SOU 2023:69
Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 28 april 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter, enskilda huvudmän för fristående skolor m.fl. Syftet med uppdraget är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet (dir. 2022:37). Kammarrättspresidenten Stefan Holgersson förordnades samma dag till särskild utredare.
Regeringen beslutade den 26 januari 2023 om tilläggsdirektiv. Utredaren fick i uppdrag att, utöver det ursprungliga uppdraget, ta ställning till hur det kan inrättas en huvudregel i sekretesslagstiftningen och kartlägga eventuella hinder mot elektroniskt utlämnande för de berörda aktörerna (dir. 2023:11).
Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 25 maj 2022 departementssekreteraren vid Finansdepartementet Alf Engsbråten, rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Joanna Hedqvist, departementssekreterare vid Socialdepartementet Carolin Jarlehag och kanslirådet vid Utbildningsdepartementet Marie Törn.
Till experter förordnades samma dag verksjuristen vid Kronofogdemyndigheten Johan Alnebo, experten vid Sveriges kommuner och regioner Greta Berg, juristen vid Socialstyrelsen Petra Bergendahl, skattedirektören vid Skatteverket Dan Ekeroth, juristen vid Skolverket Annica Emmervall, chefsåklagaren vid Ekobrottsmyndigheten Henric Fagher, samverkansansvarige vid Försäkringskassan Thomas Falk, kommissarie vid Polismyndigheten Gunnar Grönkvist, juristen vid Integritetsskyddsmyndigheten Elisabeth Hedborg, juristen vid
Arbetsmiljöverket Tomas Isenstam, advokaten Conny Larsson, verksjuristen vid Tullverket Anna-Karin Leo, enhetschefen vid Kriminalvården Martin Lorentzon, verksjuristen vid Säkerhetspolisen Ulrika Moberg, experten vid Skatteverket Therese Olofsson Friberg och seniora åklagaren vid Åklagarmyndigheten Chatrine Rudström.
Joanna Hedkvist entledigades från sitt uppdrag den 22 augusti 2022 varvid kanslirådet vid Justitiedepartementet Charlotta Fröcklin förordnades samma dag i hennes ställe. Charlotta Fröcklin entledigades från sitt uppdrag den 7 november 2022. Samma dag förordnades rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Sara Pettersson som sakkunnig i hennes ställe.
Alf Engsbråten entledigades från sitt uppdrag den 1 december 2022 och samma dag förordnades kanslirådet vid Finansdepartementet Annica Svedberg som sakkunnig i hans ställe.
Juristen vid Polismyndigheten Yvonne Brandell förordnades som expert i utredningen den 1 december 2022.
Den 13 mars 2023 entledigades Marie Törn från sitt uppdrag och samma dag förordnas departementssekreteraren vid Utbildningsdepartementet Christina Ridderman Karlsson som sakkunnig i hennes ställe.
Sara Pettersson entledigades från sitt uppdrag den 12 augusti 2023 och rättssakkunnige vid Justitiedepartementet Måns Norman förordnades som sakkunnig i hennes ställe från och med den 21 augusti 2023.
Ulrika Moberg entledigades från sitt uppdrag den 1 september 2023 och samma dag förordnades seniora verksjuristen vid Säkerhetspolisen Maria Sertcanli som expert i hennes ställe.
Som sekreterare i utredningen anställdes den 28 april 2022 hovrättsassessorn Lina Molin, den 1 juni 2022 numera kanslirådet Johan Albihn och den 13 februari 2023 tf. assessorn Sofie Abdsaleh. Lina Molin avslutade sin anställning den 17 oktober 2023.
De förslag som lämnas är den särskilde utredarens förslag. En utredning av detta slag är inte möjlig utan stor hjälp av sakkunniga och experter samt ett produktivt och skickligt kansli. Dessa har bidragit till utredningen i så hög grad att det är befogat att skriva betänkandet i vi-form, även om det kan förekomma skilda uppfattningar i vissa delar. Ambitionen är att redovisa de mer substantiella invändningarna som framförts under arbetets gång, och som kanske kvarstår, under respektive avsnitt.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ökat informations-
flöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69).
Uppdraget är med detta slutfört
Stockholm oktober 2023
Stefan Holgersson
/ Sofie Abdsaleh
Johan Albihn Lina Molin
Sammanfattning
Uppdraget
Vi har fått i uppdrag av regeringen att lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter samt skolor. Om det framkommer behov av förbättrat informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer kan vi även överväga förslag som bidrar till ett ökat informationsutbyte med dem. Vidare har regeringen tilläggsdirektiv gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen när det gäller informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter. Huvudregeln ska som utgångspunkt genomföras med uppgiftsskyldigheter för de myndigheter och andra aktörer som omfattas av våra direktiv. Om vi bedömer att en uppgiftsskyldighet inte är lämplig för någon eller några av myndigheterna eller aktörerna får vi lämna alternativa förslag på hur dessa ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter.
Syftet med uppdraget är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet. Regeringen har uttalat att det krävs mönsterbrytande åtgärder för att förebygga och bryta brottsligheten. Myndigheter ska kunna dela information när det behövs för att förebygga och bekämpa brott.
Arbetet inleddes med att kartlägga brottsbekämpningens informationsbehov och de hinder mot informationsdelning som finns i dag.
Nya förutsättningar för informationsdelning med brottsbekämpningen
Vi har haft ett mycket brett uppdrag som berört ökad informationsdelning till brottsbekämpningen från stora delar av samhället. Uppdraget har till att börja med omfattat statliga myndigheter, kommuner och skolor. Under den kartläggning som vi genomförde identifierade vi också behov av informationsutbyte med regioner, och vissa enskilda, bl.a. banker och andra finansiella företag. Många myndigheter som vi har varit i kontakt med har efterfrågat förbättrade möjligheter att få information från brottsbekämpningen, främst från Polismyndigheten, och bättre möjligheter att dela information mellan myndigheter som inte har brottsbekämpande uppdrag. Vi har dock i ett tidigt skede sett det som nödvändigt att avgränsa vårt arbete till att avse förbättrade möjligheter att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Förslagen i betänkandet utgår från vårt uppdrag och de behov som vi har identifierat i vår kartläggning. De brottsbekämpande myndigheterna har beskrivit att det inte enbart är rättsliga hinder som bidrar till att information inte delas i den utsträckning som brottsbekämpningen behöver. Det framkom bl.a. att lagstiftningen uppfattas som svåröverskådlig och komplicerad. Det finns en betydande okunskap och osäkerhet kring hur reglerna ska tillämpas hos myndigheter och andra aktörer som delar information med de brottsbekämpande myndigheterna. Det har lett till att de möjligheter som finns underutnyttjas och tillämpas på ett inkonsekvent sätt.
De brottsbekämpande myndigheterna har särskilt pekat på att möjligheterna att utbyta information på underrättelsestadiet är alltför begränsade. Möjligheterna till informationsutbyte uppfattas som klart bättre efter att en förundersökning har inletts, men även i det skedet finns det behov av mer information. De brottsbekämpande myndigheterna, men även andra myndigheter, har också särskilt gett uttryck för att det behövs ett förändrat synsätt på uppgiftslämnande till brottsbekämpningen. Information måste i betydligt större utsträckning än tidigare lämnas på eget initiativ av den som uppmärksammar misstänkta oegentligheter eller brott.
Med utgångspunkt i de behov som framkom i vår kartläggning syftar våra förslag till att förbättra informationsdelningen till brottsbekämpningen för att åstadkomma förbättrade möjligheter att före-
bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och att utreda och lagföra brott. De förslag vi lämnar utgör nya rättsliga möjligheter och skyldigheter att lämna uppgifter till brottsbekämpningen. Vi lämnar också förslag som syftar till att förenkla vissa befintliga bestämmelser som bryter sekretess. Sammantaget utgör våra förslag en ny huvudregel för informationsdelning till brottsbekämpningen. De viktigaste förslagen vi lämnar i betänkandet är följande:
- En ny lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna som innehåller – en skyldighet att på begäran lämna kontaktuppgifter till enskilda för alla myndigheter, dvs. även kommuner och regioner, och vissa enskilda verksamheter, – en uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter, – en uppgiftsskyldighet för kommuner och regioner, och – en uppgiftsskyldighet för skolan.
- Utvidgade och förenklade möjligheter att lämna uppgifter från socialtjänsten och hälso- och sjukvården till brottsbekämpningen.
- En skyldighet för banker och vissa andra finansiella företag att lämna uppgifter som rör kvalificerad brottslighet på underrättelsestadiet till Polismyndigheten, Skatteverket Säkerhetspolisen och Tullverket.
- En rättslig grund för enskilda att behandla personuppgifter för att på begäran lämna ut sådana till de brottsbekämpande myndigheterna.
Nedan följer en kort redogörelse över några av de mest centrala förslagen.
En ny lag med skyldigheter att lämna uppgifter till brottsbekämpningen
Vi föreslår en ny lag med ett antal skyldigheter för myndigheter och vissa enskilda verksamheter att lämna information till de brottsbekämpande myndigheterna. Uppgiftsskyldigheterna bryter sekretess med stöd av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen, (2009:400),
OSL, och i förekommande fall tystnadsplikt. Uppgiftsskyldigheterna gäller dock oberoende av om en uppgift omfattas av sekretess eller tystnadsplikt.
Den nya lagen innehåller till att börja med ett förslag till en skyldighet för myndigheter och enskilt bedriven verksamhet inom socialtjänst och hälso- och sjukvård samt skolor med enskild huvudman, att på begäran lämna ut kontaktuppgifter till brottsbekämpningen. Med kontaktuppgifter avses här ett antal särskilt angivna kategorier av uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kan ha behov av för att kontakta, identifiera och lokalisera enskilda. Skyldigheten att lämna kontaktuppgifter är avsedd att ge brottsbekämpningen en enkel tillgång till adresser, telefonnummer, arbetsplats, e-postadresser osv. Ett utlämnande ska inte kräva någon mer komplicerad bedömning av informationsinnehavaren, och endast om det finns synnerliga skäl kan en innehavare av informationen avstå från att lämna ut en uppgift. För andra uppgifter som finns inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården har vi bedömt att det är olämpligt att föreslå generella uppgiftsskyldigheter. För dessa verksamheter föreslår vi i stället vissa ändringar av den befintliga lagstiftningen, vilka vi återkommer till nedan.
Vidare föreslår vi att ett antal statliga myndigheter ska bli skyldiga att både på eget initiativ och på begäran lämna ut uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Motsvarande skyldighet föreslås träffa även kommuner och regioner, förutsatt att uppgifterna inte omfattas av socialtjänstsekretess eller hälso- och sjukvårdssekretess. Skyldigheten att lämna uppgifter på eget initiativ är avsedd att få till stånd ett ökat informationsflöde av uppgifter som myndigheterna uppmärksammar i sitt ordinarie arbete om t.ex. begångna brott, brottsplaner eller nya brottsupplägg. I vissa situationer kan det finnas skäl att avstå från att lämna ut en uppgift. En myndighet kan därför efter en intresseavvägning avstå från att lämna ut en uppgift om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Skolan nämns särskilt i våra direktiv som en viktig samverkanspart med brottsbekämpningen. Vi föreslår en särskild uppgiftsskyldighet för rektor, både vid skolor som drivs av offentliga och enskilda huvudmän. Skyldigheten för rektor att lämna uppgifter är något annorlunda utformad jämfört med övriga bestämmelser i den nya lagen.
Till skillnad från övriga uppgiftsskyldigheter gäller skyldigheten för rektor att lämna information på eget initiativ enbart i förhållande till Polismyndigheten och alltså inte till övriga brottsbekämpande myndigheter. Vidare kan rektor avstå från att lämna en uppgift redan när övervägande skäl talar mot ett utlämnande. Det innebär dels att intresseavvägningen ska göras även om uppgiften inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt, dels att de skäl som talar mot ett utlämnade inte behöver vara lika starka för att utlämnande ska underlåtas i jämförelse med vad som föreslås för myndigheter som inte är skolor. Samtliga brottsbekämpande myndigheter kan dock begära ut en uppgift från skolan. Även i de fallen kan rektor i vissa situationer avstå från att lämna informationen. En uppgift ska inte lämnas på begäran om det finns en sekretessbestämmelse eller bestämmelse om tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Från lagens tillämpningsområde undantas, utom såvitt avser skyldigheten att lämna kontaktuppgifter, uppgifter som skyddas av bl.a. så kallad statistiksekretess, hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess. Det innebär att sådana uppgifter inte kan lämnas ut med stöd av de föreslagna uppgiftsskyldigheterna.
Lagen ska benämnas lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Hälso- och sjukvården och socialtjänsten
Vi har bedömt att det som utgångspunkt inte är lämpligt att föreslå någon generell skyldighet för hälso- och sjukvården och socialtjänsten att lämna uppgifter till brottsbekämpningen. Hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas dock av den avgränsade uppgiftsskyldigheten för kontaktuppgifter som vi föreslår i den nya lagen. Därtill föreslår vi en möjlighet för Säkerhetspolisen att begära ut uppgifter från hälso- och sjukvården för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som består i terrorbrott eller brott mot Sveriges säkerhet.
I vår kartläggning framkom att socialtjänsten har, som vi uppfattar det, relativt stora möjligheter redan i dag att lämna ut uppgifter i brottsförebyggande syfte bl.a. om unga som riskerar att hamna i
kriminalitet. Stöd för sådant utlämnande finns i 10 kap. 18 a § OSL. Det framkom dock att bestämmelsen endast används i begränsad omfattning. Vi lämnar därför ett antal förslag som syftar till att förenkla tillämpningen av den bestämmelsen. Vi föreslår också vissa andra ändringar av bestämmelser i 10 kap. OSL för att utvidga den rättsliga möjligheten att lämna uppgifter och förenkla tillämpningen. Vidare föreslår vi en sänkt tröskel för när uppgifter om begångna brott kan lämnas ut med stöd av 10 kap. 23 § OSL. Vi föreslår också en ändring som medför att den bestämmelsen – till skillnad från hur den tilllämpas i dag – ska kunna användas för att bryta sekretess även om det inte finns en identifierad person som är misstänkt för brott.
Finansiella uppgifter i underrättelsearbetet
Möjligheten att begära in uppgifter på underrättelsestadiet från banker och andra finansiella företag är i dag i princip begränsad till uppgifter som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket har påtalat ett angeläget behov av att få tillgång till finansiella uppgifter från finansiella företag i det övriga underrättelsearbetet.
Vi föreslår att en uppgiftsskyldighet förs in i de s.k. rörelselagarna som innebär att de nyss nämnda myndigheterna kan begära in finansiella uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka s.k. kvalificerad brottslighet, dvs. brottslighet för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer.
En ny huvudregel
De förslag vi lämnar utgör sammantaget en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen för informationsdelning till brottsbekämpningen. De brottsbekämpande myndigheterna får nya och effektivare redskap för att hämta in information från ett stort antal, vitt skilda, verksamheter. Ett antal av de för brottsbekämpningen viktigaste statliga myndigheterna, samt kommuner, regioner och skolor, får dessutom en skyldighet att lämna information utan föregående begäran. Vi bedömer att förslagen ger väsentligt förbättrade förutsättningar för brottsbekämpningen att få tillgång till information som behövs för att förebygga och bekämpa brott. Förslagen kommer dock inte att få
önskat genomslag om inte brottsbekämpningen och informationsinnehavarna utvecklar sin samverkan. God samverkan bör bidra till en förståelse för varandras verksamheter och i förlängningen medföra att rätt uppgifter lämnas till den brottsbekämpande verksamheten.
Summary
Remit
We have been tasked by the Government with submitting proposals for improved possibilities for information exchange between law enforcement authorities and certain other central government agencies, municipal authorities and schools. Should the need for improved information exchange with other agencies and actors emerge, we may also consider proposals that contribute to increased information exchange with them. Furthermore, in supplementary terms of reference, the Government has tasked us with proposing a general rule in secrecy legislation as regards sharing information with law enforcement authorities. As a basic premise, the general rule will include an obligation for agencies and other actors included in our directives to provide information. If we consider that particular agencies’ or actors’ obligation to provide information is inappropriate, we will submit alternative proposals for how they should be able to exchange information with law enforcement authorities.
The purpose of the remit is streamlining efforts to prevent and fight crime by improving the possibilities of exchanging information to the greatest possible extent without involving a disproportionate invasion of the personal privacy of individuals. The Government has stated that measures that break patterns are needed to prevent and stop crime. Agencies must be able to share information when necessary to prevent and fight crime.
The work began with an analysis of law enforcement authorities’ need for information and current impediments to sharing information.
New conditions for information-sharing with law enforcement authorities
We had a very broad remit that concerned increased informationsharing between large parts of society and law enforcement authorities. To begin with, the remit involved central government agencies, municipalities and schools. In our analysis, we also identified the needs for information exchange with regions and certain private actors, including banks and other financial companies. Many of the agencies we contacted requested improved possibilities to obtain information from law enforcement authorities, primarily the Swedish Police Authority, and better possibilities for agencies that do not focus on law enforcement issues to share information. However, in an early stage, we considered it necessary to limit our efforts to improve possibilities to provide information to law enforcement authorities.
The proposals in the report are based on our remit and the needs we identified in our analysis. Law enforcement authorities have stated that legal obstacles are not the only aspect that contributes to that information is not shared to the extent that they need. It emerged that the legislation is perceived as obscure and complicated, among other things. There is significant lack of knowledge and uncertainty regarding how these regulations should be applied by agencies and other actors that share information with law enforcement authorities. As a result, the available possibilities are underutilised and applied in an inconsistent manner.
Law enforcement authorities have specifically indicated that possibilities to exchange information during the intelligence stage are too limited. Possibilities to exchange information are perceived to be significantly better after a preliminary investigation has begun, but that stage also requires more information. In addition, law enforcement authorities, but also other agencies, have stated that a different perspective is required when submitting information to these authorities. Anyone who notices suspected irregularities or crimes must, on their own initiative, provide information to a considerably greater extent than before.
We have used the needs that emerged in our analysis as a starting point, and our proposals aim to improve information-sharing with law enforcement authorities to achieve improved possibilities to prevent, deter and detect criminal activities, and to investigate and pros-
ecute offences. The presented proposals constitute new legal opportunities and obligations to provide information to law enforcement authorities. We have also submitted proposals that aim to simplify certain existing provisions that override secrecy. Overall, our proposals constitute a new general rule for sharing information with law enforcement authorities. The most important proposals in the report are the following.
- New legislation on the obligation to provide information to law enforcement authorities. It includes: – an obligation, upon request, to provide contact information of individuals to all agencies, including municipalities and regions, and certain individual operations; – an obligation for certain central government agencies to provide information; – an obligation for municipalities and regions to provide information; and – an obligation for schools to provide information.
- Expanded and simplified possibilities for social services and health care services to submit information to law enforcement authorities;
- An obligation for banks and certain other financial companies to provide information concerning qualified crime at the intelligence stage to the Swedish Police Authority, the Swedish Tax Agency, the Swedish Security Service and Swedish Customs; and
- A legal basis for individuals, upon request, to process their personal data to disclose them to law enforcement authorities.
Below is a short summary of some of the key proposals.
New legislation on obligation to provide information to law enforcement authorities
We propose new legislation that will include a number of obligations for central government agencies and certain private operations to provide information to law enforcement authorities. The obligation to
provide information overrides secrecy under Chapter 10, Section 28 of the Public Access to Information and Secrecy Act and, when relevant, confidentiality. However, the obligation to provide information applies regardless of whether the information is subject to secrecy or confidentiality.
Firstly, the new legislation includes a proposal for agencies and privately run operations in the fields of social services and health care services, and schools with independent education providers, to provide contact information to law enforcement authorities, upon request. Here, ‘contact information’ refers to a number of specifically defined categories of information that law enforcement authorities may need to contact, identify and locate individuals. The purpose of the obligation to provide contact information is to give law enforcement authorities easy access to telephone numbers, workplaces, email addresses, etc. The disclosure of information must not require a more complicated assessment of the person holding the information, and such a person can only refrain from disclosing information if there are exceptional grounds. We have made the assessment that it is inappropriate to propose general obligations for social services and health care services to provide other information. For these operations, we instead propose certain amendments to existing legislation. We will return to those below.
Furthermore, we propose that a number of central government agencies will be obliged to provide information to law enforcement authorities, both on their own initiative and upon request. The corresponding obligation is also proposed to apply to municipalities and regions, provided that the information is not subject to secrecy in social services or health care services. The aim of the obligation to provide information at one’s own initiative is to bring about an increased flow of information that agencies observe in their ordinary work on, for example, offences committed, criminal plans or new criminal structures. In certain situations, there may be reason to refrain from disclosing information. Therefore, following a balancing of interests, an agency can refrain from disclosing information if a secrecy provision applies to the information in question, and it is clear that the interest the secrecy is intended to protect takes precedence over the interest of disclosing the information.
Schools are specifically mentioned in our directive as an important collaboration partner with law enforcement authorities. We
propose a specific obligation for head teachers to provide information, both at schools run by public and private education providers. The obligation for principals to provide information is somewhat differently formulated to other provisions in the new legislation. Unlike other obligations to provide information, the obligation for principals to provide information on their own initiative only applies in relation to the Swedish Police Authority, i.e. not to other law enforcement authorities. Furthermore, principals can refrain from providing information when the arguments for withholding it outweigh the arguments for disclosing it. This means that the balancing of interests must be carried out even if the information is not subject to secrecy or confidentiality, and that the reasons not to disclose information do not need to be as strong for a disclosure to be waived in comparison with what is proposed for agencies that are not schools. However, all law enforcement authorities can request information from schools. Likewise, a head teacher can refrain from providing said information in those cases. Information must not be disclosed upon request if provisions on secrecy or confidentiality apply to said information, and there are arguments that suggest that the interest protected by the secrecy or confidentiality outweigh the interest of disclosing the information.
The following is exempted from the scope of the legislation, apart from the obligation to disclose contact information: information protected by secrecy in the areas of statistics, health care services and social services. This means that such information cannot be disclosed pursuant to the proposed obligations to provide information.
The Act will be called the Obligation to Provide Information to Law Enforcement Authorities Act.
Health care services and social services
In our assessment, the basic premise is that it is inappropriate to propose a general obligation for health care services and social services to provide information to law enforcement authorities. However, health care services and social services are included in the limited obligation that we propose in the new legislation, i.e. to provide contact information. In addition, we propose a possibility for the Swedish Security Service to request information from health care
services to prevent, deter and detect criminal activities that consist of terrorist offences or offences against Sweden’s security.
In our analysis, we found that social services already have relatively strong possibilities of providing information for crime prevention purposes, including about young people who are socialised into criminality. This type of disclosure is supported pursuant to Chapter 10, Section 18 of the Public Access to Information and Secrecy Act. However, it emerged that the provision is only applied to a limited extent. We have therefore submitted a number of proposals that aim to simplify the application of that provision. We also propose certain other amendments to provisions in Chapter 10 of the Public Access to Information and Secrecy Act to expand the legal possibility of disclosing information and facilitating application. Furthermore, we propose a lower threshold for when information on committed offences can be disclosed pursuant to Chapter 10, Section 23 of the Public Access to Information and Secrecy Act. We also propose an amendment that means that the provision – as opposed to how it is applied today –will be possible to use to override secrecy even if there is no identified suspect for an offence.
Financial information in intelligence work
The possibility of requesting information at the intelligence stage from banks and other financial companies is currently in principle limited to information concerning money laundering and the funding of terrorism. The Swedish Economic Crime Authority, the Swedish Police Authority, the Swedish Tax Agency, the Swedish Security Service and Swedish Customs have stated an urgent need to receive access to financial information from financial companies in other intelligence work.
We propose to include an obligation to provide information in acts that concern financing activities. This means the previously mentioned agencies can request financial information to prevent, deter or detect qualified crime, i.e. crime that includes a prison sentence of one year or more in the scale of penalties.
New general rule
Overall, our proposals constitute a new general rule in secrecy legislation as regards information sharing with law enforcement authorities. These authorities will receive new and more effective tools to gather information from a large number of widely differing operations. A number of central government agencies that are most important to law enforcement authorities, as well as municipalities, regions and schools, will also be obliged to provide information without any prior request. We consider that the proposals will provide substantially improved conditions for law enforcement authorities to access information required to prevent and fight crime. However, the proposals will not have the desired impact unless law enforcement authorities and those holding the information collaborate more. Good collaboration should contribute to an understanding of each other’s activities and, in the long term, lead to the right information being provided to law enforcement authorities.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Den här lagen innehåller bestämmelser om skyldigheter för myndigheter och vissa andra att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna i deras brottsbekämpande verksamhet.
2 § Med brottsbekämpande myndigheter avses i lagen Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket,
Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.
3 § Med brottsbekämpande verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott.
Uppgiftsskyldighet avseende kontaktuppgifter
4 § En myndighet ska på begäran lämna en kontaktuppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten och avser en enskilds
1. bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande, tillfälligt eller i övrigt vistas,
2. arbetsplats,
3. telefonnummer, e-postadress, ip-adress eller annan jämförbar kontaktuppgift,
4. ombud eller företrädare, eller
5. användarnamn eller annan jämförbar uppgift. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt första stycket gäller även för yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet på socialtjänstens område, enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården och för verksamhet som omfattas av 7 §.
En uppgift ska inte lämnas om det finns en bestämmelse om sekretess eller tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och synnerliga skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter
5 § De myndigheter som anges i tredje stycket ska utan föregående begäran lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande verksamheten.
En uppgift ska också lämnas om den begärs av en brottsbekämpande myndighet och behövs i den brottsbekämpande verksamheten.
En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
De myndigheter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt första stycket är
1. Arbetsförmedlingen
2. Arbetsmiljöverket
3. Bolagsverket
4. Centrala studiestödsnämnden
5. Finansinspektionen
6. Fondtorgsnämnden
7. Försäkringskassan
8. Inspektionen för vård och omsorg
9. Kriminalvården 10. Kronofogdemyndigheten 11. Lantmäteriet 12. Länsstyrelserna
13. Migrationsverket 14. Naturvårdsverket 15. Pensionsmyndigheten 16. Skatteverket 17. Statens skolinspektion 18. Sveriges utlandsmyndigheter 19. Tillväxtverket 20. Transportstyrelsen 21. Utbetalningsmyndigheten
Uppgiftsskyldighet för kommuner och regioner
6 § Kommuner och regioner ska utan föregående begäran lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande verksamheten. En uppgift ska också lämnas om den begärs av en brottsbekämpande myndighet och behövs i den brottsbekämpande verksamheten.
En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Första stycket gäller inte för uppgifter som omfattas av 7 §.
Uppgiftsskyldighet för skolan
7 § En rektor inom skolväsendet ska utan föregående begäran lämna en uppgift som framkommer i den verksamhet som rektorn ansvarar för till Polismyndigheten om uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande verksamheten. En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar mot att uppgiften lämnas ut.
En rektor inom skolväsendet ska på begäran lämna en uppgift som framkommer i den verksamhet som rektorn ansvarar för till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse eller bestämmelse om tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Första och andra styckena gäller även rektor vid en internationell skola som avses i 24 kap. skollagen (2010:800). För öppen fritidsverksamhet som avses i 25 kap. skollagen och för fritidshem som inte är integrerade med en skolenhet eller förskoleenhet gäller första och andra styckena för den personal som huvudmannen utser.
Undantag för vissa uppgifter
8 § Uppgiftsskyldigheterna enligt 5–7 §§ är inte tillämpliga på uppgifter som omfattas av
1. sekretess enligt 24 kap. 8 §, 25 kap.1–8 och 15 §§, 26 kap.1–6 §§ samt 40 kap.2 och 5 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), eller
2. tystnadsplikt enligt 6 kap.12–14 och 16 §§patientsäkerhetslagen (2010:659).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
dels att 7 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 7 § ska utgå,
dels att 8 och 9 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det närmast före 8 § ska införas en ny rubrik av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Skyldighet för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet att lämna uppgifter inom Skatteverket
8 §1
Uppgifter som förekommer i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i
en sådan annan verksamhet hos Skatteverket som avses i 7 § ska
lämnas till den verksamheten.
Uppgifter som förekommer i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i
Skatteverkets beskattningsverksamhet, folkbokföringsverksamhet eller verksamhet för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige
ska lämnas till den verksamheten.
Medan det pågår en förundersökning avgör förundersökningsledaren om och i så fall när det är lämpligt att lämna uppgifterna.
1 Senaste lydelse 2020:376.
9 §2
En uppgift enligt 7 eller 8 § som omfattas av sekretess ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
En uppgift enligt 8 § som omfattas av sekretess ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2020:376.
1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument
dels att nuvarande 8 kap. 2 a och 4 §§ ska betecknas 8 kap. 2 b och
4 a §§,
dels att den nya 8 kap. 4 a § och 8 kap. 5 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 8 kap. 4 § ska sättas närmast före
8 kap. 4 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 2 a och 4 §§, och
närmast före 8 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
2 a §
En svensk värdepapperscentral och ett kontoförande institut ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur uppgifter enligt första stycket ska lämnas.
Tystnadsplikt
4 §
En svensk värdepapperscentral eller ett kontoförande institut eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 2 a §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
4 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 2 a § får besluta att värdepapperscentralen eller det kontoförande institutet samt värdepapperscentralens eller institutets styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 2 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
4 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 2 b § får besluta att värdepapperscentralen eller det kontoförande institutet samt värdepapperscentralens eller institutets styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 2 b § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller
1 Senaste lydelse 2017:1004.
om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas endast om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
5 §2
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 4 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 4 a §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2005:490.
1.4. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) att 12 kap. 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 kap.
10 §1
Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet. Av 10 kap. 21–23 §§ samma lag följer att sekretess även i vissa andra fall inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet.
Detsamma gäller enligt 10 kap. 19 § samma lag uppgifter som behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående brott som avses i den paragrafen. Av 10 kap. 18 a § samma lag framgår att sekretess inte heller hindrar att en uppgift som rör en enskild som inte har fyllt tjugoett år lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i brottsförebyggande syfte under vissa angivna förutsättningar. Av 10 kap. 18 b § samma lag framgår att sekretess inte heller hindrar att en uppgift som rör en enskild lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i syfte att förebygga terroristbrottslighet under vissa angivna förutsättningar. Av 10 kap. 18 c § samma lag framgår dessutom att sekretess inte heller hindrar att en uppgift som rör en enskild eller en närstående till den enskilde lämnas till Polismyndigheten i syfte att förebygga våld eller andra övergrepp mot en närstående under vissa angivna förutsättningar.
Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas
1. uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten,
1. uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten,
1 Senaste lydelse 2021:645.
Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket,
Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket eller
Tullverket,
2. uppgifter som behövs i ett ärende hos Skatteverket om skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481), och
3. uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning eller polisprogrammet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:46) om värdepappersfonder
dels att nuvarande 2 kap. 20, 20 a och 20 b §§ ska betecknas 2 kap.
20 a, 20 c och 20 d §§,
dels att de nya 2 kap. 20 c och 20 d §§ ska ha följande lydelse,
dels att 2 kap. 3 § och 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 2 kap. 20 a § ska sättas närmast före
20 c §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 20 och 20 b §§,
och närmast före 2 kap. 20 b § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §1
För fondbolag gäller det som är föreskrivet om aktiebolag i allmänhet om inte annat följer av denna lag.
Ett fondbolag ska ha en styrelse med minst tre ledamöter samt en verkställande direktör.
I fråga om europabolag som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag ska vad som sägs om styrelsen eller dess ledamöter i följande bestämmelser tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:
2 kap. 1 § 4 om ledningsprövning, 2 kap. 18 § första stycket 1 om förbud mot att handla med en värdepappersfond,
2 kap. 20 a § om meddelandeförbud, och
2 kap. 20 c § om meddelandeförbud, och
10 kap. 10 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen samt närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna.
Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag framgår att de i tredje stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europabolags lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.
Ett fondbolag ska ha minst en revisor.
1 Senaste lydelse 2013:563.
20 §
Ett fondbolag och ett förvaringsinstitut ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
20 b §
Ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 20 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
20 a §2Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 20 § får besluta att fondbolaget eller förvaringsinstitutet samt bolagets eller institutets
20 c §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 20 a § får besluta att fondbolaget eller förvaringsinstitutet samt bolagets eller institutets
2 Senaste lydelse 2017:1007.
styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 20 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 20 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas endast om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
20 b § 3
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 20 a §.
20 d §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 20 c §.
3 Senaste lydelse 2005:496.
13 kap.
1 §4
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
13. hur uppgifter enligt 2 kap. 20 § första stycket ska lämnas,
13. hur uppgifter enligt 2 kap. 20 och 20 a §§ första stycket ska lämnas,
-----------------------------------------------------------------------------
33. sådana avgifter som avses i 10 kap. 11 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
4 Senaste lydelse 2023:234.
1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse
dels att nuvarande 1 kap. 11 och 12 §§ ska betecknas 1 kap. 11 a
och 12 a §§,
dels att den nya 1 kap. 12 a § ska ha följande lydelse,
dels att 1 kap. 13 §, 10 kap. 43 §, 12 kap. 27 § och 16 kap. 1 § ska
ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 1 kap. 12 § ska sättas närmast före
12 a §,
dels att det införs två nya paragrafer, 1 kap. 11 och 12 §§, och
närmast före 1 kap. 12 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
11 §
Ett kreditinstitut ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
12 §
Ett kreditinstitut eller den som är verksam i kreditinstitutet får
inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 11 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
12 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 11 § får besluta att kreditinstitutet samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 11 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
12 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 11 a § får besluta att kreditinstitutet samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 11 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas endast om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
1 Senaste lydelse 2017:1008.
13 §2
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 12 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 12 a §.
10 kap.
43 §3
I fråga om europabolag med ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i SE-förordningen (dualistiskt organiserade europabolag) skall vad som sägs i följande bestämmelser i denna lag om ett bankaktiebolags styrelse eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:
1 kap. 12 § om meddelandeförbud,
1 kap. 12 a § om meddelandeförbud,
3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning, 8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,
10 kap. 4 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman, 10 kap. 5 § andra meningen om styrelsens sammansättning, 10 kap. 8 § om uppdrag i andra företag, 13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt
15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd. Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter skall tillämpas också på ett europabolags lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.
12 kap.
27 §4
I fråga om europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 37–41 i SCE-förordningen (dualistiskt organiserade europakooperativ) skall vad som sägs om en kreditmarknadsförenings styrelse eller dess ledamöter i följande bestämmelser i denna lag tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:
2 Senaste lydelse 2005:497. 3 Senaste lydelse 2006:612. 4 Senaste lydelse 2006:612.
1 kap. 12 § om meddelandeförbud,
1 kap. 12 a § om meddelandeförbud,
3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning, 8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,
12 kap. 3 § om styrelsens sammansättning, 12 kap. 6 § om uppdrag i andra företag, 12 kap. 7 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman, 13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt
15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd. Av 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ framgår att bestämmelserna i första stycket om styrelsen eller dess ledamöter skall tillämpas också på ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.
16 kap.
1 §5
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
2. hur uppgifter enligt 1 kap. 11 § ska lämnas,
2. hur uppgifter enligt 1 kap. 11 och 11 a §§ ska lämnas,
-----------------------------------------------------------------------------
18. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och underrättelser som avses i 13 kap. 16 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
5 Senaste lydelse 2018:1791.
1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat
dels att nuvarande 6 kap. 8 och 9 §§ ska betecknas 6 kap. 8 a och
9 a §§,
dels att nya 6 kap. 9 a § ska ha följande lydelse,
dels att 1 kap. 2 §, 9 kap. 1 § och 10 kap. 2 § ska ha följande
lydelse,
dels att rubriken närmast före 6 kap. 9 § ska sättas närmast före
6 kap. 9 a §,
dels att det införs två nya paragrafer, 6 kap. 8 och 9 §§, och när-
mast före 6 kap. 9 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
I fråga om europabolag och europakooperativ med ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar) tillämpas bestämmelserna i 6 kap. 7 och 9 §§ om styrelseledamöter på ledamöter i tillsynsorganet.
I fråga om europabolag och europakooperativ med ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar) tillämpas bestämmelserna i 6 kap. 7 och 9 a §§ om styrelseledamöter på ledamöter i tillsynsorganet.
Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ framgår att bestämmelserna om styrelseledamöter i första stycket skall tillämpas också på ledamöter i ett europabolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan.
1 Senaste lydelse 2006:613.
6 kap.
8 §
Ett försäkringsbolag, ett tjänstepensionsföretag och ett blandat finansiellt holdingföretag ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
9 §
Ett försäkringsbolag, ett tjänstepensionsföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 8 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
9 §2Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 8 § får besluta att företaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 8 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
9 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 8 a § får besluta att företaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 8 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas endast om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
9 kap.
1 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
9. hur uppgifter enligt 6 kap. 8 § ska lämnas.
9. hur uppgifter enligt 6 kap. 8 och 8 a §§ ska lämnas.
-----------------------------------------------------------------------------
2 Senaste lydelse 2017:1010. 3 Senaste lydelse 2018:1792.
10 kap.
2 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 6 kap. 9 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 6 kap. 9 a §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden
dels att nuvarande 1 kap. 12 och 13 §§ ska betecknas 1 kap. 12 a
och 13 a §§,
dels att den nya 1 kap. 13 a § ska ha följande lydelse,
dels att 1 kap. 3, 14 och 17 §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 1 kap. 13 § ska sättas närmast före
1 kap. 13 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 12 och 13 §§, och
närmast före 1 kap. 13 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §1
I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCEföreningar) ska det som sägs i följande bestämmelser i denna lag om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:
– 1 kap. 11 § om tystnadsplikt i fråga om värdepappersbolag, – 1 kap. 13 § om meddelandeförbud,
– 1 kap. 13 a § om meddelandeförbud,
– 3 kap. 1 § första stycket 5, 12 kap. 2 § 4 och 19 kap. 3 § 4 om ledningsprövning,
– 9 kap. 45 § andra stycket 1 och femte stycket om kredit m.m. till styrelseledamot,
– 23 kap. 11 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt
– 25 kap. 4 § om återkallelse av tillstånd.
1 Senaste lydelse 2017:679.
Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europabolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.
12 §
Ett värdepappersbolag, en börs och en clearingorganisation ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
13 §
Ett värdepappersbolag, en börs eller en clearingorganisation eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 12 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
13 §2Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 12 § får besluta att värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 12 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
13 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 12 a § får besluta att värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 12 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
14 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 13 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 13 a §.
2 Senaste lydelse 2017:1011.
17 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. hur uppgifter enligt 12 § ska lämnas,
1. hur uppgifter enligt 12 och
12 a §§ ska lämnas,
2. vilka som är anmälningsskyldiga enligt 15 §, och
3. vad en förteckning enligt 16 § ska innehålla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
3 Senaste lydelse 2018:1793.
1.9. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 10 kap. 18 a–c, 21, 22 a, 23 och 24 §§ och att rubriken
närmast före 10 kap. 18 a § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 26 kap. 9 e §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
Förebyggande av brott Förebyggande , förhindrande
och upptäckande av brottslig verksamhet
18 a §1
Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild som inte fyllt tjugoett år lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om
Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild som inte fyllt tjugoett år lämnas till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tull-
verket i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om
1. det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet,
1. det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet, och
2. uppgiften kan antas bidra till att förhindra det, och
3. det med hänsyn till planer-
ade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
2. det med hänsyn till planer-
ade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
1 Senaste lydelse 2020:575.
En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag.
18 b §2
Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om
Sekretessen enligt 25 kap. 1–
2 §§ och 26 kap. 1 § hindrar inte
att en uppgift som rör en enskild lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i syfte att före-
bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om
1. det på grund av särskilda
omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att begå
det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att begå
a) brott enligt 4–10 §§ terro-
ristbrottslagen (2022:666), eller
1. brott enligt 4–10 §§ terro-
b) försök, förberedelse eller
stämpling till terroristbrott enligt 4 § samma lag,
2. försök, förberedelse eller
stämpling till terroristbrott enligt 4 § samma lag, eller
3. brott mot Sveriges säkerhet.
2. uppgiften kan antas bidra till att förhindra det, och
3. det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag.
18 c §3
Sekretessen enligt 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild eller en närstående till den enskilde lämnas till Polismyndigheten, om
Sekretessen enligt 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild eller en närstående till den enskilde lämnas till Polismyndigheten i
2 Senaste lydelse 2022:678. 3 Senaste lydelse 2021:646.
syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om
1. det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde mot den närstående kommer att begå ett sådant brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det inte är före-
skrivet lindrigare straff än fängelse i ett år,
1. det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att den enskilde mot den närstående kommer att begå ett sådant brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det lägsta straffet
enligt straffskalan för brottet är ett års fängelse eller mer, och
2. uppgiften kan antas bidra till att förhindra brottet, och
3. det med hänsyn till planer-
ade eller pågående insatser för den enskilde eller för den närstående, eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
2. det med hänsyn till planer-
ade eller pågående insatser för den enskilde eller för den närstående, eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag.
21 §4
Sekretessen enligt 25 kap. 1 §, 2 § andra stycket och 3–5 §§, 26 kap. 1 §, 1 a § andra stycket, 3, 4 och 6 §§ samt 33 kap. 2 och 4 a §§ hindrar inte att en uppgift lämnas till en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten, om uppgiften angår misstanke om brott som riktats mot någon som inte har fyllt arton år och det är fråga om brott som avses i
1. 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken, eller
2. lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor.
Första stycket gäller även uppgift om ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling till brott som anges där.
4 Senaste lydelse 2022:916.
22 a §5
Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om uppgiften angår misstanke om
Sekretessen enligt 25 kap. 1–
2 §§ och 26 kap. 1 § hindrar inte
att en uppgift lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om uppgiften angår misstanke om
1. ett begånget brott enligt någon av 4–10 §§terroristbrottslagen (2022:666), eller
2. ett begånget försök eller en begången förberedelse eller stämpling till terroristbrott enligt 4 § samma lag.
23 §6
Om inte annat följer av 19–22 §§ får en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott och som är sekretessbelagd enligt 24 kap. 2 a eller 8 §, 25 kap. 1 §, 2 § andra stycket eller 3–8 §§, 26 kap. 1 §, 1 a § andra stycket eller 2–6 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2 eller 12 §, 33 kap. 2 eller 4 a §, 36 kap. 3 § eller 40 kap. 2 eller 5 § lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet endast om misstanken angår
1. brott för vilket det inte är
föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år,
1. ett begånget brott för vilket det lägsta straffet enligt straffskalan
för brottet är sex månader eller mer, eller
2. försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i två år, eller
2. försök, förberedelse eller
stämpling till brott för vilket det lägsta straffet enligt straffskalan för brottet är fängelse i ett år eller mer.
3. försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) .
5 Senaste lydelse 2022:678. 6 Senaste lydelse 2022:1495.
En uppgift kan lämnas även om det inte finns en identifierad person som är misstänkt för brottet.
24 §7
Sekretess som följer av andra sekretessbestämmelser än dem som anges i 19–23 §§, 25 kap. 2 § första stycket och 26 kap. 1 a § första stycket hindrar inte att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas för-
anleda någon annan påföljd än böter.
Sekretess som följer av andra sekretessbestämmelser än dem som anges i 19–23 §§, 25 kap. 2 § första stycket och 26 kap. 1 a § första stycket hindrar inte att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse ingår i straffskalan för brottet.
En uppgift kan lämnas även om det inte finns en identifierad person som är misstänkt för brottet.
26 kap.
9 e §
Sekretess enligt 1 § hindrar inte att Statens institutionsstyrelse lämnar uppgift om en enskild till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket, i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att brottslig verksamhet kommer att utövas. Uppgiften ska avse brott som har fängelse i straffskalan.
7 Senaste lydelse 2022:916.
Sekretessen hindrar inte heller att Statens institutionsstyrelse lämnar uppgift som angår misstanke om ett brott som har begåtts inom myndighetens verksamhet till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket.
En uppgift enligt första eller andra styckena ska inte lämnas om det med hänsyn till planerade eller pågående insatser vid Statens institutionsstyrelse för den enskilde eller av andra särskilda skäl är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.10. Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
15 §1
Utöver vad som annars följer av lag eller förordning är hälso- och sjukvårdspersonalen skyldig att lämna ut sådana uppgifter som
1. gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten
eller Skatteverket,
1. gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett enskilt fall begärs av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket eller Tullverket,
2. begärs av Säkerhetspolisen i ett enskilt fall och behövs i myndighetens verksamhet för personskydd för
a) statschefen, tronföljaren, en annan medlem av kungahuset, en talman, en riksdagsledamot, statsministern, ett statsråd, en statssekreterare eller kabinettssekreteraren,
b) en person vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar för i samband med statsbesök och liknande händelser, eller
c) en person som Säkerhetspolisen i ett enskilt fall har beslutat om personskydd för,
3. begärs av Säkerhetspolisen i ett enskilt fall och behövs i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar terrorbrott eller brott mot Sveriges säkerhet,
3. behövs för en rättsmedicinsk
undersökning,
4. behövs för en rättsmedicinsk
undersökning,
1 Senaste lydelse 2020:1052.
4. Socialstyrelsens råd för vissa
rättsliga, sociala och medicinska frågor behöver för sin verksamhet,
5. Socialstyrelsens råd för vissa
rättsliga, sociala och medicinska frågor behöver för sin verksamhet,
5. behövs för prövning av ett
ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning eller polisprogrammet, eller
6. behövs för prövning av ett
ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning eller polisprogrammet, eller
6. behövs för prövning av
någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt taxitrafiklagen (2012:211).
7. behövs för prövning av
någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt taxitrafiklagen (2012:211).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:751) om betaltjänster
dels att nuvarande 3 kap. 14 och 15 §§ ska betecknas 3 kap. 14 a
och 15 a §§,
dels att den nya 3 kap. 15 a § ska ha följande lydelse,
dels att 3 kap. 16 och 29 §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 3 kap. 15 § ska sättas närmast före
3 kap. 15 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafen, 3 kap. 14 och 15 §§,
och närmast före 3 kap. 15 § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
14 §
Betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
15 §
Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör eller den som är verksam i de verksam-
heterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 14 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
15 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 14 § får besluta att betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantören samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 14 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
15 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 14 a § får besluta att betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantören samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 14 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
1 Senaste lydelse 2017:1014.
I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 ska det som anges om styrelseledamöter i första stycket tillämpas på ledamöter i tillsynsorganet.
16 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 15 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 15 a §.
29 §2
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
5. hur uppgifter enligt 14 § ska lämnas, och
5. hur uppgifter enligt 14 och
14 a §§ ska lämnas, och
6. vad ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör ska iaktta och vilka krav betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantören ska uppfylla vid uppdragsavtal enligt 28 §. -----------------------------------------------------------------------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2018:1794.
1.12. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 29 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det införs en ny paragraf, 29 kap. 19 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
29 kap.
1 §1
I detta kapitel finns bestämmelser om – bosättning (2–5 §§), – hemkommun och hemregion (6 §), – utlandssvenska elever (7 §), – personer med begåvningsmässig funktionsnedsättning (8 §), – kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (9 §), – handläggning (10 och 11 §§), – talerätt (12 §), – samverkan och anmälan till socialnämnden (13 §), – tystnadsplikt (14 §), – International Baccalaureate (17 §), – överlämnande av betygshandlingar (18 §), – informationsskyldighet (19 §), – uppgiftsskyldighet (19 a §), och
– uppgiftsskyldighet (19 a–
b §§), och
– övriga bemyndiganden (20–29 §§).
19 b §
I lagen (20xx:xx) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna finns bestämmelser om skyldigheter att i vissa fall lämna uppgifter till brottsbekämpningen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1 Senaste lydelse 2019:947.
1.13. Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043)
Härigenom föreskrivs i fråga om försäkringsrörelselagen (2010:2043)
dels att nuvarande 19 kap. 46 och 47 §§ ska betecknas 46 a och
47 a §§,
dels att den nya 19 kap. 47 a § ska ha följande lydelse,
dels att 19 kap. 48 och 104 §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 19 kap. 47 § ska sättas närmast före
19 kap. 47 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 kap. 46 och 47 §§,
och närmast före 19 kap. 47 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 kap.
46 §
Ett företag som omfattas av 19 kap. 1 § ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
47 §
Ett företag som omfattas av 19 kap. 1 § eller den som är verksam i ett sådant företag får inte
obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 46 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
47 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 46 § får besluta att företaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 46 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
47 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 46 a § får besluta att företaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 46 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
1 Senaste lydelse 2017:1015.
48 §2
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 47 § döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 47 a § döms till böter.
104 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
8. hur uppgifter enligt 46 § ska lämnas, och
8. hur uppgifter enligt 46 och
46 a §§ ska lämnas, och
9. hur den gruppbaserade kapitalbasen och det gruppbaserade kapitalkravet ska beräknas enligt 71 § tredje stycket. -----------------------------------------------------------------------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2015:700. 3 Senaste lydelse 2018:1795.
1.14. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2011:755) om elektroniska pengar
dels att nuvarande 3 kap. 14 och 15 §§ ska betecknas 14 a och
15 a §§,
dels att den nya 3 kap. 15 a § ska ha följande lydelse,
dels att 3 kap. 16 § och 5 kap. 27 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 3 kap. 15 § ska sättas närmast före
3 kap. 15 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 kap. 14 och 15 §§, och
närmast före 3 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
14 §
Institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
15 §
Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 14 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
15 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 14 § får besluta att institutet för elektroniska pengar eller den registrerade utgivaren samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 14 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
15 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 14 a § får besluta att institutet för elektroniska pengar eller den registrerade utgivaren samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 14 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder
1 Senaste lydelse 2017:1016.
får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 ska det som anges om styrelseledamöter i första stycket tillämpas på ledamöter i tillsynsorganet.
16 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 15 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 15 a §.
5 kap.
27 §2
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
8. hur uppgifter enligt 3 kap. 14 § ska lämnas,
8. hur uppgifter enligt 3 kap. 14 och 14 a §§ ska lämnas,
-----------------------------------------------------------------------------
11. sådana avgifter som avses i 7 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2018:1796.
1.15. Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder
dels att nuvarande 8 kap. 25 och 26 §§ ska betecknas 25 a och
26 a §§,
dels att den nya 8 kap. 26 a § ska ha följande lydelse,
dels att 8 kap. 27 § och 15 kap. 2 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 8 kap. 26 § ska sättas närmast före
8 kap. 26 a §,
dels att det införs två nya paragrafer, 8 kap. 25 och 26 §§, och
närmast före 8 kap. 26 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
25 §
En AIF-förvaltare och ett förvaringsinstitut ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
26 §
En AIF-förvaltare eller ett förvaringsinstitut eller den som är verk-
sam i de verksamheterna får inte
obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 25 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
26 §1Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 25 § får besluta att AIF-förvaltaren eller förvaringsinstitutet samt förvaltarens eller institutets styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 25 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
26 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 25 a § får besluta att AIF-förvaltaren eller förvaringsinstitutet samt förvaltarens eller institutets styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 25 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
1 Senaste lydelse 2017:1017.
27 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 26 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 26 a §.
15 kap.
2 §2
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
13. hur uppgifter enligt 8 kap. 25 § första stycket ska lämnas,
13. hur uppgifter enligt 8 kap. 25 och 25 a §§ första stycket ska lämnas,
-----------------------------------------------------------------------------
29. på vilket språk handlingar som avses i denna lag ska upprättas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2 Senaste lydelse 2022:201.
1.16. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag
dels att nuvarande 6 kap. 11 och 12 §§ ska betecknas 11 a och
12 a §§,
dels att den nya 6 kap. 12 a § ska ha följande lydelse,
dels att 1 kap. 5 §, 8 kap. 9 § och 10 kap. 2 § ska ha följande
lydelse,
dels att rubriken närmast före 6 kap. 11 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 6 kap. 12 § ska sättas närmast före
6 kap. 12 a §,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 11 och 12 §§, och
närmast före 6 kap. 12 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §1
I fråga om europabolag och europakooperativ med sådant förvaltningsorgan som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2010 av den 22 juli 2003 om stadga för de europeiska kooperativa föreningarna (SCE-föreningarna) tillämpas det som sägs i 6 kap. 10 och 12 §§ om styrelseledamot på ledamot i tillsynsorganet.
I fråga om europabolag och europakooperativ med sådant förvaltningsorgan som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2010 av den 22 juli 2003 om stadga för de europeiska kooperativa föreningarna (SCE-föreningarna) tillämpas det som sägs i 6 kap. 10 och 12 a §§ om styrelseledamot på ledamot i tillsynsorganet.
Att de bestämmelser som anges i första stycket ska tillämpas också på ledamot i ett europabolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan framgår av 16 § andra stycket och 22 §
1 Senaste lydelse 2020:1213.
lagen (2004:575) om europabolag samt 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ.
6 kap.
Uppgiftsskyldighet till
undersökningsledare eller åklagare
Uppgiftsskyldighet
11 §
Ett finansiellt holdingföretag, ett blandat finansiellt holdingföretag och ett värdepappersinriktat holdingföretag ska på begäran av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen eller Tullverket lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.
Tystnadsplikt
12 §
Ett finansiellt holdingföretag, ett blandat finansiellt holdingföretag eller ett värdepappersinriktat holdingföretag eller den som är verksam i de verksamheterna får inte obehörigen röja för kunden eller för någon utomstående att en myndighet har gjort en begäran eller att uppgifter har lämnats enligt 11 §.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken .
12 §2Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 11 § får besluta att holdingföretaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 11 § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
12 a §
Den undersökningsledare eller åklagare som begär uppgifter enligt 11 a § får besluta att holdingföretaget samt dess styrelseledamöter och anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats enligt 11 a § eller att det pågår en förundersökning, ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder.
Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas bara om den stat eller mellanfolkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.
Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att förbudet ska upphöra.
2 Senaste lydelse 2017:1018.
8 kap.
9 §
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 6 kap. 12 §.
Till böter döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett meddelandeförbud enligt 6 kap. 12 a §.
10 kap.
2 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -----------------------------------------------------------------------------
6. hur uppgifter enligt 6 kap. 11 § ska lämnas.
6. hur uppgifter enligt 6 kap. 11 och 11 a §§ ska lämnas.
-----------------------------------------------------------------------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
3 Senaste lydelse 2021:481.
1.17. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 §, och närmast före 2 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
Möjlighet för enskilda att lämna personuppgifter till brottsbekämpande myndigheter
5 §
Enskilda får behandla personuppgifter för att lämna sådana uppgifter som begärs av Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.18. Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsdataförordningen (2009:321) att 15 § ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2023:466
15 §
Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.
Mottagare Personuppgifter
Allmän förvaltningsdomstol Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat. ----------------------------------------------------------------------------- Migrationsverket Uppgift om att en person som har fyllt 18 men inte 21 år har beviljats studiehjälp enligt studiestödslagen (1999:1395), som krävs för prövningen av om en kommun har rätt till ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. eller enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, samt namn, personnummer och samordningsnummer. Myndighet eller organisation som är mottagare av underrättelse enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Uppgifter som krävs för att lämna en underrättelse enligt 3 § lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
----------------------------------------------------------------------------- Överklagandenämnden för studiestöd
Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som
Centrala studiestödsnämnden har fattat.
Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.
Föreslagen lydelse
15 §
Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.
Mottagare Personuppgifter
Allmän förvaltningsdomstol Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat. ----------------------------------------------------------------------------- Migrationsverket Uppgift om att en person som har fyllt 18 men inte 21 år har beviljats studiehjälp enligt studiestödslagen (1999:1395), som krävs för prövningen av om en kommun har rätt till ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. eller enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, samt namn, personnummer och samordningsnummer.
Myndighet som anges i 2 § lagen (202x:xxx) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna
Uppgifter som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas brottsbekämpande verksamhet enligt 4– 5 §§ lagen (202x:xxx) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna
Myndighet eller organisation som är mottagare av underrättelse enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Uppgifter som krävs för att lämna en underrättelse enligt 3 § lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
----------------------------------------------------------------------------- Överklagandenämnden för studiestöd
Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat.
Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1.19. Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382)
Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikdataförordningen (2019:382) att 5 kap. 3 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
3 a §1
Transportstyrelsen ska på begäran av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen utan dröjsmål lämna ut uppgifter om trängselskatt som gäller passager av en betalstation eller kontrollpunkt om det av begäran framgår att uppgifterna i ett brådskande fall
behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en hand-
ling som kan utgöra terroristbrott
enligt 4 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök, förbered-
else eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott.
Transportstyrelsen ska på begäran av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket utan dröjsmål lämna ut uppgifter om trängselskatt som gäller passager av en betalstation eller kontrollpunkt om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett brådskande fall för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda en handling som kan utgöra brott för
vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer, eller ett straffbart försök eller en straffbar för-
beredelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott.
1 Senaste lydelse 2022:699.
2. Uppdraget
2.1. Utredningens uppdrag
Utredningens direktiv beslutades den 28 april 2022 (dir. 2022:37). I direktiven gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter samt enskilda huvudmän för fristående skolor. Syftet med förslagen ska vara att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet. Utredaren ska bl.a.:
- kartlägga behovet av att vissa myndigheter och huvudmän för skolor får förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter med brottsbekämpande myndigheter,
- analysera och föreslå hur möjligheterna till sådant informationsutbyte så långt möjligt kan förbättras för att på ett rättssäkert sätt tillgodose behovet av ett effektivt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete, och
- lämna nödvändiga författningsförslag.
Utöver skolan och socialtjänsten nämns i direktiven att det även är viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna har goda möjligheter att utbyta uppgifter med myndigheter som har närliggande uppdrag, exempelvis Kriminalvården, Statens institutionsstyrelse och Kronofogdemyndigheten.
Ett förbättrat informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och myndigheter som har information är viktigt för att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet och systemhotande
brottslighet. Myndigheter med sådan särskild information kan exempelvis vara myndigheter som gör utbetalningar, som Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Naturvårdsverket och Tillväxtverket. Det kan också vara myndigheter som svarar för handläggning eller kontroll av ansökningar om förmåner, tillstånd och liknande, eller som utför tillsyn och inspektioner av affärsverksamheter. Bland dessa ingår exempelvis Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Inspektionen för vård och omsorg, Finansinspektionen, Pensionsmyndigheten och andra myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövares arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Andra exempel är kommunala myndigheter som hanterar tillstånd för och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, bygglov, servering av vissa alkoholhaltiga drycker och försäljning av tobak. Det finns också myndigheter som genom sitt ansvar att föra register har tillgång till viktig information som har betydelse för helhetsbilden, som exempelvis Bolagsverket, Lantmäteriet och Migrationsverket. Andra berörda myndigheter är länsstyrelserna som bl.a. samordnar det brottsbekämpande arbetet för gränsöverskridande avfallstransporter och miljöbrottssamverkan i övrigt. Även den kommande Utbetalningsmyndigheten lyfts fram i direktiven som en myndighet som kan ha tillgång till uppgifter som är viktiga för brottsbekämpande myndigheter. Sveriges utlandsmyndigheter kan också ha uppgifter som brottsbekämpande myndigheter kan behöva få del av.
Därutöver kan det även finnas andra myndigheter eller aktörer som har information som brottsbekämpningen har behov av att få tillgång till i större utsträckning än i dag. Utredaren ska därför ta ställning till om de brottsbekämpande myndigheterna har behov av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter med andra myndigheter eller aktörer än de som nämns i direktiven.
Vid utformandet av förslagen till förbättrade möjligheter till utbyte av information med brottsbekämpande myndigheter ska utredaren även analysera hur förslagen förhåller sig till regelverken om dataskydd, föreslå om och i så fall hur uppgifter som mottas i brottsbekämpande syfte ska skyddas av sekretess eller tystnadsplikt hos mottagaren och lämna nödvändiga författningsförslag.
Den 26 januari 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2023:11) till utredningen. I tilläggsdirektiven uttalar regeringen att det behövs mönsterbrytande åtgärder för att förebygga och be-
kämpa brottsligheten. Utredaren ska därför, utöver vad som framgår av de ursprungliga direktiven:
- ta ställning till hur det kan inrättas en huvudregel i sekretesslagstiftningen som innebär att de myndigheter och andra aktörer som omfattas av uppdraget ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott,
- oavsett bedömning i sak, lämna författningsförslag som innebär en sådan ny huvudregel,
- identifiera vilka rättsliga begränsningar som finns för ett elektroniskt informationsutbyte mellan de aktörer som omfattas av uppdraget och som berörs av utredningens förslag, och
- ta ställning till om begränsningarna bör tas bort och, oavsett bedömning i sak, lämna författningsförslag som innebär att informationsutbytet kan ske elektroniskt.
Huvudregeln ska som utgångspunkt innebära en uppgiftsskyldighet för de myndigheter och andra aktörer som omfattas av de ursprungliga direktiven. Om utredaren bedömer att en uppgiftsskyldighet inte är lämplig för någon eller några av myndigheterna eller aktörerna får utredaren lämna alternativa förslag på hur dessa ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott.
2.2. Utredningens arbete
Första delen av utredningens arbete bestod huvudsakligen av att kartlägga brottsbekämpningens behov av förbättrad tillgång till uppgifter. Detta gjorde vi genom att skicka ut en enkät till de brottsbekämpande myndigheterna som omnämns i direktiven: Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Skatteverket, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Vi efterfrågade bl.a. svar på följande frågor. Vilka uppgifter har brottsbekämpningen behov av? Varför kan brottsbekämpningen inte få tillgång till uppgifterna i dag? Finns det några dataskyddsrättsliga hinder?
Efter att enkätsvaren lämnats in hade vi uppföljande möten för att komplettera uppgifterna med flera av de brottsbekämpande myndigheterna.
Efter den första delen av kartläggningen vände vi oss till de informationsinnehavare som pekats ut av de brottsbekämpande myndigheterna för att efterhöra deras syn på ett utökat informationslämnande till brottsbekämpningen. De frågor vi ställde var bl.a. följande. Finns de efterfrågade uppgifterna hos informationsinnehavaren? Har myndigheten/aktören andra uppgifter av intresse för brottsbekämpningen? Finns det något hinder mot att lämna ut uppgifterna i dag? I denna del skickade vi ut enkäter till tillstånds- och tillsynsmyndigheter samt vissa andra statliga myndigheter, ett antal kommunala utbildnings- och socialnämnder, ett antal regioner och privata vårdgivare, representanter för bankbranschen så som Svenska Bankföreningen, representanter för enskilda skolhuvudmän och fastighetsbranschen.
I samband med att regeringen beslutade tilläggsdirektiven och uppdraget ändrades till att i första hand föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen öppnade vi kartläggningen för att på nytt efterhöra med de brottsbekämpande myndigheterna om det finns behov av att fler myndigheter än de dittills identifierade informationsinnehavarna borde omfattas av en huvudregel i sekretesslagstiftningen, i första hand de som nämns i de ursprungliga direktiven. De brottsbekämpande myndigheterna fick därför möjlighet att komplettera sina behovsbeskrivningar. Fler myndigheter har därefter successivt under arbetets gång förts fram som relevanta informationsinnehavare. Vi har därför under andra halvan av utredningstiden fortsatt kartläggningen samtidigt som vi övervägt författningsförslag.
Under utredningstiden har vi haft ett flertal expertmöten med de förordnade experterna och sakkunniga. Därutöver har vi haft separata möten med enskilda experter i syfte att utreda behovet av mer information, vissa dataskyddsrättsliga frågor och andra relevanta sakfrågor. För enkelhets skull anger vi i betänkandet att respektive myndighet eller organisation lämnat synpunkter även om uppgifterna oftast lämnats informellt till oss och att andra synpunkter än de vi noterat kan komma fram vid remissbehandlingen.
Samtliga brottsbekämpande myndigheter som räknas upp i våra direktiv har ingått i expertgruppen, förutom Kustbevakningen. Vi har därför haft flera kontakter med Kustbevakningen, först under
kartläggningsfasen och därefter i samband med utformningen av våra författningsförslag.
Under vårt arbete har vi haft kontakt med ett stort antal informationsinnehavare, se vidare i kapitel 6 för en beskrivning av vår kartläggning.
Många andra statliga utredningar har under utredningstiden arbetat med informationsutbyte och andra frågor som angränsar till vårt uppdrag. Vi har därför haft ett stort antal samråd med andra statliga utredningar, se nedan.
Därutöver har vi haft möten med Barnombudsmannen, Brottsoffermyndigheten, Brottsofferjouren, Jämställdhetsmyndigheten, Föreningen Maskrosbarn, Föreningen Sveriges socialchefer, Sveriges kommuner och regioner, Socionomernas riksförbund och Svenska Bankföreningen.
2.2.1. Samråd med andra statliga utredningar
Under utredningstiden har ett antal statliga utredningar arbetat med frågor som angränsar till vårt uppdrag. Vi har därför haft samråd med följande utredningar:
- 2021 års bidragsbrottsutredning, S 2021:03 (dir. 2021:39)
- Delegationen mot arbetslivskriminalitet, A 2021:04 (dir. 2021:74, dir. 2022:2, dir. 2022:87 och dir. 2023:59)
- Försöksverksamhetskommittén, Fi 2021:09 (dir. 2021:110, dir. 2022:130 och dir. 2023:47)
- Utredningen om bolaget som brottsverktyg, Ju 2021:18
(dir. 2021:115)
- Utredningen om ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag, Fi 2022:02 (dir. 2022:25)
- Skolsäkerhetsutredningen, U 2022:04 (dir. 2022:86, dir. 2023:22 och dir. 2023:120)
- Miljöstraffrättsutredningen, M 2022:04 (dir. 2022:69)
- Utredningen om en effektivare tillsyn över socialtjänsten,
S 2022:05 (dir. 2022:65)
- Utredningen om en stärkt offentlig kontroll för att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, N 2022:05 (dir. 2022:99 och dir. 2023:124)
- Fastighetsregisterlagsutredningen, Ju 2022:09 (dir. 2022:94 och dir. 2023:100)
- Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet, Ju 2022:12
(dir. 2022:91 och dir. 2023:126)
- Utredningen om ungdomskriminalitetsnämnder, S 2022:12
(dir. 2022:16 och 2023:26)
- Utredningen om tryggare bostadsområden, Ju 2022:13 (dir. 2022:105 och dir. 2023:33)
- 2022 års penningtvättsutredning, Fi 2022:13 (dir. 2022:76 och dir. 2023:49).
Vissa regeringsuppdrag har också haft beröringspunkter med vårt uppdrag. Vi har därför haft kontakt med representanter för Uppdrag om ytterligare åtgärder mot brottslighet inom avfallsområdet.1
2.3. Några definitioner och avgränsningar
2.3.1. Brottsbekämpning och brottsbekämpande myndigheter
Vi har haft i uppdrag att kartlägga behovet av och föreslå förbättrade möjligheter till informationsutbyte med de brottsbekämpande myndigheterna. Förslagen ska förbättra möjligheterna till informationsutbyte för att tillgodose behovet av ett effektivt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete.
Begreppet brottsbekämpning omfattar enligt direktiven åtgärder för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott samt verkställa straffrättsliga påföljder. I andra sammanhang omfattar begreppet även att förebygga brottslig verksamhet, se t.ex. 1 kap. 2 § polislagen (1984:387), 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177) och 2 kap. 1 § lag (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.
1 Uppdrag om ytterligare åtgärder mot brottslighet inom avfallsområdet, 2022-06-16 M2022/00531.
I våra direktiv definieras alltså begreppen brottsbekämpning och
brottsbekämpande verksamhet som åtgärder för att förhindra eller
upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott samt verkställa straffrättsliga påföljder. Genom att vi i betänkandet även låter begreppet förebygga omfattas av begreppet brottsbekämpning ingår alla delar av de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Som framgår i kapitel 7 har vi avgränsat begreppet brottsbekämpande verksamhet till den verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott. När vi i betänkandet använder begreppen omfattas därför som regel inte verksamhet för att verkställa straffrättsliga påföljder, om inte annat anges.
Med brottsbekämpande myndigheter avser vi i betänkandet, i enlighet med uppräkningen i direktiven; Ekobrottsmyndigheten Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.
I betänkandet använder vi vidare begreppen uppgifter och information synonymt.
2.3.2. Utbyte av information
Syftet med vårt uppdrag är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet. Ett återkommande begrepp i våra direktiv är utbyte av information. Utbyte och informationsutbyte signalerar att det är fråga om att förbättra informationsflödet i två riktningar, dvs. både till de brottsbekämpande myndigheterna och till informationsinnehavarna för att förebygga och bekämpa brott.
I våra kontakter med informationsinnehavare har många påtalat ett eget behov av att få tillgång till mer uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna, främst från Polismyndigheten, för att mer effektivt utföra den egna myndighetens huvuduppdrag. Även behovet av ett förbättrat uppgiftsutbyte mellan myndigheter utan brottsbekämpande uppdrag har framförts till utredningen, särskilt av Polismyndigheten men även av informationsinnehavare som vi har varit i kontakt med. I det sammanhanget har flera framfört att de förslag
som lämnades i Ett ökat informationsutbyte (Ds 2022:13) sannolikt skulle bidra till att avhjälpa en viss del av den problematik kring informationsutbyte mellan icke brottsbekämpande myndigheter som finns i dag.
Huvudsyftet med vårt uppdrag är att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att arbeta effektivt. Vårt uppdrag är brett och avser att förbättra informationsflödet från ett stort antal sektorer i samhället till brottsbekämpningen. Vi har därför sett ett behov av att avgränsa arbetet till att främst handla om ett förbättrat informationsflöde till de brottsbekämpande myndigheterna. Vi använder därför i första hand begreppen uppgiftslämnande eller informationslämnande i betänkandet för att understryka att det i regel är fråga om ett enkelriktat informationsflöde till de brottsbekämpande myndigheterna som vi avser. Som vi återkommer till senare i betänkandet kan ett uppgiftslämnande till brottsbekämpningen i och för sig innebära att brottsbekämpningen behöver lämna ut vissa uppgifter för att få ta del av den önskade eller efterfrågade informationen.
Advokatsamfundet har särskilt pekat på att ett utökat utlämnande av uppgifter väcker frågor om informationssäkerhet både ur ett tekniskt, administrativt och organisatoriskt perspektiv. Informationssäkerhet anser vi dock faller utanför utredningens kärnuppdrag och det har inte funnits utrymme att närmare gå in på dessa frågor i betänkandet. Vissa informationssäkerhetsfrågor behandlas dock av andra pågående statliga utredningar, t.ex. Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen och EU:s direktiv om kritiska entiteters motståndskraft Fö 2023:01 (dir. 2023:30).
2.4. Betänkandets disposition
Betänkandet inleddes med författningsförslag i kapitel 1. Efter nu aktuellt kapitel följer kapitel 3 där vi redogör för några tidigare lagförslag på området. I kapitel 4 presenterar vi en lägesbild över brottsligheten i Sverige i dag. Kapitel 5 innehåller en kort beskrivning av de brottsbekämpande myndigheternas ansvar och uppdrag. Vår kartläggning över brottsbekämpningens behov av förbättrade möjligheter att erhålla information redovisas i kapitel 6.
I kapitel 7 framgår våra allmänna överväganden över hur en huvudregel bör genomföras i sekretesslagstiftningen. Därefter redogör vi för en särskild uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter i kapitel 8, en uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter i kapitel 9 och en uppgiftsskyldighet för kommuner och regioner i kapitel 10.
Frågor om uppgiftslämnande från skolan behandlas därefter i kapitel 11, från socialtjänsten i kapitel 12 och från hälso- och sjukvården i kapitel 13. Utlämnande av uppgifter från Statens institutionsstyrelse berörs särskilt i kapitel 14.
I kapitel 15 överväger vi ändringar av 10 kap. 24 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och i kapitel 16 överväger vi en uppgiftsskyldighet för banker och vissa andra finansiella företag. Därefter behandlar vi i kapitel 17 vissa följdändringar för Skatteverket och i kapitel 18 utvidgade möjligheter för Transportstyrelsen att lämna ut uppgifter om passager vid betalstationer.
En ny dataskyddsrättslig grund som ger enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, möjlighet att lämna uppgifter till brottsbekämpningen behandlas i kapitel 19 och frågan om elektroniskt utlämnande i kapitel 20.
Betänkandet avslutas med en analys av författningsförslagens samlade effekt på den personliga integriteten i kapitel 21, konsekvensanalys i kapitel 22 och författningskommentar i kapitel 23.
3. Några tidigare lagstiftningsärenden
3.1. Inledning
Behovet av förbättrade möjligheter att utbyta information mellan brottsbekämpande myndigheter, mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter och andra aktörer, har varit föremål för diskussioner och lagstiftningsärenden under många år, och i många sammanhang. Redan 1979 påpekade Brottsförebyggande rådet, Brå, i en rapport att sekretess utgjorde ett av de största hindren för att förebygga och komma åt brottslighet bland barn och unga.1
Genom åren har ett flertal statliga utredningar genomförts och flera myndigheter har haft regeringsuppdrag som berört frågor om informationsutbyte mellan myndigheter. En del förslag har inte lett till författningsändringar medan andra har resulterat i ny lagstiftning. Av dessa har ett antal lagstiftningsärenden specifikt berört möjligheten att utbyta information mellan myndigheter i syfte att förbättra det brottsbekämpande arbetet. Flera utredningar har haft i uppdrag att ta fram förslag i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och frågor kopplade till arbetslivskriminalitet. Dessa utredningar har också berört behovet av förbättrade möjligheter att utbyta information för att komma till rätta med fusk i arbetslivet och mot välfärdssystemen.
I detta avsnitt redogör vi för några tidigare lagstiftningsärenden på området. Informationsutbyte är en bred fråga och berör ett stort antal rättsområden. Redogörelsen nedan tar särskilt sikte på informationsutbyte med eller mellan de brottsbekämpande myndigheterna och gör inte anspråk på att vara fullständig.
1Informationsdelning mellan socialtjänst och polis i brottsförebyggande arbete med barn och unga, Brottsförebyggande rådet, Brå 2021:02, s. 16.
3.2. Förslag från tidigare utredningar
3.2.1. Tullverkets brottsbekämpning, Integritet – Effektivitet
Även utredningar som inte har haft i uppdrag att utreda frågor om sekretess har uppmärksammat hur sekretesslagstiftningen begränsar myndigheter i dess arbete. Tullbrottsdatautredningen efterfrågade redan i betänkandet Tullverkets brottsbekämpning, Integritet – Effek-
tivitet (SOU 2002:113) en övergripande översyn av informations-
utbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna och uttalade följande:
För att åstadkomma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten och en bättre samverkan mellan myndigheterna, anser vi att myndigheterna inte bör vara bundna av sekretess gentemot varandra. Det skulle enligt vår uppfattning vara önskvärt om de brottsbekämpande myndigheterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess. Enligt vår mening är det inte rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan flera myndigheter.2
3.2.2. Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder
Några år därefter överlämnades betänkandet Ett effektivare brottmåls-
förfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). Utredningens
uppdrag bestod i att undersöka om reglerna i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) i alltför stor utsträckning hindrade ett effektivt utbyte av uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter. Genom kontakter med polisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket kartlade utredningen myndigheternas behov av utökade möjligheter till uppgiftsutbyte. I kartläggningen framkom att merparten av det då befintliga uppgiftsutbytet skedde med stöd av generalklausulen (nuvarande 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL) men att det inte täckte hela behovet. Flera av de tillfrågade myndigheterna upplevde att intresseavvägningen i generalklausulen var svår att tillämpa vilket befarades leda till en alltför restriktiv tillämpning av bestämmelsen. De brottsbekämpande myndigheterna pekade på att utformningen av sekretessregleringen mellan myndig-
heter försvårade möjligheten att använda tillgänglig information i brottsbekämpningen.
Utredningen övervägde tre alternativa sätt att förbättra informationsutbytet. Det första alternativet var en sekretessbrytande bestämmelse för de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. För att begränsa tillämpningen av en sådan bestämmelse övervägde utredningen om den borde inskränkas till att avse viss slags brottslighet eller brottslighet med visst straffvärde. Det andra alternativet var en generell sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter på underrättelsestadiet. Förslaget återkopplade till Ekosekretessutredningens förslag i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) som inte kom att genomföras.3 Förslaget innebar att myndigheter skulle ha en möjlighet att lämna en uppgift till de brottsbekämpande myndigheterna om uppgiften kunde antas ha betydelse för myndighetens verksamhet med att upptäcka och förhindra brott för vilket det är föreskrivit fängelse i två år eller därutöver. Det sista alternativet var en gemensam sekretessgräns för den brottsbekämpande verksamheten som innebar att den brottsbekämpande verksamheten skulle betraktas som ett sekretessområde där uppgifter kunde utbytas utan att sekretesslagen berörs och oavsett inom vilken myndighet verksamheten bedrivs.4
Utredningen stannade för att föreslå en sekretessbrytande bestämmelse som innebar att sekretess enligt 9 kap. 17 § i den numera upphävda sekretesslagen (nuvarande 35 kap. OSL) inte skulle hindra att en uppgift lämnas från Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, polisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen till någon annan av dessa myndigheter i deras brottsbekämpande verksamhet.
En sådan sekretessbrytande bestämmelse skulle innebära, likt Tullbrottsdatautredningens resonemang, att de brottsbekämpande myndigheterna betraktas som ett sekretessområde, oberoende av dessas myndighetsgränser. Den föreslagna bestämmelsen begränsades inte till särskilt allvarlig brottslighet utan föreslogs gälla alla uppgifter som rörde misstanke om alla slags brott, oavsett svårighetsgrad. Förslaget ledde inte till lagstiftningsåtgärder.
3 Se Ekonomisk brottslighet och sekretess,SOU 1999:53, s. 145 ff. Se även den kartläggning över behovet av förbättrat informationsutbyte som utredningen redovisar på sidorna 81–89. 4Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder, SOU 2005:117, s. 160–162.
3.2.3. Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet
Även denna utredning kartlade myndigheters behov av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet. Utredningens uppdrag bestod i att utreda hur behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet skulle kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt.
I betänkandet Informationsutbyte vid samarbete mot grov organi-
serad brottslighet (SOU 2011:80) övervägde utredningen två alterna-
tiv för att få till stånd ett förbättrat utbyte av information mellan myndigheter. Ett alternativ innebar en omarbetning eller komplettering av gällande sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Det andra alternativet, som utredningen sedermera stannade för, var att föreslå en ny lag med bestämmelser om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet i kombination med kompletteringar i offentlighets- och sekretesslagen. Det valda alternativet innebar att en ”ring” skapades kring de myndigheter som samverkar kring grov organiserad brottslighet med en absolut sekretess utåt och en möjlighet till fritt utbyte av uppgifter inom ”ringen”. Utredningen föreslog att informationsutbytet enligt lagen skulle föregås av ett särskilt myndighetsbeslut om informationsutbyte som kunde gälla längst ett år. För att säkerställa skyddet för den personliga integriteten innehöll lagen ett krav på att ett sådant beslut anmäldes till Säkerhets- och integritetsnämnden.
3.2.4. Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet
Behovet av författningsändring inom ramen för samverkan mot grov organiserad brottslighet inventerades på nytt av denna utredning varvid det kunde konstateras att det fortfarande fanns behov av tydligare sekretessbrytande regler. Promemorian Informationsutbyte vid
samverkan mot grov organiserad brottslighet (Ds 2014:30) innehöll för-
slag i syfte att underlätta informationsutbyte vid myndighetssamverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka grov organiserad brottslighet.
Utredningen övervägde att föreslå ett tillägg i generalklausulen med innebörden att vid informationsutbyte inom samverkan mot grov organiserad brottslighet är det typiskt sett uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför skyddsintresset. Det som talade mot en sådan lösning, menade utredningen, var att generalklausulen är tillämplig inom många områden och i olika situationen varför effekterna av ett sådant tillägg var svåra att förutse. Utredningen ansåg att det var mer ändamålsenligt att föreslå en helt ny reglering, antingen genom en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen eller genom en särskild uppgiftsskyldighet i en ny lag. Utredningen stannade för att föreslå en uppgiftsskyldighet i en ny lag. För att intrånget i den personliga integriteten skulle stå i proportion till nyttan av utbytet av information föreslog utredningen att lagen endast skulle omfatta viss avgränsad myndighetssamverkan som rörde grov organiserad brottslighet och endast avse uppgifter på underrättelsestadiet. Den utlämnande myndigheten skulle även få möjlighet att vid en intresseavvägning pröva om det framkommit övervägande skäl mot att lämna ut uppgiften och om det fanns särskilda skäl däremot med hänsyn till den utlämnade myndighetens uppdrag eller verksamhet.
Utredningen föreslog en ny lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot grov organiserad brottslighet och att ett nytt sekundärt ändamål skulle läggas till i vissa myndigheters registerförfattningar.
Efter remittering upprättades en promemoria vid Justitiedepartementet som innehöll vissa ändringar av den lag som lagts fram i departementspromemorian. Förslagen i promemorian handlade främst om att uppgiftsskyldigheten utformades på samma sätt för brottsbekämpande som för icke brottsbekämpande myndigheter samt att bestämmelsen om att en uppgift inte ska lämnas om det finns särskilda skäl med hänsyn till myndighetens uppdrag eller verksamhet, togs bort.
Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet antogs sedermera och trädde i kraft den 15 augusti 2016 (se prop. 2015/16:167). Vilka myndigheter som omfattas av lagen framgår av förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
3.2.5. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra
Utredningen gjorde en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet för att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt för att effektivt förebygga och beivra sådan brottslighet. Utredningen gjorde även en översyn över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter, analyserade de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra sådan brottslighet samt föreslog åtgärder i den delen.
I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra (SOU 2017:37) identifierades tre övergripande
riskfaktorer av utredningen i de utsatta välfärdssystemen och i samband med bekämpandet av brott mot dessa. Den första riskfaktorn var att registrerade uppgifter hos myndigheterna inte speglade verkliga förhållanden. Utredningen lyfte här särskilt fram uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Den andra riskfaktorn som framkom var felaktigheter i beslutsunderlag, bl.a. eftersom myndigheterna saknade förutsättningar att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter. Den sista övergripande riskfaktorn som identifierades var att de brottsbekämpande myndigheterna inte hade de förutsättningar som är nödvändiga för att utreda och beivra brott mot välfärdssystemen i tillräcklig omfattning.
Utredningen föreslog flera åtgärder som rörde informationsutbyte. Här kan nämnas en möjlighet för Migrationsverket att ha direktåtkomst till vissa uppgifter hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet eller ansökningar om och kontroll av arbetstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). Vidare föreslog utredningen ett flertal åtgärder för att förbättra folkbokföringen, däribland att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ges möjlighet att göra besök och att folkbokföringsbrott återinförs.
Några av utredningens förslag har lett till ny lagstiftning, se t.ex. propositionen Ökat skydd för hotade och förfölja personer samt några
åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen (prop. 2017/18:145).
3.2.6. Informationsutbyte mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism
I propositionen Ett effektivare informationsutbyte mellan polis och social-
tjänst vid samverkan mot terrorism (prop. 2019/20:123) framfördes
att en förutsättning för att arbetet mot terrorism ska bli framgångsrikt är att relevanta myndigheter samverkar och kan utbyta information med varandra. Vidare konstaterades att gällande sekretessreglering innebar att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och socialtjänsten inte kan utbyta information med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Mot denna bakgrund infördes nya sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som ska stärka arbetet med att bekämpa terrorism. Enligt 10 kap. 18 b § OSL får socialtjänsten under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter som omfattas av s.k. socialtjänstsekretess (26 kap. 1 § samma lag) till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (se samma prop. s. 49 f.).
Utredningen bakom det betänkande som behandlades i propositionen, Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism (SOU 2018:65), ansåg inte att det skulle införas en sekretessbrytande bestämmelse i detta avseende eftersom en sådan bestämmelse bl.a. skulle utgöra ett väsentligt avsteg från socialtjänstens principer. Lagrådet konstaterade beträffande den föreslagna bestämmelsen att det inte fanns något givet svar på frågan om vad som är den rätta avvägningen mellan å ena sidan samhällets intresse av att skydda sig mot terroristbrottslighet och å andra sidan intresset av den enskildes integritet och av att han eller hon med förtroende ska kunna vända sig till socialtjänsten. Vidare anförde Lagrådet att för att en sekretessbrytande bestämmelse ska kunna godtas krävs det att tillämpningsområdet begränsas till vad som är nödvändigt och att bestämmelsen utformas så att risken för godtyckliga bedömningar minimeras. Efter en analys utifrån dessa aspekter gjorde Lagrådet bedömningen att förslaget kunde godtas.5
Det infördes också en ny bestämmelse i 10 kap. 22 a § OSL som innebär att socialtjänstsekretessen inte hindrar att uppgift lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om uppgiften angår misstanke om viss angiven terroristbrottslighet.
Genom samma lagstiftningsärende infördes även en sekretessbrytande bestämmelse i 35 kap. 10 c § OSL som innebar att sekretess
5 Se prop. 2019/20:123, s. 69–70.
enligt 35 kap. 1 § inte hindrar att Polismyndigheten lämnar uppgift om en enskild till en kommunal myndighet inom socialtjänsten, om uppgiften kan antas bidra till att förebygga viss angiven terroristbrottslighet. En sådan uppgift får endast lämnas om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.
3.2.7. Ett effektivare informationsutbyte inom Skatteverket
Skatteverket föreslog i promemorian Några frågor om arbetet mot
skattebrott (dnr 202 418713-17/113) en skyldighet att i vissa fall lämna
uppgifter mellan Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och andra delar av myndigheten.
Förslaget arbetades om något under beredningen vid Regeringskansliet. Det konstaterades att det finns ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa brottslighet som omfattas av Skatteverkets brottskatalog, att de beslut som myndigheten fattar är korrekta och att uppgifter i dess databas stämmer överens med verkligheten. Ett förbättrat informationsutbyte mellan Skatteverkets verksamheter bedömdes göra det möjligt att utnyttja de samlade resurserna effektivare och att öka förutsättningarna för att snabbare och i större utsträckning klara upp brott samt avfärda felaktiga misstankar. Regeringen påpekade vidare att uppgiftsskyldigheten utformats på ett sådant sätt att den endast möjliggör ett uppgiftsutbyte i sådana fall där behovet av det kan motiveras utifrån de angelägna samhällsintressen som identifierats. Trots att de omarbetade förslagen mottog kritik från remissinstanser och Lagrådet genomfördes förslagen genom bestämmelser som trädde i kraft den 1 juni 2020.6
3.2.8. Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminaliteter
Flertalet åtgärder och samverkansformer har införts under senare år för att motverka arbetslivskriminalitet, även kallat A-krim. År 2017 gav regeringen åtta myndigheter i uppdrag att utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. De
6 Se prop. 2019/20:166Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla åtgärder med anledning
av coronaviruset och 7–9 §§ lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
åtta myndigheterna i samverkan är Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket.
Arbetsmiljöverket redogjorde i en återrapportering från 2018 för att myndigheterna lyft fram svårigheter att utbyta information som ett hinder.
En särskild utredare fick sedermera i uppdrag att följa upp och analysera regeringsuppdraget och lämna förslag på eventuella åtgärder. Det ingick i utredningens uppdrag att, i samråd med myndigheterna, kartlägga och analysera i vilka situationer svårigheter att utbyta information aktualiseras och vilken information som behöver utbytas för en effektiv och ändamålsenlig kontrollverksamhet samt om detta kräver ytterligare åtgärder. Det ingick inte i uppdraget att lämna författningsförslag.
Utredningen rekommenderade i Myndigheter i samverkan mot
arbetslivskriminalitet (Ds 2021:1) att det myndighetsgemensamma
arbetet bör fortsätta, att Arbetsmiljöverket även i fortsättningen bör ha en samordnande funktion och att det inrättas ett nationellt kansli där kompetens från myndigheterna samlas och arbetet organiseras.
Utredningen identifierade flera situationer där svårigheter kopplade till informationsutbyte uppstod inom samverkan. Flera av myndigheterna beskrev till utredningen att sekretess begränsade deras möjlighet att utbyta information under planeringsfasen när myndigheterna diskuterade vilka arbetsplatser och arbetsgivare som var relevanta att väljas ut för en gemensamkontroll. Vissa myndigheter ansåg sig inte ha möjlighet att dela tips om intressanta arbetsplatser. Samtidigt uppgav Polismyndigheten att myndigheten i vissa situationer hade svårt att uppge varför en specifik arbetsplatskontroll inte borde genomföras, t.ex. på grund av pågående spaning vid Polismyndigheten.
Andra situationer där myndigheterna beskrev problem med att dela information var i samband med arbetsplatskontrollerna. Vid kontrollerna arbetade respektive myndighetsrepresentant utifrån den egna myndighetens uppdrag och rättsliga befogenheter. På grund av sekretessregleringen saknade myndigheterna möjlighet att utbyta uppgifter som de tog emot vid en kontroll vilket resulterade i att flera representanter kunde ställa samma fråga till en arbetstagare eller arbetsgivare. Problemet innebar också att myndigheterna inte kunde utbyta uppgifter eller resultatet av en genomförd kontroll. Det resulterar i
att oegentligheter som en myndighet uppmärksammat inte kommer rätt myndighets kännedom. Vissa uppgifter som var intressanta för andra myndigheter eller icke-deltagande myndigheter framkommer först långt senare, t.ex. vid ett offentligt myndighetsbeslut.
Utredningen föreslog mot denna bakgrund:
Att regeringen skyndsamt tillsätter en utredning för att identifiera det ur juridisk synvinkel lämpligaste sättet att möjliggöra för samtliga eller en delmängd av de samverkande myndigheterna att inom ramen för arbetet med myndighetsgemensamma kontroller kunna delge varandra information: – om vilka arbetsställen som anses lämpliga att kontrollera myndighetsgemensamt, – som är en förutsättning för kontrollers praktiska genomförande exempelvis avseende adresser till arbetsställen, – om huruvida företag på ett visst arbetsställe är mottagare av arbetsmarknadspolitiska stöd och liknande, samt – som framkommit under genomförda kontroller. Utredningen bör särskilt överväga ändamålsenligheten i och möjlig utformning av en sekretessbrytande bestämmelse i lag för ändamålet samt bedöma möjligheterna till avsedd informationsöverföring inom nuvarande regelverk. Utredningen bör vidare bedöma om åtgärder behövs för att öka myndigheternas reella möjlighet att dela information med stöd av lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.7
Genom arbetet i utredningen Fi 2021:B togs flera av frågorna som rör förbättrade möjligheter att utbyta information inom ramen för myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet om hand. Utredningen lämnade en delrapport i januari 2022 och en slutlig departementspromemoria i juni 2022 (Utökat informationsutbyte,Ds 2022:13), se mer därom nedan.
3.2.9. Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism
I betänkandet Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av
terrorism (SOU 2021:42) föreslog utredningen regler som innebär en
möjlighet till särskilt beslutad samverkan inom vilken uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt som utgångspunkt kan utbytas genom en uppgiftsskyldighet. De myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av
terrorism, Sveriges advokatsamfund och verksamhetsutövare (ofta banker) enligt definitionen i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, penningtvättslagen, föreslogs få en möjlighet att ingå i en sådan samverkan. Clearingorganisationer som bedriver clearing eller avveckling av betalningar och företag som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar ska vara skyldiga att lämna uppgifter till finanspolisen eller Säkerhetspolisen.
Förslagen om förbättrade möjligheter att utbyta information genom särskild beslutad samverkan har genomförts som ett nytt 4 a kap. i penningtvättslagen8.
3.2.10. Kommuner mot brott
I betänkandet Kommuner mot brott (SOU 2021:49) föreslog utredningen att kommuners brottsförebyggande ansvar ska föras in en ny lag med ett uttryckligt krav på kommuner att arbeta med och ta ansvar för de brottsförebyggande frågorna på ett sätt som främjar effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete. Utredningen föreslog inte att lagen ska peka ut vilka särskilda brottsförebyggande åtgärder som en kommun bör vidta. I stället föreslogs att kommunerna bör åläggas att ta fram en lägesbild som beskriver brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. Utifrån en sådan lägesbild ska kommunen besluta om en plan över vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga brott. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år.
I betänkandet berörs även frågor om informationsutbyte eftersom flera kommuner uppgav till utredningen att de befintliga möjligheterna att utbyta information utgjorde ett problem i det brottsförebyggande arbetet. Utredningen uppfattade problemet som tvådelat, å ena sidan framkom hinder kopplade till offentlighets- och sekretesslagen, å andra sidan rättsliga hinder i dataskyddslagstiftningen. Utredningen bedömde att de svårigheter som lyfts av kommunerna inte kommer att påverka kraven som ställs i den nya lagen. Att upprätta en lägesbild kräver att kommunerna får tillgång till information som finns hos andra aktörer. Utgångspunkten är dock att det
8 Se prop. 2021/22:251Samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
inte kommer att behövas information om enskilda individer för att uppfylla kraven i lagen. Informationsutbytet i samband med upprättande av lägesbilden ska därför inte resultera någon sekretessprövning. Utredningen såg därför inte något behov av att överväga sekretessbrytande bestämmelser.
Utredningens förslag har i stora delar genomförts genom lag (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete som trädde i kraft den 1 juli 2023.9
3.2.11. Utökat informationsutbyte
Utredningen hade i uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor i syfte att säkerställa att dessa aktörer har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut om ersättningar från välfärdssystemen och för att motverka arbetslivskriminalitet (Fi2021/02442). Utredningen tillsattes bl.a. mot bakgrund av det behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte som påtalades i promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetskriminalitet (Ds 2021:1).
Utredning gjorde initialt en kartläggning av möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Det som bl.a. undersöktes var om de möjligheter till informationsutbyte som redan finns tillämpas på ett effektivt sätt eller om det finns behov av utökade möjligheter till informationsutbyte. Kartläggningen presenterades i en delrapport.10 I kartläggningen anges att myndigheterna inom ramen för samverkan mot arbetslivskriminalitet upplever att informationsutbyte och sekretessregleringen utgör stora hinder. Det uppstår bl.a. hinder vid lämnande av tips och planering av var arbetsplatskontroller ska genomföras eftersom de deltagande myndigheterna har olika rättsliga förutsättningar att utbyta information. Problem kan även uppstå under arbetsplatskontrollerna när myndigheterna inte kan dela information vilket kan leda till att varje deltagande myndighet behöver ställa samma frågor till en arbetsgivare. Efter kontrollerna kan myndigheterna identifiera omständig-
9 Se prop. 2022/23:43Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. 10Informationsutbyte för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen
och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser – Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.
heter och förhållanden som tyder på överträdelser som en annan myndighet än den som har informationen bör utreda vidare. Även här kan sekretessbestämmelser utgöra hinder mot eller försena att information lämnas över till en annan myndighet.11
Utifrån kartläggningen identifierade utredningen tre hinder mot ett effektivt informationsutbyte:
- Rättsliga hinder i form av omotiverade glapp mellan myndigheternas uppdrag och de rättsliga förutsättningarna att genomföra uppdragen, avsaknad av sekretessbrytande bestämmelser eller möjligheten att tillämpa generalklausulen samt att myndigheter endast får lämna uppgifter på begäran.
- Tillämpningsproblem utifrån att lagstiftningen upplevs svåröverskådlig och kräver kunskap om såväl den egna myndighetens sekretess- och personuppgiftslagstiftning som om den mottagande myndighetens.
- Tekniska hinder i form av otillräcklig digital infrastruktur.
I departementspromemorian Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13) slutredovisade utredningen uppdraget och lade fram ett antal författningsförslag som syftar till att förbättra myndigheters möjlighet att utbyta information. Utredningen menar att behovet måste ses utifrån att det är centralt att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen och att ett visst intrång i den personliga integriteten är nödvändigt för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Myndigheter behöver, enligt utredningen, i större utsträckning anta ett myndighetsövergripande ansvar och ta ansvar för helheten. Författningsförslag, menade utredningen, bör leda till att regelverken blir mer begripliga och enkla att tillämpa och att bestämmelser görs teknikneutrala.
Med dessa utgångspunkter föreslog utredningen en generell sekretessbrytande bestämmelse som ger alla myndigheter en möjlighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter om det kan antas att den mottagande myndigheten behöver uppgiften i dess författningsreglerade verksamhet. Bestämmelsen ger visst utrymme för en myndighet att inte lämna ut en uppgift när övervägande skäl talar mot ett utlämnande eller om uppgiften omfattas av vissa uppräknade undantag, t.ex. om uppgiften omfattas av s.k. socialtjänstsekretess. Utredningen före-
11 Jämför resultatet från kartläggningen som redovisas i Ds 2021:01.
slog att bestämmelsen förs in som en ny 10 kap. 15 a § OSL och utformas enligt följande:
Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hindrar inte att uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verksamhet. En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Första stycket gäller inte i fråga om sekretess enligt 24 kap. 2 a och 8 §§, 25 kap. 1–8 §§, 26 kap. 1–6 §§, 29 kap. 1 och 2 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2 och 12 §§, 33 kap. 2 och 4 a §§, 36 kap. 3 § samt 40 kap. 2 och 5 §§.
Utifrån det behov av förbättrade möjligheter att utbyta även offentliga uppgifter som framkommit föreslog utredningen att en myndighet ska få lämna ut offentliga uppgifter till en annan myndighet på eget initiativ. Bestämmelsen föreslogs föras in som en ny 6 kap. 5 a § OSL:
En myndighet får till en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd och uppgiften kan antas vara av betydelse för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.
Utredningen föreslog även särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bl.a. berör Migrationsverket, Skatteverket, CSN och Arbetsförmedlingens verksamheter.
Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.
3.2.12. Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn
Utredningen hade i uppdrag att ta ställning till ett antal frågor i syfte att förebygga brott och öka skyddet för barn och unga. Flera av delfrågorna härrörde från rapporten Informationsdelning mellan social-
tjänst och polis, Brå 2021:2, se mer om rapporten i kapitel 13.
Såvitt avser informationsdelning bestod uppdraget i att ta ställning till om möjligheterna till informationsutbyte mellan socialnämnder i olika kommuner behöver utvidgas, t.ex. genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet eller andra sekretessbrytande bestämmelser som säkerställer nödvändigt informationsutbyte mellan socialtjänsten i olika kommuner. Bättre samverkan och utökat informationsutbyte mellan
socialtjänsten i olika kommuner kan enligt direktiven leda till bättre förutsättningar att i ett tidigt skede ge insatser från socialtjänsten och på så sätt förebygga att barn och unga begår brott. I promemorian
Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn (Ds 2023:15) föreslås en ny sekretessbrytande be-
stämmelse som innebär att en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun ska få lämna ut uppgifter som rör ett barn om det finns risk för att barnet begår eller utsätts för brottslig verksamhet. För att uppgifter ska få lämnas ut ska det krävas att informationsdelningen kan antas bidra till att barnet inte far illa och utlämnande av uppgifterna får bara ske om det bedöms vara till barnets bästa. Myndigheterna får därefter, utan hinder av sekretess, ha de fortsatta kontakter som behövs för att tillvarata barnets bästa.
3.2.13 2021 års bidragsbrottsutredning
Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Syftet med uppdraget var att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna.
Utredningen överlämnade delbetänkandet Stärkt arbete med att
bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37) i juni 2022. I delbetänk-
andet föreslås bl.a. ett system med administrativa sanktionsavgifter, att ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas till Ekobrottsmyndigheten och att förundersökningar där bedrivs under ledning av åklagare.
Utredningen slutredovisade sitt uppdrag i betänkandet Ett stärkt
och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52). I betänkandet
föreslås bl.a. att Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska få ett uttryckligt ansvar att förebygga brott mot välfärdssystemen. Ansvaret ska inbegripa bidragsbrottslighet men också annan brottslighet som riktas mot dessa välfärdssystem, t.ex. brottslighet som
innefattar manipulation av uppgifter och identiteter, dataintrång, otillåten påverkan och infiltration av myndigheter. Myndigheterna ska kartlägga brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen, dess orsaker och konsekvenserna för de förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om. Resultatet ska sammanställas i en lägesbild. Utifrån lägesbilden ska myndigheterna ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förebygga välfärdsbrott och sammanställa dessa i en åtgärdsplan. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år.
I den del av uppdraget som rörde förbättrade möjligheter att utbyta information föreslår utredningen att vissa beslutande aktörer ska få större möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att förhindra att brott kan begås. Förslagen innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer att kunna inhämta uppgifter om en annan fysisk person än den försäkrade och även uppgifter om juridiska personer. Ett annat förslag innebär en möjlighet för dessa myndigheter att inhämta uppgifter från banker när det finns misstanke om felaktigheter.
4. Lägesbild
4.1. Inledning
Utredningens uppdrag har sin grund i den samhällsutveckling som ägt rum under senare år. Grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar har ökat och den systematiska och organiserade brottsligheten påverkar många delar av samhället. För att skapa en bild över de utmaningar de brottsbekämpande myndigheterna står inför och en bakgrund till det behov av information som myndigheterna uttryckt inom ramen för vårt arbete kommer vi i detta avsnitt ge en övergripande bild av hur brottsligheten ser ut i dag. Kapitlet är till stora delar baserat på uppgifter från Brottsförebyggande rådets, Brå, publikationer, andra rapporter och statistikuppgifter från Polismyndigheten.
4.1.1. Antalet anmälda brott minskar
Av Brås statistik kan utläsas att antalet anmälda brott under 2022 minskade med två procent jämfört med året innan. Statistiken omfattar händelser som anmälts och registrerats hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Ekobrottsmyndigheten. Trots att det är andra året i rad som antalet anmälda brott minskar har antalet anmälda brott ökat med tre procent jämfört med för tio år sedan. Av de anmälda brotten under föregående år utgjorde stöld- och tillgreppsbrott 27 procent, brott mot person 20 procent, skadegörelsebrott 15 procent, bedrägeribrott 14 procent och narkotikabrott åtta procent.
Den brottskategori som minskade mest under året var brott mot person och skadegörelsebrott med en minskning om sex respektive fyra procent. Minskningen avsåg främst olovlig identitetsanvändning, ofredande och klotter. Även personrånen minskade, med 11 procent jämfört med 2021.
Den kategori som ökade mest under året var antalet anmälda stöld- och tillgreppsbrott (en ökning om en procent). Den största ökningen inom den kategorin utgjordes av brottstyperna fickstöld och tillgrepp av annat icke-motordrivet fordon än cykel och båt.
Över en tioårsperiod kan konstateras att stöldbrotten minskat med 11 procent samtidigt som övriga kategorier varit oförändrade eller ökat.1 I detta sammanhang kan särskilt nämnas att antalet anmälda misshandelsbrott mot barn under 18 år ökade med en procent under 2022 jämfört med 2021 men med 39 procent jämfört med 2013. Brå noterar att dessa brott ofta anmäls av förskola och skola vilket märks i statistiken eftersom anmälningarna minskar under sommarmånaderna.
4.1.2. Det dödliga våldet ökar
Brå analyserar årligen det dödliga våldet i samhället med utgångspunkt i antalet anmälda brott. Ett syfte med analysen är att synliggöra att många av de anmälda händelserna efter en utredning visar sig avse annat än dödligt våld, t.ex. självmord, olycka eller naturlig död. Det händer även att flera polisanmälningar upprättas för ett och samma fall av misstänkt dödligt våld, vilket innebär att statistiken innehåller dubbletter. Vidare händer det att försök, förberedelse eller stämpling till mord eller dråp felaktigt registreras som fullbordade mord eller dråp.
Statistik visar att det dödliga våldet minskade under 1990- och 2000-talen i Sverige för att öka under 2010-talet.2 Sedan 2002 har antalet konstaterade fall av dödligt våld varierat mellan 68 och 124 fall per år. Från 2015 har antalet fall av dödligt våld legat på en högre nivå än tidigare år.3 Vid en närmare granskning av statistiken de senaste tio åren har antalet fall under 2018 till 2022 legat på i genomsnitt 114 fall per år (med en variation på 108 till 124 fall per år) och under femårsperioden dessförinnan på 101 fall per år (med en variation på 87 till 113 fall per år).4
12022 Anmälda brott – slutlig statistik, Brå 2023, s. 11 och Konstaterade fall av dödligt våld, En
granskning av anmält dödligt våld 2022, Brå, 2023, s. 18.
2Utredning och uppklaring av dödligt våld i kriminell miljö, Brottsförebyggande rådet, Brå 2023:4. 3 Se Brottsförebyggande rådets hemsida: bra.se/statistik/statistik-utifran-brottstyper/mordoch-drap.html (hämtad 2023-03-13). 4Konstaterade fall av dödligt våld, En granskning av anmält dödligt våld 2022, Brå, 2023, s. 11.
Under 2022 anmäldes och registrerades totalt 390 händelser som fullbordade mord, dråp eller barnadråp. Efter Brås analys kunde myndigheten konstatera att av de anmälda händelserna rörde det sig om 116 fall av dödligt våld.5 Av statistiken kan utläsas att det oftast var en vuxen man i en av storstadsregionerna som under 2022 föll offer för det dödliga våldet. Offret för dödligt våld var nämligen i de flesta fall en person som var 18 år eller äldre (93 procent) och att av dessa personer var 85 procent män. Samtliga personer under 18 år som utsattes för dödligt våld var pojkar. Trefjärdedelar av fallen anmäldes i någon av storstadsregionerna Stockholm, Väst och Syd (2021 var andelen 67 procent).6
Brå har också särskilt granskat användningen av skjutvapen i samband med dödligt våld och redovisar i rapporten Konstaterade fall av
dödligt våld – En granskning av anmält dödlig våld 2022 att det året
användes skjutvapen i 63 fall. Motsvarande siffra året innan var 45 fall. Sett över den senaste tioårsperioden har antalet konstaterade fall av dödligt våld med skjutvapen ökat successivt från 25 fall 2013 till 63 fall 2022.7
Även Polismyndigheten för statistik över skjutningar och sprängningar som äger rum i landet. I statistiken för 2022 framgår att det ägde rum 391 skjutningar under året, att 62 personer avled i samband med en skjutning och att 107 skadades. Med en bekräftad skjutning avses ett tillfälle då det avfyrats projektiler med krutladdat vapen och det finns spår efter detta i form av kulor, hylsor eller skador på material eller personer som kommer av beskjutningen, alternativt att det finns fler än ett oberoende ögonvittne till skjutningen. Skjutningen måste vara icke-legal och inte uppenbart oavsiktlig.8
Brå har studerat trender och nivåer av dödligt våld med skjutvapen och andra våldsmetoder i Sverige och jämfört dessa med motsvarande uppgifter från andra länder i Europa. Resultatet presenterades i rapporten Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder –
en jämförande studie av nivåer, trender och våldsmetoder (Brå 2021:8).
I rapporten beskrivs bl.a. att fram till för några år sedan tillhörde Sverige de länder i Europa som hade relativt låga nivåer av dödligt våld. Under den studerade perioden har den svenska nivån dock stigit och
5Konstaterade fall av dödligt våld, En granskning av anmält dödligt våld 2022, Brå, 2023. 6Konstaterade fall av dödligt våld, En granskning av anmält dödligt våld 2022, Brå, 2023, s. 11–17. 7Konstaterade fall av dödligt våld, En granskning av anmält dödligt våld 2022, Brå, 2023, s. 15. 8 Polismyndighetens hemsida: polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/sprangningar-ochskjutningar/ (hämtad 2023-03-13).
ligger nu högre än i många andra länder. Uppgången i Sverige gäller framför allt dödligt våld med skjutvapen, en uppgång som började redan under mitten av 2000-talet. När det kommer till dödligt våld med skjutvapen ligger Sverige i dag mycket högt bland länderna i Europa med omkring fyra avlidna per miljon invånare. Brå konstaterar vidare i rapporten att den största skillnaden mellan Sverige och övriga Europa är ökningen av dödligt våld med skjutvapen mot 20–29 åringar. Hela den observerade ökningen av dödligt våld med skjutvapen i Sverige har i princip skett inom den ålderskategorin.9 Samtidigt är den generella nivån av dödligt våld sett till befolkningens storlek, trots den senaste ökningen, inte högre än i början på 1990-talet och mycket låg i ett globalt perspektiv.10 Andra omständigheter som Brå uppmärksammade i rapporten var att risken för att bli utsatt för såväl dödligt som icke-dödligt skjutvapenvåld ökade avsevärt bland svenska män under 1996–2015 och att dödskjutningar framför allt sker i storstadsregionerna.
4.1.3. Andelen utredda brott minskar
Ett sätt att granska de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förbygga och bekämpa den beskrivna brottsligheten är att se till statistiken över handlagda11 brott. I Brås rapport över handlagda brott för 2022 kan utläsas att i 49 procent av de handlagda brotten hade en utredning bedrivits men att resterande hade direktavskrivits. Jämfört med året innan var det en minskning med två procent av andelen utredda brott och en ökning om två procent av andelen direktavskrivna brott.12
Andelen handlagda brott som resulterade i en utredning dvs. förundersökning, förenklad utredning eller utredning enligt lagen om unga lagöverträdare minskade med åtta procent jämfört med året innan. Denna minskning noterades i samtliga brottskategorier år 2022. Personuppklarade brott dvs. brott där minst en misstänkt person har lagförts genom beslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse
9Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder, Brå 2021:8. 10 Brå 2021:8, s. 30. 11 Definitionsmässigt skiljer sig anmälda brott och handlagda brott åt på så vis att de anmälda brotten kan sägas beskriva ett årligt inflöde av brott till polis, åklagare eller annan brottsutredande myndighet, medan de handlagda brotten beskriver ett årligt utflöde av anmälda brott från myndigheterna där olika beslut som avslutar handläggningen av brotten har fattats. 2022 Hand-
lagda brott Slutlig statistik, Brå 2023, s. 5.
122022 Handlagda brott Slutlig statistik, Brå 2023, s. 12.
minskade med 10 procent jämfört med 2021. Antalet personuppklarade brott minskade för samtliga redovisade brottskategorier. Jämfört med 2014 minskade antalet personuppklarade brott med 15 procent.13
Vi har tidigare i kapitlet redogjort för att det dödliga våldet, framför allt genom skjutningar, har ökat över tid. Brå har i rapporten Utred-
ning och uppklaring av dödligt våld i kriminell miljö (Brå 2023:4) sär-
skilt studerat dödligt våld i kriminella miljöer och uppklaringsgraden. Likt tidigare nämnda rapport visar statistik att det dödliga våldet oftast sker utomhus i en storstadsregion mot ett manligt brottsoffer. När Brå särskilt studerat det dödliga våldet i den kriminella miljön framkommer också att de socialt utsatta områdena är kraftigt överrepresenterade. Brotten sker vidare oftast på kvällar eller nätter, med ett enhandsvapen, och är planerade brott mot flera inblandade.
Uppklaringsgraden av brott som inneburit dödligt våld har minskat över tid. Brå studerade i rapporten Brå 2023:4 statistik över ärenden som rört dödligt våld från åren 2014 till 2017. Under den perioden klarades 68 procent av alla fall av dödligt våld upp. Den siffran kan jämföras med en uppklaringsgrad om mellan cirka 75 och 90 procent under perioden 1990–2010.14 Brå menar i rapporten att den minskande uppklaringen beror på att dödligt våld i den kriminella miljön har ökat medan dödligt våld i nära relation och övriga familjerelaterade fall har minskat. Uppklaringsgraden är som regel låg vid dödligt våld i kriminella miljöer och hög i nära relation och övriga familjerelaterade fall. Under den studerade perioden klarades endast 23 procent av alla fall av dödligt våld i den kriminella miljön upp, jämfört med fler än nio av tio fall av dödligt våld i nära relation (94 procent) och i övriga familjen (98 procent).
Brå lyfter fram flera faktorer, både disktretionära och icke-diskretionära, som forskning visat gör det svårare att utreda dödligt våld i kriminella miljöer, bl.a. följande.
- Brotten sker ofta utomhus vilket forskning visar har lägre uppklaringsgrad än brott som skett inomhus.
- Brotten sker ofta utomhus i storstadsmiljö eller i ett utsatt område vilket forskning pekar på ofta har en lägre uppklaringsnivå jämfört med dödligt våld som sker i andra områden.
132022 Handlagda brott Slutlig statistik, Brå 2023, s. 21. 14Utredning och uppklaring av dödligt våld i kriminell miljö, Brå 2023:4, s. 17.
- Skjutvapen används i stor utsträckning vilket enligt forskning minskar sannolikheten för uppklaring. En förklaring till detta är att utan kroppskontakt mellan offer och gärningsperson lämnas färre fysiska bevis.
- Brotten är mindre spontant genomförda i den meningen att det sällan utlöses av rent situationella omständigheter eller direkt föregås av ett inledande bråk eller liknande.
- Gärningsperson och offer är oftare okända för varandra, eller deras relation är okänd för rättsväsendet, varför det är svårare att identifiera en misstänkt och utreda brottet.15
Vid en internationell utblick framkommer det i Brås rapport att studier i andra länder också visar en minskad uppklaringsgrad av dödligt våld. Likt situationen i Sverige kan denna minskning också förklaras med bl.a. en karaktärsförändring av det dödliga våldet där familjerelaterade brott minskat och fall relaterade till den kriminella miljön har ökat.16
4.1.4. Den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet
För att komma åt den organiserade brottsligheten inleddes den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (OBsatsningen) 2009. Ett antal myndigheter samverkar mot den organiserade brottsligheten med särskilt fokus på strategiska personer och utsatta områden. Satsningen kan även inriktas mot aktörs- eller fenomenbaserad organiserad brottslighet av allvarlig eller omfattande karaktär, när myndighetssamverkan bedöms förbättra brottsbekämpningen. Myndigheterna ska beakta möjligheterna att stödja samhällets samlade åtgärder för att motverka våldsbejakande extremism, terrorism, penningtvätt och brott mot välfärdsystemen.
De myndigheter som deltar i samverkan är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten, Tullverket och Åklagarmyndig-
15 Brå 2023:4, s. 17–18. 16 Brå 2023:4, s. 18–19.
heten. Därutöver ingår ytterligare tio myndigheter i ett nätverk som är kopplat till satsningen.
Myndigheterna publicerar vartannat år en lägesbild över den organiserade brottsligheten. Syftet med rapporten är att vara ett övergripande inriktningsdokument och underlag för prioriteringar för det myndighetsgemensamma underrättelsearbetet inom samverkan mot organiserad brottslighet.
Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2019
I lägesbilden från 2019 beskrev de samverkande myndigheterna att följande brottsområden hade den allvarligaste brottsproblematiken:
- brott mot välfärdssystemen
- arbetsmarknadsbrottslighet
- ekonomisk brottslighet
- narkotikabrottslighet
- våldsbrottslighet
- finansiering av terrorism
- komplex cyberbrottslighet.
I rapporten framgår även att användningen av osanna intyg ökat i samband med välfärdsbrott, att regler kring nystartsjobb utnyttjas i systematiska upplägg, att tillgången till narkotika blir allt större och att narkotikamarknaden är alltmer diversifierad. Det framgår vidare att det dödliga våldet till följd av skjutningar har ökat och att tillgången till vapen och sprängämnen bland kriminella nätverk bedöms vara god.
Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021
Myndigheterna har därefter publicerat en lägesbild för 2021 och en för 2023. I rapporten från 2021 framgår att myndigheterna identifierat ekonomisk motiverad brottslighet och stödjande brottslighet som särskilda myndighetsgemensamma problem. Ekonomiskt motiverad brottslighet kan bestå av brott mot välfärdssystemet, brott mot arbetsmarknaden i form av svartarbete, låglönelösningar och män-
niskoexploatering, undandragande av mervärdesskatt och punktskatter, illegal avfallshantering och narkotikabrottslighet.
Stödjande brottslighet utmärks av att det möjliggör och stödjer annan brottslighet. Exempel på stödjande brottslighet är penningtvättsbrott som möjliggör att kriminella kan tillgodogöra sig brottsvinster, finansiering av terrorism med hjälp av legala och illegala inkomster och otillåten påverkan t.ex. genom att förmå aktörer att skriva felaktiga intyg och underlag eller genom att påverka rättsprocesser och offentliganställda.
I lägesbilden görs bedömningen att de allvarligaste hoten mot samhället är:
- Angrepp på utbetalande system och undandragande av skatter och avgifter.
- Narkotikabrottslighet och det grova våldet.
- Parallella samhällsstrukturer som utmanar rättsstaten.
De allvarligaste sårbarheterna som utnyttjas av den organiserade brottsligheten är:
- Anonymitet i den legala samhällssfären, genom utnyttjande av identiteter.
- Myndigheternas tillitsbaserade system i kombination med bristande kontrollverktyg.
- Myndigheternas delade ansvar medför att luckor uppstår.
- Korruption, infiltration och otillåten påverkan av den legala samhällssfären.
- Nationell brottsbekämpning av gränsöverskridande brottslighet.
En del i den sårbarhet som lägesbilden tar upp beträffande myndigheters delade ansvar utgörs av att informationsutbyte och samverkan begränsas av sekretessregler, vilket minskar förmågan att på egen hand upptäcka brottslighet. Myndigheterna rekommenderar att satsningen bör prioritera vinstdrivande brottslighet inom den legala sfären, bl.a. genom att utveckla en riskprofil för att upptäcka företag och andra plattformar som används som brottsverktyg. Vidare rekommenderas att det tas fram en myndighetsgemensam strategi för arbetet med ut-
satta områden, öka satsningen på analytisk förmåga och att det görs en översyn av inriktningen mot strategiska personer.
Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023
I den senaste myndighetsgemensamma lägesbilden bedömdes följande hot ha störst påverkan på den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet och på samhället i stort:
- Den ekonomiska brottsligheten som ett allt viktigare inslag i organiserad brottslighet.
- Den geografiska utbredningen av organiserad brottslighet och dess påverkan på lokalsamhället.
- Den globala brottsarenan.
- Otillåten påverkan.17
De allvarligaste sårbarheterna som identifierades i denna rapport var att felaktiga registeruppgifter används som dörröppnare för brottslighet och att den gränsöverskridande arenan både är fysisk och digital. Den ökade digitaliseringen och myndigheternas tillitsbaserade utbetalningar leder till att marknaden för brottstjänster har blivit större. Fler brottsaktiva bedöms sannolikt ha möjlighet att skapa alltmer avancerade brottsupplägg. Bruket av förfalskade, manipulerade och osanna dokument, intyg och handlingar som i dag registreras hos svenska myndigheter i kriminellt syfte är omfattande. Detta drabbar såväl offentliga välfärdsystem som privata aktörer.
Ett nytt mönster som myndigheterna uppmärksammat är att fler kriminella entreprenörer söker nya marknader utanför storstadsområdena. Myndigheterna understryker därför vikten av att upprätthålla förmågan att motverka framväxten av organiserad brottslighet även på mindre orter där myndighetsnärvaron och resurserna är mer begränsade än i storstadsregionerna.
Hoten och sårbarheterna som identifierades i lägesbilden från 2021 bedöms fortfarande vara aktuella och relevanta. Det som särskilt lyfts
17 Otillåten påverkan används i rapporten som ett paraplybegrepp för olika brottsliga och icke brottsliga tillvägagångssätt som syftar till att påverka det politiska beslutsfattandet, yttrandefriheten, rättsprocessen, samt att direkt eller indirekt påverka myndighetsutövning och beslutsfattare inom det privata näringslivet (s. 14 och 15).
fram i den senaste rapporten är att den ekonomiska brottsligheten blivit en alltmer viktig del av den organiserade brottsligheten. Flera myndigheter vittnar t.ex. om ökad kunskap hos de kriminella aktörerna när det gäller brottsupplägg där näringsverksamhet i form av företag, föreningar och stiftelser används som brottsverktyg.
I lägesbilden görs även en jämförelse med de hot som identifierades i lägesbilden 2021 och situationen i dag. I den tidigare lägesbilden var ett av de identifierade hoten angrepp på välfärdssystemen. Där konstateras det i den senaste rapporten att det numera finns tydliga angrepp även på regioner och kommuner. I förhållande till de två andra hot som identifierades 2021 framgår det att det inom narkotikabrottsligheten syns en eskalerad våldsspiral med dödligt skjutvapenvåld och sprängningar utanför storstadsregionerna. När det kommer till hotet från parallella strukturer som utmanar rättsstaten finns det numera indikationer på geografisk utbredning av organiserad brottslighet.
Myndigheterna i samverkan ser också att de nämnda hoten och sårbarheterna påverkas av att den organiserade brottsligheten utgör en alltmer kvalificerad motståndare som ser Sverige som ett naturligt val för den organiserade brottsligheten. Vidare påverkar lågkonjunkturen brottsligheten när aktörer inom den organiserade brottsligheten konkurrerar ut legala aktörer. Även det förändrade säkerhetspolitiska läget påverkar brottsligheten. Sverige har blivit mer sårbart för yttre säkerhetshotande verksamhet som exempelvis påverkanskampanjer. Slutligen ser myndigheterna att digitaliseringen innebär ökad internetanvändning kombinerat med ett ständigt flöde av nya digitala finansiella instrument och investeringsmöjligheter, vilket skapar en global marknad för avancerade investeringsbedrägerier.
4.1.5. Andra rapporter som beskriver brottsutvecklingen
Felaktiga utbetalningar av offentliga medel
Flera rapporter som rör omfattningen av brott mot välfärdssystemen och andra felaktiga utbetalningar av offentliga medel har publicerats under senare år. Ekonomistyrningsverket, ESV, har i en rapport från detta år, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (ESV 2023:33), bedömt att den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2021 uppgick till 13,0–16,3 miljarder kronor, med en punktskattning på 14,6 miljarder kronor. Det mot-
svarar enligt ESV 1,8–2,2 procent av de totala utbetalningarna 2021, med en punktskattning på två procent. Efter avdrag av skattningen för allmän pension ligger de felaktiga utbetalningarna på 3,6–4,5 procent, med en punktskattning på 4,1 procent.
Riksrevisionen har granskat det statliga tandvårdsstödet i rapporten
Överutnyttjande av tandvårdsstödet till följd av överbehandling (RiR
2017:19). Resultatet av granskningen visar att det statliga tandstödet överutnyttjas till följd av överbehandling bland tandläkare.
I en annan publicerad rapport från Riksrevisionen Tillit och kon-
troll – statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7) har myn-
digheten granskat bidragsgivningen till civilsamhället. I rapporten framgår att staten varje år fördelar 20 miljarder kronor till civilsamhällets organisationer. I rapporten granskas särskilt fyra myndigheters bidragsgivning och slutsatsen är bl.a. att statens kontroll av bidragen är för svag varför det finns risk för fusk och missbruk.
Vi redogör även för Brås rapport Välfärdsbrott mot kommuner och
regioner – Fel och oegentligheter bland företag och föreningar (Brå 2022:1)
i kapitel 10.
Avfallsbrottslighet
Regeringen gav i januari 2021 tio myndigheter i uppdrag att redovisa en lägesbild över avfallsbrottsligheten och dess omfattning samt att presentera förslag till åtgärder för att förebygga och förhindra sådan brottslighet. I uppdraget ingick att särskilt studera avfallsbrottslighetens kopplingar till organiserad brottslighet.
Avfallsbrott definieras i rapporten som brott mot straffbestämmelser i miljöbalken och brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om gärningen innehåller hantering av avfall18 samt vissa brott i 29 kap. miljöbalken som t.ex. miljöbrott (1 §), otillåten miljöverksamhet (4 §), otillåten avfallstransport (4 a §), försvårande av miljökontroll (5 §) och nedskräpning (7 §).
Myndigheterna konstaterar i redovisningen av uppdraget att avfallsbrottslighet är ett växande problem som innebär stora kostnader för samhället, bl.a. genom miljöproblem så som förorenat grund- och ytvatten, markföroreningar och förlust av biologisk mångfald. Enligt myndigheterna att det svårt att uppskatta hur omfattande brottslig-
18 Avfall är alla föremål eller ämnen som innehavaren gör sig av med, avser eller är skyldig att göra sig av med.
heten är. Upptäcktsgraden bedöms vara låg, vilket beror bl.a. på att tillsynsmyndigheterna bara utför uppsökande insatser i begränsad omfattning.
Avfallsbrottslighet är attraktivt för kriminella eftersom det kan generera stora ekonomiska vinster samtidigt som upptäcktsgraden är liten och straffvärdet lågt. Genom olagliga metoder kan kriminella undvika kostnader för att på lagligt sätt göra sig av med avfall i Sverige eller genom att sälja avfall till länder där det används som begagnade produkter.
Rapporten identifierar flera olika aktörer som är en del av avfallsbrottsligheten, nämligen
- aktörer med kopplingar till organiserad brottslighet eller internationella brottsnätverk,
- möjliggörare – t.ex. personer som utfärdar felaktiga intyg, företagare som blandar legal och illegal verksamhet, transportörer utan tillstånd att köra avfall,
- privatpersoner, och
- småföretag.
Rapporten föreslår flera författningsförslag för att utveckla samverkan mellan berörda myndigheter, stärka tillsynen och gränskontrollen samt åtgärder som bedöms förbättra förmågan att förhindra och utreda avfallsbrottslighet. Myndigheterna föreslår bl.a. en förändrad organisation av tillsynen där länsstyrelserna får ansvar för tillsyn av nationella avfallstransporter. Såvitt avser informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter föreslås att tullagen (2016:253) ändras så att Tullverket på begäran ska lämna ut uppgifter rörande export och import av varor till ett antal uppräknade länsstyrelser (jfr tullagen 1 kap. 4 §). Vidare föreslås att den sekretessbrytande bestämmelsen i 6 kap. 17 § avfallsförordningen (2020:614) ändras så att uppgifter i avfallsregistret på begäran ska lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter som t.ex. Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen.19
19 Naturvårdsverket har redan i en rapport från 2019, Rättsliga förutsättningar för en ändamåls-
enlig avfallsstatistik och en digital lösning för spårbarhet av farligt avfall, föreslagit att uppgifter
ur registret ska kunna lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Skillnaden mot tidigare rapport är att även Skatteverket föreslås få möjlighet att begära ut uppgifter.
Utöver författningsförslagen föreslår myndigheterna även att ett flertal nya regeringsuppdrag bör tillsättas. Länsstyrelserna bör t.ex. tillsammans med Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Naturvårdsverket få i uppdrag att se över sekretessregleringen vid samverkan så att mer uppgifter kan delas mellan berörda tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter.20
4.1.6. Statens skyldighet att skydda medborgare från brott
I regeringsformen, RF, finns en målsättningsbestämmelse som stadgar att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § fjärde stycket RF). Var och en är därtill gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Skyddet av de rättigheter som räknas upp i 2 kap. 6 § RF, bl.a. skyddet för den personliga integriteten, får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF endast begränsas genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Inte heller får en begränsning göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det innebär att det krävs ett formellt lagstöd för ingrepp som begränsar rättigheterna i 2 kap. 6 § RF och att lagstiftaren öppet och noggrant ska redovisa skälen för ett ingrepp och varför det krävs. En lag eller annan föreskrift får inte heller meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen.
Rätten till skydd för privat- och familjelivet följer även av Europakonventionen. Av artikel 8 Europakonventionen – rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens – följer en skyldighet för staten att skydda medborgarna från brott. Bestämmelsen gäller inte bara ingrepp utan ålägger även stater ett krav på att vidta positiva
20 Miljöstraffrättsutredningen (M 2022:04) arbetar bl.a. med ett deluppdrag som innebär att analysera tillsynsmyndigheternas behov av information som finns hos andra myndigheter om hur verksamhetsutövare tidigare följt miljölagstiftningen och vid behov föreslå hur tillsynsmyndigheternas möjlighet att få tillgång till sådan information ska förbättras (dir. 2022:69). Uppdraget ska redovisas senast den 21 december 2023.
åtgärder för att skydda enskildas privat- och familjeliv. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att göra anspråk på att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda hans eller hennes privatliv, frihet och säkerhet. I detta ligger att staten ska verka för att brott förebyggs, utreds och att gärningspersoner ställs till svars för sina brottsliga handlingar. Även om det inte har förekommit något ingripande från en myndighet eller en offentlig tjänsteman kan staten bryta mot artikel 8 Europakonventionen genom att inte skapa tillräckligt rättsligt skydd (se t.ex. målet Söderman mot Sverige, dom den 12 november 2013, punkt 78). Staten kan då bli ansvarig för sin underlåtenhet trots att det specifika intrånget i någon enskilds rättighet har utförts av någon annan enskild, för vars handlande staten inte i och för sig är ansvarig. Det innebär att enskilda kan förvänta sig att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens och att de rättsvårdande myndigheterna håller kontroll över att dessa lagar respekteras.21 En förutsättning för att staten ska kunna leva upp till kraven på att upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att staten har en välfungerande och effektiv brottsbekämpning. I detta innefattas att myndigheterna har tillgång till effektiva utredningsverktyg. När så inte varit fallet har staten ansetts kränka de rättigheter som följer av Europakonventionen, vilket var aktuellt i målet K.U. mot Finland (dom den 2 december 2008, punkt 49). I det målet hade en person som publicerat en påhittad kontaktannons av sexuell natur i ett 12-årigt barns namn inte kunnat identifieras på grund av att det enligt finsk lagstiftning inte var möjligt att inhämta uppgift från en operatör om vem som använt ip-adressen. Europadomstolen uttalade bl.a. att konfidentialitet för kommunikation och yttrandefrihet ibland måste få vika för brottsbekämpande ändamål:
The Court considers that practical and effective protection of the applicant required that effective steps be taken to identify and prosecute the perpetrator, that is, the person who placed the advertisement. In the instant case, such protection was not afforded. An effective investigation could never be launched because of an overriding requirement of confidentiality. Although freedom of expression and confidentiality of communications are primary considerations and users of telecommunications and Internet services must have a guarantee that their own privacy and freedom of expression will be respected, such guarantee cannot be absolute and must yield on occasion to other legitimate imperatives, such as the prevention of disorder or crime or the protection of the rights and freedoms of others. Without prejudice to the question whether
21 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2023, version 6, JUNO), s. 446.
the conduct of the person who placed the offending advertisement on the Internet can attract the protection of Articles 8 and 10, having regard to its reprehensible nature, it is nonetheless the task of the legislator to provide the framework for reconciling the various claims which compete for protection in this context.22
Även Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) skyddar respekten för privatlivet och familjelivet i artikel 7.
Särskilt om statens ansvar att skydda barn från att utsättas för eller dras in kriminalitet
Barns fri- och rättigheter skyddas även genom Barnkonventionen. Barnkonventionen gäller som lag i Sverige. Vissa artiklar utgör grundprinciper, men alla artiklarna i konventionen ska läsas som en helhet. Ett flertal artiklar i Barnkonventionen är aktuella i ljuset av det särskilda ansvar staten har för att skydda sina medborgare, och framför allt barn, från att utsättas för den brottsutveckling som vi redogjort för tidigare i kapitlet.
Här kan nämnas artikel 6 som stadgar varje barns rätt till liv, överlevnad och utveckling. Bestämmelsen rör inte bara barnets fysiska hälsa utan också den andliga, moraliska, psykiska och sociala utvecklingen.
Statens ansvar för att skydda barn mot alla former av våld följer av artikel 19. Detta ansvar gäller oavsett form. Det kan handla om fysiskt, psykiskt, sexuellt eller hedersrelaterat våld men också t.ex. psykiskt våld eller bevittnande av våld i hemmet. FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) har uttalat att ansvaret innefattar ett heltäckande skydd mot våld och utnyttjande som kan äventyra ett barns rätt till liv, överlevnad och utveckling. Kommittén förväntar sig därför att stater ska tolka ordet utveckling i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.23I detta sammanhang kan nämnas att skolan, som vi återkommer till i kapitel 11, och som uttryckligen omfattas av våra direktiv, är en van-
22 Europadomstolens dom i målet K.U. mot Finland, meddelad den 2 december 2008, punkt 49. 23 CRC/C/GC/13 p. 62.
lig plats för unga att utsättas för brott samtidigt som unga ofta också är gärningspersoner i skolmiljö.24
Barnrättskommittén har även i en allmän kommentar, nr 10 2007, i fråga om förebyggande av ungdomsbrottslighet, uttalat att det uppenbarligen inte är förenligt med barnets bästa att växa upp under omständigheter som kan medföra en ökad eller allvarlig risk att dras in i brottslighet. Kommittén menar att olika åtgärder bör vidtas för ett fullständigt och jämlikt genomförande av rätten till en skälig levnadsstandard (artikel 27), till bästa uppnåeliga hälsa och till hälso- och sjukvård (artikel 24), till utbildning (artikel 28 och 29), till skydd mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp (artikel 19) och mot ekonomiskt och sexuellt utnyttjande (artikel 32 och 34) samt till andra lämpliga tjänster för vård eller skydd av barn.
För barn och ungas vidkommande kommer vi i vår konsekvensanalys närmare att analysera hur barn och barns rättigheter kan komma att påverkas av de förslag vi lämnar i betänkandet.
Staten har således en skyldighet att skydda sina invånare, inte minst barn och unga, från att utsättas för brott, bl.a. genom att säkerställa att det finns en effektiv brottsbekämpning. En viktig förutsättning för en effektivare brottsbekämpning är att de brottsbekämpande myndigheterna har en god tillgång till information, både för åtgärder i de enskilda fallen och för att på ett övergripande plan arbeta på ett strategiskt och ändamålsenligt sätt. De överväganden vi gör i betänkandet ska ses i denna kontext.
24 Skolundersökningen om brott 2021, Brå 2022:5.
5. De brottsbekämpande myndigheterna
5.1. Brottsbekämpande myndigheter
Vårt uppdrag innebär att föreslå författningsförslag som ger de brottsbekämpande myndigheterna förbättrade möjligheter att förebygga och bekämpa brott. Polismyndigheten är den största brottsbekämpande myndigheten. Myndighetens huvudsakliga uppdrag är att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (2 § polislagen [1984:387]). Därutöver har flera andra myndigheter brottsbekämpande uppdrag: Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. I några definitioner av brottsbekämpande myndigheter anses även vissa andra myndigheter vara brottsbekämpande, t.ex. Försvarsmakten genom militärpolisen. I vårt arbete utgår vi dock från de myndigheter som enligt våra direktiv definieras som brottsbekämpande. I den definitionen omfattas inte Försvarsmakten. Nedan följer en kort redogörelse för de sju brottsbekämpande myndigheternas ansvarsområden och verksamhet.
5.1.1. Polismyndigheten
Uppdraget
I polislagen finns grundläggande bestämmelser om Polismyndighetens, och även Säkerhetspolisens, uppgifter och verksamhet. Polismyndighetens uppgifter regleras även i flera andra författningar. Myndighetens verksamhet ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan
hjälp. Detta ska ske som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet.
Polismyndighetens underrättelseverksamhet
1
Polismyndighetens underrättelseverksamhet utgår från 1och 2 §§polislagen. Begreppen förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet är av central betydelse i det brottsbekämpande arbetet eftersom de utgör grunden för underrättelseverksamhetens uppdrag. Det är viktigt att göra åtskillnad mellan utredningar om konkreta brott som sker genom förundersökning och undersökningar av brottslig verksamhet som utförs inom underrättelseverksamheten.
Underrättelseverksamheten är proaktiv och framåtblickande till sin karaktär samt strävar efter att beskriva såväl brottsligheten som andra fenomen och hot som kan påverka Polismyndighetens uppdrag ur ett helhetsperspektiv.
Polismyndighetens underrättelseverksamhet går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Det kan röra sig om underrättelsemisstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller om allmänna misstankar om framtida brott. Underrättelsemisstankarna om brottslig verksamhet avser fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma att leda till konkreta brott. Detta innefattar stora delar av myndighetens brottsbekämpande verksamhet som inte har samband med att något konkret brott har begåtts eller misstänks ha begåtts. Det framtagna underrättelsematerialet kan senare komma att läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott eller brottslig verksamhet.
All inkommen information till underrättelseverksamheten behandlas enligt Polismyndighetens processteg för underrättelse; inhämta, bearbeta, analysera och delge. I underrättelseprocessen finns även processteget planera.
Vid inhämtning görs en skillnad mellan s.k. passiv inhämtning, t.ex. via Polismyndighetens tipsfunktion, och s.k. aktiv inhämtning genom olika källor där det har identifierats ett informationsbehov.
1 Informationen härrör från Polismyndighetens handbok för underrättelsetjänst (PM 2021:17).
Processteget bearbeta är i sin tur indelat i sållning, grundbearbetning och tematisk/geografisk bearbetning.
Den polisära underrättelseverksamheten är inte reglerad i särskilda författningsbestämmelser. I stället regleras verksamheten indirekt i flera lagar, t.ex. genom dataskyddsregleringen i brottsdatalagen (2018:1177), BDL, och den kompletterande lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, PBDL, som sätter gränser för vilka personuppgifter som får behandlas och på vilket sätt. Utan personuppgifter kan mycket lite information hanteras som rör brottslig verksamhet, eftersom den alltid rör personer (fysiska eller juridiska). Brottsdatalagen och lagen om polisens behandling om personuppgifter har därför en direkt påverkan på hur underrättelseverksamheten strukturerar och behandlar personuppgifter, vilket är kärnan i underrättelseverksamheten. Annan direkt relevant lagstiftning är rättegångsbalken, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och säkerhetsskyddslagen (2018:585).
5.1.2. Ekobrottsmyndigheten
Uppdraget
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som ansvarar för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet i den omfattning som närmare anges i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.2 Brottskatalogen omfattar bl.a. mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551).
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet med ett utökat uppdrag. Vid myndigheten bedrivs både utredningsverksamhet och underrättelseverksamhet. Därutöver bedrivs också viss brottsförebyggande verksamhet som i huvudsak är inriktad på kunskapsspridning om ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten utgör tillsammans med Åklagarmyndigheten det svenska åklagarväsendet. Riksåklagaren är högste åklagare och ansvarig för den övergripande utvecklingen inom
2 Regeringen har nyligen tillsatt Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten – förbättrade förutsättningar att bekämpa den ekonomiska brottsligheten (dir. 2023:90). I uppdraget ingår bl.a. att förutsättningslöst analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion, analysera och klargöra gränsdragningen mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet och överväga om Ekobrottsmyndigheten ska ha ett eget uppdrag att kunna bedriva underrättelseverksamhet, Uppdraget ska redovisas senast den 22 februari 2025.
åklagarväsendet. Vid Polismyndighetens Nationella operativa avdelning finns en särskild enhet, Ekobrottskansliet, som är samlokaliserad med Ekobrottsmyndighetens huvudkontor. Polismyndigheten genom Ekobrottskansliet ställer personal till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten.
Vid Ekobrottsmyndigheten finns således personal som är anställda av såväl Ekobrottsmyndigheten som av Polismyndigheten. Anställningsförhållandena påverkar inte den organisatoriska indelningen hos Ekobrottsmyndigheten. Oavsett anställningsförhållande är det Ekobrottsmyndigheten som leder och styr all verksamhet som personal deltar i vid myndigheten med undantag för åtgärder i verksamhet som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda vid Polismyndigheten, se 16 § andra stycket förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Polismyndigheten genom Ekobrottskansliet leder och styr den verksamhet som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda vid den myndigheten.
På grund av Ekobrottsmyndighetens konstruktion måste myndigheten i den verksamhetsmässiga ledningen och styrningen förhålla sig till det ansvar Polismyndigheten respektive Riksåklagaren och Åklagarmyndigheten har.
Polismyndighetens underrättelseverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten
Vid Ekobrottsmyndigheten bedrivs underrättelseverksamhet i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka ekonomisk brottslighet. Det finns ingen uttrycklig bestämmelse i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten om att det ska bedrivas underrättelseverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten. Det följer i stället indirekt av 1 kap. 4 § första stycket PBDL. Underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten anses vara en rent polisiär verksamhet. Den leds och styrs därför av Polismyndigheten genom Ekobrottskansliet. Arbetet inom ramen för underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten utförs av personal vid de s.k. polisoperativa enheterna. De polisoperativa enheterna finns vid Ekobrottsmyndighetens verksamhetsorter.
Eftersom underrättelseverksamheten styrs och leds av Polismyndigheten genom Ekobrottskansliet hålls underrättelsematerial avskilt från utredningsverksamheten. Eventuellt arbetsmaterial och annan
information som hanteras i underrättelseverksamheten ägs av Polismyndigheten och det är Polismyndigheten som är arkivbildare för materialet. Det är endast slutprodukter, vanligtvis i form av brottsanmälningar, som kan överföras till utredningsverksamheten. I de fallen kommer anmälan att utgöra en del av förundersökningsmaterialet.
5.1.3. Kustbevakningen
Uppdraget
Kustbevakningen har till uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. Inom ramen för sjöövervakningen ansvarar myndigheten självständigt för, eller biträder en annan myndighet med, brottsbekämpning och ordningshållning i enlighet med kustbevakningslagen (2019:32) och annan författning.
I 3 kap. 2 § kustbevakningslagen och 3 § kustbevakningsförordningen (2019:83) framgår ett stort antal brott som omfattas av myndighetens direkta brottsbekämpning. Det handlar t.ex. om skyddslagstiftning i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, skyddslagen (2010:305), och lagen (2016:319) om skydd för geografisk information. Även brott som rör sjötrafik och sjösäkerhet i t.ex. lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, mönstringslagen (1983:929), sjölagen (1994:1009), fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (2006:263) om transport av farligt gods och lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter, omfattas av myndighetens direkta brottsbekämpande uppdrag. Kustbevakningen ansvarar även för överträdelser av fiske- och jaktlagstiftning i jaktlagen (1987:259), fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
På transportområdet är det Transportstyrelsen som har huvudansvaret för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom området. Det inkluderar tillsyn över den civila sjöfarten och innefattar sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet. Kustbevakningen utför dock sjösäkerhetstillsyn för att förebygga, hindra och begränsa skador på liv, hälsa, miljö och egendom som kan orsakas av brister inom sjötransporten. Myndigheten genomför också kontroller av transporter av farligt gods i hamnarna och av säkring av last för sjöfärd. Kontrollerna sker självständigt, men också i samverkan med Polismyndigheten, Tullverket, Transportstyrelsen och Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskap. När Kustbevakningen arbetar i hamnarna kan myndigheten även kontrollera nykterheten hos förarna. I sjösäkerhetstillsynen ingår också bemannings- och behörighetskontroller på svenska yrkesfartyg upp till 1 500 brutto samt svenska fritidsskepp.
Tullverket är huvud- och helhetsansvarig för kontrollen av varor vid införsel till och utförsel från Sverige. Tullverket har enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen, även ett huvudansvar för tillhörande brottsbekämpning. Kustbevakningen är den maritima plattformen för kontroll av varor. Det betyder att Kustbevakningen självständigt kontrollerar sjötrafiken och i övrigt utför kontroller i samverkan med Tullverket. Kustbevakningen genomför ombordkontroller på handelsfartyg och fritidsbåtar till sjöss och utövar kontroll av varor och gods i hamnar. Samverkan mellan Tullverket och Kustbevakningen regleras i en gemensam överenskommelse avseende samarbete för tullkontroll.
Polismyndigheten har det huvudsakliga ansvaret för gränskontrollen och ansvarar för in- och utresekontrollerna. Kustbevakningen bistår Polismyndigheten i kontrollverksamheten och medverkar i gränskontrollen av sjötrafiken. Gränsövervakningen sker i regel vid sjögränsen, där andra myndigheter saknar resurser. Vidare medverkar Kustbevakningen i Polismyndighetens kontrollverksamhet enligt utlänningslagen (2005:716) genom att utöva kontroll av sjötrafiken, övervaka sjötrafiken avseende gränspassage och vistelserätt, eller inre utlänningskontroll, förhindra obehörig gränspassage, gripa och vidta åtgärder mot personer som har passerat gränsen på ett olagligt sätt och som saknar vistelserätt samt att lämna över dessa personer och ärenden till Polismyndigheten samt att biträda Polismyndigheten med åtgärder efter begäran.
Vid Kustbevakningen finns också underrättelseverksamhet som har till syfte att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som faller inom ramen för myndighetens direkta brottsbekämpande uppdrag.
5.1.4. Skatteverket
Uppdraget
Inom Skatteverket finns ett flertal olika verksamheter. En av dessa är beskattningsverksamheten (inklusive fastighetstaxeringen och statens borgenärsroll) som främst fastställer och tar ut skatt och fastställer rättvisande taxeringsvärden på fastigheter. I denna verksamhet ryms även bl.a. att bevaka statens fordringar i konkurser och myndighetens handläggning enligt systemet för stöd vid korttidsarbete. En annan verksamhet är folkbokföringsverksamheten som ansvarar för frågor om folkbokföring och personnamn. Vidare finns verksamheten för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige (id-kortsverksamheten). Ytterligare verksamheter är bl.a. den brottsbekämpande verksamheten, registrering av bouppteckningar, äktenskapsregistret och Statens personadressregister, SPAR. Inom Skatteverket finns även två särskilda organ; nämnden för dödförklaring och SPAR-nämnden.
Sedan 1998 har Skatteverket i uppgift att medverka i vissa brottsutredningar samt att bedriva underrättelseverksamhet avseende viss brottslighet. Den brottsbekämpande verksamheten bedrivs inom skattebrottsenheten, som är organisatoriskt skild från andra verksamheter inom Skatteverket. Den brottsbekämpande verksamheten är en sådan självständig verksamhetsgren inom Skatteverket som avses i 8 kap. 2 § OSL. Medverkan i brottsutredningar sker på begäran av och under ledning av åklagare medan underrättelseverksamheten bedrivs självständigt av Skatteverket. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är begränsad till vissa brott som har anknytning till myndighetens övriga verksamhet och som följer av 1 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, nämligen
- skattebrottslagen (1971:69),
- 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
- 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
- 4 kap. 6 b §, 14 kap.1–4 och 10 §§ och 15 kap.10–13 §§brottsbalken, om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket,
- 9 kap.1–3 och 11 §§brottsbalken, om gärningen har samband med
Skatteverkets verksamhet enligt lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, eller lagen (2020:1066) om förfarandet vid skattereduktion för installation av grön teknik,
- 11 kap. 5 § brottsbalken,
- lagen (2014:836) om näringsförbud,
- folkbokföringslagen (1991:481),
- lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, och
- lagen (2020:548) om omställningsstöd.
Därutöver får Skatteverket medverka vid undersökning i fråga om annat brott, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta.
Skatteverket är en av de myndigheter som ingår i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, se bl.a. 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket och lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Skatteverket deltar även i styrnings- och ledningsfunktionerna för det myndighetsgemensamma arbetet som bl.a. inriktas mot strategiska personer och utsatta områden. De uppgifter som Skatteverket kan bidra med kan tillsammans med de andra myndigheternas uppgifter bilda ett underlag för de samverkande myndigheterna som kan vara avgörande för vilka prioriteringar, inriktningar och insatser som görs mot organiserad brottslighet.3
Skatteverkets underrättelseverksamhet
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet omfattar, utöver att biträda åklagare vid förundersökningar eller självständigt utföra s.k. förenklade brottsutredningar, även att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som avser brott enligt skattebrottsenhetens brottskatalog. Sådan verksamhet utförs med anledning av misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras och där förundersökning därför inte kan inledas, eller allmänna misstankar om framtida brott, dvs. som ännu inte har nått det stadium då hand-
3Prop. 2016/17:89Skattebrottsdatalag, s. 40.
landet är straffbart. I underrättelseverksamheten samlas information in från olika håll som sedan bearbetas och analyseras. Syftet med underrättelseverksamheten är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning en verksamhet ska ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Information som genereras inom underrättelseverksamheten lämnas vidare till andra brottsbekämpande myndigheter, andra verksamheter inom Skatteverket och andra myndigheter.4
Här kan nämnas att det sedan några år tillbaka finns en särskild uppgiftsskyldighet mellan skattebrottsenheten och övriga delar av Skatteverkets verksamheter. Uppgifter som t.ex. förekommer i beskattningsverksamheten eller folkbokföringsverksamheten ska lämnas till skattebrottsenheten om uppgiften kan antas ha samband med viss misstänkt brottslig verksamhet. Samtidigt ska uppgifter som förekommer i skattebrottsenheten och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i t.ex. beskattningsverksamheten eller folkbokföringsverksamheten som regel också lämnas till den verksamheten. Uppgiftsskyldigheterna har förts in i 7–9 §§ lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. En uppgift som omfattas av sekretess ska inte lämnas med stöd av uppgiftsskyldigheten om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
5.1.5. Säkerhetspolisen
Säkerhetspolisens ansvarsområde framgår av 3 § polislagen. Till uppgifterna hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot Sveriges säkerhet eller terrorbrott, och att utreda och beivra sådana brott. Med brott mot Sveriges säkerhet avses i första hand brott mot 18 och 19 kap. brottsbalken samt vissa allvarliga brott i 13 kap. brottsbalken.
Säkerhetspolisens uppgifter följer även av förordningen (2022:1719) med instruktion för Säkerhetspolisen som dels hänvisar till 3 § polislagen dels, uttrycker att myndigheten i egenskap av säkerhetstjänst ska bedriva underrättelse- och säkerhetsarbete. Myndigheten ska vidare enligt 2 § samma lag
4 Se prop. 2016/17:89, s. 39 f.
1. bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt,
2. tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet,
3. följa händelseutvecklingen i omvärlden och ha förmåga att snabbt
anpassa inriktningen av verksamheten när det behövs, och
4. delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och
organiserade brottsligheten.
Säkerhetspolisens uppdrag kan delas in i verksamhetsområdena kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Därutöver arbetar Säkerhetspolisen också med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen.
Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet är att förebygga brott. Eftersom Säkerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga, och inte att utreda, brott utgör underrättelseverksamheten en stor del av myndighetens verksamhet.
5.1.6. Tullverket
Tullverket har till uppgift att övervaka och kontrollera varuflödet in och ut ur Sverige. Myndighetens uppgifter framgår av ett flertal författningar, bl.a. tullkodexen5, tullagen (2016:253), lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och smugglingslagen. Tullverkets uppdrag styrs av förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket där det framgår att myndigheten ska – fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig upp-
börd kan säkerställas (1 §), – övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att be-
stämmelser om införsel och utförsel av varor följs (2 §), – förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och ut-
försel av varor och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (3 §),
5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (omarbetning).
– bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott
mot bestämmelser om in- och utförsel av varor (4 §), och – bedriva viss verksamhet i fråga om rattfylleribrott (5 §).
Tullverket kan inleda förundersökning för ett antal olika brott. I första hand har myndigheten rätt att inleda förundersökning för brott som följer av smugglingslagen (19 § smugglingslagen). Det innebär att Tullverket kan utreda smugglingsbrott (3–7 §§), tullbrott (8–11 §§), olovlig befattning med smuggelgods (12 och 13 §§) samt försök, förberedelse och stämpling till de brotten (14 §). Vidare får Tullverket enligt 1 § andra stycket smugglingslagen inleda förundersökning om vissa andra brott som rör införsel till eller utförsel från landet av varor, t.ex. olovlig förflyttning av och olovlig befattning med punktskattepliktiga varor enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter.
Tullverket får även inleda förundersökning när misstanken rör annan brottslighet så som vissa brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64), vapenlagen (1996:67) och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Vissa skattebrott, innehavsbrott och rattfylleribrott omfattas också av Tullverkets förundersökningsrätt.
Förundersökningsledningen sköts av Tullverket om brottet är av enkel beskaffenhet. Om brottet inte är av enkel beskaffenhet tas ledningen över av allmän åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet (19 § andra stycket smugglingslagen). Allmän åklagare ska även annars ta över ledningen av förundersökningen när detta är påkallat av särskilda skäl. Tullverket har därutöver egna åklagare som bl.a. får föra talan i vissa bötesmål.
Tullverket bedriver även, i likhet med merparten av övriga brottsbekämpande myndigheter, underrättelseverksamhet i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som faller inom ramen för myndighetens uppdrag.
Slutligen kan nämnas att Tullbefogenhetsutredningen i delbetänkandet Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid, SOU 2022:48, föreslog en ny lag om Tullverkets befogenheter. Om lagen införs samlar den Tullverkets befogenheter inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Ett av de förslag som utredningen lämnat rör en utvidgad skyldighet för transportföretag att lämna ut bokningsuppgifter till Tullverket. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
5.1.7. Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den verksamhet som Ekobrottsmyndigheten ansvarar för (1 § förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten). Myndigheten ska enligt 2 § nämnda lag
1. se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutred-
ning och lagföring,
2. arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet,
3. tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i utförandet av sina uppgifter,
och
4. delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och
organiserade brottsligheten.
I den brottsbekämpande verksamheten är Åklagarmyndighetens huvudsakliga uppdrag att lagföra brott. Detta arbete bedrivs dels genom att åklagare är förundersökningsledare i förundersökningar som inte är av enkel beskaffenhet, dels genom att åklagare meddelar beslut om att komplettera, begränsa eller lägga ner en förundersökning, meddela åtalsunderlåtelse och väcka åtal eller inte samt att föra talan i domstol. Åklagarmyndigheten utreder således inte brott utan biträds i förundersökningar av Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Skatteverkets skattebrottsenhet eller Säkerhetspolisen. Till följd därav bedrivs det inte heller någon underrättelseverksamhet vid Åklagarmyndigheten.
6. Kartläggning av informationsbehovet
6.1. Utredningens uppdrag och metod
I de ursprungliga direktiven uttalade regeringen att de brottsbekämpande myndigheternas behov av information är stort när det gäller såväl konkreta brott som brottslig verksamhet i allmänhet, inte minst mot bakgrund av den utveckling som skett inom organiserad brottslighet. Med hänvisning till lägesrapporten Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2021 påtalades att en följd av att myndigheters informationsutbyte är begränsat är att det kan uppstå informationsluckor där ingen myndighet har en helhetsbild av situationen. Direktiven pekade ut ett stort antal myndigheter och vissa andra aktörer som kan ha information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vidare uttalades att de myndigheter som bör ges förbättrade möjligheter att dela information med de brottsbekämpande myndigheterna ibland behöver information från de brottsbekämpande myndigheterna för att kunna lämna ut relevant information.
Mot den bakgrunden angavs det i direktiven att utredaren ska
- kartlägga behovet av att myndigheter som har uppgifter av särskild betydelse för brottsbekämpningen får förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter med brottsbekämpande myndigheter,
- analysera och föreslå hur möjligheterna att utbyta uppgifter så långt möjligt kan förbättras för att på ett rättssäkert sätt tillgodose behovet av ett effektivt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete, och
- lämna nödvändiga författningsförslag.
I den inledande delen av vårt arbete genomförde vi därför en kartläggning av informationsbehovet. Vi tog fram ett utkast till en förfrågan till de brottsbekämpande myndigheterna. Utkastet behandlades vid utredningens första expertmöte och skickades därefter ut till de brottsbekämpande myndigheterna. Efter att vi tagit emot svar från de brottsbekämpande myndigheterna hölls särskilda möten med företrädare för vissa av de brottsbekämpande myndigheterna för uppföljande frågor med anledning av de svar som lämnats.
Fynden från förfrågningarna till de brottsbekämpande myndigheterna redovisades vid utredningens andra expertmöte. Vid mötet behandlades frågan om vilka myndigheter och andra aktörer som borde adresseras i utredningens fortsatta arbete. Vi har därefter skickat ut fler än 70 förfrågningar till de myndigheter och andra aktörer som identifierats genom svaren från de brottsbekämpande myndigheterna. Till skillnad från de standardiserade förfrågningar som skickades till de brottsbekämpande myndigheterna var dessa förfrågningar riktade utifrån de behov som framkommit genom de brottsbekämpande myndigheternas svar.
6.2. Övergripande om de brottsbekämpande myndigheternas synpunkter
De brottsbekämpande myndigheterna redovisade ett stort antal områden där förbättrade möjligheter till informationsutbyte kan bidra till en effektivare brottsbekämpning. Det handlar som regel om uppgiftslämnande till de brottsbekämpande myndigheterna. Något behov av att förbättra uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna framkom inte.
I det följande redovisas huvuddragen av de förbättringsområden och de förslag som de brottsbekämpande myndigheterna lämnade. Vi redovisar i detta avsnitt sådana synpunkter och förslag som är av mer generell karaktär och som flera av de brottsbekämpande myndigheterna har anfört.
1. Regelverket är svåröverskådligt.
2. Det finns en betydande okunskap om regelverket och en osäkerhet kring hur detta ska tillämpas hos myndigheter och andra aktörer som delar information med de brottsbekämpande myndigheterna.
3. Det komplicerade och svårtillämpade regelverket har medfört att olika myndigheter, och olika handläggare inom myndigheterna, tillämpar lagstiftningen olika.
4. Det förhållande att regelverket upplevs som svårtillämpat, och att det finns kunskapsbrister gällande regelverket, medför att den myndighet som begär att viss information ska lämnas ut behöver ha kunskap både om de bestämmelser som tillämpas vid den egna myndigheten och de bestämmelser som tillämpas vid den utlämnande myndigheten.
5. Inom många områden är möjligheterna att utbyta information på underrättelsestadiet alltför begränsade, särskilt i förhållande till myndigheter som inte har någon egen underrättelseverksamhet. Möjligheterna till informationsutbyte är klart bättre när en förundersökning har inletts.
6. De brottsbekämpande myndigheterna har generellt angett att de möjligheter till informationsutbyte som följer av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, LUS, är värdefulla för verksamheten. Det har också framkommit att samverkan på underrättelsestadiet utanför tillämpningsområdet för lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är svårare.
7. Problem uppstår ofta när information begärs ut från enskilda, särskilt inom områden där informationsutbytet i princip är oreglerat. Enskilda motsätter sig ofta att lämna ut informationen med hänvisning till att det saknas lagstöd för utlämnande. Inte sällan anges också som skäl för att inte lämna ut information som innehåller personuppgifter att det skulle strida mot bestämmelser i EU:s dataskyddsförordning1 eftersom man inte har rätt att behandla personuppgifter för det ändamålet.
De brottsbekämpande myndigheterna lämnade i samband med att de svarade på utredningens förfrågan ett antal förslag på hur lagstiftningen skulle kunna förbättras för att åstadkomma en effektivare brottsbekämpning. Vissa av förslagen lämnades av flera av de brottsbekäm-
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
pande myndigheterna. I det följande redovisas huvuddragen i de förslag som lämnades av flera av de brottsbekämpande myndigheterna:
1. Regelverket bör förenklas.
2. Regleringen bör i större utsträckning än i dag bygga på uppgifts- eller anmälningsskyldigheter.
3. Skyldigheter att lämna uppgifter bör gälla även utan föregående begäran.
4. Möjligheterna att dela information med de brottsbekämpande myndigheterna bör utvidgas till fler myndigheter som inte har ett brottsbekämpande uppdrag och till olika enskilda aktörer, som t.ex. bostadsbolag, befordringsföretag samt banker och andra finansiella företag.
5. Det bör införas en generell reglering, eller en generalklausul i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som tar sikte på uppgiftslämnande till brottsbekämpande myndigheter.
6. Dataskyddsregleringen bör ses över så att det inte finns hinder mot att behandla personuppgifter för att lämna dessa till brottsbekämpande myndigheter.
7. Många bestämmelser som reglerar informationsutbyte innehåller ”trösklar”, inte minst de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL. Ofta tar de sikte på att sekretess får brytas vid en viss grad av allvar på det brott som misstänks eller ska förebyggas. Dessa trösklar bör generellt bli lägre.
8. Det bör bli lättare att utbyta information med socialtjänst och annan kommunal verksamhet, framför allt sådan verksamhet som beviljar tillstånd eller utövar tillsyn.
9. Det bör bli lättare att utbyta information med hälso- och sjukvården. 10. Det bör bli lättare att utbyta information med regioner. 11. Möjligheterna till att utbyta information på underrättelsestadiet bör generellt utökas. Flera av de brottsbekämpande myndigheterna angav särskilt att uppgiftsskyldigheten för banker och andra finansiella företag bör utökas på så sätt att den även gäller även på under-
rättelsestadiet (jfr 1 kap. 11 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse).
6.3. Kartläggning av informationsinnehavarnas synpunkter på utökat informationsutbyte
6.3.1. Inledning
Mot bakgrund av de svar som inkom från de brottsbekämpande myndigheterna vände vi oss till de myndigheter och andra aktörer som pekades ut. I ett andra led i kartläggningen gjorde vi därför ett större antal utskick (drygt 70) till sådana aktörer som identifierats som potentiella innehavare av information som de brottsbekämpande myndigheterna kan behöva bättre tillgång till. Till skillnad från de förfrågningar som skickades till de brottsbekämpande myndigheterna var dessa utskick inriktade på de specifika frågeställningar som framkommit genom de brottsbekämpande myndigheternas svar.
Vi skickade vår förfrågan till ett antal kommunala nämnder i egenskap av huvudmän för skolor och som tillstånds- och tillsynsmyndigheter samt som utförare av socialtjänst. Urvalet gjordes utifrån Sveriges kommuner och regioners, SKR, kommunindelning för 2022 vilket innebar att förfrågan skickades till s.k. a-kommuner, b-kommuner och c-kommuner och med en geografisk spridning över landet. Beträffande de enkäter som skickades till regioner valde vi ut regioner med olika storlek och från olika delar av landet. Därutöver skickade vi enkäter till ett antal statliga myndigheter och enskilda aktörer. Totalt besvarades frågorna av 59 myndigheter och andra aktörer.
Huvuddragen i de inkomna svaren kommer i det följande att redovisas sektorsvis. De sektorer som avses är hälso- och sjukvården, socialtjänsten, skolan, tillstånd- och tillsynsmyndigheter, banker och andra finansiella företag, fastighetsägare och övriga.
Vi kan redan inledningsvis peka på att många av de aktörer som vi har identifierat som informationsinnehavare i sina svar har lyft att de vill ha mer information från de brottsbekämpande myndigheterna för att tillgodose den egna verksamhetens behov. De frågorna har vi bedömt att vi inte har möjlighet att närmare utreda, jfr avsnitt 2.3.2. Synpunkter av den karaktären redovisas därför inte här.
6.3.2. Hälso- och sjukvård
Inledning
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har uttryckt ett behov av att få ta del av fler uppgifter från hälso- och sjukvården, inklusive elevhälsan, än vad som är fallet i dag för att kunna förebygga och utreda brott. Utredningen har tagit emot ett antal svar från regioner samt från tre privata vårdgivare. Även Socialstyrelsen och Sveriges kommuner och regioner har lämnat synpunkter.
Flera av de som har svarat ger uttryck för att en ökad informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter kan medföra ett oproportionerligt stort intrång i enskildas personliga integritet i jämförelse med den nytta som kan förväntas för brottsbekämpningen. Det påpekas också att ökad informationsdelning kan leda till ett lägre förtroende för hälso- och sjukvårdsverksamheten, vilket kan medföra att patienter avstår från sådan vård som annars skulle kunna utgöra ett skydd mot kriminalitet. Vidare framkommer det att informationsdelningen i dag hämmas av att det finns en rädsla hos personal att lämna ut sekretessbelagda uppgifter felaktigt. Personal inom hälso- och sjukvården kan utöver att straffas för brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken också riskera att mista sin legitimation.
Utöver de behov vi redogör för nedan har utredningen gjort överväganden i vissa andra frågor. En sådan fråga är om det finns skäl att utvidga uppgiftsskyldigheten för läkare i ärenden om återkallelse av vapentillstånd enligt 6 kap. 6 § vapenlagen (1996:67). En annan fråga vi har övervägt är en uppgiftsskyldighet i samband med att personer som med polishjälp körts till en psykiatrisk inrättning inte blir inskrivna där. Det har dock inte funnits skäl att gå vidare med några sådana förslag inom ramen för den här utredningen.
Utlämnande av information för att förebygga ensamagerande gärningspersoner
Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har beskrivit att det finns ett stort behov av att få information i ett tidigt skede, bl.a. från den psykiatriska vården och från elevhälsan, om personer som hälso- och sjukvården bedömer att det finns en risk att de kan komma att begå t.ex. terrorbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott eller annan allvarlig brottslighet.
Uppgifter från hälso- och sjukvården kan vara avgörande i Säkerhetspolisens arbete med att göra hotbedömningar för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet inom myndighetens ansvarsområde. En hotbedömning kan bli aktuell med anledning av underrättelseinformation om t.ex. ett attentatshot. Underrättelseinformationen om attentatshotet kan vara kopplad till en person som uttryckt en fascination för våld och våldsbejakande ideologier samtidigt som det finns tecken på attentatsavsikt. Om det finns sårbarhetsfaktorer i form av ett begränsat umgänge, missbruksproblem eller psykisk ohälsa är det av särskilt intresse. I sådana fall kan uppgifter från hälso- och sjukvården vara en viktig pusselbit i Säkerhetspolisens hotbedömning. Vi har frågat ett antal hälso- och sjukvårdsaktörer om förutsättningarna för att utöka utlämnande av sådan information. Även Statens institutionsstyrelse, SiS, har lämnat synpunkter.
De svar som har kommit in ger inte någon entydig bild. Vissa uttrycker en över lag positiv inställning till att den typen av uppgifter lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter i större utsträckning än i dag, även om de samtidigt framhåller att utlämnande måste ske efter noggranna överväganden både från lagstiftaren och vid tillämpningen i det enskilda fallet. Samtidigt bekräftas att hälso- och sjukvården kan ha tillgång till information som kan vara viktig för de brottsbekämpande myndigheterna.
Vissa andra uttrycker farhågor om att ett sådant utökat uppgiftslämnande skulle vara alltför integritetskänsligt i förhållande till den nytta som kan förväntas för brottsbekämpningen. Det pekas särskilt på att det i ett så tidigt skede, där det inte uttrycks några konkreta brottsplaner, är svårt för sjukvårdspersonal att göra en bedömning av om en patient kan riskera att bli en ensamagerande gärningsperson. Vidare påpekas det att uppgiftslämnande till brottsbekämpande myndigheter kan riskera att bli kontraproduktivt eftersom det kan motverka sådan vård som i sig utgör en skyddsfaktor.
Socialstyrelsen har inte uttalat sig specifikt om möjligheten att lämna ut information om patienter som kan riskera att bli ensamagerande gärningspersoner, men är inne på samma linje:
Ökade möjligheter och/eller skyldigheter att lämna ut uppgifter till rättsvårdande myndigheter riskerar att leda till att patienter avstår från att söka vård av rädsla för att uppgifter lämnas till rättsvårdande myndigheter. Det skulle också kunna leda till ett minskat förtroende för hälso- och sjukvården och dess personal. Enligt Socialstyrelsens mening behöver ett beslut om utökade möjligheter/skyldigheter att lämna uppgifter
till rättsvårdande myndigheter föregås av en grundlig analys och en omsorgsfull intresseavvägning. För hälso- och sjukvårdspersonal kan ökade möjligheter/skyldigheter att lämna information till rättsvårdande myndigheter upplevas stå i strid med hälso- och sjukvårdens uppdrag och etiska principer. Hälso- och sjukvårdens och personalens främsta uppgift är att ge en god och säker vård till patienter och personalens yrkesutövning vilar på en stark etisk grund. Det är tänkbart att utökade möjligheter/skyldigheter att lämna uppgifter till rättsvårdande myndigheter kan upplevas som ett ingrepp i hälso- och sjukvårdens grunduppdrag och att sådana arbetsuppgifter inte prioriteras. Det är också tänkbart att uppgiftslämnande i enskilda fall kan anses stå i strid med grundläggande etiska principer.
Bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL
Polismyndigheten har framfört att bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL upplevs vara svår att tillämpa för personal inom hälso- och sjukvården och att det kan leda till att information inte delas i den utsträckning som behövs. Bestämmelsen har följande lydelse.
Sekretessen enligt 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild eller en närstående till den enskilde lämnas till Polismyndigheten, om
1. det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde mot den närstående kommer att begå ett sådant brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år,
2. uppgiften kan antas bidra till att förhindra brottet, och
3. det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde eller för den närstående, eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag.
Vi har bett om synpunkter på bestämmelsen från den offentliga hälso- och sjukvården. Samtliga regioner som har lämnat synpunkter till utredningen har gett uttryck för att bestämmelsen i fråga är svår att tilllämpa. Flera regioner har angett att bestämmelsens komplicerade utformning, i kombination med en rädsla för att göra fel hos den tjänsteman som ska göra bedömningen, kan leda till att uppgifter inte lämnas ut i den utsträckning som bestämmelsen medger.
Regionernas svar har inte gett någon helt entydig bild av vilka rekvisit som upplevs som svåra att tillämpa. De flesta har dock angett att
en faktor som försvårar tillämpningen är att bestämmelsen är komplex i den meningen att den innehåller ett flertal rekvisit som ska prövas.
När det gäller bestämmelsens första punkt har det påpekats att det kan vara svårt att med ledning av vad en patient har gett uttryck för bedöma vilket brott i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken som det finns risk för att patienten kan komma att begå. Om en patient har sagt sig vilja skada en annan person kan det t.ex. vara svårt att förutse om det innebär risk för misshandel av normalgraden eller grov misshandel. Rekvisitet i första stycket första punkten är i det exemplet endast uppfyllt om det finns risk för att patienten begår en misshandel som bedöms som grov. Förutom att det kan vara svårt att förutse vad patienten avser att göra kan rubriceringsfrågan innebära en juridisk bedömning som inte är okomplicerad. En region har också angett att de uppgifter som personalen får del av ofta kan vara knapphändiga eller fragmentariska och att det därför är svårt att veta om rekvisitet ”särskilda omständigheter” är uppfyllt.
Även första styckets andra punkt uppges kunna leda till problem i tillämpningen. Flera regioner har uppgett att det är svårt för sjukvårdspersonal, som inte har insyn i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet, att göra bedömningen om lämnandet av en uppgift kan förväntas bidra till att förhindra att brott begås.
Flera av de regioner som har svarat har även angett att tillämpningen av första styckets tredje punkt kan vara problematisk. Det är svårt för personalen att göra den lämplighetsbedömning som krävs. En region uppger att den personal som ska göra bedömningen ofta har bristfällig information om vilka insatser som pågår eller planeras. För att ta reda på det skulle personalen behöva göra sökningar i journalen som i sig inte är nödvändiga för vården, och det är tveksamt om sådana sökningar är lagliga. Samma region påpekar att det i förarbetena till bestämmelsen uttalades att en sådan omständighet som kan medföra att det är olämpligt att lämna ut information är om förtroendet till den behandlande personalen skadas och den enskilde därför avstår från vård. Detta, i kombination med att flera av de andra rekvisiten i bestämmelsen uppfattas som svårbedömda, antas leda till att personalen i många fall avstår från att lämna ut information. Ett par regioner anger också att det är otydligt vad som avses med ”andra särskilda skäl”.
Bestämmelsen i 10 kap. 23 § OSL
Till skillnad från den nyss behandlade bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL, som gäller i underrättelseverksamheten, ger bestämmelsen i 10 kap. 23 § OSL bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal en möjlighet att bryta sekretess för uppgift som angår misstanke om ett begånget brott. För sekretessgenombrott krävs att misstanken angår a) brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, b) försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, eller c) försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har angett att tröskeln för att bryta sekretessen är för hög. Vi har bett den offentliga hälso- och sjukvården om synpunkter på bestämmelsen och på frågan om lägre minimistraff bör krävas för att utlämnande ska vara tillåtet.
Endast en av de regioner som har svarat anser att utlämnade bör vara tillåtet vid lägre minimistraff. Övriga regioner för fram bl.a. att den nuvarande regleringen utgör en rimlig avvägning mellan de motstående intressena och att en sänkning skulle få för stora negativa effekter. I det sammanhanget framhålls bl.a. att ett utökat informationsutlämnande skulle leda till ett minskat förtroende för vårdgivaren och i förlängningen sämre vård. Det pekas också på att den administrativa bördan skulle bli tyngre.
Andra synpunkter som har framkommit är att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att göra skillnad mellan försöksbrott och fullbordade brott i en sekretessbrytande bestämmelse. Det har också påpekats att en sänkning av miniminivåerna i 10 kap. 23 § OSL skulle leda till en utökad vittnesplikt för ett antal personalkategorier inom vård och omsorg genom den hänvisning till bestämmelsen som finns i 36 kap. 5 § rättegångsbalken.
Uppgiftsskyldighet i 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen
I 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL, finns bestämmelser som anger att hälso- och sjukvårdspersonal – utöver vad som annars följer av lag eller förordning – är skyldig att i vissa situationer lämna ut information. En sådan skyldighet gäller bl.a. när Polismyndigheten
eller vissa andra myndigheter i ett särskilt fall begär en uppgift om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning (första punkten). En skyldighet kan också inträda om Säkerhetspolisen i ett enskilt fall begär uppgifter som behövs i myndighetens verksamhet för personskydd för vissa särskilt angivna personkategorier (andra punkten). De brottsbekämpande myndigheterna har fört fram att det finns ett behov av att hälso- och sjukvården på eget initiativ bör kunna lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna i större utsträckning än i dag. Ett förslag som har lagts fram i det sammanhanget är att fler uppgiftsskyldigheter ska läggas till i 6 kap. 15 § PSL. Vi har mot den bakgrunden frågat hälso- och sjukvårdsaktörerna om hur de ser på möjligheten att lägga till fler uppgiftsskyldigheter till bestämmelsen.
Av de som har svarat på den här frågan är en region tydligt emot nya uppgiftsskyldigheter. Flera aktörer har angett att det inte finns några principiella invändningar mot fler uppgiftsskyldigheter, men påpekat att det skulle behövas ett mer konkret förslag för att kunna lämna synpunkter i sak. Några regioner har också uttalat att eventuella nya uppgiftsskyldigheter noga måste vägas mot integritetsintresset och mot rätten till självbestämmande inom hälso- och sjukvården. Flera är dock positiva till en översyn av första punkten i bestämmelsen eftersom den uppfattas som svår att tillämpa.
Bör regioner omfattas av LUS?
Säkerhetspolisen har framfört att utredningen bör överväga om även bl.a. regioner bör omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Säkerhetspolisen har beskrivit ett behov av att i större utsträckning samverka med regioner för att förhindra att tillstånd ges eller utbetalningar sker på felaktiga grunder. Inom ramen för en sådan samverkan skulle man även kunna samverka för att återkalla tillstånd och återkräva medel som erhållits på felaktiga grunder. Vi har bett de aktuella regionerna att lämna synpunkter på Säkerhetspolisens förslag.
De regioner som har svarat har över lag varit positivt inställda till att regionerna skulle omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Det bedöms finnas information hos både de brottsbekämpande myndigheterna och hos
regionerna som vid ett utbyte skulle kunna bidra till en effektivare bekämpning av den organiserade brottsligheten. Samtidigt konstaterar de regioner som har svarat att den information som regionerna har tillgång till ofta är mycket integritetskänslig och därför skyddas av stark sekretess. En utvidgning av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet till att omfatta även regioner behöver därför föregås av en noggrann avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och intresset av god vård och skydd för den personliga integriteten. I det sammanhanget påpekar ett par regioner att det måste analyseras om den intresseavvägning som föreskrivs i lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är lämplig även för den integritetskänsliga information som finns hos regionerna.
Har hälso- och sjukvården uppmärksammat information som bör delas med brottsbekämpande myndigheter?
I förfrågningarna som vi skickade ut till vårdgivare m.fl. ställde vi frågan om det finns information inom hälso- och sjukvården som verksamheten skulle vilja dela med de brottsbekämpande myndigheterna men som det inte är möjligt att dela i dag.
Samtliga regioner som har svarat har framhållit att det är svårbedömt när brott som riktas mot den egna personalen eller verksamheten kan anmälas. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL kan i vissa situationer utgöra en ventil. Enligt denna hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Men bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. Det leder till svårbedömda situationer, särskilt när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet eller brott som inte riktas mot verksamheten eller mot personal. De regioner som har yttrat sig efterlyser ett förtydligande i lagstiftningen avseende i vilka situationer hälso- och sjukvårdssekretess kan brytas för brott som begås i anslutning till den egna verksamheten.
6.3.3. Socialtjänsten
Inledning
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har uttryckt ett behov av att i större utsträckning än i dag ta del av uppgifter från socialtjänsten. Behovet rör främst ytterligare möjligheter att få kontaktuppgifter till enskilda, uppgifter om var en enskild uppehåller sig och vem som utgör dennes släkt och umgänge. Polismyndigheten har även återkommande understrukit vikten av att få mer uppgifter för att i ett tidigt skede fånga upp unga, men även vuxna, på väg in i kriminalitet.
Vi har tagit emot ett antal svar från kommunala nämnder med ansvar för verksamheter inom socialtjänsten. Även Socialstyrelsen, SiS och SKR har lämnat synpunkter på ett utökat informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och myndigheter som omfattas av socialtjänstsekretessen. Vi har även haft möten med företrädare för Föreningen Sveriges Socialchefer (FSS) och tagit emot skriftliga synpunkter från föreningen. Därutöver har vi haft möte med Socionomernas riksförbund.
I samtliga kontakter har det framkommit synpunkter som berör vilken påverkan ett utökat uppgiftsutbyte kan komma att få för förtroendet och tilliten för verksamheten. En stor del av de som besvarat vår förfrågan uttrycker en oro för att enskildas vilja att söka stöd och hjälp samt att delta i insatser minskar om de inte känner förtroende för socialtjänsten. En enskild som inte söker stöd, menar FSS, kan i stället riskera att utvecklas i sin kriminalitet. Ett annat svar påpekar att bristande tillit eller förtroende för socialtjänsten kan resultera i att enskilda inte vill lämna information som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna.
Synpunkter på dagens lagstiftning
Flera kommuner beskriver att när det finns en fungerande samverkan mellan socialtjänst och polis utgör sekretesslagstiftningen mer sällan ett hinder i arbetet. När en upparbetad samverkan redan existerar framstår inte det upplevda behovet av ändringar i lagstiftningen som lika stort.
Samtidigt uppger många av de som svarat på vår förfrågan att lagstiftningen upplevs komplicerad. De sekretessbrytande bestämmel-
serna i 10 kap. OSL uppfattas som svåra att tillämpa eftersom de innehåller ett flertal rekvisit som ska bedömas. En återkommande synpunkt är att de sekretessbrytande bestämmelserna ofta är beroende av en straffrättslig bedömning av vilket brott som uppgiften avser och vilken straffskala som är tillämplig. Flera kommuner beskriver att tjänstemän vid socialtjänsten normalt inte besitter den juridiska kompetens som krävs för att göra de bedömningar som följer av lagstiftningen. Någon kommun pekar också på att tjänstemän vid socialtjänsten kan sakna tillgång till juridiskt stöd i dessa frågor. Även tids- och personalbrist lyfts av en kommun som ett hinder i samband med utlämnande av uppgifter. Det framkommer också att rädslan för straffrättsliga konsekvenser av ett felaktigt utlämnande kan leda till att uppgifter inte lämnas ut i den utsträckning som lagstiftningen tillåter.
Flera av dem som svarat på förfrågan lyfter behovet av insatser för att öka kunskapen kring sekretesslagstiftningen, t.ex. genom en nationell vägledning och utbildning. Genom mer kunskap skulle dagens lagstiftning kunna tillämpas i större utsträckning.
Uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte
De brottsbekämpande myndigheterna har särskilt pekat på vikten av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. på underrättelsestadiet. Utredningen har därför efterfrågat synpunkter på socialtjänstens möjlighet att lämna ut uppgifter i brottsförebyggande syfte. I det sammanhanget har vi särskilt bett om synpunkter på bestämmelserna i 10 kap. 18 a–c §§ OSL.
Flertalet av dem som svarat är mer positiva till att lämna ut uppgifter om begångna brott än uppgifter i brottsförebyggande syfte. Någon uttrycker att ett uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte riskerar att skada den enskilde mer än vad det bidrar till det brottsbekämpande arbetet.
Flera kommuner anser att dagens lagstiftning ger tillräckliga möjligheter att lämna ut uppgifter från socialtjänsten i brottsförebyggande syfte. I stället för en utvidgad möjlighet att lämna ut uppgifter anser flera av de som har svarat på vår förfrågan att befintlig lagstiftning bör förenklas. Det finns också behov av att öka kunskapen kring
lagstiftningen, både vid de myndigheter som har behov av uppgifter från socialtjänsten och inom socialtjänsten.
Vissa rekvisit i bestämmelserna lyfts fram som problematiska att tillämpa. Flera pekar på att det är svårt att bedöma vad som utgör ”särskilda omständigheter”. SKR menar att rekvisitet ger intryck av att tillämpningen ska vara restriktiv. SKR menar dock att det framgår av förarbetena att lagstiftarens avsikt snarare var att det krävs ”konkreta omständigheter”. SKR föreslår därför att rekvisitet ändras från ”särskilda omständigheter” till ”konkreta omständigheter” i 10 kap. 18 a–c §§ OSL. Några kommuner uttrycker att det är svårt för tjänstemän att bedöma om ett utlämnande kan antas bidra till att förhindra brott. Ett av svaren beskriver att det även upplevs svårt att bedöma om ett utlämnande är olämpligt med hänsyn till planerade eller pågående insatser. Ur socialtjänstens perspektiv kan det alltid uppfattas som olämpligt att lämna ut uppgifter med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde.
SiS verksamhet skiljer sig från den verksamhet inom socialtjänst som drivs av kommunerna. SiS har beskrivit att inför en placering får myndigheten främst andrahandsuppgifter från andra myndigheter. Annorlunda är det under placeringstiden. Under en placering kan myndigheten få kännedom om uppgifter som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna. Dessa uppgifter kan inte i alla situationer lämnas ut med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL. Det kan handla om uppgifter som rör pågående brottslighet, brottsplaner, pågående konflikter, radikalisering eller våldsbejakande extremism som kommer till personalens kännedom under en placeringstid. Annan information som också kan vara intressant för Polismyndigheten är om en ungdom får nya relationer eller rekryteras till ett kriminellt nätverk under tiden denne befinner sig på ett boende.
SiS har även yttrat sig över möjligheten att lämna uppgifter till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen om barn och unga. SiS ser farhågor med ett brett uppgiftslämnande. Om barn och unga har kännedom om att uppgifter som de lämnar i förtroende om t.ex. sitt mående lämnas vidare till brottsbekämpande myndigheter skulle tilliten till SiS sannolikt minska, liksom deras vilja att vara delaktiga i sin vård och lämna uppgifter till SiS. Ett brett uppgiftsutlämnande kan därför bli kontraproduktivt och riskera att försvåra SiS vård- och behandlingsuppdrag. Om SiS bedömer att det på grund av särskilda om-
ständigheter finns risk att den enskilde kommer att utöva brottslig verksamhet så finns möjligheter redan i dag att lämna ut de uppgifterna (se 10 kap. 18 a–c §§ OSL).
Bestämmelsen i 10 kap. 23 § OSL
Skatteverket och Tullverket har uppgett att de i dag har begränsade möjligheter att ta del av uppgifter från socialtjänsten eftersom större delen av deras brottskataloger inte omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 23 § OSL. Även andra brottsbekämpande myndigheter har förklarat att de i fler situationer än i dag behöver information från socialtjänsten. Ett förslag som förts fram av några av de brottsbekämpande myndigheterna är att sänka tröskeln för när sekretessen kan brytas med stöd av bestämmelsen, t.ex. vid brott med ett lägre minimistraff än fängelse ett år.
De kommuner och andra aktörer som svarat på frågor om utökade möjligheter att lämna ut uppgifter från socialtjänsten har även fått tillfälle att lämna synpunkter på en utvidgning av bestämmelsen i 10 kap. 23 § OSL.
Bland de som har svarat framkommer olika uppfattningar om en utvidgning av bestämmelsen. Någon kommun menar att lagstiftningen är väl avvägd och att det inte är lämpligt att utvidga bestämmelsen. Till skillnad mot regionerna som i regel var kritiska till en utvidgning uttrycker flera kommuner att de är positivt inställda till, eller inte har någon invändning mot, en utvidgning som innebär utlämnande i fler fall och till flera av de brottsbekämpande myndigheterna. SKR understryker att en utvidgning måste vara proportionerlig. Den eventuella negativa påverkan på socialtjänstens uppdrag måste vägas mot nyttan av att brottsbekämpande myndigheter får bättre förutsättningar att utreda även mindre allvarliga brott.
Flera uttrycker att en utvidgning till att omfatta brott med straffminimum sex månaders fängelse är en alltför stor utvidgning. En sådan utvidgning skulle resultera i att ett stort antal brott kom att omfattas av bestämmelsen. Det skulle i sin tur innebära att en stor mängd uppgifter kan komma att lämnas ut från socialtjänsten. Några har fört fram att om utredningen överväger en utvidgning bör det i stället ske t.ex. genom en uppräkning av vissa brott som är särskilt angelägna och/eller genom att precisera vilka uppgifter som kan lämnas ut.
En skyldighet eller en möjlighet att lämna ut uppgifter?
De kommuner och andra myndigheter som har svarat på frågor om uppgiftsutbyte mellan socialtjänsten och brottsbekämpande myndigheter har också fått lämna synpunkter på om ett utbyte lämpligen bör regleras; som uppgiftsskyldigheter eller möjligheter att i vissa fall lämna ut uppgifter. Flera kommuner menar att en uppgiftsskyldighet för socialtjänsten skulle leda till färre tillämpningsproblem för personal och sannolikt en minskad försiktighet i samband med utlämnande. En kommun pekar på att en uppgiftsskyldighet kan bidra till en mer enhetlig tillämpning av utlämnandefrågor inom hela socialtjänsten och även mellan socialnämnder i olika kommuner. En sådan enhetlighet kan påverka förtroendet för socialtjänsten i positivt hänseende. Merparten menar dock att det är viktigt att socialtjänsten även fortsatt har en möjlighet att göra en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet vid en begäran om utlämnande. På så sätt har tjänstemän vid socialtjänsten en möjlighet att göra en intresseavvägning och beakta den enskildes behov av stöd och vård.
6.3.4. Skolan
Inledning
De brottsbekämpande myndigheterna, främst Polismyndigheten och Säkerhetspolisen men även Tullverket, har i kontakt med utredningen uttryckt ett behov av att få ta del av fler uppgifter från skolan och elevhälsan än vad som är fallet i dag för att kunna förebygga och utreda brott. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har beskrivit ett behov av information i ett tidigt skede för att fånga upp unga personer som kan utgöra ett potentiellt hot. Polismyndigheten beskriver även att det finns ett behov av ökat informationsutbyte när ett brott har ägt rum på skolan, eller i anslutning till skolmiljön, t.ex. information om vilka personer som varit inblandade i gärningen. Polismyndigheten ser även behov av information om en person har direkt eller indirekt relation med kriminella grupper.
Mot den bakgrunden har vi vänt oss till ett antal kommunala och enskilda huvudmän för skolor, till Skolverket och Skolinspektionen, samt till vissa intresseorganisationer med ett antal frågor.
Skolan som skyddsfaktor
Många av de som har svarat – såväl skolhuvudmän som intresseorganisationer och Skolverket – har framhållit skolans betydelse som skyddsfaktor för eleven. Att en elev lyckas i skolan ses som en viktig förutsättning för att skydda eleven från kriminalitet. Det är därför viktigt att eleven har förtroende för skolans personal. Flera påpekar att ökade skyldigheter för skolan att lämna vidare information från eleverna till brottsbekämpande myndigheter riskerar att urholka elevernas förtroende för skolan. Lägre förtroende för skolan kan i sin tur leda till att elever inte söker det stöd som skolan kan erbjuda och därför löper en ökad risk för att hamna i kriminalitet. Om eleverna inte anförtror sig åt skolans personal får skolan dessutom tillgång till färre uppgifter som kan vara av vikt för brottsbekämpningen. Samtidigt framhåller flera av de som har svarat att en ökad informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter också kan bidra till en tryggare skolmiljö.
Information delas inte med brottsbekämpande myndigheter i någon större omfattning
Vi har frågat ett antal skolhuvudmän i vilken utsträckning informationsutbyte sker med brottsbekämpande myndigheter i dag. Flera av de som har svarat anger att informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter förekommer men sker inte i någon större omfattning. Vid oro för elever görs i första hand en anmälan till socialtjänsten med stöd av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
Några redovisar också att den information som delas med framför allt Polismyndigheten oftast inte är på individnivå, utan att man i stället för fram problem och tendenser som förekommer på skolan i mer generella ordalag och på gruppnivå. Av de svar som vi har tagit emot framgår dock att det verkar finnas stora variationer på hur informationsutbytet ser ut beroende på skolans behov och vilka lokala samarbeten som finns med framför allt Polismyndigheten. Vid vissa skolor verkar informationsutbytet med Polismyndigheten vara väl etablerat och genomföras i olika lokala, tvärprofessionella samverkansgrupper. Men även i de sammanhangen handlar utbytet av information ofta om kartläggningar och analyser på gruppnivå.
Det har inte framkommit någon entydig bild gällande var i verksamheten det kan finnas mest information som är av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna. En utgångspunkt är att informationen förekommer i högre utsträckning i högstadiet och vid gymnasieskolor. Däremot går det inte att av de svar som har kommit in peka ut någon enskild verksamhetsgren, utan informationen tycks förekomma i flera delar av verksamheten. Information finns framför allt i elevnära funktioner såsom elevhälsoteam, kurator eller mentor. Ofta kanaliseras information som ska lämnas vidare till brottsbekämpande myndighet genom skolans ledning.
Utlämnande av information för att fånga upp unga personer på glid i ett tidigt skede
Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har beskrivit ett behov av information i ett tidigt skede för att fånga upp unga personer som kan utgöra ett potentiellt hot, t.ex. uppgifter om att en person har en fascination för våld eller våldsbejakande ideologier, mycket begränsat umgänge, lider av psykisk ohälsa, brukar alkohol, narkotika eller psykofarmaka (se beskrivningen under hälso- och sjukvården).
Flera av dem som svarat är emellertid kritiska till att skolan ska lämna ut sådana uppgifter i brottförebyggande syfte. De beskriver att ett sådant utlämnande skulle komma att omfatta en stor mängd elever. Flera pekar på en risk för ökad ohälsa om elever inte vågar söka och ta emot stöd samt att det finns risk för stigmatisering bland eleverna.
En farhåga som lyfts av flera är risken för att barn och unga inte känner tillit till skolan och därför inte våga söka stöd eller vård. Att barn och unga vågar söka vård och stöd i ett tidigt skede är i sig en skyddsfaktor och verkar brottsförebyggande, vilket har påtalats av flera av dem vi har varit i kontakt med.
Bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL
Polismyndigheten har framfört att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL kan vara svår att tillämpa för personal inom hälso- och sjukvården, inklusive elevhälsans medicinska gren, och att detta kan leda till att information inte delas i den utsträckning
som är möjligt. Vi bad därför huvudmän för kommunala skolor och lämna synpunkter på bestämmelsen i fråga.
De svar som har kommit in bekräftar inte helt Polismyndighetens bild. Någon av de kommunala skolhuvudmän som har svarat pekar på att det kan vara svårt för personal inom elevhälsan att veta vilket brott i de angivna kapitlen i brottsbalken som det kan vara fråga om. Samtidigt anger en annan skolhuvudman att bestämmelsen inte framstår som särskilt svårtillämpad i jämförelse med andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.
Inställning till en utökad uppgiftsskyldighet
De brottsbekämpande myndigheterna har föreslagit en utökad skyldighet för hälso- och sjukvården att underrätta brottsbekämpande myndigheter om personer som kan utgöra ett hot. De anser också att det bör finnas en större möjlighet än i dag för hälso- och sjukvården, inklusive elevhälsans medicinska insats, att på begäran lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Vi har frågat vad skolhuvudmän m.fl. har för inställning till en sådan utökad uppgiftsskyldighet.
Flera har svarat att inställningen beror på den närmare utformningen av uppgiftsskyldigheten och att det är svårt att på det nuvarande underlaget ta ställning i frågan. Det framhålls att ett förslag om utökad uppgiftsskyldighet måste vara tydligt avgränsat, förutsebart och proportionerligt mot den förväntade nyttan för brottsbekämpningen. Särskilt i förhållande till elevhälsans medicinska insats finns det farhågor om att en skyldighet att lämna ut information skulle riskera att bli kontraproduktiv eftersom det finns en risk att elever i så fall skulle avstå från att söka hjälp där. Det kan i förlängningen leda till att det finns mindre och sämre information att dela med brottsbekämpande myndigheter. Ett par huvudmän för skolor för också fram att elevhälsans medicinska gren endast i mindre utsträckning har tillgång till sådan information som kan vara av nytta för brottsbekämpningen, utan att den informationen oftare finns i andra delar av skolans verksamhet.
Några påpekar vidare att det är viktigt att en utökad uppgiftsskyldighet inte leder till en ökad administrativ börda för skolan.
6.3.5. Tillstånds- och tillsynsmyndigheter
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har uppgett att de har behov av att i större utsträckning än i dag få information från tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Det är bl.a. uppgifter i kommunernas alkohol-, tobaks-, avfalls- och livsmedelsärenden samt ärenden om tillstånd och tillsyn av fristående förskolor som myndigheterna har pekat på som relevanta. Även länsstyrelserna har nämnts som myndigheter som kan ha uppgifter som kan vara intressanta för brottsbekämpande myndigheter.
I den inledande delen av kartläggningen skickade vi därför ut ett antal förfrågningar till kommunala nämnder som handlägger tillstånds- och tillsynsärenden. Även Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Statens skolinspektion och SiS har lämnat synpunkter. Utredningen har även haft en digital hearing med representanter för länsstyrelserna som arbetar med det brottsförebyggande uppdraget och med uppdragen inom tobakstillsyn, penningtvätt och gränsöverskridande avfallstransporter.
Kommuner
De kommunala nämnder som besvarat vår förfrågan är över lag positiva till att i större utsträckning än i dag lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. De bekräftar bilden av att kommunerna har en stor mängd uppgifter som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna.
Likt Ekobrottsmyndigheten pekar också kommunerna på att det i alkohol- och tobaksärenden främst är sekretessbestämmelsen i 30 kap. 20 § OSL som utgör ett hinder mot utlämnande.
Flera av kommunerna berör risken för att utökade möjligheter att lämna ut uppgifter kommer att innebära en ökad administrativ börda för kommunerna. En kommun nämner att ett utökat informationsutbyte inom alkohol- och tobaksärenden också kan leda till en ökad risk för hot och våld mot personal som handlägger dessa ärenden.
En annan kommun beskriver att kommunen saknar tillräcklig kunskap om de brottsbekämpande myndigheternas uppdrag för att bedöma om en uppgift kan vara av intresse för t.ex. Polismyndigheten. En utvidgad möjlighet att lämna ut uppgifter bör därför inte
innebära att kommuner behöver göra en bedömning av om uppgiften behövs vid den brottsbekämpande myndigheten.
Kommunerna har fått lämna synpunkter på Ekobrottsmyndighetens förslag om att införa en anmälningsskyldighet eller en tipsfunktion vid myndigheten. Det har inte framkommit någon entydig uppfattning bland de som har besvarat frågan. Någon kommun förespråkar en tipsfunktion före en anmälningsskyldighet. En anmälningsskyldighet, menar den kommunen, ställer krav på kompetens och resurser som saknas i kommunen. Ett par kommuner anger att det är tveksamt om en tipsfunktion skulle vara ett effektivt verktyg eftersom det kan resultera i en hög administrativ belastning för myndigheten som tar emot tipsen.
De kommuner som vi har vänt oss till i den här delen har även fått tillfälle att lämna synpunkter på Säkerhetspolisens förslag om att överväga om även bl.a. kommuner bör omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. I princip samtliga kommuner uppger att de är positiva till det men problematiserar inte frågan närmare.
Övriga
Länsstyrelserna har pekat på att de samverkar med brottsbekämpande myndigheter inom flera av deras uppdrag, t.ex. i arbetet med gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelserna har beskrivit att de utöver olika samverkansformer även anmäler brott och andra oegentligheter som indikerar skatte- eller bokföringsbrister eller bidragsbrott till Polismyndigheten, Skatteverket eller Försäkringskassan.
När det kommer till andra tillstånds- och tillsynsmyndigheter kan nämnas att IVO uppger att myndigheten kan ha information som är av intresse för brottsbekämpande myndigheter. Som exempel anges uppgifter som inte framgår av beslut såsom kopplingar mellan bolag, mellan personer och bolag och mellan personer. Skolinspektionen uppger att de redan i dag lämnar uppgifter till brottsbekämpningen när de uppmärksammar oegentligheter. De saknar därför behov av utökade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter.
6.3.6. Banker och andra finansiella företag
Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket har uttryckt ett behov av att i större utsträckning få uppgifter från banker och andra finansiella företag på underrättelsestadiet. I dag finns endast begränsade möjligheter att hämta in finansiella uppgifter på underrättelsestadiet.
När förundersökning har inletts är möjligheterna att hämta in uppgifter avsevärt bättre. I det sammanhanget finns uppgiftsskyldigheter för finansiella företag i de s.k. rörelselagarna, t.ex. 1 kap. 11 § bank- och finansieringsrörelselagen (2004:297). Uppgiftsskyldigheterna innebär att ett finansiellt företag är skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden om det begärs av undersökningsledaren i en förundersökning. Ett förslag som förts fram av de brottsbekämpande myndigheterna är att utvidga uppgiftsskyldigheterna till att även omfatta uppgifter på underrättelsestadiet dvs. innan en förundersökning har inletts.
Utredningen har vänt sig till Svenska Bankföreningen, Finansinspektionen, Sparbankernas Riksförbund, Svenska Kreditföreningen och Svenskt Näringsliv för att få synpunkter på en möjlig utvidgning av uppgiftsskyldigheten för kreditinstituten.
Svenskt Näringsliv har förklarat att de inte har någon uppfattning i frågan och Sparbankernas Riksförbund har inte återkopplat på vår förfrågan.
Både Svenska Bankföreningen och Svenska Kreditföreningen uppger att de är positiva till ett ökat informationsutbyte med brottsbekämpande myndigheter. Det är dock viktigt att det finns ett tydligt lagstöd för företagen att förhålla sig till och att ytterligare informationsutbyte inte innebär en alltför stor administrativ börda. För att minska administrationen förespråkar Svenska Kreditföreningen ett enkelt system med standardiserade metoder och processer. Som nämnts ovan samarbetar branschen redan med brottsbekämpande myndigheter vid bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns därför redan etablerade system för myndighetsförfrågan och ny teknik som möjliggör en högre grad av automatisering. Det upparbetade samarbetet, menar Svenska Kreditföreningen, kan antas bidra till att hålla nere den administrativa bördan.
6.3.7. Fastighetsbranschen
Polismyndigheten har beskrivit ett behov att i större utsträckning få information från fastighetsägare. Många fastighetsägare upplevs som positiva till att bistå brottsbekämpningen men uppger, enligt Polismyndigheten, att de är hindrade av EU:s dataskyddsförordning.
Vi har vänt oss till några fastighetsbolag och intresseorganisationer för att få synpunkter på ökad informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter. Vi har endast fått in ett fåtal svar och kan därför inte dra några generella slutsatser. De som har svarat anger att de är positiva till ökad informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter.
De har beskrivit att kamerabevakningslagen (2018:1200) och EU:s dataskyddsförordning är svårtillämpade. De belyser särskilt att det finns en osäkerhet i vilken utsträckning som personuppgifter om brott får behandlas för att lämnas till brottsbekämpande myndigheter.
Både Sveriges Allmännytta och Fastighetsägarna efterfrågar föreskrifter från Integritetsskyddsmyndigheten om möjligheten att behandla personuppgifter för att lämna till de brottsbekämpande myndigheterna.
6.3.8. Statliga myndigheter
Vi skickade även ut ett antal förfrågningar till de statliga myndigheter som pekats ut av de brottsbekämpande myndigheterna i den första delen av kartläggningen. De myndigheter som vi vände oss till i det skedet var Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan, Kriminalvården, Lantmäteriet, Migrationsverket, Skatteverket, Transportstyrelsen och E-hälsomyndigheten. Som framgår i nästa avsnitt innebar regeringens tilläggsdirektiv emellertid att det blev nödvändigt att ytterligare utreda behov av och möjligheterna till utökad informationsdelning från vissa statliga myndigheter. Mot den bakgrunden redovisar vi inte de svar som inkom till utredningen i denna del av kartläggningen här. Tilläggsdirektiven medförde att ny reglering behövde övervägas för samtliga statliga myndigheter som omfattades av de ursprungliga direktiven. Vi kommer därför att redovisa kartläggningen, och våra överväganden, i förhållande till statliga myndigheter i ett särskilt kapitel, kapitel 9.
6.4. Fortsatt kartläggning efter regeringens tilläggsdirektiv
I januari 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, se vidare avsnitt 2.1. I korthet uttalade regeringen att det behövs mönsterbrytande åtgärder för att förebygga och bekämpa brottsligheten. Vi fick mot den bakgrunden i uppdrag bl.a.
- att ta ställning till hur det kan inrättas en huvudregel i sekretesslagstiftningen som innebär att de myndigheter och andra aktörer som omfattas av uppdraget ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott, och
- att oavsett bedömning i sak, lämna författningsförslag som innebär en sådan ny huvudregel.
Regeringen uttalade vidare att förslaget om en ny huvudregel som utgångspunkt ska innebära en uppgiftsskyldighet för de myndigheter och andra aktörer som omfattas av de ursprungliga direktiven. Om utredaren bedömer att en uppgiftsskyldighet inte är lämplig för någon eller några av myndigheterna eller aktörerna får alternativa förslag lämnas på hur dessa ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott.
Uppdraget enligt tilläggsdirektiven innebar alltså bl.a. att vi skulle ta ställning till hur det kan inrättas en huvudregel i sekretesslagstiftningen som medför att de myndigheter och andra aktörer som omfattas av uppdraget ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott. I regeringens ursprungliga direktiv exemplifierades ett större antal statliga myndigheter som särskilt intressanta för brottsbekämpningen.
Dessa myndigheter var:
1. Arbetsmiljöverket
2. Arbetsförmedlingen
3. Bolagsverket
4. Centrala studiestödsnämnden
5. Finansinspektionen
6. Försäkringskassan
7. Inspektionen för vård och omsorg
8. Kriminalvården
9. Kronofogdemyndigheten 10. Lantmäteriet 11. Länsstyrelserna 12. Migrationsverket 13. Naturvårdsverket 14. Pensionsmyndigheten 15. Skatteverket 16. Statens institutionsstyrelse 17. Sveriges utlandsmyndigheter 18. Tillväxtverket 19. Transportstyrelsen 20. Utbetalningsmyndigheten
Därutöver nämnde regeringen även sådana myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövares arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Som nyss framgått pekade de brottsbekämpande myndigheterna initialt enbart ut ett mindre antal statliga myndigheter som intressanta för att utveckla möjligheterna till ökad informationsdelning. Dessa var Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan, Kriminalvården, Lantmäteriet, Migrationsverket, Skatteverket och Transportstyrelsen. Tilläggsdirektiven innebar alltså att vi skulle lämna förslag på – som utgångspunkt – uppgiftsskyldigheter för bl.a. alla de statliga myndigheter som angetts som exempel i de ursprungliga direktiven, oavsett vilka behov som framkommit under den kartläggning som genomförts enligt de ursprungliga direktiven. Vi har mot den bakgrunden bett de brottsbekämpande myndigheterna att komplettera beskrivningen av informationsbehovet i förhållande till de i de
ursprungliga direktiven angivna informationsinnehavarna. Vi har också haft samråd med alla de myndigheter som förslaget om en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen enligt tilläggsdirektiven som utgångspunkt ska omfatta.
Det har under utredningstiden blivit klart att det inte är helt oproblematiskt att identifiera vilka uppgifter och myndigheter som är särskilt värdefulla för att effektivisera den brottsbekämpande verksamheten. I korthet handlar problematiken om att de brottsbekämpande myndigheterna av naturliga skäl har svårt att överblicka vilken information som faktiskt finns tillgänglig hos olika statliga myndigheter. När det gäller de statliga myndigheter som är potentiella informationslämnare finns visserligen en stor kunskap om vilken information som är tillgänglig och hur den kan delas för brottsbekämpande ändamål. Men dessa myndigheter har i de flesta fallen ett uppdrag som är väsensskilt från brottsbekämpning, vilket medför att det är svårt för de myndigheterna att veta vilken information som kan behöva delas med de brottsbekämpande myndigheterna. Kartläggningen kan i den meningen sägas ha tydliggjort de informationsluckor som regeringen pekade på i de ursprungliga direktiven.
Under det nya kartläggningsarbete som föranleddes av tilläggsdirektiven har det efter hand vuxit fram en bild av att det vid de myndigheterna finns information som är värdefull för brottsbekämpningen. Kartläggningen har i dessa delar skett successivt och i dialog mellan de sakkunniga och experter som varit knutna till utredningen samt med de myndigheter som har identifierats. I kapitel 9 redovisar vi vilka uppgifter det är fråga om för respektive myndighet och våra överväganden om utökad informationsdelning från myndigheterna i fråga.
6.5. Särskilt om vissa andra intressen
Som vi redovisade inledningsvis genomförde vi kartläggningen på så sätt att vi först frågade de brottsbekämpande myndigheterna om deras informationsbehov, för att därefter vända oss till de aktörer som kan benämnas som informationsinnehavare. Därutöver står det klart att det kan finnas också andra som skulle bli påverkade av lagändringar som medger större informationsdelning för brottsbekämpning. Kartläggningen har visat att informationsbehoven gör sig gällande över ett stort spektrum av aktörer. De huvudsakliga aktörer som vi har
identifierat är hälso- och sjukvården, socialtjänsten, skolan, banker och andra finansiella företag, tillstånds- och tillsynsmyndigheter samt ett antal statliga myndigheter. För att undersöka möjligheterna att utveckla informationsdelningen från alla dessa aktörer till de brottsbekämpande myndigheterna är det enligt vår mening inte tillräckligt att bara höra informationsinnehavarnas synpunkter. För att göra en tillförlitlig avvägning mot de motstående intressena är det nödvändigt att försöka identifiera andra grupper som kan påverkas av sådana författningsändringar. Mot den bakgrunden har vi i samband med samråden med informationsinnehavarna frågat om det kan finnas andra organisationer som bör få möjlighet att lämna synpunkter.
Kartläggningen har i den här delen lett till att vi har haft samråd med bl.a. organisationer som företräder barnrättsperspektivet respektive brottsofferperspektivet. Vi har i dessa delar haft möten med Barnombudsmannen och föreningen Maskrosbarn samt med Brottsoffermyndigheten och Brottsofferjouren.
När det till att börja med gäller barnperspektivet kan vi konstatera att förslag som medför att framför allt hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan ska lämna ut mer information för brottsbekämpning kan förväntas få en påverkan på barn. Så vitt vi vet finns inte någon forskning på området. Tidigare utredningar som har lämnat förslag på ökat informationslämnande till brottsbekämpningen och som kan påverka barn har inte gjort någon undersökning som kan ge ledning i frågan om vad konsekvenserna kan bli för barn. I vissa utredningar – som rör andra frågor mer kopplade till verksamhet med barn – har undersökningar gjorts genom att barngrupper har tillfrågats.2 Både Barnombudsmannen och Maskrosbarn förespråkar att det allmänt sett bör göras i större omfattning än i dag, och att även denna utredning bör genomföra en sådan undersökning. Med hänsyn till att de förslag som vi överväger inte på ett omedelbart sätt påverkar barn, och utifrån de tillgängliga resurserna, har vi bedömt att barnperspektivet i stället måste beaktas genom att vi inhämtar synpunkter från expertis inom de delar av samhället som berörs.
De områden som framför allt är aktuella är socialtjänsten, hälso- och sjukvården och skolan, och som framgått tidigare har vi inhämtat synpunkter från ett stort antal yrkesverksamma inom de områdena. Genom de samråden har det bekräftats att det saknas forskning eller
2 Se t.ex. En uppväxt fri från våld – En nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot
barn, SOU 2022:70.
andra undersökningar på hur förslag om ökad informationsdelning från de aktuella områdena till brottsbekämpningen kan påverka barn. Men vissa effekter av sådana förslag bör ändå kunna förutses. En effekt som kan förväntas vid ökad informationsdelning från skolan är att det kan förväntas bidra till ökad trygghet och studiero om elever som riskerar att hamna i brottslighet, eller redan har en kriminell livsstil, tidigt uppmärksammas av framför allt Polismyndigheten. Barnombudsmannen pekade också på att det allmänt sett är viktigt för barn att vuxna tar barnet på allvar och reagerar mot felaktiga beteenden. Ökad informationsdelning från skolan kan i den meningen gynna det stora flertalet elever.
En negativ konsekvens som flera befarar är att elever i riskzonen för kriminalitet kan tappa förtroendet för skolpersonal som lämnar information vidare till brottsbekämpningen. Det kan i sin tur äventyra skolans funktion som skyddsfaktor mot kriminalitet.
Samma negativa konsekvenser kan allmänt sett befaras vid ökat utlämnande från socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården. En skillnad som kan framhållas gentemot skolan är att den omedelbara, trygghetsskapande, effekten inte torde bli lika påtaglig vid utlämnande från sådana verksamheter.
När det gäller brottsofferperspektivet vill vi framhålla att både Brottsoffermyndigheten och Brottsofferjouren har påtalat vikten av att den som har varit utsatt för brott ges möjlighet till upprättelse genom att gärningspersonen lagförs. Brottsoffermyndigheten och Brottsofferjouren kan se en viss risk med att personer avstår från att söka stöd eller vård av rädsla för att informationen förs vidare, men understryker att de positiva effekterna av en förväntad ökad lagföring klart överväger de riskerna från brottsofferperspektivet.
I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen även har haft kontakt med Jämställdhetsmyndigheten. Företrädare för den myndigheten har uttryckt förståelse för de svåra avvägningar som måste göras gentemot bl.a. skyddet för den personliga integriteten. Samtidigt framhåller även den myndigheten vikten av upprättelse för den som har varit utsatt för brott och, ur ett mer allmänt perspektiv, vikten av att en effektivare brottsbekämpning skapar en ökad trygghet för grupper som är särskilt utsatta eller sårbara. Jämställdhetsmyndigheten underströk också betydelsen av tidiga insatser.
Vi kommer att återkomma till bedömningen av konsekvenserna för bl.a. barn och för brottsoffer i konsekvensbeskrivningen, kapitel 22.
6.6. Särskilt om Polismyndighetens informationsbehov
6.6.1. Det finns ett stort behov av information från hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola
Polismyndigheten har beskrivit ett behov av information från bl.a. hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan. Med hänsyn till Polismyndighetens mycket breda uppdrag, som bl.a. tar sikte på att bekämpa brott enligt en omfattande brottskatalog, är det också svårt för Polismyndigheten att närmare beskriva i vilka sammanhang informationen typiskt sett behövs. Polismyndigheten har emellertid lämnat dels en mer översiktlig beskrivning och exemplifiering av hur uppgifter från hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola används inom den brottsbekämpande verksamheten, dels i ett senare skede lämnat listor med exempel på uppgifter som typiskt sett behövs. Den översiktliga beskrivningen har även framkommit tidigare i kapitlet när vi beskrev det samlade behovet av information från dessa verksamheter, men kan sammanfattas enligt följande.
Information från de nu aktuella verksamheterna kan behövas såväl i Polismyndighetens underrättelsearbete som i utredningar av vitt skilda slag. I underrättelsearbetet handlar det ofta om att ta fram aktuella lägesbilder. Sådana kan innehålla kartläggningar och bedömningar av gängkriminella och om vilka konflikter som finns i den miljön. Det kan röra sig både om att skapa förståelse inom myndigheten för fenomen och tendenser och om att skapa sig en bild av vilka individer som rör sig i en viss kriminell miljö. Exempel på sådana fenomen som inte direkt rör individer kan vara att myndigheten behöver kartlägga i vilka områden och i hur stor utsträckning en viss typ av narkotika används.
På individnivå har myndigheten särskilt pekat på behovet av information om unga personer. Det är av stor vikt att Polismyndigheten får tillgång till information om unga som riskerar att bli indragna i kriminalitet. Insatser behövs ofta på ett tidigt stadium, och måste ske i samverkan med socialtjänsten och skolan. Polismyndigheten behöver få tillgång till informationen i ett tidigare skede i jämförelse med hur det typiskt sett fungerar i dag. Målet är att brott ska kunna förhindras innan det har begåtts eller det ens finns konkreta brottsplaner. Information som behövs i det avseendet kan vara att den unge är ute för sent på kvällen och på olämpliga platser, blir upphämtad
av äldre kriminella personer, bär kläder eller har saker som den unge rimligen inte borde ha råd med.
I nästa avsnitt redovisas de listor med exempel på uppgifter som Polismyndigheten har angett att den behöver i myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
6.6.2. Exempel på information som Polismyndigheten angett att myndigheten behöver
Inledning
Efter att de aktörer inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan som vi kontaktade under kartläggningen lämnat synpunkter har alltså Polismyndigheten kompletterat behovsbeskrivningen genom att bidra med listor på sådan information som myndigheten kan behöva i den brottsbekämpande verksamheten. Polismyndigheten pekade i det sammanhanget särskilt på att det är fråga om exempel. I följande avsnitt redovisas de listor med exempel på viktig information som Polismyndigheten lämnat till utredningen separat för hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan.
Hälso- och sjukvården
- Adressuppgifter, telefonnummer eller andra kontaktuppgifter till enskilda och deras anhöriga eller andra närstående.
- Kontouppgifter och transaktioner, t.ex. betalning av vårdbesök.
- Hur identifiering av en enskild har skett.
- Vilken läkare/vårdcentral en enskild är listad hos.
- Information om att en enskild har hemsjukvård.
- Uppgift om var och när en enskild befunnit sig vid en viss tidpunkt eller förväntas befinna sig och uppgifter som bekräftar detta, t.ex. loggar, utdrag från journalanteckningar, inpasseringssystem och kameraövervakning.
- Om den enskilde har haft sällskap eller besök av någon vid ett vårdbesök eller en sjukhusvistelse och i sådana fall uppgifter om dessa personer och tidpunkter.
- Uppgifter om omständigheter som tyder på att en person som uppsöker vården har sådana skador att det kan antas ha begåtts ett brott som orsakat skadorna.
- Uppgift om att någon med en viss typ av skada eller ett specifikt signalement har uppsökt sjukvården inom en viss tidsram.
- Om den enskilde har haft tolkbehov vid vårdbesök.
- Uppgifter om bråk eller hotfullt agerande, även om det inte är att anse som brottsligt.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att en enskild är våldsbenägen, kriminell eller håller på att utveckla en kriminell livsstil.
- Eventuell gängtillhörighet.
- Uppgifter om den enskildes umgängeskretsar eller sociala nätverk i övrigt eller var den enskilde brukar vistas.
- Uppgifter för att kunna utreda brottslighet som har skett på sjukhus eller vårdinrättningar.
- Uppgifter om nya brott eller brottsplaner.
- Uppgifter om att en enskild avviker eller försöker rymma från tvångsvård.
- Uppgifter om misskötsamhet vid föreskrifter.
- Bedömningar till grund för olika beslut eller insatser om psykiatrisk öppenvård och slutenvård.
- Information om att tvångsvård upphör.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att barn eller vuxna riskerar att utsättas för brott.
- Uppgifter till förebyggande av all typ av brottslighet avseende individer eller fenomen, särskilt i syfte att kunna förebygga s.k. ensamagerande våldsverkare och dödligt våld.
- Finansiell information om upphandlad vård.
- Uppgifter kring bolag om upphandlade tjänster och varor.
Särskilt om elevhälsan och barn- och ungdomspsykiatrin
- Elevhälsans och barn- och ungdomspsykiatrins, BUP, misstankar eller kännedom om eller samlade orosbild att ett barn är våldsbenägen, kriminell eller håller på att utveckla en kriminell livsstil.
- Elevhälsans och BUP:s misstankar eller kännedom om ett barns gängtillhörighet.
- Elevhälsans och BUP:s uppgifter om ett barns umgängeskretsar eller övriga sociala nätverk.
- Elevhälsans och BUP:s uppgifter som kan behövas till förebyggande av all typ av brottslighet avseende individer eller fenomen, särskilt i syfte att kunna förebygga s.k. ensamagerande våldsverkare och dödligt våld.
- Elevhälsans och BUP:s misstankar eller kännedom om eller samlade orosbild att ett barn riskerar att utsättas för brott.
Socialtjänsten
- Adressuppgifter, telefonnummer och andra kontaktuppgifter till enskilda och deras närstående.
- Kontouppgifter och transaktioner.
- Uppgift om var och när en enskild befunnit sig vid en viss tidpunkt eller förväntas befinna sig och uppgifter som bekräftar detta.
- Uppgifter om en enskild avviker från ett boende som socialtjänsten har anlitat eller ansvarar för.
- Uppgifter om misskötsamhet när en enskild är placerad av socialtjänsten.
- Underlag för placeringar enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.
- Underlag för placeringar enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM.
- Närmare uppgifter om varför ett beslut enligt LVU eller LVM inte har meddelats i enskilda fall, t.ex. trots att Polismyndigheten har gjort flera orosanmälningar.
- Underlag i inledda utredningar, t.ex. efter orosanmälan enligt
- Uppgifter om den enskildes umgängeskretsar, sociala nätverk i övrigt eller var den enskilde brukar vistas.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att en enskild är våldsbenägen, kriminell eller håller på att utveckla en kriminell livsstil, t.ex. att den enskilde umgås med kända kriminella, har ändrat sitt beteende eller riskerar att återfalla i brott.
- Eventuell gängtillhörighet.
- Ansökningar, inklusive underlag, t.ex. om insatser eller försörjningsstöd.
- Beslut inklusive underlag.
- Vilket stöd vårdnadshavare har, eller har erbjudits, och hur det efterföljs.
- Bedömningar om ett barn eller en ungdom är i behov av omedelbart skydd.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att ett barn eller en vuxen riskerar att utsättas för brott, t.ex. egenmäktighet med barn, hedersrelaterad brottslighet eller ett annat frids- eller våldsbrott.
- Uppgifter till förebyggande av all typ av brottslighet avseende individer eller fenomen.
- Underlag från socialtjänstens fältverksamhet.
- Underlag kring bolag om upphandlade tjänster och varor.
Särskilt om vissa uppgifter som åligger socialnämnden enligt socialtjänstlagen där det kan finnas behov av att Polismyndigheten kan ta del av uppgifter
- Individuellt upprättad plan vid behov av insatser från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården (2 kap. 7 § SoL).
- Stöd och hjälp åt en enskild som till följd av beslut t.ex. att vistas på familjehem, hem för vård eller boende eller i stödboende eller bostad med särskild service (2 a kap. 4 § SoL).
- Stöd och hjälp när en enskild befinner sig i kriminalvård i anstalt
- Öppna insatser som har beviljats, inklusive underlag, även utan vårdnadshavares samtycke (3 kap. 6 a § SoL).
- Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson samt möjlighet att få uppgifter från dessa (3 kap. 6 b § SoL).
- Hemtjänst och uppgifter från fasta omsorgskontakter (4 kap. 2 b §
SoL).
- Information om praktik som nämnden anvisat eller annan kompetenshöjande verksamhet och den hur efterföljs (4 kap. 4 § SoL).
- Underlag från den uppsökande verksamheten (5 kap. 1 § SoL).
- Verkställighet av påföljden ungdomstjänst; arbetsplan och uppgifter från utsedd handledare samt kontrollen av hur planen efterföljs (5 kap. 1 b § SoL).
- Förbud eller begränsning av möjligheterna för en person att i hemmet ta emot andras barn (5 kap. 2 § SoL).
- Närmare om hur socialnämnden har verkat för att våldsutövare ska ändra sitt beteende (5 kap. 11 a § SoL).
- Underlag från budget- och skuldrådgivning (5 kap. 12 § SoL).
- Beslut och underlag för placering i t.ex. familjehem eller jourhem
- Den uppsökande verksamheten för att följa vård av barn och unga som vistas i t.ex. ett familjehem, jourhem, stödboende eller HVB (6 kap. 7 b–c §§ SoL).
- Underlag för återkrav från socialnämnden (9 kap. 1 § SoL).
- Handlingar från handläggningen av ärenden (11 kap. SoL).
Skolan
- Adressuppgifter, telefonnummer och andra kontaktuppgifter som rör barn, vårdnadshavare och andra anhöriga eller närstående.
- Uppgift om var och när ett barn har befunnit sig vid en viss tidpunkt eller förväntas befinna sig och uppgifter som bekräftar detta.
- Information om frånvaro och grunden för den.
- Uppgifter om barnets umgängeskretsar eller sociala nätverk i övrigt och var barnet brukar vistas.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att ett barn är våldsbenäget, kriminellt eller håller på att utveckla en kriminell livsstil, t.ex. att barnet umgås med kända kriminella, plötsligt har dyra märkeskläder eller mycket pengar utan förklaring, har ändrat sitt beteende eller riskerar att återfalla i brott.
- Misstankar eller kännedom om gängtillhörighet.
- Misstankar eller kännedom om eller en samlad orosbild att ett barn riskerar att utsättas för brott.
- Brådskande omständigheter som tyder på att ett barn är aktivt kriminellt, t.ex. patroner som ramlar ur en skolväska, att barnet hämtas upp av kända vuxna kriminella från skolan eller misstänks sälja narkotika i skolan.
- Uppgifter om att en vårdnadshavare har bristande insikter i en samlad orosbild för ett barn.
- Uppgifter till förebyggande av all typ av brottslighet avseende individer eller fenomen, särskilt i syfte att kunna förebygga s.k. ensamagerande våldsverkare och dödligt våld.
- Uppgifter för att kunna utreda brottslighet som har skett på skolans område.
- Uppgifter kring bolag om upphandlade tjänster och varor.
6.6.3. Avslutande synpunkter avseende Polismyndighetens informationsbehov
Vi kan konstatera att Polismyndigheten under utredningens arbete har kompletterat sin behovsbeskrivning och i ett relativt sent skede redovisat listor med ett omfattande behov av information från hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan. Samtidigt kan vi konstatera att myndigheten har angett att det inte funnits möjlighet att analysera varför behovet av den informationen inte kan tillgodoses inom alla delar av den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen har förståelse för de särskilda utmaningar det medför för Polismyndigheten att närmare förklara i vilka sammanhang den angivna informationen kan behövas och varför den eventuellt inte delas med myndigheten i dag. Samtidigt är det fråga om särskilt skyddsvärda verksamheter. Uppgifter som förvaras inom hälso- och sjukvården och hos socialtjänsten omfattas i regel av stark sekretess. Det finns, som vi återkommer till i kapitel 11–13, starka motstående intressen mot en ökad informationsdelning från de verksamheterna. Svårigheterna med att närmare ange varför informationen behövs och – i synnerhet – vilka hinder som i dag möter mot utlämnande får ofrånkomligen konsekvenser för den avvägning som måste göras mot andra skyddsvärda intressen. Utredningen har inte heller kunnat identifiera några absoluta, rättsliga, hinder mot att den information som efterfrågas lämnas ut med stöd av dagens regelverk.
6.7. Identifierade behov som inte omfattas av våra förslag
Vårt uppdrag är brett. Vi har genomfört en omfattande kartläggning av de brottsbekämpande myndigheternas behov av bättre tillgång till information. Med stöd av resultatet av kartläggningen lämnar vi ett flertal författningsförslag. Det har inte funnits förutsättningar inom ramen för denna utredning att lämna förslag som rör samtliga identifierade behov. I detta avsnitt redogör vi därför för de behov som vi har identifierat men som av olika skäl inte tillgodoses inom ramen för denna utredning.
6.7.1. Statliga myndigheter
De brottsbekämpande myndigheterna har påtalat att det finns behov av bättre tillgång till information från en rad statliga myndigheter. Vi föreslår därför en uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter i kapitel 9. Identifieringen av vilka myndigheter som bör omfattas av en uppgiftsskyldighet har skett successivt under hela utredningstiden. För att kunna bedöma om en uppgiftsskyldighet är nödvändig och lämplig för en viss statlig myndighet har vi utrett varje myndighet för sig. I några fall har ett behov av mer information från en viss myndighet framkommit så sent under utredningstiden, eller endast avsett ett begränsat behov, att det har saknats möjlighet att inom denna utredning göra de efterforskningar och överväganden som krävs för att föreslå en uppgiftsskyldighet. Dessa myndigheter omfattas därför inte av våra förslag. Nedan följer en lista på vilka dessa myndigheter är och vilket behov av information som de brottsbekämpande myndigheterna har presenterat i utredningen.
Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsinspektionen och Spelinspektionen
Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsinspektionen och Spelinspektionen utövar tillsyn över verksamhetsutövares arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Polismyndigheten har beskrivit att det finns behov av exempelvis följande information. Det kan vara uppgifter som rör underlag inför tillsyn och uppgifter om tillsyn, information från underliggande utredningar till grund för meddelade sanktionsbeslut, uppgifter avseende exempelvis revisorer som har uteslutits eller blivit av med tillstånd, eller förteckningar över verksamhetsutövare som det inletts ärenden mot.
Ekobrottsmyndigheten har beskrivit att det finns behov av exempelvis följande information. Det kan röra sig om uppgifter om verksamhetsutövare med mycket hög omsättning, förteckningar över verksamhetsutövarnas kunder, kunder med mycket hög omsättning (exempelvis är det, såvitt Ekobrottsmyndigheten känner till, vanligt förekommande att kriminella tvättar pengar hos spelbolag), transaktioner med osedvanliga betalningsmedel som stora mängder kontanter eller kryptovaluta, åsidosatt bokföringsskyldighet, minnesanteckningar och annat material från platsbesök hos verksamhetsutövare m.m.
Havs- och vattenmyndigheten
Kustbevakningen har påtalat att myndigheten har behov av mer uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten inom ramen för fiskeriverksamheten.
Konkurrensverket
Polismyndigheten har angett att Konkurrensverket bör omfattas av en uppgiftsskyldighet i den nya lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna som vi föreslår. Polismyndigheten har beskrivit att det finns behov av exempelvis följande information. Det kan vara uppgifter som rör underlag inför tillsyn och uppgifter om tillsyn avseende offentlig upphandling, vilket är ett viktigt underlag för underrättelsearbetet inför och planeringen av insatser, inom det myndighetsgemensamma löpande brottsbekämpande regeringsuppdraget avseende arbetslivskriminalitet, men även för arbetet inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Såväl uppgifter på eget initiativ från Konkurrensverket som uppgifter på begäran från Polismyndigheten kan behöva lämnas, bl.a. avseende sådan misstänkt korruption där Polismyndigheten har utredningsansvaret.
Livsmedelsverket och Jordbruksverket
Kustbevakningen har påtalat att vid utredning av fiskebrott och brott relaterade till sådana brott, t.ex. artskyddsbrott, behöver fler myndigheter kunna kommunicera utan hinder för att hela kedjan ska kunna kartläggas. Utöver uppgifter från kommuner och länsstyrelser, som omfattas av våra förslag, behövs även information från Jordbruksverket och Livsmedelsverket.
Luftfartsverket
Tullverket har anfört att det finns behov av fler uppgifter från Luftfartsverket. Myndigheten har information om färdplaner och förhandsanmälningar från småflyg. Det är fråga om uppgifter om hur dessa flyg ankommer och lämnar landet. Dessa uppgifter anses omfattas av sekre-
tess enligt 29 kap. 3 § OSL. Luftfartsverket menar, enligt Tullverket, att ett utlämnande av dessa uppgifter inte kan ske med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL eftersom Tullverket vill ha uppgifterna löpande. Tullverket behöver uppgifterna främst i underrättelsearbetet, bl.a. för att ta fram riskprofiler och för selektering. Uppgifterna kan även behövas inom ramen för en förundersökning.
Skolverket
Ekobrottsmyndigheten har påtalat att myndigheten har behov av mer information från Skolverket. Ekobrottsmyndighetens behov är kopplat till Skolverkets prövning av olika former av bidrag och stöd till skolor, t.ex. läxhjälp och fritidsaktiviteter. Vid prövningen kan omständigheter komma fram som tyder på att det förekommer osanna aktörer, osanna uppgifter om företrädare för skolor och ideella föreningar, osanna uppgifter om påstådd verksamhet som exempelvis läxhjälp eller andra aktiviteter, osanna uppgifter om ekonomiska förhållanden och åsidosatt bokföringsskyldighet m.m.
Trafikverket
Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har framfört att myndigheten behöver fler uppgifter från Trafikverket. Polismyndigheten har beskrivit att det finns behov av exempelvis följande information. Det kan röra sig om uppgifter avseende upphandlade bolag som utför underhåll eller produktion av väg- och järnvägsnätet. Uppgifter om var och när ett specifikt bolag utför ett arbete är ett viktigt underlag för underrättelsearbetet inför och planeringen av insatser, inom det myndighetsgemensamma löpande brottsbekämpande regeringsuppdraget avseende arbetslivskriminalitet. Arbetet syftar till att bl.a. förebygga och bekämpa exploatering av arbetskraft, människohandel, brott mot utlänningslagen och kriminell ekonomi. Även uppgifter om vilka bolag som är upphandlade är viktigt information inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, särskilt inom bygg-och anläggningsbranschen där det inte sällan finns kopplingar till organiserad brottslighet.
Ekobrottsmyndighetens behov är kopplat till upphandlingsverksamheten. Enligt uppgift till Ekobrottsmyndigheten är Trafikverket den
myndighet som upphandlar varor och tjänster för störst belopp i landet. Vid upphandling kan omständigheter komma fram som tyder på att det förekommer oseriösa aktörer, osanna uppgifter om företrädare, osanna uppgifter om företag och underentreprenörer, osanna uppgifter om ekonomiska förhållanden, löner och ersättningar, åsidosatt bokföringsskyldighet m.m.
6.7.2. Kamerabevakningslagen
Polismyndigheten har uttalat att det finns ett behov av att i fler fall än i dag ta del av uppgifter från kamerabevakning i enskild verksamhet. I dag gäller enligt 22 § kamerabevakningslagen att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om en enskilds personliga förhållanden. Regleringen bör enligt Polismyndigheten justeras på så sätt att brottsbekämpningen får bättre tillgång till sådant material.
6.7.3. Enskilda
Tullverket behöver mer information från enskilda och har angett att fler särskilda uppgiftsskyldigheter bör införas för enskilda till förmån för brottsbekämpningen. Enskilda informationsinnehavare som kan ha information av intresse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet kan bl.a. vara juridiska personer och enskilda firmor som bedriver hotellverksamhet, butiker eller hyrbolag. En hotellverksamhet kan t.ex. ha information om huruvida en viss person har bott på hotellet. Ett paketombud kan ha information om försändelser och kunder som kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Ett hyrbolag kan i sin tur ha information om kunder som har hyrt en bil eller ett förråd. Den restriktiva inställningen som enskilda har till informationsdelning gentemot brottsbekämpande myndigheter utgör ett reellt problem i Tullverkets verksamhet. En konsekvens av att uppgiftsskyldigheter som omfattar enskilda finns på ett fåtal områden där tystnadsplikt gäller är att de brottsbekämpande myndigheterna ofta har bättre möjligheter att begära in skyddsvärda uppgifter från sådana verksamheter än mer harmlösa uppgifter från verksamheter som inte träffas av sådan reglering.
6.7.4. Särskilt om befordringsföretag
Tullverket har också särskilt pekat på att myndigheten behöver bättre tillgång till information från verksamheter som levererar paket. Lagstiftningen gör i dag skillnad på brev respektive paket. Postlagen (2010:1045) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt vid befordran av brev. Tystnadsplikten kan brytas i vissa fall, bl.a. i förhållande till vissa brottsbekämpande myndigheter (se 5 kap. 4 §). I de fall som omfattas är befordringsföretaget skyldigt att på begäran lämna ut viss information om brevet. Någon motsvarande tystnadsplikt finns inte vid verksamhet som avser befordran av paket. Det innebär att det inte heller finns någon motsvarande uppgiftsskyldighet. Tullverket har pekat på att det är en omotiverad diskrepans som bör åtgärdas.
7. En ny lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna
7.1. Förbättrade rättsliga förutsättningar att lämna uppgifter
Vår bedömning: Det finns behov av att olika aktörer i ökad om-
fattning lämnar uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Det är inte tillräckligt med utbildningsinsatser för att öka uppgiftslämnandet. Ett utökat och mer effektivt uppgiftslämnande kräver förenklade och utökade rättsliga förutsättningar. För att åstadkomma en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen bör ny rättslig reglering övervägas för alla myndigheter och andra aktörer som omfattas av vårt uppdrag.
Kommittédirektiven beskriver hur brottslighetens art, metoder och omfattning har ökat under senare år. För att komma till rätta med problem kopplade till kriminalitet uttalas i direktiven att det krävs ett fungerande samarbete och informationsutbyte mellan å ena sidan de brottsbekämpande myndigheterna och å andra sidan andra myndigheter och aktörer i samhället. Det beskrivs också att tillgång till information är en grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna förhindra brott. En välfungerande samverkan mellan myndigheter för att förebygga och bekämpa brott förutsätter att det finns ett regelverk som gör det möjligt att utbyta information på ett effektivt och rättssäkert sätt. Dessutom krävs det att möjligheterna utnyttjas i praktiken.1
1 Dir. 2022:37, s. 3–4.
I föregående kapitel har vi redovisat behovet av mer information i brottsbekämpande verksamhet som framkommit under vår kartläggning. Sammanfattningsvis kan sägas att behovet som de brottsbekämpande myndigheterna beskriver berör ett större antal myndigheter och enskilda verksamheter. Behovet av förbättrade möjligheter till informationsinhämtning är tydligast på underrättelsestadiet, dvs. innan det finns en konkret brottsmisstanke. Resultaten av vår kartläggning tyder på att informationsutbytet fungerar mer tillfredsställande när en förundersökning har inletts, även om behov av förbättringar i det skedet också har framkommit.
Det bör redan här uppmärksammas att det inte är enbart utökade rättsliga möjligheter som behövs för att information i praktiken ska lämnas i ökad utsträckning till de brottsbekämpande myndigheterna. Flera av de aktörer vi vänt oss till under kartläggningen pekar på behov av att förenkla lagstiftningen så att den blir lättare att tillämpa, särskilt för personal som inte är jurister. I detta sammanhang efterfrågas nationella vägledningar och utbildningsinsatser. Denna bild bekräftar Brottsförebyggande rådets, Brå, rapport Informationsdelning
mellan socialtjänst och polis i brottsförebyggande arbete med barn och unga (Brå 2021:2). I rapporten rekommenderar Brå de berörda myn-
digheterna att ta fram vägledningar och att främja praxis för beslut, dvs. att överklaga beslut i större utsträckning för att få till stånd en överprövning. Brå beskriver att vägledningar bör innehålla tydliga riktlinjer och rutiner för när uppgifter kan lämnas ut avseende de situationer och avvägningar som vanligtvis uppstår. Mot denna bakgrund arbetar bl.a. Socialstyrelsen, Skolverket och Polismyndigheten med att ta fram vägledningar för de som tillämpar sekretesslagstiftningen. För myndigheter inom socialtjänsten finns t.ex. material på webbplatsen kunskapsguiden.se. Där publiceras kunskapsstödjande produkter från Socialstyrelsen och andra aktörer.
Utbildningsinsatser och arbetet med kunskapsstödjande produkter är värdefullt och viktigt, och bör fortsätta. Behovet av utökat informationsutbyte mellan myndigheter och andra aktörer har dock uppmärksammats under många år av flera utredningar och återkommande i den allmänna debatten (se kapitel 3). Att öka kunskapen om befintlig lagstiftning och genomföra utbildningsinsatser är inte tillräckligt för att möta de behov som framkommit i vår kartläggning. Därutöver behövs enligt vår mening även utökade och förenklade rättsliga förutsättningar att lämna information till brottsbekämpningen.
Utgångspunkten för vårt uppdrag är att föreslå uppgiftsskyldigheter för att förbättra möjligheterna att lämna uppgifter till brottsbekämpningen. Ny rättslig reglering innebär svåra avvägningar mellan det allmänna intresset av att förebygga och bekämpa brott, att upprätthålla förtroendet för myndigheter, skyddet för den personliga integriteten och andra rättssäkerhetsaspekter. Rättslig reglering bör därför utformas så att informationsutbytet är effektivt samtidigt som rättssäkerheten upprätthålls och intrånget i den personliga integriteten inte blir oproportionerligt.
I svensk rätt saknas en rättslig definition av personlig integritet. I andra lagstiftningsarbeten har en kränkning av den personliga integriteten beskrivits som ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas.2 Det finns regler till skydd för den personliga integriteten i bl.a. regeringsformen, RF, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EU:s dataskyddsförordning, och det övriga regelverket om behandling av personuppgifter samt i offentlighets- och sekretesslagstiftningen.
Begränsningar i skyddet för den personliga integriteten får i allmänhet göras för att tillgodose vissa angivna ändamål, som t.ex. att förebygga eller beivra brott. Begränsningar ska då göras i författning och vara proportionerliga i förhållande till de ändamål som föranleder dem.
Av regeringsformen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes förhållanden. Detta skydd får endast begränsas genom lag (2 kap. 6 § andra stycket och 20 § RF). I förarbetena till 2 kap. 6 § andra stycket RF anges att bestämmelsen inte ska innebära ett hinder mot sådan lagstiftning som behövs till skydd för viktiga samhällsintressen eller lagstiftning som utgör ett led i anpassningen av normerna till den fortgående samhällsutvecklingen, utan att det grundlagsskyddade området bör avgränsas på ett sådant sätt att det enbart omfattar de mest ingripande intrången.3
2 Se t.ex. prop. 2005/06:173Översyn av personuppgiftslagen, s. 15 och prop. 2009/10:80En
reformerad grundlag, s. 175.
3Prop. 2009/10:80, s. 171–185.
Sammantaget medför resultatet av vår kartläggning att vi bedömer att det finns ett behov av förbättrade rättsliga förutsättningar att lämna information till brottsbekämpande myndigheter. För att åstadkomma detta krävs för det första att de befintliga bestämmelserna blir enklare att tillämpa, eftersom kartläggningen har visat att vissa bestämmelser inte utnyttjas i den utsträckning lagstiftaren avsett. Inte sällan beror detta på att regelverket uppfattas som svårtillgängligt och att det finns en rädsla för att göra fel. För det andra har kartläggningen identifierat flera områden där de faktiska rättsliga förutsättningarna för informationsdelning behöver utökas. För att möta de behov som de brottsbekämpande myndigheterna har framfört krävs enligt vår mening inom vissa områden en förskjutning av balansen mellan en effektiv brottsbekämpning och motstående intressen, främst skyddet för enskildas personliga integritet. Detta är i linje med regeringens uttalande i kommittédirektiven om att det krävs mönsterbrytande åtgärder för att förebygga och bekämpa brottsligheten.
I kommittédirektiven uttalade regeringen också att vi ska ta ställning till hur det kan inrättas en huvudregel i sekretesslagstiftningen som innebär att de myndigheter och andra aktörer som omfattas av uppdraget ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott. Vi kommer mot den bakgrunden att överväga en sådan reglering för alla de aktörer som omfattas av direktiven.
Det bakomliggande syftet med ny reglering är att brottsbekämpande myndigheter ska få bättre förutsättningar att förebygga och bekämpa brott. I ett demokratiskt samhälle får det anses godtagbart att göra inskränkningar i den personliga integriteten i dessa syften. Det är dock viktigt med en balans mellan den personliga integriteten och andra intressen och, i den mån inskränkningar som görs innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF, att dessa aldrig går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som motiverar dem. Våra förslag omfattar i linje med detta sådana situationer där behovet av utökade möjligheter att utbyta information är konkret och särskilt angeläget. Det är mot denna bakgrund som vi nedan överväger utformning och omfattning av ny lagstiftning. En samlad integritetsanalys finns i kapitel 21.
7.2. En ny lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna
Vårt förslag: En ny lag med särskilda uppgiftsskyldigheter införs
för att förbättra och effektivisera uppgiftslämnandet från myndigheter och andra aktörer till de brottsbekämpande myndigheterna.
Lagen ska benämnas lag om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vi har övervägt olika rättsliga alternativ för att få till stånd en ny huvudregel som syftar till ökat uppgiftslämnande till de brottsbekämpande myndigheterna. Gemensamt för alternativen är att de under vissa förutsättningar innebär att sekretess eller annan tystnadsplikt får ge vika för de brottsbekämpande myndigheternas intresse av att få tillgång till information.
7.2.1. Generalklausulen bör inte ändras
För att undersöka om den lämpligaste regleringen är bestämmelser om uppgiftsskyldighet behöver andra möjliga vägar att uppnå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen undersökas. Ett alternativ som vi har övervägt är att göra ett tillägg till eller en ändring i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestämmelsen innehåller den s.k. generalklausulen som innebär att en sekretessbelagd uppgift kan lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.
Bestämmelsen är subsidiär till ett antal andra bestämmelser i 10 kap. OSL och avsedd att motverka att oförutsedda hinder uppstår i myndigheternas verksamhet som inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Syftet med bestämmelsen är att sekretesslagstiftningen inte ska hindra myndigheter från att utbyta uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.4 Ett antal sekretessbestämmelser är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde, bl.a. bryter bestämmelsen inte sekretess inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten (10 kap. 27 § andra stycket OSL).
4Prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 89.
En myndighet kan på eget initiativ med stöd av bestämmelsen lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet. Det krävs inte någon uttrycklig begäran om utlämnande från den mottagande myndigheten. När den utlämnande myndigheten prövar om en uppgift ska lämnas gör myndigheten en intresseavvägning där hänsyn bl.a. tas till om uppgiften är skyddad hos den mottagande myndigheten.
Utgångspunkten är att rutinmässigt utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess ska regleras särskilt i författning.5 Justitieombudsmannen, JO, har i ett antal beslut uttalat att ett uppgiftslämnande med stöd av generalklausulen inte får ske rutinmässigt utan att det föregås av en verklig intresseavvägning i det enskilda fallet i enlighet med rekvisiten i bestämmelsen (se t.ex. JO 2013/14 s. 230).
Lagstiftaren har i ett antal lagstiftningsärenden bedömt att ett omfattande utbyte av uppgifter inte är lämpligt endast med stöd av generalklausulen. I de fallen har det i stället lagts fram förslag om särskilda sekretessbrytande bestämmelser eller bestämmelser om uppgiftsskyldigheter som bryter sekretessen med tillämpning av 10 kap. 28 § OSL.6
När utökade möjligheter att utbyta information mellan myndigheter undersökts i andra lagstiftningsärenden har en utvidgning av generalklausulen i vissa fall övervägts, men avfärdats. I propositionen till lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, LUS, uttrycktes följande om möjligheten att utvidga generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.
Nackdelen är att det skulle kunna få effekter som inte kan förutses och inte heller nödvändigtvis eftersträvas. Generalklausulen tillämpas i dag på en rad skilda områden och i många olika situationer där myndigheter utbyter uppgifter med varandra. Det skulle enligt regeringens bedömning vara olyckligt om ett tydliggörande i fråga om uppgiftsutbytet inom ramen för det nu aktuella slaget av samverkan skulle påverka praxis och tillämpning inom helt andra områden.7
En fördel med att utvidga generalklausulens tillämpningsområde är dock att genom endast en ändring skapa ett brett rättsligt stöd för uppgiftslämnande mellan, och inom, myndigheter. En sådan ändring
5Prop. 1979/80:2 Del A, s. 327, prop. 2019/20:123Ett effektivare informationsutbyte mellan
polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism, s. 16 och prop. 2021/22:127Bättre tillgång till finansiell information i brottsbekämpningen, s. 40.
6 Se bl.a. prop. 2015/16:65Utlänningsdatalag, s. 94, och prop. 2016/17:58Uppgifter på individ-
nivå i arbetsgivardeklarationen, s. 126.
7Prop. 2015/16:167Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, s. 23.
skulle ge myndigheter stora möjligheter att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Vårt uppdrag är dock avgränsat till att förbättra möjligheterna att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna, dvs. en mycket begränsad del av generalklausulens tillämpningsområde. Likt bedömningen som gjordes i förarbetena till lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet anser vi att en ändring av generalklausulen skulle få svåröverskådliga effekter som går utöver omfattningen av vårt uppdrag. Vårt uppdrag innebär vidare att förbättra ett informationsflöde som sannolikt i vissa delar kommer att bestå av rutinmässigt utbyte av stora mängder uppgifter mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och andra aktörer. Dessa förutsättningar talar mot att föreslå en ändring av generalklausulen och i stället för att reglera ett sådant informationsflöde särskilt i offentlighets- och sekretesslagen eller i annan författning. Vi har därför bedömt att det inte är lämpligt att inom ramen för vår utredning tillgodose brottsbekämpningens behov genom att föreslå en ändring av generalklausulen.
7.2.2. En ny generalklausul för brottsbekämpningen …
Ett annat alternativ till uppgiftsskyldigheter som bör undersökas är att föreslå en ny generell sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. OSL, en generalklausul för brottsbekämpningen, fristående från 10 kap. 27 § OSL. Utöver generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL innehåller kapitlet även ett antal andra sekretessbrytande bestämmelser. Att införa en ny bestämmelse i 10 kap. OSL skulle bidra till en sammanhållen reglering. För de tillämpande myndigheterna skulle alternativet sannolikt bidra till ett mer lättöverskådligt regelverk. En sådan lösning får också anses innebära en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen när det gäller utlämnande av information till de brottsbekämpande myndigheterna.
I departementspromemorian Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13) föreslås bl.a. en generell sekretessbrytande bestämmelse som ger myndigheter en möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet, om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. En placering av den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. OSL är, enligt promemorian, lämplig eftersom bestäm-
melsen uttrycker att ett utlämnande får ske. Likt vårt resonemang ovan framhålls även att en sådan placering skulle bidra till en sammanhållen reglering av de bestämmelser som myndigheter har att förhålla sig till.8 I promemorian föreslås därför att bestämmelsen bör införas som en ny bestämmelse i 10 kap. 15 a § OSL. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Vi kan konstatera att det finns flera fördelar med en generalklausul för brottsbekämpningen. En sådan lösning skulle utgöra en ny huvudregel på området och sannolikt medföra en väsentlig förändring när det gäller informationsdelning för brottsbekämpande ändamål. En ny generalklausul för brottsbekämpningen kan alltså enligt vår mening – till skillnad från alternativet att ändra 10 kap. 27 § OSL – inte avfärdas redan innan en jämförelse har gjorts med andra möjliga lagtekniska lösningar. Vi kommer därför i nästa avsnitt att väga detta alternativ mot det alternativ som enligt kommittédirektiven ska tjäna som utgångspunkt, nämligen bestämmelser om uppgiftsskyldigheter.
7.2.3 … eller särskilda uppgiftsskyldigheter till förmån för brottsbekämpande myndigheter?
En ny huvudregel i sekretesslagstiftningen i fråga om informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter kan också åstadkommas genom en eller flera uppgiftsskyldigheter som bryter sekretess enligt 10 kap. 28 § OSL. Av bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En uppgiftsskyldighet behöver inte formuleras med avsikt att omfatta uppgifter som skyddas av sekretess. För att en uppgiftsskyldighet ska bryta sekretess med stöd av 10 kap. 28 § OSL krävs det dock att bestämmelsen uppfyller vissa krav på konkretion. En uppgiftsskyldighet bör därför ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information.9
Det finns flera exempel på befintlig lagstiftning som särskilt reglerar uppgiftsskyldigheter som bryter sekretess mellan myndigheter.
8Ds 2022:13, s. 123–124. 9Prop. 1979/80:2 Del A, s. 322.
En sådan är lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, FUT. Lagen innehåller en skyldighet för vissa myndigheter att underrätta en utbetalande myndighet om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp (3 §).
En annan lag som vi återkommit till flera gånger både under vårt arbete och i betänkandet är lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Den lagen reglerar möjligheten för vissa myndigheter att utbyta information inom särskilt beslutad samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. I den till lagen hörande förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet framgår vilka myndigheter som kan ingå i en sådan samverkan. Flera av de myndigheter som finns uppräknade i förordningen har varit representerade i vår expertgrupp. Dessa myndigheter har lyft fram lagen som ett positivt exempel på informationsutbyte över myndighetsgränserna som många gånger fungerar väl.
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har föreslagit en utvidgning av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet eller en generell författningsreglerad uppgiftsskyldighet.
I Brå 2021:2 beskriver Brå att en anledning till att befintlig lagstiftning inte tillämpas fullt ut är att bestämmelserna i 10 kap. OSL innehåller ett antal rekvisit som kräver svåra juridiska bedömningar. Gemensamt för flera av de önskemål som aktörerna fört fram till Brå är att de vill ha rättsliga lösningar som i praktiken innebär att det inte behövs särskilda bedömningar.10 Liknande synpunkter har lämnats till utredningen från både de brottsbekämpande myndigheterna och de som vi identifierat som informationsinnehavare.
En fördel med en uppgiftsskyldighet som bryter sekretess med stöd av 10 kap. 28 § OSL som har förts fram till utredningen är att det skulle bidra till att förenkla utlämnandet för den tjänsteman som ska pröva ett utlämnande. En uppgiftsskyldighet kan utformas på så sätt att den tjänsteman som prövar frågan inte behöver avgöra om en uppgift t.ex. rör misstanke om ett visst brott, vilken svårighetsgrad
10 Brå 2021:2, s. 82.
det brottet har eller om ett utlämnande kan antas förebygga brott. Genom vår kartläggning har det framkommit att för tjänstemän framstår en skyldighet att lämna ut uppgifter ofta som lättare att tillämpa än t.ex. en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Det har inte gått att klarlägga varför det uppfattas så, men möjligen kan det bero på att en skyldighet uppfattas som mer handlingsdirigerande.
En skyldighet att lämna ut uppgifter skulle därför sannolikt minska rädslan för att göra fel och därigenom bidra till ett utökat utlämnande av uppgifter. Behovet av en mer lättillämpad rättslig reglering talar starkt för att föreslå uppgiftsskyldigheter i stället för ytterligare sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL.
En uppgiftsskyldighet har vidare den fördelen att den kan utformas som en skyldighet att lämna uppgifter på begäran eller utan föregående begäran. Den kan också ta sikte på både offentliga uppgifter och uppgifter som skyddas av sekretess i offentlig verksamhet eller tystnadsplikt i enskild verksamhet. Om en uppgiftsskyldighet utformas som en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna uppgifter på eget initiativ skulle det sannolikt bidra till att relevanta aktörer i betydligt större utsträckning än i dag skulle dela med sig av uppgifter som är av betydelse för en brottsbekämpande myndighet, även utan att uppgifterna begärs ut. Ett sådant skifte i informationsflödet har efterfrågats av de brottsbekämpande myndigheterna. I dag utgår samverkan och utbyte av uppgifter i stor utsträckning från att brottsbekämpningen begär ut uppgifter från myndigheter eller andra. Detta uppfattas som problematiskt av brottsbekämpningen eftersom andra aktörer antas förfoga över information som kan vara viktig för att förebygga och bekämpa brott utan att de brottsbekämpande myndigheterna har kännedom om vilken information som faktiskt finns tillgänglig.
Det som i viss mån talar mot att införa en uppgiftsskyldighet är att det kan ge mindre utrymme att vid en intresseavvägning beakta omständigheter i det enskilda fallet som talar mot att lämna ut en uppgift. Det skulle i sin tur kunna få negativa effekter för bl.a. skyddet för den personliga integriteten. En uppgiftsskyldighet kan dock förenas med undantag – en ventil – som ger utrymme att avstå från att lämna ut uppgifter om t.ex. det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda väger tyngre. En sådan intresseavvägning finns bl.a. i lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organi-
serad brottslighet (2 § andra stycket) och lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet (9 §).
En annan väsentlig fördel med en bestämmelse om uppgiftsskyldighet är att den kan utformas på så sätt att den omfattar även enskilda aktörer. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet kan bryta sådan tystnadsplikt som gäller i enskild verksamhet. Offentlighets- och sekretesslagen reglerar sekretess i det allmännas verksamhet och omfattar som huvudregel inte enskilda verksamheter. När det gäller tystnadsplikt i sådan enskild verksamhet som också kan ha en offentlig huvudman (exempelvis hälso- och sjukvård) ger emellertid bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen ledning om tystnadspliktens omfattning.11 Men att avgöra tystnadspliktens omfattning utifrån först bestämmelserna i den för verksamheten direkt tillämpliga lagstiftningen och därefter genom en tolkning av relevanta sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen framstår enligt vår mening inte som en god ordning. Det medför i stället ytterligare ett lager av ställningstaganden som måste göras vid ett utlämnande. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet, som är direkt tilllämplig i den privata verksamheten, är enligt vår mening avsevärt enklare att tillämpa för den tjänsteman som har att pröva frågan. Mot bakgrund av att resultatet av vår kartläggning indikerar att den upplevda komplexiteten i regelverket, och den därmed sammanhängande rädslan att göra fel, bidrar till ett underutnyttjande av de befintliga möjligheterna till informationsdelning bör en sådan förändring kunna få ett stort genomslag.
Fördelarna med att reglera ett utökat uppgiftslämnande genom uppgiftsskyldigheter i en särskild lag överväger de nackdelar som vi pekat på ovan. Vi anser att det är lämpligare att som utgångspunkt föreslå uppgiftsskyldigheter som bryter sekretess och tystnadsplikt än att föreslå ytterligare sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL. Särskilt behovet av en förenklad lagstiftning väger tungt i vår bedömning. En lagstiftning med färre komplicerade rekvisit talar för att bestämmelserna kommer att tillämpas i praktiken och faktiskt bidra till ett ökat uppgiftslämnande till de brottsbekämpande myndigheterna. Den bedömningen är också i linje med hur vårt uppdrag uttrycks i tilläggsdirektiven.
11Prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m., s. 82 och 93, och prop. 2017/18:147
Ny djurskyddslag, s. 285.
En huvudregel för sekretesslagstiftningen bör genomföras med uppgiftsskyldigheter. Det innebär dock inte att vi är begränsade till att föreslå en uppgiftsskyldighet som ska möta det behov som brottsbekämpningen redogjort för. Vi kommer nedan att överväga ett antal bestämmelser för att möta de särskilda behov som finns inom olika sektorer i samhället. I den mån vi bedömer att det inte är lämpligt att en viss informationsinnehavare omfattas av en uppgiftsskyldighet återkommer vi till det.
7.2.4. Uppgiftsskyldigheter i befintlig eller ny författning?
Frågan är därefter om uppgiftsskyldigheterna bör placeras i befintlig lagstiftning eller i en ny särskild lag? En möjlig väg är att överväga en utvidgning av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Som vi nämnt tidigare har det under utredningen föreslagits att göra lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet generellt tillämplig eller i vart fall tillämplig i större utsträckning än i dag. Vi är dock av uppfattningen att de behov som har framkommit i vår kartläggning talar för att föreslå mer generella uppgiftsskyldigheter som inte bör vara begränsade till de rekvisit som följer av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, dvs. att det ska vara brottslighet av allvarlig eller omfattande karaktär alternativt bedrivas i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Det informationsflöde vi vill uppnå bör inte heller vara beroende av en särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter. Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är därtill enbart tillämplig på informationsutbyte på underrättelsestadiet. Visserligen har de brottsbekämpande myndigheterna särskilt framhållit betydelsen av bättre möjligheter till informationsdelning på underrättelsestadiet. Men det finns stora behov av förbättrad tillgång till information även i samband med utredning och lagföring av brott. Lagens nuvarande konstruktion lämpar sig därför inte för att tillgodose de behov som vi har identifierat. Att genomföra ändringar i den utsträckning som krävs för att möta brottsbekämpningens behov medför enligt vår bedömning för stora ingrepp i lagens syfte och struktur. Omfattande ändringar skulle sannolikt påverka det myndighetsgemensamma arbetet som utvecklats under den tid lagen varit i kraft negativt. Med tanke
på att många myndigheter har lyft fram lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet som ett värdefullt verktyg framstår det inte som en lämplig lösning att göra genomgripande förändringar av den lagen.
Att föreslå en helt ny lag kan uppfattas bidra till ett än mer svåröverskådligt regelverk. Vi är dock av uppfattningen att de fördelar som vi har redogjort för ovan överväger den nackdelen. Vi föreslår därför en ny lag med skyldigheter att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Det kan avslutningsvis nämnas att vi också har övervägt att föreslå ändringar i de författningar som gäller för myndigheter och enskilda verksamheter, t.ex. i registerlagar eller instruktioner. Eftersom vi nedan kommer att föreslå att ett antal myndigheter och andra aktörer ska omfattas av lagen anser vi att det blir ett alltför svåröverskådligt tillvägagångssätt att föreslå ändringar i andra författningar som de respektive aktörerna tillämpar. Sådana ändringar skulle inte heller vara i linje med regeringens tilläggsdirektiv.
7.3. Utformningen av lagen
7.3.1. Inledning
Den nya lagen ska kunna användas för rutinmässigt utlämnande av information till de brottsbekämpande myndigheterna. Ett utlämnande av uppgifter ska inte vara beroende av något särskilt beslut om samverkan. I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden kring lagens generella utformning, framför allt de inledande bestämmelserna som sätter ramen för lagens tillämpningsområde. Vi återkommer i särskilda kapitel till hur varje uppgiftsskyldighet ska utformas och om det i något fall är olämpligt att föreslå en uppgiftsskyldighet för aktören i fråga.
I avvägningen mellan skyddet för den personliga integriteten och behovet av effektivitet i brottsbekämpningen är det viktigt att säkerställa att bestämmelserna i lagen inte går längre än vad som är motiverat och att skyddet för vissa uppgifter upprätthålls i situationer där ett utlämnande kan framstå som olämpligt eller där tillämpning av lagen skulle framstå som stötande.
7.3.2. Brottsbekämpande myndigheters brottsbekämpande verksamhet
Vårt förslag: Med brottsbekämpande myndigheter avses i lagen
Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.
Med brottsbekämpande verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott.
Brottsbekämpande myndigheter
Den nya lagen ska omfatta utlämnande av uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Med brottsbekämpande myndigheter avses enligt kommittédirektiven Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Vi ser ingen anledning att definiera begreppet på något annat sätt vid tillämpningen av den nya lagen. Det ska framgå i en särskild bestämmelse att dessa myndigheter avses när begreppet brottsbekämpande myndigheter används i den nya lagen.
Brottsbekämpande verksamhet
Av kommittédirektiven framgår att syftet med uppdraget är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet. Med begreppet brottsbekämpning avses enligt direktiven åtgärder för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott samt verkställa straffrättsliga påföljder. Definitionen i direktiven kan jämföras med brottsdatalagens (2018:1177) tillämpningsområde. Brottsdatalagen gäller enligt 2 § vid behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga
påföljder. Lagen gäller också vid behandling av personuppgifter som en behörig myndighet utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
Flera brottsbekämpande myndigheter arbetar med att förebygga,
förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. vad som i svensk rätt
benämns som underrättelseverksamhet. Med underrättelseverksamhet menas arbete med insamling, bearbetning och analys av information som allmänt syftar till att förhindra förestående brott eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts.12
Polismyndigheten redogör för begreppen i Polismyndighetens hand-
bok för underrättelseverksamhet – verksamhet, process och begrepp:
- Förebygga innebär undersökningar som vidtas i syfte att motverka eller försvåra att viss brottslig verksamhet kan genomföras. Åtgärderna sker i ett längre tidsperspektiv och är inriktade på förutsättningarna för att genomföra brottslig verksamhet och konkreta brott. Beslutsunderlag stödjer situationella brottsbekämpande åtgärder eller tillför kunskap om brottsligheten i policyfrågor.
- Förhindra innebär undersökningar som vidtas i syfte att undanröja eller avvärja att viss brottslig verksamhet kan genomföras. Åtgärderna sker i ett medellångt till kortare tidsperspektiv och är inriktade på att påverka genomförandet av ett brottsprojekt och att begränsa de skadliga effekterna av den brottsliga verksamheten.
- Upptäcka innebär undersökning som vidtas i syfte att identifiera tidigare okända förhållanden, individer och aktiviteter inom en viss brottslig verksamhet eller tidigare okänd brottslig verksamhet. Åtgärderna genomförs inom alla tidsperspektiv och är inriktade på att avslöja kända och okända former av hur brottslig verksamhet genomförs.13
Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är tillämplig på särskilt beslutad samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (1 §). Det framgår inte uttryckligen av ordalydelsen att lagen är tillämplig på underrättelseverksamhet men som vi redovisade ovan framgår det i förarbetena
12Prop. 2009/10:85Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, s. 318. 13Polismyndighetens handbok för underrättelseverksamhet – verksamhet, process och begrepp, PM 2021:17, Saknr 493, s. 8 f.
att begreppen vanligtvis används för att beskriva den verksamhet som bedrivs innan en misstanke om ett konkret brott uppkommit, ofta benämnd underrättelseverksamhet. Ordalydelsen i 1 § LUS innebär således att det ska vara fråga om särskilt beslutad samverkan på underrättelsestadiet. Brottsbekämpande verksamhet som inte direkt kan knytas till en konkret brottsutredning omfattas alltså av lagen. Däremot omfattas inte samverkan som avser att utreda och lagföra brott.14
Under vår kartläggning har flera av de brottsbekämpande myndigheterna uttryckt att behovet av förbättrade möjligheter att utbyta information är störst på underrättelsestadiet, särskilt i de fall myndigheterna bedriver underrättelseverksamhet som faller utanför lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Det kan röra informationsutbyte med myndigheter och andra aktörer som inte omfattas av lagen eller när förutsättningarna för samverkan inte är uppfyllda, t.ex. när den misstänkta brottsliga verksamheten inte bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer.
Polismyndigheten har uppgett att information oftast är svårare att få tillgång till i det inledande skedet innan en förundersökning har inletts. Uppgifter som Polismyndigheten då kan vara i behov av är t.ex. var en person bor, var personens släktingar bor, vilka andra sociala kontakter personen har och vilka fordon personen använder samt uppgifter om ekonomi.
Säkerhetspolisen har beskrivit att myndigheten har störst behov av information på underrättelsestadiet för att få kännedom om brott som planeras. I det skedet finns inte lika mycket information att tillgå och det kan vara svårare för den utlämnande myndigheten att se Säkerhetspolisens behov av informationen, jämfört med när ett känt brott redan har begåtts. Säkerhetspolisen uppfattar det som problematiskt att det i vissa fall krävs att den utlämnande myndigheten, enligt dagens lagstiftning, dessutom ofta behöver bedöma rubricering och straffvärde för att kunna lämna ut uppgiften.
Ett annat hinder i underrättelsearbetet som Kustbevakningen har lyft är att den verksamheten inte är lika tydligt reglerad. Eftersom underrättelsearbete till stor del handlar om informationsutbyte leder det till att även möjligheten till informationsutbyte blir otydlig. En
förtydligad lagstiftning, menar Kustbevakningen, skulle sannolikt innebära stora vinster för brottsbekämpningen.
Behovet av att i större utsträckning få tillgång till information från myndigheter och andra aktörer i samhället finns i alla delar av rättskedjan. Behovet är särskilt starkt på underrättelsestadiet. Lagen ska därför vara tillämplig på den verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.
Det har också framkommit behov av bättre förutsättningar att få tillgång till information inom ramen för en förundersökning. Polismyndigheten har beskrivit att det även under en pågående förundersökning kan vara svårt att få tillgång till information liknande den som efterfrågas på underrättelsestadiet. Det kan t.ex. handla om information om vem en person har kontakt med, släktförhållanden, aktuell arbetsplats och kontakter med hälso- och sjukvården. Det kan även röra information som behövs för att kunna kartlägga hur en person har rört sig, vilket uppgifter t.ex. från banker och övervakningskameror kan bidra till.
Vid informationsutlämnande inom ramen för förundersökningar om mindre allvarlig brottslighet beskriver flera av de brottsbekämpande myndigheterna att utformningen av bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL utgör ett hinder. Bestämmelsen bryter sekretess för uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Om förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda kan uppgifter lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Bestämmelsen upplevs som problematisk dels eftersom informationsutbyte vid utredningar om bötesbrott faller utanför tillämpningsområdet, dels eftersom ordalydelsen kräver komplicerade bedömningar av vilken påföljd som det misstänkta brottet kan antas föranleda. Vid Skatteverkets skattebrottsenhet kan dessa hinder uppstå t.ex. i samband med en förundersökning om folkbokföringsbrott av normalgraden eftersom det brottet inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. I en sådan situation är Skatteverket hänvisad till att begära ut uppgifter med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Uppenbarhetsrekvisitet i bestämmelsen innebär då i många fall ett hinder mot utlämnande. Rekvisitet ställer i vissa fall höga krav på detaljeringsgraden av begäran för att den utlämnande
myndigheten ska kunna göra intresseavvägningen i bestämmelsen. En detaljerad begäran kan i sin tur motverka eller skada syftet med myndighetens planerade åtgärder.
Offentlighets- och sekretesslagens komplicerade rekvisit ställer höga krav på tjänstemän både hos begärande och utlämnande myndighet vid informationsutbyte i en förundersökning (jfr 10 kap. 24 § OSL). Som vi tidigare berört bidrar nuvarande lagstiftning till en osäkerhet hos den enskilde tjänstemannen som kan resultera i att han eller hon tar det säkra före det osäkra och inte lämnar ut information. Tullverket beskriver att problemen med att få ut information i förundersökningar tar tid och kraft från verksamheten och riskerar att leda till att utredarna inte får del av nödvändig information. Svårigheterna kan leda till att ärenden inte blir så välutredda som de hade kunnat bli.
Det finns således också ett stort behov av ett förenklat sätt att få tillgång till uppgifter när en konkret brottsmisstanke uppstått och en förundersökning har inletts. Vi anser därför att lagen även ska vara tillämplig på brottsbekämpande myndigheters arbete med att utreda
och lagföra brott.
Sammanfattningsvis anser vi att lagen ska vara tillämplig på sådan verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott. I lagen använder vi begreppet brottsbekämpande verksamhet som samlingsbegrepp för all den verksamheten och för att fastställa lagens tillämpningsområde. Även den brottsförebyggande verksamheten är alltså en del av begreppet. För att undvika oklarheter ska begreppet brottsbekämpande verksamhet definieras i en av de inledande bestämmelserna i lagen.
Även verkställighet av straffrättslig påföljd nämns i direktiven som en del av begreppet brottsbekämpning. Några sådana behov har dock inte identifierats av utredningen och de brottsbekämpande myndigheterna under kartläggningsarbetet. Det finns därför inte skäl att låta lagen omfatta uppgifter som behövs för verkställighet av straffrättsliga påföljder. Lagen omfattar inte heller verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller sådan kontrollverksamhet som brottsbekämpande myndigheter i vissa fall bedriver.
7.3.3. Utlämnande på begäran och utan föregående begäran
Vår bedömning: En skyldighet att lämna ut uppgifter enligt den
nya lagen ska gälla både när en brottsbekämpande myndighet begär ut en uppgift och utan en föregående begäran.
En uppgiftsskyldighet kan utformas antingen som ett utlämnande som ska ske på begäran eller oberoende av om någon begäran har framställts. Den senare utformningen innebär i praktiken att uppgifter kan lämnas både på begäran och utan föregående begäran, men i det fallet utgör inte en begäran en nödvändig förutsättning för utlämnande.
Som framgått tidigare i avsnittet har de brottsbekämpande myndigheterna framför allt efterfrågat ett informationsflöde som i större utsträckning omfattar uppgiftslämnande på eget initiativ till brottsbekämpningen. Säkerhetspolisen har t.ex. uttryckt att målbilden bör vara ett regelverk som är tydligt och i större omfattning än i dag uppmuntrar till att lämna information, även på eget initiativ. Ett utlämnande utan föregående begäran är också mer i linje med vårt uppdrag i tilläggsdirektiven: att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen.
En risk med att uppgifter lämnas utan föregående begäran är att även onödig och för brottsbekämpningen ointressant information lämnas till de brottsbekämpande myndigheterna. Det skulle kunna strida mot principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 c och skäl 39 EU:s dataskyddsförordning15 samt artikel 6.1 c dataskyddsdirektivet.16De begränsningar vi föreslår av lagens tillämpningsområde, och i bestämmelserna om skyldighet att lämna ut uppgifter, säkerställer enligt vår mening i stor utsträckning att onödig information inte överförs. Lagen är avgränsad till uppgifter som lämnas till en brottsbekämpande myndighet och uppgiften ska antas behövas i den myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Uppgiftslämnandet begränsas även genom att vissa uppgifter undantas från lagens tillämpningsområde och att den
15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 16 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.
utlämnande myndigheten (eller enskilda verksamheten) ska göra en intresseavvägning när den lämnar ut information med stöd av lagen (se nedan avsnitten 7.3.6 och 7.3.7).
För att åstadkomma sådana mönsterbrytande åtgärder som regeringen efterfrågar krävs enligt vår mening att uppgifter i större utsträckning än i dag lämnas på eget initiativ till de brottsbekämpande myndigheterna. Som utgångspunkt bör därför skyldigheter att lämna ut uppgifter enligt den nya lagen inträda även utan föregående begäran, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Men det kan inte uteslutas att det finns situationer där det är lämpligare att uppgifter lämnas ut först efter en begäran. Vi återkommer till den frågan i anslutning till motiveringen av respektive bestämmelse.
Flera myndigheter som vi har varit i kontakt med under utredningens arbete har berört frågan om huruvida en uppgiftsskyldighet utan föregående begäran i praktiken innebär att myndigheten ska upprätta nya system och arbetssätt för att upptäcka brottslig verksamhet och lämna ut sådana uppgifter till brottsbekämpningen. Några sådana krav följer inte av den nya lagen. En uppgiftsskyldighet på eget initiativ är framför allt tänkt att underlätta de situationer när en handläggare i sitt vanliga arbete uppmärksammar misstänkt brottslig verksamhet, nya brottsupplägg eller andra indikationer på oegentligheter som tyder på brottslig verksamhet. En skyldighet att lämna uppgifter på eget initiativ innebär alltså inte att den berörda myndigheten får ett brottsbekämpande uppdrag.
7.3.4. Uppgifter ska behövas i den brottsbekämpande verksamheten
Vårt förslag: En uppgift som lämnas ut på begäran ska behövas i
en brottsbekämpande myndighets brottsbekämpande verksamhet. En uppgift ska lämnas ut utan en föregående begäran först om uppgiften kan antas behövas i brottsbekämpande verksamhet.
EU:s dataskyddsförordning ställer krav på att rättsliga grunder för personuppgiftsbehandling ska vara tydliga, precisa, förutsebara och proportionerliga (artikel 6.3 och skäl 41). Dessa krav ska ses från den registrerades perspektiv. Integritetsskyddsmyndigheten utvecklar i
Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete följande angående
utformningen av rättsliga grunder.
Det måste alltid göras en bedömning av personuppgiftsbehandlingens och verksamhetens karaktär för att avgöra hur stor grad av tydlighet och precision som krävs. Ett mer kännbart intrång kräver en mer preciserad rättslig grund, medan personuppgiftsbehandling med lägre integritetsrisker kan ske med stöd av en mer allmänt hållen rättslig grund. Det är viktigt att göra en helhetsbedömning av den rättsliga grunden och se samspelet med verksamhetsregleringen när behovet av kompletterande dataskyddsreglering bedöms.17
Som framgått av vår kartläggning är den information som de brottsbekämpande myndigheterna behöver av vitt skild karaktär. Vilka uppgifter som behövs beror på vilket brott som utreds, vilken spaning som pågår, vilket skede som underrättelsearbetet eller utredningen är i etc. Det är fråga om ett mycket stort spektrum av uppgifter. Att räkna upp vilka uppgifter det kan bli fråga om låter sig inte göras. Brottslighetens art och metoder har under senare år blivit allt mer komplexa. Personer inom kriminella nätverk kan begå våldsbrott samtidigt som de använder sig av komplicerade upplägg för penningtvätt och brott som riktar sig mot välfärdssystemen eller andra närliggande ersättningar.18 Det medför att det inom brottsbekämpningen snabbt kan uppstå nya behov av andra kategorier av uppgifter.
Det är inte heller givet att en uppräkning av uppgifter skulle bidra till att uppgiftslämnandet blir förutsägbart eftersom brottsligheten förändras över tid. Ett exempel är bedrägeribrotten. I dag begås bedrägerier ofta digitalt via internet eller telefon och kräver att brottsbekämpande myndigheter får tillgång t.ex. till kontoutdrag eller utdrag från konversationer på internet. Innan tillvägagångssätten blev alltmer digitala var brottsupplägget ett annat och krävde andra utredningsåtgärder och uppgifter. De uppgifter som brottsbekämpningen behöver i dag för att utreda ett visst brott kommer nödvändigtvis inte vara desamma om några år. En uppräkning av kategorier av uppgifter skulle därför inte heller av den anledningen bidra till en förutsägbar personuppgiftsbehandling över tid för den enskilde.
Trots den omfattande kartläggning som vi har gjort är det inte möjligt att redan i förväg närmare ange vilken typ av information som de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna få tillgång till. Att
17Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete, Integritetsmyndigheten, 2022, s. 21–22. 18 Dir. 2022:37, s. 2.
ange vissa kategorier av uppgifter i lagen riskerar att leda till att brottsuppläggen ändras och att lagen därför inte tillgodoser brottsbekämpningens behov, vilket i förlängningen kan leda till att lagen kommer att behöva ändras alltför ofta. Samtidigt är en tydlig avgränsning av lagen nödvändig av bl.a. integritets- och rättssäkerhetsskäl (jfr kraven som ställs i EU:s dataskyddsförordning och dataskyddsdirektivet).
Ett annat sätt att värna skyddet för den personliga integriteten är att begränsa uppgiftsskyldigheterna till att avse endast vissa närmare angivna brott. Vi kan här konstatera att de brottsbekämpande myndigheterna har ansvar över brottskataloger som omfattar ett mycket stort antal brott. En uppräkning eller hänvisning till myndigheternas brottskataloger skulle tynga lagen i alltför stor utsträckning och motverka syftet att skapa ett enkelt och överskådligt regelverk. Det framstår som mycket tveksamt om en sådan omfattande uppräkning skulle bidra till bättre förutsebarhet för den enskilde. Lagen riskerar i stället att bli klart mer svårtillgänglig, vilket påverkar förutsebarheten negativt. Dessutom skulle en uppräkning riskera att snabbt bli inaktuell.
Begränsningar som syftar till att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten och rättssäkerheten bör i det här sammanhanget lämpligen göras med andra medel än att ange brottskataloger eller vissa kategorier av uppgifter i lagen. Mot den bakgrunden föreslår vi nedan i avsnitten 7.3.6 och 7.3.7 ett antal undantag från lagens tilllämpningsområde och vissa andra begränsningar. Till exempel kommer lagen inte att omfatta uppgifter som skyddas av socialtjänstsekretess eller hälso- och sjukvårdssekretess.
En begränsning som genomgående ska ställas upp i lagen är att ett utlämnande av en uppgift måste vara kopplat till ett fastställt eller förväntat behov i den brottsbekämpande myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Ett sådant krav tillåter flexibilitet vid tillämpningen men innebär också en begränsning som minskar risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Kravet på att en uppgift ska behövas för att lämnas ut används redan i dag i den sekretessbrytande bestämmelsen i 21 kap. 4 a § OSL. Bestämmelsen reglerar visserligen uppgiftsutbyte mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, två myndigheter med närliggande uppdrag och god kännedom om varandras respektive verksamhet.
Ett alternativ till att uppgiften ska behövas i den brottsbekämpande verksamheten är att uppgiften ska anses nödvändig. Rekvisitet nödvändig signalerar enligt vår mening en hög tröskel för utlämnande.
Att bedöma om en uppgift är nödvändig i den mottagande myndighetens verksamhet är också en mer komplicerad bedömning än en bedömning av om en uppgift behövs. Det ska därför enligt vår mening vara tillräckligt för ett utlämnande att en uppgift kan kopplas till ett fastställt eller förväntat behov i en brottsbekämpande myndighets arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott. Avsikten med att använda begreppet behövs i stället för nödvändig är alltså att tröskeln för utlämnande inte ska bli för hög.
Det är den utlämnande aktören som ska pröva om förutsättningarna för utlämnande föreligger. Hur ska då en informationsinnehavare veta vilka uppgifter som behövs i en brottsbekämpande verksamhet?
Vid utlämnande på begäran av brottsbekämpningen är det den brottsbekämpande myndigheten som bedömer om en uppgift behövs i den brottsbekämpande verksamheten men det är den utlämnande verksamheten som närmare avgör vilka specifika uppgifter som brottsbekämpningen kan anses ha behov av och som därför ska lämnas ut.19Den utlämnande verksamheten kan således som regel utgå från att uppgifter som begärs ut behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Om någon oklarhet uppstår bör den utlämnande verksamheten samråda genom att efterfråga förtydligande från myndigheten som begärt uppgiften (jfr 8 § förvaltningslagen [2017:900]). Det finns inget hinder mot att en brottsbekämpande myndighet efter en första begäran återkommer och begär ut kompletterande uppgifter.
I samråd med flera av de myndigheter och andra som kommer att omfattas av lagen har det framkommit att även begreppet behövs kan vara ett svårt begrepp att tillämpa för anställda ute i verksamheterna. Vi har förståelse för synpunkten, men gör bedömningen att det är ett nödvändigt krav för att begränsa skyldigheternas räckvidd och värna skyddet för enskildas personliga integritet.
Det kan dock finnas anledning att nyansera rekvisitet beroende på vilken situation det är fråga om. Som vi har pekat på tidigare ska skyldighet att lämna ut uppgifter i vissa fall inträda både efter begäran och utan en sådan föregående begäran. Flera av de aktörer som vi har varit i kontakt med har uttryckt farhågor om att det kan bli svårt för den utlämnande tjänstemannen att bedöma om en uppgift
19 Jfr prop. 2005/06:54Utökad möjlighet för Säkerhetspolisen att inhämta information i verk-
samhet för personskydd, s. 14–15, och prop. 2019/20:186Ett förstärkt medarbetarskydd för polisanställda, s. 28.
behövs i brottsbekämpande verksamhet, i synnerhet när utlämnande ska ske utan en föregående begäran. Rekvisitet behövs uppfattas i det sammanhanget ställa krav på vissa efterforskningar, eller en god kännedom om den mottagande myndighetens verksamhet. Flera har därför föreslagit att det vid utlämnande på eget initiativ i stället bör vara ett lägre ställt krav. Tänkbara alternativ är t.ex. att det är sanno-
likt att uppgiften behövs eller att det kan antas att den behövs. Ett
sådant rekvisit skulle enligt vår mening medföra att det blir tydligare att det är den utlämnande aktören som har att göra bedömningen, och att det finns utrymme för en viss flexibilitet. Vår bedömning är att det troligen blir lättare att tillämpa för den utlämnande tjänstemannen.
En konsekvens av att utforma rekvisitet på det sättet är att det sannolikt innebär att något fler uppgifter omfattas av skyldigheten. Det kan också riskera att medföra att något fler uppgifter som visar sig inte behövas i brottsbekämpningen lämnas ut. Skillnaden i mängden utlämnade uppgifter vid en förväntad tillämpning av de respektive alternativa rekvisiten, sannolikt och kan antas, är svårbedömd. I båda fallen bör den utlämnande tjänstemannen behöva göra en bedömning av vilka uppgifter som typiskt sett kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. En viss skillnad i mängden utlämnade uppgifter kan enligt vår mening förutses, men skillnaden bör inte överdrivas.
Som vi tagit upp vid flera tillfällen förekommer det en osäkerhet avseende de befintliga reglernas tillämpning och en rädsla för att göra fel, vilket leder till att ett antal bestämmelser på området inte tillämpas i den utsträckning som lagstiftaren har avsett. Vi anser att det finns visst fog för farhågan att rekvisitet ”behövs”, vid utlämnande utan föregående begäran, emellanåt riskerar att leda till en sådan osäkerhet vid utlämnande som i förlängningen innebär att bestämmelsen inte utnyttjas fullt ut. Vår bedömning är mot den bakgrunden att utlämnande utan föregående begäran bör ske om det kan antas att uppgiften behövs i en brottsbekämpande myndighets brottsbekämpande verksamhet.
Ett par av de statliga myndigheter som vi har varit i kontakt med har ifrågasatt den utformning som vi föreslår. De menar att rekvisitet ”kan antas behövas” blir för vidsträckt i den meningen att det finns risk för att för mycket oväsentlig information lämnas över. Det skulle i så fall dels kunna strida mot den dataskyddsrättsliga principen om uppgiftsminimering, dels medföra en alltför stor administrativ börda både för den utlämnande och den brottsbekämpande myndigheten.
Vi vill mot den bakgrunden särskilt betona att uttrycket ”kan antas”, som också nämnts ovan, är avsett att signalera att bedömningen görs av den utlämnande aktören och medger en viss flexibilitet. Men givetvis måste det finnas en grad av konkretion. Det ska finnas någon form av konkret omständighet som medför att uppgiften kan antas behövas hos en brottsbekämpande myndighet. Enbart det förhållande att en person i en ansökan uppgett en annan adress än sin folkbokföringsadress är, för att ta ett exempel, naturligtvis inte tillräckligt för att det kan antas att omständigheten behövs hos Skatteverket för att utreda folkbokföringsbrott. Vi vill i sammanhanget återigen framhålla vikten av samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och de berörda informationsinnehavarna, särskilt i ett initialt skede av lagens tillämpning.
Ett förslag som vi har övervägt för att undvika överflödig informationsdelning är att utforma rekvisitet t.ex. som ”... om uppgiften av särskild anledning kan antas behövas ...” eller ”... om uppgiften av konkreta skäl kan antas behövas ...”. Vi anser dock att en sådan formulering skulle tynga lagtexten i onödan. Det måste anses ligga i sakens natur att det ska föreligga konkreta skäl för att uppgiften kan antas behövas i brottsbekämpande verksamhet.
När det sedan gäller farhågan om en för stor administrativ börda vill vi åter understryka att de som omfattas av de uppgiftsskyldigheter som vi föreslår inte samtidigt får något brottsbekämpande uppdrag. Vi föreslår alltså inga ändringar i instruktioner eller liknande till de berörda. Avsikten är inte att de myndigheter och andra som kommer att omfattas ska läsa inkommande handlingar m.m. i särskilt syfte att förebygga, upptäcka eller utreda brott. Det vi vill åstadkomma med en uppgiftsskyldighet utan föregående begäran är ett incitament och ett lagstöd att lämna uppgifter i de fall handläggare eller annan personal i det dagliga arbetet uppmärksammar någonting som kan utgöra brott eller brottsplaner eller andra sådana indikationer som vi har behandlat ovan.
Fråga har vidare uppkommit om ordet behövs i sammanhanget innebär en begränsning för de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att behandla personuppgifter. I 2 kap. 1 § första stycket brottsdatalagen finns nämligen ett krav på att personuppgifter endast får behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga på-
följder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I förarbetena till brottsdatalagen uttalas följande beträffande nödvändighetsrekvisitet:
Personuppgiftsbehandlingen ska vara nödvändig för att den behöriga myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter. Enligt Svenska Akademiens Ordbok betyder ordet ”nödvändig” att någonting absolut fordras eller inte kan underlåtas. I unionsrätten har kravet på nödvändighet inte samma strikta innebörd. Artikel 7 i 1995 års dataskyddsdirektiv har inte ansetts utgöra ett krav på att det ska vara omöjligt att fullgöra förpliktelsen eller utföra uppgiften utan att personuppgifter behandlas (Integritet – Offentlighet – Informationsteknik, SOU 1997:39, s. 359). Den slutsatsen får stöd av ett avgörande av EU-domstolen i vilket domstolen uttalar att en myndighets förande av ett centralt register över uppgifter som redan fanns i regionala register är nödvändigt om det bidrar till att effektivisera tillämpningen av relevanta bestämmelser (dom av den 16 december 2008, Huber, C-524/06). Domen bör kunna utgöra stöd även för tolkningen av det nya direktivet. Ordet ”nödvändig” bör därför tolkas som att det är fråga om något som behövs för att på ett effektivt sätt kunna utföra arbetsuppgiften.20
Vi instämmer i den bedömning av innebörden av ordet ”nödvändig” som gjordes i propositionen till brottsdatalagen och anser att kravet i den nya lagen på att uppgiften ska behövas – eller kan antas behövas – i brottsbekämpande verksamhet inte innebär någon begränsning i möjligheten att behandla uppgiften enligt brottsdatalagen.
7.3.5. Sekretesskyddet hos de brottsbekämpande myndigheterna
Vår bedömning: Det behövs inte någon ny sekretessbestämmelse
som skyddar uppgifter hos de mottagande myndigheterna.
När en myndighet lämnar över sekretessbelagd information till en annan myndighet följer som huvudregel sekretessen inte med till den mottagande myndigheten. I förarbetena till den numera upphävda sekretesslagen har detta främst motiverats med att behovet av sekretess inte enbart kan bestämmas med hänsyn till sekretessintresset. I stället måste behovet också vägas mot intresset av insyn i myndigheternas arbete, vilket kan skilja sig åt från myndighet till myndighet.21 Samma uppgift kan därför ha ett mer eller mindre starkt skydd
20Prop. 2017/18:232Brottsdatalag, s. 117. 21Prop. 1979/80:2 Del A, s. 75 f.
beroende på vilken myndighet som förvarar uppgiften, både när det gäller sekretessens omfattning och dess styrka.
Sekretess gäller endast hos den mottagande myndigheten om sekretess följer av en s.k. primär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten eller om det finns en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL). En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten (3 kap. 1 § OSL).
När den utlämnande aktören vid en sådan intresseavvägning som vi föreslår (se nedan och avsnitt 9.4) prövar om sekretessintresset talar mot att lämna ut en uppgift kan det få betydelse om uppgiften i fråga skyddas av sekretess hos den mottagande myndigheten. Uppgifter som kan delas med stöd av den föreslagna lagen ska användas i de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott. Som utgångspunkt kommer därför uppgifter som tas emot av de brottsbekämpande myndigheterna att omfattas av bestämmelser till skydd för de brottsbekämpande myndigheternas egen verksamhet, bl.a. skydd för förundersöknings- och underrättelseverksamhet enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL. Uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden omfattas som regel av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL hos de brottsbekämpande myndigheterna.
Vår bedömning är att merparten av de uppgifter som kommer att lämnas till de brottsbekämpande myndigheterna kommer att skyddas av sekretess, även om det kan förekomma situationer där sekretessskyddet skiljer sig åt i omfattning och styrka. Även de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kan behöva lämna för att få ta del av önskade uppgifter bör ”hänföra sig” till brottsbekämpande verksamhet enligt 18 kap. 1–2 §§ OSL. Sekretessbestämmelserna är även tillämpliga när en uppgift lämnas ut till en myndighet som inte har brottsbekämpande uppgifter. Även i det fall en brottsbekämpande myndighet lämnar vidare uppgifter som den mottagit med stöd av den nya lagen kommer uppgifter att skyddas av sekretess enligt de nämnda bestämmelserna hos den mottagande myndigheten. Vi bedömer därför att det inte finns något behov av att föreslå nya sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen eller för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden med anledning den föreslagna lagen.
7.3.6. Begränsningar i lagens tillämpningsområde
Våra förslag: Skyldigheterna för vissa statliga myndigheter, kom-
muner och regioner och skolan att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna ska inte tillämpas på uppgifter som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 §, 25 kap. 1–8 och 15 §§, 26 kap. 1–6 §§ och 40 kap. 2 och 5 §§ OSL.
Detsamma gäller för uppgift som omfattas av tystnadsplikt inom hälso- och sjukvården.
Undantagen gäller inte för den särskilda uppgiftsskyldighet avseende kontaktuppgifter.
Under vår kartläggning har, som framgått tidigare, ett antal myndigheter förklarat att samverkan med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är effektiv och fungerar väl. De uppgiftsskyldigheter som vi föreslår kommer i vissa situationer att överlappa sådan uppgiftsskyldighet som följer av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet eller uppgiftsskyldigheter som följer av annan lagstiftning. Vi ser ingen motsättning i att flera bestämmelser om uppgiftsskyldigheter kan vara tillämpliga samtidigt. Lagens förhållande till andra uppgiftsskyldigheter bör därför inte särskilt regleras (se även avsnitt 7.4).
Frågan är därefter om vissa särskilt skyddsvärda uppgifter ska vara undantagna från lagens tillämpningsområde, och i så fall vilka. I detta avseende kan ledning dras från hur lagstiftaren valt att avgränsa generalklausulens tillämpningsområde. Generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL har ett brett tillämpningsområde. Lagstiftaren har dock valt att undanta uppgifter som omfattas av vissa sekretessbestämmelser, t.ex. viss sekretess inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, från dess tillämpningsområde.22 I andra stycket framgår att följande bestämmelser är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde:
- sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (2013:794) om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa (24 kap. 2 a § OSL),
- statistiksekretess (24 kap. 8 § OSL),
22 Den generella sekretessbrytande bestämmelsen som föreslås i Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13) har avgränsats på samma sätt som generalklausulen, se s. 122–123.
- hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 1–8 §§ OSL),
- socialtjänstsekretess (26 kap. 1–6 §§ OSL),
- sekretess hos tillståndsmyndighet inom postområdet m.m. (29 kap.
1 och 2 §§ OSL),
- sekretess inom Riksbankens och Riksgäldskontorets verksamhet och myndigheternas uppdragsverksamhet för enskilds räkning (31 kap. 1 § första stycket, 2 och 12 §§ OSL),
- sekretess hos Barnombudsmannen (33 kap. 2 § OSL),
- sekretess hos Institutet för mänskliga rättigheter (33 kap.
- sekretess i medlingsärenden hos domstol m.fl. (36 kap.
3 § OSL),
- sekretess i notarius publicus verksamhet (40 kap. 2 § OSL), och
- sekretess i samband med lagring och teknisk bearbetning av uppgifter för annans räkning (40 kap. 5 § OSL).
De uppgiftsskyldigheter som vi överväger för vissa statliga myndigheter, kommuner och regioner och skolan, innebär att det finns skäl att undanta vissa sekretesskyddade uppgifter, men långt ifrån alla de bestämmelser som undantas i generalklausulen aktualiseras här. Med utgångspunkt i uppräkningen i generalklausulen är vår bedömning att sekretess enligt 24 kap. 2 a § OSL, vilken främst utgör grund för sekretess inom universitet och högskolor för vissa register om forskningsprojekt inom arv och miljö, inte behöver undantas från vår lags tillämpningsområde.
Det finns dock starka skäl att undanta statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL från tillämpningsområdet för de särskilda uppgiftsskyldigheter som följer av lagen. Statistiksekretessen är absolut, vilket i och för sig talar för att en uppgift möjligen inte skulle lämnas ut i ljuset av de intresseavvägningar vi överväger (se avsnitt 9.4). Vi menar dock att det är viktigt att värna om uppgifter som skyddas av sekretess enligt 24 kap. 8 § bl.a. för att upprätthålla förtroendet för och viljan att lämna uppgifter till den officiella statistiken. Statistiksekretess ska därför undantas från lagens tillämpningsområde.
Det saknas skäl att undanta sekretessbestämmelser som gäller för verksamheter där vi inte överväger uppgiftsskyldigheter. Det saknas därför skäl att undanta sekretessbestämmelser som skyddar uppgifter hos Riksbanken, i Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet, hos Barnombudsmannen och inom Institutet för mänskliga rättigheter. Senare i betänkandet föreslår vi en skyldighet för Sveriges utlandsmyndigheter. Dessa utlandsmyndigheter kan även ha verksamhet som notarius publicus varför uppgifter i sådan verksamhet som skyddas av sekretess enligt 40 kap. 2 § OSL bör undantas från lagens tillämpningsområde.
Inte heller uppgifter som skyddas vid myndigheter som utför uppdragsverksamhet för enskildas räkning finns det anledning att undanta från lagens tillämpningsområde. De aktuella uppgiftsskyldigheterna i vår lag kommer inte att träffa sådan verksamhet vid t.ex. högskolor, universitet, Boverket eller Statistiska centralbyrån.
Vi bedömer därutöver att det saknas skäl att undanta sekretessbestämmelser som skyddar uppgifter hos tillståndsmyndigheter på postområdet och uppgifter i medlingsärenden.
Vi har dock stannat för att undanta uppgifter som skyddas av sekretess enligt 40 kap. 5 § OSL, dvs. verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, för att undvika att lämna förslag som kan begränsa myndigheters samverkan kring it-drift. Vi bedömer att det är en mer lämplig ordning att det är ursprungsmyndigheten som lämnar ut en viss uppgift än en myndighet som enbart lagrar uppgiften för annans räkning.
Historiskt har det ansetts särskilt befogat med stark sekretess i verksamheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten eftersom de bygger på respekten för individens självbestämmande och integritet (5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30] och 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen [2001:453]). Lagstiftaren har i linje med den uppfattningen i flera fall undantagit vissa bestämmelser i 25 kap. och 26 kap. OSL från sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL, t.ex. 10 kap. 18 a–b och 24 §§ OSL.
Skälen för att låta hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess undantas från sekretessbrytande bestämmelser liknar de farhågor som aktörer inom dessa verksamheter uttryckt till oss under vårt arbete. Under vår kartläggning har företrädare för socialtjänsten, Socialstyrelsen och flera andra aktörer berört oron kring vilken påverkan ett utökat utlämnande av uppgifter till brottsbekämpningen
kan komma att få för förtroendet och tilliten till socialtjänstens verksamhet. Även de aktörer inom hälso- och sjukvården som vi har varit i kontakt med har uttryckt en oro för att ökad informationsdelning kan leda till ett lägre förtroende för hälso- och sjukvårdens verksamhet, vilket kan medföra att patienter avstår från vård som annars skulle kunna utgöra ett skydd mot kriminalitet. En annan konsekvens av ett minskat förtroende för dessa verksamheter som har lyfts fram är risken att enskilda inte vill informera socialtjänsten eller hälso- och sjukvården om sådant som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna.
Ett utökat uppgiftslämnande från socialtjänsten till brottsbekämpningen är ett av de viktigare informationsflöden som Polismyndigheten önskar förbättra. Även Säkerhetspolisen har beskrivit behov av bättre förutsättningar att få tillgång till information från socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Vidare har Skatteverket och Tullverket uppgett att straffskalorna för de brott som omfattas av myndigheternas brottskataloger innebär begränsade möjligheter att få uppgifter från hälso- och sjukvården och socialtjänsten med stöd av dagens lagstiftning.
Den lag vi nu föreslår innehåller ett antal uppgiftsskyldigheter och ska bidra till att större mängder av information kan lämnas till brottsbekämpningen både på begäran och utan föregående begäran. När det kommer till uppgiftslämnande från socialtjänsten och hälso- och sjukvården menar de brottsbekämpande myndigheterna att behovet är stort. Samtidigt är det en särskilt svår avvägning att utöka utlämnandet utan att riskera verksamheternas möjlighet att utföra sitt huvuduppdrag och oproportionerliga intrång i den personliga integriteten. I avsnitten 12.7 och 13.7 redogör vi närmare för den svåra intresseavvägning som gör sig gällande i dessa sektorer. Vi har i kapitel 12 och 13 bedömt att det är olämpligt att föreslå uppgiftsskyldigheter som omfattar uppgifter som skyddas av socialtjänstsekretess och hälso- och sjukvårdssekretess och tystnadsplikt i sådan enskilt bedriven verksamhet. I motsvarande utsträckning som undantagen i generalklausulen ska, till följd av vår bedömning i dessa avseenden, sådana uppgifter undantas från den nya lagens tillämpningsområde. Vi överväger i stället andra sätt att förenkla och förbättra informationsflödet från socialtjänst och hälso- och sjukvård till brottsbekämpningen i kapitel 12 och 13.
I ett avseende menar vi dock att undantagen ska gå längre än de undantag för sekretess i 25 kap. OSL som följer av generalklausulen. Vi anser att de uppgifter som förvaras i den s.k. PKU-biobanken bör undantas från den nya lagens tillämpningsområde. PKU-biobanken innehåller vävnadsprover från nyfödda barn och barn som inte lämnat sådana prover som nyfödda och används bl.a. för att spåra och diagnosticera vissa sjukdomar. PKU-registret är ett särskilt register för screening av prover från barn för sådana sjukdomar. I verksamhet som hanterar dessa vävnadsprover gäller stark sekretess, motsvarande den som gäller för övriga hälso- och sjukvården. Det framgår av 25 kap. 15 § OSL att sekretess gäller i verksamhet som avser hantering av vävnadsprover enligt de ändamål som anges i 7 kap. 2 § biobankslagen (2023:38) och förande av eller uttag ur det register som förs i den verksamheten för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Vi anser att uppgifter som förvaras i verksamhet som hanterar PKU-biobanken i detta sammanhang bör jämställas med andra uppgifter som förvaras inom hälso- och sjukvården varför sådana uppgifter också ska omfattas av undantaget i lagen. Det sagda innebär att utlämnande av uppgifter som skyddas av sekretess enligt 25 kap. 15 § OSL får prövas mot andra sekretessbrytande bestämmelser som finns i t.ex. offentlighets- och sekretesslagen eller uppgiftsskyldigheter i patientsäkerhetslagen (2010:659).
7.3.7. I vissa situationer ska uppgifter inte lämnas
Vår bedömning: En uppgiftsskyldighet ska inte tillämpas om det
skulle vara i strid med vissa avtal som träffats med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ eller vissa andra förpliktelser som följer av Sveriges internationella åtaganden.
Vårt förslag: Varje uppgiftsskyldighet i lagen ska innehålla en
intresseavvägning som ger visst utrymme för den utlämnande myndigheten eller enskilda verksamheten att avstå från att lämna ut en uppgift.
Vissa internationella avtal
En uppgiftsskyldighet som bryter sekretess med stöd av 10 kap. 28 § OSL får inte tillämpas i strid med vissa bestämmelser som t.ex. reglerar landets internationella förpliktelser. I offentlighets- och sekretesslagen finns t.ex. regler om absolut sekretess till skydd för enskilda enligt internationella avtal när det gäller verksamhet som rör skatt, tull och taxering m.m. (se 27 kap. 5 § OSL). Vidare finns det i 15 kap. 1 a § OSL en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. I de uppräknade bestämmelserna framgår att 10 kap. 28 § OSL inte får tillämpas i strid med ett sådant avtal eller rättsakt. De uppgiftsskyldigheter som vi nu föreslår bryter således inte sekretess för sådana uppgifter.
Utlämnande ska föregås av en intresseavvägning
Som vi berört tidigare kan det finnas sekretessbelagda uppgifter där det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda väger tyngre än intresset av att lämna ut uppgiften till brottsbekämpningen. Vissa uppgifter kan anses särskilt skyddsvärda varför det bör finnas ett utrymme att efter en intresseavvägning avstå från att lämna ut sådana uppgifter. För vissa aktörer kan även andra intressen än sekretessintresset vara aktuella att beakta vid en sådan intresseavvägning.
Om ett utlämnande rör uppgifter med koppling till allvarlig eller organiserad brottslighet bör dock intresset av att lämna ut uppgifterna till brottsbekämpningen många gånger väga tyngre än det intresse sekretessen eller tystnadsplikten skyddar även om det är fråga om integritetskänsliga uppgifter om enskilda. På samma sätt kan en intresseavvägning leda till att sådana uppgifter inte lämnas ut när det gäller mindre allvarlig brottslighet.
Vi anser därför att de utlämnande aktörerna ska göra en intresseavvägning innan en uppgift lämnas ut. Det krävs inte att det görs en prövning i varje enskilt fall utan en bedömning kan som regel göras utifrån de behov av sekretess eller tystnadsplikt som typiskt sett finns för en viss kategori av uppgifter.23 När det kommer till upp-
giftsskyldigheten för skolan bör även, när det är fråga om utlämnande utan föregående begäran, andra motstående intressen beaktas, se kapitel 11. En liknande intresseavvägning som vi nu överväger finns redan i ett antal lagar, t.ex. 2 § andra stycket LUS och 9 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
För en utförligare redogörelse för utformningen och tillämpningen av den intresseavvägning som följer av uppgiftsskyldigheten för vissa statliga myndigheter, se avsnitt 9.4. Vi återkommer också i anslutning till respektive uppgiftsskyldighet hur en intresseavvägning bör utformas och i vilka situationer intresseavvägningen kan resultera i att en uppgift inte lämnas till brottsbekämpningen.
Här bör påminnas om att i det fall en informationsinnehavare efter en intresseavvägning kommer fram till att denne inte är skyldig att lämna ut en uppgift kan det alltjämt finnas en skyldighet, eller möjlighet, att lämna ut uppgiften med stöd av annan lagstiftning t.ex. offentlighets- och sekretesslagen.
7.3.8. Passivitetsrätt och oskuldspresumtion
Rättslig reglering
Rätten till en rättvis rättegång regleras i artikel 6 Europakonventionen. Artikeln anses innefatta en s.k. passivitetsrätt. Passivitetsrätten är en internationellt erkänd princip som bl.a. innebär att en misstänkt inte ska behöva bidra till en utredning eller bevisning i ett mål genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material (se bl.a. Europadomstolens domar den 17 december 1997 i målet Saunders mot Förenade Kungariket och den 13 september 2016 i målet Ibrahim m.fl. mot Förenade Kungariket). Annorlunda uttryckt är passivitetsrätten en rätt att vara tyst och inte bidra till en (egen) fällande dom.
Passivitetsrätten har ett nära samband med rätten att betraktas som oskyldig som följer av artikel 6.2 Europakonventionen. Där framgår att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Eventuella tvivel ska tolkas till den åtalades fördel och det åligger myndig-
heterna att informera den som är anklagad om misstankarna mot honom eller henne så att denne kan försvara sig på ett adekvat sätt.24
Dessa rättigheter kommer även till uttryck i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/343/EU om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden, även kallat oskuldspresumtionsdirektivet.25
Myndigheters rätt att begära in uppgifter
Rätten till rättvis rättegång gäller för den som är anklagad för brott, vilket som regel är för handen efter att den s.k. anklagelsetidpunkten har inträtt.26 Enligt Europadomstolens praxis inträder denna tidpunkt om den enskildes situation har förändrats på ett väsentligt sätt på grund av myndigheternas agerande med anledning av misstankarna mot denne eller när en behörig myndighet har underrättat den enskilde om en anklagelse om brott.27 I svensk rätt har Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen uttalat att tidpunkten då rättigheterna aktualiseras är när en person skäligen kan misstänkas för att ha brutit mot gällande bestämmelser (se NJA 2001 s. 344 och RÅ 1996 ref. 97).
Rätten att vara tyst och inte vittna mot sig själv kan även få genomslag före anklagelsetidpunkten. En sådan situation kan uppkomma när uppgifter som inhämtas från en enskild innan ett straffrättsligt förfarande inleds används mot honom eller henne i det senare straffrättsliga förfarandet. Det anses inte generellt strida mot artikel 6 i Europakonventionen att uppgifter som har begärts in från en icke misstänkt person under sanktionshot och som i sig ger upphov till misstanke om brott används i en brottsutredning avseende det aktuella brottet (se Europadomstolens dom den 10 september 2002 i målet Allen mot Förenade Kungariket).
Men det kan vara oförenligt med artikel 6 att tvinga fram uppgifter från den enskilde genom t.ex. straff- eller viteshot om det finns ett nära samband mellan uppgiftsskyldigheten och ett eventuellt straff-
24 Se Europadomstolens dom den 6 december 1988 i målet Barberà, Messegué och Jabardo mot Spanien, p. 77. 25 Regeringen har beträffande passivitetsrätten i propositionen Genomförande av oskulds-
presumtionsdirektivet (prop. 2017/18:58, s. 14–18) bedömt att svensk lagstiftning överens-
stämmer med direktivets innehåll. 26 Se prop. 2004/05:164Tullverkets brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling, s. 104 f. 27Prop. 2019/20:166Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla åtgärder med anledning av
coronaviruset, s. 100 f.
rättsligt förfarande. Ett nära samband kan föreligga om ett förfarande antingen har inletts eller är nära förestående.28 Det är alltså inte tillåtet att genom vitesförelägganden tvinga en person att lämna uppgifter på ett sådant sätt att denne indirekt medverkar i en brottsutredning riktad mot sig själv.29
Förslagens förhållande till passivitetsrätten
Utgångspunkten för våra förslag är att de uppgifter som lämnas är sådana som finns i den utlämnande myndighetens eller enskilda aktörens verksamhet. Våra förslag innebär inte att informationsinnehavarna ska inhämta uppgifter från enskilda i syfte att utreda brott dvs. att utföra brottsbekämpningens uppdrag. En uppgiftsskyldighet får därför inte utnyttjas på ett sådant sätt att t.ex. en tillsynsmyndighet begär in uppgifter från en enskild i syfte att lämna till en brottsbekämpande myndighet i en utredning avseende denne. Informationslämnande med anledning av den föreslagna lagen kan dock komma att omfatta uppgifter som passivitetsrätten rymmer t.ex. om myndigheten begärt in uppgifter under viteshot inom ramen för sitt uppdrag vid en tidpunkt när det fanns en brottsmisstanke. I den mån en uppgift begärts in under sådana förhållandena är de brottsbekämpande myndigheterna skyldiga att förhålla sig till de rättigheter som Europakonventionen ger och därmed beakta passivitetsrätten.30 Det innebär bl.a. att en brottsbekämpande myndighet i det enskilda fallet i ett straffrättsligt eller liknande förfarande inte får lägga till grund en uppgift som en annan myndighet begärt in under straff- eller viteshot vid en tidpunkt när det fanns en brottsmisstanke (se ovan angående den avgörande tidpunkten).
28 Se t.ex. Europadomstolens domar den 8 april 2004 i målet Weh mot Österrike och den 25 februari 1993 i målet Funcke mot Frankrike. 29Prop. 2001/02:191Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m., s. 53 f. 30Prop. 2016/17:173Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, s. 433 och prop. 2019/20:166, s. 102.
7.4. Vissa andra frågor om lagens praktiska tillämpning
Som vi tidigare har behandlat krävs det att uppgiften ska behövas eller, vid utlämnande på eget initiativ, att uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande myndighetens brottsbekämpande verksamhet för att en skyldighet att lämna uppgifter ska inträda. Under utredningens arbete är det flera som har uttryck en farhåga för att det kan vara svårt för den utlämnande myndigheten eller enskilda verksamheten att bedöma om uppgiften behövs hos mottagaren, särskilt när utlämnande ska ske spontant. Som vi nämnt tidigare är avsikten att kravet på den bedömningen ska vara lågt ställt. Men vi vill mot den bakgrunden ändå särskilt framhålla vikten av att de myndigheter och enskilda verksamheter som kommer att omfattas av lagen – både som utlämnare och mottagare – ser över sina samverkansformer. Det är viktigt att de utlämnande myndigheterna och privata verksamheterna ges en möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt samråda med de brottsbekämpande myndigheterna i frågan om vilken information som behövs, särskilt i det initiala skedet efter lagens ikraftträdande. Det framstår också som önskvärt att de brottsbekämpande myndigheterna, i den mån det är möjligt, återkopplar till de utlämnande myndigheterna och enskilda verksamheterna hur informationen har tagits om hand, åtminstone på en övergripande nivå.
Ett antal av de myndigheter vi varit i kontakt med under kartläggningen har framhållit vikten av fungerande samverkan och därtill pekat på goda exempel. Vi vill därför särskilt framhålla att vårt förslag om en ny lag inte är avsett att ersätta eller begränsa sådan samverkan som redan finns och fungerar. De nya bestämmelserna med särskilda uppgiftsskyldigheter ska fungera vid sidan av de samverkansformer och uppgiftsskyldigheter som redan finns.
Vi har övervägt frågan om det finns risk för att de nya bestämmelserna kommer i konflikt med annan lagstiftning, t.ex. lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, och om det i så fall finns anledning att göra den nya lagen subsidiär till annan lagstiftning. Vår bedömning är dock att den nya lagen bör kunna fungera parallellt med annan lagstiftning på området. Uppgiftsskyldigheter enligt olika lagstiftningar kan visserligen leda till olika resultat vid en bedömning av om en uppgift ska lämnas ut i det enskilda fallet. Men om någon av de tillämpliga bestämmelserna medför att uppgiften ska lämnas ut kan rimligen inte den andra bestäm-
melsen medföra någon begränsning i det avseendet. Även om uppgiftsskyldigheterna kan föreskriva olika avvägningar i frågan om intresset av att sekretessen består är det inte fråga om den typen av kollisionssituationer som regleras särskilt i 7 kap. 3 § OSL.
7.5. Vilka uppgiftsskyldigheter bör övervägas?
Den nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna ska – tillsammans med de övriga författningsförslag som vi lämnar – utgöra en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen. Utifrån den kartläggning som vi har genomfört, och med beaktande av vad regeringen uttalat i tilläggsdirektiven om den nya huvudregeln, anser vi att följande skyldigheter bör övervägas i den nya lagen.
Till att börja med har de brottsbekämpande myndigheterna särskilt påtalat att det måste bli lättare att få tillgång till kontaktuppgifter som förvaras hos myndigheter och viss verksamhet som kan ha både en enskild och en offentlig huvudman, framför allt hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola. Vi kommer därför att överväga en bestämmelse som särskilt tar sikte på kontaktuppgifter. Övervägandena finns i kapitel 8.
Det har också framkommit att det finns ett starkt intresse av förbättrade möjligheter till ökad informationsdelning från ett antal statliga myndigheter. Merparten av dem exemplifieras i våra direktiv, och de motsvaras i stort av de myndigheter som kan ingå samverkan enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Övervägandena finns i kapitel 9.
Som nämnts tidigare finns det inom hälso- och sjukvården och socialtjänst starka skäl mot att införa en generell uppgiftsskyldighet som bryter sekretess inom sådana verksamheter. Dessa verksamheter behandlas i stället särskilt i kapitel 12 och 13. Men utöver sådan verksamhet har kommuner och regioner många andra viktiga uppdrag inom vilka uppgifter om brottslighet kan förekomma. Det gäller särskilt inom tillstånds-, tillsyns- och upphandlingsverksamhet. Vi kommer därför att överväga en särskild uppgiftsskyldighet för kommuner och regioner. Övervägandena finns i kapitel 10.
Såväl genom vår kartläggning som av regeringens direktiv har det framkommit att det finns skäl att överväga hur ett ökat uppgifts-
lämnande från skolan kan genomföras. Vi kommer därför även att överväga en uppgiftsskyldighet som tar sikte på skolan. Övervägandena finns i kapitel 11.
I kapitel 16 finns överväganden om uppgiftsskyldigheter för banker och vissa andra finansiella företag.
8. En uppgiftsskyldighet avseende kontaktuppgifter
8.1. Brottsbekämpningens behov
De brottsbekämpande myndigheterna har påtalat behov av förbättrade möjligheter att få tillgång till uppgifter för att lokalisera, identifiera och kontakta fysiska personer. Kontaktuppgifter i form av bostadsadress, tillfällig vistelseadress, telefonnummer, e-postadress och användarnamn beskrivs som viktiga för att t.ex. identifiera och komma i kontakt med en misstänkt, en målsägande eller ett vittne i en förundersökning, men även för att konstatera var enskilda befinner sig inom ramen för myndigheternas underrättelseverksamhet.
Polismyndigheten har uppgett att det beskrivna informationsbehovet är återkommande i hela myndighetens brottsbekämpande verksamhet och relevant i förhållande till statliga myndigheter, kommuner och regioner.
Säkerhetspolisen har framfört att det finns ett generellt behov av förbättrade förutsättningar för myndigheter att dela uppgifter om enskilda. I detta sammanhang har myndigheten pekat på att bl.a. en utvidgad tillgång till kontaktuppgifter skulle förbättra och effektivisera handläggningen av ärenden både hos Säkerhetspolisen och andra myndigheter.
Tullverket har instämt i Polismyndighetens och Säkerhetspolisens bedömning och påtalat att myndigheten har samma behov av kontaktuppgifter som övriga brottsbekämpande myndigheter. Myndigheten har förklarat att det händer regelbundet, exempelvis i förhållande till unga som är intagna på SiS-boenden, att myndigheten gör s.k. bomkörningar, dvs. söker efter en person på en adress som visar sig vara felaktig.
Även Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten har instämt i behovet.
8.2. Rättslig reglering
8.2.1. Sekretess för s.k. kontaktuppgifter
Kort om folkbokföringssekretess
Inom folkbokföringsverksamhet gäller sekretess enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Bestämmelsen innebär att folkbokföringsuppgifter, t.ex. personnummer, namn och adress, vanligtvis är offentliga. Under vissa förutsättningar, och efter särskild ansökan till Skatteverket, kan en person få sina personuppgifter av detta slag skyddade genom att en sekretessmarkering förs in i folkbokföringssystemet. En sekretessmarkering har ingen rättslig verkan utan utgör en varningssignal vid en sekretessprövning.
Bestämmelsen i 22 kap. 1 § OSL är också tillämplig på annan liknande befolkningsregistrering och, i den utsträckning regeringen meddelar förskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen.
Därutöver har uppgift i folkbokföringsverksamhet i form av fotografisk bild ett förstärkt sekretesskydd (22 kap. 1 § andra stycket OSL). För en sådan fotografisk bild gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Här kan vidare nämnas att sekretess gäller enligt 22 kap. 2 § OSL i ärende om skyddad folkbokföring enligt folkbokföringslagen (1991:481) och i ärende enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Särskilt om förföljda personer
En enskild som är förföljd har ett starkare sekretesskydd än andra för uppgifter som kan användas för att lokalisera personen. Av 21 kap. 3 § OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds bo-
stadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller som ett minimiskydd inom den offentliga förvaltningen för förföljda personer. Uppgifter som omfattas av sekretesskyddet kan många gånger lämnas till andra myndigheter. Om ett utlämnande är möjligt antingen efter en menprövning, eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL eller någon annan sekretessbrytande bestämmelse, kommer uppgiften att omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten.
Begreppet annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt kan vara en uppgift om adress till fritidsbostad eller hotell. I ett avgörande från Kammarrätten i Jönköping, meddelat den 3 augusti 2011 (mål nr 1699-11), uttalade domstolen att ett placeringsbeslut från Kriminalvården som innehöll uppgift om var en intagen i kriminalvårdsanstalt kommer att vistas är en sådan uppgift som i och för sig bör kunna jämställas med en uppgift om var denne tillfälligt bor. En annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde kan t.ex. vara uppgift om arbetsplats.
För enskilda med skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen gäller sekretess i mål eller ärende vid domstol eller annan myndighet för uppgift som lämnar upplysning om var den parten bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men. Detsamma gäller om uppgiften tillsammans med annan uppgift i målet eller ärendet bidrar till sådan upplysning (21 kap. 3 a § OSL).
Eftersom det förekommer enskilda i den brottsbekämpande verksamheten vars uppgifter skyddas av sekretess enligt 21 kap. 3 § eller 3 a § OSL har lagstiftaren infört en särskild sekretessbrytande bestämmelse i 21 kap. 4 a § OSL som innebär att sådan sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, om den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet.
Sekretess och tystnadsplikt i annan lagstiftning
Namn, adressuppgift och telefonnummer uppfattas ofta som harmlösa uppgifter och är som regel offentliga. Det innebär att sådana uppgifter kan lämnas mellan många myndigheter redan i dag utan hinder av sekretess. Som nämnts ovan kan även sådana uppgifter som omfattas av folkbokföringssekretess enligt 22 kap. 1 § OSL i stor utsträckning lämnas mellan myndigheter.
Kontaktuppgifter kan dock förekomma inom all offentlig och enskilt bedriven verksamhet. Utöver de bestämmelser vi redogjort för ovan kan ett stort antal andra bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen och tystnadsplikt i enskild verksamhet tillämpas på sådana uppgifter.
8.2.2. Uppgiftsskyldigheter
Det finns redan i dag vissa uppgiftsskyldigheter som tar sikte på kontaktuppgifter. I det här sammanhanget kan följande bestämmelser nämnas.
I socialtjänstlagen (2001:453), SoL, finns en uppgiftsskyldighet som innebär att några av de brottsbekämpande myndigheterna kan begära ut uppgifter från socialtjänsten om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem (12 kap. 10 § tredje stycket). En sådan uppgift ska lämnas ut om den begärs i ett särskilt fall av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket.
På liknande sätt ska hälso- och sjukvården lämna en uppgift om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna begärs i ett särskilt fall av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket (6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen [2010:659], PSL).
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har en uppgiftsskyldighet för uppgifter som i viss mån liknar de uppgifter vi benämner kontaktuppgifter i detta kapitel. I 3 § förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter framgår att de på begäran ska lämna uppgifter om enskildas adress, deras arbetsgivares namn och adress samt enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser till ett antal myndigheter bl.a. Polis-
myndigheten, Säkerhetspolisen och Skatteverket, om uppgifterna behövs i ett ärende.
8.3. En uppgiftsskyldighet avseende kontaktuppgifter
8.3.1. Brottsbekämpningen behöver kontaktuppgifter
Vår bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna behöver
tillgång till fler uppgifter för att kontakta, identifiera och lokalisera fysiska personer.
Vårt förslag: En skyldighet att på begäran lämna en kontakt-
uppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften behövs i den myndighetens brottsbekämpande verksamhet ska införas i den nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Uppgift som lämnas ut med stöd av bestämmelsen kan avse en enskilds
- bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande, tillfälligt eller i övrigt vistas,
- arbetsplats,
- telefonnummer, e-postadress, ip-adress eller annan jämförbar kontaktuppgift,
- ombud eller företrädare, eller
- användarnamn eller annan jämförbar uppgift.
Uppgiftsskyldigheten ska omfatta alla myndigheter och yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet på socialtjänstens område, enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården och verksamhet som omfattas av den särskilda uppgiftsskyldigheten för skolan som framgår i den nya lagen.
Det generella undantaget i lagen för uppgifter som omfattas av viss sekretess ska inte vara tillämpligt.
En uppgiftsskyldighet avseende kontaktuppgifter
Inget annat behov som framförts inom ramen för vårt arbete har varit så samstämmigt som behovet av förbättrade möjligheter att få uppgifter för att kontakta, identifiera och lokalisera enskilda, dvs. sådana uppgifter som vi i detta avsnitt benämner kontaktuppgifter. En skyldighet att lämna ut kontaktuppgifter skulle möjliggöra att de brottsbekämpande myndigheterna kan utnyttja sina resurser mer effektivt och att myndigheterna snabbare kommer framåt i en förundersökning eller i andra delar av den brottsbekämpande verksamheten. Tillgång till korrekta kontaktuppgifter kan bidra till att enskilda kan avföras från en utredning i ett tidigare skede. Bättre förutsättningar att bedriva brottsbekämpande verksamhet bör leda till att fler brott klaras upp, i snabbare takt.
I tilläggsdirektiven uttalar regeringen att vi ska överväga en huvudregel i sekretesslagstiftningen, främst genom att föreslå uppgiftsskyldigheter, för att effektivisera brottsbekämpningens möjligheter att förebygga och bekämpa brott. Vår bedömning är att kontaktuppgifter är mindre integritetskänsliga och därför i större utsträckning än andra uppgifter bör kunna lämnas till en brottsbekämpande myndighet. Vi menar att det är en rimlig utgångspunkt att andra myndigheter ska vara skyldiga att lämna uppgifter av detta slag till brottsbekämpningen. Vi uppfattar också att det är uppgifter som enskilda ofta utgår från att myndigheter redan i dag kan utbyta. Samtidigt kan det inte uteslutas att en uppgift som framstår som harmlös ibland kan avslöja känsliga uppgifter både ensamt och tillsammans med andra uppgifter. Det kan handla om att en vistelseplats är på en sjukhusinrättning eller behandlingshem som indirekt avslöjar en enskilds hälsotillstånd eller beroendeproblematik. Vi återkommer till sådana skyddsvärda uppgifter nedan.
Att Polismyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter har fullgod tillgång till kontaktuppgifter är en grundläggande förutsättning för att effektivt kunna utföra sina uppdrag. De uppgifter som finns i folkbokföringen ger inte brottsbekämpningen ett tillfredställande underlag för att framgångsrikt identifiera och komma i kontakt med enskilda. Det finns av olika anledningar brister i folkbokföringen som innebär att registrerade uppgifter inte alltid är aktuella eller riktiga. De brottsbekämpande myndigheterna har också klargjort att
det finns behov av andra kontaktuppgifter än sådana som förs in i folkbokföringen.
För att i så stor utsträckning som möjligt skapa en ny huvudregel för sekretesslagstiftningen överväger vi en särskild uppgiftsskyldighet som är klart avgränsad till ett antal olika slags uppgifter som kan sammanfattas under begreppet kontaktuppgifter. Beroende på hur begreppet definieras är uppgifterna ofta offentliga, så som adress, e-postadress och telefonnummer, och kan redan i dag lämnas ut till en annan myndighet. Att det är fråga om offentliga uppgifter talar i viss mån mot att föreslå en särskild uppgiftsskyldighet (jfr 6 kap. 5 § OSL). Men dessa uppgifter kan som nämnts tidigare även omfattas av sekretess, framför allt inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården men även om uppgifterna rör förföljda personer eller förekommer inom upphandlingsärenden etc. Om en sekretessbestämmelse är tillämplig krävs att den utlämnande myndigheten gör en sekretessprövning. En sekretessprövning kan vara tidskrävande och förutsätter inte sällan att tjänstemannen har kunskaper inte bara om sekretesslagstiftningen, utan även om straffrätten eftersom flera av de sekretessbrytande bestämmelserna utgår från en bedömning av straffskala eller straffvärde.
Vi har tidigare i betänkandet framhållit att vårt uppdrag inte enbart handlar om att utöka de rättsliga förutsättningarna att lämna uppgifter till brottsbekämpningen. I den mån det finns utrymme bör vi även överväga författningsförslag som bidrar till att lagstiftningen blir enklare och i praktiken leder till ett ökat informationslämnande. Vi tar i andra delar av betänkandet fasta på att förenkla regleringen och föreslår t.ex. vissa språkliga ändringar i 10 kap. OSL.
Vi bedömer att brottsbekämpningen bör få tillgång till kontaktuppgifter i fler fall än i dag, vilket också är i linje med regeringens tillläggsdirektiv. Som framgått ovan har de brottsbekämpande myndigheterna återkommit till att det finns ett särskilt påtagligt behov av denna typ av uppgifter. Vi föreslår därför en särskild uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter i den nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska lämnas på begäran av en brottsbekämpande myndighet. Uppgiftsskyldigheten ska omfatta vissa särskilt angivna uppgifter som de aktörer som träffas av skyldigheten ska lämna ut. Vilka uppgifter det är återkommer vi till nedan.
Uppgiftsskyldigheten ska omfatta alla myndigheter och vissa enskilda verksamheter
Som angetts har de brottsbekämpande myndigheterna pekat på ett stort behov av att få tillgång till kontaktuppgifter som finns hos andra myndigheter. Uppgifter som kan användas för att kontakta, identifiera och lokalisera individer kan finnas i stort sett hos samtliga myndigheter.
Begreppet myndighet i vårt förslag är avsett att ha samma innebörd som i regeringsformen. Det innebär att samtliga statliga och kommunala organ förutom riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna omfattas. De statliga förvaltningsmyndigheterna och Justitiekanslern lyder enligt 12 kap. 1 § regeringsformen under regeringen. Den 1 januari 2023 fanns det 344 myndigheter under regeringen. Därutöver finns det 20 regioner och 290 kommuner.
I förhållande till merparten av myndigheterna kommer en skyldighet att lämna ut kontaktuppgifter främst omfatta uppgifter som brottsbekämpningen redan i dag kan begära ut. Ett utbyte av sådana uppgifter kan därför inte förväntas leda till någon större påverkan på förtroendet för merparten av landets myndigheter. Vi menar i stället att det kan bidra till ett ökat förtroende för rättsväsendet, och myndigheter i stort, om brottsbekämpningen ökar sin förmåga att förebygga och bekämpa brott.
En svårare bedömning är om även kontaktuppgifter som förvaras inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör omfattas av bestämmelsen. Ett utökat uppgiftslämnande från socialtjänsten och hälso- och sjukvården måste vägas mot den eventuella påverkan på förtroende för verksamheterna, och i förlängningen möjligheten att utföra deras huvuduppdrag. Ett ökat uppgiftslämnande måste också vägas mot risken för otillbörliga intrång i skyddet för enskildas personliga integritet. Samma överväganden har vi resonerat kring i kapitel 12 och 13. En uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter får inte leda till att en enskild avstår från att söka och ta emot vård eller stöd. I förhållande till socialtjänsten och hälso- och sjukvården har vi i avsnitt 12.7 och 13.7 bedömt att det är olämpligt att föreslå uppgiftsskyldigheter och i stället ansett att det är mer lämpligt att reglera ett utökat uppgiftslämnande på andra sätt. Samtidigt har det när vi berört frågan om uppgiftsskyldigheter i dessa verksamheter framkommit mindre farhågor kring en skyldighet att lämna ut uppgifter
som hjälper brottsbekämpningen att komma i kontakt med en enskild. Uppfattningen är dock beroende av vilka uppgifter som ingår i begreppet kontaktuppgifter. Socialstyrelsen har särskilt påpekat att uppgifter som uppfattas som harmlösa i ett visst sammanhang kan, om de lämnas i en viss kontext, t.ex. från en sjukvårdsinrättning, uppfattas som känsliga uppgifter om enskilda.
Vi bedömer att brottsbekämpningens intresse av att få tillgång till sådana uppgifter väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten det kan innebära att lämna ut dessa uppgifter till brottsbekämpningen. Risken för negativa konsekvenser för hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens möjlighet att utföra sitt uppdrag framstår inte heller som så påtaglig i detta sammanhang. Vi föreslår därför att bestämmelsen ska omfatta alla myndigheter; statliga, regionala och kommunala.
I regeringens direktiv pekas socialtjänsten och skolan särskilt ut som verksamheter som behöver få förbättrade möjligheter att utbyta information med de brottsbekämpande myndigheterna. Därutöver har vår kartläggning indikerat att även hälso- och sjukvården bör omfattas av våra förslag till ökad informationsdelning. Dessa verksamheter kan bedrivas av både offentliga och enskilda huvudmän.
För brottsbekämpningens del saknar det betydelse om verksamheten är offentlig eller enskild, dvs. behovet av kontaktuppgifter är detsamma. Det har inte framkommit något skäl till att uppgifter i sådan enskild verksamhet ska behandlas på något annat sätt än de som förvaras i offentlig verksamhet. Vår uppfattning är att uppgiftsskyldigheten ska gälla även i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet på socialtjänstens område och enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården. Av samma skäl bör bestämmelsen vara tillämplig även i förhållande till enskilda skolhuvudmän. Det innebär att de brottsbekämpande myndigheterna kan begära ut kontaktuppgifter även från en verksamhet som omfattas av uppgiftsskyldigheten för skolan som föreskrivs i 7 § nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna (se kapitel 11).
Kontaktuppgifter ska alltså sammanfattningsvis kunna lämnas ut från alla myndigheter och från vissa enskilda verksamheter. Även om kontaktuppgifter i de flesta sammanhang är harmlösa ur integritetssynpunkt kan de i vissa fall vara integritetskänsliga. Det kan också förekomma situationer där kontaktuppgifter av andra skäl är särskilt skyddsvärda. Det ska därför finnas att visst utrymme att efter en
intresseavvägning avstå från att lämna ut en uppgift, vilket vi återkommer till längre ned.
Vilka uppgifter ska lämnas ut med stöd av bestämmelsen?
Den uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter som vi nu föreslår kommer att omfatta ett stort antal informationsinnehavare och kan komma att röra ett stort antal enskilda. Inte minst ur integritetshänseende krävs det därför att bestämmelsen är klart avgränsad till att avse vissa särskilt angivna kategorier av uppgifter.
För det första ska skyldigheten att lämna uppgifter enbart avse kontaktuppgifter som myndigheten eller den enskilda verksamheten uppfattar är relevanta i den mening att de kan användas för att kontakta, identifiera eller lokalisera en enskild. Med relevanta kontaktuppgifter avses typiskt sett de senast kända uppgifterna som den utlämnande verksamheten har tillgång till.
Avsikten är alltså myndigheten eller den enskilda verksamheten ska lämna ut sådana kontaktuppgifter som man förfogar över i den ordinarie verksamheten. Bestämmelsen ska inte innebära någon skyldighet att begära in uppgifter från enskilda eller myndigheter, eller i övrigt göra några särskilda efterforskningar för att uppfylla skyldigheten. Ett utlämnande ska inte kräva mer än rutinbetonade åtgärder av den utlämnande verksamheten. Med rutinbetonade åtgärder avses en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader.
Avsikten med bestämmelsen är att ge brottsbekämpande myndigheter bättre förutsättningar att kontakta, identifiera och lokalisera enskilda. Bestämmelsen innebär inte en skyldighet att lämna ut uppgifter om var en enskild förväntas befinna sig, t.ex. uppgifter om framtida besök hos en vårdgivare, hos socialtjänsten eller annan myndighet. Däremot ska uppgifter om en nära förestående adress, arbetsplats, placering eller liknande utgöra en kontaktuppgift enligt bestämmelsen.
Bestämmelsen är inte heller tänkt att användas för att utreda exempelvis en persons rörelsemönster i anslutning till en brottsplats inom ramen för en förundersökning.
Vi har övervägt att föra in fler rekvisit i bestämmelsen för att ytterligare säkerställa att den inte tillämpas för andra syften än vad
som avsetts och att den inte medför någon utredningsskyldighet för den utlämnande myndigheten eller enskilda verksamheten. Vi har mot den bakgrunden övervägt bl.a. om det i bestämmelsen bör tydliggöras att begäran från en brottsbekämpande myndighet endast får göras i syfte att kontakta, identifiera eller lokalisera en enskild. Vi anser dock att det skulle tynga bestämmelsen i onödan eftersom det får anses följa av rekvisitet kontaktuppgift men också av uppräkningen av uppgifter och av vad uppgifterna är avsedda att användas till. Vi har även övervägt möjligheten att i bestämmelsen ta in en begränsning som anger att den utlämnande myndigheten eller enskilda verksamheten enbart ska behöva genomföra rutinbetonade åtgärder för att tillmötesgå en begäran om kontaktuppgifter. Vi bedömer dock att det ligger i sakens natur att det enbart är sådana kontaktuppgifter som myndigheten förfogar över i sin ordinarie verksamhet och som med enkla åtgärder kan tas fram som ska omfattas av skyldigheten. Vi kan i det sammanhanget konstatera att lagstiftaren oftast inte brukar bedöma att detta är nödvändigt i samband med införandet av nya uppgiftsskyldigheter (jfr dock 2 kap. 6 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 6 kap. 5 § OSL). Vår bedömning är alltså att den utformning vi föreslår medför att bestämmelsen inte ska användas för andra syften än att kontakta, identifiera och lokalisera enskilda samt att den inte ska medföra några andra än rutinbetonade åtgärder hos den utlämnande verksamheten.
Till skillnad från andra uppgiftsskyldigheter som vi föreslår i den nya lagen är det möjligt, och nödvändigt, att i bestämmelsen specificera vilka uppgifter som ska kunna lämnas ut.
Utgångspunkten är att en bostadsadress eller annan jämförbar upp-
gift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande, tillfälligt eller i övrigt vistas, ska lämnas ut med stöd av bestämmelsen.
Uppräkningen avser platser där den enskilde vistas med viss varaktighet. Avsikten är således inte att uppgifter om platser där den enskilde befinner sig högst tillfälligt ska lämnas ut med stöd av bestämmelsen, t.ex. en uppgift om ett inbokat besök hos en viss myndighet eller annan verksamhet.
I enlighet med det behov som påtalats till utredningen ska bestämmelsen omfatta uppgifter om tillfälliga boenden eller andra tillfälliga vistelseplatser så som uppgift om vid vilket HVB-hem, SiS-hem eller vilken kriminalvårdsanstalt en enskild befinner sig. Detsamma gäller en uppgift om att den enskilde bor hos sina föräldrar, en pojk- eller
flickvän eller andra anhöriga. Även en adress till ett fritidsboende där en enskild vistas omfattas tillämpningsområdet.
De senare exemplen på uppgifter som omfattas av den första kategorin kontaktuppgifter finns, såvitt avser folkbokförda, oftast inte registrerade i folkbokföringsdatabasen som endast registrerar var någon varaktigt är eller avser att vara bosatt. Andra myndigheter och enskilda verksamheter kan ha för brottsbekämpningen mer relevanta uppgifter. Kriminalvården kan t.ex. ha en uppgift om vid vilken anstalt en intagen verkställer en straffrättslig påföljd. Migrationsverket kan i ärenden om arbetstillstånd eller uppehållstillstånd för studier ha aktuella uppgifter om var en enskild är boende. Detsamma gäller en enskild som är tagen i förvar eller ställd under uppsikt av Migrationsverket enligt 10 kap. utlänningslagen (2005:716). I en ansökan om ekonomiskt bistånd eller annat försörjningsstöd till socialtjänsten kan det finnas uppgifter om sökandens bostadsadress eller uppgift om annan tillfällig vistelseort, telefonnummer, e-postadress m.m. Eftersom det som regel finns ett särskilt intresse hos enskilda av att lämna korrekta kontaktuppgifter till myndigheter som betalar ut ekonomiskt stöd eller bidrag har utbetalande myndigheter sannolikt i stor utsträckning relevanta kontaktuppgifter, vilka kan vara av intresse för brottsbekämpningen.
Uppgift om en enskilds arbetsplats är ytterligare en typ av uppgift som ska omfattas av bestämmelsen och som kan förvaras hos vissa myndigheter. Det betyder att namnet på en enskilds arbetsgivare, adress till arbetsplatsen och relevanta telefonnummer ska lämnas ut. Arbetsförmedlingen, Centrala Studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Migrationsverket och andra myndigheter kan förvara uppgifter om en enskilds arbetsplats. Även andra former av sysselsättning är avsedda att omfattas av uttrycket arbetsplats, t.ex. en praktikplats, studieplats eller liknande sysselsättning.
Även uppgift om telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar
kontaktuppgift är relevanta uppgifter som bör omfattas av bestäm-
melsen. Telefonnummer och e-postadress är uppgifter som förvaras hos många myndigheter, t.ex. i ansökan om bistånd eller bidrag. Ip-
adresser kan normalt sett identifiera en viss dator, router, smartphone
eller annan enhet som är ansluten till internet. Brottsbekämpande myndigheter, bl.a. Polismyndigheten, har t.ex. påtalat ett behov av förbättrade möjligheter att identifiera och lokalisera ungdomar som planerar brott eller beställer illegala varor från HVB-boenden eller SiS-hem
via sina mobiltelefoner. En möjlighet att begära ut ip-adresser har därför framhållits av de brottsbekämpande myndigheterna som viktigt för att förebygga och utreda brottslighet som t.ex. begås inifrån boenden. Även utbetalande myndigheter kan förvara ip-adresser som kan användas för att t.ex. lokalisera en enskild genom att positionera den enhet varifrån en digital ansökan om bidrag gjorts. Vi ser en viss farhåga med att använda ett icke teknikneutralt begrepp i lagtexten men eftersom bl.a. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har understrukit vikten av att ip-adresser omfattas av bestämmelsen har vi stannat för att låta begreppet ip-adresser av tydlighetsskäl ingå i lagförslaget.
Bestämmelsen ska även omfatta uppgifter om ett uppgivet ombud
eller företrädare som kan förekomma i ett ärende vid en myndighet
eller annan enskild verksamhet som omfattas av bestämmelsens tilllämpningsområde. Sådana uppgifter kan t.ex. framgå av en fullmakt eller en ansökan om en viss förmån eller tillstånd. Andra ärenden där en sådan uppgift kan framgå är ärenden om god man eller förvaltare. Kontaktuppgifter till ett ombud eller en företrädare kan användas för att komma i kontakt med eller lokalisera den enskilde som är föremål för brottsbekämpningens intresse.
Slutligen har det också framkommit att ett användarnamn som en enskild t.ex. använt i kontakt med en myndighet på sociala medier, kan vara en uppgift som brottsbekämpningen kan ha användning av för att komma i kontakt med enskilda. Även användarnamn eller annan
liknande uppgift som används på sociala medier så som Snapchat, Insta-
gram, Facebook etc. ska därför kunna lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Annan liknande uppgift ämnar göra uppräkningen teknikneutral och tar sikte på andra tekniska möjligheter att identifiera sig för att logga in som användare på ett konto eller på liknande sätt använda en tjänst.
För att kunna föreslå en bred uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter som träffar många myndigheter och enskilda verksamheter har vi bedömt att de typer av uppgifter som kan lämnas ut måste vara klart avgränsade till uppgifter som typiskt sett är mindre integritetskänsliga. Vi har övervägt om även kontouppgifter och andra kategorier av uppgifter bör räknas upp. Vi har dock stannat för att begränsa bestämmelsen enligt ovan i syfte att avgränsa mängden personuppgifter som kan komma att behandlas med stöd av bestämmelsen. I den mån kontouppgifter eller andra uppgifter förvaras hos en myndighet
som omfattas av uppgiftsskyldigheten i 5 § i den nya lagen kan dessa sannolikt i stor utsträckning lämnas ut med stöd av den bestämmelsen. Möjligheten att i större utsträckning lämna ut finansiella uppgifter från banker och vissa andra finansiella företag på underrättelsestadiet behandlas särskilt i kapitel 16.
Uppgifter om att en enskild vistas på sjukhusinrättning, på hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem kan i ett särskilt fall också lämnas ut till vissa av de brottsbekämpande myndigheterna med stöd av 6 kap. 15 § PSL och 12 kap. 10 § SoL. Tillämpningsområdet för bestämmelserna kommer i stor utsträckning överlappas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten för kontaktuppgifter. Den nya uppgiftsskyldigheten är dock utformad med en intresseavvägning (se nedan). Det kan därför uppstå situationer när en uppgift ska lämnas ut med stöd av de befintliga bestämmelserna men inte med stöd av den nya särskilda uppgiftsskyldigheten för kontaktuppgifter. Det finns därför skäl att behålla de befintliga bestämmelserna i patientsäkerhetslagen och socialtjänstlagen.
8.3.2. I vissa fall ska kontaktuppgifter inte lämnas ut
Vårt förslag: En uppgift ska inte lämnas om det finns en bestäm-
melse om sekretess eller tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och synnerliga skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför brottsbekämpningens intresse av uppgiften.
Utgångspunkten är att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet ska vara så klart avgränsad och tydlig att det inte ska krävas några mer komplicerade överväganden vid ett utlämnande. Det har dock förts fram att vissa uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan vara särskilt skyddsvärda. Det finns därför skäl att införa en möjlighet för den utlämnande myndigheten eller enskilda verksamheten att göra en intresseavvägning vid ett utlämnande. En sådan intresseavvägning ska ta sikte på situationer där det finns en bestämmelse om sekretess eller tystnadsplikt som är tillämplig på den uppgift som begärs ut.1 I dessa situationer anser vi att det finns skäl att ställa krav på tungt vägande
1 För överväganden kring den närmare lagtekniska utformningen av intresseavvägningen, se avsnitt 9.4.
motstående intressen för att avstå från att lämna ut den här typen av uppgifter. Vid en intresseavvägning mellan det intresse sekretessen eller tystnadsplikten skyddar och vikten av att brottsbekämpningen får del av uppgifter ska det därför krävas synnerliga skäl för att avstå från att lämna ut en uppgift. Det innebär att en kontaktuppgift i princip alltid ska lämnas ut när den begärs ut av brottsbekämpningen.
Synnerliga skäl kan föreligga oftare inom hälso- och sjukvården, inklusive den medicinska delen av elevhälsan, och socialtjänsten än vid utlämnande från många andra myndigheter. I dessa verksamheter kan uppgifter, som när de förvaras hos andra myndigheter anses harmlösa, vara känsliga att lämna ut. Vi har redan tidigare konstaterat att uppgifter om planerade vårdbesök och andra inplanerade besök eller samtal vid verksamheterna inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Om t.ex. vårdpersonal bedömer att en person med ett mycket stort vårdbehov inte uppsöker vårdinrättningen om en kontaktuppgift lämnas ut kan det utgöra synnerliga skäl mot att lämna ut uppgiften. En uppgift om att en enskild befinner sig på ett skyddat boende är många gånger skyddsvärd framför allt gentemot den eller de som utgör grund för en sådan placering. Ett utlämnande till brottsbekämpningen bör dock som regel kunna ske, även om en intresseavvägning i något fall kan resultera i att det finns synnerliga skäl mot ett utlämnande.
Särskild försiktighet är vidare påkallad i samband med en begäran om uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret (se 15 kap. 2 § OSL). Även uppgifter som förvaras vid t.ex. Säkerhetspolisen och som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL kan vara särskilt skyddsvärda. Detsamma kan sägas om uppgifter i ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.
Inom t.ex. Migrationsverket kan kontaktuppgifter omfattas av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL vilket i det enskilda fallet kan föranleda att myndigheten vid en intresseavvägning anser att det föreligger synnerliga skäl mot ett utlämnande. Även uppgifter i ärenden om fingerade personuppgifter vid bl.a. Polismyndigheten och Skatteverket kan vid en intresseavvägning i det enskilda fallet leda till att en uppgift inte lämnas ut (jfr 21 kap. 3 § tredje stycket OSL och lagen om fingerade personuppgifter).
Uppgifter i ärenden enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten skyddas också av ett så starkt sekretessintresse att synnerliga skäl ofta kan tala mot att lämna ut en kontaktuppgift efter en intresseavvägning (jfr 18 kap. 5 § OSL).
Exemplen ovan är inte avsedd att utgöra en uttömmande uppräkning över när synnerliga skäl kan föreligga. Det kan finnas andra situationer – och andra tillämpliga sekretessbestämmelser – där det framkommer synnerliga skäl vid en intresseavvägning i det enskilda fallet. Avsikten med möjligheten att efter en intresseavvägning avstå från att lämna ut en uppgift är att särskilt skyddsvärda uppgifter inte ska behöva lämnas ut. En indikation på att synnerliga skäl kan föreligga kan t.ex. vara att en uppgift skyddas av absolut sekretess. Det krävs dock en bedömning i det enskilda fallet. Att en kontaktuppgift omfattas av t.ex. statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL – som till sin utgångspunkt är absolut – ska inte ensamt vara skäl att anse att det föreligger synnerliga skäl.
8.3.3. Integritetsfrågor
Vår bedömning: Den föreslagna uppgiftsskyldigheten för kon-
taktuppgifter kommer att leda till en ökad personuppgiftsbehandling som medför en inskränkning av skyddet för enskildas personliga integritet. Den planerade behandlingen av personuppgifter går dock inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de syften som ligger till grund för förslaget.
Vi har i detta kapitel föreslagit en uppgiftsskyldighet för kontaktuppgifter. Syftet med bestämmelsen är att ge brottsbekämpningen ett effektivt verktyg för att kontakta, identifiera och lokalisera enskilda. Bestämmelsen är avsedd att vara enkel att tillämpa. Vi bedömer mot den bakgrunden att bestämmelsen kommer att användas i stor omfattning av brottsbekämpningen och således resultera i ökad behandling av personuppgifter. Att närmare ange hur ofta brottsbekämpningen kommer att begära ut uppgifter med stöd av bestämmelsen är inte möjligt. Typiskt sett kommer de flesta uppgifter som lämnas ut med stöd av bestämmelsen att avse personuppgifter som inte är särskilt integritetskänsliga. Vi har också ovan bedömt att många av de
uppgifter som omfattas av den föreslagna bestämmelsen redan i dag kan begäras ut av brottsbekämpningen. Det är främst vid utlämnande från integritetskänslig verksamhet så som socialtjänsten och hälso- och sjukvården som kontaktuppgifter kan komma att lämnas ut som kan anses integritetskänsliga. Det är sannolikt också utlämnande från dessa verksamheter som framför allt kommer att leda till en ökad personuppgiftsbehandling jämfört med i dag.
Utvecklingen i samhället kräver att brottsbekämpningen har goda verktyg för att förebygga och bekämpa brott. I enlighet med regeringens uppdrag till oss och med stöd av den kartläggning vi har gjort kan vi konstatera att behovet av relevanta kontaktuppgifter är ett behov som brottsbekämpningen fört fram som särskilt angeläget. Vi bedömer att uppgiftsskyldigheten för kontaktuppgifter kommer att innebära ökad effektivitet i brottsbekämpningen och ge staten bättre förutsättningar att skydda av medborgarna mot ingrepp från andra. Intresset av att förebygga och bekämpa brott väger här tyngre än intresset av skydd för den enskildes personliga integritet, även när det kommer till uppgiftslämnande från socialtjänst och hälso- och sjukvård. Vår bedömning är att den behandling av personuppgifter som kan förutses går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de syften som ligger bakom förslaget. Förslaget är därför proportionerligt.
I kapitel 21 återkommer vi till en samlad integritetsanalys.
9. En uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter
9.1. En uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter ska införas i den nya lagen
Vårt förslag: En uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndig-
heter ska införas i den nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Det generella undantaget för vissa särskilt skyddsvärda uppgifter i lagen ska även gälla för de statliga myndigheternas uppgiftsskyldighet.
9.1.1. Inledning
I kapitel 6 har vi redovisat vår kartläggning. Vi har också tidigare redogjort för vårt uppdrag enligt tilläggsdirektiven som innebär att vi ska föreslå en huvudregel i sekretesslagstiftningen som bör genomföras med uppgiftsskyldigheter för de myndigheter och andra aktörer som omfattas av vårt uppdrag. I följande avsnitt redovisar vi de huvudlinjer som kommit fram i kartläggningen av informationsbehovet gällande statliga myndigheter och våra slutsatser i frågan om en uppgiftsskyldighet bör införas och hur en sådan närmare bör utformas. Vi kommer därefter att redovisa vilka uppgifter som kan vara av intresse för brottsbekämpningen i förhållande till respektive berörd statlig myndighet, och vilka sekretessregler som tillämpas i dag.
9.1.2. Vilket behov finns av en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen för statliga myndigheter?
De brottsbekämpande myndigheterna har under utredningstiden återkommit till att informationsbehovet är stort. Samtidigt har det inte varit oproblematiskt för dem att i förväg peka ut exakt vilken information som behövs, från vilken myndighet och i vilket syfte, se vidare kapitel 6. Därtill kommer att brottsligheten utvecklas ständigt och snabbt, och nya brottsupplägg anpassas efter de brottsbekämpande myndigheternas befogenheter och arbetssätt för att undvika upptäckt. Inte sällan handlar det – både på underrättelsestadiet och i brottsutredningar – om möjligheten att kunna ”lägga ett pussel”.
Kartläggningen har klargjort två tydliga huvudlinjer när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas behov av ökad informationsdelning. Den första huvudlinjen handlar om att uppgiftslämnande på eget initiativ måste förbättras. Särskilt Polismyndigheten har under utredningen ofta framhållit att statliga myndigheter bör ha ett gemensamt ansvar att motverka brottslighet och upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheterna, oavsett om myndighetens instruktion innehåller ett uttalat brottsbekämpande uppdrag.
Vid våra kontakter med de myndigheter som har pekats ut som informationsinnehavare har det i stor utsträckning kommit fram att man ser positivt på ett utökat uppgiftslämnande, även på eget initiativ, i syfte att bekämpa brott. De hinder mot ett sådant utlämnande som framförts är till att börja med ofta att man inte vet vilken information de brottsbekämpande myndigheterna behöver. I de fall det är tydligt att ett brott har begåtts brukar information i de allra flesta fall lämnas över till den myndighet som har att ingripa mot brottet. Undantag finns, särskilt i verksamheter som skyddas av stark sekretess där det ofta krävs att brottet är av allvarligare slag för att uppgifter om detta ska kunna lämnas ut. Så kan vara fallet exempelvis hos Statens institutionsstyrelse eller Inspektionen för vård och omsorg.
Men därutöver finns många situationer som uppfattas som mer svårbedömda. Det kan handla om att en viss person förekommer i ovanligt många olika sammanhang, eller att registreringar eller ansökningar görs som verkar ologiska, eller andra avvikande fenomen. Det som kännetecknar den här kategorin av svårbedömda situationer är att det inte finns någon konkret misstanke om brott men att man upptäcker något som är ovanligt eller framstår som irrationellt i ljuset
av legitima syften. Det finns naturligtvis också en mängd situationer där det handlar om indikationer på vissa brottsupplägg, utan att det för den skull är tillräckligt för en konkret misstanke om brott.
De brottsbekämpande myndigheterna har å sin sida påtalat att det är just sådan information som behövs. Den typen av information kan vara av avgörande betydelse för att upptäcka brottslig verksamhet och tidigt identifiera nya brottsupplägg. Samtidigt är sådan information ofta svårtillgänglig för de brottsbekämpande myndigheterna, dels eftersom sakkunskapen och överblicken ofta finns hos den utlämnande myndigheten, dels eftersom de brottsbekämpande myndigheterna inte vet vilken information de ska begära. Det finns från de brottsbekämpande myndigheternas sida alltså ett stort behov av ett ökat utlämnande av uppgifter på eget initiativ.
Ett annat hinder som i dag framförs från informationsinnehavarna när det gäller spontant utlämnande av uppgifter är att det kan komma i konflikt med den egna verksamheten. Inte minst kan det gälla vid tillsynsverksamhet. Ett utlämnande till en brottsbekämpande myndighet kan riskera att planerad tillsyn inte kan genomföras eller att resultaten av tillsynen påverkas.
Ytterligare ett hinder som har identifierats av vissa informationsinnehavare i fråga om utlämnande på eget initiativ är att det innebär en administrativ börda att på eget initiativ rapportera vissa förhållanden till de brottsbekämpande myndigheterna. Det har framhållits att det i så fall bör framgå av myndighetens instruktion och att anslagen bör anpassas efter sådana nya arbetsuppgifter. Även detta gäller särskilt i förhållande till de mer svårbedömda situationerna. Vi vill i sammanhanget understryka att vår avsikt inte är att myndigheterna ska åläggas nya uppdrag eller att större ändringar av arbetssätt ska krävas. Avsikten är att sådan information som redan finns i den ordinarie verksamheten ska kunna delas mer effektivt med brottsbekämpningen.
Den andra huvudlinjen som har kommit fram genom kartlägg-
ningen är att det finns ett behov av att förenkla de bedömningar som ska göras vid utlämnande, särskilt i fråga om utlämnande som sker på eget initiativ. Flera av de tillfrågade informationsinnehavarna har angett att det vore en fördel i verksamheten med ett tydligare lagstöd för utlämnande som görs för att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov men som egentligen inte är nödvändigt för den egna verksamheten. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att en uppgiftsskyldighet skulle medföra ett tydligare stöd för utläm-
nande på eget initiativ och bidra till att sådant utlämnande kommer till stånd i större utsträckning än i dag. Många av de informationsinnehavarare som vi har tillfrågat instämmer i den bedömningen. Samtidigt är det också några av informationsinnehavarna som har anfört att det finns fler fördelar med att uppgiftslämnande regleras som sekretessbrytande bestämmelser – dvs. att man har en möjlighet och inte en skyldighet till utlämnande på eget initiativ – eftersom det medför en större flexibilitet och därmed större möjligheter att ta hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Från utredningens sida kan vi konstatera att det finns flera fördelar med en tydligt reglerad uppgiftsskyldighet. Som nämndes inledningsvis har de brottsbekämpande myndigheterna gett uttryck för uppfattningen att det spontana uppgiftslämnandet måste öka för att effektivisera brottsbekämpningen. Vi delar den uppfattningen. Det torde också vara i linje med den allmänna rättsuppfattningen att en statlig myndighet som misstänker oegentligheter som kan ha anknytning till brott som huvudregel lämnar den informationen till brottsbekämpande myndigheter. Detta sker givetvis redan i dag, men omfattningen och enhetligheten behöver enligt vår mening öka.
Behovet av ny reglering när det kommer till utlämnande på begäran av en brottsbekämpande myndighet har inte varit lika framträdande i vår kartläggning. De flesta statliga myndigheter har i dag relativt goda förutsättningar att lämna ut information, framför allt på begäran av en brottsbekämpande myndighet på förundersökningsstadiet, även om undantag förekommer. Men även i de nu aktuella situationerna finns det behov av en ökad enhetlighet i de bedömningar som görs vid utlämnande på begäran. Vår uppfattning är att en uppgiftsskyldighet kan bidra till ökad informationsdelning och en enhetligare tillämpning även i de fall uppgifter begärs ut. Men när det gäller statliga myndigheter vill vi peka på att kartläggningen tyder på att behoven inte gör sig gällande med samma styrka i jämförelse med utlämnande på eget initiativ.
Som vi redovisat tidigare har regeringen i tilläggsdirektiven uttalat att vi ska lämna förslag som innebär en ny huvudregel och som utgångspunkt utgörs av uppgiftsskyldigheter. Mot bakgrund av de slutsatser vi har dragit i frågan om informationsdelning från statliga myndigheter och med hänsyn till vårt uppdrag i den delen gör vi bedömningen att en ökad informationsdelning från vissa statliga myndigheter bör genomföras som uppgiftsskyldigheter.
9.1.3. Vilka uppgifter är det som efterfrågas?
Vi kommer att närmare gå in på informationsbehovet i förhållande till varje myndighet som är aktuell i denna del längre fram. Men redan här bör något sägas om huvuddragen av vilka uppgifter det är som efterfrågas. Till att börja med är alla brottsbekämpande myndigheter i behov av att enklare få tillgång till kontaktuppgifter till personer och bolag eller andra organisationer. Det behovet kommer dock i första hand att tillgodoses genom den särskilda bestämmelse om kontaktuppgifter som vi föreslår, se kapitel 8.
En annan kategori av information som har efterfrågats är sådana underlag till beslut, eller förelägganden eller andra åtgärder som inte framgår av själva besluten eller protokollen.
Ytterligare en kategori – som de brottsbekämpande myndigheterna återkommande har betonat vikten av – är att de i större utsträckning behöver få del av analyser av nya företeelser och observationer av tendenser. Det finns ett behov av att i större utsträckning få tillgång till information som grundas på bedömningar som myndigheterna utifrån sina ansvarsområden är bäst skickade att göra.
9.1.4. Vissa särskilt känsliga uppgifter bör undantas från uppgiftsskyldigheten
I avsnitt 7.3.6 föreslog vi att vissa kategorier av uppgifter bör vara generellt undantagna från de bestämmelser som innehåller särskilda uppgiftsskyldigheter. Det är huvudsakligen fråga om uppgifter som skyddas av sekretess enligt bestämmelserna i 25 kap.1–8 och 15 §§ och 26 kap.1–6 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Därutöver undantas statistiksekretess (24 kap. 8 § OSL), sekretess i notarius publicus verksamhet (40 kap. 2 § OSL) och uppgifter som skyddas av sekretess för teknisk lagring (40 kap. 5 § OSL). Det finns enligt vår mening inte skäl att göra någon annan bedömning beträffande de statliga myndigheter som vi föreslår ska omfattas av en uppgiftsskyldighet. Även om det sannolikt endast förekommer en mindre mängd uppgifter vid de statliga myndigheterna som skyddas av hälso- och sjukvårds- och socialtjänstsekretess bör dessa undantas från skyldigheten. Det samma gäller de två senare bestämmelserna. Framför allt statistiksekretessen är aktuell i förhållande till ett antal myndigheter som är statistikförande myndigheter, t.ex. Arbetsmiljöverket,
Centrala studiestödsnämnden, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Naturvårdsverket, Pensionsmyndigheten och Tillväxtverket. Det är inte lämpligt, av de skäl som anfördes i avsnitt 7.6.3, att låta sådana uppgifter omfattas av en generell uppgiftsskyldighet till brottsbekämpningen. Den särskilda uppgiftsskyldigheten för vissa statliga myndigheter som vi föreslår i detta kapitel ska således omfattas av undantaget i den nya lagens 8 §.
9.2. Sekretess hos statliga myndigheter
Skyldighet att lämna ut uppgift enligt den nya lagen medför att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. I de situationer en myndighet är skyldig att lämna ut en uppgift enligt den nya lagen kan detta alltså ske utan hinder av sekretess. Det finns mot den bakgrunden skäl att redan här redovisa några av de bestämmelser om sekretess som är generellt tillämpliga vid statliga myndigheter och som alltså kan komma att brytas med stöd av den nya uppgiftsskyldigheten och den nyssnämnda bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen.
Till att börja med bör vissa bestämmelser som rör sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater nämnas. Flertalet av de myndigheter som vi föreslår ska omfattas av en uppgiftsskyldighet förvarar uppgifter av sådant slag. Av 15 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Denna s.k. utrikessekretess gäller således oavsett var uppgiften förekommer.
Vidare gäller enligt 15 kap. 1 a § OSL sekretess för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnads-
plikt i den utsträckning detta krävs för att Sverige ska kunna delta i det internationella samarbetet om exempelvis frihandel.
Även den s.k. totalförsvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § OSL bör nämnas i sammanhanget. Av den bestämmelsen följer att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.
Därutöver finns det också skäl att särskilt peka på de sekretessbestämmelser till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Dessa bestämmelser har samlats i 21 kap. OSL. Till att börja med kan nämnas att sekretess gäller för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs (1 §).
De statliga myndigheter vi föreslår ska omfattas av en skyldighet enligt den nya lagen förvarar i regel adressuppgifter och andra kontaktuppgifter till enskilda samt folkbokföringsuppgifter. Dessa omfattas emellanåt av sekretess. Av 21 kap. 3 § första stycket OSL följer att sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Enligt 21 kap. 3 a § första stycket gäller vidare sekretess i mål eller ärende vid domstol eller annan myndighet där en part har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) för uppgift som lämnar upplysning om var den parten bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men. Detsamma gäller om uppgiften tillsammans med annan uppgift i målet eller ärendet bidrar till sådan upplysning.
Sekretess kan även gälla i ett ärende om uppföljning enligt lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, för uppgift som kan avslöja identiteten på en annan enskild än den rapporterande personen, om det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 3 b § OSL, se även 32 kap. 3 b § OSL).
De bestämmelser som vi har pekat på nu är alltså sådana som är generellt tillämpliga och som tillämpas i viss omfattning vid de myndigheter som vi föreslår ska omfattas av den nya lagen. I anslutning till våra överväganden beträffande respektive myndighet redovisar vi de särskilda sekretessbestämmelser – och sekretessbrytande bestämmelser – som används i den myndighetens verksamhet.
9.3. Uppgifter ska lämnas även utan en föregående begäran
Vårt förslag: Skyldighet att lämna ut uppgifter ska gälla både när
en brottsbekämpande myndighet begär ut uppgiften och utan en föregående begäran.
9.3.1. Ett ökat spontant uppgiftslämnande är centralt för att åstadkomma mönsterbrytande åtgärder
I tilläggsdirektiven uttalar regeringen – som bakgrund till uppdraget att lämna förslag om en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen – att det krävs mönsterbrytande åtgärder för att förebygga och bekämpa brottsligheten. Genom vår kartläggning har det tydligt framkommit att de brottsbekämpande myndigheterna ser ett stort behov av att uppgifter lämnas på eget initiativ i betydligt större omfattning än vad som sker i dag. Det varierar naturligtvis mellan de myndigheter som nu är aktuella i vilken utsträckning sådan informationsdelning kommer till stånd. Men på en övergripande nivå är ett ökat utlämnande på eget initiativ en sådan åtgärd som kan ge stor effekt.
Vår kartläggning har visat att redan i dag överlämnar de aktuella statliga myndigheterna i de flesta fall information till de brottsbekämpande myndigheterna i de situationer då det finns konkreta brottsmisstankar. Några av de aktuella myndigheterna har också särskilt
reglerad anmälningsplikt.1 Det är främst i de situationer då det finns sekretesshinder mot att uppgiften lämnas ut som konkreta misstankar om brott inte delas med brottsbekämpningen. Det mest framträdande behovet av ökad informationsdelning på eget initiativ avser i stället situationer där tjänstemän upptäcker omständigheter som kan tyda på att brottslighet, men där misstankarna inte är särskilt starka eller tillräcklig bevisning saknas. Det kan, som nämnts ovan, handla om nya företeelser som av olika anledningar framstår som misstänkta, utan att det (inom ramen för den utlämnande myndighetens verksamhet) går att fastställa om det rör sig om brottslig verksamhet.
Utöver det efterfrågar de brottsbekämpande myndigheterna också att andra statliga myndigheter i större utsträckning på eget initiativ ska bidra till brottsbekämpningen med sin sakkunskap inom olika områden. Det handlar om att uppmärksamma de brottsbekämpande myndigheterna på tendenser på en mer övergripande nivå, som att tillvägagångssätt ändras, eller att ny sårbarhet i vissa system upptäcks som kan befaras leda till att en viss förmån kan utnyttjas för brott. Vidare kan det var fråga om att myndigheten i sin omvärldsbevakning uppmärksammar företeelser som kan leda till en viss typ av brottslighet, t.ex. för att det finns sådana exempel i andra länder.
Flera av de myndigheter som vi har varit i kontakt med under kartläggningen har pekat på vikten av en fungerande samverkan med de brottsbekämpande myndigheterna. I många fall finns det också goda exempel på välfungerande samverkan, inte minst i de fall sådan har beslutats enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Samtidigt har vi uppmärksammat att det också finns diskrepanser mellan vad de brottsbekämpande myndigheterna tror att andra myndigheter har tillgång till och vilken information som faktiskt finns. Det har under kartläggningen framkommit att myndigheterna inte alltid förfogar över den information som efterfrågas, t.ex. för att den gallras omgående efter att den har använts. Av uppenbara skäl förekommer också information som de brottsbekämpande myndigheterna inte har möjlighet att överblicka men som ändå kan vara relevant. Ökad samverkan, och incitament till ökat spontant uppgiftslämnande, framstår enligt vår mening som nödvändiga förutsättningar för att komma till rätta med den typen av informationsluckor.
1 Se t.ex. 6 § bidragsbrottslagen (2007:612).
Under vår kartläggning har några av de berörda statliga myndigheterna uttryckt farhågor med den utformning vi föreslår. Vi behandlar de frågeställningarna i avsnitt 7.3.3.
Mot den bakgrunden bedömer vi att det krävs att det spontana uppgiftslämnandet från de statliga myndigheterna till de brottsbekämpande myndigheterna behöver utökas väsentligt för att en sådan mönsterbrytande effekt som regeringen efterfrågar ska vara möjlig. Regeringen har också i direktiven uttalat att vi ska föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, och att detta som utgångspunkt ska ske genom sådana uppgiftsskyldigheter som bryter sekretess. Vi bedömer därför att det ökade spontana uppgiftslämnandet som behöver komma till stånd bör regleras som en skyldighet att i vissa fall lämna uppgifter till brottsbekämpningen utan någon föregående begäran.
9.3.2. Närmare om uppgiftslämnande på begäran
Möjligheterna för statliga myndigheter att lämna uppgifter på begäran av en brottsbekämpande myndighet varierar i dag. Vissa av myndigheterna, som t.ex. Bolagsverket och Lantmäteriet, förvarar till övervägande del offentliga uppgifter. En myndighet är skyldig att på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). För de myndigheter som till största delen förfogar över offentliga uppgifter föreligger alltså i praktiken redan en skyldighet att i de allra flesta situationer lämna ut uppgifter på begäran. Men flertalet av de statliga myndigheter som nu är aktuella förvarar både offentliga uppgifter och, i stor utsträckning, uppgifter som omfattas av sekretess.
I de fall det finns en sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig träder den uppgiftsskyldighet som framgår av 6 kap. 5 § OSL in. I vissa fall kan en prövning av skaderekvisitet hos den utlämnande myndigheten leda till att rekvisitet inte anses vara uppfyllt i förhållande till den mottagande myndigheten, bl.a. om motsvarande sekretess gäller för uppgiften i den verksamheten. Även i de situationerna blir uppgiftsskyldigheten enligt den nyss nämnda bestämmelsen tillämplig.
Under kartläggningen har flera situationer identifierats där sekretessbestämmelser utgör hinder mot utlämnande på begäran. Som exempel kan nämnas utrikessekretess enligt 15 kap. 1 §, skattesekre-
tess enligt 27 kap. 1 § och sekretess för affärs- och driftsförhållanden enligt 31 kap. 16–17 §§ OSL. Sekretesshinder kommer att förekomma även när den nya lagen börjar tillämpas. I vissa fall måste sekretessintresset få väga tyngre än intresset av att en uppgift lämnas till brottsbekämpningen, vilket vi återkommer till i avsnitt 9.4. Men för att åstadkomma de effekter som regeringen har gett uttryck för i tilläggsdirektiven behöver sekretessen brytas i fler fall än vad som är möjligt med dagens lagstiftning.
Även om behovet av att sekretess kan brytas i fler fall än tidigare inte är lika framträdande i vår kartläggning när det gäller utlämnande på begäran kan vi konstatera att flera har pekat på att det förekommer skillnader i hur olika myndigheter tillämpar sekretessbestämmelser. Detta gäller inte minst vid tillämpningen av generalklausulen, 10 kap. 27 § OSL. En ny central lag på området skulle enligt vår bedömning bidra till en ökad enhetlighet vid utlämnande av uppgifter för brottsbekämpande ändamål och bör även innehålla en skyldighet att lämna uppgifter på begäran.
9.4. Utlämnande ska föregås av en intresseavvägning
Vårt förslag: Vid utlämnande till en brottsbekämpande myndig-
het ska en uppgift inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
De statliga myndigheter som kommer att omfattas av uppgiftsskyldigheten förvarar en stor mängd uppgifter av vitt skilda slag. Uppgifterna är ofta offentliga, men samtliga myndigheter förvarar också uppgifter som omfattas av sekretess. Hos vissa av myndigheterna förekommer en stor mängd sekretessbelagda uppgifter. En del av den information som myndigheterna förvarar kan vara mycket känslig för enskildas personliga integritet, eller röra sådan information om affärs- och driftförhållanden som kan medföra stor skada för en affärsverksamhet om den röjs. Flera av myndigheterna hanterar också uppgifter som omfattas av utrikes- eller försvarssekretess. Det finns därför behov av en begränsning som tar sikte på proportionaliteten mellan värdet av att en uppgift tillförs brottsbekämpningen och den skada som ett
utlämnande kan medföra. Utlämnande av uppgifter bör alltså föregås av en avvägning mellan de motstående intressena.
9.4.1. En presumtion för utlämnande
Den intresseavvägning som ska göras bör, i likhet med vad som föreskrivs i exempelvis lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, vara beroende av å ena sidan det intresse som eventuell sekretess ska skydda och, å andra sidan, intresset av att uppgiften lämnas ut. Som vi har konstaterat tidigare har det av kartläggningen framkommit att balansen mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och vissa motstående intressen, i synnerhet skyddet för enskildas personliga integritet, behöver förskjutas till förmån för brottsbekämpningen. Det är också i linje med vad regeringen har uttalat i direktiven. När det gäller de statliga myndigheter som utredningen har identifierat som särskilt viktiga informationsinnehavare gör vi därför bedömningen att utgångspunkten bör vara att det – för att utlämnande ska underlåtas – bör krävas att sekretessintresset är betydande eller att den förväntade nyttan för brottsbekämpningen är liten. För att utlämnande ska underlåtas bedömer vi att det bör krävas att det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och att det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Med uttrycket ”står klart” är avsikten att föreskriva att det ska finnas en förhållandevis stark presumtion för att uppgiften ska lämnas ut.
9.4.2. Vilka intressen ska vägas mot varandra?
Den avvägning som ska göras kommer alltså att utgå från å ena sidan sekretessintresset och, å andra sidan, brottsbekämpningens intresse av uppgiften. En utgångspunkt för bedömningen av sekretessintresset är sekretessens styrka. Denna bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Ett rakt skaderekvisit kan uttryckas exempelvis på följande sätt: ”Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs”. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att upp-
gifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs.
Det omvända skaderekvisitet har den motsatta utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. det krävs särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut vilket innebär att uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.
Att prövningen är kopplad till det intresse som sekretessen ska skydda innebär emellertid enligt vår mening inte att sekretessens styrka – eller skaderekvisitets utformning – är ensamt avgörande vid bedömningen av det intresse som sekretessen avser att skydda. Vid den bedömningen ska hänsyn även tas även till sekretessens föremål. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas. Det anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Betydelsen av att sekretessens föremål hemlighålls i en viss situation är beroende av omständigheterna vid utlämnandet. Vid utlämnande enligt OSL prövas om skaderekvisitet är uppfyllt i det enskilda fallet. Om prövningen avser sekretess enligt ett rakt skaderekvisit för t.ex. enskilds personliga förhållanden ska den utlämnande myndigheten bedöma om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Vid utlämnande enligt uppgiftsskyldigheten i den nya lagen ersätts menprövningen av intresseavvägningen. Men i likhet med vad som gäller vid en menprövning ska hänsyn tas till omständigheterna i den konkreta situationen. Att lagstiftaren tidigare bedömt att uppgifterna ska skyddas av sekretess med en viss styrka är en viktig indikation på hur angeläget sekretessintresset är. Därutöver kan viss ytterligare hänsyn tas till hur skyddsvärda uppgifterna framstår i utlämnandesituationen. Exempel på faktorer som kan påverka sekretessintresset i skärpande riktning är om uppgifterna har lämnats i förtroende eller om de är av känslig art, t.ex. om de innefattar sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning.2 Andra exempel kan vara att uppgifterna rör
2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
affärs- och driftsförhållanden och att röjande i en viss situation kan antas leda till betydande skada för den näringsverksamhet som uppgifterna härrör från.
På motsvarande sätt kan det intresse som sekretessen avser att skydda ibland vara svagt, trots att lagstiftaren föreskrivit att sekretess ska gälla med exempelvis ett omvänt skaderekvisit. Det kan t.ex. vara fråga om uppgifter som i andra sammanhang är offentliga eller uppgifter som typiskt sett inte framstår som integritetskänsliga.
Vi har nu redovisat hur man vid utlämnande ska bedöma det sekretessintresse som utgör den ena vågskålen vid intresseavvägningen. Vi övergår nu till att närmare beskriva det motstående intresset, dvs. intresset av att uppgiften lämnas ut. Med detta uttryck avses intresset av att uppgiften tillförs de brottsbekämpande myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Vid denna bedömning kan hänsyn tas till flera olika faktorer. Det kan till att börja med handla om den aktuella brottslighetens allvar. Typiskt sett innebär ett brott (oavsett om informationen lämnas på underrättelsestadiet eller på förundersökningsstadiet) som har ett högt minimistraff eller annars kan förväntas leda till ett längre fängelsestraff att intresset av utlämnande är mycket starkt. Intresset av utlämnande kan vara starkt även vid mindre allvarlig brottslighet, om denna utgör ett led eller en del av organiserad eller systematiskt bedriven brottslighet. Ett starkt intresse av utlämnande kan föreligga också om det är fråga om omfattande brottslighet, även om den inte kan anses bedrivas organiserat eller systematiskt. Ett särskilt starkt intresse av utlämnande får anses finnas när det är fråga om brottslighet som är kopplad till gängkriminalitet eller brottslighet som riskerar att vara systemhotande.
På motsvarande sätt kan intresset av att utlämnande sker anses vara lägre om det är fråga om isolerade händelser utan koppling till organiserad eller systematiskt bedriven brottslighet, i synnerhet om det är fråga om brott av mindre allvarligt slag.
9.4.3. Hur ska avvägningen göras?
Vi har nu beskrivit de respektive vågskålarna i intresseavvägningen och övergår därför till hur avvägningen bör ske i några typsituationer. För det fall sekretessbestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit, och det inte finns starka tillkommande hänsyn i den konkreta situa-
tionen, gäller en stark presumtion för att utlämnande ska ske. Intresseavvägningen bör då enbart i sällsynta undantagsfall leda till att utlämnande underlåts. För att den utlämnande myndigheten ska avstå från utlämnande i en sådan situation bör det kunna förutses att den brottslighet det är fråga om avser isolerad, bagatellartad brottslighet eller att uppgiften av andra skäl är av ett klart begränsat värde för brottsbekämpningen.
Även när det är fråga om sekretess som gäller med ett omvänt skaderekvisit bör utgångspunkten vara att det finns en presumtion för att uppgiften ska lämnas till den brottsbekämpande myndigheten. Utlämnande bör mycket sällan kunna underlåtas om den aktuella brottsligheten är en del av en organiserad eller systematiskt bedriven brottslighet eller brottslighet som är av viss omfattning. När det gäller brottslighet som framstår som mer isolerade händelser bör det emellertid krävas att det är fråga om brottslighet av visst allvar, åtminstone inte rena bötesbrott.
När det slutligen är fråga om sekretessbestämmelser som saknar skaderekvisit, dvs. som föreskriver absolut sekretess, bör intresset av att uppgiften lämnas till den brottsbekämpande verksamheten vara av starkare slag. Uppgifter som skyddas av absolut sekretess förekommer exempelvis i Skatteverkets beskattnings- och revisionsverksamheter (27 kap. 1–2 §§ OSL). Det framstår emellertid inte som befogat med en presumtion mot utlämnande ens i de situationerna, i synnerhet eftersom särskilt skyddsvärda uppgifter som regel utesluts från uppgiftsskyldigheterna i den nya lagen, se vidare avsnitt 7.3.6.
Ledning om hur uppgifter som omfattas av absolut sekretess bör delas med brottsbekämpningen kan hämtas från lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Av 7 § följer att uppgifter som förekommer i Skatteverkets beskattningsverksamhet, folkbokföringsverksamhet eller verksamhet för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige ska lämnas till den brottsbekämpande verksamheten om uppgifterna kan antas ha samband med sådan misstänkt brottslig verksamhet som Skatteverket bekämpar. För att uppgifterna ska lämnas krävs att den misstänkta brottsliga verksamheten innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, eller sker systematiskt. En uppgift som omfattas av sekretess ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (9 §). Bestämmelserna används i det dagliga arbetet
vid Skattemyndigheten för att utbyta information mellan de berörda verksamhetsgrenarna. Det innebär bl.a. att den regelmässigt används för att dela uppgifter som omfattas av absolut sekretess från beskattningsverksamheten till den brottsbekämpande verksamheten. I samband med bestämmelsernas införande uttalade regeringen att uttrycket övervägande skäl i det sammanhanget innebär att det kan sägas råda en presumtion för uppgiftslämnande, men att det samtidigt finns en möjlighet att skydda särskilt känsliga uppgifter.3 Regeringen gjorde dock inte några särskilda uttalanden i frågan om hur intresseavvägningen bör falla ut i förhållande till sekretess av olika styrka.4
Vi kan konstatera att lagstiftaren har uttalat att de aktuella bestämmelserna medför en presumtion för utlämnande i de fall det är fråga om kvalificerad brottslighet – dvs. brott som för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer – eller brottslighet som sker systematiskt. Vi kan vidare konstatera att den presumtionen gäller även i fråga om uppgifter som omfattas av absolut sekretess.
De förslag vi lämnar är visserligen utformade på ett annat sätt, men det finns enligt vår mening inte skäl att anlägga ett strängare synsätt på lämnande av uppgifter som kan omfattas av absolut sekretess än det som lagstiftaren gav uttryck för i det redovisade lagstiftningsärendet. Det innebär att den intresseavvägning vi föreslår i fråga om uppgifter som kan omfattas av absolut sekretess som utgångspunkt medför att när det är fråga om kvalificerad eller systematisk brottslighet finns alltjämt en presumtion för utlämnande. Detsamma bör gälla om brottsligheten är en del av den organiserade brottsligheten eller är omfattande. När det gäller brottslighet som inte är av sådan art som nu beskrivits bör utgångspunkten i stället vara den omvända, dvs. att det finns en presumtion mot att uppgifter lämnas ut.
Avsikten är sammanfattningsvis att intresseavvägningen ska tillåta flexibilitet i den meningen att det ska finnas möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, när det är påkallat. I många verksamheter kommer sannolikt utlämnande till de brottsbekämpande myndigheterna att bli standardiserat. I de fall utlämnandena avser likartade uppgifter och situationer kommer prövningen i många fall att vara tämligen likartad.5
3 Prop. 2019/20:166 Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla åtgärder med anledning av
coronaviruset, s. 118.
4 Jfr a prop. s. 118–121. 5 Jfr prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 80–81 och 326–327.
9.4.4. Intresseavvägningen ska inte vara beroende av om utlämnande föregås av en begäran
Vissa av dem som utredningen har samrått med har förespråkat att intresseavvägningen ska vara olika utformad beroende på om utlämnande ska ske på eget initiativ eller efter en begäran. Vi har övervägt en sådan utformning (jfr även kapitel 11). Det finns skäl som talar för att intresseavvägningen skulle kunna vara utformad på så sätt att det vid utlämnande på eget initiativ skulle vara en något lägre tröskel för att ett utlämnande ska underlåtas. Det kan exempelvis göras gällande att man vid ett sådant utlämnande skulle ha större möjligheter att värna den egna verksamheten i sådana situationer då ett utlämnande för brottsbekämpande ändamål kan komma i konflikt med denna. När det gäller de statliga myndigheter som övervägs i detta sammanhang har vi valt att koppla intresseavvägningen till sekretessintresset. Det intresset är lika starkt oavsett om uppgiften lämnas ut på eget initiativ eller efter en begäran. Vår bedömning är därför att intresseavvägningen bör vara densamma i båda situationerna. För den utlämnande myndigheten bör en sådan utformning även leda till att ett utlämnande blir enklare eftersom det endast finns en intresseavvägning att förhålla sig till.
9.4.5. Skyldigheternas förhållande till offentlighets- och sekretesslagen
Intresseavvägning ska ske om det finns en bestämmelse om sekretess som är tillämplig på uppgiften
Intresseavvägningen bör i lagtexten komma till uttryck på så sätt att en uppgift inte ska lämnas om det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Sådana, eller liknande, intresseavvägningar finns redan på andra håll i lagstiftningen. I 2 § andra stycket LUS föreskrivs att en uppgift inte ska lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. En snarlik formulering återfinns i 9 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. I 4 § lagen (2022:613) om finansiell information i brottsbekämpningen har lagstiftaren valt ett något annorlunda uttryck. Där anges i stället att en uppgift inte
ska lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på
uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretes-
sen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. I förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen utvecklas inte varför det uttryckssättet väljs. I allmänmotiveringen till bestämmelsen uttalas att uttrycket ”i huvudsak” motsvarar den begränsningen som finns i 2 § andra stycket LUS.6 En liknande bestämmelse finns även i 4 a kap. 3 § andra stycket lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regeringen gjorde inte några uttalanden i den nu aktuella frågan om utformningen av bestämmelsen.7
Skillnaderna i de respektive lagstiftningsteknikerna väcker dock frågor om hur bestämmelserna förhåller sig till sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. I de förstnämnda fallen synes det vara en förutsättning för intresseavvägningen att uppgiften
omfattas av sekretess. Det måste enligt vår mening innebära att i de
fallen offentlighets- och sekretesslagen innehåller en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse blir den för uppgiftsskyldigheten föreskrivna intresseavvägningen inte aktuell. I de situationerna omfattas ju uppgiften inte av sekretess, och någon intresseavvägning ska då inte ske.
Om i stället uttrycket om det finns en sekretessbestämmelse som är
tillämplig på uppgiften används framstår det vid en objektiv tolkning
som att det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen ska skydda ska tjäna som utgångspunkt för intresseavvägningen, oavsett om det finns en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Den intresseavvägning som föreskrivs blir med andra ord fristående från eventuella sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.
Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Om det är en förutsättning att uppgiften omfattas av sekretess kommer tillämparen fullt ut att kunna beakta alla de möjligheter som de respektive lagarna erbjuder vid utlämnande. Det framstår också som rimligt att en intresseavvägning inte ska vara nödvändig i de fall där lagstiftaren i tidigare lagstiftningsärenden har bedömt att det ska vara möjligt att bryta sekretessen.
En första invändning mot en sådan lösning är dock att den riskerar att göra tillämpningen än mer komplicerad. För det fall intresseavväg-
6 Se prop. 2021/22:127Bättre tillgång till finansiell information i brottsbekämpningen, s. 40. 7 Jfr prop. 2021/22:251Samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism, s. 124–125.
ningen ska ske först sedan det konstaterats att det i det enskilda fallet gäller sekretess gentemot den brottsbekämpande myndigheten riskerar den nya regleringen att bli ytterligare ett lager av prövningar som ska göras, i stället för att bidra till en enklare och mer enhetlig tillämpning. Det skulle i praktiken innebära att den tjänsteman som ska pröva ett utlämnande enligt den nya lagen först ska ta ställning till om sekretess gäller i den aktuella situationen. Det innebär att tjänstemannen först ska pröva om skaderekvisitet i den tillämpliga bestämmelsen är uppfyllt gentemot den brottsbekämpande myndigheten. Därefter måste tjänstemannen ta ställning till om det finns några särskilda sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga i det kapitel i offentlighets- och sekretesslagen som reglerar sekretessen i fråga. Om någon sådan bestämmelse inte är tillämplig ska en prövning göras gentemot de allmänna sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL. Ofta kan en bedömning utifrån flera av bestämmelserna i det kapitlet bli aktuella, inte minst 2, 24 och 27 §§. Det innebär att innan den utlämnande tjänstemannen ens kan påbörja intresseavvägningen kommer i många fall en intresseavvägning enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL att behöva göras. Som framkommit genom vår kartläggning anser många att den bestämmelsen är svår att tillämpa. Först när det har konstaterats att skaderekvisitet enligt offentlighets- och sekretesslagen är uppfyllt i det enskilda fallet och att det inte finns någon tilllämplig sekretessbrytande bestämmelse kan det fastställas att uppgiften omfattas av sekretess, vilket med det nu behandlade alternativet alltså utgör en förutsättning för intresseavvägningen.
En sådan ordning riskerar att bli kontraproduktiv i förhållande till syftet med den nya lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Som vi har konstaterat tidigare är en förenklad lagstiftning av mycket stor vikt för att åstadkomma en reell förändring när det gäller informationsdelning till brottsbekämpande myndigheter.
Om i stället det andra alternativet – det finns en sekretessbestäm-
melse som är tillämplig på uppgiften – väljs bör det uppfattas som att
utgångspunkten för intresseavvägningen är det sekretessintresse som bestämmelsen avser att skydda. Det innebär att intresseavvägningen blir fristående från tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Tillämpningen bör enligt vår mening bli avsevärt enklare.
Något som kan uppfattas som en nackdel med det sistnämnda alternativet är just att det kräver en intresseavvägning även i de fall då
sekretess inte föreligger. En sådan prövning kan – när det är fråga om utlämnande på eget initiativ – resultera i att en skyldighet att lämna ut uppgifter i den nya lagen inte föreligger trots att uppgiften i det enskilda fallet inte omfattas av sekretess. I de fallen kvarstår dock att uppgiften kan lämnas ut enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Om en brottsbekämpande myndighet har begärt ut uppgiften föreligger då i stället en skyldighet enligt 6 kap. 5 § OSL.
Mot det resonemang som nu förts skulle det kunna anföras att inte heller den ordningen medför någon förenkling av lagstiftningen, eftersom intresseavvägningar som resulterar i att en uppgift inte ska lämnas ut enligt den nya lagen leder in i en prövning om utlämnande i stället ska ske enligt regelverket i offentlighets- och sekretesslagen. Den intresseavvägning som vi föreslår innebär dock att uppgifter ska lämnas ut om det inte står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresse av att uppgiften lämnas ut. Det föreligger därmed en förhållandevis stark presumtion för att uppgifter ska lämnas ut. Vår bedömning är att sådana prövningar som måste göras enligt offentlighets- och sekretesslagen på grund av att uppgiftsskyldighet inte föreligger enbart kommer att behöva göras i undantagsfall. I jämförelse med det andra alternativet, som torde förutsätta regelmässiga bedömningar enligt regelverket i offentlighets- och sekretesslagen, framstår det nu behandlade alternativet som lättare att tillämpa i de allra flesta fallen.
Särskilt om förhållandet till 10 kap. 24 § OSL
Bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL medger att sekretess kan brytas för att en uppgift som angår en misstanke om ett begånget brott ska kunna lämnas de brottsbekämpande myndigheterna. En förutsättning för sekretessgenombrott är att fängelse är föreskrivet för brottet och att detta kan antas leda till någon annan påföljd än böter. Bestämmelsen är inte tillämplig på uppgifter som omfattas av bl.a. hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess. I kapitel 15 föreslår vi att bestämmelsen ska ändras dels på så sätt att det inte längre ska krävas någon bedömning av straffvärdet, dels på så sätt att det ska göras ett tillägg som medför att en uppgift kan lämnas även om det inte finns en identifierad person som är misstänkt för brott. Den sistnämnda ändringen motiveras av att rättspraxis beträffande rekvisitet ”en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott” – och
som återfinns även i 10 kap. 23 § OSL – har utvecklats till att det inte anses vara tillåtet att lämna ut uppgifter om flera personer om det behövs för att identifiera en misstänkt gärningsperson.
Bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL kommer – oavsett om de ändringar som vi föreslår genomförs – i vissa undantagsfall att medföra en mer generös informationsdelning än den uppgiftsskyldighet som vi föreslår eftersom den inte gör någon åtskillnad på styrkan av den sekretess som bryts. Det innebär att den bryter även sådan absolut sekretess som förekommer inom exempelvis Skatteverkets beskattningsverksamhet (27 kap. 1 § OSL). I situationer där det är aktuellt att bryta absolut sekretess kan utrymmet i vissa fall alltså vara större enligt den sekretessbrytande bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen än enligt den uppgiftsskyldighet som vi föreslår.
Det finns enligt vår mening emellertid goda skäl för en sådan ordning. Den uppgiftsskyldighet som vi föreslår kommer till att börja med, och till skillnad från 10 kap. 24 § OSL, att gälla inte bara vid begångna brott utan även på underrättelsestadiet, vilket typiskt sätt medför större risker för intrång i skyddet för enskildas personliga integritet. När det gäller uppgiftslämnande utan en föregående begäran erbjuder bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen en sådan möjlighet, medan den bestämmelse vi föreslår kommer att medföra en skyldighet i det avseendet. Det kvarstår dock att i de undantagsfall det är fråga om utlämnande på begäran avseende ett begånget brott för vilket det är föreskrivet fängelse – men det högsta fängelsestraffet är lägre än ett år – och de uppgifter som begärs ut omfattas av absolut sekretess, kommer en skyldighet att lämna ut uppgifter att föreligga med tillämpning av 10 kap. 24 § och 6 kap. 5 § OSL. I de situationerna kommer emellertid en tillämpning av den intresseavvägning som vi föreslår sannolikt att fall ut på så sätt att en skyldighet att lämna uppgifter inte föreligger enligt vårt förslag.
9.5. Övriga förutsättningar för utlämnande
Vårt förslag: Enbart uppgifter som kan antas behövas i brotts-
bekämpande verksamhet ska lämnas utan föregående begäran. En uppgift ska också lämnas om den begärs av en brottsbekämpande myndighet och uppgiften behövs i den myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
I avsnitt 7.3.4 gjorde vi överväganden avseende vissa generella begränsningar i skyldigheterna enligt den nya lagen. Som framgår där gjorde vi bedömningen att skyldigheterna allmänt bör vara begränsade på så sätt att ett utlämnande av en uppgift måste vara kopplat till ett fastställt eller förväntat behov i den brottsbekämpande myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Det saknas anledning att göra någon annan bedömning i förhållande till de aktuella statliga myndigheterna. Vi bedömer alltså att uppgifter som kan antas behövas i brottsbekämpande verksamhet ska lämnas utan föregående begäran. När det gäller en uppgift som begärs ut av en brottsbekämpande myndighet ska i stället krävas att den behövs i den myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
9.6. Vilka statliga myndigheter ska omfattas av uppgiftsskyldigheten?
Vårt förslag: Följande myndigheter ska omfattas av skyldigheten
att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter enligt den nya lagen:
1. Arbetsmiljöverket
2. Arbetsförmedlingen
3. Bolagsverket
4. Centrala studiestödsnämnden
5. Finansinspektionen
6. Fondtorgsnämnden
7. Försäkringskassan
8. Inspektionen för vård och omsorg
9. Kriminalvården 10. Kronofogdemyndigheten 11. Lantmäteriet 12. Länsstyrelserna 13. Migrationsverket
14. Naturvårdsverket 15. Pensionsmyndigheten 16. Skatteverket 17. Statens skolinspektion 18. Sveriges utlandsmyndigheter 19. Tillväxtverket 20. Transportstyrelsen 21. Utbetalningsmyndigheten
I detta avsnitt redovisar vi de överväganden vi gör i fråga om de statliga myndigheter som föreslås omfattas av en skyldighet att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter enligt den nya lagen.
I kapitel 6 redovisade vi hur utredningen kartlagt vilka statliga myndigheter som bör omfattas av en skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Urvalet av statliga myndigheter är gjort utifrån regeringens uttalande att våra förslag ska innebära en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, vilken som utgångspunkt ska innebära en uppgiftsskyldighet för de myndigheter och andra aktörer som omfattas av de ursprungliga direktiven. De myndigheter som exemplifieras i våra ursprungliga direktiv som särskilt intressanta för brottsbekämpningen är Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Centrala studiestödsnämnden, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, länsstyrelserna, Migrationsverket, Naturvårdsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Statens institutionsstyrelse, Sveriges utlandsmyndigheter, Tillväxtverket, Transportstyrelsen och den kommande Utbetalningsmyndigheten. Uppräkningen överensstämmer i princip med de myndigheter som kan ingå en särskild samverkan enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
I detta avsnitt överväger vi därför om de uppräknade myndigheterna bör omfattas av den uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter som vi föreslår i den nya lagen. För Statens institutionsstyrelse har vi i kapitel 14 bedömt att det inte är lämpligt med en uppgiftsskyldighet utan föreslår i stället en ny sekretessbrytande bestämmelse i den myndighetens verksamhet.
Därutöver har det under kartläggningen förts fram behov av att även Fondtorgsnämnden och Statens skolinspektion bör omfattas av en uppgiftsskyldighet. Vi överväger därför även om dessa myndigheter bör omfattas. När det gäller E-hälsomyndigheten har det förts fram ett begränsat informationsbehov som tar sikte på möjligheten att ta reda på om en viss person har fått ett visst preparat utskrivet. Den frågan behandlar vi i kapitel 15.
9.6.1. Arbetsförmedlingen
Vår bedömning: Arbetsförmedlingen bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Arbetsförmedlingen ska omfattas av en uppgifts-
skyldighet i den nya lagen.
Arbetsförmedlingens uppdrag
Arbetsförmedlingen ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i landet, utom i de delar där annat är särskilt föreskrivet. Det innebär att myndigheten ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. I uppdraget ingår att kontrollera att arbetsgivare som får anställningsstöd följer gällande regelverk och att personer som är anmälda som arbetslösa följer regelverket, så att de kan få rätt stöd från bland andra arbetslöshetskassor och Försäkringskassan. Arbetsförmedlingen ska därutöver delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (se förordningen [2022:811] med instruktion för Arbetsförmedlingen).
Arbetsförmedlingen är en av de myndigheter som omfattas av 2 § förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Myndigheten omfattas också av anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612).
Arbetsförmedlingen har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Under utredningens kartläggning beskrev Ekobrottsmyndigheten att Arbetsförmedlingen har information av betydelse för att förebygga och upptäcka ekonomisk brottslighet. Myndigheten har därför behov att i större utsträckning än i dag få information från Arbetsförmedlingen om företags ekonomiska förhållanden, företrädare och personal, när det finns misstankar om ekonomisk brottslighet i samband med att myndigheten prövar om olika former av stöd ska lämnas.
Säkerhetspolisen har å sin sida uppgett att beslut om ekonomiskt stöd till fysiska och juridiska personer kan behövas för att bedöma det ekonomiska handlingsutrymmet hos aktörer som är aktuella inom myndighetens verksamhetsområde författningsskydd, kontraterrorism och kontraspionage (jfr Brås rapport 2021:6 Finansiering av
terrorism – en studie av motåtgärder).
Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket har också påtalat att Arbetsförmedlingen har information som behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan handla om uppgifter i ärenden hos Arbetsförmedlingen, t.ex. ansökningar och underlag som ges in tillsammans med ansökningarna samt underlag från arbetsplatsbesök. Det kan vidare röra sig om kontaktuppgifter till såväl arbetssökande som arbetsgivare, företag, stiftelser och ideella föreningar. Det kan också vara fråga om transaktionsuppgifter, t.ex. lönebesked, utbetalningsunderlag för löner och, när det gäller arbetsgivare, uppgift om bankgironummer.
Arbetsförmedlingen kan också kalla in arbetssökande för samtal. Vid sådana samtal kan det framkomma information som kan behövas i brottsbekämpande verksamhet.
Vidare kan det handla om iakttagelser som personal vid Arbetsförmedlingen har gjort, framför allt om man har upptäckt nya brottsupplägg.
Mot bakgrund av de behov som flera av de brottsbekämpande myndigheterna gett uttryck för har vi haft flera kontakter med Arbetsförmedlingen. Myndigheten har överlag instämt i de brottsbekämpande myndigheternas bedömningar att det finns behov av att lämna mer information från Arbetsförmedlingen till brottsbekämpande verksamhet. Arbetsförmedlingen har bl.a. påpekat att det kan framkomma uppgifter i utredningar som gör att felaktigheter/oegentligheter miss-
tänks, vilka kan innebära att framtida utbetalningar från välfärdssystemen, exempelvis pensioner, blir felaktiga.
Arbetsförmedlingen har i allt väsentligt bekräftat att myndigheten har tillgång till den information som de brottsbekämpande myndigheterna efterfrågar. Myndigheten har angett att den därutöver förfogar över bl.a. följande information som kan vara av vikt för brottsbekämpningen. Det kan vara fråga om uppgifter om utbetalt eller tillgodoräknat stöd till arbetsgivare, ersättning till enskilda samt ersättning till anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser fördelat på utbetalt belopp, stödform samt vilken juridisk eller fysisk person stödet avser (direkt eller indirekt). Myndigheten förfogar också över uppgifter om betalningsmottagare och mottagarkonto samt ytterligare information om beviljat stöd, t.ex. beslutad lön, stödets start och slutdatum, omfattning, kontaktperson, vilken arbetsmånad utbetalningen avser. Vidare har myndigheten uppgifter och underlag från kontrollutredningar, dvs. den signal som ligger till grund för Arbetsförmedlingens utredning, samt övriga underlag, t.ex. lönebesked, kontoutdrag, yttranden från arbetsgivaren och svar från banker. Underlagen i kontrollutredningsärenden kan bestå av uppgifter från arbetsgivaren och arbetstagaren samt uppgifter från tredje man som t.ex. banker, försäkringsinstitut och andra myndigheter.
Sekretess för uppgifter hos Arbetsförmedlingen
Uppgifter hos Arbetsförmedlingen kan omfattas av sekretess enligt bestämmelserna i 28 kap. 11–12 §§ OSL. Enligt 11 § gäller sekretess i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärenden. Av 12 § följer att sekretess gäller i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut om stöd i ärenden enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Bestämmelserna ändrades den 1 december 2022.8 De äldre bestämmelserna gäller för
8Prop. 2021/22:216Förbättrade förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
uppgift som lämnats före ikraftträdandet (se övergångsbestämmelserna i SFS 2022:1242).
De nya reglerna innebär bl.a. att fler uppgifter än tidigare omfattas av sekretess samtidigt som skaderekvisitet ändras från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit. Numera gäller alltså en presumtion för offentlighet för sådana uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Regeländringarna genomfördes för att uppnå ett mer ändamålsenligt informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och de leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av myndigheten. Möjligheterna till ökad informationsdelning med brottsbekämpande myndigheter behandlades inte i propositionen. Men enligt vår mening torde de genomförda ändringarna medföra större möjligheter än tidigare för Arbetsförmedlingen att lämna ut information även till brottsbekämpande myndigheter.
Arbetsförmedlingen ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Vi kan konstatera att Arbetsförmedlingen förvarar en mängd uppgifter i sin verksamhet som kan vara värdefulla för brottsbekämpande myndigheter. De brottsbekämpande myndigheterna har uttryckt ett behov av att i större utsträckning få tillgång till fler uppgifter från Arbetsförmedlingen. Resultatet av vår kartläggning stöder uppfattningen att det finns ett behov av ökad informationsdelning från Arbetsförmedlingen för brottsbekämpande ändamål. Vi instämmer alltså i bedömningen att informationsflödet behöver förbättras.
De brottsbekämpande myndigheterna återkommer till vikten av ett ändrat informationsflöde där uppgifter i större utsträckning lämnas på initiativ av den myndighet som innehar uppgiften. Eftersom brottsbekämpande myndigheter ofta saknar kännedom om vilka uppgifter som kan finnas hos en viss myndighet och som kan vara av värde för att förebygga och bekämpa brott, menar de att uppgifter oftare behöver lämnas på initiativ av den som förvarar uppgiften. Arbetsförmedlingen behöver därför få bättre möjligheter att lämna ut uppgifter både på eget initiativ och efter en begäran från en brottsbekämpande myndighet.
De ovan redovisade ändringar som genomförts i sekretesslagstiftningen möter inte fullt ut det beskrivna behovet. Framför allt kan de inte förväntas bidra till ett utökat uppgiftslämnande på eget initiativ.
Även med beaktande av de lättnader i sekretessreglerna som har genomförts gör vi – mot bakgrund av det som framkommit genom utredningens kartläggning (se avsnitt 9.1) – bedömningen att det kvarstår ett behov av utökat informationsutbyte i syfte att förebygga och utreda brott.
Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Arbetsförmedlingen, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och
att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekre-
tesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Arbetsförmedlingen bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Arbetsförmedlingen att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer.
9.6.2. Arbetsmiljöverket
Vår bedömning: Arbetsmiljöverket bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Arbetsmiljöverket ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Arbetsmiljöverkets uppdrag
Arbetsmiljöverkets övergripande uppdrag är att se till att arbetsmiljön uppfyller de krav som finns i arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, om att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Myndigheten tar fram juridiskt bindande föreskrifter, inspekterar arbetsplatser och sprider information om arbetsmiljöregler.
Arbetsmiljöverket ansvarar för arbetsmiljö-, arbetstids- och utstationeringsfrågor. Myndigheten ansvarar även för vissa frågor om marknadskontroll, vissa miljöfrågor, och vissa frågor som rör Europeiska arbetsmyndigheten, se 1 § förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket. Myndigheten ska verka för goda
förhållanden i arbetsmiljön och på arbetsmarknaden och främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet. Myndigheten ska också arbeta för att regelverket inom dess verksamhetsområde följs (1 a §).
Myndigheten ansvarar därutöver för delar av den officiella statistiken och har vissa särskilda uppgifter enligt förordningen (2021:949) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden.
Arbetsmiljöverket är en av de myndigheter som ingår i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
Arbetsmiljöverket har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har påtalat ett behov av att få tillgång till mer information från Arbetsmiljöverket. Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverkets skattebrottsenhet har alla framhållit att Arbetsmiljöverkets s.k. utstationeringsregister innehåller uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Registret innehåller uppgifter om utländska företag som har arbetskraft i Sverige. I registret finns bl.a. uppgifter om personer som utstationerats, längden på utstationeringen, vilket företag som är tjänstemottagande (dvs. har köpt tjänsten) och under vilka förutsättningar som utstationeringen har skett.
Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket har beskrivit att man med hjälp av dessa uppgifter kan dra slutsatser kring om ett utländskt företag är skattskyldigt i Sverige eller inte och om det borde göra skatteavdrag avseende anställdas löner. Utan tillgång till uppgifterna kan ett utländskt företag, enligt Skatteverket, kontinuerligt undandra skatt i Sverige, även om företaget t.o.m. skulle vara skatteregistrerat här. Det beror på att det är svårt att på annat vis se om företaget borde redovisa inkomster eller inte i Sverige.
Annan information som de brottsbekämpande myndigheterna efterfrågar är sådan som framgår av protokoll från arbetsplatsinspektioner. Där framgår bl.a. vilka Arbetsmiljöverket har träffat på vid en viss arbetsplats. Det är viktigt för bl.a. Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket att veta vem som framstod som företrädare vid besöket och vilka som arbetade eller uppehöll sig på arbetsplatsen samt vilka arbetsuppgifter de hade.
Polismyndigheten har som exempel påtalat att myndigheten behöver mer information om företag inom bl.a. bygg- och entreprenadbranschen som inte efterlever arbetsmiljöbestämmelser eftersom det förekommer att även miljöbrott begås i sådana verksamheter. Polismyndigheten har vidare bl.a. angett att myndigheten behöver information från arbetsplatsinspektioner eftersom brister och missförhållanden som upptäcks där kan behövas vid utredningar om människohandel och brott mot utlänningslagen (2005:716). Därutöver har Polismyndigheten bl.a. uppgett att det kan finnas behov att få ta del av underlag till beslut om sanktionsavgifter.
Arbetsmiljöverket har i kontakt med utredningen bekräftat att den information som brottsbekämpningen efterfrågar också finns inom myndigheten.
Sekretess för uppgifter hos Arbetsmiljöverket
Det finns ett antal bestämmelser om sekretess som är tillämpliga på uppgifter i Arbetsmiljöverkets verksamhet. Till att börja med kan nämnas att myndigheten – till följd av tillsynsverksamheten inom den offentliga sektorn – omfattas av överföringsbestämmelsen om sekretess enligt 11 kap 1 § OSL. Överföringsbestämmelsen innebär att sekretess kan råda för en varierad typ av uppgifter som inhämtas från de myndigheter som är föremål för myndighetens tillsyn.
Bland de sekretessbestämmelser som mer regelmässigt tillämpas vid myndigheten kan nämnas sekretess som gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för inspektioner och andra granskningar som myndigheten ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 1 § OSL). Vidare gäller sekretess i ärenden enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, om arbetsmiljön eller om reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs (28 kap. 14 § första stycket första meningen OSL). Enligt samma bestämmelse gäller sekretess också för en arbetstagares anmälan i ärende om arbetarskydd (28 kap. 14 § första stycket andra meningen). För en arbetstagares anmälan råder absolut sekretess.
I tillsynsverksamheten förekommer känsliga uppgifter om företags affärs- eller driftförhållanden. Sekretess gäller bl.a. i ärende enligt lagstiftningen om arbetsmiljön, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (28 kap. 15 § OSL). Sekretessen enligt den bestämmelsen gäller dock inte vid tillsyn över produktsäkerheten hos varor som är avsedda för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter, om intresset av allmän kännedom om förhållanden som rör risk för skada på person har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. När det gäller sekretess enligt 15 § finns dessutom en särskild möjlighet för regeringen att besluta om undantag från sekretessen. Sådant undantag kan beslutas om regeringen bedömer det vara av vikt att uppgiften lämnas ut.
Myndigheten bedriver också verksamhet med tillståndsgivning och tillsyn där sekretess kan råda enligt 30 kap. 23 § OSL i förening med olika bestämmelser i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF. Här kan särskilt nämnas den sekretess för enskildas förhållanden som gäller inom myndighetens marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning – förordning (EU) 2019/1020 – (punkt 151 i bilagan till OSF) samt den tillståndsgivning och tillsyn som sker enligt förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer (punkt 82 i bilagan till OSF).
Eftersom myndigheten ansvarar för en del av Sveriges officiella statistik – arbetsmiljö- och arbetsskadestatistiken – omfattas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom ramen för myndighetens statistikverksamhet av den särskilda statistiksekretessen (24 kap. 8 § OSL). Sekretessen enligt den bestämmelsen är som utgångspunkt absolut.
När det gäller uppgifterna i myndighetens utstationeringsregister kan nämnas att dessa inte omfattas av någon särskild sekretessbestämmelse.
Arbetsmiljöverket ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Genom den kartläggning vi har gjort har det framkommit att Arbetsmiljöverket förfogar över mycket information som de brottsbekämpande myndigheterna behöver för att upptäcka och lagföra brott. Det
s.k. utstationeringsregistret och de uppgifter som framkommer vid arbetsplatsbesök är av särskilt intresse för den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen instämmer i bedömningen att det finns ett behov av att de brottsbekämpande myndigheterna får ta del av information som förvaras hos Arbetsmiljöverket.
Den information som efterfrågas är inte sällan sekretessbelagd på grund av skydd för enskildas personliga förhållanden eller skydd för affärs- och driftsförhållanden (28 kap. 14–15 §§ OSL). En stor del av de sekretessbestämmelser som aktualiseras i myndighetens tillsynsverksamhet gäller med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det för dessa gäller en presumtion för offentlighet. Sedan uppgiften lämnats till en brottsbekämpande myndighet gäller i regel sekretess för uppgiften även där, ofta enligt 18 kap. 1 § eller 35 kap 1 § OSL. Mot den bakgrunden bör ett utlämnande till en brottsbekämpande myndighet ofta vara möjligt redan med utgångspunkt i dagens lagstiftning, eftersom en prövning av skaderekvisitet hos Arbetsmiljöverket ofta bör falla ut på så sätt att sekretess inte föreligger gentemot den brottsbekämpande myndigheten. Men det beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
Utredningen har inte tagit del av någon rättspraxis som rör utlämnande från Arbetsmiljöverket för brottsbekämpande ändamål, och den kartläggning som vi har gjort har inte gett någon tydlig indikation på att det finns sekretesshinder som medför att information inte kan lämnas till brottsbekämpningen på ett ändamålsenligt sätt med utgångspunkt i dagens lagstiftning. Som vi har pekat på vid flera tidigare tillfällen har de brottsbekämpande myndigheterna återkommit till vikten av ett ändrat informationsflöde där uppgifter i större utsträckning lämnas på initiativ av den myndighet som innehar uppgiften. Eftersom brottsbekämpande myndigheter ofta saknar kännedom om vilka uppgifter som kan finnas hos en viss myndighet och som kan vara av värde för att förebygga och bekämpa brott, behöver uppgifter i större utsträckning lämnas på eget initiativ av den som förvarar uppgifterna.
Som framgått ovan förvarar Arbetsmiljöverket en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Arbetsmiljöverket för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Arbetsmiljöverket, att uppgifter i större
utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Arbetsmiljöverket bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Vid bedömningen har vi också vägt in att tillsynsuppdraget får anses vara närliggande de brottsbekämpande myndigheternas uppdrag. Det bör enligt vår mening sällan finnas skäl för att upprätthålla sekretessgränser mellan en tillsynsmyndighet och en brottsbekämpande myndighet för information om eventuell brottslighet som framkommit inom tillsynsverksamheten.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Arbetsmiljöverket att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. Ett sådant exempel där det kan bli aktuellt att avstå från utlämnande kan röra uppgifter från arbetstagares anmälningar i ärende om arbetarskydd, som omfattas av absolut sekretess och därmed får anses ha ett mycket högt skyddsvärde. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas om att sådana uppgifter inte omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, se vidare avsnitt 7.3.6 och 9.1.3.
9.6.3. Bolagsverket
Vår bedömning: Bolagsverket bör få bättre förutsättningar att
lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Bolagsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
i den nya lagen.
Bolagsverkets uppdrag
I Bolagsverkets uppdrag ingår till att börja med sådan myndighetsutövning som följer av granskning och registrering av företag och föreningar, ändringar i företag samt hantering av årsredovisningar m.m. Utöver den rena myndighetsutövningen har Bolagsverket en service-
och informationsfunktion. Inom ramen för det arbetet tillgängliggör myndigheten öppen information om företag och föreningar. I myndighetens uppdrag ingår också att förenkla företagandet och i samverkan med andra aktörer utveckla effektiva och digitala tjänster.
Bolagsverket ansvarar för ärenden som gäller aktiebolag, filialer, europeiska ekonomiska intressegrupperingar, europeiska grupperingar för territoriellt samarbete, europabolag, europakooperativ och anknutna ombud enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, handels- och föreningsregisterärenden, bank- och försäkringsregisterärenden, och ärenden enligt 1 § lagen (2008:1075) om inteckningsbrevsregister.
Bolagsverket för även register över bl.a. näringsförbud och tillfälliga näringsförbud, konkurser och företagsrekonstruktioner, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde, anmälda verksamhetsutövare dvs. verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn, verkliga huvudmän och betalningstider.9
Ett annat register som Bolagsverket ansvarar över är det s.k. penningtvättsregistret som innebär att verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen ska anmäla sin verksamhet till myndigheten (7 kap. 3 § lagen [2017:630] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism).
Inom Polismyndigheten finns en samordningsfunktion som ska hantera åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bolagsverket är, tillsammans med ett antal andra myndigheter, en del av denna samordningsfunktion.10 Myndigheterna inom samordningsfunktionen lämnade 2021 rapporten Nationell riskbedömning av pen-
ningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020.11 I rapporten
beskrivs bl.a. att brottsupplägg kan spänna över flera sektorer vilket kan innebära att en verksamhetsutövare som bara ser en del av ett upplägg riskerar att inte upptäcka penningtvätt. En myndighet kan därför ha svårt att upptäcka systematiska eller organiserade upplägg där en juridisk person används som brottsverktyg i olika sektorer eller utnyttjar olika verksamhetsutövare. I rapporten föreslås därför att:
9 Förordning (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. 10 Se vidare förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 11 Myndigheterna har därefter även publicerat rapporten Nationell riskbedömning 2022 – Hawala,
värdeöverföringar i alternativa betalsystem, maj 2023.
Kunskapen hos verksamhetsutövare behöver därför stärkas i syfte att ge dessa möjligheter att upptäcka mer komplexa sektorsöverskridande brottsupplägg. En viktig del kan här vara att involvera fler myndigheter för att upptäcka misstänkta penningtvättsupplägg. Juridiska personer som systematiskt används som brottsverktyg kan upptäckas genom olika myndigheters kontrollverksamhet (exempelvis Bolagsverket och Skatteverket). Genom exempelvis tydligare inriktning i myndigheters regleringsbrev om hur förmågan att bekämpa komplexa penningtvättsupplägg kan omhändertas på ett tydligt sätt, kan den svenska regimen sannolikt bli mer effektiv.12
Bolagsverket är en av de myndigheter som ingår i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
I betänkandet Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag, SOU 2023:34, föreslås bl.a. att Bolagsverket ska få en tydligare kontrollerande roll genom ett tillägg i myndighetens instruktion. På så sätt kommer myndigheten i större utsträckning än i dag kunna göra kontroller i registreringsärenden för att identifiera brottsliga upplägg som kännetecknas av att det anmäls målvakter som företrädare för bolag och föreningar. Förslaget ger också myndigheten en tydligare rättslig grund för den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att Bolagsverkets kontrollerande uppgifter ska kunna utföras ändamålsenligt. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Bolagsverket har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Bolagsverket granskar och registrerar de flesta av Sveriges företag och föreningar. Uppgifterna i registren används som underlag för beslut som fattas inom näringsliv och offentlig förvaltning. De registrerade uppgifterna, och handlingarna som ligger till grund för en registrering, kan vara av betydelse i den brottsbekämpande verksamheten för att identifiera ekonomisk och annan brottslighet.
Polismyndigheten har angett att myndigheten behöver ta del av adressuppgifter och telefonnummer till fysiska och juridiska personer. Bolagsverket har även värdefulla uppgifter i de register som förs av myndigheten, t.ex. i årsredovisningar, uppgifter om verkliga huvudmän, näringsförbud, konkurs, bolag och föreningar. Det finns också intresse för brottsbekämpningen att ta del av de underlag som ligger
12Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020, s. 32.
till grund för registreringarna. Även anmälningar från föreningar, ansökningshandlingar och annat underlag som ligger till grund för beslut samt kontouppgifter och transaktioner kan vara av intresse i Polismyndighetens verksamhet. Polismyndigheten efterfrågar även uppgifter från Bolagsverkets kontrollverksamhet och kunskap om nya brottsupplägg.
Enligt Skatteverket kan Bolagsverket vidare uppmärksamma t.ex. att samma kontaktpersoner förekommer vid registrering av styrelseändringar. I de fall det samtidigt finns andra indikationer på att företag används i brottsliga syften skulle en möjlighet för dessa myndigheter att på eget initiativ lämna uppgifter till skattebrottsenheten vid Skatteverket kunna innebära att enheten får tillgång till värdefull information för sin underrättelseverksamhet.
Ekobrottsmyndigheten har instämt i Skatteverkets behovsbeskrivning och angett att sådana uppgifter även är av intresse i Ekobrottsmyndighetens verksamhet. Därutöver har Ekobrottsmyndigheten framfört att myndigheten har behov av att i större utsträckning få tillgång till uppgifter om personer som förekommer som företrädare i stor omfattning (dvs. misstänkta målvakter), personer som åtar sig uppdrag som styrelseledamot m.m. i bolag som ganska snart därefter försätts i likvidation eller går i konkurs, uppgifter om bolag som inte lämnar in sina årsredovisningar i tid (som tyder på att det finns brister i bokföringen), anmälningar om ändringar och underlag såsom bolagsstämmoprotokoll och styrelseprotokoll, kopior av pass och andra idhandlingar, uppgifter om vem som är kontaktperson i förhållande till Bolagsverket, uppgifter om betalning av den administrativa avgiften i samband med ändringar (för att klarlägga vem som verkligen ligger bakom anmälan om ändring). Andra uppgifter kan vara inloggningsuppgifter, ip-adresser m.m. som används vid e-tjänster hos myndigheten.
Mot bakgrund av det behov som brottsbekämpningen påtalat frågade vi Bolagsverket om myndighetens inställning till ett sådant utökat informationsutbyte som de brottsbekämpande myndigheterna efterlyser. I sitt svar angav Bolagsverket att det som utgångspunkt ser positivt på en sådan utökad informationsdelning, men underströk samtidigt att myndigheten inte har kunnat göra några närmare analyser av vilka konsekvenser det skulle få utifrån det underlag som då fanns tillgängligt. Vidare pekade Bolagsverket på att myndigheten enligt sin instruktion i så stor utsträckning som möjligt ska minimera
riskerna för att myndighetens rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet.
Sekretess för uppgifter hos Bolagsverket
Uppgifter som förvaras hos Bolagsverket omfattas sällan av sekretess. Sekretess gäller dock för vissa uppgifter i inteckningsbrevsregistret (31 kap. 8 § OSL) och för uppgifter om företagshemligheter vid revisorsyttranden vid gränsöverskridande förfaranden (31 kap. 25 a § OSL).
Bolagsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
En stor del av de uppgifter som Bolagsverket förvarar omfattas inte av sekretess. Bolagsverket ska redan i dag lämna ut offentliga uppgifter på begäran av en brottsbekämpande myndighet om det inte hindrar arbetets behöriga gång. Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten har också uppgett att det redan i dag finns en väl fungerande samverkan med Bolagsverket.
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har dock uppgett att de har behov av mer information från Bolagsverket än vad de har tillgång till i dag. Det som flera av de brottsbekämpande myndigheterna efterfrågar är rättsligt stöd som ger Bolagsverket möjlighet att i större utsträckning lämna uppgifter på eget initiativ. Eftersom de brottsbekämpande myndigheterna ofta saknar kännedom om vilka uppgifter som kan finnas hos en viss myndighet och som kan vara av värde för att förebygga och bekämpa brott, behöver uppgifter i större utsträckning lämnas på eget initiativ av den som förvarar uppgiften. En möjlighet att lämna uppgifter på eget initiativ skulle behövas när Bolagsverket uppmärksammar mönster i den ordinarie verksamheten som talar för brottsliga upplägg, t.ex. när samma personer återkommande registrerar bolag.
Som framgått ovan förvarar Bolagsverket information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Bolagsverket för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Bolagsverket, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på
eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Bolagsverket bör omfattas av en uppgiftsskyldighet i den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Bolagsverket att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer.
9.6.4. Centrala studiestödsnämnden
Vår bedömning: Centrala studiestödsnämnden bör få bättre för-
utsättningar att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Centrala studiestödsnämnden ska omfattas av en
uppgiftsskyldighet i den nya lagen.
Centrala studiestödsnämndens uppdrag
Centrala studiestödsnämnden, CSN, har till huvudsaklig uppgift att hantera studiestöd, körkortslån och återbetalning av hemutrustningslån. Myndigheten prövar om enskilda har rätt till studiestöd eller körkortslån, och sköter också motsvarande utbetalningar. Vidare ansvarar CSN för frågor om återbetalning av sådana lån som myndigheten har betalat ut. Därutöver ansvarar CSN för att föra statistik över studiestödsområdet och för att följa och analysera de studerandes sociala och ekonomiska situation.
CSN har även i uppdrag att motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, 4 § förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden. CSN är också en av de myndigheter som ingår i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Vidare omfattas CSN av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och av anmälningsskyldigheten i 6 § bidragsbrottslagen.
CSN har uppgifter som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Under vår kartläggning har flera av de brottsbekämpande myndigheterna framfört att det finns behov av mer information från CSN i jämförelse med vad som lämnas i dag. Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket har särskilt pekat på att CSN har information om ansökningar, beviljat studiestöd samt adresser och uppgifter om bostad och utbildningsort, vilket kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Inte sällan behövs information om till vilken adress ett beslut har skickats eller till vilket konto ett studiestöd har betalats ut.
Skatteverket lyfter särskilt att det förekommer brottslighet som myndigheten har att ingripa mot i samband med studiestöd för utlandsstudier. Det förekommer bl.a. att personer tar lån för påstådda utlandsstudier utan avsikt att studera och i stället bor kvar och arbetar i Sverige utan att deklarera inkomster. CSN kan ha uppgifter som, tillsammans med annan information som Skatteverket har tillgång till, medför att brott kan lagföras. Även Polismyndigheten har framfört att myndigheten har behov av uppgifter som har samband med ärenden om studiestöd för utlandsstudier.
Det förekommer även, enligt Skatteverket, att utländska studenter efter fullgjorda studier återvänder till sina hemländer utan att meddela Skatteverket om utflyttningen, varvid deras identiteter används av andra personer. Identiteterna kan nyttjas som verktyg i olika modus som innebär brott enligt skattebrottsenhetens brottskatalog. CSN kan ha information om att en person inte längre befinner sig i Sverige. Uppgifterna kan även vara viktiga för att klarlägga var en person bor och för att få kontaktuppgifter till personen, t.ex. mobilnummer eller e-postadress. Även Polismyndigheten och Tullverket har framfört att det finns behov av de nyss nämnda uppgifterna i den myndighetens verksamhet.
Polismyndigheten har därutöver framfört ett större antal exempel på vilken typ av information som myndigheten behöver få tillgång till från CSN. Uppgifter som Polismyndigheten kan ha behov av är t.ex. inlämnade intyg eller betyg, uppgifter om att någon har angett ett läroverk som inte existerar, kontouppgifter och transaktioner, uppgifter om huruvida ett lån har betalats tillbaka i rätt tid, ansökningar avseende omställningsstudiestöd samt uppgifter om bolag med anknytning till upphandlade tjänster och varor.
CSN har uppgett att myndigheten inte förvarar samtliga uppgifter som efterfrågas av de brottsbekämpande myndigheterna, och förklarat följande. CSN har endast uppgifter om studenter som sökt och beviljats studiestöd, och det varierar bland skolformerna i hur stor utsträckning studenter söker studiestöd. Uppgifter om att studerande har angett ett utländskt lärosäte som inte existerar förekommer troligen snarare hos Universitets- och högskolerådet. CSN förvarar inte heller kontouppgifter. Utbetalning av stöd sker genom att CSN skickar uppgift om belopp och personnummer till den bank som myndigheten har ramavtal med. Banken betalar ut stödet till det kontonummer som finns registrerat hos banken eller genom utbetalningsavi. Banken återkopplar därefter till CSN enbart att stödet är utbetalt och vid vilken tidpunkt. När den kommande Utbetalningsmyndigheten startat sin verksamhet kommer CSN ha möjlighet att begära ut kontouppgifter från Utbetalningsmyndigheten med stöd av 4 § förordningen (2023:462) om transaktionskonto vid Utbetalningsmyndigheten. Myndigheten kan därför i framtiden komma att förvara kontouppgifter.
CSN har även uppgett att myndigheten kan ha kontaktuppgifter till enskilda som kan vara av intresse för brottsbekämpningen. Myndigheten använder sig nämligen av olika kategorier av adressuppgifter. I första hand används den begärda adressen, dvs. den adress som sökande själv angett t.ex. i tjänsten ”Mina sidor”. I andra hand används en s.k. CSN-adress som CSN genom egna utredningsåtgärder har fått fram, t.ex. i ärenden om återbetalning av studielån om låntagaren inte har haft en känd adress. I tredje hand används en s.k. särskild postadress, som har registrerats som ett komplement till bostadsadressen i folkbokföringen. Som sista alternativ används folkbokföringsadressen. Det vanligaste är att folkbokföringsadressen används. I de fall det finns en folkbokföringsadress används denna före en s.k. CSNadress.
Sekretess för uppgifter hos CSN
Enligt 28 kap. 9 § OSL gäller sekretess i ärenden om studiestöd och om körkortslån samt i ärenden om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Sekretess gäller i dessa ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller normalt inte för beslut i ärenden. Sekretessen omfattar även ansökningar om stöd eller lån. I ärenden om studiestöd kan det förekomma uppgifter om enskilds både personliga och ekonomiska förhållanden av känslig natur, t.ex. om sjukdom, funktionsnedsättning eller annan liknande orsak till studieavbrott eller till nedsättning av förmåga att återbetala studiemedel. Ansökningar om körkortslån kan innehålla uppgifter som är skyddsvärda, t.ex. uppgift om hälsa och tid i arbetslöshet samt uppgifter om ekonomiska förhållanden som inhämtas från Skatteverket.13 Även ansökningar som rör hemutrustningslån, t.ex. ansökningar om eftergift av lån, kan innehålla mycket integritetskänsliga uppgifter.14
Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för att uppgifterna är offentliga.
CSN är vidare en statistikansvarig myndighet. Uppgifter inom statistikverksamheten skyddas med stöd av 24 kap. 8 § OSL.
CSN ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
CSN har en mängd uppgifter som kan vara värdefulla för de brottsbekämpande myndigheterna. I våra kontakter med CSN har det framkommit att myndigheten kan förvara aktuella kontaktuppgifter till enskilda som andra myndigheter inte har kännedom om. Sådana uppgifter kan vara viktiga för brottsbekämpande myndigheter för att komma i kontakt med enskilda. Uppgifter om uppgivna adresser eller utländska adresser som CSN fått kännedom om kan på begäran av en brottsbekämpande myndighet lämnas ut med stöd av den särskilda uppgiftsskyldigheten för kontaktuppgifter som vi föreslår i den nya lagen, se kapitel 8. Men som framgått ovan har CSN en mängd andra uppgifter som brottsbekämpningen kan behöva i den brottsbekämpande verksamheten. Resultatet av vår kartläggning stöder alltså uppfattningen att det finns ett behov av ökad informationsdelning från CSN till den brottsbekämpande verksamheten.
De brottsbekämpande myndigheterna återkommer till vikten av ett ändrat informationsflöde där uppgifter i större utsträckning lämnas på initiativ av den myndighet som innehar uppgiften. När det rör misstänkt begångna brott har CSN uppgett att myndigheten redan
13 Se prop. 2017/18:161En möjlighet till körkortslån, s. 8–9. 14 Se prop. 1995/96:127Några frågor om sekretess, s. 33.
i dag regelbundet anmäler misstänkta brott enligt 6 § bidragsbrottslagen och underrättar Skatteverket när det kan antas att en uppgift i folkbokföringen är oriktig eller ofullständig enligt 32 c § folkbokföringslagen (1991:481). Uppgifter som förvaras vid CSN kan även vara betydelsefulla för att förebygga och bekämpa annan brottslighet. Som vi nämnt tidigare saknar de brottsbekämpande myndigheter ofta kännedom om vilka uppgifter som kan finnas hos en viss myndighet och som kan vara av värde för den brottsbekämpande verksamheten. Det finns därför ett behov av att ge CSN bättre möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpningen utan föregående begäran. En sådan möjlighet bör avse både uppgiftslämnande på underrättelsestadiet och för att utreda och lagföra brott, utan att vara begränsad till brott enligt bidragsbrottslagen eller folkbokföringsbrott.
Som framgått ovan förvarar CSN en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från CSN för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från CSN, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att CSN bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen. Det kan i sammanhanget också påpekas att den uppgiftsskyldighet vi föreslår linjerar med CSN:s uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för CSN att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas om att sådana uppgifter inte omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, se vidare avsnitt 7.3.6 och 9.1.3.
9.6.5. Finansinspektionen
Vår bedömning: Finansinspektionen bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Finansinspektionen ska omfattas av en uppgifts-
skyldighet i den nya lagen.
Finansinspektionens uppdrag
Finansinspektionen ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. Det inkluderar bank, betalningar, försäkring och värdepappersmarknader. Vidare ansvarar inspektionen för att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen. Myndigheten ska arbeta för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Den ska också arbeta för att det finansiella systemet ska ge ett högt skydd för konsumenter och bidrar till en hållbar utveckling. Finansinspektionen är behörig myndighet enligt EU:s marknadsmissbruksförordning.15
Finansinspektionen är en av de myndigheter som omfattas av 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
Finansinspektionen har uppgifter som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Genom vår kartläggning har det kommit fram att flera av de brottsbekämpande myndigheterna har behov av information från Finansinspektionen.
Ekobrottsmyndigheten har anfört följande. Redan i dag har Finansinspektionen en skyldighet att anmäla misstänkt marknadsmissbruk
15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.
på en värdepappersmarknad till Ekobrottsmyndigheten (3 kap. 1 § lagen [2016:1307] om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och 3 kap. 13–14 §§ lagen [2016:1306] med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Finansinspektionen kan vidare anlitas för att biträda Ekobrottsmyndigheten i en förundersökning om marknadsmissbruksbrott (3 kap. 3 § den förra lagen). Ekobrottsmyndigheten bedömer dock att det finns behov av att utöka den uppgiftsskyldigheten, framför allt i underrättelseverksamheten, och föreskriva att uppgifter ska lämnas även utan en föregående begäran.
Utöver den tillsyn över banker och kreditmarknadsbolag som Finansinspektionen ansvarar för utövar myndigheten också tillsyn över betaltjänstleverantörer. Till dessa räknas även s.k. hawala-verksamhet, en finansiell tjänst som tillhandahålls utanför de etablerade finansiella systemen där pengar flyttas mellan länder, inte sällan länder i krigs- och konfliktzoner med förhöjd risk för penningtvätt och terrorfinansiering.16 Ekobrottsmyndigheten har handlagt ett flertal ärenden som rört bokföringsbrott och penningtvätt knutet till hawalaverksamhet. I vissa fall har det varit fråga om verksamhet som bedrivits helt utan tillstånd, men i andra fall har det varit verksamhet med tillstånd där gällande regler för att motverka t.ex. penningtvätt inte följts eller där man trots att tillståndet dragits in fortsatt verksamheten. Genom en utvidgad uppgiftsskyldighet skulle Finansinspektionen kunna åläggas att lämna uppgifter till Ekobrottsmyndigheten om hawala-verksamhet förknippad med särskilda risker, verksamhet där tillståndet förlorats eller personer som förekommer i flera olika sådana verksamheter.
Skatteverkets skattebrottsenhet har för sin del påtalat ett behov av uppgifter om bolag som söker olika typer av tillstånd, t.ex. banktillstånd eller tillstånd att bedriva betalningsförmedling. Även underlag som ges in vid sådana ansökningar t.ex. uppgift om styrelse för vandelsprövning eller ett bolags ekonomiska förutsättningar kan vara betydelsefulla i skattebrottsenhetens arbete.
Polismyndigheten har anfört att Finansinspektionen har en mängd olika uppgifter som behövs i den brottsbekämpande verksamheten. När det gäller Finansinspektionens tillsynsärenden finns behov av
16 Se Nationell riskbedömning 2022 – Hawala, Värdeöverföringar i alternativa betalningssystem, maj 2023. Rapporten är författad av myndigheterna som ingår i samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
vissa uppgifter om bolag, t.ex. verksamhetsplaner, ledning och ägare, i synnerhet om någon tidigare blivit dömd för brott. Det kan också vara av betydelse för Polismyndigheten att få kännedom om huruvida någon tidigare har ålagts en sanktionsavgift av en annan tillsynsmyndighet. När det gäller sanktionsärendena har Polismyndigheten särskilt pekat på att det kan vara värdefullt att få tillgång till information om huruvida ett bolag har rättat sig efter myndighetens beslut samt vad bristerna i bolagets verksamhet består i. Polismyndigheten efterfrågar också listor på bolag som efter prövning har fått ett tillstånd indraget.
Säkerhetspolisen har uppgett att tillsynsverksamhet typiskt sett innefattar utredningsliknande åtgärder, så som inhämtning av information från tillsynsobjektet, bedömningar och beslut om olika sanktioner. Sådana uppgifter kan behövas i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet och kan vara av särskild betydelse i Säkerhetspolisens arbete mot terrorfinansiering.
Finansinspektionen har i kontakt med utredningen framfört att det i dag finns en väl utvecklad samverkan med Finanspolisen vid Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten som genomförs med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. När det uppstår behov av samverkan med andra myndigheter, initierar inspektionen en sådan. Genom det nyligen införda 4 a kap. i penningtvättslagen har Finansinspektionen fått utökade möjligheter att samverka med myndigheter och kreditinstitut för att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism.
Finansinspektionen har bekräftat att myndigheten i princip förvarar alla sådana uppgifter som brottsbekämpningen efterfrågar.
Sekretess för uppgifter hos Finansinspektionen
Det finns ett antal sekretessbestämmelser som kan tillämpas i Finansinspektionens verksamhet. Vi kommer i det följande att särskilt peka på några av dem. Till att börja med kan nämnas bestämmelsen i 30 kap. 4 § OSL som reglerar sekretess i Finansinspektionens tillsyns- och tillståndsverksamhet. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäk-
ringsväsendet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Slutligen gäller sekretessen enligt bestämmelsen även för uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument, om en börs, ett fondbolag, en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) eller ett värdepappersinstitut har inhämtat uppgiften på grund av bestämmelser om anmälningsskyldighet. Det kan konstateras att för den som är part i ett tillståndsärende, eller som är föremål för tillsyn, gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. För s.k. tredjemansuppgifter gäller däremot absolut sekretess.
Absolut sekretess gäller också hos Finansinspektionen för vissa anmälningar om oegentligheter – visselblåsare – i finansiell verksamhet (30 kap. 4 b § OSL). Sekretess gäller även vid Finansinspektionens tillsyn enligt vissa lagar, t.ex. lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (30 kap. 4 b § OSL).
Eftersom myndigheten är en statistikansvarig myndighet omfattas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom ramen för myndighetens statistikverksamhet av den särskilda statistiksekretessen (24 kap. 8 § OSL).
Sekretess gäller också i Finansinspektionens handläggning av ägarprövning (30 kap. 5 § OSL).
Bestämmelserna i 30 kap. 6–6 c §§ reglerar sekretess i anslutning till sådan tillsyn som Finansinspektionen bedriver enligt ett antal EU-rättsakter på finansmarknadsområdet.
I 30 kap. 7 § OSL finns vidare en bestämmelse om absolut sekretess som träffar Finansinspektionen och som avser uppgifter som myndigheten har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt ett avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om detta. Sekretessens föremål är uppgifter om affärs- och driftsförhållanden som Finansinspektionen har erhållit på grund av avtalet. Regeringen har i 8 § OSF föreskrivit sådan sekretess vid tillämpningen av ett antal sådana avtal som Finansinspektionen har ingått med stöd av 10 kap. 2 § regeringsformen.
Vidare kan sekretess hos Finansinspektionen gälla enligt 17 kap. 1 § OSL som tar sikte på en myndighets förberedelser för inspektion, revision eller annan granskning. Sekretess gäller enligt den bestämmelsen om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs.
Det bör i sammanhanget också nämnas att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Finansinspektionen av överträdelser av artikel 14 eller 15 i EU:s marknadsmissbruksförordning (17 kap. 3 a § OSL). Artiklarna innehåller bestämmelser om förbud mot insiderhandel respektive mot marknadsmanipulation. Sekretess gäller i sådana ärenden om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Sekretessen gäller både mot den som utreds och mot tredje man. Bland annat av det skälet har lagstiftaren valt ett skaderekvisit som korresponderar mot den s.k. kollisionsnormen i 10 kap. 3 § OSL. Den bestämmelsen reglerar vad som gäller i de fall där en bestämmelse om partsinsyn ”kolliderar” med en bestämmelse om sekretess. Vid handläggningen av de nu aktuella ärendena hos Finansinspektionen har den som utreds rätt till partsinsyn enligt 10 § förvaltningslagen (2017:900). Sekretessbestämmelsens skaderekvisit medför en stark presumtion för offentlighet.
Inom ramen för Finansinspektionens uppdrag att utöva tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen och EU-lagstiftningen på området gäller absolut sekretess för en anmälare av en överträdelse och dennes utsaga om uppgift kan avslöja anmälarens identitet enligt 30 kap. 23 a § OSL.
Vidare finns skäl att peka på att det i 31 kap. 5 a § OSL finns en bestämmelse om sekretess i Finansinspektionens s.k. uppdragsverksamhet. Med det avses verksamhet som är skild från tillsynsverksamheten. Det handlar om verksamhet där Finansinspektionen bearbetar och rapporterar uppgifter som finansiella företag har en skyldighet att lämna enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller lagen (2015:1016) om resolution. För uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos den som uppgiftsskyldigheten avser gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. För tredjemansuppgifter, dvs. uppgifter om dem som är kunder eller står i något liknande förhållande till den uppgiftsskyldige, gäller i stället absolut sekretess.
I sammanhanget bör också 9 kap. 1 § OSL uppmärksammas. Paragrafen upplyser om bestämmelser som innebär förbud mot att röja s.k. insiderinformation.
Slutligen bör också nämnas att bestämmelsen om överförd sekretess vid tillsyn enligt 11 kap. 1 § OSL kan vara tillämplig i inspektionens verksamhet.
Finansinspektionen ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Finansinspektionen förvarar en stor mängd uppgifter i flera delar av sin verksamhet som kan vara värdefulla för de brottsbekämpande myndigheterna. Ofta är uppgifterna skyddade av sekretess. Finansinspektionen har framfört att myndigheten redan i dag lämnar uppgifter i stor utsträckning till Finanspolisen vid Polismyndigheten och till Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av vår kartläggning tyder, trots det nyss sagda, på att det finns ett behov av att fler uppgifter lämnas till brottsbekämpande myndigheterna. Framför allt torde det finnas utrymme till utökat uppgiftslämnande som sker utan en föregående begäran från de brottsbekämpande myndigheterna.
En uppgiftsskyldighet som omfattar Finansinspektionen skulle enligt vår bedömning vara särskilt betydelsefull för Ekobrottsmyndigheten och Finanspolisen. Men även de andra brottsbekämpande myndigheterna kan ha behov av uppgifter från Finansinspektionen.
Det är viktigt att understryka att uppgiftslämnande med stöd av en uppgiftsskyldighet inte är avsedd att ersätta den välfungerande samverkan som Finansinspektionen redogjort för.
Som framgått ovan förvarar Finansinspektionen en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Finansinspektionen för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Finansinspektionen,
att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att
uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Finansinspektionen bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen. Vid bedömningen har vi också vägt in att tillsynsuppdraget får anses vara närliggande de brottsbekäm-
pande myndigheternas uppdrag. Det bör enligt vår mening sällan finnas skäl för att upprätthålla sekretessgränser mellan en tillsynsmyndighet och en brottsbekämpande myndighet för information om eventuell brottslighet som framkommit inom tillsynsverksamheten.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Finansinspektionen att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. Som vi redogjorde för tidigare omfattas mycket information hos Finansinspektionen av sekretess. Inte sällan skyddas uppgifter av absolut sekretess, se vår redogörelse ovan. För Finansinspektionens vidkommande kan det därför förutses att det emellanåt kan bli aktuellt att, efter den intresseavvägning som vi föreslår, avstå från att lämna ut uppgifter med hänsyn till att intresset av bibehållen sekretess väger tyngre än de brottsbekämpande myndigheternas behov, se vidare avsnitt 9.4. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas om att sådana uppgifter inte omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, se vidare avsnitt 7.3.6 och 9.1.3.
9.6.6. Fondtorgsnämnden
Vår bedömning: Fondtorgsnämnden bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Fondtorgsnämnden ska omfattas av en uppgifts-
skyldighet i den föreslagna lagen.
Fondtorgsnämndens uppdrag
Fondtorgsnämnden är en nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Fondtorgsnämnden förvaltar premiepensionens fondtorg. Premiepensionen är den del av den allmänna pensionen som en pensionssparare själv kan bestämma hur den ska placeras. Premiepensionen kan placeras i någon av de fonder som finns på fondtorget alternativt i förvalet AP7 Såfa dvs. ett alternativ som statliga Sjunde AP-fonden erbjuder.
I uppgiften att förvalta fondtorget ingår att upphandla fonder, att i kvalitativt och kostnadseffektivt hänseende utvärdera inkomna anbud, ingå avtal med fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget samt löpande följa upp och säkerställa att fonderna efterlever villkoren i avtalen samt bibehåller den kvalitet som de bedömdes ha när avtalen ingicks. Nämnden gör också löpande kvalitativa utvärderingar av fondförvaltarnas förvaltning av fonder på fondtorget.17
I förarbetena till inrättandet av nämnden beskriver lagstiftaren vilka uppgifter som kommer att förvaras vid myndigheten:
Inför upphandlingen av fonder till fondtorget kommer Fondtorgsnämnden att behöva genomföra till exempel marknadsundersökningar och ta fram utredningar av andra slag som om de blir kända kan försämra myndighetens ställning i upphandlingen. Vid upphandlingen kommer fondförvaltarna att lämna anbud. I anbuden och andra upphandlingsdokument kan det förekomma uppgifter om företagshemligheter och andra uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden, såsom priser, affärsupplägg inom en företagsgrupp, uppgifter om hur verksamheten är organiserad och strategier. I anbuden kan det även förekomma uppgifter om tredje man, det vill säga sådana som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med fondförvaltaren. Det kan exempelvis röra sig om företag eller personer med vilka fondförvaltaren har nära förbindelser, fondförvaltarens företrädare, samarbetspartner samt deras företrädare och externa kapitalförvaltare och deras företrädare. Det kan handla om uppgifter om tredje mans affärs- och driftsförhållanden men även uppgifter om andra ekonomiska och personliga förhållanden. Vidare kan det förekomma uppgifter om att fondförvaltaren eller andra fysiska eller juridiska personer till exempel har varit föremål för utredning eller ingripande från tillsynsmyndighet. Det är inte heller osannolikt med uppgifter om huruvida en viss fondförvaltare har förekommit på Finansinspektionens eller ESMA:s (European Securities and Markets Authority) varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en branschorganisation eller liknande. Även underlag för bedömning av vissa personers personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas.18
Fondtorgsnämnden är en av de myndigheter som ingår i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
17 Se lagen (2022:759) om Fondtorgsnämnden. 18Prop. 2021/22:179Ett bättre premiepensionssystem, s. 184.
Fondtorgsnämnden har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Under vår kartläggning identifierade de brottsbekämpande myndigheterna inte i någon större utsträckning ett specifikt behov av att få tillgång till fler uppgifter från Fondtorgsnämnden. Polismyndigheten har emellertid påtalat ett behov av att få del av kontaktuppgifter, underlag från analysverksamhet, samlad information och kunskap om exempelvis nya brottsupplägg och uppgifter kring bolag om upphandlade tjänster och varor.
Fondtorgsnämnden har i våra kontakter framfört att myndigheten förvarar en mängd uppgifter som framför allt Ekobrottsmyndigheten bör ha intresse av att få tillgång till i större utsträckning än vad som är möjligt i dag. Det finns t.ex. ett stort antal uppgifter om varor, tjänster och enskilda i ett ärende om upphandling av fonder. Vidare kan det finnas betydelsefull information i Fondtorgsnämndens analysverksamhet, när myndigheten granskar fondavtal och gör kontrollutredningar. Utifrån Fondtorgsnämndens uppdrag finns det, enligt myndighetens bedömning, skäl att upprätta samma nära samverkan med Ekobrottsmyndigheten som det i dag finns mellan Ekobrottsmyndigheten och Pensionsmyndigheten. Ekobrottsmyndigheten har bekräftat att sådana uppgifter kan vara av intresse i myndighetens verksamhet.
Sekretess för uppgifter hos Fondtorgsnämnden
I 19 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Upphandling av fonder till fondtorget är sådan upphandling som avses i 19 kap. 3 § andra stycket OSL. Även överlåtelse av finansiella instrument, såsom aktier och fondandelar, omfattas av den bestämmelsen. Enligt 19 kap. 3 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Enligt 19 kap. 3 § andra stycket första meningen OSL gäller att om ett ärende enligt första stycket rör upphandling, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet.
Uppgiften får inte lämnas ut förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. Sekretessen är således absolut under denna tid. Uppgifter som skyddas av absolut sekretess i upphandlingsärenden kan vara uppgifter om en näringsidkares metoder, processer, tekniska förmåga samt kapacitet. Sådana uppgifter utgör som regel företagshemligheter och det kan därför vanligen antas att ett utlämnande av sådana uppgifter medför skada för anbudsgivaren (se HFD 2016 ref. 17). Uppgifter i ett upphandlingsärende som rör enskilda som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med fondförvaltare skyddas av sekretess med stöd av 31 kap. 17 a § OSL. Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att det finns en presumtion för offentlighet.
Information som rör affärs- och driftsförhållanden hos ett tillsynsobjekt, och som nämnden tagit emot av Finansinspektionen inom ramen för nämndens tillstånds- och tillsynsverksamhet, kan skyddas av sekretess enligt 30 kap. 4 § OSL.
När Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten utbyter uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden kan dessa omfattas av sekretess enligt 31 kap. 16 § OSL. Sekretessen överförs då till den mottagande myndigheten med stöd av 31 kap. 18 § OSL. På motsvarande sätt överförs sekretess för uppgift som Finansinspektionen lämnar till Fondtorgsnämnden (jfr 30 kap. 4 b, 6 b och 8 d §§).
Fondtorgsnämnden ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Genom våra kontakter med Fondtorgsnämnden har det framkommit att myndigheten förvarar en stor mängd uppgifter som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna. Dessa uppgifter omfattas som regel av sekretess och kan bara lämnas ut om någon sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig.
Vi bedömer att Fondtorgsnämnden bör få bättre rättsliga förutsättningar att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Utökade rättsliga förutsättningar bör framför allt ge Ekobrottsmyndigheten mer effektiva redskap för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet.
Som framgått ovan förvarar Fondtorgsnämnden information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi be-
dömer att uppgiftslämnandet från Fondtorgsnämnden för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Fondtorgsnämnden, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Fondtorgsnämnden bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Fondtorgsnämnden att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. Uppgifter som förvaras vid Fondtorgsnämnden kan skyddas av stark sekretess, särskilt om de förekommer i ett pågående upphandlingsärende. Det är därför troligt att det kommer att uppstå situationer där myndigheten vid en intresseavvägning bedömer att en uppgift inte kan lämnas ut eftersom det anses stå klart att sekretessintresset väger tyngre än brottsbekämpningens intresse av uppgiften.
9.6.7. Försäkringskassan
Vår bedömning: Försäkringskassan bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Försäkringskassan ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Försäkringskassan uppdrag
Försäkringskassan administrerar en stor del av den svenska socialförsäkringen och hanterar därutöver ett antal andra bidrag och ersättningar. Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut de olika förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.
Försäkringskassan arbetar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och för att motverka bidragsbrott. Arbetet bedrivs på olika sätt, exempelvis genom riskbaserade kontroller genom dataanalys. Sådana kontroller bygger på analys av förmånsrelaterad information
och syftar till att identifiera ärenden där det finns risk för felaktiga utbetalningar. Riskbaserade kontroller används i såväl ordinarie handläggning som vid efterkontroller. Intern försäkringskontroll genomförs i alla förmåner för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar, misstänkta interna överträdelser, systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar samt avvikelser som gäller registrerade kontonummer.
Försäkringskassan deltar sedan 2009 i den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten och är en myndighet som räknas upp i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Därutöver ingår Försäkringskassan i flera myndighetsnätverk som syftar till att minska felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan omfattas även av anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen och en skyldighet att på begäran lämna uppgifter till bl.a. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten och Skatteverket enligt 3 § förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter.
Försäkringskassan har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Försäkringskassan förvarar en mängd uppgifter som kan vara av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna. Skatteverket har uppgett att Försäkringskassan kan ha information om exempelvis enskildas boende, familjesituation och anställningsförhållanden. Myndigheten kan också förvara kontaktuppgifter, bankkontouppgifter samt noteringar från besök på arbetsplatser och i hemmet hos dem som uppbär ersättning, bostadsbidrag eller bostadstillägg. Sådana uppgifter kan vara värdefulla för skattebrottsenheten att ta del av, bl.a. mot bakgrund av att bidragsbrott ofta har samband med misstänkt brottslighet inom skattebrottsenhetens brottskatalog, t.ex. skattebrott, folkbokföringsbrott och olika typer av id-relaterad brottslighet. Tullverket och Ekobrottsmyndigheten har anslutit sig till det behov av uppgifter som Skatteverket redogjort för.
Säkerhetspolisen har framfört att Försäkringskassan, likt Arbetsförmedlingen, kan ha information om utbetalningar som kan behövas för att bedöma det ekonomiska handlingsutrymmet hos aktörer
som är aktuella inom Säkerhetspolisens verksamhetsområden författningsskydd, kontraterrorism och kontraspionage.
Polismyndigheten har uppgett att myndigheten kan ha behov av ansökningar (inklusive underlag), beslut (inklusive underlag), kontouppgifter och transaktioner, uppgifter som finns i myndighetens kontrollverksamhet, uppgifter som finns i olika register avseende bidrag, förmåner m.m. Även uppgifter i analysverksamhet och myndighetens samlade information och kunskap om exempelvis nya brottsupplägg kan vara värdefulla för myndighetens verksamhet.
Sekretess för uppgifter hos Försäkringskassan
Sekretess gäller enligt 28 kap. 1 § OSL för uppgifter hos Försäkringskassan och ett antal andra myndigheter för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om
1. allmän försäkring,
2. allmän pension,
3. arbetsskadeförsäkring,
4. merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,
5. statligt tandvårdsstöd,
6. läkarvårdsersättning,
7. ersättning för fysioterapi,
8. annan ekonomisk förmån för enskild, eller
9. särskild sjukförsäkringsavgift.
Även bestämmelserna i 27 kap. 1 § OSL, 28 kap. 4 a och 4 b §§ OSL bör nämnas i detta sammanhang. Uppgifter som kan omfattas av sekretess vid Försäkringskassan är t.ex. uppgifter om hälsotillstånd, sjukperioder, sjukpenninggrundande inkomst och om sjukpenningens storlek.
Eftersom myndigheten är en statistikansvarig myndighet omfattas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom ramen för myndighetens statistikverksamhet av den särskilda statistiksekretessen (24 kap. 8 § OSL).
Försäkringskassan omfattas av en uppgiftsskyldighet i förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter. Myndigheten ska lämna uppgifter om enskilds adress, dennes arbetsgivares namn och adress samt ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser, på begäran av ett antal myndigheter, däribland några brottsbekämpande myndigheter, om uppgifterna behövs i ärenden hos den mottagande myndigheten. De brottsbekämpande myndigheter som kan begära ut uppgifter med stöd av förordningen är Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, åklagarmyndighet och Skatteverket.
Försäkringskassan ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar Försäkringskassan en stor mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Försäkringskassan för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Men mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Försäkringskassan, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Försäkringskassan bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen. Det kan i sammanhanget också påpekas att den uppgiftsskyldighet vi föreslår linjerar med Försäkringskassans uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Försäkringskassan att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas om att sådana uppgifter inte omfattas
av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, se vidare avsnitten 7.3.6 och 9.1.3.
9.6.8. Inspektionen för vård och omsorg
Vår bedömning: Inspektionen för vård och omsorg bör få bättre
förutsättningar att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Inspektionen för vård och omsorg ska omfattas av
en uppgiftsskyldighet i den föreslagna lagen.
Inspektionen för vård och omsorgs uppdrag
Inspektionen för vård och omsorg, IVO, ansvarar för tillsyn inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet, socialtjänst samt verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Inom dessa områden ansvarar myndigheten även för viss tillståndsprövning (se 1 § förordningen [2013:176] med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg).
IVO är skyldig att åtalsanmäla om hälso- och sjukvårdspersonal är skäligen misstänkt för att i yrkesutövningen ha begått ett brott för vilket fängelse är föreskrivet (se 7 kap. 29 § patientsäkerhetslagen [2010:659]). För personal i verksamheter som bedriver socialtjänst eller LSS finns inte motsvarande regel.
IVO är också en av myndigheterna som räknas upp i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
IVO har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Skatteverket har beskrivit att det kan finnas uppgifter inom IVO:s verksamhet avseende tillståndsprövning och tillsyn som kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan bl.a. handla om uppgifter om personer inom yrken som kräver legitimation eller företag med tillstånd att bedriva verksamhet inom socialtjänsten, t.ex. HVB-
hem. Här har IVO tillagt att sådana uppgifter även kan finnas i ärenden om personlig assistans eller hemtjänst. Andra uppgifter av intresse för brottsbekämpningen kan finnas i protokoll och andra underlag efter platsbesök, t.ex. information som visar vilka som företräder och/eller arbetar inom en verksamhet.
Ekobrottsmyndigheten har uppgett att IVO inom ramen för sin tillsyn kan uppmärksamma omständigheter som pekar på att det förekommer ekonomisk brottslighet i en viss verksamhet. Det kan exempelvis röra sig om fiktiva patienter eller fiktiva behandlingar, som läggs till grund för felaktiga betalningar från det offentliga till en privat vård- eller omsorgsgivare. Ekobrottsmyndigheten har framfört att myndigheten har handlagt ett flertal ärenden som rört bokföringsbrott, skattebrott och oredlighet mot borgenär i den privata vård- och omsorgen.
Polismyndigheten har uttalat att det i tillstånds- och tillsynsverksamheten kan förekomma uppgifter i såväl protokoll och underlag vid fysisk inspektion, t.ex. vem som varit närvarande, som beslut och underlag. Säkerhetspolisen har särskilt pekat på att uppgifter i tillsynsärenden kan behövas i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet. Andra uppgifter av intresse kan förekomma vid myndighetens analysarbete, i kartläggningar av företrädare och aktörer inom bolag, om personer involverade i bolag som förlorat sitt tillstånd ansöker om tillstånd för nya bolag samt i övrigt samlad information och kunskap om de branscher som omfattas av IVOs uppdrag.
I kontakt med IVO har myndigheten uppgett att myndigheten förvarar en rad olika uppgifter som kan vara av intresse för brottsbekämpningen. Bland annat kan myndigheten få kännedom om kopplingar mellan bolag, mellan personer och bolag och mellan personer inom ramen för en utredning av aktörer som ansöker om tillstånd eller en utredning av om en aktör som har tillstånd är fortsatt lämplig. IVO kan vidare få kännedom om adressuppgifter till fysiska och juridiska personer som skulle kunna användas som en del i brottsliga upplägg. IVO kan också få kännedom om att personer som sitter i styrelsen för bolag inom vård- och omsorgsverksamheter eller har en befattning i bolag som innebär ett betydande inflytande över bolaget, även arbetar i en kommuns socialförvaltning, vilket kan vara ett led i ett brottsligt upplägg och kan leda till otillbörlig påverkan.
Mot bakgrund av utvecklingen av välfärdsbrott anser IVO att det finns behov av en bredare och mer operativ samverkan med andra myn-
digheter. IVO ser därför positivt på att åläggas t.ex. en skyldighet att lämna uppgifter till brottsbekämpningen på eget initiativ.
Sekretess för uppgifter hos IVO
Inom socialtjänsten, inklusive IVOs tillsyn, råder sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (26 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller också i myndighetens tillståndsgivning och tillsyn enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Detta framgår av 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF med stöd av p. 133 bilagan. Denna sekretess gäller inte beslut i ärenden.
Uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden skyddas enligt 25 kap. 3 § OSL av sekretess i verksamhet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess gäller i IVOs tillsynsverksamhet om myndigheten får en uppgift som skyddas av sekretess hos den utlämnande myndigheten. Den sekretessbestämmelse som gäller i den utlämnande myndigheten blir då tillämplig även på uppgiften hos IVO, t.ex. sekretess för uppgift i belastningsregisterutdrag som IVO får från Polismyndigheten (11 kap. 1 § OSL). Den överförda sekretessen gäller inte beslut i tillsynsärenden.
För uppgifter i vissa ärenden om anmälan och klagomål som rör enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållande gäller sekretess med stöd av 25 kap. 7, 8 och 8 a §§ OSL. Sekretessen gäller dock inte för vissa beslut (25 kap. 10 § OSL).
IVO ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Inom IVOs tillsyns- och tillståndsverksamhet förekommer mycket uppgifter som kan vara skyddsvärda både från ett integritetsperspektiv och från ett konkurrensperspektiv, och som inte sällan skyddas av stark sekretess. Det är därför av stor vikt att en ny uppgiftsskyldighet för IVO är proportionerlig i den meningen att skyddet för den förvarade informationen inte inskränks mer än vad som är nödvändigt för att tillgodose angelägna behov hos de brottsbekämpande myndigheterna.
Som framgått ovan förvarar IVO information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från IVO för brottsbekämpande ändamål behöver öka. Vår kartläggning har inte gett vid handen att det finns några absoluta hinder mot utlämnande till brottsbekämpningen. Men med tanke på det starka sekretesskydd som råder inom vissa delar av verksamheten kan det enligt vår mening antas att förfrågningar från de brottsbekämpande myndigheterna om uppgifter skulle kunna avslås med stöd av dagens lagstiftning.
Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från IVO, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att IVO bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för IVO att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. Vi bedömer att den intresseavvägning som vi föreslår tillgodoser ett tillräckligt skydd för den känsliga information som förvaras inom verksamheten och uppfyller det krav på proportionalitet som bör uppställas. Vid den bedömningen har vi också vägt in att tillsynsuppdraget får anses vara närliggande de brottsbekämpande myndigheternas uppdrag. Det bör enligt vår mening sällan finnas skäl för att upprätthålla sekretessgränser mellan en tillsynsmyndighet och en brottsbekämpande myndighet för information om eventuell brottslighet som framkommit inom tillsynsverksamheten. Att avstå från att lämna ut uppgifter bör främst komma i fråga i de fall där stark sekretess gäller samtidigt som den brottslighet som kan misstänkas
i den aktuella situationen avser en isolerad händelse av mindre allvarligt slag. Därutöver bör särskild hänsyn tas till uppgifter om tredje man. I tillsynsverksamhet kan emellanåt uppgifter som rör en person eller ett företag som inte är föremål för tillsyn inkomma till myndigheten, exempelvis när den som granskas har ett samarbete med ett annat företag. Inte sällan kan sådan information vara känslig ur ett konkurrensperspektiv, samtidigt som den kan vara av begränsad vikt för de brottsbekämpande myndigheterna. Även i sådana fall kan det förutses att det kan komma att bli aktuellt att avstå från att lämna ut informationen efter en intresseavvägning.
9.6.9. Kriminalvården
Vår bedömning: Kriminalvården bör få bättre förutsättningar att
lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Kriminalvården ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Kriminalvårdens uppdrag
Kriminalvården ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra personutredningar i brottmål. Kriminalvården ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt, och att återfall i brott förebyggs. Myndigheten ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.19
Kriminalvården är skyldig att lämna ut uppgifter ur det centrala kriminalvårdsregistret på begäran av bl.a. Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (19 § förordningen [2018:1746] om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område).
Kriminalvården deltar i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten och omfattas av 2 § för-
19 Se 1–2 §§ förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.
ordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
Kriminalvården har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
I kommittédirektiven nämns att det är viktigt att brottsbekämpningen har goda möjligheter att utbyta uppgifter med myndigheter som har uppdrag som är närliggande det brottsbekämpande uppdraget. Bland annat anges att Kriminalvården kan förvara information om strafftider och gängkonstellationer som kan vara värdefull i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.
Under vår kartläggning har Skatteverket förklarat att Kriminalvården kan en mängd uppgifter av intresse för myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Det kan vara kontaktuppgifter till klienter samt uppgifter om närmast anhörig, juridiskt ombud och rörelser på klientmedelskonton. Andra uppgifter av intresse kan vara information om individers kontaktnät och vistelseorter som kan utläsas från besöks- och telefontillstånd, från nekade besökstillstånd samt information från permissioner och kontraktsvård. Vidare kan ett schema för samhällstjänst och intensivövervakning visa var en klient befunnit sig och vad den gjort vid en viss tidpunkt eller var klienten har sina kommande arbetspass. Kriminalvården har även uppgifter om arbetsgivare som erbjuder sysselsättningsplatser till klienter. Det kan då finnas information om företag som har bedömts som olämpliga för sådana sysselsättningsplatser. Myndigheten har även uppgifter om bostad och sysselsättning efter avtjänat straff. Tullverket har instämt i det behov av uppgifter från Kriminalvården som Skatteverket beskrivit.
Även Polismyndigheten har ett stort behov av mer uppgifter från Kriminalvården. Under vår kartläggning framkom att uppgifter av intresse för Polismyndigheten kan finnas i alla delar av Kriminalvårdens verksamhet. Det kan t.ex. vara betydelsefullt att få kännedom om var en enskild befunnit sig vid en viss tidpunkt eller förväntas befinna sig och uppgifter som bekräftar detta, vilka personer som besökt en klient och vid vilken tidpunkt, uppgifter om någon avviker eller avslöjade planer på att avvika, uppgifter om umgängeskretsar och gängtillhörighet. Även transaktioner på klientmedelskonto kan Polismyndigheten ha behov av. Andra uppgifter av intresse kan framgå i
verkställighetsplaner eller i andra beslut, och underlag för dessa, som fattas inom Kriminalvården. Uppgifter om eventuell misskötsamhet och riskfaktorer för återfall i brott samt om Kriminalvården får kännedom om nya brott eller brottsplaner och andra uppgifter som Polismyndigheten behöver för att utreda eventuell brottslighet som skett på en kriminalvårdsanstalt.
I samband med kartläggningsarbetet frågade vi Kriminalvården om det finns annan information hos Kriminalvården som de brottsbekämpande myndigheterna kan behöva i sin verksamhet med att förebygga och utreda brott. Kriminalvården uppgav i sitt svar att det finns situationer där myndigheten ser ett behov av att lämna ut information, men där detta inte är möjligt på grund av avsaknaden av tydliga sekretessbrytande bestämmelser. Det kan till att börja med handla om att klienter som har dömts för våld i nära relation eller för sexualbrott och inför frigivning fortfarande uppvisar riskfaktorer för återfall i brott. Det kan i de situationerna finnas en oro för att ett tidigare brottsoffer eller andra personer kan bli utsatta för brott. Det förekommer att myndigheten gör bedömningen att den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL inte kan tillämpas i dessa situationer, och det saknas andra tillämpliga bestämmelser som kan bryta sekretessen. I de fall där det finns en direkt risk för någons liv eller hälsa har dock generalklausulen bedömts kunna tillämpas för att lämna ut uppgifter till Polismyndigheten.
Kriminalvården uppgav vidare i sitt svar till utredningen att myndigheten i grunden är positivt inställd till att lämna ut mer information än i dag till de brottsbekämpande myndigheterna. Kriminalvården underströk dock samtidigt vikten av att värna den personliga integriteten och att begränsa den ökade administrativa bördan för Kriminalvården.
Särskilt om uppgifter om fotbojas position
Under utredningens kartläggningsarbete förde Polismyndigheten fram att det finns behov av att kunna få reda på var en person som har s.k. intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. fotboja) har befunnit sig vid en viss tidpunkt. Vi frågade mot den bakgrunden Kriminalvården vad myndigheten har för inställning till att dela den informationen med Polismyndigheten.
I sitt svar uppgav Kriminalvården till att börja med att den teknik som används vid intensivövervakning med elektronisk kontroll även används vid t.ex. övervakning efter villkorlig frigivning, vid skyddstillsyn och vid ungdomsövervakning. Uppgifter om position finns alltså tillgängliga i samtliga situationer då fotboja används. Uppgifterna om fotbojans position lagras i ett särskilt it-system som endast kan nås från speciella datorer. Datorerna får bara användas av personal med särskild behörighet.
Uppgift om position omfattas av sekretess enligt 35 kap. 15 § OSL (kriminalvårdssekretess). Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inom Kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Sekretessen gäller dock för uppgift i ett sådant beslut, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Uppgift om position får inte föras in i det s.k. kriminalvårdsregistret, se 17 § förordningen om Kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det innebär att den uppgiftsskyldighet till brottsbekämpande myndigheter som framgår av 19 § samma förordning inte är tillämplig på uppgift om position. Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL kan dock tillämpas när brottsbekämpande myndighet begär ut uppgift om position efter den intresseavvägning som föreskrivs där.
I svaret till utredningen har Kriminalvården också påpekat att uppgifterna oftast används för att kontrollera att klienten har befunnit sig i hemmet vid en viss tidpunkt. I de situationerna lagras inte information om var klienten har befunnit sig övrig tid. Polismyndigheten har uppgivit att även information om att en person befunnit sig i hemmet vid en viss tid kan vara värdefull för att kunna avfärda misstänkta från en utredning.
Sekretess för uppgifter hos Kriminalvården
Inom Kriminalvården gäller sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller som regel inte beslut som meddelas av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd (35 kap. 15 § OSL). Bestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit och således gäller en presumtion för offentlighet. Samtidigt kan en sekretessprövning i många situationer resultera i en bedömning att ett utlämnande skulle innebära fara för att t.ex. en intagen utsätts för våld.
Sekretess gäller vidare hos Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, och för uppgift om åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 11 § OSL). Sekretess gäller också under vissa förutsättningar för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd enligt 18 kap. 8 § OSL.
Kriminalvården bedriver även viss hälso- och sjukvård. Uppgifter som förvaras i den verksamheten kan omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL.
Kriminalvården ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Genom utredningens kartläggning har det framkommit att Kriminalvården förfogar över information som behövs hos de brottsbekämpande myndigheterna, men att informationen i dag inte kan lämnas ut på ett i alla delar tillfredsställande sätt. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Kriminalvården, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Kriminalvården bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Kriminalvården att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer.
Uppgiftsskyldigheten kommer bl.a. att innebära att de uppgifter om fotbojas positionering som Polismyndigheten efterfrågat kan komma att lämnas ut i fler fall än tidigare.
9.6.10. Kronofogdemyndigheten
Vår bedömning: Kronofogdemyndigheten bör få bättre förut-
sättningar att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Kronofogdemyndigheten ska omfattas av en uppgifts-
skyldighet i den föreslagna lagen.
Kronofogdemyndighetens uppdrag
Kronofogdemyndighetens huvudsakliga uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföreläggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs och tillsyn över rekonstruktörer. Kronofogdemyndigheten utövar tillsyn över att näringsförbud följs.
Kronofogdemyndigheten är en del av det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet och omfattas av 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Kronofogdemyndigheten har även enligt 4 § första stycket förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten ett uppdrag att förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.
I mål om utmätning och verkställighet av kvarstad för fordran eller betalningssäkring bör Kronofogdemyndigheten anmäla misstänkta brott mot borgenärer enligt 11 kap. brottsbalken samt andra brott som rör verkställigheten och inte är av mindre betydelse (19 kap. 1 § utsökningsförordningen [1981:981]). Myndigheten har, liksom Skatteverket, en skyldighet att anmäla överträdelser av näringsförbud till åklagaren (24 § förordningen [2014:936] om näringsförbud). Därtill ska även förfaranden som kan föranleda näringsförbud i vissa fall anmälas till åklagare (41 § konkursförordningen [1987:916]).
Kronofogdemyndigheten har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Kronofogdemyndigheten är en av de myndigheter med närliggande uppdrag som uttryckligen nämns i regeringens direktiv som viktig för de brottsbekämpande myndigheterna att ha goda möjligheter att utbyta information med. Under vår kartläggning har de brottsbekämpande myndigheterna också pekat på ett behov av bättre möjligheter att få tillgång till uppgifter som finns hos Kronofogdemyndigheten. De uppgifter som Skatteverket särskilt pekat på som värdefulla är t.ex. uppgifter i utredningsrapporter, förrättningsprotokoll eller pågående löneutmätningar. Förutom misstanke om brottslig verksamhet så är det även vanligt förekommande att tillgångsutredningar görs i brottsutredningar. Det kan röra information om arbetsgivare, bankkonton, båtar, fordon eller andra tillgångar. Det kan även finnas information i ärenden om skuldsanering som gör det möjligt att identifiera var en person bor och arbetar, och om familjeförhållanden etc. Kronofogdemyndigheten kan även ha betydelsefull information i ärenden om näringsförbud eller handräckning såsom avhysning och utlämnande av lös egendom. Det kan förekomma att företag betalar privatpersoners skulder utan något synbart samband dem emellan, gäldenärer som betalar skulder trots att de saknar redovisade inkomster eller gäldenärer som innehar dyrbara tillgångar som uppenbarligen överstiger redovisade inkomster. Detta kan vara indikationer på att en person har oredovisade inkomster och är exempel på uppgifter som Kronofogdemyndigheten på eget initiativ bör kunna lämna till skattebrottsenheten.
Ekobrottsmyndigheten har anslutit sig till Skatteverkets beskrivning av vilka uppgifter av intresse för brottsbekämpningen som kan förvaras vid Kronofogdemyndigheten. Tullverket har uppgett att myndigheten har delvis samma behov som Skatteverket.
Under vårt arbete har Polismyndigheten förklarat att uppgifter av intresse kan framkomma i verkställighetsmål. Det kan t.ex. handla om en uppgift om enskilds egendomsförhållanden eller om uppgifter från en förrättning såsom från vilken plats viss egendom har utmätts eller vilka som närvarat. Uppgifter av intresse kan även förekomma i tillsynsverksamheten över konkurser eller i ärenden om skuldsanering.
Sekretess för uppgifter hos Kronofogdemyndigheten
Sekretess för uppgifter hos Kronofogdemyndigheten följer främst av 34 kap. OSL. I 34 kap. 1 § första stycket OSL anges att sekretess gäller hos Kronofogdemyndigheten i mål eller ärende om utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (2014:836) om näringsförbud, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. I andra och tredje styckena anges vissa undantag, bl.a. gäller inte sekretessen beslut i mål eller ärende. Sekretess gäller även i ärenden om informationsinhämtning enligt kvarstadsförordningen20 (1 a §) och verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen (2 §). Även sekretess enligt 3 § för blockerade uppgifter kan bli aktuellt vid myndigheten. När det gäller skuldsanering framgår av 34 kap. 6 § OSL att sekretess gäller hos kommunal budget- och skuldrådgivare, Kronofogdemyndigheten eller domstol i ärende om skuldsanering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende.
Enligt 34 kap. 7 § OSL gäller sekretess hos tillsynsmyndigheten i konkurs för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgifter om brottsmisstankar i ärende om konkurs och rekonstruktion gäller sekretess hos tillsynsmyndigheten enligt 8 §.
Kronofogdemyndigheten ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar Kronofogdemyndigheten en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Kronofogdemyndigheten för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi, även om många av de uppgifter som förvaras hos Kronofogdemyndigheten omfattas av sekretess, konstatera att vår kartläggning inte iden-
20 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 655/2014 av den 15 maj 2014 om inrättande av ett europeiskt förfarande för kvarstad på bankmedel för att underlätta gränsöverskridande skuldindrivning i mål och ärenden av privaträttslig natur, kvarstadsförordningen.
tifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande, i vart fall inte efter en föregående begäran från en brottsbekämpande myndighet. Men mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Kronofogdemyndigheten, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Kronofogdemyndigheten bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Kronofogdemyndigheten att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer.
9.6.11. Lantmäteriet
Vår bedömning: Lantmäteriet bör få bättre förutsättningar att
lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Lantmäteriet ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
i den nya lagen.
Lantmäteriets uppdrag
Lantmäteriet är förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning, om grundläggande geografisk information och fastighetsinformation, om inskrivning enligt jordabalken och om geodetiska referenssystem (2 § förordningen [2009:946] med instruktion för Lantmäteriet). Lantmäteriet ansvarar enligt 5 § bl.a. för att
- tillhandahålla grundläggande geografisk information och fastighetsinformation,
- handlägga inskrivningsärenden enligt jordabalken,
- handlägga förrättningar,
- ansvara för drift, uppdatering och tillhandahållande av information avseende pantbrevssystem och lägenhetsregister, och
- ansvara för de nationella geodetiska referensnäten.
Lantmäteriet har i rapporten Uppdrag om förebyggande och motverk-
ande av brottslighet som kan hänföras till fastigheter (LM2022/044003)
från den 30 maj 2023 föreslagit att det ska framgå av instruktionen att myndigheten inom ramen för sitt verksamhetsområde även i så stor utsträckning som möjligt ska minimera riskerna för att myndighetens rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Samtidigt föreslås att Lantmäteriet ska läggas till i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och således få möjlighet att ingå särskild samverkan enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
Nyligen lämnade Utredningen om skärpta kontroller vid fastighetsförvärv sitt betänkande Vem äger fastigheten, SOU 2023:55. Ett av utredningens deluppdrag bestod i att överväga förslag som säkerställer sökandens identitet i lagfartsärenden mot bakgrund av att oriktiga identitetsuppgifter i lagfartsansökningar kan vara ett led i penningtvätt eller andra former av ekonomisk brottslighet. Utredningen föreslår i den delen ett krav på att en ansökan om lagfart, i fråga om fysiska personer, ska innehålla uppgift om förvärvarens personnummer eller samordningsnummer och för juridiska personer ett krav på uppgift om förvärvarens organisationsnummer.
Flera statliga utredningar arbetar med uppdrag som berör Lantmäteriets verksamhetsområde. Till att börja med kan nämnas Utredningen om en ny förköpslag (Fi 2022:07), som har i uppdrag att överväga digitala underskrifter vid överlåtelser av fastigheter (dir. 2023:67). Vidare arbetar Fastighetsregisterlagsutredningen (Ju 2022:09) med att stärka säkerhetsskyddet för fastighetsregistret och att skapa en modern reglering för effektiv informationsförsörjning som bättre tillgodoser samhällets behov av fastighetsinformation (dir. 2022:94).
Lantmäteriet har uppgifter som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Under utredningens kartläggningsarbete beskrev Skatteverket att Lantmäteriet kan ha uppgifter av betydelse för skattebrottsenhetens verksamhet och som enheten saknar kännedom om att de finns. Skatteverket har anfört att Lantmäteriet t.ex. kan uppmärksamma att samma personer ofta förekommer som kontaktpersoner vid ägarbyten, flera avvikande fastighetstransaktioner i ett visst område eller överlåtelser av fastigheter med särpräglade egenskaper. I de fall det samtidigt finns andra indikationer på att fastigheter eller företag används i brottsliga syften skulle en möjlighet för myndigheten att på eget initiativ lämna uppgifter till skattebrottsenheten kunna innebära att enheten får tillgång till värdefull information för sin underrättelseverksamhet. Skatteverket efterfrågar därför ökade möjligheter för Lantmäteriet att på eget initiativ lämna uppgifter, såväl offentliga som sekretesskyddade, till brottsbekämpningen. Ekobrottsmyndigheten har instämt i Skatteverkets beskrivning och uppgett att det behov av uppgifter som Skatteverket beskriver sammanfaller med Ekobrottsmyndighetens behov. Säkerhetspolisen har uppgett att ärenden om ägarskap och köp av fastigheter är relevanta i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet. Tullverket har instämt i ett behov av uppgifter om bl.a. ägarskap och köp av fastigheter.
Polismyndigheten har tillagt att Lantmäteriet även har uppgifter av intresse i register avseende t.ex. fastigheter, lägenheter och samfälligheter. Det kan också finnas uppgifter i ansökningar och beslut, jämte underlag för dessa, som kan vara värdefulla i den brottsbekämpande verksamheten. Uppgifter som indikerar nya brottsupplägg t.ex. i analysverksamhet kan också bidra till Polismyndighetens arbete att förebygga brott. Även uppgifter som framkommer när Lantmäteriet genomför förrättningar kan vara intressanta, eller uppgifter om konto och kontotransaktioner.
Vi frågade därför Lantmäteriet om myndighetens inställning till att dela sådan information. I sitt svar uppgav Lantmäteriet att myndigheten inte ser några rättsliga hinder mot att redan i dag lämna sådana uppgifter som anges ovan vid förfrågan, om uppgifterna finns hos myndigheten och kan eftersökas med stöd av de uppgifter som lämnas vid förfrågan. Däremot saknas i dag rättsliga förutsättningar att systematiskt behandla den information som Lantmäteriet för-
fogar över på ett sådant sätt att denna typ av mönster kan upptäckas. En sådan systematisk behandling av informationen skulle därutöver kräva förändringar i myndighetens befintliga infrastruktur, register och handläggningsstöd.
Vidare uppgav Lantmäteriet att de uppgifter som kan vara relevanta inte alltid är sökbara för myndigheten. Som ett exempel är uppgifter ur handlingar vid fastighetsinskrivningen enbart digitaliserade i den utsträckning som erfordras för registreringen i fastighetsregistret, något som bl.a. är en följd av att överlåtelse- och upplåtelseförfarandet avseende fastigheter omfattas av analoga formkrav. Handläggningen av en begäran om utlämnande av sådana uppgifter riskerar därmed att vara så tids- och resursmässigt krävande att den hindrar arbetets behöriga gång.
Enligt Lantmäteriet finns i dag ingen skyldighet att ex officio lämna uppgifter vidare till de brottsbekämpande myndigheterna, vilket gör att en osäkerhet uppstår kring i vilka fall myndigheten har lagstöd att behandla och vidarebefordra uppgifter som myndigheten förfogar över. Det finns en osäkerhet kring i vilken mån uppgifter som omfattas av sekretess får delas utan direkt lagstöd, vilket skulle behöva förtydligas. Vid begäran om uppgifter som Lantmäteriet förfogar över sätter detta ramarna för Lantmäteriets informationsdelning, men vid lämnande av uppgifter utan föregående begäran sätter bl.a. registerlagstiftningen och dataskyddsregelverken ramarna för vilken information som får delas och hur den får delas. Lantmäteriet saknar därutöver rutiner och rättsliga möjligheter att inom den operativa verksamheten systematiskt behandla information på ett sådant sätt att tecken på brottslig verksamhet knuten till exempelvis fastighetsöverlåtelser kan upptäckas.
För det fall Lantmäteriet ska lämna ut information till de brottsbekämpande myndigheterna i större utsträckning än vad som sker i dag – på eget initiativ – efterfrågas ett tydligt lagstöd för detta.
Sekretess för uppgifter hos Lantmäteriet
Uppgifter som förvaras hos Lantmäteriet är i regel offentliga. Dessa uppgifter ska myndigheten redan i dag lämna ut på begäran av en brottsbekämpande myndighet om det inte hindrar arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Vissa handlingar hos Lantmäteriet kan dock
omfattas av totalförsvarssekretess, varvid särskilda förfaranderegler gäller vid utlämnande (se 15 kap. 4 § OSL).
Lantmäteriet ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar Lantmäteriet en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Lantmäteriet för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Under vår kartläggning har Lantmäteriet uppgett att det finns en osäkerhet kring när uppgifter får lämnas på eget initiativ till brottsbekämpande myndigheter och att det för sådana situationer skulle krävas ett tydligare lagstöd. Vi bedömer att ett sådant lagstöd bör kunna åstadkommas genom att Lantmäteriet omfattas av den uppgiftsskyldighet som vi föreslår. Mot den bakgrunden samt med hänsyn till att brottsbekämpningen behöver mer information från Lantmäteriet, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Lantmäteriet bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Lantmäteriet att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer.
9.6.12. Länsstyrelserna
Vår bedömning: Länsstyrelserna bör få bättre förutsättningar att
lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Länsstyrelserna ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Länsstyrelsernas uppdrag
Länsstyrelserna är statliga förvaltningsmyndigheter som ansvarar för den statliga förvaltningen i landets län, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Totalt finns det 21 länsstyrelser i landet. Varje länsstyrelse är en fristående myndighet.
Länsstyrelserna har ett brett uppdrag som omfattar bl.a. följande områden: de allmänna valen, livsmedelskontroll, djurskydd, infrastrukturplanering, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske och integration.21 Vissa av länsstyrelsernas uppdrag är koncentrerade till ett antal särskilt angivna länsstyrelser.
Av särskilt intresse för utredningens arbete är länsstyrelsernas arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län ansvarar för tillsynen över vissa verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen. Tillsynen innefattar att kontrollera att verksamhetsutövare vidtar tillräckliga åtgärder för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och således uppfyller villkoren i 7 kap. 6 § penningtvättslagen.22
Länsstyrelserna har ett regionalt tillsynsansvar för alkohol och tobak. Myndigheterna ger råd och information till kommunerna kring tillämpningen av alkohollagen. De granskar alkoholtillsynen i länets kommuner, t.ex. genom att granska kommunernas tillsyn av serveringstillstånd och kontroll av åldersgränser för köp av folköl. Länsstyrelserna har ett särskilt regeringsuppdrag under 2021–2025 som innebär att utveckla och kvalitetssäkra arbetet med en strukturerad och likvärdig tillsyn av alkohol, tobak och andra nikotinprodukter i enlighet med den modell som utvecklats i projektet Sveriges länsstyrelser utvecklar alkohol- och tobakstillsynen (2021-04-08 S2021/ 03344 (delvis).
Länsstyrelserna ansvarar även över tillsyn av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Inom ramen för arbetet mot gränsöverskridande avfallsbrottslighet, GRÖT, har länsstyrelserna ett särskilt tillsynsuppdrag över gränsöverskridande avfallstransporter både vid gräns och inom landet. Innehållet i uppdraget följer främst av förordningen
21 Se 3 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 22 Se 16–17 a §§ förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
om transport av avfall (EG nr 1013/2006). Länsstyrelserna kontrollerar också t.ex. enskildas och företags transporter vid hamnar och landsgränser om det gods som transporteras kan vara avfall. Om det är avfall som transporteras utreder myndigheten om transporten är laglig.
Inom vissa branscher ansvar länsstyrelserna för att utfärda tillstånd för att bedriva verksamhet, t.ex. bevakningsföretag och godkännande av dess personal, notarius publicus, delgivningsföretag, pantbanker och bilskrotning.
Länsstyrelserna handlägger och beslutar om utbetalning av stöd från bl.a. ett antal EU-fonder. Länsstyrelserna är delegerat organ för den europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och förmedlande organ för europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.23Myndigheterna handlägger direktstöden, vilket inkluderar gårdsstöd, förgröningsstöd, stöd till unga jordbrukare och nötkreatursstöd men även merparten av stöd och åtaganden för miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna handlägger vidare det nationella stödet för smågrisproduktion, getter, potatis samt bär och grönsaker.24
Därutöver betalar länsstyrelserna ut lönegaranti, men det är konkursförvaltaren eller rekonstruktören som bestämmer om en arbetstagare har rätt till lönegaranti och till vilket belopp (lönegarantilagen [1992:497]).
Avslutningsvis kan också nämnas att länsstyrelserna utövar tillsyn över stiftelser enligt stiftelselagen (1994:1220). Stiftelser är skyldiga att registrera stiftelsen i länsstyrelsernas register över stiftelser.
Länsstyrelserna har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har presenterat ett behov av att få uppgifter i fler fall än vad som sker i dag från länsstyrelserna. För Kustbevakningen handlar det om uppgifter som kan finnas i utredning av fiskeribrott eller artskyddsbrott. För Tullverkets del kan uppgifter från länsstyrelserna behövas i ärenden som rör import
23 Förordning (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Förordning 2021/2115 och 2021/2116 samt fiskerifonden 2021/1060. Förordning (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. 24 Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket, 2022.
och export av växter och djur, bl.a. de som är CITES-listade.25 Även uppgifter som förvaras inom ramen för GRÖT-uppdraget har Tullverket lyft som viktiga för myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
Polismyndigheten har bl.a. angett att uppgifter som förekommer i anmälan om miljöfarlig verksamhet är viktiga för myndigheten.
Eftersom länsstyrelserna har flera stora ansvarsområden bedömer Skatteverket att det kan finnas en mängd uppgifter som är värdefulla för skattebrottsenheten, exempelvis uppgifter från tillsyns- och tillståndsprövning inom restaurangbranschen. Tillsynen av alkohollagen kan ge värdefull information om finansieringen av en restaurang och dess faktiska företrädare. Andra områden med tillsyn är t.ex. enskilda verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet vilket sannolikt är av intresse för kriminella aktörer. Tillstånd att bedriva import av djur eller transport av farligt avfall kan vidare ge signaler om att skattepliktig näringsverksamhet bedrivs. Även uppgifter från kontroller av efterlevnad av penningtvättsregister, olika beslut om sanktionsavgifter och underlag för beslut kan vara uppgifter av intresse för skattebrottsenheten. Slutligen har Skatteverket uppgett att det även kan finnas uppgifter av intresse för brottsbekämpningen i ärenden om lönegaranti och ärende om, och registret för, stiftelser. Det är enligt Skatteverket av betydelse att länsstyrelserna får möjlighet att på eget initiativ lämna information från alla delar av verksamheten eftersom det inte finns en möjlighet för brottsbekämpande myndigheter att fånga upp adekvata uppgifter enbart genom att begära ut uppgifter.
Utöver ovanstående har Ekobrottsmyndigheten lagt till att det inom ramen för tillsyn över bl.a. pantbanker, redovisningskonsulter, skatterådgivare, oberoende jurister som erbjuder vissa tjänster, postboxföretag och trustförvaltare kan förekomma uppgifter av intresse för myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Även varuhandlare och konsthandlare omfattas under vissa förutsättningar av länsstyrelsernas tillsyn. Ekobrottsmyndigheten har här särskilt pekat på det behov som lyfts inom den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet, att det är särskilt viktigt att få bort s.k.
25 CITES står för Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, även kallad Washingtonkonventionen. Hotade djur- och växtarter som är listade enligt konventionen kräver som regel ett CITES-intyg eller CITES-tillstånd för handel, import eller export.
möjliggörare – personer inom olika verksamheter som bistår kriminella personer med rådgivning t.ex. redovisningskonsulter.
Polismyndigheten har efterfrågat förbättrad tillgång till underlag till tillståndsbeslut och andra ärenden där beslut fattas. Även uppgifter om vem som varit närvarande vid fysiska tillsynsbesök kan vara av intresse.
Säkerhetspolisen har anfört att i tillsynsverksamheten över stiftelser torde länsstyrelserna stöta på uppgifter som behövs i myndighetens verksamhet. Exempel på andra uppgifter som myndigheten kan ha behov av från länsstyrelserna är uppgifter om företrädare, finansiering, tecken på penningtvätt, bulvanförhållanden eller andra oegentligheter. Även inom andra tillsynsverksamheter bör det mot bakgrund av att tillsyn typiskt sett har utredningsliknande åtgärder, så som inhämtning av information från tillsynsobjektet, bedömningar och beslut om olika sanktioner, finnas uppgifter som kan behövas i framför allt Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet.
Vi har haft kontakt med representanter för några av länsstyrelserna som uppgett att de är positiva till ett utökat uppgiftslämnande till brottsbekämpningen, främst eftersom det kan skapa bättre förutsättningar för samverkan inom ramen för arbetet mot gränsöverskridande avfallsbrottslighet.
Sekretess för uppgifter hos länsstyrelserna
Det finns ett förhållandevis stort antal bestämmelser om sekretess som kan vara tillämpliga i länsstyrelsernas vitt skiftande verksamheter. Den följande genomgången har inte för avsikt att vara uttömmande utan är exemplifierande.
Sekretess gäller till att börja med i verksamhet som avser tillsyn över stiftelser för uppgift om stiftelsens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att stiftelsen lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgift om någon annan enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs (30 kap. 18 § OSL). Sekretess kan även gälla om en uppgift omfattas av totalförsvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL.
Sekretess gäller bl.a. enligt 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i länsstyrelsernas
verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt (1) för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och (2) för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
Sekretess gäller också enligt 24 kap. 8 § tredje stycket OSL och 7 § OSF för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i undersökningar om attityder hos länets invånare till att bo leva och verka i länet.
Enligt 39 kap. 3 § OSL och 10 § OSF gäller vidare sekretess för vissa uppgifter i den personaladministrativa verksamheten när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av djurskydds- och rovdjursfrågor samt i verksamhet som rör offentlig kontroll av djurskyddsfrågor och frågor om gränsöverskridande avfallstransporter.
I detta sammanhang kan det också nämnas att OSL innehåller en särskild bestämmelse om sekretess för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (32 kap. 8 § OSL).
Länsstyrelserna bör omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar länsstyrelserna en mängd information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från länsstyrelserna för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande, även om länsstyrelsernas verksamhet är svåröverskådlig och informationsutlämnande kan begränsas av en mängd olika sekretessbestämmelser.
Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från länsstyrelserna, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och
att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekre-
tesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att länsstyrelserna bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för länsstyrelserna att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. En intresseavvägning kan t.ex. leda till att en uppgift inte ska lämnas i ett fall då bestämmelsen om totalförsvarssekretess i 15 kap. 2 § OSL är tillämplig på uppgiften och sekretessintresset bedöms väga tyngre än brottsbekämpningens intresse av att ta del av uppgiften.
9.6.13. Migrationsverket
Vår bedömning: Migrationsverket bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Migrationsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Migrationsverkets uppdrag
Migrationsverket ansvarar för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt, visering, mottagande av asylsökande inklusive boenden, anvisning till kommuner av ensamkommande barn och nyanlända, självmant återvändande, medborgarskap och återvandring. Migrationsverket ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl., lagstiftningen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt enligt andra författningar (1 § förordningen [2019:502] med instruktion för Migrationsverket).
Därutöver har Migrationsverket en skyldighet att vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot Sveriges säkerhet och i frågor som rör terrorism, anmäla till Polismyndigheten eller åklagare om det i ett ärende hos myndigheten framkommer misstankar om folkmord, brott mot
mänskligheten eller krigsförbrytelser, och bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott (5 §).
Migrationsverket är en av de myndigheter som ingår i 2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Av Migrationsverkets instruktion framgår vidare att myndigheten har i uppdrag att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov organiserad brottslighet (3 § punkten 9). Migrationsverket omfattas även av anmälningsskyldigheten 6 § bidragsbrottslagen.
Migrationsverket har uppgifter som behövs i den brottsbekämpande verksamheten
De brottsbekämpande myndigheterna har under utredningen gett uttryck för att det finns ett stort behov av uppgifter från Migrationsverket till den brottsbekämpande verksamheten.
Tullverket har meddelat att myndigheten framför allt ser behov av information kring uppehållstillstånd och vistelserätt samt identitetsuppgifter och familjebilder samt bearbetad information och analyser. Tullverket har därutöver påtalat att det finns behov av att från Migrationsverket få kännedom om identitetsuppgifter med fotografier och uppehållsplatser m.m. för personer som inte är svenska medborgare, t.ex. asylsökande. I vissa fall kan det, enligt Tullverket, vara fråga om personer som uppgett förmodat falska uppgifter i samband med ett ingripande.
Skatteverket har anfört att det hos Migrationsverket kan finnas uppgifter om företag som används som arbetsgivare för att ge utländska personer rätt att vistas i Sverige, trots att personerna inte arbetar på företaget. Misstanken kan grunda sig på att företaget trots ett stort antal anställda redovisar verksamhet i mycket blygsam omfattning. Det kan i sådana fall emellanåt misstänkas att personerna i stället utnyttjas som arbetskraft i andra företag utan att skatter och avgifter redovisas eller betalas. Skattebrottsenheten har mot den bakgrunden bl.a. behov av uppgifter om misstänkta företag, anställda och kontaktuppgifter angående vilka som företräder företagen.
Ekobrottsmyndigheten är inne på samma linje. Myndigheten har för sin verksamhet behov av bl.a. uppgifter om osanna arbetsgivarintyg, osanna anställningsavtal, oseriösa arbetsgivare som anställer personer utan arbetstillstånd m.m.
Även Polismyndigheten har påtalat ett omfattande informationsbehov. Myndigheten har lämnat ett stort antal exempel på vilken typ av information som kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan till att börja med handla om kontaktuppgifter och uppgifter om var en person har befunnit sig vid en viss tidpunkt och om det finns några inplanerade möten. Det kan också vara fråga om biometriska uppgifter och fotografier. Vidare är man från Polismyndighetens sida intresserad av uppgifter om släktskap och om eventuell gängtillhörighet. Därutöver kan det inom ramen för handläggningen av arbetstillstånd uppkomma misstankar om brott. Polismyndigheten har därför behov av att få ta del av uppgifter som förekommer i sådana ärenden. Det kan exempelvis vara fråga om kontouppgifter och transaktioner, men även sådan information som Migrationsverket kan ha fått tillgång till i samband med platsbesök. I likhet med vad Polismyndigheten framfört i förhållande till alla myndigheter finns det ett behov av att i större utsträckning än i dag få signaler om när Migrationsverket upptäcker något som kan misstänkas vara ett nytt brottsupplägg.
Under kartläggningsarbetet frågade vi Migrationsverket om myndigheten förfogar över andra uppgifter som skulle kunna vara av betydelse för brottsbekämpningen. Migrationsverket bedömer att det finns en mängd uppgifter som förvaras hos myndigheten och som kan vara till nytta för de brottsbekämpande myndigheterna. Det handlar generellt om information kring uppehållstillstånd och vistelserätt samt identitetsuppgifter och familjebilder av intresse för brottsbekämpande myndigheter. Migrationsverket har vidare angett att det vore önskvärt att få möjlighet att dela bearbetad information och analyser i större utsträckning än vad som är möjligt i dag.
Migrationsverket har också särskilt påtalat ett behov av att dela information i arbetstillståndsärenden där det inte sällan kan finnas misstankar om oegentligheter. Det kan t.ex. handla om att det upprättas skenavtal för anställning.
När det gäller viss information som Polismyndigheten efterfrågar har Migrationsverket lämnat följande synpunkter. Migrationsverket har inte någon rättslig möjlighet att lagra biometriska uppgifter annat än i vissa särskilda fall. Fingeravtryck och fotografier kan tas och lagras med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen om en utlänning inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som alternativt
skyddsbehövande eller om det finns förutsättningar för förvar. Uppgifterna i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier får endast användas i den utsträckning som följer av 15 § utlänningsdatalagen (2016:27). Det finns även vissa andra bestämmelser i 9 kap. 8 a § utlänningslagen som kan medföra att vissa ytterligare fingeravtryck tillförs register. Uppgifter om DNA finns bara i de fåtal ärenden där man eftersöker en förälder till ett barn, och de gallras omgående när ärendet är avslutat. Vidare har Migrationsverket visserligen tillgång till familjebilder men mycket sällan om övrigt släktskap, umgängeskretsar eller eventuell gängtillhörighet. Det förs inte heller några besöksloggar i Migrationsverkets kontor. Däremot finns sådana loggar på Migrationsverkets förvar, men dessa innehåller bara notering om antal personer och tidpunkt, inte namn.
Sekretess för uppgifter hos Migrationsverket
Vid Migrationsverket, och andra myndigheter, gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (21 kap. 5 § OSL).
Därutöver gäller sekretess även enligt 37 kap. 1 § OSL i Migrationsverkets verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses ärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning, utvisning och kontrollåtgärder samt annan löpande tillsyn. Sekretess gäller i sådana ärenden för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Uppgifter som kan skyddas med stöd bestämmelsen är t.ex. en uppgift om att en person har sökt asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Andra uppgifter som kan skyddas är uppgifter om hälsotillstånd eller om religiös eller politisk uppfattning.26
I ärenden om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och av de personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av an-
26Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar, kommentar till 37 kap. 1 §.
knytning till sådana utlänningar gäller sekretess enligt 37 kap. 3 § OSL. Sekretessen skyddar uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Särskilda sekretessbestämmelser gäller för uppgifter som förekommer i ärenden enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Uppgifter i sådana ärenden omfattas av socialtjänstsekretess (26 kap. 1 § OSL) vid Migrationsverket. Se även 37 kap. 4 § OSL och 37 kap. 6 § OSL.
Vidare kan det hos Migrationsverket förekomma uppgifter som skyddas av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL och totalförsvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Det kan i samband med uppgiftslämnande till Polismyndighetens och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet förekomma sekretess enligt 18 kap. 2 § och 35 kap. 1 § OSL. Stark sekretess gäller också som regel i säkerhetsärenden enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen och ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.
Inom ramen för Migrationsverkets uppdrag enligt 5 § instruktionen bistår myndigheten Säkerhetspolisen i dess uppdrag, och genom det remissförfarande som framgår av utlänningslagen och lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap lämnar myndigheten regelbundet, och i stor omfattning, uppgifter till Säkerhetspolisen. Migrationsverket har en särskild uppgiftsskyldighet till bl.a. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten i 20 § utlänningsdatalagen. Bestämmelsen ger Polismyndigheten och Säkerhetspolisen direktåtkomst till uppgifter som Migrationsverket behandlar enligt de primära ändamålen i 11 §, t.ex. uppgifter som behandlas vid hantering av ärenden. Polismyndigheten ges även direktåtkomst till uppgifter om fingeravtryck och fotografier som behandlas med stöd av 15 §.27 Bestämmelsen i 20 § utlänningsdatalagen innehåller i det andra stycket även en skyldighet för Migrationsverket att lämna ut uppgifter på begäran av Polismyndigheten.
27 Jfr de förslag som lämnats av Biometriutredningen i betänkandet Biometri – för en effektivare
brottsbekämpning, SOU 2023:32.
Migrationsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Genom utredningens kartläggning har det framkommit att Migrationsverket i stor utsträckning förfogar över information som behövs hos de brottsbekämpande myndigheterna. Migrationsverkets möjligheter att dela information med de brottsbekämpande myndigheterna behöver förbättras. Det framstår enligt vår mening som särskilt angeläget att det införs en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ.
Vid samråd med Migrationsverket har det, som framgått ovan, framkommit att myndigheten har mycket av den information som de brottsbekämpande myndigheterna efterfrågar. Vi kan konstatera att Migrationsverket också bedömer att det finns anledning att dela mer information med de brottsbekämpande myndigheterna än vad som sker i dag.
Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Migrationsverket, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och
att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekre-
tesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Migrationsverket bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen. Det kan i sammanhanget också påpekas att den uppgiftsskyldighet vi föreslår linjerar med Migrationsverkets uppdrag att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Migrationsverket att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. Migrationsverket har påtalat att myndigheten förvarar information som det i vissa situationer kan finnas starka skäl mot att lämna ut. Det kan till att börja med handla om kvalificerade säkerhetsärenden enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. I de ärendena kan det förekomma mycket känslig information som kan omfattas av både utrikessekretess (15 kap. 1 § OSL) och totalförsvarssekretess (15 kap. 2 § OSL). Ett annat exempel på när mycket skyddsvärda uppgifter kan förekomma inom myndigheten är när det uppstår misstankar om s.k. flyktingspionage. Inte sällan kan det i de sistnämnda fallen riskera att störa svenska förbindelser med andra stater om uppgifterna lämnas ut, varför informationen kan omfattas av utrikessekretess. Sådan information som nu exemplifierats kan därför många gånger komma att medföra att den intresse-
avvägning som ska göras enligt vårt förslag leder till att informationen inte lämnas ut.
9.6.14. Naturvårdsverket
Vår bedömning: Naturvårdsverket bör få bättre förutsättningar
att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Naturvårdsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldig-
het i den nya lagen.
Naturvårdsverkets uppdrag
Naturvårdsverket ansvarar för frågor som handlar om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning, jakt och vilt samt miljöforskning. I Naturvårdsverkets uppdrag ingår att fördela statliga anslag till aktörer som arbetar med t.ex. skydd och skötsel av värdefull natur, sanering och efterbehandling av förorenade områden och ersättning för viltskador. Naturvårdsverket ger också stöd till ideella organisationer och friluftsorganisationer.
Myndigheten har i regleringsbrevet för 2023 fått i uppdrag av regeringen att sammanställa behovet av de resurser och förstärkningar inom tillsynsmyndigheternas verksamhet som krävs för att förebygga och upptäcka avfallsbrottslighet, inklusive att driva ärenden där sådan brottslighet har upptäckts. Inom uppdraget ska Naturvårdsverket inhämta information från länsstyrelser och kommuner. Uppdraget ska redovisas till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 29 februari 2024 (M2022/02369 (delvis), M2021/02246, M2022/02008 m.fl.).
Myndigheten har även i uppdrag att tillsammans med nio andra myndigheter utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot avfallsbrottslighet. Uppdraget ska slutredovisas till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 1 mars 2026, men ska därutöver delredovisa viktiga insatser och resultat samt planerade åtgärder för efterföljande år senast den 1 mars 2023, 2024 och 2025 (M2022/00531 (delvis)). Myndigheterna ska vid behov lämna nödvändiga författningsförslag för att underlätta samverkan och informationsutbyte.
Naturvårdverket har uppgifter som behövs i brottsbekämpande verksamhet
I det avfallsregister som förs vid Naturvårdsverket finns uppgifter som såväl Polismyndigheten som Skatteverket har framfört kan vara av intresse för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Skatteverket har också efterfrågat förbättrade möjlighet att få tillgång till uppgifter om gränsöverskridande avfallstransporter och andra underlag som skyddas av sekretess.
Polismyndigheten har efterfrågat kontaktuppgifter, uppgifter om faktiska företrädare, beslut och underlag för beslut, uppgifter om utbetalade bidrag och utfärdade sanktionsavgifter. Därutöver efterfrågas även uppgifter om konton och transaktioner samt uppgifter som framkommer vid fysiska tillsynsbesök.
Sekretess för uppgifter hos Naturvårdsverket
Uppgifter om farligt avfall kan omfattas av totalförsvarssekretess (15 kap. 2 § OSL). Farligt avfall är ofta farligt gods. Farligt gods som transporteras omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. I offentlighets- och sekretesslagen finns en bestämmelse om sekretess för skyddsåtgärder för transport av farligt gods. Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 8 § 6 OSL).
Inom Naturvårdsverkets statistikverksamhet gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (24 kap. 8 § OSL).
Naturvårdsverket har visst tillsynsansvar. I tillsynsverksamheten gäller sekretess för uppgift om affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgift röjs (30 kap. 23 § OSL samt 9 § OSF och punkterna 40, 123, 124, 155, 156, 170 och 171 i bilagan till OSF).
Uppgifter i avfallsregistret omfattas av en särskild sekretessbestämmelse. I registret finns information om farligt avfall, inklusive hur avfallet hanteras och av vem. För uppgifter i avfallsregistret gäller sekretess gäller för uppgift om det kan antas att farligt avfall kan komma till brottslig användning om uppgiften röjs och för uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde
lider men om uppgiften röjs (18 kap. 18 a § och 31 kap. 11 a § OSL). Därutöver omfattas Naturvårdsverket av bestämmelser om sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga eller beivra brott, dvs. förundersökningssekretessen i 18 kap. 1 § OSL och 18 kap. 3 § OSL om sekretess hos myndigheter som biträder Åklagarmyndigheten i brottsutredning.
Naturvårdsverket ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar Naturvårdsverket information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Naturvårdsverket för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Naturvårdsverket, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Naturvårdsverket bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Naturvårdsverket att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas om att sådana uppgifter inte omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, se vidare avsnitt 7.3.6 och 9.1.3.
9.6.15. Pensionsmyndigheten
Vår bedömning: Pensionsmyndigheten bör få bättre förutsätt-
ningar att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.
Vårt förslag: Pensionsmyndigheten ska omfattas av en uppgifts-
skyldighet i den nya lagen.
Pensionsmyndighetens uppdrag
Pensionsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen och för vissa andra förmåner och ersättningar. Myndighetens uppdrag omfattar bl.a. att ansvara för att betala ut den allmänna pensionen och för att analysera pensioner och pensionssystemet. I uppdraget ingår också att ge såväl generell som individuell information om hela pensionen. Enligt 2 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ska myndigheten bl.a. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Pensionsmyndigheten kan ingå i särskilt beslutad samverkan enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och ingår även i andra samverkansprojekt så som Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter, MUR. Myndigheten omfattas även av anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen och en skyldighet att på begäran lämna uppgifter till bl.a. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, åklagarmyndighet och Skatteverket enligt 3 § förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter.
Pensionsmyndigheten har information som behövs i brottsbekämpande verksamhet
Skatteverket har angett att Pensionsmyndigheten har information som Skatteverket behöver i den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar bl.a. om kontouppgifter, uppgifter om att en person är utflyttad från Sverige och vem som är anmäld som ombud för pensionsutbetalning. Även underlag för beslut om bostadstillägg och andra bosättningsbaserade förmåner kan behövas för att följa upp misstankar om folkbokföringsbrott. Pensionsmyndigheten kan ha uppgifter som indikerar t.ex. att en utflyttad person inte längre är i livet, att en person som inte är registrerad som utflyttad avlider utomlands eller att en person avlider under en tillfällig vistelse utomlands. Ekobrottsmyndigheten har förklarat att myndighetens behov motsvarar Skatteverkets. Tullverket har uppgett att myndighetens behov delvis överensstämmer med Skatteverkets.
Från Polismyndigheten har det påtalats att myndigheten behöver kontaktuppgifter, underlag för ansökningar och beslut samt under-
lag från analysverksamheten vid Pensionsmyndigheten. Polismyndigheten behöver också information om nya brottsupplägg som identifieras av Pensionsmyndigheten.
Pensionsmyndigheten har uppgett att myndigheten har tillgång till de flesta av de uppgifter som de brottsutredande myndigheterna har uppgett sig ha behov av. Vissa av dessa uppgifter skulle redan i dag – med stöd av t.ex. 3 § förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter – på begäran kunna lämnas till flera av de brottsutredande myndigheterna. Uppgifterna skulle dock inte kunna lämnas på eget initiativ i samma omfattning.
Sekretess för uppgifter hos Pensionsmyndigheten
Sekretess gäller enligt 28 kap. 1 § 2 och 8 OSL hos Pensionsmyndigheten för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende om allmän pension eller annan ekonomisk förmån för enskild. Sekretess gäller enligt samma bestämmelse hos Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Vidare gäller sekretess hos Pensionsmyndigheten i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110) (28 kap. 5 § OSL).
Eftersom myndigheten är en statistikansvarig myndighet omfattas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom ramen för myndighetens statistikverksamhet av den särskilda statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL.
Pensionsmyndigheten ska omfattas av en uppgiftsskyldighet
Som framgått ovan förvarar Pensionsmyndigheten information som behövs i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att uppgiftslämnandet från Pensionsmyndigheten för brottsbekämpande ändamål behöver ökas. Samtidigt kan vi konstatera att vår kartläggning inte identifierade några tydliga rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Mot bakgrund av att brottsbekämpningen behöver mer information från Pensionsmyndigheten, att uppgifter i större utsträckning måste lämnas på eget initiativ, att uppgiftslämnande från de för brottsbekämpningen särskilt viktiga myndigheterna bör vara enhetligt reglerat, och att regeringen gett oss i uppdrag att föreslå en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen, bedömer vi sammantaget att Pensionsmyndigheten bör omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt den nya lagen. Det kan i sammanhanget också påpekas att den uppgiftsskyldighet vi föreslår linjerar med Pensionsmyndighetens uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Uppgiftsskyldigheten bör förenas med en intresseavvägning som ger utrymme för Pensionsmyndigheten att avstå från att lämna ut uppgifter i vissa situationer. När det gäller uppgifter i myndighetens särskilda statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess kan det i detta sammanhang påminnas o