta om allmän säkerhetskontroll med längre gående möjligheter till kroppsvisitation. Det kan dock inte sägas gälla för den stora merparten skolor i landet. Möjligheten att kroppsvisitera barn under 15 år ska utnyttjas restriktivt och en möjlighet att besluta om fullskalig kroppsvisitation i skolan innebär en lägre tröskel för att använda tvångsmedel mot barn än vad som gäller för straffmyndiga personer. Det är vår uppfattning att det måste föreligga tungt vägande skäl för att tillåta fullskalig kroppsvisitation i skolor. Detta gäller särskilt i de skolor där eleverna har skolplikt och i synnerhet för barn i lägre åldrar. Med fullskalig kroppsvisitation avser vi inte bara undersökning av väskor och liknande, utan även undersökning av kläder som en person bär på sig.
Möjligheten att använda så kallade larmbågar har diskuterats i sammanhanget. Det kan vara relevant att ta ställning till om användandet av larmbågar, eller metalldetektorer, kan anses som en kroppsvisita-
tion. Varken i RF eller i RB:s definition av kroppsvisitation framgår uttryckligen att användandet av metalldetektor för att undersöka någons kläder eller vad personen bär med sig, utan egentlig kroppskontakt, är en form av kroppsvisitation. Det framgår dock av ett flertal lagar och förarbeten att undersökning med metalldetektor ses som en form av kroppsvisitation. Som exempel kan nämnas 5 § lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol, där användning av metalldetektor vid inpasseringskontroller regleras som en form av kroppsvisitation. Bland annat avses larmbåge, handhållen metalldetektor eller röntgenutrustning. Det framgår dock inte av förarbetena om det kan finnas åtgärder eller metoder som inte omfattas av det grundlagsskyddade området. Den form av kroppsvisitation som vållar minst obehag för den undersökte, och som därför bör väljas i första hand, anges vara kontroll med metalldetektor (prop. 2000/01:32 s. 45 f.). I förarbetena resoneras dock inte kring frågan om varför användandet av en larmbåge i sig är att se som kroppsvisitation enligt RF. Detta gäller även motsvarande bestämmelser om användande av metalldetektor i till exempel förarbetena till lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i riksdagens lokaler och fängelselagen (2010:610). I 8 kap. 7 § fängelselagen används uttryckssättet ”kroppsvisitation med metalldetektor”. I förarbetena till lagen (2022:1011) om in- och utpasseringskontroller vid högskoleprovet framgår att även en undersökning med handhållen metalldetektor som förs nära kroppen eller väskor, paket och andra föremål som någon har med sig kan bedömas som en form av kroppsvisitation, det vill säga det begrepp som används i 2 kap. 6 § RF (prop. 2021/22:155 s. 27). Det sägs dock inget om detsamma gäller fasta metalldetektorer, alltså larmbågar som man går igenom.
JO har tagit upp frågan om användning av metalldetektor kan ske utan stöd av lag (JO 2003/04 s. 140). I ärendet hade Kriminalvården som en försöksverksamhet låtit personal passera en metalldetektor på väg in till den slutna Hallanstalten för att komma till rätta med problemet med insmugglade mobiltelefoner. Även de anställdas kläder kontrollerades slumpvis. Undersökningen var frivillig för personalen och den som inte ville delta drabbades inte av någon påföljd. Detta innebar att undersökningen inte kunde anses strida mot RF. Däremot ifrågasatte JO om de anställda uppfattade möjligheten att avstå från kontrollen som ett verkligt alternativ, med hänsyn till hur ett avstående riskerade att betraktas av arbetsgivare och kollegor.
Det innebar i sin tur att det fanns en påtaglig risk för att valmöjligheten uppfattades som illusorisk. Mot bakgrund av detta menade JO att det var olämpligt att utföra inpasseringskontrollen utan lagstöd.
Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare behandla frågor om grundlagsbestämmelsers avgränsning, som exempelvis 2 kap. 6 § RF. Det finns dock mycket som tyder på att användandet av larmbågar ska ses som en kroppsvisitation. Oavsett denna bedömning så behöver användandet av metalldetektor kunna följas upp av en manuell visitation, som måste betraktas som en kroppsvisitation. Det är vår uppfattning att användande av larmbågar eller andra metalldetektorer kräver lagstöd. Det ingår inte i vårt uppdrag att lämna sådana förslag. Värt att notera är att sådana åtgärder i annan lagstiftning framför allt är förbehållen poliser och ordningsvakter. Skolans personal ska alltså inte utföra dessa kontroller. Det anges uttryckligen i direktivet att vårt uppdrag innebär att vi ska utreda om skolpersonal ska kunna utföra kroppsvisitation.
Vi vill betona att våra bedömningar och förslag inte påverkar befintlig reglering av möjligheten att anlita ordningsvakter om omständigheterna kräver det för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas i skolan. Även i detta sammanhang är ett nära samarbete med polisen viktigt att markera, då det är Polismyndigheten som godkänner användandet av ordningsvakter. Ordningsvakter ska visserligen som utgångspunkt användas på platser dit allmänheten har tillträde. Det finns dock exempel på platser där ordningsvakter bör kunna användas även om allmänheten inte har tillträde dit. Det kan vara på ambassader, Migrationsverkets boenden och på vissa platser på sjukhus eller hos socialtjänsten. Uppräkningen är inte uttömmande (prop. 2022/23:91 s. 83). Våra bedömningar och förslag inverkar inte heller på skolors möjlighet att anlita privata vaktbolag om det bedöms finnas skäl för det.
Vår bedömning är dock att det finns ett behov av att följa utvecklingen, främst när det rör förekomsten av gängkriminalitet inom skolan. Behovet av ytterligare åtgärder för att upprätthålla säkerheten inom skolväsendet bör övervägas kontinuerligt.
13.4.7. Vilka åtgärder finns det skäl att föreslå?
Utredningens bedömning: Skolan behöver ha förutsättningar
för att besluta om undersökning av väskor i specifika situationer. Det kan dels röra sig om situationer där skolan fått indikationer om kommande allvarligare ordningsstörningar, dels situationer där skolan fått indikationer på att det förvaras exempelvis alkohol eller andra oönskade föremål, i elevskåp eller liknande utrymmen. Konkreta misstankar om begången eller planerad brottslighet, kopplade till identifierade individer ska inte kunna utgöra grund för ett sådant beslut.
Undersökning av väskor placerade i elevskåp eller liknande utrymmen är en mindre ingripande åtgärd än undersökning av väskor i samband med inpassering till skolan. Båda typerna av undersökning behövs dock för att upptäcka oönskade föremål. Möjligheten att besluta om undersökning av väskor är en nödvändig och proportionerlig begränsning i grundlagsskyddet mot kroppsvisitation.
Vid undersökningar som kan uppfattas som integritetskränkande för den enskilde bör man alltid i första hand använda den metod som innebär det minsta intrånget i den enskildes integritet. Ju närmare kroppen en åtgärd vidtas, desto mer integritetskänslig kan den sägas vara. Undersökning av väskor i samband med inpassering till skolans område kan därför sägas utgöra en mer ingripande åtgärd än undersökning av väskor som man i och för sig kan bära med sig, men som inte vid genomsökningstillfället finns i innehavarens omedelbara närhet. Även om åtgärden rättsligt sett har samma innebörd kan en person uppleva ett större obehag av att visa upp sin väska än att få kännedom om att en väska i ett elevskåp har undersökts. Detta särskilt då elevskåp redan i dag inte utgör ett i förhållande till skolledningen slutet förvaringsutrymme i regeringsformens mening.
Vi bedömer att skolan ska kunna besluta om undersökning av väskor när den specifika skolan får indikationer på att det kommer att ske allvarligare ordningsstörningar, till exempel i samband med skolstart eller skolavslutning. När det finns generella misstankar om att det förvaras oönskade föremål i elevskåp ska skolan också kunna besluta om undersökning av väskor som finns i elevskåpen. Det kan då även omfatta väskor på andra platser i skolan. Det ska betonas att syftet inte är att utreda brott. Om skolan har konkreta brottsmiss-
tankar gentemot specifika personer, ska Polismyndigheten kontaktas. Utrymmet för skolan att besluta om undersökning av väskor ska i stället omfatta generella situationer där det typiskt sett finns en risk för till exempel allvarligare ordningsstörningar.
Vårt förslag, som vi återkommer till i kapitel 16, är således att skolor ska kunna besluta om en begränsad typ av kroppsvisitation, i form av undersökning av väskor, med de närmare begränsningar som beskrivs där.
Utformat på detta sätt menar vi att vårt förslag om införande av en begränsad möjlighet till kroppsvisitation är en nödvändig och proportionerlig åtgärd i förhållande till vad som står att vinna med den, och därmed utgör en tillåten begränsning i grundlagsskyddet mot kroppsvisitation.
13.5. Europakonventionen och barnkonventionen
Utredningens bedömning: En lagreglering som möjliggör kropps-
visitation genom undersökning av väskor i skolan är förenlig med artikel 8 i Europakonventionen och artikel 16 i barnkonventionen.
Av artikel 8.1 Europakonventionen följer att var och en ska åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Som beskrivs närmare i avsnitt 9.2 utgör bestämmelsen ett skydd mot sådana mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3 om skydd mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. Europakonventionen tillåter inskränkningar i de fri- och rättigheter som regleras i artikel 8, om ändringen sker genom lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till något av de uppräknade allmänna eller enskilda intressena som anges i artikel 8.2. Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens eller angrepp mot heder eller anseende, vilket framgår av artikel 16 i barnkonventionen.
Syftet med att införa en möjlighet att undersöka vissa typer av föremål på skolområdet är att motverka att oönskade föremål kommer in på skolans område. Åtgärden kan i praktiken förebygga brott i skolan, som exempelvis att narkotika förs in och förvaras eller över-
låts där, eller att i och för sig alldagliga föremål som vattenballonger och visselpipor används för att förnedra och kränka elever eller vuxna. Även sådant agerande kan vara att bedöma som brottsligt. Vi menar dock att åtgärden har ett vidare syfte, på så sätt att den kan hjälpa till att trygga alla barns och elevers rätt till en trygg och säker skolgång. Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkonventionen (artikel 28.2). En åtgärd om undersökning av vissa typer av föremål är en sådan åtgärd som staten kan vidta.
Skälet för att införa en möjlighet till kroppsvisitation i form av undersökning av väskor är alltså både att förebygga brott och begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar i skolmiljön, men också att förebygga den oordning och intrång i andra barns och elevers rätt till utbildning som detta kan innebära. Intresset av att upprätthålla elevers rätt till en trygg och säker skolgång gör sig starkt gällande. Principen om barnets bästa ska alltid beaktas i första hand. Även med beaktande av det integritetsintrång som en undersökning av en väska innebär för barnet och den restriktivitet som bör gälla för användning av tvångsmedel mot barn, finns det övervägande skäl som talar för att åtgärden är förenlig med barnkonventionen.
Begränsningen av rätten till skydd mot kroppsvisitation är proportionell i förhållande till det eftersträvade målet med lagstiftningen.
I samband med att skolledningen överväger att fatta ett beslut om undersökning av väskor är det fråga om en åtgärd som direkt eller indirekt rör ett barn, när det är fråga om personer under 18 år. Det innebär att det ska prövas om åtgärden är förenlig med de rättigheter som tillförsäkras ett barn enligt barnkonventionen. Det betyder bland annat att de hänsyn som enligt barnkonventionen ska tas till barnets bästa och barnets rätt till sin integritet måste beaktas vid avvägningen mot det behov som finns av åtgärden. I första hand ska också andra, mindre ingripande åtgärder väljas. Åtgärder ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Barn har också rätt att få sin röst hört och åsikt beaktad.
Vår sammantagna bedömning är att en lagreglering som möjliggör kroppsvisitation i form av undersökning av vissa typer av föremål i vissa typer av skolformer är förenlig med såväl Europakonventionen som barnkonventionen.
14. Polisanmälningar i skolan
14.1. Frågan om polisanmälningar i skolan är komplicerad
Utredningen har i uppdrag att lämna förslag på hur en anmälningsskyldighet bör utformas för de obligatoriska skolformerna, fritidshemmet, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen för att polisanmälan som huvudregel ska göras vid kännedom eller misstanke om att en elev har begått ett brott, inom eller i anslutning till skolans eller fritidshemmets verksamhet.
Det är uppenbart att frågan om användningen av polisanmälningar i skolan är komplicerad. Vi har i kapitel 7 redovisat ett antal regleringar som i dagsläget kan aktualiseras när brott begås i skolmiljön. En reglering kring polisanmälningar måste ses i ljuset av det befintliga systemet och får inte komma i konflikt med detta. Frågan om polisanmälningar aktualiserar vidare i de flesta skolformerna avvägningar med hänsyn till bland annat barnkonventionens regler och det straffrättsliga systemet för unga lagöverträdare, som redovisats i kapitel 6.
I de kontakter som utredningen har haft med företrädare för olika aktörer inom skolväsendet har en farhåga lyfts om att en anmälningsskyldighet skulle inverka menligt på förtroendet mellan skolpersonal och elever. Det finns exempelvis en oro för att en skyldighet att polisanmäla skulle göra elever obenägna att anförtro sig till och lämna uppgifter till skolpersonal. Förtroenderelationen mellan elever och skolpersonal är självklart väsentlig och denna farhåga bör därför tas på allvar. Det måste emellertid konstateras att frågan är komplex. Om skolor förhåller sig passiva till brott i skolmiljön, eller agerar på väsentligt olika sätt när brott förekommer, riskerar detta i sig att ha skadliga verkningar både för förtroenderelationen mellan elever och skolpersonal och för förtroendet för skolorna i stort. Det
bör vidare påpekas att problematiken inte är ny. Skolpersonal har redan i dagsläget skyldigheter att exempelvis anmäla oro till socialtjänsten, eller att rapportera kränkande behandling. Dessa skyldigheter kan, på samma sätt som en eventuell skyldighet att polisanmäla, leda till svåra situationer om en elev lämnar uppgifter i förtroende till en lärare. Som framgått i kapitel 7 är vidare polisanmälningar något som redan i dagsläget används av skolorna med viss regelbundenhet. Att användningen inte är reglerad kan emellertid innebära problem ur ett förtroendeperspektiv. Som utgångspunkt måste tydlighet och förutsebarhet anses ägnat att stärka förutsättningarna för goda förtroendefulla relationer.
Vårt uppdrag att lämna förslag på en anmälningsskyldighet omfattar endast misstankar mot elever. Det kan i och för sig argumenteras för att denna avgränsning riskerar att leda till en oönskad ojämlikhet mellan elever å ena sidan och exempelvis skolpersonal och vårdnadshavare å andra sidan. Det kan samtidigt konstateras att elever står under skolans tillsyn och att skolan och skolpersonal på många sätt har en garantställning i förhållande till eleverna. Elever befinner sig således i skolmiljön under särpräglade förhållanden. Att låta även andra personer än elever omfattas av en anmälningsskyldighet skulle innebära andra typer av överväganden, exempelvis kring vilket ansvar en arbetsgivare generellt har eller bör ha när en arbetstagare begår brott. Vi har sammantaget gjort bedömningen att det är motiverat att, i enlighet med uppdraget, avgränsa frågan till skolans ansvar när elever kan misstänkas för brott.
I följande avsnitt är avsikten att närmare analysera frågan och därigenom tydligt identifiera de olika intressen som måste beaktas när en anmälningsskyldighet ska utformas och som har betydelse för hur frågan kan regleras.
14.2. Det finns olika syften som kan motivera en skola att polisanmäla
Utredningens bedömning: Syftet med polisanmälningar i skolan
bör vara att misstänkta brott ska utredas av brottsbekämpande myndigheter.
Frågan om att polisanmäla en elev vid misstanke om att denne gjort sig skyldig till brott inom eller i anslutning till skolans verksamhet aktualiserar olika, delvis motstående intressen. Det är å ena sidan ett angeläget intresse att klara fall av brottsligt agerande inte behandlas på ett väsentligt annorlunda sätt när de förekommer i skolmiljön. Samtidigt kan konstateras att skolmiljön är särpräglad. Det vore uppenbart felaktigt att reservationslöst jämföra situationen i en grundskolas lågstadium med exempelvis en arbetsplats där endast vuxna personer arbetar. Gränserna för vad som är acceptabelt beteende, och de åtgärder som kan vidtas för att hantera oacceptabelt beteende, är med nödvändighet annorlunda när det handlar om yngre elever än när det är fråga om vuxna personer. I detta sammanhang måste uppmärksammas de uppenbara skillnaderna mellan verksamheten i exempelvis gymnasieskolan å ena sidan och de yngre årskurserna i grundskolan å andra sidan. En reaktion – som till exempel en polisanmälan – som är lämplig i gymnasieskolan är inte självklart lämplig i grundskolans lågstadium och vice versa. Skolan har vidare regelmässigt, bland annat som en följd av tillsynsansvaret, ett ansvar för och skyldigheter gentemot eleverna som inte har någon motsvarighet i de flesta andra sammanhang.
Som framgått i kapitel 7 kan skolan vara skyldig att agera på olika sätt när det förekommer eller misstänks förekomma brott i skolmiljön. En anmälan till polisen kan inte ersätta de åtgärder som skolan har att vidta, såsom exempelvis att utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling eller att tillse elevernas trygghet och studiero. Det är därför viktigt att identifiera vad syftet är med en polisanmälan och vilken funktion en sådan kan fylla.
Det primära syftet i allmänhet med en polisanmälan är att misstankarna efter anmälan kan utredas av polis och eventuellt leda till en straffrättslig reaktion. Det är självfallet ett viktigt allmänt intresse att misstänkta brott utreds och blir föremål för lagföring. Det måste konstateras att oavsett hur skolan i övrigt hanterar en situation där en elev misstänks för brott kan inte skolan ta över uppgifter som tillkommer de brottsbekämpande myndigheterna. När det finns ett behov av en polisiär utredning av en händelse är alltså polisanmälan som utgångspunkt en lämplig och påkallad åtgärd.
Det hävdas emellertid ibland att en polisanmälan i sig själv kan vara ett sätt för skolan att markera mot brott och visa att man tar frågan på allvar. I studier har framkommit att rektorer ibland moti-
verar polisanmälan som ett sätt att fånga föräldrars eller socialtjänstens uppmärksamhet när dessa inte upplevts ta en oroande situation på tillräckligt stort allvar (Vainik 2017). Ur detta perspektiv är det således sekundärt hur brottsbekämpande myndigheter därefter agerar med anledning av anmälan.
Enligt vår bedömning kan emellertid invändas mot en sådan användning av polisanmälningar. Att skolan markerar mot brott är självklart viktigt. Detta kan emellertid göras på andra sätt än genom en polisanmälan. Vi delar den bedömning som tidigare gjorts av Justitieombudsmannen (JO) att polisanmälan inte bör användas som en sanktion mot en elev. En ordning där skolan regelmässigt gör polisanmälningar för brottsmisstankar som inte förväntas leda till åtgärder från polisens sida riskerar vidare att leda till en ökad administrativ börda för såväl skolorna som Polismyndigheten till begränsad nytta. I detta sammanhang kan pekas på en studie av Brottsförebyggande rådet (Brå) där man undersökte om polisförhör med barn som misstänkts för brott haft en återfallsförebyggande effekt. Ingen sådan effekt kunde påvisas (Brå 2008).
Om polisanmälan inte leder till att en utredning inleds kan frågan om en elev har agerat på ett visst sätt och därmed begått ett brott förbli outredd. Detta torde kunna få stora negativa konsekvenser för en elev som menar sig felaktigt ha anklagats för brott.
Vår bedömning är sammantaget att stor försiktighet bör iakttas med att motivera en polisanmälan med något annat syfte än att misstanken ska utredas av brottsbekämpande myndigheter.
För elever som är straffmyndiga får denna bedömning begränsad betydelse eftersom en förundersökning enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En polisanmälan mot en straffmyndig elev kommer således regelmässigt leda till att en utredning av brottsmisstanken inleds.
Bedömningen får däremot konsekvenser för frågan om hur skolor bör förhålla sig till polisanmälningar mot elever som inte är straffmyndiga. Det är endast under specifika förutsättningar som en utredning inleds vid brottsmisstankar mot barn under 15 år, se redogörelsen för 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) i kapitel 6. Saknas sådana förutsättningar torde inte en polisanmälan leda till någon annan åtgärd från polisens sida än att ärendet lämnas över till socialnämnden.
Vår bedömning innebär sammantaget att en polisanmälan endast bör göras gällande elever som inte är straffmyndiga om det kan förväntas att en utredning enligt 31 § LUL inleds. Om så inte är fallet bör alltså inte intressen av att skolan markerar mot brott eller liknande skäl leda till att skolan polisanmäler en elev.
14.3. Det finns en osäkerhet kring när polisanmälan ska användas
Utredningens bedömning: Det finns ett behov av större enhet-
lighet i hur skolor hanterar misstänka brott i anslutning till skolans verksamhet.
Som framgått av kapitel 4 är skolan en vanlig brottsplats. Det har vidare i kapitel 7 framkommit att skolor polisanmäler brott i skolmiljön, men att olika skolor gör skilda bedömningar av vilka brott som bör polisanmälas.
Att det råder en osäkerhet om när polisanmälningar ska tillgripas påpekas bland annat i Skolverkets rapport Skolans roll i det brottsförebyggande arbetet. I rapporten uttalas att det kan finnas en osäkerhet bland lärare om hur kränkande behandling ska åtgärdas, trots att det finns tydliga regler som säger att det ska åtgärdas, vilket gör att anställda lämnas att själva avgöra om och när en polisanmälan kan eller bör göras. Detta ger i sin tur utrymme för skillnader mellan skolor i hur barns uppförandeproblem och ordningsproblem bemöts (Skolverket 2023c). Samma påpekande görs i Brå:s rapport Polisanmälda brott mot barn i åldern 7–15 år (Brå 2023a). Som framgått i avsnitt 7.2.3 har rektorerna i den enkätundersökning som vi genomfört lämnat olika svar om dels omfattningen av polisanmälningar vid skolan, dels hur stor andel av misstänkta brott som polisanmäls.
I den kriminologiska forskningen används begreppet selektion för att belysa olika processer som leder till att brott uppmärksammas och lagförs. På ett övergripande plan inleds selektionen genom lagstiftningen som avgör vilka gärningar som ska vara brottsliga och hur brotten konstrueras. Strategier för brottsbekämpning avgör i ett senare led vad som ska prioriteras. Selektionen fortsätter genom de kontrollsystem som inrättats för att upptäcka och utreda brotten. En viktig beslutsfunktion i kontroll- och rättskedjan finns hos den
som upptäcker och har att anmäla brottet. I regel är det brottsoffret som har denna roll och som kan avgöra om brottet över huvud taget ska anmälas. Ibland är det emellertid en kontrollfunktion, som till exempel en myndighet, som har denna roll. Så är ofta fallet vid ekonomisk brottslighet (Korsell 2003).
Skolan intar en särskild ställning genom att den har en möjlighet att upptäcka och anmäla brott. I praktiken sker polisanmälningar från skolans sida med viss regelbundenhet. Alla misstänkta brott polisanmäls emellertid inte, vilket innebär att någon form av selektion sker. Selektionsprocessen förefaller vidare få olika utfall i olika skolor.
I Brå:s rapport Polisanmälda brott mot barn i åldern 7–15 år uttalas bland annat att det finns flera omständigheter som gör att brott mot barn kan antas anmälas i mindre utsträckning än brott mot vuxna. Det finns forskning som tyder på att anmälningsbenägenheten generellt tycks lägre hos yngre personer än äldre, särskild om den som utsatts är under 18 år. Förmodligen vet eller förstår inte alltid barn att en handling de utsatts för utgör ett brott. När det särskilt gäller brott som drabbar yngre barn är polisanmälan därför i hög grad beroende av att någon annan än det brottsutsatta barnet både upptäcker och polisanmäler brottet. Förutom vårdnadshavare och andra vuxna runt barnet har socialtjänsten och skolan en viktig roll för upptäckt och polisanmälan av brott mot barn (Brå 2023a). Här bör såklart uppmärksammas skillnaderna mellan den typ av brott som elever kan utsätta varandra för i skolmiljön, och andra typer av brottutsatthet hos barn, såsom till exempel våld från vårdnadshavare. På ett generellt plan kan emellertid konstateras att skolans beslut att polisanmäla eller inte polisanmäla ett misstänkt brott får en mer avgörande betydelse om anmälningsbenägenheten hos elever är låg.
Mot denna bakgrund framstår det som problematiskt om olika skolor förhåller sig på väsentligt olika sätt när det gäller frågan om vilka brott som ska polisanmälas. Enligt vår bedömning är det ett angeläget intresse att misstankar om brott behandlas på i huvudsak samma sätt oavsett vilken skola det är fråga om.
Avsaknaden av tydliga riktlinjer för skolornas agerande vid brottsmisstankar medför att varje beslutsfattare måste göra en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet. Samtidigt står det inte klart vilka utgångspunkter som ska gälla för en sådan bedömning. Följande citat från en avhandling av Anne-Lie Vainik beskriver problematiken.
Den utbildningspolitiska strategin är således att överlämna till varje enskild rektor att utifrån personliga uppfattningar fatta beslut om en handling ska polisanmälas. (…) Handlingsfriheten hos rektorer är därmed stor och en handling som inte polisanmäls i en skola kan bli polisanmäld i en annan. Det är ett arbetssätt som kan sägas stämma väl överens med en ramlagsstrategi men som öppnar upp för inkonsekventa reaktioner inom skolors sociala uppdrag och även lämnar öppet, kanske främst för kriminalpolitisk, socialpolitisk och polisiär påverkan på skolans verksamhet och skolors sociala uppdrag (Vainik, 2017, s. 74–75).
I detta sammanhang kan påpekas att det från rektorer och andra yrkesverksamma inom skola och skolförvaltning ofta framförs ett behov av att kunna samråda med polisen inför ett beslut om en eventuell polisanmälan. Att skolan har en nära kontakt och möjligheter att föra dialog med polisen i frågor som rör misstänkta brott är självklart önskvärt. Det kan till exempel många gånger vara nödvändigt för skolan att få stöd i bedömningen av hur ett misstänkt brott ska rubriceras eller i liknande frågor som faller inom polisens expertområde. En god kontakt med polisen minskar emellertid inte behovet av tydliga riktlinjer eller utgångspunkter som ska gälla för bedömningen. Det finns annars en risk att det överlämnas åt polisen att avgöra den principiella frågan om när skolor ska göra polisanmälningar.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det finns ett behov av större tydlighet gällande skolors hantering av polisanmälningar. En författningsreglerad anmälningsskyldighet kan vara ett sätt att uppfylla detta behov. Även riktlinjer eller vägledningar kan emellertid leda till större enhetlighet. Vi återkommer till överväganden kring dessa olika alternativ.
14.4. Det behövs sätt att avgränsa vilka brott som ska omfattas av en anmälningsskyldighet
Utredningens bedömning: En anmälningsskyldighet för skolan
måste avgränsas för att bli hanterlig.
I direktiven till utredningen anges bland annat att kriminalitet måste vara lika oacceptabelt i skolmiljön som i andra delar av samhället och att utgångspunkten bör vara att brott och kriminalitet behandlas på samma sätt i skolan som i samhället i övrigt. I samhället i övrigt gäller
emellertid inte i regel någon anmälningsskyldighet för brott. I stället är det vanligtvis den som utsatts för brott som avgör om en händelse ska polisanmälas eller inte. Jämförelsen med hur brottslighet behandlas i samhället ger därmed endast begränsad vägledning.
Det är inte ovanligt i samhället i övrigt att personer agerar på ett sätt som i och för sig kan motsvara eller angränsa till ett brottsligt agerande enligt någon straffrättslig reglering, men att detta inte uppfattas som ett brott i egentlig mening. Att någon lånat en bok eller penna från någon annan utan lov leder till exempel inte i regel till att en polisanmälan görs för egenmäktigt förfarande. Likaså torde inte alla uttalanden som eventuellt faller under straffregleringen för förolämpning leda till rättsliga åtgärder. Även ageranden som skulle kunna anses utgöra ofredande eller ringa misshandel såsom knuffar eller liknande behandlas ofta på annat sätt än genom polisanmälningar.
Sådana ageranden kan sägas ligga i en gråzon där det inte alltid är helt klart om agerandet vid en rättslig prövning skulle bedömas som ett brott eller inte. Vanligtvis innebär detta inte några större problem eftersom den som utsatts för eller på annat sätt uppmärksammat agerandet kan avgöra om en polisanmälan är en lämplig reaktion eller om det oönskade beteendet bör bemötas på något annat sätt. Om en anmälningsskyldighet ska författningsregleras ställs emellertid denna problematik på sin spets. En anmälningsskyldighet som omfattar alla ageranden som skulle kunna utgöra brott riskerar att bli ohanterlig och leda till en skyldighet att polisanmäla även i situationer där detta framstår som uppenbart obefogat.
En skyldighet att polisanmäla måste således avgränsas på något sätt.
I de exempel på anmälningsskyldighet som finns i annan lagstiftning används olika metoder för att ange vilka brott som omfattas av anmälningsskyldigheten. Ibland används brottstyp eller brottets allvar som kriterier för när skyldigheten föreligger. Till exempel omfattar anmälningsskyldigheten enligt 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) alltid brott enligt vissa rubriceringar, medan andra brott omfattas om de kan förväntas leda till en strängare påföljd än böter. Enligt 9 § polislagen (1984:387) görs undantag från rapporteringsskyldigheten genom att rapporteftergift kan meddelas om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Här används således såväl brottslighetens
straffvärde som ett mera allmänt hänsynstagande till omständigheterna i det särskilda fallet för att avgränsa rapporteringsskyldigheten. Andra anmälningsskyldigheter i författning är avgränsade genom att de tar sikte på brottslighet av en viss typ i en viss situation såsom till exempel anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) eller 17 § skattebrottslagen (1971:69).
En anmälningsskyldighet för skolan skulle alltså kunna avgränsas genom hänvisning till brottstyp eller brottets allvar.
Utifrån brottstyp skulle ett tänkbart alternativ kunna vara att låta anmälningsskyldigheten omfatta vad som brukar betecknas som
strategiska brott. Med detta begrepp avses sådana brott i ungdomars
debutlagföring som bäst predicerar en fortsatt högfrekvent brottslighet. Brotten är alltså strategiska i den bemärkelsen att det är strategiskt riktigt att rikta åtgärder mot unga som begått denna typ av brott om man vill nå dem som riskerar att bli högaktiva lagöverträdare. Den senaste studien från Brå visar att de mest strategiska brotten bland pojkar på 2010-talet var rån, grov stöld och våld eller hot mot tjänsteman och att det för flickor var våld eller hot mot tjänsteman och narkotikabrott. Samtidigt konstaterar Brå att studierna kring strategiska brott visar ett successivt minskande förklaringsvärde och att det bland dagens högaktiva lagöverträdare föreligger en större spridning i vilket brott som utgjorde huvudbrott vid debutlagföringen. Det konstateras dock att risken för en högaktiv brottslighet ökar om det föreligger en tidig brottsdebut och en mer avancerade brottslighet än bland jämnåriga lagöverträdare (Brå 2021).
Vad som är strategiska brott är emellertid inte statiskt utan kan förändras över tid. Vidare är de brott som betecknas som strategiska brott en relativt liten andel av de brott som förekommer i skolmiljön. En sådan avgränsning skulle alltså innebära att en stor del av den faktiskt förekommande brottsligheten skulle falla utanför anmälningsskyldigheten. Det är vidare uppenbart att det inom en och samma brottstyp kan rymmas ett stort spann av mer eller mindre allvarliga gärningar. En avgränsning som enbart ser till brottstyp riskerar därför att bli ett allt för trubbigt verktyg för att skilja ut fall som bör polisanmälas från andra fall.
I stället för att avgränsa anmälningsskyldigheten till brott av viss typ skulle avgränsningen kunna ske till brott av visst allvar. Vanligen görs sådana avgränsningar med hänvisning till brottets föreskrivna straffvärde. Avgränsningen kan också göras med hänvisning till det
tänkta straffvärdet eller påföljden för brottet i det enskilda fallet. Detta förutsätter emellertid en straffrättslig bedömning som kan vara svår att göra för yrkesverksamma som normalt inte arbetar med dessa frågor. Detta gäller i synnerhet för att bedöma ett konkret straffvärde i det enskilda fallet, men även frågan om brottets föreskrivna straff kan vålla svårigheter. Även frånsett tillämpningssvårigheterna är det vidare inte givet hur en avgränsning med hänsyn till brottets allvar bör utformas. Hur allvarlig brottsligheten bör vara för att skolan ska ha anledning att göra en polisanmälan är en svår fråga att besvara generellt. Det torde exempelvis finnas skäl som talar för att skolan i vissa situationer bör polisanmäla brott som regelmässigt endast föranleder ett bötesstraff, såsom exempelvis ringa narkotikabrott enligt 2 § narkotikastrafflagen (1968:64). Om det är fråga om upprepad brottslighet som riktas mot en målsägande som ett led i upprepade och systematiska trakasserier, kan vidare argumenteras för att det finns starka skäl för en polisanmälan, även om var och en av gärningarna i och för sig har ett begränsat straffvärde.
Det torde således ofta vara nödvändigt att ta hänsyn även till andra faktorer än brottstyp och straffvärde vid avgörandet av huruvida en skola bör polisanmäla ett brott.
Enligt 9 § polislagen kan, som tidigare angetts, rapporteftergift meddelas om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Regleringen medger således ett hänsynstagande till omständigheterna i det särskilda fallet. Enligt RPFS 2012:7 bör ett brott bedömas som obetydligt bland annat om det framstår som bagatellartat och föga straffvärt. Exempel på brott för vilka rapporteftergift bör kunna lämnas är mycket lindriga former av bedrägligt beteende, egenmäktigt förfarande, ringa stöld samt obetydliga överträdelser av vissa specialstraffrättsliga bestämmelser. Ett brott som har inneburit påtaglig fara för någons liv eller hälsa eller för värdefull egendom bör inte anses som obetydligt.
En tänkbar lösning skulle vara att på motsvarande sätt avgränsa de fall där skolan ska polisanmäla brott utifrån en mer generell bedömning av om brottet framstår som obetydligt. Detta skulle alltså tillåta en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Nackdelen med en sådan konstruktion är att det skönsmässiga utrymmet blir större. Olika personer kan uppenbarligen göra skilda bedömningar av huruvida ett brott ska anses obetydligt.
14.5. Det finns ett behov av undantag
Utredningens bedömning: Det behöver finnas möjlighet att göra
undantag från en anmälningsskyldighet.
I det föregående avsnittet har vi försökt åskådliggöra behovet av en avgränsning för att inte skolan ska bli skyldig att anmäla varje fall av oönskat agerande som eventuellt kan utgöra ett brott. Därutöver finns ett behov av att kunna göra undantag även i situationer då en anmälningsskyldighet som utgångspunkt bör gälla.
Den enskilt mest betydelsefulla omständigheten är att många elever är yngre än 15 år och således inte straffmyndiga. Som framgått i tidigare avsnitt får detta stor betydelse för möjligheterna att bedriva en utredning med anledning av en anmälan, och som vi redovisat gör vi bedömningen att detta bör få stor inverkan på huruvida en skola gör en polisanmälan eller inte. En anmälningsskyldighet måste således lämna utrymme för undantag med hänsyn till elevens ålder.
Lagstiftaren har i 31 § LUL angett i vilka situationer en utredning kan inledas med anledning av brottsmisstankar mot personer under 15 år. Detta ger således vid handen att en skola inte bör polisanmäla brott om inte skäl föreligger som kan beaktas enligt 31 § LUL. Omvänt kan argumenteras för att de skäl som kan leda till att en utredning enligt 31 § LUL inleds också kan utgöra skäl för skolan att göra en polisanmälan, eftersom lagstiftaren i dessa situationer bedömt att det finns ett behov av åtgärder från brottsbekämpande myndigheter.
Vi redogör i avsnitt 6 närmare för förutsättningarna att inleda en utredning enligt 31 § LUL. Gemensamt för samtliga situationer är att det krävs specifika skäl som kan anföras för att inleda en utredning. Att bedöma om dessa förutsättningar är uppfyllda kan vara komplicerat, i synnerhet i det tidiga skede då frågan om polisanmälan aktualiseras. Det behöver dock finnas en möjlighet för skolan att göra undantag från anmälningsskyldigheten om det inte bedöms föreligga förutsättningar för en utredning. Risken är annars att skolan skulle bli skyldig att polisanmäla icke straffmyndiga elever för brott som inte kan antas leda till någon utredning.
Det kan även tänkas fall där eleven i och för sig är straffmyndig, men där undantag behöver göras. Det är förvisso ett starkt intresse att skolans hållning mot brott ska vara konsekvent. Detta är emellertid inte det enda intresse som aktualiseras. Det kan i vissa situa-
tioner vara nödvändigt att göra undantag för att inte på ett oproportionerligt sätt försvåra skolans möjligheter att bedriva sin verksamhet. Om en polisanmälan bedöms innebära ett allvarligt hinder mot att på andra sätt arbeta med den elev som har begått ett brott kan det i särpräglade situationer vara påkallat att skolan avstår från en polisanmälan. Det finns många tänkbara omständigheter som i det enskilda fallet – ensamt eller i förening med andra omständigheter – kan medföra ett behov av att göra undantag.
Ett tänkbart exempel torde kunna vara att en straffmyndig elev misstänks för att ha brukat narkotika. Ringa narkotikabrott bör inte i regel vara att anse som obetydlig brottslighet, men det kan tänkas sällsynta situationer då skolan bedömer att det finns övervägande skäl som talar för att en polisanmälan skulle förvärra situationen avsevärt och att det finns andra åtgärder som är lämpliga och tillräckliga för att komma till rätta med problematiken. Ett annat tänkbart exempel är att den elev som har begått ett brott har en intellektuell funktionsnedsättning. En synpunkt som i detta sammanhang har framförts till utredningen är att en bedömning utifrån elevens ålder kan bli missvisande när det handlar om elever som har en sådan funktionsnedsättning, eftersom funktionsnivån då kan vara av större betydelse än den kronologiska åldern. En möjlighet att göra undantag från anmälningsskyldigheten bör tillåta hänsynstagande till sådana individuella faktorer. Om skolan bedömer att en polisanmälan i det enskilda fallet kommer att medföra oproportionerligt negativ påverkan på eleven, samtidigt som det försvårar skolans möjligheter att arbeta konstruktivt med eleven, bör detta kunna utgöra skäl som talar för ett undantag. Det är samtidigt viktigt att poängtera att ett undantag måste ske efter en helhetsbedömning. Uppenbarligen måste faktorer såsom brottslighetens allvar, huruvida brottet riktats mot en målsägande och liknande omständigheter vägas in för att bedöma om det över huvud taget kan vara lämpligt att göra undantag från anmälningsskyldigheten.
Även andra faktorer än sådana som rör den misstänkte eleven kan i det enskilda fallet behöva beaktas som skäl för ett undantag i den enskilda situationen. Det kan till exempel handla om att en målsägande starkt motsätter sig en polisanmälan av olika skäl. Det har också lyfts att Säkerhetspolisen kan ha ett intresse av att skolan inte polisanmäler, eller i vart fall avvaktar med en polisanmälan, för att inte äventyra pågående operationer.
Det är inte möjligt att ange en generell princip för hur intresseavvägningen ska falla ut i alla de tänkbara situationer där det finns skäl som talar emot en polisanmälan. De exempel som redovisas visar emellertid på behovet av att skolan har ett visst mått av handlingsfrihet.
Det bör också påpekas att barnkonventionen ställer krav på att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som rör barn, det vill säga personer under 18 år. Det kan inte i och för sig anses stå i konflikt med denna princip att skolan som huvudregel polisanmäler misstänkta brott i skolmiljön. Eftersom det inte går att förutse alla de situationer som kan uppstå måste dock en reglering lämna ett utrymme för att i den enskilda situationen beakta vad som bedöms vara barnets bästa. Det gäller naturligtvis såväl det barn som misstänks för brottet som andra barn som på något sätt berörs av det inträffade.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det måste finnas ett visst utrymme för skolan att beakta omständigheterna i det enskilda fallet. Generellt kan dock sägas att detta behov är större vid lindrig brottslighet än vid allvarlig. Ju allvarligare brottslighet det är fråga om, desto starkare skäl kan som utgångspunkt anföras för att polisanmälan ska göras.
14.6. Det finns olika sätt att styra skolans användning av polisanmälningar
Utredningens bedömning: Skolans ansvar att agera mot brotts-
lighet i skolmiljön behöver tydliggöras.
Skolans användning av polisanmälningar är inte en ny fråga. I en utredning från 2010 uttalades följande.
Nära samman med skolans brottsförebyggande roll hör frågan om hur skolan ska hantera brott som begås i skolmiljön. Den frågan har sedan länge varit föremål för olika uppfattningar. Det finns de som förordar en skyldighet för skolan och dess personal att anmäla de brott som begås i skolmiljön till polisen. Vi har bedömt att detta vore en besvärlig väg att gå eftersom flera tillämpningsproblem skulle uppstå. Till dessa hör de avgränsningar som skulle bli nödvändiga med avseende på den misstänktes ålder, platsen för det påstådda brottet och om detta inträffat under skoltid eller inte. Däremot kan det finnas anledning att överväga rikt-
linjer till stöd för lärare och skolledare om när anmälan kan och ska
göras. (DS 2010:9 s. 134).
Som framgått har det emellertid inte tagits fram några riktlinjer på nationell nivå för skolans användning av polisanmälningar.
Vi har i tidigare avsnitt pekat på svårigheter som sammanhänger med att författningsreglera en anmälningsskyldighet. Riktlinjer, vägledningar och stöd kan vara ett alternativ till en författningsreglering som ger större utrymme för hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet. Avigsidan av detta är att skolor inte är skyldiga att följa riktlinjer och att de således inte på samma sätt garanterar en enhetlig tillämpning.
Som utgångspunkt måste emellertid förutsättas att de flesta skolor följer riktlinjer som meddelas av exempelvis Skolverket. Det bör vidare påpekas att Skolverket inte gjort något försök att styra skolornas agerande i denna fråga tidigare, genom riktlinjer eller på annat sätt. Det är därför svårt att bedöma huruvida en mer ingripande författningsreglering på detaljnivå är påkallad.
Vi gör emellertid bedömningen att den osäkerhet som råder kring polisanmälningar delvis måste förklaras av att skolans ansvar att agera vid brottsmisstankar är otydligt. Att frågan aldrig blivit föremål för någon form av styrning tycks vara ett resultat av att polisanmälningar inte setts som en del av skolans ansvar, utan som något som ligger vid sidan av skolans egentliga skyldigheter enligt exempelvis kapitel 5 eller 6 i skollagen.
För att stöd och riktlinjer ska få genomslag är det av vikt att frågan om polisanmälningar kan kopplas till ett tydligt ansvarsområde för skolan. Vi gör därför bedömningen att skolans ansvar att polisanmäla brottsmisstankar behöver förtydligas i författning. Även om en sådan författningsreglering inte innefattar en detaljreglering, kan skolans ansvar därigenom tydliggöras. Ett uppdrag till Skolverket om att ta fram riktlinjer för skolans användning av polisanmälningar kan därmed på ett naturligt sätt knytas till en författningsreglerad skyldighet.
14.7. Utgångspunkter för en anmälningsskyldighet
Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att reglera en
anmälningsskyldighet för brottsmisstankar av viss brottstyp eller allvar. En skyldighet för skolan att polisanmäla måste i stället tilllåta en intresseavvägning i det enskilda fallet där utrymme ges att beakta brottets allvar, elevens ålder och andra omständigheter.
Vi gör alltså bedömningen att det inte är möjligt att författningsreglera en anmälningsskyldighet endast genom hänvisning till att en sådan skyldighet ska gälla för brottsmisstankar som rör en viss brottstyp, brott med ett visst föreskrivet straff eller ett visst straffvärde i det enskilda fallet. Frågan om polisanmälningar i skolan aktualiserar fler avvägningar än vad som omfattas av dessa faktorer och en anmälningsskyldighet måste därför utformas med beaktande av detta.
Problematiken blir särskilt framträdande när det gäller misstankar mot elever som inte är straffmyndiga. En anmälningsskyldighet för skolan måste enligt vår bedömning syfta till att polisanmälan endast görs, såvitt gäller elever under straffmyndighetsåldern, om det finns skäl att förvänta sig att en utredning enligt 31 § LUL inleds. Som framgått finns det olika omständigheter som kan medföra att en utredning inleds enligt 31 § LUL. Det kan förvisso vara relativt okomplicerat att avgöra om misstanken rör ett sådant brott som omfattas av presumtionsregeln i 31 § första stycket LUL. För övriga fall gäller emellertid, till skillnad från de fall som regleras i första stycket, att en utredning kan eller får inledas under vissa omständigheter. Reglerna är således fakultativa och en utredning behöver inte inledas även om någon av förutsättningarna är för handen. Därutöver kan konstateras att förutsättningarna för att inleda en utredning regelmässigt förutsätter bedömningar kring exempelvis gärningens straffvärde, behovet av insatser från socialnämnden eller styrkan i de allmänna eller enskilda skäl som kan tala för en utredning i det enskilda fallet.
Syftet bör vara att skyldigheten att anmäla i dessa fall ska korrespondera mot förutsättningarna att inleda en utredning. Det framstår emellertid inte som görbart att i detalj författningsreglera en anmälningsskyldighet som görs beroende av utfallet av de relativt komplicerade bedömningar och intresseavvägningar som därmed aktualiseras. Det finns en uppenbar risk att en sådan reglering inte blir hanterbar.
Även när det gäller elever som i och för sig är straffmyndiga möter det stora hinder att detaljreglera en anmälningsskyldighet. Som framgått ovan gör vi bedömningen att det måste finnas ett utrymme att underlåta att polisanmäla vid mer bagatellartad eller obetydlig brottslighet. Bedömningen av vad som är obetydlig brottslighet förutsätter emellertid hänsynstagande till fler faktorer än enbart exempelvis brottets straffvärde. Som vi tidigare berört kan brottslighet som bedöms som obetydlig i ett visst sammanhang vara att anse som allvarligare i en annan kontext. Därutöver finns ett behov av att kunna ta hänsyn till omständigheter som i det enskilda fallet talar emot en polisanmälan även vid brottsmisstankar som inte är att anse som obetydliga. Det är därför vår bedömning att skolan även avseende straffmyndiga elever bör ha ett visst utrymme för att underlåta en polisanmälan även vid brottsmisstankar som inte rör bagatellartade brott.
Det sagda innebär inte att det är omöjligt att peka ut situationer där polisanmälan framstår som klart motiverad i de allra flesta fall. I 31 § första stycket LUL anges till exempel att utredning ska inledas när fråga är om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år eller ett straffbelagt försök, en straffbelagd förberedelse eller en straffbelagd stämpling till ett sådant brott. Det rör sig således om brott som av lagstiftaren bedömts särskilt angelägna att utreda, även avseende icke straffmyndiga personer. Följaktligen bör också kunna konstateras att brottsmisstankar avseende denna grupp av brott regelmässigt bör polisanmälas om de uppmärksammas i skolan och att detta också bör gälla när den som kan misstänkas är under straffmyndighetsåldern. I detta sammanhang bör dock erinras om att 31 § första stycket LUL anger att en utredning inte behöver inledas om särskilda skäl talar emot det och att sådana särskilda skäl bland annat kan vara att gärningsmannen är mycket ung (prop. 2009/10:105 s. 66). Även när det gäller sådana brottsmisstankar kan således en avvägning behöva göras, i vart fall om den misstänkte eleven är mycket ung.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att en anmälningsskyldighet för skolan måste utformas så att skolan i det enskilda fallet kan göra en avvägning mellan de skäl som talar för en polisanmälan och de skäl som talar emot en polisanmälan. Att det är fråga om en avvägning innebär att brottets allvar måste sättas i relation till bland annat elevens ålder och omständigheterna i övrigt. Utrymmet för skolan att underlåta en polisanmälan måste alltså vara större när det
är fråga om en yngre elev och ett lindrigt brott, och omvänt snävare när det är fråga om en äldre elev och ett allvarligt brott.
14.8. Anmälningsskyldigheten bör omfatta misstänkta brott som har samband med skolans verksamhet
Utredningens bedömning: Anmälningsskyldigheten bör omfat-
ta misstänkta brott i samband med verksamheten.
Det ansvar som skolan ska ha för att polisanmäla eller agera på annat sätt mot misstänkta brott måste även avgränsas på något sätt i tid och rum. I direktiven till utredningen talas om brott som begåtts inom eller i anslutning till skolans eller fritidshemmets verksamhet.
Inledningsvis kan jämföras med de uttalanden som finns avseende utsträckningen av skolans tillsynsansvar. JO har tidigare uttalat att skolans skyldighet att utöva tillsyn över eleverna inte bara omfattar den egentliga schemabundna skoltiden utan också viss tid före dagens första lektion och efter dagens sista lektion. Hur vidsträckt denna tid är beror enligt JO på lokala förhållanden. Tiden torde dock kunna vara ganska lång. Om exempelvis ett färdmedel med skolbarn regelmässigt ankommer till skolan 15 minuter före den första lektionen får skolan anses ha ansvar för barnens tillsyn under denna tid (JO 1977/78:1, s. 346).
Det kan argumenteras för att skolans ansvar att agera mot misstänkta brott bör omfatta brottsmisstankar som skett i sådan rumslig och tidslig anknytning till skolans verksamhet att eleven kan sägas ha stått under skolans tillsyn när brottet begicks. Det kan emellertid konstateras att det ansvar att utreda kränkningar som skolan i dag har enligt 6 kap. 10 § skollagen omfattar kränkningar som skett ”i samband med verksamheten”, vilket har tolkats som ett ansvar som sträcker sig längre än tillsynsansvaret och som går utöver skolornas fysiska lokaler och skoldagens tidsmässiga gränser.
I avgörandet HFD 2014 ref 47 uttalades, med hänvisning till förarbetsuttalanden, att skolhuvudmannens ansvar för åtgärder mot kränkande behandling sträcker sig till vad som händer på väg till och ifrån den aktuella verksamheten, exempelvis vid färd i en skolbuss, men att man däremot inte kan begära att ansvariga personer ingriper mot kränkningar i andra sammanhang, såvida dessa inte har ett nära sam-
band med vad som förekommit i verksamheten. Exempel på händelser som ansetts ha ett naturligt samband med verksamheten utgör trakasserier som inträffar i samband med en skolutflykt eller en skolfest.
Skolans ansvar att agera mot kränkande behandling sträcker sig således längre än det traditionella tillsynsansvaret, som inte omfattar restid med skolskjuts, jfr rättsfallet HFD 2013 ref 82.
Det kan anföras starka skäl för att skolans ansvar att agera mot brott bör ha samma omfattning som skolans skyldigheter att agera mot kränkningar. Det framstår inte som önskvärt eller praktiskt att en händelse som aktualiserar skyldigheterna att utreda kränkningar skulle falla utanför tillämpningsområdet för skolans ansvar att polisanmäla brottsmisstankar eller vice versa. Vi bedömer därför att anmälningsskyldigheten på samma sätt bör omfatta misstänkta brott i samband med verksamheten.
Skolans område och skoldagens tidsmässiga gränser bör alltså vara en utgångspunkt för skolans ansvar. Brott som skett på verksamhetens område under eller i anslutning till skolans eller fritidshemmets öppettider faller således klart inom tillämpningsområdet. Brott som skett kvällar och helger faller däremot som utgångspunkt utanför. Men ansvaret bör också omfatta brott som begåtts i ett annat sammanhang om det finns ett tillräckligt samband med skolans verksamhet. De uttalanden som finns kring ansvaret enligt 6 kapitlet skollagen bör vara vägledande.
I de allra flesta fall bör detta inte vålla några större gränsdragningsproblem i praktiken. Osäkerheter kan framför allt uppstå när det handlar om brott på internet. Det förefaller i dagsläget oklart när kränkningar på nätet ska anses ha sådant samband med skolans verksamhet att ansvaret enligt 6 kapitlet skollagen aktualiseras (Barn- och elevombudet 2023). Ofta torde brott som sker på internet kunna ses som en fortsättning på ett agerande som sker i skolan och vice versa, på ett sådant sätt att sambandet med skolans verksamhet är tydligt. Gränsdragningsfrågor kan emellertid uppstå och det måste ytterst – liksom beträffande skolans ansvar för kränkande behandling – bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet om sambandet med skolans verksamhet är sådant att skolan är skyldig att agera.
15. Polismyndighetens kontakter med skolan vid oro för skolattacker
15.1. Skolan behöver samverka med andra aktörer i ärenden om oro för skolattacker
I vårt första delbetänkande har vi lämnat förslag på hur det förebyggande arbetet mot hot och våld i skolväsendet kan förbättras (SOU 2023:28). Betänkandet har remissbehandlats. I detta kapitel redovisar vi ytterligare underlag till arbetet med att förebygga skolattacker. Kapitlet handlar dels om enskilda skolors behov av bra kontakter med Polismyndigheten, dels om Polismyndighetens förutsättningar att följa upp och analysera ärenden om oro för skolattacker, för att i förlängningen kunna förbättra stödet till skolorna.
I delbetänkande 1 (SOU 2023:28) föreslår vi att Center mot våldsbejakande extremism (CVE) ska utgöra en central stödfunktion med uppdrag att bidra med kunskapsstöd i individärenden till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar oro för att individer ska genomföra en skolattack. CVE arbetar redan i dag med att ge behovsanpassat stöd till skolor och andra aktörer i ärenden om oro för skolattacker. Det stöd som i dag ges begränsas emellertid av att det endast kan ges i avidentifierade ärenden. Det förslag vi lämnar i delbetänkandet innebär att CVE får ett tydligt uppdrag att ge stöd i individärenden i frågor som rör oro för skolattacker, utan att ärendena behöver avidentifieras.
Vårt första delbetänkande innehåller också förslag om att CVE tillsammans med Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska få i uppdrag att ta fram ett metodstöd för skolväsendets förebyggande arbete mot skolattacker. CVE föreslås få en samordnande roll för uppdraget.
I vårt första delbetänkande återges även bland annat olika definitioner av fenomenet skolattacker, och erfarenheter från skolattacker internationellt och i Sverige.
I betänkandet Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69) föreslås att skolan ska få skyldigheter att i vissa fall lämna uppgifter till brottsbekämpningen. I betänkandet anges att de brottsbekämpande myndigheterna, främst Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, har behov av ett ökat informationsflöde från skolan, bland annat från elevhälsan, till exempel underrättelseinformation om attentatshot.
Det är som väl är ovanligt med skolattacker i Sverige. Oro för en förestående skolattack är däremot relativt vanligt. I vissa fall visar det sig efter en kortare utredning, till exempel efter samtal med den individ som oron gäller, att oron var obefogad. I andra fall kan samtalet i sig, eventuellt i kombination med andra åtgärder, göra att ett verkligt hot om en skolattack kan avstyras.
Våra intervjuer har visat att det finns en medvetenhet bland rektorer och övrig skolpersonal om risken för att skolan ska utsättas för en skolattack. Ett fåtal allvarliga skolattacker har genomförts i Sverige, och dessa har rönt stor uppmärksamhet och av allt att döma bidragit till en större riskmedvetenhet inför grövre våldsdåd vid landets skolor. Den uppmärksamhet som de genomförda skolattackerna fått har sannolikt bidragit till att skolpersonal i mötet med enskilda elever i större utsträckning än tidigare ger akt på tecknen som skulle kunna tyda på en förestående skolattack. På motsvarande sätt har antagligen personal inom socialtjänsten, Polismyndigheten och hälso- och sjukvården en skärpt uppmärksamhet på individer som uttalar hot mot skolor eller på annat sätt företer tecken som kan misstänkas tyda på en planering inför ett attentat mot en skola.
Enligt muntliga uppgifter från CVE har CVE hanterat i storleksordningen 80–90 ärenden om oro för skolattacker under perioden den 16 augusti 2022 fram till början av oktober månad 2023. Det är oftast rektorer, lärare eller socialsekreterare som tar kontakt med CVE i ärenden om oro för skolattacker. CVE upplever att det har blivit fler samtal från skolorna om oro för skolattacker.
Utförliga beskrivningar av behovet av samverkan i ärenden om oro för skolattacker återfinns i vårt delbetänkande Samhället mot skolattacker (SOU 2023:28).
Samverkan är en viktig komponent i såväl det bredare brottsförebyggande arbetet som i arbetet att förhindra och försvåra skolattacker. I kapitel 10 redovisar vi våra bedömningar gällande behovet av samverkan mellan skolan och andra aktörer både på strategisk nivå och i individärenden mera generellt i brottsförebyggande frågor.
I detta kapitel lämnar vi ytterligare bedömningar gällande skolans behov av stöd från Polismyndigheten i ärenden om oro för skolattacker. Därutöver lämnar vi en bedömning som gäller Polismyndighetens uppföljning och analys av samt interna kommunikation om ärenden som gäller skolattacker.
15.2. Skolan behöver stöd av Polismyndigheten vid ärenden om oro för skolattacker
Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att ge Polis-
myndigheten i uppdrag att förbättra kontaktvägarna mellan skolorna och Polismyndigheten på lokal nivå samt att förbättra uppföljningen, analysen och den interna kommunikationen om planerade och/eller avvärjda skolattacker. På så sätt kan det förebyggande arbetet mot våldsdåd i skolväsendet stärkas.
15.2.1. Skolorna behöver bra kontaktvägar till Polismyndigheten
Skolan har i många fall en viktig men på flera sätt svår uppgift i arbetet med att förebygga eller förhindra skolattacker. Det är självklart att skolan kontaktar Polismyndigheten vid en akut situation som innebär ett hot om en förestående skolattack. Men det är också viktigt att skolan och rektorn vid behov får stöd från Polismyndigheten i ärenden om oro för skolattacker som i och för sig är allvarliga men utan att vara av akut karaktär.
Inte sällan är det skolan som tidigt uppmärksammar och känner oro för att en individ ska genomföra en skolattack. Det är till exempel vanligt att extrema åsikter eller rasism framkommer i samband med undervisningen i samhällsorienterande ämnen. I sådana fall måste läraren ge akt på och reagera på det som sägs, men samtidigt vara medveten om att det råder yttrande- och åsiktsfrihet.
Det förekommer också att socialtjänsten, Polismyndigheten, vårdnadshavare eller andra personer i individens närhet tar kontakt med skolan efter att ha uppmärksammat tecken på radikalisering och våldsfascination hos en elev.
Rektorn har en viktig roll i skolans arbete med att förebygga eller dämpa oron för en skolattack. En svårighet för rektorn är att bedöma vilka på skolan som ska involveras i det förebyggande arbetet i ett enskilt elevärende om oro för en skolattack. En alltför stor krets personer kan leda till att sekretessreglerad information i ärendet läcker. Å andra sidan kan rektorn få kritik om han eller hon inte informerar i en situation som potentiellt kan innebära en hotbild mot skolan. En lösning kan vara att rektorn samlar en mindre grupp för att hantera ett elevärende om oro för en skolattack, där huvudskyddsombudet och exempelvis representanter för elevhälsan ingår.
I ärenden om oro för en skolattack hamnar fokus naturligen på den individ som är föremål för oro. Men rektorn måste även tänka på konsekvenserna för andra elever. En svårighet är att avgöra vilken information som ska lämnas till andra elever och vårdnadshavare, och i vilket skede.
Flera rektorer som vi varit i kontakt med uppskattar att ha en nära kontakt med en polis, för att diskutera bland annat ärenden om oro för skolattacker. Några av de rektorer som inte har tillgång till en sådan resurs har beklagat detta. Enligt uppgift var det vanligare tidigare att skolor hade så kallade kontaktpoliser, som arbetade brottsförebyggande, i samarbete med skolorna. I dag har vissa skolor tillgång till en sådan resurs, medan andra är hänvisade till att ringa Polismyndighetens centrala växel via numret 114 14 för att få kontakt med Polismyndigheten, om inte ärendet är akut. Funktionen områdespolis inrättades, tillsammans med kommunpolis, i samband med omorganisationen av Polismyndigheten 2015. Syftet var att säkerställa kontinuitet i det lokala polisarbetet i varje lokalpolisområde. Vår bild är att områdespoliserna eller kommunpoliserna inte på samma sätt som de kontaktpoliser som fanns tidigare har möjlighet att ha en nära och kontinuerlig kontakt med enskilda skolor, även om bilden varierar mellan olika skolor och mellan skilda delar av landet.
Den 19 augusti 2021 genomfördes en allvarlig skolattack på Källebergsskolan i Eslöv. Polismyndigheten hade informerat skolans rektor strax innan händelsen om att den individ som senare utförde skolattacken i ett chatforum på Internet hade utgett sig för att vara
australiensare, och i detalj beskrivit hur han skulle utföra en skolattack i Australien. Polismyndigheten bedömde dock att det inte fanns tillräcklig grund för ett polisiärt agerande med anledning av informationen, utöver att informera skolan. Liknande situationer kommer sannolikt att uppstå även framgent, det vill säga situationer där det finns en befogad oro för en skolattack, men utan tillräcklig grund för ett polisiärt ingripande. Det föreligger då ett uppenbart behov av en fortsatt nära och kontinuerlig kontakt mellan den berörda skolan och lokalt verksam polis för att ge skolan stöd i de överväganden som föranleds av informationen. Nya omständigheter som framkommer kan göra att situationen kräver skyndsamma beslut och bedömningar. Det är därför angeläget att det bland annat för dessa situationer finns bra kontaktvägar in till Polismyndigheten på lokal nivå.
15.2.2. Polismyndighetens överblick över och kommunikation om skolattacksärenden behöver förbättras
En bra överblick och analys av skolattacksärenden från Polismyndighetens sida, och en bra kommunikation inom Polismyndigheten om dessa ärenden, kan i förlängningen förbättra det förebyggande arbetet mot hot och våld i skolväsendet.
I var och en av landets sju polisregioner hanteras inom ramen för Polismyndighetens underrättelseverksamhet ärenden om oro för skolattacker kontinuerligt, enligt muntliga uppgifter vi fått del av från Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa). Många ärenden kan avskrivas efter en kortare utredningsinsats eller samtal med den som anmält oro. Till saken hör att särskilt barn eller unga vuxna inte sällan uttalar hot av olika slag, utan att mena allvar. Samtidigt finns givetvis alltid en risk för att ett reellt hot inte tas på allvar.
Polismyndigheten uppger att ärenden om oro för skolattacker främst härrör från högstadie- eller gymnasieskolor, men det förekommer även ärenden från skolmiljöer med elever i mellanstadiet.
Polismyndigheten har svårt att skatta antalet förberedelser och försök till skolattacker i Sverige. Fullbordade attacker är av lätt insedda skäl enkla att identifiera. Förberedelser och försök till skolattacker är vanligare och det viktiga med dem är att de på ett eller annat sätt avstyrs eller avbryts innan brotten når sin fullbordan.
Polismyndigheten har enligt muntliga uppgifter som lämnats till vår utredning olika sätt för att bedöma förekomsten av förberedelser
och försök till skolattacker. Tyvärr sker detta med stöd av system som inte är kompatibla med varandra. Nedan redogörs för olika sätt som myndigheten använder sig av för att bilda sig en uppfattning om omfattningen av förberedelser eller försök till skolattacker.
Noa har för närvarande information om förberedelser och försök till skolattacker från de flesta av Sveriges sju polisregioner. Informationen visar att förberedelser eller försök till skolattacker är ett spritt fenomen. Noa uppger att Polismyndigheten i sin underrättelseverksamhet tar emot information från flera av varandra oberoende aktörer, om individer som i olika fora uttrycker en vilja till att genomföra en skolattack. En uppskattning från Polismyndigheten ger vid handen att de agerar på ett eller annat sätt i 20–25 procent av de inkomna fallen. Information om enskilda individers tankar och idéer om en skolattack kommer till Polismyndighetens underrättelseverksamhet, varje vecka.
Utöver information inom Polismyndighetens underrättelseverksamhet kan information om planer på en förestående skolattack även genereras i samband med förundersökningar. Någon anmäler ett brott som går ut på att en skolattack är i vardande och anmälan utreds därefter inom ramen för en förundersökning. Dock finns inte brottsrubriceringen skolattack. Brotten kodas i Polismyndighetens anmälningsrutin som exempelvis förberedelse eller försök till eller fullbordade brottsbalksbrott. Det kan röra sig om exempelvis mord, förberedelse/försök till mord, allmänfarlig ödeläggelse, förberedelse/ försök till allmänfarlig ödeläggelse och olaga hot.
Det är inte bara i underrättelse- respektive utredningsverksamhet som information kan inkomma till Polismyndigheten. Information kan också inkomma till tjänstgörande personal i exempelvis ett lokalpolisområde. Inte sällan kommer informationen till befattningshavare som innehar tjänster som områdes-, kommun- eller ingripandepoliser. Gången är i normalfallet att informationen antingen ska leda till en anmälan eller, givet att det finns tillräcklig substans och bearbetningsbar information, till ett underrättelseuppslag. Men det finns ett mörkertal. Av olika skäl kommer inte all kunskap om en planering av en skolattack in till Polismyndigheten, varken till utrednings- eller underrättelseverksamheten.
Polispersonal kan i sitt förebyggande arbete, framför allt med andra aktörer, såsom skolan och socialtjänsten, arbeta förebyggande på basis av den inkomna informationen och med hjälp av andra kom-
petenser avvärja en planerad attack. Exempelvis kan en områdespolis få ett mejl från Redex med en anmodan om att få samtala med/kring en viss individ (Redex-modellen, som beskrivs i vårt första delbetänkande, innebär ett samarbete mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i frågor om våldsbejakande extremism, med bland annat för ändamålet upprättade funktioner bemannade av personal från båda myndigheterna). En kontakt från Redex dokumenteras inte på annat sätt än att informationen finns kvar hos Redex och/eller hos Säkerhetspolisen.
Än svårare blir det när information överlämnas från en rektor/ lärare till polispersonal. Om poliser i olika former av tjänstgöring inte skriver anmälningar och/eller underrättelseuppslag på basis av den inkomna informationen, förs den inte vidare. I det rent förebyggande polisarbetet saknas mät- och granskningsbara avrapporteringsytor. Det innebär att informationen enbart ligger i de enskilda tjänstepersonernas eget minne.
Polismyndigheten kan också få information om skolattacker via Polismyndighetens ledningscentraler. Beroende på hur informationen bedöms kan agerandet på basis av informationen variera. I vissa fall kan uppgifterna bedömas som oseriösa eller på annat sätt icke trovärdiga. I andra fall skickas polispersonal som kan lösa uppgiften på ovan omnämnda sätt, det vill säga genom att skriva underrättelseupplag, genom utredning eller genom att arbeta brottsförebyggande. Det finns ingen kodning för fenomenet skolattacker i ledningscentralernas datasystem. För att kunna bilda sig en uppfattning måste manuell bearbetning ske. Men den bearbetningen måste ske skyndsamt eftersom ledningscentralernas information gallras relativt snabbt, med följden att sökbarheten försämras.
Att få fram statistik från samtliga polisiära sätt att hantera förekomsten av förberedelser och försök till skolattacker är med de polisiära systemen inte möjligt. Datasystem, arbetssätt och lagstiftning medger inte det. Men den statistik som går att få fram inom underrättelseverksamheten indikerar en allvarlig problembild som sannolikt skulle vara ännu allvarligare om information från samtliga verksamheter och kompetenser inom polisen kunde sammanställas.
En hel del information och kunskap om planer på skolattacker finns alltså inom Polismyndighetens underrättelseverksamhet Även information om annan brottslighet kommer dit. All underrättelseinformation är givetvis inte möjlig eller lämplig att dela internt inom
Polismyndigheten i varje givet skede, men enligt vår bedömning är det i vissa fall en brist att underrättelseinformation inte delas internt inom myndigheten. Att placera personal inom underrättelsetjänsten med kunskap om hur förundersökningar bedrivs och med insikter i brottsförebyggande arbete skulle kunna överbrygga det faktum att information som borde ha kunnat lämnats vidare ibland stannar inom underrättelsetjänsten.
Vi bedömer sammanfattningsvis att regeringen bör överväga att ge Polismyndigheten i uppdrag att förbättra – kontaktvägarna mellan skolorna och Polismyndigheten på lokal
nivå, – uppföljningen och analysen av ärenden om planerade och/eller
avvärjda skolattacker, och – den interna kommunikationen om skolattacksärenden.
16. Skolans ansvar för säkerhetsarbete
16.1. Skolan ska bedriva ett aktivt säkerhetsarbete till skydd mot olika typer av brott
Denna utredning tillsattes med syftet att barn, elever, lärare, rektorer och annan personal ska ha en säker och trygg utbildnings- och arbetsmiljö (dir. 2022:86). Utredningen hade från början inriktning mot att förebygga, förhindra och försvåra skolattacker. Genom tre tilläggsdirektiv (dir. 2023:22, 2023:120, 2024:7) har det ursprungliga syftet utvidgats med olika frågeställningar som handlar om att motverka alla former av brott inom skolväsendet och i samhället, det vill säga inte enbart skolattacker eller grövre våldsdåd.
Vi bedömer att förskolor, skolor och fritidshem behöver bedriva ett aktivt säkerhetsarbete för att skydda barn, elever och personal mot olika former av brott. Förskolor, skolor och fritidshem behöver också ge sitt bidrag till samhällets arbete med att förebygga och motverka brott. Med säkerhetsarbete avses i denna utredning arbete för att motverka brott i skolan och i samhället.
Vi lägger i det följande flera förslag med syftet att involvera skolväsendet i ett arbete för att motverka brottslighet och öka säkerheten inom skolan och i samhället i större utsträckning och mera systematiskt än vad som är fallet i dag. Förslagen har sin grund i de bedömningar som redovisats i kapitlen 10–15. I dessa kapitel har vi redovisat våra bedömningar gällande skolväsendets roll och ansvar när det gäller att förebygga barns och ungas framtida brottslighet, när det gäller att förebygga brott i skolmiljön och beträffande rollen som samverkanspart i det brottsförebyggande arbetet. Vidare har vi redovisat våra bedömningar gällande skolväsendets beredskap att hantera våldssituationer. Vi har även redovisat våra bedömningar gällande tillträdesbegränsningar i förskolan, skolan och fritidshemmet.
Därutöver har vi redovisat våra bedömningar gällande skolpersonalens möjligheter att undersöka elevernas väskor och skåp. Vidare har vi redovisat våra bedömningar gällande polisanmälningar och andra åtgärder från skolans sida när brott inträffat i skolmiljön. Slutligen har vi fäst uppmärksamhet på vikten av Polismyndighetens stöd till skolorna i ärenden om oro för skolattacker.
Våra förslag nedan innebär sammantaget ett nytt ansvarsområde för skolväsendet. Det nya ansvaret är väl förenligt med skolans värdegrundsuppdrag. En viktig beståndsdel i detta uppdrag är att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Vi bedömer att ett aktivt säkerhetsarbete till skydd mot olika former av brott i enlighet med utbildningens syfte kommer att främja barns och elevers utveckling till ansvarskännande individer och medborgare.
Sett ur ett skolhistoriskt perspektiv är det ingen ny tanke att skolväsendet på olika sätt ska bidra till att motverka brottslighet. Det har till exempel under lång tid funnits ett samarbete mellan skolan och Polismyndigheten, även om samarbetet har varierat i intensitet från tid till annan.
Det nya ansvarsområdet består av ett antal komponenter som tillsammans väsentligt stärker skolans säkerhetsarbete och skydd mot brottslighet. Förslagen är ett utflöde av i grunden samma synsätt, det vill säga att förskolan, skolan och fritidshemmet måste ta ett tydligt ansvar för säkerheten i skolmiljön.
16.2. Det finns behov av ett nytt kapitel i skollagen
Utredningens bedömning: Det finns inget kapitel i skollagen
som lämpar sig för en reglering av skolväsendets säkerhetsarbete.
Utredningens förslag: Ett nytt 5 a kapitel införs i skollagen
(2010:800) som innebär att skolväsendet ska arbeta brottsförebyggande genom att utföra vissa närmare beskrivna uppgifter samt ger skolväsendet både möjlighet och skyldighet att arbeta med vissa säkerhetsfrågor.
Vi föreslår ett antal bestämmelser som ska stärka skolväsendets ansvar för brottsförebyggande frågor och för säkerhetsarbete. Bestämmelserna bör placeras i ett nytt kapitel i skollagen. Vi har övervägt möjligheterna att införa tillägg i befintliga kapitel i skollagen, men kommit fram till att det inte är en lämplig lösning.
Om våra förslag skulle införas i ett befintligt kapitel i skollagen ligger det närmast till hands att det skulle göras i kapitel 5 som handlar om trygghet och studiero. Den centrala bestämmelsen finns i 5 kap. 3 § och stadgar att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero och att huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero.
Begreppet trygghet är således centralt för förståelsen. I förarbetena återkommer ett resonemang som skiljer mellan trygghet och studiero. Där trygghet framför allt kopplas samman med arbetet mot kränkande behandling och arbetet med normer och värden, är studiero tydligt relaterat till undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och tillgång till stöd (prop. 2021/22:160 s. 37 samt 41). Samtidigt uttalas att begreppet trygghet har en vidare betydelse än begreppet säkerhet och att arbetet med trygghet i skolan innefattar ”såväl att skapa en säker miljö som att förebygga och motverka kränkningar och arbeta främjande med normer och värden” (prop. 2021/22:160 s. 42).
I författningskommentaren till bestämmelsen förtydligas vad det förebyggande arbetet för att skapa trygghet och studiero kan innefatta.
Ett förebyggande arbete innebär bl.a. att skolor och huvudmän följer upp elevernas såväl trygghet som studiero. Det innebär även att skolor och huvudmän analyserar vilka hinder som finns för att elever ska vara trygga och ha studiero och aktivt verkar för att dessa hinder undanröjs. Det kan bl.a. innebära att skolan förebygger ordningsstörningar genom väl förankrade ordningsregler och ett gemensamt förhållningssätt bland personalen och utveckling av det pedagogiska ledarskapet i klassrummet (prop. 2021/22:160 s. 229).
Trygghet är alltså tänkt som ett begrepp som ska omfatta bland annat säkerhet. Det är emellertid i viss mån oklart vilket egentligt ansvar för säkerhetsfrågor som följer av stadgandet. Denna oklarhet framträder framför allt när den allmänna bestämmelsen i 5 kap. 3 § skollagen läses mot de övriga bestämmelser som finns i kapitlet.
Huvuddelen av kapitlet är ägnat åt ordningsregler samt disciplinära och andra särskilda åtgärder. Dessa bestämmelser handlar huvudsakligen om åtgärder och befogenheter som skolan har att agera mot elever, till exempel genom att besluta om ordningsregler eller att vidta disciplinära åtgärder mot elever som stör undervisningen eller liknande. Det finns däremot inga bestämmelser i kapitlet som berör andra typer av säkerhetsfrågor. Reglerna kan alltså sägas syfta till att upprätthålla skolans ”inre” ordning, men det saknas regler kring skolans agerande för att förebygga osäkerhetsmoment som härrör från utanför skolmiljön. Här framgår alltså en betydande skillnad mellan den föreliggande regleringen och våra uppdrag om exempelvis beredskap för grova våldsdåd eller tillträdesbegränsningar.
Att fokus vid utformandet av bestämmelserna har varit skolans befogenheter att använda disciplinära åtgärder framgår av motiveringen till att förskolan lämnats utanför regleringen.
Bestämmelserna om trygghet och studiero ska, om inte annat anges, gälla för samtliga skolformer utom förskolan och fritidshemmet. Även förskoleklassen är i de flesta fall undantagen, då regeringen bedömer att reglerna inte kan användas för så unga elever. Det är dock självklart att även i dessa skolformer ska olämpligt beteende stävjas och vårdnadshavare informeras (prop. 2009/10:165 s. 321).
Regeringen återkom till frågan i samband med lagändringar år 2022.
Bestämmelsen om de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första stycket är således i dag inte tillämplig i förskolan. Förskolans verksamhet skiljer sig på betydande punkter från skolans och fritidshemmens. Det gäller sättet att bedriva utbildningen, barnens mognadsnivå och inslagen av rent fysisk omsorg i förskolepersonalens arbete. Bestämmelserna i skollagen om trygghet och studiero, med fokus på disciplinära åtgärder, passar därför inte för förskolans verksamhet. Regeringen anser mot denna bakgrund att förskolan, liksom hittills, inte bör omfattas av bestämmelsen i 5 kap. 6 § första stycket (prop. 2021/22:160 s. 147).
Det är mot denna bakgrund inte möjligt att förstå det allmänna stadgandet i 5 kap. 3 § som ett mer generellt eller bredare säkerhetsansvar än vad de följande specifika bestämmelserna ger uttryck för. Om så vore fallet borde även förskolan rimligen ha omfattats. De ovan återgivna resonemangen i förarbetena förutsätter i stället att reglerna om trygghet och studiero förstås som i huvudsak en uppsättning disciplinära åtgärder. Vi bedömer därför att det inte är lämp-
ligt att placera våra förslag, som rör ett bredare säkerhetsarbete i skolväsendet, i kapitel 5.
Även om vissa av våra förslag har beröringspunkter med ansvaret att arbeta mot kränkande behandling i kapitel 6 gör vi bedömningen att frågor om brottslighet generellt och säkerhetsarbete inte passar in i detta kapitel.
Ytterligare ett kapitel som kan vara aktuellt att överväga för placering av de nya bestämmelser som vi föreslår är kapitel 29, som innehåller övriga bestämmelser. Med anledning av att vi föreslår ett antal bestämmelser som har tydliga beröringspunkter med varandra framstår det dock inte som lämpligt att placera dessa i kapitel 29 eftersom detta kapitel innehåller olika typer av bestämmelser med varierande syften och innebörd. Som exempel kan nämnas regler om bosättning, hemkommun och utlandssvenska elever samt reglering av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar och skyldighet att anmäla till, och samverka med, socialtjänsten.
Vi bedömer därför att bestämmelserna ska placeras i ett nytt kapitel i skollagen. De förslag vi lämnar är förvisso av skiftande karaktär, på så sätt att vissa har en tydligt brottsförebyggande inriktning, medan andra mer rör säkerhetsfrågor. Ett övergripande syfte med förslagen är dock att motverka brottslighet i skolmiljön och tillförsäkra barn, elever och personal en trygg och säker skolmiljö. De föreslagna bestämmelserna har visserligen kopplingar till skolans befintliga uppdrag, men genom att samordna dessa i ett eget kapitel tydliggörs brottsförebyggande frågor och säkerhetsfrågor som ett uttalat ansvarsområde för skolan.
Vi har övervägt möjligheten att placera de nya bestämmelserna i en ny lag, utanför skollagen. Vi har dock funnit att övervägande skäl talar emot detta, eftersom det finns stora fördelar med att skolans arbete och ansvar så långt det är möjligt regleras i skollagen. Det underlättar den praktiska tillämpningen om berörda aktörer i så stor utsträckning som möjligt kan använda sig av skollagens regler. Våra förslag kan också sägas underlätta för skolan att utföra sitt kärnuppdrag, bland annat på så sätt att en trygg och säker skolmiljö innebär större förutsättningar för elever att lära sig det de behöver. Arbetet som ska utföras med anledning av vissa av förslagen ska också integreras i skolans befintliga arbete. Även detta talar emot att placera de nya bestämmelserna i en ny lag.
Det nya kapitlet har, som framgår ovan, beröringspunkter med skolans befintliga skyldigheter att arbeta med trygghet och studiero och även med skyldigheterna att arbeta mot kränkande behandling. Mot bakgrund av systematiken i skollagen är det lämpligt att det nya kapitlet placeras i anslutning till dessa bestämmelser. Vi bedömer att de nya bestämmelserna har närmast anknytning till bestämmelserna om trygghet och studiero. Det innebär att kapitlet ska vara ett nytt 5 a kap.
Alla förslag till nya bestämmelser som vi beskriver i detta kapitel, utom de i avsnitt 16.3.7, är avsedda att föras in i det nya kapitlet i skollagen.
Att enbart reglera en skyldighet för skolväsendet att utföra en uppgift utan att närmare beskriva vad uppgiften består i, ger en flexibel reglering med stora möjligheter till anpassning vid tillämpningen. Däremot ger sådana bestämmelser inte någon vägledning för skolväsendet i fråga om vad som förväntas av detta. Det blir också svårt att följa upp konsekvenserna av en sådan reglering och även att utöva tillsyn. De skyldigheter som de föreslagna bestämmelserna föreskriver bör därför i någon mån konkretiseras och tydliggöras redan i lagtexten. Vi beskriver närmare hur detta ska ske avseende respektive förslag i de kommande avsnitten.
Begreppet skola använder vi i många sammanhang som ett förenklande samlingsbegrepp. Om inte annat framgår avser vi då förskola, skola (inklusive kommunal vuxenutbildning) samt fritidshem. Förskole- och skolenheter inkluderar de fritidshem som är knutna till dessa.
16.3. Skolan ska bedriva ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs bestämmel-
ser som innebär att det på alla förskole- och skolenheter ska bedrivas ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Det betyder att alla förskole- och skolenheter ska göra en kartläggning av den brottslighet som förekommer i samband med verksamheten. Resultatet av kartläggningen ska analyseras och sammanställas i en lägesbild. Med lägesbilden som underlag ska ställning tas till behovet av åtgärder för att förebygga brott i anslutning till verksamheten
och en åtgärdsplan upprättas. Minst en gång om året ska lägesbilden uppdateras och åtgärdsplanen följas upp. Arbetet ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras med annat liknande arbete som förskolorna, skolorna och fritidshemmen är skyldiga att utföra. Huvudmannen ansvarar för att arbetet blir utfört.
Vår bedömning är att skolväsendets ansvar för brottsförebyggande arbete bör innefatta en skyldighet för huvudmän att säkerställa att det på alla förskole- och skolenheter bedrivs ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Kunskap om vilken typ av brottsproblem det är som ska förebyggas utgör utgångspunkten för ett sådant strukturerat arbete. Såsom vi konstaterat, se avsnitt 10.3, behöver det därför inom alla förskole- och skolenheter kartläggas vilken brottslighet som förekommer i samband med verksamheten. Efter analys av resultatet behöver ställning tas till vilka åtgärder som är befogade och ändamålsenliga för att förebygga de problem som identifieras. Utgångspunkten är att åtgärderna ska vara baserade på bästa tillgängliga kunskap om vad som visat sig effektivt när det gäller att förebygga den typ av problem som identifieras. Därtill behöver arbetet följas upp.
16.3.1. En lägesbild ska tas fram
Den kartläggning som alla skolor ska göra ska avse brott, det vill säga handlingar som är belagda med straff i svensk lagstiftning. På så sätt är brott ett mer tydligt avgränsat begrepp än till exempel mobbning och kränkande behandling, som är begrepp som ofta används i skolsammanhang. Det finns både handlingar som kan utgöra mobbning eller kränkande behandling utan att vara brottsliga och brottsliga handlingar som inte utgör mobbning eller kränkande behandling. Att det är brottslighet som ska kartläggas enligt den föreslagna bestämmelsen hindrar naturligtvis inte att olika former av ordningsstörningar och andra icke önskvärda beteenden också uppmärksammas.
Avgränsningen till brottslighet som har samband med verksamheten ansluter till den som görs i 6 kap. 10 § skollagen (2010:800) om skyldighet att anmäla fall av kränkande behandling och till den som vi föreslår när det gäller skolans skyldighet att anmäla misstänkta brott till Polismyndigheten, se avsnitt 16.7. Till skillnad från dessa bestämmelser är tillämpningsområdet inte begränsat till hand-
lingar som utförs av eller drabbar elever. När det gäller genomförandet av den nu aktuella kartläggningen är behovet av en tydlig avgränsning emellertid väsentligt mindre. Kartläggningen ska utgöra underlag för beslut om åtgärder för att förebygga att brott begås i eller med anknytning till skolmiljön. Behovet av sådana åtgärder inklusive skolans ansvar för att säkerställa att de vidtas är viktiga ingångsvärden som också behöver beaktas i sammanhanget.
Som framgått av avsnitt 3.2 finns det vissa skolor, i bemärkelsen en sammanhållen fysisk enhet, som består av flera skolenheter. Till exempel kan en skola innefatta ett högstadium, som utgör en skolenhet, och ett låg- och mellanstadium som utgör en annan. De olika enheterna kan ha olika rektorer och till och med olika huvudmän. Mot den bakgrunden och då situationen kan se olika ut för de olika enheterna bör kravet på att en lägesbild ska tas fram gälla varje enskild förskole- och skolenhet. Det kan vara så att lägesbilderna i dessa fall kommer att se likadana ut och ingenting hindrar givetvis att arbetet med att vidta brottsförebyggande åtgärder sker samordnat mellan flera enheter.
Den brottslighet som ska kartläggas kan gälla brott mellan elever eller mellan elever och personal såsom våld, hot, sexuella trakasserier, stöld och andra tillgreppsbrott. Det kan också handla om narkotikabrott och brott som riktar sig mot förskolan eller skolan som målsägande, exempelvis olika typer av skadegörelsebrott. Även brott som inte bara eller direkt är kopplade till skolmiljön bör ingå i kartläggningen, till exempel om det kommit till skolans kännedom att det regelmässigt förekommer ringa stölder i närliggande butiker under skoltid, mer omfattande brottslighet på sociala medier som involverar elever på skolan eller att skolmiljön används för rekrytering av unga till kriminella nätverk eller till våldsbejakande extremistmiljöer. Det kan också vara så att det förekommer brott som är kopplade till miljön men inte till skolans elever eller personal, såsom till exempel att det förekommer brottslighet i nära anslutning till en förskolas område. För delar av skolverksamhet som inte bedrivs i en tydligt avgränsad fysisk miljö är det sambandet med verksamheten som avgör kartläggningens omfattning.
Syftet med kartläggningen är inte att identifiera enskilda brottstillfällen eller individer som kan misstänkas ha begått brott. För sådana enskilda fall har skolan också ett ansvar, vilket vi bland annat behandlar i kapitel 7 och avsnitt 16.7. I det kunskapsbaserade brotts-
förebyggande arbete som avses här handlar det snarare om att göra en samlad inventering och beskrivning för att kunna identifiera och adressera mönster av brottsproblem, till exempel avseende vissa brottstyper eller vissa särskilt brottsutsatta platser eller sammanhang i skolmiljön. Det säger sig självt att förekomsten av sådana brottsproblem kommer att variera bland annat beroende på vilken skolform det gäller, exempelvis torde de vara betydligt mindre vanliga i förskolan, komvux eller i fritidshemmet. Enhetens storlek kan också ha betydelse. Även analysen och behovet av åtgärder kommer följaktligen att se mycket olika ut. Handlar det till exempel om problem med narkotikaförsäljning inom eller nära en förskolas område torde det framför allt vara aktuellt att genom situationella åtgärder påverka förutsättningarna för en sådan verksamhet. I de planerade åtgärderna kan också ingå att involvera andra aktörer. Finns det inga brottsproblem på enheten finns det naturligtvis inte heller något behov av analys eller åtgärder.
Argument kan anföras för att undanta till exempel förskolorna från kravet på ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Vi gör emellertid bedömningen att det finns ett värde i att frågor om brott och brottslighet i skolmiljön uppmärksammas även i förskolorna och i vårt uppdrag ingår dessutom att föreslå hur ett lagstadgat ansvar för det brottsförebyggande arbetet kan utformas för hela skolväsendet, det vill säga alla skolformer och fritidshemmet Såsom framhållits får arbetets former och omfattning givetvis anpassas efter de förutsättningar som gäller för den enskilda enheten.
Många skolor genomför trygghetsundersökningar och andra enkätstudier bland eleverna. Dessa kan vara viktiga källor i kartläggningsarbetet. Som framgått, se avsnitt 5.2, definieras trygghet i kriminologiska sammanhang oftast som upplevelsen av risken för att utsättas för brott emedan säkerhet handlar om den faktiska risken för att utsättas. En allmän upplevelse av trygghet eller otrygghet kan också vara påverkad av helt andra faktorer än risken för brott. Eftersom det brottsförebyggande arbetet tar sikte på säkerheten, det vill säga att minska risken för att brott faktiskt ska inträffa, kan de trygghetsenkäter som används i skolorna behöva kompletteras med frågor som gör det tydligt att det är den faktiska förekomsten av brott som efterfrågas. Uppgifter från skolans personal är givetvis en annan viktig källa. Även extern information, såsom uppgifter till skolan från kommunen, polisen, socialtjänsten, civila samhällets organisationer och
lokalt näringsliv, kan bidra till att kartläggningen blir så fullständig och rättvisande som möjligt.
16.3.2. En åtgärdsplan ska upprättas
Förebyggande arbete tar sikte på orsaker till och förutsättningar för det fenomen som ska förebyggas. Resultatet av den kartläggning som gjorts behöver därför analyseras bland annat vad gäller detta. Som framgått kan orsakerna till brottsligheten vara en komplicerad fråga att besvara och djupet i analysen behöver förhållas till det. Men det är viktigt att den görs. Den så kallade rutinaktivitetsteorin, se avsnitt 5.3, kan fungera som en utgångspunkt i analysarbetet.
Utifrån den lägesbild som tagits fram behöver förskolan, skolan eller fritidshemmet ta ställning till vilka åtgärder som är påkallade. För många typer av problem och situationer finns det metoder att använda som i utvärderingar visat sig framgångsrika. Dessa bör användas i första hand. För att åstadkomma ett effektivt brottsförebyggande arbete är det också viktigt att reflektera kring möjligheterna både med socialpreventiva åtgärder, det vill säga sådana som tar sikte på individers motivation att begå brott, och åtgärder inom området situationell prevention, det vill säga sådana som tar sikte på möjligheterna att begå brott.
De åtgärder som förskolan, skolan eller fritidshemmet avser att vidta för att förebygga brott i samband med verksamheten ska dokumenteras i en plan. Som framhållits kommer planen att se olika ut för olika enheter och finns det inga brottsproblem finns givetvis inte heller behov av några åtgärder. Av planen bör inte bara själva åtgärden framgå utan även uppgifter om till exempel vem eller vilka som ansvarar, när åtgärder ska vara genomförda och när uppföljning ska ske.
16.3.3. Uppföljningar ska göras
Att följa upp planen och de vidtagna åtgärderna utgör en viktig del i processen. Det är först när detta sker som det går att avgöra hur arbetet har fungerat och få underlag för fortsatta ställningstaganden, exempelvis om vilka åtgärder som bör fortsätta, utvidgas, justeras eller avbrytas. Att genomföra en utvärdering ställer högre krav i flera
avseenden men kan i gengäld ge en väsentligt mer fördjupad bild av vilka effekter en viss åtgärd lett till och varför. Detta kan vara av stort värde både för den enskilda skolan och för att bygga upp den gemensamma kunskapsbanken på området. Uppföljningen av hur arbetet generellt och enskilda åtgärder specifikt har fungerat samt hur olika brottsproblem som identifierats eventuellt har förändrats görs med fördel kontinuerligt och åtminstone en gång om året ska en samlad uppdatering av lägesbilden och uppföljning av åtgärdsplanen göras.
16.3.4. Huvudmannen ansvarar
Huvudmannen har ansvar för flera närliggande frågor såsom för att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete (4 kap. 3 § skollagen), ett arbete för att förebygga trygghet och studiero (5 kap. 3 § andra stycket skollagen) samt att det vidtas åtgärder för att förebygga kränkande behandling (6 kap. 7 § skollagen). Huvudmannen bör även ansvara för att det bedrivs ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete enligt den föreslagna regleringen. Det praktiska genomförandet av arbetet måste naturligtvis ske på den enskilda förskole- eller skolenheten och under rektors arbetsledning.
16.3.5. Arbetet ska integreras med annat liknande arbete
Inom skolans verksamhet förekommer flera olika former av analys- och planeringsarbete av relevans för det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbete som skolor enligt vårt förslag ska vara skyldiga att utföra. På övergripande nivå gäller det exempelvis det systematiska kvalitetsarbetet (4 kap. 3 § skollagen [2010:800]) och det systematiska arbetsmiljöarbetet (3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen [1977:1160]) och på mer operativ nivå kan det handla om arbetet för att förebygga kränkande behandling (6 kap. 8 § skollagen) och diskriminering (3 kap. 16 § diskrimineringslagen [2008:567]).
Det finns både delar som är eller kan vara gemensamma och sådana som skiljer sig åt. Brott som innefattar våld och hot omfattas till exempel till stor del både av det systematiska arbetsmiljöarbetet och arbetet mot kränkande behandling och diskriminering emedan många andra typer av brottslighet inte gör det. Det finns flera likheter mellan den arbetsprocess som enligt kapitel 6 i skollagen gäller
för arbetet för att motverka kränkande behandling av barn och elever och den som gäller för det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet. Enligt kapitel 4 i skollagen ska det både på huvudmanna- och enhetsnivå bedrivas ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning på att de mål som finns för utbildningen ska uppfyllas. Även i detta arbete är planering, uppföljning, analys och utveckling centrala moment. Till stöd för arbetet har Skolverket, i samverkan med övriga skolmyndigheter, tagit fram ett nationellt kvalitetssystem. Systemet består av nationella målsättningar, delmål, indikatorer och framgångsfaktorer (Skolverket 2023h). Om det framöver finns anledning att komplettera systemet med komponenter som tar sikte på skolornas brottsförebyggande arbete är en fråga som får bedömas i myndigheternas fortsatta utvecklingsarbete.
Det är angeläget att skolornas brottsförebyggande arbete, så långt som det är möjligt och lämpligt, integreras med detta och annat liknande arbete som de är skyldiga att utföra. Att så ska ske bör framgå av regleringen. Först och främst är det viktigt att skolans resurser används på ett effektivt sätt. Ett integrerat arbetssätt kan också bidra till att rikta fokus mot de åtgärder som den enskilda skolan sammantaget ska genomföra, och som givetvis är helt avgörande för att faktiskt åstadkomma en positiv utveckling. Det handlar emellertid om en balansgång eftersom åtgärder som inte adresserar de egentliga problemen och orsakerna till dem eller inte bygger på bästa tillgängliga kunskap riskerar att inte heller bli effektiva.
När det gäller syfte, metoder och kunskapsbas finns ofta skillnader mellan de aktuella arbetsprocesserna. Hur de är utformade och bedrivs i praktiken varierar också mellan olika skolor. Därtill kommer att kraven och relevansen för det brottsförebyggande arbetet kan se olika ut för olika skolformer. Exempelvis kan nämnas att arbetsmiljölagstiftningen inte omfattar barn i förskola och på fritidshem. Att hitta sätt, för olika typer av skolor, att integrera relevanta arbetsprocesser till en helhet som både leder till ett effektivt resursutnyttjande och till kvalitet utifrån de olika syften som ska uppnås och den kunskapsbank som finns inom berörda områden är en utmaning som skolorna bör ges stöd i, se avsnitt 16.3.6 nedan.
Det kan även vara aktuellt och önskvärt att samordna det brottsförebyggande arbetet med annat arbete som skolorna utför eller deltar i, oavsett om det handlar om en författningsreglerad skyldighet eller inte. Såsom vi tidigare konstaterat finns det till exempel berör-
ingspunkter och synergivinster att göra i förhållande till det brottsförebyggande arbete som alla kommuner ska bedriva enligt lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Skolan är en av de aktörer som förväntas bidra med information till de kartläggningar av brottsproblemen inom en kommun som ska göras enligt denna lagstiftning. De kartläggningar som vi här föreslår ska göras på förskole- och skolenhetsnivå kommer naturligtvis kunna vara av stort värde även i arbetet på kommunnivå. Omvänt kan det vara av värde för skolorna att ta del av kommunens lägesbildsarbete, både vad gäller metod och innehåll.
Även om en integrering med annat liknande arbete ska eller bör ske måste det också gå att urskilja och följa upp hur skolan arbetat med de åligganden som den föreslagna regleringen innefattar.
16.3.6. Skolorna ska stödjas och lägesbilderna ska följas upp nationellt
Utredningens förslag: Regeringen ska ge Brottsförebyggande
rådet (Brå) och Statens skolverk i uppdrag att ta fram ett stödmaterial som beskriver hur förskolor, skolor och fritidshem på ett effektivt sätt kan genomföra det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbete som åläggs dem samt hur arbetet kan integreras med annat liknande arbete som de är skyldiga att utföra. Stödmaterialet ska också innehålla exempel på brottsförebyggande arbetssätt som kan vara särskilt relevanta ur ett skolperspektiv.
Skolverket, Socialstyrelsen, Brå och Polismyndigheten ska därutöver ges i uppdrag att lämna förslag på hur ett operativt stöd till skolor som visar sig vara särskilt brottsbelastade kan utformas och fungera. Uppdraget ska samordnas av Skolverket. Stödet ska ha formen av en insatsgrupp med möjlighet till anpassning vad gäller sammansättning och kompetenser beroende på behoven i det enskilda fallet.
Regeringen ska ge Brå i uppdrag att göra sammanställningar av skolornas lägesbilder enligt den föreslagna regleringen eller ett urval av dem, analysera resultatet samt redovisa sina slutsatser utifrån det.
Såsom vi tidigare konstaterat utgör arbetet för att motverka brott och brottslighet ett nytt ansvarsområde för skolan. Samtidigt har skolan redan ett mycket krävande kärnuppdrag av stor vikt, även ur ett brottsförebyggande perspektiv. De enskilda förskole- och skolenheterna behöver därför ges stöd när det gäller att bygga upp ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Många huvudmän har redan tillgång till den kompetens som behövs för att kunna ge sina enheter ett kvalificerat stöd eller i vart fall möjlighet och anledning att bygga upp en sådan kompetens.
Från nationell nivå är det emellertid angeläget att säkerställa att det finns ett lätt tillgängligt och praktiskt inriktat kunskapsstöd som alla förskolor, skolor och fritidshem kan ta del av. Ett sådant stödmaterial bör både innehålla beskrivningar av hur det brottsförebyggande arbete som krävs enligt den föreslagna regleringen kan bedrivas i skolmiljön och hur det på ett effektivt sätt kan integreras med annat liknande arbete som skolorna är skyldiga att utföra. Materialet behöver också förhållas till de skilda förutsättningar som gäller för olika skolformer och fritidshemmet samt för de enskilda enheterna, beroende på till exempel storlek, och lokal kontext.
Stödet bör även innehålla information om vad utvärderingar visat när det gäller effektiviteten i olika brottsförebyggande metoder och arbetssätt som kan vara särskilt relevanta att känna till ur ett skolperspektiv. Det kan till exempel gälla användningen av belysning eller kamerabevakning i brottsförebyggande syfte, program för att på gruppnivå motverka destruktiva maskulinitetsnormer och liknande. Även om kunskapsläget kontinuerligt utvecklas och bedömningar av vad som kan vara framgångsrikt eller inte kan vara svåra att göra och dessutom behöva ändras över tid så bör nationella myndigheter typiskt sett ha bättre förutsättningar att göra sådana bedömningar än enskilda huvudmän. I en fas då skolorna ska bygga upp sitt kunskapsbaserade brottsförebyggande arbete är det särskilt viktigt att skolorna ges ett brett och praktiknära stöd.
Om det finns skolor vars kartläggning visar att de tillfälligtvis eller över tid har större brottsproblem än vad en enskild huvudman och skolledning kan förväntas hantera bör staten erbjuda dem ett särskilt, operativt stöd. Stödet bör vara personellt och ha formen av en insatsgrupp. Gruppens närmare utformning, bemanning och insatser ska kunna anpassas efter den enskilda skolans särskilda situation och behov. Erfarenheterna från Skolverkets arbete med Samverkan
för bästa skola (Skolverket 2023i) liksom arbetet med förstärkningsteam inom socialtjänstens område som regeringen tagit initiativ till (S2023/02342) inklusive den danska förlagan med task forces bör kunna vara av stort intresse i sammanhanget. Skolverket, Socialstyrelsen, Brå och Polismyndigheten bör ges i uppdrag att lämna förslag på hur ett sådant stöd till särskilt brottsutsatta skolor kan utformas och fungera. Uppdraget bör samordnas av Skolverket.
De lägesbilder som ska tas fram enligt den föreslagna regleringen kan sammantaget förväntas innehålla mycket intressant information om förekomsten av brott vid landets skolor. Denna information är inte bara av värde för att generellt öka kunskapen om brott i skolmiljön, och på så sätt utgöra ett komplement till Brå:s och andra aktörers undersökningar av detta, utan också som underlag för regeringens fortsatta ställningstaganden till bland annat skolornas behov av stöd i sitt brottsförebyggande arbete. En sammanställning av lägesbilder kan till exempel visa om det finns gemensamma problem avseende till exempel en viss typ av brottslighet eller inom vissa skolformer eller geografiska områden. Brå bör därför ges i uppdrag att kontinuerligt göra sådana sammanställningar samt att analysera och dra slutsatser av resultatet. För att kunna följa utvecklingen över tid är givetvis kontinuerliga och fullständiga uppföljningar att föredra men om det finns behov av att begränsa arbetsinsatsen för Brå, minska mängden data som ska hanteras eller möjliggöra fördjupningar i särskilda delar kan olika former av avgränsningar eller tematiska uppföljningar övervägas.
16.3.7. Vikten av att respektera samhällets lagar och regler ska uppmärksammas i utbildningen
Utredningens förslag: I samtliga läroplaner görs ett tillägg som
förtydligar att utbildningen ska förmedla och förankra respekt även för de lagar och andra regler som gäller i samhället.
Vi har tidigare uppmärksammat betydelsen av individers inställning till regler och regelefterlevnad ur ett brottsförebyggande perspektiv, se avsnitt 10.2.2. Vi har också betonat skolans roll i sammanhanget samt gjort bedömningen att det finns utrymme och behov av att ytterligare tydliggöra skolans ansvar för att förmedla vikten av att de
lagar och andra regler som gäller i samhället efterlevs. Detta sker lämpligen genom ett tillägg i de inledande delarna av läroplanerna, där de grundläggande värden som ska förmedlas beskrivs. Ett sådant tillägg har stöd i 1 kap. 4 § skollagen (2010:800) som bland annat stadgar att utbildningen syftar till att främja barns och elevers utveckling till ansvarskännande individer och medborgare.
16.4. Skolan ges ett ansvar för en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer
16.4.1. Det ska bedrivas ett arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs en bestäm-
melse som reglerar huvudmannens ansvar att se till att det på förskole- eller skolenheten bedrivs ett löpande arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer.
Vi har i kapitel 11 redovisat vår bedömning att det behövs en tydligare författningsreglering av skolans ansvar för frågor om säkerhet och om beredskap att hantera allvarliga våldssituationer i skolmiljön. Vi föreslår därför att huvudmannens ansvar för dessa frågor blir föremål för en särskild reglering. Det handlar om åtgärder som syftar till att sänka sårbarheten eller minska konsekvenserna av en allvarlig våldssituation. Begreppet allvarliga våldssituationer avser såväl riktade våldsdåd av den typ som kan betecknas som skolattacker som andra fall av våldsdåd i skolan, till exempel väpnade uppgörelser som sker på eller i anslutning till skolans område.
Skolan har ett ansvar att agera mot och förhindra alla typer av våld som förekommer i skolan, bland annat mot bakgrund av tillsynsansvaret och reglerna om trygghet och studiero och skolpersonal har därvid en befogenhet enligt 5 kap. 6 § skollagen att ingripa fysiskt för att avvärja våld. Uppenbarligen måste en skola således vara beredd att agera på ett lämpligt sätt även vid lindrigare former av våld. Med allvarligare våldssituationer enligt bestämmelsen avses emellertid mer extraordinära händelser, och våldssituationer av sådant allvar att det krävs ett snabbt agerande för att skydda barn, elever och personal
från en pågående våldsutövning. Att hantera sådana händelser ställer krav på en särskild beredskap.
Vi har tidigare pekat på att utbildning, planering, övning samt i vissa fall anpassningar i den fysiska miljön eller tekniska hjälpmedel kan utgöra inslag i ett arbete för att stärka beredskapen att hantera allvarliga våldssituationer. Förutsättningarna vid olika skolor skiljer sig emellertid åt markant såväl vad gäller risker som vad gäller fysiska och resursmässiga förutsättningar. Vilka åtgärder som är påkallade och möjliga vid varje verksamhet är svårt att ange generellt och måste således i stor utsträckning lämnas åt huvudmannen att avgöra. Det går inte att avgöra vilka åtgärder som är påkallade utan att göra en riskbedömning i det enskilda fallet. En skola som bedömer att risken för en allvarlig våldssituation är hög kan ha anledning att vidta längre gående åtgärder. Genom bestämmelsen tydliggörs att skolhuvudmannen har ett ansvar att se till att det sker ett löpande arbete med frågan. Varje skolhuvudman måste således se till att frågan om beredskap att hantera våldssituationer uppmärksammas. Att arbetet ska ske löpande innebär att huvudmannen måste se till att det sker ett kontinuerligt arbete för att identifiera säkerhetsrisker och sårbarheter och att åtgärder vidtas för att minska dessa.
16.4.2. Det ska finnas en beredskapsplan som anger de åtgärder som ska vidtas vid en våldssituation
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs en bestäm-
melse som ålägger huvudmannen att se till att det vid förskole- eller skolenheten finns en beredskapsplan för allvarliga våldssituationer.
Det har uttalats att den enskilt viktigaste faktorn för ökad säkerhet är en ökad medvetenhet och kunskap hos skolpersonal, barn och elever. Främst handlar det om kunskap om vad enskilda ska göra under en händelse för att skydda sig själv och andra (MSB 2023a). Centralt för säkerhetsarbetet är därmed att det är tydligt för skolpersonal, barn och elever hur de ska agera vid en allvarlig våldssituation.
Det är således av särskild vikt att det vid varje förskole- eller skolenhet finns en planering för en allvarlig våldssituation. Vi föreslår därför att det ska gälla ett särskilt krav för huvudmannen att se till
att det finns en beredskapsplan som bland annat anger hur skolpersonal, barn och elever ska agera i en sådan situation.
Beredskapsplanen bör innehålla en planläggning för hur utrymning, inrymning och utestängning kan genomföras. Planeringen bör även inbegripa en översyn av de fysiska förutsättningarna i verksamhetens lokaler för att till exempel identifiera säkra tillflyktsplatser, samt innefatta en rollfördelning som tydliggör vem som ansvarar för en specifik uppgift när en allvarlig våldssituation uppstår. Det är vidare av vikt att huvudmannen i arbetet med beredskapsplanen överväger vilka möjligheter som finns till snabb intern kommunikation.
Arbetet med planeringen förutsätter också utbildning såtillvida att det måste säkerställas att personalen vid verksamheterna känner till planeringen och vet hur de ska agera. Även elever och barn måste få tillräcklig information för att kunna agera på ett korrekt sätt vid en sådan händelse. Här är det emellertid nödvändigt att göra avvägningar, inte minst med hänsyn till åldern på de elever och barn som finns i verksamheten. Det innebär att graden av involvering av elever och barn bör skiljas åt beroende på vilken del av skolväsendet som verksamheten tillhör.
En särskild fråga är om uppgifter som dokumenteras i en beredskapsplan skulle kunna användas av en potentiell gärningsman till exempel för att anpassa sitt angreppssätt utifrån skolans beredskap eller på annat sätt utnyttja sårbarheter som identifierats. Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen är en handling allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Om en handling är att anse som allmän ska den på begäran tillhandahållas den som önskar ta del av den. Hinder mot utlämnande kan dock föreligga på grund av bestämmelser om sekretess. En beredskapsplan som upprättats hos en skola med en offentlig huvudman kan således behöva lämnas ut om inte uppgifter i planen skyddas av sekretess.
I detta sammanhang bör poängteras att den problematik som identifierats inte är begränsad till uppgifter i beredskapsplanen. Som framgår av vår redogörelse i delbetänkandet SOU 2023:28, kapitel 3, är det vanligt att skolattacker utförs av nuvarande eller före detta elever vid skolan. Information som förmedlas till elever i syfte att stärka beredskapen att hantera en skolattack riskerar således att komma till en potentiell gärningsmans kännedom. Denna risk aktualiseras också när det gäller generella råd och rekommendationer som
lämnas av exempelvis MSB eller Skolverket. Eftersom ett framgångsrikt beredskapsarbete förutsätter att alla personer i skolan vet hur de ska agera i en krissituation kan inte denna problematik enkelt undanröjas.
I den mån det finns behov av att sekretesskydda uppgifter som dokumenteras i en beredskapsplan kan konstateras att det enligt 18 kap. 13 § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. Med begreppet fredstida krissituationer avses mycket allvarliga kriser, alltså inte olyckor och andra händelser av mer vardaglig karaktär (prop. 2004/05:5 s. 266). Vidare gäller enligt 18 kap. 8 § OSL sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier.
I den mån det bedöms att möjligheten att hantera en allvarlig våldssituation motverkas av att uppgifter i en beredskapsplan röjs, torde det således finnas ett utrymme att sekretessbelägga delar av denna enligt dessa bestämmelser.
16.4.3. Arbetet kan integreras med annat säkerhetsarbete
Det ansvar som följer av bestämmelsen ligger nära och överlappar till viss del olika ansvarsområden som följer av annan lagstiftning. Här kan till exempel pekas på det ansvar som följer av 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och som ålägger en ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar att i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Som framgår av Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om systematiskt brandskyddsarbete (SRVFS 2004:3) bör ett systematiskt brandskydds-
arbete bedrivas såväl med avseende på förebyggande åtgärder som på de åtgärder som planeras i händelse av inträffad brand.
Ansvaret ligger också nära det ansvar som arbetsgivaren har enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att en arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet ska arbetsgivaren undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås (AFS 2001:1). Arbetsgivaren ska i det sammanhanget regelbundet undersöka arbetsförhållandena och bedöma riskerna för att någon kan komma att drabbas av ohälsa eller olycksfall i arbetet. Arbetsgivaren har vidare en skyldighet att ha en plan för första hjälpen och krisstöd (AFS 1999:7).
Det bör i regel vara påkallat att arbetet för att säkerställa en beredskap att hantera våldsdåd i den utsträckning det är lämpligt integreras med arbetet som följer av dessa och andra skyldigheter som redan i dag åligger skolan. Som MSB påtalar kan exempelvis en känd, enkel och övad plan för utrymning vid brand utgöra en bra utgångspunkt för en planering för inrymning och utestängning (MSB 2023a).
16.4.4. Skolverket, SPSM, MSB och Polismyndigheten ska få i uppdrag att ta fram en vägledning
Utredningens förslag: Statens skolverk ska tillsammans med
Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Polismyndigheten få i uppdrag att ta fram en vägledning för skolors arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer. Vägledningen bör särskilt innefatta rekommendationer för hur övningar ska genomföras. Skolverket ska samordna uppdraget.
Som framgått av kapitel 11 finns det ett stort behov av vägledning till skolor i frågor som rör beredskap att hantera våldssituationer. Vi föreslår därför att Skolverket ska ges ett uppdrag att ta fram en vägledning som kan utgöra stöd till skolorna i det praktiska arbetet. Vägledningen bör omfatta olika aspekter som aktualiseras med anledning av regleringen. En naturlig tyngdpunkt är naturligtvis det arbete med en beredskapsplan som krävs enligt regleringen, men även andra
aspekter av säkerhetsarbetet bör belysas. Som vi påpekat kräver frågan om så kallade PDV-övningar särskild uppmärksamhet. Även om regleringen inte innebär något ovillkorligt krav för skolor att genomföra sådana övningar står det klart att det för många skolor är och kommer att vara ett bestående inslag i beredskapsarbetet. Tydliga rekommendationer om hur sådana övningar ska göras kan underlätta för skolor att avgöra vilka PDV-utbildare som ska anlitas, vilka personal- eller elevgrupper som ska involveras i övningarna och liknande frågor. Därigenom kan risken minskas att skolor använder sig av PDVutbildningar med ett innehåll som står i konflikt med rekommendationer från exempelvis Polismyndigheten.
Genom regleringen görs det tydligt att frågan om beredskap att hantera allvarliga våldssituationer är ett distinkt ansvarsområde för skolan. En följd av detta är vidare att Skolverket får en naturlig ingång till att lämna vägledning i dessa frågor. Det framstår därmed som följdriktigt att Skolverket ges i uppdrag att ta fram vägledningen. Det kan samtidigt konstateras att viktig kompetens finns hos andra myndigheter, framför allt hos SPSM, MSB och Polismyndigheten. Uppdraget bör därför ges till dessa myndigheter tillsammans.
16.5. Obehöriga personers tillträde till skolan ska begränsas
16.5.1. Skolan ska se till att obehöriga inte ges fritt tillträde till verksamhetens område
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs en bestäm-
melse som ålägger huvudmannen att se till att det på förskole- eller skolenheten vidtas åtgärder för att obehöriga inte ska ges fritt tillträde till verksamhetens område under tid då verksamheten pågår.
Mot bakgrund av våra överväganden i kapitel 12 föreslår vi att huvudmannen ges ett ansvar att tillse att det vidtas åtgärder för att obehöriga personer inte ges fritt tillträde till förskole-, skol- eller fritidshemsområdet. Syftet med bestämmelsen är att förtydliga huvudmannens ansvar att värna verksamhetens område som en plats
för personal, elever och barn samt andra personer som har ett befogat intresse av att besöka respektive enhet.
Vilka åtgärder som kan vara aktuella beror på omständigheterna. Det bör alltid finnas riktlinjer och rutiner för hur verksamheterna hanterar besök från utomstående och dessa måste kommuniceras utåt på ett ändamålsenligt sätt. Ansvaret enligt bestämmelsen innebär inte att verksamhetens övriga skyldigheter kan åsidosättas. Riktlinjer och rutiner får således inte utformas så att personer helt hindras från att besöka verksamheten när ett befogat intresse av detta finns. För verksamheter med offentlig huvudman gäller till exempel enligt 7 § 2 st förvaltningslagen (2017:900) ett krav på att vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. Som berörts i avsnitt 8.3.3 är frågan om i vilken utsträckning en verksamhet ka begränsa tillgängligheten, till exempel när det gäller möjligheten att fysiskt besöka verksamheten, beroende av avvägningar. Det måste således vid varje verksamhet avgöras vilka riktlinjer kring exempelvis besökstider som kan tillämpas. Under alla förhållanden bör riktlinjerna tydliggöra hur sådana besök ska gå till. Det bör vara tydligt för såväl personer inom skolan som för utomstående personer vad som är verksamhetens område, och vilka regler som gäller för att få vistas där. Det kan till exempel handla om att besök ska anmälas i viss ordning, att personal ska möta upp besökare vid huvudentrén eller liknande åtgärder.
Därutöver måste varje verksamhet bedöma vilka åtgärder som är påkallade och genomförbara i det enskilda fallet. Här måste med nödvändighet lämnas ett stort utrymme åt huvudmannen att själv avgöra vilka åtgärder som är möjliga med hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Bestämmelsen innebär inte ett krav på att undanröja varje möjlighet för en utomstående person att ta sig in på skolområdet. Ofta kan det vara tillräckligt att verksamhetens område är tydligt markerat och att verksamheten i sin kommunikation utåt är tydlig med att obehöriga inte får vistas på området. Det krävs inte att skolan vidtar åtgärder för att effektivt övervaka skolgårdar och lokaler men det måste förutsättas att obehöriga personer som uppmärksammas på området uppmanas att lämna. I detta sammanhang kan erinras om att ett obehörigt kvarstannande i en skolas allmänna utrymmen har ansetts utgöra olaga intrång, se rättsfallet RH 2009:60.
Om en obehörig person inte frivilligt lämnar området finns således ytterst möjligheten att tillkalla polis.
Med obehöriga personer avses som utgångspunkt personer som saknar ett befogat intresse av att besöka verksamheten. Som vi redogör för i avsnitt 8.3.3. kan det finnas olika sådana befogade intressen. Det är emellertid verksamheterna som – inom ramen för de olika skyldigheter som gäller för dem – avgör hur och när besök får ske för sådana befogade intressen. Bedömningen av vem som är obehörig är således också beroende av de riktlinjer och rutiner för besök som tillämpas. En person som vistas på verksamhetens område i strid med dessa riktlinjer kan alltså vara att anse som obehörig, även om personen har ett i och för sig befogat intresse av att besöka verksamheten. Exempelvis kan vårdnadshavare ofta ha befogade intressen att besöka skolan. Detta innebär dock inte att vårdnadshavare alltid måste ges tillträde till verksamhetens område. Ett besök kan till exempel vara obehörigt om det inte sker med beaktande av regler och rutiner som skolan tillämpar för spontana besök, till exempel att besökare ska anmäla sig på visst sätt, eller under vissa mottagningstider.
Med förskole- eller skolenhetsområdet avses de lokaler som tillhör förskolan, skolan eller fritidshemmet, men även skolgårdar och motsvarande områden som verksamheten disponerar över. Det är av naturliga skäl förenat med stora svårigheter att ha kontroll över vilka personer som vistas på en större skolgård. Principen bör emellertid även här vara att obehöriga inte ska ges fritt tillträde. Skolans hållning i frågan måste således vara tydlig, även om möjligheterna att kontrollera efterlevnaden med nödvändighet är begränsade.
Särskilda frågeställningar kan uppkomma om skolan samnyttjar allmänna platser eller delar lokaler med andra verksamheter. Skolan har inte någon rätt att begränsa tillträdet till platser som nyttjas gemensamt med andra verksamheter eller allmänheten. Sådana ytor kan inte anses utgöra verksamhetens område i bestämmelsens mening. Ansvaret enligt bestämmelsen kan således aldrig omfatta dessa områden. Avsikten är inte att omöjliggöra att gemensamt nyttjade ytor används. Förslaget kan emellertid innebära att en skola måste vidta åtgärder för att tydliggöra gränserna mellan det område som disponeras av skolan ensam och gemensamt nyttjade ytor och att begränsa möjligheterna för utomstående personer att fritt röra sig från de gemensamma ytorna in i skolans lokaler eller områden. I den mån kulturskola eller motsvarande verksamhet bedrivs i skolans lokaler
under skoldagen är det väsentligt att skolan har tydliga riktlinjer och rutiner för när personer som hör till dessa verksamheter får vistas på området.
Huvudmannen har ansvaret att se till att åtgärder vidtas. Rektorn har enligt 5 kap. 5 § skollagen ansvar för att besluta om ordningsregler på skolan. Detta omfattar emellertid inte frågan om utomståendes tillträde. Det är i stället huvudmannen som, i egenskap av den som driver verksamheten, har att fatta generella beslut om utomståendes tillträde och som har behörighet att meddela eventuella beslut om tillträdesbegränsning (se JO:s beslut den 11 mars 2022 dnr 730–2020). Det praktiska arbetet måste förvisso i stor utsträckning ske under rektorns ledning. Eftersom befogenheterna att begränsa tillträdet ytterst finns hos skolhuvudmannen är emellertid vår bedömning att det är lämpligast att också ansvaret läggs på denne.
Ansvaret begränsas till att gälla under tid då verksamheten pågår. Det är främst under tid då den ordinarie verksamheten pågår som det behöver tillses att inte obehöriga befinner sig på området. Efter skoltid är normalt lokalerna låsta varför frågan om allmänhetens tillträde dit inte alls aktualiseras. Bestämmelsen är inte avsedd att hindra att annan verksamhet kan bedrivas i delar av skolans lokaler efter skoltid, till exempel genom att en idrottshall eller musiksal upplåts för andra verksamheter. Det bör inte heller stå i konflikt med skolans ansvar enligt bestämmelsen att allmänheten ges tillträde till en skolgård där det till exempel finns en lekplats under tid då skolans verksamhet inte pågår.
16.5.2. Skolverket ska få i uppdrag att ta fram en vägledning
Utredningens förslag: Statens skolverk ska få ett uppdrag att ta
fram en vägledning för hur skolor, förskolor och fritidshem kan arbeta för att begränsa obehöriga personers tillträde till förskole- och skolområdet.
Det bör tas fram en vägledning som ger verksamheter stöd i arbetet med ansvaret enligt bestämmelsen. Det kan handla om hur riktlinjer för utomståendes besök i skolan och rutiner för avvisning av obehöriga personer kan utformas med hänsyn till tillämplig lagstiftning och de olika förutsättningar som i övrigt kan gälla. Det kan också
handla om hur den fysiska miljön kan anpassas för att tydliggöra och markera verksamhetens område och att på andra sätt kommunicera de regler som gäller för att vistas på området. Som framgått i kapitel 12 finns det en stor mängd olika åtgärder och verktyg som verksamheter kan använda sig av för att se till att obehöriga inte ges fritt tillträde till verksamhetens område. Även om den bestämmelse vi föreslår inte ställer krav på långtgående åtgärder som syftar till att fysiskt hindra obehöriga från att bereda sig tillträde till området eller för att till exempel övervaka skolgårdar, bör en vägledning även omfatta möjliga arbetssätt som verksamheter kan använda sig av i detta syfte om ett behov uppstår.
Eftersom vägledningen ska vända sig till skolor, förskolor och fritidshem framstår det som naturligt att det är Skolverket som ska ges uppdraget att ta fram vägledningen. I detta sammanhang kan noteras att de frågor som aktualiseras med anledning av skolans ansvar att begränsa obehöriga personers tillträde till skolan har många beröringspunkter med det ansvar för beredskap att hantera allvarliga våldssituationer som följer av vårt förslag i avsnitt 16.4 ovan. Den vägledning som i enlighet med vårt förslag ska tas fram av Skolverket, SPSM, MSB och Polismyndigheten kan således vara av betydelse även för arbetet med att begränsa obehöriga personers tillträde till området.
16.6. Skolan ges en möjlighet att besluta om undersökning av bland annat väskor
16.6.1. Möjligheten ska benämnas undersökning av väskor
och andra föremål och bör regleras i skollagen
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs bestämmel-
ser som ger rektorn inom grundskolans högstadium, anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan möjlighet att besluta om undersökning av väskor och andra föremål under vissa förutsättningar. Vidare anges att ändamålet med ett sådant beslut är att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten i skolan.
Vi har i kapitel 13 gjort bedömningen att väskor bör kunna undersökas under vissa förutsättningar för ändamålet att förhindra brott eller allvarligare ordningsstörningar samt att upprätthålla säkerheten i skolan. Eftersom undersökning av föremål som någon har med sig är att bedöma som en kroppsvisitation kräver en inskränkning i den rätten att möjligheten regleras i lag. I vissa tidigare delar av betänkandet har vi betecknat företeelsen som en kroppsvisitation, vilket också är den korrekta rättsliga benämningen på det förslag vi lämnar i denna del. En annan sak är att det är fråga om en begränsad typ av kroppsvisitation. Med anledning av den gängse uppfattningen om innebörden av begreppet kroppsvisitation och då begreppet rättsligt sett innefattar såväl undersökning av kläder som någon bär på sig som väskor och andra föremål som någon har med sig, lämpar det sig inte att använda begreppet kroppsvisitation i det förslag vi lämnar. Av rättegångsbalkens (RB) definition av begreppet kroppsvisitation framgår att det avser en undersökning (28 kap. 11 § tredje stycket RB). I annan lagstiftning som innefattar säkerhetskontroll anges att väskor och andra föremål som påträffas i den aktuella lokalen får undersökas. Som exempel kan nämnas 4 § lag (1988:144) om säkerhetskontroll i riksdagens lokaler och 5 § första stycket lag (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. 3 § första stycket lag (2004:1100) om luftfartsskydd innehåller en möjlighet till kontroller i brottsförebyggande syfte. Bland annat får den som uppehåller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras och väskor inom flygplatsens område undersökas.
Det kan diskuteras om genomsökning är ett bättre ord att använda än undersökning eftersom risken är att det sistnämnda ordet, enligt gängse språkbruk, kan tolkas som att man bara får titta och inte öppna den aktuella väskan. Begreppet genomsökning används dock på annat håll i tvångsmedelslagstiftningen, i form av genomsökning på distans (28 kap. 10 a § RB). Tvångsmedlet innebär att söka efter handlingar som finns lagrade i ett avläsningsbart informationssystem utanför den elektroniska kommunikationsutrustning som används för att utföra genomsökningen. Enkelt uttryckt kan det handla om att söka igenom till exempel mobiltelefoner för att hitta information som inte finns lagrad i den aktuella mobiltelefonen, utan i det så kallade molnet eller via externa lagringstjänster. Eftersom vårt förslag syftar på åtgärder med väskor och andra föremål som någon har eller har haft med sig, alltså undersökning av fysiska föremål, fram-
står det som klart mera lämpligt att använda begreppet undersökning. Detta medför också en större överensstämmelse med befintlig lagstiftning om kroppsvisitation.
Det förslag om kroppsvisitation vi lämnar kommer alltså fortsättningsvis att benämnas undersökning. Bestämmelserna bör endast reglera åtgärden att undersöka föremål. De föreslagna bestämmelserna tangerar emellertid i många avseenden redan existerande lagstiftning som rör skolpersonals möjlighet att omhänderta föremål. Det har inte ingått i vårt uppdrag att se över den regleringen.
Det finns också anledning att redan nu betona att vi i den kommande texten använder benämningen undersökning av väskor. Detta görs för att förenkla läsbarheten. Men vårt förslag innehåller en möjlighet att undersöka fler föremål än just väskor, se avsnitt 16.6.5.
Avsikten med bestämmelserna är inte att det ska förekomma undersökning av väskor i alla skolor och på alla tidpunkter. Vissa skolor kommer att ha ett konkret behov av att undersöka väskor på regelbunden basis. Andra skolor kommer över huvud taget inte att behöva tillämpa bestämmelserna. Tanken med regleringen är att ge rektorn en möjlighet att inom vissa givna ramar besluta om undersökning av väskor. De föreslagna bestämmelserna bör inledas med en bestämmelse där det slås fast att undersökning enligt bestämmelserna får ske av väskor och andra föremål som någon har, eller har haft, med sig. Ändamålet med möjligheten att besluta om undersökning är framför allt att avhålla individer från att ta med sig föremål som inte bör finnas i skolan. Att det samlade ändamålet med undersökning är att förhindra allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten i skolmiljön bör framgå i den inledande paragrafen. Anledningen till att vi i förslaget inte längre talar om att ändamålet är att förhindra brott, är att det inte framstår som lämpligt då det är skolpersonal som föreslås utföra undersökning. Det bör inte heller vara det uttryckliga ändamålet eftersom skolan inte är en aktör som har till uppgift att förhindra brott, vilket till exempel Polismyndigheten är. I stället är syftet att avgränsa tydligt till de ansvarsområden som skolan faktiskt har, det vill säga att se till att skolan är en trygg och säker plats. Detta innebär också att skolan behöver se till att det inte förekommer sådana allvarliga ordningsstörningar som till exempel förnedrande eller kränkande nollningsaktiviteter. Vi vill dock betona att de typer av brott som vi tidigare redogjort för, bland annat ofredande, skadegörelse och möjligtvis
ringa misshandel, kan ingå i till exempel förnedrande nollningsaktiviteter, vilket vi menar utgör allvarligare ordningsstörningar. I någon mening kan alltså möjligheten att undersöka väskor sägas ha ett syfte att förhindra brott.
Med avgränsningen till allvarligare ordningsstörningar är syftet att markera att det ska röra sig om något mer än de ordningsstörningar som skolan hanterar på daglig basis. Mindre ordningsstörningar är givetvis inte heller acceptabla i skolan, men de kan enligt vår uppfattning inte motivera ett så ingripande beslut som undersökning av väskor.
Syftet med den inledande bestämmelsen är att tydligt ange ändamålet med möjligheten att undersöka väskor. Det är en annan sak att möjligheten kommer att utnyttjas i olika stor omfattning och att vissa skolor bara kommer att undersöka väskor i skåp, medan andra kommer att använda sig av den typen av undersökning som kan benämnas som en slags inpasseringskontroll, vilket vi beskriver nedan. Skolors olika förutsättningar kommer att styra behovet av att besluta om undersökning av väskor.
16.6.2. Undersökning av väskor ska kunna beslutas i vissa skolformer och får endast ske inom skolans område
Utredningens förslag: Undersökning av väskor och andra före-
mål ska kunna beslutas av rektorn för grundskolans högstadium, anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. En sådan undersökning får endast ske inom skolans område.
Vi har i avsnitt 13.2 beskrivit den problembild som lagts fram. Den innefattar problem på skolor med elever i de högre årskurserna. Tvångsåtgärder ska endast användas då det inte finns några andra, mindre ingripande alternativ. Vi menar att det endast bör kunna beslutas om undersökning av väskor i grundskolans högstadium, anpassade grundskolans högstadium, specialskolans högstadium, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Om undersökning av väldigt unga barns eller elevers väskor ska ske så krävs starkare skäl än vad som framkommit i den här utredningen. Det har inte heller framkommit ett tillräckligt tydligt behov av att undersöka väskor
inom den kommunala vuxenutbildningen. Mot bakgrund av den beskrivna problembilden, i såväl direktivet som i våra kontakter med aktörer inom skolväsendet, är det för närvarande inte lämpligt att lägga fram förslag som omfattar hela grundskolan. I sammanhanget måste beaktas att det rör sig om en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det kan hävdas att äldre elever låter yngre elever förvara till exempel narkotika, och att en möjlighet att undersöka även yngre elevers väskor kan minska risken för att barn utnyttjas av kriminella nätverk. Ett sådant resonemang förutsätter dock att det ingår i skolans uppdrag att bekämpa brott, vilket det inte gör. Problemet är reellt och ska på inget sätt förringas, men det måste hanteras på annat sätt än genom att skolans personal ska leta efter till exempel narkotika i mellanstadieelevers väskor. Möjligheten att undersöka väskor ska sammantaget avgränsas till att gälla de skolformer och stadier som nämnts.
En invändning mot att den nedre gränsen satts till högstadiet är att det leder till inkonsekvens i tillämpningen eftersom barn kan påbörja sin skolgång ett år tidigare. Det innebär att åldern på eleverna i årskurs sju kan variera relativt stort. Ur ett likabehandlingsperspektiv finns det dock skäl för att göra avgränsningen till årskurs och inte ålder, eftersom det annars kommer att uppstå situationer då vissa elevers väskor kan undersökas, men inte andras, trots att samtliga elever går i samma klass. De elever som måste låta sin väska undersökas kan uppleva sig orättvist behandlade. Vi menar inte att en fast åldersgräns är lämplig att tillämpa i skolan, med hänsyn till hur skolan är organiserad. En åldersgräns riskerar att leda till otydlighet och tillämpningssvårigheter.
Hur skolors fysiska miljö är organiserad varierar stort. Avgränsningen till de obligatoriska skolformernas högstadium kan innebära praktiska svårigheter för skolor som inrymmer såväl högstadiet som till exempel mellanstadiet. Beslutet får bara avse de äldre elevernas väskor och det är av stor vikt att det tydliggörs inom verksamheten. Det kan finnas behov av vägledning och stöd i frågan, vilket vi återkommer till i avsnitt 16.6.14.
Själva åtgärden, att undersöka väskor, får endast ske inom skolans område. Beroende på skolors fysiska utformning kan det förekomma samlokalisering med annan verksamhet dit allmänheten har tillträde. Ett beslut om undersökning av väskor kan aldrig innebära att skolan kan kontrollera väskor i andra utrymmen än de som dispo-
neras av skolan. Vi har övervägt möjligheten att ange i lagtext att åtgärden endast får vidtas inom skolans lokaler. Det framstår dock som mindre lämpligt, då det till exempel inte hade medgett att väskor undersöks ute på skolgården.
16.6.3. Beslut om undersökning av väskor får fattas om det är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten, och ska avse en viss dag
Utredningens förslag: För att rektorn ska kunna fatta ett beslut
om undersökning av väskor och andra föremål krävs det att det är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten. Beslutet ska avse en viss dag.
Utredningens bedömning: Eleverna ska informeras om att beslut
om undersökning av väskor har fattats på förhand, för att ge eleverna skälig tid att rätta sig efter beslutet. Informationsskyldigheten behöver inte regleras särskilt.
För att avgränsa de situationer som tillåter att ett beslut om undersökning av väskor fattas bör det krävas att ett sådant beslut är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerheten i skolan. Med detta är avsikten att markera att möjligheten inte bör användas rutinmässigt, utan att en verklig behovsprövning måste göras i varje enskilt fall. Det måste finnas en konkret anledning och ett uttalat behov av att tillgripa åtgärden. Det ställs dock inget krav på att risken ska ha nått en viss nivå. En avvägning av om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för eleverna måste alltid göras inför att ett beslut om undersökning av väskor ska fattas.
Personalen ska givetvis ha rimliga förutsättningar att hantera alla typer av ordningsstörningar i skolan, såväl mindre som allvarligare sådana. Som exempel på sådana förutsättningar kan nämnas befogenheten att ingripa fysiskt i 5 kap. 6 § samt befogenheten att omhänderta föremål i 5 kap. 22 § skollagen. Det kan dock inte anses proportionerligt att tillåta kroppsvisitation för att begränsa risken
för mindre ordningsstörningar. Det är i stället vår uppfattning att det bör krävas risk för allvarligare ordningsstörningar.
Det kan även finnas behov av att besluta om undersökning av väskor för att upprätthålla säkerheten. Det är inte möjligt att dra en skarp gräns mellan vad som kan anses utgöra risk för en allvarligare ordningsstörning och vad som kan anses syfta till att upprätthålla säkerheten. En konstaterad risk för att det kan inträffa en allvarligare ordningsstörning kan ofta sägas innebära en fara för säkerheten. Ordningsstörningar är dock naturligen kopplade till vad som sker under tid som verksamheten pågår i skolan. Om det kommer till skolans kännedom att elever har för vana att förvara exempelvis brandfarliga varor som smällare i skolan, med avsikt att använda dessa i ett sammanhang utanför skoltid, kan det diskuteras om det finns en konstaterad risk för allvarligare ordningsstörningar. En sådan förvaring kan dock självfallet utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Det kan då finnas anledning att besluta om undersökning av väskor med syfte att upprätthålla säkerheten. Ett liknande resonemang kan föras kring förvaring av narkotika i till exempel elevskåp. Förekomsten av narkotika på en skola kan i sig utgöra en fara för säkerheten i utbildningen, bland annat med hänsyn till kriminalitet kopplad till narkotikamarknaden. Generella indikationer på förvaring av narkotika i till exempel elevskåp kan därför också motivera ett beslut om undersökning av väskor, med syfte att upprätthålla säkerheten.
Som exempel på när ett beslut om undersökning kan fattas, för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar, kan nämnas en förestående skolstart eller skolavslutning, och att skolan har fått indikationer på att det kommer att ske till exempel oönskade nollningsaktiviteter eller att det kommer att förekomma alkohol. Det kan också förekomma situationer då skolan inte fått indikationer på sådana aktiviteter vid det aktuella tillfället, men att skolan historiskt sett har upplevt problem med detta. Det kan då finnas anledning att undersöka elevernas väskor när de passerar ingången till skolans lokaler. Det kan hävdas att elever kan förväntas föra in och förvara föremål i skolan innan det beslutade tillfället för undersökning av väskor ska äga rum. Men då har skolan möjlighet att besluta om att väskor i elevskåp eller andra liknande utrymmen ska undersökas, för att minimera risken för att det förekommer oönskade föremål inne i skolmiljön.
Det kan också förekomma situationer då skolan har fått information om att det förvaras oönskade föremål i elevskåpen. I en sådan situation kan det vara motiverat att besluta om att undersökning av väskor i skåpen ska ske. Som vi redan har redogjort för så har skolledningen i dag en möjlighet att öppna elevskåpen och gå igenom dess innehåll. Ett beslut om undersökning av väskor i elevskåp innebär således att även dessa väskor får undersökas. Ett exempel som nämnts ovan är att skolan till exempel, i samverkan med polisen, har fått indikationer på att det sker narkotikaförsäljning i eller i anslutning till skolan, vilket kan innebära att det är nödvändigt att besluta om undersökning av väskor i elevskåp och andra liknande utrymmen. Detta gäller dock endast sådana generella indikationer. Det är av stor vikt att skilja på en situation där skolan fått information om att en specifik elev förvarar något olagligt i sin väska. När det finns en konkret misstanke om att en eller flera specifika individer exempelvis innehar narkotika eller vapen ska inte skolan besluta om undersökning av väskor. Då ska skolan i stället kontakta Polismyndigheten.
Beslutet om undersökning av väskor ska givetvis dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Syftet med detta är bland annat att det ska vara möjligt att i efterhand granska om det fanns tillräckliga skäl för att fatta beslut om undersökning av väskor. Skollagen innehåller hänvisningar till förvaltningslagen (2017:900) i fråga om handläggning av ärenden (29 kap. 10 § skollagen). Bland annat hänvisas till bestämmelser i förvaltningslagen om hur beslut ska dokumenteras. Hänvisningen till förvaltningslagen innebär också en skyldighet att så snart som möjligt underrätta den som är part om beslutet. Det saknas behov av att införa någon ytterligare bestämmelse om krav på dokumentation eller skyldighet att informera om beslut om undersökning av väskor.
Informationen till elever och vårdnadshavare måste vara tydlig. För att det ska finnas en realistisk möjlighet för elever att rätta sig efter ett beslut om undersökning och se till att inga oönskade föremål tas med till skolan ska information om beslutet lämnas till eleverna en viss tid innan undersökningen ska utföras. Tiden måste vara skälig. Någon fast tidsram för vad som är skälig tid är svår att fastställa. Vad som är skälig tid måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. För skolans praktiska hantering kan det däremot behöva finnas riktlinjer. Å ena sidan behöver skolan ha en relativt flexibel möjlighet att besluta om undersökning av väskor, eftersom det
kan ha uppkommit en situation av mer akut karaktär. Å andra sidan ska inte elever behöva vara oroliga för att det plötsligt kan beslutas att deras väskor ska undersökas. En rimlig utgångspunkt i sammanhanget är att skolan fattar beslutet åtminstone någon dag innan undersökningen ska genomföras. Information om beslutet bör under alla förhållanden lämnas innan tidpunkten då skoldagen inleds, den dag då undersökning av väskor ska ske. Vi återkommer till behovet av stöd och vägledning i avsnitt 16.6.14.
16.6.4. Vems väskor får undersökas?
Utredningens förslag: Undersökning av väskor och andra före-
mål som tillhör elever får ske.
Utredningens bedömning: Det måste kunna antas att en väska
tillhör en viss elev. Äganderätten till väskan saknar dock betydelse.
Vårt förslag innebär att rektorn ska kunna fatta beslut om undersökning av väskor och andra föremål i samband med specifika tillfällen. Av direktivet framgår att frågeställningen om kroppsvisitation inte kan avgränsas till att enbart avse elever, eftersom det exempelvis kan komma en tidigare elev till skolan med brottsliga avsikter. Det kan alltså hävdas att alla – även lärare och övrig personal samt tillfälliga besökare som exempelvis hantverkare – bör omfattas av kontrollen. Det främsta argumentet för detta är att varje undantag innebär en risk för att oönskade föremål tas med in på skolområdet. Det framstår dock som en ytterst låg risk att nämnda personkategorier skulle ta med sig sådana föremål in på skolan. Det har inte heller nämnts i något sammanhang som en i realiteten förekommande problematik. Även vårdnadshavare kan vid vissa tillfällen ha anledning att befinna sig på skolområdet. Att dessa skulle ha anledning att passera in till skolan i samband med att det företas undersökning av väskor vid inpassering framstår som osannolikt. Mot bakgrund av att skolan inte är en allmän plats, och med hänvisning till skolans policy för hur utomstående ska kunna besöka skolan, kan det då finnas anledning att avvisa den aktuella vårdnadshavaren. Detta gäller givetvis även för andra utomstående besökare, som inte har anledning att vistas på skolan. De enda som har anledning att komma in på skolans
område är framför allt eleverna. Det är vår uppfattning att om det kommer utomstående personer till skolan med brottsliga avsikter, så är det en situation som ska hanteras av Polismyndigheten.
Vid beslut om så kallad allmän inpasseringskontroll, vilket kan fattas hos bland annat domstolar och riksdagen, gäller som utgångspunkt att alla personer som ska passera in ska genomgå kroppsvisitation. Syftet med denna typ av säkerhetskontroll är ofta att skydda mot allvarlig brottslighet och sker i lokaler med andra möjligheter än skolan har att stänga till och skapa endast en in- och utgång. Denna kan då bevakas av poliser eller ordningsvakter. Avsikten är inte att enbart skolor med dessa förutsättningar ska kunna besluta om undersökning av väskor vid inpassering. Syftet med undersökning av väskor i skolan är inte heller att skydda mot allvarlig brottslighet. I stället kan det beskrivas som ett verktyg som rektorn kan använda sig av för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller för att upprätthålla säkerheten inom skolan.
När det gäller frågan om vem väskan tillhör, bör samma krav gälla som enligt RB. Det innebär att en väska åtminstone måste kunna
antas tillhöra en viss person för att undersökning ska kunna ske av
denna. Det innebär också att det kan förekomma vissa svårigheter att slå fast vem en väska tillhör, när det rör väskor som placerats i skolans allmänna utrymmen. Äganderätten till väskan bör inte ha någon betydelse.
16.6.5. Vad får undersökas?
Utredningens förslag: Undersökning får ske av väskor och andra
föremål som elever har, eller har haft, med sig.
Vi har tidigare redogjort för att kroppsvisitation i regeringsformens (RF) mening omfattar undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, till exempel en handväska. Enligt RB:s definition omfattar kroppsvisitation en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig (28 kap. 11 § tredje stycket RB).
Beslut om undersökning av väskor innebär i praktiken ett beslut om en begränsad form av kroppsvisitation. Tanken med regleringen är framför allt att elevers väskor ska kunna undersökas. Det är dock
tveksamt om begreppet väskor anses omfatta exempelvis påsar. För att undvika gränsdragningsproblematik i frågan framstår det som lämpligt att undersökning får ske av väskor och andra föremål som någon har, eller har haft, med sig. Genom att tillåta undersökning av föremål som någon har, eller har haft, med sig i stället för föremål som
någon har med sig är tanken att till exempel väskor som är placerade
i elevskåp eller andra utrymmen inne på skolans område ska kunna bli föremål för undersökning. Dessa väskor kan vara placerade där under olika lång tid. Om undersökning förutsätter att det är ett föremål som någon har med sig kan frågan uppkomma om det går att undersöka en väska som har stått i ett elevskåp under en längre tid. Avsikten är att det ska vara möjligt med vårt förslag. Vi har övervägt om undersökning ska kunna ske av föremål som någon bär med sig. Det framstår dock inte som lämpligt eftersom risken är att föremål som någon ställt ifrån sig uppfattas inte omfattas av möjligheten till undersökning. Det kan då också uppkomma frågeställningar om en elev som till exempel rullar en väska också kan anses bära den med sig. I stället är syftet att tillämpningsområdet för vilka föremål som får undersökas ska vara detsamma som i definitionen av kroppsvisitation i RB och RF, med den viktiga skillnaden att kläder och annat som någon bär på sig inte får undersökas. Sammantaget gör vi bedömningen att det uttryckssätt som passar bäst i sammanhanget är föremål som någon har, eller har haft, med sig.
Det kan argumenteras för att undersökning av väskor som befinner sig i exempelvis ett elevskåp eller något annat utrymme i skolan inte kan bli föremål för kroppsvisitation, utan snarare husrannsakan. Rättsläget är emellertid något oklart på denna punkt. I enlighet med vad vi redovisat i avsnitt 9.5.2 om gränsdragningsfrågor är vår uppfattning att denna oklarhet inte behöver belysas närmare, eftersom förutsättningarna för de båda typerna av tvångsmedel är desamma. Alldeles oavsett om en undersökning i ett enskilt fall skulle vara att betrakta som en husrannsakan eller en kroppsvisitation, ska samma bedömning göras av om förutsättningar finns för att besluta om undersökning. Det ställs inte olika höga krav på prövningen av om väskor i skåp eller på andra platser i skolan ska undersökas eller om väskor som någon har med sig in i skolan ska undersökas.
16.6.6. Vilka föremål ska eftersökas?
Utredningens förslag: Vid undersökningen ska sådana föremål
som avses i 5 kap. 22 § skollagen (2010:800) eftersökas.
En lagstiftning som den vi föreslår bör vara så specifik som möjligt. För att avgränsa vilken typ av saker som ska eftersökas vid undersökning av väskor bör lagen därför ange vilken typ av föremål som ska eftersökas. Vad elever får och inte får ha på skolan bör bestämmas med utgångspunkt i allmänna regler i lagar och andra författningar samt skolans ordningsregler. Det är inte möjligt att exakt ange vilka typer av föremål som det kan bli fråga om. De bestämmelser som reglerar personalens möjligheter att omhänderta föremål innehåller en definition av vilka föremål som avses där. Det rör föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen (5 kap. 22 § skollagen). De föremål som ska eftersökas i samband med att väskor undersöks är av samma karaktär. Som exempel kan nämnas typiskt sett vardagliga föremål som vattenballonger, vilka kan fyllas med olämpligt innehåll som urin, eller visselpipor. Men det kan också handla om alkohol. Om det påträffas knivar eller vapen vid en undersökning kan skolpersonal visserligen omhänderta dessa enligt 5 kap. 22 § skollagen och anmäla omhändertagandet till Polismyndigheten (5 kap. 23 § andra stycket skollagen). Med hänsyn till bland annat säkerhetsriskerna som är förenade med detta bör dock inte skolan besluta om undersökning av väskor när det finns indikationer på att vapen eller andra sådana typiskt sett farliga föremål hanteras av elever. I en sådan situation bör skolan kontakta Polismyndigheten.
Vårt förslag kan i stället sägas innebära en förlängning av skolpersonalens befogenhet att omhänderta föremål i skollagen. För att behålla begreppsanvändningen i skollagen, avseende möjligheten att omhänderta föremål, är det önskvärt att samma definition används i den nu föreslagna lagstiftningen. De föremål som ska eftersökas är således samma typer av föremål som anges i 5 kap. 22 § skollagen, det vill säga föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen.
16.6.7. Ansvarig beslutsfattare
Utredningens förslag: Rektorn för respektive skolenhet ska be-
sluta om och ansvara för genomförandet av undersökning av väskor och andra föremål som elever har, eller har haft, med sig. Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslutet.
Vi har kommit fram till att beslut om undersökning av väskor ska fattas av rektorn. Ett förslag hade också kunnat lämnas om att huvudmannen skulle vara ensamt behörig att fatta ett sådant beslut. Det är dessa två funktioner som vi har ansett vara aktuella för en sådan behörighet. Enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet och ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn fattar i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter (2 kap.9 och 10 §§skollagen). Det finns ett antal frågor i vilka rektorn får fatta beslut på egen hand. Som exempel kan nämnas beslut om tillfällig omplacering och tillfällig placering utanför den egna skolenheten. Rektorn får också fatta beslut om avstängning av en elev. Rektorn får alltså redan i dag på egen hand fatta beslut om olika typer av ingripande åtgärder.
Ett skäl för att lägga beslutanderätten på rektorn, är vidare att denne kan antas ha bäst förutsättningar för att bedöma behovet för den enskilda skolenheten. Om rektorn är behörig att fatta beslut om undersökning av väskor kan det innebära större möjligheter till snabba beslut, när ett behov av detta identifierats. Beslutets ingripande karaktär är visserligen ett skäl som talar för att det endast bör vara huvudmannen som är behörig att fatta beslutet. Rektorn har dock, som ovan nämnts, tilldelats beslutsbehörighet avseende andra ingripande åtgärder. Närheten till verksamheten motiverar också att rektorn ska fatta beslutet. Vi anser sammantaget att skälen för att rektorn ska fatta beslutet väger tyngst.
Av 2 kap. 10 § andra stycket skollagen framgår bland annat att rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid skol-
enheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i vissa frågor, om inte annat anges. Som exempel på beslut som rektorn inte kan delegera är beslut om avstängning av elever (se bland annat 5 kap. 14 § och 5 kap. 17 §skollagen). Undersökning av väskor är en så pass ingripande åtgärd att det inte är lämpligt att rektorn delegerar beslutanderätten. Detta ska framgå av bestämmelsen.
16.6.8. Särskilt utsedd personal ska utföra undersökning av väskor
Utredningens förslag: Undersökning av väskor och andra före-
mål som någon har, eller har haft, med sig ska, om det inte möter hinder, utföras av personal som särskilt har utsetts av rektorn för uppgiften.
Utredningens bedömning: Det saknas behov av att lagstifta om
att endast personer av samma kön som den vars väska ska undersökas ska få genomföra eller bevittna undersökningen.
Vårt förslag innebär att endast särskilt utsedda personer anställda i skolan får undersöka väskor och andra föremål som någon har, eller har haft, med sig.
Befogenheten att utföra kroppsvisitation är i de flesta fall förbehållen polisen eller ordningsvakter, som fått förordnande att utföra sådan uppgift under ledning av en polisman. Som beskrivits i avsnitt 9.7.3 och 9.7.4 förekommer det även reglering om att bland annat flygplatskontrollanter får utföra kroppsvisitation. Ytterligare en personalkategori som kan nämnas är personal vid ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. För att det över huvud taget ska vara aktuellt att skolpersonal ska kunna utföra undersökning i enlighet med vårt förslag måste vi analysera om sådan undersökning i stället bör göras av poliser eller ordningsvakter.
När det gäller frågan vem som är bäst lämpad att utföra undersökning av väskor och andra föremål i skolan (vilket alltså innebär en begränsad form av kroppsvisitation) kan det konstateras att det övergripande ändamålet med undersökning skulle vara att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller upprätthålla säkerhe-
ten i skolan, och förhindra att elever tar med sig föremål som kan användas för att bland annat kränka och förnedra andra personer i skolan. Kontrollen utförs alltså inte, som exempelvis gäller för säkerhetskontroll i domstol, i riksdagens lokaler eller flygplatser, för att förhindra allvarlig brottslighet som kan komma att drabba ett stort antal personer. Sannolikheten att det kommer att uppkomma situationer som är farliga för eleverna eller för den som utför kontrollen kan bedömas som mycket liten. Redan detta innebär att det inte framstår som naturligt att i detta sammanhang göra jämförelser med uppgifter som kan kräva polisiära insatser. Det kan vidare antas att undersökning av väskor kommer att bli av enklare beskaffenhet, vilket innebär att det i de allra flesta fall inte kommer att vara nödvändigt med de särskilda befogenheter som en polis har. Med hänsyn till detta, och till det i princip omöjliga i antagandet att ett stort antal poliser ska kunna avsättas för att utföra åtgärden i skolor, är vår bedömning att det inte krävs en lagstiftning som kräver att undersökningen ska utföras av poliser.
Mot bakgrund av undersökningens ändamål kan det ifrågasättas om ordningsvakter bör utföra dessa. Ändamålet träffar nämligen inte omedelbart vad som fångas med uttrycket upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller främja trygghet, som är den centrala uppgiften för ordningsvakter, se 2 § lag (2023:421) om ordningsvakter. Vad som kan anses innefattas i uppgiften för ordningsvakter kan förstås diskuteras. Vi har dock under alla förhållanden funnit, av skäl som utvecklas i det följande, att det inte krävs att åtgärden utförs av ordningsvakter.
En manuell visitation av väskor kan av vissa personer uppfattas som oroande och till och med obehaglig eller kränkande. Trots att åtgärderna ska kunna vidtas först efter ett på förhand fattat beslut finns det risk för detta. Det skulle kunna innebära att det uppkommer vissa ordningsstörningar i samband med undersökning av väskor. Även om det uppkommer vissa ordningsstörningar från elever i samband med undersökning, kan detta antas utgöra sådana ordningsstörningar som skolan redan i dag har att hantera.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det inte bör krävas att undersökningen utförs av poliser eller ordningsvakter.
I samband med lagändringen i 5 kap. 22 § skollagen tydliggjordes att all personal får omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller
som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Vid utformningen av en bestämmelse som innebär en möjlighet att undersöka personers väskor, behöver vi överväga vem eller vilka som ska ha rätt att utföra den typen av kroppsvisitation. Det är viktigt att uppgiften utförs av personal som bedöms lämplig för uppgiften. Som skäl för att alla personalkategorier ska kunna utföra undersökning av väskor kan anföras att alla personalkategorier har i olika utsträckning ett tillsynsansvar. Detta innebär att de, utifrån ett skadeståndsrättsligt perspektiv, kan anses ha en skyldighet att ingripa för att hindra att eleverna kommer till skada. Vid undersökning enligt vårt förslag kommer det också att finnas ett dokumenterat beslut att förhålla sig till och det går inte att peka ut en specifik personalkategori som särskilt lämpad att utföra kontrollen. Att utforma en behörighetsregel som utesluter en eller flera personalkategorier framstår därmed inte som lämpligt. En sådan behörighetsregel kan också innebära att åtgärden blir lagstridig, om annan personal än den särskilt angivna utför den.
Huvudmannen har en skyldighet att se till att all personal har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet (2 kap. 34 § andra stycket skollagen). Åtgärdens karaktär motiverar dock att det finns skäl att i lag markera att rektorn behöver bedöma vilken personal som har kompetens och som är lämplig för just den här uppgiften. Mot bakgrund av detta ska undersökningen, om det inte möter hinder, utföras av personal som särskilt har utsetts av rektorn för uppgiften. Det lämnas alltså åt rektorn att avgöra behovet av utbildning eller kompetenshöjande insatser för den personal som utses. Som framgår nedan kan regeringen emellertid meddela närmare föreskrifter om detta. Förslaget lämnar utrymme för annan personal än den särskilt utsedda att genomföra undersökningen, genom skrivningen ”om det inte möter hinder”. Möjligheten att låta annan personal än den som särskilt utsetts utföra undersökning av väskor ska användas med viss restriktivitet. Som exempel på situationer där det kan vara aktuellt att annan personal genomför undersökningen, kan nämnas att det råder semestertider eller att det krävs på grund av sjukdom. Vi återkommer i avsnitt 16.6.14 till behovet av utbildning och stödmaterial.
Att genomföra en kroppsvisitation bestående av att man undersöker kläder som en person har på sig bör inte genomföras av någon annan än en polisman eller en av polisen godkänd ordningsvakt. Det
finns dock argument för att skolpersonal ska kunna undersöka väskor och dylikt. Det är inte lika känsligt ur integritetssynpunkt att undersöka en väska jämfört med att känna på kroppen.
De personalkategorier som i dag får utföra kroppsvisitation är i huvudsak anställda av olika myndigheter inom rättsväsendet. Men det finns också exempel på andra yrkeskategorier, som personal på ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. Även dessa får utföra kroppsvisitation av ungdomar som av olika anledningar placerats på ungdomshem, vilket framgår av 17 § lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutet om kroppsvisitation fattas dock av Statens institutionsstyrelse (20 b § LVU). Det kan givetvis inte dras fullständiga paralleller med lagstiftning som innebär att tvångsplacerade barn och unga kan kroppsvisiteras av personal på ungdomshem. Statens institutionsstyrelse är också en samhällsaktör som har vana och kompetens att hantera tvångsåtgärder. Men vår uppfattning är att det är lämpligt att låta skolpersonal undersöka väskor och andra föremål i enlighet med det förslag vi lämnar. Det kan finnas fördelar med att det är skolpersonal som genomför undersökningen, i stället för en främmande person som till exempel en ordningsvakt. Skolpersonalen arbetar nära eleverna och är personer som eleverna känner och har förtroende för. Det kan därför antas att en del elever kommer att uppleva situationen som mindre integritetskränkande än om en främmande person ska undersöka väskan. Situationen kan också upplevas som mindre obehaglig och inte lika polisiär som om poliser eller ordningsvakter skulle utföra undersökningen. Det måste dock också antas att andra elever kommer att uppleva det motsatta, alltså att det känns lättare att låta väskan undersökas av en främmande person än någon i skolpersonalen, som eleven träffar varje dag, och att det av dessa elever kan upplevas som extra integritetskänsligt. Vi har dock funnit att övervägande skäl talar för att skolpersonal ska kunna utföra undersökning av väskor och andra föremål enligt vårt förslag.
När det gäller kroppsvisitation som inte genomförs med metalldetektor eller annan liknande anordning är det vanligt att det i lagstiftning som avser kroppsvisitation finns ett krav på att manuell kroppsvisitation ska utföras av någon av samma kön som den som blir visiterad, eller att en kvinna har rätt att bli kroppsvisiterad av en annan kvinna (se till exempel 28 kap. 13 § tredje stycket rättegångsbalken, 9 § lagen om säkerhetskontroll i riskdagens lokaler och
4 § lagen om luftfartsskydd). Eftersom vårt förslag endast innebär en möjlighet att undersöka föremål som någon har, eller har haft, med sig in i skolan, krävs dock ingen sådan bestämmelse.
16.6.9. Hur ska undersökning av väskor ske?
Utredningens bedömning: Rektorn ska kunna välja hur under-
sökning av väskor och andra föremål genomförs. Huvudmannen ansvarar för att undersökning av väskor och andra föremål inte sker på ett sätt som står i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen.
Vi har gjort bedömningen att det inte ska föras in en detaljreglering av på vilket sätt skolor ska kunna utföra undersökning av väskor och andra föremål. Kravet på att beslutet ska fattas på förhand, och avse en viss dag, tillgodoser i tillräcklig grad behovet av rättssäkerhet i den delen. På så sätt undviks godtycklig tillämpning. Att det finns ett krav på att beslut fattas på förhand finns inte återgivet i författningsförslaget. Det är dock obehövligt, eftersom en undersökning av väskor förutsätter att det finns ett beslut om detta. Beslutet måste alltså fattas innan själva åtgärden utförs.
Skolan ska, i egenskap av någon som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter, iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet, vilket följer av den så kallade objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). Likhetsprincipen, som allmänt sett kan anses ingå i objektivitetsprincipen, innebär ett krav på att skolan i sin verksamhet ska iaktta allas likhet inför lagen. Fristående skolor, som drivs av enskilda huvudmän, utför offentliga förvaltningsuppgifter när de bedriver utbildning enligt skollagen. Dessa skolor omfattas då av dessa principer i 1 kap. 9 § RF (jfr 12 kap. 4 § RF). Ett beslut om undersökning av väskor får inte fattas på godtyckliga grunder. Beslutet, samt det efterföljande verkställandet av beslutet, får inte innebära diskriminering av elever. Inte heller får verkställandet ske på ett sådant sätt att det i realiteten blir fråga om att utreda en konkret misstanke mot en eller flera specifika elever, till exempel genom att åtgärden endast riktas mot elever som på förhand misstänks för viss brottslighet. Ett sådant förfarande skulle innebära ett kringgående av de straffprocessuella tvångsmedlen som finns i rättegångsbalken.
En alltför detaljerad uppräkning i lagtext kan visserligen vara lätt att tillämpa i de fall då den aktuella situationen faller direkt under bestämmelsens ordalydelse, men det kan vara svårt att fånga upp alla situationer som bestämmelsen bör omfatta. Om det anges uttryckligen i lagtext på vilket eller vilka sätt undersökning av väskor får ske, är risken att lagstiftningen uppfattas som uttömmande. Detta riskerar att bidra till ytterligare tillämpningssvårigheter. Det kan dock påpekas att eventuella verkställighetsföreskrifter från regeringen skulle kunna påverka rektorns handlingsutrymme, beroende på föreskrifternas innehåll. Se vidare avsnitt 16.6.12.
Sammantaget är det vår uppfattning att det inte bör regleras i lag exakt på vilket sätt undersökning av väskor får ske. Däremot har vi funnit anledning att uttala oss i frågan. Denna fråga är även något som det är lämpligt att man tar upp i samband med att vägledning tas fram, se avsnitt 16.6.14.
En kontroll av väskor för att hitta föremål som förs in i skolmiljön kan utföras på många olika sätt. Vi bedömer att i huvudsak två typer av kontroller kan förväntas ske. Undersökning av elevers väskor i samband med att dessa kommer till skolan vid ett bestämt tillfälle, samt undersökning av väskor som förvaras i elevskåp eller andra utrymmen i skolan. Båda typerna av kontroller kan antas motverka att det förekommer oönskade föremål på skolan.
Undersökning av väskor kan ske i form av inpasseringskontroll till en skola. Beslutet om undersökning innebär att skolan får undersöka samtliga elevers väskor. Att kontrollera samtliga inpasserande till en skola kan dock innebära stora praktiska svårigheter. Detta gäller särskilt för skolor med ett stort antal elever. Det måste i dessa fall finnas en möjlighet att utföra undersökning av väskor stickprovsvis. Genom att beslut om undersökning fattas på förhand och information om beslutet lämnas tillgodoses förutsebarheten för elever. Det finns inget krav på rektorn att fatta beslut om undersökning, utan det kommer att vara en möjlighet. Möjligheten att utföra undersökning genom att stickprovsvis, vid ett bestämt tillfälle, välja ut elever vars väskor ska kontrolleras, innebär onekligen en risk för att vissa elever känner sig utpekade, orättvist behandlade och upplever ett större obehag än de elever som kan passera utan att behöva visa upp sin väska, eller som inte behöver se sitt skåp öppnas och sin väska gås igenom. Detta är omständigheter som måste tas i beaktande. Ett krav på att skolan kontrollerar samtliga inpasserande elever vid ett visst
tillfälle innebär dock att skolor som på grund av lokalernas förutsättningar eller av andra anledningar saknar möjligheter att genomföra en så pass heltäckande kontroll inte kan använda sig av regleringen. Det finns ett stort värde i att även dessa skolor kan besluta om undersökning av väskor. Det kan nämligen tänkas att den avhållande effekten kan uppnås trots att alla elevers väskor inte kan undersökas.
Vi bedömer, som vi konstaterat ovan, att det finns ett behov av flexibilitet i tillämpningen, eftersom skolor ser väldigt olika ut. Ett krav på att alla elever ska kontrolleras hade inneburit att det inte funnits något utrymme för personalen att anpassa tillämpningen utifrån de enskilda elevernas individuella behov. Som exempel kan nämnas att personalen bedömer att en viss elev kommer att påverkas särskilt negativt om elevens väska undersöks, eller att något annat liknande skäl föreligger i det enskilda fallet. Det bör finnas en möjlighet till anpassning av möjligheten att undersöka väskor, beroende på den enskilda skolans förutsättningar. Det är dock fråga om ett tvångsmedel, varför det finns behov av vägledning och stöd för de skolor som avses omfattas av möjligheten att undersöka väskor. Vi återkommer till behovet av vägledning i avsnitt 16.6.14.
Undersökning av väskor som placerats i elevskåp eller andra utrymmen inne på skolan kan också ske. Det kan tänkas att skolledningen får kännedom om att elevskåpen inte används för det syfte de är avsedda. Så länge skolan uppfyllt sina skyldigheter vad gäller bland annat information till eleverna om i vilket syfte de får låna skåpen, är det redan i dag möjligt att öppna skåpen och undersöka dessa. För att komma åt problematiken med att föremål förvaras i väskor som placerats i skåpen innebär vårt förslag även att väskor som placerats i elevskåp får undersökas. Integritetsintrånget bör inte upplevas lika starkt om eleverna redan är väl införstådda med hur elevskåpen ska användas och att de inte utgör slutna förvaringsutrymmen i RF:s mening. Även i detta fall ska beslutet om undersökning givetvis fattas på förhand och avse en viss dag. Det kan hävdas att det finns ett behov av att reglera på vilket sätt och i vilka situationer skolan får öppna elevskåpen. Elevskåpen omfattas dock inte av grundlagsskyddet mot husrannsakan. En reglering av en åtgärd som skolan redan i dag har möjlighet att vidta riskerar att inte täcka samtliga situationer i vilka skolan får öppna elevskåpen, varför en sådan reglering kan skapa tillämpningssvårigheter. Att möjligheterna att öppna elevskåp är större än att undersöka väskor är en
följd av att den förstnämnda åtgärden inte träffar grundlagsskyddet, medan den senare gör det.
Väskor kan ha placerats på andra ställen i skolan än i elevskåp. Skolor kan ha organiserat elevernas förvaring på annat sätt än genom användandet av elevskåp. Syftet är att komma åt förvaring av oönskade föremål inne på skolan, till exempel inför skolavslutningen. Möjligheten att undersöka väskor bör inte vara förbehållen de skolor som har elevskåp, utan det avgörande bör i stället vara att det åtminstone kan antas att en väska tillhör en viss elev. Regleringen hade vidare framstått som synnerligen ineffektiv om eleverna genom en så enkel åtgärd som att placera sina väskor på exempelvis bänkar i skolans allmänna utrymmen hade kunnat undgå kontroll. Något särskilt krav på att väskorna placerats på en viss plats införs alltså inte. Herrelösa väskor som hittas inne på skolan, där man inte kan utreda vem väskan tillhör, kan dock inte undersökas enligt den föreslagna regleringen. En sådan väska får i stället hanteras enligt befintlig lagstiftning som till exempel lag (1938:121) om hittegods. Uppkommer misstanke om att en kvarlämnad väska innehåller något farligt ska Polismyndigheten kontaktas.
16.6.10. Hur ska föremål som hittas vid undersökning hanteras?
Utredningens bedömning: Om föremål hittas ska de kunna om-
händertas enligt bestämmelserna i 5 kap.22 och 23 §§skollagen (2010:800).
Utredningens förslag: En bestämmelse med hänvisning till 5 kap.
22 och 23 §§skollagen förs in i kapitlet.
Vi har i avsnitt 9.8 redogjort för skolpersonalens möjligheter att omhänderta föremål. Syftet med vårt förslag är att förlänga denna befogenhet. Vi har också redogjort för att de föremål som ska eftersökas vid undersökning av väskor, är sådana som anges i 5 kap. 22 § skollagen. Det finns inte skäl att införa andra, varken strängare eller mildare, krav på om omhändertagande av föremål får ske eller hur det ska ske. Tvärtom framstår det som lämpligt att hanteringen av föremål sker enligt befintlig reglering.
Det är i sammanhanget värt att ta upp en skillnad mellan de två typerna av föremål som anges i 5 kap. 22 § skollagen. För det första avses föremål som används på ett visst sätt. För det andra avses föremål som kan utgöra en fara för säkerheten. I det första fallet motiveras omhändertagandet av det sätt på vilket föremålet används i skolan. I det andra fallet motiveras omhändertagandet av föremålets karaktär i sig. Det kan inte uteslutas att det uppkommer situationer då personalen vid en undersökning av väskor påträffar föremål som ännu inte använts på det sätt som anges i bestämmelsen, men som kanske inte innebär en fara för säkerheten i utbildningen. Att skapa ett större utrymme för omhändertagande av föremål som hittas i samband med undersökning av väskor än i skolans verksamhet i övrigt framstår inte som lämpligt. Det finns stor risk för tillämpningssvårigheter med en sådan skillnad. Vidare ingår det inte i vårt uppdrag att se över förutsättningarna att omhänderta föremål i skolan. Mot bakgrund av att möjligheten till undersökning av väskor ska användas då det är nödvändigt för att begränsa risken för allvarligare ordningsstörningar eller för att upprätthålla säkerheten i skolan, är det mindre troligt att de föremål som eftersöks är exempelvis mobiltelefoner, utan snarare föremål som typiskt sett kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen.
Även om inte personalen bedömer att ett visst föremål kan omhändertas i samband med undersökning av väskor, är det givetvis inget som hindrar ett senare omhändertagande, om eleven använder föremålet på det sätt som anges i 5 kap. 22 § skollagen.
Värt att nämna är att 5 kap. 23 § andra stycket skollagen anger vad skolan ska göra när det är fråga om föremål som kan förväntas bli föremål för beslag enligt viss straffrättslig reglering. Som exempel kan nämnas narkotika, vapen och knivar. Även om syftet med undersökning av väskor inte är att hitta sådana typer av föremål, så kan det inte uteslutas att så sker.
En separat bestämmelse med hänvisning till 5 kap.22 och 23 §§skollagen bör föras in i det nya kapitlet.
16.6.11. Vad ska hända med elever som vägrar låta sin väska undersökas och elever som påträffas med föremål?
Utredningens förslag: Konsekvenser för elever i samband med
undersökning av väskor bör hanteras enligt befintliga bestämmelser i 5 kap. skollagen.
Utredningens bedömning: Det saknas behov av att införa en
bestämmelse med hänvisning till specifika bestämmelser i skollagen.
Vårt förslag faller inte in under benämningen säkerhetskontroll, som vi känner till det från bland annat domstolar och riksdagen. Sådana kontroller innebär även visitation av själva kroppen. Dessa kontroller har också till syfte att begränsa risken att det begås brott som innebär allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Ofta regleras en möjlighet att avvisa personer från platsen, om de vägrar att genomgå säkerhetskontrollen. Ordningsvakter har också befogenhet att avvisa personer från platsen. Vårt förslag är tänkt att utgöra ett verktyg för skolledningen i arbetet med att upprätthålla ordningen i skolan. Undersökning av väskor ska också kunna utföras av skolpersonal.
Något tvångsinslag kommer inte att föreslås för de elever som vägrar låta sin väska undersökas. För detta talar framför allt den omständigheten att det är skolpersonalen som undersöker väskor.
När elever påträffas med föremål uppkommer också frågan vilka konsekvenserna kan bli för dessa.
Beslut om undersökning av väskor är tänkt att utgöra ett verktyg för skolhuvudmannen i arbetet med att upprätthålla ordningen i skolan. Det finns redan ett antal disciplinära åtgärder som skolan kan använda sig av. Det är svårt att se några fördelar med att införa ytterligare, andra konsekvenser för elever som påträffas med föremål vid undersökning av väskor. Vi menar i stället att det finns fördelar med att använda sig av skollagens befintliga disciplinära åtgärder. Även om dessa bestämmelser återfinns i 5 kapitlet som handlar om trygghet och studiero, bör de kunna tillämpas även då elever inte låter sina väskor undersökas, när ett sådant beslut fattats. Av 5 kap. 14 § skollagen framgår att en elev kan stängas av i grundskolan, specialskolan och sameskolan, om eleven agerar på ett sådant sätt att
andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad. En möjlighet till avstängning finns också enligt 5 kap. 14 § andra stycket 2 skollagen om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Att stänga av elever i gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning är bland annat möjligt om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad, eleven stör eller hindrar utbildningens bedrivande eller om eleven kan antas ha begått en brottslig handling inom skolans område. Även omständigheten att elevens uppförande på annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero kan medföra avstängning, enligt 5 kap. 17 § skollagen.
Förutom att en elev vägrar visa upp sin väska, eller att eleven påträffas med föremål som avses, kan det uppkomma andra situationer som skulle kunna beskrivas som till exempel ordningsstörningar. Vår bedömning är att en formulering av en lagbestämmelse som hänvisar till 5 kap. skollagen rörande konsekvenser för elever är svår att få heltäckande. Risken är att det uppkommer en situation som i och för sig kan hanteras enligt 5 kap. skollagen, men där situationen inte omfattas av de situationer som nämns i skollagens nya kapitel och därmed hänvisningen till just 5 kap. skollagen. Att räkna upp samtliga omständigheter som nämns i 5 kap. skollagen, avseende under vilka förutsättningar skolan får vidta olika former av åtgärder låter sig inte göras i en bestämmelse. I sammanhanget kan även nämnas att 6 kap. skollagen, som handlar om åtgärder mot kränkande behandling, inte heller innehåller någon hänvisning till de disciplinära åtgärder som står till buds i 5 kap. skollagen. Det framstår dock som uppenbart att skolan kan använda sig av de disciplinära åtgärderna, om det är fråga om att en elev har agerat kränkande mot en annan elev. För att inte skapa nya gränsdragningsfrågor avseende i vilka fall skolan kan använda sig av åtgärderna i 5 kap. skollagen och då vi inte ser ett behov av hänvisning, föreslår vi inte en hänvisning till befintliga regler om disciplinära åtgärder.
16.6.12. Behov av närmare föreskrifter
Utredningens bedömning: Regeringen, eller den myndighet som
regeringen bestämmer, kan behöva meddela närmare föreskrifter om undersökning av väskor.
Utredningens förslag: I skollagen införs en upplysningsbestäm-
melse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela verkställighetsföreskrifter.
Det kan uppkomma ett behov av mer detaljerade bestämmelser för hur undersökning av väskor ska gå till. Sådana bestämmelser kan till exempel avse reglering av information till eleverna och vårdnadshavarna om att ett beslut om undersökning har fattats, vad beslutet innebär och möjligtvis även information om vad som kan bli konsekvenserna av medtagande eller förvaring av oönskade föremål i skolan. Det kan också röra föreskrifter om vilken utbildning och kompetens som det är lämpligt att skolpersonal har för att få undersöka väskor. Även frågan om hur långt i förväg skolan behöver informera om beslutet kan behöva regleras. Dessa frågor bör i så fall regleras genom förordning eller myndighetsföreskrifter. Dessa föreskrifter ska inte innebära några nya skyldigheter för eleverna och ska inte innebära större ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, än vad som följer av de föreslagna paragraferna. Vi bedömer att de nämnda typerna av föreskrifter är en typ av verkställighetsföreskrifter. Något särskilt bemyndigande krävs därför inte för regeringen. Däremot bör i skollagen införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela sådana föreskrifter.
16.6.13. Överklagande
Utredningens förslag: Beslut enligt de nya bestämmelserna om
undersökning av väskor och andra föremål får inte överklagas.
Utredningens bedömning: Det saknas behov av att införa en
bestämmelse om detta.
Enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) gäller som huvudregel att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Om det i annan författning finns särskilda regler om vilka beslut som får eller inte får överklagas, har de företräde framför förvaltningslagens huvudregel (4 § förvaltningslagen). I 28 kap. skollagen finns särskilda bestämmelser om överklagande. I kapitlets olika bestämmelser räknas ett antal beslut upp, som får överklagas. Kapitlet avslutas med en bestämmelse (28 kap. 18 §) som stadgar att andra beslut enligt skollagen än som anges i kap. 28 får överklagas bara om överklagande får ske enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725).
Vi föreslår en reglering som innebär att rektorn ges en möjlighet att i vissa fall besluta om undersökning av väskor och andra föremål som någon har, eller har haft, med sig. Beslutet är ett beslut om ett tvångsmedel, om än inget straffprocessuellt sådant. Det finns anledning att dra paralleller till hur frågan om överklagande har hanterats i övrig lagstiftning om kroppsvisitation. Ur ett straffprocessuellt hänseende gäller att momentana tvångsmedel (till vilka kroppsvisitation räknas) inte kan överklagas till domstol och inte heller prövas av domstol i efterhand. För perdurerande tvångsmedel gäller som utgångspunkt att dessa kan överklagas, under förutsättning att tvångsmedlet inte har upphört. Med detta avses till exempel beslag, vilket kan bestå under en lång tid och ska omprövas fortlöpande (se Lindberg 2022a). Mest relevant i sammanhanget är dock lagstiftning som ger möjlighet till kroppsvisitation i ett förebyggande syfte och inte i ett brottsutredande syfte. Gemensamt för den lagstiftningen, som till exempel lag (1988:144) om säkerhetskontroll i riksdagens lokaler, lag (2022:1011) om in- och utpasseringskontroller vid högskoleprovet och lag (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och regioner, är att beslut om kroppsvisitation inte får överklagas. Vidare kan nämnas att beslut om omhändertagande av föremål enligt 5 kap.22–23 §§skollagen inte får överklagas, förutom enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (2017:725).
Vi finner att övervägande skäl talar för att beslut enligt de föreslagna bestämmelserna inte ska kunna överklagas. I enlighet med skollagens systematik med ett eget kapitel för frågor om överklagande, behövs ingen uttrycklig lagregel med ett överklagandeförbud. I stället får det anses gälla, som framgår i 28 kap. skollagen.
16.6.14. Skolverket ges i uppdrag att ta fram stöd och följa upp tillämpningen
Utredningens förslag: Statens skolverk ska ges i uppdrag att för-
bereda skolor på möjligheten att besluta om undersökning av väskor enligt vårt förslag. Förberedelserna ska vara klara senast när de nya bestämmelserna ska tillämpas första gången. I uppdraget bör bland annat ingå att säkerställa personalens kompetens och att ta fram stödmaterial för i vilka situationer och på vilket sätt undersökning av väskor får ske, så att elevers rättssäkerhet och integritet så långt det är möjligt värnas. Uppdraget ska utföras i samråd med Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Skolverket ska också ges i uppdrag att följa upp tillämpningen av regelverket.
Det finns flera praktiska faktorer att beakta när möjligheten att besluta om undersökning av väskor ska införas. Som exempel kan nämnas vilken utbildning och kompetens som kan vara lämplig för den personal som ska undersöka väskorna. Även om det inte blir fråga om att undersöka kläder som personer har på sig, är det ändå en ingripande åtgärd som kan vara känslig ur integritetshänseende. Undersökning av väskor kan dessutom leda till att föremål omhändertas och att elever exempelvis kan bli avstängda. Det är därmed av yttersta vikt att kontrollerna inte sker godtyckligt, utan att den personal som ska genomföra undersökning av väskor har klart för sig vilka bedömningar som kan behöva göras och vilka principer som ska gälla. Elevernas rättssäkerhet måste kunna garanteras och undersökningar måste ske på ett så icke ingripande och icke kränkande sätt som möjligt. Förslaget kan också innebära avvägningar som ska hanteras av personal på plats, varför det är angeläget att det tas fram ett stöd för skolpersonalens ansvar och agerande.
Skolverket har i uppdrag att inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap, vilket framgår av 18 § förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Vi anser att Skolverket bör ges i uppdrag att förbereda skolor för de möjligheter till undersökning av väskor som vi föreslår ska införas. Förberedelserna ska vara klara senast när de nya bestämmelserna ska tillämpas första gången. I uppdraget bör bland annat ingå att ta ställning till hur skolpersonal ska
få adekvat utbildning, ta fram nödvändigt informationsmaterial samt ta ställning till hur undersökning av väskor ska ske för att rättssäkerheten kan garanteras och de enskilda individernas integritet kan värnas så långt det är möjligt. Det kan finnas ett särskilt behov av vägledning för de skolor som omfattar till exempel förskoleklass upp till årskurs nio, där det endast är högstadieelevernas väskor som kan undersökas. Uppdraget bör genomföras i samråd med Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Utformningen av en möjlighet att undersöka elevers väskor i vissa skolformer kan förväntas ge upphov till ett antal avvägningar för skolpersonal som ska undersöka väskorna. Det kan finnas anledning att följa upp tillämpningen för att utvärdera i vilken utsträckning möjligheten används och även för att utvärdera behovet av stöd, utbildning eller ytterligare åtgärder. Uppföljningen syftar därmed inte till att granska om de aktuella skolformerna uppfyller krav som framgår av lag eller andra föreskrifter. Uppdraget att följa upp tillämpningen bör ges till Skolverket.
16.7. Skolan ges ett ansvar att polisanmäla vid misstanke om brott
Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) införs en bestäm-
melse som reglerar skolans ansvar att polisanmäla vid misstanke om att en elev har begått ett brott.
I enlighet med våra överväganden i kapitel 14 föreslår vi att det införs en bestämmelse i skollagen som reglerar skolans ansvar att anmäla en misstanke om att en elev begått brott i samband med verksamheten till Polismyndigheten. Ansvaret omfattar alla brott och har således ett annat tillämpningsområde än skolans befintliga skyldigheter att agera mot kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen eller det ansvar som följer av reglerna om trygghet och studiero i 5 kap. Ansvaret träffar också fler brott än sådana som aktualiserar det ansvar som följer av arbetsmiljölagen. I praktiken kommer emellertid tillämpningsområdena för dessa ansvar ofta att överlappa. Exempelvis kommer ett agerande som aktualiserar skolans skyldigheter att agera mot kränkande behandling ofta också att aktualisera ansvaret att polisanmäla en misstanke om brott och vice versa.
16.7.1. Skolan ska anmäla till Polismyndigheten när en elev kan misstänkas för brott om inte övervägande skäl talar emot det
Utredningens förslag: Om en elev i förskoleklassen, grundskolan,
anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen eller fritidshemmet kan misstänkas för att ha begått ett brott i samband med verksamheten ska rektorn anmäla händelsen till Polismyndigheten om inte övervägande skäl talar emot det.
Bestämmelsen innebär en skyldighet att anmäla till Polismyndigheten vid misstanke om att en elev gjort sig skyldig till brott i samband med skolans verksamhet. Bestämmelsen omfattar i enlighet med utredningens uppdrag de obligatoriska skolformerna, fritidshemmet, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.
Genom bestämmelsen stadgas huvudregeln att en misstanke om att en elev har begått ett brott i samband med verksamheten ska anmälas till Polismyndigheten. Bestämmelsen är inte avgränsad till brott av viss typ eller visst allvar. Som utgångspunkt omfattas således alla fall av misstänkta brott som begås av elever vid skolan eller fritidshemmet i samband med verksamheten.
Skolan kan emellertid underlåta att polisanmäla om övervägande skäl talar emot det. Det lämnas därmed utrymme för en intresseavvägning. Utgångspunkten för intresseavvägningen är att misstänkta brott ska anmälas till Polismyndigheten. Denna utgångspunkt måste emellertid vägas mot andra intressen som kan tala emot en anmälan.
Här avses i första hand den situationen att eleven som misstänks är under straffmyndighetsåldern. Det måste då övervägas om en polisanmälan är en lämplig åtgärd med hänsyn bland annat till regleringen i 31 § LUL. Polisanmälan bör i dessa fall endast göras om det kan antas att anmälan kommer att leda till en utredning enligt 31 § LUL. Som framgår av redogörelsen i kapitel 6 krävs det specifika skäl för att en utredning ska inledas. Sådana skäl kan bland annat vara att det är fråga om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ett år (31 § första stycket LUL) eller brott som innebär att den unge äventyrar sin hälsa eller utveckling eller om brottet kan antas utgöra ett led i en upprepad brottslighet (31 §
andra stycket LUL). Det kan även vara fall där någon som har fyllt 15 år har tagit del i brottet eller fall där man behöver efterforska gods som har kommits åt genom brottet eller som kan bli föremål för förverkande (31 § tredje stycket 1–2 LUL). Det kan även vara fråga om brott där hänsyn till allmänna eller enskilda intressen medför att en utredning är påkallat, bland annat brott som inneburit en särskilt allvarlig kränkning av målsägandens integritet eller förorsakat målsäganden svåra skador, eller brott som i det konkreta fallet har ett straffvärde närmare ett års fängelse (31 § tredje stycket LUL, se den närmare redogörelsen i avsnitt 6.2).
När det gäller brott som begåtts av elever som är under straffmyndighetsåldern kommer det ofta saknas sådana specifika skäl och eftersom det då inte finns formella förutsättningar för Polismyndigheten att inleda en utredning bör det regelmässigt anses föreligga övervägande skäl mot en anmälan.
Om det däremot föreligger skäl som enligt 31 § LUL talar för att en utredning ska inledas kan detta omvänt utgöra skäl som talar för en polisanmälan. Detta bör i synnerhet gälla om misstanken avser ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ett år och som alltså omfattas av presumtionsregeln i 31 § första stycket LUL. Det måste emellertid alltid göras en intresseavvägning där bland annat elevens ålder, gärningens allvar och de skäl som kan tala för en utredning enligt 31 § LUL ska vägas in.
Eftersom det vid sidan av presumtionsregeln i 31 § första stycket LUL krävs synnerliga skäl för att inleda en utredning när den som misstänks är under 12 år kommer det i praktiken mycket sällan krävas att skolan gör en polisanmälan när det är fråga om elever som är yngre än 12 år och det inte är fråga om brottslighet av sådant allvar att den omfattas av presumtionsregeln. Detta får troligtvis till följd att regeln mycket sällan kommer att bli tillämplig i förskoleklass eller de lägre årskurserna i skolan. För dessa skolformer kommer således skyldigheten att polisanmäla i princip endast att aktualiseras i de sannolikt mycket sällsynta fall då en så ung elev kan misstänkas för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ett år eller en osjälvständig form av ett sådant brott. Även i dessa fall gäller vidare inte någon ovillkorlig anmälningsskyldighet, utan en avvägning måste göras mellan bland annat brottslighetens allvar och elevens ålder.
Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om bestämmelsen överhuvudtaget bör omfatta förskoleklassen. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag på en anmälningsskyldighet som omfattar bland annat förskoleklass. Det kan emellertid med visst fog argumenteras för att behovet av en anmälningsskyldighet för de ytterst sällsynta fall som skulle kunna aktualisera en polisanmälan i förskoleklassen är begränsat. Vi har inte valt att frångå direktiven genom att föreslå ett mer begränsat tillämpningsområde. Det bör emellertid i den fortsatta beredningen övervägas om det, utifrån de bedömningar vi har redovisat, är motiverat att anmälningsskyldigheten ska gälla i denna skolform.
Övervägande skäl mot en polisanmälan kan också föreligga, oavsett åldern på den elev som misstänks, när fråga är om mer bagatellartad eller obetydlig brottslighet. Det bör i regel vara fråga om brottslighet som inte föranleder strängare påföljd än böter. Det är emellertid inte möjligt att endast med hänsyn till straffvärdet bedöma om ett brott kan anses obetydligt. En helhetsbedömning måste göras. Ett i och för sig lindrigt brott kan exempelvis bedömas som mer allvarligt om det utgör ett led i upprepade trakasserier eller mobbning.
Övervägande skäl mot en polisanmälan bör också kunna föreligga i andra fall där omständigheterna i det enskilda fallet talar starkt emot en anmälan. Det lämnas alltså ett utrymme för rektorn att beakta de specifika omständigheterna i det enskilda fallet. I detta sammanhang bör erinras om att det – när det gäller personer under 18 år – vid tillämpningen av bestämmelsen måste beaktas vad som är barnets bästa enligt barnkonventionen, jfr kapitel 6. Som vi redogör för i kapitel 14 är det inte möjligt att på förhand identifiera alla de situationer som kan tänkas uppstå, eller hur intresseavvägningen ska falla ut i dessa. Främst torde övervägande skäl mot en anmälan kunna föreligga i särpräglade situationer där en polisanmälan bedöms försvåra skolans verksamhet på ett oproportionerligt sätt, till exempel om en anmälan bedöms omöjliggöra för skolan att på annat sätt ge stöd eller insatser.
Bestämmelsen möjliggör att uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt lämnas till Polismyndigheten, se vidare i avsnitt 16.7.6. Om en polisanmälan förutsätter att skyddade uppgifter lämnas ut bör, inom ramen för intresseavvägningen, tas hänsyn till det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda och den skada som ett utlämnande kan medföra.
Avsikten är ytterst att rektorn ska ha ett tillräckligt utrymme för bedömning för att kunna hantera särskilda intressekonflikter som
kan uppkomma i verksamheten med anledning av anmälningsskyldigheten. Att skälen mot en polisanmälan ska vara övervägande innebär dock att det krävs skäl av viss styrka för att en polisanmälan ska kunna underlåtas och att det krävs starkare skäl ju allvarligare brottslighet det är fråga om. Bedömningen måste också omfatta andra hänsyn, till exempel målsägandens intressen om en sådan finns.
Övervägande skäl mot en polisanmälan bör i regel föreligga om en polisanmälan redan gjorts av någon annan. Vidare bör polisanmälan kunna underlåtas i den situation som påtalats av Säkerhetspolisen att en polisanmälan skulle innebära att ett pågående underrättelsearbete äventyras.
16.7.2. Ansvaret omfattar brott som skett i samband med verksamheten
Ansvaret omfattar misstanke om brott som har skett i samband med verksamheten. Formuleringen i samband med verksamheten motsvarar vad som gäller enligt 6 kap. 10 § skollagen som stadgar skolans ansvar när en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling. Avsikten är att anmälningsskyldigheten ska ha en tidsmässig och rumslig utsträckning som motsvarar skolans ansvar att agera mot kränkande behandling. Ansvaret omfattar således alla brott som skett på skolområdet under skoldagen, men kan även omfatta händelser som skett på andra platser och under andra tider, om det finns ett samband med skolan eller fritidshemmets verksamhet. Brott som skett på väg till eller från skolan, exempelvis vid färd i skolbuss, omfattas således. Under vissa förutsättningar kan även brott som skett på ett elevhem omfattas, jfr rättsfallet HFD 2014 ref. 47. Gränsdragningsfrågor torde framför allt kunna uppstå när det gäller brott på internet. Det är inte möjligt att på förhand ange en princip för när ett brott begånget på internet ska anses ha ett sådant samband med skolans verksamhet att skolan har en skyldighet att polisanmäla. Ofta måste så anses vara fallet om det handlar om att en elev kränker en annan elev på skolan via internet. Det kan till exempel vara fallet att agerandet på internet utgör en del av ett agerande som också sker i skolan. Ytterst måste emellertid en bedömning göras i det enskilda fallet.
Gränsdragningsfrågor torde även kunna uppstå när det är fråga om ett förberedelse- eller stämplingsbrott. Om fråga är om för-
beredelse eller stämpling till ett brott som är tänkt att utföras i skolan eller mot en annan elev, till exempel om en grupp elever tar med sig tillhyggen i avsikt att misshandla en annan elev, är det klart att detta omfattas av skolans skyldighet att polisanmäla. Om skolan får kännedom eller misstanke om en förberedelse- eller stämplingsgärning som avser ett planerat brott som helt saknar samband med skolans verksamhet bör det vara tillräckligt att förberedelsen har något sådant samband, till exempel att förberedelsen i någon del utförts på skolans område. Som exempel kan nämnas att hjälpmedel eller liknande förvarats på skolan. Om varken förberedelsehandlingarna eller det tänkta brottet har något samband med skolans verksamhet bör emellertid brottsligheten anses falla utanför skolans skyldighet enligt bestämmelsen. I sammanhanget bör poängteras att bestämmelsen inte reglerar skolans möjligheter eller skyldigheter att lämna underrättelseinformation till brottsbekämpande myndigheter i syfte att förebygga brott. Denna fråga behandlas dock i betänkandet Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen (SOU 2023:69), från utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter.
16.7.3. Ansvaret inträder när en elev kan misstänkas för brott
Ansvaret enligt bestämmelsen inträder när en elev kan misstänkas för att ha begått ett brott i samband med verksamheten. Ansvaret begränsas således, i enlighet med det uppdrag utredningen har, till brott som begås av elever på skolan.
Begreppet misstanke preciseras på olika sätt inom straffrätten. Den lägsta misstankegraden som förekommer är anledning att anta att ett brott har begåtts, vilket är en förutsättning för att förundersökning ska inledas, se 23 kap. 1 § rättegångsbalken. I rättegångsbalken används vidare begreppet kan misstänkas som lägsta beviskrav för misstanke riktad mot en viss person, se 23 kap. 9 § rättegångsbalken. Begreppet innebär ett lågt beviskrav, men ställer samtidigt krav på att misstanken utgörs av en konkret omständighet (Bring et al. 2019.).
Det är av vikt att beviskravet för skolans ansvar inte ställs för högt. Det är inte skolans uppgift att säkra bevis eller att bedriva en egen utredning i syfte att klarlägga ett eventuellt straffrättsligt ansvar. Om omständigheterna kring ett misstänkt brott är oklara, är detta
i stället något som kan tala för att skolan bör polisanmäla i syfte att få till stånd en utredning. Samtidigt är det av vikt att skolan inte vidtar en polisanmälan på alltför lösa grunder. De negativa konsekvenserna av att en elev felaktigt anklagas för brott och polisanmäls av skolan måste undvikas så långt det är möjligt.
En avvägning mellan dessa två intressen ger vid handen att en skola bör ha en skyldighet att polisanmäla om det finns någon konkret omständighet som ger stöd för misstanken. Om exempelvis en elev berättar att han eller hon utsatts för ett brott av en annan elev bör detta i regel vara tillräckligt för att skyldigheten ska inträda. Mer allmänna eller diffusa uppgifter om att en elev begått ett brott bör dock inte utlösa ett ansvar för skolan att polisanmäla eleven. Det ska emellertid uppmärksammas att mer diffusa uppgifter, till exempel om att en elev brukat narkotika vid ett obestämt tillfälle eller ägnar sig åt kriminalitet, kan aktualisera andra ansvarsområden från skolan, till exempel att anmäla oro till socialtjänsten.
En särskild fråga är hur skolan ska förhålla sig om det är okänt vem som kan misstänkas. Om det finns konkret stöd för att en elev har begått gärningen bör skolan vara skyldig att anmäla händelsen till Polismyndigheten, även om det är oklart vilken elev det är fråga om. Det kan till exempel handla om att det är en händelse där flera elever varit inblandade och det är oklart vem som gjort vad. Om skolan får kännedom eller misstanke om att ett brott begåtts, men det saknas omständigheter som talar för att en elev på skolan kan misstänkas för brottet, omfattas emellertid inte situationen av skyldigheten enligt bestämmelsen. Som vi redogör vidare för i avsnitt 16.7.5 innebär inte bestämmelsen en uttömmande reglering av alla de situationer då skolan kan ha anledning att göra en polisanmälan. Det finns alltså inte något som hindrar att en anmälan till Polismyndigheten görs även i fall där brottsmisstankar inte kan riktas mot enskilda elever, men skolan har inte enligt denna bestämmelse någon skyldighet att göra en anmälan i dessa fall.
16.7.4. Rektorn har ansvaret för att åtgärder vidtas
Rektorn ansvarar enligt bestämmelsen för att en polisanmälan görs. Frågan om en polisanmälan bör göras aktualiserar komplicerade avvägningar. Även om uppgiften kan underlättas genom tydliga väg-
ledningar och riktlinjer kommer den beslutsfattare som har att tillämpa dessa behöva sätta sig in i bland annat straffrättsliga frågor kring unga lagöverträdare. Det torde finnas bättre förutsättningar att se till att en särskild funktion inom skolorganisationen har de nödvändiga kunskaper som krävs för att göra en korrekt bedömning av om polisanmälan ska göras eller inte, än att försöka sprida dessa kunskaper till en bredare krets.
Vi bedömer att rektorn har bäst förutsättningar att göra de bedömningar som krävs. Rektorn är på ett annat sätt än huvudmannen delaktig i den löpande verksamheten där misstänkta brott kan komma att uppmärksammas. I dagsläget förefaller det vidare vara en vanlig ordning att det är rektorn på skolan som fattar beslut om att polisanmäla misstänkt brottslighet. I den enkät som vi genomfört svarade 74 procent av skolorna att det är rektorn som gör eventuella polisanmälningar. Det är vidare i dagsläget rektorn, eller den som rektorn bestämmer, som har att anmäla omhändertagna föremål till polisen enligt 5 kap. 23 § andra stycket skollagen. Att rektorn görs ansvarig för att fatta beslut om polisanmälan, framstår därmed som följdriktigt. Bestämmelsen hindrar dock inte att rektorn enligt 2 kap. 10 § skollagen delegerar uppgiften till en anställd eller en uppdragstagare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet.
Vi föreslår inte någon rapporteringsskyldighet för övrig skolpersonal i enlighet med vad som gäller för kränkande behandling enligt 6 kap. 10 § skollagen. Det måste förutsättas att rektorn organiserar verksamheten på ett sådant sätt att denne i tillräcklig utsträckning får kännedom om en misstanke om brott som uppmärksammas av annan skolpersonal i samband med verksamheten.
En risk som framförts till utredningen är att skyldigheten för rektorn att polisanmäla skulle kunna leda till att övrig skolpersonal avstår från att anmäla händelser till rektorn i syfte att skydda elever, och att detta bland annat skulle kunna leda till att fall av kränkande behandling inte rapporteras. Ett övergripande syfte med de förslag vi lämnar är emellertid att tydliggöra skolans ansvar att agera mot brott. Detta kan onekligen leda till situationer där olika intressen hamnar i konflikt med varandra. Det måste dock förutsättas att skolpersonal agerar utifrån de skyldigheter som är reglerade i skollagen. Som vi redogör för vidare i följande avsnitt påverkar inte skyldigheten att polisanmäla det ansvar som följer av skollagen i övrigt.
16.7.5. Skyldigheten att polisanmäla påverkar inte skolans ansvar att agera i övrigt
Som framgått av redogörelsen i kapitel 7 kan olika skyldigheter för skolan aktualiseras när ett misstänkt brott uppmärksammas. Den skyldighet att polisanmäla som införs genom vårt förslag innebär inte att andra ansvar åsidosätts eller inskränks. Skolan kan således såväl i situationer då en polisanmälan inte vidtas som parallellt med en polisanmälan behöva agera med stöd av de olika andra författningsreglerade skyldigheter som åvilar skolan och som redovisats i kapitel 7. Skolpersonal kan således behöva utreda händelsen som ett fall av kränkande behandling eller göra en orosanmälan till socialtjänsten oavsett om en polisanmälan har gjorts.
I detta sammanhang är det värt att poängtera att, som vi tidigare utvecklat, skyldigheten att polisanmäla endast i undantagsfall kommer att gälla för elever som är under 12 år. Det är emellertid av stor vikt att detta inte innebär att skolan förhåller sig passiv när det förekommer handlingar som kan utgöra brott av yngre elever. De möjligheter som finns att agera mot oönskat beteende på annat sätt än genom polisanmälningar måste således uppmärksammas särskilt när det gäller denna grupp av elever.
Det bör också påpekas att skyldigheten att polisanmäla som följer av bestämmelsen inte uttömmande reglerar de situationer som kan motivera att skolan gör en polisanmälan. Regleringen är begränsad till skolans ansvar i förhållande till brott som begås av elever vid skolan. Brott som begås av utomstående personer omfattas därmed inte. Inte heller omfattas eventuella misstankar om att skolpersonal har begått brott. Det är emellertid uppenbart att en skola i många andra situationer kan ha anledning att anmäla till Polismyndigheten och regleringen utgör naturligtvis inte något hinder mot att så sker.
I det ovan nämnda betänkandet, SOU 2023:69, föreslås en ny lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna som bland annat innehåller en skyldighet för en rektor inom skolväsendet att utan föregående begäran lämna en uppgift som framkommer i den verksamhet som rektorn ansvarar för till Polismyndigheten om uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Uppgiftsskyldigheten innebär att uppgifter på underrättelsestadiet ska lämnas till Polismyndigheten till exempel när det finns en oro för att en elev är på väg in i kriminalitet eller riskerar att
utsättas för brott, eller om personal misstänker brottslig verksamhet på skolan, men även uppgifter som rör begångna brott kan lämnas ut med stöd av bestämmelsen.
I betänkandet uttalas att skyldigheten att, när förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda, lämna uppgifter om begångna brott inte innebär en skyldighet att göra en polisanmälan men att den inte heller är avsedd att hindra rektor från att göra en polisanmälan i de fall det är befogat.
I praktiken torde det emellertid vara svårt att skilja på situationen att en skola lämnar uppgifter om ett begånget brott till Polismyndigheten och en polisanmälan. Begreppet polisanmälan har ingen författningsreglerad definition. I en vägledning från Skolverket och dåvarande Rikspolisstyrelsen från 1999 anges att en anmälan om brott egentligen inte består av något annat än de uppgifter som ligger till grund för polisens bedömning att det föreligger en viss misstanke om brott och frågan om en utredning ska inledas. Det är en skriftlig dokumentation av rapporterade sakförhållanden och polisens egna iakttagelser (Skolverket 1999).
Enligt 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken ska förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I praxis skiljer man emellertid sällan mellan en angivelse, som kan beskrivas som en uttrycklig begäran om att brottet ska lagföras, och en brottsanmälan när det gäller frågan om förundersökning ska inledas. Det ställs inga särskilda krav på den som anmäler brottet. En anmälan om brott kan göras av vem som helst och det krävs inte att den som anmäler brottet är berörd av det. Polisen kan också på eget initiativ upprätta en brottsanmälan (Lindberg 2022b).
För vissa brott är en angivelse från målsäganden en förutsättning för att åklagare ska få väcka åtal, se 20 kap. 3 § rättegångsbalken. I dessa sammanhang kan alltså en angivelse ha en självständig betydelse, till exempel för målsägandens subsidiära åtalsrätt enligt 20 kap. 8 § rättegångsbalken. Detta torde dock sällan få praktisk betydelse för skolans del.
I praktiken kommer således en skyldighet att lämna uppgifter om begångna brott och en skyldighet att anmäla brottsmisstankar till Polismyndigheten innebära ett krav på väsentligen samma åtgärder. Det innebär att förslagen – om de genomförs – kommer att överlappa varandra i väsentlig utsträckning. Den föreslagna uppgiftsskyl-
digheten kommer att ha ett betydligt vidare tillämpningsområde än den anmälningsskyldighet som vi föreslår. I många situationer skulle dock skolan vara skyldig att lämna uppgifter om ett misstänkt brott enligt såväl lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna som den reglering vi föreslår.
Enligt den uppgiftsskyldighet som föreslås i SOU 2023:69 ska en uppgift inte lämnas om övervägande skäl talar mot att uppgiften lämnas ut. Skolan ska alltså före ett utlämnande göra en intresseavvägning som ger ett förhållandevis stort utrymme för skolan att avstå från att lämna ut en uppgift. Det anges i författningskommentaren att avvägningen tar
sikte på situationer när skolan t.ex. framgångsrikt ger en elev stöd och det framkommer en uppgift som äventyrar pågående eller planerade insatser om den lämnas till brottsbekämpningen. Skolan bör även i övrigt kunna väga in att ett utlämnande inte får medföra oproportionerligt stor påverkan på den egna verksamheten, särskilt i de fall då skolans verksamhet skyddar mot påbörjad eller fortsatt kriminalitet. Vid allvarligare, eller systematisk, brottslighet bör dock brottsbekämpningens intresse av att ta del av en uppgift i regel väga tyngre (SOU 2023:69 s. 758).
Den intresseavvägning som ska göras inför ett uppgiftslämnande har således många likheter med den intresseavvägning som förutsätts enligt den bestämmelse som vi föreslår.
Det bör emellertid påpekas att uppgiftsskyldigheten främst syftar till att tillgodose brottsbekämpningens behov av information. Den anmälningsskyldighet som vi föreslår motiveras inte enbart utifrån detta intresse utan även av intresset att skapa tydlighet och enhetlighet i skolans förhållningssätt till polisanmälningar som en del av skolans agerande mot oönskat beteende.
Att bestämmelserna motiveras med olika syften kan leda till olika utgångspunkter för de intresseavvägningar som ska göras. Om båda förslagen ska genomföras är det därför väsentligt att i det fortsatta beredningsarbetet uppmärksamma hur dessa regleringar kan och bör förhålla sig till varandra. Det framstår som angeläget att inte skapa en ordning där skolor måste tillämpa parallella regelverk som kan ge olika utfall vid en och samma brottsmisstanke.
16.7.6. Uppgifter om brott kan skyddas av sekretess
Utredningens förslag: Om uppgifter om ett misstänkt brott
skyddas av sekretess enligt 25 kap. 1–2 § OSL eller tystnadsplikt enligt 6 kap. 16 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska anmälningsskyldigheten endast gälla för sådana brott som avses i 10 kap. 21 och 23 §§ OSL.
Som vi redogjort för i kapitel 7 kan uppgifter som rör misstänkta brott omfattas av sekretess inom skolan. Genom den anmälningsskyldighet vi föreslår införs en lagreglerad skyldighet att lämna uppgifter om brottsmisstankar till Polismyndigheten. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess således inte att uppgifter lämnas ut.
För att anmälningsskyldigheten ska föreligga måste emellertid bedömningen göras att övervägande skäl inte talar emot en polisanmälan. Inom ramen för den intresseavvägning som ska göras bör också vägas in om en anmälan till Polismyndigheten innebär att känsliga uppgifter som omfattas av sekretess måste lämnas ut. Om fråga är om ett relativt lindrigt brott och en anmälan innebär att mycket känsliga uppgifter röjs kan detta leda till bedömningen att övervägande skäl talar emot en anmälan. Självklart måste i detta sammanhang brottslighetens allvar och andra förhållanden vägas mot det intresse som sekretessen är avsedd att skydda. Det bör i detta sammanhang påpekas att det redan i dagsläget gäller att en misstanke om brott för vilket det är föreskrivet fängelse och som kan antas föranleda annan påföljd än böter kan lämnas till Polismyndigheten även om uppgifterna omfattas av sekretess enligt 23 kapitlet OSL, se 10 kap. 24 § OSL.
En särskild fråga är hur uppgifter som framkommer inom elevhälsans medicinska gren ska behandlas i detta sammanhang. Den anmälningsskyldighet vi föreslår, och som ålägger skolans rektor att polisanmäla misstänkta brott, innebär inte att uppgifter som behandlas inom elevhälsans medicinska gren kan lämnas till rektorn i större utsträckning än vad som gäller i dagsläget. Känsliga uppgifter kan dock komma att lämnas från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet med stöd av 25 kap. 13 a § OSL. Skyddet för uppgifterna kommer emellertid då vara att bedöma enligt reglerna i 23 kap. OSL, se 7 kap. 2 § OSL.
Det torde därför som utgångspunkt vara sällan som rektorn har tillgång till uppgifter som skyddas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kapitlet OSL. Som vi utvecklar i avsnitt 7.3.1 kan det emellertid i vissa situationer förekomma att rektorn också har rollen som verksamhetschef för elevhälsan enligt 4 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Under sådana omständigheter kan uppgifter som rektorn får tillgång till i denna roll skyddas av hälso- och sjukvårdssekretess eller omfattas av tystnadsplikt enligt 6 kap. 16 § patientsäkerhetslagen (2010:659).
Skyddet för uppgifter inom hälso- och sjukvård är särskilt starkt. De undantag som i andra sammanhang tillåter att uppgifter om begångna brott lämnas till brottsbekämpande myndigheter är förhållandevis restriktiva. Det framstår inte som lämpligt att genom den anmälningsskyldighet vi föreslår väsentligt utöka utrymmet för att lämna ut uppgifter om begångna brott som skyddas av sådan sekretess eller tystnadsplikt.
Om uppgifter kring ett misstänkt brott omfattas av sekretess enligt 25 kap. OSL eller av tystnadsplikt enligt patientssäkerhetslagen bör en anmälningsskyldighet således endast föreligga när det gäller misstankar om sådana brott som redan i dagsläget kan lämnas till Polismyndigheten med stöd av 10 kap. 21 eller 23 §§ OSL. Det gäller alltså alla misstankar som avser brott enligt 3, 4 och 6 kapitlet brottsbalken samt lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor och som riktats mot en person under 18 år (se 10 kap. 21 § OSL), samt brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, eller försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), (se 10 kap. 23 § OSL). I sammanhanget kan noteras att det i SOU 2023:69 lämnas förslag på förändringar av bland annat 10 kap. 21 och 23 §§ OSL som skulle innebära att möjligheterna att lämna uppgifter om begångna brott utökas.
16.7.7. Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd kring bestämmelsens tillämpning
Utredningens förslag: Statens skolverk ska ges i uppdrag att ta
fram allmänna råd för tillämpningen av bestämmelsen. Uppdraget ska också omfatta att ta fram vägledningar för andra åtgärder som skolan kan vidta vid misstankar om brott i samband med skolans verksamhet.
Skolverket ska även ges i uppdrag att i samråd med Polismyndigheten och Socialstyrelsen genomföra en uppföljning av hur bestämmelsen tillämpats av skolorna samt vilka eventuella konsekvenser den fått för Polismyndighetens och socialtjänstens verksamheter.
Som framgått av våra överväganden i kapitel 14 gör vi bedömningen att det finns ett starkt behov av vägledning för användningen av polisanmälningar i skolan. Vi har dock gjort bedömningen att författningsregleringen måste lämna ett utrymme för bedömning i det enskilda fallet och att det inte är lämpligt eller möjligt att i författning detaljreglera alla de olika avvägningar som måste göras. Tillämpningen av bestämmelsen ställer dock krav på vissa straffrättsliga bedömningar och kunskaper.
Detta innebär att det kvarstår ett behov av vägledning. Vi föreslår därför att Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd för tillämpningen av bestämmelsen. Genom allmänna råd kan praktiska rekommendationer och vägledningar för tillämpningen av anmälningsskyldigheten lämnas. Till skillnad från en detaljerad författningsreglering tillåter en sådan nivå av styrning att rektorer i det enskilda fallet kan beakta de särpräglade och oförutsedda intressekonflikter som kan uppstå i tillämpningen.
När brott, eller en händelse som kan utgöra brott, inträffar i skolmiljön behöver skolan reagera och agera av flera skäl. Genom tydliga markeringar behöver det stå klart att brottsliga handlingar och i övrigt otillåtna beteenden inte accepteras i skolmiljön. Skolmiljön ska präglas av trygghet och studiero och elever och vuxna ska inte behöva utsättas för brott när de vistas i skolan. Elever som till exempel uppvisar ett utåtagerande beteende kan också vara i behov av stöd och hjälp. Detta betyder att skolan som regel har anledning att vidta åtgärder av flera olika slag. Såsom vi beskrivit i kapitel 7 kan det handla både om åtgärder från skolans egen sida och av eller i sam-