SOU 2024:11
Rätt frågor på regeringens bord
Till statsrådet Romina Pourmokhtari
Regeringen beslutade den 7 april 2022 att en särskild utredare skulle utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Utredaren skulle utreda om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen. Utredaren skulle också utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut, samt utreda när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken (dir. 2022:26). Syftet var att åstadkomma en prövningsordning som innebär att regeringen endast är överinstans om frågan som ska prövas rymmer tydliga politiska avvägningar. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas den 30 juni 2023.
Regeringen beslutade den 25 maj 2023 att utvidga uppdraget. Utredningen fick i uppdrag att bland annat analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningens skulle vidare analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införande av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Utredningen fick även i uppdrag att föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000-tillstånd för vissa verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utredningstiden förlängdes samtidigt till den 31 oktober 2023 (dir. 2023:69). Utredningen begärde förlängd utredningstid och regeringen beslutade att förlänga utredningstiden till den 5 februari 2024 (dir. 2023:118).
Kammarrättsrådet tillika vice ordföranden Eva Östman Johansson förordnades som särskild utredare från och med den 7 april 2022.
Som experter att biträda utredaren förordnades från och med den 1 juni 2022 professorn Jonas Ebbesson, rådmannen Erika Ekman, kanslirådet Mathias Fredriksson, ämnesrådet Fredric Gemsjö, juristen Charlotta Jigvall, juristen Petter Larsson Garcia, kanslirådet Hans Mildenberger, förbundsjuristen Olof Moberg, försvarsjuristen Helena Severin, chefen Karin Söderholm, departementssekreteraren Åsa Talvik, handläggaren Mårten Thorsén, departementssekreteraren Filip Vestling, professorn Karin Åhman och kanslirådet Astrid Öfverholm.
Rådmannen Annelie Roslund förordnades som expert den 1 november 2022.
I samband med att utredningens uppdrag utvidgades förordnades som experter att biträda utredaren från och med den 1 juli 2023 professorn Jonas Ebbesson, rådmannen Erika Ekman, kanslirådet Mathias Fredriksson, ämnesrådet Fredric Gemsjö, juristen Charlotta Jigvall, juristen Petter Larsson Garcia, kanslirådet Hans Mildenberger, förbundsjuristen Olof Moberg, departementsrådet Magnus Moreau, rättssakkunnige Linnea Munkhammar, chefen Peter Norlander, miljöhandläggaren Anna-Lena Olsson, rådmannen Annelie Roslund, försvarsjuristen Helena Severin, departementssekreteraren Åsa Talvik, handläggaren Mårten Thorsén, kanslirådet Filip Vestling, professorn Karin Åhman och kanslirådet Linn Åkesson.
Som huvudsekreterare anställdes föredraganden Annelie Roslund från och med den 1 maj 2022. Som utredningssekreterare anställdes departementssekreteraren Ina Müller Engelbrektson från och med den 16 maj 2022. Miljöjuristen Torunn Hofset anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 juni 2022. Juristen Göran Sundberg anställdes som utredningssekreterare den 1 november 2022. Departementssekreteraren Björn Thews anställdes som utredningssekreterare den 2 oktober 2023.
Annelie Roslund entledigades som huvudsekreterare den 1 november 2022 och i stället förordnades Torunn Hofset som huvudsekreterare från och med samma datum.
Ina Müller Engelbrektson entledigades som utredningssekreterare den 13 oktober 2023.
Utredningens experter har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Ett särskilt yttrande har avgetts.
Utredningen, som antagit namnet Regeringsprövningsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Rätt frågor på regeringens
bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet
(SOU 2024:11). Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i februari 2024
Eva Östman Johansson
/ Torunn Hofset Göran Sundberg Björn Thews
Sammanfattning
Regeringen är på olika sätt prövningsinstans på miljöområdet. Den kan i vissa fall vara en överinstans som myndighetsbeslut överklagas till. I andra fall är regeringen den instans som prövar om tillstånd för att bedriva en verksamhet eller företa en åtgärd kan ges. Regeringen kan i vissa fall även pröva om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas, även om regeringen inte prövar frågan om tillstånd. Att regeringen tillåter verksamheten blir då en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges. Regeringens tillåtlighetsprövning är i vissa fall ett obligatoriskt moment i tillståndsprövningen och i andra fall en möjlighet för regeringen att under vissa förutsättningar förbehålla sig tillåtlighetsprövningen.
Regeringsprövningsutredningens uppdrag är att se över regeringens roll på miljöområdet i olika avseenden. Det övergripande syftet är att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet och att se över processen för regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken. Genom tilläggsdirektiv har utredningen bland annat fått i uppdrag att överväga, och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Dessutom ska utredningen enligt tilläggsdirektiven föreslå ett genomförande som möjliggör införandet av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKBdirektivet. I uppdraget ingår det alltså att överväga både om regeringens roll i vissa avseenden ska minska och om regeringen i andra avseenden tvärtom bör få ökade möjligheter att ta över miljöprövningen.
Utredningen har under sitt arbete fastställt några utgångspunkter för samtliga förslag som utredningen lämnar. Den första utgångspunkten är att regeringens roll ska begränsas till de ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Det är alltså enligt utredningen inte tillräckligt för att motivera en reger-
ingsprövning att en fråga kräver en avvägning mellan olika intressen. Sådana intresseavvägningar görs i dag regelmässigt av såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. Ett exempel som utredningen bedömt uppfyller detta kriterium för en regeringsprövning är tillstånd till verksamheter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner, men samtidigt står i konflikt med de intressen som miljöbalken syftar till att värna.
Den andra utgångspunkten är att, inom ramen för utredningens uppdrag, värna domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet i beslutsfattandet. Utredningen kan konstatera att det finns bestämmelser i miljöbalken som kan sägas göra avsteg från den principen. Utredningens förslag ska också uppfylla Europakonventionens krav enligt artikel 6.1 på en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol.
Den tredje utgångspunkten för utredningen är att förslagen ska bidra till en rättssäker och effektiv process. Det innebär att förslagen ska säkerställa att processen blir snabb och enkel, men också att prövningen ska hålla en hög kvalitet och på ett godtagbart sätt tillgodose miljöskyddet.
Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas i allt väsentligt uppfyller dessa krav.
Uppdraget att se över regerings roll som överinstans på miljöområdet
Vissa beslut på miljöområdet överklagas till regeringen. Till dessa hör bland annat länsstyrelsernas beslut att bilda naturreservat och vissa andra typer av områdesskydd och beslut om föreskrifter för de skyddade områdena. Regeringen är också överinstans för kommuners och länsstyrelsers beslut om föreskrifter om tillfälliga skoterförbud och beslut att inrätta allmänna skoterleder.
I utredningens uppdrag ingår att utreda om det är lämpligt att ändra den nuvarande beslutsordningen så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar de överklagade besluten i stället för regeringen.
Vid bedömningen av om regeringen är en lämplig överinstans för beslut om områdesskydd enligt miljöbalken respektive beslut enligt terrängkörningslagstiftningen tar utredningen sin utgångspunkt i de riktlinjer för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till reger-
ingen som riksdagen ställt sig bakom. Ett riktmärke som slås fast i dessa är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Regeringen bör i allmänhet inte vara överinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall då överprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör prövningen läggas på regeringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå.
Enligt utredningens bedömning är varken de beslut om områdesskydd enligt miljöbalken eller de beslut enligt terrängkörningsförordningen som överklagas till regeringen sådana som regeringen bör vara överinstans för. Eftersom mark- och miljödomstolarna överprövar dispenser från områdesföreskrifter och andra beslut som liknar de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen föreslår utredningen att besluten om områdesskydd överklagas till mark- och miljödomstol i stället för till regeringen. Eftersom andra beslut enligt terrängkörningslagstiftningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol föreslår utredningen att besluten överklagas dit i stället för till regeringen.
Utredningen bedömer att förslagen kommer att ge enskilda en bättre och snabbare tillgång till en domstolsprövning i enlighet med de krav som följer av Europakonventionen och Århuskonventionen. Förslagen kommer sannolikt även innebära att ärendenas sammanlagda handläggningstider blir kortare. Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna, men förutsätter att resurser omfördelas från regeringen till Sveriges Domstolar.
Utredningens överväganden i dessa delar finns i kap. 4 och 5.
Uppdraget att se över prövningen av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon
Regeringen prövar i dag frågor om tillstånd till vissa verksamheter och åtgärder enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Ett sådant tillstånd krävs bland annat för etableringen av havsbaserade vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon.
I utredningens uppdrag ingår att utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och där-
efter med eget yttrande överlämna frågan om tillstånd kan ges till regeringen för prövning.
Utredningen föreslår att ansökningar om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas i mark- och miljödomstol. När domstolen handlagt ärendet ska den med eget yttrande lämna över det till regeringen för prövning av om tillstånd kan ges. Utredningen bedömer att mark- och miljödomstolarna har de bästa förutsättningarna för en snabb och enkel prövningsprocess med ett bibehållet miljöskydd. Det är också vid mark- och miljödomstolarna som de största samordningsvinsterna kan göras med andra tillståndsprövningar, till exempel för vattenverksamhet. Det är enligt utredningen viktigt att domstolarna har kunskap om de regionala och lokala förhållandena. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där anläggningen i huvudsak är belägen, eller är avsedd att vara belägen, ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Utredningen föreslår även vissa andra förändringar i prövningsordningen för åtgärder i Sveriges ekonomiska zon i syfte att åstadkomma en snabb och effektiv prövningsprocess. Utredningen föreslår att den mark- och miljödomstol som handlägger ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon även ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. På så vis ges förutsättningar för en snabb och effektiv rättslig prövning som uppfyller unionsrättens krav även i de fall en havsbaserad vindkraftspark ligger både i den ekonomiska zonen och i territorialhavet. Utredningen föreslår även att tillståndsansökningar för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som har samma sökande och rör samma verksamhet som i den ekonomiska zonen i så stor utsträckning som möjligt ska prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Prövningen av olika verksamheter och åtgärder som är kopplade till en anläggning i zonen kan genom dessa förslag samlas vid en och samma mark- och miljödomstol.
Utredningen föreslår att det införs bestämmelser om hur mark- och miljödomstolarnas handläggning av ansökningarna om tillstånd till verksamheter enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska gå till. Detta sker genom att vissa av de bestämmelser som gäller för mark- och miljödomstolarnas handläggning av ansökningsmål görs tillämp-
liga även för handläggningen av tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. För att göra det möjligt att ta ut en avgift för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon föreslår utredningen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt den lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den.
Utredningen bedömer att förslagen kommer att förkorta de sammanlagda handläggningstiderna för de olika prövningarna av åtgärder och verksamheter i Sveriges ekonomiska zon, och medföra betydande förenklingar för de sökande. Förslaget kommer inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna.
Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 6.
Uppdraget att analysera under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör pröva tillstånd enligt miljöbalken
Regeringen ska enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken pröva de mål enligt miljöbalken som mark- och miljödomstolen, Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten finner rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än de miljöintressen miljöbalken syftar till att främja. Regeringen ska enligt samma bestämmelse även pröva överklaganden av statliga myndigheters beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. I dessa fall ska domstolen lämna över ärendet till regeringen för prövning med ett eget yttrande.
Utredningen har i uppdrag att analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningen ska därutöver bland annat se över vilka myndigheter som ska kunna begära att domstolen ska lämna över ett mål till regeringen, om ett överlämnande ska kunna ske på regeringens initiativ, om regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål, hur en möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överlämnas skyndsamt till regeringen kan utformas samt ta ställning till om det bör tydliggöras att frågor om rättegångskostnader och andra typer av yrkanden om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning inom ramen för en tillståndsprocess faller utanför regeringens prövning efter att ett mål överlämnats.
Utredningen föreslår att om en mark- och miljödomstol bedömer att ett mål rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som miljöbalken syftar till att främja, och att avvägningen mellan dessa två bör prövas av regeringen, ska domstolen så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över prövningen. En mark- och miljödomstol ska alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Om regeringen har fått tillfälle att ta över prövningen ska den göra det om målet innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen. Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen ta över målet för prövning om det bör avgöras av regeringen. Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har meddelat att den ska pröva målet och domstolen handlagt målet färdigt.
Av hänsyn till domstolarnas självständighet föreslår utredningen att förvaltningsmyndigheternas möjlighet att initiera en regeringsprövning tas bort. Av samma skäl ska inte heller regeringen på eget initiativ kunna ta över prövningen av ett mål. Genom att regeringen, efter att ha fått tillfälle till det, beslutar om målet ska lämnas över eller inte anser utredningen att någon möjlighet för regeringen att lämna tillbaka ett överlämnat mål inte behöver införas.
Innan mark- och miljödomstolen lämnar över ett mål till regeringen med ett eget yttrande handlägger den målet i vanlig ordning och utifrån de materiella bestämmelser som gäller. Det är enligt utredningens mening tveksamt om ett överlämnande utan yttrande från domstolen verkligen skulle medföra en snabbare handläggning. Utredningen föreslår därför att domstolen alltid ska lämna över målet med ett eget yttrande.
Utredningen föreslår att det i miljöbalken tydliggörs att frågor om ersättning för rättegångskostnader och andra typer av yrkanden om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning ska avgöras av domstolen och inte av regeringen.
Utredningen bedömer att det även fortsättningsvis kommer vara få mål som lämnas från mark- och miljödomstolarna till regeringen för prövning. Förslaget kommer inte heller medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna.
Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 8.
Uppdraget att till viss del se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen
Regeringen får enligt 17 kap. 3 § miljöbalken under vissa förutsättningar förbehålla sig prövningen av om en verksamhet eller en åtgärd som prövas enligt miljöbalken ska tillåtas. Regeringen förbehöll sig på detta sätt tillåtlighetsprövningen av Preem AB:s verksamhet vid raffinaderiet i Lysekil. Regeringens beslut att förbehålla sig prövningen meddelades efter det att mark- och miljödomstolen hade meddelat tillstånd för verksamheten och när denna tillståndsdom hade överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Vid en granskning av regeringens hantering av ärendet uttalade konstitutionsutskottet bland annat att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen och att regeringen mot bakgrund av principen om domstolarnas självständighet bör vara försiktig med att ta över en tillåtlighetsprövning i ett sent skede samt att regeringen bör vara än mer försiktig ju högre instans målet behandlas i.
Utredningen har i uppdrag att utreda och ta ställning till om myndigheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter bör ändras för att fylla sitt syfte, det vill säga att regeringen på ett så tidigt stadium som möjligt får kännedom om sådana verksamheter som regeringen kan pröva tillåtligheten av med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken. Utredningen har även i uppdrag att utreda och ta ställning till om bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken angående regeringens möjlighet att förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet bör ändras eller tydliggöras med anledning av konstitutionsutskottets slutsatser efter granskningen av regeringens hantering av ärendet om Preem AB:s verksamhet vid raffinaderiet i Lysekil. Uppdraget syftar i denna del även till att åstadkomma snabba och enkla prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.
Utredningen föreslår att myndigheternas och kommunernas skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter och åtgärder som regeringen kan pröva tillåtligheten av med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas på så sätt att underrättelsen ska ske så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som anges för yttrande i kungörelsen av en ansökan i första instans. Regeringen får då rimlig tid på sig att ta ställning till huruvida förbehåll ska ske innan beslut om
tillåtlighet eller dom meddelas i första instans i målet. Utredningen föreslår att tidpunkten för myndigheters underrättelseskyldighet ska anges i miljöbalken.
Utredningen föreslår vidare att möjligheten för regeringen att förbehålla sig en prövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas så att regeringen i de fall en tillståndsprövning pågår inte får fatta beslut om förbehåll att pröva tillåtligheten efter det att prövningsmyndigheten som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan. Genom att ta bort möjligheten till förbehåll efter en dom eller beslut om tillåtlighet i första instans ökar förutsebarheten i processen och risken för att domstolarnas självständighet äventyras minskar.
Utredningen bedömer att förslagen kommer öka förutsebarheten och rättssäkerheten vid prövningen enligt miljöbalken. Förslaget kommer inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna.
Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 9.
Uppdraget att analysera och föreslå ett genomförande av undantaget från MKB-direktivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) innebär krav på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges. I det ingår att en miljökonsekvensbedömning ska göras i prövningen av tillstånd för sådana projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Inom ramen för denna bedömning ska det tas fram en miljökonsekvensbeskrivning.
MKB-direktivet ger vissa möjligheter till undantag från dessa krav. Det innebär möjlighet till undantag från de formella kraven i direktivet. Eftersom MKB-direktivet inte innehåller några materiella krav kan undantag enligt direktivet inte avse sådana krav som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot.
Möjligheterna till undantag regleras i artikel 1.3 respektive artikel 2.4 i direktivet. Enligt artikel 1.3 får medlemsstaterna, efter bedöm-
ning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften. Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet får medlemsstaterna i undantagsfall (engelskans exceptional cases) undanta ett visst projekt från direktivets bestämmelser om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Detta gäller förutsatt att målen i direktivet uppfylls.
Utredningen har i uppdrag att analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införandet av båda möjligheterna till undantag.
Utredningen föreslår att det i miljöbalken införs en ny prövningsordning som ger förutsättningar för en snabb och effektiv tillståndsprövning utifrån de situationer som kan föranleda ett undantag. Förslaget innebär att regeringen, efter ansökan av den som avser att utföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, får undanta verksamheten eller åtgärden från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Möjligheterna till undantag ska vara begränsade till de förutsättningar som anges i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet.
En ansökan om undantag ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt uppgifter som visar hur en tillämpning av kraven i den specifika miljöbedömningen skulle få en negativ respektive betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Gäller det undantag enligt artikel 2.4 ska en ansökan dessutom innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
En ansökan om undantag ska ges in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ansökan om undantag till regeringen för prövning. Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska länsstyrelsen i yttrandet redovisa vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en efterföljande ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden bör innehålla, och på vilket sätt sådana uppgifter bör tas fram.
Regeringen ska enligt utredningens förslag pröva frågan om undantag. Prövningen ska avse huruvida förutsättningarna för undantag är
uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kraven i den specifika miljöbedömningen. Ett beslut om undantag ska innehålla en motivering. Om det behövs ska det av beslutet framgå vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en efterföljande ansökan om tillstånd ska innehålla, och på vilket sätt dessa uppgifter ska tas fram.
Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen, vilket i sådant fall ska anges i beslutet om undantag.
Regeringens beslut om undantag föreslås gälla i sex månader. Om en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden har getts in till regeringen inom denna tid, ska dock beslutet om undantag gälla till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
Utredningen föreslår alltså att krav på tillstånd ska gälla även vid ett beslut om undantag, men att förfarandet i tillståndsprövningen ska anpassas för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda ett undantag. En ansökan om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd som fått undantag ska prövas av regeringen. Om regeringen inte beslutat annat ska ärenden om tillstånd handläggas av miljöprövningsdelegation.
Med undantag för miljökonsekvensbeskrivning ska en tillståndsansökan innehålla de uppgifter som en ansökan normalt ska innehålla. I stället för en miljökonsekvensbeskrivning ska en ansökan innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter och de uppgifter som framgår av beslutet om undantag. Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska ansökan innehålla det underlag som normalt krävs för prövningen av Natura 2000-tillstånd. Efter att ansökan handlagts enligt det särskilda förfarandet, ska miljöprövningsdelegationen med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
I tillståndsärendet ska regeringen kunna pröva alla frågor som är relevanta för bedrivandet av verksamheten eller åtgärden, till exempel frågor om Natura 2000-tillstånd och dispens enligt artskyddsförordningen. Ett tillstånd ska omfattas av rättskraft. Regeringen får inte ge tillstånd för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Tillståndet får som längst gälla fyra år.
Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 10.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.
Utredningen föreslår att äldre bestämmelser ska gälla för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser ska även gälla för ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som inletts hos regeringen före ikraftträdandet samt för de Natura 2000-tillstånd som annars skulle samordnas med handläggningen av en tillståndsansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 11.
Summary
The government is in various ways a review body in the environmental field. In some cases, it acts as a body to which authority decisions are appealed. In other cases, the government is the body that examines whether a permit to conduct an activity or take an action can be granted. In some cases, the government can also examine whether an activity or measure can be admissable, even if the government does not examine the issue of permission. That the government allows the activity then becomes a prerequisite for permission to be granted. The government’s admissibility review is in some cases a mandatory part of the permit review and in other cases an opportunity for the government to reserve the admissibility review under certain conditions.
The task of the Government Review Inquiry is to review the government’s role in the environmental field in various respects. The overall purpose is to investigate the government’s role as supreme authority in certain parts of the environmental area and to review the process for the government’s admissibility review pursuant to chapter 17 of the Environmental Code. Through additional directives, the Inquiry has been tasked, among other things, with considering and, if appropriate, proposing under which additional circumstances the government should have the opportunity to examine questions about permits pursuant to the Environmental Code. In addition, according to the additional directives, the Inquiry shall propose an implementation that enables the introduction of the exceptions in Articles 1.3 and 2.4 of the EIA directive1. The assignment thus includes considering both whether the government’s role should be reduced in certain respects and, on the contrary, whether the govern-
1 Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (the EIA Directive).
ment should be given increased opportunities to take over the environmental review in other respects.
During its work, the Inquiry has determined some points of departure for all proposals submitted by the investigation. The first is that the government’s role should be limited to those matters that require a stance from the government as a political body. Thus, according to the Inquiry, it is not enough to justify a government review that an issue requires a balance between different interests. Such balancing of interests is regularly done today by administrative authorities as well as courts. An example that the Inquiry deemed to meet this criterion for a government review is a permit for activities that aim to maintain basic social functions, but at the same time are in conflict with the interests that the Environmental Code aims to protect.
The second point of departure is to protect the independence of the courts and administrative authorities in decision-making within the framework of the Inquiry’s assignment. The investigation points out that there are provisions in the Environmental Code that can be said to deviate from that principle. The Inquiry’s proposal must also meet the European Convention’s requirements under Article 6.1 for a fair trial before an independent and impartial court.
The third point of departure for the Inquiry is that the proposals should contribute to a process, which is both efficient and in compliance with the rule of law. This means that the proposals must ensure that the process will be quick and simple, but also that the examination must maintain a high quality and in an acceptable way satisfy environmental protection. The Inquiry’s assessment is that the proposals submitted essentially meet these requirements.
The assignment of reviewing the government’s role as the superior instance in the environmental field
Certain decisions in the environmental field are appealed to the government. These include, among other things, the County Administrative Board’s decisions to form nature reserves and certain other types of area protection and decisions on regulations for the protected areas. The government is also the superior instance for decisions by municipalities and County Administrative Boards regard-
ing regulations on temporary snowmobile bans and decisions to establish public snowmobile trails.
The Inquiry’s assignment includes investigating whether it is appropriate to change the current order of decisions so that an administrative authority or court examines the appealed decisions instead of the government.
When assessing whether the government is a suitable superior instance for decisions on area protection pursuant to the Environmental Code, respectively decisions pursuant to the Off-Road Driving Legislation, the Inquiry takes its starting point from the guidelines, supported by the Swedish Parliament, for the possibilities of appealing authority decisions to the government. A benchmark established in these guidelines is that the government should only try cases that require a position from the government as a political body. In general, the government should not be the superior instance, except when political control of practice is needed. In such cases, where the main function of the appeal is to satisfy a need for legal protection, the review should be left to the government only if it is not possible to arrange a sufficiently qualified appeal at a lower level.
According to the Inquiry’s assessment, neither the decisions on area protection pursuant to the Environmental Code nor the decisions pursuant to the Off-Road Driving Regulation, which are appealed to the government are ones for which the government should be the superior instance. Since the Land and Environmental Courts review exemptions from area regulations and other decisions similar to the decisions on area protection that are currently appealed to the government, the Inquiry proposes that the decisions on area protection shall be appealed to the Land and Environment Courts instead of the government. Since other decisions according to the Off-Road Driving legislation are appealed to the Administrative Courts, the Inquiry proposes that the decisions should be appealed to these Courts instead of the government.
The Inquiry assesses that the proposals will give individuals better and faster access to a judicial review in accordance with the requirements of the European Convention and the Aarhus Convention. The proposal will also likely mean that the total processing time of the cases will be shorter. The proposal is deemed not to entail any increased costs for the state or the municipalities, but assumes that re-
sources are redistributed from the government to the Courts. The Inquiry’s considerations in these parts can be found in chapter 4 and 5.
The assignment to review the examination of operations in Sweden’s economic zone
The government is currently examining issues regarding permits for certain activities and measures pursuant to Section 5 of the Act on Sweden’s Economic Zone. Such a permit is required, among other things, for the establishment of offshore wind farms in Sweden’s economic zone.
The Inquiry’s assignment includes investigating and taking a position on whether the County Administrative Board or another authority should prepare permit applications for operations in Sweden’s economic zone, and then with its own opinion submit the question of whether a permit can be granted to the government for consideration.
The Inquiry proposes that applications for permits for activities pursuant to Section 5 of the Act on Sweden’s Economic Zone should be handled by the Land and Environmental Courts. When the court has dealt with the case, it shall, with its own opinion attached, hand it over to the government for consideration of whether permission shall be granted or not. The Inquiry assesses that the Land and Environmental Courts have the best requirements for a quick and simple examination process with maintained environmental protection. It is also at the Land and Environmental Courts that the greatest coordination gains can be made with other permit examinations, for example for water activities. According to the Inquiry, it is important that the courts have knowledge of the regional and local conditions. The investigation therefore proposes that the Land and Environmental Court, whose jurisdiction is closest to where the facility is mainly located, or is intended to be located, should handle applications for permits according to the Swedish Economic Zone Act.
The investigation also proposes certain other changes in the examine order for measures in Sweden’s economic zone with the aim of achieving a quick and efficient review process. The investigation proposes that the Land and Environmental Court that handles the application for a permit under the Swedish Economic Zone Act
should also examine the issue of a Natura 2000 permit for the same activity. In this way, the conditions are provided for a quick and effective legal review that meets the requirements of EU law even in cases where an offshore wind farm is located both in the economic zone and in the territorial sea. The Inquiry also proposes that permit applications for activities or measures within Swedish territory, that have the same applicant and relate to the same activity in the economic zone should, to the greatest extent possible, be examined by the Land and Environmental Court that handles an application for a permit according to the Swedish Economic Zone Act. Through these proposals, the trial of cases concerning various activities and measures linked to a facility in the zone can be brought together to one and the same Land and Environmental Court.
The Inquiry proposes the introduction of provisions concerning how the Land and Environmental Courts’ handling of applications for permits for activities according to the Act on Sweden’s Economic Zone should be carried out. This is done by making some of the provisions applicable to the Land and Environmental Courts’ handling of application cases, also applicable to the handling of permits according to the Swedish Economic Zone Act. In order to make it possible to charge a fee for examination and supervision in accordance with the Swedish Economic Zone Act, the Inquiry proposes an authorization for the government or the authority that the government decides, to issue instructions on fees for examination and supervision in accordance with that law or in accordance with instructions that have been issued with the support of it.
The investigation assesses that the proposals will shorten the total processing times for the various trials of measures and activities in Sweden’s economic zone and will lead to significant simplifications for the applicants. The proposal will not entail any increased costs for the state or the municipalities. The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 6.
The assignment to analyze under what additional circumstances the government should examine permits according to the Environmental Code
According to chapter 21, section 7, second paragraph of the Environmental Code the government examines the cases pursuant to the Environmental Code that the Land and Environmental Court, the Swedish Environmental Protection Agency or the Swedish Agency for Marine and Water Management find also concern another public interest of particular importance than the environmental interest the Environmental Code aims to promote. According to the same provision, the government shall also examine appeals concerning decisions of authorities relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Fortifications Agency, the Defense Materiel Administration or the National Defense Radio Establishment. In these cases, the court shall hand over the case to the government for review, with its own opinion attached.
One task of the Inquiry is to analyze, consider, and, if deemed appropriate, propose under which additional circumstances the government should be given the opportunity to examine questions about permits according to the Environmental Code. In addition, the Inquiry must, among other things, review which authorities should be able to request that the court shall hand over a case to the government, whether a handover should be possible at the government’s initiative, whether the government should be able to return a case that has been handed over, how an opportunity for the government to request that a case shall be handed over to the government quickly can be designed. The Inquiry shall also take a position on whether it should be made clear that questions about court costs and other types of claims for compensation to individual claimants or compensation within the framework of a permit process fall outside the government’s review after a case has been handed over.
The Inquiry proposes that if a Land and Environmental Court assesses that a case also concerns another public interest of particular importance than that which the Environmental Code aims to promote, and that the balance between these two interests should be examined by the government, the court must as soon as possible give the government opportunity to take over the examination. A Land and Environmental Court must always give the government the
opportunity to take over the examination of appealed decisions of an authority relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Fortifications Agency, the Defense Materiel Administration or the National Defense Radio Establishment. If the government has been given the opportunity to take over the examination, it must do so if the case involves such a balancing of interests that should be decided by the government. If it concerns an authority’s decision relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Fortifications Agency, the Defense Materiel Administration or the National Defense Radio Establishment, the government must take over the case for examination if the case involves such a balancing of interests that should be decided by the government. An actual handover of the case must only take place after the government has announced that it will examine the case and the court has finished its handling of the case.
Out of consideration for the independence of the courts, the Inquiry proposes that the current possibility for the administrative authorities to initiate a government review shall be removed. For the same reason, the government should not be able to take over the examination of a case on its own initiative. By the fact that the government, after having had the opportunity to do so, decides whether or not the case should be handed over, the Inquiry considers that any possibility for the government to return a handed over case does not need to be introduced.
Before the Land and Environmental Court hands over a case to the government, with its own opinion attached, it handles the case in the usual way and based on the material regulations that apply. In the investigation’s opinion, it is doubtful whether a handover without an opinion from the court would really lead to faster processing. The investigation therefore proposes that the court should always hand over the case with its own opinion attached.
The investigation proposes that the Environmental Code make it clear that questions concerning compensation for legal costs and other types of claims for compensation to individual claimants or compensation, must be decided by the court and not by the government.
The investigation assesses that there will continue to be few cases submitted from the Land and Environmental Courts to the government for examination. The proposal will also not entail any increased
costs for the state or the municipalities. The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 8.
The assignment to review to some extent the process for matters that may be tested for admissibility by the government
According to chapter 17 section 3 of the Environmental Code the government reserves the right to, under certain conditions, examine whether an activity or a measure according to the Environmental Code should be permitted. In this way, the government reserved the admissibility review of Preem AB’s operations at the refinery in Lysekil. The government’s decision to reserve itself the examination was announced after the Land and Environmental Court had issued a permission for the activity and when this permission decision had been appealed to the Land and Environment Court of Appeal. In an examination of the government’s handling of the matter, the Constitutional Committee stated, inter alia, that a decision by the government to reserve the review should be made as early as possible in the process and that, in light of the principle of the independence of the courts, the government should be careful about taking over an admissibility review in a late stage and that the government should be even more cautious the higher the instance in which the case is dealt with.
One task of the investigation is to analyze whether the obligation of authorities and municipalities to notify the government of activities should be changed in order to fulfill its purpose, namely that the government at the earliest possible stage becomes aware of such activities for which the government, pursuant to chapter 17 section 3 of the Environmental Code, can examine the permissibility. The investigation has the right to investigate and take a position whether the provisions in chapter 17 of the Environmental Code, regarding the government’s possibility to reserve itself the admissibility review of an activity, should be changed or clarified due to the Constitutional Committee’s conclusions after the review of the government’s handling of the matter regarding Preem AB’s activities at the refinery in Lysekil. In this part, the assignment also aims to achieve fast and simple trial processes while ensuring that environmental protection is maintained.
The investigation proposes that the authorities’ and municipalities’ obligation to notify the government of activities and measures that the government can examine the permissibility of with the support of chapter 17 section 3 of the Environmental Code should be limited in such a way that the notification must take place as soon as possible and at the latest at the time stated in the announcement of an application in the first instance. Thus, the government is given a reasonable amount of time to take position on whether reservations should be made before a decision on admissibility or a judgment is announced in the first instance in the case. The investigation proposes that the point in time of authorities’ notification obligation should be stated in the Environmental Code.
The investigation further proposes that the possibility for the government to reserve itself the right to examination pursuant to chapter 17 section 3 of the Environmental Code should be limited, so in those cases where a permit review is in progress, the government may not decide to reserve itself the right to review the admissibility after the review authority, as the first instance, has issued a judgment or a decision in the matter. By removing the possibility of reservation after a judgment or a decision on admissibility in the first instance, the predictability of the process will be increased and the risk of the independence of the courts being compromised will be reduced.
The investigation assesses that the proposals will increase predictability and legal certainty in the examination according to the Environmental Code. The proposal will not entail any increased costs for the state or the municipalities.
The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 9.
The assignment to analyze and propose an implementation of the exemption from the EIA directive for certain businesses
Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (the EIA Directive) requires Member States to take all necessary measures to ensure that activities and measures that may assumed to cause a significant environmental impact due to, inter alia, their nature, size or location
are subject to requirements for a permit and an assessment of their environmental impact before a permit is granted. It includes that an environmental impact assessment must be carried out in the examination of permits for such projects that may entail a significant environmental impact. Within the framework of this assessment, an environmental impact statement must be drawn up.
The EIA Directive provides certain possibilities for exemptions from the abovementioned requirements. This means the possibility of exemptions from the formal requirements of the directive. Since the EIA Directive does not contain any substantive requirements, the exemptions in the directive cannot refer to such requirements against which an activity or measure must be tested.
The possibilities for exceptions are regulated in Article 1.3 and Article 2.4 respectively of the Directive. According to Article 1.3 of the EIA Directive, Member States may decide, on a case-by-case basis, and if so, provided under national law, not to apply the Directive to projects, or parts of projects, having defence as their sole purpose, or to projects having the response to civil emergencies as their sole purpose, if the Member States deem that such application would have an adverse effect on those purposes. According to Article 2.4 of the EIA Directive, Member States may, in exceptional cases, exempt a specific project from the provisions laid down in the Directive, where the application of those provisions would result in adversely affecting the purpose of the project, provided the objectives of this Directive are met.
One task of the investigation is to analyze and propose an implementation that enables the introduction of both possibilities for exemptions.
The investigation proposes that a new review procedure shall be introduced in the Environmental Code, which provides the conditions for a quick and efficient permit review based on the situations that may cause an exemption. The proposal implies that the government, upon receiving an application to carry out a measure or conduct an activity that must be examined for a permit according to chapter 9 or 11 of the Environmental Code or for admissibility according to chapter 17 of the Environmental Code, may exempt the activity or measure from the requirements for a specific environmental assessment according to chapter 6 of the Environmental
Code. The possibilities for exemptions must be limited to the conditions specified in Articles 1.3 and 2.4 of the EIA Directive.
An application for exemption must contain the information, drawings and technical descriptions needed to be able to assess the nature and scope of the activity or measure, as well as information showing how applying the requirements in the specific environmental assessment would have a negative or significant negative impact on the purpose of the activity or the action. If the exemption according to Article 2.4 applies, an application must also contain information about and in what way the activity or measure serves a public interest of particular importance.
An application for exemption must be submitted to the County Administrative Board. The County Administrative Board shall, with its own opinion attached, submit the application for exemption to the government for a review. If the County Administrative Board assesses that an exception can be granted, the Board in its opinion must report what information to assess the environmental effects of the activity or measure that a subsequent application for a permit for the activity or measure should contain, and in what way such information should be produced.
According to the Inquiry’s proposal, the government must examine the issue of exemptions. The examination shall concern whether the prerequisites for exemption are met and, whether in the individual case there is reason, and otherwise it is appropriate, to decide on an exemption from the requirements in the specific environmental assessment. A decision on exemption must contain the grounds for the decision. If necessary, the decision must state which information to assess the environmental effects of the activity or measure that a subsequent application for a permit must contain, and how this information must be produced.
The government may decide that an application for a permit for the activity or the measure must be handled by the government, which in such case must be stated in the decision on exemption.
The government’s decision on exemption is proposed to apply for six months. If an application for a permit for the activity or measure has been submitted to the government within this time, the decision on exemption shall, however, apply until the issue of the permit has been decided.
The investigation therefore proposes that the requirement for a permit should also apply to a decision on an exemption, but that the procedure in the permit review should be adapted to enable a quick and efficient review based on the needs that may cause an exemption. An application for a permit for an activity or measure that has received an exemption must be examined by the government. Unless the government has decided otherwise, permit matters must be handled by the environmental review delegation.
With the exception of the environmental impact statement, a permit application must contain the information that an application should normally contain. Instead of an environmental impact statement, an application must contain the information needed to be able to assess the environmental effects of the activity or measure and the information that appears in the decision on exemption. If the activity or measure can be assumed to affect the environment in a Natura 2000 area, the application must contain the documentation normally required for the assessment of a Natura 2000 permit. After the application has been processed according to the special procedure, the environmental review delegation shall submit the matter to the government for review with its own opinion.
In the permit case, the government must be able to examine all questions that are relevant to the conduct of the activity or measure, for example questions about Natura 2000 permits and exemptions according to the species protection ordinance. A permit must be subject to legal force. The government may not grant permission for a longer period of time than is necessary with regard to the activity or measure. The permit may be valid for a maximum of four years.
The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 10.
Entry into force and transitional provisions
The provision proposals are suggested to enter into force on 1 July 2025.
The investigation proposes that older provisions should apply to appeals against decisions that have been announced before the entry into force. Older provisions shall also apply to applications for permits under the Swedish Economic Zone Act that were initiated with
the government before entry into force and for the Natura 2000 permits that would otherwise be coordinated with the processing of a permit application under the Swedish Economic Zone Act.
The Inquiry’s considerations in this part can be found in chapter 11.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs1 i fråga om miljöbalken
dels att 1 kap. 2 §, 7 kap. 29 b och 32 §§, 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b §,
16 kap. 1 §, 17 kap. 3 och 5 §§, 18 kap. 1 §, 19 kap. 1 §, 21 kap. 7 §, 23 kap. 7 § och 24 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 17 a kap., 27 nya para-
grafer, 6 kap. 48–56 §§, 16 kap 12 a §, 18 kap. 3 §, 19 kap. 1 a §, 21 kap 3 a, 3 b och 8–10 §§, och närmast före 6 kap. 48 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §2
Bestämmelserna i denna balk om hushållning med mark- och vattenområden, tillstånd, anmälan och tillåtlighet ska i fråga om geologisk lagring av koldioxid tillämpas även på Sveriges kontinentalsockel utanför territorialgränsen.
Ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap. 32 §, 10 kap. 18 a § och 15 kap. 27 § samt i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
Ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap.
29 b och 32 §§, 10 kap. 18 a §,
15 kap. 27 § och 21 kap. 3 a och
3 b §§ samt i lagen (1966:314)
om kontinentalsockeln och i
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU. 2 Senaste lydelse 2019:494.
lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
6 kap.
Undantag från kravet på specifika miljöbedömningar
48 §
Efter ansökan får regeringen besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35– 37, 39–44 och 46 §§ för en verksamhet eller åtgärd, om
1. en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och
2. verksamheten eller åtgärden enbart avser
a) försvaret, eller
b) beredskapen vid civila olyckor och kriser.
49 §
Efter ansökan får regeringen även för andra verksamheter eller åtgärder än som avses i 48 § 2 besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35– 37, 39–44 och 46 §§ för en verksamhet eller åtgärd, om
1. en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och
2. verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
50 §
Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning får ansöka om undantag enligt 48 och 49 §§.
51 §
En ansökan om undantag enligt 48 § ska innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och
2. uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.
52 §
En ansökan om undantag enligt 49 § ska innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning,
2. uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och
3. uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
53 §
En ansökan om undantag enligt 48 och 49 §§ ska ges in till länsstyrelsen.
54 §
Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ansökan till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.
Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska länsstyrelsen i yttrandet redovisa
1. vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. bör innehålla, och
2. på vilket sätt uppgifter enligt 1 bör tas fram.
55 §
Ett beslut om undantag enligt 48 eller 49 § ska innehålla en motivering. Om det behövs ska det av beslutet framgå
1. vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. ska innehålla, och
2. på vilket sätt uppgifter enligt 1 ska tas fram.
Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden enligt 17 a kap. ska handläggas av regeringen. Om regeringen ska handlägga en ansökan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag.
56 §
Ett beslut om undantag enligt 48 eller 49 § gäller i sex månader. Om en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. har getts in till regeringen inom denna tid, gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
7 kap.
29 b §3
Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. skall dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, skall den länsstyrelse som avses i första stycket
beredas tillfälle att yttra sig.
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket ges tillfälle att yttra sig.
Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd enligt 5 § lagen
3 Senaste lydelse 2001:437.
( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon ska domstolen pröva frågan om tillstånd enligt 28 a § för verksamheten eller åtgärden. Innan domstolen avgör målet ska länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området ges tillfälle att yttra sig.
32 §4
Bestämmelserna i denna balk om sådana särskilda skyddade områden som avses i 27 § första stycket 1 och 2 ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Om ett sådant område finns i den ekonomiska zonen, ska det som i 29 b § första stycket sägs om länsstyrelsen gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området.
Bestämmelserna i denna balk om sådana särskilda skyddade områden som avses i 27 § första stycket 1 och 2 ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Om ett sådant område finns i den ekonomiska zonen ska det som
sägs i 29 b § första stycket om
länsstyrelsen gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området. Bestämmelser om att
mark- och miljödomstolen prövar frågor om tillstånd finns i 29 b § tredje stycket.
Bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
9 kap.
8 §5
Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen.
Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Be-
stämmelser om att en ansökan i vissa fall ska prövas av regeringen
4 Senaste lydelse 2008:831. 5 Senaste lydelse 2017:782.
finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.
Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
11 kap.
9 b §6
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte ska prövas av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Bestämmelser om att en ansökan i vissa fall ska prövas av regeringen finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.
Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
16 kap.
1 §7
Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken.
6 Senaste lydelse 2017:782. 7 Senaste lydelse 2010:923.
I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 6 kap. 48 och 49 §§, 17 kap. 1–4 §§, 17 a kap. 1 §, 18 kap. 1–3 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.
12 a §
Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. Naturvårdsverket får dock i fråga om strandskydd endast överklaga beslut enligt 7 kap. 18 och 18 a §§.
Naturvårdsverket får även överklaga beslut enligt 12 kap. 11 §.
17 kap.
3 §8
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,
8 Senaste lydelse 2022:1799.
2. verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller
3. verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket. Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna be-
sked om förbehållet till den tillståndsprövande mark- och miljödomstolen eller myndigheten.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen så snart som möjligt
besluta om förbehåll. Ett sådant beslut får inte fattas efter det att en prövningsmyndighet som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan om tillåtlighet.
5 §9
En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska underrätta regeringen om verksamheten.
En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska så
snart som möjligt underrätta reger-
ingen om verksamheten.
Om tillståndsprövning av en sådan verksamhet pågår ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen senast vid sista tidpunkt för synpunkter som anges i kungörelsen av ansökan.
Myndigheten eller kommunen ska i samband med underrättelsen till regeringen informera prövningsmyndigheten om att underrättelse enligt första stycket har gjorts.
Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.
9 Senaste lydelse 2012:441.
17 a kap. Regeringens tillståndsprövning i vissa fall
1 § 10
Regeringen prövar ärenden om tillstånd enligt 9 och 11 kap. för en verksamhet eller åtgärd där regeringen har beslutat om undantag enligt 6 kap. 48 eller 49 §.
2 § 11
En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som
1. avses i 22 kap. 1 § 1, 2 och 4–9,
2. behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och
3. framgår av beslutet om undantag.
Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.
10 Tidigare 1 § upphävd genom 2021:876. 11 Tidigare 2 § upphävd genom 2021:876.
Om en ansökan om tillstånd avser en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 22 kap. 1 a–c, e och f §§ ska ansökan, utöver det som anges i första och andra stycket, innehålla de uppgifter som framgår av dessa bestämmelser.
3 §
12
En ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla de uppgifter som
1. framgår av 22 kap. 1 d §,
2. behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och
3. framgår av beslutet om undantag.
Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.
12 Tidigare 3 § upphävd genom 2021:876.
4 §
13
En ansökan om tillstånd ska ges in till länsstyrelsen. Om en ansökan om tillstånd ska handläggas av regeringen ska ansökan i stället ges in till regeringen.
5 §
14
Ärenden om tillstånd handläggs av länsstyrelsen.
Första stycket gäller inte om regeringen har beslutat att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen.
6 §
Om länsstyrelsen bedömer att en ansökan kan prövas i sak ska länsstyrelsen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla
1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,
2. upplysning om att verksamheten eller åtgärden omfattas av ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning och information om var beslutet om undantag finns tillgängligt,
3. upplysning om att det är regeringen som prövar ansökan,
4. information om var ansökan finns tillgänglig,
13 Tidigare 4 § upphävd genom 2021:876. 14 Tidigare 5 § upphävd genom 2021:876.
5. information om på vilket sätt och inom vilken tid synpunkter på ansökan kan lämnas, och
6. upplysning om hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig.
Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska kungörelsen dessutom innehålla en upplysning om detta.
7 §
Länsstyrelsen ska tillämpa bestämmelserna
1. om vilka myndigheter som ska få ansökan i 22 kap. 4 §,
2. om sakkunniga och om att inhämta yttrande i 22 kap. 12– 13 a §§,
3. om sammanträde och besiktning på platsen i 19 kap. 4 § 3,
4. om en tillståndsdoms innehåll i 22 kap. 25 §
a) första stycket 1–3,
b) första stycket 4 i fråga om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder,
c) första stycket 5–15, och
d) andra stycket första och sista meningen, tredje och fjärde styckena,
5. om en tillståndsdoms innehåll för vissa typer av verksamheter i 25 a–25 h §§,
6. om en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som
gäller för verksamheten i 22 kap. 30 §, och
7. om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen i 17 kap. 7 § första stycket.
Det som anges i första stycket 4–7 om dom, samlad redovisning och beslut om särskilda villkor ska i stället gälla länsstyrelsens yttrande enligt 8 §.
8 §
Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ett ärende om tillstånd som handläggs av länsstyrelsen till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.
9 §
Om ett ärende avser tillstånd för en verksamhet eller åtgärd där regeringen har beslutat om undantag enligt 6 kap. 49 § ska Regeringskansliet innan frågan om tillstånd avgörs skicka beslutet om undantag och ansökan om tillstånd i de delar den har gjorts tillgänglig för allmänheten till Europeiska kommissionen tillsammans med information om ärendet.
10 §
Ett tillstånd får inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten
eller åtgärden. Ett tillstånd får ges för högst fyra år.
11 §
Bestämmelser om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 21 kap. 1 §.
18 kap.
1 §15
Regeringen prövar efter överklagande
1. beslut av statliga myndig-
heter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden utom frågor om ersättning,
Regeringen prövar efter överklagande
2. beslut av försvarsinspek-
tören för hälsa och miljö enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken,
3. beslut av länsstyrelsen en-
ligt 17 kap. 8 § att tillåta en mindre avvikelse, och
4. andra beslut för vilka det är
föreskrivet att de ska överklagas till regeringen.
1. beslut av försvarsinspek-
tören för hälsa och miljö enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken,
2. beslut av länsstyrelsen en-
ligt 17 kap. 8 § att tillåta en mindre avvikelse, och
3. andra beslut för vilka det är
föreskrivet att de ska överklagas till regeringen.
3 §
Om regeringen med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 8 § har getts tillfälle att ta över ett mål för prövning ska den pröva målet om det
15 Senaste lydelse (2017:782).
1. innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen, eller
2. avser en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt och som bör avgöras av regeringen.
Regeringen ska så snart som möjligt ge domstolen besked i frågan om den tar över prövningen.
19 kap.
1 §16
Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområden eller vattenskyddsområden, utom frågor om ersättning, får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos mark-
och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket. Detsamma gäller beslut av en annan myndighet än regeringen om att bilda, ändra eller upphäva ett biotopskyddsområde.
Länsstyrelsens och andra statliga myndigheter än regeringens beslut i frågor som rör bildande,
ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden, får överklagas till mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket. Detsamma gäller länsstyrelsens och
16 Senaste lydelse 2010:923.
andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall.
1 a §
Länsstyrelsens beslut om föreskrifter enligt 7 kap. 10, 12, 17, 20 och 30 §§ får överklagas till mark- och miljödomstol.
21 kap.
3 a §
Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon får ett mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra.
En mark- och miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
3 b §
Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, får en ansökan om tillstånd enligt denna balk som har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har
samband med varandra göras hos den domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun.
7 §17
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan om tillåtlighet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning.
Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen.
Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller För-
17 Senaste lydelse 2011:608.
svarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
8 §
En mark- och miljödomstol ska så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning om domstolen bedömer att
1. målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, och
2. målet innefattar en avvägning mellan dessa två intressen som bör avgöras av regeringen.
Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet.
9 §
Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande lämna över ett mål till regeringen om regeringen med stöd av 18 kap. 3 § beslutat att pröva målet. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut.
10 §
Mark- och miljödomstolen prövar frågor om rättegångskostnader i mål som ska överlämnas till regeringen enligt 9 §.
Bestämmelser om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 1 §.
23 kap.
7 §18
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i ansökningsmål i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7 §, 22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna balk samt 7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i ansökningsmål i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7–10 §§, 22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna balk samt 7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
24 kap.
1 §19
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frågor som har
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frågor som har
18 Senaste lydelse 2010:923. 19 Senaste lydelse 2021:876.
prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. och beslut om
tillstånd som har meddelats av regeringen med stöd av 17 a kap. 1 § eller 18 kap. 3 §. Om till-
ståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § som har inletts hos länsstyrelsen eller den andra myndighet som med stöd av bestäm-
melserna i 7 kap. 29 b § andra stycket prövar frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.
3. Äldre föreskrifter i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 § gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.
1.2. Förslag till lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)
Härigenom föreskrivs att det i terrängkörningslagen (1975:1313) ska införas tre nya paragrafer, 3 b–d §§, av följande lydelse.
3 b §
En förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
3 c §
Ett överklagande enligt 3 b § ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från dagen för kungörelse.
3 d §
Naturvårdsverket får överklaga en länsstyrelses beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 §. För att ta till vara allmänna intressen får Naturvårdsverket även överklaga en kommuns beslut att inrätta en allmän skoterled.
Naturvårdsverkets rätt att överklaga länsstyrelsens beslut är inte inskränkt till viss tid. Ett beslut enligt 12 § andra stycket terrängkörningsförordningen (1978:594) ska dock ha kommit in inom tre veckor från det att Naturvårdsverket fick del av beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.
1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska införas fem nya paragrafer, 5 d, 5 e, 6 b, 6 c och 19 §§, och närmast före 5 d § en ny rubrik av följande lydelse.
Tillståndsprövning
5 d §
En ansökan om tillstånd enligt 5 § ska ges in till mark- och miljödomstolen.
5 e §
Mål om tillstånd enligt 5 § handläggs av mark- och miljödomstol.
6 b §
I ett mål om tillstånd enligt 5 § som handläggs av mark- och miljödomstol tillämpas bestämmelserna i
1. 22 kap. 2 § miljöbalken om en ansökans ingivande, om föreläggande om avhjälpande och om avhjälpande på sökandens bekostnad,
2. 22 kap. 2 a § miljöbalken om skyldighet att tillhandahålla utredning,
3. 22 kap. 3 och 3 a §§ miljöbalken om kungörelse,
4. 22 kap. 4 § miljöbalken om vilka myndigheter som ska få ansökan,
5. 22 kap. 5 § miljöbalken om vem som ska delges kungörelsen,
6. 22 kap. 6 § miljöbalken om talerätt,
7. 22 kap. 12 § miljöbalken om sakkunniga,
8. 22 kap. 16 , 17 och 20 §§ miljöbalken om huvudförhandling, och
9. 22 kap. 21 , 25 , 25 a – 25 e , 25 h och 30 §§ miljöbalken om dom.
Det som anges i första stycket 9 om dom ska i stället gälla domstolens yttrande enligt 6 c §. Det som anges i de angivna bestämmelserna i första stycket om prövning ska i stället gälla domstolens handläggning.
6 c §
Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.
19 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Ärenden om tillstånd enligt 5 § som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.
1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §1
Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas. Mål om utövande av verksamhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för hantering, bearbetning, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område någon av anläggningarna ligger eller är avsedd att ligga.
Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap.2–5 §§miljöbalken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa.
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller kommer att bedrivas.
Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
1 Senaste lydelse 2015:686.
Mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstol är första instans prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-anläggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen.
Mål om tillstånd enligt 5 § lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon handläggs av den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas.
Särskilda bestämmelser om vilken mark- och miljödomstol som är behörig finns i annan lag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.
1.5. Förslag till förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594)
Härigenom föreskrivs i fråga om terrängkörningsförordningen (1978:594)
dels att 24 § ska upphöra att gälla,
dels att 23 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §1
Naturvårdsverket får föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt denna förordning. Sådan talan är inte inskränkt till viss tid.
När ett beslut enligt 12 § andra stycket meddelas skall en kopia av beslutet snarast sändas till Naturvårdsverket. Sådant
beslut skall överklagas inom tre veckor från det att Naturvårdsverket fått del av beslutet.
När ett beslut enligt 12 § andra stycket meddelas ska en kopia av beslutet snarast sändas till Naturvårdsverket.
Ett beslut att inrätta en allmän skoterled får överklagas till regeringen. Naturvårdsverket får överklaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.
1 Senaste lydelse 1999:765.
1.6. Förslag till förordning om ändring i nationalparksförordningen (1987:938)
Härigenom föreskrivs att 13 § nationalparksförordningen (1987:938) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §1
Naturvårdsverkets beslut enligt 7 § får överklagas hos regeringen. Bestämmelser i övrigt om
överklagande finns i 19 kap 1 §
och 23 kap. 1 § miljöbalken.
Bestämmelser om överklagande finns i 19 kap. 1 § miljöbalken .
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut enligt 5 §.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.
1 Senaste lydelse 2011:622.
1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2025.
1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.,
dels att 40 § ska upphöra att gälla,
dels att 41 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
41 §1
En kommuns beslut enligt denna förordning får överklagas
hos länsstyrelsen.
En kommuns beslut enligt denna förordning får överklagas
till länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut enligt 3, 4, 10–13, 21 och 22 §§ och Kustbevakningens beslut enligt 14 § får överklagas hos regeringen.
Bestämmelser om överklagande till mark- och miljödomstol
och Mark- och miljööverdomstolen finns i 19 kap. 1 § miljö-
balken samt 1 kap. 2 § första stycket
och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Bestämmelser om överklagande av länsstyrelsens och statliga myndigheters beslut finns i 19 kap. 1 § miljöbalken .
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.
1 Senaste lydelse 2010:960.
1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2025.
1.10. Förslag till förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:845)
Härigenom föreskrivs att det i artskyddsförordningen (2007:845) ska införas en ny paragraf, 15 a §, av följande lydelse.
15 a §
Regeringen får ge dispens enligt 14 och 15 §§ för en verksamhet eller åtgärd som prövas enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken .
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.
4 a §
Miljöprövningsdelegationen handlägger ärenden om tillstånd enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken .
Vad som sägs i 4, 18 och 21 §§ om prövning ska även gälla för handläggning enligt första stycket.
Ärenden som avses i första stycket handläggs av den miljöprövningsdelegation inom vars prövningsområde verksamheten i huvudsak bedrivs eller avses att bedrivas.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
1.12. Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
Härigenom föreskrivs att 26 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2025.
2. Utredningens uppdrag och genomförande
2.1. Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade den 7 april 2022 att en särskild utredare skulle utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Utredaren skulle utreda om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen. Utredaren skulle också utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut, samt utreda när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken (dir. 2022:26). Syftet var att åstadkomma en prövningsordning som innebär att regeringen endast är överinstans om frågan som ska prövas rymmer tydliga politiska avvägningar. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas den 30 juni 2023.
Regeringen beslutade den 25 maj 2023 att utvidga uppdraget. Utredningen fick i uppdrag att bland annat analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningens skulle vidare analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införande av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Utredningen fick även i uppdrag att föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000tillstånd för vissa verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utredningstiden förlängdes samtidigt till den 31 oktober 2023 (dir. 2023:69).
Utredningen begärde förlängd utredningstid och regeringen beslutade att förlänga utredningstiden till den 5 februari 2024 (dir. 2023:118).
Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som återfinns i sin helhet i bilaga 1–3.
2.2. Utredningens arbete
Utredningens uppdrag har bedrivits med ett projektupplägg. Arbetet har genomförts med en inläsningsfas, en kartläggningsfas, och en avslutningsfas. Inläsningsfasen för sekretariatet startade i juni 2022. Information i sakfrågorna inhämtades samtidigt med arbetet att utforma betänkandets disposition. En tidplan och en plan för arbetets fördelning togs fram. Under denna period bemannades expertgruppen och ett uppstartsmöte med expertgruppen ägde rum den 6 september 2022. Därefter tog kartläggningsfasen vid och pågick fram till och med oktober 2022. Arbetet under denna fas bestod av en kartläggningsfas av nuvarande processer för respektive sakfråga och tillämpliga processuella och materiella regler. Under denna period utfördes också samråd med olika intressenter.
Kartläggningsfasen övergick till, och överlappade med, analys- och genomförandefasen. Under denna fas arbetade sekretariatet parallellt med samtliga sakfrågor i utredningsuppdragets ursprungsdirektiv. Analyser utvecklades och författningsförslag och förslagstexter togs fram av sekretariatet och texterna skickades löpande till expertgruppen för synpunkter inför expertgruppsmötena. Under denna fas utvecklades även konsekvensanalysen. Analys- och genomförandefasen för det ursprungliga direktivet avslutades i april 2023.
Den 25 maj 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen och en uppstartsfas inleddes för denna del av uppdraget. Experter förordnades för tilläggsuppdraget och expertgruppen utökades i syfte att täcka in de frågor som omfattades. Tilläggsuppdraget skickades med en samrådsförfrågan till myndigheter och intressenter över sommaren och ett expertgruppsmöte hölls den 6 september 2023.
Utredningen begärde förlängd tid för uppdraget till den 5 februari 2024. Regeringen beslutade om förlängd tid i enlighet med utredningens begäran.
Utredningens arbete med tilläggsdirektivet har följt samma projektupplägg som för ursprungsdirektivet. Under avslutningsfasen har fokus legat på att ytterligare utveckla och kvalitetssäkra utredningens förslag samtidigt som konsekvensanalysen färdigställs. Avslutningsfasen avslutades i januari 2024 i samband med att betänkandet gick till tryck.
Expertgruppen har haft sex sammanträden i plenum. Utöver det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika form skett.
2.3. Samråd och konsultuppdrag
Utredningen har gjort två breda samrådsutskick till myndigheter och intressenter som varit relevanta för utredningen. Samrådsförfrågan har skickats till Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, Finansinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Kustbevakningen, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Luftfartsverket, länsstyrelserna, Myndigheten för psykologiskt försvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens Energimyndighet, Sveriges geologiska undersökning, Statens jordbruksverk, Strålskyddsmyndigheten, Svenska kraftnät, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges veterinärmedicinska anstalt, Trafikverket, Transportstyrelsen, Totalförsvarets forskningsinstitut, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Bird-Life Sverige, Energiföretagen Sverige, Greenpeace, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige, Jernkontoret, Jordens vänner, Lantbrukarnas Riksförbund, SKGS, Svemin, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Samernas Riksförbund, Svenskt Näringsliv, Svensk Vindenergi, Sveriges Bergmaterialindustri, Sveriges Fiskares Producentorganisation, Sveriges Kommuner och Regioner och Världsnaturfonden (WWF).
Utredningen har därutöver haft möten med ett antal organisationer, verksamhetsutövare och myndigheter.
Utredningen har även haft avstämningar med Utredningen om
havsbaserad vindkraft (KN 2023:01) och Miljötillståndsutredningen
(KN 2023:02).
Utredningen har uppdragit åt IVL Svenska Miljöinstitutet att ge stöd i framtagandet av redovisning av statistik samt att ge stöd i framtagandet av konsekvensanalys. Vidare har utredningen uppdragit åt Sweco Sverige AB att med hjälp av experter i Sverige och i andra relevanta länder göra en komparativ studie av olika länders genomförande av undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet.
3. Några rättsliga utgångspunkter
Detta kapitel beskriver några rättsliga utgångspunkter för fördelningen av uppgifter mellan regeringen, förvaltningsmyndigheter och domstolar på miljöområdet. Kapitlet ger en översiktlig beskrivning av
- regeringen som prövningsmyndighet på miljöområdet (avsnitt 3.1),
- förvaltningsmyndigheternas självständighet (avsnitt 3.2),
- domstolarnas självständighet (avsnitt 3.3),
- rätten till domstolsprövning (avsnitt 3.4),
- olika typer av överklagande (avsnitt 3.5),
- rättsprövning (avsnitt 3.6), samt
- normbeslut och förvaltningsbeslut (avsnitt 3.7).
3.1. Regeringen som prövningsmyndighet på miljöområdet
I 1 kap. 6 § regeringsformen anges att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Det innebär att regeringen utövar den politiska ledningen av landet och har genom detta såväl initiativtagande som verkställande uppgifter. Att den är ansvarig inför riksdagen innebär att det kan utkrävas politiskt ansvar för dess beslut. Att regeringen är ansvarig inför riksdagen innebär att den är beroende av riksdagens förtroende, såväl vid regeringsbildningen som i sina senare uppgifter.1 Några av regeringens viktigaste uppgifter är att lägga fram förslag till riksdagen och därigenom styra inriktningen av riksdagens arbete, att utöva sin egen normgivningsmakt, att för-
1 Warnling Conradsson, Wiweka med flera (2022), Statsrättens grunder, s. 45.
valta statens tillgångar, att företräda Sverige internationellt och att leda den statliga förvaltningen.2
Den närmare innebörden av regeringens styrande uppgifter framgår inte av regeringsformen och någon heltäckande bild av regeringens uppgifter finns därför inte. Betydelsen av regeringens styrande funktion kan dock belysas genom konstitutionsutskottets uttalande 2006 vid granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med Tsunamikatastrofen 2004. Konstitutionsutskottet uttalade bland annat att styrfunktionen i vid mening måste förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ.3
På miljöområdet innebär regeringens styrande uppgifter bland annat att den är prövningsmyndighet i vissa frågor. Frågorna kan delas upp i tre kategorier:
- Ärenden som regeringen ska pröva, se avsnitt 3.1.1.
Regeringen är i dessa fall obligatorisk prövningsinstans och kan inte underlåta att pröva frågorna.
- Ärenden som regeringen får pröva, se avsnitt 3.1.2.
Regeringen får, men är inte tvungen, att pröva vissa frågor.
- Ärenden där regeringen är överinstans, se avsnitt 3.1.3.
En enskild som är missnöjd med ett beslut kan i vissa fall överklaga till regeringen. Regeringen är då, på samma sätt som exempelvis en överprövande domstol, skyldig att pröva överklagandet. Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete utgår från förutsättningen att det ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen i egenskap av politiskt organ.4
2 Hirschfeldt, Johan (2023), Regeringsformen 1 kap. 6 §. 3 Bet. 2005/06:KU8 Regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskata-
strofen 2004 s. 38 f.
4Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning
m.m., s. 184 och prop. 1983/84:120om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 12.
3.1.1. Frågor som regeringen ska pröva
Regeringen är obligatorisk prövningsinstans för vissa frågor på miljöområdet. Till de fallen hör bland annat prövningen av tillåtligheten av de stora anläggningar som räknas upp i 17 kap. 1 § miljöbalken, det vill säga anläggningar för kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle, allmänna farleder och omfattande verksamheter som avser geologisk lagring av koldioxid. En prövning av regeringen är också obligatorisk för sådan verksamhet som beskrivs 2 kap.9–10 §§miljöbalken. Enligt dessa bestämmelser kan regeringen under vissa förutsättningar tillåta en verksamhet som annars skulle vara otillåten enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Regeringen prövar också om tillstånd enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon kan ges för vissa anläggningar och verksamheter i den ekonomiska zonen, se kap. 6, respektive om tillstånd kan ges för utläggning av undervattenskablar enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Till regeringens obligatoriska prövningsområden bör vidare räknas de situationer som beskrivs i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken, se kap. 8. Dessa rör försvarsrelaterade frågor och sådana frågor som rör andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken. Om ett mål innehåller sådana frågor ska en domstol lämna över det till regeringen för prövning.
3.1.2. Frågor som regeringen får pröva
Regeringen får enligt 17 kap. 3 § miljöbalken på eget initiativ ta till sig prövningen av vissa frågor som den annars inte är skyldig att pröva, se kap. 9. Till dessa hör sådana verksamheter som i betraktande av de intressen som enligt 1 kap. 1 § miljöbalken ska främjas kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Vidare omfattas verksamheter som ska genomföras utanför ett skyddat område, men som kan komma att skada området samt vattenkraftverk, vattenanläggningar och vattenöverledningar för kraftändamål i skyddade älvsträckor. I samband med att regeringen obligatoriskt eller på eget initiativ prövar tillåtligheten av en verksamhet eller åtgärd får den enligt 17 kap. 4 § miljöbalken även förbehålla sig prövningen av tillåtligheten av en annan verksamhet, om ansökan avser tillstånd till
båda verksamheterna och dessa hänger samman med varandra eller om det är fråga om jämkning eller företräde mellan verksamheterna.
Regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen även i de fall prövningen inte är obligatorisk har även betydelse för det kommunala självstyret. Kommunfullmäktige i den kommun där en verksamhet ska placeras har enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken möjlighet att hänskjuta frågor om tillåtlighet för vissa angivna verksamheter till regeringen. Om kommunfullmäktige gör det ska regeringen, om det inte finns särskilda skäl, pröva om verksamheten kan tillåtas. Kommunfullmäktige har genom detta en möjlighet att lyfta frågan om sådana verksamheter kan tillåtas till en rikspolitisk nivå.
En förutsättning för att regeringen ska kunna tillåta en verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § första stycket är enligt 17 kap. 6 § miljöbalken att kommunfullmäktige har tillstyrkt etableringen. Kommunfullmäktige har med andra ord i de fallen ett veto mot att verksamheterna tillåts. Enligt 17 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får regeringen trots detta tillåta vissa i bestämmelsen angivna verksamheter om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd och det inte finns någon annan plats som bedöms vara lämpligare för verksamheten.
3.1.3. Frågor som kan överklagas till regeringen
Till regeringens styrningsfunktioner hör även att regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken är överinstans för bland annat beslut om att inrätta olika typer av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken samt för beslut om att inrätta skoterleder enligt terrängkörningslagstiftningen, se kap. 4 och 5. Uppgiften att vara överinstans i vissa typer av ärenden bör ses mot bakgrund av den äldre rätten att gå till kungs, det vill säga rätten att överklaga ett beslut till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen.
Utgångspunkten för regeringens roll som överinstans är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.5 För att åstadkomma en sådan renodling av regeringens uppgifter har det sedan länge funnits en strävan efter att avlasta regeringen från överklagandeärenden som inte förutsätter politiska ställningstaganden av regeringen. Riksdagen
ställde sig 1984 bakom vissa riktlinjer för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen6. Ett riktmärke som slås fast i dessa är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Vidare anförs att regeringen i allmänhet inte bör vara överinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I de fall då överprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör prövningen enligt riktlinjerna läggas på regeringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå. I propositionen uttalas att den form av politisk styrning som i första hand bör komma i fråga är att riksdagen eller regeringen fastställer normer. Att ett politiskt organ styr utvecklingen av praxis anges kunna vara ett lämpligt komplement till normgivningen på vissa områden. Med politisk styrning avses enligt riktlinjerna sådan styrning som ingår som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen.7
I linje med riktlinjerna ansåg Miljöskyddskommittén i sitt betänkande att strävan borde vara att förvaltningsbeslut som överklagades hos regeringen i största möjliga utsträckning i stället ska överklagas hos förvaltningsdomstol. Beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde skulle dock enligt kommittén överklagas till regeringen. Även frågor av handelspolitisk karaktär skulle fullföljas till regeringen, liksom frågor om kemiska och biotekniska produkter, avfall och strålning och som rör export eller import.8
3.2. Förvaltningsmyndigheternas självständighet
De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen en lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får emellertid ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.
6Prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23om regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250. 7SOU 1993:27, Miljöbalk, del 2, s. 172. 8SOU 1993:27, del 2, s. 172.
Den senare bestämmelsen undantar förvaltningsmyndigheterna från lydnadsplikten i situationer som rör myndighetsutövning och rättstillämpning. Till det undantagna området hör därför situationer där myndigheten i förhållande till en enskild bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande, samt när myndigheten i enskilda fall tillämpar lag. Utanför det undantagna området kan regeringen däremot ge direktiv för hur ett enskilt ärende ska hanteras. Regeringen kan även ge förvaltningsmyndigheterna generella direktiv som inte avser specifika fall.9Eftersom självständigheten bara avser den beslutande verksamheten omfattar den inte faktiskt handlande av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa.10 När myndigheter utför den sortens faktiska åtgärder är de fristående men samtidigt skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder.11
Enligt Grundlagsberedningen hindrar bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternas självständighet inte att en överordnad myndighet övertar en underordnad myndighets handläggning av ett visst ärende. Grundlagsberedningen anförde att det inom rättstillämpningen aldrig torde kunna ske utan stöd av en författningsbestämmelse, och att om det var fråga om tillämpning av lag torde ett övertagande av en underordnad myndighets handläggning förutsätta bestämmelser i lag.12 I en beskrivning av vad som då var gällande rätt anförs i förarbetena till regeringsformen att förvaltningsmyndigheter dessutom kan sägas vara självständiga även när det inte är fråga om ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpningen av lag men där myndigheten utövar en särskild sakkunskap.13
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen behandlat förutsättningarna för kontakter mellan regeringen och myndigheterna, såväl inom som utom det område där myndigheterna har en lydnadsplikt gentemot regeringen. Utskottet har då framhållit att det är svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltningsapparat utan olika informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och Regeringskansliet. Utskottet har dock framhållit att det inte kan förnekas att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre.
9 Warnling Conradsson, Wiweka med flera (2022), s. 144. 10Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag s. 24. 11SOU 2021:25, Struktur för ökad motståndskraft, s. 178 och SOU 2022:10, Sverige under pan-
demin, s. 285.
12SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 196. 13Prop. 1973:90, s. 395.
Kontakterna bör enligt Konstitutionsutskottet vara mer inriktade på information än på styrning. När det gäller kontakter inom det undantagna området påpekade utskottet att det inte torde vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i detta sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste återhållsamheten i kontakterna vara mycket stor och i särskilt hög grad avse informationsutbyte. Utskottet har i det sammanhanget även påpekat att myndigheten bär det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen, oavsett vilka informella kontakter med regeringen som förekommit.14
3.3. Domstolarnas självständighet
Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i ett demokratiskt samhälle. I Sverige kommer principen om domstolarnas självständighet främst till uttryck i 11 kap. 3 § regeringsformen. Av bestämmelsen följer att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Bestämmelsen tar alltså sikte på domstolens självständighet i förhållande till andra offentliga organ. Principen innebär också att domstolarna i sitt dömande endast ska styras av rättsregler och att de inte får påverkas av myndigheter eller andra organ genom anvisningar eller motsvarande.15
I förarbetena till grundlagsändringarna 2010 framhöll regeringen att kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Regeringen framhöll vidare att det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för politisk påverkan. En grundlag borde enligt regeringen innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garanteras.16 Grundlagsändringarna resulterade bland annat i att dom-
14SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, s. 78–81 och bet. KU 1986/87:29 om ledningen av den statliga förvaltningen, s. 14, 2012/13:KU10, Granskning
av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 80, 2015/16KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 94, och
2021/22:KU20, Granskningsbetänkande, s. 231. 15 Eka, Anders med flera (2018), Regeringsformen med kommentarer, s. 548. 16Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 126.
stolarnas självständighet markerades genom att bestämmelserna samlades i ett eget kapitel i regeringsformen.
Behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt har 2020 års grundlagskommitté haft i uppdrag att utreda. Kommittén föreslår i sitt slutbetänkande
Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende att det i
1 kap. 8 § regeringsformen införs en bestämmelse om att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.17
Regeringen har därefter den 12 juni 2023 beslutat om direktiv till en parlamentarisk kommitté som bland annat ska bedöma om en ny grundläggande fri- och rättighet, rätten till domstolsprövning, bör läggas till i 2 kap. regeringsformen.18
Kraven på att enskilda ska ha tillgång till en rättslig prövning av ett oavhängigt domstolsväsende kommer också till uttryck i olika internationella konventioner och dokument som Sverige har åtagit sig att följa, såsom bland annat Europakonventionen19, EU-stadgan20och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. I Europakonventionen föreskrivs i artikel 6.1 att envar ska, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Definitionen av en oavhängig domstol är enligt Europakonventionen en domstol som är oberoende av både parterna i målet och den verkställande makten.21
För att en dömande instans ska kunna godtas som domstol förutsätts att dess domar är bindande och inte kan åsidosättas av regering eller förvaltning.22 I målet Van de Hurk mot Nederländerna, dom den 19 april 1994, brast denna förutsättning. Målet gällde fastställande av mjölkkvoter, vilket beslutades av en särskild besvärsnämnd i Nederländerna. Det var dock tillåtet för Kronan, vilket i realiteten var den ansvarige ministern, att besluta om avvikelse från besvärsnämndens beslut. Europadomstolen fann mot den bakgrunden att besvärsnämnden inte kunde godtas som domstol.
17SOU 2023:12, Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. 18 Dir. 2023:83. 19Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.
20 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 21SOU 2007:69, Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen, s. 11. 22 Danelius, Hans med flera (2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s 250.
En särskild frågeställning är i vilken utsträckning lagstiftaren kan fatta beslut om nya regler som görs tillämpliga i pågående rättegångar. Europadomstolen har i flera avgöranden ansett det strida mot artikel 6 i Europakonventionen. I målet Agoudimos och Cefallonian Sky Shipping Co. mot Grekland, dom den 28 juni 2001, anförde Europadomstolen som en allmän princip att lagstiftaren inte får ingripa och påverka avgörandet i en pågående rättegång utom i de fall då det finns ett mycket starkt allmänt intresse av ett sådant ingripande. I målet Papageorgiou mot Grekland, dom den 22 oktober 1997, konstaterade Europadomstolen att den nya lagen blivit gällande då målet var anhängiggjort i högsta instans och att det funnits anledning att räkna med att den inhemska domstolen skulle döma till Papageorgious fördel. Europadomstolen pekade på att det var staten som i egenskap av lagstiftare hade ingripit och påverkat utgången i ett mål i vilket staten hade intresse och som ledde till att Papageorgiou förlorade målet. Detta utgjorde enligt Europadomstolen en kränkning av artikel 6.
I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2017 ref. 53 hade regeringen beslutat att föreslå Europeiska kommissionen att vissa områden skulle väljas ut som Natura 2000-områden. Två bolag som ansökt om tillstånd till täktverksamhet i eller i anslutning till områdena begärde rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen då de ansåg att beslutet stred mot kravet på en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § regeringsformen, artikel 6.1 i Europakonventionen och artikel 47.2 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att regeringens beslut syftade till att tillgodose det allmänna intresset av att bereda skydd för vissa livsmiljöer. Det förhållandet att beslutet kunde påverka de pågående processerna i Mark- och miljööverdomstolen till bolagens nackdel ansågs därför inte medföra att rätten till en rättvis rättegång i artikel 6.1 Europakonventionen eller artikel 47.2 i EU-stadgan hade åsidosatts. Regeringsformen 2 kap. 11 § kunde enligt domstolen inte anses ställa mer långtgående krav i detta avseende, varför beslutet inte heller stod i strid med den bestämmelsen.
Även Århuskonventionen23 uppställer krav på förfaranden vid överprövning som rör domstolarnas ställning. I artikel 9.4 anges att
23 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.
dessa förfaranden ska erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel och vara objektiva, rättvisa och snabba.
Det finns flera internationella dokument som preciserar vilka krav som ska ställas på staten, domare och domstolar för att oavhängighet ska kunna uppnås. I både FN:s grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende (1985)24 och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och ansvar (2010)25anges att varje domare ska kunna agera utan några restriktioner, otillbörligt inflytande från annan, påtryckningar, hot eller inblandning, direkt eller indirekt, från någon myndighet.
3.3.1. Regeringens roll vid tillståndsprövning i domstol
Miljöbalken innehåller flera bestämmelser som kan sägas innebära ett avsteg från principen om domstolarnas självständighet i förhållande till den verkställande makten.
Enligt 17 kap.1 och 3 §§miljöbalken kan regeringen pröva en verksamhets tillåtlighet under en pågående domstolsprocess. Regeringens beslut efter tillåtlighetsprövning bör enligt förarbetena vara bindande för den myndighet eller den domstol som därefter ska pröva tillståndsfrågan.26
Av 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken framgår att om en mark- och miljödomstol finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller 7 kap. 29 §, ska domstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska domstolen även i vissa andra situationer överlämna ärendet till regeringen för prövning. Enligt dessa bestämmelser sker överlämnandet till regeringen på domstolens initiativ, och målet överlämnas i sin helhet till regeringen.
Bestämmelserna ovan medger alltså att regeringen tar över tillåtlighetsprövningen eller tillståndsprövningen vid en pågående tillståndsprövning i domstol. De skäl som förts fram för regeringens tillåtlighetsprövning är att ingen annan än regeringen kan åstadkomma en
24 Förenta nationernas grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling i november 1985 genom GA Res. 40/30 och 40/146. 25 Rekommendation CM/Rec (2010)12 från Europarådets ministerkommitté om domare: oberoende, skicklighet och ansvar. 26Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 436.
allsidig prövning med en sammanvägning av bland annat miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadsmässiga och regionalpolitiska synpunkter. Framför allt har det ansetts viktigt att avgörandet träffas av ett organ som det går att kräva ut politiskt ansvar av.27 Vid miljöbalkens införande bedömdes det fortfarande vara viktigt att regeringen behöll tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar för att på så sätt kunna utöva politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler.28 Lagrådet yttrade vid sin granskning av förslaget till 21 kap. 7 § miljöbalken att principiella skäl talade mot att en domstol skulle överlämna ett där anhängiggjort mål till en politisk myndighets avgörande. Lagrådet ansåg det emellertid inte förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställning till politiska intressekonflikter. Lagrådet fann det därför godtagbart att tillåtlighetsprövningen skulle ankomma på regeringen, och att detsamma gällde tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 eller 3 § miljöbalken.29
3.3.2. Uttalanden från konstitutionsutskottet
Bestämmelsen i 11 kap. 3 § regeringsformen har vid flera tillfällen aktualiserats i samband med konstitutionsutskottets granskning av statsråden i anslutning till att ett statsråd gjort uttalanden om en pågående rättsprocess. Utskottet har framhållit att statsråd, som i likhet med alla andra medborgare i och för sig har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, bör visa största möjliga återhållsamhet med att uttala sig om rättsavgöranden i enskilda fall eller göra uttalanden som kan uppfattas på detta sätt. Även om avsikten med ett uttalande inte varit att påverka domstolarnas bedömning kan det enligt utskottet ändå i vissa fall framstå som stridande mot syftet med 11 kap. 3 § regeringsformen.30
Konstitutionsutskottet har också uttalat sig om den lämpliga tidpunkten för regeringens beslut att ta över en tillåtlighetsprövning i samband med Preemraff-målet31. Regeringen hade med stöd av
27Prop. 1972:111, Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med
mark och vatten bil. 2, s. 361 f.
28Prop. 1997/98:45, del 1, s. 435 f. 29Prop. 1997/98:45, del 2, bilaga 1, s. 499. 30 2015/16:KU20, Granskningsbetänkande, s. 363 ff. 31 Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 11730–18.
17 kap. 3 § miljöbalken beslutat att tillåtligheten av verksamheten skulle prövas av regeringen först efter det att mark- och miljödomstolens dom överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Konstitutionsutskottet uttalade i sin granskning att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen. Utskottet framhöll principen om domstolarnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen och att regeringen mot bakgrund av denna princip bör iaktta försiktighet i fråga om att ta över tillståndsprövningen i ett sent skede.32
3.3.3. Uttalanden från Lagrådet
Lagrådet har haft anledning att uttala sig om domstolarnas självständighet i samband med lagförslaget om 17 a kap. miljöbalken. Bakgrunden var att Mark- och miljööverdomstolen hade undanröjt mark- och miljödomstolens dom i ett mål om tillstånd till fortsatt och utökad brytning av kalksten på Gotland.33 Regeringen tog därefter fram ett lagförslag som syftade till att få till stånd en regeringsprövning av en ansökan om tidsbegränsat tillstånd till kalkstensbrytning. Förslaget avsågs vara begränsat till situationer då verksamheten behövdes för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kunde tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.34 Lagrådet ansåg vid sin granskning av lagförslaget att det inte var möjligt att tillstyrka förslaget. Lagrådet anförde att lagstiftningen framstod som en åtgärd vidtagen – inte för att ändra reglerna i allmänhet – utan för att korrigera utfallet av den konkreta tillståndsprocess som tog sin ände i och med Högsta domstolens beslut den 25 augusti 2021 att inte meddela prövningstillstånd avseende Mark- och miljööverdomstolens avvisningsbeslut. Lagrådet uttalade vidare att det i sammanhanget måste beaktas risken för att lagstiftaren – genom att införa lagstiftning som är helt inriktad på att korrigera utgången i ett enskilt fall som har hanterats i domstol – skadar tilltron till det svenska rättssystemet liksom respekten för den grundläggande uppgiftsfördelning mellan riksdagen och regeringen som kommer till uttryck i regeringsformen.35
32 Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, Granskningsbetänkande hösten 2020, s. 5. 33 Mark- och miljööverdomstolens beslut i mål nr M 1579–20 den 6 juli 2021. 34Prop. 2021/22:15, Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall, s. 33. 35Prop. 2021/22:15, s. 75 f.
3.4. Rätten till domstolsprövning
Till skillnad mot många andra stater finns det i Sverige för närvarande inte någon generell rätt till domstolsprövning. Regeringen har dock i juni 2023 beslutat om direktiv till en utredning som bland annat ska bedöma om rätten till domstolsprövning bör läggas till i förteckningen av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen.36
I samband med 2010 års grundlagsreform konstaterades att vår grundlag inte innehåller någon generell regel på konstitutionell nivå om rätten till domstolsprövning. Den överordnade bestämmelsen på området är i stället artikel 6 i Europakonventionen.
I 2 kap. 19 § regeringsformen slås numera fast att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Bestämmelsen innebär en markering av att Europakonventionen har en särskild betydelse utan att konventionen för den skull har status som grundlag. Avsikten vid införandet av bestämmelsen var också att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av bestämmelsen skulle ges möjlighet att med tillämpning av lagprövningsreglerna i regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle vara oförenlig med Europakonventionen.37
När det gäller rätten till domstolsprövning finns även centrala bestämmelser i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). Enligt 1 § rättsprövningslagen får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Det är som regel bara beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. Möjligheten att begära rättsprövning är sedan 2006 begränsad till att enbart omfatta förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. Inskränkningen innebar samtidigt en utvidgad möjlighet för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglighets- och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltningsbeslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen.38
36 Dir. 2023:83. 37Prop. 2009/10:80, s. 156 f. 38Prop. 2016/17:180, s. 44.
3.4.1. Europakonventionen
Sverige har ratificerat Europakonventionen och konventionens samtliga ändrings- och tilläggsprotokoll (utom tilläggsprotokollen 12 och 16).39
Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 19 § regeringsformen inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av Europadomstolens avgöranden. Konventionen får därigenom praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i samband med normgivning och i rättstillämpningen.40
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot någon för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Artikeln har varit föremål för flertalet prövningar i svenska domstolar, inte minst i fråga om förenligheten med nationella överklaganderegler och överklagandeförbud, vilket är en fråga som ofta aktualiseras såväl vid rättsprövning som vid överklagande.
Enligt artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till konventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag eller i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte ett lands rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter, andra pålagor eller böter och viten.41
Av artikel 13 i Europakonventionen följer att den vars fri- och rättigheter kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Tillgången till ett effektivt rättsmedel kan tillgodoses genom en domstolsprövning, men detta är inte ett krav som följer artikeln. Prövning av en stats regering eller av en förvalt-
39Prop. 2016/17:180 s. 43. 40Prop. 2009/10:80, s. 158. 41SOU 2019:9, Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning, s. 44.
ningsmyndighet kan därmed vara tillräcklig för att tillgodose kraven enligt artikel 13.42 I mål där kraven på domstolsprövning enligt bland annat artikel 6 har kränkts har det därför inte behövts någon prövning av om artikel 13 kränkts.43
3.4.2. Århuskonventionen
Århuskonventionen är en FN-konvention om tillgång till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor. Konventionen bygger på antagandet att en större allmän medvetenhet om och deltagande i miljöfrågor kommer att leda till ett bättre miljöskydd. Syftet med konventionen är enligt artikel 1 att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande.
Med allmänheten menas enligt artikel 2.4 i Århuskonventionen en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer. Vissa av kraven i konventionen gäller endast den berörda allmänhetens rätt. Med det menas enligt artikel 2.5 den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. Sådana ickestatliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som ställs upp i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.
Konventionen består av tre olika delar (pelare):
- tillgång till information, det vill säga allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter,
- allmänhetens deltagande, det vill säga allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser om miljön, samt
- tillgång till rättslig prövning, det vill säga allmänhetens rätt att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.
Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århuskonventionen. Eftersom EU är part till konventionen är den en del
42 Danelius, Hans med flera (2023), s. 654–656 med där refererade avgöranden. 43 Danelius, Hans med flera (2023), s. 660–662 med där refererade avgöranden.
av unionens rättsordning.44 Det har antagits flera unionsrättsliga rättsakter för att genomföra Århuskonventionen, exempelvis miljöinformationsdirektivet45, SMB-direktivet46 och MKB-direktivet.47 Att EU är part till Århuskonventionen och har genomfört flera lagstiftningsåtgärder har påverkat svensk rätt både genom ny lagstiftning i sig, och genom ny praxis i EU-domstolen.
I artikel 6 i Århuskonventionen regleras allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser om miljön. Artikeln ska tillämpas på tillståndsbeslut dels avseende sådana verksamheter som anges i bilaga I till konventionen, dels avseende övriga verksamheter som kan ha en betydande påverkan på miljön. Parterna till Århuskonventionen ska för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten kan ha en sådan påverkan. Det finns en möjlighet att göra undantag från bestämmelserna i artikel 6 när det gäller verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften.
Det finns inte några bestämmelser om att vissa åtgärder kräver tillstånd i Århuskonventionen, men inför att det fattas ett beslut om tillstånd som avser verksamheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde ska kraven i artikel 6 uppfyllas. En bedömning av om en verksamhet har betydande miljöpåverkan, och därmed omfattas av artikelns tillämpningsområde, ska göras på objektiva grunder och inte i syfte att undvika allmänhetens deltagande.48
Enligt artikel 6 i Århuskonventionen ska den berörda allmänheten på ett och lämpligt stadium på ett effektivt sätt informeras bland annat om den föreslagna verksamheten, ansökan och om den tänkta beslutsprocessen. Allmänheten ska ges möjlighet att skriftligen eller vid en offentlig utfrågning eller offentligt möte lämna synpunkter på ansökan, vilka den beslutande myndigheten ska ta vederbörlig hänsyn till. Allmänheten ska också informeras om beslutet så snart det har fattats av myndigheten.
44 EU-domstolens dom den 8 mars 2011, Lesoochránrske zoskupenie (den slovakiska brunbjörnen), C-240/09, punkt 20. 45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation. 46 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (SMB-direktivet). 47 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). 48 United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An implement-
tation Guide, 2014, s. 1032.
Allmänhetens rätt till deltagande enligt artikel 6 kombineras med krav på tillgång till rättslig prövning enligt artikel 9 i konventionen. Följer inte tillståndsmyndigheten reglerna i artikel 6 ska allmänheten ha möjlighet att begära att myndighetens agerande överprövas.
Av artikel 9.2 i Århuskonventionen följer att den berörda allmänheten har en rätt till prövning av den materiella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av konventionens krav på allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter i artikel 6 prövad av en domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
I artikel 9.3 i konventionen anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
Handlingar och underlåtelser omfattar även beslut av myndigheter, och artikel 9.3 har en mycket bred tillämpning. Den engelska versionen av artikel 9.3 antyder dessutom en bredare tillämpning än den svenska översättningen. Enligt den engelska versionen omfattar rätten till prövning handlingar och underlåtelser ”which contravene
provisions of its national law relating to the environment”, vilket är
vidare än ”strider mot den nationella miljölagstiftningen”.
Av artikel 9.4 framgår att de prövningsförfaranden som anges i artikel 9 måste erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Besluten ska meddelas skriftligen och ska, med något undantag, vara tillgängliga för allmänheten.
De rättigheter som Århuskonventionen ger allmänheten var i stor utsträckning redan garanterade i svensk rätt när Sverige 2005 ratificerade konventionen. I samband med att riksdagen godkände tillträdet togs dock också beslut om vissa lagstiftningsåtgärder som ansågs nödvändiga för att konventionens bestämmelser skulle få bindande verkan utöver de rent folkrättsliga.49 Bestämmelser om rätten att överklaga finns bland annat i 16 kap.12–14 §§miljöbalken. För att säkerställa allmänhetens tillgång till effektiva rättsmedel i enlighet med Århuskonventionen har Högsta förvaltningsdomstolen
49 Miljödepartementet, Rapport om hur Sverige genomför Århuskonventionen, M2020/00428, 13 september 2021.
dessutom tillerkänt organisationer rätt att överklaga miljörelaterade beslut, även när det inte funnit något uttryckligt lagstöd för det i tillämplig svensk lagstiftning. Två exempel är HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II där Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att Svenska naturskyddsföreningen hade rätt att överklaga beslut om tillstånd enligt skogsvårdslagen (1979:429) till avverkning i fjällnära skog och att Föreningen Vårda Uppsala hade rätt att överklaga ett beslut enligt kulturmiljölagen (1988:950). När det gäller regeringsbeslut ger 2 § rättsprövningslagen en rätt till domstolsprövning av sådana tillståndsbeslut regeringen fattat som omfattas av artikel 9.2 i konventionen. I EU-rätten har artiklarna 6 och 9 i konventionen införlivats genom bestämmelser om allmänhetens deltagande bland annat i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet50.
3.4.3. EU:s rättighetsstadga
Av artikel 4.3 andra stycket i EU-fördraget51 följer att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU-fördraget ska medlemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, den så kallade principen om lojalt samarbete. Enligt artikel 19 i EU-fördraget ska medlemsstaterna dessutom fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.52
EU-stadgan53 har i enlighet med det samma rättsliga status som fördragen. I stadgans artikel 17.1 anges bland annat att var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning
50 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (industriutsläppsdirektivet/IED-direktivet). 51 Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). 52 EU-domstolens dom den 19 september 2014 i mål ClientEarth, C-404/13. 53 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02) (Rättig-
hetsstadgan).
för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.
Av artikel 47 första stycket i EU-stadgan följer att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som anges i artikeln. I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bland annat överklagandeförbud i nationell lag eller förordning.54 På unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom något längre än enligt Europakonventionen eftersom den inte är begränsad till prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser för brott, utan gäller vid tillämpningen av all EU-rätt.55
3.5. Olika typer av överklagande
Överklagandeinstitutet utgör en central del av rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Inom förvaltningsrätten finns två typer av överklagande: laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) och förvaltningsrättsligt överklagande enligt förvaltningslagen (2017:900), så kallat förvaltningsbesvär.
3.5.1. Laglighetsprövning
Kommunala beslut kan överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Uppdelningen mellan dessa överklagandemöjligheter kan generellt beskrivas så att beslut fattade enbart med stöd av kommunallagen överklagas genom laglighetsprövning. Beslut fattade med stöd av speciallagstiftning överklagas däremot oftast genom förvaltningsrättsligt överklagande. Förvaltningsrättsligt överklagande är det normala när ett beslut rör enskildas rättigheter och skyldigheter, till exempel försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller bygglov. Beslut av fullmäktige överklagas som regel genom laglighetsprövning medan beslut av styrelsen och övriga nämnder kan överklagas antingen genom lag-
54 Jämför HFD 2015 ref. 79. 55Prop. 2016/17:180, s. 45.
lighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande.56Även kommunfullmäktiges politiska beslut kan alltså överklagas i denna ordning. Det är enbart styrelsen och nämnderna som utgör myndigheter på kommunal nivå.
Laglighetsprövning är ett rättsmedel som syftar till att ge medlemmarna i en kommun möjlighet att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Laglighetsprövningsinstitutet värnar både om den lokala demokratin och den kommunala självstyrelsen. Grundtanken är att alla medlemmar i en kommun eller en region är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av besluten. Den som inte tillhör den kommunala gemenskapen har inte heller någon rätt att begära en rättslig prövning av kommunala beslut.57
Kännetecknande för laglighetsprövning är att besluten endast kan prövas mot de punkter som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Lämpligheten av hur sakfrågan har bedömts i ett kommunalt beslut prövas alltså inte. Om överklagandet får bifall kan beslutet upphävas, men det kan inte ersättas med ett nytt beslut.58 Begreppet laglighetsprövning är emellertid något missvisande eftersom det i mål rörande en kommuns kompetens ibland är ofrånkomligt att lämplighetsaspekter vägs in i bedömningen.59
Talerätt enligt kommunallagen
Enligt 13 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller en region rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Utgångspunkten är att alla former av beslut kan överklagas, även kommunala normbeslut. Det krävs inte att beslutet har några direkta rättsverkningar. I stället är det beslutets yttre form, snarare än dess innehåll och verkningar, som är avgörande för om beslutet kan överklagas.60
56Prop. 2016/17:171, En ny kommunallag, s. 251 f. 57Prop. 2016/17:171, s. 252. 58Prop. 2016/17:171, s. 252. 59 Höök, Johan (2022), Kommunallagen, 13 kap. 60 Höök, Johan (2022).
Talerätten enligt kommunallagen är tämligen snäv. Många kommunala beslut överklagas dock med stöd av särskilda överklaganderegler i specialförfattningar som förvaltningsbesvär och dessa har företräde framför kommunallagen. Det framgår av 13 kap. 3 § kommunallagen.
Avgränsningen mot regleringen i 13 kap. kommunallagen kan emellertid vara problematisk, särskild om överklagandereglerna är otydligt formulerade. Ett belysande exempel är HFD 2017 ref. 35. Målet gällde en kommuns generella beslut om vilken bidragsnivå som skulle tillämpas för kommunens olika fristående skolor. Beslutet överklagades till förvaltningsrätten som prövade det som ett förvaltningsrättsligt överklagande. Högsta förvaltningsdomstolen slog dock fast att beslut som inte är riktade till någon viss enskild huvudman endast kan överklagas med stöd av kommunallagen, det vill säga laglighetsprövning. Kommunens beslut kunde därför inte bli föremål för förvaltningsrättsligt överklagande. Högsta förvaltningsdomstolen, som hänvisade till lagstiftarens syfte med överklaganderegeln i skollagen, konstaterade att en laglighetsprövning innebär en mer begränsad prövning än vad som är fallet vid ett förvaltningsrättsligt överklagande både såvitt avser prövningens omfattning som domstolens möjlighet att ändra ett felaktigt beslut. Även reglerna om vem som är berättigad att överklaga och om när överklagandetiden börjar löpa skiljer sig åt.61
3.5.2. Förvaltningsbesvär
Förvaltningslagen innehåller en uttrycklig bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Enligt 41 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar enbart förvaltningsbeslut, dvs. beslut i enskilda fall. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid överklagande av normbeslut.62 Bestämmelsen tillämpas inte heller vid handläggning av ärenden hos myndigheter i kommuner och regioner där besluten kan laglighetsprövas genom överklagande enligt 13 kap. kommunallagen. Det följer av 2 § förvaltningslagen.
61 Jämför även HFD 2020 ref. 69. 62Prop. 2016/17:180, s. 257 f.
Bestämmelsen ger uttryck för de principer som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som i grunden är avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet. Enligt förarbetena måste det dock vara fråga om påverkan av någorlunda kvalificerat slag.63
Enligt nu gällande ordning överklagas förvaltningsbeslut till allmän förvaltningsdomstol, 40 § första stycket förvaltningslagen. Enligt 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar är det förvaltningsrätten som är första instans vid överklagande av ett förvaltningsbeslut. Det förekommer dock avvikande forumbestämmelser i andra författningar som innebär att vissa beslut överklagas till annan domstol eller till en förvaltningsmyndighet, se 4 § förvaltningslagen om lagens subsidiaritet. På det specialreglerade området, till exempel på mark- och miljörättens område, förekommer exempelvis att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det är också vanligt att specialförfattningar innehåller bestämmelser om överklagande som reglerar såväl forumfrågan som frågan om överklagbarhet.
Talerätt enligt förvaltningslagen
Även om ett förvaltningsbeslut är överklagbart så krävs att den som klagar på beslutet har talerätt. Syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle innebära.64 Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan beslut som har en påvisbar effekt överklagas, men inte beslut som enbart i mycket begränsad utsträckning kan påverka någons faktiska situation.65 Högsta förvaltningsdomstolens praxis innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som i grunden är avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet.66
Enskildas rätt att överklaga förvaltningsbeslut regleras i 42 § förvaltningslagen. Av bestämmelsen framgår att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne
63Prop. 2016/17:180, s. 252 f. 64SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 616 och HFD 2017 ref. 35. 65Prop. 2016/17:180, s. 248. 66Prop. 2016/17:180, s. 252, RÅ 2007 ref. 7 och RÅ 2010 ref. 9.
emot. Kravet att beslutet ska ha gått den enskilde emot ska enligt praxis tolkas generöst och är i regel uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras.67 Begreppet enskilda omfattar såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer, till exempel aktiebolag och ideella föreningar. Även statliga och kommunala organ anses uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift, utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan exempelvis vara fallet om en myndighet uppträder i egenskap av fastighetsägare eller arbetsgivare.68 Talerätten omfattar emellertid även dem som har ett tillräckligt intresse i saken. Frågan om vad som krävs för att något ska anses angå någon som har ett intresse i saken har belysts i flera rättsfall, varav många gällt grannar eller närboende avseende beslut enligt plan- och bygglagen eller miljöbalken.69
För att någon som inte haft partsställning i ärendet hos beslutsmyndigheten ska tillerkännas rätt att överklaga beslutet, har i praxis uppställts ett krav på att beslutets verkningar inte är begränsade till den det direkt riktar sig mot, utan också påverkar den som överklagar.70 Som huvudregel krävs därutöver att den klagande företräder ett intresse i saken som är möjligt att beakta vid sakens prövning. Talerätt kan emellertid motiveras också av andra skäl, till exempel med att klaganden haft ett beaktansvärt intresse av att få de rättsliga förutsättningarna för ett beslut överprövade.71
Överklagbarhet beträffande så kallade nollbeslut
I rättsfallet HFD 2010 ref. 29 ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att en tillsynsmyndighets beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål (nollbeslut) inte utgjorde ett överklagbart beslut. Målet gällde ett överklagat beslut fattat av Datainspektionen i dess egenskap av tillsynsmyndighet och innebar att inspektionen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till RÅ 1996 not. 190 i vilket domstolen fann att ett beslut att avskriva ett tillsynsärende
67 Jämför HFD 2015 ref. 73. 68Prop. 2016/17:180, s. 333. 69 Se till exempel RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2003 ref. 19. 70 Se till exempel MÖD 2019:19. 71 Se HFD 2014 ref. 8 där Svenska naturskyddsföreningen hade rätt att överklaga beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog.
inte kunde bli föremål för en överprövning hos förvaltningsdomstol. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening saknades skäl att göra någon annan bedömning i det aktuella målet. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i en dom den 17 november 2023 i mål nr 6193–22 funnit att EU:s dataskyddsförordning innebär en rätt att överklaga ett beslut av Integritetsskyddsmyndigheten att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål.
Den av Högsta förvaltningsdomstolen fastslagna principen – att ett beslut att inte vidta tillsynsåtgärder efter anmälan inte är överklagbart – tillämpas i regel generellt av de allmänna förvaltningsdomstolarna.72 Motsvarande gör sig som huvudregel inte gällande på miljöområdet. Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden med hänvisning till bland annat Århuskonventionen ansett att beslut av myndigheter att inte vidta tillsynsåtgärder i princip är överklagbara och tillerkänt både enskilda och miljöorganisationer talerätt. Även beslut av en tillsynsmyndighet att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. miljöbalken har bedömts vara överklagbara.
Ett sådant exempel är MÖD 2011:46. En enskild hade begärt att ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet skulle återkallas. Länsstyrelsen beslutade att inte vidta några åtgärder med anledning av begäran, varefter mark- och miljödomstolen avvisade den enskildes överklagande. Mark- och miljööverdomstolen uttalade i sin dom att om en enskild är berörd och beslutet har gått vederbörande emot, har han eller hon rätt att överklaga ett beslut av en myndighet att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. miljöbalken. Avvisningsbeslutet undanröjdes därför och målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för förnyad behandling.
MÖD 2014:30 gällde en länsstyrelses beslut att inte vidta några åtgärder med anledning av en begäran om tillsyn mot ägaren till dammen vid Åby kvarn avseende laglighet och tillstånd för anläggningen. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att ett sådant nollbeslut i princip är överklagbart och omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen för vilka miljöorganisationer ska ha tillgång till rättslig prövning. Mot bakgrund av vad som följer av såväl Århuskonventionen som EU-rätten fann Mark- och miljööverdomstolen att 16 kap. 13 § miljöbalken ska tolkas på så sätt att länsstyrelsens
72 Se till exempel Högsta förvaltningsdomstolens dom den 22 november 2023 i mål nr 1475–22.
beslut ska ses som ett beslut om tillstånd och miljöorganisationen bedömdes ha talerätt.
Även i MÖD 2020:45 fann Mark- och miljööverdomstolen att en miljöorganisation haft rätt att klaga på Skogsstyrelsens meddelande efter samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eftersom beslutet ansågs omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen om tillgång till rättslig prövning. Mark- och miljööverdomstolen hänvisade till Högsta förvaltningsdomstolens uttalande i HFD 2020 ref. 12 att en myndighets handlande eller underlåtenhet i ett visst avseende omfattas av artikel 9.3 Århuskonventionen om det i den nationella miljölagstiftningen, inbegripet tillämplig unionsrättslig miljölagstiftning, finns bestämmelser som styr myndighetens handlande i fråga. Det ska således finnas en plikt för en myndighet att handla på ett visst sätt.73
HFD 2020 ref. 12 rörde en miljöorganisations rätt att klaga på en vägledning som Skogsstyrelsen meddelat med anledning av en avverkningsanmälan enligt 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096). Eftersom Skogsstyrelsen varken enligt skogsvårdslagen (1979:429) eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen hade någon skyldighet att fatta beslut om tillstånd, föreläggande eller förbud, ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att Skogsstyrelsens ställningstagande i vägledningen inte omfattades av Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning.
3.5.3. Överklagande av normbeslut
Möjligheten att överklaga normbeslut meddelade av statliga myndigheter har tidigare varit förenat med vissa oklarheter. Numera gäller som huvudregel ett överklagandeförbud för dessa. Enligt 1 och 30 §§myndighetsförordningen (2007:515) får beslut av förvaltningsmyndigheter under regeringen i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte överklagas. Av 1 § myndighetsförordningen framgår dock att om det finns bestämmelser i lag eller förordning som avviker från myndighetsförordningen så gäller dessa.
Normbeslut kan inte heller överklagas med stöd av förvaltningslagens allmänna bestämmelse om överklagande eftersom 41 § förvaltningslagen enbart avser beslut i enskilda fall. Det innebär att norm-
73 Jämför prop. 2004/05:65, Århuskonventionen, s. 93.
beslut, det vill säga beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen, inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde och alltså inte får överklagas med stöd av förvaltningslagen.74 Skälet för det är att normbeslut är generella och därför inte kan anses angå någon på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga dem. De har inte ansetts lämpa sig för en domstolsprövning.75 Det gäller oberoende av om normbeslutet fattas av en statlig myndighet under riksdagen eller regeringen eller av en kommunal myndighet.
När det gäller kommunala myndigheters beslut om föreskrifter så överklagas dessa enligt 13 kap.2 och 3 §§kommunallagen genom laglighetsprövning om det inte i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om överklagande.76 Sådana särskilda föreskrifter finns bland annat i 19 kap. 1 § miljöbalken och dessa har alltså företräde.
Förvaltningslagens och myndighetsförordningens regler utesluter alltså inte att normbeslut i och för sig får överklagas. Det finns fortfarande möjlighet att i specialförfattningar ta in bestämmelser som innebär en rätt att överklaga vissa normbeslut. Det kan gälla sådana normbeslut som står de individuella avgörandena nära eller som av någon annan särskild anledning bör kunna överklagas.77Sådana bestämmelser förekommer i flera specialförfattningar, både på miljöområdet och på andra områden. En del sådana författningar anger att överklagande ska göras till regeringen, medan andra pekar ut myndigheter som överinstans. Till exempel anger trafikförordningen (1998:1276) att länsstyrelsernas beslut om lokala trafikföreskrifter får överklagas till Transportstyrelsen, som också utgör den enda överinstansen.
Vissa frågor om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken överklagas till regeringen. Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken ska regeringen efter överklagande pröva beslut om bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden. Enligt lagmotiven ger stadgandet även stöd att överklaga beslut om meddelande, ändring eller upphävande av föreskrifter för
74Prop. 2016/17:180, s. 332–333. 75Prop. 2016/17:180, s. 258 och prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen; en all-
män regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 112.
76SOU 2021:16, En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner, s. 156. 77Prop. 2016/17:180, s. 258 och SOU 2010:29, s. 638.
dessa områden till regeringen.78 Av punkten 4 i samma bestämmelse framgår att regeringen prövar även andra beslut för vilka det är föreskrivet att de ska överklagas till regeringen. Sådana föreskrifter finns till exempel i 24 § terrängkörningsförordningen och 41 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen). Både ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken och föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motordrivet fordon enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen överklagas alltså till regeringen.
Det kan i detta sammanhang även nämnas att beträffande förvaltningsmyndigheter som grundar sin normgivningskompetens på bemyndiganden från regeringen finns också möjlighet att göra en framställning till regeringen för den som anser att en sådan myndighet har använt sin delegerade normgivningsmakt på ett felaktigt sätt. Regeringen kan då ändra eller upphäva föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll.79
Överklagande av ordningsföreskrifter inom skyddade områden
Av 30 § myndighetsförordningen följer att statliga myndigheters föreskrifter som huvudregel inte är överklagbara om det inte följer av annan lag eller förordning. Särskilda bestämmelser för överklagande av ordningsföreskrifter inom skyddade områden finns i 18 kap. 1 § 4 miljöbalken och 41 § områdesskyddsförordningen. Instansordningen ser dock olika ut beroende på om en länsstyrelse eller en kommun beslutar om områdesskyddet. Länsstyrelsers beslut om att inrätta skyddade områden överklagas till regeringen, medan kommuners beslut om områdesskydd överklagas till länsstyrelsen.
Beslut om bildande av ett skyddsområde utgör ett förvaltningsbeslut.80 Ordningsföreskrifter inom skyddade områden som meddelas med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken anses dock utgöra normbeslut eftersom de är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall.81
Det är vanligt förekommande att en länsstyrelse eller kommun i samband med beslut om bildande av ett skyddsområde tar in ord-
78Prop. 1997/98:45, del 2, s. 222. 79Prop. 2016/17:180, s. 333. 80 Jämför dock RÅ 2001 not. 42. 81Prop. 1997/98:45, del 1, s. 313.
ningsföreskrifter i förvaltningsbeslutet. I vissa fall, till exempel vid bildande av naturreservat, ska föreskrifterna tas in i samma beslut (7 kap. 5 § miljöbalken). I ett sådant fall kan beslutet i sin helhet överklagas med stöd av de allmänna överklagandereglerna i 18 kap. 1 § 1 och 19 kap. 1 § miljöbalken.82 Taleberättigad är i så fall den som beslutet angår under förutsättning att det har gått honom eller henne emot, 16 kap. 12 § miljöbalken. Därutöver har Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten talerätt eftersom de har en generell besvärsrätt beträffande beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Det framgår av 40 § områdesskyddsförordningen.
Lokala ordningsföreskrifter för andra områdesskydd än naturreservat behöver dock inte tas in i beslutet att bilda ett skyddat område, utan kan tvärtom meddelas separat. Ett sådant fristående normbeslut, som varken rör bildande av områdesskydd eller ändring av det, överklagas till regeringen med stöd av 18 kap. 1 § 4 miljöbalken och 41 § områdesskyddsförordningen. De ovan nämnda statliga förvaltningsmyndigheterna har sannolikt talerätt i fråga om sådana beslut. För att enskilda ska ha talerätt krävs dock att beslutet anses angå den enskilde på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det. Det är dock tveksamt om beslut om föreskrifter generellt kan anses angå en enskild på ett sådant sätt att talerätt föreligger. Troligen krävs att den enskilde kan påvisa en mer direkt verkan av bestämmelserna som gör att just han eller hon har ett särskilt intresse av att få saken överprövad.83
När det gäller beslut om nationalparker överklagas dessa till regeringen enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken. Föreskrifter som ska gälla i nationalparker beslutas av Naturvårdsverket enligt 4 § nationalparksförordningen (1987:938). Bestämmelser om överklagande av dessa föreskrifter saknas. I den mån ett beslut om ordningsföreskrifter i nationalparker inte har tagits in i beslutet att bilda området eller i senare beslut att göra ändringar i områdesskyddet, omfattas det således av överklagandeförbudet i myndighetsförordningen. I praktiken medför det att överklagandemöjligheten inte står öppen i förhållande till Naturvårdsverkets ordningsföreskrifter. Naturvårdsverket meddelar nämligen sina föreskrifter om ordningen i en natio-
82 Dunker, Rickard (2019), Lokala ordningsföreskrifter, s. 256 med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 2, s. 222 f. 83 Dunker, Rickard (2019), s. 256 f.
nalpark vid sidan av regeringens förklaring att ett visst mark- eller vattenområde ska utgöra ett sådant särskilt skyddsområde, se 7 kap.2 och 3 §§miljöbalken samt 4 § nationalparksförordningen.84
Regler om överklagande saknas också för ordningsföreskrifter i sådana biotopskyddsområden som Skogsstyrelsen har låtit inrätta.
3.5.4. Överklagandeförbud
I praxis har det slagits fast att ett överklagandeförbud som står i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen inte ska tillämpas.85
I avgörandet HFD 2019 ref. 43 fann Högsta förvaltningsdomstolen att Riksidrottsförbundets beslut om statsbidrag var av sådant slag att en idrottsförening hade rätt till domstolsprövning.86 Vid bedömningen av om artikel 6.1 i Europakonventionen var tillämplig och beslutet skulle kunna domstolsprövas, angav Högsta förvaltningsdomstolen att det av Europadomstolens praxis följer att artikeln är tillämplig under förutsättning att det bland annat föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som – på åtminstone rimliga grunder – kan hävdas ha sin grund i nationell rätt och att denna rättighet eller skyldighet, vid en på konventionen grundad tolkning, kan karaktäriseras som civil.
Ett annat prejudikat, HFD 2018 ref. 46, avsåg en markägares rätt att överklaga Naturvårdsverkets beslut om nekad skyddsjakt av älg trots förekomsten av ett överklagandeförbud i jaktförordningen (1987:905). Högsta förvaltningsdomstolen, som hänvisade till egendomsskyddet enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, fann att Naturvårdsverkets beslut rörde en sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 och att beslutet skulle prövas trots överklagandeförbudet.87
Ett överklagandeförbud åsidosätts inte bara om det står i strid med Europakonventionen utan även om det strider mot EU-rätten88eller Århuskonventionen. I avgörandet HFD 2015 ref. 79 gällde frågan ett överklagandeförbud i jaktförordningen avseende Naturvårds-
84 Dunker, Rickard (2019), s. 257. 85RÅ 2001 ref. 56. 86 Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade bland annat till RÅ 2001 ref. 56 och prop. 2005/06:56,
En moderniserad rättsprövning, m.m., s. 10 f.
87 Jämför HFD 2016 ref. 79 angående överklagandeförbud för skyddsjakt på varg enligt vilket domstolsprövning gjordes med stöd av EU-rätten. 88RÅ 1997 ref. 65.
verkets beslut att tillåta viss jakt på skyddade arter. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att art- och habitatdirektivet89 ställer klara och villkorliga krav på nationell lagstiftning till skydd för vissa arter, men att det saknades bestämmelser angående rättslig prövning av genomförandet av direktivet. Högsta förvaltningsdomstolen fann att tillämpliga regler måste tolkas och tillämpas så att det inte blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten och att processuella hinder i nationell rätt som kommer i konflikt med klara unionsrättsliga förpliktelser inte får tillämpas. Överklagandeförbudet i jaktförordningen ansågs vara ett ingrepp i de rättigheter som de klagande föreningarna kunde anses som bärare av samt ett hot mot unionsrättens ändamålsenliga verkan och fick mot den bakgrunden inte tillämpas.
3.6. Rättsprövning
Rättsprövning innebär att Högsta förvaltningsdomstolen prövar rättsenligheten av regeringsbeslut som innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, se avsnitt 3.4.1, eller en prövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 Århuskonventionen, se avsnitt 3.4.2. Det är endast regeringens beslut som kan bli föremål för rättsprövning. Beslut från förvaltningsmyndigheter får i stället överklagas enligt tillämplig specialförfattning alternativt förvaltningslagen.
Rättsprövning infördes 1988 genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Bakgrunden var att Sverige vid ett antal tillfällen hade fällts av Europadomstolen för kränkningar av artikel 6 i Europakonventionen för att det saknats rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.90 Genom lagen fick rättsordningen ett nytt rättsmedel som skulle garantera att Sverige fullgjorde sina åtaganden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen om rätt till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter och skyldigheter. Syftet med lagen var att åstadkomma en generell lösning på konflikten mellan den traditionella svenska synen på överprövning av
89 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). 90 Se till exempel Europadomstolens dom den 23 september 1982 Sporrong och Lönnroth mot Sverige.
myndighetsbeslut och Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sådana tvister för vilka en rätt till ordinär domstolsprövning saknades skulle fångas upp av rättsprövningslagen.91 Lagen ersattes den 1 juli 2006 med rättsprövningslagen. Genom den lagen begränsades lagens tillämpning till att enbart gälla beslut av regeringen. Andra beslut av förvaltningsmyndigheter som omfattades av artikel 6.1 i Europakonventionen skulle i stället prövas i vanlig ordning av allmänna förvaltningsdomstolar. I samband med tillkomsten av 2006 års lag uttalades följande i lagmotiven:
Målsättningen bör vara att rättsprövningsinstitutet endast tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimensioner att en fullständig överprövning, med de möjligheter till ändring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kan komma i fråga. Detta är fallet med beslut som har fattats av regeringen … I den mån sådana beslut innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter måste därför den rättssäkerhetskontroll som en domstolsprövning innebär liksom hittills ske genom rättsprövning där domstolen har att besluta antingen att regeringens beslut skall stå fast eller att det skall upphävas.92
3.6.1. Rättsprövning av regeringens beslut
De regeringsbeslut som kan rättsprövas är beslut inom det förvaltningsrättsliga området där regeringen antingen agerar som beslutande eller överprövande organ. Hit räknas flertalet offentligrättsliga beslut som exempelvis förelägganden, förbud, vägran att meddela tillstånd eller återkallelse av tillstånd, vägran att ge bidrag eller återkrav av bidrag.93 Exempel på sådana beslut är beslut om strandskydd, inrättande av naturskyddsområde, förbud att nyttja egendom och expropriation.94 Vidare måste det vara fråga om beslut i enskilda fall, dvs. förvaltningsbeslut. Normbeslut, det vill säga sådana beslut som är utformade på ett allmängiltigt sätt och typiskt sett syftar till att vara normerande, kan inte bli föremål för rättsprövning.95 Regeringens rent politiska beslut genom vilka riket styrs kan inte heller
91Prop. 2005/06:56, s. 8. 92Prop. 2005/06:56, s. 10. 93 Warnling Conradsson, Wiweka (2021), Domstolsprövning av förvaltningsbeslut: Rättspröv-
ning, överklagande & prövning i allmän domstol, s. 174.
94 Se till exempel HFD mål nr 3387–19 (inrätta naturreservat), HFD 2019 not. 30, HFD 2020 not. 8 och HFD 2021 not. 52 (inrätta, utvidga eller upphäva strandskydd) och HFD 2020 not. 19 (uppföra vindkraftverk). 95 Se till exempel HFD 2020 not. 52 (föreskrifter om tillfälligt förbud mot skoterkörning).
rättsprövas.96 Sådana beslut utgör inte beslut om enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt art. 6 i Europakonventionen och hänförs därmed per definition inte till de regeringsbeslut som avses i rättsprövningslagen.97
Till skillnad från vad som vanligen är fallet vid överklagande av myndighetsbeslut till förvaltningsdomstol är prövningen begränsad till att avse lagligheten av regeringsbeslutet, det vill säga om beslutet står i strid med någon författning. Någon prövning av lämpligheten av bedömningen av sakfrågan i beslutet sker alltså inte. Rättsprövningen innefattar enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot regeringsformens krav i 1 kap. 9 § på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet.98 Prövningen är dock bunden till de skäl som sökanden anför i ansökan.
Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, kan rättsprövningen även omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.99 I ärenden om byggnation som rör totalförsvarets intressen av mark- och vattenområden väger exempelvis totalförsvarets intressen tungt i den avvägning som regeringen har att göra, med följden att rättsprövningen får anpassas därefter. Enligt 3 kap. 9 § miljöbalken ska mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Denna prioritering har i flera fall kritiserats för att försvåra utbyggnaden av vindkraftverk.100 Högsta förvaltningsdomstolen har dock slagit fast att vad beträffar riksintresset för totalförsvaret lämnar reglerna ett mycket litet utrymme för hänsyn till andra intressen.101
96 Warnling-Nerep, Wiweka (2015), Rättsmedel, Om- och överprövning av förvaltningsbeslut, s. 198. 97 Warnling Conradsson, Wiweka (2022a), Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings-
beslut, 1 §.
98 Se till exempel Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 951–19. 99Prop. 1987/88:69, Om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, s. 23–25 och 234. 100 Se till exempel HFD 2014 not. 43 och HFD 2019 not. 33. 101 Se till exempel HFD 2017 not. 14 och HFD 2021 not. 16.
Eftersom processen är ett ansökningsförfarande finns det heller inte någon motpart. Regeringen är således formellt sett inte den enskildes motpart i dessa processer. I förarbetena uttalade regeringen att det inte kan komma i fråga att regeringen i den här typen av mål skulle uppträda som part i en svensk domstol. En annan ordning skulle vara mindre väl förenlig med det förhållandet att det är regeringen som styr riket och således är den främsta myndigheten i landet. Enligt regeringen är det också detta förhållande som är skälet till att regeringen är högsta beslutande instans i förvaltningsärenden som innehåller sådana uttalat politiska dimensioner att det inte är lämpligt att en förvaltningsmyndighet eller en domstol har den uppgiften.102
Den omständigheten att regeringen inte har en formell partsställning i rättsprövningsmålen innebär att regeringen i regel inte heller ges möjlighet att bemöta sökandens invändningar mot beslutet, såsom vanligen gäller för motparter i förvaltningsprocessen. Undantag förekommer dock. I avgörandet HFD 2017 ref. 53, som gällde regeringens beslut om utpekande av vissa Natura 2000-områden i Gotlands län, bereddes regeringen tillfälle att yttra sig i målet, vilket regeringen också gjorde.
Sammantaget kan det konstateras att domstolskontrollen av regeringens beslut är tämligen begränsad eftersom någon egentlig prövning av saken inte görs. Högsta förvaltningsdomstolen kan således inte ändra regeringens beslut, utan endast upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen.
Kan normbeslut rättsprövas?
Det är endast beslut i enskilda fall, alltså förvaltningsbeslut, som kan bli föremål för rättsprövning. I lagmotiven till rättsprövningslagen anges att beslut som inte har några egentliga verkningar för den enskilde inte kan rättsprövas. Det gäller till exempel de flesta partsbesked, det vill säga ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder staten som part i civilrättsliga och liknande förhållanden. Att beslutet måste innefatta en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter innebär också att endast förvaltningsbeslut kan rättsprövas. Rättsprövningslagen är således inte tillämplig på
regeringens normbeslut.103 Detta har Högsta förvaltningsdomstolen slagit fast i flera avgöranden.
I avgörandet RÅ 2007 not. 180 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att Fiskeriverkets föreskrifter om jakt och fiske utgör ett normbeslut och inte ett beslut i enskilt fall och avvisade ansökan om rättsprövning. I HFD 2020 not. 52 hade regeringen överprövat ett beslut från Kiruna kommun att inrätta ett tillfälligt skoterförbudsområde. Två personer ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde att de hade behov av att kunna färdas till sjöar i förbudsområdet där deras släkt hade vistats i generationer. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att regeringens beslut att ändra kommunala föreskrifter utgör ett normbeslut som inte kan bli föremål för rättsprövning och avvisade ansökan. Det framgår inte av avgörandet om de sökandes civila rättigheter påverkades av beslutet, vilket enligt utredningens bedömning sannolikt hade medfört en annan utgång.
Motsvarande bedömning gjordes i HFD 2021 not. 19. Regeringen hade beslutat om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraftsproduktion som syftade till att ge ledning inför och att samordna de miljöprövningar som skulle göras av befintlig vattenkraft under de närmaste 20 åren. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att beslutet var av generell karaktär och inte ett sådant beslut i ett enskilt fall som kan bli föremål för rättsprövning.
I Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 3058–20 ville sökanden få regeringens beslut i samband med tillkomsten av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen rättsprövat och anförde att överklagandeförbudet i förordningen stod i strid med rätten till domstolsprövning enligt förvaltningslagen och Europakonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen förklarade att rättsprövning endast avser beslut i enskilda fall och att lagen därför inte var tillämplig i fråga om normbeslut, varpå ansökan avvisades.
Ytterligare ett exempel framgår av RÅ 2001 not. 42 där Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att beslut som fattats med stöd av 7–9 §§ naturvårdslagen i första hand riktade sig till fastighetsägaren (förvaltningsbeslut) medan beslut som meddelats med stöd av bemyndigandet i 10 § naturvårdslagen riktade sig till allmänheten (normbeslut). Till den del beslutet rörde meddelande av föreskrifter med stöd av 10 § naturvårdsförordningen var det inte fråga om ett förvaltningsärende och regeringens beslut i denna del kunde därför
inte bli föremål för rättsprövning.104 Högsta förvaltningsdomstolen avvisade därför ansökan i den delen.
Frågan om ett beslut är ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut som kan rättsprövas avgörs dock inte av beslutets benämning utan av dess faktiska verkningar. Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandena HFD 2011 not. 61 och HFD 2020 not. 13 rättsprövat regeringens beslut i överprövningsärenden som gällt skyddsföreskrifter för vattenskyddsområden. Om regeringens beslut har innefattat en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter kan alltså rättsprövning ske även om beslutet har betecknats som en föreskrift.
3.6.2. Talerätt
För rättsprövning förutsätts att den sökande har talerätt. Enligt 1, 2 och 2 a §§rättsprövningslagen kan enskilda, vissa miljöorganisationer och vissa EES-medborgare som är föremål för utvisning ansöka om rättsprövning. Med begreppet enskild förstås både fysiska och juridiska personer, exempelvis bolag, stiftelser, samebyar, föreningar, dödsbon och trossamfund.105
Talerätt för enskilda
En förutsättning för att en enskild ska ha talerätt är att dennes civila rättigheter eller skyldigheter berörs av det regeringsbeslut som begärs rättsprövat. Regeringsbeslutet måste alltså innefatta en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter för att rättsprövningslagen ska bli tillämplig. Detta belystes bland annat i avgörandet RÅ 2009 ref. 50. Högsta förvaltningsdomstolen fann att ett regeringsbeslut inte kunde rättsprövas på ansökan av enskilda medlemmar i en samfällighetsförening eftersom beslutet inte innefattade en prövning av deras civila rättigheter eller skyldigheter. Det var inte heller visat att de sökande hade behörighet att företräda föreningen i målet. Eftersom det inte kommit fram att sökandenas civila rättigheter eller skyldigheter berördes av beslutet avvisades ansökan. Det krävs dock inte att den enskilde är part, alltså har formell partsställ-
104Prop. 1987/88:69, s. 34. 105 Se till exempel HFD 2014 not. 25 och HFD 2020 not. 34.
ning, eller är omedelbart berörd utan det räcker att den enskilde är indirekt berörd.106 I det så kallade Barsebäcks-målet107 medgavs både Barsebäck Kraft AB, som varit part inför regeringen, Sydkraft AB och Preussen Electra (aktieägare) rättsprövning. Högsta förvaltningsdomstolen gjorde i målet en extensiv tolkning av partsbegreppet som innebar att kravet för domstolsprövning uppfylldes. I HFD 2020 not. 34 fann Högsta förvaltningsdomstolen att berörda samebyar var parter i ärenden om upplåtelse av nyttjanderätt inom områden där renskötsel får bedrivas och att de följaktligen hade rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i sådana ärenden.
Frågan om talerätt är ofta komplicerad på miljörättsområdet där det ofta förekommer många klaganden. Frågan om vilka fastighetsägare som anses vara tillräckligt berörda för att ha rätt att ansöka om rättsprövning har inte fått något entydigt svar i praxis eftersom bedömningen beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I merparten av fallen har emellertid ansökningarna avvisats då sökanden antingen inte ansetts vara tillräckligt berörd eller med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen.108
Ett belysande exempel är HFD 2011 not. 62. Regeringen hade beslutat att godta ett visst förvärv av mark på renbetesfjällen inom en samebys åretruntmarker. Överlåtelsen avsåg mark där samebyn hade renskötselrätt. Högsta förvaltningsdomstolen fann att renskötselrätten inte påverkades av överlåtelsen i sig utan bestod även i förhållande till en ny markägare. Regeringsbeslutet ansågs därmed inte innefatta en prövning av samebyns civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, varpå ansökningen avvisades.
Det bör i detta sammanhang framhållas att talerätten, såväl vid rättsprövning som vid överklagande, aldrig får göras så snäv att rätten till domstolsprövning åsidosätts för den vars civila rättigheter berörs av beslutet.
106 Warnling Conradsson, Wiveka, (2021), s. 167, och Danelius, Hans med flera, (2023), s. 26. 107RÅ 1999 ref. 76. 108 Warnling Conradsson, Wiveka, (2021), s. 170.
Talerätt för miljöorganisationer
Frågan om talerätt för miljöorganisationer aktualiseras ofta både vid överklagande och vid rättsprövning. I 16 kap. 13 § miljöbalken anges vilka kriterier en miljöorganisation måste uppfylla för att den ska ha talerätt. Det ska vara en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, den får inte vara vinstdrivande, den ska ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och den ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt visa att dess verksamheten har allmänhetens stöd. Rätten att överklaga enligt första stycket i bestämmelsen gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Förvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Utöver dessa krav förutsätts också att miljöorganisationen är part- och processbehörig enligt 11 kap. 2 § rättegångsbalken. Det innebär att den behöver ha stadgar och styrelse samt en behörig ställföreträdare som kan föra dess talan.
I rättsprövningslagen ges vissa miljöorganisationer en uttrycklig rätt att ansöka om rättsprövning när regeringen har fattat beslut. Enligt 2 § rättsprövningslagen får de miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Miljöorganisationer har alltså en utvidgad talerätt i överenstämmelse med Århuskonventionens krav. För att en miljöorganisation ska kunna ansöka om rättsprövning krävs alltså att regeringens beslut är ett beslut som omfattas av artikel 6 i Århuskonventionen och därigenom även omfattas av det krav på domstolsprövning som följer av artikel 9.2 i konventionen, se avsnitt 3.4.2.
Rättsprövningslagen omfattar emellertid inte alla de regeringsbeslut i miljöfrågor som täcks av Århuskonventionen. Som framgått ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt, utöver rätten till domstolsprövning som följer av artikel 9.2, enligt artikel 9.3 ha rätt att få ”handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen” prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med nuvarande lydelse av 2 § rättsprövningslagen, som alltså inte hänvisar till artikel 9.3, saknas möjlighet för miljöorganisationer att få regeringens beslut om till exempel naturskydd eller terrängkörning, rättsligt prövade.
I HFD 2020 not. 12 hade en naturskyddsförening överklagat ett länsstyrelsebeslut om utvidgning av ett befintligt naturreservat till regeringen. Regeringen fann att beslutet inte var ett sådant beslut som en ideell förening kan överklaga med stöd av 16 kap. 13 § miljöbalken. Någon annan grund för rätt till överklagande hade inte framkommit. Överklagandet togs därför inte upp till prövning. Naturskyddsföreningen begärde rättsprövning av beslutet hos Högsta förvaltningsdomstolen som slog fast att regeringens beslut att inte ta upp föreningens överklagande till prövning inte var ett sådant tillståndsbeslut som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen avvisade därför ansökan. Även i Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 5475–21 hade Naturskyddsföreningen ansökt om rättsprövning av regeringens beslut att inte ta upp föreningens överklagande till prövning. Högsta förvaltningsdomstolen avvisade även denna ansökan och hänvisade till HFD 2020 not. 12.
I HFD 2012 not. 54, som gällde rättsprövning av regeringens beslut rörande upphävande av strandskydd, konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att beslutet inte omfattades av vad som räknas upp i artikel 9.2 i Århuskonventionen. Beslutet kunde därför inte rättsprövas med stöd av 2 § rättsprövningslagen. Ett annat exempel är HFD 2018 not. 40 som gällde ett tillstånd att lägga ut rörledningar för transport av naturgas på kontinentalsockeln inom den ekonomiska zonen i Östersjön. En polsk miljöorganisation begärde rättsprövning av beslutet, men ansökan avvisades då organisationen inte ansågs ha en sådan tydlig och stabil anknytning till allmänheten som krävs för att verksamheten ska anses ha allmänhetens stöd i den mening som avses i 16 kap. 3 § miljöbalken. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen kunde miljöorganisationen inte heller ansöka om rättsprövning grundat direkt på EU-rätten eller Århuskonventionen.
3.6.3. Rättsprövningar på miljöområdet
Utvecklingen har sedan länge inneburit att regeringen endast ska pröva förvaltningsbeslut om det anses angeläget med en styrning och kontroll från regeringens sida. Syftet har varit att ersätta regeringen som överinstans och specialförfattningar har successivt ändrats i detta avseende. Tidigare utgjorde exempelvis de kommunala plan-
besluten en majoritet av rättsprövningsmålen, men dessa överklagas nu enligt 13 kap. 6 § plan- och bygglagen (2010:900) till mark- och miljödomstolarna i stället för till regeringen.109 Till detta kommer att förvaltningsbeslut numera överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 40 § förvaltningslagen om inte något annat anges i en specialförfattning, se 4 § förvaltningslagen. En följd av denna utveckling är att området för rättsprövning har minskat till förmån för överklagan i ordinär ordning.110 Regeringen har följaktligen kommit att avlastas många ärenden på vissa områden.
Trots den hittillsvarande utvecklingen är regeringen fortfarande besluts- eller överinstans i flera olika ärendetyper, särskilt inom området för miljörätt, där regeringens kontroll över rättsutvecklingen fortfarande har ansetts önskvärd. Merparten av de regeringsbeslut som begärs rättsprövade är i realiteten inte av utpräglat politisk karaktär. De vanligaste målen rör ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. En stor grupp rättsprövningsmål rör fastighetsrättsliga förhållanden, vilket ofta berör enskilda markägare som inte sällan motsätter sig de planerade åtgärderna. En annan stor grupp är sådana mål som gäller omfattningen av strandskydd enligt miljöbalken.111
De flesta av dessa frågor regleras i miljöbalken och är föremål för olika prövningar i mark- och miljödomstolarna inom ramen för tillståndsprövningar med mera. De rättsregler som ofta aktualiseras i den här typen av mål – som miljöbalkens regler – i kombination med utformningen av rättsprövningslagen bidrar till att den prövning som sker av regeringsbesluten blir begränsad. Miljöbalkens regler är ofta utformade så att de endast anger att vissa intressen ska vägas mot varandra på ett sätt som inte närmare preciseras. Beslut baserade på sådana regler innehåller därför ofta ett visst mått av skönsmässig bedömning, vilket i sin tur medför att beslutet vid en rättsprövning sällan anses som olagligt.
109Prop. 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 352 ff. 110 Warnling Conradsson, Wiweka (2022a). 111 Bull, Thomas (2021), Rätt prövning vid rättsprövningen? Om europarättens inverkan på frå-
gan om rätten till domstolsprövning i svensk rätt – särskilt om rättsprövning, s. 490.
3.7. Normbeslut och förvaltningsbeslut
3.7.1. Normbeslut
Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen. Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppet föreskrifter. Kännetecknande för normbeslut är att de utformas på ett allmängiltigt sätt och typiskt sett syftar till att vara normerande, det vill säga påverka handlingsmönstret, hos en obestämd krets av adressater (allmänheten). Sådana beslut medför normalt påtagliga verkningar för de som berörs av besluten. Det förekommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet förlorar sin karaktär av allmängiltig norm.112
Normbeslut karakteriseras vidare av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda och att de inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet. Det sistnämnda kravet anses uppfyllt om en föreskrift avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Hit hör också föreskrifter som riktar sig till en begränsad men obestämd krets, till exempel näringsidkarna inom en viss näringsgren eller allmänheten inom ett geografiskt avgränsat område, såsom en kommun.113
När det gäller att avgöra om en föreskrift är av generell natur eller ett beslut avseende en viss konkret situation får hänsyn även tas bland annat till den tid för vilken föreskriften gäller. Föreskrifter som avser bara en kort tidsrymd kan ibland ses som ett beslut i ett enskilt fall och därför falla utanför vad som anses vara ett normbeslut. Även frågan om beslutet har ett större eller mindre geografiskt tillämpningsområde är av betydelse vid bedömningen av om det utgör ett normbeslut.114
Det finns alltså ett krav på att föreskrifter ska ha generell tillämplighet. Genom detta dras en gräns mot individuella beslut och beslut som visserligen är mera allmängiltiga, men som fortfarande anses vara beslut i särskilda fall.115 Ett exempel på det senare är planbeslut enligt plan- och bygglagen. Ett annat exempel är beslut om bildande
112Prop. 2016/17:180, s. 257. 113Prop. 1975/76:112, Om kungörande av lagar och andra författningar, s. 33 och 62–63. 114Prop. 1975/76:112, s. 68 och RÅ 1986 ref. 108. 115 von Essen, Ulrik (2021), Kommunal normgivning, s. 65–66.
av naturreservat eller naturvårdsområde som inte heller hänförs till föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen utan anses vara förvaltningsbeslut. Inte heller beslut om bebyggelseplaner, beslut om förbud mot byggande eller beslut om skyddsområde för grundvattentillgång anses utgöra föreskrifter.116 Frågan om ett visst beslut är ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut kan dock vara komplicerad och får ofta avgöras i rättstillämpningen i varje enskilt fall.
3.7.2. Förvaltningsbeslut
Beslut i enskilda fall – så kallade förvaltningsbeslut – kan definieras som ett uttalande av en myndighet, avsett att verka bestämmande för antingen förvaltningsorganens eller enskildas handlande. Beslutet ger uttryck för myndighetens ståndpunkt i en viss fråga och avslutar myndighetens behandling av denna.117 Sådana beslut meddelas normalt av statliga eller kommunala myndigheter och måste ha stöd i lag eller annan författning.
Kännetecknande för förvaltningsbeslut är att de innefattar rättsverkningar för en bestämd krets av fysiska eller juridiska personer. I förvaltningsbesluten anges vilka besluten riktar sig till. Syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av effekterna av beslutet.118 Såvitt avser regeringens beslut är huvudregeln att förvaltningsbeslut används när det riktas till en eller ett fåtal namngivna personer eller myndigheter medan föreskrifter används när regeringens beslut riktas till en obestämd krets.119
3.7.3. Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut
Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut har rättslig betydelse i flera avseenden. Den är av särskild betydelse ur konstitutionell synpunkt eftersom möjligheten att delegera normgivningsmakt är reglerad i regeringsformen. Beslutens karaktär får också betydelse för kungörelse av besluten och deras överklagbarhet.
116Prop. 1975/76:112, s. 30 och 63 ff. samt RÅ 2001 not. 42. 117 Strömberg med flera (2022), Allmän förvaltningsrätt, s. 60. 118Prop. 2016/17:180, s. 257. 119Ds 2014:1, Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, s. 92.
Det är därför viktigt att klarlägga vad som särskiljer normbeslut från förvaltningsbeslut. Gränsen är emellertid inte alltid helt klar och kan inte heller anges exakt i generella termer. Hur gränsen ska dras får i stället bedömas med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter i det enskilda fallet.120
I praxis finns flera exempel på olika typer av beslut som intar en svårbestämbar mellanställning. Ett sådant exempel är planeringsbeslut som visserligen gäller generellt, men som i praktiken i första hand berör en begränsad krets. Ett planeringsbeslut kan gälla användningen av bestämda markområden, till exempel vissa beslut enligt miljölagstiftningen, som har direkta rättsverkningar för berörda fastighetsägare. Ett belysande exempel är Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 2001 not. 42 där domstolen fann att beslutet att inrätta ett naturreservat i första hand riktade sig till fastighetsägaren och därför utgjorde ett förvaltningsbeslut. Det samtidigt fattade beslutet om föreskrifter om vad allmänheten hade att iaktta inom naturreservatet ansågs däremot inte utgöra ett förvaltningsbeslut.
Ett annat exempel är beslut om skyddade områden enligt kulturmiljölagen. Lagen innehåller dels bestämmelser som riktar sig till fastighetsägare och andra brukare av marken, dels bestämmelser som riktar sig till allmänheten och det är endast de sistnämnda som bedömts vara generella normer. Det har i doktrinen även diskuterats om beslut att bilda andra områdesskydd, till exempel naturminne eller vattenskyddsområde, är att anse som normbeslut eller förvaltningsbeslut. Frågan diskuterades inte i förarbetena till miljöbalken, men det synes numera råda konsensus om att sådana beslut ska betraktas som förvaltningsbeslut, vilket bland annat framgår av att de kan bli föremål för rättsprövning. 121
Ytterligare ett exempel på ett beslut som ansetts utgöra ett normbeslut behandlas i HFD 2016 ref. 59. Svenska kraftnät hade fattat ett beslut om att dela in Sverige i fyra anmälningsområden för handel på den nordiska elbörsen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att beslutet gällde i hela landet och hade en bindande effekt för alla aktörer som bedrev fysisk handel med el på den nordiska elbörsen. Beslutet påverkade vidare ett mycket stort och obestämt antal elhandelstransaktioner varje dag samt hade formulerats så att det gällde tills vidare utan tidsbegränsning. Beslutet kunde därmed inte anses
120Prop. 1975/76:112, s. 68. 121 von Essen, Ulrik (2000), s. 104 ff. och RÅ 1996 ref. 40.
rikta sig till en viss bestämd adressat eller avse ett visst konkret fall, utan ansågs ha generell tillämpbarhet. Med hänsyn till Svenska kraftnäts funktion som systemansvarig myndighet, beslutets karaktär och dess effekter, fann Högsta förvaltningsdomstolen att indelningsbeslutet utgjorde ett normbeslut.
DEL 1
Regeringen som överinstans
4. Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken
4.1. Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag i denna del är att utreda och ta ställning till om de beslut enligt 7 kap. miljöbalken som i dag överklagas till regeringen till sin natur är sådana att det är motiverat att de ska kunna överklagas dit eller om överklagande i stället bör ske till en förvaltningsmyndighet eller domstol.
I avsnitt 4.2.1 lämnar utredningen förslag om att beslut som enligt 7 kap. miljöbalken, nationalparksförordningen (1987:938) och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen) i dag överklagas till regeringen i stället ska överklagas till domstol. I avsnitt 4.2.2 lämnar utredningen förslag om att överklaganden ska göras till mark- och miljödomstol. I avsnitt 4.2.3 lämnar utredningen förslag på de författningsändringar som föranleds av att besluten ska överklagas till domstol.
4.2. Utredningens förslag och bedömningar
4.2.1. Beslut om områdesskydd ska överklagas till domstol i stället för till regeringen
Förslag: De beslut enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § nationalparksför-
ordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag överklagas till regeringen ska i stället överklagas till domstol.
Skälen för utredningens förslag
De beslut enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § nationalparksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag överklagas till regeringen är enligt utredningens bedömning inte sådana som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ, utan överprövningen avser huvudsakligen enskildas rättsskyddsbehov. Regeringen bör därför inte vara överklagandeinstans för besluten. Eftersom besluten ofta innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 Europakonventionen1 bör de kunna överklagas till en domstol och inte till en förvaltningsmyndighet.
Förslaget innebär ändringar i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 §miljöbalken samt 13 § nationalparksförordningen. Vidare ska 40 § områdesskyddsförordningen upphävas och 41 § i samma förordning ändras. Det ska också införas två nya paragrafer, 16 kap. 12 a § och 19 kap. 1 a §, i miljöbalken.
Ärenden om överklagade områdesskydd bör flyttas från regeringen
Det har sedan länge funnits en strävan att renodla regeringens uppgifter. Riksdagen har därför fastställt vissa riktlinjer enligt vilka regeringen som riktmärke endast ska vara överklagandeinstans i de undantagsfall som förutsätter ett politiskt ställningstagande av regeringen som politiskt organ2, se avsnitt 3.1.3. En ändring av instansordningen så att en förvaltningsmyndighet eller en domstol i stället för regeringen är överinstans kan huvudsakligen motiveras av de principiella skäl som följer av de av riksdagen fastställda riktlinjerna, det vill säga att besluten inte är sådana att de kräver ett politiskt ställningstagande. En överflyttning av överprövningsärendena kan också motiveras av mer praktiska skäl. Det har sedan länge funnits en strävan att befria regeringen från rutinbetonade eller annars mindre väsentliga löpande ärenden så att statsråden och departementen får mer tid för större och övergripande frågor.3
1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35. 2Prop. 1983/84:120om regeringens befattning med besvärsärenden, bet. 1983/84:KU23Om
regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250.
3SOU 1993:27, Miljöbalk, del 1 s. 524 och prop. 1965:65, Kungl. Maj:t proposition angående
anslag för budgetåret 1965/66 till statsdepartementen, s. 8–10.
De överklagade besluten om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken har sedan 2015 huvudsakligen rört beslut om strandskydd respektive naturreservat. Av de ärenden som kommit in till regeringen sedan 2015 har regeringen gjort en materiell prövning av sakfrågan i mindre än hälften av ärendena. Resterande ärenden har skrivits av, återförvisats eller avvisats på grund av att klaganden har saknat talerätt, att tiden för tillfälliga beslut löpt ut eller att besluten inte kungjorts på ett riktigt sätt, se tabellerna 4.1 och 4.2 i avsnitt 4.4.2.
Regeringens organisation lämpar sig inte för överprövning av besluten
Förutom en renodling av regeringens uppgifter kan en överflyttning även ha betydelse för handläggningstiderna och därmed även för parterna i de ärenden som överklagas till regeringen. Sedan 2014 har det, enligt de uppgifter utredningen inhämtat från Regeringskansliet, i median kommit in 66 överklaganden per år som rör beslut om områdesskydd enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Det är alltså i sig ingen särskilt betungande ärendetyp för regeringen, men som framhålls i den proposition som föregick riksdagens riktlinjer kan var för sig mindre ärendeslag tillsammans leda till att regeringen belastas i onödan.4 I sammanhanget ska, som konstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen påpekat5, även hållas i åtanke att handläggningstiderna för överklagade ärenden hos regeringen är långa. För de ärenden som prövats i sak är handläggningstiden i median 17 månader. Handläggningstiderna är långa även för de ärenden som avvisats, avskrivits eller återförvisats på formell grund. Dessa har i median en handläggningstid på 7 månader, se tabell 4.2 i avsnitt 4.4.2. En del ärenden har skrivits av eftersom tidsfristen för det överklagade beslutet hunnit löpa ut innan regeringen prövat ärendet. Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen påpekat att det är otillfredsställande med de långa handläggningstiderna och understrukit vikten av att dessa kortas ned. Utskottet har då framhållit att regeringen i arbetet med att korta ned handläggningstiderna bör se till att det
4Prop. 1983/84:120om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 14. 5 Konstitutionsutskottets betänkanden 2013/14:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutöv-
ning och regeringsärendenas handläggning, s. 26–31, 2014/15:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 42–43, 2016/17:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 27 och 2016/17:KU20, Granskningsbetänkande, s. 134–135.
finns tillräckliga resurser som en ändamålsenlig organisation för att skapa en så effektiv handläggning av ärenden som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.6
Frågan om de långa handläggningstiderna vid regeringens hantering av överklagade ärenden är inte ny, utan uppmärksammades redan inför att riksdagen fastställde riktlinjerna 1984.7 Huruvida en flytt av överklagade ärenden till en förvaltningsmyndighet eller en domstol leder till kortare handläggningstider beror givetvis på handläggningstiderna och resurserna hos den mottagande instansen.
För att hitta ett direkt jämförbart material har utredningen eftersökt länsstyrelsernas handläggningstider i ärenden om överklagade kommunala beslut om områdesskydd, men någon samlad statistik över dessa har inte gått att få fram.
Regeringens handläggningstider kan jämföras med mark- och miljödomstolarnas handläggningstider i andra miljöärenden som överklagas dit, exempelvis överklagade dispenser från områdesskydd eller överklagade tillstånds- eller tillsynsbeslut enligt miljöbalken avseende miljöfarlig verksamhet eller hälsoskydd. Av statistik för åren 2020–2022 som utredningen hämtat in från Domstolsverket tar sådana i median 3–4 månader att handlägga i mark- och miljödomstol och knappt tre månader i Mark- och miljööverdomstolen.
Nedbrutet på specifika måltyper är handläggningstiderna hos mark- och miljödomstolarna även kortare än de hos regeringen i de måltyper som domstolarna handlägger som är mest lika de beslut om områdesskydd som regeringen i dag är överinstans för. Som exempel kan nämnas dispenser från bestämmelserna om skydd för områden och för biologisk mångfald enligt 7 och 8 kap. miljöbalken som mark- och miljödomstolarna handlägger. Enligt statistik från Domstolsverket var handläggningstiden för sådana ärenden under åren 2020– 2022 i median 2–6 månader i mark- och miljödomstolen och, med något undantag, 2–4 månader i Mark- och miljööverdomstolen.8
Regeringens handläggningstider kan vidare jämföras med mål om nätkoncessioner på annans mark enligt ellagen (1997:857). Sådana mål har enligt samma statistik i median tagit cirka 2–4 månader i mark- och miljödomstol och 3–6 månader i Mark- och miljööver-
6 Konstitutionsutskottets betänkande 2016/17:KU20, Granskningsbetänkande, s. 134–135. 7 Konstitutionsutskottets betänkande KU 1983/84:23 om regeringens befattning med besvärs-
ärenden (prop. 1983/84:120) s. 4 och KU 1979/80:50, med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning, s. 18 ff.
8 Statistik inhämtad av utredningen från Domstolsverket den 8 mars 2023.
domstolen. Som ett ytterligare exempel kan nämnas mål om överklagade detaljplaner enligt plan- och bygglagen (2010:900). Sådana tog i median 5–8 månader att handlägga i mark- och miljödomstolen och 3–5 månader att handlägga i Mark- och miljööverdomstolen.
Mot bakgrund av den redovisade statistiken bör handläggningstiderna för ärenden om överklagade beslut om områdesskydd enligt utredningen kunna hållas väsentligt kortare i mark- och miljödomstol än hos regeringen.
Regeringskansliets organisation är inte heller anpassad till att hantera överklaganden av brådskande natur eller tidsbegränsade beslut. En domstol eller förvaltningsmyndighet har enligt utredningen bättre möjligheter att hantera detta.
Utrymmet för lämplighetsavvägningar är begränsat och kan regleras
En traditionell uppdelning av ansvaret mellan regeringen och domstolar har varit att regeringen ska pröva ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor, medan domstolarna ska pröva rättsfrågor. I linje med den uppdelningen bör regeringen pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt framträdande, medan domstolarna huvudsakligen bör pröva mål och ärenden vilka rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde.9
Frågan om vad som är en lämplighetsfråga och vad som är en rättsfråga är inte alltid helt klar och det finns många ärenden som innehåller såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor.10 Hur frågorna kategoriseras beror bland annat på hur de materiella bestämmelserna på rättsområdet är utformade. Är de materiella bestämmelserna allmänt hållna och ger tillämparen ett stort tolkningsutrymme behöver denne besluta utifrån vad som är ändamålsenligt och lämpligt. Är de materiella bestämmelserna i stället detaljerade består tillämpningen till större del av bedömningar av rättsfrågor.11
9 Strömberg, med flera (2022), Allmän förvaltningsrätt, s. 201–202. 10Prop. 1983/84:120, s. 29. 11 Lagrådets yttranden i prop. 2004/05:170, Ny instans- och processordning i utlännings- och med-
borgarskapsärenden, s. 481 samt i prop. 2012/13:70, Prövning av nätkoncession, s. 157, se även
Smith, Eyvind (2000), Sverige som konstitutionell demokrati, s. 11.
Ur normgivningssynpunkt är miljöbalken en ramlag där normgivningen i betydande utsträckning har delegerats genom att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter. Regeringen har därigenom relativt omfattande befogenheter att förhållandevis enkelt styra rättsområdet genom att ändra och komplettera föreskrifterna, exempelvis genom ändringar i områdesskyddsförordningen eller nationalparksförordningen. Förutsättningarna för vissa områdesskydd, som bland annat vattenskyddsområdena, knyter dessutom an till andra bestämmelser, såsom exempelvis bestämmelser som följer av dricksvattendirektivet.12 Ju mer reglerat ett rättsområde är, desto mer får tillämpningen inslag av rättsfrågor. Om rättsfrågorna till följd av en utökad reglering eller en utvecklad praxis alltmer kommer att dominera ärendena så talar även det för att ärendena ska överprövas av domstol i stället för av regeringen.
Av detta följer vidare att vad som är lämplighetsfrågor genom normgivningen blir rättsfrågor i det enskilda ärendet. Det står givetvis regeringen fritt att ta initiativ till nya normer för det fall den anser att den rättspraxis som utvecklats i en viss fråga inte är lämplig och därigenom göra lämplighetsfrågan till en rättsfråga. Som framgår av de riktlinjer riksdagen fastställt är regeringen och riksdagen i första hand hänvisad till normgivning för att styra riket.
När det gäller de ekonomiska överväganden som kan tala för att regeringen är överprövningsinstans kan nämnas att Miljöskyddskommittén motiverade sitt ställningstagande för att bildandet av naturreservat eller naturvårdsområden bör överklagas till regeringen med att det i sådana ärenden är en central fråga huruvida statliga medel kan avsättas för ändamålet.13 Det argumentet har enligt utredningen huvudsakligen betydelse i de fall där den klagande önskar ett utökat skydd som skulle ådra staten ökade kostnader. Argumentet har däremot knappast betydelse i de fall en markägare vill begränsa det intrång på marken som ett områdesskydd innebär. I ett sådant fall har de statliga medlen redan avsatts för ändamålet och prövningen avser om det finns något enskilt eller allmänt intresse som hindrar att områdesskyddet bildas. En sådan prövning bör lika väl kunna göras av en annan instans som av regeringen.
12 Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet). 13SOU 1993:27, del 2, s. 172.
För den omvända situationen, då exempelvis en miljöorganisation söker ett utökat skydd för ett visst område, kan frågan bli aktuell. Det bör då uppmärksammas att inrättandet av de olika typer av områdesskydd som kan överklagas till regeringen är fakultativt för beslutsmyndigheterna. Med det menas att myndigheterna får, men inte är skyldiga, att inrätta ett skydd för ett område. Som utgångspunkt kommer det därför även fortsättningsvis stå beslutsmyndigheten fritt att avstå från att skydda ett område med motiveringen att de medel som avsatts för ändamålet är begränsade. Det kan diskuteras om en miljöorganisation skulle kunna överklaga ett sådant beslut att underlåta att inrätta ett skydd med stöd av bestämmelserna i Århuskonventionen14 på samma sätt som de enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga ett beslut om att upphäva ett områdesskydd.15 Vid prövningen av ett sådant överklagande bör enligt utredningen omständigheten att de för ändamålet avsatta resurserna är begränsade väga tungt. Skulle en miljöorganisation ändå vinna framgång med sitt överklagande innebär det däremot att det finns både förutsättningar och skäl för att skydda området. Det får då ankomma på det allmänna att sätta av medel för ändamålet.
Regeringen överprövar i dag inte liknande ärenden
Motivet till att beslut om inrättande av den tidigare typen av områdesskydd naturvårdsområden, samt föreskrifter för dessa, enligt den då gällande naturvårdslagen (1964:822) överklagades till regeringen var att frågor om inrättande och meddelande av föreskrifter framför allt ansågs gälla ändamåls- och lämplighetsfrågor. Enligt departementschefen skulle det vara synnerligen opraktiskt att dela upp avgörandet av rätts- och lämplighetsfrågorna i samband med inrättandet av ett naturvårdsområde på olika instanser. Departementschefen framhöll att med hänsyn till betydelsen av att institutet naturvårdsområde, som då fanns för samhällets naturvårdsverksamhet, och sambandet med den fysiska planeringen i övrigt, borde besvärsprövningen uteslutande ankomma på regeringen. En sådan ordning stämde enligt departementschefens mening även överens med gällande principer för fördelningen av besvärsärenden mellan
14 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28. 15SOU 2016:32, En trygg dricksvattenförsörjning, s. 443.
regeringen och förvaltningsdomstol. Departementschefen anmärkte även att åtskilliga beslut inom närbesläktade rättsområden, som exempelvis länsstyrelsernas beslut enligt byggnadslagstiftningen samt beslut av Skogsstyrelsen angående vissa tillstånd enligt skogsvårdslagen (1948:237), överklagades till regeringen.
16
Regeringens roll som överinstans inom plan- och bygg- respektive skogsvårdslagstiftningen är i dag mycket begränsad. Regeringen är inte längre överinstans i ärenden enligt skogsvårdslagen (1979:429). Skogsstyrelsens beslut enligt skogsvårdslagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av den överklagas enligt 40 § samma lag numera till allmän förvaltningsdomstol. Skogsstyrelsens beslut kan också komma under en mark- och miljödomstols prövning genom den samrådsskyldighet som följer av 12 kap. 6 § miljöbalken. De beslut enligt plan- och bygglagen som kan överklagas till regeringen är i dag långt färre än tidigare och framgår av 13 kap. 5, 5 a och 7 §§ samma lag. Det rör sig om överklaganden av en länsstyrelses beslut att helt eller delvis upphäva en kommuns beslut att anta en detaljplan eller prövning av om det finns grund för att ingripa mot en åtgärd en kommun avser att planera för. Det omfattar även ärenden som har överklagats till en mark- och miljödomstol och rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. I de senare fallen ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.
För den fysiska planeringen och miljöskyddets del finns det fortfarande beslut enligt exempelvis 3 kap. 6 § tredje stycket 3 minerallagen (1991:45) till skydd mot undersökningar i vissa områden i fjällvärlden och beslut enligt ellagen, väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som kan överklagas till regeringen. Utredningens bedömning är att de nu uppräknade situationerna inte är tillräckligt många eller tillräckligt nära besläktade med ärenden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken för att de ska anses ha ett naturligt samband med regeringens överprövning av beslut om de typer av områdesskydd som finns i dag. Ett samband i sig hade inte utgjort ett tillräckligt skäl för att låta regeringen vara
16 Prop. 1974:166 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822)
och skogsvårdslagen (1948:237), m.m. s. 109–110, Jordbruksutskottets betänkande JoU 1974:52, i anledning av proposition 1974:166 med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237), m.m. jämte motioner s. 38.
överprövningsinstans17 och avsaknaden av samband gör det dessutom svårt att se några resurs- eller kompetensmässiga samordningsvinster med att behålla regeringen som överinstans för de överklagade områdesskydden.
Ärendenas politiska betydelse är begränsad
Under samrådet har det framförts att såväl den rikspolitiska betydelsen som det politiska inslaget i prövningen varierar mellan de olika typerna av områdesskydd som i dag kan överklagas till regeringen. Lantbrukarnas Riksförbund menar bland annat att beslut om bildande, upphävande respektive ändringar av naturreservat är av en sådan politisk karaktär att de bör kunna överklagas till regeringen, medan överprövningen av strandskydd och vattenskyddsområden innehåller mer av rättsskyddsfrågor som i stället bör prövas av domstol. Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller att beslut om utvidgande av strandskydd i regel handlar om stora områden som kan beröra stora delar av ett län och påverka många människor, vilket skulle ge dem en större politisk betydelse.
Det stämmer att områdesskyddens rikspolitiska betydelse varierar mellan de olika typer av områdesskydd som anges i 18 kap. 1 § 1 miljöbalken. Bland de angivna områdesskydden ryms alltifrån skydd av de unika och betydande miljövärdena i Sareks eller Kosterhavets nationalparker till skydd av enstaka ekar eller flyttblock som förklarats som naturminnen. Där ryms vidare både beslut om vattenskyddsområden av betydelse för den regionala vattenförsörjningen och upphävanden av strandskydd för enskilda fastigheter. Flertalet av de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen rör enligt utredningen typiskt sett skydd av förhållandevis begränsade områden av lokal eller regional betydelse. Besluten rör däremot sällan skydd av områden som har sådan nationell betydelse att det faller sig naturligt att regeringen är överprövningsinstans. Av detta följer givetvis inte slutsatsen att ingen typ av områdesskydd bör överprövas av regeringen. Det finns därför anledning att närmare diskutera om naturreservaten och de utvidgade strandskydden är av sådan karaktär att det är motiverat att de överprövas av regeringen, eller om överprövningen bör kunna ske i en annan instans.
I den proposition som föregick att riksdagen fastställde riktlinjerna för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen framhölls att den politiska styrningen i första hand inte avser sådana ärenden som är partipolitiskt kontroversiella, utan att vad som åsyftas är sådan styrning som ingår som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen.18 Förekomsten av politiska värderingsfrågor i överprövningsärenden innebär därför inte i sig att de bör prövas av regeringen. Den typen av värderingsfrågor finns i flera av de övriga ärendetyper som i dag handläggs av domstolar och förvaltningsmyndigheter. För att få genomslag i politiska värderingsfrågor är regeringen i de fallen i stället i första hand hänvisad till styrning genom normer, vilket exempelvis kan ske i reaktion till en praxis som utifrån regeringens politiska värderingar inte är lämplig.
En överprövning av beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken är enligt utredningen inte en så utpräglad lämplighetsbedömning att endast ett politiskt organ kan göra den. Den mer allmänna lämplighetsbedömningen av skyddsbehovet är redan gjord av beslutsmyndigheten och utrymmet för bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär i överprövningen är begränsat. När det gäller de beslut om bildande av naturreservat eller utvidgande av strandskydd som tagits upp särskilt under samrådet är dessa enligt utredningen inte heller de av en sådan rikspolitisk betydelse att det naturligt ligger inom regeringens uppdrag att överpröva dem. Överprövningen av ett beslut att inrätta ett naturreservat avser huvudsakligen enskildas rättsskyddsbehov där det intrång reservatet innebär ställs mot behovet av att skydda området. Hur en sådan avvägning ska göras bör enligt utredningen i första hand regleras genom normer och överprövas av en domstol i det enskilda fallet.
Utvidgade strandskydd kan i och för sig röra stora områden och beröra många enskilda. Ett beslut om att utvidga strandskydd är ändå beslut i enskilda fall och får inte beslutas genom generella föreskrifter.19 Besluten anses i praxis vara sådana beslut som kan rättsprövas.20 De natur- och rekreationsintressen som strandskyddet ska skydda, och de motstående enskilda intressen som berörs inom området med utökat strandskydd behöver i likhet med andra områdes-
18Prop. 1983/84:120, s. 14. 19Prop. 2008/09:119Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 99. 20HFD 2016 ref. 76.
skydd inte brytas ner på enskilda fastigheter, utan prövningen kan ske områdesvis.21 I det hänseendet bör en överprövning med bland annat en proportionalitetsprövning av en domstol inte vara mer begränsad än den regeringen gör vid sin överprövning av länsstyrelsernas beslut om utvidgade strandskydd. Om det är önskvärt med en politisk styrning av de utökade strandskydden bör även de som utgångspunkt kunna åstadkommas genom tydligare normer för strandskyddet, i stället för att regeringen prövar överklaganden och gör en proportionalitetsavvägning i vart och ett av de överklagade ärendena. Sådana prövningar lämpar sig bättre att göra i en domstol, varefter regeringen och riksdagen kan ta initiativ till normgivning om den anser att rättspraxis på området ur politisk synvinkel inte är lämplig.
I ärenden om områdesskydd kan det förekomma att olika allmänna intressen konkurrerar med varandra, exempelvis om inrättandet av vattenskyddsområden eller föreskrifterna för dem påverkar väghållningen.22 Avvägningar mellan sådana olika konkurrerande allmänna intressen är dock inte förbehållet regeringen, utan sker i dag av både förvaltningsmyndigheter och domstolar inom ramen för den fysiska planeringen. I de fall allmänna intressen konkurrerar med varandra på ett kvalificerat sätt ger nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken och den av utredningen föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken möjlighet för domstolarna att med eget yttrande lämna över mål till regeringen för prövning, se kapitel 8. Dessa bestämmelser är enligt utredningens mening tillräckliga för att hantera de fall då beslut om områdesskydd är av sådan politisk karaktär att de bör beslutas av regeringen.
Överprövningen är huvudsakligen en fråga om enskildas rättsskydd
Om överprövningen i första hand är en fråga om att tillvarata enskildas behov av rättsskydd ska den enligt de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom göras av regeringen endast om det inte går att få till en tillräcklig prövning på annat sätt.
När det gäller kompetensfrågan förutsätter prövningen av ärenden om områdesskydd såväl naturvetenskapliga och tekniska kun-
21RÅ 2008 not 95 och HFD 2016 ref. 76. 22 Se till exempel regeringens beslut den 22 december 2020 i ärende M2019/00509 och den 7 maj 2020 i ärende M2019/00570.
skaper som en förtrogenhet med miljölagstiftningen. Sådana kvalificerade kunskaper finns både inom domstolsväsendet genom mark- och miljödomstolarna och hos de centrala förvaltningsmyndigheterna Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen bedömer att dessa kompetensmässigt kan vara väl så skickade som regeringen att ta hand om de överklaganden som i dag handläggs hos regeringen. I enlighet med den bedömningen kan även förvaltningsmyndigheterna och domstolarna göra en lika kvalificerad överprövning av beslut om områdesskydd som regeringen.
Strävan efter att tillgodose enskildas behov av rättsskydd har i hög grad påverkats av Europakonventionens krav på domstolsprövning i mål som rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter.23Enligt utredningen har det minskat utrymmet för den politiska styrning av praxis som riktlinjerna anger som skäl för att i vissa fall behålla en överprövning hos regeringen.
Till följd av bestämmelserna i Europakonventionen respektive Århuskonventionen ställs i dag andra krav på en objektiv, rättvis och snabb domstolsprövning i ärenden som rör bestämmelser som på något sätt rör miljön eller enskildas civila rättigheter och skyldigheter än då riksdagen fastställde riktlinjerna. Behovet av en domstolsprövning tillgodoses idag för områdesskyddens del genom den möjlighet till rättsprövning som finns enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). En domstolsprövning redan i första överprövningsinstans skulle bättre tillgodose den enskildes intresse av att enkelt ta tillvara sitt behov av rättsskydd inom skälig tid.
Behovet av ett effektivt rättsskydd för den enskilde är inte bara en fråga som uppstår i ärenden om bildande eller ändringar av områdesskydd, utan kan också aktualiseras i ärenden om föreskrifter för området. Sådana föreskrifter kan ha betydande återverkningar för enskilda på ett sätt som enligt utredningen bör kunna prövas i domstol. Som exempel kan nämnas att en länsstyrelse eller en kommun enligt 7 kap. 6 § miljöbalken får förplikta en ägare eller en innehavare av särskild rätt till en fastighet att tåla intrång som till exempel att det anläggs vägar, vandringsleder eller raststugor inom ett naturreservat. Det kan även uppstå andra typer av gränsfall där föreskrif-
23 Holmberg, Erik med flera, Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen, riksdags-
ordningen (kommentaren till inledningen av 11 kap. rubriken Förvaltningsmyndigheter –
Domstolar).
terna har en sådan påverkan på exempelvis en markägare att det måste finnas en rätt till domstolsprövning även om beslutet betecknats som en föreskrift, se avsnitt 3.6.1. En myndighets beslut om föreskrifter för ett skyddat område bör därför kunna överklagas till någon annan än regeringen. Samma överklagandeordning bör gälla för både förvaltningsbeslut och föreskrifter om områdesskydd.
Ett beslut om att bilda, upphäva eller ändra ett skyddat område innefattar två moment av olika rättslig karaktär. Ett beslut om själva inrättandet, upphävandet eller ändringen av ett områdesskydd är som utgångspunkt att anse som förvaltningsbeslut riktade mot markägare och nyttjanderättshavare och kan därmed rättsprövas, se avsnitt 3.6.1. Beslut om områdesföreskrifter är däremot oftast att anse som normer av generell natur som gäller var och en och kan därför inte rättsprövas, se avsnitt 3.6.1. Detsamma bör enligt utredningen även gälla de andra föreskrifter för området, exempelvis ordningsföreskrifter beslutade med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken, som kan överklagas till regeringen med stöd av områdesskydds- respektive nationalparksförordningen.
Att områdes- och ordningsföreskrifter utgör normer innebär inte något hinder mot att de överklagas till någon annan instans än regeringen. Föreskrifterna är, precis som andra myndigheters beslut att meddela föreskrifter, i principiellt hänseende en slags förvaltningsbeslut som i och för sig kan bli föremål för överklagande.24Bestämmelsen i 30 § myndighetsförordningen (2007:515) begränsar dock möjligheten att överklaga myndigheters beslut i ärenden om meddelande av sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen, det vill säga sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt för en obestämd krets, se avsnitt 3.5.3. Bestämmelsen i myndighetsförordningen gäller enligt 1 § dock inte om annat föreskrivs särskilt. Myndighetsförordningens regler utesluter alltså inte att normbeslut i och för sig får överklagas. Det finns därmed fortfarande möjlighet att i specialförfattningar ta in bestämmelser som innebär en rätt att överklaga vissa normbeslut, se avsnitt 3.5.3. Möjligheten att enligt 41 § områdesskyddsförordningen överklaga föreskrifter till regeringen utgör ett exempel på ett sådant undantag från huvudregeln att en myndighets beslut om före-
24 Ragnemalm Hans (1970), Förvaltningsbesluts överklagbarhet, s. 409–411 samt SOU 1964:27,
Lag om förvaltningsförfarandet, Besvärssakkunnigas slutbetänkande, s. 517.
skrifter inte går att överklaga.25 Sådana bestämmelser förekommer även i andra specialförfattningar, både på miljöområdet och på andra områden. En del sådana författningar anger att överklagande ska göras till regeringen, medan andra, exempelvis 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276), pekar ut myndigheter som överinstans. Det finns således inte något krav på att regeringen ska vara överinstans och ge en politisk förankring av överprövningen, enbart för att överprövningen avser ett normbeslut.
Överprövningen kan ändå lämnas över till regeringen i ärenden av tydlig politisk karaktär
Även om överprövningen flyttas från regeringen till en förvaltningsmyndighet eller en domstol utesluter inte det att ärendena prövas av regeringen i vissa exceptionella situationer. I 21 kap. 7 § miljöbalken finns bestämmelser om att mål som rör andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som avses 1 kap. 1 § miljöbalken ska lämnas över från mark- och miljödomstolen till regeringen för prövning. I den proposition som föregick att riksdagen fastställde riktlinjerna framhölls nya förvaltningsområden där miljöskyddskrav måste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter, eller områden där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav som exempel på situationer där politisk styrning genom besvärsprövning skulle kunna vara ett lämpligt komplement till normgivning.26
Enligt förarbetena till bestämmelsen i 21 kap. 7 § miljöbalken skulle ett överlämnande exempelvis kunna komma i fråga när miljöskyddskrav skulle kunna ha vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter, beröra riksintressen eller röra försvaret. Ett annat exempel som nämns i förarbetena till miljöbalken är ärenden om strandskyddsdispenser inom ett område som har riksintresse.27 I praktiken har de ärenden som lämnats över till regeringen gällt situationer där intresset av vindkraftsutbyggnad ställts mot naturvårdsintressen28, intresset av att bevara kulturmiljövärden29 respektive försvarets intressen, se avsnitt 8.4.1. Ett överlämnande med stöd av bestämmelsen i nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken har bland annat skett då Försvars-
25 Wenander (2016), Rättsmedel, Om- och överprövning av förvaltningsbeslut, s. 513. 26Prop. 1983/84:120, s. 13–14. 27Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235. 28 Regeringens ärende M2000/00424. 29 Regeringens ärende M2015/000352.
makten överklagat ett beslut om ett djurskyddsområde.30 Ett mål ska enligt den nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken även lämnas över om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär det till följd av sådana hänsyn eller om målet gäller ett överklagat statligt beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Liknande lösningar med överlämnande av principiella eller särskilt viktiga ärenden till regeringen har regeringen framhållit som smidigare än att regeringen prövar varje enskilt beslut som överklagats dit.31
Utredningens ger i kapitel 8 förslag på vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att mark- och miljödomstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Utredningen redovisar där även sina överväganden om vilka intressen som skulle kunna aktualisera ett sådant överlämnande. Genom de förslagen anser utredningen att det finns tillräckliga möjligheter för regeringen att pröva mål om områdesskydd som är av tydlig politisk karaktär.
Regeringen kommer att ha vissa möjligheter att medge undantag
Områdesskydden är i vissa delar reglerade på förordningsnivå genom områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen. Det innebär att regeringen med stöd av 12 kap. 8 § regeringsformen får medge undantag från föreskrifterna eller från andra bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen. Regeringen har därmed möjlighet att ingripa i vissa enskilda exceptionella situationer där det skulle kunna krävas32, exempelvis sådana där säkerhetspolitiska hänsyn av särskild betydelse behöver beaktas.
Beslut om områdesskydd bör överprövas i domstol
Områdesskydden innebär ofta inskränkningar av markägares och nyttjanderättshavares möjligheter att nyttja och bruka området. Ett beslut att bilda, upphäva eller ändra ett områdesskydd påverkar i många fall markägares och nyttjanderättshavares civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 Europakonventionen i sådan mån
30 Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 7 juni 2022 i mål nr M 9099–21, regeringens ärende M2022/01300 31Prop. 1983/84:120 s. 15 och 25–28. 32Prop. 1983/84:120 s. 15.
att det finns en rätt till domstolsprövning av beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen har i många fall därför rättsprövat regeringens beslut om områdesskydd enligt rättsprövningslagen för att tillgodose Europakonventionens krav,33 se avsnitt 3.6.1. Ett mål om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen är dock en både kostsam och resurskrävande process hos domstolen. Målen avgörs enligt 4 a § första stycket 2 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar som regel av fem justitieråd, men kan avgöras av tre eller fyra justitieråd om det är fråga om att avvisa en för sent inkommen ansökan eller om prövningen annars är enkel. Målen om rättsprövning av regeringens beslut i frågor rättsskydd avser många gånger frågor av begränsad betydelse och motiverar enligt utredningen inte den kvalificerade prövning som sker hos Högsta förvaltningsdomstolen. En domstolsprövning i första instans framstår enligt utredningen som ett klart bättre alternativ för att tillgodose kraven i Europakonventionen.
Genom en domstolsprövning tillgodoses även Århuskonventionens krav på att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning på ett objektivt, rättvist, snabbt och billigt sätt. Domstolsprövningen ger dessutom miljö- och friluftsorganisationer en bättre möjlighet att överklaga beslut om upphävande av skydd av områden i enlighet med vad som framgår av 16 kap.13 och 14 §§miljöbalken.
I ett beslut om att bilda naturreservat ska de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet anges. Sådana föreskrifter anses som huvudregel vara normer. Det finns i sådana fall inget krav på domstolsprövning av besluten att meddela föreskrifterna. Regeringens beslut att meddela föreskrifter som utgör normer enligt 8 kap. regeringsformen kan därför inte rättsprövas enligt rättsprövningslagen, se avsnitt 3.6.1.
En prövning i domstol skulle generellt förändra överprövningsprocessen på ett sätt som enligt utredningen bör kunna underlätta för den enskilde att föra sin talan. För det första bör överprövningen enligt utredningen kunna gå snabbare i domstol än vad den i dag gör hos regeringen, vilket inte sällan är en grundläggande förutsättning för att en överprövning alls ska vara meningsfull för den enskilde.
33RÅ 1996 ref. 40, RÅ 1996 not. 205, RÅ 1999 not. 296, RÅ 2003 not. 126, RÅ 2008 not. 95, och RÅ 2009 ref. 89.
Vidare har domstolen andra möjligheter till processledning än regeringen. Den har lokal kännedom och ligger dessutom som regel rent geografiskt närmare det område som beslutet avser. En domstol kan också hålla muntlig förhandling eller syn på platsen på ett sätt som regeringen inte kan. Detta innebär en tydligare och mer transparent rättsprocess som enligt utredningen bör kunna ge bättre möjligheter till välgrundade beslut.
Prövningen av beslut om områdesskydd innefattar vidare proportionalitetsavvägningar mellan olika intressen som kan förutsätta utförliga resonemang om de berörda skyddsbehoven, de berörda allmänna och enskilda intressena samt om ändamålsenligheten i de föreslagna områdesskydden. En domstolsprövning av besluten om områdesskydd med krav på mer utförliga resonemang i dessa delar skulle enligt utredningen ge bättre förutsättningar för en mer tillgänglig och utvecklad praxis jämfört med nuvarande prövning hos regeringen.
Under samrådet har det uttryckts farhågor för att en domstolsprövning skulle förskjuta dagens prövning av lämpligheten i områdesskyddet och tillhörande föreskrifter till en prövning av områdesskyddets laglighet, och enbart omfatta en prövning av om beslutsmyndigheten hållit sig inom det utrymme lagstiftningen ger den.
En förskjutning mot en prövning av områdesskyddets laglighet skulle kunna vara en naturlig följd av den traditionella uppdelningen mellan regeringens prövning av lämplighetsfrågor och domstolarnas prövning av rättsfrågor. Det ska då för det första hållas i åtanke att den form av politisk styrning som i första hand bör komma i fråga för riksdagen eller regeringen är att de fastställer normer och därigenom reglerar vilka frågor som kan tas upp i en överinstans och vilka hänsyn domstolen ska beakta i sin prövning. För det andra är inte frågor om avvägningar mellan olika intressen främmande för domstolarna. Som ett exempel kan nämnas avvägningen mellan intresset av att skydda miljöer och enskilda intressen i enlighet med 7 kap. 25 § miljöbalken. Sådana proportionalitetsavvägningar förutsätts tvärtom ske, och är vanligt förekommande i Högsta förvaltningsdomstolens rättsprövningar av regeringens överprövningsbeslut rörande reglering av markanvändning och områdesskydd enligt miljölagstiftningen.34 För det tredje har domstolen samma möjligheter som reger-
34 Se till exempel RÅ 1996 ref 40, RÅ 1996 ref 44, RÅ 1996 ref. 56, HFD 2016 ref. 76, HFD 2017 ref. 48, HFD 2019 not. 9 och HFD 2020 not. 17.
ingen att inhämta yttranden från exempelvis den ansvariga expertmyndigheten i det fall det skulle behövas för att bedöma behovet av skydd och de föreslagna skyddsåtgärdernas ändamålsenlighet. För det fjärde återstår möjligheten för regeringen att få särskilt viktiga och principiella ärenden som förutsätter särskilda lämplighetsavvägningar överlämnade till sig.
Enligt utredningens bedömning är det mot den beskrivna bakgrunden lämpligast att de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen i stället överklagas direkt till domstol.
Förvaltningsmyndigheterna ska inte vara överprövningsinstans
Även om beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken ska prövas i domstol har utredningen övervägt om överprövningen först ska ske hos Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten i egenskap av expertmyndigheter på området, innan ärendet överklagas till domstol. En sådan ordning skulle innebära ökade möjligheter till en kvalificerad prövning jämfört med i dag, men skulle å andra sidan fördröja en process som tillgodoser enskildas tillgång till en domstolsprövning av ärendet. De centrala statliga förvaltningsmyndigheterna är inte heller konstitutionellt sett överordnade länsstyrelserna och det har framhållits att det inte är lämpligt att en central myndighet överprövar länsstyrelsebeslut i frågor där det typiskt sett krävs en avvägning mellan olika intressen som företräds av skilda centrala myndigheter.35 Sådana situationer skulle exempelvis kunna uppstå om behovet av att skydda ett naturvårdsintresse skulle behöva ställas mot intresset av att dra en kraftledning av riksintresse för energidistributionen över ett område som är tänkt att skyddas. I sådana fall skulle ett riksintresse som företräds av Energimyndigheten behöva vägas mot ett intresse som företräds av Naturvårdsverket samtidigt som Naturvårdsverket skulle vara beslutsinstans. Det vore enligt utredningens mening inte lämpligt.
En ordning där Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten är överprövningsinstans skulle, som Naturvårdsverket framhållit i sitt samrådssvar, innebära att myndigheternas vägledande och beredande roll blandas samman med deras roll som överprövningsinstans. En ordning där myndigheterna är överprövningsinstans
35Prop. 1983/84:120 s. 20–22 och bet. KU 1983/84:23 s. 7.
skulle dessutom ställa krav på organisatoriska förändringar inom myndigheterna.
Att det i vissa delar finns ett organisatoriskt samband eller ett tillsynsförhållande mellan besluts- och överinstansen hindrar inte att det finns en överklagandemöjlighet dem emellan. Däremot skulle sambandet enligt utredningen försvåra en effektiv överprövning som för en enskild skulle uppfattas som allsidig och opartisk. Den sakkunskap som Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten kan bidra med i en överprövningsprocess skulle kunna inhämtas av domstolen genom att den begär in ett yttrande från myndigheterna under handläggningen av ett mål. Det finns i sådana fall ingen anledning att låta myndigheterna även vara överprövningsinstans med de krav på organisatoriska förändringar det skulle medföra.
Om myndigheterna skulle vara överprövningsinstans finns vidare en risk för att naturvårdsintressena inte skulle kunna bevakas tillräckligt. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket har enligt 40 § områdesskyddsförordningen och 13 § nationalparksförordningen rätt att överklaga vissa beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken och i de båda förordningarna. I den proposition som föregick riktlinjerna ansågs den omständigheten att en central myndighet kan överklaga en underinstans beslut till regeringen i sig inte hindra att den också var överinstans.36 I propositionen förutsattes det dock att myndigheternas rätt att överklaga besluten skulle ses över av det enkla skälet att myndigheterna inte bör kunna överklaga beslut till sig själva.37 I processuellt hänseende skulle de centrala myndigheternas möjligheter att bevaka att den beslutande instansen beaktar naturvårdsintressena tillräckligt väl därigenom försvåras. Eftersom Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket inte heller skulle vara högsta instans för ärendena kommer de inte heller själva kunna prägla praxis, vilket enligt propositionen var ett av de skäl som deras besvärsrätt skulle vägas mot.38 Sammantaget bedömer utredningen därför att de centrala förvaltningsmyndigheterna inte bör vara överprövningsinstans.
36Prop. 1983/84:120, s. 22 och 31. 37Prop. 1983/84:120, s. 22. 38Prop. 1983/84:120, s. 22.
4.2.2. Mark- och miljödomstol ska pröva överklagade beslut om områdesskydd
Förslag: Mark- och miljödomstol ska pröva överklaganden av de
beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § nationalparksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag överklagas till regeringen.
Överklagandet ska prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som prövat ärendet ligger.
Skälen för utredningens förslag
Mark- och miljödomstolarna handlägger i dag mål som liknar överklaganden av de beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som i dag överklagas till regeringen och har den kompetens som överprövningen förutsätter. Det är därför lämpligt att de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen i stället överklagas till mark- och miljödomstol.
Beslut om områdesskydd bör överklagas till mark- och miljödomstol
Utredningen har övervägt vilket domstolsslag som bör vara överklagandeinstans för besluten om områdesskydd. Huvudalternativen har varit allmän förvaltningsdomstol samt mark- och miljödomstol. Båda domstolsslagen prövar överklagade myndighetsbeslut och har en processordning som lämpar sig väl för prövningen. Utredningen bedömer att det finns ett flertal skäl som talar för att mark- och miljödomstol ska vara överinstans.
Mark- och miljödomstolarna handlägger redan i dag överklaganden av myndigheters och kommuners beslut enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken om inrättande av biotopskyddsområden. De handlägger även mål om dispenser från områdesskyddsföreskrifter, frågor om ersättning i anledning av områdesskydd enligt 31 kap. miljöbalken och mål enligt annan miljölagstiftning. De prövar även överklaganden enligt plan- och bygglagstiftningen och hanterar vid sin prövning av överklaganden av detaljplaner frågor om reglering av den fysiska miljön. Vid sin prövning gör mark- och miljödomsto-
larna i det sammanhanget avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen på ett sätt som liknar vad regeringen i dag gör vid sin prövning av överklagade beslut om områdesskydd. Mark- och miljödomstolarna handlägger dessutom fastighetsmål och är därigenom väl förtrogna med de fastighetsrättsliga frågor som kan uppkomma vid ett överklagande av beslut om områdesskydd. Mark- och miljödomstolarna har dessutom tillgång till den juridiska, tekniska och naturvetenskapliga kompetens som prövningen av beslut om områdesskydd förutsätter. Tillgången till tekniska råd förstärker överprövningsinstansens kunskaper och erfarenheter inom det tekniska och naturvetenskapliga området jämfört med dagens prövning hos regeringen då motsvarande kompetens inte alltid är lika tillgänglig inom Regeringskansliet. Utredningen föreslår därför att de beslut enligt 7 kap. miljöbalken som i dag kan överklagas till regeringen i stället ska överklagas till mark- och miljödomstol.
Med möjligheten att överklaga beslut om områdesskydd till mark- och miljödomstol följer även att dessa kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. På det sättet ökar möjligheterna för en för hela landet likformig praxis som dessutom är mer lättillgänglig än regeringens beslut.
I mål om överklagade beslut om områdesskydd bör samma processuella bestämmelser gälla som i andra mål som mark- och miljödomstolarna prövar efter överklagande. Av detta följer bland annat att det enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och 39 § lagen (1996:242) om domstolsärenden krävs prövningstillstånd för att Mark- och miljööverdomstolen ska pröva ett överklagande. Eftersom målen om områdesskydd kommer vara mål enligt miljöbalken kommer Mark- och miljööverdomstolens avgöranden enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte kunna överklagas.
De vanliga forumbestämmelserna bör gälla
Utredningen ser ingen anledning att frångå huvudregeln i 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar om att mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den domstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger. Det innebär att de beslut om om-
rådesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som fattas av nationella myndigheter, såsom Kustbevakningen respektive Naturvårdsverket, kommer att prövas av en annan mark- och miljödomstol än den inom vars domkrets det område som överklagandet gäller ligger. Eventuella mål om ersättning i anledning av besluten enligt 3 kap. 1 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar kommer i dessa fall även att handläggas av en annan mark- och miljödomstol än den som överprövar det överklagade beslutet. De nu beskrivna situationerna är dock få och förekommer sällan i praktiken. Målen kan dessutom lämnas över mellan mark- och miljödomstolarna med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Enligt utredningen finns det därför inte tillräckliga skäl för att frångå huvudregeln om att ett mål ska prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som prövat ärendet ligger.
4.2.3. Vid ett genomförande av förslagen behöver vissa bestämmelser meddelas i lag
Förslag: Bestämmelserna om vilka beslut som går att överklaga
och vilka myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten ska meddelas i lag och inte i förordning.
Skälen för utredningens förslag
Utredningens förslag att beslut om områdesskydd ska överklagas till mark- och miljödomstol medför bestämmelser om överklagbarhet och talerätt. Sådana bestämmelser utgör bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag.
Utredningen föreslår därför att bestämmelserna i 13 § nationalparksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen om vilka beslut som kan överklagas ska överföras till en ny paragraf, 19 kap. 1 a § miljöbalken. Beslut enligt 14 och 21 §§ områdesskyddsförordningen och 7 § nationalparksförordningen omfattas enligt utredningen av överklagandebestämmelsen i 19 kap. 1 § miljöbalken. Förslaget innebär vidare att 40 § områdesskyddsförordningen och 13 § andra stycket nationalparksförordningen ska upphöra att gälla och
att det införs en ny paragraf, 16 kap. 12 a § miljöbalken, med motsvarande innehåll.
Nuvarande överklagandebestämmelser kommer behöva meddelas i lag
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att se över vilka beslut om områdesskydd som ska gå att överklaga eller vilka enskilda eller myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten. De beslut som enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken, 41 § områdesskyddsförordningen och 13 § nationalparksförordningen som i dag överklagas till regeringen ska därmed gå att överklaga, men till en domstol i stället för till regeringen.
Genom att besluten ska överklagas till mark- och miljödomstol i stället för till regeringen behöver de bestämmelser som reglerar förfarandet enligt 11 kap. 2 § regeringsformen meddelas i lag. Av 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken framgår att länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. I 21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken anges vidare att mark- och miljödomstolarna, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande prövar länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. Genom att bestämmelserna om att vissa beslut överklagas till regeringen ändras kommer miljöbalkens huvudregel om att mark- och miljödomstolarna prövar överklaganden av statliga myndigheters beslut att gälla. Det som anges i 41 § områdesskyddsförordningen och 13 § nationalparksförordningen om att det i 19 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande är en bestämmelse av upplysningskaraktär vilket är godtagbart ur normgivningssynpunkt.39
I områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen finns vidare bestämmelser om att vissa beslut ska gå att överklaga och att vissa myndigheter har rätt att överklaga vissa angivna beslut. Om detta ska gälla även då mark- och miljödomstolen är överinstans behöver bestämmelserna om det meddelas i lag. Utredningen föreslår att förordningsbestämmelserna om detta förs över till miljöbalken.
39Ds 2014:1: Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning, s. 80–82.
När det gäller vissa beslut av föreskriftskaraktär anges i 13 § nationalparksförordningen och i 41 § områdesskyddsförordningen att dessa får överklagas till regeringen. Eftersom de angivna besluten bör gå att överklaga även i fortsättningen föreslår utredningen att det i en ny paragraf, 19 kap. 1 a § miljöbalken, anges att dessa beslut ska gå att överklaga till mark- och miljödomstol. Av 41 § områdesskyddsförordningen framgår att Kustbevakningens beslut enligt 14 § i samma förordning kan överklagas till regeringen. Bestämmelsen i 14 § områdesskyddsförordningen avser Kustbevakningens möjlighet att ge dispens från kravet på tillstånd för att bedriva marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat. Ett sådant dispensbeslut är enligt utredningens mening ett beslut i ett enskilt fall och omfattas av 19 kap. 1 § miljöbalken. Detsamma gäller länsstyrelsens beslut enligt 21 § områdesskyddsförordningen om att överlåta förvaltningen av ett skyddat område till någon annan, samt Naturvårdsverkets beslut om skötselplan enligt 8 § nationalparksförordningen.
I 13 § nationalparksförordningen och i 40 § områdesskyddsförordningen anges de myndigheter som får överklaga vissa beslut. Även dessa bestämmelser behöver meddelas i lag. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen förs över till en ny paragraf, 16 kap. 12 a § miljöbalken.
4.3. Synpunkter från samrådet
Svemin menar att besluten om områdesskydd innehåller tydliga
politiska överväganden och att det därför är lämpligt att dessa beslut även fortsättningsvis överklagas till regeringen. Lantbrukarnas Riks-
förbund anser att beslut om bildande, upphävande respektive änd-
ringar av naturreservat är av en sådan politisk karaktär att de bör kunna överklagas till regeringen, medan överprövningen av strandskydd och vattenskyddsområden i stället innefattar mer rättsskyddsfrågor som bör prövas av en domstol. Svenska Samernas Riksförbund framhåller riskerna med en politisk prövning av ärendena och menar att en prövning av en förvaltningsmyndighet eller en domstol är att föredra ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
Bland de myndigheter som utredningen samrått med anser bland annat Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Havs- och
vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Sametinget och Länsstyrelsen i Gotlands län att de ärenden som överklagas till regeringen i huvud-
sak inte är av sådan natur eller politisk betydelse att de bör prövas av regeringen. Sametinget anser att den omfattande praxis som utvecklat sig för beslut om områdesskydd gör att behovet av en politisk styrning har minskat.
Havs- och vattenmyndigheten framför att beslut om att bilda ett
vattenskyddsområde innehåller naturvetenskapliga, tekniska, legala och processuella överväganden och att ärendena är av komplicerad natur. De riskbedömningar som ska ligga till grund för avgränsningen av områden och vilka inskränkningar som är nödvändiga för att bibehålla ett rent råvatten kan vara komplicerade. Det är enligt Havs- och vattenmyndigheten dock mycket sällsynt att besluten innehåller rent politiska avvägningar. Enligt myndigheten är det en fördel om överprövningsmyndigheten har god kännedom om annan miljölagstiftning. Överprövningar kan enligt Havs- och vattenmyndigheten med fördel flyttas till mark- och miljödomstolen eftersom det skulle kunna bidra till att skapa en mer enhetlig och användbar praxis i sakfrågor som ofta återkommer i denna typ av ärenden.
En del samrådsmyndigheter anser att ordningen kan behöva vara olika för de olika skyddsformerna. Länsstyrelsen i Västernorrlands
län anser att upphävandet av strandskydd vid små sjöar och vatten-
drag närmast har karaktären av dispensärenden som bör kunna prövas i domstol. Naturvårdsverket påpekar att möjligheten att upphäva strandskydd i praktiken nästan uteslutande handlar om enskilda som ansöker om upphävande vid sin egen fastighet och att det därför framstår som lämpligt att flytta överprövningen från regeringen till någon annan instans. Beslut om utvidgande av strandskydd handlar enligt Naturvårdsverket däremot i regel om stora områden som kan beröra stora delar av ett län och påverka många människor. Även
Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller att det finns ett behov
av politisk styrning av praxisen för de utökade strandskydden. Läns-
styrelsen i Skåne län anser att somliga områdesskydd, exempelvis
vattenskyddsområden, kan vara mer lämpade för en domstolsprövning än andra typer av skydd. Försvarsmakten anser att mål och ärenden som rör Försvarsmaktens intressen på Försvarsmaktens initiativ fortsatt alltid ska kunna överlämnas till regeringen för slutlig prövning.
Flera myndigheter, däribland Riksantikvarieämbetet, anser att föreskrifterna i områdena är sådana normer som bör prövas av regeringen och inte av en förvaltningsmyndighet eller en domstol.
När det gäller val av överinstans påpekar Naturvårdsverket att det vore olämpligt om beslut om områdesskydd överklagades till Naturvårdsverket. Naturvårdsverket uppger sig ha en begränsad erfarenhet av att vara en överprövande myndighet. Det kan enligt Naturvårdsverket också finnas problem med att vara överprövande myndighet i sådana frågor som Naturvårdsverket vägleder om. Naturvårdsverket har enligt områdesskyddsförordningen även en roll i beslutsprocessen när det gäller exempelvis bildande av naturreservat genom att länsstyrelsen ska samråda med Naturvårdsverket i vissa fall samt att Naturvårdsverket har möjlighet att överklaga flera beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket framhåller även att myndigheten också bedriver arbete med bildande av nya nationalparker och därför kan se svårigheter i att överpröva sådana beslut när myndigheten själv har tagit fram förslaget. Naturvårdsverket är även involverad i bland annat frågor om finansiering och ersättning samt andra frågor om bildande av områdesskydd. Exempelvis sker bildandet av statliga naturreservat i ett samspel mellan den beslutande länsstyrelsen och Naturvårdsverket där verket står för vägledningen, finansieringen, värderingstjänsterna, inmätningstjänsterna och fastighetsägarrollen om det handlar om förvärv av mark.
Vissa myndigheter, däribland Länsstyrelsen i Blekinge län, Läns-
styrelsen i Dalarnas län och Länsstyrelsen i Skåne län, beskriver de
problem som följer med regeringens långa handläggningstider och framhåller behovet av att den instans överprövningsärendena flyttas till tillförs resurser. Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen i Skåne
län befarar vidare att överprövningens karaktär av lämplighetspröv-
ning skulle begränsas till en laglighetsprövning om överprövningen flyttades från regeringen till en domstol.
4.4. Bakgrund
4.4.1. Regeringens prövning av överklagade beslut enligt 7 kap. miljöbalken
Som framgår av avsnitt 3.1.3 har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i allt större utsträckning överklagas hos förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen. Regeringen är dock fortfarande överprövningsorgan för många ärendetyper enligt miljöbalken. Områdesskydden enligt 7 kap. miljöbalken är ett sådant område. I 18 kap. miljöbalken finns bestämmelser om regeringens prövning av överklagade avgöranden. Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken ska regeringen pröva beslut av statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av följande skyddsformer i 7 kap. miljöbalken:
- nationalparker,
- naturreservat,
- kulturreservat,
- naturminnen,
- strandskyddsområden,
- miljöskyddsområden, eller
- vattenskyddsområden.
Regeringen prövar dock inte frågor om ersättning för dessa typer av områdesskydd.
Enligt 18 kap. 1 § 4 miljöbalken prövar regeringen även andra beslut för vilka det är föreskrivet att de ska överklagas till regeringen. För områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser i områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen om överklagande till regeringen. I 41 § områdesskyddsförordningen stadgas att en kommuns beslut enligt förordningen får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut enligt 3, 4, 10–13, 21 och 22 §§ områdesskyddsförordningen och Kustbevakningens beslut enligt 14 § i samma förordning får överklagas hos regeringen. Av 13 § nationalparksförordningen följer att Naturvårdsverkets beslut om skötselplan enligt 7 § i den förordningen får överklagas hos regeringen.
I övrigt hänvisas till bestämmelserna i 19 kap. 1 § och 23 kap. 1 §miljöbalken.
De beslut som får överklagas till regeringen enligt områdesskyddsförordningen är länsstyrelsens beslut om
- skötselplan för ett naturreservats eller kulturreservats långsiktiga vård (3 §),
- föreskrifter som behövs för att skydda och vårda ett visst naturminne (4 §),
- föreskrifter om förvaltningen av djur- och växtskyddsområden
(10 §),
- föreskrifter enligt 7 kap. 17 § miljöbalken om strandskydd, (11 §),
- föreskrifter enligt 7 kap. 20 § första stycket miljöbalken om miljöskyddsområde (13 §),
- beslut om överlåtelse av förvaltning (21 §), och
- föreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken (22 §).
Föreskrifter om att beslut får överklagas till regeringen finns även i 2 kap. 8 § sjötrafikförordningen (1986:300) samt i 15 kap. 1 § trafikförordningen.
Nedan redogörs i korthet för de olika skyddsformerna där besluten överklagas enligt 18 kap. miljöbalken och syftet med desamma.
Nationalpark
Beslutsprocessen för bildandet av en nationalpark går i korthet till enligt följande. Naturvårdsverket lämnar förslag till regeringen om att bilda en nationalpark. Syftet ska enligt 7 kap. 2 § miljöbalken vara att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Regeringen får enligt 7 kap. 2 § miljöbalken efter riksdagens medgivande förklara området som nationalpark. Det är sedan regeringens uppgift att besluta om syfte, avgränsning och förordning för nationalparken.
Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken överklagas beslut om nationalparker till regeringen. Enligt bestämmelsen är det beslut av en statlig myndighet om bildande, ändring eller upphävande av nationalparker
som kan överklagas till regeringen. Det är dock regeringen som fattar denna typ av beslut, vilket innebär att besluten inte kan överklagas till regeringen. För att åstadkomma en rättslig prövning av regeringens beslut får de i stället rättsprövas i enlighet med rättsprövningslagen
Föreskrifter för nationalparken tas fram av Naturvårdsverket med stöd av bemyndiganden i 7 kap. 3 § miljöbalken och 4 § nationalparksförordningen. Dessa får avse inskränkningar i rätten att använda mark- eller vattenområden inom nationalparken, rätten att färdas och vistas i nationalparken och om ordningen i övrigt inom denna. Bestämmelser om överklagande av dessa föreskrifter saknas. I den mån ett beslut om ordningsföreskrifter i nationalparker inte har tagits in i beslutet att bilda området eller i senare beslut att göra ändringar i områdesskyddet, omfattas det således av överklagandeförbudet i 30 § myndighetsförordningen. Eftersom Naturvårdsverket meddelar sina föreskrifter om ordningen i en nationalpark separat från regeringens beslut om inrättande finns det inte möjlighet att överklaga Naturvårdsverkets föreskrifter. Detta följer av 7 kap.2 och 3 §§miljöbalken samt 4 § nationalparksförordningen.
Enligt 7 § nationalparksförordningen får Naturvårdsverket efter samråd med länsstyrelsen, kommunen och Havs- och vattenmyndigheten i ett beslut om en skötselplan besluta om hur en nationalpark ska vårdas och förvaltas. I 13 § nationalparksförordningen anges att ett sådant beslut om skötselplan får överklagas hos regeringen medan det i övrigt hänvisas till bestämmelserna om överklagande i 19 kap. 1 § och 23 kap. 1 §miljöbalken.
Naturreservat
En länsstyrelse eller kommun får enligt 7 kap. 4 § miljöbalken förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. Under 2021 fattades 150 statliga beslut om bildande, utökning eller förstärkning av naturreservat.40
40 Naturvårdsverket (2022a), s. 16.
Enligt 7 kap. 5 § andra stycket miljöbalken ska ett beslut om att bilda naturreservat ange de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Föreskrifterna meddelas alltså i beslutet om att bilda naturreservat.41
Frågor som rör själva bildandet av naturreservatet – reservatsbildningen i sig, avgränsning, bestämmelser om markanvändningen med mera – får enligt 18 kap. 1 § miljöbalken överklagas till regeringen när det gäller reservat som länsstyrelsen har bildat. Kommuners beslut om att bilda naturreservat överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till regeringen.
Kulturreservat
Ett mark- eller vattenområde får enligt 7 kap. 9 § miljöbalken förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område ska bestämmelserna för naturreservat i 7 kap.4–6 §§miljöbalken tillämpas. Det innebär bland annat att det i ett beslut om att bilda kulturreservat ska anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Beslut om att förklara ett område som kulturreservat fattas av länsstyrelse eller kommun. Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Kommuners beslut överklagas till länsstyrelsen enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till regeringen.
41 Naturvårdsverket (2019a), s. 15.
Naturminne
Ett särpräglat naturföremål får enligt 7 kap. 10 § miljöbalken av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt. Förklaringen får även omfatta det område på marken som krävs för att bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme. Vad som i 7 kap. 5–8 §§ föreskrivs om naturreservat gäller även för naturminnen. Beslut enligt 7 kap. 10 § som fattas av länsstyrelsen överklagas till regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Kommuners beslut överklagas till länsstyrelsen enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till regeringen.
Strandskyddsområde
Strandskydd gäller enligt 7 kap. 13 § miljöbalken vid havet, insjöar och vattendrag. Syftet med skyddet är enligt 7 kap. 13 § att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Länsstyrelsen får enligt 7 kap. 14 § miljöbalken i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Ett sådant beslut gäller omedelbart även om det överklagas. Länsstyrelsen får också enligt 7 kap. 18 § miljöbalken i ett enskilt fall besluta att upphäva strandskyddet i ett visst område. Av bestämmelsens tredje stycke framgår att även kommuner har viss möjlighet att upphäva strandskyddet. Länsstyrelsens beslut som rör bildande, ändring eller upphävande av strandskyddsområden överklagas enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken till regeringen. Regeringens beslut kan rättsprövas enligt rättsprövningslagen om de innefattar en prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter.42
Dispens från strandskydd får meddelas av länsstyrelsen och i vissa fall av kommunen enligt 7 kap.18 a och 18 b §§miljöbalken. Sådana beslut anses vara beslut i enskilda fall och överklagas till länsstyrelsen respektive mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Att beslutet anses vara ett beslut i enskilt fall som kan överklagas på
det sättet ska inte blandas samman med att länsstyrelsen enligt 7 kap. 14 § miljöbalken i det enskilda fallet får besluta att utvidga strandskyddsområdet. Det senare syftar till att markera att strandskydd inte får beslutas genom generella föreskrifter43, men reglerar inte på vilket sätt beslutet får överklagas.
Miljöskyddsområde
Ett större mark- eller vattenområde får enligt 7 kap. 19 § miljöbalken av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller på annat sätt innebär att en miljökvalitetsnorm inte följs.
Enligt 7 kap. 20 § miljöbalken ska regeringen eller länsstyrelsen, efter regeringens bemyndigande, meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Länsstyrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl. Bemyndiganden för dessa beslut finns i 13 och 22 §§ områdesskyddsförordningen. Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen enligt 41 § områdesskyddsförordningen.
Vattenskyddsområde
Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken får ett mark- eller vattenområde av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. En kommuns beslut överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut överklagas enligt 18 kap. 1 § miljöbalken till regeringen.
För ett vattenskyddsområde ska länsstyrelsen eller kommunen enligt 7 kap. 22 § miljöbalken meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel ska sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Före-
skrifterna ska gälla omedelbart, även om de överklagas. En kommuns beslut överklagas till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen enligt 18 kap. 1 § 1miljöbalken i de fall det rör andra föreskrifter än ordningsföreskrifter som beslutats med stöd 7 kap. 30 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut att meddela sådana ordningsföreskrifter överklagas i stället till regeringen med stöd av 41 § områdesskyddsförordningen.
Länsstyrelsen eller kommunen får enligt 7 kap. 22 § miljöbalken meddela dispens från föreskrifter som meddelats för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. En länsstyrelse får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att medge undantag från beslutet.
Interimistiska beslut
När det har väckts en fråga om att ett område eller ett föremål ska skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vattenskyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål ska få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen enligt 7 kap. 24 § miljöbalken meddela förbud mot att utan tillstånd vidta sådana åtgärder som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Förbudet gäller under högst tre år, men om det finns särskilda skäl kan förbudet förlängas med ytterligare ett år och om det finns synnerliga skäl kan förbudet förlängas med ett år därutöver. Förbudet gäller omedelbart, även om det överklagas.
Ett interimistiskt beslutat förbud överklagas i samma ordning som ett beslut att skydda området. Ett interimistiskt beslut fattat av en kommun överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut överklagas enligt 18 kap. 1 § miljöbalken till regeringen. Regeringens beslut kan bli föremål för rättsprövning enligt rättsprövningslagen.44 En länsstyrelses eller en kommuns beslut om tillstånd att vidta en åtgärd som omfattas av ett interimistiskt förbud överklagas enligt 21 kap. 1 § miljöbalken till mark- och miljödomstol och inte till regeringen.
44RÅ 2003 not. 101, RÅ 2005 not. 118 och RÅ 2009 not. 95.
Djur- och växtskyddsområden
Av 7 kap. 12 § miljöbalken följer att om det utöver förbud enligt 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken eller förbud och begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Det är alltså i detta fall fråga om meddelande av föreskrifter. Länsstyrelsen eller kommunen får också, i de fall de beslutar om skydd av ett område, enligt 22 § områdesskyddsförordningen meddela ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken. Sådana föreskrifter får dock inte innebära någon inskränkning i det som kan ha föreskrivits för området med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken. Länsstyrelsen eller kommunen får enligt 10 § områdesskyddsförordningen även meddela föreskrifter om förvaltningen av djur- och växtskyddsområden. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen eller kommunen enligt 9 § områdesskyddsförordningen meddela dispens från tidigare meddelade föreskrifter.
En kommuns beslut enligt 9, 10 och 22 §§ områdesskyddsförordningen överklagas enligt 41 § samma förordning till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut enligt 10 eller 22 § områdesskyddsförordningen överklagas till regeringen enligt samma bestämmelse.
Biotopskyddsområden
När det gäller biotopskydd enligt 7 kap. 11 § miljöbalken får regeringen i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, meddela föreskrifter om att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Av 6–7 a § områdesskyddsförordningen framgår att Skogsstyrelsen, länsstyrelsen och kommunen får meddela sådana beslut. Om ett biotopskyddsområde inrättas får länsstyrelsen, Skogsstyrelsen respektive en kommun enligt 22 § områdes-
skyddsförordningen meddela ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken för detta område.
Beslut att bilda, ändra eller upphäva biotopskyddsområden överklagas inte till regeringen. Kommuners beslut om att bilda, ändra eller upphäva biotopskydd överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut om bildande, ändring och upphävande av biotopskydd överklagas enligt 19 kap. 1 § tredje stycket till mark- och miljödomstol.
En kommuns beslut om att meddela ordningsföreskrifter överklagas enligt 41 § områdesskyddsförordningen till länsstyrelsen. Motsvarande beslut av länsstyrelsen överklagas till regeringen. Förutsättningarna för att överklaga Skogsstyrelsens beslut att meddela ordningsföreskrifter är inte reglerade.
Vad prövar regeringen när den överprövar ett beslut att inrätta ett områdesskydd?
Vid överprövningen av ett beslut gör regeringen, på samma sätt som andra överprövningsinstanser både en prövning av om det finns förutsättningar att pröva överklagandet (den formella prövningen) och om beslutet i sig är riktigt (den materiella prövningen).
Regeringens formella prövning av beslut om områdesskydd
Vilka beslut som går att överklaga till regeringen framgår av bestämmelserna i 18 kap. 1 § miljöbalken, områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen. Bestämmelser om vem som har rätt att överklaga beslut om områdesskydd följer av miljöbalkens allmänna överklagandebestämmelser i 16 kap.12–14 §§miljöbalken. Av dessa bestämmelser följer bland annat att överklagbara beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom eller henne emot. I 16 kap. 12 § första stycket 4 anges att beslut även får överklagas av den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken får överklaga beslutet. Sådana särskilda bestämmelser om myndigheters rätt att överklaga beslut om områdesskydd finns i 40 § områdesskyddsförordningen samt i 13 § nationalparksförordningen.
Av 40 § första stycket områdesskyddsförordningen framgår att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket får dock i fråga om strandskydd endast överklaga en länsstyrelses beslut att med stöd 7 kap. 18 § miljöbalken upphäva strandskyddet i ett område samt en länsstyrelses beslut att ge dispens från strandskyddet med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 18 a § miljöbalken. Enligt 13 § nationalparksförordningen får Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten överklaga en länsstyrelses beslut att enligt 5 § nationalparksförordningen ge dispens från de föreskrifter Naturvårdsverket beslutat om med stöd av 4 § i samma förordning.
Den formella prövningen av beslutet innebär även en prövning av om beslutet kommit till på ett riktigt sätt. För beslut om områdesskydd finns exempelvis i 23–27 §§ områdesskyddsförordningen bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla samt de kungörelser, tillfällen till yttranden och samråd som ska ske med markägare, myndigheter och andra berörda inför och efter att ett beslut fattas. Vidare anges att besluten ska innehålla skälen för beslutet och det som i övrigt föreskrivs för de olika besluten. Regeringens överprövning innebär i denna del en kontroll av att beslutet har kommit till på ett riktigt sätt.
Regeringens materiella prövning av beslut om områdesskydd
Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skyddsbestämmelse i kapitlet får enligt 7 kap. 25 § miljöbalken därför inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
I praktiken innebär det att en överprövningsinstans ska bedöma om det beslutade områdesskyddet är förenligt med proportionalitetsprincipen. Den är en allmän rättsprincip i svensk rätt och kommer till uttryck i ett stort antal bestämmelser, såsom exempelvis 5 § förvaltningslagen (2017:900), och i praxis från de högsta domstolarna. Principen är en betydelsefull del av Europakonventionen. Den är också fastlagd i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.45
45 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Proportionalitetsprincipen har i svensk förvaltningsrätt bland annat ansetts innebära att en myndighet måste avstå från att meddela ett betungande beslut för vilket man i och för sig kan ha författningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses.46
Det en överprövningsinstans alltså har att bedöma vid en prövning av ett överklagat beslut om områdesskydd är om det skydd beslutet syftar till att åstadkomma motiverar den begränsning skyddet innebär för enskilda. En vattentillgång av stor betydelse för vattenförsörjningen där behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt än genom det beslutade skyddet kan i enlighet med det motivera ett större intrång av enskildas rätt än om betydelsen är marginell eller om det finns andra, mindre ingripande, lösningar för att säkra vattenförsörjningen. I ett sådant fall innebär överprövningen för det första en prövning av om vattentäkten är av den betydelse för vattenförsörjning att det motiverar ett beslut att inrätta ett vattenskyddsområde och för det andra om föreskrifterna för området inte går ut över enskilda intressen mer än vad som är nödvändigt för att åstadkomma skyddet.47
Motsvarande proportionalitetsbedömningar görs även vid överprövningen av andra beslut om områdesskydd. Det innebär att den överprövande instansen prövar om området exempelvis har den betydelsen för naturvården eller friluftslivet som motiverar att områdesskyddet inrättas samt om föreskrifterna för området är ändamålsenliga för att uppnå syftet och inte går ut över enskilda intressen i högre grad än vad som krävs av de hänsyn till naturvården eller friluftslivet som områdesskyddet avser att värna.48
Ett skydd av ett område kan, utöver enskilda intressen, även påverka andra allmänna intressen, exempelvis om ett inrättande av ett vattenskyddsområde eller föreskrifter för det påverkar väghållningen49eller om ett naturskyddsområde hindrar dragningen av en kraftledning av betydelse för elförsörjningen eller påverkar det militära försvarets intressen. I dessa fall ska överprövningsinstansen göra en
46NJA 2016 s. 868, NJA 2020 s. 1129 och NJA 2022 s. 545. 47 Se till exempel regeringens beslut den 4 april 2019 i ärende M2018/01576 och den 7 juni 2022 i ärende M2019/01456. 48 Se till exempel regeringens beslut den 30 juni 2016 i ärende M2014/01117, den 12 mars 2020 i ärende M 2019/01026, den 24 september 2020 i ärende M2019/01484 och den 5 maj 2022 i ärende M2021/01956. 49 Se till exempel regeringens beslut den 22 december 2020 i ärende M 2019/00509 och den 7 maj 2020 i ärende M2019/00570.
avvägning av om skyddsintresset motiverar den begränsning av andra användningar av allmänt intresse som det beslutade områdesskyddet innebär. I 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken finns bestämmelser enligt vilka en mark- och miljödomstol ska lämna över mål som rör andra allmänna intressen än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken till regeringen för prövning, se avsnitt 8.4.1. Ett överlämnande av ett mål från mark- och miljödomstolen till regeringen med stöd av den bestämmelsen har bland annat skett då Försvarsmakten överklagat ett beslut om ett djurskyddsområde.50
4.4.2. Regeringens beslut i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken
Antalet ärenden hos regeringen
Under 2014 och fram till och med den 31 oktober 2023 kom det in 779 överklaganden till regeringen av beslut som fattats enligt 7 kap. miljöbalken i ärenden som rör naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden.
Tabell 4.1 Antal regeringsprövningar enligt miljöbalken kapitel 7
Antal ärenden Strandskydd
a)
Naturreservat
b)
Vattenskydd Övriga/oklara
2014
66
53
11
1
1
2015
157
131
18
3
5
2016
137
73
52
8
4
2017
86
39
42
3
3
2018
78
45
26
5
2
2019
62
17
36
7
2
2020
55
14
31
3
7
2021
56
26
19
9
1
2022
48
19
16
10
3
Medel
79,4
45,2
26,9
4,6
2,8
Median
66
39
26
3
2
a) Avser såväl utvidgande som upphävande av strandskydd.
b) Avser såväl bildande som ändring av naturreservat.
50 Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 7 juni 2022 i mål nr M 9099–21, regeringens ärende M2022/01300.
Utöver vad som framgår tabell 4.1 kom det under perioden 1 januari–31 oktober 2023 in 34 överklaganden av beslut om områdesskydd till regeringen. Av dessa avsåg 11 överklagade beslut om strandskydd, 16 överklagade beslut om naturreservat och 7 överklagade beslut om vattenskyddsområden. Som tabellen visar skiljer sig antalet överklaganden till regeringen relativt mycket åt mellan åren. Statistiken påverkas särskilt av en ändring av lagstiftningen som innebar att länsstyrelserna skulle se över alla utvidgade strandskydd. Ett antal av de besluten överklagades framför allt under 2015 och 2016, men vissa senare. Av den anledningen har också de flesta ärenden om strandskydd tidigare avsett utvidgning av sådana skydd, men en del ärenden har gällt upphävande av strandskydd och fördelningen är numera jämn mellan de två typerna av ärenden.
Den andra stora kategorin av ärenden är bildande eller ändring av naturreservat. Statistiken visar att andelen ärenden om strandskydd successivt har minskat i förhållande till andelen ärenden om naturreservat, som är mer jämnt fördelade över åren.
Det är relativt få ärenden om vattenskyddsområden som har prövats av regeringen och det går inte att utläsa någon säker trend för om de ökar eller minskar med åren. Det har kommit in enstaka överklaganden av beslut om kulturreservat, naturminnen och miljöskyddsområden. Ärenden som rör andra typer av områdesskydd har varit få och antalet har varit relativt konstant.
Handläggningstiden hos regeringen
Konstitutionsutskottet har vid upprepade tillfällen granskat regeringens långa handläggningstider för överklagade ärenden enligt miljöbalken och då konstaterat att handläggningstiderna var otillfredsställande långa.51 Utredningen har gjort en genomgång av handläggningstiderna av de överklagande ärenden hos regeringen som gäller områdesskydd enligt miljöbalken. Utifrån genomgången kan konstateras att handläggningstiden för regeringens överprövningar av områdesskydd varierar stort. De ärenden som haft kortast handläggningstid har prövats inom en dag. Det ärende som handlagts under längst tid (ett beslut om bildande av naturreservat) var ett ärende
51 Bet. 2013/14:KU10 s. 26–31, 2014/15:KU10 s. 42–43, 2016/17:KU10 s. 27, 2016/17:KU20 s. 134–135.
som avgjordes i augusti 2023 efter att ha handlagts hos regeringen i sju år och två månader.
Den genomsnittliga handläggningstiden beräknat för alla typer av ärenden var som längst 2013 och 2014 och uppgick då till över 20 månader per ärende. Sedan dess har den genomsnittliga handläggningstiden varierat mellan 12 och 17 månader. Bland dem som haft längst handläggningstid finns ärenden om upphävt respektive utvidgat strandskydd, naturreservat och vattenskyddsområden.
Tabell 4.2 Genomsnittlig tidsåtgång i månader för regeringsprövning enligt 7 kap. miljöbalken baserat på utfallet under åren 2015 till och med oktober 2023
Materiell prövning gjorts
Formella
fel*
Inget
regeringsbeslut**
Blandat*** Pågår
Antal
259
302
29
83 87
Tid i månader Medel
19,4
10,4
1,3
25,1 20,1
Median
17
7
1
22 16
Min
1
0
0
2 0
Max
86
63
5
73 79
*) Regeringsbeslut som inneburit avvisning, avskrivning eller återförvisning. **) Ärendena har gällt skrivelser eller har överlämnats. ***) Regeringsbeslut som inneburit både materiell prövning och avvisning, avskrivning eller återförvisning.
Som framgår av tabell 4.2 har en materiell prövning av sakfrågan gjorts i mindre än hälften av de ärenden som kom in till regeringen från och med 2015 och som har avslutats hittills. I resterande ärenden har regeringsbeslut tagits om avskrivning, avvisning eller återförvisning på formella grunder som till exempel bristande kungörelse eller bristande klagorätt. Exempelvis har tiden för tillfälliga strandskydd i ett flertal fall hunnit löpa ut innan regeringen prövat överklagandet. Dessa fall har avskrivits hos regeringen.52 I andra ärenden har regeringen bedömt att länsstyrelsens beslut inte berört den klagande på ett sådant sätt att denne har rätt att överklaga beslutet.53
52 Se till exempel regeringens beslut den 20 april 2017 i ärende M2016/02001 och den 16 mars 2017 i ärende M2016/02012. 53 Se till exempel regeringens beslut den 15 juni 2017 i ärende M2017/00082 och den 10 oktober 2019 i ärende M2019/01417.
I en del ärenden har regeringen prövat vissa delar materiellt och avskrivit eller avvisat andra delar på grund av formella fel. Ett mindre antal ärenden har avslutats utan regeringsbeslut eftersom de rört skrivelser, återkallats eller lämnats över till rätt instans.
Som tabell 4.2. visar har handläggningstiden i de ärenden som lett till beslut om avskrivning, avvisning eller återförvisning varit igenomsnitt ungefär hälften så lång som i ärenden som inneburit en materiell prövning. Längst handläggningstider har de ärenden haft som lett till både materiell prövning och avskrivning, avvisning eller återförvisning.
5. Regeringen som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen
5.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har fått i uppdrag att utreda och ta ställning till om de beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som i dag överklagas till regeringen i stället bör överklagas till en förvaltningsmyndighet eller domstol. I avsnitt 5.2.1 lämnar utredningen förslag om att beslut som enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) i dag överklagas till regeringen i stället ska överklagas till domstol. I avsnitt 5.2.2 föreslår utredningen att överklaganden ska göras till allmän förvaltningsdomstol, samt att beslut av kommun eller länsstyrelse ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Avsnitt 5.2.3 innehåller förslag på de författningsändringar som föranleds av att besluten ska överklagas till domstol.
5.2. Utredningens förslag och bedömningar
5.2.1. Beslut enligt terrängkörningslagstiftningen ska överklagas till domstol
Förslag: De beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som i dag
överklagas till regeringen ska i stället överklagas till domstol.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen bedömer att de beslut enligt 10, 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen som i dag överklagas till regeringen inte är sådana som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Överprövningen avser huvudsakligen enskildas rättsskyddsbehov. Eftersom besluten ofta innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 Europakonventionen1 behöver de kunna överklagas till en domstol och inte till en förvaltningsmyndighet. Förslaget innebär ändringar i terrängkörningsförordningen på så sätt att 23 § ändras och att den nuvarande 24 § upphör att gälla. Vidare ska tre nya paragrafer, 3 b, 3 c och 3 d §§, införas i terrängskörningslagen (1975:1313).
Regeringens organisation lämpar sig inte för överprövning av besluten
Enligt 23 § tredje stycket terrängkörningsförordningen överklagas beslut enligt 10 § i förordningen att inrätta en allmän skoterled till regeringen. Vidare överklagas enligt 24 § terrängkörningsförordningen beslut enligt 15 och 16 §§ i förordningen om förbud mot eller begränsning av terrängkörning till regeringen. De beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som överklagats till regeringen sedan 2010 har, med något enstaka undantag, gällt tillfälliga skoterförbud till skydd för renar. Renskötselns behov av tillfälliga förbud mot skoterkörning kan gälla under allt ifrån ett par dagar till några veckor och syftar till att ge vajor (honrenar) betesro före och under kalvning samt i anslutning till vårflyttningen av renar, se avsnitt 5.4.4. Behov av ett tillfälligt skoterförbud kan ibland uppstå med mycket kort varsel, till exempel vid regn under vintern som fryser till is och gör det svårt för klövvilt att komma åt bete.
Överklaganden av beslut om förbud mot terrängkörning hinner av olika skäl i många fall inte prövas av regeringen innan tiden för förbuden hunnit passeras. Det finns ofta behov av en mycket snabb handläggning av dessa överklaganden, vilken Regeringskansliets organisation inte är anpassad för. Utredningen konstaterar att regeringen skrivit av 10 av de 29 ärenden som överklagats sedan 2010 på grund av att tidsperioden för skoterförbudet hade hunnit passeras
1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.
innan överklagandena kunde prövas. I andra ärenden infördes förbudet senare än vad sökanden begärt eftersom beslut inte kunde fattas i tid.2 Förutom de principiella skälen för att flytta överprövningen från regeringen talar därmed även praktiska hänsyn för att en förvaltningsmyndighet eller en domstol skulle vara bättre lämpad som överinstans än regeringen.
En orsak till att ärenden har skrivits av är att överklagandena inte skyndsamt har överlämnats till regeringen. Enligt den granskning utredningen har gjort har länsstyrelserna lämnat över överklagandet och handlingarna i ärendet till regeringen inom några dagar från det att överklagandet kom in. Av de 16 ärenden där kommunen fattat beslut har överklagandet i elva fall överlämnats inom en vecka. Bland övriga ärenden finns dock ett fall där det tog mer än ett år innan Kiruna kommun överlämnade överklagandet till regeringen.3 I ett annat ärende kritiserade Justitieombudsmannen Jokkmokks kommun för att det tog nästan två månader innan ett överklagande överlämnades till regeringen.4 Förseningen innebar att regeringen inte hann pröva ärendet innan tidsperioden för det sökta skoterförbudet hade passerat.5
Under åren 2010–2022 fattade regeringen sammanlagt 29 beslut i överklagade ärenden enligt terrängkörningslagstiftningen. Även om ärendena är få och som enskilt ärendeslag inte särskilt betungande för regeringen kan det tillsammans med andra mindre ärendeslag leda till att regeringen i onödan belastas med löpande ärenden.6 Att överprövningsärendena hos regeringen är få utgör därför inte i sig ett skäl för att behålla regeringen som överprövningsinstans.
Frågan om en bättre fungerande överprövning kan ske hos en annan instans än regeringen beror också på handläggningen hos de mottagande instanserna. Utredningens bedömning är att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har en organisation som gör dem bättre lämpade för att hantera ärenden som kräver en skyndsam hantering.
2 Till exempel regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende 2019/00849. 3 Ärende M2022/01188, ärendet pågår hos regeringen. 4 JO:s beslut dnr 1538–2018. 5 Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945. 6Prop. 1983/84:120om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 14.
Beslutens konstitutionella karaktär
Överprövningen av beslut om förbud mot eller begränsning av terrängkörning är enligt de överklaganden som kommit in till regeringen huvudsakligen en fråga om att tillvarata enskildas behov av rättsskydd, se avsnitt 3.1.3. Enligt de riktlinjer7 riksdagen ställt sig bakom ska regeringen i sådana fall endast vara överprövningsinstans om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå.8
Terrängkörningsutredningen har utrett frågan om regeringen bör pröva överklagade beslut om inrättande av allmän skoterled och förbud mot eller begränsningar för terrängkörning. Utredningen gjorde bedömningen att det inte borde göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen. Utredningen ansåg att eftersom det var fråga om normbeslut, det vill säga sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen, var det viktigt att besluten var demokratiskt förankrade.9Naturvårdsverket ansåg i sitt remissvar över Terrängkörningsutredningens betänkande att det borde övervägas om länsstyrelsen i stället för regeringen skulle pröva överklaganden av kommunalt beslutade föreskrifter och att nästa instans i prövningsordningen borde vara förvaltningsrätt alternativt mark- och miljödomstol.10
Det kan diskuteras i vilken utsträckning ett beslut att inrätta en allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen är ett beslut om normer eller, i likhet med beslut att inrätta ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, ett förvaltningsbeslut. Som framgår av avsnitt 3.7.3 finns beslut som intar en svårbestämbar mellanställning. Det kan noteras att ett beslut att inrätta en allmän skoterled, till skillnad från beslut att inrätta områdesskydd, kräver fastighetsägarnas medgivande. Den omständigheten talar för att beslutet i första hand ska anses riktat mot allmänheten. Utredningen har inte funnit något beslut om inrättande av en allmän skoterled som har överklagats till regeringen, vilket kan antas vara en följd av att fastighetsägarna har gett sitt medgivande.
7Prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23Om regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250. 8Prop. 1983/84:120, s. 13. 9SOU 2019:67, Hållbar terrängkörning, s. 357 och 364. 10 Naturvårdsverket (2020), s. 12.
Det kan å andra sidan inte uteslutas att ett beslut att inrätta en allmän skoterled kan påverka till exempel nyttjanderättshavare på ett sådant sätt att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 Europakonventionen aktualiseras, se avsnitt 5.4.4. Inrättandet av en allmän skoterled kan också påverka renskötselrätten. Högsta förvaltningsdomstolen har bland annat i avgörandet HFD 2020 not. 34 konstaterat att samebyar är att betrakta som parter i ärenden om upplåtelse av nyttjanderätt inom områden där renskötsel får bedrivas, och att de har rätt att ansöka om rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen) i sådana ärenden.
Ett beslut om förbud mot eller begränsning av terrängkörning enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen riktar sig till alla som rör sig i förbudsområdet och utgör därmed som utgångspunkt ett normbeslut. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i HFD 2016 ref. 59 uttryckt att vid bedömningen av om ett beslut utgör normbeslut eller förvaltningsbeslut får hänsyn också tas till om ett beslut endast ska gälla en kort tid eller avser en begränsad geografisk utbredning. En del tillfälliga beslut om skoterkörning avser såväl en kort tidsperiod som ett begränsat geografiskt område och kan brista i generalitet på ett sådant sätt att de enligt utredningen bör betraktas som förvaltningsbeslut.11
Som redogörs för i avsnitt 3.5.3 överklagas redan i dag vissa normbeslut till andra instanser än regeringen. Vilken typ av beslut de utgör är därmed inte ensamt avgörande för instansordningen. Prövningen av beslut enligt terrängkörningslagstiftningen innefattar vissa lämplighetsfrågor, men dessa är enligt utredningens mening inte av en sådan karaktär att endast regeringen kan göra prövningen. Besluten kan i det hänseendet kräva politiska överväganden på lokal och regional nivå, men knappast sådana överväganden att överprövningen ingår som ett naturligt led i regeringens styrning av riket. Även om besluten utgör normbeslut och innehåller vissa lämplighetsfrågor är behovet av en demokratisk förankring enligt utredningen inte tillräckligt starkt för att vid en avvägning motivera att regeringen ska vara överinstans.
Utredningen bedömer att de beslut enligt 10, 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen som i dag överklagas till regeringen inte innehåller sådana politiska överväganden av rikspolitisk betydelse som gör
11 Se HFD 2016 ref. 59.
det naturligt att regeringen överprövar dem. Överprövningen avser i praktiken huvudsakligen frågor om skydd av renar och renskötseln och ska därigenom tillgodose renägares behov av rättsskydd. De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar i dag andra överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen och kan göra en väl så kvalificerad överprövning som regeringen. Även detta talar enligt utredningens mening för att överprövningen bör flyttas från regeringen till en domstol eller en förvaltningsmyndighet.
Förvaltningsmyndigheterna bör inte vara överprövningsinstans
Utredningen har övervägt om överprövningen av en kommuns beslut om förbud eller begränsningar enligt 15 § terrängkörningsförordningen först bör ske hos länsstyrelsen, men inte ansett att det är lämpligt. Skälet är att länsstyrelsen har flera andra uppgifter i förhållande till kommunerna som rör förbud mot terrängkörning. I stället bör samma instansordning gälla så att beslut av både kommun och länsstyrelse enligt 10, 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen överklagas till domstol.
I Norrbottens län förekommer mer tillfälliga terrängkörningsförbud än i Västerbottens och Jämtlands län, som har fler permanenta förbud. De största motsättningarna uppstår enligt de uppgifter utredningen fått kring tillfälliga förbud i kommuner i Norrbottens län. Svenska Samernas Riksförbund har vid samråd med utredningen framfört att kommunala skoterförbudsområden har blivit en allt större och mer infekterad fråga. Förbundet anser att det i vissa kommuner finns tydliga exempel på politiska överväganden som oftast får negativ effekt för renskötseln. Förbundet anser att beslut om tillfälliga regleringsområden med stöd av terrängkörningslagen ska flyttas från kommunerna till länsstyrelserna för att minimera den politiska dimensionen i varje beslut.
Utredningens direktiv hänvisar till Naturvårdsverkets remissvar över betänkandet Hållbar terrängkörning
12
. Naturvårdsverket föreslår i remissvaret att det bör övervägas om länsstyrelsen bör vara överinstans för kommunalt beslutade föreskrifter och att nästa in-
12SOU 2019:67.
stans i prövningsordningen bör vara förvaltningsrätt alternativt mark- och miljödomstol.13
Naturvårdsverket har framfört samma synpunkt till utredningen och anser att det skulle kunna öka effektiviteten i hanteringen om länsstyrelsen blir överinstans i stället för regeringen. Dessutom rör terrängkörningsbesluten ofta rennäringen och behovet av regional kunskap hos överprövningsmyndigheten kan enligt Naturvårdsverket behöva beaktas. Kammarkollegiet har vid samråd med utredningen anslutit sig till Naturvårdsverkets yttrande.
Länsstyrelsen i Västerbottens län har dock framfört till utredningen att det finns ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och kommuner som handlar om både mer strategiska frågor för att skapa samsyn, och om en relativt omfattande praktisk vägledning till kommunerna. Länsstyrelsen framhåller att detta samarbete är ytterst viktigt för att uppnå en hållbar terrängkörning och att det finns stor risk att det påverkas negativt om länsstyrelsen skulle få rollen som överprövande myndighet.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har vid samråd med utredningen framfört att länsstyrelserna generellt kan antas ha större kännedom om lokala förhållanden jämfört med en överinstans som är lokaliserad utanför det län där det enskilda ärendet prövas, vilket skulle kunna ses som en fördel ur ett närhetsperspektiv. Samtidigt ska länsstyrelsen yttra sig till kommunen innan kommunen meddelar beslut enligt 15 § terrängkörningsförordningen. Om länsstyrelsen skulle utses till överinstans skulle den i ett och samma ärende först yttra sig till kommunen och därefter pröva ett eventuellt överklagande av det kommunala beslutet. En sådan ordning framstår enligt länsstyrelsen inte som lämplig.
Utredningen anser att länsstyrelserna visar på viktiga argument mot en ordning där de skulle vara överinstans och att det inte är ett lämpligt alternativ. I stället bör samma instansordning gälla så att beslut av både kommun och länsstyrelse enligt 10, 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen överklagas till domstol.
13 Naturvårdsverket (2020), s. 12.
Rätten till rättslig prövning enligt Århuskonventionen
Århuskonventionen14 är tillämplig på alla bestämmelser som rör miljön.15Terrängkörningsförordningen är ingen renodlad miljölagstiftning, men syftar bland annat till att skydda mark och vegetation och minimera störningar på fauna och friluftsliv.16 Enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen kan en kommun respektive en länsstyrelse införa förbud eller begränsningar för terrängkörning om den kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Förutom att renskötsel utgör ett allmänt intresse17, utgör renar även en del av faunan och utredningen bedömer att de därmed ingår i miljön i Århuskonventionens mening.
Som beskrivs i avsnitt 5.4.3 har alla utom tre av de beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen som har överklagats sedan 2010 gällt beslut om tillfälligt förbud mot skoterkörning för att skydda ren och renskötseln. Inget överklagande har gällt beslut om inrättande av en allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen. Utredningens bedömning är att artikel 9.3 i Århuskonventionen är tillämplig i de flesta ärenden som i dag överklagas till regeringen enligt terrängkörningsförordningen.
Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har allmänheten rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning, se avsnitt 3.4.2. I termerna handlingar och underlåtenheter innefattas beslut.18 Det finns ingen hänvisning i terrängkörningsförordningen till miljöorganisationers rätt att överklaga beslut enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Högsta förvaltningsdomstolen har dock tillerkänt organisationer rätt att överklaga miljörelaterade beslut även när det inte funnit något uttryckligt stöd för det i tillämplig svensk lagstiftning.19 Det kan övervägas om detta borde förtydligas i terrängkörningsförordningen, men det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna sådana förslag.
14 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28. 15 United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Aarhus Convention Imple-
mentation Guide, 2 uppl., 2014, s. 197.
16Prop. 1995/96:226, Hållbar utveckling i landets fjällområden, s. 23. 17Prop. 1975/76:67med förslag till terrängkörningslag, s. 45–46. 18 Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2010/50, 29 juni 2012. Se även Högsta förvaltningsdomstolens dom den 14 februari 2014 i mål nr 5962–12. 19HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II.
Rätten till domstolsprövning tillgodoses genom möjligheten till rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen av regeringens beslut enligt 1 § rättsprövningslagen. I ett mål om rättsprövning prövar Högsta förvaltningsdomstolen enligt 7 § rättsprövningslagen om regeringens beslut strider mot någon rättsregel. En sådan prövning är alltså mer begränsad än den fullständiga prövning av beslutets laglighet och lämplighet som en sedvanlig domstolsprövning innebär. Den domstolsprövning som rättsprövningslagen tillhandahåller är därmed inte jämförbar med den som sker i första domstolsinstans.
Mark- och miljööverdomstolens praxis innebär att även beslut av en myndighet att inte vidta åtgärder är överklagbara med hänvisning till bland annat rätten till rättslig prövning enligt artikel 9.3 Århuskonventionen. Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2014:30 är ett sådant exempel. Målet gällde en länsstyrelses beslut att inte vidta några åtgärder med anledning av en begäran om tillsyn mot ägaren till en damm. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att ett sådant så kallat nollbeslut i princip är överklagbart och omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen.
Enligt utredningens bedömning finns mot bakgrund av denna praxis bättre förutsättningar för en fullständig rättslig prövning om överklagande sker till domstol i stället för till regeringen eftersom regeringen inte prövat sådana så kallade nollbeslut.20 Vad gäller Århuskonventionen omfattas enligt utredningens bedömning de prövningar som nu är aktuella av kravet i artikel 9.3. Den domstol som utredningen föreslår som överinstans kan antas följa Mark- och miljööverdomstolens praxis i sådana frågor.
Rätten till rättvis rättegång enligt Europakonventionen
Enligt Europakonventionen har en enskild vars civila rättigheter har inskränkts rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag, se avsnitt 3.4.1. Renskötselrätten är en civil rättighet som omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen och av Europakonventionen. Renarna utgör även privat egendom som omfattas av egendomsskyddet, se avsnitt 5.4.4. Skoterkörning kan även påverka
20 Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816.
annan typ av egendom, som till exempel mark. Om ett beslut om skoterkörning påverkar en markägare eller nyttjanderättshavare kan beslutet innefatta en prövning av dennes civila rättigheter och skyldigheter. Utredningen bedömer att ärenden enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen kan röra civila rättigheter och skyldigheter på ett sådant sätt att det behöver finnas möjlighet att få besluten överprövade i domstol.
Regeringen har i två ärenden21 från 2020 respektive 2022, där samebyar ansökt om förbud mot skoterkörning hos en kommun, avvisat samebyarnas överklaganden av kommunens beslut att inte anta föreskrifter om förbud. Ärendena rörde därmed så kallade nollbeslut, vilket innebär ett beslut av en myndighet att inte ingripa eller vidta någon åtgärd. Regeringen angav i sina beslut att eftersom kommunerna valt att inte införa föreskrifter utgjorde de inte sådana beslut som får överklagas enligt 24 § terrängkörningsförordningen. Frågan om ärendena rörde en prövning av klagandenas civila rättigheter och skyldigheter i Europakonventionens mening nämndes inte i regeringens beslut.
Det första av regeringens två beslut rättsprövades av Högsta förvaltningsdomstolen som i HFD 2020 not. 50 fann att regeringens beslut i det klandrade ärendet endast avsåg frågan om samebyarna hade rätt att överklaga kommunens beslut att inte meddela föreskrifter. Domstolen konstaterade att regeringens beslut att inte ta upp ärendet till prövning inte innefattade en prövning av samebyarnas civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Ansökan om rättsprövning avvisades därför. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg sig alltså vara förhindrad att pröva frågan om regeringen borde ha tagit upp överklagandet till prövning eftersom det överklagade beslutet inte kunde anses röra samebyns rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1, vilket fick konsekvensen att ärendet inte prövades alls. Sametinget har vid samråd med utredningen framfört att regeringens beslut i praktiken innebär att samebyarna saknar möjlighet att få sitt behov av skydd av sina civila rättigheter rättsligt prövat när en kommun eller länsstyrelse beslutar att inte meddela förbud.
Högsta förvaltningsdomstolen har också i RÅ 1996 not. 190 slagit fast att ett beslut att avskriva ett tillsynsärende inte kunde bli
21 Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816.
föremål för en överprövning hos förvaltningsdomstol. Målet rörde en fastighetsägares begäran om åtgärder med anledning av en grannes dämningsåtgärder. Utredningen kan dock konstatera att Århuskonventionen, som ger en enskild rätt att överklaga en myndighets beslut att inte vidta en åtgärd, vid tidpunkten för avgörandet ännu inte trätt i kraft. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar i HFD 2010 ref. 29 till sitt avgörande från 1996 och att en tillsynsmyndighets beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål inte utgjorde ett överklagbart beslut. Målet gällde ett överklagat beslut fattat av Datainspektionen i dess egenskap av tillsynsmyndighet och innebar att inspektionen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan. Detta senare avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen rörde således inte en fråga som omfattas av Århuskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen har senare i en dom den 17 november 2023 i mål nr 6193–22 funnit att EU:s dataskyddsförordning innebär en rätt att överklaga ett beslut av Integritetsskyddsmyndigheten att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål.
Möjligheten för en enskild att begära rättsprövning av regeringens beslut begränsas även av att rättsprövningslagen inte är tilllämplig på regeringens normbeslut. Till de normbeslut som inte kan bli föremål för rättsprövning har Högsta förvaltningsdomstolen i HFD 2020 not. 52 hänfört regeringens beslut att ändra kommunala föreskrifter om att inrätta ett tillfälligt skoterförbudsområde, se avsnitt 3.6.1. De personer som ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen anförde att de hade behov av att kunna färdas till sjöar i området där deras släkt hade vistats i generationer. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det överklagade beslutet var ett normbeslut som inte kunde bli föremål för rättsprövning. Av avgörandet framgår inte om beslutet om skoterförbud på något sätt kunde påverka sökandenas civila rättigheter.
Behovet av förbud mot terrängkörning ska alltid prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. När ett ärende rör civila rättigheter och skyldigheter behöver dock kraven i Europakonventionen på tillgång till domstolsprövning och Århuskonventionens krav på tillgång till en objektiv och rättvis prövning tillgodoses. De båda ärendena om skoterförbud ovan som avvisades av regeringen inverkade på ren och därmed miljön, men de rörde också samebyarnas
renar och rätt till renskötsel, vilket är civila rättigheter som omfattas av Europakonventionen.
På samma sätt som för områdesskydden enligt 7 kap. miljöbalken, se kapitel 4, bedömer utredningen att rätten till domstolsprövning av beslut enligt terrängkörningslagstiftningen tillgodoses bättre om de beslut enligt terrängkörningsförordningen som i dag överklagas till regeringen i stället överklagas till domstol. Det skulle också på ett bättre sätt tillgodose den enskildes rätt till bland annat en rättvis och objektiv prövning inom skälig tid. Domstolarna är därtill med sin kompetens och sina resurser minst lika lämpade att göra en kvalificerad överprövning som regeringen. Det skulle också minska behovet av rättsprövning och därmed även arbetsbelastningen hos Högsta förvaltningsdomstolen. Arbetsbelastningen förväntas dock öka för de domstolar som föreslås pröva överklagandena.
5.2.2. Överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol
Bedömning: Beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 §
samt beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Besluten ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats.
Skälen för utredningens bedömning
De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger i dag mål om överklagade beslut enligt terrängkörningslagstiftningen och har den kompetens som överprövningen av sådana beslut förutsätter. Det är därför lämpligt att även de beslut enligt terrängkörningsförordningen som i dag överklagas till regeringen i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Utredningen bedömer att den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska gälla. Det innebär att beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Utredningen bedömer att det finns fördelar med att följa
den allmänna forumregeln eftersom den ger en regional och lokal förankring. Utredningen har övervägt att koncentrera prövningen till en förvaltningsrätt, men anser att skälen för att avvika från den allmänna forumregeln inte är tillräckligt starka.
Allmän förvaltningsdomstol ska pröva överklaganden
I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Hänvisningen motsvarar genom detta de krav som regeringsformen ställer på överklagandebestämmelser i förordning.22Beslut av en förvaltningsrätt överklagas enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) till kammarrätt, vars beslut i sin tur överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. Av 40 § förvaltningslagen respektive 35 § förvaltningsprocesslagen följer att det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten eller Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva ett mål.
De beslut som i dag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 22 § terrängkörningsförordningen kan gälla länsstyrelsens föreskrifter om ytterligare undantag eller undantag i enskilda fall från förbud, det vill säga dispenser som beslutas enligt 12 § i förordningen. Det kan också gälla andra beslut om allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen än inrättande av sådan, eller länsstyrelsens beslut om naturvårdsvakt enligt 17 § samma förordning. Enligt de uppgifter som utredningen hämtat in har samtliga ärenden som överklagats till förvaltningsrätt rört länsstyrelsers beslut om dispenser enligt 12 § i förordningen.23
Terrängkörningsutredningen utredde frågan om domstolsslag och kom fram till att det inte borde göras någon ändring av huvudregeln i 22 § terrängkörningsförordningen. Även om det fanns argument för att såväl allmän förvaltningsdomstol som mark- och miljödomstol vore lämpliga som överinstans gjordes bedömningen att det inte fanns skäl att ändra en fungerande ordning.24
Ett grundläggande syfte med terrängkörningslagstiftningen är att skydda naturvärden och allmänna intressen. Ärenden om naturskydd överklagas normalt till mark- och miljödomstol, men det finns
22Ds 2014:1: Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning, s. 82. 23SOU 2019:67, s. 360 och utredningens insamling av statistik. 24SOU 2019:67, s. 364 f.
undantag som till exempel skogsvårdslagen (1979:429) och ärenden om skydds- och licensjakt där överklagande sker till allmän förvaltningsdomstol. Rennäringen utgör ett riksintresse enligt 3 kap. 4 § miljöbalken och mark- och miljödomstolarna är vana vid att väga in det i sina bedömningar. Ärenden enligt rennäringslagen och djurskyddslagen (2018:1192) överklagas dock till allmän förvaltningsdomstol. Som beskrivs i avsnitt 5.4.3 har alla utom tre av de beslut som överklagats till regeringen sedan 2010 gällt tillfälliga förbud för skoterkörning enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen i syfte att skydda ren och renskötseln. Både mark- och miljödomstolarna och förvaltningsrätterna är också vana att tillämpa Århuskonventionens regler. Utredningen bedömer att båda domstolsslagen i sig är lämpliga. Århuskonventionen uppställer inget krav på vilken domstol som prövar överklaganden, så länge domstolsförfarandena erbjuder tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och är objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
Med tanke på att antalet överklaganden av beslut enligt terrängkörningsförordningen är lågt framstår det inte som lämpligt att dela upp dem på olika domstolsslag. Utredningen ser inte heller skäl att ändra domstolsslag för alla överklaganden enligt terrängkörningsförordningen från allmän förvaltningsdomstol till mark- och miljödomstol. Ett sådant förslag skulle också ligga utanför utredningens uppdrag. Nästan alla beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen som överklagas gäller skoterförbud till skydd för ren och renskötsel. Sådana frågor hanteras redan i dag av allmän förvaltningsdomstol enligt andra speciallagar. Utredningen föreslår därför att allmän förvaltningsdomstol ska utgöra överinstans för samtliga beslut som överklagas enligt terrängkörningsförordningen.
Beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen kan avse allt från mycket tillfälliga till långsiktiga begränsningar och förbud mot terrängkörning. Tillfälliga förbud syftar normalt till att undvika störning av renar under perioden för renflytt och kalvning på senvinter och vår. Sådana behov kan uppkomma med kort varsel och kräver ofta en snabb handläggning. Beslut om permanenta förbudsområden tas med längre framförhållning, men kräver normalt mer omfattande utredning. Det finns därmed skillnader mellan olika typer av förbud enligt 15 och 16 §§, men utredningen bedömer att alla beslut om föreskrifter om förbud bör överklagas i samma ordning.
Två alternativ för fördelning av ärenden
Den allmänna forumregeln 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anger att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Enligt förarbetena till bestämmelsen borde så många måltyper som möjligt förekomma i alla länsrätter och specialforum undvikas. Regeringen ansåg också att det skulle uppnås en bättre lokal förankring om måltyper spreds på alla domstolar. Det kunde dock finnas anledning till avvikelse i enstaka fall från den principen, förutsatt att det fanns starka skäl för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rörde sig om ett begränsat antal mål bedömdes inte vara ett sådant skäl.25
I samband med en översyn av forumreglerna för allmän förvaltningsdomstol ansåg regeringen att de bör knyta an till var den enskilde finns och inte var den beslutande myndigheten är belägen. Reglerna borde också utformas så att de ledde till en jämn och förutsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter. Regeringen valde därför att inte föreslå någon förändring av den allmänna forumregeln.26
De ärenden som redan i dag överklagas till förvaltningsdomstol enligt 22 § terrängkörningsförordningen fördelas geografiskt i enlighet med den allmänna forumregeln. Under 2019–2022 har mellan 12 och 24 ärenden om året kommit in till förvaltningsrätterna. Under de åren kom mellan ett och sex ärenden om året in till kammarrätt och högst ett ärende om året till Högsta förvaltningsdomstolen.27
Av de överklaganden av beslut enligt 15 § terrängkörningsförordningen som har gjorts sedan 2010 har sammanlagt 16 beslut fattats av kommuner i Norrbottens län (Kiruna, Arjeplog och Jokkmokk) som ligger i Förvaltningsrätten i Luleås domkrets. Två överklaganden har gällt beslut av kommuner i Västerbottens län (Storuman och Vilhelmina) som ligger i Förvaltningsrätten i Umeås domkrets. Tre överklaganden har gällt beslut av kommuner i Jämtlands län (Berg, Härjedalen och Strömsund) som ligger i Förvaltningsrätten i Härnösands domkrets. Av de överklaganden av beslut enligt 16 § terrängkörningsförordningen som har gjorts sedan 2010 har sex beslut fattats av länsstyrelsen i Norrbottens län, fyra beslut
25Prop. 1993/94:133, Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, s. 32. 26Prop. 2012/13:45, En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess, s. 86. 27 Uppgifter från Domstolsverket, 22 mars 2022.
fattats av länsstyrelsen i Västerbottens län och ett beslut har fattats av länsstyrelsen i Jämtlands län. Med en geografisk spridning mellan domstolarna kommer därmed sannolikt huvuddelen av överklagandena att göras till Förvaltningsrätten i Luleå medan övriga domstolar bara kommer att hantera enstaka ärenden.
Alternativet till att sprida ärendena geografiskt i enlighet med den allmänna forumregeln är att koncentrera alla överklaganden till en och samma förvaltningsrätt. Det finns särskilda forumregler för vissa måltyper i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m., som anger att en utpekad förvaltningsrätt är behörig domstol vid överklagande av vissa beslut.
Ett sådant specialforum finns enligt 7 g § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. för beslut om jakt efter björn, varg, järv, lo eller kungsörn. Dessa överklagas exklusivt till Förvaltningsrätten i Luleå. Ett argument som fördes fram i förarbetena för att koncentrera alla ärenden om licens- eller skyddsjakt på rovdjur till en förvaltningsrätt var att det rörde ett begränsat antal mål som ställer krav på skyndsam handläggning.28 Genom att koncentrera prövningen till en förvaltningsrätt ansågs en viss specialisering kunna uppnås hos domstolen i fråga om de många gånger mycket avancerade juridiska bedömningar som aktualiseras vid överprövningen av sådana jaktbeslut. Flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade inget att invända mot förslaget att samla dessa mål hos en förvaltningsrätt.29
Samma argument skulle kunna anföras för besluten enligt terrängkörningslagstiftningen; det rör sig om ett begränsat antal beslut och ärendena är många gånger av brådskande karaktär. Som framgår ovan skulle flertalet beslut även enligt forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar överklagas till Förvaltningsrätten i Luleå, och utredningen har därför övervägt att koncentrera prövningen av ärendena om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen till denna domstol. Vid Förvaltningsrätten i Luleå är vissa domare utsedda att hantera målen om jakt på rovdjur. Förvaltningsrätten i Luleå har till utredningen fört fram att det är ett väl fungerande system som ger förutsättningar för att hantera ärenden så snabbt som ofta krävs.
28 Näringsdepartementets promemoria, Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för
vissa rovdjur, N2015/07181, 20 oktober 2015, s. 64 och 69.
29 Näringsdepartementets promemoria, Ändring av jaktförordningen och förordningen om all-
männa förvaltningsdomstolars behörighet, N2016/02157, 16 mars 2016, s. 5 och 7.
Utredningen kan se fördelar både med att följa den allmänna forumregeln och att koncentrera överprövningen till en och samma förvaltningsrätt. I förarbetena till den allmänna forumregeln ställdes dock relativt höga krav för avvikelser från den och det är få andra ärendetyper som har koncentrerats till en och samma domstol. Utredningen föreslår därför att den allmänna forumregeln ska gälla så att beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Det är samma princip som gäller för fördelning av överklaganden av andra typer av beslut enligt terrängkörningsförordningen, vilket i sig är ett starkt argument för att fördela även nu aktuella beslut på samma sätt. Flera myndigheter och organisationer har för utredningen framhållit vikten av att överprövande instans har mycket god sakkunskap om lokala och regionala förhållanden som till exempel rennäring, lokalbefolkningens friluftsliv och besöksnäring, vilket också talar för att fördela överklaganden geografiskt.
5.2.3. Vissa bestämmelser om överklagande ska meddelas i lag
Förslag: Bestämmelserna om vilka beslut enligt terrängkörnings-
förordningen som går att överklaga, vilka myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten och inom vilken tid besluten ska överklagas ska meddelas i lag och inte i förordning.
Skälen för utredningens förslag
Eftersom utredningens förslag är att beslut enligt terrängkörningsförordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol kommer bestämmelser om vilka beslut som ska gå att överklaga utgöra bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag. I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att det för de beslut enligt terrängkörningsförordningen som utgör förvaltningsbeslut finns bestämmelser om överklagande i lag. När det däremot gäller beslut om
föreskrifter enligt 15 eller 16 § terrängkörningsförordningen behöver sådana bestämmelser införas i lag. Det ska därför anges i terrängkörningslagen att beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § terrängkörningslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Av samma skäl behöver bestämmelser om talerätt och överklagandetid meddelas i lag. Beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen delges endast markägaren varför överklagandetiden behöver regleras särskilt för att överklagandetiden inte ska löpa för evigt för andra än denne.
I 23 § terrängkörningsförordningen finns bestämmelser om Naturvårdsverkets rätt att överklaga beslut enligt terrängkörningsförordningen samt inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga besluten. Även dessa bestämmelser behöver meddelas i lag som en följd av utredningens förslag.
Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf i 3 b § terrängkörningslagen anges att en förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § samma lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare ska det i en ny paragraf, 3 c § terrängkörningslagen, anges att ett överklagande av ett beslut enligt 3 b § samma lag ska ha kommit in till den kommun eller den länsstyrelse som fattat beslutet inom tre veckor från den dag då kommunen eller länsstyrelsen kungjorde föreskrifterna i länets eller kommunens författningssamling.
Bestämmelserna om Naturvårdsverkets rätt att överklaga vissa beslut samt inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga besluten ska införas i en ny paragraf, 3 d § terrängkörningslagen.
Det bör särskilt anges att besluten får överklagas och inom vilken tid överklagandet ska ha kommit in till beslutsmyndigheten
Allmänna regler om överklagande av förvaltningsbeslut finns i förvaltningslagen (2017:900). I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. I 40 § förvaltningslagen anges att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det finns alltså redan stöd i lag för att förvaltningsbeslut enligt terrängkörningsförordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sådant
lagstöd saknas dock för överklagande av de föreskrifter som utgör normer och som kan beslutas enligt förordningen.
I 23 § tredje stycket terrängkörningsförordningen anges att beslut enligt 10 § i förordningen om att inrätta en allmän skoterled får överklagas till regeringen, och i 24 § samma förordning anges att beslut enligt 15 och 16 §§ i förordningen också får överklagas till regeringen. I övrigt saknas regler om vilka beslut enligt terrängkörningsförordningen som är överklagbara, och det ligger utanför utredningens uppdrag att se över detta. Det innebär att överklagbarheten får prövas mot 41 § förvaltningslagen. Den bestämmelsen anger att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
Som beskrivs i avsnitt 3.5.3 gäller enligt 30 § a myndigheters beslut om föreskrifter. Enligt 1 § samma förordning får dock normbeslut överklagas om det anges i lag eller förordning. Eftersom överklagande med utredningens förslag ska ske till domstol måste bestämmelserna enligt regeringsformen införas i lag. Det behöver alltså regleras i terrängkörningslagen att länsstyrelsernas beslut enligt 16 § terrängkörningsförordningen får överklagas. Samma sak bör även gälla för de kommunala föreskrifter som meddelats med stöd av 15 § terrängkörningsförordningen. Även det bör därför anges i terrängkörningslagen.
Eftersom föreskrifterna enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen är beslutade med stöd av 3 § terrängkörningslagen bör bestämmelsen hänvisa till den bestämmelsen. För att inte regeringens beslut om föreskrifter ska gå att överklaga till allmän förvaltningsdomstol behöver det anges särskilt i bestämmelsen att rätten att överklaga endast gäller förvaltningsmyndigheters och kommuners beslut.
Utredningen föreslår därför att det särskilt anges i en ny paragraf, 3 b § terrängkörningslagen, att beslut av en förvaltningsmyndighet eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § i lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen framgår att beslut om föreskrifter inte delges andra än markägare. För att inte överklagandetiden ska löpa för evigt för andra än markägare behöver detta regleras i lag. Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf i 3 c § terrängkörningslagen ska anges att överklaganden av beslut enligt 3 b § ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från
den dag då kommunen eller länsstyrelsen kungjorde föreskrifterna. Bestämmelser om hur kungörelsen ska ske finns i 8 kap. 13 § kommunallagen (2017:725) respektive 9 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.
Bestämmelser om att Naturvårdsverket får överklaga vissa beslut och inom vilken tid det ska ske behöver meddelas i lag
I 23 § terrängkörningsförordningen finns bestämmelser om Naturvårdsverkets rätt att överklaga beslut enligt terrängkörningsförordningen samt inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga besluten. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå ändringar av detta. Eftersom besluten enligt förslaget ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen behöver bestämmelserna om vem som har rätt att överklaga ett beslut samt inom vilken tid överklagandet ska ske meddelas i lag. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om Naturvårdsverkets rätt att överklaga vissa beslut enligt terrängkörningsförordningen och inom vilken tid införs i en ny paragraf, 3 d § terrängkörningslagen.
Överklagandeförbud för föreskrifter bör inte införas
Utredningen har utrett alternativet att införa ett överklagandeförbud för de beslut om föreskrifter som i dag överklagas till regeringen men kommit fram till att det inte är lämpligt. Skälen för detta är att besluten kan komma att omfattas av Århuskonventionens krav på rätten till rättslig prövning och Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning, se avsnitt 5.2.1. Beslut om inrättande av allmän skoterled och förbud mot eller begränsningar för terrängkörning kan dessutom ibland utgöra beslut i enskilda fall och bör därför kunna överklagas.
Överklagbarhet av andra beslut enligt terrängkörningsförordningen
Det ligger utanför utredningens uppdrag att se över vilka beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som bör kunna överklagas. Utredningen noterar att Terrängkörningsutredningen lämnat sådana för-
slag men att dessa inte har genomförts. Överklagbarheten får alltså på samma sätt som i dag bedömas enligt 41 § förvaltningslagen.
5.3. Synpunkter från samrådet
Naturvårdsverket och Kammarkollegiet anser att det skulle kunna
öka effektiviteten i hanteringen av överklaganden som omfattas av utredningens direktiv om länsstyrelsen blir överprövningsinstans i stället för regeringen. Dessutom rör terrängkörningsbesluten ofta rennäringen och behovet av regional kunskap hos överprövningsmyndigheten kan behöva beaktas.
Länsstyrelsen i Kalmar län menar att överklagade beslut enligt
terrängkörningsförordningen bör prövas av annan myndighet än regeringen och att det bör leda till kortare handläggningstider. Länsstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om behovet av demokratisk förankring av normbeslut är ett tillräckligt skäl för att regeringen ska utgöra överinstans för denna prövning. Länsstyrelserna i Jämtlands
län och Dalarnas län anser att överklagade beslut enligt 10, 15 och
16 §§terrängkörningsförordningen även fortsatt bör prövas av regeringen. Länsstyrelsen i Jämtlands län har inga invändningar mot att beslut enligt 15 § överklagas till förvaltningsrätten, men ser heller inga reella vinster med en sådan förändring. Länsstyrelsen i Gotlands län framför att redan i dag överprövas inte alla normbeslut av regeringen. Mot den bakgrunden och då beslut enligt terrängkörningsförordningen inte innehåller de politiska övervägningar som motiverar att beslut ska fattas av regeringen bör överprövning i stället ske av förvaltningsmyndighet eller domstol.
Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att de beslut om begräns-
ningar enligt terrängkörningsförordningen som nämns i utredningens direktiv kan vara av olika art, allt från ytterst tillfälliga till permanenta begränsningar, och att utredningen skulle kunna analysera möjligheten till en differentiering av överprövningen. Länsstyrelsen anser även att det är viktigt att överprövande instans har mycket god sakkunskap om lokala och regionala förhållande som till exempel rennäring, lokalbefolkningens friluftsliv och besöksnäring. Länsstyrelsen är skeptisk till att vara överprövande myndighet av kommunala beslut eftersom det finns en stor risk att det skulle påverka länsstyrelsens samarbete med kommunerna negativt.
Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att länsstyrelserna generellt
torde ha större kännedom om de lokala förhållanden jämfört med en överinstans som är lokaliserad utanför det län där det enskilda ärendet prövas. Länsstyrelsen ifrågasätter om det är lämpligt att länsstyrelsen i ett och samma ärende yttrar sig till kommunen och därefter prövar en eventuell överklagan av det kommunala beslutet.
Även Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (SNOFED) anser att beslut om terrängkörning bör fattas på lokal nivå eftersom det är viktigt med kunskap om förhållandena på platsen. SNOFED pekar på att lokal förankring kan både ge kortare prövningsprocess och större acceptans för de beslut som fattas. Tidsaspekten är avgörande och om en överprövning går avsevärt mycket kortare hos domstol än hos regeringen är det ett bättre alternativ.
Sametinget menar att regeringens tolkning att med stöd av 24 §
terrängkörningsförordningen avvisa samebyars överklagan av kommunala beslut om att inte meddela tillfälliga skoterförbud i praktiken innebär att det inte är möjligt för samebyar att få frågor som rör skyddet av sin egendom rättsligt prövade. Sametinget anser därför att det bör övervägas om beslut enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen i stället ska överklagas till en förvaltningsmyndighet eller domstol.
Lantbrukarnas riksförbund menar att det när det gäller de rättig-
hetskonflikter som finns i frågor som relaterar till rennäringen inte är lämpligt att överprövningen flyttas från regeringen till en domstol förrän man genom lagstiftning tydligare reglerat vilka hänsyn och rättigheter domstolen ska beakta vid sin prövning. Till dess att man löst rättighetsfrågorna så att det blir möjligt för de allmänna förvaltningsdomstolarna att bedöma dem, finns det en större acceptans för beslutet om regeringen gjort en sammanvägd överprövning av beslut om allmänna skoterleder.
Svenska Samernas Riksförbund (SSR) anser att politiska över-
väganden i de frågor som omfattas av utredningens direktiv bör minimeras och att kommunerna därför inte bör få besluta om tillfälliga regleringsområden. SSR anser att det alltid finns en risk för politiserade beslut när regeringen är överinstans. Om kommunerna fortsatt ska vara beslutande skulle det minimera den politiska dimensionen att göra länsstyrelserna till överprövningsmyndighet. Vidare gör en sådan prövningsordning det möjligt meden ytterligare över-
prövning i domstol, vilket är att föredra utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv.
Svemin menar att besluten enligt terrängkörningslagstiftningen
som omfattas av utredningens direktiv är sådana som innehåller tydliga politiska överväganden och även fortsatt bör överklagas till regeringen.
5.4. Bakgrund
5.4.1. Gällande rätt
Terrängkörningslagstiftningen är en förbudslagstiftning som syftar till att skydda allmänna intressen mot skador och störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon. Mark och vegetation ska skyddas mot skador samtidigt som störningar på fauna och friluftsliv ska minimeras.30 Eftersom syftet med lagstiftningen är att skydda allmänna intressen gäller förbuden även markägare.31
Terrängkörning med motordrivet fordon är enligt 1 § första stycket terrängkörningslagen förbjuden på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog och på snötäckt jordbruksmark, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på marken.
Uttrycket terräng innebär områden som inte är väg eller allmänt befarna, utan till exempel åkrar, ängar, parker och andra obanade naturområden.32 Med allmänna intressen avses till exempel rennäringens intresse av att renarnas kalvningsland fredas eller skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för till exempel buller och som är av stor betydelse för befolkningen i en bygd.33
Även om terrängkörningslagen utgör en förbudslagstiftning innebär 1 § att körning på snötäckt mark är tillåten, förutom i de fall som anges i punkterna 2 och 3. Enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen kan regeringen också bestämma att sådan körning är förbjuden även på annan mark inom så kallade regleringsområden i
30Prop. 1995/96: 226, s. 23. 31Prop. 2017/18:192, Bemyndigande i terrängkörningslagen, s. 5. 32 Terrängkörningsutredningen har föreslagit att begreppet terräng i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafik ska definieras som ett område som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten, se SOU 2019:67, s. 263. 33Prop. 1975/76: 67, s. 45–46.
delar av fjällområdet. Vilka delar det omfattar anges i bilagor till terrängkörningsförordningen.
I 1 § terrängkörningsförordningen föreskrivs undantag från förbuden för terrängkörning för viktiga samhällsfunktioner som sjukvård och brandkår samt för viss näringsverksamhet som till exempel renskötsel. Enligt 7 § samma förordning gäller generella undantag för jordbruk och skogsbruk från förbuden.
Beslut om allmän skoterled
Enligt 10 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen besluta att inrätta en allmän skoterled inom regleringsområden i fjällområden som omfattas av förbud som regeringen beslutat om enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen. Inom övriga områden får länsstyrelsen eller kommunen besluta om en skoterled ska vara allmän eller om en sådan led ska dras in. För beslut om allmän skoterled krävs enligt 10 § terrängkörningsförordningen medgivande av berörd markägare.
Föreskrifter om ytterligare förbud
I förarbetena till terrängkörningslagen konstaterades att det finns ett stort behov av att kunna besluta om tillfälliga, eller i vissa fall mer långsiktiga, förbud eller föreskrifter för terrängkörning för att begränsa det utrymme som terrängkörningslagen medger trots att det är en förbudslagstiftning. Förbuden kan behövas till exempel i anslutning till renarnas kalvningsperiod från april till juni, det vill säga tiden före, under och efter kalvningen. På vintern kan det behövas tillfälliga förbud för att till exempel värna älgar, renar och andra djur i perioder när det är svårt för djuren att hitta föda, till exempel då det är väldigt mycket snö eller om det är ovanligt kallt.34
I 3 § terrängkörningslagen anges att regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan terrängkörning inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får dock inte innebära något onödigt hinder för
körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål.
Enligt 15 § terrängkörningsförordningen får kommunerna, efter att ha gett länsstyrelsen tillfälle att yttra sig, meddela sådana föreskrifter som avses i 3 § samma lag för områden inom den egna kommunen. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska delges markägaren och en kopia av beslutet ska snarast skickas till länsstyrelsen.
Enligt 16 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter som avser områden som omfattar mer än en kommun. Länsstyrelsen ska ge de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig och en kopia av beslutet ska snarast skickas till de berörda kommunerna. Beslutet ska också delges markägaren.
När terrängkörningsförordningen trädde i kraft var det enbart länsstyrelsen som hade möjlighet att föreskriva ytterligare förbud jämfört med bestämmelserna i 1 § terrängkörningslagen. I förarbetena motiverade regeringen det med att länsstyrelsen bäst kunde göra en rimlig avvägning mellan berörda skyddsintressen och behovet av att i vintertid kunna färdas i terrängen. Dessutom angavs att länsstyrelserna kände till de lokala förhållandena väl och hade möjlighet att anpassa föreskrifterna efter de behov som fanns.35
Genom en ändring 1997 av 15 § terrängkörningsförordningen infördes en rätt för kommuner att meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt 3 § terrängkörningslagen. Regeringens skäl för ändringen var att kommuner borde ges möjlighet att inrätta regleringsområden för terrängkörning i syfte att öka det lokala ansvarstagandet för skotertrafiken.36
I ett ärende37 2016 om överklagande av en kommuns beslut enligt 15 § terrängkörningsförordningen konstaterade dock regeringen att det saknades stöd i lag för den bestämmelse i terrängkörningsförordningen som gav kommunen rätt att förbjuda eller meddela föreskrifter för viss terrängkörning.38 Regeringen upphävde därför kommunens överklagade beslut och inledde en översyn av lagstiftningen.
Översynen resulterade i att regeringen föreslog att ett bemyndigande för kommunerna skulle införas i 3 § terrängkörningslagen. Förslaget antogs av riksdagen och trädde i kraft 2018.
35Prop. 1975/76:67, s. 40. 36Prop. 1995/96: 226, s. 30. 37 Regeringens beslut den 23 november 2017 i ärende M2016/02385. 38 Miljödepartementets promemoria, Förbud mot och begränsningar för terrängkörning i en
kommun, dnr M2017/02880, 2017.
5.4.2. Regeringen som överinstans
Överklagande enligt terrängkörningsförordningen
Huvudregeln för överklagande enligt terrängkörningsförordningen finns i 22 § i förordningen. Bestämmelsen hänvisar till 40 § förvaltningslagen som anger att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I praktiken är det i första hand beslut om dispens från förbudet för terrängkörning som kommit att prövas i förvaltningsdomstol.39
Ett beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen överklagas enligt 23 § tredje stycket samma förordning till regeringen. Det är därmed bara beslut om inrättande av skoterled som överklagas till regeringen medan övriga beslut om skoterled överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 22 §. Även Naturvårdsverket får överklaga beslut om inrättande av allmän skoterled för att ta till vara allmänna intressen. Naturvårdsverket får föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt förordningen och sådan talan är inte är inskränkt till viss tid.
Enligt 24 § terrängkörningsförordningen överklagas även kommunens eller länsstyrelsens beslut om föreskrifter om ytterligare förbud eller begränsningar för terrängkörning enligt 15 eller 16 §§ samma förordning till regeringen.
Terrängkörningsutredningen
Terrängkörningsutredningen har utrett frågan om regeringen fortsatt bör vara överinstans för prövning av beslut om inrättande av allmän skoterled och förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt terrängkörningsförordningen. Utredningen ansåg att rättsutvecklingen starkt talade för att avlasta regeringen prövningarna enligt terrängkörningslagstiftningen. Argumenten från de riktlinjer som riksdagen ställde sig bakom 1984 om politisk styrning av praxis, se avsnitt 3.1.3, ansågs stämma dåligt med rätten till domstolsprövning. Dessutom var det inte givet att terrängkörningslagstiftningen gav utrymme för politiska överväganden.40
39 Se till exempel Kammarrätten i Sundsvalls beslut den 23 maj 2016 i mål nr 513–16, den 4 mars 2021 i mål nr 2519–20 och den 24 oktober 2022 i mål nr 1883–22. 40SOU 2019:67, s. 365.
Terrängkörningsutredningen bedömde ändå att det inte borde göras någon förändring av instansordningen eftersom sådana beslut ansågs utgöra normbeslut. Enligt utredningen var det fortfarande viktigt att sådana beslut var demokratiskt förankrade. Utredningen konstaterade att besluten enligt terrängkörningsförordningen fattades av kommunens politiska organ och att det därmed ändå fanns ett visst politiskt inslag i dessa sammanhang.41
Terrängkörningsutredningen bedömde vidare att det ofta var fråga om en avvägning mellan två motstående allmänna intressen, framför allt ortsbefolkningens behov av terrängkörning för transporter ställt mot rennäringens behov av att säkerställa en så störningsfri miljö som möjligt för renen under dess kalvningsperiod. Prövningarna handlade därmed om att ge ett allmänt intresse företräde framför ett annat i princip lika starkt allmänt intresse. Dessutom anfördes att det inte kunde bortses från att det fanns vissa politiska inslag när det gällde kommunala beslut om föreskrifter om förbud eller begränsningar för terrängkörning. Utredningen ansåg därför att överklaganden av sådana beslut lämpade sig mindre väl för domstolsprövning.42
Terrängkörningsutredningen noterade vidare att föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning inom visst område i princip blev ett områdesskydd som hade vissa likheter med områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Utredningen konstaterade att beslut om områdesskydd enligt miljöbalken överklagas till regeringen. Utredningen ansåg också att det i frågan om överklagandeinstans borde vägas in att områden för vilka det meddelas föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning i vissa fall anslöt till regleringsområden eller områden som var skyddade enligt 7 kap. miljöbalken.43
Naturvårdsverket, som var den enda remissinstansen som yttrade sig i frågan om regeringen som överklagandeinstans, ansåg att det borde övervägas om överklaganden av kommunalt beslutade föreskrifter enligt 15 § terrängkörningsförordningen skulle överklagas till länsstyrelsen i stället för till regeringen. Nästa instans i prövningsordningen bedömdes i sådana fall vara förvaltningsrätt alternativt
41SOU 2019:67, s. 365–366. 42SOU 2019:67, s. 365–366. 43SOU 2019:67, s. 366.
mark- och miljödomstol. Naturvårdsverket ansåg att en sådan ordning skulle öka effektiviteten i hanteringen av dessa överklaganden.44
Förtydligande av talerätt och tid för överklagande
Terrängkörningsutredningen konstaterade också att dagens terrängkörningslagstiftning saknade bestämmelser om vem som har rätt att överklaga beslut till regeringen och hur länge den rätten gäller.45Utredningen bedömde att det fanns behov av förtydliganden och föreslog att sökanden, som beslutet angår, och kommunmedlemmar i berörd kommun skulle få överklaga beslut om föreskrifter om förbud och begränsningar för terrängkörning till regeringen. Med beaktande av Århuskonventionen skulle också en del beslut i enskilda fall få överklagas av organisationer som uppfyllde vissa kriterier som borde vara desamma som i 16 kap. 13 § miljöbalken. Utöver det föreslog utredningen att det skulle införas tydligare bestämmelser om delgivning och om beräkning av tid för överklagande av beslut om föreskrifter.46
5.4.3. Statistik för regeringens prövningar
Inkomna överklaganden
Utredningen har analyserat regeringens prövningar av beslut enligt terrängkörningsförordningen för åren 2010 till och med november 2023. Det rör sig sammanlagt om 31 beslut, varav ett ärende kom in till regeringen 2010, ett under 2013 och resterande 29 från och med 2016. Samtliga dessa ärenden har lett till regeringsbeslut. Därutöver kom fyra ärenden in under 2019 och 2020 som lades till handlingarna utan regeringsbeslut. Dessa lämnas därför utanför statistiken i detta avsnitt. Utanför statistiken lämnas även ett överklagat beslut som gällde ett skoterförbud som inte kom att träda i kraft och som regeringen därför skrev av från vidare handläggning.47 Alla utom tre av de ärenden som avslutats hittills handlade om tillfälliga förbud mot terrängkörning till skydd för rennäringen och renar. Två ärenden
44 Naturvårdsverket (2020), s. 11. 45SOU 2019:67, s. 366. 46SOU 2019:67, s. 366–368. 47 Regeringens beslut den 2 november 2023 i ärende KN2023/00952.
avsåg formella fel i beslutsfattandet och ett ärende avsåg förbud för terrängkörning främst till förmån för en skidanläggning. I september 2023 fanns ett pågående ärende hos regeringen, som avsåg beslut av en länsstyrelse om fast datum för stängning av skoterled.
En förklaring till att antalet överklagade ärenden har stigit efter 2016 är att körning med snöskoter har ökat, särskilt i form av nöjeskörning inklusive friåkning. I kombination med att dagens snöskotrar är kraftigare och kan köras i fler typer av förhållanden än tidigare leder det till mer störningar.48 Klimatförändringar har också bidragit till att renarna har behövt flyttas tidigare till fjället från vinterbetet. Renarna har haft svårare att hitta mat och är därför känsligare för störningar från skoterkörning. Dessa faktorer har enligt vad som framförts till utredningen lett till fler beslut om förbud för terrängkörning, samtidigt som medvetenhet om möjligheten att överklaga sådana beslut har ökat.
Handläggningstid och typ av beslut
Medelvärdet för handläggningstiden hos regeringen för de 31 ärenden som avslutats hittills har varit strax under tre månader. I den statistiken har inte det ärende som avsåg en skidanläggning medräknats och där handläggningstiden uppgick till 28 månader. Den kortaste handläggningstiden uppgick till drygt en vecka och den längsta till 15 månader. I 16 av ärendena var handläggningstiden ungefär en månad.
Samtliga ärenden som regeringen har fattat beslut i mellan 2010 och september 2023 har rört beslut om förbud mot terrängkörning med skoter enligt 15 eller 16 §§terrängkörningsförordningen. Av dessa har 20 ärenden gällt överklagande av kommunens beslut enligt 15 § och 11 ärenden överklagande av beslut av länsstyrelse enligt 16 § terrängkörningsförordningen. Inte något ärende har gällt inrättande av allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen.
En prövning i sak har gjorts i 12 av de 31 överklagade ärendena. I samtliga fall beslutade regeringen att omfattningen av förbudet mot terrängkörning antingen skulle kvarstå i enlighet med kommunens eller länsstyrelsens beslut eller utökas. I elva ärenden avskrevs
48 Naturvårdsverket (2019b), s. 19–21. Snö- och terrängfordonsbranschen (2022).
överklagandet på grund av att tiden för förbud mot terrängkörning redan hade passerats när ärendet prövades av regeringen. I övriga ärenden hade till exempel den sökande inte talerätt eller prövningen avsåg endast formalia.
I två ärenden49 från 2020 respektive 2022 har regeringen beslutat att avvisa överklagandet med motiveringen att ett beslut att inte meddela en föreskrift om tillfälligt skoterförbud inte kunde överklagas enligt 24 § terrängkörningsförordningen. Beslutet från 2020 gällde ett överklagande där en kommun avslagit en ansökan från två samebyar om tillfälligt förbud mot terrängkörning enligt 15 § terrängkörningsförordningen. Samebyarna hänvisade till djurskyddet och rennäringen. Även länsstyrelsen överklagade kommunens beslut till regeringen och yrkade bifall till samebyarnas ansökan. Regeringen angav att den inte prövade ärendet och anförde att eftersom kommunens beslut innebar att föreskrifter inte infördes om förbud mot eller begränsningar av terrängkörning kunde det inte anses vara ett sådant beslut som kan överklagas till regeringen enligt 24 § terrängkörningsförordningen.
Även beslutet från 2022 gällde en överklagan från en sameby av en kommuns beslut om att inte införa tillfälligt förbud mot terrängkörning. Regeringen prövade inte heller det ärendet med hänvisning till att kommunens beslut inte innebar att några föreskrifter infördes. I avsnitt 3.5.2 beskrivs möjligheterna att överklaga så kallade nollbeslut, det vill säga beslut att inte vidta någon åtgärd, och hur regeringens och Mark- och miljööverdomstolens praxis skiljer sig åt i detta avseende.50
Geografisk fördelning av ärenden
Alla granskade regeringsbeslut om terrängkörning avser skoterkörning i de norra delarna av landet. Sex av de överklagade besluten fattades av Länsstyrelsen i Norrbottens län, tre av Länsstyrelsen i Västerbottens län och ett av Länsstyrelsen i Jämtlands län. Elva beslut meddelades av Kiruna kommun, tre beslut av Arjeplogs kommun och ett beslut av Härjedalens, Jokkmokks, Storumans, Vilhelmina respektive Strömsunds kommun.
49 Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816. 50 Se till exempel MÖD 2011:46 och MÖD 2014:30.
5.4.4. Intressen som berörs av terrängkörning
Överklagade beslut gäller normalt skydd för ren och renskötsel
Samtliga ärenden, utom tre, om förbud för terrängkörning som överklagats till regeringen sedan 2010 har gällt tillfälliga förbud till skydd för renar. Den främsta anledningen till sådana förbud är att vajorna (honrenarna) behöver betesro före och under kalvning. Det kan också behövas förbud för att skydda renar i direkt anslutning till vårflyttningen, som kan vara lång och ansträngande för renen.51
Renarna kan också vara i dålig kondition om vintern har varit svår och behöver då total betesro tills nytt bete blir tillgängligt. Då kan även en liten störning från exempelvis skotertrafik göra att renarna dör av stress och utmattning. Det kan också behövas skydd om betet på fjället är dåligt. Om renarna skräms kan de vandra mycket långt med risk för att de inte överlever om de är försvagade. Det medför även merarbete för renskötarna. När stora grupper av renar samlas på ett område i skogslandet är renarna också särskilt känsliga de första veckorna efter förflyttningen och behöver betesro. Därför kan det behövas skydd av betet på vinterbeteslandet i skogen.52
Allmänna intressen
Enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen kan kommuner respektive länsstyrelser införa förbud eller begränsningar för terrängkörning om den kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. I förarbetena till terrängkörningslagen angavs rennäringens intresse av att renarnas kalvningsland fredas som exempel på vad som avses med allmänna intressen. Det angavs också att möjligheten att införa ytterligare förbud för terrängkörning även borde kunna användas för att meddela föreskrifter till skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för bland annat buller och vars bibehållande är av vikt från allmän synpunkt, till exempel med hänsyn till verksamhetens betydelse för befolkningen i en bygd.53
Att rennäringen är ett allmänt intresse kommer också till uttryck i 3 kap. 5 § miljöbalken. Bestämmelsen anger att rennäringen är ett
51SOU 2019:67, s. 23–24. Sametinget (2020). 52SOU 2019:67, s. 23–24 och Sametinget (2020). 53Prop. 1975/76: 67, s. 45–46.
riksintresse och att mark- och vattenområden som har betydelse för renskötseln ska så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringens bedrivande. Sametinget är ansvarig myndighet för att peka ut sådana områden och det gäller ofta flyttvägar, svåra passager, kalvningsområden och rastbeten. Eftersom renskötsel utgör ett riksintresse ska det i prövningen göras en avvägning mot andra berörda riksintressen.
Terrängkörningsutredningen konstaterade att beslut om förbud enligt 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen ofta rör två motstående allmänna intressen, framför allt ortsbefolkningens behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng för transporter ställt mot rennäringens behov av att säkerställa en så störningsfri miljö som möjligt för renen under dess kalvningsperiod. Det finns ingen modell för avvägningen mellan olika allmänna intressen utan den får göras från fall till fall.54
Egendomsskyddet
Vad som är ett allmänt intresse kopplar till egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen som anger att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. Egendomsskyddet regleras även i 2 kap. 15 § regeringsformen.
Renskötselrätten är en bruksrätt och en civil rättighet som omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och Europakonventionen och ren utgör privat egendom som är skyddad enligt samma bestämmelser. Det innebär att det allmänna inte kan inskränka samebyarnas användning av marken utom då det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.55 Skoterkörning kan även påverka annan typ av egendom, som till exempel mark. I förarbetena till genomförandet av Europakonventionen angavs också att den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen inte var möjlig att i detalj beskriva. Det angavs dock att det gäller sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild
54SOU 2019:67, s. 366. 55 Bengtsson, Bertil (2004), Samerätt, s. 48. SOU 2001:101, En ny rennäringspolitik – öppna
samebyar och samverkan med andra markanvändare, s. 122.
betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för vägar och andra kommunikationsleder med mera måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk bedömning där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.56
Allemansrätten utgör ett allmänt intresse och ett sådant intrång som får inskränka egendomsskyddet. Terrängkörning anses dock vare sig i förarbeten eller doktrin utgöra en del av allemansrätten och är därför ingen inskränkning som ägaren av egendomen som påverkas behöver tåla.57
Påverkan på renskötseln och samebyarnas rättigheter
Sverige är bundet av flera konventioner som tillsammans ger långtgående rättigheter för samer till medbestämmande över sina traditionella marker. Sverige har också förbundit sig att följa FN:s urfolksdeklaration58 som syftar till att skydda urfolks rättigheter. Sådana rättigheter finns även i svensk lag.
Enligt 1 § rennäringslagen (1971:437) har personer av samisk härkomst rätt att använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Enligt bestämmelsen tillkommer renskötselrätten den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd.
I 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen anges att det samiska folkets kultur- och samfundsliv ska främjas. Det innebär att det allmänna har en skyldighet att aktivt främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla allmänintresset rennäring eftersom den är en central del av den samiska kulturen.59
Samebyarnas rätt till renskötsel omfattas också av rätten till näringsfrihet i 2 kap. 17 § regeringsformen, vilket innebär att den bara får begränsas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.
56Prop. 1993/94:117, Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 18 och 48. 57SOU 2019:67, s. 169–171. 58 United Nations Declaration on the rights of Indigenous Peoples, 61/295, 13 september 2007. 59Prop. 2008/09:158, Från erkännande till egenmakt, s. 67.
Rennäringen är ett allmänt intresse men också ett enskilt intresse som medlemmarna i en sameby har enligt rennäringslagen. Enligt 26 § rennäringslagen får inskränkningar i renskötselrätten endast göras efter godkännande från den enskilde rättighetshavaren eller genom att regeringen upphäver renskötselrätt inom ett område. I ärenden enligt terrängkörningsförordningen har samebyar som juridiska personer talerätt enligt rennäringslagen.
Ren har ett skydd i sig genom att de räknas som tamdjur och omfattas av djurskyddslagen även om de inte hålls i stallar. Samebyarna har dessutom skyldigheter att ta hand om renarna enligt rennäringslagen. Enligt 94 § första stycket 2 och 3 rennäringslagen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bland annat skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på ett område där renskötsel är tillåten. Detsamma gäller den som obehörigen driver bort renar från ett sådant område eller hindrar renar från att beta där.
I NJA 2020 s. 3, det så kallade Girjasmålet, fann Högsta domstolen bland annat att samiska markrättigheter hade upparbetats genom urminnes hävd och att det var en folkrättslig princip att vederbörlig hänsyn skulle tas till urfolks sedvanor och sedvanerätt vid tillämpningen av nationell lagstiftning. Domstolen fann också att 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen kunde få viss materiell betydelse när olika faktorer ska vägas mot varandra och att samernas intresse av att kunna vidmakthålla sin kultur, däribland renskötseln, ska tillmätas särskild vikt.
Girjasmålet är ett exempel på att utvecklingen går mot en bredare syn på renskötsel kopplat till samebyarnas rättigheter och kulturella aspekter. Den parlamentariska Renmarkskommittén (N2021:02) som tillsattes 2021 ska bland annat lämna förslag till en ny renskötsellag som ska ersätta den nuvarande rennäringslagen.
Grunder som framförts för förbud mot terrängkörning
Förutom själva påverkan på renarna har samebyarna framfört olika rättsliga grunder för förbud mot terrängkörning i de överklaganden som har gjorts till regeringen. Samebyarna har bland annat lyft behovet av djurskydd och påmint om att det krävs stöd i lag för att inskränka renskötselrätten. Det har också framhållits att terräng-
körning, till skillnad från rennäringen, inte är ett allmänt intresse och att det inte ingår i allemansrätten att få köra skoter. Terrängkörning täcks inte heller av riksintresset om ett rörligt friluftsliv.60
Samebyarna har vidare framfört att terrängkörning bryter mot bland annat 94 § rennäringslagen. Enligt bestämmelsen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bland annat skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på ett område där renskötsel är tillåten. Detsamma gäller den som obehörigen driver bort renar från ett sådant område eller hindrar renar från att beta där.61
I flera fall har samebyarna också anfört att kommunernas beslut om förbud mot terrängkörning varit så otydligt motiverade och inneburit så omfattande undantag att förbudet i princip varit verkningslöst, vilket regeringen också konstaterat i flera ärenden där undantagen har begränsats jämfört med kommunens beslut.62
Det har även förekommit att länsstyrelse överklagat ett beslut av en kommun på grund av att kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till djurskydd eller på ett korrekt sätt beaktat rennäringen som allmänt intresse. Länsstyrelsen har också framfört att de undantag från förbuden som kommunen beslutat om varit alltför omfattande, ospecifika och otydliga.63
Grunder som framförts mot förbud av terrängkörning
Även boendeföreningar, näringsidkare, jaktföreningar med flera har överklagat förbud mot terrängkörning eller invänt mot samebyars överklaganden. Grunderna som framförts är att sådana förbud hindrar tillgängligheten till viktiga besöksmål för turistnäringen, rörligheten för att vistas i fjällområdet och tillgång till fiske och jakt.64
I en del fall har fastboende begärt att bli undantagna från förbuden och tillåtas att köra skoter till sina fritidshus. De har framfört
60 Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 18 april 2019 i ärende M2019/00849. 61 Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950 och den 3 maj 2018 i ärende M2018/00927. 62 Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 april 2019 i ärende M2019/00849, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och 15 april 2021 i ärende M2020/00014. 63 Regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 18 april 2019 i ärende M2019/00849. 64 Regeringens beslut den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984 och den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007.
att förbudsområdena är större än vad som behövs för renskötseln och att det är få renar i områdena. Ett annat argument är att samerna själva kör skoter i områdena i enlighet med undantaget för renskötsel och att renarna därför är vana vid det. Det har också hävdats att förbuden skapar en onödig konfliktsituation och kan leda till att människor inte vill bo kvar i områdena.65
I en del ärenden har det framförts invändningar som att kommunerna inte tagit tillräcklig hänsyn till andra intressen än renskötseln och att den inte har företräde framför andra näringar. Det har ifrågasatts om det finns lagstöd för villkor om att samebyar ska kontaktas innan terrängkörning sker. I ett antal ärenden har klagomål riktats mot att kommunen inte har samrått med alla berörda och att det inte skett något remissförfarande. Det har även hävdats att det förekommit jävssituationer hos de politiska konstellationerna inom kommunerna.66
Grunder i regeringens beslut
Regeringen har i sina beslut framhållit att rennäringen är ett sådant allmänt intresse som ska beaktas vid prövningen samt vikten av djurskydd. I flera ärenden har regeringen hänvisat till att det bör finnas goda möjligheter för de med särskilda behov av terrängkörning i området att få dispens från förbuden. Vad gäller invändningarna om bristande samråd har regeringen understrukit att den inte kan styra när och hur kommunerna beslutar om förbud och att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att samråda med alla intressenter. Regeringen har i flera ärenden understrukit vikten av att kommunernas beslut behöver vara tydliga och undantagen väl avgränsade för att vara tillämpbara.67
65 Regeringens beslut den 22 december 2016 i ärende M2016/02846, den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984 och den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007. 66 Regeringens beslut den 22 december 2016 i ärende M2016/02846, den 23 februari 2017 i ärende M2017/00197, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984, den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007, den 24 maj 2018 i ärende M2018/01110 och den 17 maj 2018 i ärende M2018/01287. 67 Regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende M2019/00849, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 15 april 2021 i ärende M2020/00014.
DEL 2
Tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska zon
6. Tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska zon
6.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har i uppdrag att utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, för att därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Syftet är att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. I avsnitt 6.3.1 lämnar utredningen förslag om vilken instans som ska handlägga sådana ansökningar. Utredningen lämnar i avsnitt 6.3.3 även förslag för ytterligare samordning av ärenden som har samband med verksamheter i Sveriges ekonomiska zon vid domstolarna. I avsnitt 6.3.4 behandlas frågan om tidpunkt för avvägning mot försvarsintressena. Förslag om handläggningsbestämmelser finns i avsnitt 6.3.5.
Utredningen har även i uppdrag att utreda om regeringen eller, efter förtydligande från Regeringskansliet, någon annan myndighet bör pröva ärenden om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, när den verksamhet som ska prövas även är föremål för krav på tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § kontinentalsockellagen (1966:315). Förslag i denna del lämnas i avsnitt 6.3.2.
Utredningen ska även föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Förslag i denna del lämnas i avsnitt 6.3.6.
6.2. Problembeskrivning
I dag krävs en mängd olika tillstånd, dispenser, undantag och andra administrativa åtgärder för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon och i förekommande fall för dess förbindelse med land, om en sådan går till svenskt territorium. Sådana tillstånd hanteras av olika myndigheter och enligt olika regelverk. För en vindkraftspark i zonen kan det till exempel krävas följande tillstånd.
Figur 6.1 Exempel på tillstånd som krävs för etablering av en vindkraftpark i den ekonomiska zonen
Område
Tillstånd Författning Prövningsmyndighet
Sveriges ekonomiska zon (SEZ)
Vindkraftspark Lagen om SEZ
Regeringen
Vindmätningsstation
Lagen om SEZ
Regeringen
Kontinentalsockeln
Utforskning Kontinentalsockelförordningen (1966:315)
Sveriges geologiska undersökning (SGU) eller regeringen
Nedläggning av kabel
Regeringen
Territorial-havet
Miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet
Kap. 9 och 11 miljö-balken
Mark- och miljödomstol (MMD)
SEZ, kontinentalsockeln, territorialhavet och land
Natura 2000 Miljöbalken Länsstyrelse eller MMD
Territorialhavet och land
Nätkoncession Ellagen (1997:857)
Energimarknadsinspektionen
Följande är exempel på andra tillstånd och åtgärder som kan krävas.
- Undantag och dispenser från art- och områdesskydd som prövas av mark- och miljödomstol eller länsstyrelse enligt miljöbalken och förordningar meddelade med stöd av miljöbalken, till exempel artskyddsförordningen (2007:845).
- Ledningsrätt från Lantmäteriet enligt ledningsrättslagen
(1973:1144).
- Sjömätningstillstånd och spridningstillstånd för territorialvattnet från Sjöfartsverket och Försvarsmakten enligt lagen (2016:319) och förordningen (2013:320) om skydd för geografisk information.
- Rådighet för allmänt vatten från Kammarkollegiet i territorialvattnet enligt 11 kap. miljöbalken.
- Bygganmälan till kommunen för utläggning av kablar i territorialvattnet enligt plan-och bygglagen (2010:900).
- Esbo-samråd med andra länder som Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för, se avsnitt 6.4.3.
Det stora antalet tillstånd och andra förfaranden som krävs leder till svåröverskådliga och utdragna processer vilket kan påverka företagens investeringsvilja negativt. Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som syftar till att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. En ökad samordning av tillståndsprövningen är en viktig väg för att åstadkomma detta. Utredningens uppdrag är dock begränsat till frågan om vilken myndighet som ska bereda ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och ansökningar om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken i zonen, samt att utreda om regeringen eller någon annan myndighet bör pröva Natura 2000-tillstånden i dessa fall. Utredningens förslag kan därmed endast påverka en del av den totala processen vid tillståndsprövningen.
Figur 6.2 visar vilka uppgifter regeringen, olika myndigheter och kommuner har vid en tillståndsprövning av en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land i svenskt territorium enligt dagens ordning.
Figur 6.2 Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land enligt gällande rätt
I figur 6.3 i avsnitt 6.3.2 är de uppgifter som enligt utredningens förslag flyttas från länsstyrelse till mark- och miljödomstol markerade. Bilden illustrerar samtidigt att en stor del av de prövningar som krävs för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land inte omfattas av utredningens uppdrag.
Det krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken för att bedriva en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Högsta domstolen har i NJA 2013 s. 613, Bungedomen, konstaterat att art- och habitatdirektivet1 och EUdomstolens praxis2 ställer krav på att en prövning av en verksamhet enligt Natura 2000-bestämmelserna måste ske fullständigt, exakt och slutligt i en samlad bedömning i något skede. Det kan uppnås både hos mark- och miljödomstol för havsbaserade anläggningar som i sin helhet anläggs i sjöterritoriet och hos regeringen för anläggningar som i sin helhet ligger i den ekonomiska zonen.
Utredningen har fått information om att ansökningsprocesser redan har inletts för vindkraftsparker som sträcker sig över såväl
1 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). 2 EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkterna 53–56. EUdomstolens dom den 24 november 2011, Alto Sil, mål C-404/09, punkt 100. EU-domstolens dom den 11 april 2013, Sweetman, mål C-258/11, punkterna 41 och 45.
zonen som sjöterritoriet. Även om en sådan anläggning enbart är förlagd till den ekonomiska zonen kan den påverka områden i sjöterritoriet. Om regeringen prövar Natura 2000-frågan för en sådan anläggning innebär det att mark- och miljödomstolen inte kan göra en samlad bedömning av påverkan på Natura 2000-området tillsammans med sin prövning enligt 9 och 11 kap. miljöbalken i sjöterritoriet. En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning inte vara förenlig med unionsrätten.
En alternativ ordning skulle kunna vara att regeringen prövar Natura 2000-frågan för hela anläggningen, alltså även för den del som ligger i sjöterritoriet, men det ligger utanför utredningens uppdrag att utreda ett sådant alternativ. Utredningen bedömer dessutom att det vore svårt att förena med inriktningen att regeringen endast ska pröva frågor som rymmer tydliga politiska avvägningar, eftersom Natura 2000-prövningen ska vara en rättslig bedömning av om förutsättningarna i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda.
Det pågår även flera andra initiativ som kommer att påverka prövningen av verksamheter i den ekonomiska zonen, och särskilt avseende havsbaserad vindkraft. Varje process har sitt eget perspektiv och flera av dem kommer att avslutas efter att utredningen har lämnat sina förslag. I det följande beskrivs tre av dessa processer.
Utredningen för havsbaserad vindkraft
Regeringen beslutade3 i maj 2023 att tillsätta Utredningen för havsbaserad vindkraft (KN 2023:01) med uppdrag att analysera hur regelverket för användning av havsområden vid etablering av vindkraft kan förbättras och hur tillståndsprövningen av vindkraft i Sveriges ekonomiska zon kan bli mer effektiv och tydlig. Syftet är att åstadkomma en prövningsordning som ger förutsättningar för en ökad utbyggnad av havsbaserad vindkraft, samtidigt som andra samhällsintressen beaktas. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2024 och omfattar bland annat att:
3 Dir. 2023:61, En ordnad prövning av havsbaserad vindkraft.
- analysera hur ensamrätt till etablering av vindkraft i ett område i allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon bör regleras,
- analysera hur ett anvisningssystem kan utformas för områden i allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon som är särskilt lämpliga för havsbaserad vindkraft,
- analysera hur en avgift eller ersättning för att bedriva verksamheter inom allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon bör tas ut,
- analysera hur prövningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen, i de delar de avser havsbaserad vindkraft, kan samlas i en lag som ger förutsättningar till en samordnad, modern och effektiv prövning av sådan verksamhet.
- analysera hur prövningen av en tillståndsansökan bör gå till när en vindkraftverksamhet är placerad både inom och utanför Sveriges sjöterritorium.
Regeringsprövningsutredningens uppdrag är inte begränsat till havsbaserad vindkraft, men sådana verksamheter väntas stå för huvuddelen av ansökningar om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon även framöver. Direktiven för Utredningen för havsbaserad vindkraft bygger vidare på Regeringsprövningsutredningens uppdrag att föreslå ett bemyndigande för avgifter för prövning och tillsyn och överlappar delvis uppdraget om översyn av prövningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
EU:s förnybartdirektiv
Med anledning av bland annat beroendet av fossil energi från Ryssland som uppmärksammades i samband med invasionen av Ukraina och de höga energipriserna lade Europeiska kommissionen (kommissionen) i mars 2022 fram förslag till ändringar av EU:s förnybartdirektiv4. Syftet var bland annat att öka andelen förnybar energi och att förenkla och förkorta tillståndsförfarandena för förnybar elproduktion med tillhörande nätanslutningar och energilagrings-
4 Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, COM(2022) 222 final, 18 maj 2022.
platser. Efter förhandlingar trädde ändringarna av direktivet i kraft den 20 november 2023.5
Ändringarna innebär att produktion av förnybar energi enligt artikel 16 e ska anses utgöra en tvingande orsak som har ett väsentligt allmänintresse, samtidigt som en hög miljöskyddsnivå upprätthålls. På platser med stor potential för förnybar energi och låga miljörisker ska medlemsstaterna enligt artikel 15 b–e i direktivet inrätta särskilda områden för påskyndat införande av förnybar energi, med särskilt korta och enkla tillståndsförfaranden.
Enligt artikel 16 a och b ska tidsfrister sättas för prövningen av verksamheter både inom och utanför utpekade särskilda områden. I dag finns inga tidsgränser för regeringens tillståndsprövningar, men enligt förslaget ska tidsfristerna omfatta alla relevanta administrativa tillstånd och förfaranden och särskiljer inte sådana som prövas av regeringen. Överklaganden omfattas inte av de föreslagna tidsgränserna, men artikel 16 anger att medlemsstaterna också ska säkerställa att administrativa och rättsliga överklaganden ska hanteras genom det snabbaste förfarande som finns tillgängligt på relevant nationell, regional och lokal nivå.
Havsplanering
I Sverige regleras den nationella havsplaneringen i 4 kap. 10 § miljöbalken och havsplaneringsförordningen (2015:400), vilka genomför EU:s ramdirektiv om havsplanering6. I februari 2022 beslutade regeringen om Sveriges tre första havsplaner.7 Planerna gäller Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram förslag till havsplaner som beslutas av regeringen. Havsplanerna ska ge myndigheter, kommuner och regioner vägledning kring vad som är den mest lämpliga användningen av havet ur ett helhetsperspektiv vid planläggning och prövning av anspråk. Syftet är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling och planerna ska förena näringspolitiska mål, soci-
5 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering. 7 Havs- och vattenmyndigheten (2022).
ala mål och miljömål. Ett annat syfte är att snabba på utbyggnaden av vindkraft. Planerna beaktar intressen som till exempel elöverföring, energiutvinning, natur, försvar och yrkesfiske.8
Ett flertal myndigheter, med Statens Energimyndighet som samordnande myndighet, pekade i mars 2023 ut fler lämpliga områden för att möjliggöra produktion av ytterligare 90 terawattimmar el till havs. Havs- och vattenmyndigheten ska senast i december 2024 föreslå de följdändringar som behövs i havsplanerna.9
Havsplanernas vägledningar innebär varken förbud eller några bindande restriktioner. Planerna omfattar dock delar av den ekonomiska zonen och behöver därmed beaktas vid de bedömningar och intresseavvägningar som görs vid både handläggning och prövning av tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.10
6.3. Utredningens förslag och bedömningar
6.3.1. Mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon
Förslag: En ansökan om tillstånd ska ges in till mark- och miljö-
domstolen. En ny paragraf med denna innebörd införs, 5 d § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. En ny paragraf med denna innebörd införs, 5 e § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande och förslag till beslut lämna över ärendet till regeringen för prövning. En ny paragraf med denna innebörd införs, 6 c § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, ska handlägga ansökan. En bestämmelse med denna innebörd införs i ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.
8 Havs- och vattenmyndigheten (2022). 9 Regeringens beslut den 10 februari 2022 i ärende M2022/00276. 10 Havs- och vattenmyndigheten (2022), s. 38.
Skälen för utredningens förslag
De flesta ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon avser i dagsläget stora havsbaserade vindkraftsparker, vilket innebär ärenden som är både omfattande och komplicerade. Utredningen föreslår att ansvaret för handläggningen av dessa ärenden flyttas från regeringen till mark- och miljödomstolarna som bedöms ha de bästa förutsättningarna för en snabb och enkel prövningsprocess med bibehållet miljöskydd. Det är också vid mark- och miljödomstolarna som de största samordningsvinsterna kan göras med andra tillståndsprövningar, till exempel vattenverksamhet.
Det är viktigt att domstolarna har kunskap om regionala och lokala förhållanden. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. För att genomföra utredningens förslag bör det införas en ny paragraf, 5 d § som anger att en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska ges in till mark- och miljödomstolen.
Det bör också läggas till en ny paragraf, 5 e §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon som anger att mål om tillstånd enligt 5 § samma lag handläggs av mark- och miljödomstol. Vidare bör det läggas till en ny paragraf, 6 c § i lagen om Sveriges ekonomiska zon, som anger att domstolen med eget yttrande och förslag till beslut ska överlämna frågan till regeringen för prövning. Det bör också föras in ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar som anger att ärendena ska handläggas av den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas.
Ansökan om tillstånd ska handläggas av mark- och miljödomstol
I dag prövar regeringen frågor om tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt bestämmelsen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som prövar tillståndsfrågan. Enligt utredningens direktiv är det mot bakgrund av ärendenas karaktär en rimlig ordning att
dessa ärenden även fortsättningsvis prövas av regeringen.11 Utredningen har jämfört alternativen att mark- och miljödomstolar, länsstyrelser, miljöprövningsdelegationer eller expertmyndigheter ska handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon.
Utredningen föreslår att en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas av en mark- och miljödomstol som efter handläggning lämnar över målet till regeringen med ett eget yttrande och förslag till beslut. För att åstadkomma en sådan prövningsordning föreslår utredningen att det ska föreskrivas i lagen om Sveriges ekonomiska zon att en ansökan om tillstånd enligt 5 § samma lag ska ges in till en mark- och miljödomstol.
Enligt 1 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar handlägger mark- och miljödomstol mål och ärenden enligt det som föreskrivs i miljöbalken, fastighetsbildningslagen (1970:988), plan- och bygglagen och annan lag. Bestämmelsen anger även att ett mål eller ärende som mark- och miljödomstol prövar som första instans inleds genom en ansökan om stämning eller en annan ansökan. Som annan ansökan räknas bland annat ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken, men även andra ärenden som mark- och miljödomstolen prövar som första instans.
Eftersom det enligt förslaget ska föreskrivas i lagen om Sveriges ekonomiska zon att en ansökan om tillstånd ska handläggas av mark- och miljödomstol krävs det inte några ändringar av 1 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar för att domstolarna ska kunna handlägga sådana mål.
Utredningen har övervägt att låta ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon utgöra ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken hos mark- och miljödomstol och göra en ändring med den innebörden i paragrafen. Utredningens bedömning är dock att det är olämpligt eftersom det skulle få till följd att flera bestämmelser i miljöbalken skulle bli tillämpliga som inte är anpassade för sådana ansökningar. Det innebär att ansökningarna om verksamhet i zonen kommer att utgöra mål vid domstolen, men inte ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken.
Utredningens bedömning är dock att de handläggningsåtgärder som mark- och miljödomstolarna vidtar under handläggningen av en
11 Dir. 2022:26: Regeringens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning
(M 2022:02), s. 4.
ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer att ha många likheter med de åtgärder domstolarna enligt 22 kap. miljöbalken vidtar vid handläggningen av ett ansökningsmål.
Ansökan ska handläggas av den domstol vars domsområde är närmast verksamheten
Sverige har endast begränsad jurisdiktion i den ekonomiska zonen. Det behövs därför en särskild forumregel som pekar ut vilken mark- och miljödomstol som ska handlägga och yttra sig över ansökan om tillstånd i den ekonomiska zonen. Utredningen bedömer att det är viktigt att domstolen har kunskap om regionala och lokala förhållanden, vilket också har framhållits av olika myndigheter och intressenter under samrådet, se avsnitt 6.4. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde enligt förordningen (2010:984) om mark- och miljödomstolarnas domsområden ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, i den ekonomiska zonen ska handlägga ansökan.
I de allra flesta fall innebär utredningens förslag att den mark- och miljödomstol som ska handlägga ansökan blir samma domstol som ska pröva en förbindelse från anläggningen genom sjöterritoriet, till exempel en sjökabel enligt bestämmelserna om vattenverksamhet. Om en sådan förbindelse helt eller delvis i stället ska dras genom en annan mark- och miljödomstols domsområde finns det möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna för att få en samordnad prövning, se avsnitt 6.3.3.
Utredningen har även utrett alternativet att den mark- och miljödomstol som ska pröva tillståndet för sjökabeln i sjöterritoriet också ska handlägga ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. En sådan ordning skulle säkerställa att samma domstol hanterar båda ansökningarna. Alla anläggningar i Sveriges ekonomiska zon har dock inte en förbindelse genom sjöterritoriet, varför detta inte är en lämplig ordning.
I dag gäller i princip alla ansökningar om verksamhet i Sveriges ekonomiska zon havsbaserad vindkraft eller tillhörande vindmätningsstationer. Storleken på den ekonomiska zonen, och därmed utrymmet för sådana verksamheter som tar stora arealer i anspråk, varierar längs Sveriges gräns. Det kan också finnas andra skäl, som
till exempel försvarsintressen eller geografiska förutsättningar, som gör att vissa delar av den ekonomiska zonen är mer lämpad för verksamhet än andra. Fördelningen av mål mellan mark- och miljödomstolarna kan därmed förväntas bli ojämn även om alla fem mark- och miljödomstolarnas domsområden gränsar till Sveriges ekonomiska zon. Det kan innebära att en domstol bara får någon enstaka ansökan om tillstånd för till exempel en vindkraftspark i Sveriges ekonomiska zon och därför inte kan bygga upp någon särskild kompetens för, eller erfarenhet av, sådana mål.
Det finns dock möjlighet till utbyte av kompetens mellan domstolarna. Till exempel förordnas de tekniska råden vid mark- och miljödomstolarna så att de är behöriga att tjänstgöra vid övriga tingsrätter som också är mark- och miljödomstolar. Domstolarna kan också komma överens om att låna ut de tekniska råden om behov uppstår. Dessutom finns enligt 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar en möjlighet för en mark- och miljödomstol att lämna över ett mål eller ärende till en annan sådan domstol.
För att genomföra utredningens förslag behöver det läggas till en ny paragraf, 5 e §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon, som anger att mål om tillstånd enligt 5 § samma lag handläggs av mark- och miljödomstol. Vidare behöver en ny paragraf införas, 6 c § i samma lag, som anger att domstolen med eget yttrande och förslag till beslut ska överlämna målet till regeringen för prövning.
Det bör också föras in ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar som pekar ut vilken mark- och miljödomstol som är behörig att handlägga ansökan, nämligen den domstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas. Bestämmelsen har sin förebild i 7 kap. 32 § miljöbalken. Av den följer att Natura 2000-prövningar i den ekonomiska zonen görs av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området.
För att nationell lagstiftning ska vara tillämplig i den ekonomiska zonen måste det anges i lag. I miljöbalken finns en uppräkning i 1 kap. 2 § av vilka bestämmelser som gäller i zonen, samt hänvisning till lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Alla typer av verksamhet omfattas
Som beskrivs i avsnitt 6.5.8 har regeringens alla tillståndsprövningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon sedan 2000 gällt havsbaserade vindkraftsparker eller tillhörande vindmätningsstationer. Därutöver har två ansökningar för gasledningen Nord Stream gjorts, men de prövades inte av regeringen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon utan enligt kontinentalsockellagen.
Det kan komma nya typer av tillståndspliktiga verksamheter i den ekonomiska zonen framöver, se avsnitt 6.5.2. Utredningen bedömer dock att frågeställningarna kring, och miljöpåverkan av, sådana verksamheter kan antas likna de som aktualiseras av vindkraftsparker och vindmätningsstationer. Den kompetens som mark- och miljödomstolarna med utredningens förslag kommer att få för handläggning av ansökningar om tillstånd för en viss verksamhetstyp i den ekonomiska zonen bör därmed till stor del vara samma kompetens som krävs för andra verksamhetstyper. Även om tillstånd för havsbaserad vindkraft kan antas utgöra de vanligast förekommande ansökningarna enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, ser utredningen ingen anledning att behandla andra typer av ansökningar i zonen på annat sätt. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstol ska handlägga alla ärenden om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och lämna över dem till regeringen med eget yttrande och förslag till beslut.
Domstol som handläggningsorgan åt regeringen
Det förekommer redan i viss utsträckning i svensk rätt att en domstol handlägger ett ärende för regeringens räkning och med eget yttrande överlämnar detta till regeringen för beslut. Enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska ett överklagande av beslut om bland annat utvisning lämnas över av Migrationsverket till Migrationsöverdomstolen. Därefter ska domstolen som regel hålla en muntlig förhandling, och sedan med eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen för beslut. I yttrandet ska i förekommande fall anges särskilt om det finns hinder mot att verkställa en utvisning. Om Migrationsöverdomstolen anser att det enligt 2 kap. 13 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar finns
hinder mot att verkställa en utvisning, får regeringen inte avvika från den bedömningen.
Enligt 1 § lagen (1957:668) om utlämning för brott är det regeringen som beslutar om utlämning för brott. I vissa fall ska Högsta domstolen dessförinnan pröva om personen i fråga kan utlämnas. Högsta domstolen ska hålla förhandling om det erfordras. När Högsta domstolen meddelat beslut anmäls ärendet till regeringen. Om domstolen ansett att det finns hinder för utlämning får framställningen inte bifallas av regeringen.
Enligt första stycket i 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen överlämna ett mål med eget yttrande till regeringen om en verksamhet endast kan tillåtas enligt 2 kap.9 och 10 §§ samt 7 kap. 29 §miljöbalken. Detsamma gäller om regeringen förbehållit sig prövningen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. I båda fallen beslutar regeringen dock endast om en verksamhet eller åtgärd är tillåtlig och målet går därefter tillbaka till mark- och miljödomstolen för dom om tillstånd.
Den ordning som utredningen föreslår har likheter med 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. Enligt den bestämmelsen ska domstolen med eget yttrande lämna över hela målet till regeringen för tillståndsprövning, bland annat om målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. I dessa fall avgörs ärendena av regeringen och de ska inte till någon del prövas av mark- och miljödomstolen. Domstolens yttrande ska på motsvarande sätt som angetts i ett tillåtlighetsärende omfatta alla de omständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas.12
Mark- och miljödomstol är lämpligast för att handlägga ansökningar om tillstånd
När en anläggning i Sveriges ekonomiska zon har en förbindelse med land, till exempel genom sjökabeln från en havsbaserad vindkraftspark, prövar mark- och miljödomstolen redan i dag tillståndet för den del av kabeln som går genom sjöterritoriet som vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Beroende på förbindelsens karaktär kan den även behöva tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.
12Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235.
miljöbalken, vilket som huvudregel prövas av mark- och miljödomstol. I 7 kap. 28 a § miljöbalken regleras prövning av tillstånd till en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett så kallat Natura 2000-område. Huvudregeln är att ett sådant tillstånd prövas av länsstyrelsen, men om verksamheten omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning enligt bland annat 9 eller 11 kap. miljöbalken, ska tillståndet prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Detta framgår av 7 kap. 29 b § miljöbalken och innebär att samordning sker hos mark- och miljödomstol om den är prövningsmyndighet. Även andra typer av tillstånd och dispenser som annars skulle ha prövats av länsstyrelse och kommun kan enligt 21 kap. 3 § miljöbalken handläggas av domstolen i samma rättegång. Mot bakgrund av detta konstaterar utredningen att de största samordningsvinsterna kan uppnås hos mark- och miljödomstol.
Ett flertal av de myndigheter och intressenter som utredningen har samrått med anser att mark- och miljödomstolarna är lämpliga för uppdraget att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamhet i Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.4. Som skäl har bland annat angetts att mark- och miljödomstolarna har hög kompetens och att de sökande upplever att domstolarna säkerställer en rättssäker process. Även vikten av likabehandling, att instansen är neutral i förhållande till andra uppdrag och att den bedöms ha goda förutsättningar att göra en helhetsbedömning har framförts. Utredningen delar uppfattningen att mark- och miljödomstolarna utifrån dessa kriterier lämpar sig väl för handläggningen av de aktuella ärendena.
Ansökningar om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon kan till stor del förväntas avse havsbaserad vindkraft. Mark- och miljödomstolarna har redan erfarenhet av att pröva sådana verksamheter i Sveriges sjöterritorium. Mark- och miljödomstolarna har dessutom tillgång till den juridiska, tekniska och naturvetenskapliga kompetens som krävs för att handlägga ansökningar om tillstånd för de typer av verksamheter som kan bli aktuella. Utöver lagfarna domare finns tekniska råd och särskilda ledamöter som kan bistå med särskild sakkunskap, se 2 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar. Enligt utredningens bedömning har domstolarna även bättre möjligheter än förvaltningsmyndigheterna att med stöd av rättegångsbalken begära in yttranden från olika aktörer, inklusive myndigheter med särskild sakkunskap på området.
Domstolarna har också en organisation som är bättre anpassad för en effektiv handläggning av ärendena än en myndighet som kan behöva samordna handläggningen mellan olika avdelningar. Domstolarna kan samla den kompetens som behövs för handläggningen av ett mål och handlägga frågan inom ramen för en och samma process, vilket ger en samlad och effektiv handläggning.
Enligt utredningens bedömning har därmed mark- och miljödomstolarna de bästa förutsättningarna att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess med bibehållet miljöskydd. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstolarna ska handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
En förutsättning för att uppdraget att handlägga sådana ansökningar ska fungera på avsett sätt och för att inte öka handläggningstiderna för andra måltyper är att mark- och miljödomstolarna tillförs resurser för kompetensförsörjning, se avsnitt 12.3.4.
Länsstyrelsen som alternativt handläggningsorgan
Det alternativ till mark- och miljödomstol som utredningen i första hand har övervägt som handläggningsorgan åt regeringen är länsstyrelserna. Även länsstyrelserna har sådan kompetens som krävs för hanteringen av ärendena och kännedom om lokala förhållanden. Sedan 2021 har regeringen gett länsstyrelser i åtta olika län i uppdrag att handlägga tolv ärenden om tillstånd till havsbaserade vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.5.8. I de flesta ärendena har verksamheterna även ansökt om Natura 2000-tillstånd, vilket har prövats av samma länsstyrelser i enlighet med 7 kap. 32 § miljöbalken. Flera av dessa beslut har överklagats till mark- och miljödomstol, vars beslut kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.
De berörda länsstyrelserna har till utredningen fört fram att handläggningen av ansökningar om havsbaserad vindkraft är omfattande och förhållandevis resurskrävande. De har också angett att frågorna berör flera olika avdelningar på länsstyrelserna, vilket gör den interna handläggningen komplicerad. Länsstyrelserna behöver ibland också inhämta specialkompetens från expertmyndigheter eftersom frå-
gorna täcker vitt skilda sakområden, till exempel avseende påverkan på sjöfart och luftfart.
I de samråd som utredningen har genomfört, se avsnitt 6.4, har bland annat länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Västra Götalands län, Folkhälsomyndigheten och Kammarkollegiet framfört att länsstyrelserna är lämpliga för uppgiften att handlägga ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Som skäl har bland annat angetts att länsstyrelserna har kännedom om lokala förhållanden avseende bland annat marina naturvärden, fornlämningar och fiske. Det är också länsstyrelserna som prövar en ansökan om Natura 2000-tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen om ett sådant tillstånd behövs.
Länsstyrelserna har alltså både kompetens och kunskap om lokala förhållanden som gör dem till ett lämpligt alternativ. Samtidigt kan utredningen konstatera att ärendena som rör den ekonomiska zonen kräver specialkompetens även från expertmyndigheter. Mark- och miljödomstolen har enligt utredningens bedömning bättre möjligheter än förvaltningsmyndigheterna att med stöd av rättegångsbalken begära in yttranden från olika aktörer. Domstolarna har också en organisation som är bättre anpassad för en effektiv handläggning av ärendena än en länsstyrelse som behöver samordna handläggningen mellan olika avdelningar. Med utredningens förslag kan dessutom handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon samlas hos samma mark- och miljödomstol som prövar frågan om Natura 2000-tillstånd, men även andra typer av tillstånd och dispenser som mark- och miljödomstol ska pröva och som krävs för anläggningens förbindelse med land. Störst samordningsvinster kan alltså åstadkommas hos mark- och miljödomstol. Utredningens bedömning är att syftet att åstadkomma en snabb och enkel prövning tillgodoses bättre i mark- och miljödomstol än i länsstyrelsen och föreslår därför inte länsstyrelsen som handläggningsorgan.
Utredningens förslag ändrar inte ordningen att länsstyrelsen enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska göra bedömningen av om en verksamhet kan antas orsaka betydande miljöpåverkan.
Miljöprövningsdelegationerna som alternativt handläggningsorgan
De tolv miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna är första instans för prövning av vindkraft på land, medan mark- och miljödomstol är första instans för vindkraftparker i svenskt territorialvatten och i sjöar som kräver tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.
Miljöprövningsdelegationerna har stor kompetens och kunskap om lokala förhållanden. De har också erfarenhet av att handlägga och pröva ansökningar beträffande miljöfarlig verksamhet och landbaserad vindkraft. De fördelar som utredningen funnit talar för mark- och miljödomstol i stället för länsstyrelse gäller även i förhållande till miljöprövningsdelegationerna.
Andra förvaltningsmyndigheter som alternativt handläggningsorgan
Utredningen har också analyserat möjligheten att lägga uppdraget att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon på följande förvaltningsmyndigheter.
Kammarkollegiet ansvarar för specifika uppgifter, vanligen då
ingen annan myndighet är ansvarig. Kollegiet företräder staten i frågor om allmänt vattenområde i den utsträckning någon annan myndighet inte har till uppgift att göra det.
Statens geologiska undersökning prövar vissa ärenden enligt lagen
(1966:314) om kontinentalsockeln, bland annat om undersökningstillstånd inför verksamhet i den ekonomiska zonen och utläggning av sjökabel.
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö-
området för frågor om bland annat hållbart nyttjande av hav och ska delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för bland annat havsmiljön.
Energimarknadsinspektionen ansvarar för tillståndsprövningen en-
ligt ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (1978:160) om vissa rörledningar, som omfattar tillstånd för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt. Det är därmed Energimarknadsinspektionen som ger nätkoncession för sjökabel när den når sjöterritoriet och om den fortsätter upp på land.
Naturvårdsverket deltar i miljöprövningar som gäller frågor som
är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön.
Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om till-
försel och användning av energi i samhället och ska skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbyggnad.
Flera av de nämnda förvaltningsmyndigheterna har redan olika roller i handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Vissa av dem har dock ingen erfarenhet av att själva göra miljöprövning. Av de som ändå skulle kunna övervägas för att handlägga ansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon är det ingen som har erfarenhet av att pröva verksamheter enligt bestämmelserna om Natura 2000-tillstånd. Dessutom är samordningsvinsterna större med utredningens förslag att mark- och miljödomstolarna får ansvaret för handläggningen. Domstolarna har också en bredare kompetens än expertmyndigheterna var för sig. Utredningen har därför inte funnit att någon av dessa förvaltningsmyndigheter är lämpliga att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utredningen lämnar därför inte ett sådant förslag.
Begränsad skillnad i handläggningstid
Utredningen har samlat in underlag för en jämförelse av handläggningstider för ärenden hos miljöprövningsdelegationerna respektive mark- och miljödomstolarna. Utredningen kan konstatera att tidsåtgången för en prövning skiljer sig åt. Det har dock inte gått att hitta några ärendetyper som är helt jämförbara med tillstånd i den ekonomiska zonen, och den statistik utredningen har fått pekar åt olika håll. Vid en jämförelse av handläggningstider i ärenden i den ekonomiska zonen respektive sjöterritoriet är en aspekt att beakta att det finns färre naturskyddsintressen och sakägare att ta hänsyn till i den ekonomiska zonen, till skillnad från i sjöterritoriet. Det kan medföra att handläggningen för ärenden i den ekonomiska zonen ur det perspektivet är enklare än i sjöterritoriet. Samtidigt avser ansökningarna om tillstånd i den ekonomiska zonen normalt större anläggningar än de anläggningar som uppförs på land, vilket kan tala för att prövningen är mer komplicerad.
På regeringens uppdrag har Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket tagit fram statistik för handläggningstiden från inkommen ansökan till dom eller beslut för en hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet under 2021. I ärenden där mark- och miljödomstol var första instans var medianen för handläggningstiden 501 dagar, och i miljöprövningsdelegation var medianen 299 dagar.13Statistiken för mark- och miljödomstolar avser sådana verksamheter som orsakar störst miljöpåverkan och är markerade som A-verksamheter i miljöprövningsförordningen. Vindkraftsparker är B-verksamheter enligt miljöprövningsförordningen eftersom de har en mer begränsad miljöpåverkan genom att de kan orsaka till exempel buller och ljusstörningar men inte genererar avfall, utsläpp till vatten eller annan typ av påverkan. B-verksamheter prövas av länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationer. Statistiken för A-verksamheter hos mark- och miljödomstol är inte jämförbar med miljöprövningsdelegationernas prövning av vindkraftsparker, eftersom deras begränsade miljöpåverkan talar för att prövningen omfattar färre aspekter och därför kan gå snabbare än för A-verksamheter. Det går därför inte att av denna statistik dra slutsatsen att en prövning av vindkraft i Sveriges ekonomiska zon skulle gå snabbare hos en miljöprövningsdelegation än hos en mark- och miljödomstol.
Utredningen har också undersökt handläggningstiderna hos miljöprövningsdelegationerna respektive mark- och miljödomstol och har sammanställt statistik för prövningar av tillstånd och ändringstillstånd för uppförande och drift av vindkraft på svenskt territorium under 2019–2022. Antalet ärenden vid miljöprövningsdelegationerna uppgick till mellan 9 och 18 ärenden per år och vid mark- och miljödomstolarna till mellan 7 och 13 ärenden per år. Som tabell 6.3 visar har handläggningstiderna över lag varit längre hos miljöprövningsdelegationerna än i domstolarna, men skillnaden har minskat med åren både beräknat i medel- och medianvärde.
Det kan noteras att statistiken från mark- och miljödomstolarna i dessa fall endast omfattar överklagade ärenden. Det är därför naturligt att prövningen tagit längre tid vid miljöprövningsdelegationerna än hos mark- och miljödomstolen eftersom mer utredning krävs vid en prövning i första instans än i överinstans. Det inhämtade underlaget visar också på en större spridning i handläggningstider hos miljöprövningsdelegationerna än i domstolarna. Enligt uppgift från
13 Naturvårdsverket (2023a).
miljöprövningsdelegationerna. Enligt uppgift från miljöprövningsdelegationerna är den främsta anledningen till att handläggningstiderna blivit långa att det ofta finns många sakägare i ärenden om vindkraft på svenskt territorium. Ärendena har enligt vad som framförts till utredningen därför krävt en omfattande kommunikation i form av till exempel kompletteringar och yttranden från närboende, rennäring och andra myndigheter.
Tabell 6.3 Handläggningstider vid mark- och miljödomstol respektive miljöprövningsdelegation för ärenden om tillstånd till vindkraft på svenskt territorium under 2019–2022
MMD
MPD
Medel
Median
Medel
Median
2019
313
189
632
454
2020
415
421
558
397
2021
396
391
759
457
2022
397
356
637
432
Källa: Statistik från samtliga mark- och miljödomstolar och miljöprövningsdelegationer, sammanställd av utredningen.
Det går alltså inte att dra några säkra slutsatser om i vilken instans handläggningen skulle gå snabbast för ärenden om vindkraft i Sveriges ekonomiska zon eftersom det inte finns några helt jämförbara ärenden och befintlig statistik pekar åt olika håll. Utredningen bedömer dock att det i vart fall inte finns något som talar för att det skulle ta längre tid hos domstol än hos miljöprövningsdelegation för handläggning av ansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Utredningen har inte hittat någon lämplig ärendetyp för en jämförelse med länsstyrelsernas handläggningstider.
För regeringens prövning av vindkraft har fyra ärenden avgjorts sedan maj 2022. Två ärenden avsåg ändringstillstånd, varav en ansökan avslogs efter en handläggningstid på tre år och en ansökan beviljades efter en handläggningstid på drygt 3,5 år. I de två övriga ärendena gav regeringen tillstånd till nya vindkraftsparker och handläggningstiden var 1,5 respektive knappt två år. Alla ansökningar som har kommit in till regeringen efter 2020 har länsstyrelser fått i uppdrag att handlägga, för att lämna över till regeringen med eget yttrande. Länsstyrelserna har fått cirka ett år på sig per ärende. Hittills har länsstyrelserna avslutat sina uppdrag inom utsatt tid, förutom i ett
ärende där en länsstyrelse begärde förlängd tid med knappt fyra månader14.
I de tre ärenden där regeringen fattat beslut efter länsstyrelsens yttrande uppgick tiden från länsstyrelsens yttrande till regeringens beslut till cirka 3,515, sju16 respektive nio månader17. Med utredningens förslag ska ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon lämnas in direkt till mark- och miljödomstol. Det innebär en inbesparing av den tid som handläggningen hos regeringen om överlämnande till länsstyrelserna har krävt. Tiden för den handläggningen har i de flesta ärendena varit cirka 24 månader18, men varierat alltifrån drygt två veckor19 till knappt tio månader20. Däremot kommer handläggningen hos regeringen efter att yttrande kommer in från domstolen att kvarstå.
Ett enklare förfarande för de sökande och andra berörda
Enligt dagens ordning behöver verksamhetsutövare ansöka om tillstånd och dispenser enligt flera olika lagstiftningar hos regeringen, domstol, länsstyrelsen, andra myndigheter och kommuner för en anläggning i den ekonomiska zonen med förbindelse med land. Det leder till en komplicerad och resurskrävande ansökningsprocess som ofta drar ut på tiden.
Utredningens uppdrag omfattar inte att se över alla de prövningar som krävs för etableringen av en verksamhet i den ekonomiska zonen. Förslaget att samla en så stor del av prövningarna som möjligt vid den mark- och miljödomstol som också ska handlägga ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon bedöms dock medföra betydande förenklingar för både de sökande och andra berörda intressenter. För verksamhetsutövaren innebär det att ansökningar för flera olika tillstånd kan lämnas in till mark- och miljödomstolen och att kommunikationen med de parter som berörs av verksamheten kan ske samlat. För andra berörda ger en sådan ordning bättre förutsättning att lämna synpunkter på ansökan. Det skapar ett tydligt regel-
14 Regeringens beslut den 7 juni 2022 i ärende M2020-01324. 15 Regeringens beslut den 15 maj 2023 i ärende KN2023/01077. 16 Regeringens beslut den 15 maj 2023 i ärende KN2023/01060. 17 Regeringens beslut den 27 juli 2023 i ärende KN2023/01037. 18 KN2023/01060, KN2023/01063, KN2023/01077, KN2023/00909, KN2023/0990, KN202300991, KN2023/03312, KN2023/03679. 19 KN2023/02904 och KN2023/02929. 20 KN2023/01037.
verk och ger mark- och miljödomstolarna förutsättningar för att i så stor utsträckning som möjligt bli en samlad kontaktpunkt för de sökande och andra berörda.
6.3.2. Prövningsordningen för Natura 2000-tillstånd
Förslag: Den mark- och miljödomstol som handlägger ansökan
om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska även pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. En bestämmelse med denna innebörd ska införas i ett nytt tredje stycke i 7 kap. 29 b § miljöbalken. En upplysning om den ändringen ska även göras i ett tillägg i 7 kap. 32 § miljöbalken.
Det ska göras ett tillägg i 1 kap. 2 § miljöbalken om att 7 kap. 29 b § miljöbalken är tillämplig i Sveriges ekonomiska zon.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen föreslår att en ansökan enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken om Natura 2000-tillstånd för en verksamhet som också kräver tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § kontinentalsockellagen ska göras till den mark- och miljödomstol som ska handlägga ärendet om tillstånd för verksamheten enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Domstolen ska sedan pröva frågan om Natura 2000-tillstånd.
I dagsläget avser alla ansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon hos regeringen havsbaserade vindkraftsparker. Många av vindkraftsparkerna kan påverka Natura 2000-områden och kräver därmed även tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Utredningen har jämfört alternativen att regeringen eller mark- och miljödomstol ska pröva Natura 2000-ansökningar i zonen och kan se för- och nackdelar med båda dessa.
Om regeringen prövar Natura 2000-tillståndet kan samordning ske hos regeringen med prövningen av tillstånden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen. Utredningen bedömer att en sådan ordning i de flesta fall skulle uppfylla kraven i art- och habitatdirektivet och EU:s rättstillämpning på att prövningen av en verksamhet ska vara fullständig, exakt och slutlig i en
samlad bedömning. Att regeringen prövar Natura 2000-frågan skulle också bidra till att villkoren i de tre tillstånden kan bli samstämmiga i relevanta delar. De olika besluten skulle också kunna meddelas samtidigt.
Några viktiga skäl talar dock för att mark- och miljödomstolen ska pröva Natura 2000-tillståndet. Utredningen har fått information om att ansökningsprocesser redan har påbörjats för vindkraftsparker som sträcker sig över såväl den ekonomiska zonen som över sjöterritoriet. Enligt dagens ordning ska mark- och miljödomstol pröva den del som ligger i sjöterritoriet enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. och om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken. Utredningens uppfattning är att det inte är förenligt med kraven enligt unionsrätten på en samlad bedömning av en verksamhet enligt Natura 2000-bestämmelserna om domstolen inte också skulle göra bedömningen för den del av verksamheten som ligger i den ekonomiska zonen. En alternativ ordning skulle kunna vara att regeringen prövar Natura 2000-tillståndet för hela anläggningen, alltså även för den del som ligger i sjöterritoriet, men det ligger utanför utredningens uppdrag att utreda den frågan.
Ett annat skäl för att mark- och miljödomstolen bör pröva ansökningar om Natura 2000-tillstånd för anläggningar i Sveriges ekonomiska zon är att den prövning som ska göras enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska vara en rättslig prövning utifrån vetenskapliga grunder.21 Det är först om tillstånd inte kan ges och 7 kap. 29 § aktualiseras som regeringen får göra politiska avvägningar. Mark- och miljödomstol har också regional förankring och sådan juridisk och teknisk kompetens som behövs för prövningen.
Ytterligare ett skäl som talar för att mark- och miljödomstol ska pröva Natura 2000-frågan är möjligheten till rättslig överprövning då besluten kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, vars beslut i sin tur kan överklagas till Högsta domstolen. Om regeringen prövar målet eller ärendet kan rättsprövning begäras, men en sådan prövning är mer begränsad än en sedvanlig domstolsprövning. Rättsprövningen är dessutom avsedd för beslut med politiska dimensioner, vilket beslut enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte ska innefatta.22
21 EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54. 22 EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54.
Att mark- och miljödomstolens avgörande kan överklagas kan i och för sig innebära att regeringen kan behöva vänta på att Natura 2000-beslutet vinner laga kraft innan tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan beslutas. Samtidigt kan det konstateras att Natura 2000-tillstånd för en vindkraftsparks förbindelse med land genom sjöterritoriet redan överklagas i den ordningen.
Som figur 6.3 visar leder utredningens förslag inte till någon fullständig samordning av alla tillstånd, dispenser och undantag som krävs för en vindkraftspark i den ekonomiska zonen. Det beror dels på att utredningens uppdrag är begränsat, dels på att det fortsatt kommer att bli en uppdelad prövning oavsett vem som ska pröva Natura 2000-tillståndet. Enligt utredningens förslag ska mark- och miljödomstolen pröva Natura 2000-tillståndet och vissa andra tillstånd som krävs för verksamheten enligt miljöbalken och regeringen beslutet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Prövningen skulle vara uppdelad även om regeringen prövar Natura 2000-tillståndet eftersom flera andra tillstånd knutna till verksamheten fortfarande ska prövas av domstol.
Figur 6.3 Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land med utredningens förslag
Med utredningens förslag samordnas prövningen av Natura 2000tillståndet med handläggningen av det tillstånd som krävs för en verksamhet i den ekonomiska zonen hos mark- och miljödomstolen. Dessutom kan ärendena samlas hos samma mark- och miljödomstol som ska pröva de tillstånd, dispenser och undantag som krävs för anläggningens förbindelse med land.
I förarbetena till genomförandet av bestämmelser om Natura 2000 i den ekonomiska zonen konstaterade regeringen att de bestämmelser som behövs för tillämpningen kunde tas in antingen i lagen om Sveriges ekonomiska zon eller i miljöbalken. Regeringen ansåg dock att det var lämpligt att hålla Natura 2000-reglerna samlade i miljöbalken för att skapa en enhetlig ordning och sätta dem i sitt sammanhang med miljöbalkens bestämmelser om prövning och tillsyn.23Utredningen anser att denna ordning bör gälla även fortsättningsvis och föreslår därför att ett nytt stycke läggs till i 7 kap. 29 b § miljöbalken, som anger att den mark- och miljödomstol som handlägger ärendet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon också ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet.
Utredningen bedömer att länsstyrelsen i enlighet med 6 kap. 32 § miljöbalken även fortsatt bör pröva ansökningar om Natura 2000tillstånd för verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen som inte kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. För tydlighetens skull bör det göras ett tillägg i den paragraf som upplyser om att mark- och miljödomstolen ska pröva övriga ansökningar om Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen. Det behöver även införas ett tillägg i 1 kap. 2 § miljöbalken om att 7 kap. 29 b § miljöbalken är tillämplig i zonen.
Samordning med prövning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon
Många verksamheter som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen behöver också Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, se avsnitt 6.3.3. Sådana Natura 2000-tillstånd prövas enligt 7 kap. 32 § miljöbalken av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda skyddsområdet.
23Prop. 2007/08:154, Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon, s. 14.
Inom svenskt territorium görs ansökningar om Natura 2000-tillstånd för verksamheter och åtgärder enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken till länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Bestämmelsens andra stycke anger att för en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. miljöbalken ska frågan om Natura 2000-tillstånd prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket ges tillfälle att yttra sig. Enligt förarbetena är syftet med bestämmelsen att så långt som möjligt undvika dubbla tillståndsförfaranden.24
Om en anläggning i den ekonomiska zonen är förbunden med land genom till exempel en sjökabel och landledning i svenskt territorium är det mark- och miljödomstolen som prövar förbindelsen enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken och eventuellt som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Mark- och miljödomstolen ska också pröva frågan om Natura 2000tillstånd om det krävs för anslutningen. Det innebär att verksamhetsutövaren kan lämna in ansökan om Natura 2000-tillstånd direkt till domstolen, som prövar den i samma mål som tillståndet enligt 9 och 11 kap. miljöbalken.
Ett Natura 2000-område kan ligga enbart i den ekonomiska zonen, i sjöterritoriet, på land, eller sträcka sig över gränsen mellan dem, se exempel i figur 6.5 Det är inte placeringen av en verksamhet i förhållande till ett skyddsområde som avgör om den kräver Natura 2000-tillstånd, utan dess påverkan på området. Det kan krävas sådana tillstånd för både anläggningen i zonen och för dess förbindelse med land. Tillstånden kan avse samma Natura 2000-område så att det behövs en samlad bedömning av påverkan av både till exempel en vindkraftspark och dess tillhörande sjökabel, eller olika skyddsområden.
Av de 17 ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som har kommit in till regeringen sedan 2020 har 11 förutsatt ett Natura 2000-tillstånd eller i de pågående fallen en ansökan om det för vindkraftsparken. Vad gäller tillståndsprövningar av förbindelsen med land befinner sig de flesta ärenden i ett så tidigt skede att den exakta placeringen av kabeln inte är klar. Det går där-
24Prop. 2000/01:111, Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer, s. 70.
med inte att säga hur många av dessa som även kommer att behöva Natura 2000-tillstånd.
Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt har i mål nr M 5393-20 som gällde kabeln Hansa PowerBridge som går mellan Sverige och Tyskland ansett att 21 kap. 3 § miljöbalken var tillämplig vid prövningen av tillstånd avseende Natura 2000-området Sydvästskånes utsjövatten som ligger i både den ekonomiska zonen och i sjöterritoriet. Domstolen tillät att ansökan om Natura 2000-tillstånd gjordes dit i stället för till länsstyrelsen och beviljade i avgörande den 13 april 2022, mål nr M 5393-20, sådant tillstånd även för den del av kabeln som skulle dras genom den ekonomiska zonen.
När samma fråga kom upp i ärendet om vindkraftsparken Kriegers flak, bedömde mark- och miljödomstolen att den inte kunde ta till sig prövningen av Natura 2000-frågan för anläggningen i den ekonomiska zonen, eftersom den var av annan karaktär än den tillhörande sjökabeln genom sjöterritoriet som domstolen skulle pröva.25
Länsstyrelserna i Skåne och Hallands län har lämnat underlag till utredningen med utgångspunkt i fem av de ärenden om tillstånd för vindkraftsparker i den ekonomiska zonen som de haft i uppdrag av regeringen att bereda. Länsstyrelserna anger att ur naturvårdssynpunkt är många av de aspekter som behöver beaktas desamma i tillståndsärendet för en verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som i Natura 2000-ärendet för samma verksamhet. När det gäller till exempel risker, visualisering, kulturvärden, fiske med mera skiljer de sig dock ofta åt. Enligt länsstyrelserna är underlagen i Natura 2000-ärendena normalt betydligt mindre omfattande än underlagen i tillståndsärendena enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. De sökande väljer dock själva i vilken utsträckning de använder samma handlingar för de båda ansökningarna och enligt länsstyrelserna varierar det relativt mycket.
Länsstyrelserna anger även att prövningen av Natura 2000-ärendet varit betydligt enklare än beredningen av ärendet om samma verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Samordningsvinsterna är dock stora. Enligt länsstyrelserna är en försiktig uppskattning att om de båda ärendena skulle handläggas separat skulle tidsåtgången vara 40–50 procent högre per ärende.
25 Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts dom den 29 oktober 2021 i mål nr M 4583-20.
Kravet på en samlad bedömning av Natura 2000-tillstånd
Högsta domstolen konstaterade i NJA 2013 s. 613, Bungedomen, att en tillståndsprövning enligt art- och habitatdirektivet förutsätter att myndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på ett Natura 2000-område. Även EU-domstolens rättstillämpning uttrycker på olika sätt att prövningen ska vara allsidig. Högsta domstolen uttryckte i domen att det i sin tur måste anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig.
I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att 2–4 kap. miljöbalken är tillämpliga vid regeringens tillståndsprövning. Enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får en verksamhet eller åtgärd som kräver Natura 2000-tillstånd endast komma till stånd om sådant tillstånd har lämnats. Enligt förarbetena till lagen om Sveriges ekonomiska zon är en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges att nödvändiga Natura 2000-tillstånd har beviljats.26 Utredningens bedömning är dock att de två tillstånden, och tillstånd enligt kontinentalsockellagen, i och för sig kan beslutas samtidigt.
Tillstånden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-tillstånden behöver stämma överens i de delar som de reglerar samma frågor, till exempel villkor om krav på att vidta vissa försiktighetsåtgärder under en angiven tidsperiod. I ärendena om vindkraftsparkerna Galene och Kattegatt Syd gav regeringen i maj 2023 tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, trots att länsstyrelsens beslut om Natura 2000-tillstånden för båda verksamheterna vid den tidpunkten var överklagade till mark- och miljödomstol. Regeringen angav i tillstånden att giltigheten var avhängig att Natura 2000-tillstånd beviljades. Utredningen bedömer att kravet på att tillståndsprövningen enligt Natura 2000-bestämmelserna ska ske fullständigt, exakt och slutligt i en samlad bedömning innebär att villkoren i tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon från regeringen inte får styra den slutliga utformningen av villkoren i Natura 2000-tillståndet.
Ju längre tid det går mellan det att Natura 2000-tillstånd beviljas och tidpunkten för regeringens beslut om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, desto större är sannolikheten att de om-
26Prop. 2007/08:154, s. 10–11.
ständigheter som ligger till grund för villkoren hinner ändras. En sådan ändring kan till exempel bestå i att en ny djurart har upptäckts i det berörda området eller att en befintlig art har fått ändrad bevarandestatus. Av det skälet är det önskvärt att Natura 2000-tillståndet och tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon beslutas så nära varandra i tiden som möjligt.
Utredningens förslag innebär att mark- och miljödomstolen både ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd och handlägga ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Mark- och miljödomstolen prövar redan förbindelsen mellan en anläggning i den ekonomiska zonen och land enligt både 9 och 11 kap. miljöbalken och Natura 2000-bestämmelserna. I dag görs prövningen av förbindelsen ofta senare än prövningen av vindkraftsanläggningen. Skulle lagstiftningen ändras framöver kan det möjliggöra att domstolen kan pröva vindkraftsparken och förbindelsen samlat, även avseende Natura 2000-tillstånd. Utredningen bedömer att förslaget väl uppfyller unionsrättens krav eftersom mark- och miljödomstolen kan göra en samlad och slutlig bedömning av förutsättningarna för Natura 2000-tillståndet.
Utredningens förslag innebär även en ökad samordning jämfört med i dag genom att domstolen kan utforma tillståndsvillkoren i sitt yttrande till regeringen parallellt med de som ska ingå i Natura 2000tillståndet. Att ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska vara färdig för avgörande vid överlämnandet till regeringen ger också goda förutsättningar för att regeringen snabbt ska kunna fatta beslut.
En samlad bedömning av vindkraftsparker som sträcker sig över såväl Sveriges ekonomiska zon som sjöterritoriet
En del av de havsbaserade vindkraftsparker där en ansökningsprocess har inletts sträcker sig både över både Sveriges ekonomiska zon och sjöterritoriet. Enligt dagens regelverk behöver själva anläggningen tillstånd från både regeringen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och av mark- och miljödomstol enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Natura 2000-tillstånd för den del av anläggningen som ligger i den ekonomiska zonen kommer att prövas av länsstyrelsen, medan den del som ligger i sjöterritoriet prövas av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken. En förbindelse från vind-
kraftsanläggningen till land i form av till exempel sjökabel och sedan landledning med transformatorstation prövas också av domstolen enligt samma bestämmelser.
Utredningen om en ordnad prövning av havsbaserad vindkraft har fått i uppdrag att analysera hur prövningen av en tillståndsansökan bör gå till när en vindkraftverksamhet är placerad både inom och utanför Sveriges sjöterritorium. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2024.27 Regeringsprövningsutredningens uppdrag är begränsat till verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och förslagen utgår från gällande ordning. Utredningen bedömer dock att en ordning där regeringen skulle pröva Natura 2000-frågan även för den del av en anläggning som ligger i sjöterritoriet vore svår att förena med inriktningen att regeringen endast ska pröva frågor som rymmer tydliga politiska avvägningar. Detta eftersom Natura 2000-prövningen ska vara en rättslig bedömning av om förutsättningarna i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda. Om mark- och miljödomstolen bedömer att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte kan meddelas kan frågan däremot lyftas till regeringen om förutsättningarna i 7 kap. 29 § miljöbalken är uppfyllda. En sådan uppdelning skulle även leda till att mark- och miljödomstolen inte kan uppfylla unionsrättens krav på en samlad bedömning av verksamhetens miljöpåverkan. Inte heller regeringen skulle kunna göra en samlad bedömning av verksamheten om den inte prövar miljötillståndet för den del som ligger i sjöterritoriet. Det talar för att mark- och miljödomstolen bör pröva Natura 2000-tillstånd även för de anläggningar som endast ligger i zonen.
Överklagbarhet av beslut
Utredningens förslag att mark- och miljödomstolen ska pröva Natura 2000-tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen innebär att domstolens avgörande kommer kunna överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, vars dom i sin tur kan överklagas till Högsta domstolen. Det krävs dock prövningstillstånd hos båda instanserna. Det är samma ordning som gäller för överprövning av mark- och miljödomstolens beslut om tillstånd för en vindkraftsparks förbindelse med land genom svenskt territorium.
27 Dir. 2023:61.
Om regeringen i stället prövar Natura 2000-frågan tillsammans med ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer beslutet inte att kunna överklagas. I de fall ett beslut innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen28 kan den enskilde ansöka om rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen, se avsnitt 3.6. En sådan prövning är mer begränsad än en sedvanlig domstolsprövning. Skälet till detta är enligt förarbetena till rättsprövningslagen att rättsprövningsinstitutet endast tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimensioner att en fullständig överprövning, med de möjligheter till ändring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kan komma i fråga.29
I ärendena om vindkraftsparkerna vid Galene och Kattegatt Syd har en privatperson och flera olika organisationer begärt rättsprövning av regeringens beslut att bevilja tillstånd för uppförande och drift av anläggningarna i den ekonomiska zonen. Ärendena pågår fortfarande hos Högsta förvaltningsdomstolen.30
Eftersom ett Natura 2000-tillstånd formellt utgör ett beslut om tillstånd till verksamhet i känsliga miljöer bedömer utredningen att beslutet även faller under artikel 6 i Århuskonventionen, vilken är tillämplig i den ekonomiska zonen. Det innebär att artikel 9.2 i Århuskonventionen om den berörda allmänhetens rätt till rättslig prövning av ett beslut om miljön blir tillämplig, se avsnitt 3.4.2.
Den berörda allmänheten i Århuskonventionen avser enligt artikel 2.5 den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. Det gäller även miljöorganisationer, vilkas rätt att överklaga domar och beslut regleras i 16 kap. 13 § miljöbalken. Även 2 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut hänvisar till 16 kap. 13 § miljöbalken för miljöorganisationers rätt att begära rättsprövning.31 Svensk lagstiftning måste dock uttryckligen göras tillämplig i den ekonomiska zonen och utredningen noterar att det saknas hänvisning till 16 kap. 13 § miljöbalken i såväl 1 kap. 2 § miljöbalken som i lagstiftningen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt utredningens uppfattning bör
28 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35. 29Prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m., s. 10. 30 Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 4170-23 och mål nr 4193-23. 31 Till exempel HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II.
16 kap. 13 § miljöbalken göras tillämplig i Sveriges ekonomiska zon, oavsett vem som ska pröva Natura 2000-ansökningar för verksamheter i zonen, för att Århuskonventionens krav ska vara uppfyllda. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att lämna sådana förslag.
Med utredningens förslag kommer Natura 2000-tillståndet för en anläggning i den ekonomiska zonen på samma sätt som i dag kunna överklagas till domstol för en fullständig överprövning. Eftersom Natura 2000-tillstånd är en förutsättning för tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan ett sådant överklagande fördröja processen. Å andra sidan kan domstolens beslut om både Natura 2000-tillstånd och tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken för en sådan verksamhets förbindelse med land överklagas i samma ordning. Möjligheten att överklaga Natura 2000-tillståndet för anläggningen i zonen är således inte avgörande för tidsutdräkten.
Prövningen enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska göras ur ett vetenskapligt perspektiv32 och därmed inte innehålla några politiska avvägningar. Det är därmed en rent rättslig prövning som ska göras oavsett om den görs av en länsstyrelse, domstol eller regeringen. Kan domstolen inte meddela ett Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, kan frågan lämnas över till regeringen för prövning enligt 7 kap. 29 § miljöbalken. Först då får regeringen göra avvägningar för tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. Eftersom beslut i Natura 2000-frågan inte ska innehålla politiska dimensioner bedömer utredningen att det är lämpligare att sådana frågor som huvudregel ska prövas av domstol.
Samordningsvinster i mark- och miljödomstol
Utredningen bedömer att det ger en snabbare och mer effektiv process än dagens ordning om ansökan görs till den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd för samma anläggning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och domstolen även prövar Natura 2000-frågan. Det är också samma ordning som tillämpas i ärenden enligt miljöbalken om verksamheter och åtgärder på svenskt territorium.
32 EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54.
Ansökan om Natura 2000-tillstånd ska lämnas in till den mark- och miljödomstol som ska pröva frågan, i stället för till länsstyrelsen som i dag görs enligt 7 kap. 32 § miljöbalken. Det sparar tid och resurser hos länsstyrelsen men underlättar framför allt för verksamhetsutövarna som kan lämna båda ansökningarna till samma prövningsmyndighet.
Ansökan om Natura 2000-tillstånd kommer att utgöra ett eget mål hos mark- och miljödomstolen eftersom det ska prövas av domstolen, till skillnad från målet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som ska prövas av regeringen. Ansökan om Natura 2000-tillstånd kommer att utgöra ett mål vid domstolen, men inte ett ansökningsmål, på samma sätt som målet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.3.1.
En ytterligare vinst med att mark- och miljödomstol prövar frågan om Natura 2000-tillstånd är att den frågan normalt kommer att vara prövad när regeringen tar emot yttrandet om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon. Det minskar risken för att regeringen handlägger ansökningar om tillstånd för verksamhet i zonen som sedan faller på att Natura 2000-tillstånd inte beviljas.
Regeringen som alternativ för Natura 2000-prövningen
Utredningen kan se argument både för och emot alternativet att mark- och miljödomstol endast ska handlägga frågan om Natura 2000-tillstånd och lämna över även den med eget yttrande till regeringen för prövning tillsammans med yttrandet om tillstånd till verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Som beskrivs i avsnitt 6.4 har flera intressenter framfört till utredningen att det är önskvärt att regeringen prövar Natura 2000-frågan för att skapa ökad samordning och minska risken för motstridigheter mellan villkoren i de olika tillstånd som verksamheten behöver.
I ärenden där regeringen beslutar om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken är bestämmelserna om Natura 2000 tillämpliga. Utredningen har dock inte hittat några ärenden där regeringen har gett Natura 2000-tillstånd förutom ärendet om Cementa. I det fallet beslutade regeringen att ge bolaget Natura 2000-tillstånd med stöd av den tillfälliga lagen (2021:875) om ändring av miljöbalken, som uttryckligen angav att regeringen skulle besluta om sådant
tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.33 I ärenden där regeringen endast prövar tillåtligheten för en verksamhet lämnas ärendet i stället tillbaka till mark- och miljödomstolen som sedan beslutar om Natura 2000-tillstånd, även om regeringen ofta gör en bedömning i sina beslut av om sådant tillstånd kan ges.
Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap (N 2022:08) har föreslagit att det ska införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap.miljöbalken. Förslaget gäller verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. I betänkandet framhålls att regeringens prövningsmöjlighet bör vara begränsad till undantagsfall. Förslaget innebär också att regeringen kan välja om den vill göra prövningen eller om den vill avstå.34 Om förslaget genomförs är det den enda bestämmelsen i miljöbalken som uttryckligen anger att regeringens prövning ska omfatta Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
Det ingår i mark- och miljödomstolarnas verksamhet att pröva Natura 2000-tillstånd både på land och i sjöterritoriet och de har både erfarenhet och kompetens för detta. Den prövning av en Natura 2000-ansökan som ska göras enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska också vara en rent rättslig prövning och det är domstolarna bättre lämpade för än regeringen. Eftersom den prövningen inte ska innehålla politiska dimensioner är det också lämpligare att besluten kan överklagas till domstol än att de kan bli föremål för rättsprövning.
Utredningen bedömer att det skulle uppfylla kraven på en samlad bedömning enligt unionsrätten om regeringen prövar tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-frågan för anläggningen i zonen. Det skulle också ha fördelen att regeringen kan säkerställa att villkoren i de tillstånden och tillstånd enligt kontinentalsockellagen är samstämmiga i de delar som reglerar samma frågor. Däremot sker i sådant fall ingen samordning med prövningen enligt 9 och 11 kap. samt övriga tillstånd, dispenser och undantag som krävs i svenskt territorium enligt miljöbalken.
För vindkraftsparker som är belägna både i den ekonomiska zonen och i sjöterritoriet är det mark- och miljödomstolarna som prövar Natura 2000-tillståndet för den delen som ligger i sjöterritoriet. Reger-
33 Regeringens beslut den 18 november 2021 i ärende M2021/01774. 34SOU 2023:11, Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet – för ökad försörjnings-
beredskap, s. 55 f.
ingen kan då inte göra en samlad bedömning av verksamhetens miljöpåverkan. Utredningen bedömer därmed utifrån ramarna för uppdraget att de sammantagna fördelarna med att mark- och miljödomstolar prövar frågan om Natura 2000-tillstånd även för den del av en anläggning som ligger i den ekonomiska zonen väger över, jämfört med om regeringen skulle göra prövningen.
Verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen som endast kräver Natura 2000-tillstånd
Utredningen har undersökt om det kan finnas verksamheter eller åtgärder som kräver Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen men inte tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och har inhämtat underlag från myndigheter. De har inte hittat några exempel på sådana verksamheter och åtgärder och bedömer att det är tveksamt om den situationen kommer att uppstå.
Aktiviteten i den ekonomiska zonen har dock ökat under senare år och fler Natura 2000-områden har inrättats i, och i anslutning till, den ekonomiska zonen. Dessutom kan alla verksamheter som riskerar att påverka skyddsvärden i ett Natura 2000-område kräva tillstånd, även om åtgärden eller verksamheten inte ligger inom det skyddade området. Exempel på verksamheter eller åtgärder som möjligen skulle kunna kräva endast Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen är mussel- eller algodlingar som bedrivs inom en vindkraftspark, eller sprängning av en mina eller annan oexploderad ammunition.
Utredningen bedömer att länsstyrelsen även fortsatt bör pröva ansökningar om Natura 2000-tillstånd för verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen som inte kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det bör dock göras ett tillägg i 7 kap. 32 § miljöbalken som upplyser om att mark- och miljödomstolen ska pröva övriga ansökningar om Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen.
6.3.3. Ytterligare samordning för snabbare och mer effektiva prövningsprocesser
Förslag: Tillståndsansökningar för verksamheter eller åtgärder i
svenskt territorium som har samma sökande och rör samma verksamhet i den ekonomiska zonen ska i så stor utsträckning som möjligt prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Paragrafer med sådan innebörd införs i 21 kap.3 a och 3 b §§miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
För en snabb och effektiv prövningsprocess bör tillståndsansökningar som har samma sökande och rör samma verksamhet i den ekonomiska zonen i så stor utsträckning som möjligt prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Utredningen föreslår att nya bestämmelser införs i 21 kap.3 a och 3 b §§miljöbalken, som möjliggör att tillståndsärenden för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som är kopplade till en anläggning i zonen kan samlas vid samma mark- och miljödomstol.
Samordning med andra prövningsprocesser
Som beskrivs i avsnitt 6.2 kan det krävas ett antal tillstånd och dispenser för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon tillsammans med anläggningens förbindelse med elnätet på land. En ökad samordning av handläggningen skulle ge en snabbare och mer effektiv prövningsprocess, som också skulle innebära ett enklare förfarande för de sökande. Det skulle också ligga i linje med kraven på en samlad prövning enligt EU-rätten, till exempel genom art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet35. De tidsgränser för tillståndspröv-
35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet).
ning som införs inom ramen för RePowerEU36 kommer att ställa krav på så stor samordning som möjligt och en översyn av vilka och hur många myndigheter som bör delta i prövningen.
Samling av ärenden till mark- och miljödomstol
Enligt 21 kap. 3 § miljöbalken får mål eller ärenden enligt miljöbalken handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun.
Med stöd av 21 kap. 3 § miljöbalken kan mål och ärenden som rent faktiskt hör ihop prövas i ett sammanhang. Även mål som domstolen ska pröva som andra instans får läggas samman med ett mål som domstolen ska pröva i första instans. Enligt förarbetena till miljöbalken är en förutsättning för att förena mål att fördelarna överväger nackdelarna med gemensam handläggning. Vid bedömningen ska även parternas intressen beaktas.37
Paragrafens andra stycke gör det möjligt för domstolen att på eget initiativ ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller en kommun om ärendet bör handläggas tillsammans med ett mål eller ärende som handläggs av domstolen. Enligt förarbetena till miljöbalken är den lägre instansen skyldig att på begäran överlämna ärendet till domstolen.38
Utredningen bedömer att de största samordningsvinsterna uppnås om så många ansökningar som möjligt som rör en verksamhet i den ekonomiska zonen prövas av samma mark- och miljödomstol. Bestämmelsen i 21 kap. 3 § miljöbalken avser ansökningsmål och utgår delvis från att mark- och miljödomstolen prövar ärenden. Den blir därför inte tillämplig i ärenden som domstolen handlägger enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det behövs därför en ny bestämmelse för de ärenden i den ekonomiska zonen som domstolen ska
36 Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, COM (2022) 222 final, 18 maj 2022. 37Prop. 1997/98:45, del 2, s. 233–234. 38Prop. 1997/98:45, del 2, s. 233–234.
handlägga. Utredningen föreslår att nya paragrafer, 21 kap. 3 a och 3 b §§, införs i miljöbalken. Bestämmelserna bör ha motsvarande innehåll som 21 kap. 3 § men i stället ange vad som ska gälla i mål som handläggs av mark- och miljödomstol enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Förslaget innebär att alla tillståndsärenden för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som är kopplade till en anläggning i zonen, till exempel tillstånd för vattenverksamhet, Natura 2000-tillstånd för sjökablar som går genom sjöterritoriet och dispenser för påverkan på natur- och kulturvärden, kan samlas vid samma domstol.
Utredningen föreslår vidare att det ska införas en ny paragraf i miljöbalken som möjliggör att ansökningar om miljötillstånd och dispenser för en förbindelse mellan en anläggning i zonen och land kan lämnas in till den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. En sådan ordning bör medföra både tidsvinst, kostnadsbesparing och förenkling för företagen genom att de kan ha en kontaktpunkt för flera tillstånd och i högre grad samordna underlagen för olika ansökningar. Det behöver även införas ett tillägg i 1 kap. 2 § miljöbalken att 21 kap. 3 a och 3 b §§ ska vara tillämpliga i den ekonomiska zonen.
Överlämnande mellan domstolar
Utredningens förslag innebär att ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer att omfattas av 1 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar, se avsnitt 6.3.1. Därmed blir 3 kap. 2 § samma lag tillämplig. Bestämmelsen anger att en mark- och miljödomstol får lämna över ett mål eller ärende till en annan sådan domstol för gemensam handläggning, om det vid den andra domstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
I förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar konstaterade regeringen att vissa ansökningsmål, inte minst mål om vattenverksamhet, alltjämt kan komma att beröra flera domstolars domsområden. Det finns därför behov av att kunna överlämna mål till en
annan mark- och miljödomstol i syfte att åstadkomma en effektiv handläggning.39
Enligt sista stycket i 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar får ett mål eller ärende inte överlämnas om den andra domstolen motsätter sig det. Enligt förarbetena kan det mellan mark- och miljödomstolarna uppstå olika uppfattningar om vid vilken domstol målet slutligt ska prövas. Regeringen bedömde att i en sådan situation bör frågan om överlämnande falla. Det innebär att målet ska handläggas vid den domstol där talan först inleddes, på samma sätt som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna enligt 8 § första stycket förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.40
Enligt vad mark- och miljödomstolarna framfört till utredningen används möjligheten att lämna över mål mellan mark- och miljödomstolarna mycket sällan. Utredningen bedömer att det kommer att vara få ärenden som har samma sökande och rör samma verksamhet i den ekonomiska zonen som berör två olika domstolars domsområden. I de fall det förekommer bedömer dock utredningen att det skulle väsentligt bidra till en mer samordnad och effektiv process om sådana ärenden prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Prövningar enligt kontinentalsockellagen
En förenkling av tillståndsprocessen för en verksamhet i den ekonomiska zonen har redan skett genom att ansökningar om tillstånd för verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och tillstånd enligt kontinentalsockellagen sedan början av 2023 handläggs av samma enhet inom ett departement i Regeringskansliet41, i stället för av olika departement som tidigare. Som beskrivs i samma avsnitt har prövningen av de tillstånd enligt kontinentalsockellagen som behövs för undersökningar av havsbotten inför uppförande av vindkraftspark med tillhörande sjökabel flyttats över från regeringen till Sveriges geologiska undersökning. Det är därmed handläggningen av
39Prop. 2009/10:215, Mark- och miljödomstolar, s. 143. 40Prop. 2009/10:215, s. 143. 41 Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Klimat- och näringslivsdepartementet, RKF 2023:2, 1 januari 2023.
tillståndsprövningar för utläggning av sjökabel som samordnas med prövningen av tillstånd för uppförande av vindkraftsparken inom Regeringskansliet.
Villkoren i besluten enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen behöver stämma överens med varandra, men också med villkoren i de Natura 2000-tillstånd som krävs för en verksamhet. I dag finns ingen ordning för vilket tillstånd som styr utformningen av berörda villkor i de övriga tillstånden, utan det avgörs till synes av vilket tillstånd som beslutas först i det enskilda ärendet. Om mark- och miljödomstolen får ansvar för att handlägga ärenden om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon och att besluta om Natura 2000-tillstånd blir en samordning av prövningarna möjlig. Det bör enligt utredningens mening förenkla en samordning även med villkoren i beslutet enligt kontinentalsockellagen.
6.3.4. Tidpunkten för avvägning mot försvarsintressen
Bedömning: I vissa ärenden framgår det redan i ett tidigt skede
att en planerad verksamhet kommer att påverka försvarsintresset. För att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut behöver ärendet först handläggas.
Skälen för utredningens bedömning
I en del ärenden framgår det redan i samrådet att en planerad verksamhet i Sveriges ekonomiska zon kommer att ha en större påverkan på försvarsintresset. Hur tungt försvarsintresset ska väga i ett visst ärende är dock en politisk avvägning som bara kan avgöras av regeringen. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att bedöma i vilken mån en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon kommer att påverka ett försvarsintresse innan handläggningen av ärendet är klar. Alla ansökningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon bör därmed handläggas av mark- och miljödomstol för att ge det underlag som krävs för att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut.
Tidpunkten för avvägning av totalförsvarets intressen
Totalförsvarets intressen tillmäts stor vikt i miljöbalken och ska till exempel enligt 3 kap. 10 § ges företräde vid avvägning mot andra riksintressen. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen alltid med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för prövning om det är fråga om ett beslut av statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Utredningen lämnar i kap. 8 förslag om att domstolen i dessa situationer ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen och att regeringen ska pröva om målet bör avgöras av regeringen innan ett faktiskt överlämnande sker.
Om en mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer försvarsintressena att ingå i handläggningsunderlaget. Eftersom skälen för försvarets ställningstaganden ofta omfattas av försvarssekretess har endast regeringen full insyn i dessa frågor.
Det har framförts till utredningen att det i vissa fall redan i samrådet kommer fram att försvarsintressen kan utgöra hinder för en verksamhet. I de havsplaner som beskrivs i avsnitt 6.2 har också en avvägning redan gjorts mellan olika intressen. Totalförsvaret kan antas ha invändningar mot ansökningar om verksamhet i områden som anges som viktiga för försvarsintressena i havsplanerna. Det innebär att dagens ordning i vissa fall leder till att stora resurser läggs på handläggning av en tillståndsansökan som sedan får avslag hos regeringen på grund av försvarsintressena.
Utredningen förstår synpunkten att det vore önskvärt att spara de resurser som krävs vid handläggningen av ett ärende där det tidigt framgår att verksamheten kommer ha påverkan på försvarsintresset. Regeringen har insyn i frågor som omfattas av försvarssekretess, vilket övriga prövningsmyndigheter saknar. Regeringen har därmed andra möjligheter att göra sin bedömning utifrån en helhetsbild. Utredningen bedömer dock att ärenden enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon först behöver handläggas för att ge det underlag som krävs för att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut. Även om ett yttrande är obligatoriskt vid överlämnande till regeringen kan omfattningen av yttrandet variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Om domstolen i ett tidigt skede finner att för-
svarsintressen utgör hinder för tillstånd kan domstolens yttrande många gånger begränsas till ett konstaterande av detta.
6.3.5. Bestämmelser för handläggningen införs
Förslag: Ett regelverk för mark- och miljödomstolarnas hand-
läggning av mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon införs. En ny bestämmelse om detta införs i 6 b § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Skälen för utredningens förslag
Eftersom mål om handläggning av ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon inte kommer utgöra ansökningsmål blir bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken inte direkt tillämpliga. Utredningen bedömer dock att det behövs regler för mark- och miljödomstolarnas handläggning av sådana mål. Utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse med handläggningsregler införs i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Den nya paragrafen anger vilka bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som ska tillämpas i mål om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som handläggs av en mark- och miljödomstol.
Behovet av handläggningsbestämmelser
I 22 kap. miljöbalken finns bestämmelser om förfarandet vid mark- och miljödomstolarna i ansökningsmål. Ett mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som handläggs av mark- och miljödomstol är enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken inte ett ansökningsmål, vilket medför att handläggningsreglerna i 22 kap. miljöbalken inte blir tillämpliga. Det är därmed enligt utredningen nödvändigt att bestämmelser om domstolens handläggning för mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon införs. Handläggningsreglerna bör bland annat ange att ansökan lämnas till mark- och miljödomstolen så att ärendena anhängiggörs där. Det bör också framgå att det är domstolen som kungör och remitterar ärendena. Det skapar en tydlig ram för domstolens handläggning och ger en snabbare och mer effektiv process än
om ansökan görs till regeringen, som sedan ska lämna över ärendet med underlag till domstolen. De föreslagna bestämmelserna har sin utgångpunkt i 22 kap. miljöbalken som utredningen bedömer är mest lämpat som förebild för vilka regler som kommer att behövas för handläggningen av målen.
Utredningen har analyserat alternativet att införa bestämmelser om handläggning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon i 22 kap. miljöbalken. En sådan lösning skulle dock innebära att 22 kap. miljöbalken inte längre enbart hanterar frågor om prövning av ansökningsmål, det vill säga mål som domstolen prövar. Utredningens bedömning är därför att det är lämpligare att införa bestämmelsen i lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Det är inte alla bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som blir aktuella vid en prövning enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Så kan vara fallet redan i dag när mark- och miljödomstolen prövar mål enligt 22 kap. miljöbalken, och domstolen tillämpar då de bestämmelser som blir aktuella i det enskilda fallet. Utredningens bedömning är dock att flera av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken aldrig kan vara aktuella i mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, till exempel de bestämmelser som på något sätt rör fastigheter. Utredningen har därför anpassat den föreslagna bestämmelsen så att handläggningen kan bli så effektiv som möjligt.
Utredningen bedömer att det för mark- och miljödomstolarnas handläggning kan krävas ytterligare bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla. Det finns i dag ingen motsvarande bestämmelse till 22 kap. 1 § miljöbalken om vad en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska innehålla. En sådan bestämmelse behöver vara anpassad för dessa ärenden. En jämförelse kan göras med kraven på ansökningar enligt 5 a § kontinentalsockelförordningen som lades till år 2022 när Statens geologiska undersökning fick ansvaret för att pröva undersökningstillstånd vid kontinentalsockeln. Ansökningar om tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen kan exempelvis behöva innehålla en bedömning av påverkan på intressen i zonen så som fiske och sjöfart. En teknisk och naturvetenskaplig analys behöver också göras för att klargöra vilket underlag som krävs för att regeringen ska kunna pröva ansökan. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att föreslå vad en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska innehålla.
Den föreslagna bestämmelsen anger att 22 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas när det gäller en ofullständig ansökan. Utredningen bedömer att mark- och miljödomstolen bör ha möjlighet att förelägga sökanden att avhjälpa brister i ansökan och besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad. Däremot bör domstolen inte ha möjlighet att avvisa ansökan. Domstolen får i stället i sitt yttrande föreslå att regeringen avvisar ansökan. Det får sedan ankomma på regeringen att fatta ett beslut om avvisning av ansökan om den bedömer att ansökan inte kan ligga till grund för prövning. Även 22 kap. 2 a § föreslås bli tillämplig vilket innebär att domstolen kan förelägga om avhjälpande och om avhjälpande på sökandens bekostnad vid prövning av frågor som avses i 24 kap.3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§miljöbalken.
Vidare föreslår utredningen att mark- och miljödomstolen ska tillämpa 22 kap.3 och 3 a §§miljöbalken om kungörelse och dess innehåll. Om mark- och miljödomstolen bedömer att ansökan kan tas upp till prövning ska domstolen kungöra ansökan. Med utredningens förslag i avsnitt 6.3.3 om att samordna prövningen av olika tillstånd som krävs för en verksamhet i zonen, inklusive till exempel tillhörande sjökabel till land, kan domstolen också välja att samordna kungörelsen av flera tillståndsärenden.
Mark- och miljödomstolen ska enligt förslaget tillämpa 22 kap. 4 § miljöbalken när det gäller vilka myndigheter som ska få ett exemplar av ansökan och kungörelsen. När myndigheterna informerats genom kungörelse kan de också begära att få ta del av ansökan. När det gäller ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan även andra förvaltningsmyndigheter än de som anges i 22 kap. 4 § miljöbalken behöva underrättas, så som till exempel Statens geologiska undersökning, Sjöfartsverket eller Försvarsmakten. Utredningens förslag innebär vidare att 22 kap. ska tillämpas när det gäller hur synpunkter på ansökan ska lämnas, förberedelse av målet och domstolens utredningsmöjligheter.
Enligt 22 kap. 16 § miljöbalken ska huvudförhandling hållas i ansökningsmål hos mark- och miljödomstol om det inte är uppenbart onödigt. När regeringen handlägger ärenden enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon är handläggningen skriftlig, och detsamma gäller de ärenden som länsstyrelsen fått regeringsuppdrag om att handlägga. Utredningen bedömer att skriftlig handläggning kommer att vara det vanligaste förfarandet i mål om tillstånd lagen om
Sveriges ekonomiska zon även i mark- och miljödomstolarna. I vissa fall kan det dock finnas behov av huvudförhandling och möjligheten till sådan bör finnas. Även bestämmelserna om huvudförhandling i 22 kap. ska därför tillämpas vid handläggningen. Miljöprövningsutredningen lämnat förslag om att ändra bestämmelsen så att det ska vara lättare att avgöra mål utan huvudförhandling och att kravet på att en sådan ska vara uppenbart onödig tas bort.42 Utredningen bedömer att det vore lämpligt att på så sätt sänka tröskeln för att kunna avgöra mål utan huvudförhandling när det gäller tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Utredningen bedömer att motsvarande krav för vad mark- och miljödomstolens dom ska innehålla bör, för de frågor som aktualiseras i det enskilda fallet, gälla även för mark- och miljödomstolens yttrande till regeringen i ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Domstolen bör således enligt utredningens förslag tilllämpa relevanta bestämmelser i 22 kap. miljöbalken i fråga om yttrandets innehåll.
Utredningen för havsbaserad vindkraft har i uppdrag att analysera hur regelverket för användning av havsområden vid etablering av vindkraft kan förbättras och hur tillståndsprövningen av vindkraft i Sveriges ekonomiska zon kan bli mer effektiv och tydlig, se avsnitt 6.2. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2024 och förslagen kan komma att beröra de processuella bestämmelserna för vindkraft i Sveriges ekonomiska zon.
6.3.6. Bemyndigande om föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn
Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-
mer ska få meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. En bestämmelse med denna innebörd införs i 19 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
42SOU 2022:33, Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen, s. 349.
Skälen för utredningens förslag
Till skillnad från vad som gäller för de verksamheter inom svenskt territorium som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken finns det i dag inga rättsliga förutsättningar att ta ut en avgift för tillsyn och tillståndsprövning av åtgärder och verksamheter enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Mot bakgrund av den kraftiga expansionen av den havsbaserade vindkraften i den ekonomiska zonen kommer det ansökas om fler tillstånd och behovet av tillsyn kommer att öka. För att göra det möjligt att ta ut avgifter även för prövning och tillsyn av verksamheter och anläggningar i Sveriges ekonomiska zon på samma sätt som för motsvarande prövning och tillsyn av verksamheter och anläggningar inom det svenska territoriet behövs ett avgiftsbemyndigande i lagen om Sveriges ekonomiska zon. I enlighet med sitt uppdrag föreslår utredningen därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Förslaget innebär att det införs ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela avgifter för prövning och tillsyn i en ny bestämmelse, 19 §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Det bör finnas en möjlighet att ta ut avgift för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 27 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Något motsvarande avgiftsbemyndigande finns inte i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det finns därför i dag inte förutsättningar att ta ut avgifter för regeringens och Kustbevakningens tillståndsprövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon respektive förordningen om Sveriges ekonomiska zon. Av detta följer att de många prövningar och tillsynsåtgärder som den kraftiga expansionen av den havsbaserade vindkraften i den ekonomiska zonen ger upphov till inte kan avgiftsfinansieras på samma sätt
som prövningen och tillsynen av verksamheter och åtgärder i det svenska territoriet.
Den prövning och tillsyn som genomförs enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon motsvarar den prövning och tillsyn som genomförs i det svenska territoriet med stöd av miljöbalken. Det finns enligt utredningen ingen anledning att möjligheterna att finansiera prövningen och tillsynen genom avgifter ska vara olika i de båda lagarna. Utredningen föreslår därför att det införs ett avgiftsbemyndigande i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Bemyndigandet bör avse rätten att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. För att ge regeringen möjlighet att låta Kustbevakningen bestämma avgifterna för sin prövning och tillsyn bör bemyndigandet innefatta en rätt till vidaredelegation.
Med stöd av bemyndigandet i miljöbalken har regeringen meddelat föreskrifter om avgifter i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. På motsvarande sätt bör bestämmandet av vilka prövnings- och tillsynsåtgärder med stöd i lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som ska vara förenade med en avgift och vilken avgift som ska tas ut för respektive prövnings- eller tillsynsåtgärd inte bestämmas i lag.
6.4. Synpunkter från samråd
Energimyndigheten anser att det behövs ett mer samordnat ansök-
ningsförfarande för havsbaserad vindkraft. Även exempelvis Kam-
markollegiet, Kustbevakningen och länsstyrelserna i Skåne och Hallands län framhåller betydelsen av en samlad prövning och hand-
läggning av ärendena.
Länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Västra Götalands län anser
att länsstyrelsernas kännedom om de lokala förhållandena och lokala förankring är viktig för prövningen av tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och att de därför bör handlägga dem inför regeringens prövning. Länsstyrelsen i Västernorrlands län påpekar att olika länsstyrelser har hanterat beredningen av tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon på olika sätt,
exempelvis att olika enheter har varit ansvariga och att det är viktigt att man uppnår en homogenitet i hanteringen av ärenden.
Riksantikvarieämbetet bedömer att det bör övervägas dels om de
berörda länsstyrelserna har kapacitet och förmåga att hantera tillståndsansökningar i den ekonomiska zonen, dels om ett sådant uppdrag kan komma i konflikt med länsstyrelsens roll att till exempel förordna om fornlämningsområde enligt kulturmiljölagen (1988:850).
Folkhälsomyndigheten ser en risk för att en utökad vindkraftsverk-
samhet kan ha en påverkan på friluftslivet genom till exempel landskapsbilden som inte går att hantera med lokala eller regionala kompensatoriska åtgärder. Folkhälsomyndigheten anser därför att det är viktigt att den länsstyrelse som är närmast det berörda området fortsättningsvis handlägger ärendet, eftersom den myndigheten bör ha bäst förutsättningar att beakta sådana regionala aspekter.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att beredningen av ärenden
om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon bör kunna samlas på samma sätt som centreringen av miljöprövningsdelegationer till vissa länsstyrelser. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att beredningen antingen bör samlas hos länsstyrelserna med miljöprövningsdelegation eller hos mark- och miljödomstolarna för att i så hög grad som möjligt nyttja befintlig kunskap. Även Länsstyrelsen i
Hallands län anser att det bör övervägas om mark- och miljödom-
stolarna bör handlägga ansökningar om tillstånd innan de lämnas över till regeringen för prövning.
Svensk Vindenergi anser att det är ett bra alternativ att låta mark-
och miljödomstolarna handlägga ärendena om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eftersom domstolarna har en hög kompetens och verksamhetsutövarna upplever att det är en rättssäker behandling.
Länsstyrelsen i Skåne län menar att det läggs ned stora resurser från
både potentiella verksamhetsutövare och från remiss- och prövningsmyndigheter som hade kunnat undvikas om vissa frågor avgjordes i ett tidigt skede. Länsstyrelsen anger som exempel potentiella konflikter med Försvarsmaktens verksamhet, där endast regeringen kan få mer ingående information om varför Försvarsmakten motsätter sig en viss etablering. Havs- och vattenmyndigheten anser att regeringen fortsatt bör ha hand om hela handläggningen av tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, främst för att lagstiftningen i grunden relaterar till politiska avgöranden och de rättigheter
som kuststaten har enligt havsrätten. Myndigheten är tveksam till att länsstyrelserna ska bereda ärendena, främst för att de sannolikt ofta kommer ta ett regionalt perspektiv. Svenskt Näringsliv menar att en samlad bedömning är att föredra, och att det inte enbart berör platsen där vindkraftsparker lokaliseras utan också elförsörjningen i stort, samt frågan hur mycket av elförsörjningen som ska finnas till havs av säkerhetspolitiska skäl.
Naturvårdsverket konstaterar att ansökningar om Natura 2000-till-
stånd inte kräver politiska avvägningar utan att prövningen ska göras utifrån ett vetenskapligt perspektiv. Samtidigt följer det av unionsrätten att det ska göras en fullständig, exakt och slutlig bedömning i samlad form när en ansökan om tillstånd avser en verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område. För att göra det möjligt med en sådan samlad prövning och för att den sammantagna handläggningen ska kunna ske på ett så effektivt sätt som möjligt är det enligt Naturvårdsverket rimligt att ärenden om Natura 2000-tillstånd prövas av regeringen när verksamheten även kräver regeringens tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen.
Sveriges geologiska undersökning anser att det delvis är otillfreds-
ställande att regeringen inte kan pröva Natura 2000-frågan när den samtidigt prövar tillstånd till utforskning eller nedläggande av undervattenskablar eller rörledningar enligt kontinentalsockellagen. Om regeringen ska pröva Natura 2000-frågan i ärenden om utforskning enligt kontinentalsockeln bör den enligt myndigheten göra det oavsett om undersökningarna ska utföras i den ekonomiska zonen eller inom territorialvattnet – särskilt som ett undersökningsområde kan omfatta bådadera.
Havs- och vattenmyndigheten anser att dagens ordning där läns-
styrelserna prövar Natura 2000-tillstånd även i Sveriges ekonomiska zon är god och bör behållas, oavsett vilken myndighet som kommer bereda en ansökan om tillstånd i zonen framöver. Havs- och vattenmyndigheten anser att det inte finns någon effektivitetsvinst med att länsstyrelserna bereder och regeringen beslutar i Natura 2000-ärenden eller att regeringen både bereder och beslutar. Myndigheten anser att en regeringsprövning snarare riskerar att leda till avsteg från den i dag tydliga rättsordningen och handläggningen med möjlighet till överprövning av mark- och miljödomstol efter överklagande.
Transportstyrelsen anser att länsstyrelsen borde kunna handlägga
Natura 2000-frågan för en verksamhet som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen.
SMHI anser att regeringen bör kunna pröva Natura 2000-tillstånd
efter begäran av en prövningsmyndighet, och att förutsättningarna för det bör regleras i miljöbalken. Enligt SMHI bör detta dock alltid ske efter samråd med berörda expertmyndigheter och ska alltid åtföljas av ett eget yttrande. Greenpeace anser att länsstyrelsen eller annan ansvarig instans alltid bör komma in med yttrande i ett Natura 2000-ärende.
Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att både rättssäkerhets- och
effektivitetsskäl talar för att den myndighet som handlägger tillståndsansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon åt regeringen bör pröva om Natura 2000 tillstånd kan ges. Länsstyrelsen i Hallands län menar att det ger stora samordningsvinster om det är samma myndighet som handlägger tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som prövar Natura 2000-frågan. Samordningsvinsten skulle enligt Länsstyrelsen i Hallands län bli än större om Natura 2000-frågan i den ekonomiska zonen kunde hanteras av samma instans som hanterar motsvarande frågor i territorialhavet.
Länsstyrelsen i Kalmar län anser att det är lämpligt att Natura
2000-frågan utanför territorialgränsen prövas av länsstyrelsen eftersom en sådan prövning inte medger en sådan sammanvägning av konkurrerande och motstridiga intressen, som i förarbetena till miljöbalken anges som det huvudsakliga skälet till att regeringen i vissa fall bör vara prövningsmyndighet. Länsstyrelsen i Södermanlands län menar att Natura 2000 frågan inte bör prövas av regeringen. Läns-
styrelsen i Uppsala län framhåller att det är viktigt att alla beslut kan
överklagas och att rättsordningen inte åsidosätts.
BirdLife Sverige menar att regeringen är olämplig att pröva
Natura 2000-frågan eftersom den ofta saknar kompetens om hur den förhållandevis komplicerade lagstiftningen ska tillämpas. BirdLife Sverige pekar på att sådan kompetens finns hos länsstyrelserna och Naturvårdsverket och att prövningen ska ligga hos dem. Inte heller
Sveriges Fiskares Producentorganisation (SFPO) anser att regeringen
bör pröva Natura 2000-frågan för verksamheter som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller kontinentalsockellagen.
Svensk Vindenergi och länsstyrelserna i Västra Götalands och Gotlands län menar att det är angeläget att myndigheterna tillförs resur-
ser för sin handläggning och prövning av de olika tillstånd som krävs för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon.
6.5. Bakgrund
6.5.1. Havsrättskonventionen
FN:s havsrättskonvention43 (havsrättskonventionen) utgör en bred överenskommelse om vilka rättigheter och skyldigheter världens länder har vid nyttjande av haven. Konventionen undertecknades 1982, trädde i kraft 1994 och ratificerades av Sverige 1996.
Havsrättskonventionen reglerar bland annat sjöfart, fiske och skydd av havsmiljön och har genomförts i svensk rätt genom flera olika lagar. Konventionen gör också en indelning av haven i olika områden, som genomförs i lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner som illustreras av figur 6.4.
43 Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994, (United Nations Conference on the Law of the Sea, UNCLOS), SÖ 2000:1.
Figur 6.4 Havets indelning i områden
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
- Inre vatten
–
omfattar allt vatten mellan land och den baslinje en
stat drar mellan baslinjepunkter längs sin kust. Inre vatten ingår i sjöterritoriet tillsammans med territorialhavet. Kuststaten har oinskränkt jurisdiktion och svensk rätt är tillämplig fullt ut.
- Territorialhavet
–
sträcker sig upp till 12 nautiska mil från bas-
linjen och ingår i sjöterritoriet tillsammans med inre vatten, vilket innebär att kuststaten har oinskränkt jurisdiktion och att svensk rätt är tillämplig.
- Angränsande zon
–
börjar utanför territorialhavet och sträcker sig
maximalt 24 nautiska mil ut från baslinjen. Inom zonen omfattar kuststatens jurisdiktion nödvändig kontroll rörande lagar och författningar om tullar, skatter, inresor eller hälsofrågor. Kuststaten får också skydda arkeologiska och historiska föremål.
- Exklusiv ekonomisk zon
–
sträcker sig upp till 200 nautiska mil
från baslinjen, beroende på avståndet till andra länders gränser. Den
ekonomiska zonen ingår inte i kuststatens territorium. Kuststaten har begränsad jurisdiktion som omfattar bland annat uppförande och användning av konstgjorda öar, anläggningar och konstruktioner, marinvetenskaplig forskning samt skydd och bevarande av den marina miljön. Däremot har kuststaten exklusiva och suveräna rättigheter och skyldigheter avseende naturtillgångar och andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom produktion av förnybar energi. Andra länder har rätt att använda den ekonomiska zonen för sjöfart, överflygningar, utläggning av undervattenskablar och rörledningar och annan användning som är tillåten enligt internationell rätt och kuststatens lagstiftning.
- Kontinentalsockeln
–
havsrättskonventionen definierar kontinen-
talsockeln som en förlängning under vatten av ett lands territorium till antingen kontinentalrandens ytterkant eller 200 nautiska mil från baslinjen. Sockeln kan sträcka sig längre ut än 200 nautiska mil, men inte längre än 350 nautiska mil, eller 100 mil utanför 2 500 meters djup. Kontinentalsockeln kan därmed sträcka sig under alla de andra områdena i havet. Kuststaten har suveräna rättigheter att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar.
- Fria havet
–
på det fria havet har ingen stat jurisdiktion, men alla
har enligt havsrättskonventionen rätt att utöva friheter till sjöfart, överflygning, utläggning av undervattenskablar och rörledningar, anläggning av konstgjorda öar och andra tillåtna anläggningar, fiske samt vetenskaplig forskning.
6.5.2. Verksamhetstyper i Sveriges ekonomiska zon
Det pågår en snabb teknisk utveckling och det går inte att förutsäga exakt vilka verksamhetstyper som kan vara aktuella för att söka tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon framöver. I dagsläget är det dock främst följande verksamhetstyper:
- Havsbaserad vindkraft.
- Annan produktion av förnybar el, till exempel från källor som sol och vågor, och vätgas.
- Vindmätningsstationer.
Om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer att krävas beror på om anläggningen kräver någon typ av installation i vattenpelaren eller på havsytan. Annars krävs endast tillstånd enligt kontinentalsockellagen.
Det är ännu oklart om teknik för till exempel solkraft och vågkraft kommer att utvecklas så att sådana anläggningar i framtiden kan placeras i den ekonomiska zonen. Det finns också intresse för att producera vätgas genom elektrolys med el från vindkraftsparker i zonen och i framtiden kan det bli aktuellt med till exempel algodling i anslutning till sådana parker. Om det genomförs beror det på hur en anläggning konstrueras om den kräver ett separat tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Om produktionen av till exempel vätgas har en annan ägare än vindkraftsparken krävs det också ett separat tillstånd.
Under 2006 och 2010 inkom ansökningar till regeringen om tillstånd till två olika vindmätningsstationer som var knutna till vindkraftsparker i den ekonomiska zonen till regeringen. Det kan komma ytterligare sådana ansökningar framöver, men sannolikt rör det sig om ett fåtal.
En ytterligare verksamhet som kan bli aktuell i den ekonomiska zonen framöver är till exempel pumpstationer för lagring av koldioxid, men det anges i 5 c § lagen om Sveriges ekonomiska zon att sådana verksamheter är undantagna från tillståndsplikt enligt den lagen. Undantaget infördes eftersom verksamheterna ändå prövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § första stycket 3 miljöbalken och enligt kontinentalsockellagen, och för att minska den administrativa bördan.44 Utredningen bedömer det som sannolikt att de ansökningar som avser tillstånd för verksamhet i Sveriges ekonomiska zon även fortsatt främst kommer att gälla havsbaserad vindkraft. I detta kapitel beskrivs därför särskilt tillståndsprövningen för sådan verksamhet.
44Prop. 2011/12:125, Geologisk lagring av koldioxid, s. 82.
6.5.3. Tillståndsprövningen för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon
Krav på tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon
Sverige inrättade sin ekonomiska zon 1993 genom lagen om Sveriges ekonomiska zon, vilken grundar sig på havsrättskonventionen.45I lagens 1 § anges att Sveriges ekonomiska zon omfattar de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Zonen utgörs av fyra separata geografiska områden46 som ligger i Bottenviken, Bottenhavet, Östersjön och på Västkusten.
För att svensk lag ska gälla i den ekonomiska zonen behöver det vara särskilt föreskrivet och förenligt med Sveriges jurisdiktion i den ekonomiska zonen enligt havsrättskonventionen.47 Lagen om Sveriges ekonomiska zon genomför konventionen, men hänvisar också till vissa bestämmelser i andra lagar. Till exempel anges i 4 § att frågor om fiske i zonen regleras i fiskelagen (1993:787) och att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar regleras i kontinentalsockellagen. Lagstiftningen om Sveriges ekonomiska zon är bara tillämplig på vattenpelaren ovanför kontinentalsockeln mellan gränsen mot sjöterritoriet, eller i förekommande fall mot den angränsande zonen, och gränsen mot det fria havet.
Enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konstgjorda öar och för att i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar i den ekonomiska zonen. Även utländska aktörer har rätt att ansöka om tillstånd till sådan verksamhet. Tillstånd kan tidsbegränsas och ska innehålla de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, till exempel att skydda människors hälsa och miljön och främja en god hushållning med mark och vatten.
Regeringen har inte bemyndigat någon myndighet att göra prövningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Ansökningar om tillstånd för verksamhet i ekonomiska zonen har tidigare beretts
45Ds 1990:40, Sveriges ekonomiska zon, och prop. 1992/93:54, om en ekonomisk zon, s. 34–35. 46 Områden anges i bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. 47Prop. 2007/08:154, s. 8.
av Miljödepartementet. Sedan 2020 har alla ansökningar som har kommit in avsett havsbaserad vindkraft och beretts av länsstyrelser på uppdrag av regeringen, som sedan gjort prövningen. Regeringens beslut kan inte överklagas, men kan bli föremål för rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen, se avsnitt 3.6.
I 9 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att utländska medborgare behöver tillstånd från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för marinvetenskaplig forskning i zonen. Enligt 7 § förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon är det Kustbevakningen som ska ge ett sådant tillstånd.
Miljöbalken tillämpas i vissa tillståndsärenden
Vindkraftsparker i den ekonomiska zonen kan ge upphov till miljöpåverkan såsom ljud, kollisionsrisk för fåglar och fladdermöss, störning av tumlare och sälar med mera. Tillhörande fundament och sjökablar medför bland annat sedimentspridning och elektromagnetiska fält. En del typer av miljöpåverkan uppstår främst under anläggningsfasen, medan andra förekommer under drifts- och avvecklingsfaserna. Anläggningarna kan dock också ha positiv miljöpåverkan genom att till exempel fundamenten ger fäste för fastsittande arter och skapar reveffekter samt minskar fiske av sårbara arter som torsk.48 De flesta risker kan också minimeras genom olika teknikåtgärder som kan anges i villkor i tillstånd.49
Miljöbalken är, liksom annan svensk lagstiftning, som huvudregel endast tillämplig inom svenskt territorium.50 I 1 kap. 2 § miljöbalken anges dock att det finns regler om balkens tillämpning utanför territorialgränsen i olika kapitel i balken samt i lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen.
I 2 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att den som bedriver sådan verksamhet som kräver tillstånd enligt 5 § samma lag ska iaktta bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. Hänvisningen understryker att miljöbalkens hänsynsregler som till exempel kunskapskravet, försiktighetsprincipen och kravet på bästa möjliga teknik gäller även för sådana verksamheter. Enligt bestämmelsen ska även andra som färdas i den ekonomiska zonen eller bedriver verksamhet
48 Naturvårdsverket (2022), s. 11 och 75. 49 Naturvårdsverket (2023b). 50Prop. 1997/98:45, del 2, s. 11 och prop. 2007/08:154, s. 8.
där vidta de åtgärder som är nödvändiga för att undvika skador på den marina miljön.
Enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska följande delar av miljöbalken tillämpas vid tillståndsprövningen; 2 kap. med de allmänna hänsynsreglerna, 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenområden inklusive riksintressen samt 5 kap. 3–5 och 18 §§ om miljökvalitetsnormer.
I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges också att relevanta bestämmelser i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas för att länsstyrelsen, på samma sätt som för verksamheter på svenskt territorium, ska besluta om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Sådana beslut tas av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas. Enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska vidare samråd genomföras och en miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och i annat fall en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § miljöbalken. Det är samma regler som gäller vid en tillståndsprövning i mark- och miljödomstol.
Natura 2000-tillstånd
Natura 2000 är ett nätverk av värdefulla naturområden med arter eller naturtyper som i ett europeiskt perspektiv betraktas som särskilt skyddsvärda. Enligt art- och habitatdirektivet är det, för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan. Medlemsstaterna ska därför föreslå områden som kan utses till särskilda bevarandeområden, så kallade Natura 2000-områden.
Natura 2000-områden varierar i storlek och kan ligga i den ekonomiska zonen, i sjöterritoriet, på land, eller över gränsen mellan dem.
Figur 6.5 visar som exempel hur olika vindkraftsparker söder om Sveriges territorialgräns förhåller sig till olika Natura 2000-områden. Den streckade linjen i havet på bilden markerar gränsen mellan Sveriges territorium respektive ekonomiska zon. De mörkare blå områdena på bilden är havsbaserade vindkraftparker, och den som ligger
nere till vänster är Kriegers flak som beskrivs i avsnitt 6.5.8. De gröna områdena är Natura 2000-områden där de med blå gräns är områden utpekade enligt art- och habitatdirektivet, medan de med röd gränslinje är utpekade enligt fågeldirektivet eller enligt båda direktiven.
Figur 6.5 Natura 2000-områden och havsbaserade vindkraftsparker
Källa: Vindbrukskollens karttjänst www.vbk.lansstyrelsen.se/, hämtad den 16 augusti 2023.
Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. I 28 b § i samma kapitel anges att tillstånd endast får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam, eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas. Verksamheten får inte heller medföra en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandestatusen för arter i området. Om en verksamhet eller åtgärd kan påverka ett sådant område på ett betydande sätt krävs ett särskilt tillstånd av länsstyrelsen enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken.
Huvudregeln enligt 7 kap. 29 b § första stycket miljöbalken är att länsstyrelsen prövar Natura 2000-tillstånd. I 7 kap. 32 § miljöbalken anges att om ett Natura 2000-område finns i den ekonomiska zonen, är det länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området som ska pröva ansökan. Enligt 6 kap. 20 §
första stycket 1 ska en miljökonsekvensbeskrivning alltid tas fram som underlag för en ansökan om Natura 2000-tillstånd, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. I 6 kap. 36 § anges vilken information en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla avseende Natura 2000-områden.
I 7 kap. 29 b § andra stycket miljöbalken anges att om en verksamhet eller åtgärd omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska frågan om Natura 2000-tillstånd prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Det innebär exempelvis att en mark- och miljödomstol som prövar en vattenverksamhet i sjöterritoriet enligt 11 kap. även prövar Natura 2000-frågan för samma verksamhet. En sådan samordning av prövningen har hittills inte gällt för verksamheter i den ekonomiska zonen.
Om vissa förutsättningar är uppfyllda kan ett ärende om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 29 § miljöbalken lämnas över till regeringen, som får lämna tillstånd även om kraven i 7 kap. 28 b § miljöbalken inte är uppfyllda. För att regeringen ska kunna ge sådant tillstånd krävs att det saknas alternativa lösningar, att verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och att nödvändiga kompensationsåtgärder ändå kan tillgodoses.
EU-domstolen har klargjort att medlemsstaterna utövar suveräna rättigheter i den ekonomiska zonen och att art- och habitatdirektivet är tillämpligt där och på kontinentalsockeln.51 Artskyddutredningen har föreslagit författningsändringar i bland annat lagen om Sveriges ekonomiska zon, för att de bestämmelser som implementerar art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen.52 I 3 § första stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon hänvisas till bestämmelserna i 7 kap.27–30 och 32 §§miljöbalken.
Enligt 10 § lagen om Sveriges ekonomiska zon får tillämpningen av den lagen samt de föreskrifter och andra beslut som meddelas med stöd av lagen inte medföra någon inskränkning av rättigheterna till fri sjöfart i, och överflygning av, zonen och inte heller av andra rättigheter som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.
51 EU-domstolens dom den 20 oktober 2005 i mål C-6/04, punkt 117. 52SOU 2021:51, Skydd av arter vårt gemensamma ansvar, del 2, s. 1462.
Bestämmelsen ger uttryck för att folkrätten har företräde och den måste beaktas även vid tillämpning av EU:s miljölagstiftning.
I 4 kap. 8 § miljöbalken anges att verksamheter och åtgärder som påverkar Natura 2000-områden får komma till stånd endast om tillstånd lämnats enligt 7 kap 28 a § miljöbalken. Villkoren i regeringens tillståndsbeslut enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-tillståndet behöver stämma överens i de delar de reglerar samma frågor, vilket även gäller tillstånd enligt kontinentalsockellagstiftningen.
Andra krav på tillstånd, dispenser och samråd
Tillstånd för sjökablar med mera
Vindkraftverk i den ekonomiska zonen behöver anslutas till varandra och till elnätet genom sjökabel. Det finns också andra sjökablar och rörledningar som korsar kontinentalsockeln under den ekonomiska zonen för export av energi mellan Sverige och andra länder.
Sjökablar och deras påverkan brukar i regel ingå i de ansökningar om tillstånd för vindkraftsparker som görs enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Inför utläggning av sjökabel krävs dock i de flesta fall först ett undersökningstillstånd enligt kontinentalsockellagen. Sedan krävs ytterligare ett tillstånd enligt samma lag från regeringen för att lägga ner kabeln, se avsnitt 6.5.4.
När en sjökabel från den ekonomiska zonen fortsätter in i det svenska sjöterritoriet krävs tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken för den del av kabeln som ligger i sjöterritoriet. Den prövningen görs av mark- och miljödomstol. Det krävs också en ansökan om nätanslutning, som leder till att Svenska kraftnät gör en förstudie inför att Energimarknadsinspektionen beslutar om nätkoncession enligt ellagen (1997:857). Därefter krävs ledningsrätt från Lantmäteriet enligt ledningsrättslagen (1973:1144).
Kablarna kan också behöva fortsätta upp på land för att nå en anslutningspunkt och det kan till exempel behöva byggas en transformatorstation. Nätanslutningen påverkar normalt ett antal skydd av naturmiljöer, arter och andra intressen. Det kräver olika typer av tillstånd och dispenser som ges av domstol, länsstyrelser eller kommuner.
Esbokonventionens krav på information och samråd
Vissa verksamheter eller åtgärder i den ekonomiska zonen kan antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall, eller om ett land begär det, är Sverige enligt Esbokonventionen53 skyldigt att i ett tidigt skede informera berörda länder och ge dem möjlighet att delta i förfarandet för miljöbedömningen av projektet.
Esbokonventionen genomförs i bland annat 6 kap. 33 § miljöbalken som ska tillämpas vid tillståndsprövningen enligt 6 § andra stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt 21 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) är Naturvårdsverket ansvarig myndighet för informationen till, och samråd med, berörda länder.
6.5.4. Prövning enligt kontinentalsockellagen
Verksamheter i den ekonomiska zonen påverkar normalt också kontinentalsockeln. I 2 § kontinentalsockellagen anges att rätten att utforska sockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten, vilket innebär att alla andra aktörer behöver tillstånd. Enligt förarbetena till lagen bör begreppet utforska ges en mycket vid tolkning. Vidare framgår att begreppet naturtillgångar omfattar även till exempel sand, grus och sten som kan tas i anspråk vid byggandet av en vindkraftspark.54 Enligt 2 b § kontinentalsockellagen gäller det som lagen anger om utforskning och utvinning av naturtillgångar även för bland annat undersökning inför utläggning och utläggning av undervattenskablar och rörledningar som fortsätter in på svenskt territorium.
Det kommer in fler ansökningar om tillstånd enligt kontinentalsockellagen än enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det beror på att kontinentalsockellagen gäller fler typer av verksamheter och åtgärder och även gäller i allmänt vatten, det vill säga vatten i sjöterritoriet som inte hör till en fastighet. Även antalet ansökningar enligt kontinentalsockellagen har ökat kraftigt de senaste åren till följd av den planerade expansionen av havsbaserad vindkraft.
53 Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen), 25 februari 1991. SÖ 1992:1. 54Prop. 1966:114, Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om kontinental-
sockeln m. m., s. 24–25.
Tillstånd till utforskning av kontinentalsockeln
I 3–4 §§kontinentalsockellagen anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ger tillstånd att utforska kontinentalsockeln och att utvinna naturtillgångar från denna, och att delar av miljöbalken ska tillämpas vid prövningen. Sådant tillstånd krävs för de utforskningar av havsbotten som behövs för att bedöma bland annat placering och miljöpåverkan av fundament för vindkraftsanläggningarna och enligt 2 b § första stycket 2 kontinentalsockellagen för utläggning av sjökabel som behövs för att ansluta anläggningarna till elnätet.
I juli 2022 trädde en ändring av 5 a § kontinentalsockelförordningen (1966:315) i kraft som innebär att Sveriges geologiska undersökning, i stället för regeringen, ska pröva ärenden om tillstånd att utforska kontinentalsockeln som bedöms vara av löpande karaktär. Skälet till ändringen var det ökade intresset för havsbaserad vindkraft.55 Till skillnad från regeringens prövning av ansökningar om utvinning av naturtillgångar från kontinentalsockeln ska hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken inte tillämpas i ärenden om utforskning. Beslut av Sveriges geologiska undersökning överklagas enligt 15 § tredje stycket kontinentalsockellagen till regeringen.
Om en verksamhet på kontinentalsockeln till exempel berör en annan stat, är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar ska Sveriges geologiska undersökning enligt 5 a § kontinentalsockelförordningen lämna över ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Detsamma gäller om Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Försvarsmakten begär ett överlämnande. Det stora flertalet ärenden som SGU överlämnat till regeringen har överlämnats på grund av att Försvarsmakten begärt det. Enligt vad Sveriges geologiska undersökning uppgivit har inget överlämnande skett på Naturvårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens begäran.
55 Näringsdepartementets promemoria, Ny beslutsordning för tillstånd att utforska kontinental-
sockeln, dnr N2022/00730, 21 mars 2022, s. 6.
Tillstånd till utläggning av kablar med mera på kontinentalsockeln
Regeringen beslutar om tillstånd till utläggning av de undervattenskablar som krävs för till exempel en vindkraftspark, men också om tillstånd för rörledningar, geologisk lagring av koldioxid och utvinning av naturtillgångar från kontinentalsockeln. Dessa prövningar kräver bedömningar som gör att ärendena inte kan anses vara av löpande karaktär. I en del ärenden ger dock regeringen Sveriges geologiska undersökning i uppdrag att bereda även ansökningar om tillstånd till utläggning av undervattenskablar.
Av artikel 79.1 i havsrättskonventionen följer att alla stater har rätt att lägga undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln under Sveriges ekonomiska zon. Det kräver tillstånd och vissa villkor kan ställas, men huvudregeln är att kuststaten inte kan vägra utläggning av sådana kablar och ledningar.
Havsrättskonventionen ger dock möjlighet att ställa strängare krav på vissa undervattenskablar och rörledningar, bland annat sådana som fortsätter in i en kuststats territorialhav. Kontinentalsockellagstiftningen skiljer därför på olika typer av undervattenskablar och rörledningar.
Enligt 15 b § kontinentalsockellagen krävs tillstånd av regeringen för utläggning av undervattenskablar och rörledningar
1. i syfte att utforska kontinentalsockeln eller utvinna dess natur-
tillgångar,
2. som fortsätter in på svenskt territorium, eller
3. som dras fram eller används i samband med en verksamhet på en
anläggning, konstruktion eller konstgjord ö på kontinentalsockeln.56
Vid prövningen av sådana tillstånd ska enligt 2 b, 3 och 3 a §§kontinentalsockellagen bland annat delar av miljöbalken tillämpas. Det innebär strängare krav än vid tillståndsprövningen enligt 15 a § kontinentalsockellagen som avser undervattenskablar och rörledningar som inte dras in till svenskt territorium.
Vid prövningarna enligt 15 a § kontinentalsockellagen tillämpas i stället havsrättskonventionens regler och bestämmelsen anger
56Prop. 2011/12:125, s. 89–90.
endast att tillståndet får innehålla villkor för att möjliggöra utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtillgångar, förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar, och skydda möjligheten att använda och reparera redan befintliga undervattenskablar och rörledningar.57 Sjökablar från vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon dras dock normalt in till svenskt territorium och tillståndsprövningen görs därmed enligt 15 a § kontinentalsockellagen.
Överlappande villkor med Natura 2000-tillstånd
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas både vid prövningen av tillstånd att utforska kontinentalsockeln och vid prövningen av tillstånd till utläggning av undervattenskablar och rörledningar. Enligt 4 § kontinentalsockellagen ska tillstånd förenas med de villkor som behövs för att skydda miljön mot skador och olägenheter. Både regeringen och Sveriges geologiska undersökning föreskriver villkor som till exempel anger under vilken tidsperiod tillståndshavaren får utföra vissa undersökningar, gränsvärden och skyddsåtgärder för att skydda marina däggdjur, fisk och känsliga naturmiljöer.
Mindre undersökningar av kontinentalsockellagen aktualiserar sällan krav på Natura 2000-tillstånd om de utförs i eller i närheten av sådana skyddsområden. Det gör däremot större undersökningar eller byggnation av vindkraftsparker. De villkor som föreskrivs av länsstyrelsen i ett Natura 2000-tillstånd och de som föreskrivs för ett tillstånd enligt kontinentalsockellagstiftningen är enligt vad Sveriges geologiska undersökning uppgivit normalt sett åtminstone delvis överlappande.
6.5.5. Regeringens olika prövningar
Regeringens prövning enligt både lagen om Sveriges ekonomiska zon och enligt kontinentalsockellagen omfattar prövning av miljöpåverkan som till exempel effekterna av sjökabel för en vindkraftspark och pålning på botten för dess fundament. Fram till dess att Klimat- och näringsdepartementet bildades i början av 2023 bered-
–
90.
des ärendena av olika departement eftersom Näringsdepartementet ansvarade för ärenden enligt kontinentalsockellagen och Miljödepartementet för ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Sedan början av 2023 görs ansökningar om tillstånd enligt båda de lagarna till Klimat- och näringsdepartementet och handläggs av samma enhet.58
Villkoren i tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon behöver stämma överens med tillstånd enligt kontinentalsockellagen och Natura 2000-tillstånd i de delar tillstånden reglerar samma frågor, till exempel villkor om säsongsbegränsningar för att inte störa tumlare, torsk och lekande fisk.
6.5.6. Tillsyn
Kustbevakningen är enligt 8 § förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon utpekad tillsynsmyndighet för verksamheter som avses i 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon till skydd för den marina miljön.
Det följer av en hänvisning i 3 § första stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon att miljöbalkens bestämmelser om Natura 2000områden är tillämpliga i zonen. Därmed blir även bestämmelser och föreskrifter om tillsyn som har meddelats med stöd av miljöbalken tillämpliga. Det innebär att 26 kap. miljöbalken och miljötillsynsförordningens (2011:13) regler om tillsyn och tillsynsmyndigheter är tillämpliga i relevanta delar.59
Det framgår också av 1 kap. 2 § miljöbalken att bestämmelserna i 7 kap. 32 § om Natura 2000-områden ska tillämpas även i den ekonomiska zonen, vilket därmed även gäller bestämmelser och föreskrifter om tillsyn över sådana områden som har meddelats med stöd av miljöbalken. Enligt 2 kap. 1 § och 8 § 6 miljötillsynsförordningen (2011:13) ansvarar länsstyrelsen för tillsyn över Natura 2000-områden såvida inte regeringen beslutar något annat.
Enligt 2 § kontinentalsockelförordningen (1966:315) är Sveriges geologiska undersökning tillsynsmyndighet i samverkan med andra myndigheter, vilkas verksamhet berörs av tillståndet. Sjöfartsverket, Kustbevakningen och Polismyndigheten ska på begäran av Sveriges geologiska undersökning biträda vid tillsynen. Enligt 2 a § i samma
58 Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Klimat- och näringslivsdepartementet, RKF 2023:2, s. 21. 59Prop. 2007/2008:154, s. 15 och 21.
förordning och 15 c § kontinentalsockellagen är dock Kustbevakningen tillsynsmyndighet för utläggande av undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen.
6.5.7. Avvägningar mellan olika intressen
Riksintressen
I 3 och 4 kap. miljöbalken regleras hushållning med mark- och vattenområden och hur riksintressen ska beaktas vid tillståndsprövning. Enligt 6 § första stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon ska regeringen tillämpa dessa kapitel och göra en avvägning mellan berörda riksintressen vid sin prövning av om tillstånd kan ges enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Enligt 3 kap. 8 § miljöbalken kan energiproduktion och energidistribution pekas ut som riksintressen. Statens energimyndighet är ansvarig myndighet och har bland annat pekat ut områden för vindbruk även i den ekonomiska zonen. Om ett område eller en del av det behövs för en anläggning som är av riksintresse för totalförsvaret ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken totalförsvarsintresset ges företräde. Alla Natura 2000-områden utgör riksintressen enligt 4 kap.1 och 8 §§miljöbalken.
Myndigheternas utpekande av olika riksintressen är inte rättsligt bindande och vilket intresse som ska ha företräde avgörs i den enskilda prövningen.60 Vindkraftens ökande mark- och vattenanspråk innebär att det kan uppstå målkonflikter med andra samhällsintressen, till exempel yrkesfiske, naturmiljö eller försvar. När regeringen prövar ärenden om vindkraftsparker i den ekonomiska zonen behöver det därmed göras en avvägning mellan olika riksintressen om parken kan komma att påverka flera sådana.
Det finns färre typer av utpekade riksintressen i den ekonomiska zonen än i sjöterritoriet och på land. Liksom för Natura-2000 tillstånd behöver det dock inte bara tas hänsyn till berörda riksintressen om en vindkraftspark är planerad att ligga inom ett riksintresseområde, utan även om den påtagligt kan försvåra eller skada ett närliggande sådant. Det innebär att om den ekonomiska zonen går nära kustlinjen kan även andra typer av riksintressen som ligger i sjöterri-
60 Michanek med flera (2021), Den svenska miljörätten, s. 160.
toriet behöva beaktas, till exempel rörligt friluftsliv och högexploaterad kust.
6.5.8. Regeringens beslut i ärenden om verksamheter i Sveriges ekonomiska zon
Utredningen har hämtat in underlag om de ärenden om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som kommit in till regeringen sedan 2000. Under 2000–2022 inkom 25 ansökningar om tillstånd, eller ändringar av befintliga tillstånd, till verksamhet i Sveriges ekonomiska zon till regeringen. Av dem rörde två ärenden naturgasledningen Nord Stream mellan Sverige och Tyskland. Resterande ärenden rörde havsbaserad vindkraft, varav 18 ansökningar om tillstånd för uppförande och drift av vindkraftspark, tre ansökningar ändring av tillstånd för vindkraftspark, en ansökan om uppförande av mätstation för vind och en ansökan tillstånd att genomföra undersökningar för vindkraft.
Från och med 2021 till och med oktober 2023 inkom 16 ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon till regeringen. Alla dessa avsåg uppförande och drift av vindkraftsparker. Övriga sex ansökningar inkom mellan 2001 och 2012. Därtill kom två ansökningar om ändringstillstånd in under 2018 respektive 2020. Antalet ansökningar till regeringen om tillstånd till verksamhet eller åtgärder i Sveriges ekonomiska zon har alltså varit relativt få fram till 2020, men har ökat kraftigt under de senaste två åren.
Ansökningarna om annan typ av verksamhet än vindkraft eller vindmätningsstationer är begränsad till de två ansökningarna om tillstånd till naturgasledningen Nord Stream respektive uppförande och användning av serviceplattform för densamma. Ansökan om tillstånd till rörledningen avskrevs med hänvisning till att regeringen prövade ärendet enligt kontinentalsockellagen och bolaget återkallade ansökan om tillstånd att uppföra en serviceplattform.61 Regeringen har därmed inte gjort någon materiell prövning av någon annan typ av verksamhet än vindkraftsparker och vindmätningsstationer i den ekonomiska zonen sedan 2000.
61 Regeringens beslut den 16 september 2004 i ärende M2002/158/F/M och ärende M2007/05568.
Regeringsuppdrag till länsstyrelserna
Från 2021 till oktober 2023 har regeringen i tolv ärenden62 beslutat att ge länsstyrelserna i Skåne, Halland, Gotland, Västra Götaland, Gävleborg, Kalmar, Blekinge och Uppsala län i uppdrag att bereda ansökningar om tillstånd, och i ett fall ändring av tillstånd, för vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon. I fall där länsstyrelserna redan hade ett pågående ärende om Natura 2000-tillstånd för en vindkraftspark innehöll regeringsbesluten uppmaningar om att den beredningen i möjligaste mån skulle samordnas med beredningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Länsstyrelsen har i samtliga fall fått omkring ett år på sig per uppdrag. I ett ärende63 har länsstyrelsen ansökt om förlängd tid, vilket beviljats av regeringen. Det första av länsstyrelsens uppdrag redovisades i oktober 2022.
Kriegers flak
När det gäller havsbaserad vindkraft tas en del beviljade tillstånd aldrig i bruk. Det kan bero på att anläggningen inte längre anses lönsam eller att koncessionsprövningen av sjökabeln tar lång tid. Tillstånd kan också bli föråldrade på grund av den snabba teknikutvecklingen. Nya områdesskydd, till exempel ett Natura 2000-område, som inrättas innan anläggningen hinner byggas kräver andra typer av tillstånd och dispenser som tar tid och kan påverka planerna för vindkraftsparken. Det gör att verksamhetsutövaren kan behöva ansöka om ändringar av befintliga tillstånd eller om ett senare igångsättningsdatum. Sådana ansökningar prövas som nya ärenden av regeringen.64
Vattenfalls ansökan om en vindkraftspark på Kriegers flak söder om Trelleborg illustrerar hur prövningen av en anläggning kan se ut. Placeringen av vindkraftsparken och närliggande Natura 2000-områden framgår av bild 6.6. Vattenfall påbörjade projektet 2002 och ansökte 2004 om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon
62 Regeringens beslut den 17 juni i ärende M2020/01324–5 (delvis), den 20 oktober 2021 i ärende M2021/01384 (delvis), den 22 december 2021 i ärende M2021/01802 (delvis), den 27 januari 2022 i ärende M2021/02297 (delvis), den 22 juni 2022 i ärende M2022/00473 (delvis), den 22 december 2022 i ärende M2022/01411 (delvis) och M2022/02371, den 23 februari 2023 i ärende KN2023/00990 (delvis), den 23 februari 2023 i ärende KN2023/00991, den 4 maj 2023 i ärende KN2023/02904 (delvis), den 4 maj 2023 i ärende KN2023/02929 (delvis), den 27 juli 2023 i ärende KN2023/03312 (delvis) och den 5 oktober 2023 i ärende KN2023/03679. 63 Regeringens beslut den 7 juni 2022 i ärende M2020/01324-12 (delvis). 64 Naturvårdsverket (2022b), s. 12.
för uppförande och drift av en vindkraftspark. Regeringen beviljade tillstånd i det ärendet 2006.65 Energimarknadsinspektionen beviljade även ansökan om nätkoncession för vindkraftsparken men det överklagades. Vattenfall bedömde att marknadsförutsättningar saknades för att genomföra projektet i den utformning som regeringen beviljat och ansökte 2012 om ett ändringstillstånd66, vilket gavs av regeringen 2014.67
Under 2018 ansökte Vattenfall om ännu ett ändringstillstånd, för att bygga betydligt färre men högre vindkraftverk. Regeringen gav i maj 2022 sådant tillstånd.68 Sedan grundtillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon gavs inrättades 2016 ett Natura 2000-område på delar av området på Kriegers flak. Det krävde nya undersökningar av bland annat rev, fågel, fisk och tumlare och en ansökan om Natura 2000-tillstånd. Länsstyrelsen gav sådant tillstånd i mars 202169, vilket Vattenfall lämnade in till regeringen som en komplettering av ansökan från 2018.
Utöver ovan nämnda tillstånd krävde projektet även tillstånd enligt kontinentalsockellagen för utläggning av sjökabel, vilket regeringen beviljade i mars 2023.70 För den kabelanslutning som behövs inom svenskt territorium krävs även bland annat tillstånd för vattenverksamhet från mark- och miljödomstolen, nätkoncession från Energimarknadsinspektionen, ledningsrätt från Lantmäteriet och arkeologiska undersökningar enligt kulturmiljölagen (1988:950). Vindkraftsparken är i dagsläget planerad att börja producera el till elnätet 2028 och vara fullt driftsatt under 2029.71
65 Regeringens beslut den 29 juni 2006 i ärende M2004/4159. 66 Vattenfall AB (2023). 67 Regeringens beslut den 18 december 2014 i ärende M2012/2276. 68 Regeringens beslut den 19 maj 2022 i ärende M2018/02437. 69 Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 15 mars 2021 i ärende 521-406-2019. 70 Regeringens beslut den 19 maj 2022 i ärende M2023/00518. 71 Vattenfall AB (2023).
DEL 3
Regeringens tillåtlighets-
och tillståndsprövning
7. Regeringens prövning av pågående mål och ärenden – en problembeskrivning
I detta kapitel beskriver utredningen några utgångspunkter för de frågor som analyseras i kap. 8–9. De överväganden som utredningen gjort vid framtagandet av förslagen redovisas under respektive kapitel.
7.1. Regeringens roll ska begränsas till frågor av tydlig politisk karaktär
En utgångspunkt för att avgränsa vilka frågor regeringen ska befatta sig med är regeringens uppgifter enligt regeringsformen. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen riket och är ansvarig inför riksdagen. Med den ingången ska regeringen avgöra ärenden som är av betydelse för riket och som kräver ett politiskt ansvar, se avsnitt 3.1. Ärenden av mer lokal eller rättslig karaktär bör med denna utgångspunkt inte prövas av regeringen.
Vid miljöbalkens införande konstaterade regeringen att gemensamt för de verksamheter som kan komma i fråga för regeringsprövning är att de generellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen.1 För prövning av sådana verksamheter ansåg sig regeringen ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävdes i dessa särskilda ärenden.2 Vad som i enlighet med det motiverar regeringens prövning är den kvalifice-
1Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 437. 2Prop. 1997/98:45, del 1, s. 437.
rade sammanvägningen mellan olika särskilt starka konkurrerande intressen.
Till de ärenden som regeringen ska pröva tillåtligheten av hör för det första de olika verksamheter som är obligatoriska för regeringen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken, se avsnitt 3.1.1. Dessa är i det här avseendet oproblematiska att definiera eftersom det redan av lag framgår vilka de är. När det gäller de verksamheter regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken får, men inte är skyldig, att ta till sig är gränserna inte fullt lika tydliga. Klart är i vart fall att regeringen enligt den bestämmelsen får pröva tillåtligheten om verksamheten kan antas få betydande miljöeffekter eller bli av ingripande slag eller om den utförs utanför ett Natura 2000-område och mer än obetydligt kan antas skada naturvärdet i området. Huruvida en verksamhet är av en sådan art bestämmer regeringen själv när den tar över tillåtlighetsprövningen från den ordinarie prövningsmyndigheten.
I andra bestämmelser om förutsättningarna för en regeringsprövning finns olika uttryck för hur tungt vägande de berörda allmänintressena ska vara för att de ska aktualisera en regeringsprövning. Tröskeln för att en fråga, ett mål eller ett ärende ska bli föremål för regeringens prövning är med andra ord olika uttryckt i olika bestämmelser.
En förklaring till att det förekommer olika nivåer och begrepp är att bestämmelserna har olika ursprung. Begreppen har delvis olika betydelse men utredningens erfarenhet är att de också ofta blandas samman eller används på olika sätt. Formuleringarna kan leda till osäkerhet angående gränsdragningar och nivåer för överlämnande till regeringen. Det är inte heller alla situationer där en avvägning ska göras mellan olika intressen som kräver ett överlämnande till regeringen trots att situationerna kan vara likartade.
Särskilt framträdande är denna problematik med begrepp som på ett eller annat sätt lägger en viss tyngd på ett allmänt intresse för att motivera ett överlämnande till regeringen. I miljöbalken finns flera bestämmelser som hanterar allmänna intressen. För Natura 2000-områden finns begreppet tvingande orsaker som har ett väsentligt allmän-
intresse för den prövning som ska göras enligt 7 kap. 29 § miljöbalken.
För artskyddsdispenser enligt 14 § artskyddsförordningen, som är meddelad med stöd av 8 kap. miljöbalken, finns begreppet tvingande
skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse. Det finns nyans-
skillnader mellan de olika begreppen som varken framgår av förarbe-
ten eller praxis. Den bestämmelse som hanterar regeringens tillståndsprövning i 21 kap. 7 § miljöbalken har i sin tur begreppet
annat allmänt intresse av synnerlig vikt som tröskel för överlämnande
av ett mål till regeringen.
För Natura 2000-prövningen och även artskyddet finns vägledning om begreppen att tillgå från kommissionen. Även EU-domstolens praxis ger vägledning om tolkningen av begreppen. När det gäller begreppet annat allmänt intresse av synnerlig vikt är det däremot svårare att hitta vägledning. Förarbetena till miljöbalken är kortfattade i denna fråga och är begränsade till att ange några exempel på allmänna intressen som kan komma i fråga. Ett sådant exempel som nämns i förarbetena till miljöbalken är frågor som rör försvaret, som alltid ska överlämnas till regeringen för avgörande.3 Antalet överlämnanden enligt bestämmelsen är få vilket medför att någon egentlig praxis om hur begreppet ska tolkas inte har utvecklats.
I vissa bestämmelser finns olika trösklar i en och samma bestämmelse. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket första meningen ska det allmänna intresset vara av synnerlig vikt för att en överlämning till regeringen ska vara motiverad. Bestämmelsens ordalydelse anger också att prövningen endast behöver röra detta intresse, vilket kan tolkas som att tröskeln för ett överlämnande ligger på en relativt låg nivå givet att intresset är av synnerlig vikt. Att ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt rörs är inte detsamma som att intresset kommer att påverkas särskilt mycket. En utgångspunkt i förarbetena är att det ska krävas ett politiskt ställningstagande för att regeringen ska pröva ett mål eller ärende. Det kan ifrågasättas om bestämmelsens formulering om att prövningen ska röra intresset verkligen ringar in de prövningar där det krävs ett politiskt ställningstagande av regeringen.
3Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.
7.2. Regler om regeringsprövningar måste utformas så att domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet upprätthålls
En central utgångspunkt för utredningens förslag i denna del av betänkandet är att värna domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade självständighet vid beslutsfattandet. För domstolarnas del regleras detta i 11 kap. 3 § regeringsformen som anger att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. En motsvarande bestämmelse finns för förvaltningsmyndigheternas del i 12 kap. 2 § regeringsformen.
Att regeringen prövar vissa beslut på miljöområdet är ur konstitutionell synpunkt i sig oproblematiskt. Detsamma gäller i de fall regeringen överprövar beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet. I miljöbalken finns dock bestämmelser som möjliggör för regeringen att ingripa i pågående tillståndsprövningar hos domstol eller förvaltningsmyndighet och som ur den synvinkeln kan vara svåra att förena med regeringsformens bestämmelser. Europakonventionens krav i artikel 6 på en oavhängig och opartisk domstol vid prövning av tvister om civila rättigheter och anklagelser för brott förutsätter vidare att domstolen är oberoende i förhållande till både regering och myndigheter.4
Ett exempel på sådana bestämmelser är regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att regeringen under en pågående prövning i domstol kan ta över frågan om en verksamhet ska få komma till stånd eller inte. Efter regeringens beslut fortsätter handläggningen i domstolen, som också är bunden av regeringens beslut om tillåtlighet. I dessa fall är det regeringen som själv initierar regeringsprövningen och då även bestämmer om förutsättningarna för en sådan är uppfyllda.
Ett annat exempel är 21 kap. 7 § miljöbalken. Enligt den bestämmelsen ska domstolen under vissa särskilt angivna förutsättningar lämna över frågan till regeringen för prövning. Vid en prövning enligt 21 kap. 7 § miljöbalken överlämnas hela målet till regeringen för prövning och domstolen skiljer sig från målet. I den situationen
4 Danelius, Hans med flera(2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 251.
sker överlämnandet alltså på domstolens eller vissa utpekade myndigheters initiativ. Även om det är domstolen som beslutar om målets överlämnande och därefter avslutar målet kan överlämnandet i sig uppfattas som att domstolen inte är oberoende i förhållande till regeringen.
Båda lagförslagen granskades av Lagrådet i samband med framtagandet av miljöbalken. Lagrådet hade principiella synpunkter på ordningen, men ansåg ändå att den kunde godtas eftersom det inte kunde anses förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställning till politiska intressekonflikter.5
Utredningens uppdrag är dels att se över processen för tillåtlighetsprövningar i syfte att skapa ett effektivt och rättssäkert system för dessa, dels att se över förutsättningarna för överlämnande av mål till regeringen. När det gäller det senare uppdraget ska utredningen inte begränsa de möjligheter som regeringen redan i dag har att ta över tillståndsprövningar från domstolar och förvaltningsmyndigheter, utan att överväga under vilka ytterligare omständigheter som ett överlämnande till regeringen bör möjliggöras. Som framhålls i direktiven kan det finnas behov för regeringen att snabbt kunna hantera olika brådskande samhällsutmaningar. Utredningens bedömning är att sådana regler bör vara förenade med tydliga ramar och begränsningar för att säkerställa domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet i beslutsfattandet, men också ge regeringen ett utrymme till prövning i de fall ett politiskt ställningstagande verkligen krävs.
7.3. Regeringsprövningar ska ske på ett effektivt och rättssäkert sätt
På samma sätt som i andra mål och ärenden måste även de mål och ärenden som regeringen prövar handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Enligt utredningen bör en utgångspunkt för regeringsprövningar vara att prövningen av samhällsviktiga verksamheter eller åtgärder inte i onödan ska försenas på grund av att flera olika instanser är inblandade i prövningen.
5Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.
Bestämmelserna om hur förfarandet vid en prövning hos regeringen ska gå till är begränsade. De processuella bestämmelserna för regeringsprövningen framgår i huvudsak av beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. Kravet innebär att regeringen vid sin beredning av ärenden ska hämta in de upplysningar och yttranden som behövs från berörda myndigheter. I den omfattning det behövs ska regeringen också hämta in upplysningar och yttranden från kommuner samt även ge sammanslutningar och enskilda möjlighet att yttra sig.
Utöver beredningskravet i regeringsformen finns även andra krav på regeringens handläggning. Även om regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (2017:900) mening har det ansetts viktigt att den i förvaltningsärenden följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för.6
De förhållandevis begränsade processuella bestämmelserna kan göra det svårare för regeringen än de ordinarie prövningsmyndigheterna att handlägga ärenden på ett enkelt, snabbt, kostnadseffektivt och rättssäkert sätt. Regeringen kan exempelvis ha svårare än andra prövningsmyndigheter att effektivt ge myndigheter, allmänhet och andra berörda möjlighet att yttra sig. Både vid prövningar enligt 17 kap. 3 § och enligt 21 kap. 7 § miljöbalken underlättas regeringens handläggning av att de ordinarie prövningsmyndigheterna tar hand om handläggningen och därefter avger ett eget yttrande i samband med överlämnandet.7 Ärendet ska alltså genom den ordinarie prövningsmyndighetens handläggning och yttrande som huvudregel vara klart för regeringens avgörande redan när det lämnas över. Den ordningen ger goda förutsättningar för ett väl underbyggt beslut hos regeringen, men riskerar också att prövningen försenas jämfört med om den ordinarie prövningsmyndigheten direkt kunnat gå till beslut vid den tidpunkten. I det sammanhanget kan uppmärksammas att ordningen med att regeringens beslut föregås av att en myndighet handlägger ärenden nu tillämpas även i ärenden som inleds hos regeringen, se kap. 6 om handläggningen av beslut om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon.
6 SB PM 2023:3 Gula boken. s. 6. 7Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.
För att tillgodose de krav på en rättslig prövning av regeringens beslut som följer av Europakonventionen8 och Århuskonventionen9finns möjligheten till rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. En sådan prövning är till sin natur begränsad till en prövning av lagligheten i regeringens beslut och kan bara leda till att regeringens beslut upphävs, se avsnitt 3.6. Tillgången till rättsprövning innebär enligt utredningen att de krav på domstolsprövning som finns i Europakonventionen respektive Århuskonventionen tillgodoses. De principiella invändningar som redogörs för i avsnitt 7.2 som rör domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet i prövningar kvarstår dock. För att ett mål eller ärende ska kunna lämnas över från en domstol eller en förvaltningsmyndighet måste det därför finnas starka skäl och överlämnandet måste kringgärdas av ett tydligt ramverk med hänsyn till både skyddet av miljön och skiftande samhällsförhållanden.
En utgångspunkt för utredningen i denna del är att regeringsprövningarna måste ske på ett snabbt och effektivt sätt. Det ligger varken i regeringens eller enskildas intresse att den samlade prövningen av ett mål eller ärende i onödan drar ut på tiden till följd av överlämnandet. Även ur detta perspektiv bör processen vara omgärdad av sådana regler att regeringen endast prövar de ärenden som verkligen kräver ett politiskt ställningstagande och att det ställningstagandet kan göras i ett så tidigt skede som möjligt.
8 Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35. 9 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.
8. Överlämnande av mål till regeringen
8.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har fått i uppdrag att analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter regeringen ska ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken genom att mål överlämnas från domstolen till regeringen. Utredningens förslag och bedömningar i denna del framgår av avsnitt 8.2.1 och 8.2.2.
Utredningen ska också ta ställning till vilka myndigheter som ska kunna begära att mål överlämnas till regeringen, och överväga om Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar möjligheten att begära att mål ska överlämnas. Utredningen ska ta ställning till om det finns anledning att göra följdändringar, till exempel i 19 eller 23 kap. miljöbalken, för att åstadkomma ett lämpligt och sammanhängande system för prövning av samtliga verksamheter som kan aktualiseras. Utredningens förslag och bedömningar i denna del framgår av avsnitt 8.2.3.
Utredningen ska även analysera och föreslå under vilka förutsättningar ett överlämnande kan ske på regeringens initiativ. Utredningens bedömning i denna del framgår av avsnitt 8.2.4.
Utredningen ska vidare ta ställning till vissa handläggningsfrågor som ett överlämnande till regeringen kan aktualisera. Till dessa hör att analysera och föreslå hur en möjlighet för regeringen att kunna begära att ett mål överlämnas skyndsamt utan handläggning och eget yttrande från en domstol till regeringen kan utformas. Utredningens förslag och bedömningar i dessa delar framgår av avsnitt 8.2.5.
Utredningen redovisar i avsnitt 8.2.1. förslag och bedömningar i frågan om regeringen bör kunna lämna tillbaka ett mål den fått överlämnat till sig till av en domstol.
Utredningens förslag och bedömningar gällande frågor om rättegångskostnader, ersättningar och kompensationer till enskilda bör vara föremål för regeringens prövning framgår av avsnitt 8.2.6.
I avsnitt 8.2.7 ger utredningen förslag på förtydliganden av bestämmelserna så att det framgår att regeringens beslut i ett mål den fått överlämnat till sig av en domstol har samma rättskraft som om domstolen avgjort målet. Utredningen ger också förslag på förtydliganden om att mark- och miljödomstolen inte prövar ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet om målet överlämnats till regeringen för prövning.
Utredningens förslag om regeringens prövning av tillstånd för en verksamhet som beviljats undantag från MKB-direktivet framgår av kapitel 10.
8.2. Utredningens förslag och bedömningar
8.2.1. Förutsättningarna för regeringsprövning ska förtydligas och disponeras om
Förslag: Om en mark- och miljödomstol bedömer att ett mål rör
även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, och att avvägningen mellan dessa två intressen bör avgöras av regeringen, ska domstolen så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över prövningen.
En mark- och miljödomstol ska alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken förtydligas och flyttas till en ny paragraf, 21 kap. 8 § miljöbalken. En följdändring i form av en hänvisning till 21 kap. 8 § miljöbalken införs i 23 kap. 7 § miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
Nuvarande bestämmelse i 21 kap. 7 § andra stycket första meningen miljöbalken anger att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig
vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Utredningens förslag innebär en ändring på det sättet att en mark- och miljödomstol i stället för att obligatoriskt lämna över ett mål när kriterierna för överlämnande är uppfyllda ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen. Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har meddelat att den ska pröva målet.
Begreppet annat allmänt intresse av synnerlig vikt är enligt utredningen en lämplig nivå för när en regeringsprövning ska komma i fråga. För att domstolen ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av ett mål ska det alltså även fortsatt vara fråga om en avvägning mellan ett intresse som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken och ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt. Dessutom ska intresseavvägningen, som anförts i förarbetena till miljöbalken, vara sådan att målet kräver ett politiskt ställningstagande av regeringen. På så sätt belastas regeringen inte med frågor som kan hanteras enligt den ordinarie prövningsordningen.
Regeringen bör, liksom i dag, alltid ha möjlighet att pröva en statlig myndighets överklagade beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt på grund av de särskilda avvägningar och den hänsyn till uppgifter som omfattas av sekretess som kan behövas i sådana mål. För att regeringen ska pröva ett sådant mål ska dock krävas att regeringen bedömer att den bör avgöra målet.
Regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning
Enligt nuvarande lydelse av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande lämna över ett mål som domstolen, Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bedömer rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Överlämnandet är alltså i sådant fall obligatoriskt och regeringen är skyldig att ta över prövningen och har inte möjlighet att lämna tillbaka målet eller ärendet.
I utredningens direktiv framhåller regeringen att det är angeläget att rätt instans prövar rätt ärenden. Det innebär att regeringen bara ska pröva ärenden som faktiskt kräver ett politiskt ställningstagande från regeringen. Utredningen föreslår att ett mål eller ärende endast
ska lämnas över till regeringen om mark- och miljödomstolen bedömer att förutsättningarna för överlämnande är uppfyllda. Det slutliga avgörandet av om prövningen är av ett sådant slag att en regeringsprövning är motiverad bör dock vara förbehållen regeringen. Under rubriken Begreppet allmänt intresse av synnerlig vikt redogör utredningen för några situationer som kan aktualisera ett överlämnande till regeringen.
Om regeringen bedömer att dess ställningstagande inte behövs ska målet prövas i sedvanlig ordning av mark- och miljödomstolen. Handläggningen i mark- och miljödomstolen kan fortsätta under tiden regeringen tar ställning till frågan om målet ska lämnas över eller inte. Mark- och miljödomstolen måste dock avvakta regeringens besked om överlämnande innan den avslutar målet, eftersom den behöver veta om målet ska avslutas genom en dom eller genom ett yttrande till regeringen. Yttrandet ska, på samma sätt som gällt hittills, som huvudregel avges efter huvudförhandling och avse samtliga omständigheter av betydelse för tillståndsfrågan.1 Har domstolens handläggning kommit så långt att målet är klart för avgörande kan målet vilandeförklaras med stöd av 32 kap. 5 § rättegångsbalken i väntan på regeringens beslut.
Begreppet allmänt intresse av synnerlig vikt
I förarbetena till 21 kap. 7 § miljöbalken beskrivs mycket sparsamt vad som kan utgöra ett allmänt intresse av synnerlig vikt. Få överlämnanden har skett med stöd av bestämmelsen, vilket medfört att det inte heller finns någon utvecklad praxis. Vad som är ett allmänt intresse av synnerlig vikt kan också variera över tid. I utredningens direktiv lyfts som exempel de behov som under senare år uppstod under covid-19-pandemin, energikrisen och den uppkomna risken för cementbrist. Som exempel på andra ändrade förhållanden som påverkar samhällets behov nämns i direktiven också det försämrade säkerhetspolitiska läget, den pågående klimatförändringen och situationen för den biologiska mångfalden.2
Under utredningens samråd har myndigheter och andra intressenter tagit upp olika verksamheter och intresseavvägningar som de
1Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235. 2 Dir. 2023:69: Tilläggsdirektiv till Regeringsprövningsutredningen (M 2022:02), s. 2.
ansett bör föranleda en regeringsprövning, se avsnitt 8.3. Återkommande för de olika verksamheter som tas upp är att de är särskilt viktiga för att grundläggande samhällsfunktioner ska kunna upprätthållas även i samband med kriser och andra samhällsutmaningar, till exempel de som tas upp i utredningens direktiv.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram en lista3 med en sammanställning av de viktiga samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet i vardag, kris och krig. Dessa funktioner utgör grunden för att identifiera samhällsviktig verksamhet. Därmed är listan över de viktiga samhällsfunktionerna en utgångspunkt för samtliga aktörer i beredskapssystemet gällande exempelvis beredskapsplanering, samverkan och samordning med och mellan aktörer, rapportering av lägesbilder och prioritering av resurser vid händelser. Målet är enligt listan att viktiga funktioner ska upprätthållas för att på så vis stärka samhällets beredskap. Militärt försvar finns inte med som en viktig samhällsfunktion i listan, men det anges att stödet till det militära försvaret behöver omhändertas i den civila planeringen.4
Av MSB:s lista framgår viktiga samhällsfunktioner inom varje sektor. På listan finns flera sektorer som omfattas av eller kan påverkas av tillståndsprövning enligt miljöbalken, till exempel bygg, handel och industri, energiförsörjning, hälso- och sjukvård, livsmedelsförsörjning och dricksvattenförsörjning. Under varje sektor ges exempel på samhällsviktig verksamhet som stödjer, upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktionen. För samhällsfunktionen industri är exempel på sådan verksamhet baskemikalier, lastbilstillverkning, cementproduktion och ståltillverkning. För transporter nämns bland annat järnvägsstationer, flygplatser och hamnar som exempel på samhällsviktig verksamhet, och för energiförsörjning är styrning och övervakning återkommande samhällsviktig verksamhet. Andra viktiga funktioner är läkemedelsförsörjning, försörjning av sjukvårdsprodukter, livsmedelstillverkning, avloppsreningsanläggningar med flera. Dessa typer av verksamheter kan kräva tillstånd enligt miljöbalken och kan, om kriterierna i övrigt är uppfyllda, motivera en regeringsprövning enligt nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken.
Enligt utredningen är MSB:s lista en bra utgångspunkt för att identifiera viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktiga verksam-
3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023). 4 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023), s. 4–8.
heter. Listan är dock inte uttömmande och det finns därmed andra verksamheter som kan vara samhällsviktiga. Ett tydligt exempel är funktioner som rör det militära försvaret. Försvarsindustrier och andra verksamheter som är av avgörande betydelse för till exempel det militära försvarets försörjning av materiel eller förnödenheter utgör ett allmänt intresse eftersom brister i försvarets försörjning kan påverka Sveriges militära förmåga och därigenom den grundläggande samhällsfunktion som främjandet av Sveriges säkerhet innebär.
Flera av de verksamheter som har tagits upp i utredningens samråd och i MSB:s lista kan sannolikt utgöra ett allmänt intresse av synnerlig vikt i en prövning enligt miljöbalken, inte minst genom att de kan ha betydelse för totalförsvarets behov. Detta förutsätter dock att det finns omständigheter i det enskilda fallet som visar att det allmänna intresset verkligen är av synnerlig vikt. Behovet av den specifika verksamheten kan variera över tid och vara beroende av om det finns andra verksamheter som fyller samma funktion. Det omfattas av domstolens utredningsskyldighet att klargöra om det finns omständigheter i det enskilda fallet som visar att det allmänna intresset verkligen är av synnerlig vikt.
När mark- och miljödomstolen prövar om regeringen ska ges tillfälle att överta prövningen ska hänsyn inte tas till enskilda intressen eftersom de inte utgör skäl för att regeringen ska pröva målet. Avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska i stället ske hos mark- och miljödomstolarna, eftersom de är bättre lämpade än regeringen att pröva frågor som tillgodoser enskildas rättsskyddsbehov, se avsnitt 3.1.3. Det intresse som står mot intresset av en ekologiskt hållbar utveckling ska alltså vara ett allmänt och inte ett enskilt intresse för att ett överlämnande ska bli aktuellt. Det allmänna intresset kan sammanfalla med ett enskilt intresse, till exempel vid etableringen av en industri- eller gruvanläggning som bedrivs av en enskild. Sådana sammanfallande enskilda och allmänna intressen hindrar inte att målet kan överlämnas till regeringen, men det enskilda intresset kan inte i sig vara skäl för överlämnandet.
Det allmänna intresset ska även fortsatt vara av synnerlig vikt för att aktualisera en prövning hos regeringen
Bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ger utrymme för att i vissa situationer frångå den ordinarie prövningsordningen hos mark- och miljödomstol. Av bestämmelsen följer att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken ska den lämna över målet till regeringen för prövning. Det intresse som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken är en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Till ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling innebär finns de 16 miljökvalitetsmålen som är antagna av riksdagen, till exempel Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv och Levande sjöar och vattendrag.5 I förarbetena till miljöbalken betonas också att det är den ekologiskt hållbara utvecklingen som åsyftas.6
I lagrådsremissen som föregick miljöbalkens införande föreslog regeringen att miljödomstolen med eget yttrande skulle lämna över överklagade ärenden av särskild vikt.7 Lagrådet påpekade att begreppet särskild vikt var ett alltför allmänt hållet kriterium som kunde vålla tillämpningsproblem hos domstolarna. Bestämmelsen utformades senare i enlighet med Lagrådets förslag, som även motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken.8
Utredningen har analyserat alternativet att ersätta begreppet syn-
nerlig vikt med begreppet särskild vikt men delar Lagrådets uppfatt-
ning att detta är ett för allmänt hållet begrepp. Det är dessutom ett betydligt lägre krav, som skulle medföra en väsentligt utökad skyldighet att överlämna prövningar till regeringen. Utredningens bedömning är att en sådan utvidgning varken är motiverad eller lämplig. Varje överlämnande innebär ett avsteg från den ordinarie prövningsordningen och för att ett sådant avsteg ska vara motiverat krävs starka skäl. Utredningens bedömning är att sådana starka skäl inte föreligger, och att utrymmet för ett överlämnande även fortsättningsvis bör vara mycket begränsat. Det allmänna intresset som be-
5Prop. 1997/98:45, del 2, s. 8 samt prop. 2004/05:150, Svenska miljömål − ett gemensamt upp-
drag, s. 375.
6Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154−162. 7Prop. 1997/98:45, del 3, s. 204. 8Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.
rörs bör alltså även fortsättningsvis vara av synnerlig vikt och ligga utanför det som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken.
Intresseavvägningen ska vara sådan att regeringen bör avgöra den
För att ett överlämnande till regeringen ska bli aktuellt krävs enligt förarbetena till miljöbalken, förutom att målet ska röra ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, att bedömningen av ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida.9 Detta kommer enligt utredningen inte till tydligt uttryck i nuvarande bestämmelse. Det nuvarande rekvisitet, att målet ska röra ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt, är inte formulerat så att det framgår på vilket sätt regeringens avgörande behövs. I förarbetena till miljöbalken anges som exempel fall då miljöskyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter.10 Ett annat exempel som tas upp i förarbetena är om ärendet berör områden av riksintresse.11 Utredningen kan i det sammanhanget konstatera att riksintresseavvägningar i dag regelmässigt avgörs av mark- och miljödomstolarna.
Utredningen föreslår därför att det ska framgå av lagtexten att målet ska innefatta en avvägning mellan det allmänna intresset av synnerlig vikt och intresset av en hållbar utveckling i 1 kap. 1 § som domstolen bedömer bör avgöras av regeringen. Syftet med formuleringen är att det ska bli tydligt vilka kriterier som ska vara uppfyllda i en prövning för att frågan om överlämnande till regeringen ska aktualiseras.
Domstolens prövning ska ske i två steg
Syftet med utredningens förslag är inte att ändra de rådande kriterierna för att frågan om överlämnande ska aktualiseras, utan att förtydliga att bedömningen ska göras i två steg. I det första steget ska mark- och miljödomstolen bedöma om målet även rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än den hållbara utveckling som miljöbalken syftar till att främja. I det andra steget ska domstolen be-
9Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235. 10Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235 och 499 f. 11Prop. 1997/98:45, del 1 s. 467.
döma om avvägningen mellan miljöintresset och det andra intresset bör avgöras av regeringen. Båda stegen kan innebära svåra bedömningar. Det kan ibland vara svårt att avgöra om ett allmänt intresse ligger utanför balken eller inte. I de två fall då ett överlämnande har skett till regeringen på någon annan grund än att målet rört försvaret, har skälen för överlämnande uppgetts vara kulturmiljöhänsyn12respektive behovet av utvecklingen av en hållbar energiproduktion13. Utredningen noterar att både kulturmiljö och hållbar energiproduktion kan anses ligga inom 1 kap. 1 § miljöbalken, varför det kan ifrågasättas om kriterierna för överlämnande i dessa fall var uppfyllda. Å andra sidan kan själva energiproduktionsintresset motivera ett överlämnande14 och med vindkraftens ökade betydelse för Sveriges energiproduktion kan bedömningen av vad som kan anses ligga inom 1 kap. 1 § miljöbalken bli än mer komplicerad. Det kan också vara svårbedömt om det allmänna intresset är av synnerlig vikt eller inte.
Om domstolen bedömer att det allmänna intresset är av synnerlig vikt ska domstolen även bedöma om avvägningen mellan de olika intressena bör avgöras av regeringen. Ett överlämnande bör enligt utredningen kunna bli aktuellt i fall där verksamheter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner står i konflikt med de intressen som miljöbalken syftar till att värna. Sådana avvägningar kan, som bland annat Folkhälsomyndigheten och Livsmedelsverket påpekat i sina samrådssvar, bli särskilt angelägna om försörjningskedjorna bryts och det blir svårt att få tillgång till exempelvis förbrukningsartiklar till laboratorier eller beredningskemikalier som är nödvändiga för en fungerande avloppshantering. I akuta, eller i vart fall tidskritiska, situationer kan det uppstå målkonflikter som kan kräva ett politiskt ställningstagande.
Under samrådet har också andra situationer som bör kunna aktualisera en regeringsprövning tagits upp. Bland dessa finns exempelvis ansökningar om tillstånd till brytning av sällsynta jordartsmetaller och kritiska mineraler, havsbaserad vindkraft eller storskaliga solcellsparker. Utredningen delar uppfattningen att det i de beskrivna situationerna kan uppstå intresse- och målkonflikter mellan de intressen miljöbalken syftar till att främja och andra allmänna intressen som kan motivera en regeringsprövning. Sådana intressekonflikter kan även
12 Regeringens beslut den 3 oktober 2019 i ärende M2015/090352. 13 Regeringens beslut den 9 mars 2000 i ärende M2000/424. 14 Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 5 december 2023 i mål nr M 3580-23.
uppstå i andra mål med exempelvis betydelse för rikets säkerhet eller där betydande miljöaspekter ställs mot intresset av att undvika betydande arbetsmarknadspolitiska effekter. Även i sådana fall kan målen rymma intresseavvägningar som regeringen bör pröva.
Frågor som rör det militära försvaret kan aktualisera överlämnande i två situationer
I nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken kan det militära försvaret aktualisera ett överlämnande i två olika situationer. Den första situationen är om mark- och miljödomstolen i ett mål finner att försvaret utgör ett allmänt intresse av synnerlig vikt enligt 21 kap. 7 § andra stycket första meningen. Försvarets intresse kan i det enskilda fallet vara att verksamheten kommer till stånd, men även att verksamheten inte kommer till stånd, till exempel om skulle begränsa förutsättningarna för Försvarsmaktens verksamheter.
Den andra situationen är när det hos mark- och miljödomstolen är fråga om ett överklagande av en statlig myndighets beslut som rör någon av de uppräknade försvarsmyndigheterna i nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket tredje meningen. I den senare situationen har försvarsmyndigheterna en uttrycklig särställning genom att målet i dessa fall alltid ska lämnas över till regeringen för prövning.
Kriterierna för de båda överlämnandesituationerna skiljer sig därmed åt när det gäller frågor som rör försvaret. Det framgår inte av förarbetena till miljöbalken vad skälet till denna skillnad är. För utredningens uppdrag att analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken har dock de historiska skälen till den befintliga bestämmelsens utformning mindre betydelse. Utredningens förslag varken begränsar eller utökar befintliga möjligheter till överlämnande i frågor som rör det militära försvaret utan möjliggör endast för regeringen att inte ta över en prövning efter att ha fått tillfälle till det av en mark- och miljödomstol.
Regeringen bör alltid ges tillfälle att pröva överklagade ärenden som rör försvarsmyndigheterna
Försvarsmaktens huvuduppgift är enligt 1 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp. Enligt 2 § samma förordning ska Försvarsmakten även främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet. Försvarsmaktens uppgifter är med andra ord till sin natur sådana att de är grundläggande för att samhället ska fungera. För att fullgöra sina uppgifter stöds Försvarsmakten av andra myndigheter, såsom bland annat Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt.15 Även dessa myndigheters verksamheter har därigenom samma betydelse för samhällets grundläggande funktion som Försvarsmaktens verksamheter.
Av 21 kap. 7 § andra stycket tredje meningen miljöbalken framgår att om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska målet alltid lämnas över till regeringen. I praktiken är det på denna grund de flesta mål överlämnats till regeringen för prövning. Av de uppgifter utredningen inhämtat från Regeringskansliet har 47 av de 57 mål som lämnats över till regeringen för prövning sedan miljöbalken trädde i kraft varit överklagade mål som rört försvarsmyndigheterna.
Överklagade mål som rör försvarsmyndigheterna kan kräva särskilda avvägningar och kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. Detta kan i sin tur innebära att det bara är regeringen som har tillgång till det fullständiga beslutsunderlaget. Det är därför enligt utredningen rimligt att regeringen ska ges tillfälle att pröva dessa mål. Motsvarande prövningsordning finns även för miljötillsynen i fråga om verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Försvarsinspektören för hälsa och miljö har enligt 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen (2011:13) ansvaret för tillsynen av försvarsmyndigheternas samtliga verksamheter och åtgärder. Försvarsinspektören för miljö och hälsas beslut enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken överklagas till regeringen enligt den föreslagna bestämmelsen i 18 kap. 1 § 1 miljöbalken, nuvarande 18 kap. 1 § 2 miljöbalken. Regeringen är genom detta
15SOU 2015:79, Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret, s. 110—111.
direkt eller indirekt alltid överinstans för beslut på miljöområdet som gäller försvarsmyndigheternas verksamheter eller åtgärder. Det är enligt utredningen rimligt att denna sammanhängande prövningsordning bibehålls. Motsvarande särskilda överklagandeordning finns dessutom i annan lagstiftning, exempelvis 13 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) respektive 14 kap. 15 § luftfartslagen (2010:500).
Utredningen föreslår därför att regeringen alltid ska ges tillfälle att ta över prövningen av mål om överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Skillnaden i förhållande till nuvarande bestämmelse är att en regeringsprövning inte är obligatorisk eftersom regeringen ges utrymme att besluta att inte ta över målet, se avsnitt 8.2.2.
Är det oklart om det överklagade beslutet rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt bör domstolen ge försvarsmyndigheterna möjlighet att yttra sig över detta. Försvarsmyndigheternas inställning i frågan har i domstolspraxis och i regeringens avgöranden getts en avgörande betydelse vid bedömningen av om ett mål ska överlämnas eller inte.16Detta är enligt utredningen en lämplig ordning som bör gälla även fortsättningsvis.
Försvaret bör i ansökningsmål hos mark- och miljödomstol bedömas på samma sätt som andra allmänna intressen
Intressena av att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp eller att främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet omfattas inte av 1 kap. 1 § miljöbalken. Det militära försvarets intressen är därför typiskt sett ett sådant allmänt intresse som enligt nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket första meningen miljöbalken kan aktualisera ett överlämnande av målet till regeringen för prövning. Sedan miljöbalkens ikraftträdande har tio mål lämnats över till regeringen för prövning enligt 21 kap. 7 § andra stycket första meningen miljöbalken. Av dessa tio har åtta mål rört försvaret. Det får därför förstås så att domstolen i dessa mål bedömt att försvaret ut-
16 MÖD 2012:8 respektive regeringens beslut den 11 juni 2015 N 2015/892 och den 3 mars 2022 (Fi 2021/01150).
gjort ett allmänt intresse av synnerlig vikt. I något fall har den överlämnade domstolen även uttryckligen bedömt det så.17
I förarbetena till miljöbalken framhålls att frågor som rör försvaret regelmässigt är av en sådan natur att de lämpligen bör prövas av regeringen.18 Det är också så bestämmelsen tillämpats i praxis.19Utredningen har därför övervägt att införa en bestämmelse med innebörden att mål som rör det militära försvaret alltid ska leda till att regeringen ges tillfälle att ta över prövningen. Utredningens bedömning är dock att en sådan ordning inte är motiverad eftersom inte alla mål som rör försvaret kräver ett avgörande av regeringen. Försvarsmakten kan ha ett begränsat intresse eller behov av att en verksamhet kommer till stånd, eller för den delen att en verksamhet inte kommer till stånd. Utredningens bedömning är att det allmänna intresse som försvaret utgör i stället bör bedömas på samma sätt som andra allmänna intressen enligt den föreslagna bestämmelsen i 21 kap. 8 § miljöbalken. Detta innebär att mark- och miljödomstolen i det enskilda fallet ska bedöma om försvarsintresset är ett allmänt intresse av synnerlig vikt samt om intresseavvägningen mot miljöintresset bör avgöras av regeringen.
Det militära försvarets betydelse i miljöprövningen ska ha samma ställning som i dag, och befintlig praxis om att försvarsrelaterade mål allmänt är av sådan natur att regeringen bör pröva dem ska gälla även fortsättningsvis. Försvarsmaktens egna verksamheter och anläggningar enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) prövas i regel inte som ansökningsmål hos mark- och miljödomstolen utan utgör B-verksamheter som prövas av miljöprövningsdelegation. Ett överlämnande av ansökningsmål till regeringen för prövning av hänsyn till militära försvarsintressen blir därför framför allt aktuellt när en annan verksamhet eller åtgärd, som till exempel en vindkraftspark, påverkar försvarets intressen. Sådana mål kan innefatta försvarsrelaterad sekretessbelagd information som enbart regeringen har tillgång till. Det gör att en intresseavvägning kan vara svår eller omöjlig för en domstol att göra, vilket kan motivera att målet överlämnas till regeringen för prövning. Liksom för övriga allmänna intressen ska dock båda kriterierna i den föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken vara
17 Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 5 december 2023 i mål nr M 3580-23. 18Prop. 1997/98:45, del. 2, s. 235. 19HFD 2018 ref 47 samt MÖD 2000:31, MÖD 2005:13, MÖD 2009:3 och MÖD 2011:30.
uppfyllda för att regeringen ska ges tillfälle att få målet överlämnat för prövning.
Mark- och miljödomstolen ska så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över målet för prövning
Handläggningen av ett mål får inte fördröjas i onödan av att mark- och miljödomstolen ger regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet. Frågan om mark- och miljödomstolen eller regeringen ska pröva målet är en forumfråga som bör avgöras i ett tidigt skede av handläggningen av målet. Det innebär att domstolen redan när målet inleds bör utreda om målet uppfyller kriterierna för överlämnande. I vissa fall står det klart redan när ansökan om tillstånd kommit in till domstolen att målet bör överlämnas till regeringen för prövning, och i andra fall är det först under skriftväxlingen av målet som frågan uppmärksammas. Om regeringen ska pröva både tillåtligheten av en åtgärd eller verksamhet och tillståndsfrågan för samma åtgärd eller verksamhet i sin helhet ska domstolen lämna över målet för prövning i sin helhet.20
Utredningens bedömning är att det bör framgå av lagtexten att mark- och miljödomstolen så snart som möjligt ska ge regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning om domstolen bedömer att kriterierna är uppfyllda. Utredningens förslag innebär att mark- och miljödomstolen ska fortsätta handläggningen av målet under tiden regeringen tar ställning till frågan om målet ska lämnas över eller inte. Om regeringen meddelar att den tar över målet för prövning handläggs målet klart och domstolen lämnar över målet med eget yttrande i samtliga frågor som har betydelse för tillåtlighet och tillstånd. Om regeringen inte tar över prövningen avgör domstolen målet genom slutligt beslut eller dom enligt den ordinarie prövningsordningen. Om handläggningen har hunnit avslutas innan regeringen lämnat besked får målet vila hos domstolen i avvaktan på beskedet. Först därefter kan domstolen avsluta målet genom dom eller beslut om yttrande.
20 Jämför Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätts beslut den 31 augusti 2023 i mål M 1787-21.
Ett beslut att ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av ett mål bedöms inte vara överklagbart
Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2016:17 ansett att ett beslut att överlämna ett mål till regeringen med stöd av 13 kap. 7 § plan- och bygglagen inte är överklagbart. Målet gällde ett förhandsbesked för nybyggnad av enbostadshus som mark- och miljödomstolen ansåg rörde en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten och lämnade över till regeringen. Även om mark- och miljödomstolen lämnade en överklagandehänvisning till sitt beslut att lämna över målet till regeringen ansåg Mark- och miljööverdomstolen med hänvisning till den praxis som utvecklat sig på området21 att beslutet att lämna över målet inte var överklagbart. Det har framhållits att det sannolikt även gäller i fråga om överlämnanden enligt miljöbalken.22Enligt utredningen bör därför inte heller mark- och miljödomstolens beslut att ge regeringen tillfälle att ta över prövningen enligt miljöbalken vara överklagbart. Utredningen förslag är i övrigt inte avsett att ändra bestämmelser om vilka beslut i överlämnandefrågor som ska gå att överklaga eller inte.
Regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning även i överinstans
Ett mål kan enligt nuvarande bestämmelser i 23 kap. 7 och 9 §§ överlämnas inte bara från en mark- och miljödomstol, utan även under rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Överlämnanden i överinstans är dock enligt utredningen problematiska, inte minst i de fall regeringen redan i underinstansen getts tillfälle att ta över målet för prövning, men beslutat att inte göra det. En skyldighet för överinstansen att på nytt ge regeringen tillfälle att ta över ett mål skulle kunna utnyttjas av en regering av politiska skäl. Det skulle möjliggöra för en regering att besluta att inte ta över prövningen om den är nöjd med mark- och miljödomstolens dom, och därmed slippa ta politiskt ansvar för beslutet. Motsatsvis kan regeringen besluta att ta över prövningen om regeringen vill ha en annan utgång.
Samtidigt kan förhållandena vara väsentligt annorlunda än när målet handlades i underinstansen, vilket talar för att möjligheten kan vara motiverad i vissa fall. En lämplig avvägning skulle enligt utred-
21RÅ 1972 ref. 53, RÅ 1994 not. 661 och RÅ 1995 not. 162. 22 Wik, Malin (2023), Kommentar till miljöbalken, Kommentaren till 21 kap. 7 § miljöbalken.
ningen kunna vara att möjligheten till överlämnande även i överinstans begränsas till situationer där det skett väsentliga förändringar sedan prövningen i första instans som medfört att de berörda allmänna intressena fått en påtaglig annan tyngd. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att i denna del föreslå begränsningar av vilka mål som bör överlämnas till regeringen. Utredningen föreslår därför att även Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen, på samma sätt som en mark- och miljödomstol, ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen om kriterierna i den föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken är uppfyllda.
Bestämmelserna om regeringens prövning disponeras om och förtydligas
Utredningen föreslår att bestämmelserna om förutsättningarna och formerna för regeringens prövning av tillståndsmål och tillståndsärenden disponeras om och samlas i en egen paragraf. Nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken reglerar två olika typer av prövning. I första stycket regleras att mark- och miljödomstolen med eget yttrande ska lämna över frågan om tillåtlighet enligt 2 kap. 9 § första stycket och 10 §, 7 kap. 29 §, 17 kap. 1 eller 3 § miljöbalken till regeringen för prövning. I andra stycket regleras under vilka förutsättningar regeringen ska pröva frågan om tillstånd till en verksamhet i mål där miljöintresset står mot ett annat allmänt intresse. Utredningens bedömning är att paragrafen bör delas upp i två för att göra det tydligt att det handlar om två olika typer av prövning. Utredningen föreslår därför att nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken flyttas till en ny paragraf, 21 kap. 8 § miljöbalken.
Förslagen innebär att en följdändring behöver göras i 23 kap. 7 § miljöbalken med innebörden att den nya bestämmelsen i 21 kap. 8 § även gäller i rättegången i ansökningsmål i Mark- och miljööverdomstolen. Enligt bestämmelsen i 23 kap. 9 § miljöbalken gäller i fråga om rättegången i Högsta domstolen bestämmelserna om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i bland annat 23 kap. 7 § första meningen miljöbalken. En ändring av 23 kap. 7 § miljöbalken kommer därmed även bli tillämplig i rättegången i Högsta domstolen.
8.2.2. Regeringen avgör om den ska pröva målet
Förslag: Regeringen ska ta över målet för prövning om målet inne-
fattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen.
Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen ta över målet för prövning om det bör avgöras av regeringen.
Regeringen ska så snart som möjligt ge mark- och miljödomstolen besked i frågan om den tar över prövningen.
Förslaget införs i en ny paragraf, 18 kap. 3 § miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
En utgångspunkt för utredningen är att rätt instans bör pröva rätt frågor. Regeringen bör bara pröva de mål som aktualiserar en sådan intresseavvägning som regeringen bör avgöra. Om en domstol gett regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning ska regeringen därför ta ställning till om målet innefattar en sådan avvägning. Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen även då ta över målet för prövning först om den bedömer att målet bör avgöras av regeringen.
Regeringen ska endast pröva mål som kräver ett politiskt ställningstagande. Det är enligt utredningen en effektivare ordning att regeringen på en domstols initiativ ska avgöra om den ska pröva målet än att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett redan överlämnat mål. Utredningen lämnar därför inget förslag om att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål.
Förutsättningar för att regeringen ska ta över målet för prövning
Om mark- och miljödomstolen har gett regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning ska regeringen ta ställning till om den ska ta över prövningen eller inte. Regeringen ska alltså göra en bedömning av om den intresseavvägning som avses i 21 kap. 8 § miljöbalken bör avgöras av regeringen. Så kan exempelvis vara fallet när verksamheter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunk-
tioner behöver vägas mot de intressen som miljöbalken syftar till att värna, se under rubriken Domstolens prövning ska ske i två steg i avsnitt 8.2.1. Det kan även vara fråga om situationer där en fullständig intresseavvägning förutsätter en tillgång till uppgifter som den överlämnande domstolen inte har. Regeringens bedömning av om målet innefattar en intresseavvägning som bör avgöras av regeringen är inte en överprövning av domstolens bedömning. Regeringens bedömning är självständig från domstolens och det är regeringen som slutligen avgör om den ska pröva målet eller inte.
Till skillnad från mark- och miljödomstolen ska regeringen i samtliga fall göra en bedömning av om målet bör avgöras av regeringen. Regeringen ska alltså pröva den frågan även om överlämnandet varit obligatoriskt för mark- och miljödomstolen på grund av att det är fråga om ett överklagat beslut från en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Även om sådana frågor i de allra flesta fall kommer att prövas av regeringen, ger bestämmelsen regeringen en möjlighet att i det enskilda fallet avstå. Utredningen gör bedömningen att det kan finnas fall som har en sådan begränsad betydelse att en regeringsprövning inte behöver vara obligatorisk även om målet rör de ovan nämnda försvarsmyndigheterna. Ett sådant exempel kan vara prövning av en hamn eller en flygplats som endast har en marginell betydelse för det militära försvaret. Om regeringen i ett sådant fall avstår från att pröva målet ska det i stället prövas av mark- och miljödomstolen.
Försvarsmakten har i sitt samrådssvar framfört att det är av stor vikt att regeringen prövar frågor som är av betydelse för totalförsvaret och samtidigt påpekat att vissa typer av verksamheter kan ha både en militär och en civil del. Som exempel på sådana blandade verksamheter nämner Försvarsmakten flygplatser. Eftersom sådana blandade verksamheter rör det militära försvaret kan dessa mål aktualisera en regeringsprövning om kriterierna i den föreslagna bestämmelsen i 21 kap. 8 § miljöbalken är uppfyllda. Av de uppgifter utredningen inhämtat från Regeringskansliet framgår att 55 av de 57 mål som lämnats över till regeringen för prövning sedan miljöbalken trädde i kraft, varit relaterade till det militära försvaret. Av de försvarsrelaterade målen var det 47 mål som lämnats över på grund av att de var överklagade ärenden som gällde försvarsmyndigheterna, se avsnitt 8.4.1. Det är enligt utredningen sannolikt att det även fortsättningsvis främst
kommer att vara i försvarsrelaterade ärenden som regeringen kommer ges tillfälle att ta över prövningen. Förslaget innebär att regeringen alltid ska bedöma om den bör pröva målet. Regeringen kommer därmed kunna inrikta sina prövningar till de försvarsrelaterade mål som regeringen anser att den bör pröva.
Regeringen ska inte kunna lämna tillbaka ett mål till mark- och miljödomstolen
Utredningen har analyserat möjligheten för regeringen att lämna tillbaka ett mål efter att överlämnande har skett. Vad som skulle tala för en möjlighet till återlämnande är att förändringar i omvärlden eller ändrade parlamentariska förhållanden efter exempelvis ett val kan göra att målet inte längre framstår som politiskt. Utredningen ser dock andra skäl som talar mot att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett mål. Vid ett återlämnande har domstolen avslutat handläggningen, lämnat över målet med eget yttrande och avslutat målet. Om regeringen i det skedet lämnar tillbaka målet till domstolen behöver domstolen återuppta handläggningen av målet och meddela dom eller beslut i målet. Det vore inte en effektiv handläggningsordning.
Även konstitutionella skäl talar mot en möjlighet till återlämnande från regeringen till en domstol. Eftersom domstolen ska överlämna målet med eget yttrande skulle möjligheten kunna utnyttjas av en regering av politiska skäl. Det skulle ge regeringen möjlighet att ta över mål där regeringen inte är nöjd med domstolens förslag till beslut, men att lämna tillbaka målet om yttrandet ligger i linje med regeringens uppfattning i frågan, och på så sätt slippa ta politiskt ansvar för beslutet. Även risken för att en sådan möjlighet uppfattas som ett sätt för regeringen att påverka domstolens prövning bör beaktas. Ett sådant förslag riskerar enligt utredningen att skada tilltron till rättssystemet.
Regeringen ska endast pröva mål som kräver ett politiskt ställningstagande. Det är enligt utredningen en effektivare och mer rättssäker ordning att regeringen under handläggningen av målet i mark- och miljödomstolen ska avgöra om den ska pröva målet än att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett redan överlämnat mål. Utredningen lämnar därför inget förslag om att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål.
Regeringen ska lämna besked till mark- och miljödomstolen så snart som möjligt
Handläggningen av målet bör inte fördröjas i onödan av att mark- och miljödomstolen gett regeringen tillfälle att ta över målet för prövning. Även om domstolen bör handlägga målet vidare är det därför angeläget att regeringen så snart som möjligt lämnar besked i frågan om den ska ta över målet för prövning eller inte. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av lagtexten att regeringen så snart som möjligt ska lämna mark- och miljödomstolen besked om regeringen tar över målet för prövning eller inte.
8.2.3. Myndigheter och kommuner ska inte kunna besluta att regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning
Förslag: Möjligheten för Naturvårdsverket och Havs- och vatten-
myndigheten att begära att mål som handläggs hos mark- och miljödomstolen ska lämnas över till regeringen för prövning förs inte över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken.
Någon möjlighet för en förvaltningsmyndighet eller en kommun att ge regeringen tillfälle att ta över ett ärende för prövning införs inte.
Skälen för utredningens förslag
En av utgångspunkterna för utredningen har varit att värna domstolarnas självständighet i beslutsfattandet. Möjligheten för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten att med bindande verkan för mark- och miljödomstolen begära att domstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning är ur det perspektivet tveksam. Det kan också konstateras att möjligheten hittills aldrig har utnyttjats av myndigheterna. Eftersom det inte finns starka skäl att behålla möjligheten för myndigheterna föreslår utredningen att den inte förs över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken. Rätten att besluta att regeringen ska ges tillfälle att ta över ett mål för prövning bör enligt utredningens mening i stället vara förbehållen mark- och miljödomstolen. Det finns däremot inte något hinder mot att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller andra myn-
digheter uppmärksammar mark- och miljödomstolen på att en ansökan rör ett allmänt intresse på ett sådant sätt att domstolen bör överväga att ge regeringen tillfälle att ta över målet för prövning. Det är dock domstolen som avgör frågan.
Utredningen har övervägt om även förvaltningsmyndigheter och kommuner ska kunna ge regeringen tillfälle att ta över pågående ärenden för prövning på samma sätt som mark- och miljödomstolen. Regeringen skulle med en sådan ordning få tillfälle att tidigt ta ställning till frågan om överlämnande. Beslutsprocessen i de ärenden som vid ett överklagande ändå prövas av regeringen kunde med en sådan ordning kortas ned. Samtidigt skulle ett överlämnande från förvaltningsmyndigheterna och kommunerna aktualisera regeringsprövningar i väsentligt fler ärenden än i dag och avseende verksamheter som endast har en begränsad miljöpåverkan. Flera av dessa ärenden skulle dessutom kräva förhållandevis omfattande handläggningsåtgärder hos regeringen. Utredningen lämnar därför inte några sådana förslag.
I syfte att förbättra Försvarsmaktens förutsättningar att uppmärksamma mark- och miljödomstolen på ansökningar som kan ha betydelse för det militära försvarets intressen har utredningen övervägt att föreslå att mark- och miljödomstolen i ansökningsmål ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och kungörelsen till Försvarsmakten. Med hänsyn till att Försvarsmakten under utredningstiden meddelat att de inte efterfrågar en sådan obligatorisk remiss lämnar utredningen inga sådana förslag.
Myndigheter bör inte med bindande verkan kunna begära att en domstol ska lämna över ett mål till regeringen för prövning
Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till vilka myndigheter, till exempel Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) eller Försvarsmakten, som ska kunna begära att ett mål eller ärende överlämnas till regeringen, och samtidigt överväga om Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar möjligheten att begära att ett mål ska överlämnas.23
En första fråga att bedöma är enligt utredningen om någon myndighet alls bör ha en sådan möjlighet. Enligt utredningen innebär
23 Dir. 2023:69, s. 4.
möjligheten för en förvaltningsmyndighet att begära att en domstol ska lämna över ett mål som inletts hos domstolen en inskränkning av domstolarnas självständighet i beslutsfattandet som det finns anledning att ifrågasätta av principiella skäl.
Myndigheternas befogenhet att med för domstolen bindande verkan, begära att mål som handläggs i en mark- och miljödomstol under vissa förutsättningar ska lämnas över till regeringen bör ses i ljuset av dess historia. Naturvårdsverket hade enligt 48 b § miljöskyddslagen rätt att begära att mål i dåvarande Koncessionsnämnden skulle lämnas över till regeringen. När bestämmelsen fördes vidare till miljöbalken i samband med balkens införande förutsattes Naturvårdsverket ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden.24 Några närmare kommentarer om Naturvårdsverkets möjligheter att begära en överlämning till regeringen framgår inte av förarbetena till miljöbalken. I samband med inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten ändrades bestämmelsen så att även den myndigheten fick samma rätt som Naturvårdsverket att göra en begäran om överlämnande till regeringen.25 Ingen av myndigheterna har utnyttjat sin möjlighet att begära att ett mål ska lämnas över till regeringen, även om Havs- och vattenmyndigheten i sitt samrådssvar anfört att det diskuterats inom myndigheten vid något tillfälle.
En liknande konstruktion, där Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Försvarsmakten kan begära att ärenden ska lämnas över till regeringen, finns i 5 § och 5 a §kontinentalsockelförordningen (1966:315). I de fallen riktar sig myndigheternas begäran om att ärendet ska lämnas över till regeringen till en annan myndighet, Sveriges geologiska undersökning, och inte till en domstol.
Bestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas självständighet i 11 kap. 2 § regeringsformen utgör inget hinder mot att ärenden på det sättet hänskjuts till en överordnad myndighet, under förutsättning att det har stöd i en författningsbestämmelse av samma valör som den tillämpningen avser, se avsnitt 3.2. I motsats till de statliga förvaltningsmyndigheterna är en domstol inte underordnad regeringen.26
Under utredningens samråd med myndigheter och intressenter har det framkommit en i huvudsak samstämmig uppfattning om att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar
24Prop. 1997/98:45, del 1, s. 467–468. 25Prop. 2010/11:86, Havs- och vattenmyndigheten, s. 31 och 50. 26Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-
ordning m.m., s. 393.
sina möjligheter att begära att en domstol ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Under samrådet har det även framförts att andra myndigheter skulle kunna ges möjlighet att begära att mål lämnas över. Utredningen delar uppfattningen att olika expertmyndigheter kan bidra med värdefulla synpunkter och underlag som kan ha stor betydelse för mark- och miljödomstolens bedömning av ett mål. Utredningens bedömning är dock att myndigheterna inte bör ha möjlighet att avgöra frågan om domstolen är behörig att avgöra målet eller inte.
Utredningen kan konstatera att möjligheten att begära ett överlämnande hittills inte har utnyttjats av vare sig Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten och att konstitutionella skäl talar mot att möjligheten ska kvarstå. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens möjlighet att begära att mål som handläggs hos mark- och miljödomstolen ska lämnas över till regeringen för prövning ska tas bort, och att inte heller någon annan myndighet ska ges en sådan möjlighet.
Att utredningen föreslår att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inte bör ha kvar möjligheten att med bindande verkan begära en regeringsprövning förändrar inte myndigheternas uppdrag i övrigt. De bör i enlighet med sina instruktioner även fortsättningsvis ha en aktiv roll i prövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön.27 I detta ligger exempelvis att de, liksom bland annat MSB och länsstyrelserna, ska ha kvar sin skyldighet att enligt 22 kap. 6 § miljöbalken föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. De kommer därutöver även ha kvar sin talerätt enligt 16 kap. 12 § 4 miljöbalken. Myndigheternas aktiva roll i praxisbildningen är enligt utredningen ett viktigt medel för att se till att prövningsmyndigheterna tar tillräcklig hänsyn till allmänna intressen, såsom exempelvis det militära försvarets intressen eller intressen kopplade till samhällets krisberedskap.
Det har inte förekommit att Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begärt att mark- och miljödomstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Enligt utredningen tyder det på att myndigheternas möjlighet att framställa en sådan begäran inte behövs för att myndigheterna ska kunna bevaka att de allmänna
27 3 § 2 förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket och 5 § 3 förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
intressena tillvaratas i miljöprövningar. Det kan enligt utredningen övervägas om möjligheten att kunna begära att ett mål överlämnas från mark- och miljödomstolen till regeringen i en krissituation skulle kunna fylla en mer betydande funktion för en myndighet som MSB eller Försvarsmakten, som har till uppdrag att tillvarata totalförsvarsintressen eller har tillgång till andra uppgifter än de mark- och miljödomstolen har. Myndigheterna kan dock tillvarata dessa intressen utan att för den skull begränsa domstolarnas självständighet genom att bevaka de ansökningar som kommer in till mark- och miljödomstolarna. Myndigheterna har då möjlighet att uppmärksamma den handläggande domstolen på de allmänna intressen som en ansökan rör. MSB, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen och kommunen har dessutom möjlighet att föra talan i målet i syfte att tillvarata de allmänna intressena. Det ska även framhållas att Försvarsmakten enligt nuvarande praxis har en stark ställning när det gäller att bedöma om ett mål ska överlämnas till regeringen eller inte. Enligt denna praxis bör ett mål som Försvarsmakten anser rör ett försvarsintresse överlämnas till regeringen för prövning.28
Eftersom det finns möjligheter att tillvarata allmänna intressen på andra sätt än genom den möjlighet Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i dag anser utredningen att möjligheten till begäran om överlämnande med bindande verkan inte bör vara kvar. Utredningen föreslår därför att denna möjlighet i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken inte förs över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken.
Myndigheter har möjligheter att bevaka frågor om krisberedskap och civilförsvar
Den utökade bevakning av krisberedskaps- och civilförsvarsintressen i miljöprövningar som beskrivs i utredningens direktiv bör enligt utredningen i första hand kunna tillgodoses genom att de myndigheter som har ansvar för sådana intressen bevakar dem. Det kan exempelvis ske genom att myndigheterna för talan i mål eller uppmärksammar mark- och miljödomstolen på de mål i domstolen som skulle kunna vara aktuella för ett överlämnande till regeringen. Till de myn-
28MÖD 2012:8 och HFD 2018 ref 47.
digheter som har sådana möjligheter hör MSB och länsstyrelsen. De ska enligt 22 kap. 6 § miljöbalken, när det behövs, föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.
MSB har enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. MSB har inom ramen för sitt uppdrag bland annat tagit fram en lista med en sammanställning av de viktiga samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet i vardag, kris och krig, se avsnitt 8.2.1. Myndigheten bör på ett övergripande plan kunna upprätthålla bevakningen av samhällets intresse av att kunna upprätthålla dessa funktioner.29
De uppgifter MSB har i bevakningen av miljöintressen och andra allmänna intressen i mål enligt miljöbalken har i allt väsentligt sitt ursprung i de uppgifter Räddningsverket fick i samband med införandet av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den så kallade Sevesolagstiftningen.30 Uppgifterna fördes sedan över till MSB i samband med att myndigheten bildades. MSB bör dock redan genom sitt befintliga uppdrag ha en mycket god kunskap om de omständigheter som behöver beaktas för att bedöma vilka förhållanden som skulle kunna vara relevanta för totalförsvarets civila delar.
Även länsstyrelserna ansvarar för att krisberedskaps- och civilförsvarsintressen tillvaratas i miljöprövningar. De har enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion utifrån ett statligt helhetsperspektiv att arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vissa av länsstyrelserna har enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser särskilda uppgifter inför och vid fredstida kriser respektive höjd beredskap. Till uppgifterna hör bland annat att stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. Det får därigenom förutsättas att även de länsstyrelser som inte är civilområdesansvariga länsstyrelser har goda förutsättningar att få stöd i bevakningen av totalförsvarsintresset av de länsstyrelser som är civilområdesansvariga för det aktuella länet.
29Prop. 2007/08:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 5556 och 2008/09:FöU1, För-
svar och samhällets krisberedskap – budgetåret 2009, s. 15–16.
30Prop. 1998/99:64, Säkrare kemikaliehantering, s. 66.
Försvarsmakten har i dag ingen skyldighet att tillvarata allmänna intressen i mål enligt miljöbalken. Försvarsmakten kan däremot vara verksamhetsutövare eller ha talerätt som sakägare i de fall Försvarsmaktens verksamhet berörs av en ansökan.
Försvarsmakten ska inte underrättas särskilt om ansökningar
Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till om exempelvis Försvarsmakten ska kunna begära att ett mål överlämnas till regeringen för prövning.31 Flera myndigheter har under samrådet framhållit att det vore bra om Försvarsmakten hade den möjligheten. Som exempel på när en sådan begäran skulle kunna bli aktuell tar Försvarsmakten i sitt samrådssvar upp ansökningsmål avseende tillstånd för civila flygplatser med militära rörelser samt andra tillståndsmål där verksamheten kan innebära skada för ett riksintresse för totalförsvaret.
Utredningens bedömning är att Försvarsmakten och andra myndigheter inte bör ha möjlighet att med bindande verkan begära att mål överlämnas till regeringen. Däremot delar utredningen uppfattningen att det militära försvarets intressen behöver uppmärksammas särskilt i miljöprövningar. Eftersom det militära försvarets anläggningar kan vara hemliga och det inte alltid tydligt framgår hur dess intressen påverkas av en verksamhet är det enligt utredningens lämpligt att Försvarsmakten ges förutsättningar att själv bevaka sina intressen vid prövningen av verksamheter. En förutsättning för en sådan bevakning är att myndigheten har ändamålsenliga och kostnadseffektiva medel att bevaka de tillståndsärenden som handläggs hos mark- och miljödomstolen och som kan påverka det militära försvarets intressen. Utredningen har därför övervägt att lägga till Försvarsmakten bland de myndigheter som mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 4 § första stycket miljöbalken alltid ska skicka ansökningshandlingarna och kungörelsen till. Försvarsmakten har under utredningstiden dock framfört att detta inte behövs eftersom målen ändå uppmärksammas i Försvarsmaktens riksintressebevakning och verksamhetsutövaren eller andra myndigheter kan uppmärksamma om prövningen berör försvarets intressen. Med hänsyn till att en sådan obligatorisk remiss inte är efterfrågad av Försvarsmakten och skulle ta tid och resurser i anspråk har utredningen inte gått vidare
31 Dir. 2023:69, s. 4.
med något sådant förslag. Det får därmed anses tillräckligt att mark- och miljödomstolen i enlighet med 22 kap. 4 § andra stycket miljöbalken skickar kungörelsen till Försvarsmakten i de fall Försvarsmaktens verksamheter kan beröras av ansökan.
En myndighet eller kommun bör inte kunna ge regeringen tillfälle att ta över ett ärende
Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till om det finns anledning att göra följdändringar, till exempel i 19 eller 23 kap. miljöbalken, för att åstadkomma ett lämpligt och sammanhängande system för prövning av samtliga verksamheter som kan aktualiseras.32Utredningen har därför övervägt om även förvaltningsmyndigheter eller kommuner bör vara skyldiga att ge regeringen tillfälle att ta över tillståndsprövningar.
Utredningen ser att det kan finnas fördelar med att ha bestämmelser om överlämnande av ärenden från förvaltningsmyndigheter eller kommuner till regeringen. Det skulle ge regeringen möjlighet att göra de ställningstaganden som krävs i ett tidigt skede även för verksamheter som inte prövas av mark- och miljödomstol i första instans.
Samtidigt finns det skäl som talar mot att även ärenden hos en förvaltningsmyndighet eller en kommun ska kunna överlämnas till regeringen för prövning. Det rör sig potentiellt om förhållandevis många ärenden, och som dessutom rör verksamheter och åtgärder med en mer begränsad miljöpåverkan än vad som är fallet i de ansökningsmål som mark- och miljödomstolarna handlägger som första instans. I första hand skulle det aktualiseras i ärenden som rör det militära försvaret. För sådana mål finns en sedan tidigare etablerad ordning där regeringen är överinstans, se avsnitt 8.2.1. Det är enligt utredningens mening lämpligt att den ordningen behålls.
Utredningen har övervägt att begränsa möjligheten till överlämnanden till tillståndsärenden. De tillståndsärenden som länsstyrelserna och kommuner handlägger avser dock verksamheter och åtgärder med en mer begränsad miljöpåverkan än de ansökningsmål som prövas av mark- och miljödomstolarna som första instans. När det gäller det militära försvaret, som utgör det huvudsakliga ärendeslag som skulle kunna bli föremål för regeringsprövning, är det främst
32 Dir. 2023:69, s. 4.
länsstyrelsernas tillståndsprövningar avseende övnings- och skjutfält respektive flygverksamhet som kan bli aktuella. Sådana verksamheter bullrar typiskt sett över stora områden och kan påverka många enskilda i sådan utsträckning att de är att anse som sakägare i ärendena. Även om länsstyrelsen skulle handlägga ärendet innan det lämnades över till regeringen för prövning skulle handläggningen hos regeringen kunna bli förhållandevis omfattande.
Genom att begränsa möjligheten att överlämna mål till regeringen till mål i mark- och miljödomstol aktualiseras regeringsprövningen för de verksamheter som har en stor miljöpåverkan eller överklagade ärenden som rör starka allmänna intressen som det militära försvaret. Det är därför enligt utredningen rimligt att behålla ordningen med att överlämnanden endast kan ske i mål hos mark- och miljödomstol.
8.2.4. Regeringen ska inte själv kunna initiera ett överlämnande
Bedömning: Ett överlämnande av ett mål ska inte kunna ske på
regeringens initiativ.
Skälen för utredningens bedömning
Det ordinarie prövningsförfarandet tillförsäkrar mark- och miljödomstolarna en självständighet i beslutsfattandet och tillgodoser därigenom Europakonventionens33 krav på ett rättssäkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol och regeringsformens krav på rättskipningens självständighet. Utredningen bedömer att en möjlighet för regeringen att själv initiera ett överlämnande av ett mål som en mark- och miljödomstol handlägger är olämplig med hänsyn till regeringsformens och Europakonventionens krav. Utredningen föreslår därför inte att det införs någon möjlighet för regeringen att initiera ett överlämnande av ett mål.
33 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.
Någon möjlighet för regeringen att initiera ett överlämnande bör inte införas
En av utredningens utgångspunkter är att värna domstolarnas självständighet i beslutsfattandet och den uppgiftsfördelning som kommer till uttryck i regeringsformen. Som Lagrådet formulerade i sitt yttrande över regeringens ursprungliga förslag till miljöbalk talar principiella skäl mot att en domstol ska lämna över ett mål eller ett ärende till en politisk myndighets avgörande.34 Bestämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken och överlämnande av mål enligt 21 kap. 7 § miljöbalken till regeringen innebär i sig ett ingrepp i om domstolarnas självständighet i förhållande till den verkställande makten, se avsnitt 3.3.1. Anledningen till att Lagrådet ändå kunde godta den ordningen var att Lagrådet inte ansåg det förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställning till politiska intressekonflikter.35
När mål överlämnas till regeringen för tillståndsprövning med stöd av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken sker det, till skillnad från vad som gäller vid tillåtlighetsprövningarna enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, på domstolens, Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndighetens initiativ. Dessa ska då bedöma om de rättsliga förutsättningarna för ett överlämnande är uppfyllda. Utredningen bedömer att det är olämpligt regeringen på eget initiativ ska ha möjlighet att besluta om överlämnande med hänsyn till regeringsformens bestämmelser om domstolarnas självständighet vid beslutsfattandet i enskilda fall. Även Europakonventionens krav på en prövning av en oavhängig och opartisk domstol talar emot att ge regeringen en sådan möjlighet.
För att förtydliga förutsättningarna för ett överlämnande från mark- och miljödomstolen till regeringen ger utredningen exempel på situationer som kan aktualisera frågan om ett överlämnande bör ske, se avsnitt 8.2.1. Det bör enligt utredningens mening kunna leda till att mark- och miljödomstolarna får enklare att göra bedömningen av om ett mål ska lämnas över till regeringen för prövning. I syfte att skapa en ordning som ger regeringen möjlighet att ta över prövningen av mål som bör prövas av regeringen och samtidigt värna domstolarnas självständighet föreslår utredningen ett annat förfa-
34Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499. 35Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.
rande. Enligt utredningen ska mark- och miljödomstolen självständigt pröva om förutsättningarna för ett överlämnande av målet till regeringen är uppfyllda. Om mark- och miljödomstolen bedömer att förutsättningarna för ett överlämnande är uppfyllda ska regeringen därefter bedöma om målet innefattar en sådan intresseavvägning att regeringen bör pröva det. En sådan prövningsordning medför enligt utredningens bedömning att Europakonventionens krav på ett rättssäkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol efterlevs på ett godtagbart sätt samtidigt som regeringen kan bedöma om den bör pröva ett mål eller inte.
8.2.5. Regeringens prövning ska alltid föregås av ett yttrande från mark- och miljödomstolen med förslag till beslut
Förslag: Mark- och miljödomstolen ska alltid lämna över målet
eller ärendet med ett eget yttrande. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut.
Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 9 § miljöbalken. För att göra den tillämplig även i rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och i Högsta domstolen införs även en hänvisning i 23 kap. 7 § miljöbalken.
Skälen för utredningens förslag
Enligt nuvarande bestämmelser ska regeringens prövning alltid föregås av att mark- och miljödomstolen avger ett yttrande som omfattar alla de omständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas. För att åstadkomma en särskilt snabb prövning i brådskande fall har utredningen övervägt att regeringen, i samband med att den ger besked huruvida den tar över prövningen eller inte, ska kunna begära att målet eller ärendet tas över utan något yttrande från mark- och miljödomstolen.
För att kravet på att mark- och miljödomstolen ska avge ett yttrande ska tas bort i brådskande fall måste det kunna antas att en sådan prövning verkligen går snabbare än en prövning som föregås av ett yttrande från mark- och miljödomstolen. Utredningen kan konstatera att regeringen vid sin prövning är bunden av samma materi-
ella miljökrav som andra prövningsinstanser. Regeringens handläggning måste också tillgodose de krav på insyn och deltagande som följer av Århuskonventionen36. Detta innebär att det arbete som mark- och miljödomstolen skulle ha utfört inför att den avger sitt yttrande i princip i stället måste utföras hos regeringen. Eftersom regeringen inte kan antas ha samma erfarenhet och rutiner som mark- och miljödomstolen måste risken för att regeringens handläggning tar längre tid än hos de ordinarie prövningsmyndigheterna beaktas. Även risken för att mark- och miljödomstolen avvaktar den fortsatta handläggningen av målet i väntan på regeringens beslut i frågan om överlämnande ska med yttrande eller inte måste uppmärksammas. Det kan därför ifrågasättas om den sammanlagda prövningstiden verkligen förkortas genom att myndigheten eller domstolen avstår från att avge något yttrande till regeringen. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstolen ska lämna över målet eller ärendet med yttrande.
Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 9 § miljöbalken. För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig även i rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen införs en hänvisning till 21 kap. 9 § miljöbalken i 23 kap. 7 § miljöbalken.
Mark- och miljödomstolen ska alltid avge ett eget yttrande i samband med överlämnandet till regeringen
Vid ett överlämnande till regeringen ska domstolen enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken i stället för att meddela dom avge ett eget yttrande till regeringen i samband med att målet lämnas över. Yttrandet, som oftast avges efter huvudförhandling, kommer i detta skede i stället för domen och ska som huvudregel avse alla de omständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas eller inte.37
Den bakomliggande tanken med att domstolarna lämnar över ärenden med eget yttrande är att handläggningen av ärendena ska vara klar så att regeringen ska kunna ta ställning till om tillstånd ska lämnas eller inte utifrån de materiella bestämmelserna som gäller. Syftet med yttrandet är med andra ord att ta vara på den erfarenhet,
36 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28. 37Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.
kompetens och de processuella bestämmelser som finns inom ramen för det ordinarie prövningsförfarandet för att kompensera för regeringens begränsade och mindre reglerade möjligheter att själv handlägga målet. För att effektivisera prövningen bör mark- och miljödomstolens yttrande avse alla de för domstolen kända omständigheter som är av betydelse för om tillstånd kan ges. Yttrandet behöver på ett allsidigt sätt belysa de tekniska, miljömässiga och juridiska aspekterna som gör sig gällande i målet.
Domstolens yttrande utgör endast ett förslag och är inte bindande för regeringen. Det förekommer inom andra rättsområden att en regering är bunden av en domstols yttrande. Ett exempel på en sådan situation är Migrationsöverdomstolens yttrande till regeringen enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Migrationsöverdomstolens yttrande enligt den lagen är bindande för regeringen i den del det avser frågan om verkställighetshinder. Domstolens yttrande utgör därigenom en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i ett utvisningsärende. På motsvarande sätt får regeringen inte bifalla en framställning om utlämning för brott enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott om Högsta domstolen ansett att det finns hinder för utlämning. Högsta domstolens prövning enligt den lagen innefattar bland annat en prövning av om en utlämning är förenlig med Europakonventionen.
Det yttrande mark- och miljödomstolen avger i samband med att domstolen lämnar över en fråga eller ett mål till regeringen enligt miljöbalken gäller inte en sådan rättssäkerhetsprövning som bör binda en regering utan avser att ta tillvara den erfarenhet och rutin som finns hos mark- och miljödomstolarna även i de mål som regeringen ska pröva. Detta syftar i sin tur till att förkorta den sammanlagda prövningstiden.38 Genom yttrandet ges också en möjlighet att tillämpa de processuella bestämmelser som gäller i domstol, till exempel möjligheten att hålla huvudförhandling. Regeringen kan efter överlämnandet begära in kompletteringar av underlaget eller vidta de ytterligare handläggningsåtgärder som den anser krävs.
Regeringen ska handlägga ärenden i enlighet med beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen och de principer som framgår av förvaltningslagen (2017:900). Vid brister i en ansökan måste regeringen ta ställning till hur dessa ska behandlas. Med stöd av 7 kap. 2 § regeringsformen kan visserligen ytterligare synpunkter hämtas in. Det
38Prop. 1997/98:45, del 1, s. 442–443.
kan däremot vara svårt för regeringen att göra mer omfattande kompletteringar. Regeringen har nämligen inte samma möjligheter som domstolarna att i form av förhandlingar och skriftväxling låta sökanden, myndigheter och berörda sakägare yttra sig över inhämtade upplysningar.39
Trots de begränsade processuella bestämmelserna är det inte främmande för regeringen att pröva tillståndsärenden i sin helhet utan att avgörandet i formell mening föregåtts av någon beredning eller yttrande från en prövningsmyndighet. Så sker exempelvis i fråga om tillstånd enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon respektive ärenden enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln som inte är av löpande karaktär, se avsnitt 6.5.3–6.5.4. Under senare år har dock regeringen gett olika myndigheter i uppdrag att handlägga ärendena åt regeringen. Myndigheterna har då haft i uppdrag att inhämta underlag och remittera ansökan samt avge eget yttrande med förslag till beslut till regeringen, se avsnitt 6.5.8. Utredningen har i uppdrag att reglera denna ordning för tillståndsprövningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, se kapitel 6. I den delen är det utredningens uppdrag att utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör handlägga tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, för att därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Syftet med det uppdraget är att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.
Enligt utredningens direktiv kan det i vissa mål eller ärenden finnas anledning till en så skyndsam hantering för att förhindra allvarliga samhällskonsekvenser att målet eller ärendet bör överlämnas till Regeringskansliet för att regeringen ska få kontroll över tidplanen för handläggningen av ärendet. Enligt direktiven kan då ett krav på att prövningsmyndigheten ska överlämna ett mål eller ärende med eget yttrande framstå som mindre angeläget.40
Utredningen har övervägt att föreslå en möjlighet till ett skyndsamt överlämnande till regeringen utan eget yttrande från den ordinarie prövningsmyndigheten i enlighet med vad som beskrivs i direktiven. Utredningen har då övervägt om regeringen ska kunna begära ett skyndsamt överlämnande utan yttrande i samband med att den tar ställning till om den önskar ta över prövningen från den ordinarie
39 Svensson, Johan (2023) Kommentaren till 21 kap. 7 § miljöbalken. 40 Dir. 2023:69, s. 5.
prövningsmyndigheten eller inte. Ett alternativ utredningen övervägt är att koppla en sådan möjlighet till de försvars- och andra ändamål som skulle kunna utgöra grund för att undanta en verksamhet eller åtgärd från kraven på miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet, se kapitel 10.
I praktiken har en ordning etablerats där regeringens beslut i enskilda tillståndsärenden föregås av handläggning och eget yttrande från en myndighet. Detta tyder enligt utredningen starkt på att ordningen på ett resurseffektivt sätt både förenklar och skyndar på hanteringen av målet eller ärendet. Utredningen lämnar förslag som bör kunna skynda på hanteringen av tillståndsfrågor. Med förslaget om att regeringen kommer att ges tillfälle att ta över en prövning, i stället för att automatiskt få det överlämnat till sig först när det avgörs, kommer regeringen i ett tidigt skede ha blivit uppmärksammad på att målet finns och ska prövas av regeringen. Regeringen får därmed en möjlighet att i ett tidigt skede avsätta resurser inom Regeringskansliet för handläggningen av ärendet och handläggare inom Regeringskansliet kommer kunna läsa in sig på ett brådskande ärende. Regeringen kommer genom detta ha goda förutsättningar att ta emot och skyndsamt handlägga ärendet när det väl lämnas över. Det bör enligt utredningen ge de bästa förutsättningarna för en enkel, snabb, kostnadseffektiv och rättssäker prövning, även av brådskande ärenden som avser åtgärder eller verksamheter som syftar till att avvärja allvarliga samhällskonsekvenser.
Det praktiska behovet av ett överlämnande utan eget yttrande från mark- och miljödomstolen för att åstadkomma en skyndsam hantering bör vid ett genomförande av utredningens samlade förslag vara mycket litet. Samma materiella regler gäller för regeringen som för andra prövningsmyndigheter. Handläggningen behöver dessutom tillgodose de krav på insyn och deltagande som följer av Århuskonventionen. Det är enligt utredningens mening därför tveksamt om regeringens handläggning verkligen kommer att gå snabbare utan något yttrande från prövningsmyndigheten. I vart fall kan det enligt utredningen ifrågasättas om tidsvinsten kan förväntas vara så stor att det motiverar ett överlämnande av ett ofullständigt berett underlag och utan den transparens som det ordinarie förfarandet innebär. Det finns enligt utredningen dessutom en inte obetydlig risk att handläggningen av tillståndsmål eller tillståndsärenden stannar av i avvaktan på regeringens ställningstagande till om prövningsmyndigheten ska över-
lämna målet eller ärendet med eller utan eget yttrande. Detta skulle vara särskilt allvarligt eftersom de mål som skulle vara aktuella att lämna över utan yttrande från prövningsmyndigheten är de som avser verksamheter och åtgärder som kräver en snabb behandling för att förhindra allvarliga samhällskonsekvenser.
Utredningen föreslår därför inte någon möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överlämnas utan eget yttrande från mark- och miljödomstolen.
Yttrandet bör innehålla ett förslag till beslut
Mark- och miljödomstolens yttrande till regeringen ska innehålla ett förslag till beslut. Förslaget är inte bindande för regeringen. Förslaget till beslut ska avse de frågor som regeringen ska pröva. Utredningen föreslår i avsnitt 8.2.6 att domstolen, och inte regeringen, ska pröva frågor om rättegångskostnader och andra ersättningar eller kompensationer. Förslaget ska därför inte avse sådana frågor.
Även om yttrandet är obligatoriskt vid överlämnande till regeringen kan omfattningen av yttrandet variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall krävs att handläggningen av målet enligt 22 kap. miljöbalken är slutförd innan överlämnandet och att domstolens yttrande omfattar alla omständigheter av betydelse för tillståndsprövningen. I andra fall kan yttrandet vara betydligt mer begränsat. Ett exempel på en sådan situation är en ansökan om att uppföra vindkraftverk där en eller flera berörda kommuner har motsatt sig anläggningen. I ett sådant fall saknas det enligt 16 kap. 4 § första stycket miljöbalken förutsättningar för tillstånd, och domstolens yttrande bör då kunna begränsas till ett konstaterande av detta.41
Yttrandet och förslaget till beslut kan även komma att behöva anpassas efter andra förhållanden. I vissa, exempelvis försvarsrelaterade, mål kan underlaget för domstolens yttrande komma att begränsas av att domstolen av sekretesskäl inte får del av samtliga uppgifter som är av betydelse för målet. Yttrandet får i dessa fall avse de omständigheter som är kända för domstolen i syfte att utgöra ett så bra och fullständigt underlag för regeringens fortsatta handläggning
41 Se till exempel mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts slutliga beslut i mål nr M 3580– 23 den 5 december 2023.
av målet som det begränsade underlaget medger. Förslaget till beslut kommer i de beskrivna situationerna behöva baseras på vad domstolen känner till.
8.2.6. Regeringen ska inte pröva frågor om rättegångskostnader och andra ersättningar eller kompensationer
Förslag: Det ska införas en bestämmelse om att mark- och miljö-
domstolen prövar