SOU 2021:60
Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet
Genom beslut den 30 april 2020 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till förenklingar av regelverk med betydelse för mikroföretagande, dels överväga och föreslå vissa åtgärder som förenklar och moderniserar bokföringslagen. Utredaren ska även se över revisorns oberoende vid s.k. kombiuppdrag. Syftet med uppdraget är att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag (dir. 2020:48). Genom tilläggsdirektiv beslutade av regeringen den 24 september 2020 (dir. 2020:97) och den 11 februari 2021 (dir. 2021:11) förlängdes uppdraget till den 28 februari 2021 respektive den 30 juni 2021.
Till särskild utredare förordnades företagare och ordförande i Tillväxtverket Kristina Alsér.
Som experter förordnades från och med den 9 november 2020 chefsjuristen Anders Ahlgren, redovisningsexperten Maria Albanese, rättslige experten Therése Allard, handläggare Fredrik Berglund, experten Sofia Bildstein Hagberg, kanslirådet Veronica Eckerby, professorn Johan Eklund, fil. dr. Niklas Elert, ekorevisor Anna Ericson, redovisningsexperten Anna Ersson, experten Helena Fond, rättssakkunnige Erika Forsin, ämnesrådet Rolf Höijer, redovisningsspecialisten Pernilla Lundquist, sakkunnige Tomas Lööv, experten Martin Mörman, verkställande direktören Mathias Rebane, sakkunnige Helen Salmonsson, verkställande direktören Erik Sjölander och enhetschefen Henrik Tegehed.
Med verkan från och med den 12 februari 2021 entledigades Erika Forsin och förordnades rättssakkunnige Jonas Belfrage.
Civilekonomen Madeleine Sandman och hovrättsassessorn Sami Mlayeh har arbetat som sekreterare i utredningen från och med den 1 respektive 7 september 2020.
Arbetet har bedrivits i nära samverkan med experterna i utredningen. Experterna har i huvudsak ställt sig bakom de förslag som läggs fram. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Särskilt yttrande har avgetts av: Therése Allard, Anna Ericson, Pernilla Lundqvist, Sofia Bildstein-Hagberg, Helena Fond, Martin Mörman, Tomas Lööv och Erik Sjölander.
Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, experter och sekreterare. Ordet ”vi” används därför vid referens till utredningen. Detta innebär inte att samtliga i utredningen har deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen, överlämnar härmed betänkandet Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen (SOU 2021:60). Utredningens uppdrag är med detta slutfört.
Stockholm i juni 2021
Kristina Alsér
/Madeleine Sandman Sami Mlayeh
5
Innehåll
1 Författningsförslag ..................................................... 33
om hotell- och pensionatrörelse ............................................ 33 Förslag till lag om ändring i Miljöbalken (1998:808) ........... 37 Förslag till lag om ändring i Plan- och bygglagen
(2010:900)................................................................................ 38 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. ......................................................................................... 39 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) ........ 40 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen
(1999:1078).............................................................................. 43 Förslag till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079) ...... 49 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen
(2005:551)................................................................................ 51 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:597)
om kommunal bokföring och redovisning ............................ 54 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:672)
om ekonomiska föreningar..................................................... 58
2 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 61
Utredningens uppdrag ............................................................ 61
Innehåll SOU 2021:60
6
Utredningens utgångspunkter ............................................... 64 Utredningens arbete ............................................................... 65
Del 1 Förenklingar för mikroföretag
3 Identifiera regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag ......................................................... 69
Bakgrundsbild ......................................................................... 70
3.1.1 Mikroföretag ........................................................... 71 3.1.2 Driva företag – det allmänna klimatet att driva företag i Sverige och dess utmaningar .................... 73 Regelområden som mikroföretag upplever som särskilt betungande .............................................................................. 82 3.2.1 Regler kring att ha anställda ................................... 86 3.2.2 Regler kring offentlig upphandling ........................ 88 3.2.3 Skatte- och mervärdesskatteregler ......................... 90 3.2.4 Dataskydd- och informationssäkerhet .................. 97 3.2.5 Miljöregler ............................................................... 99 3.2.6 Plan–och byggregler .............................................. 101 3.2.7 Branschspecifika regler ......................................... 102 3.2.8 Aktiebolagslagen ................................................... 104 Sammanfattande slutsatser – regelområden som mikroföretagen anser mycket betungande.................. 106
4 Förenklade regelverk för mikroföretagande .................. 109
Utredningens utgångspunkter för förslag
till förenklingar ..................................................................... 110 4.1.1 Regler och regelverk ............................................. 111 4.1.2 Proportionalitetsprincipen ................................... 115 4.1.3 Begränsningar och avgränsningar ......................... 121 Förslag till förenklingar........................................................ 123
4.2.1 Avskaffande av bestämmelserna om hotelltillstånd ................................................. 124 4.2.2 Avgränsade förenklingar av regler rörande befintliga små byggnader i strandskyddade områden ................................................................. 138
Innehåll
7
4.2.3 Förenklingar av reglerna om kör- och vilotider .. 183 Identifierade förenklingsförslag som föreslås utredas vidare ...................................................................................... 191 4.3.1 Ändrade gränsvärden för frivillig revision ........... 192 4.3.2 Förenklade regler – alternativa organisationsnummer ............................................ 213 4.3.3 Förenklingar av reglerna om kapitalbrist ............. 215 4.3.5 Efterhandsdebitering av avgifter för tobaks- och alkoholtillsyn .................................................. 218 4.3.7 Upphävande av krav på danstillstånd ................... 222 4.3.8 Utred begreppet ”närstående” och dess legala tillämpning ................................................... 228 Övergripande överväganden och kommentarer .................. 231
5 Förenklingar i myndigheters tillämpning av olika regelverk................................................................. 235
Förvaltningslagen reglerar förvaltningsmyndigheternas
verksamhet............................................................................. 236 OECD:s principer för förbättrad regeltillämpning
och regelefterlevnad .............................................................. 239 Mikroföretagens upplevda problem för att driva företag ... 241
5.3.1 Mängden uppgifter att lämna till myndigheter .... 242 5.3.2 Långa handläggningstider ..................................... 246 5.3.3 Olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter ........................................................... 249 5.3.4 Avgift/kostnad att följa regler .............................. 251 5.3.5 Strängare regler än i andra EU-länder .................. 253 5.3.6 Bemötande hos myndigheter ................................ 256 5.3.7 Ett exempel på mikroföretags regelbörda ............ 257 Myndigheters regeltillämpning ............................................ 259 5.4.1 Transparens och vägledning .................................. 261 5.4.2 Inspektionsfunktioner bör vara samordnade och vid behov sammanslagna ................................ 263 5.4.3 Kommuners servicemätning – Nöjdkundindex inom sex tillsynsområden ...................................... 264
Innehåll SOU 2021:60
8
Digitalisering – möjligheter och utmaningar ...................... 265
5.5.1 Exempel på digitaliseringsprojekt ........................ 270 5.5.2 Begränsningar i digitaliseringens möjligheter att förenkla för mikroföretag ............................... 275 Reducera handläggningstiderna genom effektivare arbetssätt ............................................................................... 276 5.6.1 Rätt från början ..................................................... 277 5.6.2 Öka flödeseffektiviteten genom att minska liggtider .................................................................. 277 5.6.3 Att hantera ärenden genom tidig bedömning (triage) ................................................................... 278 5.6.4 Ärendekoncentration ............................................ 278 Sammanfattning mikroföretags upplevda problem inom olika områden då de är i kontakt med myndigheter ........... 279 Utredningens förslag på förenklingar av myndigheters tillämpning av regler ............................................................. 282 5.8.1 Utredningens förslag – myndigheter ska ha en plan för hur de ska arbeta med regelförenkling och regeltillämpning .............................................. 282 5.8.2 Utredningens förslag – myndigheter ska ha en handläggnings- och kvalitetsgaranti för sin verksamhet ............................................................. 285 5.8.3 Utredningens förslag – utredning om hur kommunallagen kan uppdateras .............. 288 5.8.4 Utredningens förslag – göra en behovsanalys inom de gröna näringarna och konkretisera vilka förenklingsbehov som finns ........................ 289 5.8.5 Utredningens förslag – göra en behovsanalys inom transportbranschen och konkretisera vilka förenklingsbehov som finns ........................ 290
6 En process för att hantera förenklingsbehov ................ 291
Utredningens bedömningar och förslag ............................. 292
6.1.1 Ex-ante utvärderingen i samband med utformningen av regelgivning ....................... 294
Innehåll
9
6.1.2 Påkallade utvärderingar då det iakttas att en regel inte är väl utformad eller motiverad utifrån en proportionalitetsbedömning ................ 303 6.1.3 System för löpande och systematiska ex-post utvärderingar av befintliga regler .......................... 312 6.1.5 Utvärderingar och analyser av branscher och regelgivningsområden .................................... 322 6.1.6 Särskilda ställningstagande i förhållande till regelgivning på EU arbetet nivå ...................... 324
7 Arkiveringsreglerna .................................................. 329
Utredningsuppdraget ............................................................ 329 Bokföringslagens syfte och struktur.................................... 330 Bokföringslagens bestämmelser om arkivering................... 334 Bokföringslagens krav på systemdokumentation
och behandlingshistorik ....................................................... 347 Bestämmelser om arkivering av räkenskapsinformation
i andra författningar .............................................................. 349 7.5.1 Statliga myndigheter .............................................. 349 7.5.2 Kommuner, regioner och kommunalförbund ..... 354 7.5.3 Stiftelser som inte är bokföringsskyldiga enligt BFL .............................................................. 355 7.5.4 Konkursbon ........................................................... 355 Bevarande av fakturor enligt skatterättsliga regler.............. 356
7.6.1 Mervärdesskattedirektivet ..................................... 356 7.6.2 Mervärdesskattelagen ............................................ 358 Bestämmelser som säkerställer intressenternas tillgång till räkenskapsinformationen ................................................ 360 EU:s dataflödesförordning och dataskyddsförordning ...... 366 Den tekniska utvecklingen inom redovisningsområdet ..... 368 Internationell utblick ............................................................ 371 7.10.1 Sammanfattning ..................................................... 371
Innehåll SOU 2021:60
10
7.10.2 Danmark ................................................................ 372 7.10.3 Finland ................................................................... 379 7.10.4 Norge ..................................................................... 385 7.10.5 Nederländerna ....................................................... 392 7.10.6 Tyskland ................................................................ 394 Överväganden i fråga om kravet på bevarande av ursprungligt material ........................................................ 398 7.11.1 Konsekvenser för företagen om reglerna
inte ändras .............................................................. 398
7.11.2 Konsekvenser för motstående intressen om bevarandekravet avskaffas .............................. 400 7.11.3 Utredningens förslag ............................................ 405 Överväganden i fråga om de geografiska kraven ................ 411 Övriga överväganden och förslag ........................................ 414 7.13.1 Modernisering av språket ..................................... 414 7.13.2 Förtydliganden i fråga om former för
bevarande ............................................................... 415
7.13.3 Arkivering vid flera bokföringar .......................... 419 7.13.4 Ändringar i stiftelselagen och lagen om kommunal bokföring och redovisning .......... 420 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... 420
8 Årsbokslutsreglerna .................................................. 423
Utredningsuppdraget ........................................................... 423 Nuvarande regler om årsbokslut
och förenklat årsbokslut ....................................................... 424 8.2.1 Företag som omfattas av reglerna ........................ 424 8.2.2 Årsbokslut ............................................................. 425 8.2.3 Förenklat årsbokslut ............................................. 426 8.2.4 K-regelverken ........................................................ 426 Bakgrund och tidigare överväganden .................................. 430 Våra bedömningar ................................................................ 437
8.4.1 Förslaget från Utredningen om enklare redovisning ............................................................ 437 8.4.2 Gränsen för förenklade årsbokslut ...................... 439
Innehåll
11
8.4.3 Förenklingar av reglerna om vanliga årsbokslut ............................................................... 441
9 Gemensamma verifikationsserier ............................... 443
Utredningsuppdraget ............................................................ 443 Regleringen om verifikationsnummer
och andra identifieringstecken ............................................. 444 Problembeskrivning .............................................................. 447 Internationell utblick ............................................................ 448 Överväganden ....................................................................... 452
Utredningsuppdraget ............................................................ 461 Nationella regler .................................................................... 462
11.2.1 Bestämmelser om byråjäv ...................................... 462 11.2.2 Revisorslagens bestämmelser ................................ 465 11.2.3 Revisorsnämndens upphävda föreskrifter ............ 469 11.2.4 Praxis ...................................................................... 470 EU-rättsliga regler ................................................................ 472 IESBA:s etikkod.................................................................... 473 Problembeskrivning .............................................................. 477 11.5.1 Vad innebär ett kombiuppdrag? ........................... 477 11.5.2 Problemet med de nuvarande reglerna ................. 480 Tidigare överväganden och förslag ...................................... 482 11.6.1 Förslaget från Utredningen om revisorer och
revision ................................................................... 483
11.6.2 Förslaget från FAR ................................................ 485 Internationell utblick ............................................................ 488 11.7.1 Danmark................................................................. 488
Innehåll SOU 2021:60
12
11.7.2 Finland ................................................................... 490 11.7.3 Norge ..................................................................... 492 11.7.4 Nederländerna ....................................................... 494 11.7.5 Tyskland ................................................................ 495 Utredningens bedömningar och förslag ............................. 496 11.8.1 Ska kombiuppdrag hanteras inom ramen
för en oförändrad analysmodell? .......................... 496
11.8.2 Hur bör möjligheten att ta kombiuppdrag vara reglerad? ......................................................... 499 11.8.4 Vad bör vara tillåtet i fråga om kombiuppdrag?...................................................... 501 11.8.5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... 503
Konsekvensutredningens innehåll ....................................... 507 Förslag om förenklade bestämmelser
i hotellagen (kapitel 4.) ......................................................... 508 Förslag om förenklade regler rörande befintliga
små fastigheter i strandskyddade områden (kapitel 4) ...... 511 Förslag om förenklade kör- och vilotider (kapitel 4) ......... 515 Förslag ang. förenklingar i myndigheters tillämpning
av olika regelverk (kapitel 5) ................................................ 517 Förslag ang. en process för att hantera
förenklingsbehov (kapitel 6) ................................................ 521 Modernisering av bokföringslagen ...................................... 525 Tydligare regler för kombiuppdrag ..................................... 528
Förslaget till ändring i lagen (1966:742) om hotell-
och pensionatrörelse ............................................................. 531 Förslaget till ändring i Miljöbalken (1998:808) .................. 532
Innehåll
13
Förslaget till ändring i Plan- och bygglagen (2010:900)..... 533 Förslaget till ändring i förordningen (2004:865)
om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. ................... 533 Förslaget till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1224) .. 534 Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen
(1999:1078)............................................................................ 534 Förslaget till lag om ändring i revisionslagen
(1999:1079)............................................................................ 541 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen
(2005:551).............................................................................. 541 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:597)
om kommunal bokföring och redovisning .......................... 544
om ekonomiska föreningar................................................... 545
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:48 ........................................... 571
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2020:97 ........................................... 591
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2021:11 ........................................... 593
Bilaga 4 Enklare regelverk för mikroföretagande och en
modernare Bokföringslag ............................................. 595
Bilaga 5 Underlagsrapport från Lars Pettersson ....................... 605
15
Sammanfattning
Utredningens uppdrag och arbete
Vi har haft i uppdrag dels att utreda och lämna förslag till förenklingar av regelverk med betydelse för mikroföretagande, dels att överväga och föreslå vissa åtgärder som förenklar och moderniserar bokföringslagen. Vi har även haft i uppdrag att se över revisorns oberoende vid s.k. kombiuppdrag. Syftet med uppdraget är att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.
I vårt uppdrag har bland annat ingått att
• identifiera vilka regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag och redovisa vilka av dessa som följer av EU-lagstiftning,
• analysera möjligheterna att förenkla sådana regelverk och lämna nödvändiga författningsförslag,
• identifiera, där det bedöms lämpligt, lärdomar som kan dras från andra länders arbete med enklare regelverk för mikroföretagande,
• föreslå de förändringar av reglerna om arkivering av räkenskapsinformation som bedöms behövliga,
• föreslå de lättnader som bedöms behövliga i kravet på att det ursprungliga materialet för räkenskapsinformation ska bevaras, och
• utreda hur revisorns oberoende ska kunna värnas när kombiuppdrag utförs.
Vi har biträtts av en grupp med tjugo experter utsedda av regeringen i vilken har ingått företrädare för organisationer som företräder företag, revisorer och redovisningskonsulter samt företrädare för
Sammanfattning SOU 2021:60
16
myndigheter. Bland experterna har även ingått personer med bakgrund i forskningen. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med experterna i utredningen. Separata möten med expertgruppen har hållits i utredningens tre delar. I del 1 har det hållits 7 möten. I del 2 och 3 har det hållits tre möten vardera samt ett uppsamlande avslutande möte.
Vi har delat upp uppdraget i tre delar: enklare regelverk för mikroföretagande, modernisering av bokföringslagen och tydligare regler för kombiuppdrag som beskrivs i det följande.
Del 1: enklare regelverk för mikroföretagande
Syftet med den första delen i uppdraget – enklare regelverk för mikroföretagande – är att identifiera särskilt betungande regelverk för mikroföretag och lämna förenklingsförslag på sådana regelverk, att lämna förslag på förenklingar i myndigheters tillämpning av olika regelverk samt att lämna förslag på en process för att löpande identifiera och hantera framtida förenklingsbehov.
Uppdraget i del 1 är brett och omfattande. Att gå igenom alla regelverk för mikroföretag i alla olika branscher för att identifiera vilka regelverk som mikroföretagen upplever som särskilt betungande är en mycket omfattande och alltför komplex uppgift som inte utredningen kan genomföra inom den utsatta tiden. Vi har därför valt att identifiera särskilt betungande regelverk för mikroföretagen genom att identifiera regelområden.
Identifiera regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag
En del av uppdraget är att identifiera vilka regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag, bland annat mot bakgrund av målsättningarna att regler ska främja företagens tillväxt, etableringen av nya företag och att de kostnader som regelgivning medför ska minska.
Vad gäller företagstillväxt är bilden att vi i Sverige är bra på att starta företag, men att vi inte är lika bra på att få små företag att växa. Otrygghet och ekonomisk osäkerhet upplevs vara de största hindren för att starta företag, men även krångliga regler upplevs som hinder
SOU 2021:60 Sammanfattning
17
för att starta företag i Sverige, bland de som kan tänka sig att starta företag.
Lagar och regler är, tillsammans med kompetensförsörjning, ett av de två områden som mikroföretag upplever vara bland de största hindren för tillväxt.
I en studie av tio OECD-länder konstaterar Bartelsman m.fl. (2005) att 20 procent av de nystartade företagen misslyckas efter de första två åren. Nystartade företag som lyckas har en mycket högre tillväxt i USA än i Europa. Enligt författarna skulle detta kunna vara ett tecken på att tillväxthinder för företagen kan vara en viktigare förklaring till skillnader i den ekonomiska utvecklingen i länderna, än hinder för att starta företag. Hinder för företagstillväxt kan ha olika stor betydelse beroende på bransch.
En stor regelbörda medför höga kostnader och stor tidsåtgång för mikroföretagen. Den relativa tidsåtgången för ett litet företag att följa, tolka och tillämpa olika regler är större än för stora företag som har möjlighet att ha olika specialistfunktioner. Det kostar mer och är svårare för små företag att följa regler än vad det är för stora företag, eftersom den tid det tar för ett företag att exempelvis sätta sig in i skatteregler, är oberoende av storleken på företaget och dess omsättning. Tidsåtgången som andel av omsättningen blir därför relativt sett större för mindre företag. EU:s småföretagarstrategi från mars 2020 belyser problematiken, att det behövs ett småföretagarperspektiv.
I Tillväxtverkets undersökning Företagens villkor och verklighet 2020 har drygt 54 procent av respondenterna inom branschen ”Gröna näringarna” svarat att lagar och regler upplevs vara ett stort hinder för tillväxt, följt av branscherna ”Energi, vatten, el” samt ”Transport och magasinering.
De identifierade regelområden som mikroföretagen upplever som betungande är:
• Ha anställda,
• Skatte- och mervärdesskatteregler,
• Dataskydd- och informationssäkerhet,
• Offentlig upphandling,
• Miljöregler,
Sammanfattning SOU 2021:60
18
• Plan- och byggregler,
• Branschspecifika regler.
Vi har noterat att de gröna näringarna upplever att miljöregler och branschspecifika regler är mer betungande än vad andra branscher upplever.
En regel fungerar i en kontext och regler är ofta ömsesidigt beroende av varandra. Det finns svårigheter att analysera konsekvenserna av en enskild regel. Exempelvis har OECD lämnat förslag om branschanalyser.
Det har framkommit från branschorganisationer att mikroföretagen upplever att det är den samlade regelbördan som upplevs som betungande. Det är summan av många olika och komplexa regler som mikroföretagen ska följa, tolka och tillämpa. Vidare är det den administrativa bördan av alla uppgifter som de ska lämna till olika myndigheter som vi beskriver i kapitel 5. Det är helheten av all regelbörda som upplevs som mest betungande snarare än ett enskilt regelverk.
Vi konstaterar att det föreligger ett behov att arbeta med regelförenklingar på ett mer långsiktigt, bredare och systematiskt sätt. Ett sätt att minska regelbördan för mikroföretagen på sikt och åstadkomma en förändring är att arbeta systematiskt med hjälp av en sammanhållen regelprocess, en helhet. Det beskriver vi i kapitel 6.
Regelförenklingar
Det ingår även i utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag till konkreta förenklingar av betungande regelverk, samt identifiera fall där förenklingar bör genomföras men först bör utredas vidare. De regelområden som utredningen kan lämna förslag till regelförenklingar inom, är begränsade. Enligt utredningsdirektivet ska vi inte lämna förslag till förenklingar inom den centrala arbetsrätten, skatteområdet, miljötillståndsprövning vad avser handläggningstider eller socialförsäkringar inom sådana områden som rör trygghetssystem. Vad gäller förenklingar av redovisningslagstiftningen för mikroföretag har förslag redan lämnats av Redovisningsutredningen i slutbetänkande ”En översyn av årsredovisningslagarna” (SOU 2015:8) och förslagen bereds i Regeringskansliet. De förslag till regelförenklingar som utredningen har möjlighet att lämna, ligger alltså inte
SOU 2021:60 Sammanfattning
19
inom de regelområden som mikroföretagen upplever som mest betungande.
Vi lämnar följande konkreta förslag till förenklingar av regelverk, som bedöms bidra till viktiga förenklingar för mikroföretag (och även andra företag): (1) avskaffande av hotelltillståndet, (2) avgränsade förenklingar gällande möjligheterna att ersätta eller ändra befintliga små byggnader i strandskyddade områden, (3) förenklingar i reglerna om kör- och vilotider.
Vi föreslår att bestämmelserna om hotelltillstånd upphävs i hotellagen (SFS 1966:742), dvs. de som ska driva hotell ska inte längre behöva ansöka om eller beviljas tillstånd för att driva sådan rörelse, och inte heller behöva t.ex. utse föreståndare. Vi bedömer att detta skulle förenkla för hotellföretagare, sänka deras kostnader, öka konkurrensen och upphäva inskränkningar i näringsfriheten som inte förefaller befogade, (eftersom det inte bedöms nämnvärt påverka skyddet av de relevanta syftena i lagstiftningen).
Vi föreslår en förenkling som innebär att en liten befintlig byggnad i en strandskyddszon ska kunna ersättas av en annan liten byggnad utan krav på dispens, även i de fall som det innebär en ändrad användning av byggnaden, om den ändrade användningen inte har uppenbar negativ betydelse för att tillgodose strandskyddets syfte. Förenklingen föreslås genomföras genom en ny bestämmelse i Miljöbalken, och en ny bestämmelse i Plan och Bygglagen. Vi bedömer att byggnader i strandnära lägen kan utgöra en mycket viktig produktionsresurs, som kan vara avgörande för företagares möjlighet att starta ett nytt företag, eller skapa tillväxt i ett etablerat småföretag, men att de existerande reglerna behöver förenklas för att göra detta möjligt. Vi bedömer att det förslag vi lämnar – med fokus på ersättande av små befintliga byggnader – inte på nämnvärt sätt skulle sänka skyddet för strandskyddets syften. Vi bedömer att förslaget skulle sänka kostnader och osäkerhet för små företag, ge förutsättningar för företagsetablering och tillväxt, och göra att reglerna ifråga skulle överensstämma bättre med proportionalitetsprincipen.
Vi föreslår också att ett varningssystem införs i förhållande till transportföretagen. Om en överträdelse av reglerna om kör- och vilotid inte är så allvarlig att sanktionsavgift måste påföras ska Transportstyrelsen i stället meddela transportföretaget en varning. Vi bedömer att detta skulle förenkla för transportföretagare, sänka deras kost-
Sammanfattning SOU 2021:60
20
nader, och att reglerna i detta fall skulle överensstämma bättre med proportionalitetsprincipen om vårt förslag genomförs.
Vi föreslår att de föreslagna reglerna träder ikraft 30 december 2021. Om Regeringskansliet inte hinner bereda förslagen inom den tidsramen föreslår vi att förslagen träder ikraft den 1 maj 2022.
Vi bedömer att dessa förslag sammantaget kan bidra till väsentliga förenklingar för en stor mängd små företag. Vi lämnar också förslag på ytterligare förenklingar av regelverk, som vi dock bedömer bör beredas eller utredas ytterligare.
Förenklingar i myndigheters tillämpning av olika regelverk
En del av utredningsuppdraget är att lämna konkreta och kostnadseffektiva förslag om hur myndigheternas administrativa rutiner och tjänster samt kommunikation och bemötande vid tillämpningen av olika regelverk för mikroföretagande kan förbättras och förenklas. Förvaltningslagen reglerar förvaltningsmyndigheternas verksamhet och bildar grunden för hur ärenden ska handläggas och hur reglerna ska tillämpas av alla myndigheter inom alla områden.
OECD konstaterade för cirka 20 år sedan att det bedrivits lite forskning inom området regeltillämpning och regelefterlevnad. De presenterade en rapport med några principer som de ansåg var avgörande faktorer för att främja effektiv regelefterlevnad och för att förbättra myndigheters regeltillämpning vid tillsyn och kontroll för att uppnå bättre resultat.
De huvudsakliga områden som mikroföretag upplever utgör stora problem för att driva företag, i deras kontakter med myndigheter är bland annat:
• ”Mängden uppgifter att lämna till myndigheter”,
• ”Långa handläggningstider”,
• ”Olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter” och
• ”Avgift/kostnad att följa regler”.
Det framkommer att det finns betydande variationer ang. hur mikroföretag i olika branscher upplever att de olika områdena utgör problem att driva företag. De gröna näringarna är den bransch som inom flera områden har högst procentandel av de svarande som
SOU 2021:60 Sammanfattning
21
upplever att det utgör stora problem att driva företag i kontakt med myndigheter.
Över hälften av mikroföretagen upplever att de har problem med bland annat långa handläggningstider i kontakt med myndigheter, trots att det i förvaltningslagen 9 § framgår att ”Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.”. Betydelsen av en effektiv handläggning är viktig, särskilt för mikroföretag som måsta få tillstånd godkända för att kunna bedriva verksamhet. Vi bedömer att det föreligger ett behov av ytterligare fokus på en effektivare handläggning av myndighetsärenden. Detta då många mikroföretag upplever att långa väntetider är ett stort problem och att exempelvis väntan på ett tillstånd har en stor påverkan på mikroföretagens verksamhet.
Genom digitaliseringens möjligheter kan myndigheter bland annat förkorta mikroföretagens väntetider på myndigheters handläggning och mikroföretagens uppgiftslämnarbörda. Men många digitala investeringar kräver ett centralt och sammanhållet arbetssätt då flera myndigheter behöver gemensamma lösningar. Den svenska förvaltningsmodellens självständiga myndigheter har relativa svagheter när det gäller att samordna förvaltningsgemensamma tjänster. Digitaliseringen har sannolikt inte nått sin fulla potential och inte heller utvecklats i den takt som är önskvärd för att reducera mikroföretagens regelbörda.
Trots att myndigheter ska följa förvaltningslagen upplever mikroföretag problem, i vissa fall stora problem inom olika områden då de är i kontakt med myndigheter. Det som framgår av förvaltningslagen blir öppna tolkningsfrågor för myndigheterna. Utifrån mikroföretagens upplevelser förefaller det som om myndigheterna inte helt efterlever förvaltningslagen.
Myndigheter arbetar i dag med förenklingar för företag. Men mot bakgrund av att många mikroföretag upplever stora problem inom olika områden i kontakt med myndigheter, föreligger det ett behov för myndigheter att förenkla för mikroföretagen. Det behövs ett ökat fokus och ett löpande arbete med reglers kvalitet för att reducera regelbördan och därmed förbättra företagens konkurrenskraft, tillväxt och innovationsförmåga.
Utredningens bedömning är att förvaltningslagen inte ensam räcker till, utan det behövs tillkommande styrningsåtgärder för att säkra att myndigheterna efterlever de krav som framgår av t.ex. för-
Sammanfattning SOU 2021:60
22
valtningslagen, men också för att myndigheterna ska arbeta mot målen för förenklingspolitiken. Det behövs i dessa frågor tillkommande styrning av myndigheterna från regeringen, utöver förvaltningslagen.
En process för att hantera förenklingsbehov
En del av utredningen är att lämna förslag till utformningen av en process för att löpande identifiera och hantera framtida förenklingsbehov för mikroföretag; exempelvis genom samråd med företag, systematiska analyser och utvärderingar av befintliga regelverk, eller andra metoder som utredaren bedömer lämpliga.
Vi har anlitat Lars Pettersson, Ekonomie Doktor vid Internationella handelshögskolan i Jönköping, Centrum för entreprenörskap och regional utveckling för att biträda utredningen med att ta fram förslag till en regelprocess, för att systematiskt hantera förenklingsbehov för mikroföretagen. Vidare lämnar Lars Pettersson även en översikt av relevanta regelgivningsprocesser och förenklingspolitiska insatser i några andra länder, (se kapitel 6 och bilaga 5).
Motivet till uppdraget utgår från målsättningarna om att främja företagens tillväxt, etableringen av nya företag, och att de kostnader som regelgivning medför ska minska. För att besvara dessa frågor har Lars Pettersson tagit utgångspunkt i internationell ”best praxis”.
Policyprocessen som kringgärdar tillkomsten av regler är helt central. Dessutom är det helt vitalt att det finns en systematisk ansats med avseende på uppföljning av regelgivningen och förutsättningar för regelförenkling. Lars Pettersson framhäver i sin underlagsrapport vikten av en sammanhållen process för att utformningen av regelgivning och för att utvärdera regelverk, en process som omfattar hela policycykeln. Petterson framför att den sammanhållna processen måste omfatta tre huvudsakliga steg:
• 1. Ex ante utvärderingar i samband med den ursprungliga utformningen av en regel,
• 2. Påkallade analyser vid behov om en regel inte fyller sitt syfte
• 3. Ex post utvärderingar när en regel använts en period och ska utvärderas.
SOU 2021:60 Sammanfattning
23
Enligt Pettersson handlar ex-ante perspektivet främst om att se till frågan att regler som introduceras är samhällsekonomiskt motiverade och att nationella regelverk är förenliga med EU-rätten. Han understryker att ex-ante analyser är centrala för hela regelgivningsprocessen. I regelgivningsprocessen är konsekvensanalyser kritiskt viktiga för att spegla frågor som rör motiv till regler, dess förmåga att fylla sitt syfte och de effekter de ger. Konsekvensanalyserna ska i detta sammanhang ta sin utgångspunkt i en samhällsekonomisk bedömning av reglers konsekvenser – den samhällsekonomiska nyttan ska ställas mot den samhällsekonomiska kostnaden. Dagens konsekvensutredningar har brister och många konsekvensutredningar som i dag görs i samband med att regler introduceras uppfyller inte kvalitetskraven.
Lars Pettersson förespråkar att en översyn av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning behövs för att förbättra befintligt system för regeltillkomst. Han lägger bland annat fram förslag på hur regelrådets mandat kan stärkas och hur ambitionsnivån på konsekvensanalyser kan höjas till att utgöra samlade samhällsekonomiska bedömningar av nya regelförslag.
I flera länder har de institutioner som ansvarar för analys och utvärdering ett starkare mandat än vad Regelrådet har i Sverige. I USA har exempelvis den institution som ansvarar för granskning och kvalitet av konsekvensanalyser mandat att stoppa en reglering om de bedömer att analysen är felaktig eller är av undermålig kvalitet.
Enligt Lars Petterssons förslag på Regelrådets återremitteringsrätt anser han den motiverad utifrån internationell förebild och OECD:s rekommendationer, men även utifrån att dagens konsekvensutredningar uppvisar bristande kvalitet.
Enligt Lars Pettersson är en tumregel som är ekonomiskt försvarbar att mer resurser än vad som är motiverat inte ska tas i anspråk, utifrån omfattningen på regleringen eller problemet som ska åtgärdas. Problem som har störst betydelse bör också ha en mer omfattande konsekvensanalys. Exempelvis kan arbetet med att skriva lagstiftning behöva mer omfattande analyser än när myndigheter tar fram allmänna råd. I USA säkerställs proportionalitet, enligt Pettersson, genom att olika stränga krav på konsekvensutredningars innehåll beroende på hur omfattande effekter regleringen bedöms medföra.
Konsekvenser av förslagen och finansieringsförslag redovisas löpande i texten, och kapitlet om konsekvenser. De huvudsakliga
Sammanfattning SOU 2021:60
24
konsekvenserna vi bedömer uppstår är dock att våra förslag innebär att förenklingar kan beslutas som innebär förbättrade förutsättningar för mycket små företag att nyetableras, växa och vara konkurrenskraftiga.
Övergripande observationer och bedömningar
Baserat på våra samlade observationer och analyser i kapitel 2 till 6 har vi nått fram till några övergripande bedömningar som inte är specifika för något enskilda kapitel.
Riksdag och regering behöver vidta åtgärder för att nå de förenklingspolitiska målen. Sverige har en uppsättning relativt goda målsättningar för förenklingspolitiken (de framgår i våra direktiv). Målsättningarna kan absolut behöva utökas och skärpas för att öka stärka förutsättningarna för företagande och därigenom stärka svensk konkurrenskraft och tillväxt, men målen fångar ändå upp viktiga aspekter angående förutsättningarna för företagande och ekonomisk aktivitet. Dock framgår av de årliga redovisningarna i Budgetpropositionen (UO 24) att Riksdagen, regeringen och dess myndigheter huvudsakligen inte når målen, t.ex. ökar de kostnader som uppstår p.g.a. regler kontinuerligt över tid, och en ökande andel företag upplever regler som hinder för tillväxt. Det är möjligt att få intrycket att besluten om målen bara utgör någon form av uttryck för allmänna ambitioner, som ignoreras efter att de beslutats. Vår bedömning är att vad som behövs är konkreta åtgärder, inkl. omprövningar av regler och finansiering och styrning av myndigheter, för att säkra att man når de uppsatta målen.
Att förenkla innebär att ompröva och att omprioritera. Regler, och det administrativa genomförandet av regler, beslutas ofta utifrån ställningstaganden om att skydda något slags underliggande syfte eller uppnå en målsättning, och bedömningar om de mest lämpliga sätten att göra detta. Att förenkla en befintlig regel, eller ett administrativt förfarande, innebär att ompröva sådana tidigare ställningstaganden. Vår bedömning är att alltför ofta möts försök att förenkla regler eller förfaranden med invändningar om att förenklingsförslagen ifråga innebär avsteg från tidigare ställningstaganden, intentioner eller utgångspunkter från lagstiftningen ifråga etc. Men alla historiska ställningstaganden kan inte rimligen ha varit optimala, och de måste
SOU 2021:60 Sammanfattning
25
över tid gå att ompröva. Vår bedömning är att sådana omprövningar måste kunna göras, och att i omprövningarna måste man kunna göra andra ställningstaganden än de som tidigare gjorts.1
Förenklingar förutsätter (ofta) omprioriteringar. Regler innebär begränsningar och kostnader för företag och aktörer som regleras, de kan inte längre välja att utföra vissa handlingar etc. Begränsningarna motiveras utifrån de skyddsvärden som reglerna avses skydda. De båda värdena behöver vägas mot varandra. Vår bedömning är att det finns en tendens att i praxis ofta uppfatta det som att förslag till förenklingar inte får omfatta ifrågasättanden av de underliggande skyddsvärdena för de befintliga reglerna, eller i vilken utsträckning skyddet för dem kan få minskas. Förenklingar, enligt denna inställning, kan bara få bestå i effektiviseringar, i att göra vissa regler mindre krångliga, men utan att skyddet av det underliggande skyddsvärdet får begränsas. Det förenklingspolitiska arbetet har dock också egna målsättningar, som behöver vägas mot de andra skyddsvärdena i en sådan bedömning. Vår bedömning är att förenklingar inte bara kan bestå i effektiviseringar med bibehållna skyddsnivåer, utan ibland måste också egentliga omprioriteringar göras, och dessa omprioriteringar behöver kunna innebära att skyddet av de skyddsvärden som ligger bakom en given regel kan behöva sänkas, för att säkra de värden som framgår för det förenklingspolitiska arbetet.
På motsvarande sätt bedömer vi att det ofta finns en förhoppning att förenklingar kan ske enbart genom effektiviseringar och förenklingar i det administrativa genomförandet av underliggande regler, t.ex. genom produktivitetshöjningar pga. digitaliseringsinsatser. Vår entydiga bedömning är att effektiviseringar och förenklingar av myndigheternas administrativa genomförande är mycket viktigt och vi lämnar förslag på det området, se kapitel 5. Vår bedömning är dock också att detta inte är tillräckligt. Om en underliggande regel inte är väl utformad så kommer inte ett mer effektivt genomförande av regeln att avhjälpa problemen. Det är därför viktigt att över tid ompröva även egentliga regelverk.
1 Bl.a. av dessa anledningar bedömer vi att, då man utarbetar förenklingsförslag går det inte att enkelt försöka göra någon lagtolkning eller rättsutredning, såsom t.ex. domstolar gör. Då man utarbetar förenklingsförslag kan utgångspunkten inte vara att enbart tolka lagstiftarens intention för att kunna tillämpa lagen. De som arbetar med förenklingsförslag behöver på en mer allmän och mindre detaljerad nivå att identifiera olika syften och målsättningar i förhållande till olika regelverk, och väga dem mot varandra; utan att på samma detaljnivå behöva analysera t.ex. lagstiftarens intentioner eller domstolars rättspraxis.
Sammanfattning SOU 2021:60
26
Liksom det finns relativt bra mål för förenklingspolitiken finns också ett antal bra befintliga bestämmelser till stöd förenklingspolitiken, (men också till stöd för t.ex. rättsstatsprinciper och principer om god förvaltning). T.ex. finns viktiga och relevanta bestämmelser i förvaltningslagen 5–9 §§ om hur myndigheter ska säkra att kontakter med dem är snabba, smidiga och enkla, och att myndigheterna ska iaktta proportionalitetsprinciper. Av regeringsformen följer också att beslut om regler ska iaktta rättigheter och beakta proportionalitetsperspektiv. I förordningen om digitalt inhämtande av uppgifter finns bestämmelser om att myndigheter ska samverka och dela information med syfte att bl.a. minska uppgiftslämnandet för företag etc. I förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning finns bestämmelser om hur offentliga beslutsfattare ska utreda konsekvenserna av beslut om regelgivning, och utvärdera sina beslut i efterhand. Flera andra viktiga och relevanta bestämmelser finns också.
Resultaten i vår utredning är dock nedslående (se kapitel 2–6). Det framstår som om i många delar reflekteras inte bestämmelserna ifråga i myndigheternas och beslutsfattarnas arbete. Kontakterna med myndigheterna upplevs t.ex. ofta inte som snabba och smidiga, myndigheterna delar inte information i tillräcklig utsträckning, regler har inte alltid bedömts från ett proportionalitetsperspektiv, och offentliga beslutsfattare utreder inte konsekvenserna av sina förslag tillräckligt väl innan beslut, och de utvärderar dem inte systematiskt i efterhand. Det finns också andra liknande brister. Vår bedömning är att trots de redan befintliga bestämmelserna har många myndigheter, och delvis även Regeringskansliet, inte tillräckligt prioriterat arbetet med dessa bestämmelser. Av dessa anledningar så bedömer vi att regering och riksdag behöver besluta tillkommande styråtgärder för att säkra att myndigheter och beslutsorgan i tillräcklig omfattning prioriterar arbetet med att efterleva bestämmelserna ifråga.
Denna bedömning reflekteras delvis också i våra bedömningar av finansieringsförslag. I de fall som det för olika myndigheter (inkl. även Regeringskansliet) finns befintliga bestämmelser angående myndigheternas arbete, såsom de som nämns ovan, så bör de offentliga beslutsfattarna, och myndigheterna ifråga, redan ha vidtagit de åtgärder som behövs för att tillräckliga resurser är avsatta för det arbetsuppgifterna. I dessa fall bör i princip redan myndigheterna ifråga ha
SOU 2021:60 Sammanfattning
27
resurser avsatta för dessa syften. I de fall vi lämnar förslag på sådana punkter är därför vår allmänna utgångspunkt att insatserna bör finansieras inom ram, genom omprioriteringar inom befintlig budget och verksamhet.
Del 2: modernisering av bokföringslagen
Utredningsuppdraget
I denna del av uppdraget är det grundläggande syftet med utredningen enligt utredningsdirektiven att förenkla bokföringsprocessen genom att åstadkomma ett modernt, teknikneutralt och enkelt regelverk för företagen. Modernt har vi tolkat som innebärande att reglerna dels ska möjliggöra användande av den nyaste och mest effektiva tekniken för bokföring, dels inte ska stå i vägen för teknikutvecklingen.
Teknikneutralt har vi tolkat som innebärande att reglerna så långt
som möjligt ska tillåta företagen att själva välja vilken teknisk lösning de vill använda, samt att inget val ska missgynnas eller favoriseras genom reglerna.
I uppdraget har det för det första ingått ett antal specifika frågeställningar. Vi har med utgångspunkt i frågeställningarna delat upp uppdraget i frågor som rör arkiveringsreglerna i 7 kapitlet bokföringslagen (avsnitt 7), årsbokslut och förenklade årsbokslut (avsnitt 8) samt gemensamma verifikationsserier (avsnitt 9). Utredningsuppdraget i de olika frågorna beskrivs närmare i inledningen till respektive avsnitt.
Enligt direktiven får vi även ta upp andra frågor än de nyss nämnda, förutsatt att det bedöms motiverat, att reglerna om bokföring därigenom blir enklare att tillämpa och att det finns utrymme för det under utredningstiden. Vi ska även lägga fram de författningsförslag som sådana överväganden motiverar. Det har emellertid inte funnits utrymme under utredningstiden att behandla andra frågor än de som tas upp i avsnitt 7–9. Under utredningens gång har det dock framkommit ett behov av en bred, förutsättningslös översyn av bokföringslagen samt ett antal frågeställningar och problem som bör tas om hand inom ramen för en sådan översyn. Vi utvecklar detta i avsnitt 10.
Sammanfattning SOU 2021:60
28
Arkiveringsreglerna i 7 kapitlet bokföringslagen
Enligt nuvarande bestämmelser är företagen skyldiga att bevara ursprungligt material med räkenskapsinformation även om räkenskapsinformationen har överförts till ett nytt material. Det är inte tillåtet att förstöra det ursprungliga materialet före det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Vi föreslår att detta förbud avskaffas.
Vi föreslår även att bestämmelsen om överföring av räkenskapsinformation ändras genom att kravet på överföring på ett betryggande sätt ersätts med ett krav på att överföringen endast ska få genomföras om den inte innebär risk för att räkenskapsinformationen förändras eller försvinner. Ändringen är avsedd att vara ett förtydligande, snarare än en skärpning, av det nuvarande kravet.
Vi bedömer att avskaffandet av kravet på bevarande av material i ursprungligt skick får betydande positiva konsekvenser, framför allt eftersom avskaffandet innebär betydande administrativa och ekonomiska lättnader för samtliga bokföringsskyldiga. Enligt en särskild utredning om företagens arkiveringskostnader, som genomförts i samråd med vår utredning, uppgår de beräknade förenklingsvinsterna till 3,9 miljarder kronor per år. Av den totala kostnaden är cirka 30 procent hänförlig till företag med en årlig omsättning på 0,4–80 miljoner kronor. Vi bedömer samtidigt att avskaffandet av kravet på bevarande av ursprungligt material varken kommer leda till att myndigheternas möjligheter till tillsyn, brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete försämras eller att brottsligheten ökar. Vi gör samma bedömning i fråga om andra intressenters tillgång till räkenskapsinformation samt om möjligheten att upprätthålla en hög revisionskvalitet.
Vi föreslår även att språket i 7 kap. bokföringslagen moderniseras, bland annat genom att termen maskinläsbart medium ersätts med
elektroniska handlingar samt att begreppet mikroskrift utmönstras.
Därtill föreslår vi en modernare och mer konsekvent reglering av former för bevarande innebärande att elektroniska handlingar ska bevaras med sitt ursprungliga informationsinnehåll och format.
Vidare föreslår vi en ändring i reglerna i 4 kap. 4 § bokföringslagen för företag som bedriver flera verksamheter och har skilda bokföringar för de olika verksamheterna. Sådana företag ska enligt vårt förslag inte vara skyldiga att löpande arkivera uppgifter om ställ-
SOU 2021:60 Sammanfattning
29
ning och resultat i de olika verksamheterna på en gemensam plats. I stället ska sådana företag löpande arkivera uppgifter om ställning och resultat i de olika verksamheterna på ett sätt som möjliggör en överblick över den samlade verksamhetens ställning och resultat. Detta bedöms ge ett visst ökat handlingsutrymme för företagen.
Stiftelselagen och lagen om kommunal bokföring och redovisning innehåller bestämmelser som bygger på eller motsvarar de bestämmelser i BFL som vi har föreslagit ska ändras. Vi förslår att dessa två lagar ska anpassas till ändringarna i bokföringslagen.
Vi har även övervägt ett avskaffande av bokföringslagens krav på förvaring av räkenskapsinformation i Sverige samt krav på anmälan respektive ansökan för förvaring av elektronisk räkenskapsinformation utomlands. Reglerna begränsar möjligheterna för leverantörer av bokföringsprogram och företag att utnyttja den globala marknaden för s.k. molntjänster. Vi konstaterar emellertid att de kontroll- och bevisintressen som bär upp reglerna fortfarande gör sig gällande. Myndigheternas möjligheter att säkra information som är lagrad på servrar utomlands begränsas av tvångsmedelsreglerna. Det förslag från Beslagsutredningen (SOU 2017:100) som skulle kunna förbättra de brottsutredande myndigheternas möjligheter bereds i skrivande stund inom Regeringskansliet. Vi har bedömt att de skäl som talar för att de aktuella kraven bör avskaffas, inte har sådan tyngd i förhållande till de motstående intressena, att kraven för närvarande bör avskaffas.
Vi föreslår att de lagändringar som föranleds av våra förslag ska träda i kraft den 1 juli 2022.
Årsbokslutsreglerna
Vi har haft i uppdrag att överväga om reglerna om årsbokslut ska förenklas, men lämnar inte några förslag om sådana förenklingar.
I vårt uppdrag har ingått att ompröva förslaget från Utredningen om enklare redovisning (SOU 2008:67) om att avskaffa reglerna om vanliga årsbokslut för företag som inte behöver upprätta årsredovisning, och låta dem göra ett förenklat årsbokslut i stället. Vi konstaterar att reglerna om vanliga årsbokslut fyller ett informationsbehov. Vidare noterar vi att berörda företag i stor utsträckning anlitar redovisningskonsulter, för vilka det inte innebär en förenkling att
Sammanfattning SOU 2021:60
30
göra förenklade årsbokslut. Vi har bedömt att det skulle leda till merarbete för Bokföringsnämnden, utan motsvarande nytta för företagen, om reglerna om vanliga årsbokslut avskaffades.
Vi har även övervägt om gränsen för när det är tillåtet att göra förenklade årsbokslut bör förändras, men bedömer att det för närvarande inte finns något behov av det.
Vi har slutligen övervägt förenklingar av reglerna om vanliga årsbokslut. Bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket bokföringslagen är utformad som hänvisningar till ett stort antal bestämmelser i årsredovisningslagen som ska tillämpas när årsbokslutet upprättas. Bestämmelsen har kritiserats för att vara svårtolkad och komplicerad. Det har även funnits oklarheter om vad som gällt när de bestämmelser i årsredovisningslagen, som det hänvisats till i bokföringslagen, i sin tur har hänvisat vidare till andra bestämmelser i årsredovisningslagen, som inte är uppräknade i bokföringslagen. De oklarheterna har emellertid undanröjts genom Bokföringsnämndens allmänna råd med vägledning som tagits fram inom ramen för det s.k. K-projektet. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl att förenkla 6 kap. 4 § bokföringslagen eller bestämmelsen om upplysningar i 6 kap. 5 § bokföringslagen.
Gemensamma verifikationsserier
Det finns skilda uppfattningar om huruvida bokföringslagen ger utrymme för att numrera verifikationer i en nummerserie som är gemensam för en hel koncern, men där de enskilda verifikationerna ändå är direkt spårbara till respektive koncernföretag. Vi har enligt utredningsdirektiven haft i uppdrag att klarlägga vilka möjligheter att använda gemensamma verifikationsserier som företag och koncerner har enligt gällande regelverk. Vi ska utifrån slutsatserna i den frågan föreslå de förändringar av reglerna som bedöms behövliga för att förenkla för företag och koncerner.
Vi konstaterar att reglerna om gemensam bokföring för flera bokföringsskyldiga (4 kap. 7 § bokföringslagen) inte kan åberopas i alla situationer av de koncerner som vill använda gemensamma verifikationsnummerserier. Om en nummerserie delas av flera företag blir serien bruten i förhållande till det enskilda företaget. Det framgår direkt av god redovisningssed, så som den utvecklats genom Bok-
SOU 2021:60 Sammanfattning
31
föringsnämndens allmänna råd (BFNAR 2013:2, punkt 5.9), att detta inte är tillåtet. Vi bedömer emellertid att detta krav inte följer direkt av bokföringslagen som sådan utan utgör s.k. kompletterande normgivning. Det finns inte något som hindrar att det i inom ramen för sådan normgivning utvecklas regler som tillåter andra metoder för systematisering av verifikationerna än obrutna serier av identifieringstecken. Vi konstaterar att bokföringslagen är avsedd att vara en ramlag som främst innehåller allmänna principer, och att det inte framkommit skäl att frångå den utgångspunkten genom en lagändring. Vi lämnar därför inte något förslag om ändring av lagen.
Del 3: tydligare regler för kombiuppdrag
Vi har haft i uppdrag att föreslå de förändringar som behövs för att skapa en så ändamålsenlig och tydlig avgränsning som möjligt för vad som bör vara tillåtet i fråga om s.k. kombiuppdrag. Ett sådant uppdrag innebär att någon som är verksam i samma revisionsföretag som den valda revisorn deltar i upprättandet av den bokföring som revisorn ska granska. Kombiuppdrag är sedan 2007 otillåtna för de största företagen och för de finansiella företagen. Utredningsuppdraget tar inte sikte på sådana företag. En utgångspunkt för uppdraget är vidare att revisorns oberoende ska säkerställas. Samtidigt ska nuvarande möjlighet att ta kombiuppdrag – i allt väsentligt – lämnas oförändrad.
Vi konstaterar att de regler om s.k. byråjäv i aktiebolagslagen och andra lagar, som reglerar när kombiuppdrag är tillåtet, är såväl otydliga som dåligt anpassade till den tekniska utvecklingen. En fråga har varit om det är tillräckligt att upphäva dessa byråjävsbestämmelser. Tillåtligheten av kombiuppdrag skulle då bedömas inom ramen för den s.k. analysmodellen i 21 a § revisorslagen.
Vi har bedömt att oberoendehot vid kombiuppdrag inte bör hanteras inom ramen för en oförändrad analysmodell. Vi anser därför att det inte räcker att upphäva de i utredningen aktuella byråjävsbestämmelserna för att lösa problemet med de nuvarande reglerna. Möjligheten till kombiuppdrag bör i stället även i fortsättningen i första hand regleras genom jävsregler i aktiebolagslagen och andra lagar.
Sammanfattning SOU 2021:60
32
Vi föreslår följande lösning. Huvudregeln enligt jävsbestämmelserna ska vara att den inte får vara revisor, som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder ett aktiebolag vid fullgörandet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen. Kombiuppdragen ska regleras genom att byråjävsbestämmelserna för mindre, onoterade bolag formuleras som ett uttryckligt undantag från huvudregeln.
Enligt den nya undantagsbestämmelsen ska det vara tillåtet för någon att vara revisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder företaget vid fullgörandet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen eller bolagets kontroll däröver, om biträdet avser rutinmässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen. Med rutinmässiga uppgifter avses uppgifter som är vanligt förekommande vid bokföringen i bolaget och som regelmässigt utförs på ett visst sätt. Bestämmelsen är avsedd att vara teknikneutral.
Vi föreslår att ett motsvarande undantag ska införas dels i aktiebolagslagen när det gäller lekmannarevisorer och särskilda granskare, dels i stiftelselagen, revisionslagen och lagen om ekonomiska föreningar.
Vi bedömer att våra föreslagna regler får i huvudsak positiva konsekvenser. Reglerna blir enklare att tillämpa, då de utformas som ett tydligt undantag. Den nuvarande regleringen av kombiuppdrag är inte anpassad till den tekniska utvecklingen, vilket kan tvinga vissa företag att välja mellan att anlita revisor och att använda de bästa tekniska lösningarna för sina bokföringssystem. Genom vårt förslag slipper företagen välja då reglerna blir teknikneutrala. Eventuellt kan detta leda till en ökning av antalet företag som väljer att anlita revisor vilket kan bidra till att risken för felaktigheter i redovisningen minskar. Företagens administrativa kostnader bedöms även minska snarare än öka till följd av förslaget. Eftersom möjligheten till kombiuppdrag har särskild betydelse för små företag kommer förslaget bidra till att förbättra de små företagens villkor i förhållande till större företags.
Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2022, och att bestämmelserna i den nya lydelsen ska tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter den 30 juni 2022.
33
1 Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i lagen om ( 1966:742 ) om hotell- och pensionatrörelse
Härigenom föreskrivs att 2–9 §§, 16 §, 18–19 §§ lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse, ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Tillstånd m.m.
Hotell och pensionatrörelse som är avsedd att samtidigt ta emot minst nio gäster eller som avser minst fem gästrum, får drivas endast av den som har tillstånd av Polismyndigheten. Tillstånd meddelas för hotell- eller pensionatrörelse i viss byggnad eller lägenhet.
Tillstånd ska meddelas, om det inte finns anledning att anta att den som söker tillståndet ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. Tillstånd får inte meddelas den som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap föräldrabalken. Lag (2014:607).
Anmälan m.m.
Hotell och pensionatrörelse som är avsedd att samtidigt ta emot minst nio gäster eller som avser minst fem gästrum får drivas endast av den som har anmält verksamheten till Polismyndigheten.
3 §
3 § upphävs.
Författningsförslag SOU 2021:60
34
4 §
4 § upphävs
5 §
En ansökan om tillstånd att driva hotellverksamhet ska vara skriftlig och
5 § upphävs En anmälan om att driva hotellverksamhet ska
a) innehålla en uppgift om sökandes fullständiga namn, företagsnamn och postadress samt, om sökande haft ett annat efternamn detta,
a) innehålla en uppgift om den anmälandes fullständiga namn, företagsnamn, och postadress,
b) för sökande, som är enskild person, innehålla en uppgift om födelsetid och yrke eller titel samt ett bevis om att han eller hon inte är underårig eller i konkurstillstånd eller har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § i föräldrabalken,
b) innehålla en uppgift om var den byggnad eller lägenhet där rörelsen ska drivas ligger.
c) innehålla en uppgift om fullständigt namn, födelsetid och yrke eller titel för den som utsetts till föreståndare eller ersättare samt ett bevis att han eller hon inte är underårig eller i konkurstillstånd eller har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § i föräldrabalken,
d) innehålla en uppgift om var den byggnad eller lägenhet där rörelsen ska drivas, ligger, det största antal gäster som ska kunna tas emot samtidigt och det största antal gästrum som rörelsen ska omfatta.
Om ett bygglov har meddelats för hotellet eller pensionatet, ska till ansökan bifogas handlingar som visar att så har skett.
SOU 2021:60 Författningsförslag
35
Om tillstånd beviljas, ska ett skriftligt bevis utfärdas. Om ett bygglov inte har meddelats och det inte är uppenbart att ett bygglov inte behövs, ska beviset innehålla en upplysning om att ett bygglov kan krävas. Om det inte finns någon godkänd ersättare eller, i de fall när det ska finnas en föreståndare enligt 3 §, en godkänd föreståndare, ska det i beviset anges att tillståndet inte får utnyttjas förrän en ersättare eller en föreståndare har utsetts och godkänts. En kopia av beviset ska skickas till den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom räddningstjänsten, inom plan- och byggnadsväsendet och inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
6 §
6 § upphävs.
7 §
7 § upphävs.
8 §
Upphör rörelsen, ska tillståndshavaren skriftligen anmäla det till Polismyndigheten. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte vill utnyttja tillståndet eller om det uppkommer hinder mot att börja rörelsen. Polismyndigheten ska återkalla tillståndet och underrätta byggnadsnämnden och de kommunala nämnder som ansvarar för räddningstjänst och miljö- och hälsoskydd om detta. Lag (2014:607).
8 § upphävs Upphör rörelsen ska den som lämnat anmälan om hotellrörelse till Polismyndigheten, eller dess ersättare, anmäla till Polismyndigheten att rörelsen upphör.
Författningsförslag SOU 2021:60
36
9 §
Polismyndigheten ska föra register över de hotell- och pensionatrörelser för vilka tillstånd meddelats. I registret ska de beslut som Polismyndigheten meddelar i fråga om rörelsen antecknas. Lag (2014:607)
Polismyndigheten ska föra register över de hotell- och pensionatrörelser som lämnat anmälan till myndigheten.
16 §
16 § upphävs.
18 §
18 § upphävs.
19 §
19 § upphävs.
SOU 2021:60 Författningsförslag
37
Förslag till lag om ändring i Miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs att det i Miljöbalken (1998:808) ska införas en ny bestämmelse, 7 kap. 16. 4. §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
16 §
Förbuden i 15 § gäller inte Förbuden i 15 § gäller inte
4. ändringar i små befintliga byggnader eller anläggningar och uppförande av små byggnader eller anläggningar som ersätter befintliga byggnader eller anläggningar, om ändringarna inte har uppenbar negativ betydelse för strandskyddets syfte.
Denna lag träder i kraft den 31 december 2021.
Författningsförslag SOU 2021:60
38
Förslag till lag om ändring i Plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs att det i Plan- och bygglagen (2010:900) ska införas en ny bestämmelse punkt, 9 kap. 3 d §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
Undantag för ekonomibyggnader m.m.
3 d §
Om en byggnad omfattas av Miljöbalkens (1998:808) bestämmelse i 7 kap. 16 4. § ska det krävas särskilda skäl för att bygglov inte ska medges, särskilda skäl föreligger inte om den ändrade utformningen av byggnaden inte har uppenbar negativ betydelse i förhållande till de syften som framgår i Plan och bygglagen.
Denna lag träder i kraft den 31 december 2021.
SOU 2021:60 Författningsförslag
39
Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:865 ) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. ska införas en ny paragraf, 9 kap. 12 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
12 § Ett transportföretag ska meddelas en varning istället för att påföras en sanktionsavgift om åtgärden är tillräcklig med hänsyn till överträdelsens allvar. Vid prövningen av denna fråga ska de omständigheter som anges i 11 § särskilt beaktas. Det ska även särskilt beaktas om en varning tidigare har meddelats för en överträdelse av samma slag.
En varning får meddelas för flera överträdelser gemensamt.
10 kap.
2 §1
Frågor om påförande av sanktionsavgift enligt 9 kap. 7–9 §§ prövas av Transportstyrelsen.
Frågor om påförande av sanktionsavgift och meddelande om
varning enligt 9 kap. 7–9 och 12 §§ prövas av Transportsty-
relsen.
Sanktionsavgiften tillfaller staten. Innan sanktionsavgift påförs någon ska denne ges tillfälle att yttra sig.
Denna förordning träder i kraft den 1 maj 2022.
1 Senaste lydelse 2017:849.
Författningsförslag SOU 2021:60
40
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 § och 4 kap. 6 §stiftelselagen (1994:1220) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
2 §2
Stiftelser som inte är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1999:1078) ska fortlöpande föra räkenskaper över belopp som har inbetalats till eller utbetalats av stiftelsen. Det ska finnas verifikationer för in- och utbetalningar. En stiftelse som har sin förmögenhet gemensamt placerad med en annan stiftelses förmögenhet, får beträffande den gemensamt placerade förmögenheten ha räkenskaper som är gemensamma med den andra stiftelsen.
Räkenskaperna ska avslutas med en sammanställning för varje räkenskapsår. Av sammanställningen ska framgå tillgångar och skulder vid räkenskapsårets början och slut samt inkomster och utgifter under räkenskapsåret. I sammanställningen ska även anges värdet av stiftelsens tillgångar vid räkenskapsårets slut.
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbara medier som an-
vänds för att bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. De ska förvaras i Sverige, i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.
Dokument och elektroniska
handlingar som används för att
bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. De ska förvaras i Sverige, i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.
Efter särskilt föreläggande av tillsynsmyndigheten ska en kopia av den sammanställning som anges i andra stycket ges in dit. Sådant föreläggande ska utfärdas när någon begär det. Beslut om föreläggande får förenas med vite. Fråga om utdömande av vite prövas av tillsynsmyndigheten.
2 Senaste lydelse 2010:1511.
SOU 2021:60 Författningsförslag
41
4 kap.
6 §3
Den får inte vara revisor som
1. är stiftelsens stiftare eller förvaltare,
2. ensam eller tillsammans med andra företräder stiftelsen enligt 2 kap. 16 eller 23 § eller företräder förvaltaren eller, om stiftelsen förvaltas av ett handelsbolag, är bolagsman i bolaget,
3. ensam eller tillsammans med andra har rätt att företräda ett dotterföretag till stiftelsen eller till förvaltaren eller, om dotterföretaget är ett handelsbolag, är bolagsman i företaget,
4. biträder vid förandet av stiftelsens räkenskaper eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver,
5. är anställd hos eller på annat sätt intar en underordnad eller beroende ställning till stiftelsen eller till förvaltaren eller till någon annan som avses i 1–4,
6. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder stiftelsen vid grundbok-
föringen eller förandet av räken-
skaper enligt 3 kap. 2 § eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver,
6. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder stiftelsen vid fullgör-
andet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) eller förandet av
räkenskaper enligt 3 kap. 2 § eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver,
7. är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses i 1–4 eller är besvågrad med en sådan person i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller
8. står i låneskuld till stiftelsen eller förvaltaren eller till ett dotterföretag till stiftelsen eller till förvaltaren eller har förpliktelser för vilka stiftelsen, förvaltaren eller dotterföretag till stiftelsen eller förvaltaren har ställt säkerhet.
I fråga om stiftelser som avses i 4 § andra eller tredje stycket gäller, i stället för bestämmelsen i första stycket 6, att den inte får vara revisor som är verksam i
I fråga om andra stiftelser än
sådana som avses i 4 § andra eller
tredje stycket gäller, trots bestämmelsen i första stycket 6, att den får vara revisor som är verk-
3 Senaste lydelse 2006:401.
Författningsförslag SOU 2021:60
42
samma företag som den som yrkesmässigt biträder stiftelsen vid bokföringen eller förandet av räkenskaper enligt 3 kap. 2 §
eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kon-
troll däröver.
sam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder stiftelsen vid fullgörandet av bok-
föringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller förandet av
räkenskaper enligt 3 kap. 2 § eller stiftelsens kontroll däröver, om
biträdet avser rutinmässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen eller räkenskaperna.
I ett dotterföretag får inte den vara revisor som enligt första eller andra stycket inte är behörig att vara revisor i moderstiftelsen.
En revisor får vid revisionen inte anlita någon som enligt första– tredje styckena inte är behörig att vara revisor. Har stiftelsen, stiftaren, förvaltaren eller ett dotterföretag någon anställd i sin tjänst med uppgift att uteslutande eller huvudsakligen ha hand om intern revision eller granskning av liknande slag, får revisorn dock anlita en sådan anställd i den utsträckning som det är förenligt med god revisionssed.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
Bestämmelsen i 4 kap. 6 § i den nya lydelsen tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter den 30 juni 2022.
SOU 2021:60 Författningsförslag
43
Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
Härigenom föreskrivs att 4 kap.1 och 4 §§ och 7 kap.1, 2 och 3 a– 7 §§bokföringslagen (1999:1078) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
1 §4
Ett företag skall Ett företag ska
1. löpande bokföra alla affärshändelser enligt bestämmelserna i 5 kap. 1–5 §§,
2. se till att det finns verifikationer enligt 5 kap. 6–9 §§ för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 5 kap. 11 §,
3. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i
7 kap. 1 § 1 eller 2,
3. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i vanlig läsbar form,
4. upprätta en balansräkning enligt 3 §, och
5. avsluta den löpande bokföringen enligt bestämmelserna i 6 kap.
4 §
Om ett företag bedriver flera verksamheter, skall det ha en bokföring som omfattar samtliga verksamheter.
Om ett företag bedriver flera verksamheter, ska det ha en bokföring som omfattar samtliga verksamheter.
Trots bestämmelsen i första stycket får ett företag som bedriver flera verksamheter ha en bokföring för varje enskild verksamhet, om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed. Företag som avses i 6 kap. 1 § skall i så fall löp-
Trots bestämmelsen i första stycket får ett företag som bedriver flera verksamheter ha en bokföring för varje enskild verksamhet, om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed. Företag som avses i 6 kap. 1 § ska i så fall löp-
4 Senaste lydelse 2006:874.
Författningsförslag SOU 2021:60
44
ande arkivera uppgifter om ställning och resultat i de olika verksamheterna på en gemensam
plats. Om företaget bedriver
verksamhet på egen hand, skall arkiveringen ske i anslutning till bokföringen för en sådan verksamhet.
ande arkivera uppgifter om ställning och resultat i de olika verksamheterna på ett sätt som
möjliggör en överblick över den samlade verksamhetens ställning och resultat. Om företaget be-
driver verksamhet på egen hand,
ska arkiveringen ske i anslutning
till bokföringen för en sådan verksamhet.
7 kap.
1 §
Räkenskapsinformation skall bevaras i
Räkenskapsinformation ska bevaras i
1. vanlig läsbar form (dokument),
2. mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel, eller
3. annan form som kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp-
medel (maskinläsbart medium)
och som genom omedelbar utskrift kan tas fram i sådan form
som avses i 1 eller 2.
1. vanlig läsbar form (dokument), eller
2. en form som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (elektronisk handling) och som kan tas fram i vanlig läsbar
form genom en omedelbar ut-
skrift.
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbart medium med räken-
skapsinformation som företaget har tagit emot från någon annan
skall bevaras i det skick materialet
hade när det kom till företaget. Dokument,
mikroskrift och
maskinläsbart medium med räk-
enskapsinformation som företaget självt har upprättat skall bevaras i det skick materialet fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
Dokument med räkenskapsinformation som företaget har tagit emot från någon annan ska bevaras i det skick materialet hade när det kom till företaget. Dokument med räkenskapsinformation som företaget självt har upprättat ska bevaras i det skick materialet fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
SOU 2021:60 Författningsförslag
45
Elektroniska handlingar med räkenskapsinformation som företaget tagit emot från någon annan ska bevaras med det informationsinnehåll och i det format informationen hade när den kom till företaget. Elektroniska handlingar med räkenskapsinformation som företaget självt har upprättat ska bevaras med det informationsinnehåll och i det format informationen fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
2 §5
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbara medier
som
används för att bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. De ska förvaras i Sverige, i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.
Dokument och elektroniska
handlingar som används för att
bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades (arki-
veringstiden). De ska förvaras i
Sverige, i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.
Maskinutrustning och system
som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i 1 § första stycket
1 eller 2 ska hållas tillgängliga i
Sverige under hela den tid som
anges i första stycket.
Utrustning och system som
behövs för att presentera räkenskapsinformationen i vanlig läs-
bar form ska hållas tillgängliga i
Sverige under hela arkiverings-
tiden.
5 Senaste lydelse 2010:1514.
Författningsförslag SOU 2021:60
46
3 a §6
Trots bestämmelserna i 2 § får ett företag förvara maskinläs-
bara medier och hålla maskinutrustning och system tillgäng-
liga i ett annat land inom Europeiska unionen om
Trots bestämmelserna i 2 § får ett företag förvara elektro-
niska handlingar och hålla utrustning och system tillgängliga i ett
annat land inom Europeiska unionen om
1. platsen för förvaring och varje ändring av denna plats anmäls till Skatteverket eller, när det gäller företag som står under Finansinspektionens tillsyn, till Finansinspektionen,
2. företaget på begäran av Skatteverket eller Tullverket medger omedelbar elektronisk åtkomst till räkenskapsinformationen för kontrolländamål under arkiveringstiden, och
3. företaget genom omedelbar utskrift kan ta fram räkenskapsinformationen i Sverige i
sådan form som avses i 1 § 1 eller 2.
3. företaget genom omedelbar utskrift kan ta fram räkenskapsinformationen i Sverige i
vanlig läsbar form.
Första stycket gäller också förvaring i ett land utanför Europeiska unionen med vilket det finns rättsliga instrument om ömsesidigt bistånd med en räckvidd som är likartad med de som föreskrivs i
– rådets direktiv 2010/24/EU av den 16 mars 2010 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder, i den ursprungliga lydelsen,
– rådets direktiv 2011/16/EU av den 15 februari 2011 om administrativt samarbete i fråga om beskattning och om upphävande av direktiv 77/799/EEG, i lydelsen enligt rådets direktiv 2014/107/EU, och
– rådets förordning (EU) nr 904/2010 av den 7 oktober 2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri, i lydelsen enligt rådets förordning (EU) nr 517/2013.
4 §7
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket tillåta att ett företag förvarar maskinläsbara
medier utomlands även om för-
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket tillåta att ett företag förvarar elektroniska
handlingar utomlands även om
6 Senaste lydelse 2015:821. 7 Senaste lydelse 2003:1135.
SOU 2021:60 Författningsförslag
47
utsättningarna enligt 3 a § inte föreligger. I sådana fall får
maskinutrustning och system som
avses i 2 § andra stycket hållas tillgängliga i samma land. Tillståndet får förenas med villkor och begränsas till viss tid.
förutsättningarna enligt 3 a § inte föreligger. I sådana fall får
utrustning och system som avses
i 2 § andra stycket hållas tillgängliga i samma land. Tillståndet får förenas med villkor och begränsas till viss tid.
Tillstånd enligt första stycket ges av Finansinspektionen när det gäller företag som står under inspektionens tillsyn.
5 §8
Bestämmelserna i 2 § om förvaring i Sverige gäller inte dokument, mikroskrift, maskinläsbara
medier, utrustning och system
som avser verksamhet som företaget bedriver genom ett avdelningskontor som är beläget utomlands och som har självständig förvaltning, om företaget är bokföringsskyldigt i det andra landet.
Bestämmelserna i 2 § om förvaring i Sverige gäller inte dokument, elektroniska handlingar, utrustning och system som avser verksamhet som företaget bedriver genom ett avdelningskontor som är beläget utomlands och som har självständig förvaltning, om företaget är bokföringsskyldigt i det andra landet.
6 §9
Ett företag får förstöra sådant
material för bevarande av räken-
skapsinformation som avses i 1 §, om räkenskapsinformationen på
ett betryggande sätt överförs till
något annat sådant material. Om
materialet är sådant som avses i 1 § andra stycket, får det dock förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades.
Ett företag får, trots 1 § andra
och tredje stycket, förstöra dokument och elektroniska handlingar med räkenskapsinformation, om
räkenskapsinformationen överförs till något dokument eller
någon elektronisk handling. Överföringen får endast genomföras om den inte innebär risk för att räkenskapsinformationen förändras eller försvinner.
8 Senaste lydelse 2017:437. 9 Senaste lydelse 2010:1514.
Författningsförslag SOU 2021:60
48
7 §10
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket för visst fall tillåta att dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som an-
vänds för att bevara räkenskaps-
information förstörs före utgången av den tid som anges i 2 §.
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket för visst fall tillåta att dokument och elek-
troniska handlingar med räken-
skapsinformation förstörs före utgången av arkiveringstiden.
Tillstånd enligt första stycket ges av Finansinspektionen när det gäller företag som står under inspektionens tillsyn.
Även om ett tillstånd enligt första stycket har meddelats, får dokument,
mikroskrift
och
maskinläsbara medier
som
används för att bevara information som omfattas av lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. inte förstöras förrän tidigast fem år efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Förstöring får dock ske om informationen bevaras på annat sätt.
Även om ett tillstånd enligt första stycket har meddelats, får dokument och elektroniska
handlingar som används för att
bevara information som omfattas av lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. inte förstöras förrän tidigast fem år efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Förstöring får dock ske om informationen bevaras på annat sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
10 Senaste lydelse 2005:591.
SOU 2021:60 Författningsförslag
49
Förslag till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079)
Härigenom föreskrivs att 17 § revisionslagen (1999:1079) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §11
Den får inte vara revisor som
1. är ägare till eller delägare i företaget eller annat företag i samma koncern,
2. ingår i företagsledningen för företaget eller dess dotterföretag eller biträder vid före-
tagets bokföring eller medelsförvaltning eller företagets kon-
troll däröver,
2. ingår i företagsledningen för företaget eller dess dotterföretag eller biträder företaget vid
fullgörandet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) eller medelsförvaltningen eller före-
tagets kontroll däröver,
3. är anställd hos eller på annat sätt har en underordnad eller beroende ställning till företaget eller någon som avses under 1 eller 2,
4. är verksam i samma rörelse som den som yrkesmässigt biträder företaget vid grundbok-
föringen eller medelsförvalt-
ningen eller företagets kontroll däröver.
4. är verksam i samma rörelse som den som yrkesmässigt biträder företaget vid fullgörandet
av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen eller
medelsförvaltningen eller företagets kontroll däröver.
5. är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses under 1 eller 2 eller är besvågrad med en sådan person i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller
6. står i låneskuld till företaget eller ett annat företag i samma koncern eller har en förpliktelse som ett sådant företag har ställt säkerhet för.
I fråga om företag som på grund av sin storlek ska ha minst
I fråga om andra företag än
sådana som på grund av sin stor-
11 Senaste lydelse 2013:221.
Författningsförslag SOU 2021:60
50
en auktoriserad revisor gäller, i
stället för bestämmelsen i första
stycket 4, att den inte får vara revisor som är verksam i samma rörelse som den som yrkesmässigt biträder företaget vid
bokföringen eller medelsförvaltningen eller företagets kontroll
däröver.
lek ska ha minst en auktoriserad revisor gäller, trots bestämmelsen i första stycket 4, att den får vara revisor som är verksam i samma rörelse som den som yrkesmässigt biträder företaget vid
fullgörandet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller företagets kontroll
däröver, om biträdet avser rutin-
mässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen.
Den som enligt första eller andra stycket inte är behörig att vara revisor i ett moderföretag får inte vara revisor i dess dotterföretag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022 och tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter den 30 juni 2022.
SOU 2021:60 Författningsförslag
51
Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 17 § och 10 kap. 10 §aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
17 §12
Den får inte vara revisor som
1. äger aktie i bolaget eller annat bolag i samma koncern,
2. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i bolaget eller dess dotterföretag eller biträder vid bolagets bok-
föring eller medelsförvaltning
eller bolagets kontroll däröver,
2. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i bolaget eller dess dotterföretag eller biträder bolaget vid fullgörandet av
bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) eller medelsförvaltningen eller bolagets kontroll där-
över,
3. är anställd hos eller på annat sätt har en underordnad eller beroende ställning till bolaget eller någon som avses i 2,
4. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid grundbokföringen eller medelsförvaltningen eller bolagets kontroll däröver,
4. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid fullgörandet av
bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller
medelsförvaltningen eller bolagets kontroll däröver,
5. är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses i 2,
6. är besvågrad med en person som avses i 2 i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller
7. står i låneskuld till bolaget eller ett annat bolag i samma koncern eller har en förpliktelse som ett sådant bolag har ställt säkerhet för.
12 Senaste lydelse 2006:399.
Författningsförslag SOU 2021:60
52
I fråga om aktiebolag som avses i 13 eller 14 § gäller, i stället
för bestämmelsen i första
stycket 4, att den inte får vara revisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid bok-
föringen eller medelsförvaltningen
eller bolagets kontroll däröver.
I fråga om andra aktiebolag
än sådana som avses i 13 eller
14 § gäller, trots bestämmelsen i första stycket 4, att den får vara revisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid fullgör-
andet av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen
eller bolagets kontroll däröver,
om biträdet avser rutinmässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen.
Den som enligt första eller andra stycket inte är behörig att vara revisor i ett moderbolag får inte heller vara revisor i dess dotterbolag.
10 kap.
10 §13
Den får inte vara lekmannarevisor som
1. äger aktie i bolaget eller annat bolag i samma koncern,
2. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i bolaget eller dess dotterföretag eller biträder vid bolagets bok-
föring eller medelsförvaltning
eller bolagets kontroll däröver,
2. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i bolaget eller dess dotterföretag eller biträder bolaget vid fullgörandet av
bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078)
eller medelförvaltningen eller bolagets kontroll däröver,
3. är anställd hos eller på annat sätt har en underordnad eller beroende ställning till bolaget eller någon som avses i 2,
4. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid grundbokföringen eller medelsförvaltningen eller bolagets kontroll däröver,
4. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid fullgörandet av
bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen eller medels-
förvaltningen eller bolagets kontroll däröver,
13 Senaste lydelse 2006:399.
SOU 2021:60 Författningsförslag
53
5. är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses i 2,
6. är besvågrad med en person som avses i 2 i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller
7. står i låneskuld till bolaget eller ett annat bolag i samma koncern eller har en förpliktelse som ett sådant bolag har ställt säkerhet för.
I fråga om aktiebolag som avses i 9 kap. 13 eller 14 § gäller,
i stället för bestämmelsen i första
stycket 4, att den inte får vara lekmannarevisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid
bokföringen eller medelsförvaltningen eller bolagets kontroll
däröver.
I fråga om andra aktiebolag
än sådana som avses i 9 kap. 13
eller 14 § gäller, trots bestämmelsen i första stycket 4, att den får vara lekmannarevisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid fullgörandet av bok-
föringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller
bolagets kontroll däröver om
biträdet avser rutinmässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen.
Den som enligt första eller andra stycket inte är behörig att vara lekmannarevisor i ett moderbolag får inte heller vara lekmannarevisor i dess dotterbolag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022 och tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter den 30 juni 2022.
Författningsförslag SOU 2021:60
54
Förslag till lag om ändring i lagen ( 2018:597 ) om kommunal bokföring och redovisning
Härigenom föreskrivs att 3 kap.1 och 12–15 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Bokföringsskyldigheten innefattar att
1. löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt bestämmelserna i 3 §,
2. se till att det finns verifikationer enligt 8 § för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 11 §,
3. vid räkenskapsårets utgång avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning, och
4. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i
12 § första stycket 1 eller 2.
4. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i vanlig läsbar form.
12 §14
Räkenskapsinformation ska bevaras i
1. vanlig läsbar form (dokument),
2. mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel, eller
3. annan form som kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt
hjälpmedel (maskinläsbart medium) och som genom omedel-
bar utskrift kan tas fram i sådan
form som avses i 1 eller 2.
1. vanlig läsbar form (dokument), eller
2. en form som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas, av-
lyssnas eller på annat sätt uppfattas (elektronisk handling) och som kan tas fram i vanlig läsbar
form genom en omedelbar ut-
skrift.
14 Senaste lydelse 2019:986.
SOU 2021:60 Författningsförslag
55
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbart medium med
räkenskapsinformation som kommunen eller regionen har tagit emot från någon annan ska bevaras i det skick som materialet hade när det kom till kommunen eller regionen. Dokument,
mikroskrift och maskinläsbart medium med räkenskapsinfor-
mation som kommuner eller regioner själva har upprättat ska bevaras i det skick som materialet fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
Dokument med räkenskapsinformation som kommunen eller regionen har tagit emot från någon annan ska bevaras i det skick som materialet hade när det kom till kommunen eller regionen. Dokument med räkenskapsinformation som kommuner eller regioner själva har upprättat ska bevaras i det skick som materialet fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
Elektroniska handlingar med räkenskapsinformation som kommunen eller regionen har tagit emot från någon annan ska bevaras med det informationsinnehåll och i det format informationen hade när den kom till kommunen eller regionen. Elektroniska handlingar med räkenskapsinformation som kommuner eller regioner själva har upprättat ska bevaras med det informationsinnehåll och i det format informationen fick när räkenskapsinformationen sammanställdes.
13 §
Dokument, mikroskrift och
maskinläsbara medier som an-
vänds för att bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska minst bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av
Dokument och elektroniska
handlingar som används för att
bevara räkenskapsinformation ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska minst bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av räkenskapsåret
Författningsförslag SOU 2021:60
56
räkenskapsåret. De ska både före och efter bokföringen förvaras ordnade och på ett betryggande och överskådligt sätt.
Maskinutrustning och system
som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i 12 § första
stycket 1 eller 2 ska hållas till-
gängliga under hela den tid som
anges i första stycket.
(arkiveringstid). De ska både
före och efter bokföringen förvaras ordnade och på ett betryggande och överskådligt sätt.
Utrustning och system som
behövs för att presentera räkenskapsinformationen i vanlig
läsbar form ska hållas tillgängliga
under hela arkiveringstiden.
14 §15
En kommun eller en region får förstöra sådant material för
bevarande av räkenskapsinfor-
mation som avses i 12 §, om räkenskapsinformationen på ett
betryggande sätt överförs till
något annat sådant material. Om
materialet är sådant som avses i 12 § andra stycket, får det dock förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret.
En kommun eller en region får, trots 12 § andra och tredje
stycket, förstöra dokument och elektroniska handlingar med
räkenskapsinformation, om räkenskapsinformationen överförs till något dokument eller
någon elektronisk handling. Överföringen får endast genomföras om den inte innebär risk för att räkenskapsinformationen förändras eller försvinner.
15 §16
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket i enskilda fall tillåta att dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som används för att bevara räkenskapsinformation förstörs före utgången av den tid som anges i
13 §.
Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket i enskilda fall tillåta att dokument och elek-
troniska handlingar som används
för att bevara räkenskapsinformation förstörs före utgången av
arkiveringstiden.
Även om ett tillstånd enligt första stycket har meddelats, får
Även om ett tillstånd enligt första stycket har meddelats, får
15 Senaste lydelse 2019:986. 16 Senaste lydelse 2019:986.
SOU 2021:60 Författningsförslag
57
kommunen eller regionen inte förstöra dokument, mikroskrift eller maskinläsbara medier som används för att bevara information som omfattas av lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. förrän tidigast fem år efter utgången av räkenskapsåret. Förstöring får dock ske om informationen bevaras på annat sätt.
kommunen eller regionen inte förstöra dokument eller elek-
troniska handlingar som används
för att bevara information som omfattas av lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. förrän tidigast fem år efter utgången av räkenskapsåret. Förstöring får dock ske om informationen bevaras på annat sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
Författningsförslag SOU 2021:60
58
Förslag till lag om ändring i lagen ( 2018:672 )
om ekonomiska föreningar
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 19 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
19 §
En person får inte vara revisor om han eller hon
1. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i föreningen eller dess dotterföretag eller biträder vid föreningens bok-
föring eller medelsförvaltning eller
vid föreningens kontroll över bok-
föringen eller medelsförvaltningen,
1. är ledamot av styrelsen eller verkställande direktör i föreningen eller dess dotterföretag eller biträder föreningen vid fullgörandet
av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) eller medelsförvaltningen eller vid föreningens
kontroll däröver,
2. är anställd hos eller på något annat sätt har en underordnad eller beroende ställning till föreningen eller någon som avses i 1,
3. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder föreningen vid grundbok-
föringen eller medelsförvaltning-
en eller vid föreningens kontroll
över grundbokföringen eller medelsförvaltningen,
3. är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder föreningen vid fullgörandet
av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller
medelsförvaltningen eller föreningens kontroll däröver,
4. är gift eller sambo med eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses i 1,
5. är besvågrad med en person som avses i 1 i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon, eller
6. utöver det som normalt sammanhänger med medlemskap i föreningen, står i skuld till denna eller något annat företag i samma koncern eller har en skyldighet som föreningen eller ett sådant företag har ställt säkerhet för.
SOU 2021:60 Författningsförslag
59
För ekonomiska föreningar som avses i 14, 15 eller 53 § gäller,
i stället för
första
stycket 3, att den inte får vara revisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder föreningen vid
bokföringen eller medelsförvaltningen eller vid föreningens
kontroll över bokföringen eller
medelsförvaltningen.
För andra ekonomiska föreningar än sådana som avses i 14, 15 eller 53 § gäller, trots första stycket 3, att den får vara revisor som är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder föreningen vid fullgörandet
av bokföringsskyldigheten enligt 4 kap. 1 § bokföringslageneller
föreningens kontroll däröver, om
biträdet avser rutinmässiga uppgifter eller avslutandet av den löpande bokföringen.
Den som enligt första eller andra stycket inte är behörig att vara revisor i en moderförening får inte heller vara revisor i dess dotterföretag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022 och tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter den 30 juni 2022.
61
2 Utredningens uppdrag och arbete
Utredningens uppdrag
Utredningsdirektiven framgår av bilaga 1. I vårt uppdrag har bland annat ingått att
• identifiera vilka regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag och även redovisa vilka av dessa som följer av EU-lagstiftning,
• analysera möjligheterna, att förenkla sådana betungande regelverk och lämna nödvändiga författningsförslag, alternativt föreslå vidare utredning om behov finns,
• lämna förslag till utformningen av en process för att löpande identifiera och hantera framtida förenklingsbehov för mikroföretag,
• identifiera, där det bedöms lämpligt, lärdomar som kan dras från andra länders arbete med enklare regelverk för mikroföretagande,
• föreslå de förändringar av reglerna om arkivering av räkenskapsinformation som bedöms behövliga,
• föreslå de lättnader som bedöms behövliga i kravet på att det ursprungliga materialet för räkenskapsinformation ska bevaras, och
• utreda hur revisorns oberoende ska kunna värnas när kombiuppdrag utförs.
Syftet med uppdraget är att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.
Utredningens uppdrag SOU 2021:60
62
Utredningens uppdrag är delvis ett uttryck för regeringens ambitioner inom förenklingspolitiken, men delvis har den också förorsakats av det så kallade Januariavtalet mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centern och Liberalerna. I punkt 15 av avtalet framgår det ”Genomför en kraftig förenkling av beskattning och regelverk för mikroföretagande (utredning under 2019–2020 och förändringar från 2021)”.
Vi har delat upp uppdraget i tre delar: enklare regelverk för mikroföretagande, modernisering av bokföringslagen respektive tydligare regler för kombiuppdrag.
Syftet med den första delen i uppdraget – enklare regelverk för mikroföretagande – är att identifiera särskilt betungande regelverk för mikroföretag och lämna förenklingsförslag på sådana regelverk, att lämna förslag på förenklingar i myndigheters tillämpning av olika regelverk samt att lämna förslag på en process för att hantera förenklingsbehov.
Uppdraget i del 1 är brett och omfattande. Att gå igenom alla regelverk för mikroföretag i alla olika branscher för att identifiera vilka regelverk som mikroföretagen upplever som särskilt betungande är en mycket omfattande och alltför komplex uppgift som inte utredningen kan genomföra inom den utsatta tiden. Vi har därför valt att identifiera särskilt betungande regelverk för mikroföretagen genom att identifiera regelområden. I kapitel 3 beskriver vi de regelområden som mikroföretagen upplever särskilt betungande och i vissa fall beskriver vi specifika regelverk. I kapitel 4 lägger vi fram konkreta regelförenklingsförslag, utöver de förslag som läggs fram i del 2 och 3 av utredningen, samt regelförenklingsförslag som bör utredas vidare.
I kapitel 5 beskriver vi förvaltningslagens bestämmelser som reglerar förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Vi redovisar OECD:s principer för bättre regeltillämpning och regelefterlevnad, mikroföretagens upplevda problem för att driva företag i kontakt med myndigheter och myndigheters regeltillämpning. Vi lägger fram konkreta förslag med fokus på att myndigheter ska förbättra sitt arbete med att förenkla för mikroföretagen.
I vår kontakt med branschorganisationer framkom det att mikroföretagen upplever att det är den samlade regelbördan, summan av många olika och komplexa regler som mikroföretagen ska följa, tolka och tillämpa, den administrativa bördan av bland annat alla
SOU 2021:60 Utredningens uppdrag
63
uppgifter som de ska lämna till olika myndigheter och långa väntetider på myndigheters handläggning av ärenden som gör att det upplevs betungande att driva företag. Det är helheten av all regelbörda som mikroföretagen upplever är betungande för dem, snarare än ett enskilt regelverk.
Vårt fokus i del 1 av utredningen är på det som har framkommit är väsentligt för mikroföretagen, helheten. Vi bedömer att bästa sätt att åstadkomma en förändring utifrån vad som är bäst för mikroföretagen på sikt, är att genom en systemansats få till en struktur för hur arbetet med regelförenkling för mikroföretagen kan ske systematiskt med hjälp av en sammanhållen regelprocess. Det beskriver vi i kapitel 6.
I den andra delen av uppdraget – modernisering av bokföringslagen – är det grundläggande syftet enligt utredningsdirektiven att förenkla bokföringsprocessen genom att åstadkomma ett modernt, teknikneutralt och enkelt regelverk för företagen. Modernt har vi tolkat som innebärande att reglerna dels ska möjliggöra användande av den nyaste och mest effektiva tekniken för bokföring, dels inte ska stå i vägen för teknikutvecklingen. Teknikneutralt har vi tolkat som innebärande att reglerna så långt som möjligt ska tillåta företagen att själva välja vilken teknisk lösning de vill använda samt att inget val ska missgynnas eller favoriseras genom reglerna. Med
teknisk lösning får förstås även rent pappersbaserade bokförings-
system.
I uppdragets andra del har det för det första ingått ett antal specifika frågeställningar. Vi har med utgångspunkt i frågeställningarna delat upp uppdraget i frågor som rör arkiveringsreglerna i 7 kapitlet bokföringslagen (avsnitt 7), årsbokslut och förenklade årsbokslut (avsnitt 8) samt gemensamma verifikationsserier (avsnitt 9). Utredningsuppdraget i de olika frågorna beskrivs närmare i inledningen till respektive avsnitt.
Enligt direktiven får vi även ta upp andra frågor än de nyss nämnda, förutsatt att det bedöms motiverat, att reglerna om bokföring därigenom blir enklare att tillämpa och att det finns utrymme för det under utredningstiden. Vi ska även lägga fram de författningsförslag som sådana överväganden motiverar. Det har emellertid inte funnits utrymme under utredningstiden att behandla andra frågor än de som tas upp i avsnitt 7–9. Under utredningens gång har det dock framkommit ett behov av en bred, förutsättnings-
Utredningens uppdrag SOU 2021:60
64
lös översyn av bokföringslagen samt ett antal frågeställningar och problem som bör tas om hand inom ramen för en sådan översyn. Vi utvecklar detta i avsnitt 10.
Uppdragets tredje del – tydligare regler för kombiuppdrag – redovisas i avsnitt 11. Innehållet i uppdraget beskrivs närmare i inledningen till det avsnittet.
Utredningens utgångspunkter
Utredningens utgångspunkter för utredningsarbetet utgår från, och överensstämmer med det uppdrag som utredningen givits i direktiven.
Enligt direktiven är det övergripande syftet med utredningen att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Detta utgör självklart en första – och viktig – utgångspunkt för vår identifiering av förslag till förenklingar.
Vidare framgår av direktiven att i den utsträckning som utredaren lämnar författningsförslag som specifikt tar sikte på en viss sektor ska vi beakta de samlade målsättningar och syften som avses uppfyllas genom de regelverk som gäller för sektorn.
Vi ska också utgå från målen för förenklingspolitiken, vilka är att
1. regler ska främja tillväxt, 2. kostnaderna till följd av regler ska minska, 3. det ska genom digitalisering bli enklare för företag att lämna uppgifter till myndigheterna, och 4. handläggningstiderna ska förkortas.
Förenklingsförslagen ska också bidra till regelgivning som utgår från proportionalitetsprincipen, och som är utformad att den främjar innovation och så att den är öppen för och medger framtida samhällsutveckling och förändringar. Vi ska också beakta hur utformningen av regler påverkar nyetableringen av företag.
Alla dessa utgångspunkter har beaktats i utredningens arbete. I avsnitt 4.1. lämnar utredningen en längre redovisning angående hur vi operationaliserat och vidare arbetat med utgångspunkterna. (Vad gäller del 2, om Bokföringslagen, redovisas vissa sådana bedömningar i avsnitt 2.1. ovan.)
SOU 2021:60 Utredningens uppdrag
65
Utredningens arbete
Vi har biträtts av en grupp med tjugo experter utsedda av regeringen i vilken har ingått företrädare för organisationer som företräder företag, revisorer och redovisningskonsulter samt företrädare för myndigheter. Bland experterna har även ingått personer med bakgrund i forskningen. (Sveriges Kommuner och Regioner, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Småföretagarnas riksförbund, Företagarförbundet och företagare, Srf konsulterna, LRF, Näringslivets regelnämnd, Entreprenörskapsforum, Institutet för näringslivsforskning, Bokföringsnämnden, Föreningen auktoriserade revisorer, Skatteverkets rättsavdelning, Justitiedepartementet, Tillväxtverket, Ekobrottsmyndigheten, Näringsdepartementet och Revisorsinspektionen)
Separata möten med expertgruppen har hållits i utredningens tre delar. I del 1 har det hållits 7 möten. I del 2 och 3 har det hållits tre möten vardera samt ett uppsamlande avslutande möte.
Arbetet har bedrivits i nära samverkan med experterna i utredningen. Experterna har i huvudsak ställt sig bakom de förslag som läggs fram. Betänkandet är därför skrivet i ”vi-form”. Särskilt yttrande har avgetts av: Therése Allard, Anna Ericson, Pernilla Lundqvist, Sofia Bildstein-Hagberg, Helena Fond, Martin Mörman, Tomas Lööv och Erik Sjölander.
I del 1 har vi anlitat Lars Pettersson, Ekonomie Doktor vid Internationella handelshögskolan i Jönköping, Centrum för entreprenörskap och regional utveckling, för att biträda utredningen med ett utredningsunderlag för en regelprocess för att systematiskt hantera förenklingsbehov för mikroföretagen. Vidare har Jur. dr. Sebastian Lindroos-Moll vid Handelshögskolan vid Karlstads universitet, Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap inkommit med ett utredningsunderlag avseende Kapitalbristreglerna (bilaga 4).
I arbetet i del 1 har vi haft möten med flera branschorganisationer och Tillväxtverket.
I del 2 och 3 har vi samrått med tjänstemän och andra experter i utlandet för att ta fram en internationell utblick i fråga om relevanta regler i Danmark, Finland, Norge, Nederländerna och Tyskland. Vi har haft kontakter med företrädare för SIE-föreningen. Därtill har vi samrått med tjänstemän vid Finansinspektionen och Riksarkivet.
Vi har i alla delar av uppdraget samrått med bl.a. Utredningen tydligt, enkelt och förutsägbart – Företagares trygghetssystem
Utredningens uppdrag SOU 2021:60
66
(N 2020:04) och Utredningen om förenklade skatteregler för att underlätta och främja egenföretagande (Fi 2019:09) samt Utredningen för ett fossiloberoende jordbruk (N 2020:01). Vi har även haft kontakter med företrädare för leverantörer av bokföringsprogram samt med ett flertal näringslivsorganisationer. Vi har därtill samrått med tjänstemän vid bl.a. Bolagsverket som arbetar med myndighetens uppdrag inom ramen för det nordiska samarbetsprogrammet Nordic Smart Government.
Genom Srf Konsulterna har vi låtit genomföra en enkät riktad till närmare 2 800 auktoriserade redovisningskonsulter. Enkäten hade en svarsfrekvens om cirka 15 procent och enligt beräkningar som förbundet har gjort representerar de svarande drygt 30 000 företag. Resultatet av enkäten redovisas invävt på relevanta ställen i betänkandet.
Del 1
Förenklingar för mikroföretag
69
3 Identifiera regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag
Syftet med uppdraget är att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för mikroföretagen, vilket ger bättre förutsättningar för fler arbetstillfällen i fler och i växande företag. Vi börjar därför med att ge en bakgrundsbild, en generell bild av mikroföretag och vilken kontext de verkar inom. Vi beskriver det allmänna klimatet av företagsdrift i Sverige, vilka hinder som finns för att mikroföretag ska etableras samt växa och skapa nya arbetstillfällen.
En del av uppdraget är att identifiera vilka regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag, bland annat mot bakgrund av målsättningarna att regler ska främja företagens tillväxt, etableringen av nya företag och att de kostnader som regelgivning medför ska minska. Vi kommer i det här kapitlet beskriva de regelområden som mikroföretagen upplever är särskilt betungande.
Det ingår även i utredningen att analysera möjligheter till konkreta förenklingar av betungande regelverk inom vissa avgränsade områden, samt fall där förenklingar förutsätter vidare utredning. Förslag på konkreta regelförenklingar och regelförenklingar för vidare utredning tar vi upp i kapitel 4.
De regelområden som utredningen kan lämna förslag till regelförenklingar inom, är begränsade. Enligt utredningsdirektivet ska vi inte lämna förslag till förenklingar inom den centrala arbetsrätten, skatteområdet, miljötillståndsprövning vad avser handläggningstider eller socialförsäkringar inom sådana områden som rör trygghetssystem. Vad gäller förenklingar av redovisningslagstiftningen för mikroföretag har förslag redan lämnats av Redovisningsutredningen i slutbetänkandet ”En översyn av årsredovisningslagarna” (SOU 2015:8) och förslagen bereds i Regeringskansliet. Medan vi
Identifiera regelverk SOU 2021:60
70
exempelvis identifierar reglerna kring att ha anställda och skatte- och mervärdesskattereglerna som några av de mest betungande regelområdena för mikroföretag kommer utredningen, i enlighet med direktiven, därför inte att lämna förslag på regeländringar inom de områdena. Det innebär att de förslag till regelförenklingar som utredningen har möjlighet att lämna, inte kommer kunna vara inom de regelområden som mikroföretagen upplever som mest betungande.
Att gå igenom alla regelverk för mikroföretag i alla olika branscher för att identifiera vilka regelverk som mikroföretagen upplever som särskilt betungande är en mycket omfattande och alltför komplex uppgift som inte utredningen kan genomföra inom den utsatta tiden. Vi har därför valt att identifiera särskilt betungande regelverk för mikroföretagen genom att identifiera regelområden. I vissa fall beskriver vi specifika regelverk. En genomgång av de sammantagna regelområdena som är betungande för mikroföretag bedömer vi ändå, i allra högsta grad, är relevant för att kunna identifiera de områden som är relevanta att reformera i framtiden.
Regler kan definieras som en ekonomisk institutionell ram och de definieras ofta som ”de mänskligt utformade spelreglerna” som bestämmer människors incitament att förvärva, utnyttja och dela sina resurser (North 1991). Regler är också nödvändiga för att uppnå olika syften ur ett samhällsperspektiv. Regler är ett samlingsbegrepp för bestämmelser i lagar, förordningar samt myndigheters föreskrifter och allmänna råd. Alla regler är inte bindande, allmänna råd är rekommendationer för hur man kan eller bör göra för att uppfylla de bindande regler som man måste uppfylla. Det är viktigt att proportionalitet beaktas både vad gäller nya och befintliga regler. Regelkostnader måste ställas i relation till reglernas syfte, grad av måluppfyllelse och nyttan som uppstår. Nyttan med en regel ska överstiga de kostnader regeln medför.
Bakgrundsbild
Syftet med uppdraget är att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. I det här avsnittet beskriver vi en generell bild av mikroföretag, deras roll och potential som arbets-
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
71
givare och i vilken kontext de verkar. Vi beskriver en generell bild av det allmänna klimatet av företagsdrift i Sverige, vilka hinder som finns för att mikroföretag ska etableras samt växa och skapa nya arbetstillfällen i Sverige. Vi hänvisar till forskningsstudier inom vissa områden för att få en bättre bild av hur det ser ut.
3.1.1 Mikroföretag
Utredningen använder EU:s definition av mikroföretag, ett företag med färre än 10 anställda och en årsomsättning eller balansomslutning som understiger två miljoner euro1.
I november 2020 fanns det 1 121 801 mikroföretag (varav 881 386 enmansföretag) av totalt 1 166 602 företag i Sverige2. Cirka 96 procent av alla företag i Sverige är per denna definition mikroföretag. Deras bidrag till ekonomin i termer av antal anställda är betydande, 615 409 personer är anställda i mikroföretag av totalt 3 025 316 anställda i Sverige.3 En stor del av mikroföretagen, cirka 79 procent är egenföretagare. In- och utflöden av mikroföretag varierar. Varje år startas nya mikroföretag och personer anställs och varje år går sådana företag under och arbetslöshet uppstår (Delmar, F., and Wennberg, K. 2010). Denna dynamik betraktas av många ekonomer som en förutsättning för en dynamisk ekonomi (Brown, C., m.fl., 2008), som de anser är ett kännetecken för ett fritt marknadssystem.
De senaste åren har antalet aktiebolag ökat i Sverige. År 2000 fanns det omkring 275 000 aktiebolag och i dag finns det drygt 600 000 aktiebolag. Under samma period har antalet handelsbolag och kommanditbolag halverats. Denna ökning av antalet aktiebolag betyder inte att företagandet i Sverige har ökat i motsvarande grad. Det ökande antalet aktiebolag beror troligen till stor del på att varje
1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM%3An26026 2 Totalt fanns det 1 261 373 företag registrerade hos SCB under 2020, 30 november. För att bättre representera antalet företag i det svenska näringslivet har rensningar av offentligt ägda företag, bostadsrättsföreningar, kommuner, dödsbon samt traditionellt offentliga branscher, som exempelvis försvaret och offentlig förvaltning gjorts från antal registrerade företag hos SCB. www.ekonomifakta.se/Fakta/Foretagande/Naringslivet/Antal-foretag-i-Sverige/. 3 www.ekonomifakta.se/Fakta/Foretagande/Naringslivet/Naringslivets-struktur/. Egen uträkning: Antal mikroföretag/Totalt antal företag i Sverige, (1121801/1166602=0,96), cirka 96 procent. Egen uträkning: Antal enmansföretag/ Antal mikroföretag) (881386/(881386+240415)= cirka 79 procent.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
72
företagare har fler än ett aktiebolag (ett ägarbolag och ett eller flera verksamhetsbolag) och att privatpersoner bolagiserar sitt ägande.
När Flavio m.fl., (2015) analyserade sysselsättningstillväxten hos nystartade företag som överlevt, visade det sig att den stora majoriteten av dessa företag inte växer. Det är inte något nytt. Enligt Henrekson Magnus, Sanandaji, Tino (2014) är nystartade företag eller egenföretagande inte synonymt med entreprenörskap och tillväxt. Ett växande antal empiriska studier har visat att majoriteten av små, nystartade företag fortfarande är små och att sysselsättningstillväxt inte alltid är företagarens mål. Dessa företag skulle kunna passa in i kategorin så kallade försörjningsföretag (Scholar, 2010).
Men den lilla andelen små, nystartade företag som växer, cirka 3 procent (ett genomsnitt av alla länder) skapar en oproportionerlig andel av det totala antalet nya jobb som skapas av nystartade mikroföretag. Procentandelen jobb som denna lilla andel företag skapar i förhållande till det totala antalet jobb som mikroföretag skapar varierar mellan olika länder, från 21 procent i Nederländerna till 52 procent i Sverige. Det är viktigt för beslutsfattare att ha insikt i att det är en procentuellt liten andel unga företag med drivkraft som skapar oproportionerligt många nya arbetstillfällen. Detta mot bakgrund av det faktum att den stora majoriteten av de nystartade företagen inte växer eller växer mycket långsamt (Calvino m.fl., 2015).
De nystartade företagens bidrag till att skapa nya arbetstillfällen kan enligt Calvino m.fl., (2015), uttryckas som en kombination av fyra olika element. Dessa element är: procentandel nystartade företag, företagens genomsnittliga storlek vid inträde, överlevnadsgraden, och den genomsnittliga tillväxttakten för de överlevande företagen.
Trots att det enligt forskarna finns tydliga evidens att de nystartade företagens bidrag till att skapa nya arbetstillfällen är extremt viktigt i alla länder, finns det stora skillnader mellan dessa element i de länder som ingick i studien. Exempelvis kan länder ha i) mycket hög procentandel nystartade företag med låg tillväxt, ii) en hög procentandel nystartade företag med låg överlevnadsgrad eller vice versa samt iii) låg andel nystartade företag med hög tillväxttakt. Dessa olika element är inte nödvändigtvis positivt korrelerade. Alla delar bidrar till att förklara skillnader i vilken utsträckning nystartade företag bidrar till den sammanlagda sysselsättningen i ekonomin, vilket varierar mellan nystartade företag i olika länder.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
73
I Belgien är till exempel andelen nystartade företag väldigt låg, men tillväxten för de överlevande företagen är den högsta av de länder som ingick i studien. Omvänt är startfrekvensen i Nya Zeeland och Turkiet hög men den genomsnittliga tillväxten efter start är mycket lägre.
I en studie av tio OECD-länder konstaterar Bartelsman m.fl. (2005) att 20 procent av de nystartade företagen misslyckas efter de första två åren. Nystartade företag som lyckas har en mycket högre tillväxt i USA än i Europa. Enligt författarna skulle detta kunna vara ett tecken på att tillväxthinder för företagen kan vara en viktigare förklaring till skillnader i den ekonomiska utvecklingen i länderna, än hinder för att starta företag.
3.1.2 Driva företag – det allmänna klimatet att driva företag i Sverige och dess utmaningar
Företagsdrift är ett brett koncept. Inledningsvis kan man få en god bild av det allmänna klimatet i Sverige genom att dels titta på företags upplevda syn på företagande i Sverige samt dels på två av konceptets aspekter: etableringen av nya företag och företagens tillväxt. Vi beskriver dessa områden först. Sist beskriver vi företagsklimatet i Sverige utifrån utländska undersökningar.
Synen på företagande i Sverige
En vanlig uppfattning bland företagare är att det bland politiker och kommunala tjänstemän förekommer bristande förståelse för hur företagandets värld ser ut, vilka behov som finns och vilken verklighet företagen har i sin vardag – inte minst när det gäller tillstånd och regeltillämpning. Nyström & Vierth (2013) visar i en empirisk studie att föreställningarna om företagandets villkor skiljer sig systematiskt åt mellan politiker, åtminstone i riksdagen, och företagare. Ofta upplever politiker att företagsklimatet är bättre än vad företagarna själva upplever. Företagarna har en väsentligt mer kritisk inställning till företagandets villkor än politikerna.
Ett skäl till att politiker och företagare uppfattar företagandets villkor på olika sätt kan vara att det i relativt stor utsträckning saknas forskning inom nationalekonomin om entreprenörers och företag-
Identifiera regelverk SOU 2021:60
74
ares roll. Empirisk forskning som direkt kopplar synen på företagande till olika ekonomiska indikatorer såsom tillväxt, nyföretagande och entreprenörskap är ovanlig. Eftersom nationalekonomisk forskning ofta utgör kunskapsunderlag för många politiska beslut kan avsaknad av forskningsunderlag inom dessa områden vara en anledning till att politiker och företagare har olika syn på företagande. En rad svenska undersökningar, liksom branschföreträdares och ledande företagares bedömningar, tyder på att förståelse för hur marknadsekonomin och företagandets värld fungerar är ett kritiskt villkor för företagandet.
Etablering – starta företag
Global Entrepreneurship Monitor4, GEM:s nationella rapport 2020 visar att cirka 80 procent av de tillfrågade i Sverige anser att det finns goda möjligheter att starta företag i närområdet. Nästan lika många (cirka 78 procent) anser att det är lätt att starta företag i Sverige.
Trots att många personer i Europa och Nordamerika ser goda möjligheter att starta företag är det färre människor som upplever att de har förmåga att själva starta och driva företag. Sverige placerar sig på den nedre halvan av de undersökta länderna med drygt 50 procent av de tillfrågade som anser sig ha förmåga att starta företag. Detta är i linje med att entreprenörer i höginkomstländer är mer rädda för att misslyckas än vad de är i andra länder (Braunerhjelm m.fl., 2020).
GEM:s internationella jämförelser av nivån på entreprenörskap i de undersökta länderna baseras på den så kallade Total Entreprenöriell Aktivitet i tidiga stadier – TEA5. Andelen av befolkningen i Sverige som engagerat sig i entreprenörskap enligt definitionen av TEA uppgick 2019 till 8,3 procent vilket är en uppgång från 6,8 procent 2018. I jämförelse med liknande länder ligger Sverige fortfar-
4 GEM är förkortning av Global entrepreneurship monitor och är den internationellt sett största och mest detaljerade analysen av entreprenöriell aktivitet och dynamik. Rapporten för 2020 baseras på data från 50 länder. Entreprenörskap i Sverige – Nationell GEM-rapport 5 GEM:s internationella jämförelser av entreprenörskapets nivå baseras på så kallad Total Entreprenöriell Aktivitet (TEA), den andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som är aktivt involverade i att starta ett företag eller att driva ett ungt företag. TEA består således av två komponenter. Dels det mycket tidiga entreprenörskapet som sträcker sig fram till och med de tre första månaderna när olika åtgärder sker för att starta företaget, dels perioden från 3– 42 månader då företaget kommit igång med sin verksamhet. Den första tidiga fasen, också kallad företag i vardande, innebär att GEM:s data snabbt plockar upp händelser som kan påverka benägenheten att vara entreprenör.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
75
ande långt ner. Sveriges ranking i TEA är plats 38 av 50 länder globalt och plats 25 av 33 länder som räknas som höginkomstländer i undersökningen. Anglosaxiska länder placerar sig ofta högt med en hög TEA, exempelvis Kanada på 18,2 procent och USA på 17,4 procent. Bland de lågpresterande länderna finns flera av de stora europeiska industriländerna. Överlag har utvecklade ekonomier en lägre grad av entreprenörskap, vilket kan bero på att det finns större möjligheter till alternativa karriärer och försörjningsmöjligheter. I de lägst utvecklade länderna är ofta entreprenörskapet nödvändigt för försörjningen.
Upplevda hinder för att starta företag i Sverige
Det framgår av Entreprenörskapsbarometern från 20166 att otrygghet och ekonomisk osäkerhet upplevs vara de största hindren för att starta företag, men även krångliga regler upplevs som hinder för att starta företag i Sverige, bland de som kan tänka sig att starta företag. Företagande upplevs ge mindre trygghet jämfört med att vara anställd. De som redan är företagare lyfter i större utsträckning fram att många och krångliga regler (26 procent) utgör ett hinder, men även bland företagarna utgörs det största hindret av mindre trygghet (38 procent).
Hur mycket en anställd person måste offra i termer av inkomst och säkerhet när den övergår till att bli egenföretagare eller tar ett riskabelt jobb i ett entreprenörföretag har betydelse för individen (Elert m.fl., 2019). En anställd i Sverige som frivilligt ger upp en anställning för att bli egenföretagare har vanligtvis inte mer säkerhet än det som tillhandahålls genom socialförsäkringen. Det är en skillnad mot exempelvis Danmark, som kombinerar generöst välfärdsskydd och möjligheter för omskolning med svaga mandat för arbetstrygghet (Andersen 2005).
Författarna Elert, Henrekson och Sanders (2019) ger förslag på att garantera lika tillgång till statens försäkringar till alla, oavsett vilken typ av tjänst, egenföretagare, anställd eller annan arbetsmarknadsstatus en person har.
6 Framtidens företagare – Entreprenörskapsbarometern 2016, Entreprenörskapsbarometern är Sveriges mest omfattande attitydundersökning kring inställningen till att starta och driva företag. Undersökningen genomförs av Tillväxtverket och har gjorts sju gånger sedan 2003. Den senaste undersökningen genomfördes 2016.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
76
Frågan om företagares tillgång till trygghetssystem har tidigare utretts (SOU 2019:42) och nu pågår det en utredning som ska lämna förslag på hur reglerna kan göras enklare och mer förutsebara. Utredningen ”Tydligt, enkelt och förutsägbart – Företagares trygghetssystem” ska bland annat utreda hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas för företagare med inkomst av näringsverksamhet från bland annat enskild firma. Utredningen ska även kartlägga bakgrunden till och analysera skälen för de nuvarande skillnaderna i de olika regelverken beroende på val av företagsform i fråga om karensregler och sjuklöneansvar. Utredningen ska lämna sina förslag den 15 december 2021.
Utöver otryggheten att starta företag upplever företagen att krångliga regler fortfarande är ett hinder att starta företag. Var sjätte person som kan tänka sig att starta företag instämmer helt i att det är för många och krångliga regler att följa som företagare (Entreprenörskapsbarometern 2016). Braunerhjelm och Eklund (2014) har räknat fram att en minskning med 10 procent av de administrativa kostnaderna för skatter (en sammanvägning av antalet uppgifter ett företag behöver lämna och tiden det tar att lämna uppgifterna) ger en ökning av nyföretagande med 3 procent.
Företagstillväxt
När det kommer till företagstillväxt är bilden att vi i Sverige är bra på att starta företag, men att vi inte är lika bra på att få små företag att växa. Ett mått som speglar entreprenörens tillväxtambitioner är den förväntade viljan att anställa. När det gäller antalet entreprenörer som förväntar sig att anställa sex personer eller fler under de kommande fem åren hamnar Sverige enligt Entreprenörskap i Sverige 2020 – nationell GEM rapport (Braunerhjelm m.fl. 2020) på plats 46 av 50 globalt, inte långt från Italien som hamnar sist med lägst tillväxtförväntningar vad gäller att anställa.
Bland företag som inte har några anställda planerar endast cirka 8 procent att anställa på tre års sikt och för företag med 1–9 anställda är det nästan 24 procent som har planer att anställa på tre års sikt, vilket framgår av figur 3.1 nedan.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
77
Figur 3.1 Anställa på tre års sikt
Företag med 0 respektive 1–9 anställda
Källa: Tillväxtverkets enkätundersökning Företagens villkor och verklighet 2020
31 procent av mikroföretagen anser att kompetensförsörjning är ett stort tillväxthinder följt av lagar och regler där drygt 27 procent anger att sådana regler är ett stort hinder för tillväxt, se tabell 3.1 nedan. Om man beaktar andelen respondenter som svarat att lagar och regler utgör antingen ett stort eller ett litet hinder så är det sammantaget 63,6 procent som anger att sådana regler är ett tillväxthinder. Det innebär att lagar och regler sammantaget är det hinder som flest av de undersökta företagen anger som någon form av hinder för deras tillväxt. Sannolikt präglar lagar och regler också problem som uppmärksammas inom de andra områdena. Exempelvis kan kompetensförsörjning som ett upplevt hinder för tillväxt till viss del bero på arbetsmarknadens institutioner och socialförsäkringssystem.
8,1
81,9
10
23,7
66,1
10,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Öka Oförändrad
Minska
Pr oc en t
0 anställda 1-9 anställda
Identifiera regelverk SOU 2021:60
78
Tabell 3.1 Områden som upplevs vara hinder för tillväxt för mikroföretag
Procentandel
”Hinder för tillväxt (0–9 anställda) (Procentandel)”
Stort hinder Litet hinder Inget hinder
Kompetensförsörjning
31,0
30,1
39
Lagar och regler
27,5
36,1
36,4
Egen tid
19,7
40,9
39,4
Eget kapital
18,3
37,0
44,7
Lån och krediter
12,6
37,0
54,9
Kapacitet
9,6
31,7
58,7
Tillgång till bredband
9,3
19,0
71,7
Tillgång till service/tjänster
9,0
36,3
54,7
Externt ägarkapital
8,8
26,4
64,8
Tillgång till transportsystem
6,0
20,8
73,2
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020.
En nödvändig förutsättning för ett företags långsiktiga framgång är en väl fungerande kompetensförsörjning, att entreprenörer vid lämplig tidpunkt kan rekrytera nyckelpersoner för att kunna skala upp verksamheten och växa (Eliasson 1996; Elert and Henrekson 2019). Företagens kompetensförsörjning och arbetsmarknadens flexibilitet finns med bland de sju områden som författarna (Karlson, N. & Larsson, A-S. 2016) anser har störst förbättringspotential vad gäller villkoren för att starta, driva och expandera företag i Sverige.
En välfungerande arbetsmarknad är avgörande för att de satsningar som görs på utbildning och kompetensutveckling ska bli effektiva. Eftersom många mindre och mellanstora företag i Sverige upplever att det finns brist på kvalificerad arbetskraft blir det en allt större utmaning att investera i kompetensförsörjning på rätt sätt. I många fall kan det innebära att företagen inte anställer någon person alls. Ibland blir företagen tvungna att sänka kraven på kompetens och ibland får företagaren själv lära upp de anställda inom sitt specialområde. Det är den här typen av kompetensförsörjningsproblem som hämmar tillväxt.
Lagar och regler kommer enligt tabellen 3.1 ovan på tredje plats där drygt 27 procent av de svarande företagen anser det vara ett stort hinder för tillväxt, (men alltså på första plats om man beaktar både de som anger det som antingen ett stort eller ett litet hinder). I Till-
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
79
växtverkets enkätundersökning från 2017, se vidare figur 3.4 nedan, framgår att sjuklöneregler ansågs som största regelhinder för tillväxt för mikroföretagen följt av regler kring anställning och uppsägning, skatte- och mervärdesskatteregler, regler kring anställdas ledighet samt regler kring offentlig upphandling. Det är i princip samma regelområden, att ”Ha anställda”, som upplevs utgöra ett stort hinder både för tillväxt liksom för att driva företag se tabell 3.3 nedan.
Enligt Näringslivets Regelnämnds SKOP-undersökning med svenska företagare från maj 2020, har mikroföretagen svarat att det är skatte- och mervärdesskattereglerna som upplevs vara de allvarligaste regelhindren för att företagen ska kunna växa, följt av arbetsrätten och specifika branschregler.
Det finns en betydande variation mellan olika branscher angående i vilken utsträckning som lagar och regler upplevs vara ett stort hinder för tillväxt. I Tillväxtverkets undersökning Företagens villkor och verklighet 2020 har drygt 54 procent av respondenterna inom branschen ”Gröna näringarna” svarat att lagar och regler upplevs vara ett stort hinder för tillväxt, följt av branscherna ”Energi, vatten, el” samt ”Transport och magasinering”, se figur 3.2 nedan.
Figur 3.2 Lagar och regler är ett stort hinder för tillväxt
Procent per bransch
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020.
54,4
31,4
41,5
26,3
30,4
36,1
30,5
12,0
18,5
25,6
21,8
28,1
19,3
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0
Gröna näringarna
Utvinning, tillverkning
Energi, vatten, el
Bygg Handel
Transport, magasinering
Hotell, restaurang
Information, kommunikation
Juridik, ekonomi Uthyrning, fastighet
Utbildning
Vård och omsorg
Kultur, nöje
Procent
Identifiera regelverk SOU 2021:60
80
Som tidigare nämnts kan hinder för företagstillväxt vara viktigare att fokusera på än hinder för företagsinträde, när skillnader i ekonomisk utveckling i OECD-länder förklaras (Bartelsman, E., m.fl. 2005).
Regelbörda i Sverige enligt internationella undersökningar
Just som Sverige upplevs som ett bra land att starta företag i så framgår det i internationella undersökningar att Sverige ligger bra till jämfört med andra länder vad gäller möjligheter att driva företag. Sverige har legat runt plats 6–7 under de senaste tio åren i World Economic Forums Global Competitiveness Index (2017–2018). I Forbes ranking har Sverige placerat sig bland de fem bästa länderna globalt med en första plats 2017. Det bör dock observeras att i dessa undersökningar jämförs Sverige med många mindre ekonomiskt utvecklade länder (förstått som BNP per capita) och också att det bara är enstaka indikatorer i dessa undersökningar som specifikt fokuserar på regelbördans roll i det nationella företagsklimatet. Det är därför oklart hur tillämpliga dessa resultat är för syftena i denna utredning.
Världsbanken mäter varje år olika aspekter av reglering som påverkar möjligheterna för små, inhemska företag i de största städerna i 190 länder att driva företag. Det bör påpekas att Världsbankens mått på regelbörda är begränsat såtillvida att det inte inkluderar alla relevanta aspekter. Världsbanken har under de senaste decennierna byggt upp en omfattande databas för att kunna göra jämförelser mellan länder avseende regelverk och byråkrati, ”Doing Business”. Doing Business täcker 12 områden av regelbörda, varav tio av dem räknas med och vägs samman till ett index, ”Ease of Doing Business index” se figur 3.3 nedan. De tio områden som räknas med är: starta ett företag, hantera bygglov, få el, registrera egendom, få kredit, skydda minoritetsinvesterare, betala skatt, handel över gränser, verkställighet av kontrakt och lösning av insolvens. De två områden som inte inkluderas i indexet är regler för anställning och avtal med regeringen.
Doing Business index mäter inte alla effekter i detalj utan ger snarare en indikation om vad som bör göras för att förbättra förutsättningarna för företagande inom de 10 regelområden som är inkluderade. Sverige har under de senaste fem åren legat stabilt, högt upp på rankingen med index på omkring 82. Många av de aspekter som
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
81
bäst fångas upp i Världsbankens undersökningar bedöms i första hand vara problematiska i länder som ännu inte uppnått en lika hög ekonomisk utveckling som Sverige, förstått som BNP per capita. Därför ger det inte en lika tydlig indikation om hur Sverige står sig i jämförelse med de för Sverige viktigaste länderna ur konkurrenskraftssynpunkt. I den senaste mätningen ligger Sverige på tionde plats i den globala rankingen, och på fjärde plats inom Europa, efter Danmark, Norge och Storbritannien.
Figur 3.3 Ease of Doing Business index 0–100
100 är högsta index
Källa: Världsbankens index, World Bank Doing Business. Index.
I tabell 3.2 nedan redovisas resultat för de tio olika områdena som räknas med och vägs samman till ett index. Vi kan här få en indikation vilka områden vi kan behöva arbeta med. Det framgår att det är på området, ”Få kredit” som Sverige hamnar längre ned i rankingen, jämfört med de andra områdena.
74 76 78 80 82 84 86
2015
2016
2017
2018
2019
Danmark
Finland
Norge
Sverige European Union United States
Identifiera regelverk SOU 2021:60
82
Tabell 3.2 Sveriges senaste resultat i Doing Busines index och ranking specificerat per område
Index: 0–100 där 100 är bäst, Ranking där 1 är bäst
Områden Doing Business Index
(0–100)
Doing Business Rank
(190 länder)
Sveriges sammanvägda total för alla områden
82,0
10
Starta företag
93,1
39
Hantera bygglov
78,0
31
Få el
96,2
10
Registrera egendom
90,1
9
Få kredit
60,0
80
Skydda minoritetsinvesterare
72,0
28
Betala skatt
85,3
31
Handel över gränser
98,0
18
Verkställighet av kontrakt
67,6
39
Lösning av insolvens
79,5
17
Källa: Världsbankens index, World Bank Doing Business Index.
Regelområden som mikroföretag upplever som särskilt betungande
I det här avsnittet beskriver vi kort om regelbörda. Därefter kommer vi i de kommande avsnitten på ett överskådligt sätt beskriva de olika regelområden som mikroföretagen upplever som särskilt betungande. I vissa fall kommer vi ge exempel på specifika regelverk.
Då vi beskriver de olika regelområden och i vissa fall regelverk som mikroföretag upplever som särskilt betungande kommer vi utgå från olika externa undersökningar som gjorts, vår undersökning av betungande regelområden inom aktiebolagslagen, samt vad som framkommit i möten med branschorganisationer. Vi har haft möten med följande branschorganisationer: Företagarna, Svenskt Näringsliv, Småföretagarnas Riksförbund, Sveriges bagare & konditorer, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Srf konsulterna, Södra, Transportföretagen, Visita och Näringslivets Regelnämnd. Vi använder oss bland annat av följande undersökningar:
• Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020 och
2017,
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
83
• Utredningens enkätundersökning hos Srf konsulternas medlemmar i början av november 2020,
• Näringslivets regelnämnds, NNR:s rapport SKOP-20,
• Näringslivets Regelnämnd, NNR:s rapport, Företagsklimatet i Sverige över ett decennium av upplevt regelkrångel,
• Näringslivets förslag till regelförbättringar i Sverige 2018–2022,
• Tillväxtverkets Förenklingsresan – sammanställda, analyserad och konkretiserade förenklingsförslag,
• Företagarnas panelundersökning från september 2020.
Vi inleder vår beskrivning av särskilt betungande regelområden med att utgå från Tillväxtverkets enkätundersökning ”Företagens villkor och veklighet 2020”, se tabell 3.3 nedan. Vi kommer i tur och ordning enligt tabell 3.3 att beskriva följande regelområden: regler kring
• Ha anställda,
• Offentlig upphandling,
• Skatte- och mervärdesskatteregler,
• Dataskydd- och informationssäkerhet,
• Miljöregler,
• Plan- och byggregler,
• Branschspecifika regler.
Därefter beskriver vi regelområden inom aktiebolagslagen som uppfattas vara betungande.
Regelverk kan upplevas betungande på olika sätt. Den största enskilda regelbördan är sannolikt de alternativkostnader som regler ger upphov till. Beteendestyrande regler innebär att individer och företag antingen föreskrivs att de ska genomföra särskilda handlingar, eller förhindras från att utföra vissa handlingar (t.ex. vissa investeringar, eller utformande eller försäljning av vissa produkter etc.) som de skulle ha valt att genomföra om regeln inte existerat. Det innebär att regler i princip alltid utgör ett hinder för aktörer att genomföra vissa handlingar som de annars skulle ha valt att utföra,
Identifiera regelverk SOU 2021:60
84
och som företagen själva bedömer skulle har varit produktiva eller önskvärda. Att individernas och företagens resurser får disponeras på ett annat sätt än aktörerna själva skulle ha valt innebär en alternativkostnad för dessa företagare. Detta är sannolikt den största enskilda kostnaden som följer av regler, men det finns få eller inga empiriska studier som lämnar tydliga uppskattningar om den närmare storleken på sådana kostnader, eller vilka samhällsvinster som skulle motsvara dem.
Regelverk kan också vara betungande och kostsamma på andra sätt. Till exempel kan regelverken vara komplicerade, svåra att tolka och tillämpa, vilket innebär att det är svårt för företagaren att veta om de gör rätt för att exempelvis slippa sanktionsavgifter eller skattetillägg. Vidare kan regelverken vara betungande på grund av en tung administrativ börda med uppgiftslämnande och tillståndsansökningar.
I kapitel 5 beskriver vi den regelbörda som mikroföretagen upplever ger dem problem att driva företag. Det kan exempelvis vara på grund av en tung administrativ börda med en stor mängd uppgifter att lämna till myndigheter, långa handläggningstider vid tillståndsansökningar och olika tolkningar av regler inom och mellan myndigheter.
En stor regelbörda medför höga kostnader och stor tidsåtgång för mikroföretagen. Det innebär att de med sina begränsade resurser inte kan lägga lika mycket tid på sin kärnverksamhet att driva, utveckla och effektivisera sin verksamhet. Mikroföretagare vill i möjligaste mån slippa krångliga regelverk som de upplever är betungande och i vissa fall oproportionerliga för små företag.
Den relativa tidsåtgången för ett litet företag att följa, tolka och tillämpa olika regler är större än för stora företag med fler anställda som har olika specialistfunktioner. Det kostar mer och är svårare för små företag att följa regler än vad det är för stora företag, eftersom den tid det tar för ett företag att exempelvis sätta sig in i skatteregler, är oberoende av storleken på företaget och dess omsättning. Tidsåtgången som andel av omsättningen blir därför relativt sett större för mindre företag. EU:s småföretagarstrategi från mars 2020 belyser problematiken, att det behövs ett småföretagarperspektiv (EUkommissionen 2020).
Tillväxtverket gör cirka vart tredje år en enkätundersökning – Företagens villkor och verklighet – där cirka 28 000 små och medelstora företag kontaktas. De företag som har en årsomsättning under
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
85
400 000 kronor ingår inte i undersökningen. Svarsfrekvensen i den senaste undersökningen var 33 procent och resultatet betraktas som representativt för cirka 356 000 företag.
Fråga 20 i enkäten lyder ”Hur betungande upplever du att hanteringen av följande regelområden är för att driva ditt företag?” Företagen kunde för varje definierat regelområde som var angivet i enkäten svara ett av alternativen, mycket betungande, ganska betungande och inte betungande, se tabell 3.3 nedan.
Tabell 3.3 Regelområden som upplevs som betungande för att driva företag, (0–9
anställda)
Procentandel, fördelat på mycket, ganska eller inte betungande
Upplevelse om regelområde (0–9 anställda) procentandel
Mycket
betungande
Ganska
betungande
Inte betungande
Ha anställda
27,1
32,3
40,6
Offentlig upphandling
24,0
25,9
50,1
Skatte- och momsregler
19,7
40,3
40,0
Dataskydd och informationssäkerhet
19,5
33,3
47,2
Miljöregler
15,7
28,2
56,1
Plan- och byggregler
14,9
27,8
57,3
Fakturering, bokföring, redovisning, årsredovisning.
13,1
38,9
48,0
Branschspecifika regler
14,0
28,6
57,4
Handel med andra länder
8,8
24,5
66,7
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020.
Från tabell 3.3 ovan kan vi utläsa hur procentandelen fördelar sig mellan hur mikroföretagen upplever specifika regelområdena som mycket, ganska eller inte betungande. Drygt en fjärdedel av de mikroföretag som svarade på enkäten upplever att regler kring att ”Ha anställda” är mycket betungande och knappt en fjärdedel upplever att regler kring ”Offentlig upphandling” är mycket betungande. Därefter följer ”Skatte- och mervärdesskatteregler” samt ”Dataskydd och informationssäkerhet”. Det bör dock observeras att om det beaktas både hur många som anger att ett svarsalternativ är mycket betungande och ganska betungande så framstår regler inom både ”Skatte- och mervärdesskatteregler”, ”Dataskydd och informationssäkerhet” och ”Fakturering, bokföring, redovisning, årsredovis-
Identifiera regelverk SOU 2021:60
86
ning” som mer betungande regelområden än ”Offentlig upphandling.” Vi börjar nedan att beskriva regelområdet kring att ”Ha anställda” och beskriver sedan i tur och ordning några av de andra regelområdena.
3.2.1 Regler kring att ha anställda
Regelområdet att ”Ha anställda” är med drygt 27 procent svarande, det regelområden som flest av de undersökta mikroföretagen ansåg vara mycket betungande för att driva företag. Drygt 32 procent av de svarande upplever det regelområdet ganska betungande se tabell 3.3 ovan. Att det regelområdet upplevs betungande styrks i Näringslivets regelnämnds rapport SKOP-20 där mikroföretagen svarat att arbetsrätten är det näst största tillväxthindret, efter skatte- och momsregler.
Av figur 3.4 nedan framgår det att inom regelområdet ”Ha anställda” har de undersökta företagen svarat att sjuklöneregler och regler kring anställning och uppsägning utgör det största hindren för dem att växa och utvecklas, följt av regler kring anställdas ledighet.
Figur 3.4 Andel företag som upplever olika regelområden som ett
stort hinder för tillväxt
Fördelat efter antal anställda
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2017.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
87
Vad gäller sjuklöneregler framkommer det i Försäkringskassans statistik över inkommande samtal att arbetsgivare och egenföretagare som ringer till Försäkringskassan främst har frågor om sjukpenninggrundande inkomst, SGI. För egenföretagare motsvarar frågor om SGI så mycket som 72 procent av samtalen. Normalt hänvisar Försäkringskassan frågor till deras hemsida, men eftersom regelverket om SGI är så komplext, ber de i stället egenföretagarna att ringa dem för att få det förklarat hur de ska gå till väga.
Elert m.fl. (2019) beskriver att lagstiftning om anställningsskydd för fast respektive temporärt anställda skiljer sig åt i olika länder. Många länder, bland annat Tyskland och Sverige, har de senaste årtiondena lättat upp lagstiftningen för de temporärt anställda (Skedinger 2010; Martin and Scarpetta 2012).
Det finns en stor mängd regelverk som ett företag ska följa när de har anställda. Exempelvis lagen om anställningsskydd, medbestämmandelagen, semesterlagen, arbetsmiljölagen och alla regler som är kopplade till lön. Det är samma krav för ett litet företag som för ett stort företag att följa reglerna, även om vissa undantag finns för mindre företag.
Det finns regelverk inom arbetsrätten som är dispositiv lagstiftning på så sätt att man kan avtala om annat i kollektivavtal. Om kollektivavtal inte finns blir de dispositiva lagarna tvingande, vilket gäller i mycket större utsträckning för de små företagen där inte lika många företag har kollektivavtal (Skedinger 2010). Ett mikroföretag som inte har ett kollektivavtal kan då behöva tolka lagen i större utsträckning än de företag som har kollektivavtal då vissa frågor i stället regleras där. Även om företaget är ansluten till ett kollektivavtal via hängavtal, så kan personalen vara medlemmar i olika fackföreningar med olika kollektivavtal. Därmed gäller olika kollektivavtalsregler för olika personer inom även det lilla företaget.
Det har framkommit från branschorganisationer som vi har haft kontakt med att mikroföretag upplever att det är ett stort åtagande att anställa en person. En del småföretagare är rädda att anställa, med anledning av den risk de anser att de tar när de anställer, i förhållande till företagets storlek. De upplever att det är hela arbetsgivaransvaret och dess skyldigheter som är särskilt betungande inom regelområdet ha anställda, snarare än ett enskilt regelverk.
Att ha anställda personer i företaget innebär att företagare behöver ha kunskap om de många olika regelverk som finns samt att de
Identifiera regelverk SOU 2021:60
88
behöver bevaka och följa eventuella förändringar i regelverken. För att fullgöra sina skyldigheter behöver de dessutom ha kunskap om vilka regler de ska följa i speciella situationer som kan uppstå, exempelvis vid sjukskrivning, rehabilitering eller vid arbetsplatsolyckor. Att alla arbetsgivare, oavsett storlek åläggs samma rehabiliterings- och sjuklöneansvar, riskerar att slå hårdare mot branscher med låg kapitalintensitet och små företag (Davis & Henrekson 2006).
Det förekommer vissa lättnader för mikroföretag, exempelvis finns det en undantagsregel som infördes i LAS år 2001, som gör det möjligt för arbetsgivare med högst tio anställda att undanta två anställda från principen ”sist in–först ut”. Studier har gjorts kring effekterna av undantagsregeln (Bjuggren 2013; Bornhäll, Daunfeldt och Rudholm 2014). Dessa studier pekar bland annat på att undantagsregeln tycks ha lett till ökade tillväxtmöjligheter för företag med tio eller färre anställda.
Bilden vi har fått från branschorganisationer är att det är helheten att ha anställda med allt från åtagande, risk, många regelverk, uppgiftslämnande etcetera som upplevs som betungande.
3.2.2 Regler kring offentlig upphandling
Regler kring offentlig upphandling kommer på andra plats av de regelområden som upplevs som mycket betungande för mikroföretagen, 24 procent av mikroföretagen upplever det som mycket betungande och nästan 26 procent upplever det som ganska betungande. Se tabell 3.3. Troligtvis är lagen om offentlig upphandling (2016:1145), en bidragande orsak till den placeringen. EU-lagstiftning ligger till grund för de regler som finns för hur offentlig upphandling ska gå till. Syftet är att säkerställa att organisationer inom offentlig sektor öppnar upp sina inköp för konkurrens så att företag inom EU kan göra affärer med offentlig sektor på lika villkor.
En offentlig aktör som behöver göra ett inköp formulerar ett förfrågningsunderlag vilket anger vad myndigheten vill köpa in och vilka förutsättningar som finns för detta. Om upphandlingen avser ett större värde finns det en skyldighet att annonsera så att intresserade företag kan ta del av annonsen och förfrågningsunderlaget. De har sedan möjlighet att komma in med anbud inom en viss tidsfrist. Därefter utvärderar myndigheten de inlämnade anbuden och
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
89
fattar ett tilldelningsbeslut, vilket anger vilket företag som har vunnit och motiveringen till det.
Många länder, framför allt Storbritannien och de nordiska länderna, har valt att dela upp inköpsprocessen i två steg. Först upphandlas en eller flera leverantörer i ett så kallat ramavtal. Därefter sker, i ett andra steg, enskilda avrop som blir en förenklad upphandling. (Karlson, N. & Larsson, A-S. 2016)
Forskning (Karjalainen, K, 2011) visar att en mer centraliserad upphandlingsorganisation i många fall kan ge lägre priser, vilket bidragit till att driva fram en större centralisering av upphandlingsprocesserna. I Sverige har upphandling gått mot mer centraliserade inköp och ramavtal. Med centraliserad upphandling och centraliserade inköp avses upphandling respektive inköp som görs för någon annans räkning. Exempelvis kan Kammarkollegiet sluta ramavtal som sedan gäller för offentliga myndigheter i Sverige och kommuner kan gå samman om upphandlingar eller inköp.
Ett problem som kan uppstå när upphandlingar centraliseras rör konkurrensförhållandena på marknaden. Det tycks som om förhållandevis stora företag är överrepresenterade i de upphandlingar där det redan i ramavtalet avgörs vilken leverantör som är prioriterad för varje enskild produktgrupp – så kallade rangordnade avtal. Detta kan vara en varningssignal om att stora företag gynnas av centraliserade upphandlingar. Upphandlingsprocessen som i teorin är tänkt att garantera maximal konkurrens kan i vissa fall leda till det motsatta, marknadsdominans för några större aktörer samt att nuvarande system med rangordnade avtal sätter konkurrensen ur spel. Detta eftersom konkurrens bara uppstår vid själva upphandlingstillfället. Nuvarande modell innebär i stort sett att det skapas kortvariga monopolsituationer som sträcker sig över avtalstiden.
Flera internationella forskningsstudier visar att små och medelstora företag, SME-företag missgynnas vid offentlig upphandling (Albano & Sparro 2010; Flynn & Davis 2015; Graells 2012; Kidalov & Snider 2011; Lember, Kattel & Kalvet 2015; Loader 2011; 2013; 2015; Lundbäck 2014) Enligt statistik från EU verkar SME-företag i Sverige vara särskilt missgynnade av svenska myndigheter jämfört med SME-företag i andra EU-länder. Små och medelstora företag har en mindre andel av den offentliga marknaden, jämfört med försäljningen på den privata marknaden. Tillsammans med Portugal har Sverige minst andel SME-företag i hela EU som vinner offentliga
Identifiera regelverk SOU 2021:60
90
kontrakt, sett till aggregerat kontraktsvärde. Detta enligt uppskattade genomsnitt för perioden 2009–2011 (ICF–GHK 2014).
Upphandlingsprocessen upplevs betungande, stelbent och utformad för att gynna vissa leverantörer. De mindre leverantörerna upplever i högre grad att företagets storlek och företagets begränsade resurser utgör hinder för att delta i en upphandling och för att ha möjlighet att vinna ett kontrakt.
Här nedan återges några av de synpunkter som kom in från företag under Tillväxtverkets Förenklingsresan (Tillväxtverket 2020):
• Värderingar och regler i offentliga upphandlingar är inte proportionerliga och stänger ute mindre företag. På grund av höga krav/detaljkrav kan mindre företag ibland inte lämna anbud.
• Vid sällanköpsupphandlingar inhämtas inte alltid kunskap från de företag som kan området.
• Offentlig verksamhet brister i kommunikationen gentemot företagen avseende om all dokumentation i upphandlingen är mottagen och är i sin ordning. Därutöver är det långa handläggningstider.
3.2.3 Skatte- och mervärdesskatteregler Generellt om skatt
Ett komplicerat skattesystem som ofta ändras medför stora kostnader för företag, oavsett vilken nivå skattesatsen är på.
Braunerhjelm och Eklund (2014) finner att den administrativa bördan av skatter, oberoende av den generella nivån på skattesatserna, minskar nyföretagande. De indirekta ekonomiska förlusterna (exempelvis indirekta kostnader som uppstår från uteblivet företagande) av ett komplext skattesystem är omfattande.
Elert med flera (2019) skriver att komplexa regler sannolikt kommer att begränsa produktiviteten för entreprenörers aktiviteter. Eftersom det i praktiken inte finns någon specifik skatt på inkomst från entreprenörskap i något land blir analysen av effekterna av skatter på entreprenörskap än mer komplicerad.
Henrekson och Sanandaji (2016) beskriver tre huvudsakliga teoretiska sätt hur skattesystemet påverkar entreprenörers aktiviteter.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
91
För det första, en ökning av beskattningen av entreprenörskap påverkar utbudet av potentiella entreprenörer, vilket påverkar inträde, tillväxt och likviditet negativt. För det andra finns det en relativ effekt som påverkar relativ avkastning av aktiviteter, ett skattesystem som gynnar vissa saker såsom investeringar framför andra saker, kan ha betydande indirekta konsekvenser för entreprenörskap. Exempelvis kan en högre relativ skatt på formell anställning uppmuntra inkomstförskjutning och driva fler människor att bli egenföretagare. Det tredje huvudsakliga teoretiska sättet hur skattesystemet påverkar entreprenörsaktiviteter är om skattesystemet är icke-transparent och komplicerat. Det kan leda till att potentiella entreprenörer med produktiva satsningar hamnar i en missgynnad ställning gentemot de som vill utnyttja systemet till sin fördel.
De skatter som Elert med flera (2019) anser spelar mest roll för entreprenörskapet är: beskattning av arbete, företagsbeskattning, beskattning av utdelning och kapitalvinster, privat förmögenhetsbeskattning, skatteneutral behandling av eget kapital och skuld samt beskattning av aktieoptioner. Nivån på skattesatserna är självklart viktig för företag, men det är inte enbart skatter som måste betalas som utgör ett hinder för företagande.
Mikroföretagen har i olika undersökningar, genomgående svarat att skatte- och mervärdesskatteregler är betungade för att driva företag. Nästan 20 procent av mikroföretagen svarar att skatte- och mervärdesskatteregelområdet är mycket betungande och drygt 40 procent ganska betungande för att driva företag, se tabell 3.3 ovan. I Näringslivets regelnämnds SKOP-undersökning 2020, (där 84 procent av de svarande tillhör kategorin mikroföretag med 0–9 anställda), svarar nästan 30 procent av de intervjuade mikroföretagen att det största tillväxthindret är skatte- och mervärdesskattereglerna.
Drygt tre fjärdedelar av mikroföretagen har svarat att det är regelområdet skatte- och mervärdesskatteregler som har kostat mest avseende extern hjälp, se figur 3.5 nedan. Specifika branschregler motsvarar 13 procent av mikroföretagens kostnad för extern hjälp och arbetsrätten motsvarar 9 procent.
Företagarnas panelundersökning från september 2020, ställde frågan: Inom vilka områden behövs det extern hjälp för att hantera regelverk? 90 procent av de svarande ansåg att de behövde extern hjälp inom regelområdet skatte- och mervärdesskattereglerna.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
92
Figur 3.5 Regelområde som har kostat mest, extern hjälp
En jämförelse mellan företag med olika antal anställda
Källa: Näringslivets Regelnämnd, NNRs rapport, Företagsklimatet i Sverige över ett decennium av upplevt regelkrångel.
Komplexiteten i skatteregelverken gör det många gånger svårt för företagare att tolka och tillämpa regelverken för att göra rätt, samt att överblicka konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Den tid det tar och den indirekta kostnad som uppstår för ett företag att sätta sig in i skattereglerna är oberoende av storleken på företaget och dess omsättning. Den indirekta kostnaden, tidsåtgången som andel av omsättningen, blir därför relativt sett högre för mindre företag. Denna kostnad blir högre ju mer komplicerade reglerna är. Dessutom är vissa skatteincitament ofta riktade till mindre företag, vilket gör skattereglerna än mer komplicerade för mikroföretagen då fler undantag ska tas hänsyn till.
Från branschorganisationer har det framkommit några exempel av regelverk inom skatteområdet som mikroföretagen upplever som särskilt betungande, vilka vi beskriver nedan.
År 2020: Om du tänker på de senaste 3 åren och
den externa hjälp som ni köpt från revisorer och andra konsulter
Regelområde som har kostat mest, näst mest, tredje mest för företaget?
4
4
4
9
76
1
13
18
7
17
15
61
0
12
11
10
9
20
54
3
18
4
4
4
9
74
1
17
9
5
6
11
2
10
74
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Miljöregler Plan- och byggregler
Arbetsmiljö-
regler
Arbets-
rätten
Skatte- och momsregler
Riskkapital-
regler
Specifika branschregler
%
1-9 anställda 10-49 anställda 50 eller fler anställda Storstadsområde Ej storstadsområde
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
93
3:12-reglerna
I Inkomstskattelag (1999:1229) kapitel 56–57 regleras beskattningen av fysiska personer som äger så kallade kvalificerade andelar i fåmansföretag.7 De beskattas enligt särskilda regler, de så kallade 3:12reglerna8. 3:12-reglerna syftar till att ägare i fåmansbolag inte ska beskattas på ett mer gynnsamt sätt än vanliga löntagare, för arbete som utförs i fåmansföretaget. Eftersom det svenska skattesystemet skiljer på inkomst av tjänst och inkomst av kapital och dessa två inkomstslag beskattas på olika sätt, innebär reglerna att utdelning och kapitalvinst på så kallade kvalificerade andelar i fåmansföretag fördelas mellan inkomst av tjänst och inkomst av kapital. Detta för att undvika att tjänsteinkomster omvandlas till kapitalinkomster som enligt reglerna beskattas mer förmånligt.
Från branschföreträdare framgår det att det är mycket vanligt att delägare i fåmansföretag anlitar hjälp med företagets inkomstdeklaration, eftersom de anser att bestämmelserna om hur aktieutdelning och kapitalvinst ska beskattas enligt 3:12-reglerna är mycket komplicerade.
Skatterättsligt företrädaransvar
Skatteförfarandelag ( 2011:1244 ) 59 kap. 12–14§§
Aktiebolag och ekonomiska föreningar omfattas av en princip om så kallat begränsat ansvar. Det betyder att ägarna till bolagen inte är personligen ansvariga för företagets skulder. Den principen gäller även skatteskulder, men en företrädare för en juridisk person som av uppsåt eller grov oaktsamhet inte har betalat den juridiska personens skatt eller avgift kan tillsammans med den juridiska personen bli skyldig att betala skatten eller avgiften. Om det finns särskilda skäl får företrädaren helt eller delvis befrias från betalningsskyldigheten. Ansvaret för skatteskulder anses av branschorganisationer vara betydligt strängare än för andra skulder och staten ges en särställning jämfört med andra borgenärer.
7 Med fåmansföretag avses, enligt huvudregeln, aktiebolag där fyra eller färre delägare äger aktier som motsvarar mer än hälften av rösterna i företaget. Vid bedömningen av hur många personer som äger del i företaget ska personer som ingår i samma krets av närstående anses som en person. 8 Fram till år 2000 fanns reglerna i 3 kap. 12 § lagen om statlig inkomstskatt, (1947:576) vilket har givit 3:12-reglerna sitt namn.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
94
Högsta förvaltningsdomstolen har i några vägledande avgöranden framhållit att prövningen av de subjektiva rekvisiten ska grundas på en nyanserad bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I olika sammanhang har kritik riktats mot att prejudikatbildningen inte fått genomslag i underrätternas rättstillämpning utan att den är tämligen schematisk. Det har anförts att om ett företag saknar medel för att betala skatten på förfallodagen måste företaget vidta åtgärder senast samma dag som skatteskulden förfaller till betalning, för att avveckla bolagets skulder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen. Annars blir i praktiken företrädare (till exempel styrelsemedlemmar eller vd) personligen betalningsansvariga. Åtgärder som normalt godtas är allmän betalningsinställelse, konkursförfarande eller att företagsrekonstruktion inleds. Att ett bolag har temporära likviditetsproblem betyder inte alltid att det inte är ett livskraftigt företag eller att det är olönsamt.
Denna regel kan slå hårt mot mikroföretag där ägarna oftast även är styrelsemedlemmar. Det har framgått av branschorganisationer att det råder okunskap om reglerna om skatterättsligt företrädaransvar, framför allt bland nystartade mikroföretag.
Regeringen har identifierat skatterättsligt företrädaransvar som ett viktigt område och tillsatt en utredning. En översyn av det skatterättsliga företrädaransvaret, Fi 2019:07 har gjorts och betänkandet, SOU 2020:60 presenterades i oktober 2020. Utredningen föreslår bland annat att en företrädare efter ansökan ska, om inte särskilda skäl talar emot det, beviljas ett rådrum på två månader då företrädaren inte riskerar personligt betalningsansvar.
Skatteregler för enskilda näringsidkare
Enskilda näringsidkare har en möjlighet till resultatutjämning genom att de får göra avdrag för avsättning till periodiseringsfond. De kan även göra avsättning till expansionsfond för att de ska ha möjlighet att expandera eller bygga upp kapital. Reglerna om expansionsfond är svåra att tillämpa. Kapitalunderlaget måste beräknas vid avsättningen och varje år därefter (med undantag för det år då fonden återförs i sin helhet) för att säkerställa att fonden inte är för stor.
Utredningen om förenklade skatteregler för att underlätta och främja egenföretagande (Fi 2019:09) har i uppdrag att se över regel-
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
95
verket. Syftet med översynen är att göra det mindre komplicerat att starta och driva enskild näringsverksamhet och att underlätta för den enskilde näringsidkaren att göra rätt och undvika oavsiktliga fel. Uppdraget är uppdelat i två delar. Utredningen lämnade sitt delbetänkande Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare, SOU 2020:50 i september 2020 som är inriktat på förenklingar för enskilda näringsidkare inom ramen för det befintliga skattesystemet. Utredningen föreslår, enligt huvudförslaget att slopa expansionsfonden och ersätta den med en förstärkt möjlighet till avsättning till periodiseringsfond. Vidare föreslås att den negativa räntefördelningen ska slopas. Den andra delen i utredningen handlar om lämpliga åtgärder för att kraftigt förenkla beskattningen av enskilda näringsidkare och lämna förslag till ett frivilligt system där inkomstbeskattningen bestäms schablonmässigt baserat på en verksamhets omsättning och som utgör ett alternativ till konventionell inkomstbeskattning av enskilda näringsidkare.
Personalliggaren
Skatteförfarandelagen (2011:1244) 39 kap. 11–12§§
Det framgår i Tillväxtverkets rapport ”Förenklingsresan 2020” och i Näringslivets Regelnämnds rapport ”Näringslivets förslag till regelförbättringar i Sverige 2018–2022” att personalliggaren upplevs betungande. Från bland annat branschorganisationerna Visita och Sveriges bagare och konditorer som vi har varit i kontakt med framkommer det vidare att personalliggaren upplevs betungande och att personalliggaren upplevs mer problematisk i besöksnäringen och restaurangbranschen, speciellt för de minsta företagen. Mikroföretag upplever bland annat att kontrollavgifternas storlek är oproportionerlig för de fall ett oavsiktligt fel har gjorts. Personalliggaren upplevs fungera bättre i byggbranschen.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
96
Energiskatt på el för tillverkande företag
Lag ( 1994:1776 ) om skatt på energi, 11 kap. Energiskatt på elektrisk kraft.
Tillverkande företag har rätt till reducerad energiskatt på el som förbrukats i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Den som är skattskyldig får göra avdrag för sin förbrukning i punktskattedeklarationen och den som inte är skattskyldig får ansöka om återbetalning för sin förbrukning. I punktskattedeklarationen respektive i ansökan om återbetalning anger företaget antal kilowatttimmar som förbrukats i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Återbetalning får dock endast göras för den del som överstiger 8 000 kronor per kalenderår. Det är administrativt tungt och krångligt för mikroföretagen att begära återbetalning av energiskatten. Huvudprincipen är att återbetalning av skatten ska ske en gång per år i efterhand, vilket påverkar kassaflödet negativt för mikroföretagen. Om sökanden beräknas förbruka minst 150 000 kilowatttimmar el per kalenderår för vissa utpekade ändamål får Skatteverket medge att ansökan görs per kalendermånad. Den som beräknas förbruka mer än 10 gigawattimmar el per kalenderår kan ansöka om att godkännas som frivilligt skattskyldig och göra avdrag i punktskattedeklarationen i stället för att ansöka om återbetalning. Punktskattedeklaration lämnas i de flesta fall för varje kalendermånad.
Det finns företag som inte begär tillbaka energiskatten för att de anser att det tar för mycket tid och kostar för mycket, då de kan behöva anlita en konsult för att klara av ansökan om återbetalning. En branschorganisation har till och med tagit in en konsult för att hjälpa de mikroföretag som är medlemmar i branschorganisationen att få tillbaka pengar för den reducerade energiskatten.
Rådets direktiv, 2006/112/EG, av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, mervärdesskattedirektivet, och mervärdesskattelagen (1994:200) .
Många företag upplever att mervärdesskattelagen är komplicerad. Det finns många undantag i mervärdesskattelagen vilket gör den svår
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
97
att tillämpa. De olika skattesatserna9 uppfattas som administrativt betungande av företagen, vilket gör det mer komplicerat att hantera mervärdesskatten korrekt. Det finns dessutom många branschspecifika regler som företag i en viss bransch måste ha kunskap om och ta hänsyn till.
Handel med annat EU-land är en komplicerad del i mervärdesskattelagen, dels hanteringen av mervärdesskatten, dels tidpunkten för att lämna in mervärdesskattedeklarationen. Om ett företag, som ska lämna mervärdesskattedeklaration för redovisningsperioden januari–december har handlat med något annat EU-land ska företaget deklarera mervärdesskatten vid en tidigare tidpunkt än företag som inte har så kallad EU-handel, det vill säga i februari i stället för i maj.
Vi har noterat att utredningen om en strukturell översyn av mervärdesskattelagstiftningen har lämnat sitt betänkande med förslag till en ny mervärdesskattelag, förkortad NML, (SOU 2020:31). För att NML ska få en tydligare struktur och blir mer överskådlig och användarvänlig, föreslår utredningen bl.a. att lagen delas upp i 24 kapitel som i huvudsak är disponerade i samma ordning som mervärdesskattedirektivets avdelningar och kapitel.
3.2.4 Dataskydd- och informationssäkerhet
Nästan 20 procent av mikroföretagen svarade att regelområdet dataskydd och informationssäkerhet är mycket betungande och drygt 33 procent svarade att regelområdet är ganska betungande, se tabell 3.3 ovan. Troligen avser svaren till största del Europaparla-
mentets och rådets förordning (EU) 2016/679, General Data Protection Regulation (GDPR), i Sverige kallad dataskyddsförordningen
som började tillämpas den 25 maj 2018 och ersatte den tidigare personuppgiftslagen, PUL. Förordningen är bindande i alla delar och utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. Dataskyddsförordningen har i svensk rätt kompletterats med generella bestämmelser i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).
9 Det finns en gammal utredning med förslag om en enda skattesats ”På väg mot en enhetlig mervärdesskatt, SOU 2006:90”. Det betänkandet har inte lett till någon förändrad lagstiftning.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
98
Dataskyddsförordningen syftar till att skydda enskildas grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Förordningen gäller i princip för all automatiserad behandling av personuppgifter samt annan än automatiserad behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Personuppgifter är varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Dataskyddsförordningen utgår från att varje behandling av personuppgifter måste vila på en rättslig grund.
Dataskyddsförordningen gäller för personuppgiftsbehandling som har anknytning till EU, antingen när den som behandlar personuppgifterna är etablerad inom EU eller då någon utanför EU erbjuder tjänster och varor till personer inom unionen eller övervakar deras beteenden här.
Dataskyddsförordningen gäller i princip inom all slags verksamhet och oavsett vem som utför personuppgiftsbehandlingen. Den gäller således för företag, föreningar, organisationer, myndigheter och privatpersoner. Det finns undantag, bland annat för privatpersoners egna, privata behandling av personuppgifter. Den gäller inte heller då någon behandlar personuppgifter i samband med utövande av sin yttrande- eller informationsfrihet.
Från en enkätundersökning som vi gjorde hos Srf konsulternas medlemmar (vilken vi beskriver nedan i avsnitt Aktiebolagslagen) framgår att en stor del av de tillfrågade auktoriserade redovisningskonsulterna upplever att GDPR är ett betungande regelverk, 57 procent svarade ja, 29 procent svarade nej och 14 procent svarade vet ej. De kommentarer som de tillfrågade auktoriserade redovisningskonsulterna framförde var bland annat:
• Det kräver väldigt mycket arbetstid att följa alla regler oavsett hur litet eller stort bolaget är, vilket gör det extra besvärligt för de minsta företagen.
• Egentligen är hela hanteringen av dataskyddsförordningen ohanterlig för små företag. GDPR-regelverket känns diffust och osäkert, vilket skapar en rädsla för att det ska bli fel och att vi ska behöva betala straffavgifter.
• Mikroföretag är beroende av programvaror som är standardsystem. Normalt är företagen för små för att ha en IT-ansvarig och det saknas resurser för att anpassa programvaror. Det saknas
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
99
också resurser att sätta sig in i det omfattande regelverket, utöver att sköta den dagliga driften i verksamheten.
Tillväxtverket har tillsammans med Integritetsskyddsmyndigheten, före detta Datainspektionen, tagit fram en interaktiv GDPR-guide för att underlätta för mindre företag. I guiden som finns på verksamt.se får företag information om vilka åtgärder de behöver vidta utifrån deras verksamhet och behov.
3.2.5 Miljöregler
Miljöområdet regleras på EU-nivå, nationellt, av länsstyrelserna och av kommunerna. Nästan 16 procent av alla de mikroföretag som svarat upplever att regler inom miljöområdet är mycket betungande, men runt 44 procent betraktar dem som antingen mycket betungade eller ganska betungande. se tabell 3.3 ovan. Det finns många regler inom miljöområdet som är branschspecifika. Därför är det stor skillnad beroende på i vilken bransch mikroföretagen verkar i och hur betungande de uppfattar miljöreglerna, se figur 3.6 nedan. Inom de ”Gröna näringarna” (jordbruk, skogsbruk och vattenbruk) upplever drygt 36 procent av mikroföretagen att miljöregler är mycket betungande för att driva företag. För branscherna ”Energi, vatten, el” samt ”Utvinning, tillverkning” motsvarar procentandelen drygt 20 procent.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
100
Figur 3.6 Miljöregler upplevs mycket betungande
Procent per bransch
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020.
Tillståndsprocessen för miljöprövning är omfattande och kan bli både tidskrävande och dyr. Syftet med processen är att klarlägga att verksamheten kan bedrivas utan att oacceptabla störningar för människors hälsa och miljö uppkommer.
En pågående utredning, En modern och effektiv miljöprövning, M2020:06, ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.
36,0
22,5 22,7
13,8
18,2
14,0
11,1
7,0
7,9
14,3
6,1 5,3
10,5
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
Gröna näringarna
Utvinning, tillverkning
Energi, vatten, el
Bygg Handel
Transport, magasinering
Hotell, restaurang
Information, kommunikation
Juridik, ekonomi Uthyrning, fastighet
Utbildning
Vård och omsorg
Kultur, nöje
Procentandel
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
101
3.2.6 Plan–och byggregler
Bygglovsreglerna bildar ett omfattande regelverk som anger vilka krav som gäller för att få bygglov. Dessa finns i EU-regleringar (exempelvis Byggproduktförordningen10), i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och i plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, samt Boverkets författningssamling, BFS. Bygglov krävs för att bygga nytt, bygga till eller göra vissa ändringar, som till exempel att inreda ytterligare en bostad eller lokal. Det krävs också bygglov för att anordna eller väsentligt ändra vissa anläggningar, som exempelvis upplag, plank och murar. Eftersom det finns många olika typer av byggnationer, är det inte alltid lätt att veta om bygglov behövs eller inte. om den aktuella åtgärden ligger inom eller utanför detaljplanelagt område, och vilka handlingar som ska bifogas ansökan och hur de ska utformas. Regelverket för bygglovsprocessen är komplicerat.
Kommunens detaljplan innehåller lokala bestämmelser och det är den kommunala byggnadsnämnden som beviljar bygglov. I huvudsak prövas om bygglovsförfrågan är förenlig med gällande detaljplan. Utöver det ska förfrågan även prövas mot flera andra krav i plan- och bygglagen. Både företag och kommuner, som är ansvariga tillståndsgivare, upplever handläggningsprocessen som svår och tidsödande.
Det pågår en utredning, Fi 2020:01 Bygglovsutredningen, där syftet med utredningen är att skapa ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk som samtidigt säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt hållbart byggande av bland annat bostäder. Effektiviteten i lovregelverket har stor betydelse för bland annat kommuner, byggherrar och andra enskilda samt för plan- och byggprocessen som helhet. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2021.
Riksintressen
Riksintressen regleras i Miljöbalken kapitel 3 och 4. Det framkommer både i Näringslivets regelnämnds rapport, ”Näringslivets förslag till regelförbättringar i Sverige 2018–2022” och i Tillväxtverkets
10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG – Byggproduktförordningen.
Identifiera regelverk SOU 2021:60
102
rapport ”Förenklingsresan”, att det saknas motiveringar till vad som avses med riksintresse och på vilka grunder ett område klassificeras som riksintresse. Det framkom även att kommuner har svårt att bedöma vilket riksintresse som har företräde framför ett annat riksintresse. Med mer förutsägbara regler skulle processer för byggprojekt kunna bli mer effektiva och inte så betungande.
När riksintressesystemet infördes avsågs endast få och unika områden komma ifråga för utpekande (jfr prop. 1985/86:3 s. 116 ff.). Med tiden har antalet områden och arean av riksintresse ökat kraftigt. Enligt Riksintresseutredningen omfattas 46 procent av landets totala land- och vattenareal av anspråk på att vara områden av riksintresse enligt 3 kap.5–9 §§miljöbalken, vilket enligt utredningen knappast är i linje med lagstiftarens intentioner (SOU 2015:99 s. 391). Bland annat har Sveriges Kommuner och Regioner ifrågasatt om det är rimligt att nästan hälften av Sveriges yta betraktas som riksintressen och därmed ges ett särskilt starkt skydd (M2016/01391/Nm).
Enligt regeringsbeslut 2020-01-23 Fi2020/00252/SPN har regeringen gett Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens energimyndighet, Tillväxtverket och Trafikverket (riksintressemyndigheterna) i uppdrag att tillsammans med Boverket som samordnande myndighet göra en översyn av sina respektive anspråk på områden av riksintresse. I uppdraget ingår att – se över och precisera kriterierna för vilka områden som ska anses vara av riksintresse enligt 3 kap.6–8 §§miljöbalken, och – utvärdera om de nuvarande anspråken på områden av riksintresse enligt 3 kap.6–8 §§miljöbalken motsvarar de kriterier som tas fram och ta ställning till om dessa anspråk behöver ändras. Sammantaget ska översynen leda till en kraftig minskning av såväl antalet anspråk på områden av riksintresse som dessa områdens samlade areella utbredning. Uppdraget ska slutredovisa till regeringen senast den 15 september 2021.
3.2.7 Branschspecifika regler
Endast 14 procent av mikroföretagen svarade att de upplevde att branschspecifika regler var mycket betungande och nästan 29 procent svarade ganska betungande. Det innebär att nästan 43 procent av mikroföretagen upplever branschspecifika regler betungande, se tabell 3.3. Branschspecifika regler som upplevs betungande skiljer sig
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
103
mycket åt beroende på i vilken bransch ett företag bedriver sin verksamhet inom.
Det framgår av figur 3.7 nedan, att ”Gröna näringarna” (skogsbruk, vatten- och lantbruk) upplever att deras branschspecifika regler är mest betungande (drygt 31 procent) följt av ”Hotell- och restaurangbranschen” (drygt 22 procent).
Figur 3.7 Branschspecifika regler som upplevs mycket betungande
Procent per bransch
Källa: Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2020.
Antalet lagkrav för lantbruksföretag ökade med 120 procent under perioden 1996 till 2016. År 1996 fanns det 278 lagkrav för lantbruksföretag, att jämföra med 603 lagkrav år 2016.11Med lagkrav menas inte antalet paragrafer, utan antal praktiska krav som ställs på lantbruket. Det totala antalet lagkrav för en mjölkproducent med växtodling var cirka 450. Det finns omfattande krav på vilken sorts dokumentation lantbruksföretag ska ha. Forskningsprojektet ”Byråkratin belastar och kostar” visade att det år 2016 fanns krav på att föra 22 olika journaler och 36 tillfällen då ett lantbruksföretag enligt lagen skulle göra en anmälan eller skicka in en tillståndsansökan till en myndighet. Utöver detta behöver lantbruksföretagen följa ej branschspecifik lagstiftning kopplad till bokföring och arbetsgivar-
11 www.enklaregler.se/omenklaregler/.
31,5
18,5
16,0
10,8
14,4
15,6
22,4
3,7
7,7
8,2
9,4
10,5
7,5
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Gröna näringarna
Utvinning, tillverkning
Energi, vatten, el
Bygg Handel
Transport, magasinering
Hotell, restaurang
Information, kommunikation
Juridik, ekonomi Uthyrning, fastighet
Utbildning
Vård och omsorg
Kultur, nöje
Procentandel
Identifiera regelverk SOU 2021:60
104
frågor. Ett nytt projekt har startats, ”Metodutveckling för regelförenkling” som kommer att arbeta vidare med regelfrågan för lantbrukare utifrån de slutsatser och rekommendationer som togs fram i projektet ”Byråkratin belastar och kostar”.12
En studie (Lunner Kolstrup & Lundqvist 2013) har visat att cirka 50 procent av jordbruks- och landsbygdsföretagare upplever hög arbets- och ekonomisk belastning samt frustration kopplat till lagstiftningskrav och myndighetskontroller, vilket utgör allvarliga hinder för företagsutveckling och tillväxt inom sektorn.
Restaurangbranschen bedöms vara särskilt regeltung (Riksrevisionen 2019). Vi har noterat att Tillväxtverket i sin rapport ”Förenklingsresan” och Näringslivets regelnämnd i sin rapport ”Näringslivets förslag till regelförbättringar i Sverige 2018–2022” bland annat tagit upp kör- och vilotider för transporter som betungande regelverk. Vi lägger fram ett konkret förenklingsförslag avseende kör- och vilotider, vilket vi beskriver i kapitel 4.
3.2.8 Aktiebolagslagen
Utredningen gjorde en enkätundersökning hos Srf konsulternas medlemmar i början av november 2020. Detta för att ta reda på om de Srf-auktoriserade redovisningskonsulterna upplevde några områden inom bland annat aktiebolagslagen som särskilt betungande. Enkäten skickades ut till 2 772 Srf-auktoriserade redovisningskonsulter varav 419 svarade på enkäten (cirka 15 procent), vilket motsvarar drygt 30 000 mikroföretag som de auktoriserade redovisningskonsulterna sköter redovisningen åt.
Syftet med enkätundersökningen var att ta reda på och ringa in vilka områden inom aktiebolagslagen de auktoriserade redovisningskonsulterna ansåg mest betungande för dem och varför. Enligt svaren är de mest betungade områdena reglerna om likvidation och konkurs, kapitel 25 i aktiebolagslagen och reglerna om revision och särskild granskning kapitel 9–10, se figur 3.8 nedan.
12 ww.enklaregler.se/omenklaregler/.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
105
Figur 3.8 Aktiebolagslagen – problem som upplevs särskilt betungande
Procentandel
Källa: SRF-konsulters enkätundersökning 2020.
Kapitalbristreglerna finns i 25 kap. 13–20 a §§ ABL. I 25 kap. 13 § ABL anges att styrelsen i ett aktiebolag genast ska upprätta en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att det egna kapitalet understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Vi har erfarit från kontakter med branschorganisationer att det finns en utbredd okunskap om kapitalbristreglerna och kontrollbalansräkning. Det är lätt att starta ett aktiebolag i dag, men regelverket som gäller för aktiebolag är desto mer komplicerat att sätta sig in i. Personer som startar ett aktiebolag känner inte alltid till kapitalbristreglerna och de är inte heller alltid medvetna om att de eventuellt kan ha missat att upprätta en kontrollbalansräkning. Vi beskriver svårigheterna med kapitalbristreglerna mer detaljerat i kapitel 4 där vi föreslår att Regeringen snarast ska låta utreda kapitalbristreglerna i aktiebolagslagen.
Vad gäller gränsvärdena för revisionsplikt beskriver vi det i kapitel 4.
4,2
5,4
23,2
4,2
5,8
7,9
14,9
1,7
5,8
23,6
3,3
0 5 10 15 20 25
Bildande och formalia (kapitel 1 – 6)
Styra bolaget (kapitel 7 – 8)
Revision och särskild granskning (kapital 9 …
Ökning av aktiekapitalet, emission, mm … Värdeöverföringar, t.ex. utdelning (kapitel …
Återköp och minskning av aktiekapitalet …
Låneförbud (kapitel 21)
Inlösen av minoritetsägare (kapitel 22)
Fusion och delning (kapitel 23 – 24)
Likvidation och konkurs,…
Andra bestämmelser i Aktiebolagslagen
Procent
Identifiera regelverk SOU 2021:60
106
Sammanfattande slutsatser – regelområden som mikroföretagen anser mycket betungande
Vi har noterat att följande regelområden är de som framstår som mest betungande för mikroföretag:
• Ha anställda,
• Skatte- och mervärdesskatteregler,
• Dataskydd- och informationssäkerhet,
• Offentlig upphandling,
• Miljöregler,
• Plan- och byggregler,
• Branschspecifika regler.
I texten ovan har det angivits enskilda aspekter av bestämmelserna inom dessa områden som upplevs som mer betungande. Inom de ovan identifierade regelområdena skiljer det sig mellan olika branscher avseende hur mycket mikroföretagen upplever att regelområdena är betungande. Vi har noterat att de gröna näringarna upplever att miljöregler och branschspecifika regler är mer betungande än vad andra branscher upplever.
Som vi beskrivit ovan, de ovan identifierade regelområden som mikroföretag upplever som mest betungande har vi inte möjlighet att lämna några regelförenklingsförslag pga. avgränsningarna i kommittédirektivet. De regelförenklingsförslag som vi lämnar beskriver vi i kapitel 4.
Det har framkommit från branschorganisationer att mikroföretagen upplever att det är den samlade regelbördan som upplevs betungande. Det är summan av många olika och komplexa regler som mikroföretagen ska följa, tolka och tillämpa. Vidare är det den administrativa bördan av alla uppgifter som de ska lämna till olika myndigheter som vi beskriver i kapitel 5. Det är helheten av all regelbörda som upplevs betungande snarare än ett enskilt regelverk.
Det finns svårigheter att analysera konsekvenserna av en enskild regel, eftersom en regel fungerar i en kontext och regler är ofta ömsesidigt beroende av varandra. Exempelvis har OECD lämnat förslag om branschanalyser.
SOU 2021:60 Identifiera regelverk
107
Vi konstaterar att det föreligger ett behov att arbeta med regelförenklingar på ett mer långsiktigt, bredare och systematiskt sätt. Ett sätt att minska regelbördan för mikroföretagen på sikt och åstadkomma en förändring är att arbeta systematiskt med hjälp av en sammanhållen regelprocess, en helhet. Det beskriver vi i kapitel 6.
109
4 Förenklade regelverk för mikroföretagande
Vår utredning ska enligt direktiven analysera möjligheter till konkreta förenklingar av regelverk med betydelse för mikroföretagande, samt lämna nödvändiga författningsförslag. Detta uppdrag ska bl.a. ses i ljuset av att utredarens även ska identifiera regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag, och tex. hur regler påverkar nyetablering av företag. Där det är möjligt ska därför förslagen till förenklingar gälla regelverk som är särskilt betungande för mikroföretag. (Vilka regelområden som vi bedömer är mest betungande beskrivs i kapitel 3.)
Utredningen har också i uppdrag att identifiera fall där det förefaller möjligt att förenkla, men där konkreta förslag till förenklingar i någon form bör utredas vidare.
Av direktiven framgår att om utredaren lämnar förenklingsförslag som specifikt berör en viss sektor, ska synpunkter inhämtas från de myndigheter och organisationer som berörs av eller har ett ansvar för de regelverk som gäller inom sektorn. Vi har därför under arbetets gång kontaktat relevanta myndigheter och organisationer för att inhämta synpunkter på enskilda förenklingsförslag som redovisas nedan. Vi har också tagit emot och inhämtat synpunkter från bl.a. Expertgruppens medlemmar, som omfattar vissa sådana organisationer och myndigheter.1
I det här kapitlet redogör vi dels för konkreta förslag till förenklingar av regelverk för mikroföretagande, avsnitt 4.2. Dels redogör vi för fall där vi identifierat möjligheter att förenkla men där utredningen inte själv lämnar konkreta förslag till förenklingar, utan där frågorna föreslås utredas vidare – i någon form – innan konkreta
1 Se kapitlet ”utredningens arbete”.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
110
förslag till förenklingar formuleras, avsnitt 4.3. Innan dess redovisar vi våra utgångspunkter för de förslag som lämnas, avsnitt 4.1.
Vad gäller detta kapitel vill vi också notera att på grund av tidsbrist och sjukdomsfall bland personalen har det inte varit möjligt att framställa och cirkulera ett fullständigt textutkast till expertgruppen, innan manus behövde överlämnas till tryckeriet. Expertgruppen har informerats om innebörden av förslagen och dess medlemmar har lämnat synpunkter, men de har alltså inte kunnat ta ställning till de slutliga texterna. I högre utsträckning än i andra kapitel så utgör därför förslagen i detta kapitel utredarens egen samlade bedömning.
Utredningens utgångspunkter för förslag till förenklingar
Vi ska enligt direktiven utreda och lämna förslag till förenklingar av regelverk med betydelse för mikroföretagande, särskilt regelverk som bedöms vara betungande för mikroföretag. Innan sådana förslag lämnas är det värt att diskutera vad sådana förenklingar är, vilka slags förenklingar som eftersträvas och vilken typ av kriterier vi övervägt då vi lämnat förslag om förenklingar. Vi redovisar därför i detta avsnitt våra utgångspunkter i arbetet med att identifiera och utforma förslag till förenklingar av regelverk. Vi redovisar också vissa förutsättningar för arbetet som avgränsat vilka förslag som kan lämnas.
De förenklingar som eftersträvas inom förenklingspolitiken, och av denna utredning, är inte förenklingar i allmänhet. Det relevanta är t.ex. inte förenkla regelverk i bemärkelsen att de blir mer kortfattat, tydligt eller lättförståeligt formulerade, eller att förenkla för statliga eller kommunala myndigheter att bedriva sin verksamhet. (Även om dessa effekter i sig kan vara önskvärda.) Förenklingsförslagen relaterar i stället till andra specifika målsättningar, som bl.a. utgör grunden för regeringens förenklingspolitik. För denna utredning framgår målsättningarna i dess direktiv.
Enligt direktiven är det övergripande syftet med utredningen att stärka svensk konkurrenskraft genom att förenkla för berörda företag och att ge bättre förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Detta utgör självklart en första – och viktig – utgångspunkt för vår identifiering av förslag till förenklingar.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
111
Vidare framgår av direktiven att i den utsträckning som utredaren lämnar författningsförslag som specifikt tar sikte på en viss sektor ska vi beakta de samlade målsättningar och syften som avses uppfyllas genom de regelverk som gäller för sektorn. (Vi refererar i texten ofta till dessa som ”skyddsvärden”.)
Vi ska också utgå från målen för förenklingspolitiken, vilka är att
1. regler ska främja tillväxt, 2. kostnaderna till följd av regler ska minska, 3. det ska genom digitalisering bli enklare för företag att lämna uppgifter till myndigheterna, och 4. handläggningstiderna ska förkortas. För detta kapitel – som fokuserar på utformningen av egentliga regelverk - bedömer vi att framför allt de båda första målsättningarna är tillämpliga. Förenklingsförslagen ska också bidra till regelgivning som utgår från proportionalitetsprincipen, och som är utformad så att den främjar innovation och så att den är öppen för och medger framtida samhällsutveckling och förändringar.
Vi ska också utgå från en bedömning av vilka regler som påverkar nyetableringen av företag. För mikroföretag är steget kort mellan en enskild individ och ett företag – individen är en potentiell företagare och det steget tas när individen ifråga väljer att utföra sina produktiva aktiviteter inom ramen för ett eget företag. Vi beaktar denna utgångspunkt, och då vi skriver om regler eller förenklingar för företagare så avses i de flesta fall även sådana individer.
4.1.1 Regler och regelverk
Utredningen ska i detta kapitel analysera och lämna förslag till förenklingar av regelverk.
Vårt fokus är naturligtvis på regler som riksdagen, regeringen och myndigheterna under regeringen beslutar i form av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Vi benämner dem löpande och sammanfattningsvis som regler, regelverk eller regelgivning.
Sådana regler beslutas för att säkra bl.a. ekonomiska, miljömässig och sociala värden. Den samlade regelgivningen ska också bidra till rättssäkerhet och minskad brottslighet, och bra konkurrens. Regelverk kan också etablera långsiktiga spelregler som aktörer kan utgå från, t.ex. vid sina investeringsbeslut.
I kapitel 3 har regler beskrivits som en ekonomisk institutionell ram och som ”de mänskligt utformade spelreglerna” som bl.a. bestäm-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
112
mer människors incitament att förvärva, utnyttja och dela sina resurser.2 Enligt utredningens uppfattning utgörs regler huvudsakligen av beteendestyrande bestämmelser som antingen föreskriver att vissa handlingar ska utföras av aktörer i givna situationer, eller som förbjuder att vissa handlingar får utföras i vissa situationer. Vad gäller företag kan relevanta regler t.ex. förbjuda att företag får ingå vissa former av avtal, förbjuda att de får producera eller sälja vissa former av varor eller tjänster, eller förbjuda att de får använda eller omvandla vissa former av produktionsfaktorer, eller produktionsprocesser, för att framställa varor eller tjänster. De kan också föreskriva motsvarande beteenden.
Regler ger per definition upphov till begränsningar och alternativkostnader. Beteendestyrande regler innebär som sagt att individer och företag antingen föreskrivs att de ska genomföra vissa handlingar, eller att de förhindras från att utföra vissa handlingar som de skulle ha valt att genomföra om regeln inte existerat. Det innebär att regler i princip alltid utgör ett hinder för aktörer att genomföra vissa handlingar som de skulle ha valt att utföra om inte regeln funnits, och som företagen själva bedömer skulle har varit produktiva eller önskvärda, och som normalt skulle ha uppfattats ha ett mervärde som konsumenter på en marknad vore villiga att betala för i frivilliga transaktioner, (eftersom det är så företag tjänar sina vinster). Att individernas och företagens resurser får disponeras på ett annat sätt än aktörerna själva skulle ha valt innebär en alternativkostnad för dessa företagare. Vår bedömning är att sådana alternativkostnader med all sannolikhet är den största kostnaden som följer av regler.
Utöver de alternativkostnader som beskrivs ovan så förekommer också en mängd associerade transaktionskostnader eller administrativa kostnader, t.ex. kostnader för företag och individer att informera sig om de regler som de förväntas följa, och kostnader för att insamla och inrapportera information till myndigheter angående hur företagen ifråga efterlever reglerna ifråga. Det förekommer också många kostnader för t.ex. tillståndsprocesser, och sanktioner för överträdelser mot regler. Utredningens bedömning är att inom förenklingspolitiken har ett relativt stort fokus legat på att begränsa sådana transaktionskostnader, medan mindre fokus legat på att begränsa de – mer omfattande – alternativkostnader som regler ger upphov till,
2 (North 1991, p. 97).
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
113
och att mer åtgärder – regelförenklingar – skulle behöva vidtas för att reducera de alternativkostnader som förorsakas av regler.
Vi noterar att Riksrevision i rapporten Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet (RiR 2012:6) likaså konstaterade att de största regelkostnaderna, och förenklingsvinsterna, är hänförliga till ändringar av bestämmelser som genomförs i lagar och förordningar, snarare än i det administrativa genomförandet av sådana bestämmelser. Vi instämmer i den bedömningen.
Utredningen noterar också att regler typiskt sett kan utgöra begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter och hur de kan utövas. Både regeringsformen (2 kap. 15 §) och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, (artikel 1 i första tilläggsprotokollet) innehåller t.ex. bestämmelser om rätten till egendom. I 2 kap. 17 § regeringsformen finns också en bestämmelse om näringsfrihet, dvs. rätten att driva näring eller utöva yrke. Regler kan medföra begränsningar i hur dessa rättigheter kan nyttjas eller utövas, t.ex. att all egendom inte kan användas till alla syften som ägaren skulle vilja, eller att vissa näringsverksamheter inte får drivas på vissa platser eller vid vissa tidpunkter. (De restriktioner som införts i samband med Covid-19 utgör exempel på långtgående sådana inskränkningar.) Enligt regeringsformen kan dessa grundläggande fri- och rättigheter begränsas, men endast om det krävs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. En motsvarande bestämmelse finns i Europakonventionen. Därutöver följer ett krav på att sådana inskränkningar måste vara proportionerliga.
Även oaktat egendomsskyddets och näringsfrihetens konstitutionella status så är vår bedömning att det är avgörande att upprätthålla egendomsrätten och näringsfriheten om man ska uppnå de övriga förenklingspolitiska målsättningar som vi ska utgå från, inklusive ökad konkurrenskraft och tillväxt. Vad gäller kostnader till följd av regler så är det ganska entydigt att om ett företag (eller individ) fråntas sin egendom så utgör det en relativt direkt kostnad för företagen ifråga. Det gäller också om företagets rätt att besluta om, eller använda, sin egendom inskränks.
Detsamma gäller om näringsfriheten inskränks på ett sätt så att företag och individer inte kan utnyttja sitt humankapital, kapital och land för att driva verksamheter. Vad gäller att regler ska främja företagens tillväxt och konkurrenskraft så innebär ev. inskränkningar i
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
114
egendomsrätten och näringsfriheten normalt att företagen antingen kan förbjudas att investera i, eller utveckla, olika verksamheter; alternativt att det blir mer osäkert för företagarna om den avkastning som kan följa av en investering verkligen kommer att tillfalla dem själva. Båda dessa omständigheter kommer att reducera företagares benägenhet att investera i sina verksamheter. Likaså kan sådana inskränkningar tydlig reducera förmågan att lånefinansiera investeringar, det blir svårt att belåna de resurser man inte har tydliga äganderätter i. Eftersom investeringar är en avgörande förutsättning för att företag ska kunna växa, och t.ex. utveckla innovationer som gör dem mer konkurrenskraftiga, så bedömer vi att inskränkningar av äganderätten och näringsfriheten relativt direkt kan resultera i ökade kostnader, minskad tillväxt och konkurrenskraft för företagen. Detta är också en utgångspunkt för vårt vidare arbete.
Likaså iakttar vi att t.ex. inskränkta äganderättigheter kan medföra så kallade marknadsmisslyckanden. Marknader fungerar, mycket enkelt uttryckt, genom att säljare och köpare genomför utbyten av varor och tjänster med varandra då de ser att det är ömsesidigt fördelaktigt för dem. Då äganderättigheter i förhållande till en tillgång är inskränkta, eller inte tydligt definierade, är det dock svårt för framför allt köparen att värdera vad den resursen skulle kunna vara värd för honom.3P.g.a. dessa begränsningar är den potentiella köparen villig att fullfölja långt färre transaktioner; inlåsningseffekter uppstår och transaktioner som annars skulle anses vara ömsesidigt fördelaktiga genomförs inte. Sådana marknadsmisslyckanden – som orsakas av underliggande regleringar – innebär således att resurserna inte allokeras effektivt eller där de kan ge högst nytta för samhället. Även detta ser vi som en utgångspunkt för våra vidare ställningstaganden.
3 Se Akerlofs berömda modell ang. ’market for lemons’.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
115
4.1.2 Proportionalitetsprincipen
Utredaren ska, från ett förenklingsperspektiv, överväga bl.a. om proportionalitetsprincipen ställer krav som innebär att regelverk behöver ändras och förenklas.4
Utredningen bedömer att många regler i Sverige skulle behöva utvärderas från ett proportionalitetsperspektiv, och att de konkreta förenklingsförslag som lämnas här till relativt stor del föranletts av sådana överväganden. En bidragande anledning till detta är att proportionalitetsprincipen sannolikt inte beaktats i tillräcklig utsträckning då nu gällande regler beslutades för ett antal år sedan. Proportionalitetsprincipen beskrivs ibland som en underliggande eller implicit rättsprincip, och Sverige har historiskt inte haft tydligt artikulerade proportionalitetsprinciper i regelgivningen förrän relativt sent, (även om vissa proportionalitetsöverväganden utan tvivel förekommit i svensk rätt över tid, men inte systematiskt.) Principen har mer tydligt artikulerats först efter EU inträdet 1994. Från 2010 års revidering av Regeringsformen framgår en tydligare proportionalitetsprincip i bestämmelser i bl.a. 2 kap. 21 §. Den reviderade förvaltningslagen från 2018 innehåller i 5 § också förtydliganden om proportionalitetsprincipen.5 Parallellt har domstolarna under denna period utvecklat rättspraxis rörande proportionalitetsprincipen. Det är således relativt nyligen som proportionalitetsprincipen stegvis (och sannolikt bara delvis) har inkorporerats som en rättsprincip i svensk lagstiftning och rättspraxis.
Att proportionalitetsprincipen uppmärksammats explicit i svensk rätt relativt sent innebär att med stor sannolikhet existerar en stor mängd äldre bestämmelser i svenska lagar, förordningar och föreskrifter som inte vid instiftandet har tydligt bedömts från ett systematiskt proportionalitetsperspektiv. Av bl.a. denna anledning finns det stor anledning att systematiskt utvärdera befintliga svenska regelverk för att bedöma om de kan sägas vara motiverade utifrån ett proportionalitetsperspektiv, (detta påverkar också våra förslag i
4 Vi gör sådana övervägande utifrån proportionalitetsprincipen. Vi ska i denna kontext också nämna att vi inte här försöker gör någon lagtolkning eller rättsutredning, såsom t.ex. domstolar gör. Som en offentlig utredning är vår uppgift inte att tolka lagstiftarens intention för att kunna tillämpa lagen. Vår utrednings uppgift är att på en mer allmän och mindre detaljerad nivå att identifiera olika syften och målsättningar, beakta och väga dem mot varandra när vi lämnar förslag; utan att på samma detaljnivå behöva analysera t.ex. lagstiftarens intentioner eller domstolars rättspraxis. 5 Proportionalitetsprincipen har också i viss grad artikulerats i viss annan lagstiftning, t.ex. Miljöbalken, Smittskyddslagen och Polislagen.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
116
kapitel 6). Det är också ett bakomliggande motiv för vissa av de förslag till förenklingar som vi presenterar i detta kapitel.
I direktiven beskrivs proportionalitetsprincipen som att regelverk ska vara utformade så att de inte medför högre kostnader eller mer omfattande begränsningar för företag och enskilda, (de som ska följa reglerna), än vad som är nödvändigt och rimligt för att uppnå syftet. Nyttan med regelverket ska överstiga de kostnader och eventuella andra begränsningar som det kan medföra för företagen och enskilda.
Lars Pettersson beskriver i sin underlagsrapport (se kapitel 6 och bilaga) på ett likartat sätt att ”Kostnaderna för att införa och tillämpa en regel ska ställas mot de samhällsekonomiska intäkter (nytta) som den ger upphov till. När nyttan är större än kostnaden är regeln samhällsekonomiskt motiverad. I de fall det finns flera alternativa regleringar eller andra möjligheter att lösa det aktuella problem så bör det alternativ som är med största samhällsekonomiskt överskott väljas.” Enligt vår bedömning utgör detta ett viktigt inslag i en proportionalitetsbedömning – de samlade nyttorna av en regel ska överstiga de samlade kostnaderna som följer av regeln, annars ska regeln slopas eller ändras. Detta är en utgångspunkt för vårt vidare arbete, och vi diskuterar ofta proportionalitet och samhällsekonomisk effektivitet i ett sammanhang.
Utredningen noterar också att de som påverkas mest direkt av att en regel instiftas (eller ändras) med all sannolikhet är de aktörer som förväntas följa regeln. Det är de aktörerna som förväntas ändra beteende med anledning av regeln, och som därmed mest direkt bär kostnaden av regeln. Som framgår i Lars Pettersons underlagsrapport medför introduktionen av regler ofta fördelningspolitiska effekter. Utredningens allmänna bedömning är kostnadsfördelningen normalt är sådan att det är de aktörer som förväntas följa en regel som får bära den absoluta huvuddelen av kostnaden som uppstår på grund av regeln. Det är normalt den aktören vars fri- och rättigheter inskränks som mest direkt får bära de alternativkostnader som regelgivning ger upphov till.
Därför menar utredningen att de begränsningar och kostnader som uppstår för de aktörer som förväntas följa regeln måste beaktas särskilt då frågan om proportionalitet prövas. Av dessa anledningar är det viktigt att beakta proportionalitetsprincipen särskilt i bemärkelsen att regelverk ska vara utformade så att de inte medför högre
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
117
kostnader eller mer omfattande begränsningar för företag och enskilda – de som ska följa reglerna – än vad som är nödvändigt och rimligt för att uppnå syftet. Detta är en annan utgångspunkt för våra ställningstaganden.
Vi uppfattar att denna tolkning i grunden överensstämmer med hur proportionalitetsprincipen brukar tolkas och tillämpas inom EU, dvs. proportionalitet innebär att den offentliga åtgärden (regleringen) ifråga ska vara ägnad att tillgodose ändamålet, åtgärden ska vara nödvändig för att uppnå ändamålet samtidigt som mindre inskränkande alternativ saknas, och de ändamål som åtgärden tillgodoser ska stå i rimlig proportion till den skada som åtgärden kan orsaka för de berörda.
Vi bedömer vidare att en tydlig utgångspunkt i proportionalitetsprincipen, som den beskrivits här, ger upphov till några mer operationaliserade utgångspunkter för att bedöma om givna regler motsvarar proportionalitetsprincipen, eller om det behövs förenklingar för att reglerna ifråga ska motsvara proportionalitet. Dessa utgångspunkter beskrivs nedan.
Regler bör reglera de beteenden som är avsedda
Regler bör generellt ha en viss träffsäkerhet. En regel innebär normalt att ett visst beteende eller typ av handlingar förbjuds, eller alternativt föreskrivs ett visst beteende. Det innebär att de beteenden som förbjuds – eller inte föreskrivs – inskränks. Individerna eller företagen får inte möjlighet att genomföra de handlingar de själva skulle ha valt.
Ibland förekommer det dock att ett beteende regleras (t.ex. förbjuds) även om beteendet i sig inte ses som problematiskt, men därför att det reglerade beteendet korrelerar med, eller på annat sätt är näraliggande, ett annat beteende eller fenomen som i sin tur betraktas som problematiskt.
Vår bedömning och utgångspunkt är att endast beteenden som är problematiska, (eller särskilt önskvärda), bör vara föremål för reglering, och de inskränkningar som en reglering innebär. Beteenden som i sig inte är problematiska bör inte – om det inte är direkt oundvikligt – regleras bara med anledning att de anses vara nära förknippat med ett annat – problematiskt – beteende. Att reglera ett beteende som i
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
118
sig självt är oproblematiskt skulle innebära inskränkningar av beteenden som inte behöver regleras, och därigenom att onödiga och undvikbara begränsningar och kostnader från regelgivning skulle skapas. Kostnaderna från regeln skulle inte motsvaras av de nyttor som skulle skapas av regeln. Det rätta i den situationen är i stället att direkt reglera det beteende som faktiskt i sig är problematiskt.
Regler bör reglera rätt aktörer
Regler bör också vara träffsäkra i bemärkelsen att de reglerar rätt aktörer. Normalt är det aktören som utför de aktuella handlingarna som har närmast kontroll över vilka handlingar som utförs, och hur de utförs. (Ibland kan dock t.ex. vissa andra aktörer delvis påverka vilka handlingar som utförs, t.ex. om det rör sig om arbetsuppgifter och t.ex. en arbetsledare har ansvar för att leda och fördela arbetet.)
I de flesta situationer är det svårt för en aktör att ta ansvar för vilka handlingar som en annan aktör utför. Detta skulle kunna skapa ett proportionalitetsproblem i de fall som en aktör regleras som inte själv utför de handlingar som avses regleras: en reglering kan skapa kostnader för den som regleras som inte motsvaras av ev. ändrade beteenden från de som kontrollerar utförandet av de handlingar som är aktuella. I den utsträckning som ett beteende regleras är därför vår utgångspunkt att det bör vara den aktör som själv utför handlingarna ifråga som i normalfallet bör regleras. (I andra fall skulle det behövas en mycket utförlig principal-agent analys som påvisar vilket ansvar principalen kan sägas ha för agentens agerande, vi ser dem som undantagsfall.)
Bevisbörda
Om en regel införs så innebär den en konkret inskränkning av vilka handlingar som de reglerade aktörerna kan utföra, och i den bemärkelsen en faktisk alternativkostnad för dessa aktörer. Om kostnaderna ska motsvaras av nyttor – i enlighet med proportionalitetsprincipen –- så innebär det att också nyttorna som uppnås genom regeln ifråga i normalfallet måste vara faktiska och demonstrerbara. Om en regel införs med syfte att åtgärda vissa problem behöver problemen ifråga därför vara faktiskt existerande, och det behöver
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
119
vara problem som är empiriskt demonstrerade. Det är t.ex. inte tillräckligt att en analys indikerar att det kan finnas en möjlighet att vissa problem skulle kunna uppstå – ett potentiellt problem är inte ett faktiskt existerande problem. Endast om en risk är extremt överhängande, och den potentiella skadan mycket stor, kan en sådan riskbedömning motivera införandet av en faktisk kostnad som en regel medför. Det är inte heller en tillräcklig motivering att en analys t.ex. indikerar att en lag innehåller någon form av lucka i form av ett oreglerat område som någon aktör hypotetiskt sett skulle kunna missbruka. Bara det faktum att något beteende är oreglerat utgör inte något argument för att det ska regleras. Kort sagt är det i normalfallet inte tillräckligt att identifiera att det finns vissa risker att någon form oönskat beteende eventuellt skulle kunna uppstå. För att motivera existensen av en regel så behöver det demonstreras att det faktiskt föreligger någon form av beteende som behöver ändras, att det beteendet är frekvent förekommande i samhället, och att regeln ifråga ändrar beteendet på lämpligt sätt. Om ett sådant demonstrerat beteende inte existerar så bör regeln i stället slopas.
Det offentligas kostnader för regler bör inte skjutas över på enskilda företag eller individer
Eftersom de fulla kostnaderna som förorsakas av regler normalt inte bärs av de som beslutar reglerna, utan huvuddelen snarast bärs av de aktörer vars beteende regleras, så finns en uppenbar risk att dessa kostnader inte beaktas tillräckligt i besluten om regler.
Detsamma gäller det administrativa genomförandet och tillämpningen av regler. Det är viktigt att förenklingar för myndigheter inte sker på bekostnad av de företag som regleras. Ofta har regeringens förvaltningsmyndigheter ansvar för det administrativa genomförandet av offentligt beslutade regler. Det är naturligt att det genomförandet är kostsamt i bemärkelsen att det tar i anspråk en del resurser för dessa myndigheter. Det är också myndigheternas skyldighet, enligt budgetlagen och myndighetsförordningen, att effektivt hushålla med de resurser de tilldelas.
Det är dock vår bedömning att relativt ofta utformas regler, och det administrativa genomförandet av regler, på ett sätt som begränsar myndigheternas kostnader, men att detta sker genom att kostnaderna ifråga i stället förs över till de företag och individer som regleras. Det
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
120
kan till exempel handla om att företag åläggs att inlämna uppgifter till myndigheter som myndigheterna i stället skulle kunna insamla själva, (ofta från andra myndigheter). Det kan också handla t.ex. om att företag de facto får ansvar för att utföra uppgifter som närmast liknar myndighetsutövande, (t.ex. att företag med affärsmässiga relationer i praktiken får ansvar för att kontrollera och utöva tillsyn över de som företag som de bedriver verksamhet med eller köper tjänster av, t.ex. i enlighet med 2 kap. 6 § av Säkerhetsskyddslagen (2018:585)).
Vi har naturligtvis full förståelse för att det administrativa genomförandet av regler kan vara kostsamt och kräva resurser. Utredningen bedömer dock att när det offentliga beslutar om en regel så bör den också besluta att avsätta offentliga resurser för att finansiera implementeringen av den regeln. Finansiering kan ske t.ex. genom omprioritering av befintliga resurser, eller genom ökade skatteintäkter. Finansieringen bör inte ske genom att delar av det offentliga åtagandet – och kostnaderna för det – de facto och implicit överförs på ett mindre antal företag som regleras av regeln ifråga. Detta skulle de facto innebära en form av implicit beskattning av företagen ifråga, (de får själva bekosta viss offentlig verksamhet).
Om det offentliga önskar att vissa företag ska bära kostnader för vissa offentliga verksamheter så bör det enligt vår mening ske genom explicita och transparenta beslut om beskattning, så att det finns en tydlighet och möjlighet till demokratiskt ansvarsutkrävande för de beslut om beskattning som fattas. En utgångspunkt för vårt arbete är därför att förenklingar för myndigheter inte ska uppnås genom att kostnader, eller uppgifter, för myndigheter de facto överförs till de privata företag som regleras av givna regler.
(Detta innebär inte att det alltid skulle var felaktigt att reglerade företag t.ex. själva insamlar och inlämnar information av detta slag. I vissa fall kan det sannolikt vara enklare och billigare för företagen att själva omhänderta sådana uppgifter. Det som är olämpligt är dock om kostnader påförs de reglerade företagen utan deras medgivande, och på ett sätt som i princip överför kostnaderna ifråga på företagen endast för att förenkla för myndigheterna.)
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
121
Små- och mikroföretag
De hänsynstagande vi redovisat ovan är tillämpliga i överväganden om företag generellt, men vi bedömer att de är särskilt tillämpliga vad gäller (små och) mikroföretag. De kostnader som uppstår p.g.a. regler är ofta fasta kostnader, och för ett litet företag med en mindre omsättning, kommer en sådan fast kostnad i relativa termer vara mer belastande än för ett större företag. Ett större företag har oftast också mer möjligheter än ett mindre företag att diversifiera sin verksamhet. En regel som begränsar vilken typ av verksamhet eller transaktioner som ett företag får ägna sig åt kan därför ofta utgöra en större begränsning för det mindre företaget. Därför ser vi att de överväganden vi redogör for ovan är särskilt tillämpliga på små mikroföretag, (men att de också är tillämpliga på större företag).
4.1.3 Begränsningar och avgränsningar
Potentiellt skulle en utredning om förenklade regelverk för mikroföretagande kunna lämna väldigt många förslag till förenklingar. Denna utredning har dock arbetat inom ramen för flera begränsningar som gjort det nödvändigt att kraftigt begränsa omfattningen på de förslag till förenklingar som vår utredning har möjlighet att lämna. I vissa delar har det också gjort det enklare att besluta om vissa vägval i utredningens arbete.
För det första har utredningen haft begränsad med tid, för en potentiellt mycket omfattande arbetsuppgift. Utredningen tillsattes den 30 april 2020, och lämnar sitt betänkande den 30 juni 2021. Det betyder att utredaren har förfogat över cirka 14 månaders utredningstid, och begränsade utredningsresurser. Samtidigt har Sverige mycket omfattande samlade regelverk som med all sannolikhet tagit tusentals årsarbetskrafter att utreda, ta fram, bereda och besluta. Ofta tillsätts en hel utredning – med minst lika mycket resurser som denna – med uppdrag att utarbeta förslag om en enda författning eller regel. Att gå igenom alla regelverk för mikroföretag i alla olika branscher för att identifiera vilka regelverk som mikroföretagen upplever som särskilt betungande, och sedan utarbeta specifika förenklingsförslag för dem alla, är en mycket omfattande och alltför kom-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
122
plex uppgift som denna utredning inte rimligen kunnat genomföra inom den utsatta tiden.
För det andra så är utredningens samlade bedömning att enskilda regelverk inte är det som är mest betungande för företagen, snarare är det den samlade regelbördan. Därför är det vår bedömning att i första hand är det den samlade regelbördan, som orsakas av den samlade mängden regelverk som behöver adresseras, snarare än enskilda regler. Vi bedömer vidare att normalt så interagerar olika regler med varandra på komplexa och delvis okända sätt varför det är svårt att identifiera vilka enskilda regler som skulle vara mest betungande för företag. Av metodologiska anledningar kan det därför vara svårt att identifiera enskilda regler som är särskilt betungande, eller som särskilt skulle behöva förenklas.
Samtidigt har utredningen i uppdrag att lämna konkreta förslag till förenklingar och vi inser att för att reducera den samlade regelbördan behöver arbetet börja med konkreta förenklingar av specifika regler, och utredningen lämnar i detta kapitel förslag till vissa konkreta förenklingar av specifika regler.
För det tredje har det funnit begränsningar i termer av vilka regelområden som utredningen kunnat lämna förslag om. Enligt direktiven ska vi analysera möjligheter till konkreta förenklingar av sådana regelverk som vi har identifierat som särskilt betungande för mikroföretag. Av kapitel 3 framgår att bland de regelområden som utredningen analyserat så har bl.a. regler rörande arbetsrätt och regler rörande skatteområdet identifierats som några av de regelområden som är mest betungande för små företag. Samtidigt framgår av direktiven att utredaren inte ska lämna förslag till förenklingar inom den centrala arbetsrätten, och inte heller lämna förslag till förenklingar på skatteområdet. I enlighet med avgränsningarna i direktiven så lämnar därför utredningen inte förslag på förenklingar inom dessa områden, även om vi är väl medveten om att de är mycket betungande regelområden för de små företagen.
Vi har, med beaktande av de avgränsningar som framgår ovan, fokuserat på ett mindre antal förslag till förenklingar inom områden där vi dels har haft mandat att lämna förslag, dels haft tidsmässiga möjligheter att analysera möjliga förenklingar, och också där det gått att på ett hanterbart sätt identifiera enstaka regler som går att förenkla utan att ta sig an mer omfattande komplex av ömsesidigt beroende regelverk. (Med det sagt bedömer vi att mest verknings-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
123
fullt vore om regeringen tillsatte en eller flera utredningar med mer resurser, och ett mer omfattande mandat att lämna förslag, om regeringen önskar uppnå mer omfattande förenklingsvinster.)
Nedan presenteras de förslag till förslag till konkreta förenklingar som vi lämnar. Därefter presenteras utredningen förslag till andra förenklingar som utredningen bedömer behöver utredas vidare.
Förslag till förenklingar
I detta avsnitt lämnar vi följande konkreta förslag till förenklingar av regelverk, som bedöms bidra till viktiga förenklingar för mikroföretag (och även andra företag):
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
124
• Avskaffande av hotelltillståndet.
• Avgränsade förenklingar av regler rörande befintliga små byggnader i strandskyddade områden.
• Förenklingar i reglerna om kör- och vilotider.
Förenklingsförslagen har valts ut genom en process där i första steget representanter för näringslivsorganisationer i expertgruppen har deltagit i en process för att identifiera olika regelverk som bedöms behöva förenklas. Därefter har utredaren tagit ställning till de identifierade förslagen och vilka som är lämpliga att gå vidare med, och därefter har dessa förenklingsförslag diskuterats i expertgruppen i sin helhet. Den slutliga prioriteringen av förenklingsförslagen utgör sedan utredarens samlade bedömning ang. vilka förslag som ska lämnas.
Vi föreslår att de föreslagna reglerna träder i kraft 30 december 2021. Om Regeringskansliet inte hinner bereda förslagen inom den tidsramen föreslår vi att förslagen träder i kraft den 1 maj 2022.
De tre förslagen beskrivs närmare i avsnitt 4.2.1 till 4.2.3 nedan.
4.2.1 Avskaffande av bestämmelserna om hotelltillstånd
Förslag: Bestämmelserna om hotelltillstånd upphävs i hotellagen
(SFS 1966:742), dvs. de som ska driva hotell ska inte längre behöva ansöka om eller beviljas tillstånd för att driva sådan rörelse, och inte heller behöva t.ex. utse föreståndare. Bestämmelserna om tillsyn och kontroll i hotellagen förändras inte. I hotellagen införs en ny bestämmelse om att hotellverksamhet ska anmälas till Polismyndigheten, för att underlätta tillsyn och kontroll. Anmälan ska vara enkel och kostnadsfri.
Skälen för förslaget
Bakgrund
Enligt de nuvarande bestämmelserna i 2 § Lagen om hotell- och pensionatsrörelse (SFS1966:742) får hotell- eller pensionatrörelse som är avsedd att ta emot minst nio gäster eller omfatta minst fem gäst-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
125
rum drivas endast av den som har beviljats tillstånd från Polismyndigheten. Hotellföretagaren ska alltså ansöka om tillstånd, och Polismyndigheten ska pröva tillståndsansökan. Hotelltillståndet ska förnyas vart femte år. Den som bedriver verksamhet utan tillstånd eller godkänd föreståndare kan dömas till böter. Tillståndet kan även återkallas.
Enligt 2 § i lagen ska tillstånd meddelas om det inte finns anledning att anta att den som söker tillståndet ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. Tillstånd får inte meddelas den som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare. Enligt 3 § ska det finnas en föreståndare för sådan hotellrörelse, och den ska vara godkänd av polismyndigheten. Det ska enligt 4 § finnas ersättare för tillståndshavare och föreståndare. Om en tillståndshavare avlider, försätts i konkurs eller får en förvaltare får rörelsen fortsätta under högst ett år. Därefter behövs en ny ansökan om tillstånd.
Enligt 2 § i lagen ska tillståndsansökan alltså prövas mot kriterierna att den som söker tillståndet inte ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. I förarbetena till den nuvarande lagstiftningen – Kungl. Maj:ts proposition nr 12b år 1966 – framgår att vid instiftandet av regeln var lagstiftarens avsikt att vid tillståndsprövningen bör polismyndigheten använda tillgängliga polisregister. Den som dömts för våldsbrott, sedlighetsbrott eller tillgrepps- eller förskingringsbrott bör t.ex. i allmänhet vägras tillstånd, enligt propositionen. Detsamma gäller den som dömts för olovlig försäljning av rusdrycker eller narkotika. För andra former av brottslighet eller asocialitet, liksom om sökanden är känd för att i annan verksamhet ”tredskas med att efterkomma myndigheternas förelägganden” kan det enligt propositionen också sannolikt utgöra grund för att hotelltillstånd inte bör beviljas. Däremot framgår att t.ex. den sökandens utbildning eller ekonomiska möjligheter att driva rörelsen inte skulle prövas.
Ansökan om hotelltillstånd är förenad med en avgift, som för närvarande uppgår till 4 600 kronor. Ansökan görs till Polismyndigheten i det län där verksamheten är belägen. Efter att Polismyndigheten beviljat ett tillstånd skickas kopior på beviset till kommunala nämnder. Förutom uppgifter om verksamheten ska ansökan innehålla uppgifter om föreståndare och ersättare som också måste godkännas av myndigheten. Ansökan ska också innehålla en uppgift om
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
126
var den byggnad där rörelsen ska bedrivas ligger, och det största antalet gästrum och gästrum som rörelsen ska kunna omfatta. Om antalet rum eller gäster ändras krävs att hotellrörelsen anmäler det till polismyndigheten.
Problembeskrivning
Tillväxtverket har i sin rapport Förenklingsresan – sammanställda, analyserade och konkretiserade förslag (Ä2019-1317) beskrivit många av motiven för att genomföra förenklingar av hotelltillståndet, och också lämnat egna förslag till förenklingar som huvudsakligen överensstämmer med de förslag som vi lämnar här. (Under den så kallade Förenklingsresan träffade Statsrådet Baylan under 2019 ett sjuttiotal företag som fick lämna förslag och synpunkter angående regelverk som de ansåg behövde förenklas. I sin rapport analyserade Tillväxtverket dessa synpunkter och förslag.)
I samband med Förenklingsresan inkom enligt Tillväxtverkets rapport synpunkter om att det upplevs vara för många uppgifter som samlas in om ägaren/föreståndaren av ett hotell/pensionat och att det är många olika tillstånd – t.ex. danstillstånd, hotelltillstånd, ansökan om föreståndare, serveringstillstånd etc. – som en vanlig hotellföretagare behöver ansöka om, och få godkända, för att kunna bedriva sin verksamhet. Det framfördes också att tillståndsprocesserna upplevdes som utdragna och icke-parallella.
Vidare framgår att ansökningsprocessen för att ansöka om hotelltillstånd upplevdes som betungande och kostsam; t.ex. förutsätter processen med att ansöka om hotelltillstånd att de som driver hotell och pensionat behöver samla in dokument från andra offentliga verksamheter, så som bygglov, personbevis och förmyndarbevis. Det bedömdes att förfarandet med ansökan kan ta upp till åtta arbetstimmar för en hotellföretagare. Främst har det enligt Tillväxtverkets rapport handlat om tid för att få fram det personbevis med intyg om förvaltning som krävs enligt ansökan. Enligt Polismyndigheten är det vanligt att ärenden behöver kompletteras innan handläggning kan påbörjas. I samband med att ansökan skickas in behöver den ansökande också betala avgiften om 4 600 kronor.
Dessa arbetsinsatser och kostnader för att ansöka om hotelltillstånd behöver förstås i kontexten av att samma hotellföretagare också
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
127
behöver göra motsvarande insatser för att hantera andra tillämpliga tillståndsprocesser, som t.ex. att ansöka om serveringstillstånd och danstillstånd etc. I de fall ett befintligt hotell eller pensionat ändrar antal bäddar, eller ändrar föreståndare eller ersättare, behöver detta också rapporteras till Polismyndigheten. Sammantaget innebär de många processerna en omfattande regelbörda för den hotellföretagare som behöver hantera de samlade tillståndsprocesserna, och besöksnäringen bedöms också vara en av de näringar som har högst regelbörda (se bl.a. kapitel 3.)
Än mer problematiskt är att många av dessa bördor upplevs som onödiga, då företagen enligt Tillväxtverket inte förstår syftet med lagen. Alternativt uttryckt så är det vår bedömning att företagen inte förstår varför bestämmelserna om hotelltillstånd skulle vara nödvändiga för att uppnå de syften som uppfattas ligga bakom bestämmelserna i lagstiftningen. Den främsta anledningen till detta är att det upplevs att det redan existerar andra regler och bestämmelser som mer adekvat omhändertar syftena ifråga. Om detta är korrekt innebär det att proportionalitetsprincipens nödvändighetsrekvisit inte är uppfyllt, dvs. bestämmelsen om hotelltillstånd är inte nödvändigt för att uppnå de målsättningar som ligger bakom lagstiftningen; och de kostnader, begränsningar och bördor som förorsakas hotellföretagarna ifråga är därför onödiga.
Bakomliggande målsättningar och syften bakom reglerna
De samlade målsättningar och syften som avses uppfyllas genom de regelverk som gäller för sektorn indikeras i detta fall av bestämmelsen i 2 § av hotellagen. Enligt den ska tillstånd att bedriva hotellrörelse meddelas om det inte finns anledning att anta att den som söker tillståndet ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. Detta indikerar att det primära syftet med regeln om att pröva om hotelltillstånd ska beviljas till enskilda potentiella hotellföretagare är att reducera faror för allmän ordning och säkerhet.
Mer information om avsikterna och målsättningarna bakom bestämmelserna om hotelltillstånd framgår i förarbetena till hotellagen. Tillståndsprövningen tillkom enligt förarbeten till lagen bland annat för att säkra att sökanden har de personliga förutsättningar som krävs
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
128
för att driva rörelsen på ett sätt som inte medför fara för allmän ordning och säkerhet. I Kungl. Maj:ts proposition nr 12b år 1966, som föregick instiftandet om hotellagen, framhålls bl.a. att ”god ordning och tillfredsställande skötsel i övrigt är av väsentlig betydelse … Av den som utövar hotellrörelse måste därför krävas ansvarskänsla, pålitlighet och redbarhet.” Vidare framgår att ”Det bör sålunda stadgas, att den som ska förestå hotellrörelse – vare sig han är innehavare av rörelsen eller är särskild föreståndare eller ersättare för sådan – ska ha gjort sig känd för ordentlighet och med hänsyn till personliga egenskaper i övrigt och andra förhållanden finnas lämpligen böra utöva rörelsen.” Det framhölls således att den som ska få tillstånd att bedriva hotellrörelse ska ha personliga egenskaper som ansvarskänsla, pålitlighet, redbarhet, ordentlighet och lämplighet.
Sådana egenskaper framhölls kunna vara betydelsefulla bl.a. för att ”god ordning och tillfredsställande skötsel i övrigt är av väsentlig betydelse för hotellets gäster, inte bara för deras trevnad och bekvämlighet utan också för deras trygghet till liv och hälsa. God ordning krävs även i det hänseendet att hotellet inte får bli ett tillhåll för kriminellt belastade eller andra asociala individer.” Avsikten med att införa bestämmelser om hotelltillstånd förefaller därför till stor del ha varit att hotelltillstånden skulle bidra till hotellrörelserna drevs i god ordning, och därigenom reducerade fara för allmän ordning och säkerhet i bemärkelserna att skydda hotellgästernas trygghet och hälsa och att hindra att hotellen skulle bli tillhåll för kriminella.
Hotellagen från 1966 var också ämnad att uppdatera och ersätta en föregående författning, 1917 års Hotellstadga. I propositionen som föregick instiftandet om hotellagen (se ovan), framförs i sin tur att ”1917 års hotellstadga kan sägas ha i huvudsak fyra olika ändamål, nämligen att skydda hotellgästerna och hotellpersonalen mot brandfara, att skydda dem mot sanitär olägenhet, att sörja för god ordning i hotell samt att underlätta polisens spaningsarbete.”
Vi förstår det därför som om hotellagen har flera – minst fyra – skyddsvärden som syfte, även om de ev. kanske kan ha ansetts vara av olika vikt i relation till hotellagen. Att ordningsfrågorna – ”sörja för god ordning i hotell samt att underlätta polisens spaningsarbete” – ansågs vara ett viktigt skyddsvärde, indikeras bl.a. av att Polismyndigheten är den myndighet som ska pröva tillstånden, och att den bör pröva ansökan i förhållande till om den ansökande dömts för div. former av brott (se ovan). Likaså innehåller olika paragrafer i hotell-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
129
lagen bestämmelser om att polismyndigheten har rätt att få tillträde till hotell för att utöva tillsyn; och att den får förbjuda en hotellverksamhet, mot vite, om det bedöms nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Av förarbetena framgår också att det ansågs viktigt att t.ex. hindra prostitution och att hotellen skulle bli tillhåll för kriminella.
Vad gäller brandskydd framgår t.ex. av hotellagen 12 § att ”utrymningsvägar i hotell eller pensionat … skola anges genom tydliga markeringar”, en bestämmelse som åtminstone delvis får antas vara motiverad av överväganden om brandskydd. Samtidigt får noteras att i flera passager i förarbetena indikeras att hotellagens inte främst skulle ses som ett författningsmässigt instrument för att omhänderta alla intressen rörande brandskydd och hälsoskydd (ibland benämnt ”sanitär olägenhet”). Det framfördes till exempel att den dåvarande regeringen ”har föreslagit att brandskydd och hälsovård i hotell ska tillgodoses bl.a. genom byggnadslagstiftningen.” Åtminstone delvis verkar lagstiftaren ha bedömt att sådana skyddsvärden skulle omhändertas i andra författningar än hotellagen.
Förslaget i korthet
Vårt förslag innebär att bestämmelserna om hotelltillstånd upphävs i hotellagen (SFS 1966:742), dvs. de som driver hotell ska inte längre behöva ansöka om eller beviljas tillstånd för att driva sådan rörelse, och inte heller behöva t.ex. utse föreståndare. I hotellagen införs en ny bestämmelse om att hotellverksamhet ska anmälas till Polismyndigheten. Anmälan ska vara enkel, och kostnadsfri, och erbjudas i digitalt format för de företagare som önskar insända den på så sätt. Bestämmelserna om tillsyn och kontroll i hotellagen förändras inte.
De föreslagna författningsändringarna behandlas i kapitlet författningsändringar, men i huvudsak innebär de att 2–7 §§ samt 16 § i hotellagen stryks, att en ny bestämmelse införs i en ny 2 § enligt vilken hotellverksamhet ska anmälas till Polismyndigheten, och att sådan anmälan ska innehålla uppgifter om den ansvarige företagarens fullständiga namn, företagsnamn och postadress samt innehålla en uppgift om var den byggnad eller lägenhet där rörelsen ska drivas ligger. Förordningen (1992:202) om avgifter för ärenden enligt lagen (1966:743) om hotell- och pensionatrörelse upphävs.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
130
Utredningens bedömningar
Enligt förarbetena till nuvarande lagstiftning stod det redan från början klart att ett tillståndstvång skulle innebära en väsentlig inskränkning i näringsfriheten. Enligt vår bedömning innebär de nu gällande bestämmelserna om hotelltillstånd minst tre saker:
• En absolut inskränkning av näringsfriheten för de potentiella hotellföretagare som ansöker om, men inte beviljas, tillstånd. De har inte frihet att bedriva denna form av näring.
• En relativ inskränkning av näringsfriheten för de potentiella företagare som behöver ansöka om tillstånd, (men ansökan inte nödvändigtvis avslås); de får en frihet att bedriva näringsverksamhet, i form av hotellrörelse, endast under förutsättning att de ansökt om, och beviljats, hotelltillstånd.
• Ett påförande av kostnader för hotellföretagarna, bl.a. i termer av den ansökningsavgift de behöver betala, och i termer av den arbetstid det tar för att insamla information, färdigställa ansökan och insända den etc.
Alla tre effekterna behöver enligt oss bedömas från ett proportionalitetsperspektiv.
Utredningen har i uppdrag att bland annat bedöma om de regelverk som analyseras medför högre kostnader eller mer omfattande begränsningar för företag och enskilda, (de som ska följa reglerna), än vad som är nödvändigt och rimligt, och med grund i detta föreslå förenklingar. En relevant fråga är därför om bestämmelserna om hotelltillstånd i Hotellagen är nödvändiga, och om mindre inskränkande alternativ än regleringarna verkligen saknas?
Avsikten med att införa bestämmelser om hotelltillstånd förefaller i stor utsträckning ha varit att hotelltillstånden skulle säkra att de som drev hotellrörelse skulle ha personliga egenskaper som ansvarskänsla, pålitlighet, redbarhet, ordentlighet och lämplighet. Dessa personliga egenskaper skulle bidra till att hotellrörelserna drevs i god ordning, vilket i sin tur skulle bidra till att reducera faran för allmän ordning och säkerhet. Allmän ordning och säkerhet beaktade aspekterna brandsäkerhet, hälsoskydd, ordning och underlättande av polisens arbete.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
131
Vad gäller de brottsförebyggande aspekterna framhölls framför allt annat avsikten att hindra att hotellen skulle bli ”tillhåll för kriminella” och t.ex. prostituerade. Det skulle ”fodras av den som driver hotell att denne utövar viss kontroll över gästerna och därför behövde denne inneha ansvarskänsla och ordentlighet.”
Utredningens inställning är att det naturligtvis inte är önskvärt att hotell skulle utvecklas till att bli någon form av hemvist för kriminella eller kriminell aktivitet. Vad gäller att hotell inte får bli ”tillhåll för kriminella” bedömer vi dock att det är högst oklart om det finns någon tydlig legal grund för att personer rent allmänt inte skulle få vistas på hotell, även om personerna ifråga möjligen skulle kunna anses vara kriminella, om personerna ifråga inte är frihetsberövade eller på annat sätt har inskränkt rörelsefrihet. Således framstår det också som extremt oklart om hotellföretagare rent allmänt skulle göra sig skyldiga till någon form av kriminell handling eller underlåtenhet om de inte hindrar uppfattat kriminella individer att vistas på deras hotell. (Däremot bör hotellföretagare naturligtvis rapportera till polismyndigheten om de iakttar att t.ex. någon gäst har begått en brottslig handling). Utredningens utgångspunkt är att det är olämpligt att införa begränsningar av ett beteende (bedrivande av hotellverksamhet) när det egentligen är ett annat beteende (hotellgästers ev. brottsliga handlingar) som egentligen anses behöva regleras, se avsnitt 4.1.
Vidare noterar vi att utöver bestämmelserna om hotelltillstånd och föreståndare (2–7 §§) innehåller Hotellagen också ett antal bestämmelser med innebörden att 10 § Hotell- eller pensionatrörelse ska drivas så att den icke föranleder fara för allmän ordning och säkerhet; och att 21 § Polismyndigheten har rätt att få tillträde till hotell och pensionat för att utöva tillsyn över att bestämmelserna i denna lag följs. Av hotellagen framgår att Polismyndigheten kan återkalla tillståndet om hotellföretagaren brutit mot någon annan bestämmelse, (än vad som framgår av hotellagen) som gäller för rörelsen, och trots uppmaning inte vidtagit rättelse inom skälig tid; och om det är nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, får Polismyndigheten vid vite förbjuda hotell- eller pensionatrörelse, för vilken det inte krävs tillstånd. En granskning av andra befintliga bestämmelser inom själva hotellagen ger därför vid handen att det finns andra bestämmelser som mer direkt adresserar beivrandet av de kriminella beteenden som avses avhjälpas.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
132
Tillväxtverket noterar mer allmänt att det i dag också finns annan lagstiftning än hotellagen som reglerar det som hotellagen kan ha syftat till när den instiftades. Exempelvis får polisen enligt utlänningslagen (2005:716)91 9 kapitlet 14 § sedan 2018 göra oanmälda arbetsplatsinspektioner för att kontrollera om en arbetsgivare har anställda som inte har rätt att vistas i Sverige eller saknar arbetstillstånd.
Vår utgångspunkt är också att den helt övervägande majoriteten av hotellföretagare är helt hederliga personer som kommer att anmäla brott om de iakttar sådana brott inom sina hotell. Inte minst torde det ligga i deras eget intresse, då de snart skulle få dåligt rykte om deras hotell blev kända som ”tillhåll för kriminella.” Inkommer sådana anmälningar har Polismyndigheten därefter möjlighet att vidta sina normala åtgärder för att undersöka och beivra brotten ifråga.
Vi delar därför Tillväxtverkets bedömning på dessa punkter – vad gäller beivrande av brott finns både andra författningar och andra bestämmelser inom själva hotellagen, som på ett bättre sätt än tillståndskravet omhändertar dessa skyddsvärden.
Vad gäller brandskydd så har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gett ut allmänna råd om brandskydd på hotell, pensionat, vandrarhem och liknande anläggningar. Av dessa allmänna råd framgår bl.a. att organisatoriska och tekniska brandskyddsåtgärder i hotellen ska vara skriftligt dokumenterade, inkl. t.ex. åtgärder såsom branddetektorer, utrymningslarm, och anslag om utrymningsvägar etc. Åtgärder som ska vidtas bör enligt råden bl.a. inriktas på att brand ska förhindras, hotellets ledning och personal bör ha relevant utbildning för att kunna informera gäster om brandskydd, i varje gästrum bör finnas information om bl.a.: hur bränder undviks, utrymningsvägar, larmsignaler och brandberedskap etc., Det finns också krav på byggnadstekniskt brandskydd och andra faktorer.
Vad gäller hälsoskydd finns det i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bestämmelser till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Dessa inkluderar t.ex. bestämmelser om hur en bostad ska vara utformad, (och med hotell avses i hotellagen yrkesmässig verksamhet med ändamål att tillhandahålla tillfällig möblerad bostad). Bestämmelserna inkluderar t.ex. att bostaden ska ge betryggande skydd mot värme, drag, kyla fukt, buller och luftföroreningar, ha en tillfredsställande luftväxling, medge tillräckligt dagsljus, ge möjlighet att upprätthålla en god personlig hygien,
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
133
och det framgår t.ex. att det ska finnas tillräckligt med toaletter. I 45 § av förordningen framgår att kommuner ska ägna särskild uppmärksamhet åt exempelvis byggnader som hotell och pensionat.
Det förefaller därför som relativt tydligt att vad gäller flera av de riskfaktorer som skulle kunna vara syftena som ligger bakom bestämmelserna om hotelltillstånd finns andra bestämmelser och författningar som på ett mer direkt och adekvat sätt reglerar frågorna och skyddar de väsentliga värden som avses.
Den bilden stärks ytterligare av formuleringar från den proposition som föregick instiftandet av hotellagen. Vad gäller brandskydd och hälsoskydd (ibland benämnt ”sanitär olägenhet”) framfördes i propositionen att regelgivaren vill ”erinra om att intresset av brandskydd i hotell … inte bör tillgodoses i en särskild hotellförfattning utan i annan lagstiftning” och att ”den nya byggnads-, brand och hälsovårdslagstiftningen jämte byggnadsstyrelsens anvisningar kan tillgodose behovet av brandskydds- och hälsovårdskontroll inom hotell i samband med hotellverksamhetens början och under verksamhetens gång.” Redan då hotellagen beslutades 1966 förefaller det därför som att lagstiftaren var medveten om att det tydligt fanns andra författningar som skyddade dessa värden, och bestämmelserna om tillståndskrav i hotellagen uppfattades inte som det bästa instrumentet för att säkra dessa värden.
Eftersom vi inte föreslår ett upphävande av de bestämmelser som rör kontroll och tillsyn i hotellagen så bedömer vi att det förslag som vi lämnar – om upphävande av bestämmelserna om hotelltillstånd och föreståndare – innebär att hotellagen fortfarande tillhandahåller förutsättningar för polisen att bedriva sitt arbete. Därtill kommer de bestämmelser som framgår i andra relevanta författningar, som också ger polisen förutsättningar att bedriva sitt arbete.
I den proposition som föregick den nuvarande hotellagen gjordes också bedömningen att en prövning av de personliga egenskaperna hos en hotellföretagare som gjordes innan en hotellrörelse startades av någon anledning skulle vara mer effektiv än en tillsyn av en verksamhet som redan börjat drivas. Vi delar inte den bedömningen, utan menar att reglerna ifråga, och tillsynen av dessa regler, i första hand bör fokusera på de observerbara beteenden som faktiskt bedöms vara problematiska, snarare än regleringar av ev. personliga egenskaper som möjligen skulle kunna korrelera med vissa beteenden.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
134
Vi noterar också att de uppgifter som kontrolleras i samband med serveringstillstånd överlappar till viss del med de krav om personlig lämplighet som ställs på föreståndare och dess ersättare enligt lagen om hotell- och pensionatsrörelse. Enligt Tillväxtverkets bedömning har omkring 70 procent av de hotell och pensionat som är registrerade i dag serveringstillstånd. Det innebär att dessa företagare utsätts för ett visst dubbelarbete, information om samma faktorer ska inlämnas och bedömas två gånger. Detta bedömer vi inte är förenligt med proportionalitetsprincipen, det kan inte vara den minst inskränkande åtgärden att det offentliga ska insamla och pröva samma uppgifter två gånger.
Vår bedömning är att kravet om hotelltillstånd utgör en inskränkning av näringsfriheten, och innebär att administrativa kostnader och avgifter belastar hotellföretagare. Eftersom det existerar andra författningar som omhändertar skyddet av de väsentliga värden som kan antas ligga bakom hotellagen så framstår det inte som nödvändigt att också ha en reglering om hotelltillstånd. Enligt vår bedömning motsvarar kraven på hotelltillstånd inte proportionalitetsprincipen – kraven på hotelltillstånd är inte nödvändigt för att uppnå ändamålet, och inte heller det minst inskränkande alternativet. (Tvärtom bedömer vi att de andra befintliga regelverken mer direkt och effektivt reglerar de beteenden som avses.) Det förenklingsförslag som lämnas här bedöms inte nämnvärt påverka i vilken grad de skyddsvärden som ligger bakom lagstiftningen kan uppnås, och därför är det motiverat upphäva bestämmelserna för att reducera de inskränkningar och kostnader som bestämmelserna ger upphov till.
Vi föreslår därför förenklingar av lagen om hotelltillstånd i enlighet med vad som framgår ovan i detta avsnitt.
Hotellföretag med mindre än fem gästrum eller mindre än tio gäster omfattas inte av dagens regler, och påverkas inte av vårt förenklingsförslag.
Vi är medvetna om att det är tänkbart att det kan vara så att kraven om hotelltillstånd på marginalen kan underlätta t.ex. Polismyndighetens arbete med att bekämpa brott något, utöver de möjligheter myndigheten redan har givet andra relevanta författningar och bestämmelser. Vi bedömer dock inte att det är proportionerligt eller motiverat att påföra de aktuella begränsningarna och kostnaderna på hotellföretagarna ifråga endast för att i någon grad underlätta polisens arbete. Denna bedömning har stärkts av att Polis-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
135
myndigheten välkomnar den typ av förenkling som föreslås, och meddelar att den sannolikt också skulle kunna underlätta myndighetens arbete (se nedan).
Vi är medvetna att om att ett upphävande av tillståndsplikten skulle kunna leda till att polisen fick svårare att bedriva kontroll och tillsynsverksamhet om det skulle medföra att det inte skulle finnas ett register över hotell att utgå från vid tillsynen, Vi föreslår därför att en ny plikt att anmäla hotellverksamhet ska införas då tillståndsplikten avskaffas. Anmälan ska vara enkel, avgiftsfri och endast omfatta grundläggande information om den sökande. Möjlighet till anmälan genom digitalt system ska tillhandahållas för de företagare som önskar ansöka på så sätt (se bl.a. förordning (2018:1264 om digitalt inhämtande av uppgifter från företag). Anmälan ska inte vara föremål för någon form av prövning.
Konsekvenser och förenklingseffekter för företagen
De förslag till förenkling som presenteras här bedöms medföra flera positiva förenklingskonsekvenser för mikroföretag, utöver de effekter på näringsfriheten som nämnts ovan.
Under utredningsarbetet har vi inhämtat synpunkter från Polismyndigheten som alltså har ansvar både för tillsyn och tillståndsansökningarna, liksom den berörda branschorganisationen för besöksnäringen, Visita. Ingen av de båda organisationerna har tagit ställning i detalj till ett specifikt författningsförslag, men företrädare för båda organisationerna har informerats om innebörden av förslaget och lämnat sina synpunkter. Polismyndighetens synpunkt är att de välkomnar förslaget. De ser att en författning i enlighet med de förslag som lämnas här skulle vara mer ändamålsenlig, och att den skulle underlätta för hotellföretagarna, och också lösa vissa problem med handläggningsprocessen inom myndigheten, utan att nämnvärt hindra det brottsbeivrande arbetet. Visita har likaså framfört att organisationen förordar och i högsta grad skulle välkomna en lagändring av det slag som föreslås, huvudsakligen av de anledningar som redovisas i Tillväxtverkets rapport, och delvis även i detta avsnitt.6
6 Intervju med företrädare för Polismyndigheten den 2021-06-02, intervju med företrädare för Visita den 2021-06-01.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
136
Vi bedömer att hotell- och pensionatbranschen i relativt stor omfattning omfattar mikroföretag och småföretag, och att detta förenklingsförslag därför i grunden träffar rätt målgrupp. Som andel av den totala omsättningen är också (den fasta) kostnaden för ansökan om hotelltillståndet, och det administrativa arbete som följer av ansökningsprocessen, mest belastande för mikroföretagen, och därför innebär den föreslagna förenklingen en särskilt stor lättnad för mikroföretagen. (Vidare bedömer vi att i den utsträckning som hotellrörelser drivs av företag som är större än mikroföretag så är i grunden de proportionalitetsbedömningar som vi gör ovan tillämpliga även för större företag, och förenklingsförslagen är lämpliga även för större företag.)
Besöksnäringen har också drabbats extremt hårt av de särskilda förutsättningar som följt av Coronapandemin, och förenklingsförslag som kan stödja näringens återhämtning bör enligt utredningen beslutas.
Tillväxtverket har också framfört sin bedömning att besöksnäringen är en stor och växande sektor som består av många mindre företag, och sysselsätter ett stort antal personer, inte minst unga och personer som står utanför arbetsmarknaden. Förenklingar inom besöksnäringen anses därför ha stor potential för ökad tillväxt och sysselsättning nationellt.
De existerande tillståndsbestämmelserna bedöms medföra ett tillväxthinder då även en mindre expansion av en hotellrörelse – t.ex. att lägga till ett fåtal gästrum – är förknippat med flera uppgiftskrav. Förenklingsförslaget som vi lämnar bedöms därför främja företagens tillväxt.
Den mest entydiga konsekvensen för företagen är en reduktion av de kostnader som belastar företagen i samband med förfarandet för att ansöka om tillstånd. Ansökan om hotelltillstånd är förenad med en avgift, som för närvarande uppgår till 4 600 kronor. Denna bortfaller för hotellföretagaren om kravet på hotelltillstånd upphävs. Enligt Tillväxtverkets bedömningar behöver en hotellföretagare också ägna i medeltal 3,5, (men upp till 8) arbetstimmar åt hanteringen av en ansökan om tillstånd för hotellrörelse. Denna arbetstid utgör också en kostnad för företagaren, och den kostnaden bortfaller om kravet på hotelltillstånd upphävs. Sammantaget beräknar Tillväxtverket att en ansökan om hotelltillstånd för ett genomsnittligt företag kan kosta en företagare runt 5 717 kronor, (dvs 4 600 i
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
137
avgift och 1 177 i administrativ kostnad). Det anmälningsförfarande som föreslås införas bedöms kosta endast runt 140 kronor. Kostnaden skulle enligt Tillväxtverkets beräkningar minska med runt 5 577 kronor – eller 97 procent – per berört hotellföretag, som resultat av våra förslag.
Baserat på uppgifter från 2019 har Tillväxtverket bedömt att hotellagen omfattar runt 3 378 företag, och att runt 921 av dem årligen antingen behöver ansöka om tillstånd alternativt anmäla ändringar i verksamheten. Utifrån Tillväxtverkets beräkningar behöver cirka 587 företag årligen ansöka om nytt hotelltillstånd eller förnya tillståndet efter fem år. Det innebär att den samlade kostnaden för att ansöka om hotelltillstånd uppgick 2020 till runt 3 355 900 kronor enligt Tillväxtverkets beräkningar (587 företag × 5 717 kr = 3 355 879 kronor).
De samhällsekonomiska effekterna av förslaget framstår därför som relativt begränsade. Samtidigt bör det beaktas att besöksnäringen är en av de näringar som är mest tyngda av regleringar, och enskilda företagare ska hantera många tillståndsprocesser etc. Därför kan det antas att för den enskilda företagaren kan det säkert upplevas som att den marginella kostnader för att efterleva ytterligare en reglering är hög, och på motsvarande sätt skulle lättnaden som följer av att slippa den regleringen – i detta fall bestämmelserna om hotelltillstånd – vara hög.
Det finns dock en annan viktig samhällsekonomisk effekt av förslaget, nämligen förbättrad näringslivsdynamik och en förbättrad konkurrenssituation. Ett krav på tillstånd för att etablera hotellföretag utgör en form av hinder för marknadstillträde – nya företag kan inte ge sig på marknaden och konkurrera med befintliga företag om de inte medges det relevanta tillståndet. Ett slopande av hotelltillståndet skulle därför kunna leda till ökade nyetableringar och ökad konkurrens på hotellmarknaden. Detta torde leda till högre effektivitet i denna bransch.
Inte minst har hotelltillståndet – likt danstillståndet – fått en stämpel av byråkrati och onödigt regelkrångel bland företagare. Detta överensstämmer i grunden med vår bedömning att utifrån ett proportionalitetsperspektiv är regleringen inte nödvändig. Hotellagens bestämmelser och krav ses av branschföreträdare (Visita) som onödiga och svårförståeliga. Ett upphävande av bestämmelserna om hotelltillstånd skulle därför inte minst stärka förtroendet för det svenska rätts-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
138
systemet, och förbättra samarbetet mellan företagare och myndigheter.
4.2.2 Avgränsade förenklingar av regler rörande befintliga små byggnader i strandskyddade områden
Bedömning: Vi bedömer att byggnader i strandnära lägen kan ut-
göra en mycket viktig produktionsresurs, som kan vara avgörande för lokala småföretagares möjlighet att starta ett nytt företag, eller skapa tillväxt i ett etablerat småföretag. Men regler rörande strandskydd behöver förenklas på ett tydligt sätt eftersom de nu befintliga reglerna innebär att de potentiella företagarna inte kan ändra eller använda byggnaderna på ett sätt som ger förutsättningar för deras verksamhet.
Förslag: Vi föreslår en förenkling som innebär att en liten befint-
lig byggnad i en strandskyddszon ska kunna ersättas av en annan liten byggnad utan krav på dispens, även i de fall som det innebär en ändrad användning av byggnaden, om den ändrade användningen inte har uppenbar negativ betydelse för att tillgodose strandskyddets syfte. Förenklingen föreslås genomföras genom en ny bestämmelse i Miljöbalken, och en ny bestämmelse i Plan- och bygglagen.
Allmänmotivering
Bakgrund
Ett antal bestämmelser i Plan- och bygglagen (2010:900) respektive Miljöbalken (1998:808) reglerar möjligheterna att bygga, och ändra byggnader, i strandnära lägen. Å ena sidan har författningarna ifråga utretts och även reviderats, ett antal gånger sedan mitten av femtiotalet, och är på så vis relativt väl kända. Å andra sidan uppfattas reglerna av många som närmast obegripliga; t.ex. har företrädare för SKR, Företagarna, Fastighetsägarna och LRF gemensamt framfört att strandskyddet är ”komplicerat och svårt att överblicka för såväl allmänhet som förtroendevalda, fastighetsägare och företagare. Det
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
139
är … en snårskog av svårbegripliga principer och beslut.”7Vi försöker här sammanfatta de huvudsakliga relevanta bestämmelserna.
I Plan- och bygglagen (2010:900) – hädanefter kallad PBL – finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Av PBL 9 kap. 2 § framgår bl.a. att det krävs bygglov för
1. nybyggnad, 2. tillbyggnad, och 3. annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att a) byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd, b) det i byggnaden inreds någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri, eller c) byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt.” Enligt 9 kap. 3 § finns dock undantag för ekonomibyggnader inom t.ex. jordbruk och skogsbruk etc. Ansökningar om bygglov etc. prövas av byggnadsnämnden, och en ansökan om lov ska bl.a. vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen.
För befintliga byggnader finns tillkommande bestämmelser om underhåll, bl.a. framgår av PBL 8 kap. 14 § att ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och tekniska egenskaper i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt. PBL 8 kap. 13–14 §§ innehåller också bestämmelser som innebär att en byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas, utan tvärtom ska underhållas så att de särskilda värdena bevaras.
Tillkommande bestämmelser gäller för ev. byggnader i strandskyddade områden, dessa bestämmelser framgår framför allt av 7 kap. Miljöbalken (1998:808), i fortsättningen ofta kallad MB. (Även t.ex. Naturvårdslagen (1964:822) innehåller bestämmelser med liknande innebörd.)
Av Miljöbalken 7 kap. 14 § framgår att strandskydd omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen får dock besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter
7 https://skr.se/skr/tjanster/press/skridebatten/debattartiklar/debattartiklar/regeringenmast eforandrastrandskyddetigrunden.54484.html.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
140
från strandlinjen, för att säkerställa något av strandskyddets syften. Av 7 kap. 15 § framgår bl.a. att inom ett strandskyddsområde får inte
1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar etc.,
4. Åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Av 7 kap. 16 § framgår bl.a. att byggnader etc. som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln, är undantagna från förbuden i 15 §, om de för sin funktion måste finnas inom strandskyddsområdet, och de inte avser att tillgodose bostadsändamål. Som bl.a. LRF har framfört så utgör 15 § en förbudsparagraf. Naturskyddsföreningen konstaterar att ”Strandskyddet innebär ett principiellt förbud mot att … till exempel uppföra byggnader och bryggor inom strandskyddat område.”8LRF utvecklar detta vidare, ”Det som anges rent juridiskt är alltså att i princip alla åtgärder i strandområdet är förbjudna. Detta är en lösning som medför att när domstolarna och länsstyrelserna ska tolka reglerna så gör de det alltid med utgångspunkten att allt är förbjudet och att endast under vissa premisser kan undantag göras.”9 Särskilda skäl krävs för att medge dispens. Förutsättningarna för undantag, dvs. dispens, beskrivs framför allt i kap. 7 18 §. Av 18 b § framgår att kommunen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15 §, om det finns särskilda skäl. I 18 c § anges att som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser 1. redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, 2. genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, 3. behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,
4. behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området. Det finns dock restriktioner
8 kretshandledning_version_181005.pdf (naturskyddsforeningen.se) .9 LRF:S remissvar i förhållande till utredningen Tillgängliga Stränder SOU 2020:78, dnr. 2021/8763).
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
141
på ev. dispenser, enligt 18 f § ska ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet normalt inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet.
Det finns också en rad andra bestämmelser, t.ex. om möjligheter för kommuner att upphäva strandskydd och möjligheter att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS). (Vi försöker inte här ge en uttömmande beskrivning av regelverken utan behandlar endast aspekter som är relevanta för det förslag som lämnas).
Det är kommunerna som beslutar om strandskyddsdispens, (och upphäver strandskydd i detaljplaner samt pekar ut områden för landsbygdsutveckling). Länsstyrelserna vägleder kommuner, granskar dispenser och t.ex. upphävande av strandskydd i detaljplaner etc. Alla beviljade dispenser tagna av kommunen ska granskas av länsstyrelsen, som inom tre veckor ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. Boverket och Naturvårdsverket vägleder kommuner och länsstyrelser i relevanta frågor.10SOU 2020:78 anger att i perioden 2016–2019 har kommunerna sammantaget beviljat runt 5 000 dispenser per år. Av dessa överprövade länsstyrelser ungefär 11– 15 procent årligen, och i 40–50 procent av dessa fall upphävde länsstyrelsen dispenserna helt eller delvis. Det stora antalet strandskyddsärenden som hanteras rör komplementbyggnader och tillbyggnader.
Att byggnader i strandområden är föremål för bestämmelserna i både PBL och Miljöbalken framgår i t.ex. förarbeten till PBL, (och också i olika kommuners information till dispenssökande). I de fall som någon vill bygga en så kallad Friggebod framgår t.ex. att av proposition 1978/79:111 bil. 12 att ”förslaget innebär att den enskilde själv måste tänka på att tillstånd kan behövas på grund av strandskyddsbestämmelser…” även i de fall som det rör sig om en Friggebod, för vilken inget bygglov enligt PBL behöver sökas. Och vad rör så kallade Attefallshus framgår av proposition 2013/14:127 att ”Komplementbyggnader omfattas inte bara av reglerna i PBL. Den omständigheten att en åtgärd undantas från kravet på bygglov utesluter inte att åtgärden kan kräva tillstånd eller dispenser enligt annan lagstiftning, t.ex. i fråga om strandskydd enligt miljöbalken.” Det faktum att en byggnad kan vara bygglovsbefriad enligt PBL
10 https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/sa-planeras-sverige/planeringsfragor/ strandskydd/.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
142
innebär alltså inte att den skulle vara undantagen från strandskyddsbestämmelserna; bestämmelserna i båda författningarna kan alltså var tillämpliga på samma byggnad.
Problembeskrivning
Önskemål om att få bygga inom strandskyddat område har ökat över tid. Strandnära fastigheter har blivit attraktiva, och uppfattas av många som en värdefull resurs för t.ex. näringsverksamheter. Med befintlig lagstiftning är det inte lätt att tillmötesgå förväntningarna. Tillväxtverket anger t.ex. i sin rapport Kortare handläggningsprocesser för företag inom besöksnäringen, (dnr. 2018–1190) att de processer som upplevs som mest krångliga och tillväxthämmande av företagen inom besöksnäringen är relaterade till byggande, evenemang och servering och specifikt bl.a. processerna för bygglov och strandskyddsdispens etc.11
Vi behandlar i det följande inte nybyggande i strandskyddszoner, utan endast ombyggnad och ersättning av små befintliga byggnader.
Vi bedömer att det framför allt är tre, ömsesidigt interagerande, problem som upplevs som problematiska vad gäller dispenser för byggande i strandskyddsområden: (1) möjligheterna till nybyggnad och ombyggnad, (dispensgivningen), upplevs som mycket restriktiva, (2) handläggningsprocesserna för dispenser och bygglov upplevs som långdragna och med oklara utfall, (3) detta resulterar bl.a. i att ägarna inte får eller kan nyttja och upprätthålla befintliga byggnader med resultat att byggnaderna i praktiken relativt ofta får förfalla eller stå mestadels vakanta (eller i praktiken ändras utan legalt stöd).
Restriktiva regler
Strandskyddslagstiftningen är restriktiv i flera bemärkelser. Naturvårdsverket, som har i uppgift att vägleda kommuner och länsstyrelser i frågor om strandskydd, skriver till exempel i sina vägled-
11 https://tillvaxtverket.se/download/18.78563d971729d8c3af1b503d/1593775397122/Slutra pport%20Kortare%20handl.processer%20f%C3%B6r%20ft%20%C3%84%202018-1190-04.pdf.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
143
ningsmaterial att restriktivitet alltid ska gälla för dispenser.12SOU 2020:78 konstaterar likaså att ”Den allmänna tillämpningen av … reglerna och även Mark- och miljööverdomstolens avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en restriktivitet när det gäller dispenser.”
Utgångspunkten i strandskyddslagen är att det rör sig om en förbudslagstiftning, dvs. endast om dispens beviljas tillåts byggande, i normalfallet (utan dispens) är det förbjudet. Det innebär att om en kommun ska pröva ett ärende om byggande i strandnära läge så kommer kommunens utgångspunkt vara att det inte är tillåtet, och endast i specifikt angivna undantagsfall medge bygget i fråga. Som LRF skriver måste dispensgrunder vara ”mycket tydliga eftersom prövning annars kommer speglas mot huvudregeln – att allt är förbjudet.” Strandskyddslagstiftningen är därför restriktiv i bemärkelsen att bevisbördan vilar på den som önskar få bygga, den företagaren eller personen måste i princip bevisa att det föreligger ett undantag som innebär att det inte är förbjudet att bygga på platsen ifråga. Och rättstillämpningen i sådana fall är alltså restriktiv. Enligt Tillväxtverkets rapport finns det vidare en uppfattning bland företagare om att det över tid blivit allt svårare att få strandskyddsdispens.
Det finns också särskilda intresseorganisationer som organiserar sina medlemmar för att överklaga ev. beviljade dispenser från strandskyddsreglerna, och som t.ex. utarbetat systematiska vägledningar för hur det arbetet ska bedrivas.13 Även i de fall som en fastighetsägare beviljats en dispens från strandskyddet så kan företagaren eller personen i fråga alltså inte vara säker på att han verkligen kommer att kunna bygga i området.
Lagstiftningen är också restriktiv i bemärkelsen att det är mycket begränsat hur man får bygga och använda byggnader. Då bestämmelser från både PBL och MB är tillämpliga på samma byggnad kan det sammantaget innebära en långtgående reglering på relativt stor detaljnivå för en enskild byggnad. För att illustrera de samlade effekterna har vi tagit fram ett exempel från Kramfors Kommun, vars miljö och byggnämnd har beslutat om ”Riktlinjer för utformning av sjöbodar och båthus”.14Av riktlinjerna framgår bland annat att
12 www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Skyddad-natur/ Strandskydd/Dispens-fran-strandskyddet/. 13 Se t.ex . kretshandledning_version_181005.pdf (naturskyddsforeningen.se). 14 Kramfors Kommun, dnr. 20150865.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
144
Sjöbodar och båthus ska vara avsedda för förvaring av båtar, båtutrustning och fiskeredskap m.m. De får inte ändras eller inredas så att de kan användas för boende eller annat ändamål. Mark intill sjöbodar och båthus får inte privatiseras. Fastighetsbildning, d.v.s. avstyckning av tomter för sjöbodar och båthus skall inte medges. Sjöbodar och båthus ska uppföras oisolerade, utan uppvärmning och utan invändig väggbeklädnad. Alla förändringar av sjöbodar och båthus som avviker från det ursprungliga bygglovet är bygglovspliktiga. Båthuset ska inte generera någon hemfridszon utöver byggnadens plats på marken.’ Vidare framgår angående byggnadernas utformning att de ska ha en ’Enkel rektangulär form med sadeltak, orienterade med en gavel mot vattnet. Tak ska ges en lutning om minst 23 % och högst 35 % mot horisontalplanet, fasader bör utföras med stående träpanel. Fasader bör målas med faluröd slamfärg. Tak bör utföras med pannplåt eller trapetskorrugerad plåt. Takfot och takutsprång skall vara minst 0,2 meter. På gavelfasad mot vattnet får fönstrens sammanlagda area, mätt som karmyttermått, uppgå till högst 1/20 av fasadarean.
De krav som i Kramfors kommun ställs på dessa strandnära byggnader framstår som många och detaljerade. T.ex. framgår vilken riktning olika brädor på byggnaden ska ha, vilken färg som får användas, att gavlarna ska vara riktade mot havet, och kanske framför allt att byggnaderna ska vara oisolerade, och inte få användas för boende eller annat ändamål. (I själva verket framgår ett antal andra krav också, ovanstående text utgör inte ett direkt citat utan en sammanfattning av de krav som ställs.) Det finns relativt litet utrymme för den enskilda fastighetsägaren, (eller den som vill bygga fastigheten), att avgöra utformningen på den egna egendomen; och begränsade möjligheter för en småföretagare att använda byggnaden för en näringsverksamhet, (utöver som kallförråd).
Att framför allt kommuner hanterar ansökningar om dispens innebär att ärenden kan behandlas något olika från kommun till kommun.15Samtidigt kan konstateras att flertalet av kraven som framgår i detta exempel på något sätt reflekterar bestämmelser som framgår av antingen PBL eller MB. I den utsträckning som vi har kunnat bedöma det så framstår de krav som beslutats i Kramfors som relativt representativa för hur många kommuner hanterar frågorna om strandnära byggnader.16 Det förefaller inte heller
15 T.ex. verkar Gotlands kommun medge andra färgsättningar, och inte ha krav på att gavlar ska vara vända mot stranden. 16 Se t.ex. information för Lysekils kommun, som ställer liknande, men mindre detaljerade krav. https://www.lysekil.se/bygga-bo-och-miljo/bygga-nytt-andra-eller-riva/bryggor-ochsjobodar.html .
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
145
ovanligt med mer långtgående krav, såsom t.ex. att byggnaderna inte alls får ha fönster mot stranden.
Det finns också åsikter om att strandskyddsreglerna är restriktiva i ytterligare en bemärkelse. Företrädare för SKR, Företagarna, Fastighetsägarna, LRF har tillsammans argumenterat att ”Strandskyddet lägger dessutom stor makt hos länsstyrelserna vars tillämpning av regelverket många gånger är alltför långtgående … Till exempel har flera länsstyrelser utvidgat strandskyddet att gälla 300 meter från strandkanten i stället för 100 meter – utan att tydligt motivera varför.”17Vidare framför många att kommuner etc. väljer att inrätta naturreservat etc. inom områden som ett slags dubbelreglering för att ytterligare skydda de syften som gäller för strandskyddet, och göra dispensgivningen än mer restriktiv.
Långa handläggningstider och oklara bedömningar av dispensansökningar
I kapitel fyra i denna utredning framgår att dels långa handläggningstider, dels oklara och olika tolkningar av samma regler, utgör två av de viktigaste problemen som små företag generellt upplever i sina kontakter med myndigheter.
Problemen med långa handläggningstider och osäkra kriterier för bedömning av ansökningar återkommer i stor skala vad gäller hanteringen av strandskyddslagstiftningen. Tillväxtverket anger i sin rapport i sin rapport Kortare handläggningsprocesser för företag inom besöksnäringen att såväl företag som kommuner och länsstyrelser uppfattar strandskyddsdispensärenden som i många fall svåra och komplexa och därför tidsödande. Företag har svårt att förstå varför processen tar så lång tid.
I intervjuer som Tillväxtverket genomfört har vissa kommuner angivit resursbrist inom kommunen som en orsak till de långa handläggningstiderna, och pekar också på platsbesöken som tidskrävande. Flertalet pekar enligt Tillväxtverket på lång handläggningstid hos länsstyrelsen.
Tillväxtverket anger i sin rapport att det finns inga lagstadgade tidsgränser inom processerna för strandskyddsdispens, (förutom bestämmelsen om att länsstyrelsen ska besluta om överprövning av
17 https://skr.se/skr/tjanster/press/skridebatten/debattartiklar/debattartiklar/regeringenmas teforandrastrandskyddetigrunden.54484.html.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
146
kommunens beslut inom tre veckor.) Tillväxtverket har i granskningar av ett antal kommunala myndigheters www-sidor mycket sällan kunnat identifiera publicerad information om handläggningstider. De som ansöker om dispens vet därför inte i förväg hur länge de kan få vänta.
Utöver problem med handläggningstider finns också upplevda problem med osäkra och olika bedömningar av dispensansökningar. Tillväxtverket rapporterar att företag har svårt att förstå tillämpningen av reglerna, och anger att det har framförts synpunkter om att det förekommer godtyckliga beslut och regionala skillnader i tolkningar av reglerna som medför osäkerhet. Företrädare för SKR, Företagarna, Fastighetsägarna, LRF framför att ”Strandskyddet … är ändå komplicerat och svårt att överblicka för såväl allmänhet som förtroendevalda, fastighetsägare och företagare. Det är … snårskog av svårbegripliga principer och beslut. För den enskilde kan det vara närapå omöjligt att förstå vad som gäller just där man vill bygga.”
Svårigheter att utnyttja och upprätthålla fastigheter
De faktorer som vi redogör för ovan påverkar och begränsar nybyggandet i strandnära lägen. Detta är väl uppmärksammat, bl.a. i andra utredningar.
Men problemen påverkar också de befintliga fastigheterna. Fastigheter behöver över tid underhållas och upprustas, (lagstiftaren ställer till och med sådana krav, se ovan ang. PBL 8 kap. 14 § ovan.) Upprustningarna behövs dels för att avhjälpa det naturliga förfall och den utslitning som kan ske över tid. Men det behöver också ske för att anpassa byggnader till nya förutsättningar, ny teknik och nya samhällsförhållanden som utvecklas över tid. Sådana upprustningar kräver dock normalt kostsamma investeringar. Sådana investeringar kan också behöva lånefinansieras.
Den information som har kommit vår utredning till del indikerar att lokala småföretagare, och personer som vill bli företagare, har svårt att etablera eller utvidga näringsverksamheter givet de förutsättningar som finns. En strandnära fastighet kan utgöra en mycket värdefull resurs och verksamhetsbas för en (existerande eller blivande) småföretagare. Men det faktum att det är svårt att medges strandskyddsdispens, och i strandskyddsområden mycket svårt att
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
147
ändra utformningen och användning av byggnaden ifråga, gör att det är svårt att försvara en investering i en sådan fastighet. Det går helt enkelt inte att anpassa eller använda fastigheterna på de sätt som många företagares verksamhet skulle förutsätta. Det är då svårt att använda den produktionsresurs som fastigheten utgör, och också att investera i den. Nya småföretag kan inte startas, och befintliga inte växa.
Att processen för att ansöka om dispens upplevs som svår och långdragen, liksom att det upplevs som oförutsägbart vad utfallet av en dispensansökan kan bli, (utöver att det är allmänt restriktivt), ökar ytterligare riskaversionen.
Företagarrepresentanter som lämnat synpunkter till utredningen menar att de facto har ovanstående förhållanden lett till att de produktionsresurser som de strandnära fastigheterna har utgjort historiskt sett har de facto förlorat sin funktion och sitt ekonomiska värde över tid pga. ovanstående utveckling. Det som för femtio år sedan utgjorde baser för t.ex. en aktiv men småskalig fiskenäring, men där byggnaderna också fyllde många andra ekonomiska funktioner som inte varit relaterade till fiske, har i delvis omvandlats till förfallande fastigheter som ofta står vakanta eller oanvända de flesta av årets dagar, eftersom de inte kunnat uppdateras efter de mer moderna ekonomiska förutsättningar som över tid utvecklats. (Alternativt har de ibland omvandlats och uppdaterats men utan egentligt lagligt stöd.)
Det har också framförts till utredningen att i många fall får de befintliga reglerna konsekvensen att byggnaderna ifråga inte längre får utnyttjas för sina ursprungliga syften, dvs. det är inte bara så att användningen och utformning av byggnaden inte får förändras, utan tvärtom har tillämpningen av lagstiftningen inneburit att användningen av byggnaderna har tvingats ändras, ofta mot ägarnas vilja. Till exempel har de flesta historiska sammanställningar som vi kunnat ta del av indikerat att båthus och fiskebodar och andra strandnära byggnader historiskt har utnyttjats, (och byggts), för vissa övernattningar av sina ägare, t.ex. tillfälliga övernattningar i samband med fiske, slåtter eller reparationer,18men också under mer långvariga perioder för personer som ägnat sig åt intensivt säsongsfiske eller haft andra arbeten i t.ex. hamnar i närheten etc. På liknande sätt
18 Se t.ex. www.borgholm.se/wp-content/uploads/2014/01/sj%C3%B6bodar.pdf. Samt PBL 8 kap. 14 § .
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
148
förefaller många strandnära fastigheter historiskt sett ha använts inte bara som kallförråd, utan även som t.ex. plats för matberedning, t.ex. kokning eller rökning av fiskar etc. Det är oklart varför byggnaderna inte längre skulle få användas för sådan ekonomisk näringsverksamhet – matberedning. Sjöbodar har också använts för t.ex. utskänkning av mat och som platser för att reparera redskap och motorer etc. dvs. som en form av verkstäder. Om utgångspunkten är att användningen inte ska ändras är det oklart varför nuvarande regler, och tillämpningen av dem, innebär att byggnaderna i nuläget inte får användas för liknande syften.
En reflektion är att nuvarande regler, i alla fall som de kommit att tillämpas, inte verkar ha fungerat för att säkra att befintliga byggnader ska fortsätta att användas för samma syfte. Snarast verkar reglerna ha medfört att ägarna ofta inte längre kan använda byggnaderna för de syften, (inkl. näringsverksamhet), som de ursprungligen har använts för.
Utredningens intryck är också att nuvarande regler har lett till relativt mycket byggande och användande som inte är tillåtet under reglerna, så kallade svartbyggen förekommer i strandnära områden. Det är också vårt intryck att de nu gällande reglerna fått som effekt att många fastigheter de facto har omvandlats till fritidsfastigheter, dvs. när de fastigheter som historiskt primärt har använts för någon form av näringsverksamheter (som beskrivs ovan), men inte tillåtits uppdateras för att användas för moderna näringsverksamheter, så har ägarna i stället valt att (utan lagstöd) inreda dem för övernattningssyften.
Utredningens bedömning är att i delar har de befintliga reglerna lett till en orimlig situation, och en icke-fungerande marknad. T.ex. innebär de samlade bestämmelserna att lokala småföretagare som äger strandnära byggnader ofta inte kan underhålla, upprusta och använda sina befintliga byggnader i enlighet med de standarder och förväntningar som finns för moderna byggnader, samtidigt som det finns lagstadgade krav i PBL att byggnaderna ifråga just ska underhållas och upprustas så att de möter sådana lämplighetskrav. Vi bedömer att det faktum att det ofta inte är möjligt att, inom rimliga gränser, att ändra utformning och användande av byggnaderna i praktiken innebär att rätt många befintliga byggnader antingen får stå oanvända långa tidsperioder, eller förfalla, (eller alternativt
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
149
omvandlas de mer eller mindre illegalt så att de kan användas för andra syften – t.ex. som fritidshus).
Vi bedömer också att de existerande reglerna, och de sätt de kommit att tillämpas på (ofta restriktivt och oförutsägbart), leder till icke-fungerande marknader och omfattande inlåsningseffekter. Det faktum att de befintliga reglerna i praktiken ofta mycket påtagligt inskränker företagarnas möjlighet att använda sin mark eller byggnad, innebär i dessa fall att i praktiken begränsas och urholkas ägarnas äganderättigheter i sin egendom, (i sådana bemärkelser som framgår av Regeringsformen). Och när äganderättigheterna begränsas så blir det svårare att genomföra marknadseffektiva utbyten på en marknad. Det uppfattas som att de dispensprocesser som i praktiken avgör hur rättigheterna får användas är osäkra och oförutsägbara. Det föreligger då för stora osäkerheter i hur ev. köpare skulle kunna utnyttja sin ev. framtida egendom för att de skulle vara villiga att genomföra transaktioner som annars skulle anses ömsesidigt värdefulla för både säljare och köpare. Det vill säga köpare vågar, p.g.a. de involverade riskerna, ofta inte köpa byggnaderna, vilket gör att byggnaderna inte kan utnyttjas av de företagare som skulle kunna använda dem mest produktivt.
Förslaget i korthet
Förslaget i korthet innebär att den som innehar en befintlig liten byggnad i ett strandskyddsområde, ska få möjlighet att ersätta den med en byggnad som till storleken motsvarar antingen en så kallad Friggebod, eller maximalt ett så kallat Attefallshus, utan krav på dispens från strandskyddsbestämmelserna. De nya, eller ombyggda, byggnaderna ska alltså inte omfattas av MB 7 kap. 15 §, eller andra motsvarande bestämmelser.
Förslaget innebär att den som innehar en liten byggnad – t.ex. sjöbod, båthus eller annan liten byggnad eller fastighet – i ett strandskyddsområde, ska få en generell dispensfri möjlighet att uppföra en ersättande ny byggnad (eller ombyggd) i stället för den befintliga. Bestämmelserna som reglerar den nya (eller ombyggda) byggnaden ska vad gäller byggnadsarean motsvara de bestämmelser som gäller för så kallade Friggebodar och Attefallshus.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
150
Denna generella regel ska omfatta befintliga byggnader som är högst lika stora som de som framgår i bestämmelserna för så kallade Friggebodar, dvs. 15 m² i byggnadsarea, och 3 m i taknockshöjd. Den nya (eller ombyggda) byggnaden ska likaså få vara högst 15 m² i byggnadsarea och upp till 3 meters höjd till taknock, dvs. som en Friggebod, (även i de fall den tidigare befintliga byggnaden varit mindre än 15 m².) ( Den tillgängliga bebyggningsbara marken ifråga kan också utgöra en begränsning.) Samtidigt får den nya eller ombyggda byggnaden och marken användas för andra syften än de senaste syftena för den tidigare befintliga byggnaden inkl. relevant näringsverksamhet. De nya, eller ombyggda, byggnaderna ska ej omfattas av MB 7 kap. 15 §, eller andra motsvarande bestämmelser.
Även något större byggnader ska omfattas av den förenklade regeln, men i något annan form. I de fall som den befintliga byggnadens storlek överskrider de storleksbestämmelser som gäller för Friggebodar (15 m²) men inte är större än 30 m² ska en ny (eller ombyggd) byggnad få uppföras som motsvarar byggnadsarean för den redan befintliga byggnaden, men ersättningsbyggnaden får utformas och användas på annat sätt än den tidigare befintliga byggnaden. Dock föreslås den inte få utgöra ett komplementbostadshus. I övrigt gäller motsvarande bestämmelser som framgår för byggnaderna som har högst 15 m² byggnadsarea, ovan.
Det förenklade regelverket tillämpas inte på befintliga byggnader som har en byggnadsarea som är större än vad som framgår i bestämmelserna för så kallade Attefallshus, dvs. 30 m². Det innebär att den största byggnad som skulle kunna byggas givet de föreslagna reglerna kan ha en byggnadsarea om högst 30 m².
I de fall som en företagare eller person innehar mark med ett befintligt beviljat bygglov som motsvarar det som ovan framgår för redan befintliga byggnader ska de få samma möjligheter att bebygga marken som framgår enligt förslaget ovan. Likaså om det rör sig om en nyligen avlägsnad byggnad.
Bakomliggande syfte och målsättningar bakom lagstiftningen
I de frågor som rör bl.a. byggande och företagande i strandnära områden finns flera bakomliggande syften och målsättningar bakom de olika regelverk som reglerar förutsättningarna.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
151
Strandskyddets syften anges i Miljöbalken 7 kap. 13 §. Där framgår att strandskyddet syftar till att långsiktigt 1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och 2. Bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddets syften är välkända och har behandlats i andra utredningar etc., här lämnas bara en kortare sammanfattning.
Allemansrättslig tillgång
Naturvårdsverket, som är vägledande i frågor om strandskydd - har tagit fram en skrift – Allemansrätten – vad säger lagen? – som ger en översikt över allemansrätten.19Den konstaterar bl.a. att i 2 kap. 18 § regeringsformen stadgas, att oberoende av det skydd som grundlagen ger den enskildes äganderätt ”alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten”. Men skriften konstaterar också att ”inget sägs (i RF) om vad den rätten närmare är för något. Inte heller annan lagstiftning ger klart besked om detta.”
Vad allemansrätten innebär är därför inte tydligt författningsmässigt reglerat. I praxis uppfattas den – enligt Naturvårdsverkets skrift – utgöras av den begränsade rätt var och en har att använda annans fastighet – mark och vatten – främst genom att färdas över den, åtminstone till fots, och under en kortare tid uppehålla sig där. Samtidigt innebär praxis också att allmänheten inte får agera så att markägaren och andra fastighetens invånare tillfogas någon nämnvärd olägenhet eller skada: hemfriden (i vidsträckt mening) och markägarens ekonomiska intressen får inte kränkas. Av MB 7 kap. 1 § framgår också att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.
Det finns också andra målsättningar som väger i andra riktningen än allemansrätten, t.ex. rätten till egendom och hemfrid. I Brottsbalken (1962:700) 4 kap. 6 § anges att den som olovligen intränger eller kvarstannar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg, dömes för hemfridsbrott till böter. Vidare anges att intränger eller kvarstannar någon eljest obehörigen i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe, dömes de för olaga intrång till böter. Bestämmelsernas om
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
152
hemfrid kan betraktas om ett slags motsattsförhållande till allemansrätt. På en plats där en person kan dömas för hemfridsbrott eller olaga intrång kan inte samtidigt allemansrättens regler gälla, det är en så kallad hemfridszon. Enligt Naturvårdsverket skrift innebär det att man måste hålla sig bort från annans ”gård”. En befintlig byggnad i strandnära läge kan åtnjuta hemfrid, i så fall gäller inte allemansrätten inom den hemfridszonen (även om den är omgiven av allemansrättslig mark).
Det finns ingen bestämd storlek för hemfridszon. Miljörättsligt är hemfridszonen det område närmast fastighetsägarens bostad som antingen är utmärkt på kartan efter beslut om tomtplatsavgränsning i samband med strandskyddsdispens enligt MB, eller i övrigt avgränsar området kring fastighetsägarens bostad genom en etablerad hävd.
Strandskyddslagstiftningen syftade ursprungligen – under 1950talet – bl.a. till att skydda allemansrätten, i bemärkelsen att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade allemansrätten för t.ex. bad och friluftslivs etc. Strandskyddet skärptes 1975, blev generellt, och började gälla i hela Sverige. Flera revideringar har därefter skett.
I Miljöbalkens bestämmelser om strandskydd uttrycks allemansrätten bl.a. som bestämmelsen i 7 kap. 15 § som anger att inom ett strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. Byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten
från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. 20
Bevara goda livsvillkor för djur och växtlivet på land
År 1994 fick strandskyddet ytterligare ett syfte, (utöver den allemansrättsliga tillgången). Det tillkom för att bevara goda livsvillkor för växter och djur.
SOU 2020:78 har granskat förarbetena till denna bestämmelse och anger att syftet att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i förarbetena förklarades bland annat på följande sätt. Många arter lever i vatten men häckar på land. Andra utnyttjar den strandnära
20 Vår kursivering.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
153
zonen som skydd och för att övervintra. Vissa särskilt värdefulla miljöer är också specifika för stränderna. Strandnära miljöer kan också fungera som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap. Vidare kan naturstränder ha en viktig funktion som biologiska filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav. I budgetpropositionen redovisas också en rad miljökvalitetsmål som delvis får antas omfatta värden som strandskyddet avses skydda. Från dessa utgångspunkter är det viktigt att zoner runt stränder bevaras som orörd natur, och dessa värden avses alltså skyddas med de existerande strandskyddsreglerna.
Utsläckta strandskyddssyften – operationaliseringar av strandskyddets syften
Strandskyddet ska alltså bidra till syftena att möjliggöra det allemansrättsliga tillträdet, och att skydda goda livsvillkor för djur och växter.
Dispens i förhållande till de båda syftena medges, som framgår ovan, restriktivt. Naturvårdsverket har i uppgift att bl.a. vägleda kommuner och länsstyrelser i dessa myndigheters arbete med strandskyddsreglerna. Verket skriver i sitt informationsmaterial ”att åtgärden inte påtagligt försämrar allmänhetens tillträde till området och att växt- och djurlivet inte påverkas påtagligt … är inte sådana särskilda skäl [för dispens] som avses i miljöbalken, utan en förutsättning för att dispens ska kunna medges, om det dessutom finns särskilda skäl.”21 Eftersom verket inte bara är vägledande, utan även kan överklaga Länsstyrelsers beslut i strandskyddsärenden, bedömer vi att detta förhållningssätt kan få stora konsekvenser i riktning mot att strandskyddet faktiskt tillämpas restriktivt.
I de fall som strandskyddsreglerna inte bidrar till att skydda något av de båda syften blir reglerna uppenbart mer irrelevanta. Det är därför viktigt att förstå hur ”strandskyddets syften” har vidare operationaliserats.
Av MB 7 kap. 18 c § framgår att som särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta bl.a. om det område som upphävandet eller dispensen
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
154
avser redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Vi tolkar detta som en slags hänsynstagande baserat i proportionalitetsprincipens nödvändighetskriterium, dvs. åtgärden ska vara nödvändig för att uppnå ändamålet, och i dessa fall förefaller det inte som om ev. åtgärder (förbud) på något påtagligt skulle bidra till att målen ifråga nås.
Detta hänsynstagande är viktigt i strandrätten. SOU 2020:78 anger att det vanligaste upphävande- och dispensskälet har mellan 2011–2019 alla år varit att området ifråga redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. I detaljplaner upphävdes strandskyddet med stöd av att området redan var ianspråktaget i 67 procent av fallen år 2019. Att marken i dessa fall redan är ”ianspråktagen” uttrycks som att strandskyddets syften redan är ”utsläckta”. Ofta rör det sig sannolikt om upphävande av strandskyddet i relativt tätbebyggda områden, med många näraliggande byggnader.
SOU 2020:78 anger vidare att de områden som beviljas dispens i enlighet med bestämmelsen i MB 7 kap. 18 c § punkten 1 ofta utgörs av etablerad hemfridszon eller tidigare beslutad tomtplats runt ett bostadshus. Naturvårdsverket anger likaså i sina vägledningar ”Att ett område redan är ianspråktaget innebär ofta att det utgörs av en etablerad hemfridszon eller beslutad tomtplats runt ett bostadshus, avgörande är att området inte längre är allemansrättsligt tillgängligt. En bedömning av om ett område är ianspråktaget bör baseras på en utredning av hur allmänheten har tillgång till området.”22
Att ett område redan är utsläckt i bemärkelsen att området är ianspråktaget och utgör någons etablerade hemfridszon, t.ex. att markarealen ifråga är bebyggd eller utgör en tomt, är därför en viktig operationalisering av hur syftena bakom strandskyddet ska tolkas.
Enligt MB 7 kap. 18 f § ska ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet – dvs. tillåta en byggnad eller en annan åtgärd – inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. SOU 2020:78 bedömer att principen om fri passage är grundläggande i strandskyddet och skapar balans mellan exploaterings- och bevarandeintressen. Genom bestämmelsen kan ett strandområde tas i anspråk för bebyggelse – samtidigt som utrymme för friluftsliv och
22 Särskilda skäl för strandskyddsdispens – Naturvårdsverket (naturvardsverket.se).
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
155
för djur och växter närmast strandlinjen bevaras. Enligt denna bedömning så omhändertar alltså ”fri passage” båda strandskyddets syften – fri passage tillåter uppenbarligen allemansrättslig tillgång, men det skapar också en strandnära korridor där djur- och växtliv är skyddat. Principen om ”fri passage” är alltså en viktig tillkommande operationalisering av vilka syften som strandrätten avses skyddas.
Principen om fri passage kan förstås som en slags avgränsning av bedömningar om hemfridszoner – en hemfridszon ska, (om det inte är oundvikligt), inte få utsträckas på ett sätt som skulle hindra allmänheten från att passera mellan fastigheten och strandkanten, eller förstöra förutsättningar för djur och växtlivet. Samtidigt får vi notera att principen om ”fri passage” på ett annat sätt begränsar principen om att hemfridszoner inte ska få expandera. Principen om att hemfridszoner inte ska få expandera kan inte anses vara absolut (ens på ett principiellt plan) – då skulle principen om fri passage aldrig vara tillämplig eftersom det aldrig skulle kunna uppstå en situation där en expanderande hemfridszon skulle kunna begränsa utrymmet för fri passage.
Allmänna och enskilda intressen
Utöver de syften och målsättningar som redovisats ovan framgår även syften och målsättningar av ett annat slag. T.ex. är målet för Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel – i Budgetpropositionen – att ”Insatserna ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. De gröna näringarna ska vara livskraftiga och bidra till klimatomställningen och att naturresurserna används hållbart.” Motsvarande mål för näringspolitiken (UO 24) är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa fler jobb i fler och växande företag, och det finns också tillämpliga mål för förenklingspolitiken som redovisats i avsnitt 4.1. Likaså finns bestämmelserna om skydd för egendom och näringsfrihet i Regeringsformen, som redovisats i avsnitt 4.1. Dessa mål och syften är också syften som ligger bakom de relevanta reglerna om strandskydd.
Av förarbeten till Plan- och bygglagen framgår t.ex. att den lagens bestämmelser är utformade för att ta hänsyn till bl.a. den enskilda människans frihet, och enligt PBL 1 kap. 1 § syftar lagens bestäm-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
156
melser bl.a. till att med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden etc. Av MB 7 kap. 25 § framgår också att vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses, ett slags proportionalitetshänsyn. De bakomliggande syftena och målsättningarna bakom de relevanta regelverken omfattar därför också beaktanden om enskilda personers och företagares frihet och rätt till sin egendom, (även om det är något oklart hur de beaktas i rättspraxis).
Förslaget på mer detaljerad nivå
Förslag: En ny bestämmelse införs i MB 7 kap. 16 § som innebär
att förbudet i 15 § inte omfattar ändringar i befintliga små byggnader eller anläggningar och uppförande av små byggnader eller anläggningar som ersätter befintliga byggnader eller anläggningar, om ändringarna inte har uppenbar negativ betydelse för strandskyddets syfte.
Utredningen anser att de värden som strandskyddet ska skydda är mycket viktiga. Det är mycket viktigt att vi har fin natur, med goda livsvillkor för djur och växter, vid våra kuster; och det är också viktigt att folk i allmänhet har god tillgång till dessa stränder.
Vi föreslår att en liten befintlig byggnad i en strandskyddszon ska kunna ersättas av en annan liten byggnad utan krav på dispens, även i de fall som det innebär en ändrad användning, om den ändrade användningen inte uppenbart har negativ betydelse för att tillgodose strandskyddets syfte. Det vill säga, vi föreslår att det allmänna förbudet som framgår av MB 7 Kap. 15 § inte ska omfatta åtgärder som innebär att små befintliga byggnader i strandskyddszoner som ersätts av, (eller byggs om till) andra små byggnader. Med små byggnader avser vi byggnader med en byggnadsarea som inte överstiger 30 m², se nedan.
Med små byggnader avser vårt förslag att en befintlig byggnad med en byggnadsarea som underskrider 15 m² utan dispens ska få
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
157
byggas om eller ersättas med en annan byggnad som har en byggnadsarea om 15 m², i en strandskyddszon; och en befintlig byggnad som har en byggnadsarea som är större än 15 m² men inte större än 30 m² får ersättas av en annan byggnad som har samma byggnadsarea som den befintliga byggnad som ersätts, i en strandskyddzon. Det innebär att en mindre byggnad som är mindre än 15 m² i byggnadsarea kan ersättas av en något större byggnad upp till 15 m², men för byggnader som är större än 15 m² kan de endast ersättas av en byggnad som har samma byggnadsarea som den befintliga byggnaden. Den största nya bygganden som skulle omfattas av den nya bestämmelsen skulle kunna vara 30 m² i byggnadsarea. Den föreslagna regeln i MB 7 kap. 16 § ska tillämpas såväl på byggnader som står på arrenderad mark, som i fall då samma person äger både byggnaden och den bebyggda marken.23
Förslaget vi lämnar tar sikte på en förenkling som vi bedömer kan genomföras utan att på större skala påverka de värden som strandskyddet ska skydda, men som väsentligt kan förenkla för berörda småföretagare och nyetableringen av företagare, (framför allt på landsbygden). Innebörden av förslaget är att eftersom den ev. nya byggnaden ersätter en redan befintlig byggnad är marken ifråga redan ianspråktagen, och det är svårt att se att strandskyddet i området i fråga inte redan skulle vara utsläckt i väsentliga delar. Eftersom marken ifråga redan är bebyggd är det svårt att inte betrakta den som ianspråktagen. Vi ser det som ett förslag som på ett realistiskt sätt tar hänsyn till faktiska omständigheter och förhållanden i lokalområdet, och tillåter lokala aktörer att förhålla sig till dessa förutsättningar.
För lokala små företag, och för blivande företagare, utgör bra byggnader i bra lägen en mycket viktig resurs och bas för deras verksamheter. Byggnaderna kan ses som en slags produktionsfaktorer eller produktionsresurser. Byggnader vid kusten är ofta attraktiva och kan utgöra en extra värdefull resurs, (delvis beroende på företagets verksamhet). Möjligheterna att använda byggnaderna är därför viktiga för företagandet. Vårt förslag syftar till att förenkla
23 Den information vi insamlat indikerar att relativt många strandnära byggnader ägs av ett företag eller en person, men står på arrenderad mark, som ägs av någon annan. För att förenklingsreformen ska få tillräckligt genomslag, och för att alla byggnadsägare ska behandlas lika inför lagen, så bör de föreslagna regler gälla både för byggnader som står på ägd mark och för byggnader som står på arrenderad mark. För information om att många byggnader står på arrenderad mark, se t.ex. https://www.tjorn.se/bygga-bo-och-miljo/bostader-lokaler-ochmark-/sjobodar-hyra-och-arrende.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
158
regelverken för att framför allt små företag ska kunna underhålla och ersättningsbygga befintliga fastigheter, men också kunna köpa funktionella byggnader av andra, för att förutsättningarna för mikroföretagande ska förbättras.
Det förslag vi lämnar innefattar inte nybyggande, (eftersom utsläckandet av strandrätten då inte skulle vara ett lika tydligt motiv för förslaget). Vårt fokus på ersättningsbyggande – dvs. att bygga om en befintlig, byggnad, eller att bygga en ny byggnad för att ersätta en gammal – är naturligt givet att den befintliga byggnaden innebär att marken redan är ianspråktagen, och att syftet med strandskyddet i väsentliga delar redan är utsläckt. Vi betraktar det som en tillämpning av nödvändighetskriteriet i proportionalitetsprincipen – eftersom marken ifråga redan är ianspråktagen, och därmed strandskyddet syften utsläckta, så behövs i sådana fall inte någon förbudsregel som skulle skydda strandskyddets syften. En sådan regel bidrar inte till att syftena för strandskyddet skyddas, och utgör en onödig begränsning från ett proportionalitetsperspektiv.
Vår bedömning är att vi på ett ganska traditionellt beaktar samma underliggande syften som i andra sammanhang anses vara relevanta för bedömningar inom strandskyddet, och utgår från dem i våra förslag. (Även om vi som offentlig utredning inte är bundna av en tolkning av lagstiftarens intentioner på samma sätt som en domstol eller t.ex. Naturvårdsverket, utan kan göra mer självständiga omprövningar av regelverk.) Däremot lämnar vi nya förslag angående det mest lämpliga sättet att skydda värdena ifråga.
Vi ser t.ex. att det finns visst stöd för bedömningarna bakom vårt förslag i förarbeten till MB: ”Enligt första punkten (i MB 7 kap. 18 c §) får man som särskilda skäl [för dispens] beakta om området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. … en befintlig eller nyligen avlägsnad byggnad kan vara skäl för dispens.”24 Detta stödjer vår bedömning – att det förslag vi lämnar i grunden överensstämmer med etablerade tolkningar av de underliggande syftena.
Det förslag vi lämnar innebär att små befintliga byggnader inte ska inte omfattas av förbudet i Miljöbalken 7 kap. 15 §. En liten befintlig byggnad i en strandskyddszon ska kunna byggas om eller ersättas av en annan liten byggnad utan krav på dispens, även i de fall som det innebär en ändrad utformning eller användning, om den
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
159
ändrade utformningen eller användningen inte har uppenbar negativ betydelse för att tillgodose strandskyddets syfte. Sådan påverkan på strandskyddets syften ska anses uppstå endast om ändringen innebär att den aktuella hemfridszonen utsträcks påtagligt, om ändringen innebär att befintlig fri passage mellan byggnaden inskränks påtagligt, eller om ändringen innebär uppenbart miljöskadande effekter, t.ex. utsläpp av giftiga substanser etc.
Det finns flera anledningar till att de förslag vi lämnar inte omfattar byggnader som har större byggnadsarea än 15 m² respektive 30 m².
För det första lämnar vi förslag för att förenkla för små företag, för detta framstår det kort sagt som lämpligt med små hus. Det mindre företaget omfattar mindre resurser, och en mindre byggnad utgör en mindre produktionsresurs än en större byggnad. T.ex. behöver inte lika mycket personal ges arbetsytor i ett mindre företag som i ett större företag med mer personal.
För det andra, om det skulle uppstå några konsekvenser alls för strandskyddet så blir de sannolikt mer begränsade om det rör sig om ändringar av en mindre byggnad än ändringar av en större byggnad. Som en generell regel går det att driva en större verksamhet i en större byggnad, och i den mån verksamheten alls skulle påverka strandskyddets syfte skulle påverkan sannolikt bli större vid en större byggnad. (I förarbetena till beslutet om att införa bestämmelserna om Friggebodar så angavs t.ex. att en anledning till att man valt en liten byggnadsstorlek var för att undvika att störningar uppstår för närboende.)
För det tredje, för små befintliga byggnader finns en slags etablerad modell som är jämförelsevis lätt att utgå från, modellen för så kallade ”Friggebodar” och ”Attefallshus”, (även kända som ”Bolundare”). Dessa regleras i PBL 9 kap. 4 och 4 a §§. Dessa bestämmelser har etablerat en slags juridisk norm för vad som kan anses vara en mindre byggnad, som kan undantas från i övrigt generella författningskrav vad gäller byggande. T.ex. framgår av förarbetena inför beslutet att först tillåta Friggebodar – Prop. 1978/79:111 bil. 12 – att dessa små byggnader var ”av så enkel beskaffenhet ur byggnadsteknisk synpunkt att få eller inga bekymmer möter att konstruera och bygga dem.” Storleksbestämmelserna för Friggebodar och Attefallshus utgör därför en slags etablerad modell som det går att relativt smidigt utgå ifrån då det gäller att etablera vilka slags små
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
160
byggnader som skulle kunna komma ifråga för det förenklingsförslag vi föreslår. Vårt förslag innebär kort sagt att de byggnader som motsvarar samma storlekskrav som framgår för Friggebodar (15 m²) och Attefallshus (30 m²) skulle kunna vara undantagna från MB:s bestämmelse i 7 kap. 15 §, (i något olika varianter).
(Vi vill dock notera att i andra aspekter finns skillnader i de legala förutsättningarna som vi inte behandlar här, t.ex. krav på att byggnaderna ifråga ska vara näraliggande komplementhus. Vår bedömning är dock att vi av andra anledningar har nått slutsatsen att små befintliga byggnader bör vara undantagna från MB:s bestämmelse i 7 kap. 15 §. Vi använder oss av tankemodellen om Friggebodar och Attefallshus endast för att identifiera storleksmässiga gränsvärden för vad som kan utgöra lämpliga ”små byggnader.”)
Som utgångspunkt för modellen så förutsätter vi att, om den befintliga byggnaden inte redan har omgivits av någon mer omfattande hemfridszon, så ska hemfridszonen för den nya bygganden inte sträcka sig utanför den mark som är täckt av byggnaden ifråga. Detta är av två anledningar, dels medger det att nya (ersättnings-) byggnader ska kunna byggas utan att väsentligt utsträcka hemfridszonerna, (och därigenom utsläcka strandskyddets syften). Dels är det för att i många historiska fiskesamhällen verkar inte t.ex. sjöbodar ha åtnjutit någon hemfridszon runt byggnaden. Tjörns kommun anger t.ex. att all mark kring sjöbodar betraktades historiskt i fiskarsamhället som gemensam och alla hade rätt till den på lika villkor.25(Liknande påståenden kommer t.ex. från Gotlands kommun och Orusts kommun. Vi noterar dock att kommunerna kanske inte källkritiskt kan betraktas som en neutral part i målet, och vi har inte haft möjlighet att närmare utreda frågorna.)
Ändrad användning
Vårt förslag innebär att en liten befintlig byggnad i en strandskyddszon ska kunna ersättas av en annan liten byggnad utan krav på dispens, även i de fall som det innebär en ändrad användning, om den ändrade användningen inte uppenbart har negativ betydelse för att tillgodose strandskyddets syfte.
25 www.tjorn.se/bygga-bo-och-miljo/bostader-lokaler-och-mark-/sjobodar-hyra-ocharrende.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
161
Vår bedömning är att möjligheten till ändrad användning är helt avgörande för att ett förenklingsförslag av detta slag ska kunna få positiva konsekvenser för företagande. Den avgörande faktorn, från ett företagarperspektiv, är att de produktionsresurser som byggnaderna utgör behöver kunna avpassas och användas på ett lämpligt sätt i deras näringsverksamhet; och under det befintliga regelverket kan de inte ändras eller användas på de sätt som småföretagarna skulle behöva för att bygga upp och expandera sina verksamheter och företag. Reglerna för byggandet är fastlåsta i gamla användningsmönster som inte motsvarar de sätt som moderna företag skulle behöva använda byggnaderna ifråga, (och kanske inte heller hur byggnaderna ursprungligen användes).
Det är därför nödvändigt att det förslag som lämnas medger en ändrad användning av byggnaderna ifråga. Samtidigt har vi ingen önskan att underminera de värden som skyddas av strandskyddet. Vi föreslår därför att ändringar för göras av byggnaderna som kan innebära ändrad användning, men att dessa ändringar inte ska få medföra konsekvenser som har uppenbart negativ betydelse för strandskyddets syften.
Det är ganska lätt att föreställa sig en rad verksamheter, som skulle innebära ”ändrad användning” även om vi bara utgår från de verksamheter som kanske är mest typiska för strandnära byggnader. En mindre strandnära byggnad – t.ex. en befintlig sjöbod eller ett båthus eller annan byggnad – skulle t.ex. kunna användas som verksamhetsbas inte bara för att förvara fiskeredskap, utan lätt utvecklas till att även att ta emot och förvara den fångade fisken och skaldjuren, (vilket ofta skulle förutsätta kylanläggningar och får anses gå utöver ett kallförråds funktioner). Därefter kan fiskaren ifråga kanske i sin byggnad sälja de färska fiskar och skaldjur som han har infångat, dvs. använda byggnaden som butik. Fiskaren skulle också kunna tillaga – t.ex. koka eller röka – de fiskar och skaldjur han infångat – dvs. den potentielle företagaren skulle kunna ägna sig åt matberedning. Om fiskaren ändå har fångat och tillagat fisken kan han väl också rimligen tänkas ägna sig åt att servera fisken ifråga, dvs. använda byggnaden ifråga som serveringsställe.
Även om vi på ett mycket enkelt sätt utgår från de kanske mest traditionella verksamheterna i strandnära lägen ser vi alltså hur en aspirerande fiskeföretagare snabbt kan behöva ändra och utveckla användandet av byggnaderna i ganska många steg under kort tid.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
162
Reglerna behöver ge en sådan företagare tillräckliga frihetsgrader för att kunna utveckla sin verksamhet på sådana sätt, inklusive genom att medge ändrat användande av lokalerna ifråga.
Vi ser framför oss att en rad olika former av små företag och näringsverksamheteter skulle kunna dra nytta av att kunna använda fastigheter i strandnära lägen. Malin Andersson har t.ex. skrivit en doktorsavhandling om entreprenörskap i fiskesamhällen, hon framhåller bl.a. att en del fiskare utvecklas mot att vara entreprenörer, som ofta diversifierar sin verksamhet, och ofta utvecklar kustnära verksamheter som omfattar inslag från besöksnäringen.26 Vi ser t.ex. framför oss att verksamheter som skulle kunna framgångsrikt växa fram baserat i byggnader i strandnära lägen kan omfatta t.ex. de areella och fiskenäringarna, och besöksnäringen, men också t.ex. mekaniska verkstäder och transportföretag etc.
Byggnader i strandnära lägen kan t.ex. användas av småföretagare som små verkstäder för båtar och båtmotorer etc., men de kan också utgöra baser för en maritim transportverksamhet. En strandnära fastighet kan vara en utmärkt bas för t.ex. attraktiva kontorslokaler, en konferens- eller möteslokal, eller kurslokal. De kan fungera som små glasskiosker, bagerier, caféer, korvkiosker eller restauranger. De kan fungera som gäststugor för tillfälliga övernattningar. Byggnaderna kan också fungera som fina lokaler för små bad-, spa- och bastuanläggningar, eller för t.ex. massage eller yoga verksamheter. Uppenbart kan de fungera som baser för t.ex. fisketurism, båt- och kanotuthyrningar, och olika former av expeditioner både på land och på vatten. (I många av de aktuella fallen kan näringsverksamheterna både dra nytta av det strandnära läget, och också bidra till friluftslivet vid stränderna.)
Ovanstående uppräkning ger en liten indikation om de många verksamheter som skulle kunna utvecklas och bedrivas från byggnader i strandnära läge. (Antagligen bedrivs flertalet av dem redan, men på långt mindre skala och under sämre förutsättningar än vad som vore möjligt med förenklade regler.) Men egentligen utgör ovanstående korta uppräkning bara en illustrering av utredningens begränsade förmåga att föreställa sig många olika möjliga framtida utvecklingar. Ytterst är det upp till den enskilde företagarens uppfinningsrikedom att utveckla nya framgångsrika verksamheter och
26 Malin Andersson, (2019) Kustnära yrkesfiske i förändring, från mångsysslare till entreprenör. Lund University.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
163
ingen utredare skulle på något uttömmande sätt kunna avgöra vilka verksamheter som skulle kunna växa fram i framtiden. Det finns inga tydliga gränser för vilka typer av produktiva och värdeskapande verksamheter som kan växa fram. (Eftersom det inte går att i förväg avgränsa eller förutsäga vilka näringsverksamheter som skulle växa fram så utgör inte heller en lösning av typen ”undantag för areella näringar” någon lösning. Ändringarna i det framtida användandet av byggnaderna får inte vara för begränsande.)
Eftersom olika entreprenörer behöver kunna utveckla och använda olika byggnader för olika behov och näringsverksamheter behöver också regelverken medge att byggnaderna utformas på olika sätt, och också kunna ändra utformning över tid. T.ex. framgår av PBL 8 kap. 1 § att byggnader behöver vara utformade så att de är lämpliga för sitt ändamål. Därför bedömer vi att ev. behov att kunna ändra strandnära byggnaders användning i sin tur medför ett behov att, åtminstone delvis, kunna ändra deras utformning.
Vi föreslår dock inga omfattande ändringar av PBL, och tänker oss även fortsatt att de byggnader som föreslås undantas från MB:s förbudsparagraf i rimlig omfattning kan behöva beakta bestämmelser som t.ex. PBL:s bestämmelser i 8 kap. 13–14 §§, så att byggnaderna på ett någorlunda rimligt sätt kan passa in i den omgivande landskapsbilden eller kulturhistoriska miljön. Dock bedömer vi t.ex. att bestämmelserna inte ska kunna innebära t.ex. att mer eller mindre omfattande fönster inte ska kunna finnas på den vägg som är vänd mot stranden, eftersom t.ex. många kontor, serveringar, och andra kan behöva kunna dra nytta av att kunna erbjuda strandutsikt eller öppningar i riktning mot kusten etc. Det ska kunna göras rimliga ändringar baserat på verksamhetens behov om inte ändringarna på ett mycket påtagligt sätt strider mot t.ex. bestämmelser i 8 kap. 13–14 §§.
Det finns i dag någon form av mer eller mindre artikulerad standard om att små strandnära byggnader endast ska kunna utgöra oisolerade kallförråd, med utgångspunkt i ett antagande om att deras tidigare användning skulle ha varit att hänga upp nät etc. för torkning. (I många fall verkar det dock inte ha varit deras enda historiska funktion.) För framtidens växlande behov framstår detta som helt otillräckligt och orimligt. Normalt användande bör kunna omfatta att personal åtminstone kan vistas i lokalerna och arbeta i dem, och vanliga arbetsmiljöhänsyn medför att lokalerna då i princip åtminstone bör kunna isoleras och ha elektricitet indragen, (när andra om-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
164
ständigheter medger det), bara för att nämna några exempel. Vår bedömning är därför att regelverken rörande strandskydd, och tillämpningen av dem, inte normalt ska kunna utesluta sådana ändringsåtgärder.
Små byggnader i strandnära lägen var ofta i grund och botten en form av byggnader som var avsedda att bedriva småskalig strandnära näringsverksamhet utifrån (även om de i alla tider verkar ha använts för tillfälliga vistelser och övernattningar). När byggnaderna p.g.a. de restriktiva reglerna i modern tid inte har kunnat ändras för att bedriva mer tidsenlig verksamhet så har det ibland inneburit att det blivit mer attraktivt att på mer eller mindre otillåtna sätt låta byggnaderna omvandlas till någon form av små fritidsbostäder. Många myndigheter, såsom t.ex. Kramfors Kommun i vårt exempel ovan, har för att bekämpa denna utveckling infört bestämmelser eller riktlinjer om att små strandnära byggnader inte får inredas så att de kan användas för boende eller övernattningar.
Vår utgångspunkt är att försöka föreslå förenklingar av regelverk som ger bättre förutsättningar för företagande, dvs. i detta fall bättre förutsättningar att använda strandnära byggnader för näringsverksamhet. Vår ambition är inte att skapa förutsättningar för mer bostadsbyggande etc. Vår bedömning är dock att det är omöjligt och olämpligt att försöka utesluta åtminstone tillfälligt boende från de användningsområden som skulle kunna komma ifråga för de små strandnära byggnader som vi här föreslår förenklade regelverk för. För det första ser vi inte tillfälligt boende som något användande som skulle avsevärt negativt påverka strandskyddets syften. Det verkar finnas en uppfattning att genom boende skulle det bli mer tydligt att en hemfridszon skulle upprättas i eller runt byggnaden ifråga, och möjligen skulle det kunna förstås som att hemfridszonen utsträcktes eller förstärktes genom boende, och därmed att strandskyddet implicit skulle inskränkas. Men även om detta vore korrekt så vore det inte helt relevant. Även om lokalen ifråga endast användes för näringsverksamhet skulle det ändå uppstå förutsättningar att bli dömd för olaga intrång i de relevanta områdena, och en hemfridszon skulle existera i relevant bemärkelse, och därför skulle det vara oväsentligt för strandskyddets syften om (tillfälligt) boende tilläts eller inte.
Vidare bedömer vi att vissa former av näringsverksamhet kan vara beroende av att kunna facilitera tillfälligt boende etc. Den växande
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
165
turismen förutsätter t.ex. vissa övernattningsmöjligheter och matserveringar etc. Men också verksamheter som t.ex. kurs- och konferenslokaler, eller t.ex. fiskeexpeditioner som startar mycket tidigt på morgonen, behöver sannolikt kunna erbjuda vissa övernattningsmöjligheter till sina kunder. Malin Andersson har skrivit en doktorsavhandling om entreprenörskap i fiskesamhällen, hon framhåller bl.a. vikten av att relevanta entreprenörer ska kunna erbjuda en form av ”värdskap”. I denna kontext förefaller det viktigt att potentiellt kunna erbjuda sina kunder något som påminner om en hemmiljö eller en bostadsmiljö.27Likaså kan företagare och personal själva ibland behöva övernatta i byggnaderna ifråga för att effektivt kunna utföra sina arbetsuppgifter, (precis som fiskarna förr övernattade i sjöbodarna för att mycket tidigt på morgon kunna åka ut och fiska.) I samband med introduktionen av Friggebodar så konstaterades likaså att ”Tillfälliga övernattningar i komplementbyggnader torde vare sig i dagens läge eller enligt förslaget kunna förbjudas eller förhindras.”28 Detsamma gäller för de byggnader vi diskuterar här.
Vidare menar vi att de flesta redogörelser vi har kunnat ta del av angående de strandnära byggnadernas historia indikerar att de flesta små strandnära byggnader – sjöbodar och båthus etc. – historiskt sett till del har använts för tillfälligt boende och övernattningar av fiskare och hamnarbetare och andra.29 Om utgångspunkten för argumentet vore att man inte ska ändra användningen av byggnaden ser vi inte heller att det vore rimligt att utesluta en tidigare etablerad användning – övernattningar. Inte heller ser vi att det vore motiverat att låta beslut om ändrad användning av byggnaderna innebära att ägarnas rättigheter att använda sina rättigheter skulle begränsas i förhållande till tidigare tidsperioder, om ägarna inte önskade det själva, och om det inte skulle finnas uppenbara skäl till det.
Av flera anledningar bedömer vi därför att det är helt olämpligt att försöka tillämpa regler med innebörden att tillfälligt boende eller övernattningar skulle kunna uteslutas som en form av användning då byggnader byggdes om eller ändrades i enlighet med det förslag på förenklade strandregler som vi lämnar här. Däremot föreslår vi inte att permanentboende skulle få bli en konsekvens av de förslag vi lämnar.
27 Malin Andersson, (2019) Kustnära yrkesfiske i förändring, från mångsysslare till entreprenör. Lund University- 28Prop. 1978/79:111 bil. 12 Ds Bo 1978:3. 29 Se t.ex. Fiskela
̈gesriktlinjer.pdf, Region Gotland.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
166
Vårt förslag innebär i grunden att alla ändringar av användning eller utformning av en relevant byggnad som inte uppenbart medför negativ påverkan på de syften som strandskyddsreglerna ska skydda bör tillåtas. (Vårt förslag ska dock inte tolkas som att det skulle få innebära att byggnaderna skulle få utformas på uppenbart orimliga sätt givet omgivningarna etc.) Av detta följer att även PBL bör utformas och tillämpas på ett sådant sätt, i de aspekter som behövs.
Bestämmelsen behöver vara generell
Vi menar att syftet med den förenkling vi föreslår är att tillhandahålla goda förutsättningar för småföretagande. Dock bedömer vi inte att det vore lämpligt att avgränsa den nya bestämmelse som vi föreslår – om undantag från MB 7 kap. 15 § för befintliga små byggnader – till endast byggnader som kan knytas till att en företagare bedriver eller planera driva en näringsverksamhet i byggnaden ifråga. Bestämmelsen ifråga behöver vara generell, och också tillämpas på privatpersoner som inte nödvändigtvis är företagare.
För det första skulle en bestämmelse som inte vore generell sannolikt kringgås av de som är tillräckligt motiverade. För det andra är en privatperson i dag en potentiell företagare imorgon och det behöver vara möjligt för sådana individer att kunna ändra byggnadernas användning och utformning för att i framtiden kunna växla över till använda dem för ett ev. nytt företag vill etablera. (Det hänsynstagandet – att fler ska kunna bli företagare – är ett av grundläggande motiven till att denna utredning tillsattes.) För det tredje så bedömer vi att det finns en växande tendens till så kallat livsstilsföretagande, där gränsen mellan individens personliga intressen och deras kommersiella intressen i företaget inte är tydlig, och vi tror att många sådana ”livsstilsföretag” skulle kunna vara relevanta för de byggnader vi diskuterar. De regler som beslutas bör inte få skapa hinder för detta. För det fjärde så bedömer vi att en del av de verksamheter som kan komma ifråga kan utgöra så kallade kombinatoriska verksamheter, där en person t.ex. kan driva flera deltidsverksamheter från samma lokal, och även i dessa fall skulle det skapa problem om bestämmelserna utformades så att regeln försökte förtydliga gränser mellan vad som betraktades som relevant företagsverksamhet och vad som inte gör det. Av dessa anledningar
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
167
bör inte heller bestämmelser om t.ex. ”betydande verksamhet” utgöra del av de förenklade bestämmelser som föreslås här.
Förenklingar i Plan- och bygglagen
Förslag: En ny bestämmelse införs som PBL 9 kap. 3. d. § som
innebär att om en byggnad omfattas av den föreslagna bestämmelsen i Miljöbalken 7 kap. 16 4. § ska det krävas särskilda skäl för att bygglov inte ska medges, särskilda skäl föreligger inte om den ändrade utformningen av byggnaden inte har uppenbar negativ betydelse i förhållande till de syften som framgår i Plan- och bygglagen.
Som framgår ovan regleras byggande i strandnära läge bland annat av bestämmelserna i Miljöbalken, och på den punkten har vi lämnat ett förslag till förenkling. Men det regleras också av bestämmelser i Plan- och bygglagen. PBL reglerar byggande inte bara i strandnära områden utan mer generellt och det förenklingsförslag vi lämnar här rör endast förenklingar av byggande i strandskyddszoner. Vår avsikt är därför inte att lämna några genomgripande förslag på ändringar av PBL. Däremot lämnar vi ett förslag till en mindre omfattande förenkling av regelverket till stöd för det förenklingsförslag vi lämnar angående MB 7 kap. 16 §.
Ansökningar om att få bygga i strandnära läge behandlas normalt av kommuner, och delvis av länsstyrelser. Det förekommer relativt omfattande klagomål om att dispensprövningsprocesserna upplevs som oförutsägbara, vilket är problematiskt eftersom ett rättssäkerhetsperspektiv innebär att tillämpningen av lagen som huvudprincip bör vara förutsägbar och lika för alla. Eftersom ärenden om byggande i strandskyddszoner behandlar aspekter både från Miljöbalken och från Plan- och bygglagen så är dessa myndigheter med stor sannolikhet vana att bereda och hantera frågor som uppstår från båda författningarna i ett sammanhang.
Kommunala myndigheter och Länsstyrelser ska också utforma egna lokala mål om strandskyddet, t.ex. kan olika beslut fattas om att utvidga strandskyddet, eller att upphäva strandskyddet i vissa områden. Det innebär att myndigheterna behöver utveckla egna lokala målsättningar. Samtidigt innebär deras roll i dispensprövningen att de
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
168
förutsätts agera som någon form av mer opartisk prövningsinstans. Att de själva ska utveckla mål inom ett område, och samtidigt förväntas pröva ärenden i förhållande till standards som är satta i nationell rätt – gör också att problematiska frågor uppstår ang. i vilken utsträckning myndigheterna har tillräckliga förutsättningar att vara fristående i prövningsprocessen.
Av MB 7 kap. 15 § framgår bl.a. att inom ett strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Av PBL 9 kap. 2 § framgår att det krävs bygglov för 1. nybyggnad, 2. tillbyggnad, och
3. annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att a) byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd etc. Båda bestämmelserna innehåller därför likartade texter om t.ex. ”annan användning”.
Prövningen av bestämmelserna i MB bör ske i förhållande till strandskyddets syften, dvs. allemansrättslig tillgång och goda livsvillkor för växt- och djurliv, vad gäller prövningen i PBL sker den rimligen i förhållande till den lagens bestämmelser om utformningsmässiga och tekniska krav på byggnadsverks utformning etc. Vi ser dock en betydande risk att hänsynstaganden till strandskyddets syften i enskilda fall skulle kunna påverka myndigheternas ställningstaganden då de gör prövningar av ärenden i förhållande till PBL:s bestämmelser. Om så vore fallet skulle det innebära dels att de förenklingar av MB som vi tidigare föreslagit skulle kunna bli verkningslösa (p.g.a. en ev. hårdare tillämpning PBL:s krav på bygglov).
Därutöver noterar vi också att i PBL 9 kap 4 och 4 a §§ så medges numer bygglovsfrihet för små byggnader om mindre än 30 m², (under förutsättning att de är komplementbyggnader som ligger nära ett en eller tvåbostadshus.) Detta indikerar att i de fall som det handlar om sådana små byggnader så föreligger särskilda skäl som innebär att de inte alltid behöver omfattas av de vanliga bestämmelserna om bygglov.
Med hänsyn taget till dessa omständigheter sammantaget så föreslår vi en förenkling av PBL, genom en ny bestämmelse som innebär att om en byggnad omfattas av den nya bestämmelse vi föreslår som
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
169
Miljöbalkens 7 kap. 16 4. § så ska det krävas särskilda skäl för att bygglov inte ska medges, särskilda skäl föreligger inte om den ändrade utformningen av byggnaden inte har uppenbar negativ betydelse i förhållande till de syften som framgår i Plan- och bygglagen. Det skulle understödja förenklingsförslagets syfte, att det ska bli lätt och smidigt att bygga en ny liten byggnad i strandskyddszon om den ersätter en befintlig byggnad.
Ett avsteg från dispensmodellen
Uppenbart innebär vårt förslag till ändringar i Miljöbalken ett avsteg från den etablerade modellen som innebär att intresserade parter måste ansöka om dispens i förhållande till ett allmänt förbud. Detta är en medveten omprövning som utgår från vårt uppdrag att föreslå förenklingar i regelverk som påverkar mikroföretagande, och som baseras i observationen att många upplever dispensförfarandet som problematiskt, och att det upplevs förhindra företagande.
Strandskyddet betraktas ofta som ett så pass starkt allmänt intresse att det i en proportionalitetsbedömning ofta väger över den enskildas rätt att få bygga på sin fastighet. Att det i Miljöbalken framgår olika grunder för att kunna beviljas dispens har medfört att i praxis verkar domstolar ofta ha ansett att det allmänna förbudet i 9 kap. 15 § är rimligt, i en proportionalitetsprövning så utgör möjligheten till dispens en slags säkerhetsventil, som medger att den enskildes intresse kan omhändertas i enskilda fall.
Vårt förslag innebär att grunderna för att bedöma var strandskydd föreligger inte förändras, dvs. bedömningar om var strandskydd föreligger kommer även fortsatt att utgå från utsläckthetskriteriet, operationaliserat som redan etablerad hemfridszon respektive att ändringen inte väsentligt ska inskränka på principen om fri passage. Det innebär att samma underliggande syften som strandskyddet avser även i fortsättningen ska skyddas, och att samma landområden borde skyddas respektive tillåtas att bebyggas. Eftersom (korrekt beslutade) dispenser under det nuvarande dispenssystem ändå ha borde ha blivit beviljade i samma fall som vi föreslår upphäva förbudet så bedömer vi att skyddet för strandskyddets värden väsentligen bevaras intakt. (Ev. skillnader föreligger i ev. fall där nuvarande system inte resulterat i att fall som borde beviljats dispens inte har gjort det.)
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
170
Däremot ändras naturligtvis förfarandet för att avgöra när ersättningsbyggande får ske i strandsskyddszoner. På det praktiska planet bedömer vi att förenklingarna för potentiella strandnära småföretagare kommer att vara omfattande. Vi bedömer på det allmänna planet att de bestämmelser som vi föreslår skulle innebära ett långt mer transparent och effektivt system än det som finns i dag, utan att väsentligt reducera de existerande skyddsvärdena. Det kommer, om vårt förslag beslutas, att finnas mycket enkla och lättbegripliga regler angående under vilka omständigheter som en företagare eller individ får bygga en liten byggnad för att ersätta en redan befintlig byggnad i en strandskyddszon.
Från denna utrednings utgångspunkter har en dispensmodell flera nackdelar. För det första innebär ett dispensförfarande kostnader för att sammanställa och insända ansökan, inklusive ev. ansökningsavgifter. Utredningen har inte kunnat insamla omfattande statistisk information om detta, men vi har vissa exempel. Länsstyrelserna i Stockholm och Västra Götaland uppger att de har avgifter om 4 600 kronor för ansökningar om dispens från strandskydd. Mellan kommunerna varierar avgifterna: Värmdö kommun tar t.ex. ut en avgift om 600 kronor för en dispensansökan, Gävle Kommun tar ut en avgift om mellan 3 700–6 100 kronor, beroende på omständigheter i det enskilda fallet. Utöver dispensavgifterna tillkommer avgifter för ev. bygglov. Där kan det finnas betydande variation mellan kommuner och också beroende på ärendets art (t.ex. byggnadens storlek etc.). I exempelkommunen Gävle förefaller avgifterna ofta uppgå till mellan 10 000–20 000 kronor, men de kan vara upp till 30 000–40 000 kronor. Om vi antar att dessa kommuner är representativa så innebär det att relativt ofta kan de samlade avgifterna (för strandskyddsdispens och bygglov) uppgå till runt 20 000–30 000 kronor i relevanta ärenden.30Detta bör sättas i relation till att färdiga standardiserade Friggebodar verkar finnas att köpa på marknaden från runt 30 000 kronor. Det finns alltså en realistisk chans att en potentiell småföretagare i dagsläget kan få betala nästan lika mycket i avgifter för att få tillstånd (prövade) för att få uppföra en byggnad, som det kostar att inköpa den egentliga byggnaden.
Därutöver tillkommer förstås kostnader, dvs förlorad arbetstid, för att sammanställa den information som behövs för dispensansökan, tid för att fylla i den och sända in den etc. Vi har inte kunnat
30 Taxor och avgifter för byggärenden.pdf .
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
171
insamla kvantitativ information om exakt hur mycket arbetstid detta kan innebära, men ansökningsprocesserna är kända för att vara långdragna och besvärliga. Därefter kan en ev. beviljad dispens överklagas och då uppstår ytterligare merkostnader.
Eftersom en utgångspunkt för vår utrednings arbete är att reducera de kostnader för företag som orsakas av regler så ser vi det som bättre med en procedur som inte medför en kostsam ansökan om dispens.
Vidare ska vi utgå från att handläggningstiderna ska förkortas där så är möjligt. Enligt Tillväxtverkets uppgifter så uppfattar många företagare det som att handläggningstiderna för ansökningar om dispens från strandskydd är långa. Även detta talar för att det vore bättre att anta en modell som innebar att färre ärenden skulle behöva prövas i en process som innebär långa handläggningstider.
Slutligen är det besvärande att många företagare verkar uppleva processerna för att pröva ansökningar om strandskyddsdispens som osäkra och svårförutsägbara. En bidragande orsak till att bedömningarna om dispensansökningarna upplevs som oförutsägbara är att det inte är tydligt vilka kriterier som ansökningarna bedöms i förhållande till. Det är tydligt att kriterierna ska omfatta t.ex. frågor om allemansrättslig tillgång och utsträckningen av hemfridszoner. Men som framgår så finns inte dessa koncept tydligt reglerade i författningar, och i stor del bygger de på sedvanor. Ofta kan det därför vara öppet för tolkning om ett särskilt landområde är ”ianspråktaget” eller om en hemfridszon existerar. Därför finns en inbyggd problematik som innebär att det blir upp till enskilda handläggare att göra sina personliga tolkningar av förhållanden i en given situation, när en dispensansökan ska prövas. Den dubbla roll som kommunala myndigheter och länsstyrelser har – att både formulera lokala mål vad gäller strandskyddet, och att pröva enskilda dispensansökningar i förhållande till syftena bakom strandskyddet – gör också att problematiska frågor uppstår ang. i vilken utsträckning myndigheterna kan ses som tillräckligt fristående i prövningsprocessen. Det finns en slags latenta intressekonflikter inbyggda i systemet.
Att många företagare verkar uppleva processerna för att pröva ansökningar om strandskyddsdispens som osäkra och svårförutsägbara är besvärande eftersom ett rättssäkerhetsperspektiv innebär att
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
172
tillämpningen av lagen som huvudprincip bör vara förutsägbar och lika för alla.
Om bedömningen att dispensmöjligheten är viktig som en slags säkerhetsventil, som medger att den enskildes intresse kan omhändertas i enskilda fall, är viktig för bedömningen angående om reglerna kan anses vara förenliga med proportionalitetsprincipen eller inte, så är det avgörande att avgörande att dispenssystemet faktiskt tillämpas och fungerar på ett helt oproblematiskt sätt. En kombination av att ha restriktivitet som utgångspunkt, att ha latenta intressekonflikter inbyggda i systemet, och mycket vaga bedömningsgrunder, (i termer av kriterier för att avgöra när ett område är ianspråktaget eller inte), är inte bra utgångspunkter för att få tillförlitliga och systematiskt rättssäkra bedömningar av dispensansökningar. Vi därför att i de fall som det går att identifiera andra lagtekniska lösningar än dispensförfarandet – t.ex. lösningar av det slag vi identifierar här – så är dessa lösningar att föredra framför utgångspunkten att alla åtgärder är förbjudna.
Att tillämpningen av lagen upplevs som oförutsägbar minskar också de potentiella företagarnas benägenhet att investera i sina fastigheter och strandnära näringsverksamheter. Denna minskade investeringsbenägenhet kommer sannolikt att påverka företagens tillväxt negativt.
Utifrån ett flertal av de utgångspunkter som vi har för den här utredningen så framstår därför dispenssystem som ofördelaktigt, och vi förordar därför en övergång till ett system som i stället innebär att det allmänna förbudet upphävs där så är möjligt.
Bedömningar och proportionalitet
Vårt förslags utgångspunkt är att försöka att på ett långt tydligare sätt än i dagsläget kombinera å ena sidan skyddet av de viktiga syften som finns för strandskyddet, och å andra sidan de möjligheter som potentiella företagare som använder strandnära befintliga byggnader behöver ha att bestämma över användningen och utformningen av strandnära fastigheter för att kunna driva sin verksamhet. Eftersom vi i utgår från samma operationaliseringar av strandskyddets syften som det hittills etablerade systemet så är vår bedömning att på det principiella planet bör inte strandskyddets syften påverkas nämnvärt.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
173
Eftersom dispenser (i nuläget) ändå ha borde ha medgetts i samma fall som vi föreslår upphäva förbudet för byggande så bedömer vi att skyddet för strandskyddets värden väsentligen bevaras intakt. Det är endast i de fall som dispensprövningen inte fungerat korrekt som en skillnad borde uppstå, dvs. i de fall som en byggnadsägare på felaktiga grunder fått avslag på sin ansökan om strandskyddsdispens. I dessa fall innebär den bestämmelse vi föreslår att innebära att personen ifråga skulle kunna bygga. Vi bedömer att detta i sig är en positiv förändring som är tillräckligt motiv för att genomföra den förenkling vi föreslår.
Vi bedömer därför att det system vi föreslår närmare överensstämmer med proportionalitetsprincipens grundinnebörd, än vad dagens befintliga system gör. I båda fallen bör vi i princip uppnå samma utfall i termer av skyddet för strandskyddets syften, men enligt den regelmodell som vi föreslår så behöver företagarnas och individernas rättigheter inskränkas i långt mindre utsträckning. Detta är huvudanledning till att vi bedömer att de förenklingsförslag vi lämnar är motiverade.
Vi är medvetna om att det kan uppfattas som att vår bedömning inte helt överensstämmer med delar av rättspraxis, t.ex. vissa av Miljööverdomstolens ställningstaganden angående proportionalitet i strandskyddsfrågor, (vilka ofta verkar innebära att strandskyddet anses vara är ett så pass starkt allmänt intresse att detta överskuggar den enskildas rätt att få bebygga sin fastighet).31Men vi är inte bundna av en domstols bedömningar utan kan göra egna bedömningar, som inte är lika bundna av nuvarande författningar eller intentionerna bakom dem. Vår bedömning är dels att domstolen inte haft möjlighet att överväga alternativ till nuvarande dispenssystem, utan bara kunnat tolka proportionalitet inom ramen för gällande rätt, dels att domstolen därför inte kunnat beakta t.ex. proportionalitetsprincipens nödvändighetskriterium på det sätt vi kunnat göra. Vi anser därför att vår allmänna bedömning är mer välgrundad.
Vårt förslag är avgränsat till befintliga byggnader, och till mycket små byggnader (högst 30 m² byggnadsarea). Vi inser naturligtvis att mer omfattande förenklingar för företag skulle kunna uppnås om regelverken skulle öppnas för t.ex. nya byggnader också, men om nya byggnader tilläts är det inte lika tydligt att strandskyddet utsläckhetskriterium skulle kunna tillämpas. Sådana förändringar skulle förut-
31 Se exempelvis MÖD i mål nr M 6370–12, M 9186–13 och M 1554–17.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
174
sätta ytterligare analys – sannolikt t.ex. bedömningar av andra aspekter än proportionalitetsprincipens nödvändighetskriterium – utöver den analys vi kunnat genomföra, därför lämnar vi inte sådana förslag.
Vi inser också att mer omfattande förenklingar skulle kunna uppnås om regelverken skulle öppnas för t.ex. större byggnader också, men vi har inte haft möjligheter att tillräckligt analysera de eventuella konsekvenserna för strandskyddet av detta, och föreslår därför inga ändringar på dessa punkter. Som en grundprincip framstår det dock som ganska oproblematiskt att en befintlig byggnad skulle kunna ersättas av en annan byggnad av samma storlek, oavsett hur stor byggnaden är.
Vi föreslår att små befintliga byggnader i strandskyddsområden ska kunna ersättas av andra små byggnader. Därför är den allmänna bilden att i de relevanta fallen har strandskyddets syften redan varit utsläck, vilket väsentligt förenklar analysen. Vi inser dock att det uppstår några naturliga följdfrågor.
För det första innebär vårt förslag att byggnader som har en byggnadsarea om mindre än 15 m² kan ersättas av byggnader som har en area om 15 m². Vi är medvetna om att en ev. utökning av en hemfridszon till 15 m² (från t.ex. 10 m²) kan innebära att det allemansrättsliga tillträdet kan begränsas något i en strandskyddszon. Vi bedömer dock att för praktiska syften så är det väldigt få byggnader som understiger 15 m² byggnadsarea som skulle kunna fungera som en effektiv bas för ett småföretags verksamhet. Från detta perspektiv är det viktigt att byggnader som är alltför små för att kunna fyll en vettig funktion ska kunna expanderas något så att de faktiskt kan användas för företagande och näringsverksamhet. Vi vill därför säkra att små företag kan få tillgång till byggnader som har en byggnadsarea om minst 15 m².
Vår bedömning är också att allemansrättens syften inte kategoriskt utesluter att hemfridszoner skulle kunna få utsträckas något i vissa fall. Som vi noterar kan principen om att hemfridszoner inte ska få expandera inte anses vara absolut (ens på ett principiellt plan) – då skulle principen om fri passage aldrig vara tillämplig eftersom det aldrig skulle kunna uppstå en situation där en expanderande hemfridszon skulle kunna begränsa utrymmet för fri passage.
Vi menar också att om t.ex. en åtgärd innebär att en äldre byggnad om 10 m² ersätts av en nyare byggnad om 15 m² så bedömer vi att en
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
175
sådan förlust av några få kvadratmeter mark som tidigare kanske inte varit uppenbart ianspråktagen får anses innebära en mycket liten – nästan negligerbar – inskränkning av strandskyddets syften, (inte minst givet att Sveriges strandskyddade områden sannolikt omfattar ett antal miljarder kvadratmeter). Vidare bedömer vi att det allemansrättsliga tillträdet i praktiken skulle begränsas i än mer ringa utsträckning, eftersom mycket få personer antagligen skulle ge sig iväg till stranden för att få möjlighet att tillbringa sin tid precis på de få kvadratmetrar mark som är belägna invid en befintlig byggnads vägg (och som skulle kunna komma att byggas över). Vår sammantagna bedömning är att en sådan ev. begränsning av strandskyddszonen om några få kvadratmeter är motiverad för att skapa ett regelsystem som skapar goda förutsättningar för små och nya företag, och som på ett transparent och lättförståeligt sätt omhändertar rättighetsägarnas intressen, utan att mer än marginellt begränsa strandskyddets syften.
En andra fråga är om en utvidgning (eller nyetablering) av en näringsverksamhet i sig kan anses utgöra en begränsning av strandskyddets syften, även om byggnaden ifråga inte skulle vara större än tidigare, eller verksamheten farligare? Kan det t.ex. vara så att det faktum att en sedan tidigare befintlig byggnad (som tidigare stått närmast vakant) började fyllas med folk som besökte ett småföretag skulle kunna avskräcka andra personer från att vilja röra sig på den delen av stranden? Frågan är relevant eftersom våra förslag syftar till att kunna skapa mer entrepreneuriell aktivitet i annars underutnyttjade byggnader. Skulle själva det faktum att näringsverksamheterna ifråga tillväxte kunna anses innebära att det allemansrättsliga tillträdet begränsades, även om aktiviteten ifråga ägde rum inom den sedan tidigare befintliga byggnadsarean?
Vi bedömer att det inte skulle vara så. Vår förståelse är att strandskyddet har två syften, att skydda den allemansrättsliga tillgången, och att säkerställa goda villkor för växt- och djurliv. Vi bedömer inte att ett syfte med allemansrätten i sig skulle vara att skapa folktomma stränder, eller att avfolka byggnader som ligger på områden som i övrigt utgörs av strandskyddade områden. Tvärtom är ett av syftena bakom strandskyddet att folk ska kunna vistas på stränderna. Därför ser vi det som helt acceptabelt om en tidigare närmast vakant byggnad ersätts av en annan byggnad i samma storlek, som i större utsträckning fylls av människor och värdeskapande verksamheter.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
176
Vi vill också påtala att en aktiv besöksindustri mycket sannolikt kan främja friluftslivet, vilket är ett av syftena bakom strandskyddsreglerna. Om t.ex. kunniga småföretagare kan erbjuda fina fågelskådningsvandringar eller sälsafaris så kan det sannolikt locka fler personer att aktivt delta i friluftslivet. Regeringen har skrivit att ”Utveckling av näringsverksamhet i strandnära läge, som bidrar till tillgängliggörande av områden, kan främja det rörliga friluftslivet, besöksnäring och lokal service.”32Vi instämmer i det.
Om en expansion av aktivitetsgraden i företagen som nyttjar byggnaderna ifråga å andra sidan skulle medföra att andra personer på stranden inte skulle tycka att det inte var lika trevligt att gå i närheten av byggnaden ifråga så skulle det inte innebära att deras allemansrättsliga tillgången hade begränsats, det hade inneburit att personerna ifråga hade valt inte utöva sin rätt till allemansrättslig tillgång, vilket är en annan sak. (För övrigt kan sådana effekter också uppstå i strandskyddade områden där allemansrätten är obegränsad, många kan t.ex. ogilla att besöka en badstrand – som är helt strandskyddad – om stranden är för överfylld av andra människor.)
För det tredje finns frågor angående om det faktum att vi föreslår att en ersättande byggnad (av samma storlek) ska kunna användas för andra syften än den första byggnaden skulle kunna ses som att det i sig skulle kunna utgöra en inskränkning av strandskyddet? Kort sagt är svaret att det beror på vilken annan användning som ersätter den tidigare användningen. Det är t.ex. fullt rimligt att anta att det ibland kan bli så att en ny användning av en byggnad skulle kunna innebära att strandskyddets syften inskränktes mindre än med en föregående användning. Men naturligtvis kan det finns nya användningar av en byggnad som skulle innebära en inskränkning av strandskyddets syften. T.ex. kan ett företag ägna sig åt någon form av miljöfarlig verksamhet, som skadar växt och djurliv i området. Det är bl.a. därför vårt förslag till bestämmelse omfattar klausulen ”om ändringarna inte har uppenbar negativ betydelse för strandskyddets syfte.” Vår föreslagna reglering skulle därför inte medge att byggnader skulle uppföras för att bedriva verksamheter som vore uppenbart skadliga i förhållande till strandskyddets syften.
I samband med detta bör det noteras att bestämmelserna om strandskydd som diskuterats här är långt ifrån de enda bestämmelser som existerar som är relevanta för skyddet av sådana syften. Exem-
32 Dir. 2019:41.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
177
pelvis består andra delar av Miljöbalken (bl.a. 1 kap. 3–5 §§, och 9–15 kap.) i väsentliga delar av ett antal bestämmelser om vilka miljöhänsyn som ska tas då man driver olika former av verksamhet. Utöver bestämmelserna om strandskydd – som väsentligen reglerar byggande – finns därför en rad andra bestämmelser i andra författningar angående hur verksamheter ska drivas för att inte vara miljöfarliga. Detta innebär att det finns andra regleringar som till del omhändertar strandskyddets syften, vilket i sin tur kan innebära att strandskyddets regleringar av byggande kanske inte är kausalt nödvändiga för att skydda strandskyddets syften, (i alla fall i de delar som strandskyddet rör sig om skydd för växt- och djurliv). I så fall uppstår viktiga frågor utifrån proportionalitetsprincipen – är de begränsningar som följer av strandskyddets bestämmelser nödvändiga i bemärkelsen att de är de mest effektiva, och minst begränsade regleringarna som kan beslutas för att skydda strandskyddets syften?
Vi bedömer att det förslag vi lämnar utgör en kraftfull förenkling av ett betungande regelverk. Vårt förslag syftar bl.a. till att reducera kostnaderna som följer av regler, ge småföretag bra förutsättningar för tillväxt, och att nya företag ska kunna startas. Förslaget är utformat för att beakta de bakomliggande syftena bakom strandskyddet, och upprätthålla skyddet av strandskyddets värden. Från ett proportionalitetsperspektiv så framstår det som en form av mindre begränsande reglering, som kan uppnå i stort sett samma skyddsnivåer.
Andra skyddsområden
Utöver strandskyddsområde kan det offentliga (stat, inkl. länsstyrelser, och kommuner) fatta beslut om att andra områden regleras av särskilda skyddsbestämmelser, t.ex. nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminne, biotopskyddsområde, djur och växtskyddsområde och Natura2000 område etc. Sådana områden kan ofta regleras av tillkommande skyddsbestämmelser, utöver vad som framgår rörande strandskyddet. Många av dessa regleras i MB 7 kap.
Ett sådant område kan geografiskt sammanfalla med en strandskyddszon. I dessa fall blir området ifråga föremål för en form av dubbel reglering. Det är möjligt att den tillkommande regleringen på en given plats skulle kunna innebära begränsningar för den nya be-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
178
stämmelse i MB 7 kap. 16 § som vi föreslår. Vi bedömer att i princip är det inte lämpligt om så skulle bli fallet. I så fall skulle t.ex. länsstyrelser kunna upphäva den generella förenkling som föreslås här genom att besluta om andra former av skydd för strandzoner. Vår bedömning är också att som huvudprincip kan det inte vara särskilt störande om en redan befintlig byggnad i t.ex. ett naturreservat kan få underhållas och rustat upp eller bytas ut om det är motiverat. (Skulle syftet med sådana skyddsområden i praktiken vara att implicit riva byggnader eller aktivt bidra till deras förfall, genom att göra det omöjligt att rusta upp eller byta ut dem, så borde ärendena ifråga bli föremål för beslut om expropriation och ersättning.) Därför menar vi att den princip vi föreslår i princip bör få genomslag även i sådana skyddade områden, inklusive i redan befintliga sådana områden.
Skulle ett beslut om skyddsområde i stället fattas som omfattar inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som innebär att den bestämmelse vi föreslår inte kan få genomslag i ett visst skyddat område så bör det i enlighet med vårt förslag och vår bedömning vara föremål för ersättning i enlighet med de bestämmelser som finns för ersättning i samband med expropriation och som framgår i Regeringsformen 2 kap. Ersättning bör alltså i sådana fall utgå i form av det fulla marknadsvärde som byggnaden skulle uppgå till ifall den tilläts byggas om eller ersättas.
Däremot har vi full förståelse för att inrättande av sådana skyddsområden innebär att man vill uppnå någon form av högre skydd, och som konsekvens kan bestämmelser delvis vara mer restriktiva ang. ändringar, såsom byggande etc. Vår huvudsakliga bedömning är att det inte kan vara särskilt störande om en redan befintlig byggnad i t.ex. ett naturreservat kan få underhållas och rustat upp eller bytas ut om det är motiverat. Däremot kan vi se att det skulle kunna vara motiverat med striktare sidokrav.
Vårt generella förslag är att förbudet i MB 7 kap. 15 § inte ska omfatta ändringar i befintliga små byggnader eller anläggningar och uppförande av små byggnader eller anläggningar som ersätter befintliga byggnader eller anläggningar, om ändringarna inte har uppenbar
negativ betydelse för strandskyddets syfte. Om det finns särskilda om-
ständigheter i t.ex. naturreservat skulle det lämpligen kunna lösas genom att man i dessa omständigheter skulle kunna ge någon form av tilläggsbestämmelse som vidare utvecklar den del av bestämmelsen som är kursiverad, för att visa särskild hänsyn till de särskilda
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
179
skyddsvärden som kan gälla i dessa speciella områden. Däremot anser vi att den icke-kursiverade delen av bestämmelsen bör vara fortsatt oförändrad och tillämplig även i sådana områden. I grunden bör det vara möjligt att ersätta en liten befintlig byggnad, med en ny liten byggnad, som får användas på andra sätt; om dessa användningssätt inte uppenbart orsakar t.ex. miljöproblem i de berörda områdena.
Lagtekniskt är vår bedömning att ev. sådana överväganden inte ska få innebära att den bestämmelse vi föreslår för MB 7 kap. 16 § ska flyttas från 7 kap. 16 §, utan att någon form av tilläggsbestämmelse i så fall får införas i relation till de bestämmelser som reglerar de skyddade områdena, t.ex. avgränsade tilläggsbestämmelser i MB 7 kap. 2–12 §§. På denna punkt har vi inte lämnat några författningsförslag, utan överlämnar det till vidare beredning.
Inhämtade synpunkter
Vad gäller strandskyddet ansvarar i första hand kommuner och länsstyrelser för tillsyn och dispensansökningar. Under utredningsarbetet har vi därför inhämtat synpunkter från Askersunds Kommun och Länsstyrelsen i Norrbotten, med utgångspunkten att de ska kunna fungera som exempel på de många kommuner och länsstyrelser som är involverade i detta arbete. Vi har också varit i kontakt med SKR, som representerar Sveriges olika kommuner. Vi har också inhämtat synpunkter från följande berörda organisationer inom området: Visita, LRF, och Fiskevattenägarna (utöver de organisationer som lämnat synpunkter genom expertgruppens arbete).33Ingen av organisationerna har tagit ställning i detalj till ett specifikt författningsförslag, men företrädare för organisationerna har informerats om innebörden av förslaget och lämnat sina synpunkter.34
Askersunds Kommuns allmänna synpunkt är att de själva identifierat problemet med att utnyttja och omvandla befintliga byggnader och fastigheter i strandskyddade områden, bl.a. finns sådana befintliga fastigheter i kommunen. Det finns byggnader där den ursprung-
33 Intervjuer med Företrädare för Askersunds Kommun, Visita, SKR, och Fiskevattenägarnas Riksförbund den 2021-06-01. 34 De synpunkter som lämnats anses av organisationerna ifråga inte utgöra officiella eller beslutade ställningstaganden till förslagen, utan betraktas som bedömningar från ledande tjänstemän i organisationerna.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
180
liga användningen av byggnaden inte längre är aktuell i dagens samhälle, och byggnaderna får stå och förfalla eftersom ägarna inte kan omvandla dem efter moderna behov. Kommunen bedömer att den upplevda restriktiviteten och krångligheten i de befintliga reglerna delvis underminerar förtroendet för rättsordningen, och problemen skulle behöva adresseras. Kommunen bedömer att det vore bra om det gick att genomföra förenklingar som gjorde det lättare att modernisera och fullt utnyttja sådana fastigheter. Kommunen ser det som mest lämpligt att genomföra ev. förenklingar i sådana fall som det får begränsade konsekvenser för strandskyddet, bl.a. i fall där befintliga byggnader gör att vissa områden som faller inom strandskyddet de facto redan är halvprivatiserade och strandskyddet mer eller mindre utsläckt.
Länsstyrelsen i Norrbotten angav att det var relativt svårt att bedöma förslaget, som potentiellt kan medföra både positiva och negativa konsekvenser. Organisationen ser inte den föreslagna förändringen som helt oproblematisk, delvis beroende på hur den närmare utformas. De ser t.ex. att ev. förändringar inte bör leda till konsekvenser som att t.ex. områden runt byggnaderna ifråga privatiseras i större omfattning, t.ex. genom att staket sätts upp etc., vilket bedöms kunna motverka de allemansrättsliga syftena. De ser också att det är viktigt att ev. förändringar inte på ett betydelsefullt sätt ska få negativt påverka det kulturhistoriska värdet, t.ex. att göra omfattande ändringar i utseendet på byggnaderna, som inte passar in i omgivningen.
SKR representerar de kommuner som har i uppgift att som myndigheter hantera många av frågorna rörande strandskydd. SKR har inte lämnat synpunkter på det specifika förslag som lämnas här utan hänvisar till mer övergripande ställningstaganden om strandskyddet som de publicerat.35Av dessa framgår bland annat att SKR betonar vikten av en strandsskyddslagstiftning som bygger på tillit till lokala bedömningar och beslutsfattande; och att det befintliga strandskyddet bedöms utgör allvarliga hinder för bl.a. bostadsbyggandet och samhällsutvecklingen. Strandskyddet behöver enligt SKR göras om i grunden för att spegla allmänhetens förväntningar och för att ge skydd där det faktiskt behövs. SKR har därför inte tagit ställning specifikt till frågor om regler rörande befintliga fastigheter, men för-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
181
ordar på ett allmänt plan en modernisering och förenkling av strandskyddet.
Visita är positiva till den allmänna intentionen i förslaget och organisationen har medlemsföretag som har befintliga byggnader som de skulle behöva bygga om och använda för andra syften för att kunna förbättra sin verksamhet. Visita menar också att strandskyddet generellt behöver förenklas för att kunna utnyttja vattennära tillgångar, och att den typ av förenklingsförslag som vi diskuterar här välkomnas.
Fiskevattenägarnas Riksförbund har som synpunkt att de mer omfattande förenklingsvinsterna framför allt skulle ligga i ökade möjligheter att uppföra nya byggnader. Sådana förenklingar kan bidra till t.ex. utvecklandet av gårdsbaserad fisketurism. Åtgärder som rör befintliga byggnader anses ha mer begränsad förenklingspotential, men med det sagt menar förbundet ändå att förslag av detta slag kan innebära positiva förenklingar, om än inte lika omfattande. Förbundet bedömer att störningen av strandskyddet inte skulle behöva bli omfattande om de slags förenklingsförslag som lämnas här beslutades. Förbundet menar också att dagens lagstiftning andas en föråldrad syn på fiske som näring, att de undantag som finns för areella näringar tillämpas för restriktivt.
LRF hade inte möjlighet att lämna synpunkter i förhållande till förslaget om förenklingar av regler för befintliga byggnader, utan hänvisade till mer övergripande ställningstagande om strandskyddet, bl.a. LRF:s remissyttrande i förhållande till SOU 2020:78 Tillgängliga stränder.36 På flertalet punkter i det remissyttrandet förordar LRF att olika former av lättnader av strandskyddet bör beslutas, och skärpningar av skyddet inte beslutas. Vidare uppmärksammar LRF frågor som t.ex. undantag för de areella näringarna, och t.ex. att kravet på betydande inkomst utgör ett problem. SKR har därför inte tagit ställning specifikt till frågor om regler rörande befintliga fastigheter, men förefaller på ett allmänt plan förorda en modernisering och förenkling av strandskyddet.
36 LRF, dnr. 2021-8763.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
182
Andra utredningar etc.
Vår utredning har hållit sig informerad om och beaktat andra pågående utredningar etc. Naturligtvis är vi medvetna om bl.a. utredningen SOU 2020:78 Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd. (Vi refererar själva till dess betänkande.) Den utredningen har haft i uppdrag att på ett mer övergripande sätt göra en översyn av strandskyddets utformning och föreslå åtgärder som medför att strandskyddet görs om i grunden genom framför allt en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck (dir. 2019:41). Utredningen skulle också bl.a. föreslå åtgärder som innebär förbättrade förutsättningar för t.ex. företagande och skulle bl.a. beakta möjligheten till regelförenklingar. (I dessa delar liknar de båda utredningarnas uppdrag varandra.)
Vår utredning har haft som huvudsaklig utgångspunkt att försöka att inte lämna förslag på specifika punkter där andra pågående utredningar har i uppdrag att lämna specifika förslag, för att undvika dubbelarbete etc.
När vi har beaktat betänkandet från SOU 2020:78 är vår bedömning att de förslag som vi lämnar här inte överlappar med eller står i konflikt med de förslag som lämnats i SOU 2020:78, och inte heller med vad den utredningen enligt sina direktiv haft som uppdrag att lämna specifika förslag om. I SOU 2020:78 ser vi exempelvis inte att dess ställningstaganden tydligt utgår från eller förhåller sig till de förenklingspolitiska målsättningar som vi har att utgå från. I stället har fokus för den utredningen legat på differentierat strandskydd, för olika områden i landet, och snarast utgått från landsbygdspolitikens målsättningar. I den utsträckning som SOU 2020:78 lämnat förslag som berör förutsättningar för företagande förefaller de snarast vara fokuserade på särskilda områden på landsbygden och andra delar av landet (t.ex. LIS områden). Vi noterar också, (liksom Askersunds kommun har gjort i sitt remissyttrande i förhållande till SOU 2020:78), att den utredningen inte har lämnat särskilda bedömningar eller förslag i frågor som rör befintliga byggnader.37
Det förslag vi lämnar här tar sikte på att kraftfullt förenkla för regelverken för mikroföretagande genom att förenkla för ersättnings-
37 https://www.regeringen.se/499666/contentassets/adfdfaa69e7e49799a2f19cfca6f3e1d/aske rsunds-kommun.pdf.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
183
byggande och underhållande av befintliga fastigheter som utgör viktiga produktionsresurser för sådana småföretag. Förslaget fokuserar på befintliga byggnader, och är inte avgränsat till särskilda landsbygdsområden, det siktar inte på differentiering mellan olika delar av landet, utan föreslår en helt generell förenkling. Vi bedömer därför inte att de förslag vi lämnar här skulle överlappa med varken det uppdrag som SOU 2020:78 fått, eller förslagen som den utredningen lämnat. Däremot bedömer vi att det förslag vi lämnar här ligger väl inom ramen för uppdraget som anges i vårt eget direktiv: att utreda och lämna förslag till förenklingar av regelverk med betydelse för mikroföretagande.
4.2.3 Förenklingar av reglerna om kör- och vilotider Allmänmotivering
Förslag: Ett varningssystem införs i förhållande till transport-
företagen. Om en överträdelse inte är så allvarlig att sanktionsavgift måste påföras ska Transportstyrelsen i stället meddela transportföretaget en varning.
Vid prövningen av frågan om varning ska meddelas ska bl.a. de omständigheter som räknas upp i 9 kap. 11 § förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. beaktas. Det ska också beaktas om överträdelsen är av ringa art. Det ska även särskilt beaktas om den avgiftsskyldige tidigare har meddelats en varning för en överträdelse av samma slag. En varning ska få meddelas för flera överträdelser gemensamt.
Skälen för förslaget
Det framgår av artikel 19.1. i kör- och vilotidsförordningen (förordning (EG) 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet) att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelse av förordningen och vidta alla åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Av bestämmelserna framgår att sanktionerna, utöver att vara effektiva, avskräckande och ickediskriminerande, ska vara proportionella, dvs. sättas till en sådan nivå att de står i rimlig proportion till det intresse de är avsedda att till-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
184
godose. Vi gör bedömningen att vårt förslag, att – ”Ett transportföretag ska meddelas en varning i stället för att påföras en sanktionsavgift om åtgärden är tillräcklig med hänsyn till överträdelsens allvar.” – uppfyller dessa krav. Förslaget innebär att det blir effektivt och avskräckande – innebörden av en varning är just att vara avskräckande. Det är också icke-diskriminerande. Vi bedömer också att vårt förslag är mer proportionerligt än hittills gällande rätt, som ofta bedöms få som konsekvens att enkla misstag i praktiken behandlas som avsiktliga brottsliga handlingar. Vi bedömer bl.a. därför att vårt förslag är förenligt med EU-rätten.
Bakgrund
För att förbättra trafiksäkerheten, förarnas arbetsvillkor och konkurrensvillkoren inom vägtransportområdet finns regler om kör- och vilotider. För att kunna kontrollera att dessa regler följs används färdskrivare. Regler om kör- och vilotider finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85 (kör- och vilotidsförordningen). Regler om färdskrivare finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3821/85 om färdskrivare vid vägtransporter och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet (färdskrivarförordningen).
Den svenska förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. (FKV) innehåller bland annat de nationella sanktionsbestämmelserna för förare och företag för överträdelser av kör- och vilotider samt hantering av färdskrivare.
Problembeskrivning
Svenska åkerier och bussföretag har länge framfört att regelverket gällande kör- och vilotider är överdrivet restriktivt, komplext och svårtolkat. Därutöver anser företagen att det råder brist på vägled-
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
185
ning om hur tillämpningen av regelverket går till. Det svåra regelverket och den bristande vägledningen leder till att företag gör sig skyldiga till upprepade handhavandefel (ofrivilliga misstag vid främst registrering i färdskrivare) som sedan resulterar i kostsamma sanktionsavgifter om Transportstyrelsen gör en företagskontroll. Som exempel kan det röra sig om att en förare i samband med ett toalettbesök flyttar bilen, och under mer än 2 minuter glömmer att registrera färdskrivarkortet, vilket kan leda till kostsamma sanktioner.
Transportstyrelsen har i en utredning om att göra sanktionssystemet mer ändamålsenligt som ett av flera alternativ övervägt att föreslå ett varningssystem (Transportstyrelsen, 2017). I sin rapport anförde myndigheten att innebörden varningssystemet skulle vara att ett transportföretag som hålls ansvarigt för överträdelser, vid första kontrolltillfället och under vissa förutsättningar, endast ska få en varning i stället för att det påförs sanktionsavgift. Om brister kvarstår vid en uppföljande kontroll, som då skulle ske inom relativt kort tid, får företaget betala sanktionsavgift i vanlig ordning. Transportstyrelsen bedömde vid en sammanvägning att nackdelarna övervägde och anförde följande skäl
Ett transportföretag som inte påförs sanktionsavgift vid första kontrolltillfället skulle kunna uppleva systemet som mer flexibelt och proportionerligt. För att få proportionalitet skulle det dock krävas att varning inte kan komma ifråga om det handlar om ett stort antal överträdelser, eller om det handlar om MAÖ38 och SAÖ39. En nackdel med ett system med varning i stället för avgift vid första kontrolltillfället kan vara att incitamentet minskar för ett företag att förhindra överträdelser innan det kontrollerats första gången. Företaget kan då beakta att det antagligen inte skulle behöva betala några sanktionsavgifter för överträdelser vid ett första kontrolltillfälle, om det inte handlar om många överträdelser eller MAÖ eller SAÖ. Att införa en varning i stället för sanktionsavgift skulle alltså kunna ha en negativ inverkan på regelefterlevnaden; det skulle i vart fall knappast ha någon positiv inverkan. Ett system med varning som kräver en uppföljande kontroll i närtid av samma företag borde också innebära att färre företag totalt sett blir föremål för kontroll om inte resurser tillförs kontrollverksamheten.
Transportstyrelsen valde att inte konsekvensutreda systemet med att varna företagen vidare. I stället föreslog myndigheten att en ny fjärde punkt skulle införas i 9 kap. 11 § FKV samt att vissa förändringar skulle göras i avgiftssystemet. Regeringen beslutade om änd-
38 Mycket allvarlig överträdelse. 39 Synnerligen allvarlig överträdelse.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
186
ringar i sanktionssystemet i enlighet med Transportstyrelsens förslag. Ändringarna trädde i kraft den 1 mars 2018 och innebar bland annat att:
• Sanktionsavgiften för mindre och allvarliga överträdelser halverades.
• Sanktionsavgiften för mycket allvarliga och synnerligen allvarliga överträdelser differentierades, i vissa fall sänktes de och i vissa fall höjdes de.
• Den sammanlagda sanktionsavgiften höjdes till som högst
800 000 kronor eller en procent av årsomsättningen, jämfört med tidigare gräns på 200 000 kronor eller tio procent av årsomsättningen.
• En ny fjärde punkt lades till i 9 kap. 11 § FKV.
Enligt 9 kap. 11 § FKV ska den avgiftsskyldige helt eller delvis befrias från sanktionsavgift om det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid prövningen av denna fråga ska det som anges i ett antal uppräknade punkter särskilt beaktas. Enligt den nya fjärde punkten som trädde i kraft 1 mars 2018 ska det vid bedömningen även särskilt beaktas om överträdelsen saknar betydelse i kontrollhänseende eller är obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts.
Tillväxtverket föreslog juni 2020 i sin rapport Förenklingsresan att Transportstyrelsen bör kunna utfärda en varning i stället för sanktionsavgift. Rapporten bereds, enligt uppgift, inom Regeringskansliet.
Av Tillväxtverkets rapport framgår att den nya fjärde punkten i 9 kap. 11 § FKV hade tillämpats i sju fall, motsvarande två procent av de kontroller som utfördes 2018–2019. Vidare framgår att branschföreträdare i kontakter med Tillväxtverket menade bestämmelsen hade tillämpats alltför sällan sedan införandet (Tillväxtverket, 2020).
Tillväxtverket föreslog att det skulle införas ett sanktionssystem med möjlighet att, per företagskontroll, få:
• en varning
• en varning med föreläggande om vite (där företaget föreläggs att åtgärda brister inom en viss tidsram)
• en sanktionsavgift, eller
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
187
• ingen åtgärd.
Internationell forskningslitteratur ger visst stöd åt att sådana former av mer graderade, eller inkrementella, sanktioner kan vara mer effektiva än mer absoluta sanktioner.40(Vilket skulle tala emot Transportstyrelsens bedömning att ett varningssystem skulle kunna ge incitament för företag att följa reglerna.)
Enligt Tillväxtverkets rapport fanns det behov av en mer djupgående analys vad gäller den exakta utformningen av systemet. Förslaget bygger på att sanktionssystemet utformas så att åtgärderna knyts till företagskontrollen, inte den enskilda överträdelsen. Verket noterade att ett alternativ till förslaget där varningar utfärdas per kontroll är att utfärda varningar per enskild överträdelse. Några av de personer som myndigheten hade intervjuat ansåg emellertid att det inte var ett alternativ eftersom ett företag skulle kunna ha flera hundra överträdelser.
Vi konstaterar att de alternativ som finns för Transportstyrelsen vid en kontroll är att antingen besluta att inte påföra någon avgift eller att påföra en hel eller nedsatt avgift. Det saknas ett steg mellan dessa två alternativ. Om ingen sanktion utfärdas i dagsläget innebär det att den ansvariga myndighet inte vidtagit någon åtgärd som är avskräckande. Det innebär att föra efterleva huvudregeln – att vara avskräckande – så är myndigheten närmast tvungen att påföra sanktionsavgiften, (vilket förefaller oproportionerlig när det t.ex. rör sig om enkla misstag i förhållande till ett krångligt regelverk.) Som Tillväxtverket konstaterat är regelverket konstruerat så att sanktioner döms ut direkt, oavsett om föraren har begått ett misstag i form av handhavandefel eller om det handlar om systematiskt fusk.
Vi bedömer att förslaget skulle förenkla kraftigt för transportföretagen. Innebörden av ”varning” är att vara avskräckande. Den föreslagna förenklingen innebär att de åtgärder som myndigheten i första steget vidtar kan vara avskräckande, utan att för den skull vara oproportionerliga.
Vi har inhämtat synpunkter från den berörda företagarorganisationen Transportföretagarna, samt från Tillväxtverket och från Transportstyrelsen. Transportstyrelsen ställer sig avvisande till förslaget och hänvisar i stället till en lösning där myndigheten själv ska bedriva ett internt utvecklingsarbete vad rör formerna för en mer flexibel
40 Se t.ex. Coleman (1994) Foundations of Social Theory.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
188
kontrollverksamhet, och där kontrollverksamheten mer skulle fokusera på företag som fuskar grovt och medvetet.
Transportföretagen menar att ett varningssystem med uppföljande kontroller skulle medföra att seriösa företag som vill göra rätt för sig (men gör sig skyldiga till ofrivilliga handhavandefel) slipper att drabbas av sanktionsbestämmelserna, och välkomnar förslaget. Enligt Tillväxtverkets rapport är både branschen och Transportstyrelsen eniga om att det ofta är relativt enkelt att skilja på seriösa och oseriösa företag.
Liksom Tillväxtverket anser vi att fördelarna med ett varningssystem är att det ger transportföretagen bättre förutsättningar att förstå hur regelverket fungerar, hur det ska tillämpas och vad som måste åtgärdas. Vi ser också att förenklingen ifråga sannolikt inte skulle påverka brottsligheten i negativ riktning på något nämnvärt sätt.
Vi bedömer att det förslag till regel som presenteras här är tillräckligt avskräckande, och mer proportionerligt än det befintliga regelverket. Vad gäller Transportstyrelsens hänvisning till ett eget utvecklingsarbete i riktning mot en mer flexibel företagskontroll bedömer vi dels att det är viktigt att proportionalitetshänsynstagandet reflekteras i den egentliga författningsmässiga regeln, inte bara myndighetens tillämpning av reglerna. Dels noterar vi också att Transportstyrelsen inte hittills varit generösa i sin tillämpning av den befintliga möjligheten att välja mindre ingripande åtgärder, utan endast tillämpat den i mycket liten andel av fallen.
Förenklingen skulle vidare förbättra dialogen mellan Transportstyrelsen och transportföretagen och ge företag incitament till att åtgärda brister. Företagen skulle i mindre utsträckning drabbas av kostsamma sanktionsavgifter. En viktig aspekt är att förslaget med all sannolikhet skulle förbättra förarnas arbetsmiljö, de behöver inte längre vara lika oroade över att begå enkla misstag som kan medföra omfattande sanktionskostnader för arbetsgivaren. Vi bedömer därför att ett varningssystem bör införas.
Varningen bör som utgångspunkt ersätta den sanktionsavgift som skulle påförts för en enskild överträdelse, dvs. en varning ska utfärdas, snarare än en sanktion, om inte särskilda förhållanden talar emot det.
Enligt 9 kap. 11 § FKV ska det vid prövningen av frågan om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift med fullt belopp särskilt beaktas
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
189
1. om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den
avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, 2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den
avgiftsskyldige varken kunnat eller bort förutse och inte heller kunnat påverka, 3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse
skulle inträffa, eller 4. om överträdelsen saknar betydelse i kontrollhänseende eller är
obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts.
Samma omständigheter, särskilt punkt 4, är relevanta även vid en prövning av om en varning ska meddelas och bl.a. dessa omständigheter bör därför beaktas vid den prövningen. Det ska också beaktas om överträdelsen är av ringa art. Eftersom syftet med ett varningssystem är att företaget ska kunna rätta sig efter varningen bör det även särskilt beaktas om företaget tidigare har meddelats en varning för en överträdelse av samma slag. Det bör typiskt sett inte vara möjligt för företaget att bli varnat mer än en gång, men det bör typiskt sett inte heller vara möjligt att utfärda en sanktionsavgift om inte företaget blivit varnat någon gång tidigare, om inte överträdelsen är mycket allvarlig.
Varningen bör som utgångspunkt ersätta den sanktionsavgift som skulle påförts för en enskild överträdelse. Systemet bör utformas så att det finns möjlighet för Transportstyrelsen att meddela en gemensam varning för flera överträdelser. Därmed finns möjlighet för Transportstyrelsen att meddela en varning för de överträdelserna vid en och samma företagskontroll.
Konsekvenser
Tillväxtverket (2020) har i sin rapport gjort en bedömning av konsekvenserna av förslaget om varningssystem. Vi hänvisar till rapporten för de närmare detaljerna och redovisar här endast en översikt.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
190
Sammanfattningsvis bedömer vi att den sammanvägda samhällsekonomiska effekten av förslaget är begränsad. Tillväxverket uppskattar att sanktionsavgifterna minskar med 1–2 procent, motsvarande 0,2–0,4 miljoner kronor per år. Den huvudsakliga samhällsekonomiska effekten av förslaget bedöms i stället vara kvalitativ då förändringen öppnar upp för bättre kommunikation och relation mellan Transportstyrelsen och företagen vilket ger företagen bättre förutsättningar att förstå hur regelverket fungerar, hur det ska tillämpas och vad som måste åtgärdas. På sikt kan detta leda till att fler företag än de som genomgår en företagskontroll gynnas av förslaget. Vidare bedömer vi att förändringen kan bidra till en bättre arbetsmiljö för förarna, genom att minska stressen för yrkeschaufförer som upplever dagens system som besvärande då ofrivilliga handhavandefel leder till sanktionsavgifter om företaget väljs ut för en företagskontroll.
Tillväxtverket bedömer att förändringen kommer att innebära merarbete för Transportstyrelsen, varför Transportstyrelsens resurser behöver öka motsvarande 0,4–1,8 miljoner kronor. Alternativt bedöms ändringen leda till färre kontroller om Transportstyrelsens anslag inte tillförs motsvarande medel. Därtill bedömer Tillväxtverket att de minskade sanktionsavgifterna för företagen innebär en minskad sanktionsintäkt för staten med motsvarande belopp (0,2–0,4 miljoner kronor). Denna minskning motverkas av något minskade domstolskostnader motsvarande 0,1 miljoner kronor eftersom färre företagskontroller förväntas överklagas till domstol.
Slutligen bedömer Tillväxtverket även att det blir en oförändrad påverkan på polisens vägkontroller på kort sikt, men att förslaget över tid kan innebära minskade böter som följd av att regelefterlevnaden förbättras. Vi bedömer att Transportstyrelsen kommer fortsatt ha goda förutsättningar för att säkerställa regelefterlevnad.
Vi gör inte någon annan bedömning av förslagets konsekvenser än de som Tillväxtverket har redovisat. Vi föreslår att den minskade sanktionsintäkten finansieras genom en minskning av Transportstyrelsens förvaltningsanslag.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
191
Identifierade förenklingsförslag som föreslås utredas vidare
I detta avsnitt identifierar och analyserar vi följande förenklingar av regelverk, som bedöms kunna bidra till kraftfulla förenklingar för bl.a. mikroföretag, men som vi bedömer bör utredas vidare innan de beslutas:
• Ändrade gränsvärden för frivillig revision.
• Förenklingar rörande alternativt organisationsnummer.
• Förenklingar av regler om kapitalbrist.
• Ändrade regler om efterhandsdebitering av avgifter för alkohol- och tobakstillstånd.
• Förenklade regler om danstillstånd.
• Förenklade av regler rörande närståendekretsar.
Anledningarna till att förslagen föreslås utredas vidare varierar mellan förslagen. I vissa fall behöver kanske principiella frågor utredas (t.ex. relationen till det kommunala självstyret.) I andra fall har vår utredning kunnat göra en tydlig bedömning att en specifik förenkling ska genomföras, men inte haft tidsmässiga möjligheter att fullt utveckla alla aspekter av förslaget.
Formerna för den vidare utredningen kan också variera, i vissa fall kan en ny offentlig utredning behöva tillsättas, i andra fall kan Regeringskansliets beredning av ärendet vara tillräcklig.
Förslagen beskrivs närmare i avsnitten nedan.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
192
4.3.1 Ändrade gränsvärden för frivillig revision
Bedömning: Regeringen bör låta utreda de närmare formerna för,
och bereda, ett beslut som innebär att bestämmelserna i aktiebolagslagen ändras på ett sätt så att det framgår att revisionsplikten slopas för företag som inte når upp till följande gränsvärden: nettoomsättning om 20 miljoner kronor, krav på balansomslutning på 20 miljoner kronor, krav på anställda om högst 9 personer. Mindre bolag, som inte når upp till dessa gränsvärden, bör inte omfattas av revisionsplikt.
Bakgrund
Enligt Aktiebolagslagen (2005:551) 9 kap. 1 § ska ett aktiebolag ha minst en revisor. Dock framgår av bestämmelsen att ett privat aktiebolag i sin bolagsordning får ange att det inte ska ha någon revisor. Bolaget får inte ange att det inte ska ha någon revisor om 1. Medelantalet anställda i bolaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 3, 2. bolagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 1,5 miljoner kronor, 3. bolagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 3 miljoner kronor.
Enklare utryckt: ett mycket litet aktiebolag kan självt välja om det ska ha, eller inte ska ha, en revisor – om bolaget de senaste två åren (1) haft högst tre anställda, (2) haft en balansomslutning om högst 1,5 miljoner kronor, (3) haft en nettoomsättning om högst 3 miljoner kronor. Revision är frivillig för de små bolag som understiger dessa gränsvärden. Om två av gränsvärdena överskrids under två år i rad uppstår kravet på revision igen.
Möjligheten till frivillig revision infördes den 1 november 2010 i Sverige. Dessförinnan omfattades de små aktiebolagen av samma revisionsplikt som de större bolagen.
Riksrevisionen har i en rapport angivit att ungefär 60 procent av de bolag som omfattades av reformen vid räkenskapsåret 2015 hade valt att inte ha någon revisor (cirka 175 000 bolag). Organisationen SRF konsulterna har uppskattat motsvarande andel till närmare sjuttio procent.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
193
Lagstiftningen kan betraktas som en tillämpning av motsvarande EU rätt: Europaparlamentets och Rådets direktiv av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag.41Direktivet medger revisionsfrihet för små företag. Enligt EU direktivet kan företag undantas från revisionsplikt om de under två år (1) haft en balansomslutning om högst 6 miljoner Euro (cirka 60 miljoner kronor, beroende på växelkursen), (2) haft en nettoomsättning om högst 12 miljoner Euro (cirka 120 miljoner kronor), (3) och i medeltal haft högst 50 anställda. De enskilda medlemsländerna väljer sedan hur de vill tillämpa bestämmelserna i sin nationella lagstiftning.
Revisorns uppgifter
En av revisorns huvudsakliga uppgifter är, enligt Aktiebolagslagen (ABL) 9 kap. 3 § att granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Granskningen ska utföras med professionell skepticism och vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. (I del 3 av betänkandet lämnar vi en mer uttömmande redogörelse för bestämmelser om revision etc.) Revisorn ska också efter varje räkenskapsår lämna en revisionsberättelse till bolagsstämman (9 kap. 5 §). Enligt 9 kap. 4 § ska revisorn följa bolagsstämmans anvisningar, om de inte strider mot lag, bolagsordningen eller god revisionssed. En revisor väljs, enligt 9 kap. 8 §, av bolagsstämman. Av ABL 7 kap. 1 § framgår att aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma.
Detta innebär i princip att när revisorn utför sin uppgift så agerar han på aktieägarnas uppdrag. Han tillsätts av dem, återrapporterar till dem, och ska (inom lagens gränser) följa deras anvisningar. I första hand agerar revisorn alltså på aktieägarnas uppdrag för att underlätta deras kontroll över bolaget och bolagets ledning, särskilt vad gäller bolagets ekonomiska ställning.
Det framgår vidare av ABL 8 kap. 37 § bl.a. att revisorn ska genast sända en kopia av revisionsberättelsen till Skatteverket, om revi-
41 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upphävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEGText av betydelse för EES .
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
194
sionsberättelsen innehåller 1. anmärkningar enligt 9 kap. 33 § andra stycket, eller 2. uttalanden om att (a) årsredovisningen inte har upprättats i överensstämmelse med tillämplig lag om årsredovisning, (b) sådana upplysningar som ska lämnas enligt tillämplig lag om årsredovisning inte har lämnats, (c) styrelseledamöterna eller den verkställande direktören inte bör beviljas ansvarsfrihet gentemot bolaget, eller (d) bolaget inte har fullgjort en skyldighet som avses i 34 § 1–3.
Av 9 kap. 33 § framgår att revisionsberättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida styrelseledamöterna och den verkställande direktören bör beviljas ansvarsfrihet gentemot bolaget, och en anmärkning om ifall en styrelseledamot eller den verkställande direktören har företagit någon åtgärd eller gjort sig skyldig till någon försummelse som kan föranleda ersättningsskyldighet, eller om han har funnit att en styrelseledamot eller den verkställande direktören på något annat sätt har handlat i strid med denna lag, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen. Av 9 kap. 34 § framgår att i revisionsberättelsen ska revisorn anmärka om han eller hon har funnit att bolaget inte har fullgjort sina skyldigheter i enlighet med vissa bestämmelser i Skatteförfarandelagen (2011:1244).
Av bestämmelserna i ABL 9 kap. 33–37 §§ framgår alltså bl.a. att om revisorn i sitt uppdrag uppmärksammar att styrelse eller VD gjort sig skyldig till vissa lagbrott, eller till olagligt skatteundandragande, eller andra oegentligheter ska han informera Skatteverket om detta.
Problembeskrivning
Riksdagen har den 18 januari 2017 tillkännagett för regeringen att regeringen bör ta initiativ till att överväga om fler företag kan undantas från revisionsplikten. (Regeringen har besvarat Riksdagens tillkännagivande i sin skrivelse 2017/18:201. Ännu har regeringen inte tagit initiativ till att utöka undantagen från revisionsplikt.) Flera andra organisationer, t.ex. Näringslivet Regelnämnd NNR, har likaså påtalat behovet att upprätthålla och även utöka undantaget från krav på revision.
Vilken bakomliggande problembild är det som gjort att bl.a. Riksdagen och dessa organisationer har identifierat ett behov att utöka
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
195
friheten från revision? Vi sammanfattar argumenten här, utifrån de kriterier som vår utredning har att utgå ifrån.
Kostnader för företagen. En revision medför en konkret kostnad
för det berörda företaget, (ofta verkar kostnaden för att anlita en konsult uppgå till runt 10 000–18 000 kronor per år, administrativa kostnader om runt 2 000 kronor tillkommer). Sådana kostnader påverkar naturligtvis på ett ganska direkt sätt t.ex. företagens vinstmarginaler, överlevnad och deras konkurrenskraft. Utgångspunkten för riksdagens ställningstagande om att revisionsfriheten bör utökas utgick från bedömningen att det är angeläget att minska de administrativa bördorna för företagen, och det framstår fortsatt som en viktig anledning att vidare analysera om det finns behov att utöka revisionsfriheten.
Konkurrenskraft. När revisionsfriheten för små företag infördes
2010 var ett skäl att det skulle stärka bolagens konkurrenskraft (prop. 2009/10:204). Vi bedömer att det är naturligt att extra kostnader påverkar ett företags konkurrenskraft. I denna kontext noteras ofta att de gränsvärden som Sverige valt att tillämpa är låga i relation till de gränsvärden som tillämpas i EU:s andra medlemsländer. Eftersom det innebär att en större andel av företagen i Sverige får bära kostnaderna för revision innebär reglerna att de svenska företagen kan försättas i en ofördelaktig situation då de ska konkurrera med motsvarande aktiebolag i EU av samma storlek.
Företagens tillväxt. Ett tillkommande skäl för att avskaffa revi-
sionsplikten för de minsta företagen år 2010 var att reformen skulle bidra till fler företag som växer och anställer fler (prop. 2009/10:204). Minskade kostnader kan t.ex. ge företagen mer finansiellt utrymme att investera och därigenom växa, och om kostnadsreduceringar innebär att vinstmarginalerna ökar kan det också öka incitamenten för tillväxt.
Proportionalitet. Från denna utrednings perspektiv uppstår också
viktiga frågor om proportionalitet. Den allmänna regeln i ABL om att aktiebolag ska ha en revisor innebär en begränsning i aktiebolagens (aktieägarnas) möjligheter att välja hur de ska utforma sin verksamhet – dvs. om de vill ha en revisor eller inte. Denna begränsning behöver analyseras utifrån ett proportionalitetsperspektiv. Detta är extra påkallat eftersom begränsningarna ifråga medför kostnader etc.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
196
Aktieägarens perspektiv
Som vi har konstaterat så framgår av ABL att revisorn tillsätts av aktieägarna, agerar på deras uppdrag, rapporterar till ägarna och följer deras anvisningar (inom lagens ramar). Vi menar att i en analys av frivillig revision går det inte att ignorera att detta är revisorns huvuduppgift, och endast fokusera på revisorns funktion i förhållande till myndigheterna. Vår bedömning är att frågan om revision inte t.ex. är en beskattningsfråga, utan en fråga om vilka tjänster som en revisor tillhandahåller till aktieägarna. I denna del delar vi SOU 2008:32:s bedömning ”Att det skatterättsliga sambandet mellan reviderade årsredovisningar och bolagens självdeklarationer är svagt hänger delvis samman med att revisionen inte haft till främsta syfte att tillgodose statens intressen.”
Utan tvekan fyller revision en värdefull funktion för många företag. Det visas t.ex. av att 30–40 procent av de små företag som inte har plikt att ha revisor ändå väljer att ha en, på frivillig basis.
Revision är i grunden en kontrollmöjlighet för ägarna att övervaka förvaltningen av ett bolag man äger men där man inte arbetar och har löpande insyn i verksamheten. I majoriteten av de svenska mikroföretagen är detta sannolikt inte särskilt tillämpligt, eftersom ägare, styrelse och även den som är verksam ofta är en och samma person, eller åtminstone en liten grupp personer som löpande samarbetar nära med varandra, och har relativt god insyn i vad de andra gör. För många mikroföretag föreligger därför inte ett stort behov av intern övervakning genom revision.
I dessa omständigheter är det rimligt att ägarna själva kan välja bort tjänsten, om de inte värdesätter tjänsten tillräckligt mycket för att vara villiga att betala priset för den. Värdet av revision kan därför – utifrån aktieägarens perspektiv – vara ett argument för att enskilda bolag ska välja att använda sig av den, men inte ett argument för en regel som tvingar dem att använda sig av den.
Konsekvenser för t.ex. brottslighet och brottsbekämpning
I en bedömning angående om revisionsfriheten ska utökas kan i grunden två olika typer av värden vägas relativt tydligt mot varandra. Å ena sidan vilka fördelar som kan uppstå för företagen om de slipper revisionsplikten, å andra sidan vilka nackdelar som det ev. skulle kunna
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
197
medföra för myndigheternas arbete med brottsbekämpning etc. Vår bedömning är att de senaste decennierna har båda aspekterna analyserats jämförelsevis utförligt. Vi inleder med att analysera aspekter som rör brottsbekämpning etc.
Som framgår ovan så agerar revisorn på aktieägarnas uppdrag, och revisorns huvudsakliga uppgift är att säkerställa ägarnas möjligheter att ha insyn i och utöva kontroll över sitt bolag. Enligt ABL har revisorn därutöver också en tillkommande uppgift, att uppmärksamma t.ex. Skatteverket på ev. relevanta missförhållanden i bolaget, framför allt vad gäller frågor om viss brottslighet och skatteundandragande. Det får ses som att revisorn understödjer myndigheterna och underlättar deras verksamhet vad gäller brottsbekämpning och skatteförfarande. En fråga är därför om en inskränkt revisionsplikt skulle leda till konsekvenser i termer av eller ökad brottslighet eller andra nämnda problem?
Konsekvenser för bl.a. brottslighet
Frågan om konsekvenser för brottsligheten och skatteundandragande analyserades bl.a. i den offentliga utredning som föregick beslutet om revisionsfrihet 2010, (SOU 2008:32). Den framförde bl.a. att de negativa effekterna är svåra att kvantifiera och sin bedömning att farhågorna för ökat skattefusk och annan brottslighet var överdrivna. Sammantaget ansåg den utredningen att det inte har framkommit att effekten av revisorernas lagliga gransknings- och anmälningsskyldighet när det gäller skatter och avgifter kan tillmätas någon avgörande betydelse för det totala beskattningsunderlaget. SOU 2008:32 noterade att bolagets revisor vanligtvis inte har något direkt inflytande över företagens skattedeklarationer och självdeklarationer, och att revisorn har normalt begränsade resurser att upptäcka om bolaget har redovisat alla inkomster i bokföringen eller om redovisade utgifter inte utgör faktiska kostnader för bolaget. Mot bakgrund av att brotten är svåra att upptäcka och att revisorernas förstahandsintresse aldrig kommer att vara att upptäcka och anmäla brott bedömde SOU 2008:32 att det inte är troligt att anmälningsskyldigheten kommer att få en viktig roll för antalet brottsanmälningar eller vilken typ av brott som anmäls. Sammantaget ansåg SOU 2008:32 att det inte fanns anledning att tro att effekten av revi-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
198
sorernas lagliga gransknings- och anmälningsskyldighet när det gäller skatter och avgifter kan tillmätas någon avgörande betydelse för det totala beskattningsunderlaget.
Har någon omständighet ändrats på något betydelsefullt sätt givit anledning att ändra den bedömning som gjordes i SOU 2008:32 inför införandet av revisionsplikten 2010?
Frågan om konsekvenser för brottsligheten och skatteundandragande har därefter analyserats bl.a. i Riksrevisionens rapport Avskaffandet av revisionsplikten för små aktiebolag – en reform som kostar mer än den smakar (RiR 2017:35), och Ekobrottsmyndighetens rapport Effekter på den ekonomiska brottsligheten efter avskaffandet av revisionsplikten för mindre aktiebolag (år 2016), samt dess uppföljningsrapport Fördjupad studie av effekter på den ekonomiska brottsligheten efter avskaffande av revisionsplikten för mindre aktiebolag, från år 2020, (EBM2019-653).
Ekobrottsmyndigheten hade som grund för sin rapport från 2016 granskat runt 300 anmälningar om ekonomisk brottslighet i aktiebolag under en viss period för att försöka undersöka om reformen fått några konsekvenser för den ekonomiska brottsligheten. I rapporterna framfördes bl.a. att avskaffandet av revisionsplikten kan vara en riskfaktor för att bolag används som brottsverktyg. Exempelvis bedömdes ett bolag kunna erbjuda en legitim fasad för att dölja den brottsliga verksamheten och ge möjlighet att tvätta brottsvinster. I granskningen framkom att andelen anmälda bolag som ansågs ha anskaffats enbart i syfte att begå brott var närmare dubbelt så hög bland de bolag som inte hade revisor jämfört med de bolag som hade valt att ha kvar revisorn. Den rapporten baserades på brottsanmälningar där en bedömning gjordes utifrån tillgänglig information i ett tidigt skede. Vad anmälningarna senare kunde komma att leda till när det gäller förundersökning, åtal, domar, näringsförbud och utfärdande av strafföreläggande analyserades inte.42 Rapporten var därför baserad på misstankar om brott, inte konstaterad brottslighet.
Ekobrottsmyndighetens rapport från 2020 fördjupade analysen. Den fokuserade framför allt på så kallad ”målvakts”-problematik, och i vilken utsträckning som målvaktsbolagen också valt bort revision. Rapporten fokuserade på 47 fall av bolag där målvakter enligt Ekobrottsmyndighetens mening funnits i bolagens styrelser.
42 Se Ekobrottsmyndighetens rapport Fördjupad studie av effekter på den ekonomiska brottsligheten efter avskaffande av revisionsplikten för mindre aktiebolag (år 2020).
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
199
I 31 av de 47 bolagen hade bolagen aldrig haft revisor, i 13 av bolagen hade ägaren ifråga valt bort revisor. Rapporten konstaterar att det av olika anledningar varit svårt att lagföra målvakterna i de olika aktuella fallen. I ett fall väcktes åtal mot ett bolag som valt bort revisor, i 7 fall väcktes åtal mot bolag som aldrig haft revisor. Sammanlagt dömdes 10 personer för något brott, 5 personer friades. Det framgår inte tydligt av rapporten hur många av bolagen som de 10 dömda personerna var involverade i. Sammanfattningsvis verkar Ekobrottsmyndigheten ha fått uppfattningen att frånvaron av revisor kunde ha bidragit till brottsligheten ifråga, eftersom myndigheten i rapportens avslutande diskussion framförde ett förslag om ett ”återinförande av revisionsplikten i dess tidigare utformning”.
Vår tydliga bedömning är att Ekobrottsmyndighetens utredningar inte kan anses ge något trovärdigt stöd för hypotesen att frånvaron av revisionsplikt skulle bidra till ökad brottslighet. För det första får konstateras att utredningarna ifråga har utgått ifrån misstankar eller anmälningar om brottsmisstanke, i långt färre fall har det påvisat att brott faktiskt har begåtts, eftersom antalet domar är långt lägre. Det är en stor skillnad på misstanke om brott, och konstaterad brottslighet, och det går inte att dra långtgående slutsatser om förekomsten av faktiska brott utifrån ett material som i grunden handlar om fall av misstänkta brott. Särskilt inte då myndigheten själv framför att det visat sig svårt att lagföra individerna ifråga.
För det andra har myndigheten i sin rapport försökt studera sambandet mellan brottslighet och förekomsten av en revisor. Men förekomsten av en revisor är en annan sak än förekomst av en regel som kräver en revisor. Det hade myndigheten behövt ta hänsyn till i sitt urval av fall. För det tredje är urvalet av fall alldeles för litet för att kunna anses vara statistiskt representativt. År 2015 hade runt 175 000 bolag i Sverige valt bort revision. Det går inte att utifrån ett urval om endast 300, eller 47 fall, dra några trovärdiga slutsatser om hur den samlade populationen av företag beter sig.
För det fjärde, och mer allvarligt, har urvalet varit systematiskt snedvridet. Att fokusera på fall där brottsmisstanke föreligger är kanske naturligt för en brottsutredande myndighet, men metodologiskt är det inte acceptabelt. Det utgår från ett känt metodologiskt misstag som brukar benämnas ”urval på den beroende variabeln”.43
43 Se t.ex. King, Keohane & Verba, 1994, Designing Social Inquiry.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
200
Problemet, mycket kort formulerat, är att genom att endast fokusera på fall där brottslighet misstänks så bortser man från de många fall i populationen där brottslighet inte förekommit, och därför kan felaktiga slutsatser systematiskt dras angående i vilken utsträckning som brott förekommer i den samlade populationen. (Vad en studie hade behövt göra är i stället att göra ett slumpmässigt urval av ett antal bolag som hade, respektive inte hade, krav på revision, och därefter studerat hur många av dessa bolag som hade någon slags förekomst av brottslighet.)
Av de anledningar som framgår här är vår tydliga bedömning att Ekobrottsmyndighetens utredningar i dessa fall inte kan anses ge något trovärdigt stöd för hypotesen att frånvaron av revisionsplikt skulle bidra till ökad brottslighet.
Vad avser Riksrevisionens rapport så innehåller den egentligen inte mycket information om förekomsten av brott. Däremot innehåller den ett kapitel angående hur lätt eller svårt de brottsförebyggande myndigheternas (Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten etc.) arbete är. Där framgår att myndigheterna ser att ett återinförande av revisionsplikten skulle kunna underlätta deras arbete, eftersom information då skulle kunna inkomma till dem om en del fall då brottslighet eller skatteundandragande skulle förekomma. Det framgår t.ex. också att formaliafelen i årsredovisningarna ska ha ökat sedan införandet av revisionsfriheten, och att fel i årsredovisningarna har ökat i förekomst. Någon statistisk eller systematisk analys som underbygger detta presenterar Riksrevisionen dock inte, det refereras till handläggares bedömningar. Det är inte heller tydligt om felen ifråga skulle utgöra någon form av brott. Av Riksrevisionens rapport framgår att Skatteverket inte har kunskap om reformens konsekvenser och vet inte om skattefelet har påverkats av reformen.
Informationen från Riksrevisionens rapport indikerar sammanfattningsvis att vissa brottsbekämpande myndigheter upplever att de fått något sämre förutsättningar att bedriva sitt arbete sedan revisionsplikten slopades för de små företagen, men föga egentlig information om hur brottsligheten i sig påverkats. Riksrevisionen skriver själv att det saknas kunskap om huruvida reformen har lett till ökad ekonomisk brottslighet. När regeringen år 2018 besvarade Riksrevisions skrivelse så var dessbedömning att Riksrevisionens iakttagelser
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
201
utgör inte utgör tillräckliga skäl för att regeringen skulle verka för att återinföra revisionsplikten för små aktiebolag.44
Sammantaget är vår bedömning att frågorna utretts ganska mycket, och att den information som presenterats i olika analyser inte ger stöd för antagandet att en frihet från revision på något väsentligt sätt skulle ha bidragit till ökad brottslighet etc.
Förenklingskonsekvenser
Den 1 november 2010 infördes en möjlighet för små privata aktiebolag att välja om bolaget ska ha en revisor eller inte. Drygt 250 000 aktiebolag, eller omkring 70 procent av det totala antalet aktiebolag, fick härigenom möjlighet att välja bort revisorn.
Enligt uppgifter från SRF Konsulterna har, sedan reformens införande i Sverige, cirka 70 procent av de bolag som underskrider de relevanta gränsvärdena och därmed kan välja bort revision även gjort det; och bland de nystartade bolagen väljer 3 av 4 att inte ha revision så länge man understiger gränsvärdena. Riksrevisionen har sin en rapport, Avskaffandet av revisionsplikten för små aktiebolag – en reform som kostar mer än den smakar, konstaterat att ungefär 60 procent av de bolag som omfattades av reformen vid utgången av räkenskapsåret 2015 hade valt att inte ha någon revisor (cirka 175 000 bolag). Riksrevisionen noterar också att över tid har alltfler av de bolag som bildas varit aktiebolag, vilket bidrar till antalet företag som kan komma ifråga för revisionsfrihet. Enligt Bolagsverket saknade 60 procent av alla aktiebolag i Sverige revisor per den 29 augusti 2019. När det gäller nybildade aktiebolag saknade 90 procent revisor.45
Det föreligger därför något varierande uppskattningar angående exakt hur stor andel av de tillämpliga företagen som väljer bort revision, och det kan variera mellan åren, men det är tydligt att det är en stor andel, sannolikt runt två tredjedelar.
Att en så stor andel av de små företagen väljer bort revision indikerar att de själva uppfattar det som en viktig förenkling och kostnadsbesparing för deras verksamhet. Att företagarna själva uppfattar det på det viset är enligt vår mening en av de starkaste anledningarna
44 Skr 2017/18:201, s. 7. 45 Se Ekobrottsmyndigheten EBM2019-653.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
202
att anta att slopandet av revisionskravet faktiskt utgör en förenkling för mikroföretag.
Kostnader
Ett företag som måste genomgå revision orsakas kostnader i samband med detta. En stor kostnad är det arvode som behöver betalas till revisorn, andra kostnader omfattar administrativa kostnader i samband med att identifiera en lämplig revisor, sluta avtal med denna, och tillhandahålla den information som revisorn behöver för att genomföra sitt uppdrag etc. Storleken på kostnaderna kan variera, t.ex. beroende på omfattningen och komplexiteten i den verksamhet som ska revideras.
Riksrevisionen har i sin rapport angivit en uppskattning av de administrativa kostnaderna i samband med revision till i genomsnitt 1 814 kronor per företag och år, men att de bedömer den kostnadsuppskattningen som osäker. Riksrevisionen har också uppskattat de genomsnittliga arvodeskostnaderna för revision till runt 10 000 kronor per företag och år. Regeringen utgick, inför införandet 2010 från en uppskattning om cirka 14 000 kronor per företag och år, organisationen SRF konsulterna har uppskattat kostnaden till runt 18 000 kronor per år. (Dessa uppskattningar gäller i dagsläget, om ingen utvidgning av revisionsfriheten skulle beslutas. Skulle revisionsplikten slopas för fler företag skulle arvodeskostnaden kanske minska, eftersom efterfrågan skulle bli lägre, det motsatta skulle kunna ske om revisionsplikt återinfördes även för de minsta bolagen.) Sammanfattningsvis indikerar tillgängliga uppskattningar att den samlade kostnaden (administrativ plus arvode) kan uppgå till mellan cirka 12 000–20 000 kronor per år och företag.
Detta är kostnader som direkt påverkar företagets ekonomiska ställning. Riksrevisionen gör i sin rapport bedömningen att kostnadens effekt på bolagets lönsamhet i dagsläget skulle vara liten, då den skulle motsvara runt 1 procent bolagets nettoomsättning. Vi delar inte den bedömningen. Många små företag har vinstmarginaler som inte är särskilt höga, kanske 5–7 procent (om de alls gör vinst), och i det sammanhanget kan en reduktion med en procentenhet utgör en stor skillnad, t.ex. att vinstmarginalen skulle falla med 20 procent, för ett företag vars vinstmarginal sjönk från 5 till 4 procentenheter.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
203
Vi noterar också att Riksrevisionen utgår från sina uppskattningar av arvodeskostnaderna (10 000 kronor), skulle man i stället utgå från t.ex. SRF Konsulternas uppskattning (18 000 kronor) skulle kostnadseffekterna nästan fördubblas. För ett litet företag som gör kanske 80 000 kronor i vinst är det betydelsefullt om 20 000 kronor avgår i revisionskostnader.
Om man i stället beaktar de samlade samhällsekonomiska effekterna så uppskattar Riksrevisionen kostnadsbesparingen för de 175 000 företag som valt bort revision till runt 1,75 miljarder kronor år 2015. (Återigen kan summorna vara närmast dubbelt så stora om man utgår från de andra antagandena om storleken på revisorns arvode.) Detta utgör en omfattande samlad kostnadsreduktion för svenska mikroföretag.
Uppenbart kan ytterligare kostnadsreduktioner ske om den förenkling som vi förordar skulle beslutas, eftersom fler företag då skulle vara undantagna kravet på revision. Vi antar att besparingen per företag skulle vara runt 16 000 kronor, då det förefaller vara ett slags median värde av de uppskattningar som redovisats ovan (14 000 konsultarvode + 2 000 i administrativ kostnad). Vi bedömer att runt 100 000 företag skulle kunna komma ifråga för de slopningar av revisionskrav som vi föreslår.46 Om vi extrapolerar från trenden att runt 66 procent av bolagen valt att inte ha revisor skulle det innebära att runt 66 000 bolag skulle välja bort revision givet de regler vi förordar. Den samlade besparingen skulle för dessa företag i så fall bli runt 1,05 miljarder kronor för svenska mikroföretag varje år. (Uppenbart skulle andra antaganden kunna leda till andra uppskattningar, och vi har beaktat andra möjliga scenarier, men detta ger en rimlig indikation om storleksordningen på besparingen.)
Vår samlade bedömning är att de befintliga reglerna som befriar de minsta mikroföretagen från krav på revision medför en stor kostnadsreduktion för svenska företag, och om de regler om frivillig revision som vi förordar för de något större mikroföretagen skulle beslutas så skulle det innebära ytterligare en stor kostnadsbesparing
46 Uppskattningen bör ses som ungefärlig. Den baseras delvis på information som SRF konsulterna tillhandahållit. Enligt denna finns enligt UC 72 228 aktiebolag som har en omsättning mellan 3–10 miljoner kronor, ytterligare cirka 57 000 har en omsättning mellan 10–80 miljoner kronor. Vi uppskattar att runt 27 500 bolag i den senare kategorin skulle falla inom vårt föreslagna gränsvärde för omsättning om högst 20 miljoner kronor. Det ger sammantaget runt 100 000 bolag.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
204
för svenska aktiebolag – en betydelsefull kostnadsbesparing för det individuella mikroföretaget, men också för samhället i stort.
Konkurrenskraft
Enligt EU:s direktiv kan företag undantas från revisionsplikt om de under två år (1) haft en balansomslutning om högst 6 miljoner Euro (cirka 60 miljoner kronor), (2) haft en nettoomsättning om högst 12 miljoner Euro (cirka 120 miljoner kronor), (3) och i medeltal haft högst 50 anställda. Sverige har i stället valt att undanta företag från revisionsplikt om de (1) haft en balansomslutning om högst 1,5 miljoner kronor, (2) haft en nettoomsättning om högst 3 miljoner kronor, (3) och i medeltal haft högst 3 anställda. Det innebär att svenska lagstiftare har valt att sätta gränsvärden för svenska aktiebolag som är långt lägre än EU rätten kräver, dvs. det kan ses som en form av så kallad överimplementering av EU rätten.
I sin rapport Audit Exemption Thresholds in Europe (2021) har organisationen Accountancy Europe sammanställt information om på vilken nivå olika europeiska länder valt att lägga sina gränsvärden. Vi hänvisar till den rapporten för fullständig information, men redovisar relevanta observationer här.
Det är tydligt att Sverige, i en europeisk jämförelse, valt väldigt låga gränsvärden, endast Finland och Malta kan överhuvudtaget sägas ha gränsvärden som ligger i närheten av de svenska gränsvärdena. Det absoluta flertalet länder medger t.ex. undantag för revision för företag som har 50 anställda, medan Sveriges gränsvärde är 3. Medan Sveriges gränsvärde vad avser balansomslutning är 150 000 Euro har det absoluta flertalet länder ett gränsvärde som överstiger 4 miljoner Euro, dvs gränsvärdet är drygt 26 gånger högre än i Sverige. Medan Sveriges gränsvärde vad avser nettoomsättning är 300 000 Euro har det absoluta flertalet länder ett gränsvärde som överstiger 4 miljoner Euro, dvs gränsvärdet är drygt 13 gånger högre än i Sverige. Många andra länder har dessutom betydligt mycket högre gränsvärden än så.
Det finns också en tydlig trend över tid. Enligt rapporten har 23 av länderna ifråga höjt sina gränsvärden för balansomslutningen de senaste 15 åren, endast 2 har sänkt dem; 22 länder har höjt gränsvärdena för nettoomsättningen, endast 3 har sänkt dem; 7 länder har höjt gränsvärdena vad avser antalet anställda, bara 2 har sänkt dem.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
205
En förutsättning för att Sverige ska ha ett starkt näringsliv, samt även kunna attrahera företag från andra EU-länder är att svenska regler är konkurrenskraftiga och inte diskriminerar verksamhet och etableringen av bolag i Sverige jämfört med övriga EU-länder. Ur detta perspektiv är de nuvarande svenska reglerna om revisionsfrihet extremt restriktiva med gränsvärden som väsentligt understiger övriga EU-länders regler rörande frivillig revision för mindre bolag. Det innebär att ett svenskt mikroföretag med t.ex. fler än 3 anställda som i dag enligt ABL måste betala revisorsarvoden kan få konkurrera med företag från flertalet europeiska länder som inte behöver bära motsvarande kostnad. Våra uppskattningar indikerar att det kan röra sig om runt 100 000 svenska mikroföretag som befinner sig i denna situation. Uppenbart bidrar detta inte till att stärka svensk konkurrenskraft, mer tillåtande regler skulle behövas för att stärka svensk konkurrenskraft.
Tillväxt
Frågan om hur regler bidrar till företags tillväxt är kanske den som blivit mest diskuterad under senare år, inte minst p.g.a. Riksrevisionens rapport Avskaffandet av revisionsplikten för små aktiebolag – en reform som kostar mer än den smakar (RiR 2017:35), men också t.ex. tack vare rapporten ”Free to choose” (2018) av forskarna Huq, Daunfeldt, Hartwig, och Rudholm.
Riksrevisionens rapport jämför b.la. små företag som valt att ha revision, och företag som valt att inte ha revision, och konstaterar på en allmän nivå att i jämförelse har fler av de företag som har valt att ha revision växt, än antalet företag som valt att inte ha revision har gjort.47
Riksrevisionen redovisar bland annat data som innebär att genomsnittliga företag som valt att behålla revision har varit större än bolagen som valt att inte ha revision. De som valt att ha revision har haft strax under 2 anställda i medeltal sedan cirka 2012 medan de som inte haft revision har haft strax under en anställd i medeltal. Likaså har nettoomsättningen varit högre (1,5–2 miljoner kronor) för de företag som valt att ha revision än för de företag som valt att inte ha revision (som haft omsättningar om cirka 1,2–1,4 miljoner kronor).
47 RiR, (2017:35), s. 30–35.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
206
Riksrevisionen redovisar också data som innebär att företag som valt att ha revision har växt i snabbare takt än bolag som inte valt att ha revision. Sedan 2010 har de bolag som valt att inte ha revision i medeltal växt från cirka 1,1 miljoner kronor i nettoomsättning till cirka 1,2 miljoner kronor. Samtidigt har bolag som valt att ha revisor växt från cirka 1,1 miljoner kronor till cirka 1,35 miljoner kronor. Samtidigt har genomsnittliga bolag som valt att ha revision växt från att ha i genomsnitt runt 1,35 anställda år 2010 legat kvar ungefär samma nivå, medan genomsnittliga bolag som inte valt att ha revision tvärtom har krympt från cirka 1,35 anställda till strax under 1,3 anställda, i medeltal. Detta är intressanta data.
Kanske främst med utgångspunkt i dessa data menar Riksrevisionen att reformen med införd revisionsfrihet för små bolag inte skulle ha nått sina syften, och att revisionsplikten borde återföras även för de minsta mikroföretagen.
Riksrevisionen beskriver detta som ”negativ tillväxteffekt av att välja bort revision”. Vår bedömning är dock att även om vi inte ifrågasätter de data som Riksrevisionen presenterar så finns viktiga frågor om kausaliteten, som sannolikt underminerar Riksrevisionens slutsats. En grundläggande anledningen är att det kan finnas andra faktorer som kan förklara varför företag växt eller inte har växt – till exempel viljan att växa och dessa faktorer kan korrelera systematiskt med vilka bolag som har valt att ha revision och vilka som inte har gjort det.
För det första noterar vi att bland de små företagen som inte växt har många bolag i medeltal haft strax under en anställd. I princip förefaller de ha varit enmansbolag, men organiserade i aktiebolagsform. Det är relativt väl känt från andra studier att många sådana enmansbolag utgörs av så kallat försörjningsföretagande, dvs. det finns en person som väljer att försörja sig själv genom att vara egen företagare, snarare än att vara fastanställd. Den personens ambition är dock att försörja sig själv, snarare än att bygga upp något företag. Om sådana företag inte har någon ambition att växa så kommer de också vara mindre sannolika att växa. Samtidigt är det osannolikt att en enmansföretagare skulle uppleva att han eller hon behöver någon revisor för att utöva kontroll över företagets ledning. Den personen upplever sannolikt inte att han behöver anlita professionell hjälp för att utöva kontroll över sig själv.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
207
För det andra indikerar internationell forskningslitteratur att valet att anlita revisor oftast avspeglar om bolaget ifråga har ett ägande som är spritt mellan många personer, en tydlig principal-agent problematik, eller är beroende av extern lånefinansiering.48 I dessa fall finns det ett tydligare behov för en långivare, eller ägare – som inte också utgör bolagets ledning – att utöva någon form av kontroll över bolagets ledning. (Detta överensstämmer med ABL:s huvudsakliga bestämmelser om att revisorn agerar på aktieägarnas uppdrag.)
I de fall som vissa av ägarna, eller långivare, inte är samma personer som t.ex. VD etc. så finns sannolikt också en mer kommersiell inställning till företaget. De ser sannolikt det kapital de lånar ut till företaget – i form av lån, eller eget kapital – som en investering, och de önskar få avkastning från den investeringen. Därför är det relativt sannolikt att de små bolag som valt att ha revisor också skulle ha en högre tillväxtvilja.
Även om det är som Riksrevisionens data indikerar – att bolag som valt att ha revisorer växer något mer än bolag som inte valt att ha revisorer – så bedömer vi därför, med utgångspunkt i den internationella forskningslitteraturen, att det sannolikt inte gör stöd för den kausala hypotesen att ”revision leder till högre tillväxt” utan snarare att det beror på andra kausala orsakssamband. Vi bedömer därför inte att Riksrevisionens slutsats att det skulle finnas en ”negativ tillväxteffekt av att välja bort revision” skulle vara en valid slutsats, och inte heller att ett krav på revision i sig skulle leda till ökad tillväxt.
Forskarna Huq, Daunfeldt, Hartwig, och Rudholm (2018) har publicerat en forskningsrapport angående det svenska undantaget från revisionsplikt. De fokuserar på anställningseffekter som följer av friheten från revision som infördes 2010 och genomför en ekonometrisk analys. Deras huvudsakliga slutsats är att befrielsen från kravet på revision orsakade en ökning av anställningstillväxten i de företag som var föremål för regelförändringen, så att den ökade med 0,39 procent. Enligt deras beräkningar innebar det att runt 1 830 nya arbetstillfällen skapades genom reformen under 2011. En av deras slutsatser är att krav på revision fungerar som en slags marknadstillträdeshinder.
Om vi antar att Huq, Daunfeldt, Hartwig, och Rudholms slutsats om storleken på anställningstillväxten är korrekt, och försöker extrapolera från den, så uppskattar vi att den förenkling som vi förordar
48 Huq, Daunfeldt, Hartwig, och Rudholm (2018), s. 11, not 13.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
208
här skulle kunna leda till en liknande anställningstillväxt om runt 1 500 personer.
Proportionalitetsprincipen
Om lagen föreskriver att en revision ska genomföras i ett bolag så får detta förstås som en begränsning av hur bolaget kan organisera sin verksamhet, och om det medför en kostnad så får detta betraktas som en kostnad som följer av regelgivning. Därför är överväganden om proportionalitetsprincipen motiverade.
Vår bedömning är att i det här sammanhanget är det mycket viktigt att försöka bedöma hur effektiva revisorer skulle vara, betraktade som ett medel för att bekämpa brott. T.ex. är det intressant att beakta hur ofta som närvaron av en revisor i ett bolag faktiskt leder till överlämnandet av information till myndigheterna som på något sätt gör det möjligt för myndigheterna att lagföra de kriminella. SOU 2008:32 anmärkte i denna kontext att ”Både Ekobrottsmyndighetens egen statistik och BRÅ:s rapport visar att volymen på antalet brottsanmälningar från revisorer som registreras hos Ekobrottsmyndigheten är marginell jämfört med anmälningar från exempelvis Skatteverket och konkursförvaltarna.” I Riksrevisionens rapport anges likaså att ”Ekobrottsmyndigheten har inte fullständig statistik över antalet anmälningar från revisorerna men enligt företrädare för myndigheten skickade revisorerna in cirka 300 anmälningar årligen innan revisionsplikten avskaffades.” Enligt SOU 2008:32 fanns det år 2008 runt 260 000 aktiva aktiebolag, och runt 165 000 förväntades falla under den klausul om frivillig revision som den utredningen diskuterade för framtiden. 300 fall är väldigt få fall jämfört med detta. Endast i en försvinnande liten bråkdel av fallen verkade därför revisorer fylla någon funktion genom att lämna in en anmälan.
Vad gäller Skatteverket så anger både Riksrevisionen och SOU 2008:32 att myndigheten inte har någon systematisk statistik eller information om hur mycket information de ev. får in rörande t.ex. orena revisionsberättelser etc. Man får anta att det skulle ha uppmärksammats mer om värdet av informationen från revisorerna spelade en stor roll för myndighetens verksamhet.
Sammantaget verkar det både före och efter 2010 ha varit i mycket få fall som revisorer faktiskt överförde information till de
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
209
relevanta myndigheterna som en del i det brottsbekämpande arbetet. Vad gäller mikroföretag, som har mycket begränsad omsättning, förefaller det inte heller som om det skulle finnas tydliga förutsättningar att röra sig om omfattande ekonomisk brottslighet i de fåtal enskilda fall som skulle kunna vara aktuella.
Vår bedömning är därför att överlämnandet av information från revisorerna till myndigheterna inte har varit ett frekvent eller effektivt medel för att bekämpa brottsligheten. SOU 2008:32 skrev på motsvarande sätt att ”Det kan därför konstateras att ett av de ursprungliga syftena med lagstiftningen, dvs. att en revisor skulle upptäcka och rapportera misstanke om brottslighet i ett tidigare stadium än till exempel konkursförvaltare, således inte har uppfyllts.” På samma sätt bedömde den utredningen att de inte har framkommit att effekten av revisorernas lagliga gransknings- och anmälningsskyldighet när det gäller skatter och avgifter kan tillmätas någon avgörande betydelse för det totala beskattningsunderlaget. Vi gör samma bedömning.
Vi menar att detta är ett viktigt övervägande. Även om vi naturligtvis önskar att brottslighet ska bekämpas så framstår det helt enkelt inte som om obligatorisk revision är ett viktigt medel i det arbetet. Av detta följer att regleringen av obligatorisk revision inte framstår som berättigad från ett proportionalitetsperspektiv. Regleringen är inskränkande och medför kostnader, men den kan inte vara nödvändig för att uppnå målen, eftersom den inte är kausalt effektiv för att uppnå dessa mål.
Vi förordar en utökning av den frivilliga revisionen, så att den omfattar fler företag än hittills. Vi vill därför särskilt uppmärksamma vad RiR skriver om Ekobrottsmyndigheten ”enligt företrädare för myndigheten skickade revisorerna in cirka 300 anmälningar årligen innan revisionsplikten avskaffades [dvs. 2010]. Sedan dess får myndigheten nästan inga anmälningar från revisorerna.” Det innebär att i nuläget sänder revisorer i princip inte in några anmälningar alls till myndigheten ifråga. Eftersom detta inte är fallet ser vi inte hur en utvidgning av den frivilliga revisionen skulle kunna få några negativa konsekvenser. Om inga anmälningar alls sänds in i nuläget kan inte färre sändas in i framtiden, oavsett vilka regeländringar som innebär utökad frivillig revision som ev. införs.
Vi vill också uppmärksamma en annan omständighet. En stor del av argumenten som talar för att behålla ett krav på revision är att det
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
210
skulle underlätta för vissa myndigheter, (vilket i och för sig alltså inte verkar stämma). För bolag som av andra skäl har valt att ha en revisor så kanske det inte spelar någon roll om revisorn också har som uppgift att sända in sådan information som han inhämtat och sammanställt under utförandet av sitt revisionsuppdrag. Men i de fall som ett bolag inte frivilligt skulle välja att ha en revisor så innebär ett krav på revision i princip att ägarna i princip förutsätts tillsätta och bekosta en revisor vars uppgift inte vore att tillhandahålla en service till ägarna, utan att tillhandahålla en service till myndigheterna ifråga, för att förenkla myndighetens arbete. Detta skulle innebära ett försök att överföra kostnader för myndighetsuppgifter på enskilda företag. Vi bedömer inte att det är önskvärt. Om det offentliga önskar att vissa företag ska bära kostnader för vissa offentliga verksamheter så bör det enligt vår mening ske genom explicita och transparenta beslut om generell beskattning, inte genom att försöka överföra myndigheters kostnader på enskilda företag.
Sammanfattande bedömning
De företag som i dag omfattas av undantaget från revisionsplikten är små företag, faktiskt företag som är mycket mindre än vad som utgör gränsvärdena för vad som benämns som mikroföretag. Som regeringen har framfört så är gränsvärdena för att omfattas av undantaget från revisionsplikt är mycket lägre i Sverige än i nästan alla andra EU länder.49 Vi noterar också att de gränsvärden som har satts i Sverige är långt lägre än de gränsvärden som föreslogs av den utredning, (SOU 2008:32), som föregick instiftandet av undantaget. Den utredningen föreslog följande gränsvärden: (1) balansomslutning 41,5 miljoner kronor, (2) nettoomsättning 83 miljoner kronor, (3) antal anställda 50.50
Vår bedömning är att frågan om revision inte t.ex. är en beskattningsfråga, utan primärt en fråga om vilka tjänster som en revisor tillhandahåller till aktieägarna. Därför är det rimligt att aktieägarna själva kan välja om de vill anlita en revisor eller inte. Vi menar att det är särskilt rimligt att de själva har möjlighet att välja detta i små mikroföretag där ägandet ofta inte är så utspritt, och där det sannolikt ofta
49 Skr 2017/18:201. 50SOU 2008:38.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
211
inte finns ett stort avstånd mellan ägare och företagets ledning. I dessa bolag finns mindre risker för intressekonflikter där revision utgör ett skydd för t.ex. minoritetsaktieägare.
Vi har vägt de relativa fördelarna och nackdelarna som talar för och emot den förenkling som vi förordar. Vad gäller att revision skulle kunna bidra till det brottsbekämpande arbetet, eller frågor rörande skatteundandragande, så delar vi i grunden den bedömning som gjordes i SOU 2008:32 – den information som finns tillgänglig ger ingen anledning att tro att slopad revisionsplikt för ett antal mikroföretag på något allvarligt sätt skulle medföra olägenheter för det brottsbekämpande arbetet. Framför allt bedömer vi också att det eventuella bevarandet av revisionsplikten inte i dessa fall skulle bidra på något effektivt sätt till det brottsbekämpande arbetet, eftersom det verkar vara i så få fall som revisorer alls överlämnar relevant information till relevanta myndigheter. Revisionen verkar relativt irrelevant för dessa verksamheter.
Från ett bredare proportionalitetsperspektiv framstår förenklingsvinsterna som tydliga. Om gränsvärdena för revisionsplikten höjs så att färre företag omfattas av den plikten så sänks kostnaderna för de berörda företagen substantiellt och företagen blir utan tvekan mer konkurrenskraftiga. Vissa studier indikerar också att en sådan reform skulle öka de berörda företagens tillväxt. Den förenkling som vi förordar skulle också leda till en lagstiftning om revision som närmare överensstämde med proportionalitetsprincipen.
Före 2010 överlämnades cirka 300 anmälningar årligen från revisorer till myndigheterna, i dagsläget i princip inga. Det kan ställas mot att den förenkling som vi förordar kan innebära att upp till cirka 100 000 småföretag kan få förenklade regelverk i form av en avskaffad revisionsplikt. Är det verkligen rimligt att hundratusentals av de allra minsta företagen ska behöver lyda under restriktiv och kostsam lagstiftning bara för att myndigheternas arbete ska underlättas i något hundratal fall, (kanske inga fall alls i nuläget)? Vi uppskattar att denna regelförenkling skulle kunna leda till besparingar på runt 16 000 kronor per företag och år, eller besparingar på runt 1 miljard kronor årligen för den samlade gruppen företag som sannolikt skulle utnyttja undantaget. Vi bedömer helt enkelt inte att det är rimligt att låta så många företag (100 000) betala så mycket (1 miljard kronor) för något som i princip inte verkar ha någon större positiv effekt på myndigheternas brottsbekämpande arbete. Bland annat där-
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
212
för förordar vi att gränsvärdena för undantag från revisionsplikten bör höjas.
Vår utredning bedömer att det tydligt vore motiverat att höja gränsvärdena för revisionsplikt, för att förenkla för företag. Vårt uppdrag är att analysera förenklade regelverk för mikroföretag, som har högst nio anställda, en balansomslutning om högst 2 miljoner Euro (20 miljoner kronor), eller en omsättning om högst 2 miljoner Euro (20 miljoner kronor). Vår bedömning är att alla sådana mikroföretag i Sverige bör kunna välja om de vill ha en revisor eller inte, detta skulle innebära en kraftfull förenkling av regelverken för mikroföretagande. (Denna regelförenkling överensstämmer med Riksdagens ställningstagande i bet. 2016/17:CU6.)
Status och vidare behandling
Utredningens samlade bedömning är att detta är en förenkling som borde genomföras. Vi bedömer också att egentligen utgör de rätt omfattande utredningar som gjorts tidigare, tillsammans med vår egen analys, ett tillräckligt beslutsunderlag för att ta ställning till den förenkling som vi förordar utan ytterligare omfattande utredningar.
Vi har utrett och analyserat förenklingen som redovisas här, men på grund av tidsbrist har vi inte haft möjlighet att bl.a. upprätta en konsekvensutredning som dokumenterar vår utredning i dessa aspekter. Bl.a. därför har vi inte heller lämnat ett konkret förenklingsförslag i denna fråga, t.ex. lämnar vi inte författningsförslag.
Vi har också inhämtat synpunkter rörande förenklingen från medlemmarna i vår expertgrupp, vilken omfattade flera relevanta organisationer. Dessa framförde ganska olikartade synpunkter, (som huvudsakligen avspeglade den typ av överväganden som redovisats ovan). Utredarens samlade bedömning är att detta är en förenkling som borde genomföras. Tidsbrist innebar att expertgruppens medlemmar inte kunde ges möjlighet att granska och ta ställning till de konkreta slutliga texterna innan de skulle sändas till tryckeriet, vilket också bidrog till vår inställning att inte lämna över detta som ett konkret förenklingsförslag.
Av dessa anledningar menar vi att förenklingen bör utredas vidare vad gäller det närmare genomförandet. Vi bedömer dock att det är avgörande att en sådan ev. utredning har de riktlinjer vi lämnar här
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
213
som tydlig utgångspunkt och att utredningen ifråga resulterar i en höjning av gränsvärdena för frivillig revision så att alla mikroföretag omfattas. Det förefaller för oss möjligt att frågorna bäst kan utredas vidare inom för Regeringskansliets former för beredningar, men alternativt går det förstås att besluta om direktiv för en ev. tillkommande utredning, som med tydlig utgångspunkt i de riktlinjer som utarbetats här utarbetar de närmare formerna för genomförande etc.
4.3.2 Förenklade regler – alternativa organisationsnummer
Bedömning: Vi föreslår att regeringen bör låta utreda möjlighe-
terna att införa ett system där enskilda näringsidkare administrativt tilldelas ett extra organisationsnummer som är kopplat till deras personnummer. Detta extra organisationsnummer är då det som visas i externa sammanhang. Företagarens personnummer, alternativt enbart de fyra sista siffrorna, skyddas av sekretess. Företaget är fortsatt registrerat på innehavarens personnummer och ingen ny bolagsform föreslås.
Rådande förhållande och problembild
Den som driver sitt småföretag som enskild firma har i dag sitt personnummer som organisationsnummer. Detta har kommit att bli en större och större utmaning för dessa småföretagare och även en större säkerhetsrisk.
Det nuvarande systemet innebär att dessa småföretagares hela personnummer exponeras på deras fakturor och i alla andra sammanhang där företaget ska representeras ett flertal gånger varje månad. Med de ökade antalet id-kapningar och generella ökningen av brottslighet mot företagare är detta en riskfaktor för enskilda näringsidkare. Att exponera hela sitt personnummer, adress och kontouppgifter på varje faktura som skickas har blivit en allt större risk för alla som driver sitt företag inom ramen för en enskild firma.
Extra utsatta är de företagare som driver företag inom områden som av vissa kan anses som stötande så som djurhållning eller liknande. Personer med exempelvis skyddad identitet eller som tidigare varit utsatta för hot är i dagsläget också helt exkluderade från denna
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
214
bolagsform på grund av säkerhetsrisken för dem och deras närstående. Konkret innebär det en slags marknadsbarriär som kan hindra många individer från att starta nya företag i form av enskild firma. Även befintliga småföretagare kan drabbas av t.ex. kostnader för att försöka skydda sig från olägenheter som kan uppstå med anledning av att deras identitet blir tillgänglig.
Vi bedömer att dessa risker relativt enkelt kan elimineras genom en enkel ändring av systemet med organisationsnummer, och att problemet som föreligger därför egentligen är onödigt. Förslaget är i grunden att den enskilda näringsidkaren tilldelas ett alternativt organisationsnummer, som är det som visas upp i offentliga sammanhang.
I Sverige fanns 284 296 enskilda firmor registrerade hos Bolagsverket år 2020, (totalt i Sverige finns enligt SCB 585 212 enskilda näringsidkare). Vi kan anta att ett stort antal av de som är registrerade hos Bolagsverket driver sina företag som sin huvudsysselsättning. Systemet med personnummer som organisationsnummer kan potentiellt få konsekvenser för alla dessa företagare. Då det rör sig om enskilda firmor så bedömer vi att det i stor utsträckning rör sig om mikroföretag.
Vi har svårt att se att detta förslag egentligen skulle få några negativa konsekvenser för andra skyddsvärden. Däremot kommer det sannolikt att kräva någon form av insatser från myndigheterna i termer av att tilldela, upprätthålla och hålla reda på de alternativa personnumren. Vi bedömer att förändringen skulle bidra till en omfattande förenkling och trygghet för enskilda näringsidkare och minska risken för brott mot dessa, och därmed bidra till nyföretagande och tillväxt bland befintliga småföretag.
Status och vidare hantering
Frågan kommer behöva ytterligare utredning och beredning för att identifiera vilka olika lagrum som kan vara berörda, och för att identifiera de lämpliga formerna för att administrativt genomföra ett sådant system. Vi kan dock se förslaget skulle förutsätta ändringar i bland annat handelsregisterlagen 4 § (1974:157), Mervärdesskattelagen och även i Bolagsverkets hantering vid företagsregistrering. Eventuellt kan närmare frågor om sekretess kunna uppstå. Genomförandet av förslaget kommer att kräva en gedigen genomgång av
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
215
dess konsekvenser, och följdändringar som kommer behövas med anledning av detta. Förslaget behöver därför utredas vidare, utöver vår analys. Vi ser dock inte att några omfattande principiella överväganden rörande förslaget behöver utredas i stor utsträckning, utan snarare de specifika formerna för förslagets genomförande. En initial investering i system som kan hantera denna förändring hos Bolagsverket och Skatteverket kan komma att krävas. Förslaget kommer även kräva vidare beredning för att få en överblick över följdförändringar i lag som kan behöva beslutas. Vi föreslår att regeringen låter utreda sådana aspekter i de former som är mest lämpliga.
4.3.3 Förenklingar av reglerna om kapitalbrist
Förslag: Regeringen ska snarast låta utreda kapitalbristreglerna i
aktiebolagslagen med syfte att förenkla dessa regler.
Skälen för förslaget:
Syftet med kapitalbristreglerna i aktiebolagslagen (2005:551), är att skydda bolagets borgenärer mot att bolagets hela kapital konsumeras, innan avvecklingen av bolaget inleds (prop. 2000/01:150, s. 35). Kontrollbalansräkningen är ett instrument och beslutsunderlag för aktieägarna och styrelseledamöterna (prop. 2004/05:85, s. 873). Syftet med regleringarna är att sätta en gräns för hur långt en förlustbringande verksamhet får drivas innan aktieägarna antingen avvecklar verksamheten eller stärker bolagets ekonomiska ställning. Syftet med kontrollbalansräkningen är alltså att skilja ut de bolag som inte har ekonomiska förutsättningar att fortsätta verksamheten från de bolag som har sådana förutsättningar (prop. 2000/01:150, s. 37). För att bedöma bolagens livsduglighet används en sufficiensprövning.
De så kallade kapitalbristreglerna finns i 25 kap. 13–20 a §§ ABL. I 25 kap. 13 § ABL anges att styrelsen i ett aktiebolag genast ska upprätta en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att det egna kapitalet understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Om den upprättade kontrollbalansräkningen utvisar kritisk kapitalbrist ska styrelsen snarast möjligt kalla till en kontrollstämma där aktieägarna ska ta ställning till om bolaget ska gå i likvidation
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
216
(25 kap. 15 § ABL). Om den kontrollbalansräkning som läggs fram på kontrollstämman inte utvisar att det egna kapitalet uppgår till minst det registrerade aktiekapitalet men aktieägarna beslutar att driva bolaget vidare ska en andra kontrollstämma hållas inom åtta månader (25 kap. 16 § ABL). Om det egna kapitalet inte är helt läkt på den andra kontrollstämman är bolaget likvidationspliktigt (25 kap. 17 § ABL). Om styrelsen vid någon tidpunkt underlåter att följa kraven i 25 kap. 13, 15 eller 17 §§ ABL blir de fysiska personerna i styrelsen solidariskt betalningsansvariga med bolaget för alla förpliktelser som uppkommer efter tidpunkten för underlåtenheten.
Det lägsta tillåtna aktiekapitalet på 25 000 kronor, innebär inte längre något egentligt borgenärsskydd, enligt vår bedömning.
Det kan tillkomma ett onödigt arbete och onödiga kostnader för bolag om företaget t.ex. i ett uppstartsläge även behöver lägga tid på att upprätta och bekosta en kontrollbalansräkning. Det räcker att ett nystartat aktiebolag, med ett aktiekapital på 25 000 kronor, har en kostnad på 12 500 kronor för att en sådan situation ska uppstå.
Vi har erfarit från kontakter med branschorganisationer att det finns en utbredd okunskap om kapitalbristreglerna och kontrollbalansräkning. Det är lätt att starta ett aktiebolag i dag, men regelverket som gäller för aktiebolag är desto mer komplicerat att sätta sig in i. Personer som startar ett aktiebolag känner inte alltid till kapitalbristreglerna och de är inte heller alltid medvetna om de eventuellt skulle ha missat att upprätta en kontrollbalansräkning.
För bolag som följer kapitalbristreglerna och vidtar nödvändiga åtgärder är regelefterlevnaden betungande, exempelvis i form av tidsåtgång för styrelsen samt eventuella kostnader för konsultarvoden.
I samband med att kravet på lägsta aktiekapital sänktes till 25 000 kronor framförde flera remissinstanser att reglerna om tvångslikvidation och personligt ansvar vid kapitalbrist borde ses över. Vid tillfället då aktiekapitalet sänktes från 100 000 kronor till 50 000 kronor anförde den dåvarande regeringen att en översyn av tvångslikvidationsreglerna var befogad och att regeringen avsåg att återkomma till frågan (prop. 2009/10:61 s. 13). Någon sådan översyn har, vad vi känner till ännu inte gjorts.
Det finns potential att förenkla för samtliga aktiebolag genom förändringar av kapitalbristreglerna. Med utgångspunkt i de svårigheter som mikroföretag kan ha att följa de krångliga reglerna, främst på grund av okunskap, bör denna företagskategori vara särskilt
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
217
gynnad av sådana förenklingar. Reglerna är komplicerade och kostsamma för företagen samtidigt som de inte (längre) är ändamålsenliga. Att reglerna inte är ändamålsenliga beror dels på att de träffar även livsdugliga företag som på grund av det drabbas av kostnader, dels att kravet på lägsta nivå på eget kapital är så lågt att det i praktiken inte utgör ett borgenärsskydd. Vi föreslår därför att kapitalbristreglerna i aktiebolagslagen snarast utreds. Exempel på vad som kan behöva ses över är förslagsvis om det finns förutsättningar för att kontrollbalansskyldigheten inte ska gälla inom sex månader under första räkenskapsåret för att undvika problem med säsongsföretag, samt för att ge mer tid till nystartade aktiebolag att bygga upp sin verksamhet. I en sådan utredning bör kapitalbristreglerna ses i ljuset av annan lagstiftning som syftar till handlingsplikt för att undvika personligt betalningsansvar. Utredningen som tillsätts ska göra en samlad bedömning och ska lämna förslag även på dessa områden, inkl. förslag om att ev. avskaffa det personliga betalningsansvaret.
Status och vidare behandling
Av de anledningar vi redovisar ovan bedömer vi att en förenkling skulle behövas på detta område. Av tidsmässiga anledningar har vi inte tillräckligt kunna utreda frågeställningarna för att själva kunna lämna konkreta förenklingsförslag. Vi bedömer att de frågor som behöver besvaras är så pass omfattande, och att de snarare vinner på att utredas ur ett brett perspektiv som omfattar relaterade frågor där förenklingar behövs, inkl. det personliga betalningsansvaret och vi bedömer därför att regeringen behöver tillsätta en offentlig utredning på området.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
218
4.3.5 Efterhandsdebitering av avgifter för tobaks- och alkoholtillsyn
Bedömning: Regeringen bör låta utreda hur ett system med
efterhandsdebitering för tillsynsavgifter för serveringstillstånd och för detaljhandel med tobaksvaror skulle kunna närmare utformas. Detsamma gäller för tillståndsavgifter.
En utgångspunkt i statsförvaltningens hantering av avgifter är full kostnadstäckning, dvs. en statlig eller kommunal myndighet kan ta ut en avgift som täcker den kostnad som uppstår för myndigheten i samband med att den t.ex. utövar en tillämplig tillsyn, eller hanterar en tillståndsansökan etc. Av principen följer också att myndigheten inte ska ta ut en högre avgift än vad som motsvarar kostnaderna för myndigheten. En annan princip är att en avgift ska motsvaras av en specifik motprestation (till skillnad från t.ex. en skatt).
Företag betalar i dag avgifter till myndigheter i samband med ansökningar och tillsyn kopplat till alkohollagen (2010:1622) och lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, men även till exempel kopplat till livsmedelslagstiftningen och miljölagstiftningen. 2019 fanns det uppskattat cirka 13 750 verksamheter som hade tillstånd att sälja tobak i detaljhandeln och det fanns cirka 14 400 verksamheter som hade stadigvarande tillstånd att servera alkohol.
Tillväxtverket har i sin rapport Förenklingsresan – sammanställda, analyserade och konkretiserade förslag (Ä2019-1317) iakttagit att skillnaderna är stora mellan hur kommunerna tar betalt för denna tillsyn och hur mycket de tar betalt. Det är upp till respektive kommun att utforma sitt avgiftssystem (t.ex. med fasta eller rörliga avgifter) och bestämma storleken på tillsynsavgifterna. Det är också upp till kommunen att bestämma om betalningen ska ske före eller efter att tillsynen genomförs. Det finns betydande variation i hur olika kommunala myndigheter hanterar detta. Ofta betalas avgifterna i förskott i form av en fast årlig avgift, därefter sker tillsynen under året i de former som den kommunala myndigheten avgör är mest passande.
Företagare framför synpunkter om att de inte förstår varför kostnaderna skiljer sig så mycket åt mellan kommunerna och upplever ofta att det är otydligt vad de faktiskt betalar för. De framför synpunkter bland annat om att de betalar avgifterna, men att någon tillsyn därefter inte utförs. Andra klagomål omfattar att det är oklart
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
219
för företagen om storleken på de avgifter de får betala verkligen står i ett rimligt förhållande till den tillsyn som utförs.
Av dessa anledningar uppstår frågor angående om dessa myndigheters hantering av avgifterna i tillräcklig mån följer principerna om kostnadstäckning och att avgifter ska motsvaras av specifika motprestationer. Detsamma gäller för tillståndsavgifter.
Med anledning av detta har Tillväxtverket bl.a. föreslagit att avgiftshanteringen för kommunernas tillsyn av stadigvarande serveringstillstånd och kommunernas tillsyn av tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror bör ske genom efterhandsbetalning. Myndigheten föreslår också att kommunerna i högre utsträckning skulle kunna tillämpa rörliga avgifter, med koppling till omfattningen av det yttre tillsynsarbetet som faktiskt bedrivits hos verksamhetsutövaren. Den rörliga avgiften kan vara utformad enligt en schablonprincip i någon form eller med koppling till den faktiska handläggningstiden för yttre tillsyn. Som tillägg till den rörliga avgiften kan det t.ex. tas ut en fast avgift av företagen som motsvarar kostnaden för kommunens inre arbete med tillsyn. Detta omfattar till exempel tillsynsmyndighetens arbete med kontrollplanering, bevakning och vidareutbildning.
Tillväxtverket konstaterade också att avgifterna inom livsmedelskontrollen ses över med anledning av den nya kontrollförordningen och ny nationell lagstiftning om avgifter i livsmedelskontrollen beräknas vara på plats till 2021. Förslag om efterhandsdebitering ingår i den översynen.
Förenklingsförslaget handlar om att kommunerna bör ta ut tillsynsavgiften efter att tillsynen är genomförd. På så sätt blir det tydligare för företagen vad de betalar för. Efterhandsbetalning kan till exempel ske genom en samlad faktura med fasta och rörliga avgifter i slutet av året, eller en faktura för fast avgift vid slutet av året och en faktura som skickas till företagen efter att tillsynsbesök har genomförts.
Syftet med den föreslagna förenklingen ligger i att det ska bli tydligare vad företagen betalar för, att tillsynsavgiften tydligare ska ställas i relation till en motprestation.
Vår grundläggande bedömning är att det kan behövas en översyn av statliga och kommunala myndigheters hantering av avgifter. Utgångspunkten bör vara att företagen, och individerna som får betala avgifterna inte ska behöva betala mer än vad som är direkt nödvändigt. Avgifter ska inte användas som en metod att generera överskott
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
220
och därigenom finansiera annan offentlig verksamhet än den specifika motprestation som avgiften avser. Kostnaderna för företagen bör minimeras.
Vi noterar dock i detta fall två omständigheter som gör att vi inte i nuläget kan lämna mer konkreta förslag till förenklingar. En omständighet är det kommunala självstyret. I grunden är vår inställning att lika ärenden ska behandlas lika, och att det därför är svårt att förstå varför t.ex. en småföretagare som vill driva samma verksamhet ska behöva betala olika avgifter i två olika kommuner. Det kommunala självstyret innebär dock att de kommunala myndigheterna har vissa frihetsgrader att självständigt fatta beslut etc. Vi har inte kunnat tillräckligt utreda vilka konsekvenser det skulle få för det kommunala självstyret om det skulle införas någon form av krav att de skulle tillämpa efterhandsbetalning, eller t.ex. gemensamma avgiftsnivåer.
En annan omständighet är att Tillväxtverket har noterat att dess förslag eventuellt skulle kunna leda till ökade kostnader för företagen. Tillväxtverket bedömer att det finns en viss risk att företagen skulle kunna få något höjda avgifter för tillsyn om kommunerna övergår från ett avgiftssystem med fasta årsavgifter och förskottsbetalning, till ett system med fasta och rörliga tillsynsavgifter som betalas i efterhand. Detta föranleds i så fall av att kommunernas omkostnader för administration av tillsynsavgifter skulle kunna öka något vid en sådan övergång.
Vi har inte kunnat utreda och bedöma om detta skulle vara fallet, men vår utgångspunkt är att företagen, och individerna, som får betala avgifterna inte ska behöva betala mer än vad som är direkt nödvändigt. Vi ser att det finns vinster i termer av rättssäkerhet och transparens om det tydligare framgår hur storleken på en avgift relaterade till motprestationen. Sådan transparens kan vara värt ett visst pris. Om de tillkommande kostnaderna skulle visa sig bli omfattande är det dock inte tydligt för oss om fördelarna skulle överväga nackdelarna.
Status och vidare behandling
Av de anledningar vi redovisar ovan är vi i grunden positiva till det förenklingsförslag som Tillväxtverket lämnat, men p.g.a. de två omständigheter som redovisas ovan så menar vi att frågan bör utredas
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
221
ytterligare. De båda utestående frågorna är så pass omfattande, och vinner snarare på att utredas ur ett brett perspektiv som också kan omfatta andra frågor om t.ex. statens avgiftshantering i samband med regelgivning, att vi bedömer att regeringen behöver tillsätta en ny offentlig utredning. Utgångspunkterna för en sådan ev. utredning bör bl.a. omfatta att (1) företagen, och individerna som får betala avgifterna inte ska behöva betala mer än vad som är direkt nödvändigt, (2) principen om kostnadstäckning, och (3) principen om tydlig och specifik motprestation, (4) och principen om likhet inför lagen – dvs. att lika fall ska behandlas lika.
Vi noterar också att delvis likartade frågor – men inte avgiftsrelaterade – har kommit upp i kontexten av frågor om serveringstillstånd. Frågor och synpunkter har framförts om att företagare inte förstår varför de kan beviljas en ansökan om serveringstillstånd i en kommun, men i en annan kommun få avslag på en i princip likalydande ansökan. Förslag har därför diskuterats om det skulle kunna inrättas ett system som skulle innebära att om ett företag beviljades serveringstillstånd i en kommun så skulle det medföra att serveringstillstånd också därmed anses vara beviljat i andra kommuner i landet. För oss framstår det också som tydligt att det skulle kunna innebära en tydlig förenkling för de berörda företagarna. Återigen har vi dock inte kunnat utreda och ta närmare ställning till hur detta skulle påverka det kommunala självstyret. Vi bedömer dock att om en utredning tillsattes med uppdrag att se över avgiftsfrågorna skulle den också kunna få i uppdrag att se över denna fråga.
Vi har också i kapitel 5 lämnat ett förslag om att en utredning bör utses för att analysera och lämna förslag om hur kommunala myndigheter ska arbeta med förvaltningslagens bestämmelser och målen för förenklingspolitiken. Frågor om avgifter och gemensamma serveringstillstånd utgör exempel på andra frågor en sådan utredning skulle kunna arbeta med.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
222
4.3.7 Upphävande av krav på danstillstånd
Bedömning: Vi föreslår att regeringen bör låta utreda och lämna
förslag med innebörden att kravet på danstillstånd i Ordningslagen ska upphävas helt, och utreda om det ev. skulle behövas ändringar i andra författningar etc. som konsekvens av upphävandet av kravet på danstillstånd, och i så fall vilka ändringar.
Av Ordningslagen (1993:1617) 2 kap. 4 § framgår det bl.a. att ”Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser. Tillstånd att anordna offentlig tillställning krävs även i annat fall, om det är fråga om offentliga danstillställningar …” (därefter räknas andra offentliga tillställningar upp som också förutsätter tillstånd). Av 2 kap. 29 § framgår vidare att till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. i egenskap av anordnare bryter mot kravet på tillstånd eller anmälan i 4 eller 5 § etc. Dvs. det behövs tillstånd för anordna en danstillställning, brott mot den bestämmelsen kan leda till böter eller sex månader fängelse.
Ordningen med tillstånd för danstillställningar har sin bakgrund i 1958 års ordningsstadga, numer ersatt av 1993 års ordningslag. År 2017 behandlade Polisen cirka 2 000 ansökningar om danstillstånd, handläggningstiden var i genomsnitt cirka 36 dagar, ansökningsavgiften 700 kronor. Många av de som ansöker om tillstånd är små företag inom besöksnäringen, t.ex. restauranger och barer.
Riksdagen beslutade i april 2016 om ett tillkännagivande om att kravet på tillstånd för offentliga danstillställningar bör tas bort. Justitiedepartementet gav därför 2017 Kammarrättsrådet Pia Cedermark i uppdrag att författa en departementsskrivelse för att utreda frågan. Cedermark författade Ds 2018:20 Tillstånd till offentlig danstillställning. Regeringen har därefter inte återkommit med förslag i frågan.
Problembeskrivning
Systemet med tillstånd för danstillställningar har kritiserats av branschföreträdare etc. Det innebär t.ex. att om gäster inne på en restaurang (som inte innehar danstillstånd) väljer att börja röra sig i takt med musiken så riskerar restaurangföretagaren att lagföras för detta. I ett
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
223
antal fall har företagare också blivit fällda för brott mot kravet på danstillstånd.51
Systemet upplevs av företagare som både oproportionerligt och rättsosäkert från en rad synpunkter. För det första är det inte i sådana situationer alltid klart när dans faktiskt pågår, är det t.ex. om någon gungar på överkroppen i takt med musiken? Eller måste personen ifråga också röra på fötterna? Måste dansen involvera flera personer över längre tid etc.? Ibland rör det sig förstås tydligt om att en småföretagare arrangerat en ”danstillställning” med t.ex. musik, dansgolv och särskild belysning etc. Men i andra fall rör det så kallad ”spontandans”, där ovanstående frågor blir relevanta. För det andra, småföretagarna ifråga upplever att det ofta är bortom deras kontroll om enskilda besökare på deras restauranger väljer att röra sig i takt med musiken. Det är en handling som andra begår, men som företagaren kan dömas för. För det tredje anses kravet på tillstånd för danstillställning som omotiverat för att ingen, inklusive lagstiftaren, har någon önskan att förbjuda eller reglera dans. (Även i de fall som en krögare väldigt tydlig arrangerat t.ex. dansgolv, lampor etc.) För det fjärde medför regeln administrativa bördor, t.ex. ansökningsavgiften och hanteringen av tillståndsförfarandet etc. Mer viktigt är kanske att rädslan för att bli dömd för brott mot tillståndskravet kan leda till en riskaversion som gör att krögare antingen begränsar sin verksamhet, eller att de bär kostnaderna för att ansöka om tillstånd även när de egentligen inte vill driva någon dansverksamhet.
Danstillståndets syfte
Frågan om danstillståndet har utretts bl.a. i Ds 2018:20 Tillstånd till offentlig danstillställning. I den skrivelsen konstaterar utredaren, med utgångspunkt i förarbeten etc., att tillståndsförfarandet i sig inte alls har haft som avsikt att utgöra en restriktion på dansaktiviteter. Det ses inte som rimligt eller tidsenligt att det skulle behövas tillstånd från Polismyndigheten för att folk ska få dansa, eller att krögare skulle dömas om de gav folk möjlighet att dansa. Dans, i sig själv, betraktas som en harmlös, sannolikt till och med positiv aktivitet.
I stället har regleringen om danstillstånd fungerat som ett försök att på ett tillkommande sätt reglera risker för olyckor och alkohol-
51 T.ex. Västmanlands Tingsrätt 2017, Östersunds Tingsrätt 2017, och Luleå Tingsrätt 2014.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
224
relaterad brottslighet, som anses kunna äga rum i samband med danser. Danstillståndet betraktas alltså egentligen inte som ett försök att reglera förekomsten av dans utan snarare som ett verktyg som ger Polisen möjlighet att oftare och enklare kontrollera vilka preventiva åtgärder restaurangägare och eventarrangörer vidtar för att begränsa risker för alkoholrelaterad brottslighet och olyckor som möjligen kan uppstå, t.ex. i samband med olika offentliga tillställningar. Bland annat Åklagarmyndigheten har gjort samma bedömning av det egentliga syftet med danstillståndet, (i sitt remissyttrande över Ds 2018:20). Det är alltså relativt tydligt belagt att i detta fall regleras en aktivitet – dans – med syfte att stävja andra beteenden: alkoholrelaterad brottslighet och olyckor.
Överväganden
Vår allmänna utgångspunkt är att lagstiftaren inte bör reglera beteenden som inte egentligen betraktas som problematiska. Det skulle innebära en form av onödig inskränkning, och därmed inte vara förenligt med proportionalitetsprincipen. I fall som rör företagande så innebär det inskränkningar i småföretagarnas möjligheter att bedriva sin verksamhet, vilket kan få negativa konsekvenser i termer av minskad tillväxt och konkurrenskraft för företagen. Utifrån detta bedömer vi att danstillståndet bör slopas.
I detta fall tillkommer ett annat övervägande, bestämmelsen reglerar inte rätt aktör. Det är restaurangens eller barens gäster som slutligen kommer att bestämma om de ska dansa eller inte, men det är krögaren som riskerar att bestraffas om de gör det. Och eftersom ett antal fall är kända när krögare faktiskt har dömts för brott mot kravet på danstillstånd är detta inte bara någon hypotetisk risk. På det sättet kan inte regeln betraktas som varken effektiv, eller rimlig. Att krögaren eller barägaren kan straffas för sina gästers ev. dans kan också få konsekvenser för kostnader och konkurrensförmåga. En orolig krögare kan t.ex. ansöka om tillstånd för att stilla sin oro, även om han inte alls har någon intention att tillhandahålla danstillfällen på sin restaurang. Alternativt kan han t.ex. få ändra öppettider, möblering etc. för att på sådana sätt försöka styra sina gäster bort från att dansa. Det kan innebära extra kostnader och begränsningar för krögaren ifråga.
SOU 2021:60 Förenklade regelverk för mikroföretagande
225
Vi bedömer att om lagstiftaren anser att ett beteende är problematiskt så bör lagstiftaren reglera det beteendet, inte ett annat beteende. I det här fallet rör sig de problematiska beteendena om alkoholrelaterade olyckor och brottslighet. Vi noterar att det finns andra författningar som är mer direkt riktade mot att reglera problemen ifråga; bl.a. Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) och Alkohollagen (2010:1622). Dessa båda författningar reglerar i huvudsak de risker som kraven på danstillstånd avses hantera, dvs. de reglerar risker rörande t.ex. alkoholrelaterad brottslighet och adekvata utrymningsvägar vid bränder etc. Om dessa författningar är tillräckliga medel för att avhjälpa problemen så är danstillståndet en än mer onödig reglering.
Branschorganisationen Visita framför bl.a. att Lagen om skydd mot olyckor innehåller bestämmelser om brandskydd, och att Alkohollagen innehåller bestämmelser som reglerar serveringstillstånd som omhändertar de säkerhetskrav som är relevanta när danstillståndet diskuteras.52Även Ds 2018:20 framhåller att dessa bestämmelser finns, och att de till del bör kunna omhänderta en del av problematiken. Där görs dock bedömningen att ifall danstillståndet skulle slopas, (vilket Ds 2018:18 inte förordar) så skulle det kunna medföra ett behov att revidera Alkohollagen och Lagen om skydd mot olyckor för att kunna omhänderta de problem som den utredningen befarar skulle kunna uppstå. Anledningen som redovisas är framför allt att Alkohollagen och Lagen om skydd mot olyckor ev. inte helt skulle möta Polismyndighetens ev. behov att få tillgång till effektivare verktyg för att ingripa mot de egentliga problemen – upplevt otillräcklig skydd mot olyckor och alkoholrelaterad brottslighet. Bestämmelsen om danstillstånd ses i detta sammanhang som ett tillkommande verktyg i Polisens verktygslåda vid tillsyn etc.
Principiellt så bedömer vi att företagare inte bör belastas och regleras i onödan, med regleringar av ett beteende som ingen egentligen betraktar som ett problem. Det är särskilt problematiskt att det kan drabba småföretagare som inte själva kan ta ansvar för om andra dansar. Därför är vår tydliga bedömning att danstillståndet bör helt upphävas, dvs. de delar av Ordningslagen (1993:1617) 2 kap. 4 § som omnämner ”dans” bör upphävas.
52 I sitt remissvar angående Ds 2018:20.
Förenklade regelverk för mikroföretagande SOU 2021:60
226
En alternativ riskbaserad approach
Ett alternativ till vårt förslag – att helt upphäva kravet på danstillstånd – vore att i stället revidera ordningslagen utifrån någon form av riskbaserad approach. Ds 2018:20 har t.ex. identifierat en möjlig alternativ lydelse av 2 kap. 4 § som skulle innebära att tillstånd krävs även för att anordna offentlig danstillställning om det med hänsyn till tillställningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen för tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den.53Intentionen bakom en sådan bestämmelse är att ha ett krav på tillstånd för dans endast i de fall som dansen skulle medföra någon form av risker, men i andra fall upphäva kravet på danstillstånd.
Ds 2018:20 bedömer att en sådan modell skulle innebära att kravet på danstillstånd i så fall skulle kunna upphävas i mellan 9– 17 procent av de tillämpliga fallen, dvs. i minst 83 procent av fallen skulle kravet på danstillstånd kvarstå. Vidare bedöms att en sådan reform skulle kunna resultera i en något minskad administrativ börda för företagen men bara en liten minskning.
Enligt vår bedömning är en riskbaserad approach ingen framkomlig väg. Dels skulle väldigt få (högst 9–17 procent) av de berörda företagen dra nytta av en sådan förenkling. Dels skulle ett sådant system skapa ett oklart tolkningsutrymme när det ska avgöras om en given tillställning kan bedömas vara så riskabel att arrangören ska behöva ansöka om tillstånd. Ds 2018:20 framför själv att ”Det är inte möjligt att i lagtext ange vilka danstillställningar som ska omfattas av krav på tillstånd.” Det finns därför risk att situationer uppstår då en krögare tror att han inte skulle behöva ansöka om tillstånd men där polisen försöker lagföra honom då de gör en annan bedömning. Alternativt kan många krögaren för säkerhets skulle ansöka om tillstånd även i fall då det kan vara onödigt, vilket skulle medföra en omotiverad administrativ kostnad för företaget. Det skulle råda oförutsägbarhet ang. vad de reglerade företagen behövde göra för att följa lagen.
Vi noterar också att den nuvarande formuleringen av 2 kap. 4 § redan medger en viss sådan riskbaserad möjlighet, d.v.s. det framgår att om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet så får dansanordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd. Trots att
53 Vår kursivering.
