SOU 2023:40

Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen

Till statsrådet Camilla Waltersson Grönvall

Regeringen beslutade den 28 april 2022 att uppdra åt en särskild utredare att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) om en individuell klagomålsmekanism, analysera konsekvenserna av en eventuell ratificering och, om en ratificering föreslås, lämna eventuella författningsförslag som behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt protokollet och som möjliggör en ratificering. Utredaren fick också i uppdrag att se över vissa andra frågor med anknytning till barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.

Den 28 april 2022 förordnades dåvarande kammarrättslagmannen Anita Linder som särskild utredare från och med den 2 maj 2022.

Den 28 april 2022 förordnades departementssekretaren Christopher Carlson som huvudsekreterare från och med den 9 maj 2022. Den 5 juli 2022 förordnandes kammarrättsassessorn Lina Hjorth Warlenius som sekreterare från och med den 17 augusti 2022.

Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 30 maj 2022 numera kanslirådet Victor Hagstedt (Utrikesdepartementet), numera kanslirådet Sara Philipson (Socialdepartementet), departementssekreteraren Charlotte Roth Olanders (Justitiedepartementet) och numera kanslirådet Johanna Spanne (Justitiedepartementet) från och med samma dag.

Som experter att biträda utredningen förordnades den 30 maj 2022 juristen Amanda Bertilsdotter Nilsson (Barnombudsmannen), experten Jonas Doll (Migrationsverket), barnrättsjuristen Maj Fagerlund (Unicef Sverige), förbundsjuristen Johan Hardstedt (Sveriges Kommuner och Regioner), professorn Rebecca Thorburn Stern (Uppsala universitet), juristen Ola Vinnerljung (Skolinspektionen), general-

sekreteraren Elin Wernquist (Barnrättsbyrån), verksamhetsutvecklaren Carin Westerlund (Domstolsverket) och docenten Kavot Zillén (Stockholms universitet) från och med samma dag.

Den 23 juni 2022 entledigades Amanda Bertilsdotter Nilsson och i hennes ställe förordnades juristen Johanna Gillström (Barnombudsmannen) som expert i utredningen från och med samma dag. Den 29 juni 2022 förordnades numera chefsrådmannen Fredrik Forssman (Helsingborgs tingsrätt) som expert i utredningen från och med den 1 juli 2022. Den 15 februari 2023 entledigades Kavot Zillén från uppdraget att vara expert i utredningen från och med samma dag. Den 26 april 2023 entledigades Johanna Gillström och i hennes ställe förordnades juristen Helen Ronen (Barnombudsmannen) som expert i utredningen från och med samma dag.

Från och med den 29 augusti till och med den 28 oktober 2022 gjorde mastersstudenten Helene Prohorenko praktik i utredningen. Hon anställdes senare för att biträda utredningen på 40 procent av en heltid från och med den 6 februari till och med den 30 april 2023.

Utredningen har haft ett särskilt uppdrag att lyssna in barns åsikter och ta del av deras erfarenheter. Genom att lyssna in barns åsikter, erfarenheter och perspektiv har utredningen fått ta del av brister och lösningar som kanske inte hade uppmärksammats annars. Utredningen vill rikta ett stort tack till alla barn och unga som bidragit till utredningsarbetet genom att ställa upp och dela med sig av sina åsikter och erfarenheter.

Anita Linder svarar som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Utredningens sakkunniga och experter har kontinuerligt getts tillfälle att kommentera texter och lämna synpunkter på förslagen. Ett särskilt yttrande har avgetts av sakkunniga Victor Hagstedt och Charlotte Roth Olanders.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter, överlämnar härmed betänkandet För-

bättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen (SOU 2023:40). Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i augusti 2023

Anita Linder

/Christopher Carlson / Lina Hjorth Warlenius

Förkortningar

ABO Migrationsverkets anläggningsboenden Barnkonventionen

FN:s konvention om barnets rättigheter

Barnrättskommittén

FN:s kommitté för barnets rättigheter

Beo Barn- och elevombudsmannen Bet. Betänkande Bris Barnens rätt i samhället CEDAW Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women CRPD Convention on the Rights of Persons with Disabilities Dir. Direktiv från regeringen till statliga utredningar Ds Departementsserien EBO Eget boende EU Europeiska unionen Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

FB Föräldrabalken FN Förenta nationerna HFD Högsta förvaltningsdomstolen HVB Hem för vård eller boende ICCPR International Covenant on Civil and Political Rights ICERD International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination ICESCR International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ICRMW International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families IOP Idéburna offentliga partnerskap IVO Inspektionen för vård och omsorg JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmännen

LPT Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga MR-rådet Rådet för mänskliga rättigheter OHCHR United Nations Human Rights Office of the High Commissioner (Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter) OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) PUAS OHCHR Petitions and Urgent Actions Section (Sektionen för klagomål och brådskande åtgärder vid Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter) Rskr. Riksdagsskrivelse SiS Statens institutionsstyrelse SKR Sveriges kommuner och regioner SOFS Socialstyrelsens föreskrifter SoL Socialtjänstlagen (2001:435) SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser på det internationella området UNCAT The Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment UNCRC Convention on the Rights of the Child UtlL Utlänningslagen (2005:716) UPR Universal Periodic Review Ärendelagen Lagen (1996:242) om domstolsärenden UNCED Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden

Sammanfattning

Inledning

Utredningsuppdraget

Utredningens uppdrag om barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen består av tre deluppdrag:

  • att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism,
  • att föreslå åtgärder som säkerställer barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i svensk lagstiftning samt
  • att se över möjligheterna att staten bidrar till att etablera barnombud inom civilsamhällesorganisationer.

Sammanfattning av utredningens bedömningar och förslag

Utredningen föreslår att Sverige bör ratificera det fakultativa och tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande. I betänkandet lämnar utredningen också ett antal förslag om åtgärder som syftar till att säkerställa barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i svensk lagstiftning. Slutligen gör utredningen bedömningen att det finns ett behov av en aktör som ger stöd till barn med omfattande behov av stöd som av olika anledningar saknar tillräckligt sådant stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna i sin närhet. Staten bör med detta syfte bidra till att etablera barnrättsbyråer inom civilsamhällesorganisationer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud. Utred-

ningen föreslår en försöksverksamhet med statsbidrag till barnrättsbyråer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud.

Utredningen anser att alla de förslag som lämnats i betänkandet sammantaget bidrar till förbättrade möjligheter för barn att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda samt ökade möjligheter till upprättelse vid rättighetskränkningar. De närmare konsekvenserna av utredningens förslag för barn framgår av respektive kapitel i betänkandet.

Uppdraget att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism

Arbete och utgångspunkter vid genomförandet av uppdraget

För att ta ställning till om Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet behöver olika aspekter av en ratificering belysas och analyseras. Den övergripande huvudfrågan är vilka för- och nackdelar som följer av en ratificering. Särskilt viktigt att belysa är vilken betydelse en ratificering av tilläggsprotokollet kan få för enskilda barn och vilken betydelse den kan få för implementeringen av barnkonventionen på nationell nivå.

Utredningen har tagit del av synpunkter och information från ett stort antal nationella och internationella aktörer som belyst en rad olika aspekter av en svensk ratificering. Framkommen information, synpunkter och perspektiv på en svensk ratificering har därefter sammanställts och analyserats för att för- och nackdelar samt tänkbara konsekvenser ska kunna redovisas. Slutligen har utredningen tagit ställning i frågan om övervägande skäl talar för att Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet eller inte.

Utredningen har också undersökt och redovisar vilka behov som finns av åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet.

Centrala aspekter av en ratificering av tilläggsprotokollet

Betydelsen av en ratificering för att fortsatt genomföra barnkonventionen och främja dess genomslag i Sverige

Barnkonventionen är unik genom att den innehåller särskilda rättigheter för barn. I barnkonventionen finns inga bestämmelser om effektiva rättsmedel eller upprättelse vid överträdelser av konventionen. FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) menar dock att det är underförstått att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel på nationell nivå vid överträdelser av rättigheterna i konventionen och att detta måste finnas för att rättigheter ska ha betydelse.

Genom det tredje tilläggsprotokollet finns numera ett instrument och ett verktyg som möjliggör, under vissa förutsättningar, för barn, grupper av barn eller representanter för barn, att få en prövning av om en eller flera rättigheter i barnkonventionen har kränkts av en konventionsstat. Förfarandet kompletterar den rapporteringsskyldighet som staterna har åtagit sig att fullfölja för att granska genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen.

Barnkonventionen ratificerades av Sverige för drygt 30 år sedan och är sedan 2020 svensk lag. Sverige har även ratificerat de två första tilläggsprotokollen till konventionen.

Bland annat mot bakgrund av vad som anförts ovan kan en ratificering av tilläggsprotokollet betraktas som en logisk och rimlig utveckling för att fortsatt genomföra barnkonventionen och främja dess genomslag i Sverige.

Betydelsen för enskilda barns möjligheter att utkräva sina rättigheter

Eftersom klagomål i första hand ska hanteras nationellt ska ett klagomål enligt tilläggsprotokollet inte tas upp till prövning om inte alla nationella rättsmedel har uttömts. Detta krav gäller dock inte när tillämpningen av rättsmedlen dröjer oskäligt länge eller inte väntas ge tillräcklig upprättelse. Möjligheten att få ett klagomål prövat av barnrättskommittén får därför i dessa situationer, när nationella rättsmedel saknas eller anses vara otillräckliga, särskilt stor betydelse för ett enskilt barn. På så sätt blir tilläggsprotokollet den yttersta garan-

ten för att barn, i det enskilda fallet, får en prövning av en påstådd rättighetskränkning.

Att införa en möjlighet för barn att få en prövning av en påstådd rättighetskränkning kan riskera att skapa orealistiska förväntningar och förhoppningar hos det enskilda barnet och hans eller hennes anhöriga, om att prövningen av klagomålet (och särskilt dess utgång) ska få direkt betydelse för barnet och att hans eller hennes situation kan ändras med anledning av prövningen. Eftersom kommitténs utlåtanden inte är juridiskt bindande utan är att likställa med rekommendationer, finns inga sådana garantier. Bortsett från risken att klagomålsförfarandet skapar orealistiska förväntningar och förhoppningar på vad ett klagomål kan resultera i, innebär också de långa handläggningstiderna hos barnrättskommittén ett särskilt problem.

Betydelsen av en ratificering för att stärka de nationella rättsmedlen

En prövning av klagomål i barnrättskommittén kan få till följd att eventuella brister i den nationella klagomålsordningen på olika rättsområden synliggörs. Lagstiftaren får då kännedom om att det kan finnas skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att det finns tillräckliga och effektiva rättsmedel och att den nationella klagomålsordningen är väl fungerande.

Betydelsen av en ratificering för tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen

Prövningen av klagomål i barnrättskommittén kan synliggöra hur barnkonventionen och dess tilläggsprotokoll kan tolkas och tillämpas i enskilda ärenden. Detta skulle kunna bidra till att kunskapen och kompetensen stärks på sikt hos svenska myndigheter och domstolar beträffande tolkningen och den praktiska tillämpningen av barnkonventionen och dess tilläggsprotokoll.

Att det tar relativt lång tid innan ett ärende behandlas i kommittén gör dock att det kan dröja innan sådan vägledning finns. Kritik har också framförts mot att kommitténs utlåtanden är alltför otydliga för att kunna tjäna som vägledning för svenska myndigheter och domstolar. Otydliga utlåtanden kan givetvis minska betydelsen av dessa som vägledning vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen.

De allra flesta ärenden i barnrättskommittén rör migrationsfrågor. Det är också de frågor som hanteras i merparten av de klagomål som riktas mot Sverige och även mot andra stater i samtliga FN-kommittéer avseende FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av ytterligare vägledning på migrationsområdet. Samtidigt har en del av de klagomålsärenden som hanterats av barnrättskommittén rört migrationsrättsliga spörsmål som sannolikt inte hade aktualiserats i de övriga kommittéerna.

Internationella och nationella aspekter på frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet

I Sverige finns en tradition av att arbeta aktivt för att främja mänskliga rättigheter, både nationellt och internationellt. Detta har bland annat tagit sig i uttryck genom att Sverige anslutit sig till majoriteten av FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande klagomålsförfaranden.

Det finns både förväntningar och förhoppningar hos olika internationella och nationella aktörer och organ på att Sverige ska ratificera protokollet. Barnrättskommittén har senast i mars 2023 riktat rekommendationer till Sverige om att en ratificering av protokollet bör ske.

För närvarande har 50 stater anslutit sig till tilläggsprotokollet. 17 av 27 EU-länder har anslutit sig inklusive Danmark och Finland. I Norge har ett politiskt beslut fattats om att inte ansluta sig.

Flera aktörer har uttryckt en oro för vad reaktionerna skulle bli internationellt om Sverige inte ratificerade protokollet. Ett uttryckligt ställningstagande om att inte ratificera protokollet innan handläggningstider och andra brister i barnrättskommitténs arbete har åtgärdats skulle dock också kunna vara en viktig politisk markering för att få till stånd en förbättring av systemet.

Antalet ärenden som hanteras av barnrättskommittén

Trots en ökad volym av klagomål på senare år till samtliga FN-kommittéer som tar emot individuella klagomål, så är det förhållandevis få klagomål som framställs till barnrättskommittén. Skälen till detta kan vara flera. Det låga antalet ärenden kan indikera att de nationella

klagomålsordningarna är tillräckliga och fungerar och att barn eller företrädare för barn har möjlighet att klaga och utkräva barns rättigheter nationellt. En annan förklaring kan vara att kunskapen fortfarande är låg om möjligheten att göra en framställan till barnrättskommittén och hur detta går till. Det kan därför finnas ett visst mörkertal av potentiella klagomålsärenden.

Synpunkter på FN-kommittéernas handläggning

Med tiden har handläggningstiderna för klagomålshanteringen i FN:s kommittéer kommit att bli relativt lång, vilket är problematiskt. Handläggningstider på mellan två och tre år, ibland mer, är vanliga. För den enskilde kan givetvis de långa handläggningstiderna uppfattas som orimliga ur ett rättssäkerhetsperspektiv. I synnerhet för barn kan tiden uppfattas som mycket lång. För barn kan handläggningstiderna till och med innebära att de inte längre är barn vid tidpunkten för kommitténs avgörande. För Sverige har, såvitt gäller migrationsärenden, de långa handläggningstiderna också inneburit att det avlägsnandebeslut som ärendet gäller kan hinna preskriberas innan kommitténs granskning är avslutad.

Vissa konstitutionella aspekter vid en ratificering

En ratificering av tilläggsprotokollet väcker också konstitutionella frågor. Det kan argumenteras för att frågan om hur en konvention ska tolkas inom olika rättsområden för att ge ledning till rättstillämparen är ett ansvar för lagstiftaren. Att överlämna detta till ett internationellt organ skulle kunna innebära en förskjutning av makt från riksdag och regering. Ansvaret för att göra svåra avvägningar och prioriteringar som i grunden är politiska bör ligga hos riksdag och regering som också kan utkrävas ansvar för den förda politiken i allmänna val.

Rekommendationer och allmänna kommentarer från FN-kommittéerna, inklusive barnrättskommittén, har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna. Inget hindrar alltså en stat från att göra en annan tolkning än den som kommittén gjort.

Med tiden har uttalanden från FN-kommittéerna fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat nationella och internationella domstolar. På ett område blir dessutom kommitténs utlåtanden i det närmaste bindande för Sverige och det gäller migrationsområdet. Enligt 5 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, ska nämligen uppehållstillstånd ges till den som omfattas av ett beslut där ett internationellt organ, som kan pröva klagomål från enskilda, har bedömt att ett beslut om avvisning eller utvisning strider mot ett svenskt konventionsåtagande, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. Migrationsverket beviljar som regel tillstånd i dessa ärenden.

Av artikel 6 i tilläggsprotokollet framgår att kommittén, när som helst efter att den har mottagit ett klagomål men innan den tagit ställning i sakfrågan, får rikta en begäran till den berörda konventionsstaten om att skyndsamt överväga att vidta sådana interimistiska åtgärder som i undantagsfall kan behövas för att förhindra att den eller de personer som utsatts för de påstådda kränkningarna drabbas av irreparabel skada. Om en sådan begäran riktas mot Sverige i ett migrationsmål kan Migrationsverket besluta om inhibition av en utvisning med stöd av 12 kap. 12 § UtlL. Skulle en sådan begäran göras i något annat slag av ärende finns däremot inga nationella bestämmelser som kan tillämpas.

Utredningens ställningstagande

Utredningen anser att Sverige bör ratificera det fakultativa och tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande. Regeringen bör inhämta riksdagens godkännande i frågan.

Frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet är ytterst en politisk fråga om vilka internationella överenskommelser som Sverige ska ansluta sig till. Utredningens bedömning är att fördelarna med en ratificering överväger de nackdelar som finns.

Möjligheten att få ett klagomål prövat av barnrättskommittén skulle få särskilt stor betydelse när nationella rättsmedel saknas eller anses vara otillräckliga. Tilläggsprotokollet blir då den yttersta garanten för att barn, i det enskilda fallet, ska få en prövning av en påstådd kränkning av en rättighet. Prövningen skulle ge enskilda barn möjlighet att få upprättelse.

Att det finns brister i hanteringen av klagomål, till exempel med långa handläggningstider och felaktigheter i utlåtanden hos FNkommittéerna, kan inte vara ett skäl i sig för varför inte barn ska ges möjligheten att få en upplevd kränkning av rättigheterna enligt barnkonventionen prövad i ett individuellt klagomålsförfarande enligt tilläggsprotokollet. Samtliga kommittéer har problem med långa handläggningstider. Detta har dock inte ansetts utgöra ett så stort problem att Sverige avstått från att ansluta sig till de individuella klagomålsförfarandena avseende till exempel konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det bör därför inte heller vara något som motiverar att just barn inte ska ha tillgång till ett individuellt klagomålsförfarande i enlighet med barnkonventionen.

Utredningsarbetet har visat att det framför allt är migrationsärenden som kommer att bli aktuella klagomålsärenden mot Sverige. Det är enligt utredningens bedömning inte troligt att antalet ärenden som skulle framställas mot Sverige vid en ratificering av tilläggsprotokollet skulle uppgå till fler än 20 per år, åtminstone inte under de första åren efter ett ikraftträdande.

Utredningen anser att Barnombudsmannen bör få i uppdrag att, för det fall att Sverige ratificerar tilläggsprotokollet, följa utvecklingen av tillämpningen. Vid behov bör Barnombudsmannen kunna föreslå åtgärder för en bättre implementering av tilläggsprotokollet i Sverige.

Uppdraget att säkerställa barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i svensk lagstiftning

Utredningens kartläggning av barns möjligheter att utkräva sina rättigheter

Kartläggningen av barns möjligheter att utkräva sina rättigheter inom olika områden har omfattat både möjligheterna att initiera olika ärenden och processer liksom möjligheterna att komma till tals eller delta i förfaranden som redan pågår. Utredningen har identifierat ett antal situationer där det typiskt sett kan finnas brister och begränsningar avseende barns möjligheter att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen. Det rör sig kortfattat om följande situationer:

  • frågor som inte kan underställas en oberoende prövning (exempelvis beslut som rör ett barn som inte kan överklagas, missförhållanden som inte kan anmälas eller avsaknaden av en oberoende prövningsinstans),
  • ärenden och mål som rör ett barn där barnet inte har talerätt eller partsställning,
  • ärenden och mål som rör ett barn där möjligheterna att överklaga beslut, initiera ärenden eller komma till tals omöjliggörs eller begränsas om barnets vårdnadshavare inte tillvaratar barnets intressen,
  • ärenden och mål som rör ett barn där det brister i barns rätt att komma till tals och vara delaktig eller i barns rätt till information samt
  • prövningar som uteblir eller försvåras på grund av bristande kunskap, vägledning, anpassade förfaranden eller avsaknad av ett juridiskt biträde eller av annat stöd.

De rättsområden som beskrivs närmare har granskats med utgångspunkt i dessa generella problembeskrivningar. Det innebär att utredningen i möten med barn, myndigheter, kommuner och civilsamhällesaktörer, liksom i annan kunskapsinhämtning, undersökt om det finns exempelvis beslut som rör barn som inte kan överklagas, ärenden där barn inte har partsställning eller andra ovan beskrivna processuella luckor som kan innebära problem eller begränsningar i barns möjlighet att få rättighetskränkningar prövade i domstol eller av förvaltningsmyndighet.

En grupp barn som har särskilt svårt att utkräva sina rättigheter är barn som utsätts för rättighetskränkningar av sina vårdnadshavare eller som har vårdnadshavare som inte i tillräcklig grad kan eller förmår tillvarata barnets intressen. Detsamma gäller barn som befinner sig i situationer där det mellan vårdnadshavare, barn och olika samhällsaktörer finns motsättningar eller delade uppfattningar om vad som är barnets bästa. Detta är en problematik som kan göra sig gällande på alla områden i barns liv men som är särskilt framträdande för barn som är i kontakt med socialtjänsten eller vårdas utanför det egna hemmet, barn i psykiatrisk tvångsvård och barn som berörs av tvister om vårdnad, boende och umgänge. Utredningen har därför särskilt granskat processuella problem och begränsningar inom den

sociala barn- och ungdomsvården, den psykiatriska tvångsvården samt inom ramen för vårdnadsprocesser. Därutöver har utredningen sett närmare på barns processuella möjligheter avseende situationer och beslut knutna till skolan, migrationsprocessen, hälso- och sjukvården samt vissa frågor som rör ställföreträdarskap. Detta mot bakgrund av det är områden som är centrala i många barns liv och där frågor om barns rättigheter ofta aktualiseras.

En genomgående utgångspunkt har varit att barns möjligheter att utkräva sina rättigheter också förutsätter att barn har kunskap om sina rättigheter och hur dessa kan tillvaratas samt har tillräcklig tillgång till information, vägledning och ett barnanpassat förfarande.

Utredningens förslag för att säkerställa barns möjligheter att utkräva sina rättigheter

Utredningen har identifierat en rad brister och problem som försvårar och ibland omöjliggör barns möjligheter att utkräva sina rättigheter. Det rör sig såväl om processuella hinder som om brister i tillgänglighet och information. En återkommande problematik är de svårigheter som kan uppstå för barn som saknar processbehörighet, det vill säga inte får föra sin talan själva, och som samtidigt har vårdnadshavare som av olika anledningar inte kan företräda dem. Utredningen har i möjligaste mån lämnat förslag med syfte att komma till rätta med de problem som identifierats. I några fall görs dock bedömningen att de beskrivna problemen är av så komplex karaktär att de bör hanteras inom ramen för en framtida översyn.

Förslag av processuell karaktär

Offentligt biträde för barn i mål om umgängesbegränsning med mera

Utredningen föreslår att offentligt biträde ska förordnas för barn i mål eller ärenden om begränsning av umgänge och hemlighållande av vistelseort enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. På så sätt förtydligas barns partsställning i dessa mål och ärenden och barn som inte har fyllt 15 år ges möjlighet att, till skillnad från i dag, genom sitt offentliga biträde tillika ställföreträdare överklaga beslut och föra sin talan i processen utan att vara

beroende av vårdnadshavarens inställning och förmåga. Förutom att säkerställa barns möjligheter att få till stånd en prövning och komma till tals i dessa ärenden bedöms förslaget underlätta socialnämndens och förvaltningsdomstolens möjlighet att uppfylla sin utredningsskyldighet och fatta väl underbyggda beslut i enlighet med vad som bedöms vara barnets bästa.

Stärkt rätt för barn under 15 år att komma till tals och överklaga beslut om placeringar enligt LVU

I mål och ärenden om placering och omplacering enligt LVU föreslås att det ska finnas möjlighet till offentligt biträde även under ärendets handläggning i socialnämnden och inte som i dag först vid ett överklagande. Ett placeringsbeslut kan vara av mycket stor betydelse i ett barns liv och det är enligt utredningens uppfattning viktigt att barnet får en möjlighet att påverka, komma till tals och i förekommande fall överklaga sådana beslut. Förslaget tydliggör rätten att överklaga placeringsbeslut och även i övrigt att kunna komma till tals i processen på ett tidigt stadium för barn som inte fyllt 15 år.

Förbättrade möjligheter att få ett offentligt biträde och överklaga beslut om särskilda befogenheter på SiS-hem

Vid överklagande av beslut om särskilda befogenheter fattade av Statens institutionsstyrelse, SiS, enligt 42 § LVU föreslås ett förtydligande om att ett offentligt biträde kan förordnas inför ett överklagande, det vill säga även när barn under 15 år överklagar beslut själva. Barn som inte fyllt 15 år ska inte vara beroende av att vårdnadshavaren överklagar beslut. Vidare föreslås att även barn som fyllt 15 år ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om särskilda befogenheter.

Förtydliga socialnämndens ansvar att anmäla behov av eller överlämna ansökan om offentligt biträde

Socialnämndens ansvar föreslås förtydligas såvitt avser nämndens skyldighet att i ett tidigt skede i ett LVU-ärende anmäla behov av eller överlämna en ansökan om offentligt biträde till förvaltnings-

rätten. Det offentliga biträdet kan redan på ett tidigt stadium i ett ärende göra stor skillnad för barns möjligheter att vara delaktiga i processen och även bidra till att socialnämndens utredning blir fullständig och nyanserad. För yngre barn kan det också utgöra en förutsättning för att alls få en möjlighet att komma till tals och utnyttja sin klagorätt.

Barn som är yngre än 15 år ska ha rätt att själv ansöka om att ett offentligt biträde ska förordnas i mål och ärenden enligt LVU

Barn som är yngre än 15 år föreslås få uttrycklig rätt att själva ansöka om att ett offentligt biträde ska förordnas i de mål och ärenden enligt LVU där det finns en rätt till offentligt biträde. Detta innebär att barn under 15 år har möjlighet att själva överklaga beslut eller initiera andra ärenden utan att vara beroende av att vårdnadshavaren för barnets talan i ett initialt skede i processen.

Rättigheterna vid vård enligt LPT förstärks för barn under 15 år

Ett barn under 15 år som tvångsvårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, föreslås få rätt att själv initiera en prövning av frågan om vården i domstol. Det offentliga biträdet för barn under 15 år föreslås, precis som i LVU-mål, utan särskilt förordnande bli barnets ställföreträdare.

Stärkt rätt att höras i domstol för barn under 15 år i mål enligt LPT, LVU och socialtjänstlagen

Yngre barns rätt att höras i domstol i mål enligt LPT, LVU och socialtjänstlagen (2001:453), SoL, föreslås bli förstärkt. Den som är yngre än 15 år bör höras i domstol, om han eller hon vill det och inte kan antas ta skada av att höras. Utredningens bedömning är att barn i möjligaste mån bör ges möjlighet att höras i domstol och att formerna för detta ska utformas på ett barnanpassat sätt utifrån det enskilda barnets ålder och individuella förutsättningar. Utgångspunkten är att barn i möjligaste mån ska skyddas i sitt deltagande och inte

ifrån sitt deltagande. Barn bör inte höras om han eller hon kan antas

ta skada av att höras. Bedömningen av barns medverkan och hur detta kan utformas får göras i varje enskilt fall och utifrån det enskilda barnets förutsättningar.

Barns rätt till information om beslut och överklagande enligt LPT och LVU förtydligas

Utredningen föreslår att barns rätt till information om beslut och överklagande enligt LVU och LPT förtydligas. För att barn ska kunna vara delaktiga och ha en möjlighet att utkräva sina rättigheter krävs att barnet får relevant information, till exempel om vilka beslut som fattas och vilka rättigheter barnet har. Detta är inte minst en förutsättning för att alls kunna överklaga fattade beslut. Förslaget ger en uttrycklig rätt till personlig information om beslut och överklagandemöjligheter även för barn som inte har fyllt 15 år.

Skyldigheten att lämna information på ett sätt som barn förstår ska framgå i LPT, LSS, LVU, socialtjänstlagen och i utlänningsförordningen

Information till barn behöver anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått den lämnade informationen. Detta föreslås framgå i LPT, LVU, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, socialtjänstlagen och i utlänningsförordningen (2006:97) och innebär att information behöver lämnas med hänsyn till det aktuella barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar som exempelvis funktionsnedsättning och språklig bakgrund.

Tydliggörande av att placeringar av barn enligt socialtjänstlagen kräver ett formellt beslut och med en möjlighet att förordna offentligt biträde i vissa fall

En placering utanför det egna hemmet kan vara ett stort ingrepp i det enskilda barnets liv även när det rör sig om frivilliga placeringar enligt socialtjänstlagen. Utredningen föreslår att placering och omplacering av ett barn med stöd av socialtjänstlagen måste föregås av ett formellt och överklagbart beslut. Det föreslås också att ett offent-

ligt biträde ska förordnas för det barn som åtgärden avser om barnet motsätter sig åtgärden och ett offentligt biträde måste förordnas för att ärendet ska bli utrett eller i övrigt för att barnets intressen ska tillgodoses.

Förbättrat skydd för barn i vissa situationer i migrationsprocessen

Det föreslås att ett offentligt biträde, som inte samtidigt biträder vårdnadshavaren, ska förordnas för barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som alternativt skyddsbehövande eller om ny prövning har beviljats barnet, om barnet bereds vård med stöd av 2 § LVU eller om det annars behövs för att ärendet ska bli utrett eller för att barnets intressen ska tillgodoses. Den som enligt utlänningslagen förordnas som offentligt biträde för ett barn som samtidigt vårdas med stöd av 2 § LVU föreslås också, utan särskilt förordnande, bli barnets ställföreträdare i migrationsprocessen. Detta är inte en fullgod lösning för alla barn i migrationsprocessen som av olika anledningar har vårdnadshavare som inte förmår företräda deras intressen men det bedöms kunna utgöra ett visst skydd för de mest utsatta barnen, hit hör bland annat barn som utsätts för våld av sina vårdnadshavare eller vid ett återvändande riskerar exempelvis könsstympning eller tvångsgifte.

Barns rätt att komma till tals i migrationsprocessen förtydligas

Utredningen föreslår att ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Utredningens förslag innebär att rätten att komma till tals för barn enligt utlänningslagen uttryckligen gäller i alla frågor som rör barnet, inte bara i tillståndsärenden samt att det till skillnad från i dag inte finns möjlighet att underlåta att ge barnet denna möjlighet för att det bedöms olämpligt.

Övergripande förslag som rör tillgänglighet, vägledning, information med mera

Förutom de problem och begränsningar som utredningen noterat av mer processuell karaktär har en genomgående utgångspunkt varit att barns möjligheter att utkräva sina rättigheter också förutsätter att barn har kunskap om sina rättigheter och hur dessa kan tillvaratas samt har tillräcklig tillgång till information, vägledning och ett barnanpassat förfarande. Här har en rad brister och problem uppmärksammats på flera områden, lämnade förslag är därför också av övergripande och generell karaktär.

Utveckla arbetet med att göra offentliga verksamheter kända, tillgängliga och anpassade för barn

Statliga myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter föreslås få ett fördjupat uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndighetens verksamhet, eller den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd samt tillgänglig och anpassad för barn. Länsstyrelserna får ett särskilt uppdrag att bistå kommuner och regioner i deras arbete med att göra verksamheterna kända, tillgängliga och anpassade för barn. Barnombudsmannen får i uppdrag att bistå de berörda myndigheterna i arbetet med detta.

Det behövs sammanhållen information på nationell nivå om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter

Det saknas i dag en sammanhållen nationell informationsyta där barn och vårdnadshavare enkelt kan tillgodogöra sig information om vart de kan vända sig med klagomål på samtliga de områden där detta kan aktualiseras. Det bör vara lätt för barn och vuxna i barns närhet att få sammanhållen övergripande information om vilka myndigheter, tillsynsmyndigheter, domstolar och andra aktörer som ansvarar för olika frågor och hur barnet, själv eller genom sin vårdnadshavare, rent praktiskt kan gå till väga för att exempelvis överklaga ett beslut eller upprätta en anmälan om ett visst missförhållande. Barnombudsmannen föreslås få i uppdrag att tillhandahålla information om barns

klagomöjligheter inom olika områden. Informationen ska tillhandahållas på lämpligt sätt för bred spridning och åtkomst.

Utveckla metodstöd för kommunala och regionala informationslotsar för barn

Kommuner och regioner ansvarar för många av de områden där barns rättigheter aktualiseras, exempelvis skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. De lokala förutsättningarna och hur verksamheten är organiserad skiljer sig åt mellan olika kommuner och regioner. En lokal funktion, som med kunskap om de lokala förutsättningarna, ansvarar för att tillhandahålla sammanhållen information om olika insatser och som kan svara på frågor samt vägleda barn och vuxna kan därför spela en mycket viktig roll. Det kan exempelvis handla om att besvara frågor om vart barn ska vända sig vid kränkande behandling, vilka insatser ett barn med funktionsnedsättning har rätt att få i skolan eller på vilket sätt barn i kommunen kan få stöd och hjälp vid missförhållanden i hemmet. Barnombudsmannen föreslås få i uppdrag att utveckla och sprida ett metodstöd för kommuner och regioner som vill arbeta med lokala funktioner som kan informera, svara på frågor och vägleda barn och vuxna om barns rättigheter.

Utveckla kunskapen och verktygen för domstolars arbete med barnanpassade förfaranden

Domstolsförfaranden som rör barn behöver vara tillgängliga och trygga och i möjligaste mån anpassas efter barnets ålder, mognad och individuella förutsättningar. Både för barn som är processbehöriga och för sin egen talan och för yngre barns medverkan är det ett grundläggande rättssäkerhetskrav att processen utformas med utgångspunkt i att barnet ska kunna vara delaktigt i processen och ges tillräcklig information och ett gott bemötande. I ett barnanpassat förfarande ingår också information och ett bra bemötande till barn som inte medverkar på förhandlingar eller för sin egen talan men som i sina ärenden ändå kan ha behov av kontakt med domstolen för frågor och information.

Det finns ett behov av ökad kunskap och utvecklade verktyg för domstolarnas arbete med barnanpassade förfaranden. Domstolsverket

föreslås därför få i uppdrag att redovisa det arbete som bedrivs och de åtgärder som vidtagits i domstolarna för att utveckla barns möjligheter till delaktighet, information och ett bra bemötande i domstolsprocesser där barn är parter eller annars berörda samt det arbete som Domstolsverket bedrivit för att ge stöd till domstolarna i detta arbete.

Förslag om ytterligare utredning av vissa frågor

Barns möjlighet att få en starkare processuell ställning och tilldelas ett eget juridiskt biträde i mål om vårdnad, boende och umgänge bör utredas

I mål om vårdnad, boende och umgänge bör barn, i likhet med barn i många andra länder, ha en möjlighet att få en starkare processuell ställning och tilldelas ett eget juridiskt biträde. Detta är särskilt angeläget i mål där det finns anledning att anta att vårdnadshavarna inte kan bevaka barnets intresse, anledning att anta att barnet har utsatts för våld eller på annat sätt har eller kan komma att fara illa eller om det av andra skäl behövs för att barnets intressen ska tillgodoses. Utan en sådan justering bedöms barn sakna fullgoda möjligheter att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen. Frågan om talerätt och juridiskt biträde för barn i mål om vårdnad, boende och umgänge är en så pass omfattande och komplex fråga att det saknas möjlighet att inom ramen för denna utredning lämna konkreta förslag. Frågan bör därför utredas ytterligare.

Möjligheterna att förordna en tillfällig företrädare för barn vid intressemotsättningar mellan barn och vårdnadshavare bör utredas

Det finns ett behov av att underlätta möjligheten att förordna en tillfällig företrädare för barn i ärenden och mål där barn och vårdnadshavare, eller annan rättslig företrädare, har intressemotsättningar eller där det annars finns skäl att anta att barnets företrädare inte kan bevaka barnets intressen. Av både effektivitetsskäl och rättssäkerhetsskäl bör övervägas om denna typ av förordnanden, liksom i Finland, ska kunna beslutas av den domstol som handlägger det aktuella målet. En översyn bör göras av föräldrabalkens bestämmelser om förmyndarskap och möjligheterna att förordna en tillfällig företrädare för barn bör utredas.

Det behövs en samlad översyn av vissa frågor som rör barns processbehörighet och rätten att komma till tals

Åldersgränserna för barns processbehörighet bör ses över med syfte att skapa ett enhetligt och sammanhängande system. Det bör övervägas att, som i Finland, låta 15 år vara utgångspunkten för barns processbehörighet och därutöver en lägre ålder i tvångsvårdsärenden. Dessutom bör barns rätt att komma till tals oavsett ålder säkerställas i frågor som rör förmyndarskap och godmanskap.

Övriga bedömningar

Utredningen har även granskat klagomålsförfaranden och barns möjligheter att utkräva sina rättigheter inom hälso- och sjukvården och på skolans område. Av skäl som närmare redovisas i respektive avsnitt som rör dessa områden har utredningen dock gjort bedömningen att det för närvarande inte finns anledning att lämna förslag som rör klagomålsförfaranden för hälso- och sjukvården eller för skolan.

Uppdraget att se över möjligheterna att staten bidrar till att etablera barnombud inom civilsamhällesorganisationer

Utredningens förslag

Utredningen bedömer att det finns ett behov av en aktör som ger stöd till barn med omfattande behov av stöd och hjälp och som av olika anledningar saknar tillräckligt sådant stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna i sin närhet. Staten bör därför bidra till att etablera barnrättsbyråer inom civilsamhällesorganisationer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud. Staten ska finansiera, reglera och på andra sätt bidra till att barnrättsbyråerna utvecklas och fungerar på bästa sätt.

Målsättningen är att det på sikt ska finnas barnrättsbyråer som erbjuder verksamhet med oberoende barnombud i varje län. Etablerandet av barnrättsbyråer med oberoende barnombud bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet. Utredningens lämnar förslag på en förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med barnrättsbyråer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud.

Socialstyrelsen föreslås bli ansvarig myndighet för beslut om bidrag och ges i uppdrag att, i dialog med bland annat Barnombudsmannen och länsstyrelserna, samordna och utvärdera försöksverksamheten med barnrättsbyråer som bedriver verksamheten oberoende barnombud.

Närmare om behovet av en ny stödfunktion för barn

Utredningen ser ett behov av en ny aktör som ger stöd till barn med omfattande behov av stöd och hjälp och som av olika anledningar saknar tillräckligt sådant stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna i sin närhet. Det kan rent praktiskt handla om att informera och förklara beslut och processer, stödja barnet i kontakt med myndigheter genom att exempelvis medverka på möten med socialtjänst och skola, hjälpa barnet att få sin röst hörd i olika processer eller bistå vid framförandet av anmälningar och klagomål. Inte minst ser utredningen ett behov av en funktion som kan vara ett kontinuerligt och tryggt stöd för barn i utsatta situationer och vars ansvar och lojalitet bara gäller barnet.

Den stödfunktion för barn som utredningen ser behov av innebär inte att befintligt ansvar och uppgifter fråntas kommuner, regioner eller andra myndigheter eller samordnande offentliga funktioner. Stödfunktionen för barn föreslås inte få några befogenheter att fatta beslut eller samordna myndighetsverksamhet och inte heller att företräda barn rättsligt i vårdnadshavares ställe. Den stödfunktion utredningen ser behov av kompletterar myndigheternas ansvar och uppgifter genom att i olika processer och sammanhang utifrån det enskilda barnets behov verka som stöd och röst för de barn som saknar tillräckligt sådant stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna. Funktionen kan på så sätt bidra till att barn i större utsträckning får de insatser de har behov av och sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda. Utgångspunkten är att verksamheten inte ska vara konfliktdrivande utan tvärtom tjäna som en brygga mellan enskilda och myndigheter och bidra till ökad tillit och förtroende.

Varför ska stödfunktionen för barn bedrivas inom civilsamhällesorganisationer?

Utredningens bedömning är att det finns flera fördelar med att den nya stödfunktionen för barn i utsatta situationer är oberoende och organiseras av civilsamhället. Detta utesluter inte att det också är viktigt att utveckla och stärka socialtjänstens och andra myndigheters förutsättningar att långsiktigt förebygga och ge stöd till barn som på olika vis far illa.

Sammanfattningsvis ser utredningen följande fördelar med att föreslagen funktion finns i civilsamhället:

  • En oberoende aktör bedöms kunna hjälpa och stötta barnet inom flera olika områden utan att hindras av det uppdrag eller regelverk som styr en myndighet eller de ibland organisatoriska hinder som kan finnas mellan olika myndigheter.
  • Barn som inte blivit trodda när de har berättat om övergrepp eller som utsatts för kränkningar inom ramen för samhällsinsatser, kan uppleva en misstro mot myndigheter och sakna tilltro till att de ska få den hjälp de behöver. En barnombudsverksamhet i en civilsamhällesorganisation kan tjäna som en brygga mellan det enskilda och det allmänna och överbrygga konflikter och svårigheter i kommunikationen.
  • En oberoende aktör är en extra garant för att barn i utsatta situationer har någon att vända sig till när det allmänna brister eller om den som ska ansvara för barnets säkerhet och trygghet inom ramen för samhällets insatser är den som samtidigt utsätter barnet för våld eller kränkningar.
  • Barnet kan känna sig trygg i att det oberoende barnombudet arbetar på barnets uppdrag och inte har lojalitet gentemot exempelvis kollegors beslut, budgetförutsättningar, vårdnadshavare eller andra uppdrag.
  • Verksamheten med oberoende barnombud kan stötta och hjälpa barn utan att samtidigt vara en aktör eller institution med befogenheter att fatta beslut om barnet.
  • En oberoende aktör är fri att på ett konstruktivt sätt framföra kritik och påtala brister i offentlig verksamhet på ett sätt som kan hjälpa det enskilda barnet men också på längre sikt bidra till utvecklingen av offentlig verksamhet och till att missförhållanden upptäcks och avhjälps.

Närmare om genomförandet

Utredningens förslag innebär att etablerandet av barnrättsbyråer med oberoende barnombud sker stegvis och inleds med en försöksverksamhet. Genom att inleda med en försöksverksamhet i vissa delar av landet skapas förutsättningar för att de verksamheter som etableras håller hög kvalitet och att verksamheterna sedan successivt kan byggas ut.

I lämnat förslag konkretiseras verksamheternas innehåll och syfte, vilka krav som ska ställas på verksamheterna, hur de ska finansieras och hur de ska följas upp. Ambitionen är att den faktiska försöksverksamheten med barnrättsbyråer ska kunna erbjuda verksamhet med oberoende barnombud från och med första halvåret 2025.

Lättläst sammanfattning

Vad handlar den här rapporten om?

Regeringen har gett ett uppdrag till en utredning.

Uppdraget handlar om barns rättigheter som finns i barnkonventionen.

I barnkonventionen står det till exempel att barn har rätt att få stöd och skydd när de behöver det.

Regeringen har skrivit i uppdraget till utredningen att det är viktigt att barn ska kunna klaga när han eller hon inte tycker att de får tillgång till sina rättigheter.

Regeringen vill att utredningen svarar på tre frågor.

Fråga 1

Ska det vara möjligt för ett barn att kontakta och klaga till barnrättskommittén i FN om han eller hon upplever att hans eller hennes rättigheter har kränkts i Sverige?

Fråga 2

Ska det göras några ändringar i lagar i Sverige för att barn bättre ska kunna klaga och få tillgång till sina rättigheter?

Fråga 3

Ska staten ge pengar till organisationer i civilsamhället så att de kan ge stöd till barn som behöver hjälp?

Utredningen ska också ge förslag som kan förbättra möjligheterna för barn att klaga och få tillgång till sina rättigheter.

Hur har utredningen arbetat?

Utredningen har tagit reda på vilka problem som barn kan ha när de vill klaga till myndigheter.

Det har varit viktigt för utredningen att prata direkt med barn och unga som har erfarenhet av att klaga på beslut som handlat om dem.

Barn och unga har berättat att de inte alltid får information om hur och när de kan klaga på beslut.

De har också berättat att myndigheter inte alltid lyssnar på dem eller tar deras berättelser på allvar.

Utredningen har frågat barn och unga vad de tycker måste förändras för att de ska kunna klaga.

De har berättat att de vill ha mer och bättre hjälp från vuxna när de vill klaga till myndigheter.

Utredningen har träffat personer från myndigheter och olika organisationer i civilsamhället.

Utredningen har fått information om att det kan vara särskilt svårt för barn att klaga när barn inte kan få hjälp av sina föräldrar eller någon annan vuxen.

En synpunkt som utredningen fått är att barn som har kunskap om sina rättigheter, har bättre möjligheter att kunna klaga och få tillgång till sina rättigheter.

Vad har utredningen kommit fram till?

Fråga 1

Ska det vara möjligt för ett barn att kontakta och klaga till barnrättskommittén i FN om han eller hon upplever att hans eller hennes rättigheter har kränkts i Sverige?

Svar

Utredningen tycker att det ska vara möjligt för ett barn att kontakta och klaga till barnrättskommittén i FN om ett barn upplever att hans eller hennes rättigheter har kränkts i Sverige.

Utredningen tycker att det finns både fördelar och nackdelar med att det ska vara möjligt för barn i Sverige att kontakta och klaga till barnrättskommittén.

En fördel är att barn kan få veta om staten gjort fel. Regeringen kan då föreslå att lagen i Sverige ska ändras så att andra barn i liknande situationer får tillgång till sina rättigheter i framtiden.

En nackdel är att det ofta tar lång tid innan barnrättskommittén svarar när ett barn har klagat. Barn kan alltså få vänta länge på information om vad barnrättskommittén tycker.

Fråga 2

Ska det göras några ändringar i lagar i Sverige för att barn bättre ska kunna klaga och få tillgång till sina rättigheter?

Svar

Utredningen tycker att det behöver göras flera ändringar i olika lagar i Sverige för att barn bättre ska kunna klaga och få tillgång till sina rättigheter.

Utredningen tycker att barn oftare borde få hjälp av någon, till exempel en advokat, som hjälper barn i domstol.

Utredningen tycker också att barn ska kunna överklaga fler beslut som handlar om dem. Till exempel socialtjänstens beslut om var barn som inte kan bo hemma ska bo någonstans och när barn vårdas med tvång.

Utredningen tycker att det är viktigt att barn får bättre information om hur och till vem de kan klaga i olika situationer.

Fråga 3

Ska staten ge pengar till organisationer i civilsamhället så att de kan ge stöd till barn som behöver hjälp?

Svar

Utredningen tycker att staten ska ge pengar till organisationer i civilsamhället så att de kan ge stöd till barn.

Det är i första hand barn som har stora behov av hjälp som ska få stöd från organisationerna.

Det kan vara extra viktigt för de barn som inte har stöd från sina föräldrar eller andra vuxna att få hjälp från organisationerna.

I organisationerna ska det finnas barnombud som kan ge stöd till barn.

Barnombudet kan vara med barnet på möten med myndigheter. Barnombudet kan också informera barnet om vilka rättigheter som barnet har.

Det är bra om organisationerna inte tillhör kommunen eller någon annan myndighet. Organisationen kan då stå på barnets sida.

Det ska finnas regler som gör att det är bra och tryggt för barn att få stöd från organisationer.

Vad händer med utredningens rapport?

Utredningen har lämnat rapporten till regeringen.

Det är regeringen som bestämmer om de ska gå vidare med förslagen.

Summary

Introduction

Inquiry remit

The Inquiry’s remit regarding children’s opportunities to complain and exercise their rights under the Convention on the Rights of the Child comprises three sub-mandates:

  • to form an opinion on whether Sweden should ratify the Third

Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on an individual communications procedure,

  • to suggest measures to ensure children’s opportunities to complain and exercise their rights under the Convention on the Rights of the Child in Swedish legislation and
  • to review the possibilities for the State to contribute to the establishment of independent child advocacy within civil society organisations.

Summary of the Inquiry’s assessments and proposals

The Inquiry proposes that Sweden should ratify the Third Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure. In its report, the Inquiry also proposes several measures that seek to ensure children’s possibilities to complain and exercise their rights under the Convention on the Rights of the Child in Swedish legislation. Finally, the Inquiry concludes that there is a need for an actor to support children with a significant need for support who, for various reasons, lack sufficient support from their parents or carers or other adults in their lives. To this end, the State should set up children’s rights bureaus within civil society

organisations which operates and carries out services with independent child advocacy. The Inquiry proposes a test programme of government grants to children’s rights bureaus that provides independent child advocacy.

The inquiry considers that all the proposals submitted in the report together contribute to improved opportunities for children to have their rights under the Convention on the Rights of the Child realised and increased opportunities for redress in the event of rights violations. The detailed consequences of the inquiry’s proposals for children are set out in the respective chapters of the report.

The remit to form an opinion on whether Sweden should ratify the Third Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on an individual communications procedure

Process and starting points of this remit

The decision as to whether Sweden should ratify the Third Optional Protocol requires exploring and analysing of the various aspects that a ratification would involve. The overarching main question is what advantages and disadvantages would result from a ratification. It is particularly important to highlight what impact a ratification of the Protocol may have on individual children and the impact it may have on the implementation of the Convention on the Rights of the Child at a national level.

The Inquiry have taken note of views and received information from many national and international actors who have highlighted several different aspects involved in a Swedish ratification. The information, opinions and perspectives on a Swedish ratification that emerged have been compiled and analysed to review advantages, disadvantages, and potential consequences. Finally, the Inquiry formed an opinion on the question of whether there are sufficient grounds for Sweden to ratify the Optional Protocol or not.

The Inquiry has also studied and reports on the needs for measures that that provide the conditions for a well-functioning procedure if the Optional Protocol is ratified.

Essential aspects of a ratification of the Optional Protocol

The importance of a ratification for the continued implementation of the Convention on the Rights of the Child and encouraging its wider application in Sweden

The Convention on the Rights of the Child is unique in that it contains rights specific to children. It contains no provisions on effective legal remedies or relief in the event of violation of the Convention. However, the Committee on the Rights of the Child considers it to be essential that domestic law sets out entitlements in sufficient detail to enable remedies for non-compliance to be effective and that these must be available to redress violations of the Convention for rights to have meaning.

The Third Optional Protocol provides an instrument and a tool that enables children, groups of children or children’s representatives, under certain circumstances, to obtain an examination of whether one or more rights in the Convention on the Rights of the Child have been violated by a State Party. The procedure supplements the obligation to report what measures State Parties have undertaken to fulfil the implementation of and compliance with the Convention on the Rights of the Child.

The Convention on the Rights of the Child was ratified by Sweden just over 30 years ago and became Swedish law in 2020. Sweden has also ratified the first two Optional Protocols to the Convention.

In the light of what has been stated above, a ratification of the Optional Protocol can be seen as a logical and reasonable development in terms of continuing to implement the Convention on the Rights of the Child and encourage its application in Sweden.

The importance for individual children’s opportunities to exercise their rights

Since complaints primarily should be dealt with at a national level, a complaint under the Optional Protocol will not be examined unless all national legal remedies have been exhausted. However, this requirement does not apply where the application of the remedies is unreasonably prolonged or unlikely to bring effective relief. The possibility of having a complaint examined by the Committee on the

Rights of the Child is therefore particularly important for an individual child in situations, where national remedies are absent or considered inadequate. In this way, the Protocol is the ultimate guarantee that children, in individual cases, receive a review of an alleged rights violation.

Introducing an opportunity for children to obtain an examination of an alleged rights violation may risk creating unrealistic expectations and hopes on the part of the individual child and his or her family, that the examination of the complaint (and especially its outcome) will have a direct impact on the child, and that his or her situation may be changed by virtue of the examination. However, since the statements of the Committee are not legally binding but instead are equivalent to recommendations, no such guarantees exist. Apart from the risk that the communications procedure creates unrealistic expectations and hopes regarding the potential results of a complaint, the long processing times of the Committee on the Rights of the Child also pose a particular problem.

The importance of a ratification to strengthen national legal remedies

The examination of complaints by the Committee on the Rights of the Child can highlight any shortcomings in the national complaints system in various areas of law. The legislator will then be made aware that there may be reasons to take measures to ensure that there are adequate and effective remedies, and that the national complaints system is well-functioning.

The importance of a ratification for the interpretation and application of the Convention on the Rights of the Child

The examination of complaints by the Committee on the Rights of the Child may highlight how the Convention on the Rights of the Child and its Optional Protocol can be interpreted and applied in individual cases. This could help to boost knowledge and expertise in the long term among Swedish authorities and courts regarding the interpretation and practical application of the Convention on the Rights of the Child and its Optional Protocols.

However, the fact that it takes a relatively long time before a case is examined by the Committee means that such guidance may take a long time to emerge. Criticism has also been raised regarding the lack of clarity in the Committee’s statements, rendering them less useful as guidance for Swedish authorities and courts. Unclear statements may naturally reduce their significance as guidance in interpreting and applying the Convention on the Rights of the Child.

Most cases that come before the Committee on the Rights of the Child concern migration issues. These are also the issues that are addressed in most of the complaints made against Sweden and against other states in all UN Committees regarding the UN’s core conventions on human rights. Hence, it can be questioned whether there is a need for further guidance concerning migrations issues. At the same time, some of the communications examined by the Committee on the Rights of the Child have concerned questions of migration law that hardly would have been raised in the other committees.

International and national aspects regarding the question of ratifying the Optional Protocol

Sweden has a tradition of working actively to promote human rights, both at national level and internationally. This has partly been expressed by Sweden ratifying most of the UN’s core conventions on human rights with their associated communications procedures.

Various international and national actors and bodies have both hopes and expectations on Sweden to ratify the Third Optional Protocol. The Committee on the Rights of the Child has issued recommendations to Sweden to ratify the Optional Protocol, most recently in March 2023.

At the time of writing, 50 states have ratified the Optional Protocol. 17 out of 27 EU countries have ratified the Optional Protocol, including Denmark and Finland. In Norway, a political decision has been taken not to ratify the Protocol.

Several actors have expressed concern about what the international reactions would be if Sweden did not ratify the Protocol. However, an explicit position not to ratify the Protocol until the processing times and other shortcomings in the work of the Committee on the Rights of the Child have been addressed could also be an important political signal to improve the system.

The number of cases processed by the Committee on the Rights of the Child

Despite an increased volume of complaints in recent years to all the UN committees that accept individual complaints, relatively few complaints are made to the Committee on the Rights of the Child. There may be several reasons for this. The low number of cases may indicate that the national complaints mechanisms are sufficient and functioning properly, and that children or their representatives have an opportunity to complain and exercise children’s rights at national level. Another explanation may be that there is still little awareness of the possibility of making a petition to the Committee on the Rights of the Child and how to do so. There may therefore be a certain number of potential complaint cases that are unrecognised.

Views on the proceedings of the UN committees

Over time, the processing time for complaints in UN committees has become relatively long, which is problematic. Processing times of two to three years, sometimes more, are common. Individuals may naturally feel that the long processing times are unreasonable from a rule of law perspective. Especially for children, the time can be perceived as being extremely long. These processing times can even mean that a child is no longer a child by the time the Committee reaches its decision. For Sweden, in the case of migration cases, the long processing times have also meant that the removal decision in question may be time-barred before the committee’s review is completed.

Certain constitutional aspects regarding a ratification

A ratification of the Optional Protocol also raises constitutional issues. It can be argued that the question of how a convention is to be interpreted within different areas of law to provide guidance to those applying the law is the responsibility of the legislator. Handing this over to an international body could mean a shift of power away from the Parliament and the Government. The responsibility for balancing various factors and making priorities in difficult cases that

are fundamentally political should rest with the Parliament and the Government, which are also held accountable for the policy they pursue in general elections.

Recommendations and general comments from the UN committees, including the Committee on the Rights of the Child, do not have the status of international law as a source of law, nor are they legally binding on the State Parties. In other words, nothing prevents a state from reaching a different interpretation to that of the Committee.

Over time, statements of the UN committees have gained a relatively strong position as a mean of interpretation for national and international courts. In one area, too, when it comes to migration, statements of the committee are virtually binding on Sweden. Under Chapter 5, Section 4 of the Aliens Act (2005:716), if an international body that is competent to examine complaints from individuals has found that a refusal-of-entry or expulsion order in a particular case is contrary to a Swedish commitment under a convention, a residence permit shall be granted to the person covered by the order, unless there are exceptional grounds against granting a residence permit. As a rule, permits in such cases are issued by the Swedish Migration Agency.

According to Article 6 of the Optional Protocol the Committee may at any time after the receipt of a communication and before a determination on the merits has been reached, transmit to the State party concerned for its urgent consideration a request that the State party take such interim measures as may be necessary in exceptional circumstances to avoid possible irreparable damage to the victim or victims of the alleged violations. If such a request is directed towards Sweden in a migration case, the Swedish Migration Agency can decide to order a stay of enforcement pursuant to Chapter 12, Section 12 of the Aliens Act. However, if such a request is made in any other kind of case, there are no national provisions that can be applied.

The position of the Inquiry

The Inquiry is of the opinion that Sweden should ratify the Third Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure. The Government should obtain the consent of the Parliament on this issue.

The question of ratifying the Optional Protocol is ultimately a political question as to which international agreements Sweden is to ratify. The conclusion reached by the Inquiry is that the advantage of a ratification outweighs the disadvantages that exists.

The opportunity to have a complaint examined by the Committee on the Rights of the Child would be of particularly great importance where national legal remedies are lacking or are inadequate. In such cases, the Optional Protocol will become the ultimate guarantee that a child, in the individual case, will obtain an examination of an alleged violation of rights. The examination would give individual children an opportunity to obtain relief.

The fact that there are shortcomings in the proceedings of complaints, for example long processing times and inaccuracies in statements made by the UN committees, cannot constitute grounds not to allow children an opportunity to have a perceived violation of their rights under the Convention on the Rights of the Child examined in an individual communication procedure under the Optional Protocol. All the committees have problems with long processing times. Still, this has not been such a major problem that Sweden has refrained from joining the individual complaint procedures regarding for example, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Therefore, this should not be something that justifies children alone not having access to an individual communication procedure under the Convention on the Rights of the Child.

The Inquiry’s investigation has shown that the Swedish cases in which complaints are likely to be brought will mainly be migration cases. According to the Inquiry, it is unlikely that the number of cases that would be brought against Sweden upon a ratification of the Protocol would amount to more than 20 per year, at least in the first years after entry into force.

The Inquiry reckons that the Ombudsman for Children should be commissioned to monitor the development of the application of the Optional Protocol if Sweden would ratify it. If necessary, the Ombudsman for Children should be able to propose measures to ensure a better implementation of the Optional Protocol in Sweden.

The remit to ensure children’s opportunities to complain and exercise their rights under the Convention on the Rights of the Child in Swedish legislation

The Inquiry’s survey of children’s opportunities to exercise their rights

The survey of children’s opportunities to exercise their rights in different areas has covered both opportunities to initiate different cases and processes as well as opportunities to be heard or participate in proceedings that are already underway. The Inquiry has identified several situations in which there typically can be shortcomings and restrictions regarding children’s opportunities to exercise their rights under the Convention on the Rights of the Child. In brief, this concerns the following situations:

  • questions that cannot be subjected to an independent examination (for example, decisions concerning a child that cannot be appealed against, mistreatment that cannot be reported or the lack of an independent review body),
  • matters and cases concerning a child in which the child does not have the right to litigate or the status of a party,
  • matters and cases concerning a child in which the opportunities to appeal against decisions, initiate matters or to be heard are rendered impossible or restricted if the child’s parent or carer does not protect the child’s interests,
  • Matters and cases concerning a child where there are shortcomings regarding the child’s right to be heard and participate, or in the child’s right to information and
  • examinations that do not take place or are rendered more difficult due to a lack of knowledge, guidance, a child-friendly process, a legal counsel, or other support.

The areas of law which are described in more detail have been examined based on these general problem scenarios. This means that in its encounters with children, authorities, municipalities and civil society actors, as well as when obtaining information elsewhere, the Inquiry has investigated whether, for example, there are decisions concern-

ing children that cannot be appealed against, cases in which children do not have the status of a party or other procedural gaps as described above that can involve problems or restrictions in children’s opportunities to have violations of their rights tried by a court or by another administrative authority.

One group of children that finds it particularly difficult to exercise its rights is that of children whose rights are violated by their parents or carers, or who have parents or carers who are not sufficiently able to protect or are not capable of protecting the child’s best interests. The same applies to children in situations in which there is a disagreement or a difference of opinion between parents and carers, the child, and different actors in society regarding what is in the child’s best interests. This is a problem that can apply to all areas of the child’s life, but which is particularly prominent for children who are in contact with social services or in care outside their own home, children in compulsory psychiatric care and children affected by disputes regarding custody, residence, and contact. The Inquiry has therefore specifically examined procedural problems and restrictions within the social care of children and young people, compulsory psychiatric care and in custody proceedings. Additionally, the Inquiry has taken a closer look at children’s procedural opportunities regarding situations and decisions linked to schooling, the migration process, healthcare, and certain questions concerning custodians/representatives. This is because these are areas central to the lives of many children and where questions of children’s rights often arise.

A consistent starting point has been that the ability of children to claim their rights also requires that children have knowledge of their rights and how to realise them and have sufficient access to information, guidance, and a child-friendly procedure.

The Inquiry’s proposals to ensure children’s opportunities to exercise their rights

The Inquiry has identified several shortcomings and problems that make it more difficult and sometimes impossible for children to exercise their rights. This include both procedural obstacles as well as shortcomings in terms of accessibility and information. One recurring problem is the difficulties that can arise for children who lack procedural capacity, in other words are unable to bring an action

before the court themselves, and who at the same time have parents or carers who, for various reasons, are unable to represent them. As far as possible, the Inquiry has made proposals that seek to resolve the problems identified. However, in some cases, the conclusion is reached that the problems described are so complex in nature that they should be addressed within the scope of a future review.

Proposals of a procedural nature

Public counsel for children in cases regarding contact limitations, etc.

The Inquiry proposes that a public counsel should be appointed for children in cases or matters regarding contact limitations and concealment of place of residence under the Care of Young Persons Act (1990:52), LVU. This would clarify a child’s status as a party in these matters and cases and give children under the age of 15 an opportunity, unlike today, to appeal, through their public counsel and representative, against decisions and bring their cases in legal proceedings without being dependent on the attitude and capacity of their parent or carer. Apart from ensuring children’s right to obtain an examination and be heard in these cases, the proposal is considered to make it easier for social welfare committees and administrative courts to fulfil their obligation to investigate and make well-founded decisions in line with what is deemed to be in the child’s best interests.

Reinforced rights for children under the age of 15 to have their voices heard and appeal against decisions on placements under LVU

In cases and matters regarding placement and re-placement under LVU, it is proposed that there also should be possible to have access to a public counsel, while the matter is being processed by the social welfare committee and not, as the case is today, only once an appeal has been made. A placement decision may be of vital importance to a child’s life, and in the view of the Inquiry, it is important that the child has an opportunity to influence the decision, have their voice heard and, where necessary, can appeal against such decisions. The proposal clarifies the right to appeal against placement decisions and

otherwise to be heard in an early stage of a process for children under the age of 15.

Improved opportunities to have a public counsel appointed and to appeal against decisions on special powers at residential homes run by the National Board of Institutional Care

When appealing against decisions on special powers made by the National Board of Institutional Care (SiS) under Section 42, LVU, it is proposed that it should be made clear that a public counsel can be appointed before an appeal, in other words also when a child under the age of 15 appeals against a decision themselves. Children under the age of 15 must not be dependent on their parent or carer to appeal against the decision. It is further proposed that children over the age of 15 must have the right to a public counsel when appealing against decisions on special powers.

Clarify the responsibility of the social welfare committee to report needs for or to pass on applications for a public counsel

It is proposed that the responsibility of social welfare committees should be clarified regarding the committee’s responsibility to report, at an early stage, a need for a public counsel or pass on an application for a public counsel to an administrative court. A public counsel at an early stage can make a major difference to children’s opportunities to participate in the process of a case and help to ensure that the investigation conducted by the social welfare committee is complete and nuanced. For younger children, it can also be a prerequisite for having a chance to be heard and to exercise their right to complain at all.

Children under the age of 15 must have the right themselves to apply for a public counsel to be appointed in matters and cases under LVU

It is proposed that children under the age of 15 explicitly should be given the right themselves to apply for a public counsel to be appointed in matters and cases under LVU where there is a right to a public counsel. This means that children under the age of 15 can lodge an appeal against decisions or initiate other cases themselves

without depending on the guardian to represent the child at the initial stage of the process.

Improved rights in LPT cases for children under the age of 15

It is suggested that a child under the age of 15 who is subject to compulsory care under the Compulsory Psychiatric Care Act (1991:1128), LPT, should be given the right itself to initiate a review of the care in court. Moreover, it is proposed that the public counsellor for children under the age of 15 should become the child’s representative without a special appointment, in the same way as in LVU cases.

An improved right to a court hearing for children under the age of 15 in cases under LPT, LVU and the Social Services Act

It is proposed that younger children should be given an improved right to a court hearing in cases under LPT, LVU and the Social Services Act (2001:453). A child under the age of 15 should be given a court hearing if he or she so wishes, and it cannot be assumed that this would be harmful to the child. The Inquiry reckons that children should be given an opportunity for a court hearing wherever possible, and that the procedures for this must be designed in child-friendly way, based on the age and individual circumstances of the child in question. The starting point is that children must be protected as much as possible in their participation and not from participating. A child should not be heard if it is concluded that he or she would be harmed by attending a court hearing. The assessment of a child’s participation and the procedures for this must be made in each individual case based on the circumstances of the individual child.

Children’s right to be informed about decisions and appeals under LPT and LVU should be clarified

The Inquiry suggests that the right of children to information about decisions and appeals under LVU and LPT should be clarified. If a child should be able to participate and have an opportunity to exer-

cise his or her rights, the child must have relevant information, for example, about which decisions that are taken and the rights of the child. This is not least a prerequisite for being able to appeal against decisions taken. The proposal grants an explicit right to personal information about decisions and opportunities to appeal, also for children under the age of 15.

LPT, LSS, LVU, the Social Services Act and the Aliens Ordinance are to include an obligation to provide information in a way that children can understand

Information to children needs to be adapted to the age and other individual circumstances of the child. Those providing the information must ensure, as far as possible, that the child has understood the information provided. It is proposed that this should be included in LPT, LVU, the Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments Act (1993:387) (LSS), the Social Services Act and the Aliens Ordinance (2006:97), whereby information must be provided bearing in mind the age, maturity, and other individual circumstances of the child, such as disability and linguistic background.

Clarification that placements of children under the Social Services Act require a formal decision with an opportunity to appoint a public counsel in certain cases

A placement outside the child’s own home may constitute a major intervention in the life of the individual child, even when this involves a voluntary placement under the Social Services Act. The Inquiry suggests that a placement a re-placement of a child under the Social Services Act must be preceded by a formalised decision against which an appeal can be brought. It is also proposed that a public counsellor must be appointed for the child to whom the measure relates if the child opposes the measure, and a public counsellor must be appointed to investigate the case or otherwise ensure that the child’s interests are met.

Improved protection for children in certain situations in the migration process

It is proposed that a public counsel, who is not simultaneously representing the parent or carer of the child, should be appointed for children who have applied for a residence permit as a refugee or in need of subsidiary protection or if the child has been granted a new examination, if the child is taken into care under Section 2, LVU or if this is otherwise necessary for the case to be investigated or to accommodate the interests of the child. It is also proposed that a person appointed as public counsel under the Aliens Act for a child who is simultaneously in care under Section 2, LVU, also should become the child’s representative in the migration process without a special appointment. This is not an entirely adequate solution for all children in the migration process who, for various reasons, have parents or carers who are not capable of representing their interests, but it is but it is considered to provide some protection for the most vulnerable children, including children who are subjected to violence by their guardians or who risk, for example, genital mutilation or forced marriage on return.

Clarification of the child’s right to be heard in the migration process

The Inquiry suggests that a child should be given an opportunity to express his or her own views on issues concerning the child. The views of the child are to be given due weight in accordance with the age and maturity of the child. The Inquiry’s suggestion means that the right of children to be heard under the Aliens Act explicitly applies to all questions concerning the child, not only in permit cases, and that, unlike today, there is no possibility of not giving the child this opportunity because it is deemed inappropriate.

Overarching proposals regarding accessibility, guidance, information, etc.

In addition to the problems and limitations of a more procedural nature noted by the Inquiry, a consistent starting point has been that children’s opportunities to claim their rights also presuppose that

children have knowledge of their rights and how these can be utilised, and have sufficient access to information, guidance, and a child-friendly procedure. Several deficiencies and problems have been recognised in several areas, and the proposals made are therefore also of a comprehensive and general nature.

Develop work on making public services known, accessible and adapted for children

Government authorities that are central to ensuring the rights of the child are proposed to be given an in-depth mandate to take measures to make the activities of the authority, or the activities for which it is responsible, known, accessible and adapted for children. The county administrative boards are given a special assignment to assist municipalities and regions in their efforts to make their activities known, accessible and adapted for children. The Ombudsman for Children should be tasked with assisting the authorities with this work.

There is a need for coherent information at a national level on children’s possibilities to claim their rights.

There is currently no coherent national information area where children and guardians can access information easily about where they can turn with complaints in all the areas where this may be relevant. It should be easy for children and adults close to children to obtain coherent, comprehensive information about which authorities, supervisory authorities, courts, and other actors who are responsible for various issues and how the child, itself or through its guardian, can proceed in practical terms, for example, to appeal against a decision or report a particular problem. It is proposed that the Ombudsman for Children should be given the task of providing information on children’s opportunities to complain in various areas. The information should be provided in an appropriate manner for wide dissemination and access.

Develop a methodological support for municipal and regional child information centres

Municipalities and regions are responsible for many of the areas where children’s rights turn up, such as schools, social services, and health care. The local conditions and how the activities are organised differ between different municipalities and regions. A local function which, with knowledge of the local conditions, is responsible for providing coherent information on various services and can answer questions and guide children and adults may therefore play a very important role. This may involve, for example, answering questions about where children should turn in the event of offensive treatment, what measures a child with a disability is entitled to receive at school or how children in the municipality can receive support and help in the event of domestic abuse. It is proposed that the Ombudsman for Children be commissioned to develop and disseminate methodological support for those municipalities and regions which want to work with local functions that can inform, answer questions and guide children and adults about children’s rights.

Develop the knowledge and tools for courts to work on child-friendly proceedings

Court proceedings involving children need to be accessible and safe and, as far as possible, adapted to the child’s age, maturity, and individual circumstances. Both for children who have procedural capacity and bring their own actions and for younger children’s participation, it is a fundamental requirement of under the rule of law that the proceeding is designed based on the child being able to participate in the process and be given sufficient information and a good treatment. A child-friendly proceeding also includes information and good treatment for children who do not participate in hearings or represent themselves, but nevertheless may need to contact the court for questions and information in their cases.

There is a need for increased knowledge and developed tools for the courts’ work on child-friendly proceeding. It is therefore proposed that the Swedish National Courts Administration be commissioned to report on the work carried out and the measures taken in the courts to develop children’s opportunities for participation, in-

formation, and good treatment in court proceedings where children are parties or otherwise affected, as well as the work carried out by the Swedish National Courts Administration to provide support to the courts in this work.

Proposals on further investigation of certain issues

The possibility for children to have a stronger procedural position and be assigned their own legal counsellor in cases regarding custody, residence and contact should be investigated.

In cases concerning custody, residence and contact, children, like children in many other countries, should be able to have a stronger procedural position and be assigned a legal counsel of their own. This is particularly important in cases where there is reason to believe that the guardians are unable to protect the child’s interests, reason to assume that the child has been subjected to violence or in some other way is or may be harmed, or if it is necessary for other reasons to ensure that the child’s interests are met. Without such an adjustment, children are deemed to lack adequate opportunities to claim their rights under the Convention on the Rights of the Child. The question of right of action and legal counsel for children in cases concerning custody, residence and contact is such an extensive and complex issue that it is not possible to submit concrete proposals within the framework of this Inquiry. The issue should therefore be investigated further.

The opportunities to appoint a temporary representative for children in the event of conflicts of interest between children and parents or carers should be investigated

There is a need to make it easier to appoint a temporary representtative for children in cases and matters in which there is a conflict of interest between children and their parents or carers or other legal representatives, or in which there are otherwise grounds to assume that the child’s representative is not able to protect its interests. For reasons of both efficiency and the rule of law, it should be considered whether this type of appointment can be decided by the court

in which the case in question is being heard, as is the case in Finland. A review should be conducted of the provisions in the Children and Parents Code on guardians, and the opportunities to appoint a temporary representative for children should be explored.

There is a need for a concise review of certain questions concerning children’s procedural capacity and the right to be heard

The age limits for children’s procedural capacity should be reviewed with the aim of creating a consistent and uniform system. Making 15 years of age the lower limit for children’s procedural capacity, as is the case in Finland, and additionally introducing a lower age limit in compulsory care cases, should be considered. Furthermore, a child’s right to be heard irrespective of their age should be safeguarded in questions concerning guardianship and curatorship (“god man”).

Other assessments

The Inquiry has also examined complaint procedures and children’s opportunities to claim their rights in the health care and school sectors. However, for reasons explained in more detail in the respective sections concerning these areas, the Inquiry has made the assessment that there is currently no reason to submit proposals concerning complaint procedures for health care or for schools.

The remit to review opportunities for the State to contribute to the establishment of independent child advocacy in civil society organisations

The Inquiry’s proposals

The Inquiry concludes that there is a need for an actor to support children with significant needs for support and help who, for various reasons, lack sufficient support from their parents or carers or other adults in their lives. To this end, the State should set up children’s rights bureaus within civil society organisations which operates and that carries out independent child advocacy. The state should finance,

regulate, and otherwise contribute to the development and optimal functioning of children’s rights bureaus.

The aim is that there will ultimately be children’s rights bureaus in place which are operating independent child advocacy in each Swedish county. Children’s rights bureaus should be established in stages and be preceded by a test programme. The Inquiry proposes a regulation on state funding and a regulatory framework for a pilot programme with children’s rights bureaus.

It is proposed that the National Board of Health and Welfare should be the authority responsible for decisions on grants and, in dialogue with bodies including the Ombudsman for Children and the County Administrative Boards, be tasked with coordinating, and evaluating the test programme of children’s rights bureaus.

More details on the need for a new support function for children

The Inquiry sees a need for a new organisation that provides support for children with significant needs for support and help and who, for various reasons, lack sufficient support from parents or carers or other adults in their lives. In practice, this may involve providing information and explaining decisions and processes, supporting the child in contact with authorities, for example by participating in meetings with social services and schools, helping the child to make his or her voice heard in different processes or assisting in making reports or complaints. Not least, the Inquiry sees a need for a function that can provide a continuous, safe source of support for children in vulnerable situations, with its responsibility and loyalty being solely to the child.

The support function for children for which the Inquiry has identified a need does not entail the withdrawal of existing responsibilities and duties from municipalities, regions or other authorities or coordinating public functions. It is proposed that the support function for children would have no powers to make decisions or coordinate the operations of authorities, nor to represent children legally in place of their parents or carers. The support function that the Inquiry sees a need for would complement the responsibilities and duties of authorities by acting as support and a voice for those children lacking sufficient support from their parents or carers or

other adults in different processes and contexts, based on the needs of the individual child. In this way, the function can contribute to ensuring that children receive the services they need and have their rights under the Convention on the Rights of the Child met to a greater extent. The starting point is that this service would not drive conflict but would instead serve as a bridge between individuals and authorities, fostering greater trust and confidence.

Why should the support function for children be carried out within civil society organisations?

The Inquiry concludes that there are several advantages of the new support function for children in vulnerable situations being independent and organised by the civil society. This does not preclude to the importance of also developing and strengthening the ability of social services and other authorities to prevent mistreatment and provide long term support to children being mistreated in various ways.

In summary, the Inquiry sees the following advantages of the proposed function being placed in the civil society:

  • An independent actor is deemed to be able to help and support the child in several different areas without being hindered by the task or regulations governing an authority, or the organisational obstacles that may sometimes exist between different authorities.
  • Children who have not been believed when they have reported abuse, or who have been victimised by societal interventions, may distrust authorities, and lack confidence that they will receive the help they need. A function of a children’s rights bureaus in a civil society organisation can serve as a bridge between the individual and the public and reconcile differences and difficulties in communication.
  • An independent actor is an extra guarantee that children in vulnerable situations have someone to turn to when the public system fails them, or if the person responsible for the child’s safety and security within the scope of societal interventions is the person who at the same time is subjecting the child to violence or abuse.
  • The child can feel reassured that the independent child advocate will be working on his or her behalf with no ties of loyalty to, for example, the decisions of colleagues, budget constraints, parents or carers or other duties.
  • The services of an independent children’s bureau can support and help the child without simultaneously being an actor or institution with the power to make decisions about the child.
  • An independent actor is free to raise criticism constructively and point out deficiencies in public services in a way that can help the individual child, but also in the longer term contribute to the development of public services and to mistreatment being discovered and remedied.

Implementation in more detail

The Inquiry’s proposal means that children’s rights bureaus with independent child advocacy should be established step by step and be preceded by a test programme. Starting with a test programme in certain parts of the country will enable the bureaus established to maintain high quality and enable the services to gradually be expanded.

The proposal submitted sets out the content and purpose of these services, the requirements that will be set for them, how they will be financed and how they will be monitored. The ambition is that the actual programme trialling children’s rights bureau will be able to offer independent child advocacy from the first half of 2025.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga att 36 och 39 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

36 §1

Den unge ska få relevant information. Den unge ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om den unge inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

Den unge ska få information om beslut som avser honom eller henne om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet kan överklagas ska han eller hon även informeras om hur det går till.

Den information som den unge får ska anpassas till den unges ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att den unge har förstått den lämnade informationen.

1 Senaste lydelse 2012:777.

Om den unge har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Den som är yngre

får höras i domstol, om han eller hon inte kan antas ta skada av det.

Om den unge har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Den som är yngre

har rätt att själv ansöka om att offentligt biträde ska förordnas. Han eller hon bör också höras i domstol, om den unge vill det och inte kan antas ta skada av att höras.

Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 39 § för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

39 §2

I mål och ärenden om beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhändertagande enligt 6 eller 6 a §, fortsatt omhändertagande enligt 9 a §, upphörande av fortsatt omhändertagande enligt 9 b §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 §, upphörande av flyttningsförbud enligt 26 §, utreseförbud enligt 31 a §, upphörande av utreseförbud enligt 31 c § eller tillfälligt utreseförbud enligt 31 d § eller vid över-

klagande enligt 41 § första stycket 1

ska offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

I mål och ärenden om beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhändertagande enligt 6 eller 6 a §, fortsatt omhändertagande enligt 9 a §, upphörande av fortsatt omhändertagande enligt 9 b §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 §, upphörande av flyttningsförbud enligt 26 §, utreseförbud enligt 31 a §, upphörande av utreseförbud enligt 31 c § eller tillfälligt utreseförbud enligt 31 d § eller i sådana

mål och ärenden om placering som kan överklagas enligt 41 § första stycket 1 ska offentligt biträde

förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

2 Senaste lydelse 2020:1259.

Till offentligt biträde för den unge får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter och även i övrigt är särskilt lämplig för uppdraget.

Behövs offentligt biträde både för den unge och för dennes vårdnadshavare, förordnas gemensamt biträde, om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.

Vid överklagande enligt 42 § ska offentligt biträde förordnas för den som är under 15 år och som åtgärden avser, om det inte måste

antas att behov av biträde saknas.

I mål och ärenden om umgänge eller hemlighållande av vistelseort enligt 14 § eller inför och vid överklagande enligt 42 § ska offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste

antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av förvaltningsrätten.

Socialnämnden ska skyndsamt överlämna en ansökan om eller anmäla behov av offentligt biträde till förvaltningsrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

dels att 44 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 44 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44 §

Om patienten har fyllt 15 år, har han rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

En patient som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att patienten inte tar skada av att höras.

Om patienten har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

En patient som är yngre har rätt att själv begära att tvångsvården ska upphöra och överklaga sådana beslut som innebär att offentligt biträde ska förordnas enligt 38 a §. Han eller hon bör också höras i domstol, om patienten vill det och inte kan antas ta skada av att höras.

Den som är förordnad som offentligt biträde för någon som är under 15 år är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

44 a §

Ett barn ska få information om beslut som avser honom eller henne om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet kan överklagas ska barnet även informeras om hur det går till.

Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått den lämnade informationen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade att 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §1

Insatser enligt denna lag ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare, förvaltare eller framtidsfullmaktshavare begära insatser för honom eller henne.

När en insats rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått den lämnade informationen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2017:313.

1.4. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 6 kap. 1 §, 11 kap. 10 § och 16 kap. 3 § ska ha följande lyd-

else,

dels att det ska införas en ny paragraf, 11 kap. 10 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §1

Socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett

1. familjehem,

2. hem för vård eller boende, eller

3. stödboende för barn och unga i åldern 16–20 år (stödboende). Barn i åldern 16–17 år får tas emot i ett stödboende endast om det finns särskilda skäl.

Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.

Socialnämnden bestämmer var

barnet ska vistas under vårdtiden och ansvarar för att den som ge-

nom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.

Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

11 kap.

10 §2

När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

1 Senaste lydelse 2015:982. 2 Senaste lydelse 2012:776.

Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått den lämnade informationen.

Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre får höras i domstol, om barnet inte kan an-

tas ta skada av det.

Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre bör höras i domstol, om han eller hon vill

det och inte kan antas ta skada av att höras.

Vid en sådan utredning som avses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken.

10 a §

I mål och ärenden om placering enligt 6 kap. 1 §, ska offentligt biträde förordnas för det barn som åtgärden avser om

1. barnet motsätter sig åtgärden, och

2. ett offentligt biträde måste förordnas för att ärendet ska bli utrett eller i övrigt för att barnets intressen ska tillgodoses.

Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som inte har fyllt 15 år är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet.

I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av förvaltningsrätten.

16 kap.

3 §3

Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

– ansökan enligt 2 a kap. 8 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §, – vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,

placering enligt 6 kap 1 §,

– medgivande enligt 6 kap. 6 §, – medgivande enligt 6 kap. 12 §, – återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, – samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller – avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

3 Senaste lydelse 2015:970.

1.5. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) att 1 kap. 11 § och 18 kap. 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

11 §

När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

18 kap.

1 §1

Offentligt biträde ska förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om

1. avvisning, dock inte hos Polismyndigheten om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

2. utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 11 § andra stycket,

3. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats,

4. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast när det gäller fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och

5. hemsändande enligt 23 kap. 2 §. Offentligt biträde ska alltid förordnas i mål och ärenden enligt första stycket 1 och 2 för barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Offent-

1 Senaste lydelse 2021:765.

ligt biträde ska också förordnas för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet om ny prövning har beviljats barnet.

Offentligt biträde ska alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

Offentligt biträde, som inte samtidigt biträder vårdnadshavaren, ska förordnas i mål och ärenden enligt första stycket 1 och 2 för barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § eller om ny prövning har beviljats barnet, om barnet bereds vård med stöd av 2 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller om det annars behövs för att ärendet ska bli utrett eller för att barnets intressen ska tillgodoses.

3 §

Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. Detta gäller dock inte om det finns en god man för barnet enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.

Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som bereds vård med stöd av 2 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1.6. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) att 8 kap. 10 f § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 f §1

Migrationsverket ska i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) informera utlänningen om förfarandet, om utlänningens rättigheter och skyldigheter och om tänkbara konsekvenser av att inte uppfylla skyldigheterna eller av att inte samarbeta med Migrationsverket och andra myndigheter. Detsamma gäller om Migrationsverket beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen.

Migrationsverket ska i samband med att en utlänning beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen informera utlänningen om de rättigheter och skyldigheter som följer av att han eller hon bedömts vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Motsvarande gäller om en utlänning beviljas statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen.

Informationen ska lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå.

Information till barn ska anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått den lämnade informationen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2021:813.

1.7. Förslag till förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med barnrättsbyråer

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till ideella föreningar för en försöksverksamhet med barnrättsbyråer som erbjuder enskilda barn stöd med oberoende barnombud.

2 § Syftet med bidraget är att främja verksamheter i civilsamhället med oberoende barnombud som ger enskilda barn stöd och bidrar till att barnet får de insatser av samhället som han eller hon är i behov av och kan ha rätt till i enlighet med barnkonventionen. Barnombudets övergripande uppgift är att möjliggöra barnets delaktighet i viktiga beslut, bedömningar och processer i hans eller hennes kontakter med myndigheter och bidra till ett bra samarbete med dessa. Barnombudet ska lyssna på det enskilda barnet och ge stöd till honom eller henne att uttrycka sina åsikter, tankar och känslor. Verksamhetens målgrupp är barn med omfattande behov av stöd och hjälp och som av olika anledningar saknar tillräckligt sådant stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna i sin närhet.

3 § Verksamheten med oberoende barnombud ska erbjuda kostnadsfritt stöd till barn. Om behov finns kan även personer som fyllt 18 år erbjudas stöd under en begränsad tid.

Förutsättningar för bidrag

4 § Bidrag får lämnas till ideella föreningar för sådan verksamhet med barnrättsbyråer som avses i 2–3 §§.

5 § Bidrag får lämnas till en ideell förening som

1. är politiskt och religiöst obunden och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive barns rättigheter, jämställdhet och förbud mot diskriminering,

2. styr sin verksamhet med tydliga mål och metoder och kan dokumentera sin verksamhet genom verksamhets- och revisionsberättelser,

3. är en juridisk person som under minst två år har bedrivit stödverksamhet för barn, och

4. i sin verksamhet har tillräcklig kompetens, utbildning och erfarenhet för att kunna bedriva sådan verksamhet som avses i 2 §.

6 § Socialstyrelsen prövar frågor om bidrag enligt denna förordning.

Ansökan och beslut om bidrag

7 § Ansökan om bidrag för verksamhet med barnrättsbyråer ska vara skriftlig och lämnas till Socialstyrelsen senast vid den tidpunkt som myndigheten bestämmer. En ansökan ska innehålla det som

Socialstyrelsen bestämmer.

8 § Socialstyrelsen fattar beslut om bidrag enligt 2–7 §§.

Bidraget får beviljas för en period om högst tre år. Ett bidragsår omfattar ett kalenderår.

I ett beslut om bidrag ska det anges för vilket eller vilka kalenderår bidraget beviljas och vilka villkor som ska gälla för bidraget.

Beslutet ska också innehålla information om utbetalning och redovisning samt hinder mot utbetalning, återbetalning och återkrav.

Medel betalas ut årligen i förskott och i mån av medel.

Redovisning

9 § Den som beviljats bidrag enligt denna förordning ska senast vid den tidpunkt som anges i beslutet om bidrag till Socialstyrelsen lämna en ekonomisk redovisning och en redogörelse för vad medlen har använts till i förhållande till det syfte som anges i 2 § samt de övriga uppgifter och handlingar som myndigheten begär. Redovisningen ska göras på det sätt som Socialstyrelsen anvisar.

Återbetalning och hinder mot utbetalning

10 § Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat en sådan redovisning som avses i 9 §, eller

5. villkoren i beslutet om bidrag inte har följts. Socialstyrelsen ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt första stycket. Om det finns särskilda skäl för det, får Socialstyrelsen efterge återkrav helt eller delvis.

11 § Socialstyrelsen får besluta att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om det finns grund för återbetalning enligt 10 §.

Bemyndigande

12 § Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

13 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om återkrav eller beslut om hinder mot utbetalning får dock inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2024.

2. Förordningen tillämpas första gången i fråga om bidrag för år 2025.

2. Uppdraget, arbetet och dispositionen

2.1. Uppdraget

Utredningens uppdrag om barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen består av tre deluppdrag: att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism, att föreslå åtgärder som säkerställer barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i svensk lagstiftning och att se över möjligheterna att staten bidrar till att etablera barnombud inom civilsamhällesorganisationer.

I utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism har ingått att analysera konsekvenserna av en eventuell ratificering och, om en ratificering föreslås, lämna eventuella författningsförslag som behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt protokollet och som möjliggör en ratificering.

Utredningens uppdrag om barns klagomöjligheter i svensk lagstiftning har bestått i att kartlägga och analysera om det finns problem eller begränsningar vad gäller barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar enligt barnkonventionen samt vid behov lämna förslag som säkerställer att barn kan framföra klagomål och få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad. Bakgrunden till uppdraget i denna del är enligt direktivet att det är viktigt att barn, för att kunna få sina rättigheter tillgodosedda enligt barnkonventionen, också kan utkräva dem och få upprättelse. Av det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen följer också att en förutsättning för en prövning i barnrättskommittén är att inhemska rättsmedel är uttömda eller anses bristfälliga.

Utredningens tredje deluppdrag har varit att analysera och redovisa för- och nackdelar med att staten bidrar till att etablera funktioner inom civilsamhällesorganisationer med uppgift att ge stöd till barn i kontakten med domstolar och förvaltningsmyndigheter.

I direktivet anges att barnrättsperspektivet ska vara en utgångspunkt i hela utredningens arbete liksom ett ungdomsperspektiv, funktionshinderperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv. Utredningen ska ha kontakter med och hämta in åsikter, kunskap och erfarenheter från berörda statliga myndigheter och andra relevanta aktörer. Särskilt angeläget är att utredningen, så långt det är möjligt, för dialog och lyssnar in barns åsikter och tar del av deras erfarenheter. Barns synpunkter och erfarenheter ska beaktas i arbetet. Utredningen ska därutöver ta del av, redovisa och beakta erfarenheter från andra stater, särskilt de nordiska.

2.2. Utredningsarbetet

2.2.1. Allmänt om arbetet

Syfte och mål

Utredningen anser att det huvudsakliga syftet med utredningen är att redogöra för och analysera barns möjligheter att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen. Målet är att identifiera eventuella brister och vid behov föreslå åtgärder som förbättrar barns möjligheter att utkräva sina rättigheter.

Sakkunniga och experter

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med sakkunniga och experter. Totalt har åtta sammanträden hållits, inklusive ett slutjusteringsmöte. Utöver detta har utredningen kontinuerligt haft enskilda möten och kontakter med sakkunniga och experter i utredningen. Utredningen har följt relevant arbete inom Regeringskansliet, vilket har inneburit att kontakter har tagits med flera departement, bland annat Arbetsmarknadsdepartementet och Kulturdepartementet.

Enkätundersökning och möten med myndigheter

Utredningen har genomfört en enkätundersökning riktad till myndigheter (se bilaga 10). Följande myndigheter har besvarat utredningens enkät: Barn- och elevombudet (Beo) vid Skolinspektionen, Barnombudsmannen, Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Försäkringskassan, Förvaltningsrätten i Stockholm, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Institutet för mänskliga rättigheter, Integritetsskyddsmyndigheten, Justitiekanslern (JK), Luleå Tingsrätt, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Skatteverket, Skolinspektionen, Skolväsendets överklagandenämnd, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, SiS, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Patientnämnderna i Norrbotten, Västmanland och Uppsala, Överförmyndarnämnden i Malmö samt 15 socialnämnder från olika delar av landet.

Utredningen har därutöver haft enskilda möten med Barnombudsmannen, JK, Justitieombudsmannen (JO), Institutet för mänskliga rättigheter, IVO, Länsstyrelsen i Dalarnas län1, Migrationsverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Riksrevisionen, SiS och Socialstyrelsen.

Kontakter med civilsamhällesorganisationer

Utredningen har i oktober 2022 anordnat en hearing med civilsamhällesorganisationer för att inhämta erfarenheter och synpunkter som rör utredningens uppdrag. Närmare 30 organisationer bjöds in att delta i hearingen. Närvarade gjorde följande organisationer: Asylrättscentrum, Barnens rätt i samhället (Bris), Brottsofferjouren, ECPAT Sverige, Elevernas riksförbund, Friends, Funktionsrätt Sverige, Judiska ungdomsförbundet, Malmö mot diskriminering, Nätverket för barnkonventionen, RFSL ungdom, Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Rädda barnen, Svenska kyrkan, Synskadades riksförbund och UNHCR.

1 Länsstyrelsen i Dalarnas län har sedan i juni 2019 ett regeringsuppdrag att samordna och utveckla länsstyrelsernas tillämpning av barnets rättigheter samt stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i kommuner och regioner (regeringsbeslut A2019/01274).

Utredningen bjöds in av dåvarande statsrådet och socialministern Lena Hallengren att presentera och diskutera utredningsuppdraget med organisationer i Barnrättsdelegationen.2 Ett stort antal organisationer samt Barnombudsmannen deltog vid detta möte som ägde rum i juni 2022.

Utredningen har därutöver haft separata möten och kontakter med Antidiskrimineringsbyrån Väst, Barnrättsbyrån, Malmö mot diskriminering, Maskrosbarn, Riksförbundet Attention och Rädda Barnen.

Internationella kontakter och studiebesök

Med anledning av uppdraget om det tredje tilläggsprotokollet har utredningen haft möten och kontakter med motsvarigheterna till Barnombudsmannen i Danmark (Børnerådet), Finland (Lapsiasiavaltuutettu) och Norge (Barneombudet) samt därutöver med ansvariga departement i Danmark (Social-, Bolig- og Ældreministeriet) och i Finland (Utrikesministeriet).

I januari 2023 genomförde utredningen ett studiebesök till Genève i Schweiz, också det med anledning av uppdraget om det tredje tilläggsprotokollet, och hade möten med barnrättskommittén och kommitténs arbetsgrupp för individuella klagomål, personal vid sektionen för klagomål och brådskande åtgärder vid kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (PUAS), personal vid den ständiga svenska representationen och Child Rights Connect, som är en paraplyorganisation för ett 100-tal civilsamhällesorganisationer.

I februari 2023 genomförde utredningen ett studiebesök till England och Wales med anledning av uppdraget att utreda frågan om oberoende barnombud. I Storbritannien finns sedan drygt 20 år tillbaka ett system där staten administrerar, organiserar och finansierar verksamheter med oberoende barnombud (independent child advocacy). Utredningen besökte och samtalade med flera civilsamhällesorganisationer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud. Utredningen hade även möten med de statliga myndigheter som ansvarar för frågor om barnets rättigheter och barnkonventionen och med statliga utredare som granskat frågor om oberoende barnombud.

2 Barnrättsdelegationen är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer (samt Barnombudsmannen) som arbetar med barnets rättigheter, både nationellt och internationellt.

Slutligen hölls även möten med ansvarigt departement i England samt ansvarig minister i Wales.

Övriga möten med mera

Möten och kontakter har utöver vad som redogjorts för ovan genomförts med följande aktörer:

  • barnrättsnätverk inom Sveriges kommuner och regioner (SKR), som samlar barnrättsstrateger med mera inom både kommuner och regioner,
  • advokater som arbetar med mål och ärenden enligt LVU och LPT samt med familjerättsliga mål,
  • barnombudsmannen i Botkyrka kommun, samordnaren för barnrättsfrågor i Västerås, nuvarande och tidigare barnombudsmannen i Stockholm, Sveriges stadsmissioner och barnombudet i Uppsala län,
  • ett antal forskare inom olika områden,
  • representanter för andra statliga utredningar, särskilt Utredningen om barn och unga i samhällets vård (S 2021:06) och Utredningen En uppväxt fri från våld (SOU 2022:70), samt
  • riksdagsledamöter och andra inbjudna vid riksdagsseminariet

”Lokala fristående barnombud – för varje barns bästa”.

Omslag och illustrationer

Betänkandets omslag liksom illustrationerna som hör till barns berättelser är samtliga gjorda av illustratören Nikki Lind. Inför framtagandet av illustrationerna har Nikki Lind tagit del av barn och ungas åsikter och erfarenheter som utredningen redogör för i betänkandet. Så här beskriver Nikki Lind själv hur hon tänkt kring framtagandet av omslaget till betänkandet:

Livet för ett barn kan vara väldigt känsligt i och med att man inte har hittat sig själv än. Barn som går genom svåra situationer hemma kan ha det jättesvårt och kan ha dubbelt så mycket på sina axlar. Oftast är det saker som barn själva inte har kontroll över. Barn ska inte behöva ha detta ansvar heller eftersom de är barn. Skolan kan också innebära en utmaning. När jag läste underlagen till detta betänkande, insåg jag att

alla barn hade olika situationer. Något som kändes gemensamt för alla var att det är mycket som barnet ska ta hand om. Till exempel skola, hemma, föräldrar, okända människor på myndigheter och hos socialtjänsten, olika placeringsplatser och så vidare. Som barn känns detta jättetungt och alla vill de något och man får inte ens vara barn. Utöver detta, får de inte hjälp när de behöver det eller får de fel typ av hjälp som kan orsaka stora konsekvenser för barnet. Med barnombud, mer information om att de har rätt att klaga, rätt typ av hjälp specifikt till barnets situation, blir det svåra i livet mycket lättare och känns mindre ensamt och livet kan kännas roligt igen. Baksidan på omslaget är ett vanligt ungdom/barnrum. Vissa barn har en dröm om att ha ett rum. När man har ett tillräckligt stabilt liv som barn och får vara barn. Saker barn gillar att göra är lyssna på musik, spela, mobilen, olika fritidsintressen och vara för sig själva ibland. Med rätt typ av hjälp kan barn må bättre.

2.2.2. Särskilt om barn och ungas åsikter och erfarenheter

Utredningen har inhämtat barn och ungas åsikter och erfarenheter genom ett samarbete med de ideella föreningarna Barnrättsbyrån, Maskrosbarn och Riksförbundet Attention. Barnrättsbyrån vänder sig till barn och unga upp till 21 år och hjälper till i frågor som rör barns rättigheter. De barn och unga som vänder sig till Barnrättsbyrån lever ofta i utsatta livssituationer. Maskrosbarn vänder sig till barn mellan 13 och 19 år som har föräldrar som har ett missbruk, en psykisk sjukdom eller som utsätter dem för våld. Riksförbundet Attention är en intresseorganisation för barn och vuxna med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.

De barn och unga som utredningen lyssnat till representerar sig själva och inte alla barn. Generaliseringar utifrån resultatet av samtalen med barn och unga ska därför göras med försiktighet. Genom att lyssna in barns åsikter, erfarenheter och perspektiv har utredningen fått ta del av brister och förslag på lösningar som kanske inte hade uppmärksammats annars.

Föreningarna har på uppdrag av utredningen och enligt upprättade avtal, bistått med att genomföra kvalitativa intervjuer/samtal med barn och unga där barn och unga har getts möjlighet att förmedla sina åsikter och erfarenheter av kontakter med myndigheter och domstolar. Föreningarna har sammanställt innehållet i samtalen och överlämnat dessa till utredningen tillsammans med föreningarnas egna analyser av resultatet. Vårdnadshavares samtycke har hämtats in när så behövts och barn och unga har getts information om vad syftet

med samtalen är och vad resultatet ska användas till. Utredningen har deltagit i ett flertal av samtalen med barn och unga.

Totalt har samtal genomförts med 34 barn och unga i åldrarna 15 till 23 år varav 30 flickor och 4 pojkar. Det har hållits samtal både i grupp och enskilt. Frågeställningarna som legat till grund för samtalen har tagits fram av utredningen i dialog med föreningarna. Exempel på öppna frågor under samtalen har varit: ”Har du någon gång klagat på ett beslut som handlat om dig, till en domstol eller en annan myndighet, till exempel för att du tyckt att en av dina rättigheter enligt barnkonventionen har kränkts?”, ”När du har varit i kontakt med en domstol eller en annan myndighet om saker som gällt dig, hur tycker du att du blivit bemött?” och ”Vilket stöd har du haft eller önskat dig i dina kontakter med en domstol eller en annan myndighet?” Utredningen har tagit fram frågeställningar med mera bland annat utifrån den kunskap om att samtala med barn som förmedlats till utredningen från Barnombudsmannen i ett särskilt möte om detta.

De barn och unga som medverkat i samtalen har erfarenheter av utsatta livssituationer och av att försöka utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i kontakt med domstolar och förvaltningsmyndigheter. För utredningen har barn och ungas berättelser varit väsentliga för att belysa hur barn och unga kan uppleva dessa kontakter. Utredningen har i möjligaste mån försöka inhämta röster från barn och unga från olika delar av landet och med olika förutsättningar och bakgrund, till exempel barn i olika åldrar, både flickor och pojkar och barn som identifierar sig med andra könsuttryck, barn med funktionsnedsättning eller utrikesfödda/nyanlända barn.

Utredningen anordnade och genomförde även, i samarbete med Barnrättsbyrån, Maskrosbarn och Riksförbundet Attention, ett särskilt möte i mars 2023 där barn och unga delade med sig av sina åsikter och erfarenheter direkt till statsrådet och socialtjänstministern Camilla Waltersson Grönvall, utredningen och några av de sakkunniga och experter som bistått utredningen. Vid mötet deltog ett tiotal barn och unga, flertalet av dem hade utredningen och föreningarna träffat vid tidigare tillfällen under utredningsarbetet. Vid mötet var fokus på två frågeställningar: ”Vilka är våra erfarenheter av kontakter med samhället?” och ”Vad behöver vi för hjälp för att klaga?”. Syftet med mötet var att utredningen skulle få information direkt från barn och unga om vilka förändringar som kan behöva göras för att barn

ska få bättre möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.

För att ytterligare utvidga bilden av barns åsikter och erfarenheter har utredningen även gjort en sammanställning av samtal och undersökningar om barns åsikter och erfarenheter som har gjorts av andra organisationer och myndigheter. Utredningen har gått igenom ett stort antal rapporter som förmedlar barns åsikter och erfarenheter från de områden utredningen tittat närmare på, bland annat den sociala barn- och ungdomsvården. Ambitionen är att ge en bred bild av olika barns åsikter och erfarenheter av att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.

I betänkandet finns elva lite längre berättelser från olika barn och unga som lyfts fram särskilt med illustrationer (se kapitel 3, 9, 10 och 12). Nio av dessa berättelser kommer från barn och unga som utredningen samtalat med och två berättelser bygger på intervjuer med barn som andra aktörer har gjort. Samtliga berättelser är autentiska och upplevda i närtid men namnen på barnen och ungdomarna är fingerade.

2.3. Betänkandets disposition

Betänkandet består av 15 kapitel.

Utredningens författningsförslag finns i kapitel 1 och i kapitel 2 återfinns denna redovisning av utredningens uppdrag och arbete.

I kapitel 3 redogörs för barn och ungas åsikter och erfarenheter, bland annat med utgångspunkt i de samtal utredningen haft med barn och unga.

Uppdraget att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism redovisas i kapitel 4, 5, 6 och 7.

I kapitel 4 beskrivs översiktligt vad de mänskliga rättigheterna

innefattar och vilken betydelse internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter har för stater som har åtagit sig att följa dem. I ett efterföljande avsnitt redogörs översiktligt för FN:s nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden. Särskilt redogörs för skälen till att Sverige har eller inte har anslutit sig till respektive konvention med ett tillhörande klagomålsförfarande. I nästföljande avsnitt redogörs för relevant sta-

tistik och avslutningsvis redogörs översiktligt för hur individuella klagomålsärenden hanteras, dels inom FN, dels i Sverige. Slutligen redogör utredningen särskilt för regeringens syn på handläggningen i FN-kommittéerna.

Kapitel 5, som också har relevans för hela betänkandet och utred-

ningens samtliga uppdrag, rör barnkonventionen. I de inledande avsnitten redogörs för barnkonventionens tillkomst, struktur och övergripande innehåll. Därefter redogörs för de grundläggande principerna och övriga viktiga artiklar utifrån utredningens alla uppdrag. I de efterföljande avsnitten redogörs för hur konventionen ska genomföras av konventionsstaterna och hur detta följs upp. I detta sammanhang beskrivs barnrättskommitténs mandat och ansvar och konventionsstaternas rapporteringsskyldighet till barnrättskommittén. Slutligen redogörs i korthet för att barnkonventionen numera är svensk lag och innebörden av det.

I kapitel 6 redogörs inledningsvis för innehållet i tilläggsprotokollet och övriga relevanta dokument, vad som krävs för en ratificering i enlighet med protokollet och även svensk rätt. Därefter följer ett avsnitt med synpunkter på en ratificering av tilläggsprotokollet. I ett efterföljande avsnitt återfinns utredningens internationella utblick och avslutningsvis redogörs för relevant statistik samt några avgöranden från barnrättskommittén.

I kapitel 7 behandlas och analyseras centrala aspekter av en ratificering av tilläggsprotokollet. Därefter redogörs för utredningens ställningstagande i frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet. Avslutningsvis redogörs för de behov utredningen identifierat av åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet.

Uppdraget att kartlägga och därefter lämna förslag avseende barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar enligt barnkonventionen redovisas i första hand i kapitel 8, 9, 10 och 11.

Kapitel 8 är ett översiktligt kapitel som ger en övergripande bak-

grund till barns rättsliga ställning och frågor som rör klagorätt och processbehörighet. Här redogörs också för i vilka rättsliga situationer det typiskt sätt kan finnas brister och begränsningar avseende barns möjligheter att utkräva sina rättigheter. Dessa situationer har tjänat som ett raster i utredningens närmare granskning av olika rättsområden och möten med myndigheter, civilsamhällesorganisationer och barn för att identifiera brister och begränsningar i nationell rätt.

I kapitel 9 granskas närmare barns möjligheter att utkräva sina

rättigheter inom den sociala barn- och ungdomsvården och inom den psykiatriska tvångsvården. I slutet av kapitlet redogörs för utredningens överväganden och förslag i denna del.

Därefter, i kapitel 10, redogörs för barns möjligheter att utkräva sina rättigheter såvitt gäller vårdnadsmål, skolan, migrationsprocessen och hälso- och sjukvården. Utredningens överväganden och förslag i dessa delar presenteras i slutet av respektive avsnitt i detta kapitel.

Genom den granskning som gjorts på respektive rättsområde har utredningen noterat problem och begränsningar som är av mer övergripande karaktär och omfattar flera rättsområden. Hit hör bland annat frågor om ställföreträdarskap och åldersgränser för processbehörighet. Detta behandlas i kapitel 11 som samlar frågor av mer övergripande karaktär. Här redogörs också för frågor som rör barns tillgång till information, vägledning och ett barnanpassat förfarande. Utredningens överväganden och förslag i dessa delar presenteras i slutet av respektive avsnitt i detta kapitel

Uppdraget att se över behov, fördelar och nackdelar med att staten etablerar barnrättsbyråer eller oberoende barnombud i civilsamhället baserar sig på den kunskap och de slutsatser som utredningen erhållit under genomförandet av de två första deluppdragen och frågan behandlas i kapitel 12. I slutet av kapitlet redogörs för utredningens överväganden och förslag i denna del.

Bedömningar i fråga om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser redovisas i kapitel 13 och konsekvenserna av utredningens förslag i kapitel 14. I kapitel 15 finns författningskommentarer till de författningsförslag utredningen lämnar.

2.4. Utgångspunkter och avgränsningar

2.4.1. Uppdraget att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen

Av direktivet framgår att utredaren ska ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Vidare framgår av direktivet att utredaren ska, om en ratificering föreslås, lämna eventuella författningsförslag som behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt protokollet och som möjliggör en ratificering, samt vid behov föreslå andra åtgärder som ger förutsätt-

ningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av protokollet, till exempel kunskapshöjande insatser och hur en begäran om interimistiska åtgärder ska hanteras.

För att ta ställning till om Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet behöver olika aspekter av en ratificering belysas och analyseras. Den övergripande huvudfrågan är vilka för- och nackdelar som följer av en ratificering. Särskilt viktigt att belysa är vilken betydelse en ratificering av tilläggsprotokollet kan få för enskilda barn och vilken betydelse den kan få för implementeringen av barnkonventionen på nationell nivå.

Utredningen har tagit del av synpunkter och information från ett stort antal nationella och internationella aktörer som belyst en rad olika aspekter av en svensk ratificering och även lyft generella synpunkter om FN-kommittéernas klagomålshantering. Utredningen har vidare tagit del av tilläggsprotokollet och övriga relevanta dokument, så som arbetsordningen, arbetsmetoder med mera. Framkommen information, synpunkter och perspektiv på en svensk ratificering har därefter sammanställts och analyserats för att för- och nackdelar samt tänkbara konsekvenser ska kunna redovisas.

Utredningen har också undersökt och redovisat vilka behov som finns av åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet.

Ett område som utredningen bedömt som centralt att granska närmare är hur mänskliga rättigheter regleras i internationella överenskommelser och i synnerhet hur övervakningen av efterlevnaden av dessa överenskommelser ser ut. De tolkningsprinciper för tillämpning av överenskommelserna som finns har utredningen däremot inte studerat närmare.

Utredningen har valt att studera FN:s nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden, till vilka barnkonventionen räknas. Andra FN-konventioner om mänskliga rättigheter studeras inte närmare. Fokus för utredningen har varit att ta del av de skäl som anförts för att Sverige ska ansluta sig eller inte ansluta sig till respektive konventions individuella klagomålsförfarande. Detta då det får anses vara intressant och av betydelse för frågan för bedömningen av om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism. Utredningen har också närmare under-

sökt hur klagomålsärenden hanteras både i FN och i Sverige samt vilket ansvar olika aktörer har i klagomålsprocessen.

Information om hur de individuella klagomålsmekanismerna fungerat i praktiken och vilka problem som har manifesterat sig har inhämtats från Utrikesdepartementet, som handlägger de ärenden som framställts mot Sverige enligt de individuella klagomålsförfaranden till kärnkonventionerna som Sverige har anslutit sig till, samt från Justitiedepartementet och Migrationsverket, som ofta bistår Utrikesdepartementet i denna handläggning.

Utredningen har också inhämtat statistik om antalet individuella klagomålsärenden i FN-kommittéerna samt handläggningstider för dessa. Det har varit särskilt angeläget att inhämta statistik om handläggningstider eftersom det till utredningen har framförts synpunkter om att dessa är långa.

I övrigt har utredningen haft en rad möten och kontakter med relevanta aktörer för att få synpunkter på hur den individuella klagorätten har fungerat i förhållande till FN-kommittéerna och vilka eventuella problem som manifesterat sig. Exempel på sådana aktörer är Barnombudsmannen, Institutet för mänskliga rättigheter, Justitiedepartementet (Migrationsenheten), Migrationsverket, Utrikesdepartementet (Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt) och olika civilsamhällesorganisationer. Utredningen har även haft möten och kontakter med olika internationella aktörer som redovisas i avsnitt 2.2 i detta kapitel.

Eftersom barnkonventionen är utgångspunkten för hela utredningens uppdrag har utredningen ansett det viktigt att i betänkandet särskilt redogöra för barnkonventionen, dess tillkomst, struktur och hur efterlevnaden följs upp.

För att kunna ta ställning till vad en ratificering av det tredje tilläggsprotokollet innebär har utredningen analyserat protokollet och särskilt de artiklar som är centrala för tillämpningen, när det gäller exempelvis vilka villkor som ställs upp för prövning av klagomålsärenden, vilka avvisningsgrunderna är och när interimistiska åtgärder kan bli aktuella. Utredningen har även tagit del av andra relevanta dokument, som barnrättskommitténs arbetsordning, arbetsmetoder och riktlinjer för hantering av interimistiska åtgärder enligt det tredje tilläggsprotokollet. Tilläggsprotokollet och de övriga tre dokumenten återges i sina originalversioner på engelska och i svenska översättningar i bilaga 2–9. Utredningen redogör för väsentliga delar av

tilläggsprotokollet och de övriga dokumenten. Det är utredningen som låtit översätta nämnda dokument och översättningarna har därefter granskats närmare, bland annat av vissa av utredningens sakkunniga och experter.

Utredningen har gjort bedömningen att fokus för utredningens uppdrag avseende tilläggsprotokollet är det individuella klagomålsförfarandet och inte de förfaranden som rör mellanstatliga klagomål eller utredningsförfaranden vid allvarliga eller systematiska kränkningar som också regleras i tilläggsprotokollet. Förfaranden som rör mellanstatliga klagomål och utredningsförfaranden behandlas därför endast översiktligt.

Vilka juridiska krav som ställs upp för en ratificering av tilläggsprotokollet är givetvis också viktigt för att förutsättningarna vid en ratificering ska vara tydliga och klarlagda. Vidare redogörs för synpunkter på en ratificering som framförts av till exempel tidigare svenska regeringar, statliga myndigheter och civilsamhällesorganisationer.

2.4.2. Uppdraget att säkerställa barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter i svensk lagstiftning

Utredningen ska enligt direktivet göra en kartläggning av problem eller begränsningar avseende barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar enligt barnkonventionen inom ramen för ett mål eller ärende där barnet är part. Detta ska göras dels mot bakgrund av vårdnadshavarens ansvar för barnet, dels när det gäller barnets möjligheter att agera självständigt. Syftet med kartläggningen är att därefter lämna förslag som säkerställer att barn själva, eller genom vårdnadshavare eller annan företrädare, kan framföra klagomål, påtala brister och få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad inom ramen för ett mål eller ärende vid domstolar och förvaltningsmyndigheter i Sverige där barnet är part. Nedan redogörs för hur utredningen tolkat uppdraget i denna del och vilka avgränsningar och prioriteringar som gjorts.

Inledningsvis kan konstateras att utredningens uppdrag är av processuell karaktär i så mån att den omfattar möjligheterna att få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad. Eventuella brister och begränsningar som rör materiella bestämmelser och tolkningen av dessa omfattas inte av uppdraget. Inte heller frågor

som rör exempelvis resurstilldelning, politiska prioriteringar eller praktisk organisering av olika verksamheter.

Den upplevda rättighetskränkningen enligt barnkonventionen ska enligt direktivet kunna prövas inom ramen för ett mål eller ärende

vid domstolar och förvaltningsmyndigheter i Sverige där barnet är part.

Detta innebär enligt utredningens uppfattning inte en begränsning till att endast granska och lämna förslag avseende områden där barns rättigheter redan i dag kan bli föremål för prövning i mål eller ärenden där barnet är part. Även förfaranden som rör barn men där barn i dagsläget inte erkänns som parter får anses ingå i uppdraget.

Uppdraget att kartlägga barns möjligheter att klaga bör förstås utifrån det övergripande syftet att säkerställa barns möjligheter att få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad. Kartläggningen omfattar därför ett brett spektrum av förfaranden och situationer där barn eller deras företrädare vill påtala brister, initiera ärenden, komma till tals eller överklaga beslut. Det omfattar alltså både barns möjligheter att initiera ärenden och processer för att ta tillvarata sina rättigheter liksom barns möjligheter att komma till tals eller delta i förfaranden som redan pågår.

Barnkonventionen riktar sig till stater och det är staten som är ansvarig för att uppfylla konventionen. Utanför uppdraget faller därför processer för klagomål och anmälningar som hanteras av privata eller ideella aktörer. Utgångspunkten är vidare att det är beslut, förfaranden och situationer som berör enskilda barn som står i centrum för utredningens uppdrag och inte generella beslut eller normbeslut som rör barn som grupp. Det ligger inte heller inom ramen för utredningens uppdrag att granska mer övergripande frågor om barns möjligheter till politisk påverkan eller förutsättningar att utnyttja sina grundlagsskyddade fri- och rättigheter.

Barn har begränsade möjligheter att själva tillvarata sina rättigheter och är i stor utsträckning beroende av vuxna företrädare, vanligtvis vårdnadshavare, som kan se till barnets intressen. En grupp barn som har särskilt svårt att utkräva sina rättigheter är därför barn som utsätts för rättighetskränkningar av sina vårdnadshavare eller som har vårdnadshavare som inte i tillräcklig grad kan eller förmår tillvarata barnets intressen. Detsamma gäller barn som befinner sig i situationer där det mellan vårdnadshavare, barn och olika samhällsaktörer finns motsättningar eller delade uppfattningar om vad som är barnets bästa. Detta är en problematik som kan göra sig gällande

på alla områden i barns liv men som är särskilt framträdande för barn som är i kontakt med socialtjänsten eller vårdas utanför det egna hemmet, barn i psykiatrisk tvångsvård och barn som berörs av tvister om vårdnad, boende och umgänge.

Utredningen har därför särskilt granskat processuella problem och begränsningar inom den sociala barn- och ungdomsvården, den psykiatriska tvångsvården samt inom ramen för vårdnadsprocesser. Därutöver har utredningen också sett närmare på barns processuella möjligheter avseende situationer och beslut knutna till skolan, migrationsprocessen, hälso- och sjukvården samt vissa frågor som rör ställföreträdarskap. Detta mot bakgrund av det är områden som är centrala i många barns liv och där frågor om barns rättigheter ofta aktualiseras.

En genomgående utgångspunkt har varit att barns möjligheter att utkräva sina rättigheter också förutsätter att barn har kunskap om sina rättigheter och hur dessa kan tillvaratas samt har tillräcklig tillgång till information, vägledning och ett barnanpassat förfarande. Detta är frågor av mer övergripande karaktär som omfattar flera områden. Som en röd tråd i granskningen av samtliga rättsområden har utredningen även särskilt beaktat möjligheterna att tillvarata sina rättigheter för barn med olika förutsättningar, däribland barn med funktionsnedsättning.

I centrum för utredningens granskning står barnets rättigheter i relation till det allmänna. Med undantag för mål om vårdnad är bedömningen att barns ställning i civilrättsliga tvister inte omfattas av uppdraget. Därutöver finns även några områden som utredningen valt att inte granska med anledning av att det är komplexa områden som är, eller nyss varit, föremål för andra omfattande reformer och utredningar. Hit hör frågor som rör barn i brottmålsprocesser och frågor om sekretess.3

I direktivet framgår uttryckligen att det i utredningens uppdrag inte ingår att lämna förslag om att införa nya skadeståndsbestämmelser. Frågor som rör förutsättningar för skadestånd som kompensation för en rättighetskränkning behandlas därför inte närmare.

3 Frågor som rör barn som utsatts för brott eller begår brott hanteras bland annat inom ramen för den nyss avslutade Utredningen En uppväxt fri från våld (SOU 2022:70), den pågående

Utredningen om ungdomskriminalitetsnämnder (dir. 2023:26) och i prop. 2022/23:78Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Frågor om barn och sekretess ingår bland annat i uppdraget

för utredningen om Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndig-

heter (dir. 2022:37), berörs i departementspromemorian Ds 2022:13Utökat informationsutbyte,

och avhandlas även i Brottsförebyggande rådets rapport (2021) Informationsdelning mellan

socialtjänst och polis, i brottsförebyggande arbete med barn och unga (Rapport 2021:1).

Slutligen bör nämnas att utredningen inte heller haft i uppdrag att särskilt analysera eller föreslå några förändringar avseende Barnombudsmannens möjligheter att driva enskilda ärenden. Detta behandlas därför inte av utredningen.

2.4.3. Oberoende barnombud inom civilsamhällesorganisationer

Utredningen ska, enligt direktivet, analysera och redovisa för- och nackdelar med att staten bidrar till att etablera funktioner inom civilsamhällesorganisationer med uppgift att ge stöd till barn i kontakten med domstolar och förvaltningsmyndigheter. Utredningen ska vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, på hur dessa funktioner kan fungera, finansieras och administreras samt vilka kunskaps- och kvalitetskrav som bör ställas upp för funktionerna.

I enlighet med direktivet har utredningen särskilt övervägt hur verksamheterna med oberoende barnombud ska förhålla sig till och verka gentemot vårdnadshavare samt andra aktörer, till exempel den kommunala socialtjänsten, antidiskrimineringsbyråerna eller andra ickestatliga aktörer samt rättsliga biträden som förordnats för barnet.

Det har varit viktigt för utredningen att få en bred och djup bild av vilka behov det kan finnas av att det etableras barnombud/barnrättsbyråer samt vilka för- och nackdelar som kan identifieras med olika sätt att möta dessa behov. Särskilt viktigt för utredningen har varit att ta del av barn och ungas åsikter och erfarenheter. Frågor som rör behov och erfarenheter av motsvarande stödfunktioner har lyfts i alla de samtal utredningen genomfört med barn och unga. Fördelar och nackdelar med etablerande av oberoende barnombud har också varit en särskild fråga i den enkät som utredningen skickat till ett antal socialnämnder.

Under utredningens arbete med att kartlägga barns reella möjligheter att utkräva sina rättigheter har det tydligt framgått att detta är särskilt svårt för den relativt lilla men mycket utsatta gruppen barn som saknar stöd från vårdnadshavare eller andra vuxna. Hit hör barn som utsätts för våld, kränkningar eller försummelse från sina vårdnadshavare. Det kan också röra sig om barn som har vårdnadshavare som på grund av exempelvis ohälsa eller egen social utsatthet inte i tillräcklig grad kan eller förmår tillvarata barnets intressen och rättigheter. Den särskilt utsatta situation det innebär att sakna stöd från

vårdnadshavare eller andra vuxna har varit utgångspunkten när utredningen tagit sig an uppdraget att se över behov, fördelar och nackdelar med att staten etablerar barnrättsbyråer eller oberoende barnombud i civilsamhället.

3. Barn och ungas åsikter och erfarenheter

3.1. Inledning

3.1.1. Uppdraget

I direktivet anges att det är särskilt angeläget att utredningen, så långt det är möjligt, för dialog och lyssnar in barns åsikter och tar del av deras erfarenheter. Vidare anges att det är viktigt att barn med olika förutsättningar och erfarenheter kommer till tals och att barns synpunkter och erfarenheter ska beaktas i arbetet.

Utredningen har, givet uppdraget i övrigt, uppfattat detta som en central del av uppdraget som ska genomsyra de beskrivningar och avvägningar som görs i hela betänkandet. Att lyssna in och beakta barns åsikter är ett uppdrag som för med sig vissa utmaningar. Barn och unga är inte en homogen grupp och utredningen har inte haft möjlighet att genomföra stora undersökningar av barns och ungas generella åsikter och erfarenheter. De åsikter och erfarenheter som presenteras och sammanställs nedan är nedslag i verkligheten som illustrerar olika begränsningar och brister som barn upplever i möten med förvaltningsmyndigheter och domstolar. Genom att lyssna in barns åsikter, erfarenheter och perspektiv breddas utredningens kunskapsunderlag och bedömningar och förslag blir bättre underbyggda och mer träffsäkra utifrån ett barnrättsperspektiv.

Utredningen har lyssnat in barn och ungas åsikter och erfarenheter genom samtal och intervjuer i samarbete med ideella föreningar som arbetar med barn och ungas rättigheter. För att bredda bilden har detta kompletterats genom en sammanställning av samtal och undersökningar om barns åsikter och erfarenheter som har gjorts av myndigheter och organisationer i andra sammanhang. Utredningen

har försökt att i möjligaste mån ge röst åt barn och unga från olika delar av landet och med olika förutsättningar och bakgrund.

3.1.2. Utredningens samtal med barn och unga

Utredningen har lyssnat in barns åsikter och erfarenheter genom ett samarbete med de ideella föreningarna Barnrättsbyrån, Maskrosbarn och Riksförbundet Attention. Barnrättsbyrån vänder sig till barn och unga upp till 21 år och hjälper till i frågor som rör barns rättigheter. De barn och unga som vänder sig till Barnrättsbyrån lever ofta i utsatta livssituationer. Maskrosbarn vänder sig till barn mellan 13 och 19 år som har föräldrar som har ett missbruk, en psykisk sjukdom eller som utsätter dem för våld. Riksförbundet Attention är en intresseorganisation för barn och vuxna med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.

Föreningarna har på uppdrag av utredningen bistått med att genomföra kvalitativa intervjuer/samtal med barn och unga där barn och unga har getts möjlighet att förmedla sina åsikter och erfarenheter av kontakter med myndigheter och domstolar. Utredningen har deltagit i flertalet av dessa samtal med egna representanter. Frågeställningarna som legat till grund för samtalen har tagits fram av utredningen i dialog med föreningarna.

Nedan presenteras föreningarnas respektive sammanställningar av de samtal de genomfört med barn och unga på uppdrag av utredningen.

Två berättelser från barn och unga som utredningen samtalat med har lyfts fram med en längre historia och tillhörande illustration i detta kapitel. I kommande kapitel i betänkandet lyfts ytterligare nio berättelser fram på motsvarande sätt.

3.2. Barnrättsbyråns sammanställning av sina samtal med barn och unga

3.2.1. Metod och genomförande

Utredningen har uppdragit åt Barnrättsbyrån att samla in barn och ungas åsikter och erfarenheter utifrån de frågeställningar som utredningen tagit fram.

Barnrättsbyrån tillfrågade 14 ungdomar i åldrarna 15–23 år om de ville ställa upp för en intervju till utredningen. Elva ungdomar samt en förälder tackade ja. Samtliga har tidigare varit i kontakt med Barnrättsbyrån för att få hjälp med att få sina rättigheter tillgodosedda och var då under 18 år. Frågan om deltagande ställdes till ungdomar som vid tiden för intervjuerna inte längre befann sig i en utsatt situation utan hade gått vidare i livet och nu var på en tryggare plats, vilket gav dem bättre förutsättning att reflektera över vad de varit med om, såväl positivt som negativt. Tolv kvalitativa intervjuer genomfördes inom ramen för uppdraget, dels digitalt, dels på plats i Barnrättsbyråns lokaler. Nio flickor och två pojkar intervjuades, samt en förälder till ytterligare ett barn. Fem av de intervjuade kommer från norra Sverige, resterande från olika platser i södra Sverige. Övrig geografisk fördelning visar att majoriteten av de intervjuade ungdomarna bott i större städer, endast tre på landsbygd eller i småstad.

Frågeställningarna som utgjort grund för samtalen rörde exempelvis om man haft erfarenhet av att ens rättigheter enligt barnkonventionen blivit kränkta, om man varit missnöjd med beslut och om man överklagat beslut. Frågor ställdes också om hur man upplevt bemötandet från myndigheter och om man fått hjälp att klaga på beslut, och i så fall av vem och på vilket sätt.

3.2.2. Vilka är ungdomarna?

Samtliga intervjuade ungdomar har i perioder varit med om svåra saker. Det kan röra sig om omsorgsbrist och missbruk i hemmet, våld och övergrepp eller flykt från krig. Några av ungdomarna lever med funktionsnedsättningar. Flera av dem har periodvis varit placerade i familjehem och/eller institution och samtliga har varit i behov av olika former av öppna insatser från socialtjänsten eller psykiatrin. Ungdomarna har av olika skäl vänt sig till Barnrättsbyrån med problem som de velat ha hjälp med att lösa. Samtliga har efterfrågat stöd i kontakten med myndigheter.

3.2.3. Barnens erfarenheter av beslut som gått dem emot

Nästan alla som intervjuats har erfarenhet av beslut som gått emot deras vilja eller uttryckta önskemål, något som ofta är själva startpunkten för när ett barn vill klaga. I de flesta fall handlar det om mycket ingripande beslut som för barnet medför stora konsekvenser. Det kan handla om beslut som att omplaceras och tvingas lämna ett familjehem där man trivs, att nekas insatser som man ansökt om eller att få ett negativt svar på en ansökan om uppehållstillstånd. Nedan följer flera exempel på olika beslut och hur de upplevts av ungdomarna.

Simone

Simone kunde inte bo kvar i sin biologiska familj på grund av våld. När hon var 15 år flydde hon hemifrån och hittade på egen hand en familj som lät henne flytta in. Hon ville att socialtjänsten skulle placera henne i familjen, men de bedömde att hon kunde bo hemma, då den våldsutövande pappan fått ett långt fängelsestraff. Simone fick aldrig ett formellt placeringsbeslut utan blev kvar i sin nyfunna familj utan insatser från socialtjänsten.

När jag bad om att få bli placerad i Stockholm och helst hos familjehemmet XX, så sa socialtjänsten att det skulle ta lång tid att utreda XX, trots att familjen redan var utredd som familjehem åt ett annat barn. Så det blev ett nej.

Zoran

Zoran kom till Sverige som ensamkommande flyktingbarn i tidiga tonåren. Han omplacerades fyra gånger på sju år, for illa i alla familjehemmen och fick vänta länge på uppehållstillstånd:

När jag tog upp missförhållandena i familjehemmen med socialtjänsten hänvisade de alltid till sina chefer, och det blev alltid nej på att få byta familj. Jag visste inte då att jag kunde överklaga deras beslut. Jag trodde att jag behövde ”bråka” mig till en omplacering. Familjehemmet och min gode man tyckte att jag skulle träffa en psykolog, och när jag berättade om min situation för psykologen så reagerade hon och gjorde en orosanmälan till socialtjänsten. Avslagen har påverkat mig. Jag har inte kunnat göra upp planer för framtiden.

Kristin

Kristin ansökte om internatboende i samband med att hon skulle börja i en gymnasieskola med anpassad pedagogik för hennes diagnos. Kommunen avslog hennes ansökan och hänvisade till att det fanns andra, mer närliggande skolor, trots att Kristin inte var behörig att söka till dessa. Hon överklagade beslutet.

Beslutsfattarna som avslog min ansökan tycker jag skötte sig illa. De hade bestämt sig och ville inte ha fel. Det var många skriftliga beslut och besked, men jag fick aldrig något fysiskt möte. För att kunna göra en korrekt bedömning av mina svårigheter borde de ha träffat mig.

Johanna

Johanna placerades av socialtjänsten när hon var sex år. I dag är hon 18 år har under större delen av tiden bott i samma familjehem, som hon ser som sin familj. I samband med förändringar i familjekonstellationen bedömde socialtjänsten vid två tillfällen att hon skulle omplaceras, trots att hon inte ville.

Första gången berodde det på att mina familjehemsföräldrar skulle separera. Andra gången var när min familjehemsmamma träffat en ny man som socialtjänsten ansåg farlig. I samband med det första beslutet om omplacering mådde jag väldigt dåligt och blev inlagd på BUP. Min familjehemsmamma ordnade så att jag fick ett offentligt biträde. Båda gångerna fick jag rätt att bo kvar i mitt familjehem. Socialtjänsten informerade mig väldigt nära inpå själva verkställigheten vid första tillfället. Andra gången gjorde de tvärtom. Då informerades jag om att jag skulle omplaceras innan de hittat ett nytt familjehem och när flytten skulle ske. I 10 månader fick jag vänta på besked.

Ben

Ben kom till Sverige som ensamkommande flyktingbarn när han var 15 år. Han placerades först på ett HVB i en liten ort i norra Sverige. Där lärde han känna en familj som han fick en nära relation till och som han senare kom att betrakta som sin ”svenska familj”.

Jag flyttade in i en svensk familj som efter cirka 2–3 år ville adoptera mig. Det hade aldrig hänt tidigare så det var ny mark för alla instanser. Tingsrätten avslog adoptionen med motiveringen att relationen var för ny. Det beslutet var mer politiskt än för barnets bästa.

Sofia

Mamma Sofia är ensamstående förälder till tre barn i låg- och mellanstadieåldern. Barnrättsbyrån har hjälpt henne att ansöka om LSSinsatser för sonen Yoel. Hon beskriver vilka konsekvenser avslagen om mer stöd för Yoel fått för hennes två andra barn:

Har fått flera avslag. Som ensamstående kan jag inte ta med Yoel, som har särskilda behov, till mina andra barns fritidsaktiviteter. Vi behöver anpassa hela vår vardag till honom, och jag kan inte arbeta eller studera på heltid. Konsekvensen för mina andra barn blir att de får avstå.

Det framkommer i intervjuerna att ungdomarna upplevt brister i handläggning och bemötande i samband med att de fått negativa besked. Flera av dem återkommer till att det var svårt att få negativa beslut när de samtidigt befann sig i en utsatt situation. De flesta hade inte någon närstående närvarande som kunde förklara och trösta. Ungdomarna beskriver vidare att många beslut upplevdes som obegripliga och inte hängde ihop med den informationen de fått eller med deras egen uppfattning om vad som skulle gynna dem. Alla vittnar om att det är svårt att hantera att livsavgörande beslut fattas av personer som man aldrig träffat och inte känner. Att exempelvis tvingas flytta från ett familjehem som man älskar och har knutit an till beskrivs som oerhört svårt och traumatiskt.

3.2.4. Delaktighet och rätten till information

Ett återkommande tema som ungdomarna belyser ur olika perspektiv är bristen på information och vilka konsekvenser det fått för dem. Flera tar upp att socialsekreterare och andra tjänstemän inte förklarat beslut och annan viktig information så att de förstått, och hur situationen då känts än mer obegriplig och svårhanterlig. Alla anser samstämmigt att de inte bara vill bli lyssnade på, de vill också bli tagna på allvar och att det de säger ska ha betydelse i beslut som rör dem. Flera beskriver hur de tillfrågats om hur de ville ha det, men ändå inte blev delaktiga i beslut och processer.

Emma

Emma placerades i tidiga tonåren på grund av våld hemma. Hon vände sig själv till socialtjänsten då hon inte stod ut hemma. Hon har sedan dess haft ett 20-tal olika placeringar som inte har fungerat eller hjälpt henne. Till slut placerades hon på SiS och bodde på olika ungdomshem under ett par års tid.

Jag fick aldrig veta mina rättigheter och fick ofta knapphändig information. Jag hade alltid svårt att få tag på min socialsekreterare, och när jag väl fick det var det så mycket som skulle sägas. Det fanns perioder då jag kände att processer förhalades, trots att jag skötte mig. De hade kunnat förklara varför de gjorde som de gjorde. De borde varit tydliga med att ansvaret inte låg på mig, att det var de som hade svårt att hitta lösningar som passade mig.

Nina

Nina kom till Sverige som 15-åring och fick ta ett stort ansvar för hela sin familj när de till slut återförenades. Hon fick erfara hur bristfällig information kan få svåra konsekvenser.

Jag kom till Sverige som ensamkommande flyktingbarn. Efter några år kom även min familj hit. Mina föräldrar tackade nej till en boendeanvisning, vilket resulterade i att vi inte fick hjälp av socialtjänsten att hitta ett boende. När mina föräldrar tackade nej till bostad förstod de inte konsekvensen. Under mycket kort tid tvingades vi flytta 7 gånger.

Johanna

Johanna berättar om socialtjänstens oförmåga att besvara frågor och funderingar.

Jag placerades i familjehem när jag var åtta år. I fem års tid fick jag samma, för mig obegripliga förklaring till varför jag inte kunde bo hemma med mamma och pappa eller hos farmor. Först på senare tid har jag fått ta del av utredningar om placeringsskäl. Socialtjänsten behöver bli bättre på att prata med barn på en nivå som är begriplig.

Ben

Ben om vikten att få träffa de som fattar beslut:

Myndigheterna borde ha förklarat processer och beslut om utvisning för mig på ett anpassat språk så att jag kunde ta till mig informationen. I början hade vi möten där de berättade om beslutsgången, men efter en tid skedde allt skriftligt. Något jag önskar är att beslutsfattarna hade träffat mig personligen, men i stället distanserade de sig från mig.

Zoran

Zoran om bristande delaktighet och rättssäkerhet:

Socialtjänsten lyssnade inte på det jag berättade. De borde ha pratat med mig och frågat vad jag behövde. Först när jag blev utåtagerande flyttade de på mig. De frågade om jag ville överklaga och sa att de kunde hjälpa mig med det. Jag fick alltid avslag och aldrig veta hur beslutsgången hade gått till. Inte heller fick jag skriftligt svar på det jag överklagat.

Simone

Simone om att inte bli tagen på allvar:

Jag tycker att socialtjänsten kunde ha haft större fokus på mig i utredningarna och försökt leta efter familjehem utifrån mina behov. Jag fick bo kvar hos mamma, eftersom pappa var frihetsberövad och mamma inte var våldsbenägen. De förstod inte komplexiteten i hur våld kan se ut eller fortleva i familjer, även om den främsta förövaren inte längre finns med.

Johanna

Johanna om att inte bli lyssnad till:

Jag berättade för min socialsekreterare att jag inte ville flytta, men de lyssnade inte. Socialtjänsten trodde att jag sa så för att inte göra mina familjehemsföräldrar ledsna. De borde ha pratat mer med mig och lärt känna mig innan de fattade beslutet om omplacering.

Stina

När Stina var 14 år placerades hon och hennes yngre syskon i olika familjehem. Stina led av en ätstörning och socialtjänsten ansåg att föräldrarna inte tillgodosåg hennes behov.

Vi behövde ekonomiskt stöd så att pappa kunde vara hemma mer. Vi påtalade också att vi var trångbodda. Mamma satt i rullstol och pappa var ensam försörjare. Men i stället placerades jag och mina syskon i olika familjehem och omplacerades flera gånger. Upprepade gånger sa vi att vi ville hem, men de skyllde hela tiden på olika saker, att det var en utredning som pågick etcetera Senare fick jag läsa utredningen. Det var jobbigt att läsa sådant som inte stämde. I umgängesbegränsningen beskrevs positiva saker, men ändå fortsatte begränsningen, vilket jag aldrig fick en förklaring på.

Sofia

Mamma Sofia om socialtjänstens agerande i sonen Yoels ärende:

Information får jag, men inte hjälpen vi behöver. De behöver lyssna och försöka förstå hur det är för min son och oss som familj när vi inte får rätt hjälp. De behöver se till helheten. Myndigheter tenderar att hitta arbetssätt som fungerar för själva myndigheten, i stället för att titta på hur människor faktiskt lever. När socialtjänsten fattar beslut om min sons behov tittar de inte på rådande omständigheter utan har mer fokus på riktlinjer. De borde göra en mer individuell bedömning.

När ungdomarna i intervjuerna ser tillbaka på kontakten med olika myndigheter är det tydligt att både beslut och processer har varit svåra att förstå och även nu, i efterhand, upplevs som obegripliga. Konsekvenserna har varit stora, då många beslut har handlat om för ungdomarna stora livsfrågor. Varför fick jag inte bo kvar hemma med min mamma och pappa? Varför ville socialtjänsten flytta mig från min familj som jag älskar? Utifrån ungdomarnas berättelser framträder en bild av en socialtjänst som inte alltid förstår magnituden av de beslut som fattas eller tar ansvar för dem fullt ut. Även då ett beslut går emot ungdomarnas vilja understryker de hur viktigt det är att få en förklaring och motivering, helst av den person som fattat beslutet. En handläggare ska inte bara kunna säga: ”Det är inte mitt beslut, det är min chef som bestämmer.” Ungdomarna beskriver också vikten av att vuxna tar sig tid att lära känna dem, att de verkligen försöker förstå situationen och att de förklarar processer och beslut på ett begripligt

och barnanpassat sätt. En av ungdomarna poängterar att det är avgörande för resten av livet att man som barn ges möjlighet att förstå vad som händer under ens barndom.

3.2.5. Möjligheter att klaga och konsekvenser när det brister

När ungdomarna får frågan om vilka möjligheter de haft att klaga visar det sig att det inte varit helt tydligt för dem vad klaga innebär. Klaga på vad? Till vem? När rätten till information brister är det svårt att veta vilka rättigheter man har. Relationen till socialsekreteraren beskrivs som central. Om man inte får tag på sin socialsekreterare och inte vet att ett beslut har fattats, då är det också svårt att veta att man kan klaga på beslutet. Ungdomarna ger även exempel på hur förvaltningsrättsliga brister utgjort reella hinder för att klaga på beslut, exempelvis att socialtjänsten nekat dem att lämna in en ansökan. Flera av ungdomarna uttrycker frustration över att det inte lett någonstans när de klagat till IVO om brister i sin placering.

Erfarenheten av offentligt biträde skiljer sig åt. Dels varierar det om de ens förordnats ett biträde, dels hur bra det offentliga biträdet varit. Vissa berättar att de träffat sitt ombud flera gånger och fått hjälp att förstå processer och beslut, medan andra knappt träffat sitt biträde och att det känts som om han/hon inte funnits till för dem.

Emma

Emma fick offentligt biträde i samband med LVU-placering:

Jag har varit missnöjd med beslut många gånger. Första gången på SiS. Det var bristande motivering till den placeringen. Socialtjänsten ville att jag skulle påbörja en behandling, men jag hamnade på en akut SiS-avdelning. En advokat hjälpte mig att överklaga placeringen, hon var där för min skull.

Stina

Stina om två olika erfarenheter av offentligt biträde:

Jag har haft offentliga biträden vid vård enligt LPT och placering enligt LVU. I början av placeringen träffade jag en advokat en gång. Han sa att han skulle företräda mig, men ställde inga frågor om hur jag ville ha det.

Mitt senaste offentliga biträde har involverat mig, varit tillgänglig och förklarat varje steg i processen. Hon har stått på min sida i både LVU- och LPT-frågor, och hon har frågat om jag vill överklaga.

Nina

Nina om ett bra offentligt biträde:

Jag hade ett bra offentligt biträde i asylprocessen. Han var stark, kämpade för mig, informerade mig om beslutsprocessen och såg alltid till att boka tolk. Vi hade mycket kontakt. Dessutom var min gode man, en ung kvinna, alltid med på mötena.

Zoran

Zoran om erfarenheten av offentligt biträde:

Jag hade ett offentligt biträde i asylprocessen som inte var bra. Ibland skickade han en kollega som följde med på möten med Migrationsverket. Det blev aldrig någon kontinuitet. När jag kom i kontakt med Anna-Pia på Asylrättscentrum så förberedde hon mig inför samtalen med Migrationsverket och hjälpte mig hela vägen. Helst hade jag själv valt den som skulle företräda mig i kontakten med myndigheterna.

Kristin

Kristin om konsekvensen av negativt beslut:

Jag började i själva skolan, men hemkommunen beviljade mig inte internatboende. Problemet var att det var två olika kommuninstanser som beslutade om skolplats respektive boende. Mina klasskamrater hade lika lång resväg till skolan som jag, men min kommun hänvisade till att det gick att pendla. Konsekvensen blev att jag inte kunde umgås med mina vänner utanför skolan. Läxkvällen en gång i veckan var min höjdpunkt. Jag slutade gymnasiet för ett drygt år sedan, i dag har jag ingen kontakt med mina klasskamrater. Jag hade velat förstå varför jag fick nej.

Gabriella

Gabriella placerades enligt LVU på HVB-hem när hon var 15 år, då situationen i hemmet var svår och konfliktfylld. Hon mådde dåligt, gick inte i skolan och hennes föräldrar hade svårt att hjälpa henne:

Jag klagade på beslutet om LVU-vård, men fick avslag. Mitt offentliga biträde var inte så van vid sådana mål. När jag var placerad på HVB-hem anmälde jag sexuella trakasserier från personalen till IVO. Socialtjänsten kom på besök men verkade inte bry sig, för jag fick ändå bo kvar. Sedan berättade jag om missförhållandena för en barnmorska, som gjorde en orosanmälan till socialtjänsten. Då reagerade de och omplacerade mig på ett akutboende, efter det blev det utredningshem. Skolfrånvaro var en av anledningarna till varför jag från början blev omhändertagen, men under hela min placering fick jag inte gå i skolan.

I intervjuerna framgår det tydligt att det råder stor oklarhet om vad det innebär att klaga och vilka rättigheter ungdomarna har. Rätten till information och möjligheten att klaga hänger tätt samman – får man inte korrekt information försvåras möjligheten att klaga på beslut som går en emot. Ungdomarna lyfter gång på gång vikten av relationen till de som ska hjälpa dem att klaga, vare sig det är en socialsekreterare, ett offentligt biträde eller en familjehemsmamma. Viktigt är att det är en person som lyssnar, tar sig tid och förmedlar att de står på barnets sida. Det är också avgörande att känna att klagomålet faktiskt leder någonstans. Flera av ungdomarna vittnar om situationer där de påtalat allvarliga brister och klagat utan att något händer. Samtliga som varit i kontakt med IVO är frustrerade över att de inte kunnat påverka myndigheternas hantering av deras ärenden.

3.2.6. Betydelsen av ett gott bemötande och tillitsfulla relationer

Genomgående för intervjuerna är att ungdomarna understryker vikten av ett gott bemötande och tillitsfulla relationer i kontakten med myndigheter. När det finns en relation med en vuxen som ser, lyssnar, tar ansvar och vägleder är det lättare att ta sig igenom även svåra situationer. Samtliga ungdomar delar dock upplevelser av stora brister i myndigheters bemötande och förmåga att skapa goda relationer, och därför saknar de i stor utsträckning positiva erfarenheter. Ett återkommande tema är att inte bli tagen på allvar när man själv framför klagomål, medan en vuxen som framför samma klagomål bedöms som mer trovärdig. Återkoppling på beslut och annan viktig information upplevs många gånger som en mycket utdragen process, och när det återkopplas åtföljs det ofta av ursäkter och bortförklaringar. Flera ungdomar beskriver just detta som ett tecken på att myndighetspersoner sällan tar ansvar för relationen till barnet, vilket bidrar

till en känsla av ensamhet och påverkar tilliten till samhällssystemen negativt.

Emma

Emma beskriver hur socialtjänstens bemötande ofta kändes omänskligt och som att personer på myndigheten inte arbetade för hennes bästa:

Ett barn som är placerat är skört. Man är ensam och gör saker för att man inte mår bra. Innan det görs drastiska förändringar, som att flytta på ett barn, bör man se till att göra allt man kan för att möta upp barnet i det den behöver. Ett barn kan inte känna trygghet när det måste börja om hela tiden.

Stina

Stina kände sig aldrig riktigt inkluderad och välkommen i familjehemmet, hon upplevde att det saknades en genuin omsorg om henne, att hon som barn behövde mer än tak över huvudet och mat på bordet.

När jag var placerad i familjehem var det svårt att känna sig som en del av familjen. Det blev extra svårt eftersom de hade biologiska barn och behandlade oss olika. De hade inte tid för mig.

Ben

Ben beskriver hur han hanterades med tvång när han utvisades. Han var rädd för vad som skulle hända honom i hemlandet, men trots att han var både skräckslagen och orolig anpassades inte resan till att han var ett barn:

Jag tvingades göra två resor tillbaka till mitt hemland. På flyget fick jag aldrig sitta med min svenska mamma utan mellan två vakter som hela tiden följde mig. Jag kände mig som en kriminell. Jag hade behövt sitta med min svenska mamma och hålla henne i handen. Väl framme mötte min syster oss och bekräftade min överlämning. Om min svenska mamma inte hade varit med mig vet jag inte vad som hade hänt.

Emma

Emma beskriver hur stor skillnaden kan vara mellan ett dåligt och ett gott bemötande:

En polis väckte mig och sa åt mig att packa det mest nödvändiga. När jag ville ringa mamma för att säga hejdå ryckte han telefonen ur min hand och kastade i väg den. Sedan stod han och tittade på medan jag bytte om. Jag var 15 år vid det tillfället, men han vägrade att vända sig bort. Ett exempel på bra bemötande var också med en polis, fast vid ett annat tillfälle. Hon köpte cigaretter åt mig, ’blundade’ för småsaker och lät inte mina dåliga handlingar definiera mig som person.

Stina

Stina uttrycker stor sorg över att socialtjänsten inte utredde familjens nätverk inför placeringen av henne och syskonen:

Jag önskar att de hade pratat och förklarat mer för mig. Att de hade utrett en släkting/anhörig där vi kunnat placeras. Önskar också att de hade gjort en bättre matchning av familjehem till oss. Vi ville placeras tillsammans, vi syskon, men det fick vi inte. Socialtjänsten ansåg att vi skulle placeras isär eftersom vi hade olika behov.

Dina

Dina var placerad i familjehem under större delen av sin uppväxt då hennes föräldrar missbrukade. Även om Dina hade det bra i sitt familjehem, längtade hon efter sin mamma. Dinas mamma blev under senare år nykter och ville ta hand om sina barn. När Dina var 15 år avled hennes mamma hastigt. Hon beskriver hur en socialsekreterare inte vågade stå upp för henne:

Socialtjänsten hade kunnat hjälpa till mer när mamma begärde att jag skulle flytta hem. Mina familjehemsföräldrar reagerade stark, blev ledsna och visade ingen förståelse för att jag ville bo med min mamma. Socialtjänsten borde ha pratat med dem och stöttat mig i mitt beslut att bo med min biologiska mamma. I stället vågade min dåvarande socialsekreterare, som skulle vara mitt stöd, inte gå emot familjehemmet när vi hade gemensamma samtal, trots att hon i samtal med bara mig hade bekräftat det jag kände. Det blev en stor besvikelse för mig. Jag hann aldrig komma hem innan min mamma dog.

Ben

Det finns även bra erfarenheter av socialtjänsten. Ben fick bo med vad han kallar sin ”svenska familj” trots att det inte fattades ett formellt beslut:

Socialtjänsten kunde tänka utanför boxen och såg vad som var bäst för mig. De lät mig vara fortsatt skriven på HVB fast jag inte bodde där, det fanns aldrig ett formellt beslut på det.

Daniella

Daniella kom till Sverige som ensamkommande flyktingbarn när hon var 14 år och blev placerad i ett familjehem som till en början var bra. Men när hon fyllde 18 år började familjen behandla henne illa.

De började be mig att vara barnvakt åt deras biologiska barn och dessutom valde familjen att flytta långt bort från min skola. När jag bad om skjuts till närmaste kollektivtrafik sa de nej. Socialtjänsten tyckte att vi skulle prata ut, men problemen fortsatte. Jag vände mig till socialtjänsten igen, men de brydde sig inte. Ingen ställde frågan hur det skulle bli för mig att flytta så långt bort från skolan.

Även om ungdomarnas erfarenheter skiljer sig åt, så återkommer betydelsen av att känna sig förstådd, respekterad och tagen på allvar av vuxna i deras närhet. Samtliga berättar om svåra och sköra situationer i livet där de bemötts med en kantig, hård och avvisande attityd, vilket varit svårt för dem att förstå. De lyfter också vikten av att ha någon på sin sida. Det är tydligt att socialsekreteraren inte alltid kan ha den rollen, då samma person kan fatta beslut som går dem emot. När relationer och stöd uteblir känner de unga sig än mer ensamma och utelämnade. Några berättar om vuxna som lyssnat, tagit sig tid, ibland gått utanför ramarna, stått på deras sida och gjort det där lilla extra, vilket ofta varit helt avgörande för hur de fått sina rättigheter tillgodosedda och underlättat för att klara av tuffa perioder i livet. Personer som lyfts särskilt är gode män, familjehemsmammor, barnombud, barnmorskor och skolsköterskor.

3.2.7. Stödet från barnombuden och Barnrättsbyrån

Samtliga ungdomar som intervjuats har i perioder fått stöd av några av Barnrättsbyråns barnombud, som arbetat på ungdomarnas uppdrag.

När ungdomarna reflekterar över det stöd de fått av barnombuden framkommer en samstämmig bild. De flesta tar upp vikten av information om sina rättigheter så att de själva förstår vad de är med om och kan fatta genomtänkta beslut. De lyfter också vikten av att barnombudet står på deras sida, att det är någon som bara ser till deras intressen och rättigheter och inte har någon makt över dem. De vittnar också om att det är skillnad när ett barnombud är med i rummet, att det blir som att ”vuxna skärper sig”. Flera lyfter att det är betydelsefullt att ha någon vid sin sida som bevittnar det man är med om och kan bekräfta ens upplevelse. En väsentlig del av barnombudets roll är också att hjälpa till med allt det formella, exempelvis att skriva ansökningar och överklaganden. Barnombudets roll är dels det känslomässiga stödet, där relationen och kontakten är central, dels det mer juridiska och formella stödet. Samtliga ungdomar beskriver att relationen med barnombudet är annorlunda än deras andra professionella kontakter.

Johanna

Barnombuden på Barnrättsbyrån kom in i mitt liv när socialtjänsten ville flytta på mig för andra gången. De förberedde mig inför möten, följde med och fanns med som stöd och bollplank efteråt. Det gjorde skillnad. Jag blev mer trygg i att framföra mina tankar och åsikter. Min självkänsla ökade. Barnombuden tog inte parti, de medlade mellan mig och socialtjänsten. De talade till mig på ett sätt som jag förstod. Samtidigt kunde de socialtjänstens språk och begripliggjorde det för mig.

Kristin

Mamma och barnombuden från Barnrättsbyrån var med på möten. Att jag fick hjälp från Barnrättsbyrån var bra, men trots det blev det inte en lyckad utgång.

Nina

Om Barnrättsbyrån inte kommit in i bilden hade jag inte klarat det här.

Dina

Jag och mina yngre biologiska bröder tilläts inte ha umgänge, eftersom brödernas socialtjänst inte medverkade till det. Med hjälp från både min socialtjänst och Barnrättsbyrån försökte jag påverka detta. Vid ett möte strax efter att vår mamma plötsligt avlidit agerade min yngre bror starkt i stor sorg, men bemöttes av sin socialsekreterare med oförståelse och hård ton. Mötet avbröts. Vi syskon fick inte hjälp att behålla och stärka vår relation. Tvärtom vidhöll brödernas socialtjänst att vår relation inte var viktig och värd att kämpa för. Innan kontakten med Barnrättsbyrån var jag helt slut av att kämpa ensam. De såg mig, stöttade och avlastade mig svåra frågor. De visade att de gjorde allt de kunde för att hjälpa mig. De kunde skicka sms till mig på morgonen: ”I dag tar vi hand om allt, fokusera på skolan du.” Det borde finnas fler barnrättsbyråer. Bemötandet från barnombuden var så annorlunda andra vuxnas.

Emma

Barnrättsbyrån hjälpte mig med mitt välmående, de lyssnade men kunde inte hjälpa mig med min placering.

Simone

Barnombuden har hjälpt mig att ansöka om insatser från socialtjänsten, allt från ekonomiskt bistånd till att få placeras hos familjehemmet XX eller annat familjehem i Stockholm.

Zoran

Barnombuden har hjälpt mig med allt. De informerade och förberedde mig på vad som skulle ske framöver och hittade en bra advokat som hjälpte mig i asylprocessen.

Stina

Barnrättsbyrån har hjälpt mig. De har funnits tillgängliga och lyssnat på mig, medan socialtjänsten haft ett negativt fokus och bara pratat om problemen. Barnombuden var med på möten, och innan gick vi igenom vad mötet skulle handla om. De var erfarna, och de trodde på mig. Socialtjänsten har hela tiden ifrågasatt mig och haft förklaringar som inte stämt. Barnrättsbyrån ska hjälpa mig att IVO-anmäla socialtjänstens hantering av mitt ärende.

Ben

Min svenska mamma och min gode man har hjälpt mig. Barnombuden har varit med mig i möten flera gånger. De hjälpte till med prepp inför mitt återvändandesamtal, såg till att jag fick information och mina rättigheter tillgodosedda, men de var också ett känslomässigt stöd i kontakten med myndigheterna och ett bra samtalsstöd.

Sofia, mamma till Sam

Barnrättsbyrån har hjälpt mig till fast bostad, bodde innan med SHISkontrakt som löpte ut. Det var svårt för mig att få eget kontrakt, då fastighetsvärdar inte vill ta emot personer som saknar inkomst. Barnrättsbyrån gjorde så att socialtjänsten intygade att jag hade ekonomiskt bistånd varje månad. Min äldsta son vågade inte gå till fotbollen själv. Då hjälpte barnombuden till att ansöka om kontaktperson som följde honom.

Emma

Alla socialtjänster borde känna till Barnrättsbyrån och informera alla barn om den. Det borde finnas barnombud i hela Sverige. Man kan ju inte klaga på något som man inte vet är fel.

Trots att barnombuden inte alltid kunnat påverka formella beslut säger ungdomarna, särskilt de som saknat resursstarka vårdnadshavare och/eller varit placerade av socialtjänsten, att de ändå varit betydelsefulla för att förstå processen, ha ett känslomässigt stöd och göra sin röst hörd i möten, beslutsprocesser och vid olika typer av klagomål. Alla som haft stöd av Barnrättsbyrån under sin placering understryker socialtjänstens makt och hur svårt det är att som barn bli lyssnad till bland så många andra vuxna röster.

MIN HISTORIA

Olivia

Olivia

Olivia är 17 år och har under hela sin uppväxt blivit utsatt för våld av sin mamma, både psykiskt och fysiskt, men aldrig vågat berätta för någon om hur det är hemma. Under tonårstiden blev hon även utsatt för övergrepp av sin mammas pojkvänner. För några år sedan fick Olivias syster nog och berättade för socialtjänsten om vad mamman utsatte henne för. Det ledde till att alla syskonen fick träffa socialtjänsten men Olivia vågade aldrig berätta att hon också blev utsatt. Mamman hotade samtliga syskon med att om de berättade skulle de aldrig få träffa henne eller varandra igen. Hon sa också att hon skulle neka till allt de sa.

Olivia bodde under en period med sin mamma och sina syskon på ett utredningshem men där lyckades mamman hålla upp en fasad. Under hela kontakten med socialtjänsten så var det aldrig någon som berättade för Olivia vad hon har för rättigheter och att hon har rätt till stöd. Framför allt var det aldrig någon som tog sig tid att verkligen lyssna på henne.

Efter att systern flyttade blev det ännu värre och situationen hemma blev till slut så ohållbar att Olivia polisanmälde mamman och kontaktade socialtjänsten. Under hela kontakten med socialtjänsten har Olivia en känsla av att hon inte blir trodd på och att de inte tar hennes situation på allvar. Eftersom Olivia snart fyller 18 år utrycker de även att deras möjligheter att hjälpa henne är begränsade. De säger att ”det ligger lite på dig då du valt att öppna upp dig i ett sådant sent skede”. Olivia känner en stor förtvivlan och beskriver att hon varit så rädd för att berätta eftersom hon aldrig haft någon som hon litat på och som tagit kampen för henne. Under utredningsprocessen får hon ett barnombud som ger henne stöd i kontakten med socialtjänsten, hon lyckas även på egen hand hitta en familj som kan tänka sig att bli familjehem till henne. Det tar fyra månader från det att hon ringer till socialtjänsten och säger att hon vägrar åka hem till sin mamma som utsätter henne för våld, till dess att hon får en trygg plats att bo på, detta utan socialtjänstens hjälp. Olivia uttrycker en stor sorg över att hon inte fått hjälp tidigare och att det aldrig fanns någon som berättade för henne vad hon har rätt till eller som kunde stå upp för henne i kontakten med socialtjänsten.

3.3. Maskrosbarns sammanställning av sina samtal med barn och unga

3.3.1. Metod och genomförande

Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter har gett Maskrosbarn i uppdrag att lyssna in och ta del av barn och ungas åsikter och erfarenheter.

För att erbjuda olika sätt för ungdomarna att dela sina åsikter och erfarenheter har Maskrosbarn därför anordnat både en workshop och hållit i semistrukturerade intervjuer. Under workshopen och intervjuerna har ungdomar getts möjlighet att förmedla sina åsikter och erfarenheter med utgångspunkt i ett antal frågeställningar som tagits fram i dialog med utredningen.

Maskrosbarn har strävat efter ett deltagande där barnen har olika bakgrund och erfarenheter. Totalt har 16 ungdomar i åldrarna 15–22 deltagit, varav 8 deltagit i workshopen och 8 blivit intervjuade. Av de 16 deltagande ungdomarna har 14 identifierat sig som tjejer, och 2 som killar. Samtliga som deltagit i workshopen är bosatta i Stockholmsområdet. Av de intervjuade ungdomarna är två bosatta i Stockholmsområdet, tre i Västra Götaland och tre i Skåne. Maskrosbarn har även strävat efter ett deltagande där barnen har erfarenhet av kontakter med olika myndigheter. Samtliga ungdomar som deltagit har erfarenhet av kontakt med socialtjänsten. Flera av ungdomarna har även erfarenhet av kontakter med Migrationsverket, Polismyndigheten, Barnahus, domstolar och barn- och ungdomspsykiatrin. Majoriteten av de deltagande ungdomarna har i sina myndighetskontakter haft ett barnombud genom Maskrosbarn.

Detta underlag består av två delar som utgör en sammanställning av vad ungdomarna fört fram under workshopen och intervjuerna. Del ett beskriver barn och ungas erfarenheter av myndighetskontakter och del två beskriver barn och ungas erfarenheter av att ha ett barnombud.

3.3.2. Barn och ungas erfarenheter av kontakt med myndigheter

Bemötande

De flesta ungdomar som deltagit vittnar om ett bristande bemötande i kontakt med myndigheter, i synnerhet socialtjänsten. Ungdomarna berättar att de har förståelse för att socialsekreterarnas arbetssituation är ansträngd men att de ofta upplever bemötandet som stressat och oengagerat. Majoriteten av ungdomarna upplever att deras socialsekreterare inte har lyssnat eller trott på dem. Många känner att de inte blir tagna på allvar och inte får det stöd eller den hjälp de behöver. Flera uttrycker att de upplever att det behöver gå väldigt långt för att man ska kunna få hjälp, till exempel att man måste ha utvecklat ett missbruk eller uttrycka suicidtankar. Ungdomarna upplever vidare att förälderns röst väger tyngre än deras och att socialsekreterarna ofta pratar över deras huvud och främst riktar sig till föräldrarna. Ungdomarna uppger att kontakten med socialtjänsten består av mycket långa väntetider och processer. Många känner en stor maktlöshet och hopplöshet där de slutat tro att socialtjänsten kan hjälpa dem att förändra deras situation till det bättre. Flera ungdomar vittnar om en frustration över att ingenting händer eller förändras trots omfattande kontakter med socialtjänsten. De undrar varför ingen gör någonting trots att de vågat berätta om sin situation.

Man går dit med förhoppningen att man kommer få hjälp men sedan så blir det ändå ingenting. Det i sig är väldigt jobbigt.

Det var inte riktigt så att de la tid på att prata med mig och min syster enskilt för att gräva lite mer. Det kändes lite stressigt, jag tror att de var ganska stressade i sitt jobb.

I och med att det inte hände någonting när jag var yngre så undrade jag väldigt ofta varför ingen gör någonting. Jag pratar om hur jobbigt jag tycker saker är men ingenting händer. Jag får inte hjälp, jag får liksom inte ens gå och prata med någon. Det har gjort att jag känner mig ganska ignorerad liksom.

Jag tycker att det kan vara svårt att få den hjälpen som man vill ha. Det är mycket långa köer och svårt att få kontakt. Det görs feltolkningar som leder till konstiga konsekvenser. Som när jag hade stödfamilj och man trodde att det skulle vara bättre för mitt mående, men de utnyttjade mig för pengar vilket resulterade i att jag mådde ännu sämre.

Ungdomarna upplever vidare att det stöd de erbjuds blir väldigt personbundet och i stor utsträckning beror på om man har tur nog att hamna hos en bra socialsekreterare. Ett specifikt problem som ungdomarna lyfter är att de ofta tvingas byta socialsekreterare och att de inte får någon information om att deras socialsekreterare slutat, när de förväntas få en ny och vem de kan ta kontakt med under tiden. En ungdom beskriver sin erfarenhet av kontakt med socialtjänsten på följande sätt:

Jag har haft många olika socialsekreterare och jag tycker att kvalitén är väldigt olika beroende på vilken socialsekreterare du har. Det är från år till år. Vissa år har det varit jättebra och andra år har det varit förfärligt och utredningen kan ha startats eller avslutats utan att jag ens får veta det. Sen kan de vara rent av otrevliga eller inte höra av sig till mig om mötestider eller inte informera mig alls om att jag får vara där. Det går bättre när man har en och samma socialsekreterare under flera år, då bygger man upp både tillit och relation.

Information och rättigheter

Majoriteten av de ungdomar som deltagit vittnar om information som varit otillräcklig eller uteblivit helt. Vissa ungdomar upplever till och med att socialtjänsten aktivt undanhållit information från dem. Det rör sig till exempel om information om utredningsprocessen, vad som kommer hända, vad olika beslut innebär och vilka rättigheter man har i kontakt med socialtjänsten.

Jag hade behövt mer information om vad jag har rätt till och vad jag kan göra om jag är missnöjd. Om att jag får ta med mig någon på möten om jag vill, vad som sades i utredningen, vad resultatet blev och varför utredningen lades ner.

De har inte lagt ner tid på att förklara och se till att jag har förstått. När jag blev flyttad till familjehem var det som att de tyckte att ”nu har vi gjort vårt jobb och du ska vara här”. Det var inte som att de frågade ”hur känner du i situationen?” eller ”vet du vad du kan göra om du inte känner att det skulle vara bra eller vem du kan vända dig till?”.

Den informationen jag får har alla andra fått typ två veckor innan, så det är alltid så att alla andra får information före mig även om det handlar om mig och mitt liv.

Ungdomarna upplever ofta att de själva måste ta ett stort eget ansvar för att säkerställa att de får ta del av information. Ungdomarna berättar vidare att de ibland känt sig osäkra på om det är okej att ställa frågor, att det kan vara svårt att formulera frågor och att överhuvudtaget veta vad de kan fråga om.

Jag fick informationen genom att ringa dem och fråga. Man behövde ringa 15 gånger för att få ett svar. Man behöver alltid jaga socialen, till slut kan man få ett brev eller ett mejl. Ofta har jag tagit ansvaret själv för att få informationen.

Jag vill inte behöva bygga en relation med en socialsekreterare för att få information som jag har rätt till.

Vidare uppger flera ungdomar att information inte når fram till dem eftersom den endast lämnas till deras föräldrar och myndigheterna förutsätter att föräldrarna vidareförmedlar informationen till sina barn.

Jag upplevde väldigt ofta att man liksom pratade kring mig, med mina föräldrar snarare än med mig. Kanske gav de min mamma information snarare än till mig. Då var det en förutsättning att min mamma skulle ge mig den informationen, vilket hon inte gjorde. Så då visste jag inget.

När man frågar ungdomarna varifrån de vill få information av mer allmän karaktär lyfter flera skolan som en viktig aktör. Flera ungdomar önskar att skolan skulle ha gett dem mer information om olika myndigheter, om barns rättigheter samt generell information om psykisk ohälsa, missbruk och våldsutsatthet. En ungdom säger följande:

Vi fick läsa om barnkonventionen i skolan och då förstod jag att vissa saker jag varit med om var fel. Det var synd att jag inte visste det innan för då hade jag kunnat skydda mig själv.

Möjlighet att göra sin röst hörd

Ungdomarna beskriver en känsla av maktlöshet och att det är svårt att göra sin röst hörd i kontakt med socialtjänsten och andra myndigheter. Flera ungdomar upplever att myndigheterna inte har lyssnat på dem och anser att de haft liten eller ingen möjlighet alls att påverka beslut som rör dem. Två ungdomar beskriver sina kontakter med socialtjänsten på följande sätt:

Jag är väldigt tydlig med vad jag behöver för jag, bättre än någon, vet vad jag behöver. Så jag var väldigt tydlig från början med att det enda som jag behöver är att komma ifrån mina föräldrar. Men det var också det som jag absolut inte fick.

Min känsla var alltid att det jag säger inte spelar någon roll. Till slut gick jag bara dit och sa att allting var bra för att det inte spelade någon roll om jag faktiskt sa som det var. Jag struntade i det men var ändå i behov av stöd.

Ungdomarna uppger att det är svårt att berätta om sin situation under möten där deras föräldrar deltar. Många av ungdomarna upplever att de inte kan prata fritt på sådana möten på grund av rädsla för negativa konsekvenser och repressalier från föräldrarna.

Jag hatar mötena när mina föräldrar är med, så jag får välja att inte delta på vissa av dem. Men om du inte deltar får du inte informationen. Jag känner att jag behöver delta för att göra min röst hörd också.

Det var en enorm belastning och jättejobbigt att sitta i ett rum med socialsekreteraren och mina föräldrar och försöka få fram mina rättigheter. Jag fick aldrig bolla med någon om hur jag skulle säga saker. Till exempel hur ska jag säga saker utan att det blir konsekvenser för mig när jag kommer hem?

Rätten att klaga

Samtliga ungdomar förutom en uppgav att de inte visste att de har möjlighet att klaga på beslut, vart de kan vända sig för att klaga eller vad ett klagomål kan leda till. Ungdomarna uppger att de inte kunnat, vågat eller trott att de får överklaga beslut eftersom de är barn. Att som barn leva i en hemmiljö där det finns stora brister kopplade till föräldrarna är därutöver något som i sig gör att man är mindre benägen att klaga.

Eftersom jag bara har varit ett barn så har jag inte kunnat överklaga de här besluten eller säga ”Stopp! Jag vet att det här inte är okej”. Jag har tappat tillit till systemet och att saker ska bli bättre.

Det var ganska ofta som jag kände att jag inte har rätt att klaga, jag har inte rätt att säga till någon att det är jobbigt. Folk har det ju värre, varför ska jag klaga? Varför ska jag bo någon annanstans, min mamma kan ju ändå vara snäll mot mig ibland.

Man känner ofta att man inte vill vara till besvär typ. Särskilt om man är maskrosbarn. Man vill inte vara i vägen och man vill inte vara till besvär. Jag vågade inte klaga.

Jag berättade inte för någon att jag var missnöjd med kontakten för jag hade ingen vuxen runtomkring som jag kunde berätta för. Jag berättade lite för mina lärare men de kunde inte hjälpa mig så mycket.

Ungdomarna visste inte heller vad en tillsynsmyndighet är och har inte hört talas om myndigheter som IVO, JO, JK, Skolinspektionen, eller Diskrimineringsombudsmannen. En ungdom hade hört talas om myndigheterna i skolan men inte förstått att hon själv kunde vända sig dit.

Man hade läst om dom [myndigheterna] i skolan men jag tror inte att man kopplade att man själv kunde ta kontakt med dem. Att det kunde gälla en själv.

Majoriteten av de som haft barnombud uppgav att de fått information om klagomöjligheter av sitt barnombud men att de inte hade sådan kunskap innan. Samtliga ungdomar som faktiskt har klagat på ett beslut har gjort det med hjälp av ett barnombud.

Myndigheternas makt och ansvar

Ungdomarna upplever att myndigheterna har en mycket stor makt över deras liv och att deras öde ligger i myndigheternas händer. Majoriteten av ungdomarna känner en oerhört stor maktlöshet och beskriver hur de hela tiden anpassar sig och sitt förhållningssätt för att säkerställa att de får det stöd och den hjälp de behöver. Även de ungdomar som har uppgett att de haft en bra relation med sin socialsekreterare har gett uttryck för att vara väldigt medvetna om denna maktobalans. Flera beskrev att de på grund av detta inte vågat berätta om sitt missnöje eller klaga på beslut eftersom de varit rädda att myndigheterna då skulle sluta hjälpa dem. Ungdomarna beskriver att denna maktlöshet resulterar i en stark känsla av uppgivenhet och sårbarhet.

Jag vågade inte berätta för någon att jag var missnöjd för att jag inte ville att det skulle påverka min chans att få hjälp.

Vissa ungdomar har även beskrivit hur enskilda socialsekreterare uttryckt sig på ett sätt som innebär ett missbruk av myndighetens makt och där ansvar och skuld lagts på ungdomen.

Jag visste inte det här innan men tydligen fattar de beslut på sex månader när det gäller placering men när jag frågade min socialsekreterare sa hon bara ”jag är snäll så du får bo kvar här i en månad till”.

Hon la mer skulden på mig, att det var mitt fel. Att mamma slog till mig. Att jag skulle ha sagt det på ett annat sätt. Att jag är så självisk att fly därifrån och tänka på mitt bästa när jag har syskon där, när det var jag som tog hand om dem. Så hon klandrade mig.

Så jag ringde min socialsekreterare men hon la skulden på mig. Hon sa att ”det här sker på grund av att du valde att öppna upp i ett sådant sent skede”.

Flera ungdomar upplever att myndigheterna lagt mycket ansvar på deras axlar och att de fått ta ansvar som egentligen borde ålegat deras föräldrar eller myndigheterna. En ungdom uppger till exempel att hon tolkat åt sin förälder under samtliga möten hon haft på socialtjänsten och i alla kontakter med Migrationsverket:

Jag var helt ensam i Stockholm och jag var som mamma till min mamma. Jag tog hand om hemmet, betalade räkningar, hyra, allt. Jag skolkade för att följa med mamma till läkaren och så. Varje möte vi hade på socialtjänsten så var det jag som skulle tolka och det var verkligen stor press på mig. Det tog ett och ett halvt år innan jag blev avlastad och mamma fick en boendestödjare.

Flera ungdomar vittnar om att möjligheten att få stöd och hjälp har varit avhängig att ha en vuxen med sig samt att föräldrarna behövt delta aktivt i kontakterna med myndigheter för att ungdomen ska få tillgång till hjälp. En placerad ungdom som sökt hjälp på barn- och ungdomspsykiatriska akutmottagningen berättade till exempel att akutmottagningen hade meddelat henne att de inte kunde hjälpa henne eftersom hon inte hade en vuxen med sig. Ungdomen hade ingen vuxen som hon kunde ta med sig. Ungdomarna berättade även om hur deras föräldrars ovilja att delta i mötena på socialtjänsten har hindrat dem från att få stöd och hjälp trots att de själva gjort allt i sin makt.

Det som har förstört för mig är att socialtjänsten inte kan tvinga föräldrarna att vara med på mötena. Jag har gått på alla möten för att jag har velat ha en förändring, men pappa har inte kommit på ett enda möte. Jag har själv fått ta allt ansvar för att se till att något händer. Det är därför de har lagt ner utredningarna, för att mamma och pappa inte har dykt upp och för att jag var för ung.

3.3.3. Barn och ungas åsikter om och erfarenheter av barnombud

Erfarenheter av barnombud

Den främsta uppgiften för ett oberoende barnombud är att säkerställa att barnet får sina rättigheter tillgodosedda, att barnet får vara delaktig samt att barnet förstår och får ta del av information som rör barnet. Barnombudet ska säkerställa att barnet kommer till tals och att barnets vilja dokumenteras och tas hänsyn till. Barnombudet ska arbeta på uppdrag av barnet och alltid utgå från barnets problemformulering, perspektiv och behov.

De ungdomar som har erfarenhet av att ha ett barnombud beskriver samtliga detta som en mycket positiv upplevelse. Ungdomarna beskriver hur deras kontakter med myndigheterna förbättrats avsevärt efter att de fått ett barnombud. Ungdomarna upplever att det har känts stärkande och tryggt att ha ”någon på deras sida” vars uppgift har varit att hjälpa dem, tro på dem och bekräfta dem. Ungdomarna är väldigt medvetna om den makt som socialtjänsten besitter och att socialsekreterare behöver ta hänsyn till andra perspektiv än barnets. Ungdomarna upplever att det känns skönt att barnombudet inte har den makten och att barnombudets roll endast är att företräda barnet och iaktta barnets perspektiv.

Hon [barnombudet] var väldigt tydlig med att ”jag tror på dig och jag vill hjälpa dig och vi ska göra vad vi kan för att hjälpa dig”. Det kändes bra att hon trodde på mig och bekräftade att mina upplevelser var sanna eller vad man ska säga.

Det är en vuxen som kan sätta ner foten på ett sätt som man själv kanske inte vågar när man känner sig kränkt, till exempel hos socialtjänsten. Barnombudet kan föra ens ord vidare utan att man själv behöver göra det. Barnombudet bekräftade mig väldigt mycket och sa ”nej men du har helt rätt, deras bemötande var inte okej, du har rätt att klaga”. Det var väldigt skönt.

Ungdomarna vittnar om att de har byggt upp en annan typ av relation med sitt barnombud jämfört med sin socialsekreterare. Att barnombudet har hunnit lära känna dem bättre och att de i större utsträckning har kunnat och vågat berätta om sin situation för sitt barnombud. Många upplever att barnombudet har fungerat som ett språkrör och att barnombudet hjälpt dem att förmedla och sätta ord

på sina behov. Ungdomarna beskriver hur kontakten med socialtjänsten på så sätt har underlättats och att socialsekreterarna i större utsträckning fått ta del av viktig information.

I kontakten när jag hade ett barnombud kunde jag verkligen säga till barnombudet exakt vad jag kände och att jag inte ville bo hemma med min mamma för att det inte funkade. Då fick jag verkligen uttrycka vad jag ville och vad jag hade för behov. Vad som hade känts bäst för mig. Då kände jag verkligen att jag fick uttrycka mina tankar.

Jag tycker att alla barn som kommer i kontakt med myndigheter behöver ett barnombud för att det känns tryggt att ha en trygg vuxen med. Någon som kan vara din förlängda arm för att det är väldigt lätt att man själv inte vågar säga saker. Då kan den personen säga det så att man känner att man har någon som backar upp en och tar en på allvar.

I efterhand önskar jag att jag hade haft ett barnombud tidigare för det hjälpte väldigt mycket att ha det. Att ha med någon som man känner gjorde att det inte var lika obekvämt att ha möte. Eftersom mitt barnombud visste mycket om mig och min bakgrund kunde hon ställa relevanta frågor om saker som hon visste att min socialsekreterare behövde veta.

Barnombud ska vara en självklarhet så att rättigheter inte blir kränkta på det sättet som de annars ofta blir. Då blir det automatiskt att man får mer information som faktiskt kan vara avgörande för olika beslut och för hur man upplever bemötandet. Bara att veta att man kan klaga kan göra jättestor skillnad. Då kan man stå upp för sina rättigheter och myndigheterna får chansen att göra om och göra rätt.

Ungdomarna vittnar om att socialtjänsten agerat och erbjudit dem stöd först när barnombudet kommit in i bilden. Först då har ungdomarna känt sig sedda och upplevt att myndigheterna tror på dem. Ungdomarna tror att detta beror på att barnombudet är vuxen och att myndigheterna lyssnar mer på vuxna än på barn.

Det var en annan vuxen som behövdes för att jag skulle bli lyssnad på skulle jag säga.

Man behöver ha med sig en vuxen för de lyssnar inte på barn. Har man ingen som bryr sig om en så är man typ körd. Jag kan ju inte ta med min mamma och säga ”kan du berätta hur du misshandlat mig hela livet”. Nej, det funkar ju inte. Det var först på Maskrosbarn som jag började våga lita på vuxna. När barnombudet började ställa motfrågor då blev de tvingade att svara på dem och sen till slut tvingade att hjälpa mig. Att barnombudet var med var typ det bästa som hänt.

Barnombudets arbetsuppgifter och funktion

Vilka arbetsuppgifter barnombudet ska ha

Under workshopen diskuterade ungdomarna gemensamt vilka arbetsuppgifter ett barnombud borde ha. Enligt ungdomarna bör ett barnombud göra följande:

  • ge barnet information om varför man är i kontakt med myndigheten, hur processen och kontakterna framåt kommer att se ut och vad kontakten kan resultera i,
  • säkerställa att barnets rättigheter inte kränks och att myndigheterna följer lagar och regler,
  • säkerställa att barnets röst blir hörd,
  • säkerställa att information från myndigheten inte bara lämnas till föräldrarna utan även till barnet,
  • hjälpa barnet att förstå informationen då myndigheter ofta använder ett språk som barn inte förstår,
  • ge barnet information om vilka rättigheter man har,
  • följa med på möten om barnet önskar det,
  • säkerställa att barnet får ett gott bemötande i kontakten med myndigheter,
  • ge barnet ett emotionellt stöd, förmedla en känsla av att man har någon som står upp för en och ens rättigheter,
  • hjälpa till med praktiska saker, till exempel skriva ner vad som sägs under mötet så att man kan diskutera i efterhand,
  • säkerställa att barnet får ett eget möte med sin socialsekreterare utan sina föräldrar,
  • säkerställa att barnet inte används som tolk,
  • säkerställa att det som antecknas i journalen faktiskt speglar det som framkommit under möten och kontakter.

Var barnombudet ska finnas

Ungdomarna som deltog i workshopen uppgav att de inte tycker att barnombud ska arbeta på socialtjänsten eftersom det finns en risk att barnombudet då ”blir för partiska”. Ungdomarna ansåg att barnombud gärna ska finnas där barnet känner en trygghet sedan tidigare. Vissa ansåg att barnombud bör vara anställda vid en separat myndighet, andra ansåg att barnombud inte bör vara kopplade till en specifik myndighet. Det viktigaste i ungdomarnas ögon var att barnombud ska finnas lättillgängliga och vara oberoende till socialtjänsten. Många nämnde skolan som en viktig plats där barnombud borde finnas tillgängliga. Även barnrättsorganisationer, BUP och ungdomsmottagningar nämndes som viktiga aktörer.

Hur kontakten mellan barnet och barnombudet ska se ut

Många ungdomar lyfte vikten av att barn får möjlighet att träffa barnombudet innan mötet på myndigheten, helst utan föräldrarna och gärna flera gånger. Att träffas innan mötet gör att barnet hinner bygga upp en tillit till barnombudet. Ungdomarna föreslog att barnombudet och barnet till exempel kan fika tillsammans innan mötet.

När man ska bli erbjuden ett barnombud

Ungdomarna ansåg att barn ska erbjudas ett barnombud vid första kontakten med en myndighet, alternativt när behov av ett barnombud uppstår. Barnet själv borde få bestämma om man vill ha ett barnombud och i vilken utsträckning barnombudet ska delta i möten och sköta kontakter med myndigheten.

Föräldrarnas kontakt med barnombudet

Ungdomarna gav uttryck för att de vill att barnombudet ska ha viss sekretess eller tystnadsplikt gentemot deras föräldrar. Ungdomarna vill kunna lita på att det de berättar för sitt barnombud inte når fram till föräldrarna så att de inte behöver oroa sig för negativa konsekvenser och repressalier.

MIN HISTORIA

Sandra

Sandra

Sandra placeras på ett av SiS särskilda ungdomshem när hon är 14 år. Då har hon redan hunnit byta skola 7 gånger. Redan i förskolan får hon sitta ensam i ett rum, bland annat för att hon får utbrott och har svårt med de sociala situationerna. På en del skolor fungerar det bättre eftersom det finns anpassningar. Ju äldre Sandra blir desto sämre mår hon. Sandra placeras först på HVB-hem som 14-åring och mår då väldigt dåligt. Efter ett tag placeras hon på sitt första SiS-hem. Åren mellan att hon är 14 och 16 år hinner hon byta boenden 10 gånger. Hon flyttas bland annat mellan tre olika SiS boenden. Hon bollas dessutom mellan psykiatrin och SiS flera gånger.

Sandra har adhd och autism. Hon säger att hon alltid har haft mycket energi, men att hon har haft svårt att använda den till något positivt. Autismen blir mer påtaglig när hon mår dåligt. Då blir hon väldigt introvert. Sandra har på grund av sina diagnoser svåra sömnrubbningar som ställer till det i vardagen. Hon har även svårt i det sociala samspelet.

Sandra berättar om ett tillfälle när hon är avskild, det vill säga inlåst och isolerad. Rummet hon är inlåst i har ett galler i stället för dörr och Sandra, som är uppvarvad och upprörd, spottar på personalen som står utanför gallret och vaktar henne. Personalen hämtar avdelningschefen och säger till chefen att han ska spotta på Sandra, om hon spottar på honom. Detta triggar Sandra, som redan är uppvarvad att spotta, för att se om ”avdelningschefen verkligen kommer att spotta på henne” – vilket han gör. Han spottar henne rakt i ansiktet. Sandra önskar i efterhand att hon hade anmält händelsen, men hon vågade inte. Det spelade ingen roll att det fanns övervakningskameror, de skulle ändå inte tro på henne.

Sandra menar att hon blir uppvarvad på grund av sina diagnoser och att det bemötande hon får påverkar henne mycket. Hon har under alla år träffat ett par anställda som genom sitt bemötande har kunnat hjälpa henne. En anställd brukade ta ut henne på en biltur när han började märka att hon gick upp i varv. Han tog sig tid och hade förmåga att lyssna. Han sa inte bara ”håll käften, annars blir du inlåst” som många andra i personalen gjorde. Hon tänker att om fler hade haft kunskap om hennes diagnoser och brytt sig om att ta reda på varför hon hamnade i affekt så hade hon sluppit många våldsamma och svåra situationer.

Hon beskriver miljön på SiS som tråkig. För hennes del leder det till att hon ”gör kaos”. Hon tramsar och stör och det leder till konflikter. På kvällarna är det värst. Sandra har alltid haft svårt att sova och att bli inlåst ensam på natten ger henne ångest. Hon ställer därför till med bråk varje kväll. Hon flamsar och stökar. Hon slutar inte fast de säger till henne och det slutar ofta med konflikter, nedläggningar och avskiljningar. På nätterna är hon vaken. Hon har ingen telefon eller tv och ångesten är nästan outhärdlig. Sandra har varit med om över 100 avskiljningar, oftast i samband med att hon ska låsas in för natten. Det blev nästan som en rutin, ett självskadebeteende. Ingen hjälpte henne med det som var svårt, hon blev bara straffad. Ingen förstod sig på henne och hennes behov utifrån hennes diagnoser.

Avskiljningssituationerna har resulterat i fysiska och psykiska skador. Hon har fått märken och skador på kroppen som personalen åsamkat henne i samband med att de tagit henne till avskiljningsrummet. Vid flera tillfällen har de släpat henne barfota, iförd t-shirt över en isig gård för att låsa in henne. Hon har legat i isolering och haft så ont i kroppen att hon inte har kunnat röra sig.

Sandra vet att det finns regler och rutiner för hur avskiljningar får gå till, men att personalen sällan följer regler. Hon har aldrig fått en ursäkt, inte ens när uppenbara fel har begåtts.

3.4. Riksförbundet Attentions sammanställning av sina samtal med barn och unga

3.4.1. Metod och genomförande

Attention har på uppdrag av och tillsammans med utredningen genomfört intervjuer med sex ungdomar som har varit i kontakt med Attention via Ung Dialog, ett projekt riktat till unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som är eller har varit placerade i samhällsvård, i familjehem, HVB-hem och SiS-boende.

Ungdomarna är tjejer mellan 19–23 år och har erfarenheter av att i perioder ha varit placerade. Samtliga har diagnostiserats med en eller flera neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Tjejerna har på olika sätt haft svåra och problematiska hemförhållanden och många av dem har även upplevt svåra saker på de boenden där de varit placerade. De har alla haft insatser från socialtjänsten och även i olika utsträckning haft kontakt med psykiatrin. Flera av dem har haft beslut om tvångsvård. Alla namn är anonymiserade.

De frågeställningar som vi fokuserade kring i samtalen var bland annat hur tjejernas kontakt med myndigheter sett ut och om de har fått information om sina rättigheter i de kontakterna. Om de har upplevt att deras rättigheter har blivit kränkta och om de i så fall försökt klaga. Vi pratade även om huruvida det funnits andra vuxna som tjejerna har kunnat vända sig till för att få hjälp och stöd i kontakt med myndigheterna.

3.4.2. Ungdomarnas erfarenheter av myndigheter

Alla ungdomar som vi intervjuade har haft omfattande kontakt med olika myndigheter och de har alla i olika utsträckning varit placerade i familjehem, HVB-hem eller SiS-boende. De har flera gånger varit med om att det fattats beslut kring deras person, ofta utan att de själva varit medvetna om eller fått information om vad beslutet har inneburit. Samtliga har haft långvarig kontakt med socialtjänsten men ingen av dem har känt till att de som är placerade ska ha en särskild socialsekreterare som är ansvarig för själva placeringen och beslutet om placeringen.

Nour

Nour beskriver hur hon haft kontakt med socialtjänsten sedan hon var liten. Hon har märkt en tydlig skillnad i hur åldern har spelat roll i hur hon blivit behandlad. Som liten sågs hon inte som en egen individ och fick inte någon information kring det som hände henne. Hon beskriver hur hon ofta satt i rum med vuxna som pratade med henne. Hon förstod inte syftet med mötena och hon fick ingen information. Hon berättar också att hon till exempel inte vetat att hon redan som yngre blivit utredd för en neuropsykiatrisk diagnos. Det fick hon reda på först senare, när hon begärde ut sina skoljournaler.

Nour berättar också om sina kontakter med socialtjänsten och att hon under fyra års tid haft 24 olika socialtjänsthandläggare men att hon inte upplevt att någon av dem har velat lyssna på henne eller förstå. Hon upplevde det som att de skulle kontrollera henne och se om hon skötte sig. Hon upplevde inte att de förstod vad hon behövde. Att hon behövde trygghet och någon som brydde sig om hur hon mådde. Hon berättar att hon har fått frågan om det funnits något som hon själv velat ta upp i samtalen med socialtjänsten. Hon har då inte förstått vad det skulle vara som hon kunde ta upp eftersom hon inte hade fått information och kunskap om sina rättigheter och möjligheter, vad hon hade rätt att ta upp eller klaga på.

Amanda

Amanda har liknande upplevelser av att bemötandet är olika beroende på ålder. Hon upplever att hon fått mycket bättre bemötande nu när hon blivit vuxen. Som barn beskriver hon hur svårt det har varit att få tag i sin handläggare, men också att beslutade insatser inte blev av och att hon inte fick någon information om varför.

Linnea

Linnéa beskriver sina möten med socialtjänsten som väldigt dåliga och att hon inte har fått information.

De har använt ord som man inte förstår, tar inte kontakt utan pratar med vuxna omkring en och de har inte gett rätt information.

Astrid

Astrid har beskrivit en turbulent uppväxt med en kontrollerande förälder som i stor utsträckning begränsat barnens möjligheter till insatser, vård och stöd. Hon beskriver hur socialtjänsten inte gjort något eftersom hennes ena förälder satt stopp för insatser. Hon har också upplevt att socialtjänsten inte har lyssnat på henne utan tagit till sig det som de vuxna har sagt och att det efter samtal med socialtjänsten till och med kunnat bli en värre situation hemma. Hon beskriver bland annat att de få insatser som hon fått bara fungerade så länge den kontrollerande föräldern fick information om allt som hände.

Vi har fått många orosanmälningar. Det slutade alltid med att X kastade och skrek på oss. Det blev inte bra och det var inget som hände.

Astrid berättar vidare om sin situation under uppväxten:

Jag vågade inte berätta för socialtjänsten för då skulle X bli arg och det skulle drabba mig. Sen när jag väl berättade var det så allvarligt att socialtjänsten ändå sa att de var tvungna att berätta för föräldrarna. Då försvann ju anledningen till att prata.

Astrid berättar att HBV-hemmet vid ett tillfälle var nära att avsluta placeringen eftersom hennes ena förälder var för jobbig. Hon beskriver att hennes frihet kom när hon blev 18 år och kunde komma bort från föräldrarna.

3.4.3. Upplevelser av bemötande

Ingen av tjejerna har upplevt att de har blivit lyssnade på och tagna på allvar. Alla beskriver upplevelser av att socialtjänsten inte lyssnar eller är intresserad av att veta vilka tjejerna är, de är bara där för att göra ett jobb. Det är tydligt att de generellt saknar tillit till socialtjänsten och myndigheter i stort och att de har svårt att lita på att vuxna vill dem väl. Tjejerna har också uppgett att deras diagnoser har försvårat för dem i möten med myndigheter. Personal har inte kunskap eller förståelse för vad diagnoserna innebär och det har gjort att de har hamnat i svårare situationer. De lyfter vidare att de personer som har varit bra har varit de som varit intresserade av tjejerna på riktigt och verkligen tyckt om sitt jobb. Det handlar mycket om att de förstår vem man är som person. Att man inte bara är sin diagnos eller sitt ”problem”.

Othilia

Othilia har haft många handläggare genom åren och hon beskriver att det är tydligt när någon bryr sig på riktigt och när någon bara jobbar för att jobba. Hon berättar vidare att hon upplevt att hennes diagnos har använts för att bortförklara hennes känslor och beteenden och att hon inte setts som en individ utan mer blivit behandlad utifrån sin diagnos. Hon har beskriver att hon många gånger har berättat för sina handläggare, personal på boenden och familjehemsföräldrar om sina behov men att hon sällan har blivit lyssnad på och mött i hennes behov. I stället har hon skickats till BUP.

Om någon tar sig tiden att prata med mig eller ge mig en kram när jag har ångest eller är på väg att få panik, så går det över.

Amanda, Linnéa och Nour

Amanda berättar att hon upplevt att hennes diagnos gjort att vuxna i hennes omgivning behandlat henne som ett barn, som att hon inte förstått något fastän hon varit 16–17 år. Även Linnéa berättar att hon upplevt att handläggare behandlat henne annorlunda på grund av hennes diagnos. Hon har upplevt att de såg henne som sin diagnos och inte vem hon var som människa. Detsamma har hon upplevt när det kommer nya handläggare. De läser journalen och bildar sig en uppfattning om en som person, utan att ha träffats. Samma upplevelser beskriver Nour.

Astrid

Astrid beskriver att hon haft svårt att veta vad handläggaren vet om henne sedan tidigare och att hon ofta upplevt att hon måste ”börja om från början” med varje ny handläggare. Handläggarna var inte tydliga med vad de visste och de kommunicerade inte tydligt om de ställde frågorna på grund av att de inte visste eller om de trodde att det var ett sätt att skapa förtroende. Tydligt var i alla fall att de inte frågat henne vad hon ville eller behövde gällande deras kommunikation.

Nour

Tjejerna lyfter, trots många upplevelser av dåligt bemötande eller upplevelser av brister hos myndighetspersonal, också fina upplevelser av personer som har sett dem och mött dem i deras behov. De beskriver tillfällen då personal eller människor i deras närhet faktiskt har förstått dem och lyssnat på dem. Sett dem som individer och inte utifrån diagnosen. Nour beskriver en kontaktperson som förstod hennes behov och stod kvar trots att Nour till en början inte alls gillade henne. Kontaktpersonen informerade om vad som gällde och förklarade så att Nour förstod. Hon lät också Nour vara delaktig i de delar som hon kunde vara med och påverka.

När hon skulle rapportera till socialtjänsten något som jag hade berättat för henne så förklarade hon att det här måste jag rapportera, men du kan välja till vem jag skickar det. Hon sa också till när hon hade skickat in till exempel.

3.4.4. Upplevelser av att få information om sina rättigheter samt möjligheten att klaga på beslut

Ingen av de intervjuade tjejerna har i någon större utsträckning fått någon information om sina rättigheter och att de har möjlighet att klaga på beslut som fattats om dem. Ingen av dem upplever att det finns strukturer som ser till att rätt information ges. Om de har fått information har det oftast handlat om att de fått bra kontakt med en specifik person som har gett dem information.

De beskriver situationer av att inte ens få veta att beslut har fattats eller så får de information senare. I många fall missas information att lämnas överhuvudtaget. De har sällan överklagat beslut och har ofta känt att det som har hänt har hänt, det är ändå ingen mening med att överklaga. Om de har uttryckt att de inte varit nöjda med något beslut som fattats har de bland annat fått höra att det redan är beslutat. De har sällan upplevt att någon har lyssnat till dem eller brytt sig om att ta reda på vad de vill och skulle behöva. De beskriver att de inte har haft någon större tillit till de som haft hand om deras ärende och haft makten att ta beslut om deras liv. De flesta uttrycker att de inte ens vet hur många handläggare de har haft eftersom handläggarna byts ut så ofta.

Sandra

Sandra beskriver hur hennes utåtagerande beteende gjort att hon utsatts för många avskiljningar. Beslut som hon till en början inte fick information om att de gick att klaga på. En gång skrev hon ett överklagande på beslut om avskiljning.

Då skrev jag ett brev om vad som hänt och varför det var fel. De gav mig rätt men det hjälpte ju inte mig. De bara tog bara bort det ur systemet, men det hade ju redan hänt. Varför ska jag överklaga när det redan hänt. Jag var avskild mer än att jag var på mitt rum.

Under hela den tiden som Sandra varit placerad har inte någon pratat med henne om hennes rättigheter och att hon har rätt att få information som rör henne.

Enda gången jag har hört om mina rättigheter är när det står på pappret som ligger på boendet när man först kommer dit, flyttar in.

Nour

Flera av tjejerna har också erfarenheter av offentliga biträden/advokater. Nour berättar om när hon hade ett beslut enligt LPT och det skulle vara en förhandling kring fortsatt vård och hon själv motsatte sig det. Hon ville sitta med vid förhandlingen men hennes läkare sa nej. Advokaten ringde och frågade Nour hur hon ställde sig till beslutet. Hon motsatte sig beslutet om tvångsvård och ville dessutom vara med på förhandlingen, men det fick hon inte. Enligt beslutet från domstolen hade advokaten inte uppgett det som hon själv hade sagt. Hon fick fortsatt tvångsvård. Nästa gång fick hon inte ens prata med advokaten och trots hon ville vara med på förhandlingen även den gången, så fick hon inte.

3.4.5. Vilket stöd hade behövts

Ingen av tjejerna har haft föräldrar eller anhöriga som kunnat stötta dem i deras situation. De beskriver att de känt sig väldigt ensamma och inte upplevt att det funnits så många som de kände tillit till och upplevde var på deras sida. Nour beskriver till exempel mötena med handläggarna på socialtjänsten som kontroller för att se om hon sköter sig, inte som en möjlighet för henne att få stöd.

Astrid

Astrid beskriver tydligt att hennes familj var de som orsakade att hon inte fick stödet hon hade behövt. Hon hade velat att myndigheterna kunnat ge henne stöd utan tillåtelse från båda hennes vårdnadshavare. Hon hade önskat att myndigheterna i första hand såg till hennes behov och hennes bästa. Hon har själv inte haft stöd av ett oberoende ombud, men tycker att det låter som en bra lösning. Hon hade velat ha stöd från någon som bara stod på hennes sida.

Då skulle man kunna få hjälp med att veta hur man kan agera, var man kan vända sig och få stöd.

Nour

Nour uttrycker liknande tankar när hon funderar på vad som hade behövts. Hon beskriver att hon – som inte har vuxit upp i ett fungerande hem – inte visste vilka hennes rättigheter faktiskt var. Hon visste inte vad hon kunde förvänta sig eller kräva av till exempel ett familjehem.

Jag visste inte vad som var normalt. Om familjehemmet sagt till mig att jag fick äta mat om jag såg till att laga all mat till hela familjen så skulle jag göra det utan att klaga. Jag skulle vara glad över att jag får mat. Jag var van vid att det inte ens fanns mat. Om socialtjänsten då hade frågat om jag ville ta upp något skulle jag ha sagt att allting var jättebra, för jag förstod inte vad jag kunde kräva.

Flera av tjejerna beskriver hur de hade velat ha stöd av någon som inte var socialtjänsten eller annan personal som behövde rapportera till socialtjänsten. De hade velat ha någon som de visste var på deras sida. De har ofta upplevt att de inte kan lita på någon och att de var tvungna att ta den hjälp och de insatser som erbjöds även om de inte tyckte att det passade eller var något som funkade för dem. Deras upplevelser har varit att de varit tvungna att ta de insatser och/eller det stöd som erbjöds, dem annars hade de inte fått något stöd alls. Det som tjejerna beskriver är en maktobalans som kommer av att det finns en part som har möjlighet att avgöra hela deras liv.

3.4.6. Vad behöver förändras

De tjejer som intervjuats till rapporten har alla varit i stort behov av samhällets stöttning och hjälp men har i många fall känt sig svikna och utlämnade. De har inte känt tillit till de vuxna som ytterst skulle garantera barn och unga en trygg uppväxt och rätt stöd. För dessa tjejer har även deras neuropsykiatriska diagnoser varit en stor del i deras behov av stöd och stöttning. Något som de upplevt att få har förstått eller haft rätt kunskap kring. Deras diagnoser har i stället använts för att bortförklara eller förminska deras beteenden eller behov.

Något som alla lyfter som mycket viktigt är ett bra bemötande, att man känner sig lyssnad på och sedd utifrån vem man är och vad man har för individuella behov. Att myndigheter som möter unga med funktionsnedsättning har en förståelse för hur information kan behöva ges på ett annat sätt. Men generellt är det tydligt att myndigheter och personal måste garantera att information om vilka rättigheter barnen har måste komma barnen till del. Informationen måste lämnas till barnet på det sätt som barnet kan ta till sig. Därför måste all personal som arbetar med barn också prata med barnet och säkerställa att de har förstått hur barnet bäst tar till sig information. Därefter måste personalen också säkerställa att barnet faktiskt har förstått informationen.

Tjejerna har alla beskrivit hur viktigt det är att ha förtroende och tillit för att de ska kunna ta emot stöd och hjälp, men också för att de ska våga anmäla eller klaga om deras rättigheter blivit kränkta. Tjejernas beskrivningar om situationer där de inte vågat anmäla, för att de upplevt sig vara i en beroendeställning och att de som barn inte har blivit lyssnade på eller tagna på allvar, skulle kunna avhjälpas med att barn i behov av det får tillgång till ett barnombud. Dessutom skulle det också kunna stärka de unga i att ändå anmäla trots att saken redan har hänt. Särskilt om det inte handlar om till exempel avslag på ett beslut kring en insats eller liknande. Dessa tjejer har många gånger upplevt att de har blivit utsatta för kränkningar, exempelvis avskiljningar, där själva kränkningen redan ägt rum och den kan inte bli ogjord bara för att de anmäler. Då har de ofta valt att låta bli. Det har ändå känts meningslöst.

3.5. Sammanställning av samtal med barn och unga som gjorts av andra aktörer

3.5.1. Inledning

Många organisationer och myndigheter som ägnar sig åt frågor som anknyter till barns rättigheter genomför samtal, enkäter och andra undersökningar av barns åsikter och erfarenheter. Utredningen har gått igenom ett mycket stort antal rapporter som förmedlar barns erfarenheter från de områden utredningen tittat närmare på, bland annat den sociala barn- och ungdomsvården. Ambitionen har varit att få ett brett underlag för de bedömningar och förslag som lämnas och att förmedla en bred bild av olika barns åsikter och erfarenheter av att utkräva sina rättigheter. Många av de rapporter som sammanfattas nedan har sitt huvudsakliga fokus på andra aspekter, exempelvis barns erfarenheter av våld och kränkningar. För denna typ av erfarenheter redogörs ibland som bakgrund, utredningens huvudsakliga intresse har dock varit barns kontakter med myndigheter och domstolar och barns erfarenheter av möjligheter att vara delaktig, få information, påverka och överklaga beslut inom de områden utredningen valt att granska närmare.

3.5.2. Kunskap och information om sina rättigheter

En del av att vara delaktig i processer handlar om att få information. Många barn berättar att de inte informeras om var eller varför de exempelvis placeras i nya boenden. Detta skapar stress och oro och barn upplever att deras möjligheter att få information villkoras av yttre omständigheter såsom ett engagerat offentligt biträde/ställföreträdare/barnombud eller att de själva kämpat hårt för att få information.1 De menar även att barns situation påverkas av hur väl de känner till sina rättigheter. Om man har informerats om sina rättigheter så går det lättare att upptäcka rättighetskränkningar.2

Barn med erfarenhet av att ha varit i migrationsprocesser utan att ha varit informerade om sina rättigheter, berättar exempelvis om

1 Maskrosbarn (2022), Inspel från barn och unga till utredningen en uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktions-

nedsättning, SOU 2022:70.

2 Barnombudsmannen (2020), Dom tror att dom vet bättre.

att de nekats akut vård, inte blivit tilldelade en god man och att de vistats upp till flera månader i boenden som varit avsedda för maximalt två dygn.3

Barn berättar även att de ibland upplever att informationen de får inte är anpassad för barn samt att vuxna pratar med barnen på ett sätt som de inte förstår. Detta skapar en stor frustration. För att barn ska känna sig delaktiga och lyssnade på behöver information och kommunikation anpassas till barnet.4

Göra informationen lättförståelig. Bombarderas med svåra ord!

De har talat till en som politiker så att man inte har förstått.

Barn som varit i migrationsprocesser delar denna erfarenhet. Ett barn berättar att han som nyanländ fått information på svenska som han fick översätta själv. Andra icke anpassade förfaranden som barn berättar om är att det varit påfrestande, otryggt och stressande för barn att berätta om svåra saker för Migrationsverket, att de inte förstått frågor och att samtalen pågått i flera timmar.5

Det var jobbigt, jag var himla rädd, kunde inte andas. Hemska saker som hänt […] Jag glömde vad jag heter, vilken klan jag kommer ifrån, jag var så rädd.

När barn ska framföra klagomål som rör hälso- och sjukvården berättar de att de upplever att de inte alltid blir tagna på allvar samt att de inte vet vart de ska vända sig. Exempelvis har många inte kännedom om vad patientnämnderna är.6

Barn berättar vidare att långa väntetider och icke anpassade förfaranden inom vården skapar en distans som gör att barn vänder sig från vården. Ett barn berättar exempelvis att det lett till självmedicinering med droger på grund av psykisk ohälsa.7 Ett barn som utsatts för sexuella övergrepp på ett SiS-hem vittnar om att när hon berättat om händelsen för en chef på boendet hände ingenting. Barnet fick

3 Barnombudsmannen (2017),”Vi lämnade allting och kom hit” Röster från barn och unga på flykt. 4 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig!

Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning i SOU 2022:70.

5 Barnombudsmannen (2017), ”Vi lämnade allting och kom hit” Röster från barn och unga på flykt. 6 Socialstyrelsen (2018), Förstudie om klagomålshantering i hälso- och sjukvården. 7 Barnombudsmannen (2023), Jag hade vitt hjärta – Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn

och förebygga kriminalitet.

som svar att de trodde att hon ljög. Hon hade inte fått någon information om hur man framför klagomål.8

Det var ingen idé att säga nåt på ungdomsråden, det blev ändå ingen skillnad. Jag har aldrig fått någon information från SiS om hur jag kan klaga om något händer, men jag kom på själv att jag kan ringa till IVO.

Barn berättar även om upplevelsen av att personal höll varandra bakom ryggen.9

En gång när jag blev våldsamt upptryckt mot en vägg av en personal, efter ett skämt, sa jag till en personal som stod precis bredvid ”du såg vad som hände?”. Han svarade då att han inte hade sett någonting. Det var mindblowing för mig att han svarade så. Det var då jag fattade att vi var helt oskyddade. Jag och de andra tjejerna pratade med varandra om att personalen skulle kunna komma in på vårt rum och våldta oss och ingen skulle göra något. Ingen skulle tro på oss.

Barn som försöker utkräva sina rättigheter på egen hand möter ibland motstånd från vuxenvärlden. Det kan handla om att de har blivit utsatta för kränkningar av en vuxen och att de inte vet vem de ska vända sig till eller inte litar på sin egen bedömning att något är fel.10

Vi får ju lära oss tidigt att vi ska gå till vuxna ifall något händer. Men om det är en vuxen som man blir utsatt för, vem går man till? Vi lär oss också att vuxna alltid har rätt och att vi ska lyssna på dem, så yngre barn litar inte på att det de känner är rätt.

Upplevelsen av att vuxna anser att andra vuxna talar sanning och har rätt delas av många barn. Ett barn berättar att han gjort en orosanmälan mot sin pappa för att försöka få upprättelse för det våld han utsatts för som barn. Efter att socialtjänsten pratat med pappan berättar de att de inte kommer att gå vidare med anmälan men de förklarar inte varför. När barnet vill veta varför ärendet läggs ner säger socialtjänsten att de inte kan gå vidare med en anmälan som baseras på hämnd. Barnet känner sig besviken på personalen för att de trott på pappan i stället för på honom. Han tycker att det känns som att socialtjänsten tror att han ljuger. Att anmäla sin pappa var hans sätt

8 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation (2023), Vem ska tro på mig? – En gransk-

ning av sexuella övergrepp på de statliga ungdomshemmen.

9 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation (2023), Vem ska tro på mig? – En gransk-

ning av sexuella övergrepp på de statliga ungdomshemmen.

10 Bris (2022), Barns erfarenheter av våld, att berätta och få hjälp, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktions-

nedsättning, SOU 2022:70.

att få upprättelse och ett erkännande om att sättet han blivit behandlad på var fel. Genom socialtjänstens agerande fick han uppfattningen om att det var han som hade haft fel.11

Andra barn berättar om hur de försöker hävda sina rättigheter men att vuxna förminskar dem och nonchalerar eller inte känner till barns rättigheter.12

Många familjer vet inte om att barnkonventionen är lag. Och det är så fel. Jag har hamnat i en situation där jag var tvungen att plocka fram barnkonventionen och säga till dem vad JAG har rätt till. Men svaret jag fick var att det var fake och inte på riktigt.

3.5.3. Bemötande

Det barn lyfter kring hur de vill bli bemötta skiljer sig inte från det sätt som vuxna vill bli bemötta på. Barn säger att de vill bli lyssnade på, att de vill bli informerade om vad som händer och få ett bra bemötande från kompetent personal. Barn berättar även att det är viktigt att vara delaktiga i planering och att få en möjlighet att påverka. De menar att det skapar en känsla av kontroll över sitt liv och förutsägbarhet.13

Någon slags kontroll. Jag kan inte bestämma allt, jag fattar det. Men att jag får vara med och att de lyssnar på mina åsikter.

Barn berättar även om upplevelsen av att deras röster kan bli överskuggade av föräldrars eller andra vuxnas. Exempelvis berättar barn att de i utredningar med socialtjänsten blivit tillsagda av en förälder vad de ska berätta.14

Barn som varit med i rättsprocesser kring vårdnad, boende och umgänge berättar att det är väldigt viktigt att få vara delaktiga. De har exempelvis erfarenheter av att ha blivit tvingade till umgänge med en förälder som utsatt dem eller en förälder/annan för våld.15

Barn upplever även att de inte alltid blir trodda på. Ett barn berättar att det var först när hon fyllde 17 år som hon upplevde att hon

11 UNICEF (2018), Vem skyddar mig från våld? 12 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 13 Maskrosbarn (2022), Inspel från barn och unga till utredningen en uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktions-

nedsättning, SOU 2022:70 .

14 Maskrosbarn (2022), Inspel från barn och unga till utredningen en uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. 15 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Uppgifter om våld är inget undantag.

togs på allvar och blev trodd. Ett förslag som nämns av barnen för att öka barns delaktighet och för barn att bli lyssnade på är att ha egen tid med exempelvis socialtjänst eller andra myndigheter utan föräldrars närvaro samt att vuxna behöver tro på barn.16

När vuxna verkligen började lyssna på mig så var jag 18 år. Eller nej 17 år var jag men jag skulle fylla 18 år. Och det var då när jag berättade igen vad mamma hade gjort mot mig som de började lyssna på mig. Men det var ju bara för att jag skulle fylla 18 år och bli myndig. Då började folk tro på mig.

3.5.4. Barns delaktighet inom den sociala barn- och ungdomsvården

Barn som har haft kontakt med den sociala barn- och ungdomsvården delar erfarenheter av bristen på information. Barn berättar dels att de inte får information, dels att informationen de får inte är anpassad. De anser att information behöver vara anpassad och lättförståelig för barn och unga och att informationen ska gå att förstå även i en påfrestande situation, som det handlar om för många barn.17

Många barn upplever att de inte blir lyssnade på i den sociala barn- och ungdomsvården. Barn berättar att det förekommer situationer när de kommunicerat särskilda behov av anpassningar för funktionsnedsättningar till personal på boenden, handläggare eller familjehemsföräldrar men inte blivit lyssnade på. Ett barn berättar som exempel om när det lett till konflikter, där barnet får panik och blir tagen till BUP i stället för att barnets behov tillgodoses av personal genom att exempelvis ta sig tid att prata och lugna.18 Ett annat barn berättar att hon fått vård i enskildhet i fyra månader och under tiden inte fått gå i skolan. När hon frågat personal vad som krävs för att få komma ut är svaret ”sköt dig”. Det svaret menar barnet är svårbegripligt och att det även är svårbegripligt hur det innefattas av vården.19

Det finns personal på boendet som är bra, (…) som har en förmåga att läsa av hennes behov i stället för att höja rösten. (…) Hon säger att hon gång på gång berättat om sina behov för personal, handläggare och familjehemsföräldrar men att de sällan mött henne. I stället har de kört

16 ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70. 17 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 18 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 19 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder.

henne till BUP, eller höjt rösten. Flera gånger har hon fått frågan: Vad är det för fel på dig?20

Ett annat barn, som identifierar sig som icke-binär och trans, berättar om våld, hot och kränkningar på flera boenden på grund av könsidentiteten. Därför har barnet vid flera tillfällen önskat att bli placerat på ett hbtqi-vänligt boende men upplevde sig inte lyssnad på eller tagen på allvar. Barn berättar även att de slutat delta på möten då de inte upplever att de som barn blir lyssnade på, utan att vuxna endast pratar med andra vuxna.21

Det är jättefel, för de lyssnar inte. Till exempel så har jag sagt att jag verkligen vill hamna på ett boende för hbtqi-personer eller för både och. Då tycker jag att man borde ta det på fullaste allvar. Vilket de inte gör.

En 14-årig flicka med add, berättar om hur hon har slutat gå på möten för att ingen ändå lyssnar på vad hon har att säga.22

Ja, men alltså, jag har slutat gå på de där mötena. De lyssnar inte på mig. Jag ser ingen anledning till att gå på dem längre faktiskt. Jag kan sitta med typ i tio minuter. Sen går jag.

3.5.5. Ensam mot vuxenvärlden

Utredningen om tvångsvård för barn och unga hade möten med barn och unga själva, som vid tillfället eller tidigare varit placerade enligt SoL eller LVU.23 Utredningen redogör för att ett återkommande tema i samtal med barnen och ungdomarna var känslan av maktlöshet. Flera beskriver en bristande tilltro till socialtjänsten och övriga myndigheter som har ansvar för att barn och unga får det stöd och den hjälp som de behöver. Ungdomarna upplever att de inte fått information om vad som ska hända eller varför. De upplever också att deras uppfattning inte beaktats eller att den har underkänts. Vissa ungdomar uttrycker på olika sätt att de skulle vilja att det fanns en person som aktivt och i den aktuella situationen kunde agera som företrädare för barnet och ha mandat att påverka de beslut som socialtjänsten eller andra myndigheter fattar.24

20 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 21 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 22 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 23SOU 2015:71. 24SOU 2015:71, s. 235236.

Barn berättar att skolan är en viktig aktör för att se och fånga upp barn som mår dåligt. Men det viktigaste enligt barnen är att ha en vuxen i sin närhet som kan lyssna, ge trygghet, stöd och omtanke särskilt om denna vuxna inte finns i familjen. Barnen berättar att det kan vara en familjehemsförälder, personal på institutioner, barnombud eller kontaktpersoner. Barnen framhåller att personen måste ha kunskap och kompetens för att ge ett bra bemötande och agera korrekt.25

I en enkätundersökning som Bris genomfört framkommer att endast ett av tre barn vet var de ska vända sig vid våldsutsatthet.26 Barn berättar i undersökningen också att det krävs ett förtroende och tillit för att berätta om våld för en vuxen. Att anförtro sig till en vuxen är en sårbar situation där barnet lägger sitt liv i någon annans händer. Därför önskar många att få fortsätta kontakten med en person de känner tillit för snarare än att slussas mellan många olika personer. Barn berättar att de ibland upplever att de inte har tillit eller en bra relation till exempelvis sin socialsekreterare, bland annat på grund av att de byts ut.27 Önskan om kontakt med ett barnombud är stark och ett återkommande tema i flera av de berättelser från barn som utredningen tagit del av:

Det är otroligt viktigt att alla barn har rätt till ett barnombud i all typ av kontakt med socialtjänsten. Alla barn är individer och vuxenvärlden måste bemöta varje barn på det sättet som passar bäst för just den individen. Alla har olika lätt för att prata och våga komma till tals och ett barnombud som kan följa med på möten och dylikt kan i de fallen vara avgörande.28

(…) men samtidigt så vågar de unga ofta inte själva berätta om hur de har det på grund av att de saknar en relation till socialsekreterare och att tilliten inte finns.29

25 Maskrosbarn (2022), Inspel från barn och unga till utredningen en uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga

med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70 .

26 Bris undersökning genomfördes för utredningen En uppväxt fri från våld (SOU 2022:70). 27 Bris, 2022, Barns erfarenheter av våld, att berätta och få hjälp i SOU 2022:70, Riksförbundet Attention, 2022, Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktions-

nedsättning, SOU 2022:70. Stiftelsen 1000 möjligheter (2022), Killars våld mot tjejer och våld i ungas partnerrelationer Ungas röster om samhällets stöd, SOU 2022:70.

28 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 29 Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykia-

trisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70.

Barn som har tagit hjälp och stöd av barnombud berättar att det är skönt att ha ett barnombud med på möten för att inte känna sig ensam mot vuxenvärlden, att våga komma till tals samt för att få hjälp att tolka och förstå information och det som sägs på möten.30

Att ha ett barnombud kändes väldigt skönt när man var på socmöten då man slapp känna sig ensam mot hela världen. Det gjorde att det kändes tryggare i kontakten med soc och att jag alltid hade någon på min sida. De [barnombud] kan hjälpa många ungdomar som till exempel känner att ingen finns där så kan man alltid prata med någon och de gör det mycket lättare att förstå olika saker.31

Även likvärdighetsaspekten är något som lyfts av barnen som menar att barn borde ha samma möjligheter till fullgott stöd oavsett var i landet de bor eller vilka de är och omfattningen av stödbehovet.32

Det ska inte spela någon roll vad barnet har för bakgrund, diagnos, riskfaktorer, konsekvenser av sin utsatthet – alla barn måste ha rätt till att få likvärdigt stöd i sin kontakt med socialtjänsten och ett barnombud är expert på att bemöta varje enskilt barn på bästa möjliga sätt samt skapa en så rättvis kontakt som möjligt med socialtjänsten.

Barn berättar även att det finns en uppfattning om att vuxna lyssnar på vuxna, så när barn har med sig en vuxen som stöd upplever barn att de blir lyssnade på i större utsträckning. Därför föreslår barn att de alltid ska bli tillfrågade om de vill ha med sig någon på möten.33

3.5.6. Vad barn berättar om att möta vuxenvärlden

Barn som varit i kontakt med myndigheter har upplevelser av att ibland bemötas med ointresse eller passivitet. Bland annat har barn fått erfara ”uteblivna anmälningar, nedlagda utredningar, långa väntetider, avbrutna kontakter, bristande skydd och brist på uppföljning”.34Barn upplever att de inte alltid får ett bra bemötande från myndighetspersoner och att de ibland blir negligerade och avvisade. Vidare

30 Maskrosbarn (2022), Inspel från barn och unga till utredningen en uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. Bris (2022), Barns erfarenheter av våld, att berätta och få hjälp, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykia-

trisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70. Stiftelsen 1 000 möjligheter (2022), Killars våld mot tjejer och våld i ungas partnerrelationer Ungas röster om samhällets stöd, SOU 2022:70.

31 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 32 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 33 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 34SOU 2022:70, s. 261.

upplever barn det som ett hinder och att de faller mellan stolarna när myndigheter inte samverkar med varandra.35

Barn berättar om situationer där de vittnat om våldsutsatthet på SiS-boenden för socialtjänsten och inte fått hjälp. Bristen på hjälp tror barnen beror på okunskap hos personalen. För att stoppa våld menar barnen att föräldrar, förövare och professionella behöver få mer kunskap och information för att bli bättre på att bemöta barn och agera när barn berättar om våld. De tror även att barn behöver få information om våld för att be om hjälp tidigare, veta var de ska vända sig om de eller någon de känner blir utsatt för våld samt för att minska risken att de blir utsatta igen.36

Jag har försökt förklara för dem (soc) att man inte mår bra på SiS. Om man inte själv är våldsam så kommer man själv att utsättas för våld, för att man ser våld på annat sätt. Man blir utsatt för våld på SiS och då om man kommer från en uppväxt med bara våld typ det är funkar inte liksom, man är i försvars- och överlevnadsläge. Och så hamnar man på SiS och så blir det tusen gånger värre. Hamnar man på SiS så blir man utsatt för våld på ett eller annat sätt.37

Ett barn som blivit utsatt för sexuella övergrepp på ett SiS-boende berättar att det anses vara meningslöst att berätta om övergrepp eftersom barn inte blir trodda på eller att inga åtgärder sker. I vissa fall har andra i personalen bevittnat övergreppen men inte ingripit.38

En annan plats där barn upplever utsatthet är skolan, inte minst i försök att klaga och få upprättelse. Ett område som barn identifierar som särskilt sårbart är erfarenhet av att bli utsatt för rasism och andra kränkningar i skolan. Barnen menar att vuxna som arbetar i skolan och fritidsaktiviteter behöver bli bättre på att uppmärksamma och anmäla kränkningar, diskriminering och våld.39

När kränkningar sker efterfrågar barn vuxna som bemöter dem och deras upplevelser på ett respektfullt sätt och tar dem på allvar. Många barn upplever dock att de inte blir tagna på allvar av vuxna, professionella såväl som föräldrar och andra vuxna i barnens närhet.

35 Bris (2018), Skolan. Vård. Omsorg. Och den psykiska hälsan. 36 Bris (2022), Barns erfarenheter av våld, att berätta och få hjälp, SOU 2022:70. Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykiatrisk funktions-

nedsättning, SOU 2022:70.

37 Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuropsykia-

trisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70.

38 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation (2023), Vem ska tro på mig? – En gransk-

ning av sexuella övergrepp på de statliga ungdomshemmen.

39 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst.

3.5.7. Vad barn berättar om rättsprocesser

Barn som har varit med i rättsprocesser upplever det som problematiskt att det tar lång tid. De upplever även att det finns en brist på information om deras ärende samt information om hur lång tid man behöver vänta innan beslut fattas. Barn uppfattar ibland rättsprocesser som psykiskt påfrestande och för vissa barn kan det innebära att barn inte får ett avslut och återupplever trauman.40

Barn berättar exempelvis att beslut om umgänge som gått emot barnets vilja har varit obegripliga för barnet. Barn som berättar om våld av en förälder har svårt att förstå varför de tvingas umgås trots att de berättar att de inte vill träffa sin förälder och de förstår inte varför de inte blir lyssnade på.41 Ett barn som varit med om sexuella övergrepp berättar att hon meddelat att hon inte ville möta sin förövare men att hon sedan var tvungen att sitta mitt emot honom hela tiden.42

En flicka som är nio år berättar att hon inte känner till vad domstolen bestämde men berättar att hon varje vecka var tvungen att ta emot telefonsamtal från pappan och därefter träffa sin pappa med ungängesstöd. Hon berättar att hon inte ville träffa sin pappa men kände sig pressad av familjerättssekreteraren. De sa att hon måste göra vad domstolen bestämt. I nästan ett år var hon tvungen att träffa sin pappa trots att hon mådde väldigt dåligt av att bli tvingad till det. Hon var rädd för sin pappa och orolig vad han skulle göra mot henne. Till slut lyssnade domstolen på henne. Nu har hon inte träffat pappa på ett år och hon vill aldrig mer träffa honom igen.43

Barn med erfarenhet av rättsprocesser berättar att de upplever det som svårt att komma till tals men även att deras erfarenheter och åsikter inte beaktas. Ett hinder som identifieras är bristande kunskap och kompetens hos professionella som exempelvis håller förhör med barn. Undermåliga förhör har påverkat bevisvärdet av barns utsaga genom exempelvis användandet av ledande frågor, bristande barnperspektiv och förmåga att bedöma barns sätt att prata om svåra händelser.44 Barn önskar att vara mer delaktiga i beslut som rör dem. Ett barn berättar att han inte får delta eller göra sin röst hörd när hans föräldrars migrationsärende ska behandlas och uttrycker miss-

40 ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. 41 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Uppgifter om våld är inget undantag. 42 UNICEF (2018), Vem skyddar mig från våld? 43 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Uppgifter om våld är inget undantag. 44 Barnombudsmannen (2022), Dom tror att dom vet bättre.

nöje kring detta då beslutet även rör hans liv.45 Barn upplever ofta att det är svårt att förstå rättssystemet och processen, och önskar att det fanns mer hjälp att tillgå för att skapa större förståelse för barn.46

Mina föräldrar ska till domstolen för att säga varför de ska få skydd i Sverige och stanna kvar i Sverige. Och domstolen tar ett beslut om vi får stanna eller inte. Domstolen har bestämt att barnen inte får delta under denna tiden vilket innebär att barnens röst inte hörs. Det är viktigt att barnens röst ska höras. Barnen har rätt till att delta under denna mötet för det handlar om barnens liv också!47

Barn påtalar även att de upplever svårigheter med att initiera ärenden och klaga. Flera barn och unga berättar att professionella ibland är ointresserade och passiva inför det barn berättar. De ger exempel på anmälningar som inte upprättas eller läggs ner, långa väntetider, avbrutna kontakter, tystnad och vuxna som inte agerar. Det förekommer även berättelser om barn som inte fått målsägandebiträde trots att barnet haft rätt till det.48 Ett barn berättar att han anmält sin pappa för misshandel. Efter att han varit på förhör fick han inte fler uppdateringar om sitt ärende, varken när han ringde eller mejlade. På en rast ringde hans advokat och berättade att ärendet lagts ner två veckor tidigare. När han frågade varför han inte hade meddelats sa advokaten att han trodde att han visste. Barnet upplever att det känns som att alla tror att han ljög och att pappan vann.49

Från Stödcentrums sida så är det eller jag har fått höra att dom har erfarenhet av att man får ett målsägandebiträde. Ganska snabbt iallafall när det gäller sådana här grejer men det har ju inte jag fått. Så det känns lite typ såhär, vad beror det på?50

3.5.8. Särskilt om vissa områden

Placerade barn

Barn som placerats på SiS-boenden är i en beroendeställning till personalen på boendet. Klagomål ska framföras till personal på boendet. Barn som placerats på SiS-hem upplever dock ibland problem och

45 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 46 Erikshjälpen med flera (2021), Man måste få veta – barns röster om att ha en frihetsberövad

familjemedlem.

47 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 48 ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. 49 UNICEF (2018), Vem skyddar mig från våld? 50 ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70.

konflikter med personalen vilket hindrar dem från att klaga på rättighetskränkningar men även skapar känsla av att vuxna på boenden inte agerar när de klagar. Bland annat berättar barn att de inte anmäler händelser för att de är rädda för repressalier då personal har hotat att dra in permissioner eller bestraffa på andra sätt samt att det inte händer något när de berättar.51

Barn berättar även att ett hinder för att våga berätta om kränkningar eller framföra klagomål är att de inte alltid knyter an till personal på SiS, HVB eller i familjehem. Det kan bero på att personal inte lyssnat eller visat omsorg.52 Exempelvis berättar ett barn att när hon påtalat för personal att hon utsatts för kränkande situationer eller sexuella övergrepp av annan personal har detta bagatelliserats och förminskat, vilket gör att barn tappar förtroendet.53

Ett annat vanligt förekommande tema är att barn inte får veta varför de flyttas och att de inte får information.54

Jag skulle vilja att någon skulle visa att dom bryr sig. Bara någon som vill prata med dig och visar att dom faktiskt lyssnar och tror på dig. Jag tappade mitt förtroende. Hade inte tillit för någon för dom brydde sig inte. Det gjorde att jag kände mig så annorlunda och ensam. Jag slutade öppna upp mig och tog inte emot hjälp och vård. Det var ändå ingen som brydde sig.55

Ett barn berättar att hon placerats i sju jourhem, två familjehem, tre HVB-hem, tre stödboenden och ett SiS-hem och att det aldrig har blivit helt rätt. Hon tror att det beror på att det har varit många olika aktörer och att det påverkat kommunikationen negativt.56

Jag tror att det är för att det har blivit fel med kommunikationen på alla ställen […] det har varit mycket människor runt omkring mig (öppenvård, kontaktpersoner och socialhandläggare) och alla har inte riktigt pratat med varandra.

Barn berättar om många olika situationer där de blivit svikna av vuxenvärlden i den sociala barn- och ungdomsvården. Det har handlat om felplaceringar, övervåld från personal, våld och övergrepp. Barn berättar att de både blivit svikna när de berättat och att de inte vågat

51 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 52 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 53 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder. 54 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 55 Riksförbundet Attention (2021), ”Var ska jag hamna?”. 56 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS.

eller kunnat berätta.57 Ett barn berättar hur tre vuxna män från personalen brottat ner och hållit fast henne – en ung tjej på 40 kg. Ett annat barn berättar hur hon, tunt klädd, blivit släpad av personal utomhus i vintern och att personalen sällan följer de regler som finns för särskilda befogenheter.58

Ett annat tema som framkommer är att barn som berättat för socialtjänsten om att de inte trivs i sin placering, blivit utsatta för kränkningar eller annat inte har blivit lyssnade eller trodda på. Ett barn berättar att hon inte blivit omplacerat efter att missförhållanden uppdagats.59

Bland annat när barn inte trivs, inte blir lyssnade på eller saknar sin familj händer det att barn rymmer som ett sätt att möta vantrivsel och konflikter. Ofta är rymningarna inte planerade och utan det saknas en aktiv tanke från barnet om vad det kan få för konsekvenser.60Den bild av rymningar som flera barn berättar om delas inte av vuxenvärlden vilket kan leda till insatser som får negativa konsekvenser till följd av rymningarna.61 En flicka som rymt hem till sin mamma från sitt familjehem berättar:

Jag sitter där och gråter, poliserna skriker åt mig att hålla käften [skratt] för att de blev irriterade, jag grät i flera timmar och … shit. Ja, och sen … Jag lugnade ner mig. Jag trodde jag skulle hamna i familjehem, de sa inte vart jag skulle hamna. Och sen jag såg den här fotbollsplanen, bara ”varför är det galler? Vad är det här, det är SiS? Vad ska jag göra här?” Ja, så sen tog de in mig på intaget. De frågade massa frågor om självmord och suicidförsök, allt sådant. Sen duschade jag, sen gick jag in på rummet och somnade. Jag vet inte, det var typ så. Jag var i chock. Jag grät inte ens. Du vet, jag var elva. Jag var chockad.62

Barn berättar om brister i kontakten med socialsekreterare. Barn berättar att de känner tillit för socialsekreteraren när de känner delaktighet och inflytande. Dock uppger bara knappt vart tredje barn på SiShem att de alltid eller oftast litar på sin socialsekreterare. Lika många saknar tillit för socialsekreteraren. Barn uppger att de vill träffa sin socialsekreterare oftare och att det är svårt att få tag på socialsekre-

57 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 58 Riksförbundet Attention (2022), ”Vad är det för fel på dig?” – Tjejer med NPF på SiS. 59 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder. 60 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder. 61 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder. 62 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder.

teraren. Barn upplever ibland att socialsekreterare är ointresserade och att beslut fattas utan hänsyn till vad barnet vill.63

I en enkätundersökning genomförd av IVO svarar över 80 procent av barnen att det är ganska eller mycket viktigt att ha nära kontakt med sin socialsekreterare. Flera uppger dock att de inte exempelvis får besök på HVB-hemmet och att de önskar mer kontakt.64Barn berättar att de inte ens vet hur deras socialsekreterare ser ut, att de byts ut ofta eller att de aldrig har träffats.65

Barn berättar även att de upplever sig kontrollerade och fast som i ett fängelse på grund av att deras föräldrar fortfarande fattar beslut kring barnets liv trots att barnet är placerat utanför hemmet. Exempelvis berättar ett barn att hon inte kan boka tid hos BUP utan sin mammas tillåtelse, vilket resulterade i att hon behövde vänta länge innan hon till slut fick hjälp på grund av att hon hamnade på BUPakuten.66

Vårdnadstvister

Barn berättar att de upplever det som ett problem att klaga i frågor om umgänge med sina vårdnadshavare. Ett barn berättar att han inte vill ha kontakt med sin pappa men att han är tvungen till att ha kontakt.67

Jag har behövt ha kontakt med min pappa trots att han varit våldsam till exempel när papper måste skrivas under. Önskar att jag sluppit det.68

Barn upplever att det är viktigt att de blir delaktiga när utredningar görs och beslut fattas om vårdnad, boende och umgänge. Barn berättar att de har svårt att förstå varför de inte blir lyssnade på när de berättar att de exempelvis inte vill träffa en förälder när det finns uppgifter om våld. När beslut har fattats mot barnets vilja om umgänge har barn svårt att förstå beslutet. Barn berättar att de gärna vill ha ett ombud med sig i domstol när beslut ska fattas om exempelvis umgänge.69

63 Barnombudsmannen (2019), Vem bryr sig? – När samhället blir förälder. 64 Inspektionen för vård och omsorg (2018), Får barn som bor på HVB-hem tillräckligt stöd av

socialtjänsten?

65 Riksförbundet Attention (2021),”Var ska jag hamna?”. 66 UNICEF med flera (2022), Hör barnens röst. 67 ECPAT Sverige (2022), En uppväxt fri från våld, SOU 2022:70. 68 Riksförbundet Attention (2022), Bry dig! Röster om våld från placerade unga med neuro-

psykiatrisk funktionsnedsättning, SOU 2022:70.

69 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Uppgifter om våld är inget undantag.

En flicka på 17 år berättar att hon hade umgänge med pappa fast hon inte ville. Domstolen tycke att de skulle vara så. Till slut lyssnade domstolen men inte första gången. Flickan säger att hon hade velat följa med in i rätten och höra vad alla säger. Hon tycker det vore bra om barn får prata med domaren direkt eller att barn får egna ombud. Hon berättar att hon hade egna advokater i en annan process, det var bra. Hon säger:

Det är ingen lek, vi hör föräldrarna säger han gjorde si och hon gjorde så men sanningen finns hos barnen.

Hon uttryckte även:

Man ger mycket andra chanser till föräldrar. Alla gör misstag och vissa människor förtjänar andra chanser men när det kommer till våld finns det en gräns för andra chanser.70

70 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Uppgifter om våld är inget undantag.

4. FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden

4.1. Inledning

4.1.1. Uppdraget

I utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen ingår att redogöra för hur individuell klagorätt fungerat i förhållande till andra FN-kommittéer och vilka eventuella problem som manifesterat sig.

4.1.2. Arbete och utgångspunkter

Ett område som utredningen bedömt som centralt att granska närmare är hur mänskliga rättigheter regleras i internationella överenskommelser och i synnerhet hur övervakningen av efterlevnaden av dessa överenskommelser fungerar. De tolkningsprinciper för tillämpning av överenskommelserna som finns har utredningen däremot inte studerat närmare.

Utredningen har valt att studera de som brukar benämnas som FN:s nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden, bland vilka barnkonventionen ingår. Fokus för utredningen har varit att ta del av de skäl som anförts för att Sverige ska ansluta sig eller inte ansluta sig till respektive konventions individuella klagomålsförfarande. Detta eftersom det får anses vara intressant och av betydelse för bedömningen av om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkon-

ventionen om en individuell klagomålsmekanism. Slutligen har utredningen också närmare undersökt hur klagomålsärenden hanteras, både i FN och i Sverige samt vilket ansvar olika aktörer har i klagomålsprocessen.

Information om hur de individuella klagomålsmekanismerna har fungerat i praktiken och vilka problem som har manifesterat sig har inhämtats från Utrikesdepartementet, som handlägger de klagomålsärenden som framställs mot Sverige. Information har även inhämtats från Justitiedepartementet och Migrationsverket, som ofta bistår departementet i denna handläggning.

Utredningen har också inhämtat statistik om antalet individuella klagomålsärenden i FN-kommittéerna. Det har varit särskilt angeläget att inhämta statistik avseende handläggningstiderna eftersom det framförts synpunkter till utredningen om att dessa är långa. Den statistik som utredningen kan presentera angående detta har inhämtats från sekretariatet för klagomål och brådskande åtgärder vid FN:s högkommissariat för mänskliga rättigheter (PUAS1). Det finns kritik mot hur tillförlitlig denna statistik är. Utredningen har ingen möjlighet att kontrollera de uppgifter som lämnats men har säkerställt att informationen är korrekt uppfattad.

I övrigt har utredningen haft en rad möten och kontakter med relevanta aktörer för att få synpunkter om hur den individuella klagorätten har fungerat i förhållande till FN-kommittéerna och vilka eventuella problem som manifesterat sig. Exempel på sådana aktörer är Barnombudsmannen, Institutet för mänskliga rättigheter, Justitiedepartementet (Migrationsenheten), Migrationsverket, Utrikesdepartementet (Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt) och olika civilsamhällesorganisationer. Utredningen har även haft möte och kontakter med PUAS, som hanterar klagomålsärenden som framställts till FN-kommittéerna (som organisatoriskt tillhör FN:s högkommissariat för mänskliga rättigheter), baserat i Genève, Schweiz. Utredningen har också träffat en av ledamöterna i barnrättskommittén, tillika ordförande i arbetsgruppen för individuella klagomål och haft möte med Sveriges ständiga representation i Genève. Utredningen har även haft ett möte och kontakt med den internationella civilsamhällesorganisationen Child Rights Connect som agerar som paraplyorganisation för ett 100-tal civilsamhällesorganisationer och som också är baserad i Genève.

1 OHCHR Petitions and Urgent Actions Section.

4.1.3. Disposition

I ett inledande avsnitt beskrivs översiktligt vad de mänskliga rättigheterna innefattar och vilken betydelse internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter har för stater som har åtagit sig att följa dem. I ett efterföljande avsnitt redogörs översiktligt för FN:s nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden. Särskilt redogörs för skälen till att Sverige har eller inte har anslutit sig till klagomålsförfarandena till de olika konventionerna. I nästföljande avsnitt redogörs för relevant statistik och därefter beskrivs översiktligt hur de individuella klagomålsärendena hanteras, dels inom FN, dels i Sverige. Slutligen redogörs kortfattat för FN-kommittéernas arbete och regeringens syn på detta. De övriga synpunkter som utredningen tagit del av från olika aktörer i möten och kontakter avseende hur individuell klagorätt fungerat i förhållande till andra FN-kommittéer och vilka eventuella problem som manifesterat sig behandlas i kapitel 7 (avsnitt 7.2).

4.2. Mänskliga rättigheter

4.2.1. Inledning

De mänskliga rättigheterna är universella och gäller för alla och envar. De slår fast att alla människor, oavsett land, kultur och sammanhang, är födda fria och lika i värde och rättigheter. De mänskliga rättigheterna är ömsesidigt samverkande och odelbara. Det betyder att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan anses vara viktigare än någon annan.

De mänskliga rättigheterna reglerar i grunden förhållandet mellan staten och individen. Genom att underteckna ett fördrag eller en konvention avseende mänskliga rättigheter åtar sig staten vissa skyldigheter enligt internationell rätt. Dessa skyldigheter brukar formuleras så att staten har ett ansvar att respektera, skydda och förverkliga de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten att respektera innebär att stater måste avstå från att ingripa i eller begränsa åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten att skydda innebär att staten ska skydda individer och grupper mot kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten att uppfylla innebär att staten ska

vidta positiva åtgärder för att underlätta åtnjutandet och utkrävbarheten av de grundläggande mänskliga rättigheterna.

Efter andra världskriget fanns det en växande uppfattning bland de länder som bildade FN, att världssamfundet måste ta ett gemensamt ansvar för den enskildes mänskliga rättigheter. Främjandet av de mänskliga rättigheterna utgör därför en av FN:s huvudsakliga uppgifter, vilket slås fast i artikel 1 punkt 3 i FN-stadgan.

De mänskliga rättigheterna är en central del av folkrätten. I folkrätten ingår även internationell humanitär rätt och internationell straffrätt. Folkrätten består av regler och principer som reglerar hur stater och vissa andra internationella aktörer ska samarbeta och agera gentemot varandra. Folkrätten baseras främst på internationella överenskommelser och sedvanerätt.

4.2.2. Internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter

De internationella överenskommelser som FN:s medlemsstater ingår förekommer under flera olika benämningar, exempelvis konvention, stadga, avtal eller protokoll. Ofta används det folkrättsliga samlingsbegreppet traktat. I Wienkonventionen om traktaträtten (Wienkonventionen) definieras traktat som en internationell överenskommelse i skriftlig form, vilken regleras av internationell rätt. Överenskommelserna ska registreras hos FN:s sekretariat. Överenskommelserna är därefter sökbara via FN:s traktatdatabas (UN Treaty Collection2). Bland den information som tillhandahålls via databaserna finns uppgifter om överenskommelserna i vid bemärkelse, vilket inkluderar exempelvis bestyrkta språkversioner, reservationer och tolkningsförklaringar.

Inom FN har det under åren utarbetats en rad dokument som behandlar mänskliga rättigheter. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 utgör det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The

International Bill of Human Rights).

2 www.treaties.un.org.

De mänskliga rättigheterna inom FN har fastställts i nio kärnkonventioner, varav barnkonventionen är en. Till samtliga nio kärnkonventioner finns det en ordning med ett individuellt klagomålsförfarande. För vissa konventioner är klagomålsförfarandet reglerat i konventionen och för vissa har det i efterhand tillkommit ett fakultativt (frivilligt) protokoll med ett regelverk för ett klagomålsförfarande.

I olika regionala forum runt om i världen har de mellanstatliga åtagandena fördjupats. Det gäller inte minst i Europa, där det konventionsarbete som skett genom Europarådets försorg har varit av stor betydelse. Inom Europarådet har flera konventioner utarbetats, bland annat den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europarådets konventioner är sökbara via Europarådets traktatdatabas.3 Liknande exempel finns också i Amerika och Afrika.

Samarbetet inom EU har inneburit ytterligare en dimension för skyddet av de mänskliga rättigheterna i Europa. I och med Lissabonfördragets ikraftträdande 2009 framgår det nu av EU-fördraget att unionen ska bygga på respekt för de mänskliga rättigheterna. Vidare framgår att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Genom Lissabonfördraget blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande.

Konventioner och protokoll blir folkrättsligt bindande genom att staterna förklarar sig bundna av dem, medan förklaringar och deklarationer utgör politiska förpliktelser. En konvention träder som regel i kraft när den ratificerats av ett visst antal stater och blir folkrättsligt bindande för de stater som ratificerat den. I de flesta fall görs ratificeringen genom ett beslut av den lagstiftande församlingen i respektive stat (jämför 10 kap. regeringsformen). Det yttersta ansvaret för att en stats konventionsåtaganden efterlevs åvilar staten. I praktiken sker arbetet med att säkerställa konventionsefterlevnad i såväl nationell som regional och lokal offentlig verksamhet. Om en kränkning sker av de mänskliga rättigheterna är det i första hand den aktuella statens ansvar att se till att den enskilde får upprättelse.

Av Wienkonventionens artikel 27 framgår att en stat inte kan åsidosätta konventionsförpliktelser till förmån för regleringar i den interna rättsordningen. En stat kan alltså inte hänvisa till bestäm-

3 www.coe.int/en/web/conventions.

melser i sin interna rättsordning som skäl för att inte uppfylla en konventionsförpliktelse.

De internationella överenskommelser som Sverige ingår offentliggörs i publikationen Sveriges internationella överenskommelser () som finns tillgänglig på regeringens webbplats.4

4.2.3. Övervakning av staternas genomförande och efterlevnad av konventionerna

För övervakning av staternas genomförande och efterlevnad av konventionerna har det inom FN etablerats särskilda kommittéer bestående av oberoende experter/ledamöter. Dessa kommittéer benämns omväxlande för granskningskommittéer, konventionskommittéer eller övervakningskommittéer. På engelska används termen treaty body. Härefter benämner utredningen dessa för FN-kommittéer, i likhet med svenska Utrikesdepartementet.5 Uppdraget för FN-kommittéerna, som alltså är knutna till var och en av de olika konventionerna, är att övervaka att staterna skyddar och respekterar rättigheterna i de konventioner de ratificerat. När en stat har ratificerat en av konventionerna är dess regering skyldig att med regelbundna intervaller rapportera till respektive FN-kommitté om genomförandet av konventionsbestämmelserna. Kommittéledamöternas uppgift är att bedöma varje stats ansträngningar genom att studera dess rapporter samt information från andra källor såsom FN-organ och enskilda organisationer. Som regel förs även en muntlig dialog med staten i samband med staternas skriftliga rapportering till respektive FN-kommitté.

Det finns även andra internationella organ som granskar en stats genomförande och efterlevnad av de mänskliga rättigheterna, till exempel granskar Europadomstolen och Europarådets expertkommittéer efterlevnaden av de konventioner som ingåtts inom Europarådet. Därutöver kan nämnas att FN:s råd för mänskliga rättigheter (MR-rådet) granskar situationen för mänskliga rättigheter i alla FN:s medlemsstater genom den universella granskningsmekanismen (Uni-

versal Periodic Review, UPR), som sker regelbundet för respektive

stat. Till skillnad från sedvanlig konventionsgranskning i FN-kom-

4 www.regeringen.se/rattsliga-dokument/sveriges-internationella-overenskommelser. 5 Se till exempel Klagomål mot Sverige inför FN-kommittéerna år 2021 (2 bilagor), promemoria, Utrikesdepartementet, 2022-09-05.

mittéerna utförs UPR-granskningen inte av opolitiska experter utan av andra stater.

4.2.4. Uttalanden från FN-kommittéerna

FN-kommittéerna avger olika typer av uttalanden till konventionsstaterna om tolkning och tillämpning av en konvention. FN-kommittéerna avger uttalanden i olika sammanhang. Vilken typ av uttalanden som avges kan skilja sig något från kommitté till kommitté men det finns några typer av uttalanden som återkommer: sammanfattande slutsatser (concluding observations), allmänna kommentarer och allmänna rekommendationer (general comments and recommendations) samt individuella klagomål (individual communications). Kommittéernas uttalanden har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna.

Uttalandena från FN-kommittéerna har ändå med tiden fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat nationella och internationella domstolar.6

Genom att tillträda respektive konvention har staterna erkänt FN-kommittéernas mandat att granska hur konventionsåtagandena har genomförts. För att ett konventionsorgans uttalanden ska bli bindande krävs att en sådan förpliktelse följer av den internationella konvention som reglerar FN-kommitténs mandat. Ingen av FN:s kärnkonventioner eller deras tilläggsprotokoll innehåller någon förpliktelse för konventionsstaterna att följa FN-kommittéernas uttalanden. Detta gäller oavsett om det är fråga om rekommendationer direkt riktade till staten i fråga, om synpunkter i individuella klagomål, allmänna kommentarer eller rekommendationer. Som jämförelse kan nämnas att artikel 46 i Europakonventionen uttryckligen anger att konventionsstaterna förbinder sig att följa Europadomstolens slutgiltiga dom i varje mål där de är parter.

FN-kommittéernas sammanfattande slutsatser är landspecifika och utarbetas vid granskningen av staternas periodiska rapporter. De allmänna kommentarerna riktar sig däremot till alla konventionsstater. Det individuella klagomålsförfarandet är en möjlighet för enskilda individer att inför en FN-kommitté göra en framställan om kränkning av de rättigheter som anges i en konvention. En förutsättning är att kon-

6Prop. 2017/18:186, s. 84.

ventionsstaten särskilt godtagit förfarandet. Detta görs för närvarande antingen genom att staten avger en särskild deklaration eller ratificerar ett tilläggsprotokoll. Till FN-kommittéernas uppgifter hör också att i förekommande fall granska mellanstatliga framställningar om att en annan konventionsstat inte har fullgjort sina förpliktelser enligt konventionen. Sådana framställningar är dock ytterst sällsynta.

4.3. Närmare om FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden

Som konstaterats finns det i dag nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter inom FN. Sverige har ratificerat sju av dessa kärnkonventioner (se tabell 4.1).

Tabell 4.1 FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter

Kärnkonvention

Tidpunkt för antagande i FN:s generalförsamling

Tidpunkt för ratificering av Sverige

1 Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Den 16 december 1966. Den 6 december 1971.

2 Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Den 16 december 1966. Den 6 december 1971.

3 Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering

Den 21 december 1965. Den 6 december 1971.

4 Konventionen om avskaffande av all form av diskriminering av kvinnor

Den 18 december 1979. Den 2 juli 1980.

5 Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Den 10 december 1984. Den 8 januari 1986.

6 Konventionen om barnets rättigheter Den 20 november 1989. Den 21 juni 1990. 7 Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Den 13 december 2006.

Den 15 december 2008.

8 Konventionen om skyddet av alla migrantarbetares och deras familjers rättigheter

Den 18 december 1990. Har inte ratificerats av Sverige.

9 Konventionen om skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden

Den 20 december 2006. Undertecknades den 6 februari 2007. Har inte ratificerats av Sverige.

Av de sju konventioner som Sverige har ratificerat har Sverige anslutit sig till det individuella klagomålsförfarandet för fem av dessa (se tabell 4.2).

Tabell 4.2 Individuella klagomålsförfaranden tillhörande FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter

Individuellt klagomålsförfarande Tidpunkt för antagande i FN:s generalförsamling

Tidpunkt för ratificering av Sverige

1 Fakultativt protokoll om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Den 16 december 1966. Den 6 december 1971.

2 Fakultativt protokoll om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Den 16 december 1966.

Har inte ratificerats av Sverige.

3 Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering med ett tillhörande individuellt klagomålsförfarande

Den 21 december 1965. Den 6 december 1971.

4 Fakultativt protokoll om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om avskaffande av all form av diskriminering av kvinnor

Den 6 oktober 1999. Den 27 mars 2003.

5 Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning med ett tillhörande individuellt klagomålsförfarande

Den 10 december 1984. Den 8 januari 1986.

6 Fakultativt protokoll om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om barnets rättigheter

Den 19 december 2011. Har inte ratificerats av Sverige.

7 Fakultativt protokoll om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Den 13 december 2006. Den 15 december 2008.

8 Konventionen om skyddet av alla migrantarbetares och deras familjers rättigheter med ett tillhörande individuellt klagomålsförfarande

Den 18 december 1990.

Har inte ratificerats av Sverige.

9 Konventionen om skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden med ett tillhörande individuellt klagomålsförfarande

Den 20 december 2006. Har inte ratificerats av Sverige.

4.3.1. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och det tillhörande fakultativa protokollet om ett individuellt klagomålsförfarande undertecknades av Sverige den 29 september 1967 och dessa trädde i kraft den 23 mars 1976. Medborgerliga och politiska rättigheter innefattar ett skydd mot ingrepp av olika slag från statsmakternas sida samt skydd mot maktmissbruk eller godtycke vid myndighetsutövning. I enlighet med det tillhörande tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande kan en enskild person som upplever sig ha blivit utsatt för en kränkning, klaga till FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén).

4.3.2. Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR) undertecknades av Sverige den 29 september 1967 och trädde i kraft den 3 januari 1976.

Sverige har varken undertecknat eller ratificerat tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Sverige anslöt sig till konsensus när FN:s generalförsamling i december 2008 antog tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen. I samband med antagandet lämnade regeringen en röstförklaring som förklarade Sveriges inställning till protokollet. I korthet förklarade Sverige att man inte var övertygad om att enskild klagorätt var det bästa sättet att främja de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, bland annat därför att karaktären på dessa rättigheter ofta gör det svårt att med precision ange när en kränkning ska anses ha begåtts.7 I ett svar på en riksdagsfråga i augusti 2014 förklarade ansvarigt statsråd att denna bedömning kvarstod och lade till följande:

Sverige tar sina internationella åtaganden på stort allvar. Det är viktigt att känna till konsekvenserna av ett avtal innan det ingås. Därför är regeringen utifrån nuvarande omständigheter inte beredd att signera eller ratificera tilläggsprotokollet. Sverige avser att noga följa den praxis som skapas när det gäller enskildas klagorätt kopplat till protokollet som trädde i kraft den 5 maj 2013.8

I regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter anges att frågan om en eventuell ratificering av protokollet för närvarande analyseras i Regeringskansliet.9

I den senaste granskningen av Sveriges efterlevnad av konventionen uppmuntrar Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Sverige att ratificera tilläggsprotokollet.10

7 Svar på riksdagsfråga 2013/14:744. 8 Svar på riksdagsfråga 2013/14:744. 9 Regeringens skrivelse 2016/17:29, s. 44. 10 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Concluding observations on the sixth periodic report of Sweden (E/C.12/SWE/CO/6, p. 49).

4.3.3. Konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering

Konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (ICERD) undertecknades av Sverige den 5 maj 1966 och trädde i kraft den 5 januari 1972. Rasdiskrimineringskommittén har behörighet att ta emot och behandla enskilda klagomål mot stater som har avgett en förklaring härom i enlighet med artikel 14 i konventionen. I samband med ratificeringen gjorde Sverige en så kallad artikel 14-förklaring och Rasdiskrimineringskommittén har därefter kunnat ta emot och behandla enskilda klagomål mot Sverige.

4.3.4. Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (UNCAT) undertecknades av Sverige den 4 februari 1985 och den 12 december 1985 beslöts att ratificera den. FN-kommittén mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkommittén) kan ta emot och behandla enskilda klagomål mot stater som har avgett en förklaring om detta enligt konventionens artikel 22. Sverige gjorde en sådan förklaring samtidigt med ratificeringen av konventionen. Tortyrkommittén har därför efter denna tidpunkt kunnat ta emot och behandla klagomål mot Sverige.

I propositionen med förslag om att ratificera konventionen uttryckte föredragande statsråd att rättigheten enligt artikel 22 i konventionen, med ett förfarande för enskilda att få framställa klagomål för en konventionsstats kränkningar, är ett utomordentligt viktigt inslag i konventionens kontrollsystem. Regeringen anslöt sig till statsrådets överväganden.11

4.3.5. Konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor

Konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor (CEDAW) undertecknades av Sverige den 7 mars 1980 och regeringen beslöt att ratificera konventionen den 5 juni 1980. Den

11Prop. 1985/86:17, s. 16 f.

3 maj 1981 trädde konventionen i kraft i Sverige. Av konventionen framgår bland annat att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och angripa beteendemönster som är stereotypa och som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra.

Den 6 oktober 1999 antog FN:s generalförsamling ett fakultativt tilläggsprotokoll angående ett klagomålsförfarande till konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Sverige undertecknade protokollet den 10 december 1999. I en departementspromemoria som utarbetades av Näringsdepartementet föreslogs att Sverige skulle ratificera tilläggsprotokollet. Promemorians förslag överensstämde med regeringens förslag till riksdagen.12 I huvudsak motiverade regeringen ratificeringen av tilläggsprotokollet som följer. Den individuella klagorätten är ett av flera viktiga instrument inom kontrollsystemet för mänskliga rättigheter. En sådan klagorätt kan underlätta för individen att hävda sin rätt. Som alltid har varje konventionsstat ett ansvar att se till att de mänskliga rättigheterna respekteras. I den händelse en regering saknar den politiska viljan eller förmågan att uppfylla sina internationella åtaganden, kan den individuella klagorätten erbjuda ett alternativ på internationell nivå. En sådan klagorätt kan också, vid sidan av rapporteringssystemet, bidra till att utveckla och tolka konventionernas innehåll. Förbud mot diskriminering på grund av kön återfinns i samtliga centrala internationella konventioner som behandlar mänskliga rättigheter. Till flera av dessa konventioner återfinns även en möjlighet till klagorätt för individer. Att det finns flera olika internationella system dit den enskilda individen kan vända sig kan skapa problem genom att olika rättspraxis kan uppkomma vad gäller kränkning av samma rättighet. Den enskilda kan dock inte klaga hos fler än ett av organen. Den situationen kan emellertid uppstå att flera personer med identiska eller likartade klagomål vänder sig till olika instanser, vilka intar olika uppfattning i samma fråga. Regeringen anser dock att detta problem är relativt litet och inte bör hindra ett godkännande av det fakultativa tilläggsprotokollet. Enligt regeringens mening har tilläggsprotokollet en utformning som Sverige kan godta. Det är naturligtvis inte möjligt att förutse hur många klagomål det kan komma att bli. Men med hänsyn till erfarenhet av andra liknande klagomålsförfaranden inom FN-

12Ds 2002:28 och prop. 2002/03:19.

systemet kan det inte uteslutas att antalet klagomål kan bli relativt stort. Eventuella ökade kostnader till följd av detta bedöms dock i det stora hela vara begränsade och kan hanteras inom befintliga anslag.13

Den 19 februari 2003 godkände riksdagen regeringens proposition med förslag om att ratificera tilläggsprotokollet om en individuell klagomålsmekanism.14

4.3.6. Konventionen om barnets rättigheter

Konventionen om barnets rättigheter (UNCRC) ratificerades genom ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990. Till grund för beslutet fanns regeringens proposition om godkännande av barnkonventionen.15 Konventionen trädde i kraft i Sverige den 2 september 1990. Sverige har inte undertecknat eller ratificerat det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism. Barnkonventionen behandlas närmare i kapitel 5 och tilläggsprotokollet i kapitel 6.

4.3.7. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD), inklusive tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande, undertecknades av Sverige den 30 mars 2007 och ratificerades genom ett beslut i riksdagen den 15 december 2008. Både konventionen och protokollet trädde i kraft den 14 januari 2009.

I en promemoria, som tagits fram inom Socialdepartementet, har en genomgång gjorts av konventionen och protokollet för att klargöra hur svensk lagstiftning och övriga förhållanden i Sverige ställer sig till konventionen och protokollet. I promemorian föreslogs att Sverige skulle ansluta sig till konventionen och protokollet.16

I regeringens proposition till riksdagen föreslogs att Sverige skulle tillträda både konventionen och protokollet.17 Som skäl för att Sverige skulle ansluta sig till protokollet anförde regeringen i huvudsak följ-

13Prop. 2002/03:19, s. 9 f. 14 Bet. 2002/03:AU3, rskr. 2002/03:104, prop. 2002/03:61. 15Prop. 1989/90:107. 16Ds 2008:23. 17Prop. 2008/09:28.

ande. Den individuella klagorätten är ett av flera viktiga instrument inom kontrollsystemet för mänskliga rättigheter. En sådan klagorätt kan underlätta för den enskilde att hävda sin rätt. Som alltid har en konventionsbunden stat ansvaret att se till att de mänskliga rättigheterna respekteras. I den händelse en regering saknar den politiska viljan eller förmågan att uppfylla sina internationella åtaganden kan den individuella klagorätten erbjuda ett alternativ på internationell nivå. En sådan klagorätt kan också, vid sidan av rapporteringssystemet, bidra till att utveckla och tolka konventionernas innehåll. Förbud mot diskriminering på grund av funktionsnedsättning återfinns i samtliga centrala internationella konventioner som behandlar mänskliga rättigheter. Till flera av dessa konventioner finns även en möjlighet till klagorätt för individer. Att det finns flera olika internationella system dit den enskilde kan vända sig kan – som framhölls i prop. 2002/03:19 Konventionen mot kvinnodiskriminering och frågan om ett individuellt klagomålsförfarande – skapa problem genom att olika rättspraxis kan uppkomma när det gäller kränkning av samma rättighet. Den enskilde kan dock inte klaga hos fler än ett av organen. Den situationen kan emellertid uppstå att flera personer med identiska eller likartade klagomål vänder sig till olika instanser, vilka intar olika uppfattning i samma fråga. Detta problem har dock ansetts relativt litet och bör inte hindra ett godkännande av det fakultativa protokollet. Det som kan göra frågan om individuell klagorätt speciell när det gäller konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är att flera av rättigheterna i konventionen kan karaktäriseras som ”välfärdsrättigheter” med högt ställda krav på konventionsstaterna. Inte minst i fråga om Sverige – som har starka intresseorganisationer för personer med olika slag av funktionsnedsättning – är det tänkbart att klagorätten kan komma utnyttjas i ganska stor utsträckning. Att avstå från att godkänna det fakultativa protokollet av en sådan anledning kan dock inte gärna komma i fråga när det gäller ett område där inte minst Sverige har visat stort engagemang och också lagt ned mycket arbete internationellt.18

18Prop. 2008/09:28, s. 104 f.

4.3.8. Konventionen om migrantarbetares rättigheter

Konventionen om migrantarbetares rättigheter (ICRMW) trädde i kraft den 1 juli 2003 och ger migrantarbetare rätt att bilda föreningar och fackförbund i den stat där de är anställda, rätt till likvärdig behandling som nationella arbetare vad gäller skydd mot avsked, arbetslöshetsförmåner och tillgång till alternativa anställningar och skydd om arbetsgivaren bryter arbetskontrakt på ett otillbörligt sätt och rätt att föra sitt fall till behörig instans samt rätt till likvärdig behandling som nationella arbetare vad gäller utbildnings-, yrkes- och socialtjänster. I konventionen finns ett regelverk för möjligheten för enskilda att framställa klagomål vid upplevda kränkningar enligt konventionen. Varken Sverige eller något annan medlemsstat i EU har ratificerat konventionen.

4.3.9. Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden

Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden (UNCED) trädde i kraft den 23 december 2010 och innebär ett förbud mot påtvingade försvinnanden som i organiserad form räknas som brott mot mänskligheten. Syftet med konventionen är att förebygga, undersöka, förhindra och återgälda offer som blivit bortförda mot sin vilja. I konventionen finns ett regelverk för möjligheten för enskilda att framställa klagomål vid upplevda kränkningar enligt konventionen. Sverige undertecknade konventionen den 6 februari 2007 men har inte ratificerat den.

Inför en eventuell ratificering av konventionen har regeringen bedömt att det krävs en analys av ett eventuellt lagstiftningsbehov. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.19

4.4. Statistik

4.4.1. Svenska ärenden

I en promemoria redovisar Utrikesdepartementet årligen utvecklingen under föregående år i fråga om individuella klagomål mot Sverige inför FN:s kommittéer om mänskliga rättigheter. Utrikes-

19 Regeringens skrivelse 2016/17:29, s. 44.

departementet redogör bland annat för viss statistik över individuella klagomål inför respektive FN-kommitté. Den senast för utredningen tillgängliga promemorian redovisades i september 2022.20 I detta kapitel redogör utredningen för det huvudsakliga innehållet i denna promemoria (avsnitt 4.4 och 4.6). Utredningen noterar att Utrikesdepartementet i promemorian konstaterar att statistikuppgifterna inte är helt tillförlitliga, bland annat eftersom FN-kommittéernas årsrapporter inte redovisar uppgifter per kalenderår.

Statistik avseende klagomål mot stater som har ratificerat det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism redogörs för i kapitel 6 (avsnitt 6.8). Dock redogörs för statistik avseende antalet individuella klagomålsärenden mot samtliga stater och den genomsnittliga handläggningstiden i barnrättskommittén i detta kapitel (avsnitt 4.4.2).

MR-kommittén

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén), som tar emot klagomål enligt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har från 1976, när proceduren för individuell klagorätt trädde i kraft, till och med 2021, registrerat totalt drygt 4 000 klagomål. Till och med 2021 har det inkommit minst 96 klagomål mot Sverige till MR-kommittén, varav 63 var under behandling och fyra under uppföljning vid årsskiftet 2021/22.

Rasdiskrimineringskommittén

Rasdiskrimineringskommittén, som tar emot klagomål enligt konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering, har åren 1984–2021 registrerat minst 79 klagomål. Fyra av klagomålen har varit riktade mot Sverige, varav ett var under uppföljning vid årsskiftet 2021/22.

20 Utrikesdepartementet (2022-09-05), Klagomål mot Sverige inför FN-kommittéerna år 2021

(2 bilagor), promemoria.

Tortyrkommittén

Tortyrkommittén, som tar emot klagomål enligt konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, har under åren 1989–2021 registrerat drygt 1 100 klagomål. Totalt har minst 209 klagomål mot Sverige registrerats. Vid årssiktet 2021/22 var 43 av dessa under behandling i kommittén och fyra under uppföljning.

Kvinnodiskrimineringskommittén

Kvinnodiskrimineringskommittén, som tar emot klagomål enligt konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor, har under åren 2000–2021 registrerat minst 177 klagomål. Inget av dessa klagomål har gällt Sverige.

Funktionsnedsättningskommittén

Funktionsnedsättningskommittén, som tar emot klagomål enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, har under åren 2008–2021 registrerat minst 94 klagomål. Totalt har 19 klagomål mot Sverige registrerats. Vid årsskiftet 2021/22 var nio av klagomålen mot Sverige under behandling i kommittén och tre under uppföljning.

Aktuella ärenden under 2021

Under 2021 kommunicerade FN-kommittéerna 31 nya klagomål mot Sverige. Det är tolv klagomål färre än under 2020. Av de nya klagomålen fördes tio fram inför MR-kommittén, 18 inför Tortyrkommittén och tre inför Funktionsnedsättningskommittén. Samtliga nya klagomål 2021 rörde frågor om verkställighet av beslut om utvisning.

Nio klagomål mot Sverige granskades i sak av FN-kommittéerna under 2021. Ett av dessa granskades av MR-kommittén, ett granskades av Funktionsnedsättningskommittén och sju granskades av Tortyrkommittén. I sju av ärendena ansågs Sverige inte ha kränkt konventionen. I två av ärendena gjorde MR-kommittén (B.B. mot Sverige) respektive Funktionsnedsättningskommittén (Z.H. mot

Sverige) motsatt bedömning och fann att Sverige kränkt de aktuella konventionerna. 14 klagomål avvisades eller avskrevs på olika grunder.

Sammantaget avslutades 20 ärenden mot Sverige under 2021 och vid årsskiftet 2021/22 var 127 ärenden inför FN-kommittéerna under beredning i Regeringskansliet. Detta är det högsta antalet pågående ärenden någonsin ett enskilt år. Av de pågående ärendena rörde majoriteten frågan om en verkställighet av ett beslut om utvisning skulle strida mot förbudet mot tortyr.

Samtliga nya klagomål 2021 rörde just migrationsrelaterade frågor. Det kan konstateras att migrationsärenden under lång tid varit, och fortsätter att vara, den dominerande ärendetypen bland de svenska ärendena inför FN-kommittéerna.

Under 2021 fann alltså FN-kommittéerna att Sverige i två fall kränkt mänskliga rättigheter. Det pågår ett arbete med att följa upp dessa granskningsutlåtanden och regeringen har yttrat sig till FNkommittéerna om vilka åtgärder som har vidtagits. De flesta ärendena mot Sverige leder dock till beslut av kommittéerna om avskrivning, avvisning eller avslag.

Tabell 4.3 Tabell – antal klagomål som bereds i Regeringskansliet*

År Ingående balans Inkomna Avslutade Utgående balans

2012

24

5

8

21

2013

21

7

14

14

2014

14

12

1

25

2015

25

9

8

26

2016

26

12

7

31

2017

31

22

6

60

2018

44

22

6

60

2019

60

33

11

82

2020

82

43

9

116

2021

116

31

20

127

* Klagomålen rör de fem klagomålsförfaranden till konventioner som Sverige har anslutit sig till. Det faktum att en FN-kommitté granskar ett klagomål ett visst år innebär inte nödvändigtvis att ärendet avslutas samma år eller att ärendet i Regeringskansliet kan läggas till handlingarna det aktuella året. Därmed finns inte något rakt samband mellan antalet avslutade ärenden i Regeringskansliet år 2021 och antalet granskade klagomål mot Sverige för samma år.

Källa: Klagomål mot Sverige inför FN-kommittéerna år 2021 (2 bilagor), promemoria, Utrikesdeparte-

mentet, 2022-09-05.

Två ärenden om kränkning beträffande Sverige under 2021

Z.H mot Sverige (granskning av Funktionsnedsättningskommittén i enlighet med konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, 2021-09-06)

Klaganden åberopade inför kommittén att en utvisning av honom till Afghanistan på grund av hans funktionsnedsättningar skulle strida mot artikel 10 (rätten till liv) och artikel 15 (förbud mot tortyr med mera) i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Klaganden åberopade vidare att hans rättigheter enligt artikel 12 (likhet inför lagen) och artikel 13 (tillgång till rättssystemet) kränkts i samband med den nationella migrationsprocessen.

Kommittén bedömde att en verkställighet av klagandens utvisningsbeslut skulle innebära en kränkning av artikel 15 i konventionen. Kommittén fann bland annat att de begränsade vårdmöjligheterna i Afghanistan innebar en skyldighet för de nationella migrationsdomstolarna att utreda i vilken utsträckning klaganden skulle ha tillgång till vård och, om tveksamheter kvarstod, söka individuella och tillräckliga garantier från Afghanistan. Eftersom de nationella myndigheterna inte gjort detta bedömde kommittén att det inte kunde uteslutas att avgörandena varit godtyckliga.

B.B. mot Sverige (granskning av MR-kommittén i enlighet med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, 2021-03-16)

Klaganden åberopade inför kommittén att en utvisning av honom till Afghanistan skulle strida mot artikel 6 (rätten till liv) och artikel 7 (förbudet mot tortyr med mera) i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, bland annat då han konverterat till kristendomen samt då han riskerar förföljelse från sin far.

Kommittén fann vid sin granskning att klagandens påståenden om den risk han skulle löpa som konvertit i Afghanistan varit generella och vaga och att de nationella myndigheternas prövning inte kunde anses ha varit godtycklig eller bristfällig i denna del. I den del som avsåg förföljelse från klagandens far ansåg dock kommittén att de nationella myndigheterna brustit i sin utredningsskyldighet vad gäller den verkliga, personliga och förutsebara risk som klaganden löper vid ett återvändande till Afghanistan. En verkställighet skulle

därför strida mot artikel 6 och 7 i konventionen. Kommittén erinrade även om Sveriges skyldighet enligt konventionen att göra en översyn av klagandens ärende, varvid bland annat granskningsutlåtandet ska beaktas.

4.4.2. Övrig statistik

Antalet individuella klagomålsärenden i FN-kommittéerna

Antalet individuella klagomålsärenden mot samtliga stater som anslutit sig till ett individuellt klagomålsförfarande framgår av tabell 4.4. De ärenden som avses är sådana som har registrerats, det vill säga där aktuell FN-kommitté ansett att villkoren för prövning är uppfyllda. Utredningen har inte kunnat ta del av statistik avseende de ärenden som avvisas på olika grunder och inte tas upp för prövning av respektive FN-kommitté. Sådan statistik är inte officiell och kommuniceras inte heller med staterna. I tabellen presenteras inte statistik avseende individuella klagomålsärenden i enlighet med konventionen om migrantarbetares rättigheter eller konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden.

Avseende ärenden som tas upp för prövning kan konstateras att antalet ligger på en förhållandevis konstant nivå under den aktuella perioden från 2017 till 2022. Dock har PUAS framfört till utredningen att det finns en tydlig trend sedan 2017 att antalet klagomålsärenden till samtliga FN-kommittéer ökar. Ökningen har däremot inte inneburit att många fler ärenden prövas i sak. Det bör alltså vara så att ökningen består i ett större antal ärenden som avvisas på olika grunder.

Flest ärenden framställs i enlighet med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I barnrättskommittén togs 38 ärenden upp för prövning under 2022.

Utförligare statistik avseende det tredje tilläggsprotokollet redovisas i kapitel 6 (avsnitt 6.8).

Tabell 4.4 Antalet individuella klagomålsärenden mot samtliga stater som anslutit sig till ett individuellt klagomålsförfarande till en FN-konvention om mänskliga rättigheter

FNkonvention

Registrerade ärenden 2017

Registrerade ärenden 2018

Registrerade ärenden 2019

Registrerade ärenden 2020

Registrerade ärenden 2021

Registrerade ärenden 2022

ICCPR 168

190

161* 170 212 210

UNCAT

65

49

68

72

69

49

ICESCR

3

67

84

26

50

47

UNCRC 31

30

40

25

36

38

CEDAW 13

16

13

11

14

17

CRPD

6

12

18

10

10

9

ICERD

1

6

3

3

6

3

Totalt 287

370 387 317 397 373

* exklusive 252 ärenden mot Italien.

Källa: PUAS.

Genomsnittlig handläggningstid i FN-kommittéerna

Handläggningstiden för individuella klagomålsärenden mot Sverige specifikt och mot samtliga stater framgår av tabell 4.5. Med handläggningstid avses den tid som löper från att klagomålet lämnats in/ framställts till FN-kommittén i fråga, tills att FN-kommittén har kommunicerat ett beslut. De ärenden som avses i tabellen nedan är sådana ärenden där villkoren för prövningen är uppfyllda. Utredningen har inte kunnat ta del av statistik avseende de ärenden som avvisas på olika grunder och inte tas upp för prövning av respektive FN-kommitté. Utredningen har valt att inte presentera statistik avseende individuella klagomålsärenden i enlighet med konventionen om migrantarbetares rättigheter eller konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden.

Handläggningstiderna varierar, både mot Sverige och andra stater. I genomsnitt är handläggningstiden inte är kortare än två år men inte heller längre än knappt fyra år.

Den genomsnittliga handläggningstiden i barnrättskommittén, avseende stater som har anslutit sig till det individuella klagomålsförfarandet till barnkonventionen, är lite drygt två år (2.09). Den genomsnittliga handläggningstiden i kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är även den lite drygt två år (2.25).21

Utförligare statistik avseende det tredje tilläggsprotokollet redovisas i kapitel 6.

21 PUAS.

Tabell 4.5 Genomsnittlig handläggningstid i respektive FN-kommitté för individuella klagomålsärenden mot Sverige

1

Individuellt klagomålsförfarande

Antal år

2

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter 2.66 (3.78) Konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering 3.77 (2.18) Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning 2.02 (2.54) Konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor

0 – inga klagomål har prövats mot SE (2.94)

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2.32 (3.32)

1 Ärenden som avses är sådana där en FN-kommitté tagit upp klagomålet för prövning. Med handläggningstid avses tiden från att ett klagomål har inkommit till respektive FN-kommitté till att kommittén tagit ett beslut i ärendet. 2 Inom parentes anges den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga stater.

Källa: PUAS

4.5. Hantering av och ansvar för klagomål som framställts till FN-kommittéerna

4.5.1. FN:s högkommissariat för mänskliga rättigheter

För att hantera de klagomål som framställs i enlighet med de olika individuella klagomålsförfarandena tillhörande FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter finns vid FN:s högkommissariat för mänskliga rättigheter i Genève i Schweiz (OHCHR), ett sekretariat för klagomål och brådskande åtgärder som tar emot och handlägger klagomål enligt samtliga klagomålsförfaranden till kärnkonventionerna om mänskliga rättigheter.22 Sekretariatet är uppdelat i olika enheter som tar ansvar för klagomål enligt olika klagomålsförfaranden. Vid sekretariatet arbetar ett 30-tal personer och flertalet av dem är jurister.23

Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter tillhandahåller en webbplats med en databas i vilken information om klagomål samlas och offentliggörs.24

Organisationen Child Rights Connect tillhandahåller även den en databas om individuella klagomål i FN-kommittéerna.25

22 OHCHR Petitions and Urgent Actions Section (PUAS). 23 PUAS, muntlig uppgift, 2023-01-12. 24 https://tbinternet.ohchr.org alternativt https://juris.ohchr.org. 25 www.childrightsconnect.org/jurisprudence-database.

4.5.2. Översiktligt om den individuella klagomålsprocessen

Som konstaterats övervakas konventionsstaternas genomförande och efterlevnad av olika FN-kommittéer. Regelverken för klagomålshanteringen avseende de olika klagomålsförfarandena till FN:s kärnkonventioner är i stora drag lika varandra. Med förbehåll för att undantag och särskilda regleringar kan förekomma i vissa klagomålsförfaranden så kan en typisk klagomålsprocess översiktligt beskrivas som följer. En enskild eller som tillhörande en grupp av enskilda kan framställa ett klagomål till en FN-kommitté om han eller hon anser att någon av de rättigheter som framgår av FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter eller i dess fakultativa protokoll har kränkts av staten i fråga. Ett klagomål ska uppfylla vissa villkor för att det ska prövas i sak av en kommitté, i annat fall prövas klagomålet inte. Ett klagomål måste till exempel lämnas in så snart som möjligt efter att alla nationella rättsmedel har uttömts. Tidsfristerna för framställan av klagomål varierar enligt de olika individuella förfarandena. Klagomålet ska sändas in per e-post. Det ska undertecknas antingen elektroniskt eller manuellt. Manuellt undertecknade klagomål ska scannas och bifogas till e-postmeddelandet. Klagomålet tas emot av PUAS för respektive FN-kommittés räkning. Klagomål som inkommer i pappersform behandlas inte, om det inte kan påvisas att det är omöjligt att anföra klagomålet elektroniskt. Till klagomålet ska alla avgöranden på nationell eller internationell nivå och andra relevanta officiella handlingar bifogas. FN-kommittéerna tar endast emot klagomål som anförts på engelska, spanska, franska eller ryska. Handlingarna ska lämnas in som kopior, inte i original. FN-kommittéerna returnerar inte handlingarna.26

4.5.3. Hanteringen av individuella klagomålsärenden i Sverige

De uppgifter som redogörs för i det här avsnittet har lämnats, muntligt och/eller skriftligt till utredningen, av Justitiedepartementet (Migrationsenheten), Migrationsverket (Planeringsavdelningen) och Utrikesdepartementet (Processgruppen vid Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt) under utredningstiden.

Regeringen är ytterst ansvarig för beredningen av de klagomålsärenden som har framställts mot Sverige till de olika FN-kommit-

26 www.ohchr.org.

téerna. Handläggningen av klagomålsärenden sker på Utrikesdepartementet. Ansvarig chefstjänsteman för ärendehanteringen är en rättschef. På departementet finns en särskild enhet och grupp där det för närvarande arbetar fem jurister som handlägger de klagomål som framställts mot Sverige (Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt). Det är även dessa jurister som för regeringens talan i processerna i FN-kommittéerna. Enheten hanterar även individuella klagomål som framställts mot Sverige i enlighet med Europakonventionen. Den ständiga svenska representationen i Genève är länken mellan PUAS och Utrikesdepartementet.

Vid behov bistår även andra enheter och departement inom Regeringskansliet Utrikesdepartementet i beredningen av det yttrande som tas fram i varje enskilt klagomålsärende. Yttrandena ska kommuniceras med aktuell FN-kommitté inom sex månader från att notifiering skett till den svenska representationen i Genève. Mot bakgrund av det stora antalet klagomålsärenden som rör asyl- och migrationsfrågor behöver ofta Justitiedepartementet och specifikt Migrationsenheten involveras i Utrikesdepartementets arbete med att ta fram ett yttrande. Migrationsenheten har särskilda rutiner för sin handläggning. Av dessa framgår bland annat att Migrationsenheten som regel begär ut klagandens dossier/akt från handläggningen på Migrationsverket och även från migrationsdomstolarna. Migrationsenheten på Justitiedepartementet har uppgett att handläggningen av klagomål till FN-kommittéerna är ett krävande arbete och att handläggare måste återkomma till ärendena vid flera tillfällen under en längre tid då handläggningstiderna är långa. Uppskattningsvis lägger en handläggare ned cirka 40 timmar per ärende totalt sett. Det är cirka två heltidsanställda som arbetar vid Migrationsenheten med handläggning av individuella klagomål.

Ofta involveras även Migrationsverket när regeringen ska ta fram ett yttrande. Som nämnts ovan begär Justitiedepartementet som regel ut klagandes dossier/akt hos Migrationsverket. Migrationsverket har särskilda rutiner för hanteringen av individuella klagomålsärenden i internationella domstolar och FN-kommittéer, vilket inkluderar bland annat åtgärder vid begäran om inhibition av utvisningsbeslut och vilka åtgärder som eventuellt ska vidtas i enlighet med 5 kap. 4 § UtlL om en kränkning anses föreligga. För Migrationsverket är det inte särskilt betungande eller tidskrävande att bistå Regeringskansliet i processen som rör klagomålsärenden till FN-kommittéerna. Publicering av FN-

kommittéernas utlåtanden sker i huvudsak i Migrationsverkets databas och är externt åtkomlig.27 När publicering sker har alltså såväl anställda på Migrationsverket som allmänheten tillgång till utlåtandena. Ibland hänvisas till utlåtanden från FN-kommittéerna i Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden.

På sin webbplats publicerar regeringen utlåtanden från FN-kommittéer när en prövning har gjorts i sak och det har konstaterats om det föreligger en kränkning eller inte.28 Utrikesdepartementet kommunicerar även särskilt FN-kommittéernas utlåtanden inom Regeringskansliet till de departement och enheter som är särskilt berörda av sakfrågorna, till exempel Enheten för mänskliga rättigheter och diskrimineringsfrågor på Arbetsmarknadsdepartementet och Enheten för socialtjänst och funktionshinderspolitik på Socialdepartementet.

I klagomålsärenden inför FN-kommittéerna företräds den enskilde ofta av ett ombud som i regel brukar vara jurist/advokat. Den enskilde kan ibland företräda sig själv. Det händer sällan att organisationer företräder den enskilde.

4.5.4. Särskilda bestämmelser i utlänningslagen

Av 5 kap. 4 § UtlL framgår att uppehållstillstånd ska ges till den som omfattas av ett beslut där ett internationellt organ, som kan pröva klagomål från enskilda, har bedömt att ett beslut om avvisning eller utvisning strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Detta gäller dock inte om det finns synnerliga skäl mot att uppehållstillstånd ges. Vidare framgår av 12 kap. 12 § UtlL att inhibition ska meddelas, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot detta. Av 12 kap. 22 § UtlL framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut.

27 LIFOS är Migrationsverkets databas för landinformation och rättslig styrning. 28 www.regeringen.se/regeringens-politik/demokrati-och-manskligarattigheter/internationell-granskning-av-manskliga-rattigheter-i-sverige.

4.6. Närmare om FN-kommittéernas arbete

4.6.1. Praxis från FN-kommittéerna

MR-kommittén, som tar emot klagomål i enlighet med Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, har efter hand utvecklat en ganska omfattande rättspraxis både vad gäller tolkningen av de olika bestämmelserna i konventionen och den processuella ramen kring besvärsordningen, inklusive förutsättningarna för att ta upp klagomål till prövning. Det är vanligt att de andra FN-kommittéerna, knutna till övriga konventioner om mänskliga rättigheter, hänvisar till MR-kommitténs praxis när fördragstexterna är likartade. Det gäller inte minst tolkningen av bestämmelser om villkor för att ta upp ett klagomål till prövning, som ofta är utformade på samma sätt i de olika instrumenten.

4.6.2. Regeringens synpunkter på handläggningen i FN-kommittéerna

I Utrikesdepartementets promemoria från i september 2022, där utvecklingen under föregående år i fråga om individuella klagomål mot Sverige inför FN:s kommittéer om mänskliga rättigheter redovisas, framkommer i huvudsak följande.29 De långa handläggningstiderna riskerar att påverka såväl kommittéernas legitimitet som deras förmåga att skydda mänskliga rättigheter. Frågan om långa handläggningstider och om andra brister inom FN-systemet har vid flera tillfällen tagits upp på olika nivåer av svenska företrädare. Från FN:s sida har man förklarat sig medveten om problemen men allmänt hänvisat till bristande resurser, särskilt hos PUAS. FN har vidtagit åtgärder som adresserat problemen och ett reformarbete påbörjats. Situationen har emellertid förvärrats på senare tid. Coronapandemin har präglat FN-kommittéernas verksamhet de senaste två åren, vilket lett till bland annat inställda eller förkortade sessioner. När det gäller behandlingen av individuella klagomål har detta inneburit att endast ett fåtal avgöranden har meddelats av kommittéerna, samtidigt som det fortsatt har kommit in många nya klagomål. Ett redan högt antal pågående ärenden har därmed ökat ytterligare.

29 Utrikesdepartementet (2022-09-05), Klagomål mot Sverige inför FN-kommittéerna år 2021

(2 bilagor), promemoria.

I promemorian anges vidare följande. FN-kommittéerna kommunicerade 31 nya klagomål mot Sverige under 2021. Detta är en historiskt sett hög siffra, som bara överträffats 2019 (33 klagomål) och 2020 (43 klagomål). Detta ska ses i ljuset av att FN-kommittéerna under senare år kraftigt har ökat det totala antalet registrerade klagomål. Samtidigt innebar coronapandemin att FN-kommittéerna avgjorde färre ärenden än vanligt under åren 2020–2021. Mot denna bakgrund kan de redan långa handläggningstiderna inför FN-kommittéerna förväntas förlängas ytterligare de kommande åren. Ur ett svenskt perspektiv är det särskilt problematiskt i migrationsärenden där utvisningsbeslut upphör att gälla fyra år från det att beslutet vunnit laga kraft (12 kap. 22 § UtlL). I flera svenska ärenden har preskription hunnit inträda innan en granskning av relevant kommitté har kommit till stånd.

4.6.3. FN:s reformarbete för att förstärka och förbättra processerna i FN-kommittéerna

Systemet med FN-kommittéer har vuxit avsevärt sedan upprättandet av de första kommittéerna på 1960- och 1970-talen och har fördubblats i storlek under det senaste decenniet. FN konstaterar själva att denna tillväxt avsevärt har förbättrat skyddet för mänskliga rättigheter men konstaterar samtidigt att tillväxten av systemet inte kommer utan utmaningar. Några av dessa utmaningar inkluderar en växande eftersläpning av statliga rapporter men även en i många fall otillräcklig rapportering från konventionsstaterna, allt längre handläggningstider för individuella klagomål och brister i samverkan mellan FNkommittéer. Historiskt sett har FN vidtagit en rad åtgärder för att försöka komma till rätta med de utmaningar som identifierats. Exempelvis har rapporteringsförfarandet från konventionsstaterna förenklats och i flera FN-kommittéer har tvåkammarsystem införts för att effektivisera handläggningen.30

På senare år har FN:s generalförsamling antagit tre resolutioner i syfte att stärka och förbättra processerna i FN-kommittéerna.31 FN konstaterar själva att vissa tecken har synts på förbättringar efter de

30 www.ohchr.org/en/treaty-bodies/treaty-body-strengthening. 31 A/RES/68/268, A/RES/73/162 och A/RES/75/174.

insatser som följt av dessa resolutioner. Bland annat har antalet rapporter från stater ökat.32

Det pågår också ett arbete med att digitalisera klagomålshanteringen i FN-kommittéerna. Högkommissarien för mänskliga rättigheter har uttalat att finansieringen av FN-kommittéerna bör stärkas.33

32 www.ohchr.org/en/treaty-bodies/treaty-body-strengthening. 33 PUAS, muntlig uppgift, 2023-01-12.

5. Barnkonventionen

5.1. Inledning

5.1.1. Uppdraget

Av direktivet till utredningen är det tydligt att barnkonventionen är en central och viktig utgångspunkt i genomförandet av utredningens samtliga uppdrag.

Utredningen har i uppdrag att ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism. Utredningen har vidare i uppdrag att säkerställa att barn har möjlighet att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen i svensk lagstiftning. Slutligen ingår i uppdraget att se över möjligheterna att staten bidrar till att etablera barnombud inom civilsamhällesorganisationer. I direktivet konstateras att det civila samhället spelar en viktig roll och bidrar i arbetet med att tillgodose barnets rättigheter.

5.1.2. Arbete och utgångspunkter

Eftersom barnkonventionen är viktig och central utgångspunkt för utredningens samtliga uppdrag har utredningen ansett det viktigt att i betänkandet särskilt redogöra för barnkonventionen, dess tillkomst, struktur och hur efterlevnaden följs upp. Vidare redogörs för de artiklar som är centrala för utredningens sammantagna uppdrag om barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter, det vill säga artiklarna 4, 12, 42, 43 och 44. I andra kapitel återkommer utredningen till dessa artiklar och även andra artiklar där så är motiverat.

5.1.3. Disposition

I de inledande avsnitten redogörs för barnkonventionens tillkomst, struktur och övergripande innehåll. Därefter redogörs för grundläggande principer och de övriga artiklar som är viktiga utifrån utredningens sammantagna uppdrag. I de efterföljande avsnitten redogörs för hur förpliktelsen till konventionen ska genomföras av konventionsstaterna och hur detta följs upp. I detta sammanhang beskrivs barnrättskommitténs mandat och ansvar och konventionsstaternas rapporteringsskyldighet till barnrättskommittén. Slutligen redogörs i korthet för att barnkonventionen numera är svensk lag och innebörden av det.

5.2. Konventionens bakgrund och innehåll

5.2.1. Konventionens tillkomst

Den 20 november 1989 antog FN:s generalförsamling barnkonventionen. Sverige hade en framträdande roll i arbetet med att ta fram konventionen och var ett av de första länderna att ratificera den. Sverige ratificerade konventionen genom ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990. Till grund för riksdagens beslut att ratificera barnkonventionen låg regeringens proposition om godkännande av barnkonventionen.1 Konventionen trädde i kraft i Sverige den 2 september 1990. 196 stater har hittills ratificerat barnkonventionen vilket innebär att det är den konvention om mänskliga rättigheter som ratificerats av flest stater.2

Sveriges konventionsåtagande och folkrättsliga bundenhet innebär en skyldighet att förverkliga barnets rättigheter enligt barnkonventionen genom lagstiftning, administrativa och andra åtgärder, vilket följer direkt av konventionen (artikel 4).

Barnkonventionen har sedan ratificeringen 1990, i vissa delar införlivats i svensk rätt genom transformering. I andra delar har lagstiftaren bedömt att det inte behövs någon transformering eftersom det ansetts råda normharmoni.3 Barnkonventionen är numera inkorporerad i svensk rätt, se vidare i avsnitt 5.7.

1Prop. 1989/90:107. 2SOU 2020:63, s. 91. 3SOU 2020:63, s. 96.

Till konventionen hör tre fakultativa protokoll som antagits efter det att konventionen antogs. Att protokollen är fakultativa innebär att de stater som har ratificerat barnkonventionen inte är skyldiga att ratificera protokollen. De fakultativa protokollen syftar till att på olika sätt tydliggöra och utveckla konventionen i olika delar och är endast folkrättsligt bindande för de stater som ratificerat dessa. På samma sätt som när det gäller andra konventioner om mänskliga rättigheter är det möjligt att i vissa fall använda de fakultativa protokollen för att ytterligare förstå barnkonventionen.4

Barnkonventionens två första tilläggsprotokoll antogs av FN:s generalförsamling den 25 maj 2000. Det är dels det fakultativa protokollet om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter, dels det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Protokollen trädde i kraft i februari respektive januari 2002. Sverige har ratificerat båda tilläggsprotokollen och dessa trädde i kraft i Sverige den 20 mars 2003 respektive den 19 februari 2007. Det tredje tilläggsprotokollet om en individuell klagomålsmekanism antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 och trädde i kraft den 14 april 2014 men har inte undertecknats eller ratificerats av Sverige.5

5.2.2. Konventionens struktur och övergripande innehåll

Barnkonventionen består av en inledning (preambel) och 54 artiklar uppdelade i tre delar. Konventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

I del I, artiklarna 1–41, behandlas de rättigheter barn har enligt konventionen och består av så kallade artiklar i sak. Dessa artiklar handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda.

När det gäller mänskliga rättigheter brukar man normalt tala om negativa och positiva förpliktelser för en stat.6 I barnkonventionen och de två tilläggsprotokoll som Sverige ratificerat är flera bestämmelser utformade så att barnets rätt uttrycks som den primära skyldigheten för en stat att inte handla på ett visst sätt, det vill säga en

4Ds 2019:23, s. 41. 5SOU 2020:63, s. 99 f. 6 SOU 2020 :63, s. 97 f.

negativ förpliktelse. En negativ förpliktelse innebär att en stat ska avhålla sig från handlingar som ingriper/inkräktar på en persons grundläggande rättigheter. En negativ förpliktelse kan dock kopplas till ett positivt handlande från en stat för att tillgodose ett barns rättigheter även i förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Detta innebär att en stat har en skyldighet att bland annat stifta lag som ger grundläggande skydd för rättigheterna. Exempel på sådana bestämmelser är bland annat artiklarna 13, 14, 15 (om rätten till yttrandefrihet, tankefrihet och föreningsfrihet med mera) och 37 (förbudet mot tortyr, dödsstraff med mera).

Andra bestämmelser i konventionen kan ses som positiva förpliktelser. En positiv bestämmelse är en rätt för ett barn att få något, till exempel boende, hälso- och sjukvård, utbildning eller bistånd. Sådana bestämmelser kräver att en stat vidtar en aktiv handling för att tillgodose ett barns rättigheter. Ofta finns det krav i form av lagreglering. Artikel 24 om rätten till hälsa med mera, artikel 26 om rätten till social trygghet, artikel 27 om rätten till levnadsstandard och artikel 28 om rätten till utbildning är exempel på sådana bestämmelser i barnkonventionen.

Såväl de negativa som de positiva förpliktelserna är i första hand ett åtagande inom respektive konventionsstats jurisdiktion. Barnkonventionen innehåller dock också ett internationellt perspektiv. Konventionen tar upp det internationella samfundets ansvar för barns situation i det enskilda landet, särskilt i situationer när landet lider brist på resurser. Ett nytt element introducerades genom denna skrivning inom området mänskliga rättigheter. I dessa sammanhang ska konventionsstaterna uppmuntra internationellt samarbete och när så är möjligt genom bistånd. Det internationella perspektivet finns i artikel 4 men även i flera av artiklarna om de specifika rättigheterna, till exempel artiklarna 17 om samarbete kring produktion med mera av socialt och kulturellt värde, artikel 23 om utbyte av information om bland annat vård och behandling av barn med funktionsnedsättning, artikel 24 om samarbete kring hälso- och sjukvård, artikel 28 om samarbete i utbildningsfrågor, artikel 34 att förhindra sexuellt utnyttjande av barn och artikel 35 att förhindra bortförande och handel med barn.7

Del II, artiklarna 42–45, innehåller bestämmelser om att sprida kunskap om konventionen till både barn och vuxna, bestämmelser

7SOU 2020:63, s. 97 f.

om rapporteringsförfarandet och barnrättskommitténs sammansättning. Bestämmelserna i del III, artiklarna 46–54, handlar bland annat om konventionens undertecknande, ratificering, om att konventionsstaterna kan föreslå ändringar till FN:s generalsekreterare och proceduren för det, om uppsägning och om att originaltexterna har lika giltighet.

Enligt artikel 43 i barnkonventionen ska en kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) upprättas för att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om genomförandet av skyldigheterna enligt konventionen. I artiklarna 43–45 i barnkonventionen regleras barnrättskommitténs roll och mandat samt de förpliktelser konventionsstaterna har gentemot kommittén.

Kommitténs närmare uppgifter finns också reglerade i kommitténs arbetsordning (Rules of procedure).8

5.2.3. De grundläggande principerna

Barnrättskommittén har särskilt lyft fram fyra artiklar som i praxis har kommit att utgöra fyra grundläggande principer som är viktiga för genomförandet av konventionen, även om det finns ytterligare bestämmelser som på motsvarande sätt har en övergripande karaktär. Dessa principer har bedömts som grundläggande för konventionen och fastställer i själva verket konventionens ändamål och syfte, nämligen att varje barn utan åtskillnad har mänskliga rättigheter (artikel 2 punkt 1) som ska garantera barnets liv och överlevnad (artikel 6), att alla beslutsfattare i första hand ska beakta vad som bedöms vara bäst för barnet vid alla beslut eller åtgärder som rör barn (artikel 3 punkt 1) och slutligen att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör det (artikel 12).9

Utgångspunkten för tolkningen av barnkonventionen i Sverige är de tolkningsprinciper och övrigt stöd som beskrivs i den vägledning vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen som togs fram inom Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) 2019.10 I detta betänkande redogörs dock inte närmare för innehållet i vägledningen.

8 CRC/C/4/Rev.5. 9 CRC/GC/2003/5, p. 12. 10Ds 2019:23.

5.3. Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade

5.3.1. Inledande om artikel 12 i konventionen

Av artikel 12 punkt 1 framgår att konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Av artikel 12 punkt två framgår vidare att barnet, för detta ändamål, särskilt ska beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet.

Artikel 12 återspeglar det förhållningssätt som konventionen uttrycker, nämligen barnet som bärare av rättigheter som ska vara delaktig i och ha inflytande över sitt liv.11 Bestämmelsen är enligt barnrättskommittén unik som bestämmelse i en konvention om mänskliga rättigheter eftersom den behandlar den rättsliga och sociala ställningen för barn, som saknar vuxnas självständighet, men samtidigt är bärare av rättigheter.12

Barnrättskommittén har utarbetat en allmän kommentar (nummer 12) om artikel 12 i syfte att öka förståelsen för innebörden av artikeln.13 Enligt barnrättskommittén är artikel 12 inte bara en rättighet i sig, utan ska också beaktas vid tolkning och genomförande av alla andra rättigheter i konventionen.14 Bestämmelsen ska också tolkas i förhållande till övriga grundprinciper och är särskilt förbunden med principen om barnets bästa.15

5.3.2. Barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet

Enligt artikel 12 punkt 1 ska staten tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Rättigheten gäller alla barn utan åtskillnad av något

11 CRC/C/GC/12, p. 18. 12 CRC/C/GC/12, p. 1. 13 CRC/C/GC/12. 14 CRC/C/GC/12, p. 2 och 68. 15 CRC/C/GC/12, p. 70–74.

slag, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen, artikel 2 i barnkonventionen. Staten är därmed skyldig att säkerställa att barnet kan utöva denna rättighet. Det är dock viktigt att notera att det är en rättighet, inte någon skyldighet för barnet att uttrycka sina åsikter.16Rätten tillkommer det barn som är ”i stånd att bilda egna åsikter”. Begreppet ska enligt kommittén inte tolkas som en begränsning, utan snarare som en skyldighet för staten att i största möjliga utsträckning bedöma barnets kapacitet att bilda en egen åsikt. Utgångspunkten ska vara att barnet kan bilda egna åsikter och att det inte vilar på barnet att först bevisa sin förmåga.17 Kommittén avråder stater från att sätta åldersgränser för ett barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare betonas att även mycket små barn kan bilda åsikter och att dessa kan uttryckas på olika sätt, till exempel genom kroppsspråk, ansiktsuttryck, lek och målningar. Det är inte nödvändigt att barnet har utförlig kunskap om alla aspekter i den aktuella frågan men barnet ska ha tillräcklig förståelse för att kunna bilda sig åsikter om dem. Staten är också skyldig att se till att barn som kan ha svårt att föra fram sina åsikter får förutsättningar att göra det. Ett barn som har en funktionsnedsättning behöver till exempel få de kommunikationsverktyg som behövs och barn som inte behärskar språket ska också ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter.18

Av artikel 12 punkt 1 framgår också att barnet har rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Det innebär att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter utan påtryckning och kunna välja att utöva sin rätt att bli hörd eller inte. Vidare måste staten säkerställa att förutsättningarna för att uttrycka åsikter tar hänsyn till barnets situation och att miljön är sådan att barnet känner sig respekterat och tryggt. Barnet ska inte heller utfrågas oftare än nödvändigt. Det förutsätter, enligt kommittén, att barnet får information om vilka frågor det gäller, vilka valmöjligheter som finns, hur beslutsprocessen ser ut och under vilka omständigheter barnet kommer att få uttrycka sina åsikter. Denna rätt till information är av central betydelse och en förutsättning för att barnet ska kunna göra ett informerat val. Kommittén tar också upp riskerna med en illa genomförd tillämpning av rättigheten, särskilt ifall med mycket små barn eller vid fall där barnet har varit offer för brott, sexuella övergrepp eller våld. Staten måste vidta alla nöd-

16 CRC/C/GC/12, p. 16. 17 CRC/C/GC/12, p. 20. 18 CRC/C/GC/12, p. 21.

vändiga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas när barnet utövar sin rätt att bli hörd.19

Att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet innebär att barnet måste få komma till tals om frågan som diskuteras rör barnet. Detta måste enligt kommittén respekteras och ges en vid tolkning. Denna rätt gäller också grupper av barn där kommittén betonar vikten av att låta barn vara delaktiga i olika beslutsprocesser för att tillföra sina perspektiv och erfarenheter i utformandet av åtgärder.20

Vilka frågor som rör barnet är inte närmare definierat i artikeln. Barnrättskommittén har dock när det gäller artikel 3 uttryckt att ”alla åtgärder som rör barn” ska ges en vid betydelse. Barnrättskommittén ger också viss vägledning genom att betona vikten av att ett barns rätt att bli hörd måste genomföras i de olika miljöer och situationer där barnet växer upp, utvecklas och lär sig, till exempel i familjen, i skolan och i hälso- och sjukvården. Andra situationer är, enligt kommittén, bland annat frågor som rör omhändertagande av ett barn och situationer då ett barn utsatts för olika former av våld.21

5.3.3. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad

Av artikel 12 punkt 1 framgår att det inte räcker att enbart lyssna på barnet, utan åsikterna ska dessutom tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. När barnet är i stånd att bilda sig en egen uppfattning måste barnets åsikter noga beaktas. Enbart barnets ålder kan inte avgöra vikten av ett barns åsikter utan barnets åsikter måste bedömas i varje enskilt fall. Mognad är svårt att definiera men avser, enligt kommittén, förmågan att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga.22

Eftersom barnet har rätt att få sina åsikter beaktade måste beslutsfattaren, enligt kommittén, informera barnet om resultatet av processen och förklara hur barnets åsikter beaktats. Detta är en garanti för att barnet inte bara hörs som en formalitet utan faktiskt tas på allvar.23

19 CRC/C/GC/12, p. 21–25. 20 CRC/C/GC/12, p. 12–13 och 26–27. 21 CRC/C/GC/12, p. 89–131 och SOU 2020:63, s. 539. 22 CRC/C/GC/12, p. 28–30. 23 CRC/C/GC/12, p. 45.

5.3.4. Barnets rätt att höras i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet

Enligt artikel 12 punkt 2 ska barnet beredas möjlighet att höras i alla domstolsförfaranden som rör barnet utan begränsningar, till exempel vid förfaranden som rör skilsmässa, vårdnad, omhändertagande och adoption samt vid straffrättsliga förfaranden som rör barn som misstänks för brott och barn som är offer för olika former av våld eller andra brott. Barnet har också rätt att höras i alla administrativa förfaranden som rör barnet, till exempel vid förfaranden som rör barnets utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd.24

För att barnet ska kunna utöva denna rättighet så måste såväl miljön som den information som barnet får vara anpassad. Förfaranden måste enligt kommittén vara både tillgängliga och lämpliga för barn.25 Barnet ska enligt artikel 12 punkt 2 beredas möjlighet att höras antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ. Företrädaren kan enligt kommittén vara en förälder, advokat eller annan person (till exempel en socialarbetare). Kommittén betonar att det i många fall finns risk för intressekonflikter mellan barnet och dess förälder som företrädare. Kommittén understryker vikten av att företrädaren vidarebefordrar barnets åsikter till beslutsfattaren på rätt sätt, att företrädaren har tillräcklig kunskap om och förståelse för beslutsprocessen och erfarenhet av att arbeta med barn. Företrädaren måste också vara medveten om att denne enbart företräder barnets intressen och inte andra personers, institutioners eller organs intressen.26

5.3.5. Genomförandet av artikel 12 i konventionen

I kommentaren ställer kommittén upp fem steg för genomförandet av artikel 12.27 Det första steget är att förbereda barnet. Barnet ska få information om rätten att uttrycka sin åsikt i alla frågor som rör barnet och vad den innebär. Det andra steget är själva hörandet. Sammanhanget måste enligt kommittén vara stöttande och miljön och upplägget måste anpassas för barnet. Det tredje steget handlar om att, efter det att barnet uttryckt sina åsikter, bedöma barnets förmågor. Det fjärde steget handlar om att informera barnet om processen och

24 CRC/C/GC/12, p. 32. 25 CRC/C/GC/12, p. 34. 26 CRC/C/GC/12, p. 35–37. 27 CRC/C/GC/12, p. 40–47.

förklara hur barnets åsikter har beaktats. Denna återkoppling är som tidigare nämnts en garanti för att barnet inte bara hörs som en formalitet utan faktiskt tas på allvar. Det femte steget innebär enligt kommittén att det måste finnas lagstiftning på plats för att barn ska kunna överklaga ett beslut och få tillgång till rättsmedel när barnets rättigheter enligt artikel 12 åsidosatts och kränks.

Kommittén har betonat de särskilda skyldigheter som staten har att utbilda yrkesgrupper som arbetar med och för barn om artikel 12 och dess praktiska tillämpning samt att på olika sätt ge stöd och uppmuntran åt barn att uttrycka sina åsikter och säkerställa att dessa åsikter beaktas.28

5.4. Informationsskyldighet om barnkonventionen

5.4.1. Inledning

Av artikel 42 i barnkonventionen framgår att konventionsstaterna åtar sig att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Artikeln innebär att en stat har en skyldighet att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända både bland barn och vuxna.

Artikeln omfattar både barn och vuxna. Med barn avses alla personer under 18 år (artikel 1). Vuxna omfattar därmed alla personer över 18 år, det vill säga både professionella som arbetar med barn, föräldrar, vårdnadshavare, unga vuxna och andra vuxna i samhället. Hur konventionens bestämmelser och principer ska göras allmänt kända anges inte, utöver att det ska ske genom lämpliga och aktiva åtgärder. Lämpliga åtgärder kan i ljuset av artikel 4 vara lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder. Vad som är lämpliga och aktiva åtgärder är dock upp till varje stat att avgöra. Enligt barnrättskommittén behöver enskilda individer veta vilka rättigheter de har. De menar att barn i de flesta samhällen inte betraktats som innehavare av rättigheter. Därför är artikel 42 särskilt viktig. Om de vuxna som finns omkring barnen, deras föräldrar och andra familjemedlemmar, lärare och andra som har hand om dem, inte förstår innebörden av konventionen, framför allt att den bekräftar barns

28 CRC/C/GC/12, p. 49.

jämlika ställning som innehavare av rättigheter, är det enligt barnrättskommittén högst sannolikt att rättigheterna som beskrivs i konventionen inte kommer att förverkligas för många barn.29 Ett av de råd som kommittén gett till staterna är att de bör utveckla en övergripande strategi för att sprida kunskap om konventionen i hela samhället.30

5.4.2. Göra barnkonventionen allmänt känd för barn

Skyldigheten att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända för barn enligt artikel 42 kan även kopplas till artikel 29 punkt 1 i konventionen. Av denna artikel framgår att utbildningen bör syfta till att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vidare ska en stat enligt artikel 2 respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan någon åtskillnad av något slag. Det innebär att ett barn oavsett till exempel ålder, språk eller funktionsnedsättning har rätt att få kunskap om sina rättigheter enligt konventionen. Barnrättskommittén framhåller vikten av att barn får kunskap om sina rättigheter och att konventionen görs tillgänglig på alla språk och att barnanpassade versioner tas fram. Kommittén understryker vikten av att de barnanpassade versionerna innehåller information om vart barn kan vända sig för att få stöd och hjälp. Vidare bör de innehålla information om hur ett barn kan komma i kontakt med tillsynsmyndigheter eller andra organ med motsvarande funktion. Barnrättskommittén lägger särskild vikt vid att kunskaper om konventionen och om mänskliga rättigheter i allmänhet, tas med i läroplanerna för skolans alla nivåer. Kommittén anser att utöver kunskap om konventionernas innehåll ska barn också lära sig om mänskliga rättigheter genom att se människorättsnormer genomföras i praktiken, oavsett om det är i hemmet, i skolan eller i samhället. Utbildning om mänskliga rättigheter ska vara en heltäckande, livslång process och ska börja med att värderingar om mänskliga rättigheter återspeglas i vardagslivet och i barns upplevelser. Kommittén har uttalat att det bör göras regelbundna utvärderingar av hur god effekt som utbildningen har.31

29 CRC/GC/2003/5, p. 66. Jämför även föräldrars med fleras ansvar enligt artikel 5 i barnkonventionen. 30 CRC/GC/2003/5, p. 67. 31 CRC/GC/2003/5, p. 55, 67 och 68 samt CRC/GC/2001/1 p. 15.

Barn bör, enligt kommittén, också ges möjlighet att aktivt delta i främjandet och genomförandet av sina rättigheter i enlighet med artikel 12. Det innebär att barn till exempel ges möjlighet att utforma eller lämna synpunkter på det informationsmaterial som tas fram eller att själva sprida kunskap om sina rättigheter. När det gäller en stats rapportering till barnrättskommittén anser kommittén att de, tillsammans med synpunkterna från kommittén (Concluding Observa-

tions), även ska spridas till barn.32

5.4.3. Göra barnkonventionen allmänt känd för vuxna

Skyldigheten att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända för vuxna ska, som ovan nämnts, också ses som en del i genomförandet av konventionen (jämför artikel 4). Detsamma gäller skyldigheten att göra konventionsrapporterna allmänt tillgängliga i enlighet med artikel 44 punkt 6. Här bör även nämnas den roll som föräldrar har enligt artikel 5 att på ett sätt som stämmer överens med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar rättigheterna i konventionen.

Barnrättskommittén betonar staternas skyldighet att utveckla utbildning och kompetensutveckling för alla som är engagerade i genomförandeprocessen såsom regeringstjänstemän, parlamentsledamöter och tjänstemän inom rättsväsendet och för alla som arbetar med och för barn, till exempel socialarbetare och poliser.33

5.5. Genomförandet av konventionen

5.5.1. Inledande om artikel 4 och genomförandet av konventionen

Vid sidan av de grundprinciper i barnkonventionen som redogjorts för ovan är artikel 4 central då den tar sikte på genomförandet av barnkonventionen. Av artikel 4 framgår att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska konventionsstaterna

32 CRC/GC/2003/5, p. 57 och 71–73. 33 CRC/GC/2003/5, p. 53.

vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete.

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska därför beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. De så kallade grundprinciperna, som redogjorts för i avsnitt 5.2.3, har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.34 En del av genomförandet av konventionen är också rapporteringen till barnrättskommittén, se nedan i avsnitt 5.6. Artikel 4 ska därför ses i ljuset av artikel 44 som beskriver staternas skyldighet att återkommande lämna rapporter till barnrättskommittén om de åtgärder som vidtagits för att genomföra konventionen. Även artikel 42 om att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända är nära kopplad till genomförandet av konventionen.

I enlighet med artikel 4 i barnkonventionen är det konventionsstaten som ska vidta lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen och som har ansvar att se till att förpliktelserna enligt konventionen fullföljs. Barnrättskommittén har uttryckt att decentralisering av makten i form av regionalt eller lokalt självstyre eller delegering inte begränsar en stats direkta ansvar att uppfylla sina skyldigheter gentemot alla barn inom dess jurisdiktion.35 Decentralisering kan, enligt kommittén, dock vara nödvändigt för att tillmötesgå olika lokala och sektoriella behov men det innebär inte någon minskning av en stats direkta ansvar att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen.36 Kommittén understryker att en stat måste säkerställa att de självstyrande myndigheterna verkligen har den personal samt de ekonomiska och andra resurser som krävs för att kunna fullgöra ansvaret för genomförandet av konventionen. Vidare anser kommittén att en regering i en stat måste behålla sin befogenhet att kräva sträng efterlevnad av konventionen av självstyrande förvaltningar eller lokala myndigheter.37

I enlighet med artikel 4 i barnkonventionen ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Det finns alltså ingen begränsning av vilka slags åtgärder som en stat ska vidta, utöver att de ska vara lämpliga. Listan över åtgärder är som

34 CRC/GC/2003/5, p. 12. 35 CRC/GC/2003/5, p. 40 och 41. Se även CRC/C/GC/16, p. 10. 36 CRC/C/GC/15, p. 100. 37 CRC/GC/2003/5, p. 41.

framgår av artikeln inte uttömmande. Att åtgärderna ska vara lämpliga lämnar ett utrymme för respektive stat att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för den staten. För att kunna avgöra vilka åtgärder som är lämpliga kan en stat i viss mån få vägledning genom konventionens olika bestämmelser, i synnerhet de grundläggande principerna. I vissa artiklar i barnkonventionen anges det uttryckligen att en stat ska vidta lagstiftningsåtgärder. Oavsett om det uttryckligen framgår av en bestämmelse eller inte, så ska samtliga rättigheter i konventionen genomföras genom att en stat vidtar alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, i enlighet med artikel 4. De skyldigheter för en stat som uttrycks i respektive artikel kompletteras på så sätt av artikel 4. Vilka lagstiftningsåtgärder som är lämpliga lämnas dock till respektive stat att avgöra.

Barnrättskommittén uppmuntrar, mot bakgrund av artikel 4, alla stater att inom sin jurisdiktion anta och genomföra lagbestämmelser som bidrar till att förverkliga barns rättigheter i ännu högre grad än vad konventionen kräver.38

Vidare lyfter barnrättskommittén fram att en stat på alla lämpliga sätt måste säkerställa att bestämmelserna i konventionen får rättslig verkan inom dess nationella rättssystem och kan tillämpas direkt. Enligt kommittén är det viktigt att en stat klargör vilken status som konventionen har, om den automatiskt är direkt tillämplig (self-exe-

cuting) eller om det krävs separat lagstiftning för att inkorporeras i

den nationella lagstiftningen. Kommittén lämnar frågan om hur konventionens bestämmelser ska införlivas öppen men har uttryckt att det viktiga är att konventionen och framför allt de grundläggande principerna klart och tydligt återspeglas i nationella lagar och praxis, att rättigheterna kan åberopas i domstol och att bestämmelserna tillämpas av myndigheterna.39

Av artikeltexten i artikel 4 i barnkonventionen framgår inte vad lämpliga administrativa åtgärder eller andra åtgärder kan vara. Barnrättskommittén ger viss vägledning om vad som kan omfattas av administrativa åtgärder och andra åtgärder i sin allmänna kommentar om allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter men även i sina allmänna kommentarer till olika artiklar.40

38 CRC/GC/2003/5, p. 23. 39 CRC/GC/2003/5, p. 1, 19 och 20. 40 CRC/GC/2003/5.

Kommittén understryker att åtgärder för att genomföra barnkonventionen, såsom lagstiftning, policyer, med mera inte kan genomföras utan att tillräckliga finansiella resurser mobiliseras, fördelas och användas på ett ansvarsfullt, effektivt, rättvist, inkluderande, transparent och hållbart sätt.41

Vidare anges i artikel 4 att vid behov ska åtgärderna vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

5.5.2. Särskilt om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna

När det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter finns det, enligt artikel 4 i konventionen, ett förbehåll om att en stat till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Något förenklat betyder förbehållet att en stat ska vidta alla lämpliga åtgärder inom gränserna för de resurser som finns tillgängliga. Av barnkonventionen framgår inte vilka rättigheter som är ekonomiska, sociala och kulturella eller vilka som är medborgerliga och politiska. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att en diskussion fördes om att alla rättigheterna i konventionen skulle göras beroende av tillgängliga resurser. Skrivningen förkastades dock av arbetsgruppen, eftersom den skulle ha inneburit en försvagning av barns rättigheter i förhållande till redan existerande konventioner. Den slutliga formuleringen hämtades därför från artikel 2 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, för att tydliggöra att något avsteg från det grundläggande ramverket för mänskliga rättigheter inte var avsedd. Barnrättskommittén menar att den andra meningen i artikel 4 speglar en realistisk acceptans för att bristande resurser kan hindra ett fullständigt genomförande av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och hänvisar till ett gradvist förverkligande av sådana rättigheter. Barnrättskommittén menar dock att det inte finns en enkel eller officiell uppdelning av rättigheter i ovan nämnda kategorier. Kommittén hänvisar bland annat till kommitténs tidigare riktlinjer för rapportering i vilka artiklarna 7, 8, 13–17 och 37 (a) sammanfördes under rubriken ”Medborgerliga rättigheter och friheter”. Det står dock klart, enligt barnrättskommittén, att många andra artiklar i konventionen, till exempel artiklarna 2, 3, 6 och 12,

41 CRC/C/GC/19, p. 11.

innehåller delar som utgör medborgerliga eller politiska rättigheter och att de därför speglar det faktum att alla mänskliga rättigheter är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra. Kommittén understryker att ett åtnjutande av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är oupplösligen förbundet med åtnjutandet av medborgerliga och politiska rättigheter.42

5.6. Uppföljning av genomförandet av barnkonventionen

5.6.1. Inledning

I barnkonventionen framgår hur uppföljning av genomförandet och efterlevnaden av konventionen ska ske. I artikel 43 regleras barnrättskommitténs roll och mandat och i artikel 44 konventionsstaternas rapporteringsskyldighet.

5.6.2. Barnrättskommitténs ansvar och arbete

Av artikel 43 i barnkonventionen följer att barnrättskommittén ska granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av rättigheterna enligt konventionen. Barnrättskommittén ger i den rollen vägledning i tolkningen av konventionen och bidrar till en fördjupad förståelse för innebörden av konventionens rättigheter. Barnrättskommitténs allmänna kommentarer (General

Comments) är en sådan vägledning för tolkningen av konventionen.

Hittills har barnrättskommittén antagit 25 allmänna kommentarer som täcker olika artiklar och områden i konventionen. De allmänna kommentarerna finns tillgängliga på Barnombudsmannens webbplats och är översatta till svenska.43

För uttolkning av konventionen anordnar barnrättskommittén också allmänna diskussioner (General Discussions) för att diskutera olika aspekter av barnkonventionen. Vid dessa möten kan representanter från regeringar, FN-organ, organisationer från det civila samhället och barn delta. Under de allmänna diskussionerna fokuseras på en särskild artikel eller frågeställning i konventionen. De utmyn-

42SOU 2020:63, s. 272 f. 43 www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer.

nar ibland i en allmän kommentar från barnrättskommittén i den fråga eller artikel som har diskuterats. För att främja ett effektivt genomförande av konventionens bestämmelser och internationellt samarbete kan barnrättskommittén även rekommendera FN:s generalförsamling att framställa en begäran till generalsekreteraren om att genomföra studier i särskilda frågor som rör barns rättigheter.44

Barnrättskommittén ska bestå av 18 experter.45 I ett tillägg till artikel 43 år 2002 höjdes antalet medlemmar från tio till 18.46 Experterna ska verka i sin personliga kapacitet och inte som representanter för de stater som har nominerat dem. Kommitténs medlemmar ska väljas av konventionsstaterna bland deras medborgare. Vid valet av experter ska, enligt konventionen, avseende fästas vid rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rättssystemen. Experterna ska besitta högt moraliskt anseende och erkänd sakkunskap på det område konventionen omfattar.47

För närvarande är tio av 18 ledamöter i barnrättskommittén jurister. Övriga ledamöter har bakgrund inom andra fält, till exempel barnhälsovård och psykiatri. Av de 18 ledamöterna är tolv kvinnor och sex män.48

5.6.3. Konventionsstaternas rapporteringsskyldighet

I artikel 44 beskrivs konventionsstaternas skyldighet att till barnrättskommittén lämna in en inledande rapport inom två år efter ratificeringen av konventionen och sedan lämna återkommande rapporter vart femte år. Kommittén kan även begära in ytterligare information. Rapporterna ska ange eventuella förhållanden och svårigheter som påverkar i vilken utsträckning åtagandena enligt konventionen har uppfyllts. Rapporterna ska även innehålla tillräcklig information för att ge kommittén en god uppfattning om genomförandet av konventionens bestämmelser i det berörda landet. Kommittén kan begära ytterligare information från konventionsstaterna om genomförandet

44SOU 2020:63, s. 102. 45SOU 2020:63, s. 101. 46 Generalförsamlingen godkände i sin resolution 50/155 den 21 december 1995 tillägget till artikel 43, punkt 2, där ordet ”tio” ersattes med ordet ”arton”. Tillägget trädde i kraft den 18 november 2002 då det hade godkänts av en majoritet på två tredjedelar av konventionsstaterna (128 av 191). 47SOU 2020:63, s. 101. 48 https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/crc/membership.

av konventionens bestämmelser. Konventionsstaterna ska göra sina rapporter allmänt tillgängliga för allmänheten i sina respektive länder.

Efter Sveriges senaste granskning år 2015, accepterade Sverige ett ändrat och förenklat rapporteringsförfarande. I det förenklade rapporteringsförandet sammanställer barnrättskommittén en lista med frågor som den vill att konventionsstaten ska svara på i sin rapport (List of Issues Prior to Reporting, LOIPR). När kommittén har antagit listan, har konventionsstaten ett år på sig att skicka in en rapport med svar på frågorna och som även kan innehålla annat som konventionsstaten vill uppmärksamma kommittén på. För att få kunskap om vilka frågor som bör ställas, ber kommittén organisationer från civilsamhället samt nationella institutioner för mänskliga rättigheter/barns rättigheter att skicka in information om barnrättssituationen till kommittén. Dessa har sedan även möjlighet att komma in med tilläggsrapporter med ytterligare information efter att regeringen har skickat in sin rapport. När kommittén tagit emot konventionsstatens rapport och eventuella rapporter från civilsamhället, nationella institutioner för mänskliga rättigheter och andra FN-organ, hålls först ett möte med representanter för civilsamhället med flera (så kallad pre-session hearing), där kommittén kan få in ytterligare information. Därefter hålls en utfrågning med konventionsstaten och baserat på detta kommer kommittén med sina sammanfattande slutsatser och rekommendationer (Concluding Observations).49

Kommitténs första LOIPR i enlighet med det nya förenklade rapporteringsförfarandet antogs i juni 2020 och utifrån denna lista med frågor inkom Sverige med en rapport till barnrättskommittén den 15 oktober 2021.50 Kommitténs muntliga utfrågning med Sverige ägde rum den 16–17 januari 2023. I mars 2023 publicerade barnrättskommittén sina sammanfattande slutsatser och rekommendationer för Sverige.51

Rekommendationer och allmänna kommentarer från FN-kommittéerna, inklusive barnrättskommittén, har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna. Med tiden har dock uttalanden från FN-kommittéerna fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat natio-

49SOU 2020:63, s. 104 f. 50 Regeringskansliet (2021), Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s

Kommitté för barnets rättigheter.

51 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport (CRC/C/SWE/CO/6-7).

nella och internationella domstolar. Europadomstolen och EU-domstolen var tidiga med att tillmäta uttalanden från konventionskommittéerna betydelse som tolkningsunderlag. Genom att tillträda barnkonventionen har konventionsstaterna också erkänt barnrättskommitténs mandat att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldigheterna enligt konventionen. Regeringen understryker därför i propositionen om inkorporering av barnkonventionen att rekommendationer och allmänna kommentarer från konventionskommittéerna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av konventionsåtaganden i Sverige.52

5.7. Barnkonventionen som svensk lag

5.7.1. Inledande om inkorporeringen

Barnkonventionen har inkorporerats som lag i Sverige. Den 1 januari 2020 trädde lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter i kraft. I regeringens proposition som föranledde inkorporeringen redogörs för behovet av detta och sammanfattningsvis framförs följande.53 Genom en inkorporering blir konventionens bestämmelser gällande som lag och kan, med reservation för att alla bestämmelser inte är direkt tillämpliga i varje enskilt fall, läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden även när barnkonventionens bestämmelser inte uttryckligen framgår av annan lagstiftning. Inkorporeringen av barnkonventionen innebär inte att den får företräde framför annan lagstiftning. Hur en eventuell motstridighet mellan den inkorporerade konventionen och annan lagstiftning ska avgöras måste avgöras med hjälp av allmänna rättsliga tolkningsprinciper. Genom en inkorporering blir konventionen som helhet synligare och det blir tydligt att rättigheterna i konventionen hänger samman och ska tolkas i relation till varandra och finnas samlade i en lag. Konventionen blir på så sätt ett pedagogiskt verktyg och ett sammanhållet regelverk att förhålla sig till.54

52Prop. 2017/18:186, s. 84 och Ds 2019:23, s. 47. 53Prop. 2017/18:186. 54Prop. 2017/18:186, s. 74 ff.

I propositionen framförs vidare att barnkonventionen genom inkorporering ges ställning som svensk lag vilket innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. En inkorporering av barnkonventionen bidrar till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Konventionens ställning som lag kan också förväntas påverka utvecklingen av såväl befintlig som ny lagstiftning. En inkorporering innebär också ett förtydligande av att lagstiftaren ska beakta och synliggöra barnkonventionen genom att i förarbeten göra en tydlig koppling till rättigheterna i konventionen. En inkorporering innebär att barnets roll som rättssubjekt med egna specifika rättigheter tydliggörs och kan därmed förväntas medverka till att barnet i högre grad hamnar i fokus i de situationer som gäller barnet. En inkorporering av barnkonventionen bidrar enligt regeringen till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett mer barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv.55

5.7.2. Konventionsbestämmelsernas tillämplighet

Genom regeringens proposition om inkorporeringen av barnkonventionen framgår att det är regeringens bedömning att frågan om vilka bestämmelser i konventionen som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det bör överlämnas till rättstillämparen.56 Som skäl för sin bedömning anför regeringen i huvudsak följande. Det är varken möjligt eller lämpligt att i förarbetena till inkorporeringslagen ange vilka bestämmelser som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det. Om en viss konventionsbestämmelse är direkt tillämplig eller inte kan bero på den specifika situationen. En sådan uppräkning skulle dessutom kunna hämma rättsutvecklingen och en dynamisk tolkning av barnkonventionen. Regeringen anser därför att det därför bör överlämnas till domstolar och andra rättstillämpande organ, ytterst de högsta domstolarna som prejudikatsbildare, att inom befintliga rätts-

55Prop. 2017/18:186, s. 74 ff. 56Prop. 2017/18:186, s. 88 f.

liga ramar bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. Inte heller detta är något nytt för rättstillämparen då inte heller alla bestämmelser i nationell rätt är av sådan karaktär att de direkt och självständigt grundar rättigheter. Syftesbestämmelser och principförklaringar får till exempel betydelse först när de ses i ett sammanhang med andra rättsregler. Om det bedöms saknas reglering kan det åtgärdas genom transformering för att på så sätt tydliggöra för rättstillämparen hur bestämmelsen i barnkonventionen kan tolkas i ett särskilt sammanhang.57

57Prop. 2017/18:186, s. 88 f.

6. Det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande

6.1. Inledning

6.1.1. Uppdraget

Av direktivet framgår att utredningen ska ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism.

6.1.2. Arbete och utgångspunkter

För att kunna ta ställning till vad en ratificering av det tredje tilläggsprotokollet innebär har utredningen analyserat protokollet och särskilt de artiklar som är centrala för tillämpningen, när det gäller exempelvis vilka villkor som ställs upp för prövning av klagomålsärenden, vilka avvisningsgrunderna är och när interimistiska åtgärder kan bli aktuella. Utredningen har även tagit del av andra relevanta dokument, som barnrättskommitténs arbetsordning, arbetsmetoder och riktlinjer för hantering av interimistiska åtgärder enligt tilläggsprotokollet. Tilläggsprotokollet och de övriga tre dokumenten återges i sina originalversioner på engelska och i svenska översättningar i bilaga 2–9. Utredningen redogör för väsentliga delar i tilläggsprotokollet och de övriga dokumenten i detta kapitel.

Utredningen har gjort bedömningen att fokus för utredningens uppdrag avseende tilläggsprotokollet är det individuella klagomålsförfarandet och inte de förfaranden som rör mellanstatliga klagomål eller utredningsförfaranden vid allvarliga eller systematiska kränkningar som också regleras i tilläggsprotokollet. Förfaranden som rör

mellanstatliga klagomål och utredningsförfaranden behandlas därför endast översiktligt.

Vilka juridiska krav som ställs upp för en ratificering av tilläggsprotokollet är givetvis också viktigt för att förutsättningarna vid en ratificering ska vara tydliga och klarlagda. Likaså de synpunkter på en ratificering som framförts av till exempel tidigare svenska regeringar, statliga myndigheter och civilsamhällesorganisationer.

Enligt direktiven ska utredningen redogöra för hur andra jämförbara länder som infört individuell klagorätt hanterat detta, inklusive erfarenheter från just barnrättskommittén, och redogöra för hur övriga nordiska länder har hanterat frågan om en eventuell ratificering av protokollet. Protokollet har hitintills ratificerats av 50 stater, varav 17 EU-stater. Eftersom alla stater har olika förutsättningar och olika rättsliga traditioner har utredningen bedömt att det i första hand är erfarenheterna i de övriga nordiska länderna som det är särskilt intressant att studera närmare. Förutom att de rättsliga systemen i de nordiska länderna har många likheter med det svenska, har det gjorts olika bedömningar i de nordiska länderna beträffande frågan om ratificering av tilläggsprotokollet. I kapitlet redogörs dels för de skäl och överväganden som gjorts i de två nordiska länder som har ratificerat protokollet, det vill säga Danmark och Finland, dels för de skäl som har legat till grund för Norges beslut att inte ratificera protokollet. Utredningen har haft möten och kontakter med motsvarigheten till Barnombudsmannen i Danmark (Børnerådet), Finland (Lapsiasiavaltuutettu) och Norge (Barneombudet) samt med ansvarigt departement inom Regeringskansliet i Danmark (Social-, Bolig- og Ældreministeriet) och ansvarigt departement inom Regeringskansliet i Finland (Utrikesministeriet) och redogör för det som kommit fram i samband med dessa. Redovisningen av de isländska erfarenheterna är mycket kortfattade eftersom det har varit svårare att få fram information om de isländska erfarenheterna.

Slutligen har utredningen tagit del av relevant statistik och avgöranden från barnrättskommittén.

6.1.3. Disposition

Inledningsvis redogörs för innehållet i tilläggsprotokollet och övriga relevanta dokument, vad som krävs för en ratificering i enlighet med protokollet och även svensk rätt. Därefter följer ett avsnitt med synpunkter på en eventuell ratificering av tilläggsprotokollet. I ett efterföljande avsnitt återfinns utredningens internationella utblick och avslutningsvis redogörs för relevant statistik samt fyra avgöranden från barnrättskommittén.

6.2. Protokollets tillkomst

I juni 2009 antog Rådet för mänskliga rättigheter (MR-rådet) en resolution om att inrätta en öppen arbetsgrupp för att undersöka möjligheten att utarbeta ett fakultativt protokoll till barnkonventionen innehållande ett individuellt klagomålsförfarande. Tio stater ställde sig öppet bakom initiativet med en öppen arbetsgrupp. Dessa var: Chile, Egypten, Finland, Frankrike, Kenya, Maldiverna, Slovakien, Slovenien, Thailand och Uruguay. Arbetsgruppen fick ett tvåårigt förhandlingsmandat. MR-rådet motiverade tillsättandet av arbetsgruppen med den näst intill universella ratificeringen av barnkonventionen, det faktum att individuella klagomålsförfaranden har upprättats för andra kärnkonventioner om mänskliga rättigheter inom FN samt att klagomålsförfarandet skulle komplettera rapporteringsförfarandet enligt konventionen.1

I december 2009 hölls ett tre dagar långt möte med den öppna arbetsgruppen. En rapport om mötets innehåll och slutsatser togs fram och överlämnades till MR-rådet.2 Av rapporten framgår i huvudsak följande. Vid mötet deltog ett stort antal statliga delegationer, både medlemmar och icke medlemmar i MR-rådet, däribland Sverige. Vid mötet deltog även en rad experter inom FN, representanter för EU och UNICEF. Som observatörer deltog flera civilsamhällesorganisationer. En rad frågor diskuterades under mötet, bland annat de bärande skälen för att utarbeta ett klagomålsförfarande enligt konventionen och en lämplig tidpunkt för detta. Vid mötet framhöll

1 FN, The Open-ended Working Group on an optional protocol to the Convention on the Rights

of the Child to provide a communications procedure, A/HRC/RES/11/1.

2 FN, Report of the open-ended working group to explore the possibility of elaborating an optional

protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communications procedure,

A/HRC/13/43.

flera av de statliga delegationerna barnkonventionens betydande inverkan när det gäller att hävda barn som bärare och innehavare av rättigheter och gav exempel på en positiv utveckling på nationell nivå när det gäller skydd och främjande av barns rättigheter. Ett antal delegationer framhöll även att barnkonventionens genomslag fortfarande var otillräckligt i flera avseenden och att barns rättigheter fortfarande kränktes. En del delegationer lyfte att inhemska rättsmedel ofta är otillräckliga och ibland till och med obefintliga. I detta avseende hänvisades till artikel 4 i barnkonventionen, som ålägger stater att vidta alla lämpliga lagstiftande, administrativa och andra åtgärder för genomförandet av rättigheterna och barnrättskommitténs allmänna kommentar om möjlighet till rättslig prövning av rättigheterna.

Av rapporten framgår även följande. Som skäl för ett individuellt klagomålsförfarande anfördes att barn har egna unika rättigheter och att barnkonventionen är den enda av FN:s nio kärnkonventioner om mänskliga rättigheter som ännu inte hade ett individuellt klagomålsförfarande knutet till sig. Vidare konstaterades att protokollet skulle skapa ett effektivt barnvänligt rättsmedel och att barnrättskommitténs praxis i hög grad skulle kunna bidra till tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i konventionen och utveckla rättsmedlen på nationell nivå. Olika åsikter framfördes avseende lämplig tidpunkt för ett utarbetande av protokollet, vilket berodde på att länder hade ratificerat barnkonventionen vid olika tidpunkter och därmed hade olika erfarenheter av den praktiska tillämpningen av konventionen. Vidare diskuterades om befintliga internationella klagomålsmekanismer skulle anses vara tillräckliga och att ett individuellt klagomålsförfarande till barnkonventionen därför inte behövdes. Avseende frågan om förfarandets överlappning med andra klagomålsförfaranden knutna till andra FN-konventioner var bilden att de befintliga mekanismerna och systemen endast ger ett visst skydd för barns rättigheter. Utifrån lärdomar från befintliga klagomålsmekanismers effektivitet ansågs den i hög grad bero på kommittéernas tillgänglighet. Frågan om förhållandet mellan rättsmedlen på internationell respektive nationell nivå diskuterades också. Slutsatserna var i huvudsak följande. Förfarandena måste vara barnvänliga på alla nivåer, vilket innefattar en skyndsam hantering av ärendena. Internationella skyddsmekanismer kan bidra till att stärka mekanismerna på nationell nivå. En viktig utgångspunkt är dock att de nationella rättsmedlen som regel måste vara uttömda för att den internationella mekanismen ska aktualise-

ras. Mot denna bakgrund diskuterades vikten av att barn får tillgång till rättsmedel i den nationella ordningen. Sammanfattningsvis uttryckte ett flertal statliga delegationer under mötet sitt stöd för att ta frågan om ett individuellt klagomålsförfarande vidare vilket resulterade i en rekommendation till MR-rådet att ett nytt tilläggsprotokoll om en individuell klagomålsmekanism skulle tas fram.3

Den 24 mars 2010 antog MR-rådet en resolution att ge den öppna arbetsgruppen ett mandat och uppdrag att utarbeta ett utkast till ett tilläggsprotokoll om en individuell klagomålsmekanism.4 Utifrån nu nämnda resolution skedde förhandlingar om dess innehåll under 2010 och 2011. Den 16 februari 2011 presenterade arbetsgruppen ett färdigt utkast till protokoll, vilket överlämnades till MR-rådet. MRrådet antog protokollet den 17 juni 2011 och överförde dess antagande till generalförsamlingen för behandling.5 Protokollet antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 och öppnades för undertecknande den 28 februari 2012.6 20 stater undertecknade protokollet redan den 28 februari 2012, bland annat Belgien, Finland, Spanien och Tyskland. Protokollet trädde i kraft den 14 april 2014, tre månader efter det att det tionde ratifikations- eller anslutningsinstrumentet deponerats i enlighet med artikel 19 punkt 1 i protokollet.

6.3. Protokollets innehåll

6.3.1. Inledning

Protokollet innehåller totalt 24 artiklar utöver en inledning (preambel). Det har inte införts några nya materiella bestämmelser i protokollet. Av inledningen framgår det övergripande syftet med protokollet, det vill säga att protokollet ska förstärka och komplettera nationella och regionala mekanismer och ge barn möjlighet att framställa klagomål när deras rättigheter har kränkts. Av inledningen framgår även bland annat följande. Barns särskilda ställning och be-

3 FN, Report of the open-ended working group to explore the possibility of elaborating an optional

protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communications procedure,

A/HRC/13/43. 4 FN, Open-ended Working Group on an optional protocol to the Convention on the Rights of

the Child to provide a communications procedure, A/HRC/RES/13/3.

5 FN, Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications pro-

cedure, A/HRC/RES/17/18.

6 FN, Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications pro-

cedure, A/RES/66/138.

roendeställning kan skapa verkliga svårigheter för dem att söka upprättelse för kränkningar av deras rättigheter. När barn söker upprättelse för kränkningar av deras rättigheter enligt barnkonventionen så ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Behovet av barnvänliga förfaranden ska beaktas på alla nivåer.

Protokollet är uppbyggt på samma sätt som andra protokoll avseende individuella klagomålsförfaranden tillhörande FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter. I stor utsträckning används samma formuleringar i bestämmelserna i de olika protokollen om klagomålsförfaranden.

Protokollet består av fyra delar. I den första delen finns bland annat inledande bestämmelser om barnrättskommitténs behörighet och allmänna principer för barnrättskommitténs verksamhet. I den andra och tredje delen finns bestämmelser om de olika klagomålsförfarandena enligt protokollet. I den fjärde delen finns slutbestämmelser.

Protokollet reglerar tre olika förfaranden

  • Ett förfarande och system för individuella klagomål till barnrättskommittén. Denna ordning är obligatorisk för alla stater som ansluter sig till protokollet. Bestämmelserna om den här ordningen finns i protokollets andra del, artiklarna 5–11 och i artiklarna 12–29 i barnrättskommitténs arbetsordning. Se vidare i avsnitt 6.3.3.
  • Ett förfarande och system för mellanstatliga klagomål, det vill säga att stater ges rätt att klaga på andra staters kränkningar av konventionen. Denna ordning är frivillig för alla stater som ansluter sig till protokollet och kräver därför en separat förklaring om att den berörda staten erkänner kommitténs behörighet att ta emot mellanstatliga klagomål. Bestämmelser om det här förfarandet finns i protokollets andra del, i artikel 12 och i artiklarna 43–49 i arbetsordningen. Se vidare i avsnitt 6.3.5.
  • Ett förfarande och system för utredningsförfarande vid allvarliga eller systematiska kränkningar. Bestämmelserna om det här förfarandet finns i protokollets tredje del, i artiklarna 13–14 och i artiklarna 30–42 i arbetsordningen. Varje konventionsstat får vid anslutningen till protokollet förklara om den inte vill tillerkänna barnrättskommittén denna behörighet vad gäller ett förfarande

och system för utredningsförfarande vid allvarliga eller systematiska kränkningar. Se vidare i avsnitt 6.3.5.

6.3.2. Behörighet och allmänna principer för barnrättskommitténs verksamhet

I den första delen av protokollet, artiklarna 1–4, finns bland annat bestämmelser om kommitténs behörighet och allmänna principer om barnrättskommitténs verksamhet.

Av artikel 1 framgår att en stat som är part i protokollet tillerkänner kommittén behörighet i enlighet med vad som anges i protokollet (punkt 1), att kommittén inte får nyttja sin behörighet i förhållande till en konventionsstat i frågor som rör kränkningar som anges i ett instrument som den staten inte är part i (punkt 2) och att kommittén inte ska ta emot klagomål som avser en stat som inte är part i protokollet (punkt 3).

Av protokollets artikel 2 framgår allmänna principer för barnrättskommitténs verksamhet. När kommittén utför sina uppgifter ska den vägledas av principen om barnets bästa. Den ska även beakta barnets rättigheter och åsikter. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

I enlighet med artikel 3 i protokollet har barnrättskommittén tagit fram en arbetsordning som den ska följa när den utför sina uppgifter enligt protokollet. Den första versionen av arbetsordningen antogs av barnrättskommittén den 28 januari 2013. Den 16 november 2021 kommunicerade kommittén en ny version efter att ändringar och tillägg gjorts under kommitténs åttioåttonde session i september 2021. Arbetsordningen finns i sin helhet i originalversionen på engelska i bilaga 4 och översatt till svenska i bilaga 5.

Arbetsordningen är omfattande och innehåller ett stort antal bestämmelser med detaljerade regler om handläggningen i kommittén för alla tre förfaranden i enlighet med protokollet. Arbetsordningen består av fyra delar: 1) allmänna bestämmelser, som gäller samtliga förfaranden i enlighet med protokollet, 2) bestämmelser som gäller behandling av enskilda klagomål, 3) bestämmelser som gäller protokollets utredningsförfarande och till sist 4) bestämmelser som gäller protokollets mellanstatliga klagomålsförfarande.

Av artikel 3 i protokollet framgår att arbetsordningen särskilt ska beakta artikel 2 i protokollet för att garantera barnvänliga förfaranden. Det framgår av artikel 3 i protokollet att kommittén ska införa skyddsmekanismer i sin arbetsordning för att förhindra att barn manipuleras av personer som företräder dem och att kommittén ges möjlighet att inte pröva klagomål som den inte anser vara förenliga med barnets bästa. Det framgår av artikel 1 punkt 2 i arbetsordningen att kommittén, när den utför sina uppgifter, ska vidta alla lämpliga åtgärder för att försäkra att barnet inte utsätts för otillbörlig påtryckning eller påverkan av personer som företräder det.

Av artikel 4 i tilläggsprotokollet framgår att stater ska vidta skyddsåtgärder, det vill säga åtgärder för att säkerställa att personer som lyder under dess jurisdiktion inte utsätts för kränkningar av mänskliga rättigheter, behandlas illa eller utsätts för repressalier till följd av att de har anfört klagomål eller samarbetat med kommittén enligt protokollet (punkt 1) och att berörda personers eller gruppers identitet inte ska offentliggöras utan deras uttryckliga samtycke (punkt 2). Av arbetsordningens artikel 4 framgår att, för det fall kommittén mottar tillförlitliga uppgifter om att en stat inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 4 punkt 1 i protokollet, får kommittén begära att staten snarast antar och vidtar alla lämpliga åtgärder för att upphöra med den rapporterade överträdelsen och lämna skriftliga förklaringar och förtydliganden angående denna till kommittén. Efterlevnaden av denna begäran ska övervakas. Kommittén får även göra offentliga uttalanden om detta och kan vidta andra lämpliga åtgärder.

I arbetsordningens artikel 2 finns en särskild skyndsamhetsprincip vilken innebär att kommittén för alla åtgärder enligt protokollet och i varje skede av förfarandet ska hantera klagomål skyndsamt och undvika onödigt dröjsmål. Kommittén ska också uppmuntra parterna att undvika onödigt dröjsmål.

I enlighet med artikel 8 i arbetsordningen ska en ledamot av kommittén inte delta i, närvara under eller på något sätt påverka förfarandet om ledamoten är medborgare i den stat som ärendet avser, har ett personligt eller yrkesmässigt intresse i ärendet eller om någon annan faktisk eller upplevd intressekonflikt föreligger eller om ledamoten i någon egenskap har deltagit i tillkomsten och antagandet av något beslut rörande klagomålet, förutom de förfaranden som är tillämpliga enligt protokollet, konventionen eller de materiella fakultativa protokollen till denna (punkt 1). Frågor som kan uppstå enligt

punkt 1 ska beslutas av kommittén utan deltagande av den berörda ledamoten. Enligt artikel 9 i arbetsordningen ska en ledamot som, av något skäl, anser att han eller hon inte bör delta eller fortsätta att delta i prövningen av ett klagomål frånträda denna och informera ordföranden om sitt beslut.

Vid behov får kommittén på eget initiativ samråda med oberoende experter, se artikel 10 i arbetsordningen.

I kapitel 5 redogörs närmare för barnrättskommitténs uppdrag och mandat i enlighet med barnkonventionen.

6.3.3. Det individuella klagomålsförfarandet

Villkor för prövning

I den andra delen av protokollet, i artiklarna 5–11, finns bestämmelser om det individuella klagomålsförfarandet.

Klagomål får framställas av eller för enskilda personer eller grupper av enskilda personer som lyder under en konventionsstats jurisdiktion och som hävdar att konventionsstaten kränkt någon av rättigheterna som fastställts i något av de instrument som staten är part i, vilket framgår av protokollets artikel 5 punkt 1. Enligt artikel 13 punkt 1 i arbetsordningen gäller det här oavsett om personernas rättskapacitet erkänns i den konventionsstat som klagomålet avser. Om ett klagomål framställs för en enskild person eller en grupp av enskilda personer ska detta ske med deras samtycke, såvida inte den som framställer klagomålet kan rättfärdiga att den agerat för deras räkning utan sådant samtycke. Det här framgår av tilläggsprotokollets artikel 5 punkt 2.

En framställan av ett klagomål ska avse ett barn. Med barn avses enligt artikel 1 i barnkonventionen varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.

Av artikel 2 i barnkonventionen framgår att en stat ska respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. I barnkonventionen finns dock inte någon definition av begreppet jurisdiktion.7

7 Barnrättskommittén har gjort uttalanden om begreppet jurisdiktion. Se bland annat kommitténs allmänna kommentar nummer 6 (CRC/C/GC/6 punkt 12) och nummer 22 (CRC/C/GC/22 punkt 21) samt barnrättskommitténs utlåtande i ett klagomålsärende mot Finland den 7 oktober 2022 (CRC/C/91/D/100/2019).

Av artikel 13 punkt 2 i arbetsordningen framgår att klagomål även får framställas av utsedda ombud eller andra som agerar för det påstådda offrets/offrens räkning, då med deras uttryckliga samtycke. Om det kan befaras att klagomålet, trots offrets/offrens samtycke, kan vara ett resultat av otillbörlig påtryckning eller påverkan får kommittén uppmana FN:s generalsekreterare att begära ytterligare upplysningar eller handlingar, inklusive från tredje man i enlighet med artikel 23 punkt 1 i arbetsordningen, som visar att klagomålet för det påstådda offrets/offrens räkning inte är ett resultat av otillbörlig påtryckning eller påverkan och är för barnets bästa. En sådan begäran ska förbli konfidentiell och innebär inte på något sätt att tredje man blir part i förfarandet. Enligt artikel 13 punkt 3 i arbetsordningen får dock klagomål framställas för det påstådda offrets/offrens räkning utan sådant uttryckligt samtycke om klaganden kan rättfärdiga sitt agerande och kommittén anser att det är för barnets bästa. Om möjligt ska det påstådda offret/offren, för vilkas räkning klagomålet framställs, informeras om klagomålet och deras åsikter tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad.

Kommittén har endast behörighet att behandla konventionsstatens kränkningar av rättigheter enligt konventionen och/eller dess två första tilläggsprotokoll som inträffar efter det att detta protokoll har trätt i kraft. Detta följer av artikel 20 i tilläggsprotokollet.

Särskilt om interimistiska åtgärder

Interimistiska åtgärder regleras i artikel 6 i tilläggsprotokollet och i artikel 7 i arbetsordningen. Barnrättskommittén har dessutom beslutat om riktlinjer för interimistiska åtgärder i enlighet med tilläggsprotokollet. Dessa antogs vid barnrättskommitténs 80:e möte i januari/februari 2019. Riktlinjerna finns i sin helhet i originalversionen på engelska i bilaga 8 och översatta till svenska i bilaga 9.

Av barnrättskommitténs riktlinjer punkt 9 framgår följande. Interimistiska åtgärder utfärdade enligt artikel 6 i tilläggsprotokollet ålägger konventionsstaterna en internationell rättslig skyldighet som ska respekteras. Om den berörda konventionsstaten underlåter att verkställa en interimistisk åtgärd skulle det enligt barnrättskommittén undergräva ändamålet med det individuella klagomålsförfarandet och gör att ärendet mister sin betydelse. Sådan underlåtenhet innebär en

kränkning av artikel 6 i tilläggsprotokollet, som uttryckligen slår fast kommitténs befogenhet att vidta interimistiska åtgärder.

Av artikel 6 i tilläggsprotokollet framgår att kommittén, när som helst efter att den har mottagit ett klagomål men innan den tagit ställning i sakfrågan, får rikta en begäran till den berörda konventionsstaten om att skyndsamt överväga att vidta sådana interimistiska åtgärder som i undantagsfall kan behövas för att förhindra att den eller de personer som utsatts för de påstådda kränkningarna drabbas av irreparabel skada. Vidare framgår av punkt 2 i samma artikel att kommitténs utövande av det handlingsutrymme som anges i punkt 1 inte innebär något ställningstagande i frågan om klagomålet ska prövas eller i sakfrågan.

Av barnrättskommitténs riktlinjer punkt 8 framgår att interimistiska åtgärder kan beslutas när som helst under ärendets gång men att det i allmänhets sker vid registreringen. Eftersom den information som ligger till grund för kommitténs beslut vid detta tillfälle är provisorisk (i synnerhet utan konventionsstatens synpunkter), kan ett beslut om interimistiska åtgärder omprövas i ljuset av ytterligare information från parterna.

Av barnrättskommitténs riktlinjer punkt 2 framgår vidare att interimistiska åtgärder har dubbla funktioner, som försiktighetsåtgärd och skyddsåtgärd. Som skyddsåtgärd syftar åtgärden till att undvika irreparabel skada och bevara utövandet av mänskliga rättigheter. Som försiktighetsåtgärd syftar åtgärden till att vidmakthålla ett rättsförhållande som kommittén behandlar. Försiktighetsåtgärden syftar till att skydda rättigheter som riskerar att bli föremål för en allvarlig kränkning tills det att kommittén kan behandla klagomålet. Syftet är att säkerställa styrkan och effektiviteten hos kommitténs beslut i sakfrågan och därmed undvika kränkningar av de rättigheter som står på spel, vilket skulle kunna inverka negativt på det slutliga beslutets ändamålsenliga verkan (effet utile). Interimistiska åtgärder ger också den berörda staten möjlighet att verkställa det slutliga utlåtandet och följa den beslutade kompensationen.

Av riktlinjerna punkt 2 framgår även följande. För att fatta beslut om interimistiska åtgärder anser kommittén att exceptionella omständigheter ska innebära en allvarlig påverkan som en konventionsstats handlande eller underlåtenhet att handla kan få på en skyddad rättighet eller på den slutliga verkan av ett kommande beslut i ett ärende eller en framställan inför kommittén. Med irreparabel skada avses en

kränkning av rättigheter, som på grund av dess natur, inte skulle kunna ersättas, återställas eller gottgöras i tillräcklig utsträckning. Detta innebär också att det i princip inte finns något nationellt rättsmedel som står till buds och är ändamålsenligt.

Vad gäller allvaret i påverkan, erinrar kommittén i punkt 4 i riktlinjerna, om att konventionen och de båda materiella fakultativa protokollen ålägger staterna särskilda skyldigheter med beaktande av barns särskilda ställning. Kränkningar av barns rättigheter får ofta allvarliga och långvariga effekter på deras utveckling. Kommittén anser att kränkningar som har en allvarlig påverkan på barns rättigheter i den mening som avses i artikel 6 i tilläggsprotokollet, inte är begränsade till kränkningar av rätten till liv eller integritet utan kan omfatta alla rättigheter som omfattas av konventionen och dess båda materiella fakultativa protokoll.

Beträffande irreparabel skada anser kommittén, vilket framgår av riktlinjerna punkt 5, att barn är personer under utveckling och vissa kränkningar av deras rättigheter under den utvecklingen kan vara omöjliga att återställa om ingen tillräcklig ersättning existerar. Bedömningen av om det föreligger en irreparabel skada ska göras från fall till fall, med beaktande av åldern på det berörda barnet och andra omständigheter.

Vid bedömningen av dessa krav har kommittén funnit att risken eller faran måste vara överhängande och kunna bli verklighet, vilket framgår av riktlinjerna punkt 3. Om risken inte är överhängande, kan klaganden begära interimistiska åtgärder vid en senare tidpunkt, när risken har blivit överhängande. I alla händelser behöver inte risken eller faran för en överhängande irreparabel skada visas bortom allt tvivel men informationen från det påstådda offret/offren måste göra det möjligt för kommittén att avgöra vid första anblicken (prima

facie) om en överhängande risk för en irreparabel skada med allvarlig

påverkan på barns rättigheter föreligger. Av den anledningen ska klaganden lämna tillräcklig information om relevanta fakta och de påstådda kränkningarna för att visa att en välgrundad talan föreligger och bifoga, om möjligt, dokument som till exempel relevanta beslut av nationella myndigheter eller relevanta rapporter om läget i landet för att göra det troligt att en risk föreligger.

Av arbetsordningens artikel 7 punkt 2 framgår följande. Kommittén får utse en rapportör eller en arbetsgrupp som för kommitténs räkning får begära att den berörda konventionsstaten vidtar sådana interimistiska åtgärder som rapportören eller arbetsgruppen bedömer är nödvändiga för att förhindra att offret/offren för de påstådda kränkningarna eventuellt drabbas av irreparabel skada. Rapportören eller arbetsgruppen ska därefter, och så snart som möjligt, informera kommittén om vilka åtgärder som vidtagits i detta avseende.

Av riktlinjerna punkt 3 framgår att om kommittén begär interimistiska åtgärder ska det i begäran anges att detta inte innebär något ställningstagande om klagomålet ska prövas eller i sakfrågan avseende det enskilda eller mellanstatliga klagomålet eller avseende resultatet av utredningsförfarandet. Därefter framgår det av riktlinjerna punkt 4 att kommittén, en rapportör eller en arbetsgrupp ska övervaka efterlevnaden av en begäran om interimistiska åtgärder och får begära att konventionsstaten antar och vidtar alla lämpliga åtgärder för att efterleva begäran. Kommittén, en rapportör eller en arbetsgrupp får även göra offentliga uttalanden om detta. Av riktlinjerna punkt 5 framgår att den berörda konventionsstaten när som helst under förfarandet får framföra argument om den anser att begäran om interimistiska åtgärder bör upphävas eller inte längre är motiverad. Av riktlinjerna punkt 6 framgår att kommittén, en rapportör eller en arbetsgrupp när som helst under förfarandet får återkalla en begäran om interimistiska åtgärder baserat på information som den mottagit från berörda parter i det enskilda klagomålet. Slutligen framgår det av riktlinjerna punkt 7 att om kommittén, en rapportör eller en arbetsgrupp har begärt interimistiska åtgärder ska kommittén påskynda behandlingen av det enskilda eller mellanstatliga klagomålet eller utredningen.

Särskilt om avvisningsgrunder

Av artikel 7 i tilläggsprotokollet framgår ett antal situationer då kommittén inte ska ta upp ett klagomål till prövning. Ett klagomål får inte ha en anonym avsändare och det måste vara skriftligt (punkt a och b). Klagomålet får inte utgöra ett missbruk av rätten att klaga eller vara oförenligt med bestämmelserna i konventionen och/eller dess tilläggsprotokoll (punkt c).

Av artikel 7 punkt d i protokollet följer att ett klagomål inte ska tas upp till prövning om samma fråga har prövats av kommittén eller har prövats eller är under prövning inom ramen för ett annat internationellt utrednings- och tvistlösningsförfarande. Eftersom klagomål avseende samtliga individuella klagomålsförfaranden till FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter tas emot av samma sekretariat (PUAS) kan ett och samma klagomål inte prövas av flera FNkommittéer.

Som utgångspunkt gäller vidare att ett klagomål inte ska tas upp till prövning om inte alla nationella rättsmedel har uttömts, i enlighet med artikel 7 punkt e i protokollet. Detta krav gäller dock inte när tillämpningen av rättsmedlen dröjer oskäligt länge eller inte väntas ge tillräcklig upprättelse. Vidare kan barnrättskommittén anse att ett klagomål inte ska tas upp till prövning om klagomålet är uppenbart ogrundat eller inte tillräckligt styrkt (artikel 7 punkt f).

Klagomålsförfarandet är tidsmässigt begränsat genom att kommittén inte kan behandla klagomål om förhållanden som inträffat innan protokollet trädde i kraft för den berörda staten, om inte dessa omständigheter har fortsatt att föreligga efter den dagen (artikel 7 punkt g). En framställan om ett klagomål ska vidare lämnas till barnrättskommittén inom ett år efter de att alla nationella rättsmedel har uttömts, om inte den som framställt klagomålet kan visa att klagomålet inte hade kunnat framställas inom den tidsgränsen (artikel 7 punkt h).

Behandling och uppföljning av klagomålsärenden

Av tilläggsprotokollet artikel 8 punkt 1 framgår att barnrättskommittén så snart som möjligt och konfidentiellt ska underrätta den berörda konventionsstaten om alla klagomål som den har mottagit i enlighet med protokollet, om inte kommittén konstaterar att klagomålet ska avvisas. Vidare framgår av protokollets artikel 8 punkt 2 att konventionsstaten ska överlämna skriftliga förklaringar eller uttalanden som klargör saken och uppgift om eventuella rättsmedel som den har erbjudit. Konventionsstaten ska avge sitt svar så snart som möjligt och senast inom sex månader.

Av artikel 9 i protokollet framgår att kommittén ska erbjuda berörda parter sitt bistånd för att försöka nå en uppgörelse i godo (punkt 1). En uppgörelse i godo som nåtts med bistånd från barnrättskommittén avslutar behandlingen av klagomålet enligt protokollet (punkt 2).

Kommittén ska så snart som möjligt behandla de klagomål som den mottar, baserat på all den information som mottagits av kommittén och som också översänts till berörda parter, vilket framgår av protokollets artikel 10 punkt 1. Kommittén ska sammanträda inom stängda dörrar när den prövar klagomål och om kommittén har begärt interimistiska åtgärder ska behandlingen av klagomålet påskyndas, i enlighet med protokollets artikel 10 punkt 2 och 3. Av protokollets artikel 10 punkt 5 framgår att när kommittén har prövat ett klagomål ska den utan dröjsmål avge sitt utlåtande om klagomålet och eventuella rekommendationer till berörda parter.

När kommittén prövar klagomål om påstådda kränkningar av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska kommittén bedöma rimligheten i de åtgärder som konventionsstaten har vidtagit i enlighet med artikel 4 i barnkonventionen. Kommittén ska då beakta att konventionsstaten kan vidta en rad möjliga politiska åtgärder för att genomföra de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna i konventionen. Detta framgår av protokollets artikel 10 punkt 4. Se vidare om innehållet i och innebörden av artikel 4 i barnkonventionen i kapitel 5.

Av protokollets artikel 11 framgår att konventionsstaten ska beakta kommitténs utlåtande och eventuella rekommendationer och ska till kommittén avge ett skriftligt svar, inklusive information om eventuella åtgärder som vidtagits och som kommer att vidtas mot bakgrund av kommitténs utlåtanden och rekommendationer. Konventionsstaten ska avge sitt svar så snart som möjligt och inom sex månader. Kommittén får be konventionsstaten att lämna ytterligare upplysningar om de eventuella åtgärder som den har vidtagit med anledning av kommitténs utlåtanden eller rekommendationer eller genomförandet av en eventuell uppgörelse i godo.

Barnrättskommittén följer upp staters åtgärder med anledning av kommitténs utlåtanden och rekommendationer, dock endast i ett begränsat urval av klagomålsärenden.8

8 Se bland annat barnrättskommitténs uppföljande rapport från den 25 oktober 2021 (CRC/C/88/2) och från den 26 juli 2022 (CRC/C/90/R.1).

Av arbetsordningen följer ytterligare detaljerade bestämmelser om det individuella klagomålsförfarandet (i artiklarna 14 till och med 29). Som exempel kan nämnas att det finns detaljerade bestämmelser om kommitténs prövning av klagomålet i sak (artikel 23) och i artikel 19 finns bestämmelser om när det är aktuellt med muntlig utfrågning.

Barnrättskommittén har tagit fram riktlinjer för muntliga utfrågningar.9 Dessa antogs av barnrättskommittén i september 2021.

Barnrättskommittén har vidare tagit fram särskilda arbetsmetoder för hanteringen av enskilda klagomål som mottas enligt det tredje tilläggsprotokollet. Dessa antogs av barnrättskommittén den 2 oktober 2015 och reviderades den 2 juni 2017 och den 4 juni 2021. Arbetsmetoderna finns i sin helhet i originalversionen på engelska i bilaga 6 och översatta till svenska i bilaga 7.

6.3.4. Övriga bestämmelser av vikt

FN:s generalsekreterare ska tillhandahålla de ekonomiska resurser som behövs för barnrättskommitténs verksamhet enligt protokollet. Detta enligt artikel 11 i arbetsordningen.

Enligt artikel 5 i arbetsordningen ska generalsekreteraren föra ett register över verksamheten enligt protokollet. Registret omfattar samtliga klagomål som kommer till kommitténs kännedom enligt protokollets alla förfaranden. Generalsekreteraren ska, då en ledamot av kommittén begär så, göra all information tillgänglig på framställningsspråket.

Kommittén får också inrätta arbetsgrupper och utse rapportörer som får lägga fram rekommendationer för kommittén och bistå den på det sätt som kommittén beslutar, i enlighet med artikel 6 punkt 1 i arbetsordningen.

Av tilläggsprotokollets artikel 16 framgår att kommittén ska, i den rapport som den vartannat år lägger fram inför generalförsamlingen i enlighet med artikel 44 punkt 5 i barnkonventionen, inkludera en sammanfattning av verksamheten enligt tilläggsprotokollet.

9 Guidelines for oral hearings in the context of the Committee’s consideration of communications under the Optional Protocol on a communications procedure (CRC/C/157).

6.3.5. Mellanstatliga klagomål och det särskilda utredningsförfarandet

Utöver det individuella förfarandet som nu redogjorts för finns det i tilläggsprotokollet ett förfarande och system för mellanstatliga klagomål, det vill säga att stater ges rätt att klaga på andra staters kränkningar av konventionen. Denna ordning är frivillig för alla stater som ansluter sig till protokollet och kräver därför en separat förklaring om att den berörda staten erkänner kommitténs behörighet att ta emot mellanstatliga klagomål. Detta i enlighet med tilläggsprotokollets artikel 12 punkt 1. Kommittén kan inte ta emot klagomål angående en konventionsstat som inte har avgett en sådan förklaring. Detta i enlighet med tilläggsprotokollets artikel 12 punkt 2.

Vidare finns det även i tilläggsprotokollet ett förfarande och system för utredningsförfarande vid allvarliga eller systematiska kränkningar. Varje konventionsstat får vid anslutningen till protokollet förklara om den inte vill tillerkänna barnrättskommittén denna behörighet. Om barnrättskommittén mottar tillförlitliga uppgifter som indikerar att en konventionsstat begått allvarliga eller systematiska kränkningar av rättigheterna i konventionen eller dess fakultativa protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi eller om indragning av barn i väpnade konflikter ska kommittén erbjuda konventionsstaten att samarbeta vid prövningen av uppgifterna och utan dröjsmål framföra sina synpunkter om de berörda uppgifterna, i enlighet med artikel 13 punkt 1 i protokollet.

Flertalet av FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande klagomålsförfaranden har en ordning för mellanstatliga klagomål och ett utredningsförfarande. Enligt uppgift från PUAS är det ytterst sällsynt att mellanstatliga klagomål och det särskilda utredningsförfarandet tillämpas i praktiken.

6.4. Anslutning till och ikraftträdande av protokollet

6.4.1. Förutsättningar enligt tilläggsprotokollet

Av artikel 18 i tilläggsprotokollet följer i huvudsak följande. Tilläggsprotokollet är öppet för undertecknande för alla stater som har undertecknat, ratificerat eller anslutit sig till barnkonventionen eller något av dess två första fakultativa protokoll. Alla stater som har ratificerat

eller anslutit sig till konventionen eller något av dess två första fakultativa protokoll kan ratificera eller ansluta sig till tilläggsprotokollet. Anslutningen verkställs genom att anslutningsinstrumentet deponeras hos generalsekreteraren. Protokollet träder därefter i kraft tre månader efter den dag då anslutningsinstrumentet deponerats.

En konventionsstat får när som helst säga upp protokollet genom ett skriftligt meddelande till FN:s generalsekreterare. Närmare reglering om detta finns i artikel 22 i protokollet.

Varje konventionsstat åtar sig i enlighet med artikel 17 i protokollet att sprida och öka kännedomen om protokollet och ska underlätta tillgången till information om kommitténs utlåtanden och rekommendationer, särskilt i frågor som rör konventionsstaten, med lämpliga och aktiva medel och i tillgänglig form för både vuxna och barn, inklusive personer med funktionsnedsättning.

6.4.2. Förutsättningar enligt svensk lag

Enligt 10 kap. 3 § regeringsformen krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Om det riksdagsbeslut som avses ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen. Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Sveriges internationella avtal med mera finns samlade i en särskild förteckning, Sveriges överenskommelser på det internationella området (SÖ).10

10 www.regeringen.se/rattsliga-dokument/sveriges-internationella-overenskommelser.

6.5. Synpunkter på en ratificering av tilläggsprotokollet

6.5.1. Uttalanden och ställningstaganden av regeringen

Det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande har varken undertecknats eller ratificerats av Sverige.

I regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter från 2016/2017 uttalade regeringen följande:

Regeringen tar sina åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på största allvar och vill vara säker på att det är görligt att leva upp till de åtaganden som görs. Oavsett om Sverige ratificerar tilläggsprotokollet eller inte så är det av största vikt att det finns nationella system för att se till att rättigheterna är tillvaratagna.11

I Sveriges senaste rapport till barnrättskommittén 2021 med anledning av efterlevnaden av barnkonventionen i Sverige uppgav regeringen följande:

En ratifikation av det tredje tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande ska övervägas och regeringen kommer att se över frågan.12

Inom ramen för den senaste rapporteringen 2019 avseende den universella granskningsmekanismen, den så kallade Universal Periodic Review (UPR), uttalade regeringen följande:

För att barn ska kunna tillgodose sina rättigheter är det viktigt att de har förutsättningar att utkräva dem. Ett sådant utkrävande kan ske på olika sätt. Ett eventuellt tillträde till det tredje tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande väcker ett antal frågor som måste analyseras innan regeringen kan ta ställning i frågan.13

Inom ramen för den efterföljande granskningen med anledning av Sveriges UPR-rapport accepterade Sverige en rekommendation om att överväga en ratificering av tilläggsprotokollet.14

11 Regeringens skrivelse 2016/17:29, s. 45. 12 Regeringskansliet (2021), Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s

Kommitté för barnets rättigheter, s. 7.

13 Regeringskansliet (2019), Nationell rapport från Sverige inom ramen för den tredje cykeln av

Universal Periodic Review, s. 5.

14 Regeringskansliet (2020), Response from the Swedish Government regarding UPR recommen-

dations, s. 5.

6.5.2. Uttalanden och ställningstaganden av barnrättskommittén och andra aktörer

I barnrättskommitténs sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport från mars 2015, rekommenderar kommittén Sverige att ratificera det fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter om ett klagomålsförfarande i syfte att ytterligare främja uppfyllandet av sitt åtagande om barnets rättigheter.15 I barnrättskommitténs sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport från mars 2023, rekommenderar kommittén Sverige att ytterligare stärka barns rättigheter genom att ansluta sig till det fakultativa protokollet om ett klagomålsförfarande.16

Barnombudsmannen har vid upprepade tillfällen uttalat att Sverige bör tillträda tilläggsprotokollet, senast i en tilläggsrapport till barnrättskommittén inför kommitténs dialog med Sverige avseende Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport.17

Institutet för mänskliga rättigheter har i ett underlag ställt till barnrättskommittén inför kommitténs dialog med Sverige avseende Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, välkomnat regeringens beslut att tillsätta en utredning med uppdrag om att bland annat ta ställning till om Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet. Institutet framhåller bland annat att den individuella klagorätten till FN-kommittéerna är ett av flera viktiga instrument för att rättigheterna ska kunna utkrävas i praktiken.18

Unicef Sverige anser att Sverige ska ratificera tilläggsprotokollet och anser därtill att det ska inrättas en nationell klagomålsmekanism för barn.19

I de möten som utredningen haft med representanter från barnrättskommittén och PUAS står det klart att det finns en stark förhoppning om att Sverige, som betraktas som ett föregångsland för

15 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport (CRC/C/SWE/CO/5), s. 14. 16 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport (CRC/C/SWE/CO/6-7), s. 15. 17 Barnombudsmannen (2022), FN:s konvention om barnets rättigheter, Tilläggsrapport, Sveriges

sjätte och sjunde rapportperiod, s. 6.

18 Institutet för mänskliga rättigheter (2022), Kompletterande information till FN:s kommitté

för barnets rättigheter, s. 11.

19 Unicef Sverige (2017), Hur ska barn i Sverige få upprättelse när deras rättigheter kränkts? För-

och nackdelar med en ratificering av barnkonventionens tilläggsprotokoll om individuell klagorätt, s. 40 ff.

att respektera och främja mänskliga rättigheter, ska ratificera protokollet. Som skäl anförs bland annat att en svensk ratificering skulle vara en viktig politisk signal om att barns rättigheter respekteras fullt ut i Sverige. Ett annat exempel på skäl som anförs är att Sverige genom en ratificering visar andra stater och världssamfundet i stort att det är viktigt att ställa sig bakom FN:s konventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande protokoll.

6.6. Internationell utblick

6.6.1. Statistik

Utredningen har inhämtat relevant statistik med mera.20 Av de 196 stater som har ratificerat barnkonventionen har, i februari 2023, 50 stater ratificerat tilläggsprotokollet däribland Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Schweiz, Spanien, Turkiet och Tyskland. De två senaste staterna att ratificera var Litauen och Nya Zealand (under 2022). Totalt 16 stater har undertecknat men inte ratificerat protokollet. Dessa är: Elfenbenskusten, Ghana, Guinea-Bissau, Kap Verde, Kazakstan, Madagaskar, Mali, Malta, Marocko, Mauritius, Nordmakedonien, Polen, Rumänien, Senegal, Serbien och Österrike.

Exempel på stater som varken har undertecknat eller ratificerat protokollet är Island, Nederländerna, Norge och Storbritannien. Norge har beslutat sig för att inte ratificera protokollet, se närmare om detta i avsnitt 6.6.2. Enligt PUAS finns det inte några ytterligare exempel på stater som har tagit ställning för att inte ratificera protokollet. Enligt PUAS pågår processer i Filippinerna, Sydafrika och Österrike för en ratificering av tilläggsprotokollet.

Totalt har 17 EU-länder ratificerat protokollet. Dessa 17 är: Belgien, Cypern, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Italien, Kroatien, Litauen, Luxemburg, Portugal, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien och Tyskland. De tio EU-länder som inte har anslutit sig är: Estland, Grekland Lettland, Malta, Nederländerna, Polen, Rumänien, Sverige, Ungern och Österrike.

20 www.ohchr.org.

Tabell 6.1 Antal stater som ratificerat tilläggsprotokollet per år sedan ikraftträdandet 2014

År Antal stater

2012

2

2013

7

2014*

5

2015

8

2016

7

2017

8

2018

5

2019

4

2020

0

2021

2

2022

2

* Tilläggsprotokollet trädde i kraft tre månader efter att det tionde ratifikations- eller anslutningsinstrumentet deponerats hos FN:s generalsekreterare i enlighet med artikel 19 punkt ett i tilläggsprotokollet, i april 2014.

Källa: www.ohchr.org.

6.6.2. Norge

Norge ratificerade barnkonventionen 1991 och 2003 inkorporerades den i norsk rätt och blev norsk lag.

Frågan om Norge ska ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen har varit föremål för politisk debatt och beslut i Stortinget vid flera tillfällen.

Den 29 november 2012 beslutade Stortinget att rikta en begäran till den norska regeringen att genomföra en utredning som skulle belysa fördelar och nackdelar med att ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen.21 Den 11 mars 2013 tilldelades advokat Frode Elgesem detta uppdrag av den norska regeringen. Den 3 juni 2013 avrapporterade Frode Elgesem sitt uppdrag.22

I uppdraget ingick bland annat att beskriva protokollets innehåll och juridiska struktur och att synliggöra fördelar och nackdelar med eventuell norsk anslutning till protokollet, inklusive att analysera långsiktiga juridiska, administrativa och ekonomiska konsekvenser.

I utredningen konstateras bland annat att det är få barn som nyttjar befintliga nationella klagomålsmekanismer och att en ratificering av

21 Stortinget (2013–2014), Representantforslag 53 S, dokument 8:53 S. 22 Elgesem Frode (2013), Vurdering av fordeler og ulemper ved eventuell norsk tilslutning til FNs

barnekonvensjons tilleggsprotokoll om individuell klagerett, en juridisk analyse.

protokollet därför skulle kunna innebära en förstärkning av skyddet för barns rättigheter. En annan fördel som beskrivs är att en ratificering skulle innebära att fokus riktas mot de nationella klagomålsförfarandena och ger incitament för berörda myndigheter att förbättra och effektivisera dessa, vilket i sin tur skulle undvika att klagomål framställdes barnrättskommittén.

Utredningen redovisar även några potentiella nackdelar med en eventuell ratificering av tilläggsprotokollet. En sådan nackdel är risken för att barn pressas till att inleda ett klagomål trots att de inte önskar det själva och därmed kan de komma att utnyttjas av vuxna som driver ärendet utan att det är förenligt med barnets bästa. Ett enskilt internationellt klagomålsärende bedöms även kräva resurser bland annat i form av utredningskostnader. Utredningen pekar vidare på att om ett klagomål har betydelse även för andra ärenden kan nationella beslut behöva skjutas upp i avvaktan på behandlingen i barnrättskommittén. Utredningen konstaterar att en framställan till barnrättskommittén alldeles oavsett kommer innebära en förlängd handläggningstid i det enskilda fallet.

Elgesems utredning remitterades till ett antal offentliga aktörer. En bred majoritet av dessa ansåg att Norge skulle ansluta sig till det tredje tilläggsprotokollet. Den 16 maj 2014 meddelade regeringen att de avsåg att återkomma i frågan om en ratificering av det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Som skäl anfördes att regeringen behövde analysera och värdera utredningen ytterligare.23

Den 11 november 2014 bad Stortinget regeringen att lägga fram ett förslag om ratificering av tilläggsprotokollet senast under 2015.24 Den 8 december 2015 bad Stortinget regeringen att återkomma i frågan.25

Den 30 september 2016 meddelade den norska regeringen att regeringen inte ämnade att lägga ett förslag om att ratificera det tredje tilläggsprotokollet. Regeringen pekade på att en ratificering av tilläggsprotokollet visserligen skulle stärka övervakningen av barnkonventionens implementering och barns rättsliga ställning men att skälen emot vägde tyngre. Som skäl till att inte ratificera tilläggsprotokollet anförde regeringen bland annat att vissa av artiklarna i konventionen är för vaga och för målinriktade för att kunna åberopas i ett individuellt klagomålsförfarande, bland annat lyftes arti-

23 Stortinget (2014–2015), Innst. 24 S, Innstilling fra utenriks- og forsvarskomiteen. 24 Stortinget (2014), Anmodningsvedtak nr. 8. 25 Stortinget (2105), Anmodningsvedtak nr. 109.

kel 27 (om rätten till levnadsstandard) som ett exempel, och att det från början inte var tänkt att barnkonventionen skulle innehålla ett individuellt internationellt klagomålsförfarande. Den norska regeringen framhöll även en oro över att låta barnrättskommittén få befogenhet att besluta om åtgärder, som förvisso inte är rättsligt bindande, men som skulle kunna få stor samhällsbetydelse och framtvinga ändringar i lagstiftning och att dessa skulle få budgetära konsekvenser för staten. Regeringen anförde att detta var en hög risk eftersom barnkonventionen har företräde framför vanligt lag i Norge. Regeringen pekade även på tveksamheter kring kompetensen samt resurserna inom barnrättskommittén. Av intresse är att regeringen i samma meddelande också aviserade att regeringen inte heller ämnade att lägga förslag om att ratificera tilläggsprotokollen om en individuell klagomålsmekanism till vare sig CESCR eller CRPD.26

I januari 2017 behandlades regeringens inställning i frågan om ratificering av tilläggsprotokollet i Stortinget, där en majoritet ansåg att osäkerheten av konsekvenserna av en ratificering var betydande. Minoriteten hävdade däremot att en ratificering skulle ha en positiv signaleffekt och påpekade att anslutningen inte skulle innebära några nya materiella förpliktelser. Minoriteten hänvisade också till Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som anfört att regeringen har en överdriven oro för inskränkningen av det nationella handlingsutrymmet.27

Frågan om ratificering av tilläggsprotokollet behandlades även av den statliga utredningen om en ny barnelov år 2020.28 Utredningen hade inte i uppdrag att se närmare på frågan om ratificering men valde att kommentera den i sin avrapportering till regeringen. Hälften av ledamöterna i utredningen ansåg att frågan om en ratificering borde utredas på nytt och hälften ansåg att Norge inte borde ratificera tilläggsprotokollet. De som ansåg att frågan borde utredas på nytt anförde att det mot bakgrund av konventionens rättsliga ställning i Norge skulle vara meningsfullt att införa en internationell klagomålsmekanism för att följa upp eventuella rättighetskränkningar och stärka efterlevnaden av konventionen. De menade även att det faktum att Norge redan har anslutit sig till andra individuella klagomålsmekanismer knutna till

26 Stortinget (2015–2016), Meld. St. 39, Individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. 27 Stortinget (2016–2017), Innst. 161 S, vedtak 454. 28 Norges offentliga utredninger, Ny barnelov – till barnets beste, 2020:14, s. 112 ff.

konventioner om mänskliga rättigheter gjorde det orimligt att inte ge barn tillträde till ett motsvarande förfarande. Det framhölls också att barnkonventionen innehåller unika och särskilda rättigheter som särskilt syftar till att stödja och skydda barn. Dessa finns inte i andra konventioner och det är därför viktigt att barn har tillgång till klagomålsmekanismer relaterade även till dessa bestämmelser. I utredningsarbetet med en ny barnelov menade deltagarna att de hade blivit varse behovet av att fokusera på eventuella kränkningar av barns rättigheter i fall där barnet inte själv är part och kan överklaga ett beslut med befintliga nationella rättsmedel. Med en internationell klagomålsmekanisk skulle arbetet med att säkerställa att barn har tillgång till nationella rättsmedel påskyndas. Det framhölls också att utlåtandena från barnrättskommittén inte är rättsligt bindande och att det är upp till staterna att bestämma hur de ska användas och följas.

Den andra hälften av deltagarna menade att det inte var en uppgift för utredningen att se närmare på frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet. Man hänvisade även till beslutet i Stortinget i januari 2017 att inte ratificera tilläggsprotokollet. Den andra hälften av deltagarna framhöll bland annat följande som skäl emot en ratificering. Det finns inga villkor eller förväntningar i barnkonventionen om att individuella klagomål ska kunna behandlas i ett internationellt organ. Barnrättskommittén har redan i dag befogenheter för att bevaka och följa upp staternas efterlevnad av barnkonventionen. Barnkonventionen är norsk lag och har därmed redan en betydande inverkan. Ett stort antal stater har inte ratificerat tilläggsprotokollet. Det faktum att Norge har anslutit sig till andra individuella klagomålsmekanismer är inte ett skäl i sig för att ratificera tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Det är inte självklart att en ratificering av tilläggsprotokollet innebär att rättssäkerheten för barn stärks. Det är allmänt känt att FN-kommittéerna är överbelastade med ärenden. Barnrättskommittén är inte ett rättsligt organ som utifrån sin sammansättning och sina arbetsmetoder kan ge värdefull input till nationella organ. Barnrättskommittén är inte lämpligt att hantera enskilda ärenden på ett sätt som säkerställer grundläggande rättssäkerhetsgarantier. För det fall att frågan om en ratificering kommer att utredas på nytt är det viktig att se närmare på bland annat hur barnrättskommittén arbetar för att nå tillräckliga krav på rättssäkerhet. Ett internationellt klagomålsförfarande kan skapa orealistiska förväntningar hos barn om vad kommittén kan bidra med och risken är stor att barn kan bli en bricka

som i första hand tjänar vuxnas intressen. Arbetet i barnrättskommittén kan inte på något sätt jämföras med arbetet i nationella domstolar eller i den statliga förvaltningen i övrigt, bland annat när det gäller kvalitetssäkring av representation, insyn och handläggningstid.29

Den 29 mars 2022 beslutade Stortinget att inte rikta en begäran till den norska regeringen om att ratificera tilläggsprotokollet.30 Detta sedan tre ledamöter från tre olika partier lagt fram ett sådant förslag i Stortinget.31 I Stortingets behandling av förslaget framfördes argument både för och emot en ratificering av tilläggsprotokollet. Som argument för en ratificering framhölls bland annat att en ratificering kan bidra till ett ökat rättsligt skydd för barn i Norge. Som argument emot en ratificering lyftes bland annat fram att en anslutning till klagomålsförfarandet kan begränsa norska myndigheters handlingsutrymme att fastställa ekonomiska och sociala prioriteringar och att kommittén ibland gör långtgående tolkningar av barnkonventionen.32

När nu nämnda förslag lades fram i Stortinget inkom Norges Institusjon for menneskerettigheter (NIM) med ett inspel till Stortinget. Där förordade institutet en ratificering av tilläggsprotokollet och påpekade bland annat att Norge redan är materiellt bundet av bestämmelserna i barnkonventionen och att konventionen innehåller särskilda rättigheter för barn som inte kan prövas genom andra internationella överenskommelser som Norge är anslutna till.33

I samband med att utredningen träffade representanter för den norska motsvarigheten till Barnombudsmannen (Barneombudet) har Barneombudet fört fram till utredningen att myndigheten är positiv till en norsk ratificering av tilläggsprotokollet. Barneombudet menar att det främsta skälet för att ratificera protokollet är att en ratificering skulle kunna bidra till att stärka de inhemska rättsmedlen genom att det individuella klagomålsförfarandet kan synliggöra eventuella brister i den nationella klagomålsordningen.34

29 Norges offentliga utredninger, Ny barnelov – till barnets beste, 2020:14, s. 112 ff. 30 Stortinget, Stortingstidende Referat fra møter i Stortinget, 29 mars, Sesjonen 2021–2022, Nr. 61. 31 Stortinget, Representantforslag 56 S, (2021–2022) fra stortingsrepresentantene Kathy Lie, Grunde Almeland og Tobias Drevland Lund. 32 Stortinget, Innst. 179 S, (2021–2022), Innstilling til Stortinget fra utenriks- og forsvarskomiteen. 33 Institusjon for menneskerettigheter, Innspill til Stortinget om klagerett for barn, NIM-B-2022-005. 34 Barneombudet, muntliga uppgifter, 2022-06-16.

6.6.3. Danmark

Danmark ratificerade barnkonventionen 1991. Den 7 januari 2016 trädde det tredje tilläggsprotokollet i kraft i Danmark.

Inför beslut om ratificeringen har en kommitté inom det danska Justitiedepartementet redogjort för argument som talar för respektive emot en ratificering.35 Kommittén bestod av totalt 15 ledamöter. Kommittén identifierade ett antal argument som kunde tala för respektive emot en ratificering. Som skäl för en ratificering anförde kommittén bland annat följande. Främjandet av mänskliga rättigheter globalt är en utrikespolitisk prioritet. Om Danmark ratificerar tilläggsprotokollet bidrar det till att underbygga Danmarks roll som en effektiv och trovärdig internationell aktör inom området mänskliga rättigheter och bidrar därmed till Danmarks arbete för att främja mänskliga rättigheter globalt. Att Danmark redan har ratificerat tilläggsprotokollet om en individuell klagomålsmekanism till CEDAW och att ett politiskt beslut har fattats att ratificera tilläggsprotokollet till CRPD bör tillmätas betydelse i sammanhanget. Det är svårt att hävda att barn ska behandlas annorlunda än kvinnor och personer med funktionsnedsättning.

Som skäl emot en ratificering anförde kommittén bland annat följande. Flera av barnkonventionens artiklar är vaga och allmänt formulerade. Som exempel kan artikel 24 nämnas, som bland annat stadgar barnets rätt att åtnjuta det högsta möjliga hälsotillståndet. Bestämmelser av detta slag kan inte anses omedelbart lämpade för att användas som rättslig grund för att lösa tvister. Dessutom är en del av rättigheterna i konventionen sådana som avser ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden, som i stor utsträckning kräver politiska överväganden om fördelning av tillgängliga resurser, prioriteringar mellan olika hänsyn med mera. Sådana val bör göras av den lagstiftande makten i enlighet med dansk rättstradition. Mot denna bakgrund finns det en risk att barnrättskommittén i praktiken kommer att komplettera de aktuella bestämmelserna på ett annat sätt än den danska lagstiftande makten. Även om uttalandena från barnrättskommittén inte är folkrättsligt bindande och regeringen därför i princip kan vägra att följa dem kan det vara svårt för de danska domstolarna att bortse från dem. Om Danmark ofta vägrar att följa

35 Justitsministeriet (2014), Betænkning om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, nr. 1546, s. 296 ff.

barnrättskommitténs utlåtanden skulle det på sikt kunna undergräva dess legitimitet och skada Danmarks internationella rykte. Det är dock att förvänta sig att domstolarna i allmänhet kommer att inta ett återhållsamt förhållningssätt till tolkningen av konventionens vaga och oprecisa bestämmelser. Det är därför osäkert hur stor risken som redogörs för ovan i praktiken är. Danmark kommer också att ha möjligheten att, oavsett om Danmark ratificerar tilläggsprotokollet eller inte, kunna avge yttranden i klagomålsärenden mot andra stater i enlighet med tilläggsprotokollet. Det här innebär att Danmark kommer att kunna inkludera barnrättskommitténs utlåtanden vid tolkning och tillämpning av danska rättsregler, även om de inte har lämnats in i klagomål mot Danmark.

Sex ledamöter i kommittén förordade en ratificering av tilläggsprotokollet. Som skäl anfördes i huvudsak följande. Det finns ingen grund för att inte ratificera tilläggsprotokollet och därmed ge barn sämre möjligheter att lämna in internationella klagomål än andra skyddade grupper. Den internationella klagomålsmekanismen kommer att innebära ett stärkt rättskydd för en utsatt grupp som har ett särskilt skyddsbehov. Barnrättskommitténs utlåtanden kommer att ha betydelse för uttolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. Det är inte avgörande att konventionen, likt andra konventioner om mänskliga rättigheter, inte är omedelbart lämpade att använda i enskilda ärenden. Att Danmark kan vara oense om tolkningen av barnkonventionens bestämmelser talar inte emot en ratificering i sig. Barnrättskommitténs utlåtanden i enskilda klagomålsärenden är inte rättsligt bindande.

Tre ledamöter i kommittén avstod från att ta ställning till en ratificering och pekade i stället ut ett antal överväganden som är viktiga att beakta. Bland annat lyftes följande överväganden. En ratificering av tilläggsprotokollet ger barn möjlighet att få en ytterligare prövning av upplevda rättighetskränkningar. Danmark har redan ratificerat eller beslutat att göra det avseende andra klagomålsförfaranden till FN-konventioner om mänskliga rättigheter. Att mot denna bakgrund även ratificera tilläggsprotokollet till barnkonventionen kan inte anses vara ett stort steg. Barnrättskommitténs utlåtanden är inte rättsligt bindande vilket kan vara både en för- och en nackdel. Utlåtandena kan bidra till tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen men samtidigt ändrar de inte på situationen för den enskilde.

En ytterligare ledamot i kommittén tog inte heller ställning och framhöll bland annat att det finns en betydande risk att barnrättskommittén vid en ratificering gör mer långtgående tolkningar än vad barnkonventionen kräver.

Fem av ledamöterna i kommittén yttrade sig inte i frågan om ratificering av tilläggsprotokollet mot bakgrund av att de representerade den sittande regeringen.

I februari 2015 föreslog den danska regeringen att tilläggsprotokollet skulle ratificeras. Regeringen hänvisade till den ovan nämnda kommittén och dess redogörelse beträffande för- och nackdelar med en ratificering. Regeringen framhöll särskilt att barnrättskommitténs uttalanden inte är rättsligt bindande. Den 7 maj 2015 biföll Folketinget regeringens förslag. Inga lagändringar genomfördes i Danmark med anledning av ratificeringen.36

6.6.4. Finland

Barnkonventionen gäller som lag i Finland sedan 1991. Finland undertecknade det fakultativa protokollet om en individuell klagomålsmekanism den 28 februari 2012. Den 12 februari 2016 trädde tilläggsprotokollet i kraft i Finland.

Den 4 december 2014 överlämnade den finska regeringen en proposition till riksdagen om att protokollet skulle träda i kraft i Finland.37 I propositionen ingick ett lagförslag om ikraftträdande av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen. Avsikten med lagen var att den skulle träda i kraft samtidigt med protokollet vid en tidpunkt som fastställs genom förordning av ansvarigt statsråd.

Propositionen om ratificeringen bereddes vid Utrikesministeriet som bland annat inhämtade utlåtanden om ändamålsenligheten av att underteckna protokollet. Utlåtanden inhämtades från exempelvis Finansministeriet, Inrikesministeriet, Justitieministeriet och Social- och hälsovårdsministeriet. Begäran om utlåtande sändes för kännedom också till statsrådets kansli, riksdagens justitieombudsmans kansli,

36 Folketinget, beslutning 7 maj 2015, 2014/1 BSV 78. 37 Regeringens proposition till riksdagen om godkännande av det fakultativa protokollet om ett klagomålsförfarande till konventionen om barnets rättigheter samt med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen, RP 285/2014 rd.

justitiekanslersämbetet, riksåklagarämbetet och Barnombudsmannens byrå. Ingen av nu nämnda remissinstanserna motsatte sig ett undertecknande av protokollet.

Av propositionen framgår lagförslagets konsekvenser. I huvudsak konstaterar den finska regeringen följande.38 Propositionen medför inte några direkta ekonomiska konsekvenser. Det är sannolikt att det kommer att anföras fler klagomål mot Finland till barnrättskommittén än till FN:s övriga kommittéer. Detta utifrån barnkonventionens och dess fakultativa protokolls innehållsmässiga breda räckvidd. Det skulle kunna bli aktuellt att betala ut ersättningar, om kommittén har rekommenderat detta, i sådana fall där en överträdelse har konstaterats. Detta kan alltså bli fallet trots att varken barnkonventionen eller dess fakultativa protokoll innehåller några bestämmelser om eventuell kompensation i sådana fall där barnrättskommittén konstaterat att en rättighet som tryggas i konventionen har kränkts. Kommitténs rekommendationer är inte folkrättsligt bindande på samma sätt som Europadomstolens domar. Finland har strävat efter att i möjligaste mån verkställa olika synpunkter, inklusive rekommendationer och ersättningar, som kommittéerna framfört i andra klagomålsförfaranden.

I propositionen konstateras också att ratificeringen i någon mån får konsekvenser för de myndigheter som kommer att ansvara för klagomålshanteringen, främst i form av ökade personalkostnader. Protokollet stärker rättsskyddet för barn genom att möjliggöra anförande av enskilda klagomål till kommittén för barnets rättigheter. Avsikten med de utlåtanden och rekommendationer som kommittén för barnets rättigheter meddelar med anledning av klagomål är att förbättra ställningen för de barn som anför klagomål. Utlåtandena och rekommendationerna liksom också mellanstatliga klagomål och resultaten av kommitténs utredningar kan indirekt påverka också andra barns ställning om det leder till att lagstiftningen och praxis eventuellt ändras. Förslagets genomförande skulle alltså bidra till att stärka ställningen för barnets rättigheter såsom rättsligt förpliktande mänskliga rättigheter samt mer generellt till att främja genomförandet av de mänskliga rättigheterna och förbättra rättsskyddet för barn. Ett effektivt genomförande av barnets rättigheter påverkar särskilt ställningen och rättigheterna för de allra mest utsatta befolknings-

38 RP 285/2014 rd.

grupperna. Ikraftträdandet av klagomålsförfarandet kompletterar också den internationella övervakningen av de mänskliga rättigheterna.

Vid riksdagens behandling av regeringens proposition tillstyrkte grundlagsutskottet lagförslaget och anförde bland annat följande.39Det är viktigt att genomförandet av konventionen om barnets rättigheter och dess två första protokoll effektiviseras genom klagomåls- och utredningsförfarandena. Utskottet betonade att det behövs effektiv information om de rättigheter som barn garanteras genom konventionen och dess protokoll. Dessutom måste man se till att barnet eller barnets företrädare har tillgång till juridisk hjälp för att anföra klagomål.

Den 13 oktober 2015 beslutade riksdagen om propositionen och protokollet ratificerades sedan av presidenten den 30 oktober 2015.

6.6.5. Island

Island ratificerade barnkonventionen 1992 och den inkorporerades som isländsk lag 2013 tillsammans med de två första tilläggsprotokollen till barnkonventionen.40 Island har inte ratificerat det tredje tilläggsprotokollet. Den isländska Barnombudsmannen framför i en rapport till barnrättskommittén 2020 att Island bör godkänna tilläggsprotokollet.41

6.7. Internationella erfarenheter av ratificeringen av tilläggsprotokollet

6.7.1. Inledning

Av artikel 42 i barnkonventionen framgår att konventionsstaterna åtar sig att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Artikeln innebär att en stat har en skyldighet att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända både bland barn och vuxna.

Av artikel 17 i det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen framgår att varje konventionsstat åtar sig att sprida och öka känne-

39 Grundlagsutskottet, betänkande GrUB 2/2015 rd. 40 Lag No. 19/2013, Island, 2013. 41 www.barn.is/media/skyrslur/Skyrsla-ub-til-barnarettarnefndar-2020_vefutgafa.pdf.

domen om protokollet och ska underlätta tillgången till information om kommitténs utlåtanden och rekommendationer, särskilt i frågor som rör konventionsstaten, med lämpliga och aktiva medel och i tillgänglig form för både vuxna och barn, inklusive personer med funktionsnedsättning. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 16 i tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och artikel 17 i tilläggsprotokollet om ett individuellt klagomålsförfarande till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Child Rights Connect är en internationell civilsamhällesorganisation som agerar som paraplyorganisation för ett 100-tal organisationer.42 Organisationen är baserad i Genève i Schweiz. Organisationen arbetar aktivt för att sprida information om det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen och verkar för att fler stater ska ratificera det. Organisationen har bland annat tagit fram information (informa-

tion pack) om tilläggsprotokollet som beskriver klagomålsförfarandet

och vilket ansvar staten respektive barnrättskommittén har.43

I avsnitt 6.7.2 och 6.7.3 redovisas erfarenheterna av ratificeringen av tilläggsprotokollet i Danmark och Finland. Uppgifterna har utredningen tagit del av genom kontakter med ansvariga departement inom Regeringskansliet i Danmark respektive Finland samt motsvarigheterna till Barnombudsmannen i båda dessa länder.

6.7.2. Danmark

Statistik

Sedan tilläggsprotokollet trädde i kraft 2016 har barnrättskommittén avgjort totalt 14 klagomål mot Danmark. I sex av dessa ärenden44 har kommittén ansett att det har förelegat en kränkning av en eller flera rättigheter i barnkonventionen. Samtliga 14 klagomål har rört asyl- och migrationsfrågor.45 Ytterligare fem klagomålsärenden är anhängiggjorda men har ännu inte avgjorts.46

42 www. childrightsconnect.org. 43 www.childrightsconnect.org/wpontent/uploads/2018/01/CRC_OP3_info_pack_web.pdf. 44 Klagomålsärenden CRC/C/77/D/3/2016, CRC/C/85//D/31/2017, CRC/C/90//D/96/2019, CRC/C/90//D/99/2019, CRC/C/86/D/83/2019 och CRC/C93/D/140/2021. 45 https://tbinternet.ohchr.org, uppgifter hämtade 2023-06-27. 46 https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/crc/individual-communications (Recent complaints, Table of pending cases), uppgifter hämtade 2023-06-27.

Erfarenheter från Social-, Bolig- og Ældreministeriet

Utredningen har hämtat in information från det danska departementet (Social-, Bolig- og Ældreministeriet) inom Regeringskansliet. Departementen har lämnat i huvudsak följande information.47 Enligt departementet har erfarenheterna av implementeringen av tilläggsprotokollet varit goda. Departementet menar att ratificeringen av tilläggsprotokollet har bidragit till att barn känner till sina rättigheter i större utsträckning och att barnkonventionen har blivit mer känd. Den danska regeringen publicerar kontinuerligt en sammanfattning av klagomål, både på regeringens webbplats, riktade mot den danska staten och andra stater, där barnrättskommittén har ansett att det föreligger en kränkning av en eller flera rättigheter i barnkonventionen. I vissa fall ger även regeringen sin syn på barnrättskommitténs slutsatser.48

Erfarenheter från den danska Barnombudsmannen

Utredningen har hämtat in information från den danska motsvarigheten till Barnombudsmannen (Børnerådet). Børnerådet har i huvudsak lämnat följande information.49 Myndigheten arbetar med att följa upp hur barns rättigheter efterlevs i Danmark. Børnerådet är positiva till att tilläggsprotokollet har ratificerats. De menar att ratificeringen utgör en viktig signal om att barns rättigheter är viktiga och att de ska respekteras samt att möjligheterna ökar för barn att få upprättelse när det nationella systemet brister. Myndigheten driver en särskild webbplats där barn, vårdnadshavare och andra ställföreträdare kan få information om de nationella klagomålsmekanismer som finns och hur en enskild går till väga för att lämna in ett enskilt klagomål.50På webbplatsen finns också information, inklusive en film, om processen för individuella klagomål till barnrättskommittén. Filmen togs fram av Børnerådet efter ett initiativ från den danska regeringen i samband med ratificeringen av tilläggsprotokollet och vänder sig direkt till barn, vårdnadshavare och andra ställföreträdare med information om hur man kan gå till väga för att framställa ett klagomål till barnrättskommittén. Filmen finansierades av den danska regeringen.

47 Social-, Bolig- og Ældreministeriet, Danmark, muntliga uppgifter, 2023-04-24. 48 sm.dk/arbejdsomraader/internationalt-samarbejde/fn-de-forenede-nationer/udtalelser-frafn-komiteer. 49 Børnerådet, skriftliga uppgifter, januari 2023. 50 www.boerneportalen.dk.

Utöver filmen har det inte vidtagits några andra implementeringsåtgärder med anledning av ratificeringen i Danmark. Enligt uppgifter från Børnerådet har barnrättskommitténs kritik generellt lett till att Flyktingnämnden, som behandlar klagomål gällande asylrelaterade beslut i Danmark, tar upp ärendena för ny prövning. I några av fallen har besluten upphävts, i andra fall har det ursprungliga beslutet fastställts.

I Danmark följer Institutet för mänskliga rättigheter (Institut for

Menneskerettigheder) upp granskningar och utlåtanden från de olika

FN-kommittéerna. Institutet publicerar avgöranden från FN-kommittéerna i en egen databas.51

6.7.3. Finland

Statistik

Barnrättskommittén har avgjort totalt sju klagomål mot Finland sedan tilläggsprotokollet trädde i kraft 2016. I två av dessa ärenden52har kommittén ansett att en eller flera rättigheter i barnkonventionen har kränkts. Övriga ärenden togs inte upp till prövning i sak. Flertalet klagomålsärendena mot Finland rör asylsökande barns rättigheter och specifikt återvändande av barn till mottagningscenter i Grekland och familjeåterförening. Totalt 21 ärenden har ännu inte avgjorts. Av de anhängiga klagomålen gäller 16 avvisning av barn och deras vårdnadshavare som fått avslag på sin asylansökan, medan fyra gäller familjeåterförening och ett gäller samiska barn och malmletningsreserveringar i nordvästra Finland.53

Erfarenheter från Utrikesministeriet

Utredningen har inhämtat information från Rättstjänsten, Enheten för människorättsdomstols- och människorättskonventionsärenden vid det finska Utrikesministeriet avseende implementeringen av det tredje tilläggsprotokollet i Finland. Utrikesministeriet har i huvudsak lämnat följande information.54

51 www.menneskeret.dk/om-os/menneskerettigheder/menneskerettigheder-danmark. 52 Klagomålsärenden CRC/C/86/D/51//2018 och CRC/C/91/D/100/2019. 53 Utrikesministeriet, skriftliga uppgifter, 2023-06-22. 54 Utrikesministeriet, skriftliga uppgifter, 2023-06-22.

Godkännandet av klagomålsförfarandena till FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter har i Finland ansetts vara en naturlig förlängning av de nationella rättsmedlen och viktigt för fullgörandet av de internationella människorättsåtagandena. Inga särskilda åtgärder vidtogs alltså i fråga om ratificeringen av det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Det tredje tilläggsprotokollet anses viktigt för att stärka tillgodoseendet av barnets rättigheter. Utrikesministeriet bedömer att det tredje tilläggsprotokollet har ökat medvetenheten om barnets rättigheter och om barnkonventionens direkta tillämplighet i domstolarna. De klagomål som väckts mot Finland efter att tilläggsprotokollet trätt i kraft nationellt kan anses ha inverkat positivt till exempel på Migrationsverkets (Migri) anvisningar för hur barnets bästa ska beaktas i första hand och om hörande av barnet i asylförfarandena. Klagomålsförfarandet i barnkonventionen tillämpas i Finland för närvarande främst i utlänningsärenden. Vid ratificeringen av tilläggsprotokollet beredde man sig särskilt på att många klagomål skulle komma att handla om vårdnadstvister och att barnrättskommittén skulle utnyttjas som en fjärde instans, genom vilken klagande som är missnöjda med det nationella avgörandet försöker söka ändring. I de fortfarande anhängiga klagomålen om avvisning av asylsökande som fått avslag på sin asylansökan har klagomålet lämnats in till barnrättskommittén omedelbart när den första instansen, det vill säga förvaltningsdomstolen, inte har meddelat verkställighetsförbud, det vill säga inte har förbjudit avvisning av den asylsökande. I dessa fall har inte alla nationella rättsmedel utnyttjats, eftersom klagomålen endast har behandlats i första instans, förvaltningsdomstolen.

Vidare menar Utrikesministeriet att det är problematiskt att de interimistiska föreläggandena skickas per e-post, ofta efter tjänstetid, och att kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (OHCHR) inte kontrollerar att de kommer fram, även om det skulle gälla mycket brådskande fall. Detta gäller även för FN:s övriga övervakningsorgan för konventioner. När det gäller en korrekt hantering av klagomål är den svaga processledningen och oförutsägbarheten en utmaning. Handläggningstiderna är långa och i vissa fall ges flera besked utan vetskap om huruvida behandlingen kommer att fortsätta. Kvitteringar och de klagandens handlingar är ofta avsevärt försenade. OHCHR svarar inte på alla förfrågningar från den svarande staten eller svarar sent. Förfarandena är oklara och måste gång

efter annan preciseras. Ett problem som gäller samtliga ärenden är avsaknaden av ett skyddat och säkert dokumentsystem. Vanligtvis skickar OHCHR klagomålet och dess bilagor per e-post. När det gäller de klagandes integritetsskydd är det oroväckande att OHCHR även skickar bilagor med känslig information via offentliga molntjänster. Utrikesministeriet har ingått ett avtal med OHCHR om direkt kommunikation mellan OHCHR och utrikesministeriets enhet för människorättsdomstols- och människorättskonventionsärenden. Det överenskomna kommunikationsförfarandet fungerar dock inte fullt ut, eftersom det ständigt uppstår brister eller fel i distributionen. OHCHR informerar inte, utom i enskilda fall, om kommande avgöranden. Avgörandet sänds till den svarande staten per e-post samma dag som till den klagande. De klagomål som meddelats med stöd av det fakultativa protokollet har avsevärt ökat arbetsbördan vid utrikesministeriets enhet för människorättsdomstols- och människorättskonventionsärenden och vid de ministerier och underlydande ämbetsverk som är behöriga i respektive ärende.

Utrikesministeriet menar att kostnadseffekterna inte bedömdes som tillräckliga när protokollet godkändes. Också tillsynen över verkställandet av avgörandena ökar arbetsbördan. Kommittén förutsätter skriftlig rapportering inom sex månader från delgivningen av avgörandet. Därefter sänds den svarande statens svar till den klagande för kommentarer, varpå staten åter ges möjlighet att lämna kommentarer, som den klagande i sin tur får kommentera. Kostnadseffekter uppkommer också till följd av de långa handläggningstiderna, eftersom den svarande staten i och med verkställighetsförbuden har ålagts att hålla kvar barn som lämnat klagomål och deras vårdnadshavare i Finland så länge klagomålet behandlas.

Till sist har Utrikesministeriet uppgett följande. Varken barnkonventionen eller det tredje tilläggsprotokollet innehåller några bestämmelser om effektiv gottgörelse och alltså inte heller om behörigheten för barnrättskommittén att utfärda förelägganden om gottgörelse som är bindande för konventionsstaterna. Kommittén är alltså i princip inte behörig att förelägga konventionsstaterna att lämna gottgörelse eller att förordna något om gottgörelse. Kommittén definierar inte heller närmare i sina avgöranden vad som avses med gottgörelse. På grund av de oklara formuleringarna i kommitténs avgöranden är det svårt att definiera vad effektiv gottgörelse (effective reparation) är. Eftersom Finland hittills endast har fått två avgöranden där det kon-

stateras att en eller flera artiklar i konventionen har kränkts, är det för tidigt att bedöma om kommitténs avgöranden får en vidare betydelse. I Finland har innehållet i dessa avgöranden analyserats i samråd med de behöriga myndigheterna. Avgörandena har publicerats i en vid krets.

Erfarenheter från den finska Barnombudsmannen

Utredningen har hämtat in information från den finska motsvarigheten till Barnombudsmannen (Lapsiasiavaltuutettu). De har i huvudsak lämnat följande information.55

Möjligheterna i Finland att driva en process i barnrättskommittén eller i en annan FN-kommitté är begränsade. I vissa situationer kan personer få ersättning, helt eller delvis, från staten. Rättshjälp beviljas vanligen inte om den enskilde har en rättsskyddsförsäkring som täcker kostnaderna.

Barnombudsmannen har uppmärksammat utredningen på att Grundlagsutskottet i den finska Riksdagen har betonat att det behövs effektiv information om de rättigheter som barn garanteras genom konventionen och dess protokoll. Dessutom måste man se till att barnet eller barnets företrädare har tillgång till juridisk hjälp för att anföra klagomål.56

Enligt finska Barnombudsmannen har inte något skadestånd betalats ut till berörda med anledning av de fall där kränkningar av konventionen har konstaterats av barnrättskommittén. Enligt Lagen om statens skadeståndsverksamhet (2014/978) tillämpas denna på betalning av ersättningar av statsmedel när det är fråga om ersättning som grundas på ett beslut som något internationellt rättskipnings- eller undersökningsorgan har meddelat.57

Barnombudsmannen i Finland, är en självständig och oberoende statlig myndighet med uppdrag att främja barnets rättigheter.58 Barnombudsmannen säkerställer att barnens ställning och rättigheter beaktas i lagstiftningen och beslutsfattandet. På Barnombudsmannens

55 Barnombudsmannen, Finland, muntliga och skriftliga uppgifter, 2023-03-20. 56 Grundlagsutskottet, betänkande, GrUB 2/2015 rd. 57 Se vidare i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om statens skadeståndsverksamhet samt till vissa lagar som har samband med den, RP 159/2014 rd och den finska skadeståndslagen (412/1974), 5 kap. 6 §. 58 www.lapsiasia.fi/etusivu.

webbplats finns information om hur enskilda kan lämna in klagomål till barnrättskommittén.59

Den finska Barnombudsmannen har uppgett till utredningen att de inte har vidtagit några särskilda åtgärder med anledning av anslutningen till protokollet. Myndigheten har inte heller fått något uppdrag i frågan från den finska regeringen.

Den finska Barnombudsmannen har i övrigt uppgett följande till utredningen. Barnombudsmannen var positiv till att Finland skulle ansluta sig till protokollet, i likhet med mer eller mindre samtliga aktörer i Finland. Antalet klagomål mot Finland har blivit fler på senare år vilket myndigheten tolkar som att medvetenheten om protokollet och barnets rättigheter generellt har ökat. Barnombudsmannen har oroat sig för att möjligheten att framställa klagomål till barnrättskommittén endast skulle få en effekt som en rättsskyddsåtgärd i efterhand och inte få betydelse för enskilda. Till viss del menar Barnombudsmannen att den här effekten har infriats då förfarandet i barnrättskommittén har visat sig vara ytterst långsamt. Ändå menar Barnombudsmannen att förfarandet har varit framgångsrikt sammantaget sett. Anslutningen har varit principiellt viktig då den signalerar att Finland tar mänskliga rättigheter på allvar och att barn kan få möjlighet till upprättelse om det finns brister i det nationella systemet. Anslutningen har också gett effekter på samhällsnivå genom de beslut som riktats mot Finland. Ett exempel på det är beslutet som rörde återvändande av barn från Syrien till Finland, som har lett till att Migrationsverket vidtagit åtgärder för att förbättra förfarandet avseende barn. Ratificeringen av protokollet har också höjt medvetenheten och kunskapen i samhället om barns faktiska möjligheter att utkräva sina rättigheter enligt myndigheten, vilket sannolikt även beror på att de beslut som riktats mot Finland har fått relativt stort mediautrymme.

Slutligen har den finska Barnombudsmannen uppgett följande. En effekt av anslutningen att de nationella rättsmedlen har synliggjorts. Det kan konstateras att de nationella rättsmedlen inte alla gånger är särskilt tillgängliga för barn och att det i praktiken ofta krävs att barnets vårdnadshavare är aktivt för att barn ska få möjlighet att utkräva sina rättigheter. Barnets röst blir lätt obeaktad. Vidare konstaterar Barnombudsmannen också att det i Finland finns problem med långa handläggningstider i det nationella systemet. Det är

59 www.lapsiasia.fi/sv/klagomal-hos-fn-s-kommitte-for-barnets-rattigheter .

inte ett problem som endast finns i barnrättskommittén eller i FNsystemet som sådant. Det är myndighetens uppfattning att det behöver göras ytterligare och särskilda ansträngningar i Finland för att ge information till barn och vårdnadshavare om barns rättigheter och hur de själva kan agera och till vilken instans de kan vända sig med olika typer av klagomål. Det är också myndighetens uppfattning att det behöver göras mer för att hjälpa barn att kunna klaga, både i den nationella ordningen och till barnrättskommittén. Barnombudsmannen är av uppfattningen att den finska regeringen och statliga myndigheter tar barnrättskommitténs arbete och utlåtanden och rekommendationer på stort allvar och att en begäran om interimistiska åtgärder efterlevs.

Till följd av en skrivelse från Barnombudsmannen i Finland 2018 antog riksdagen ett ställningstagande där riksdagen förutsatte att ansvarigt statsråd utarbetar en nationell barnstrategi.60 Den nationella barnstrategin skulle vara ett verktyg för att främja barnets rättigheter och välbefinnande och ta sin utgångspunkt i barnkonventionen.61Arbetet med att ta fram barnstrategin innefattade flera steg. Bland annat tillsattes en parlamentarisk kommitté som genomförde en kartläggning av de rättsliga utgångspunkterna för en barnstrategi. I kartläggningen nämndes protokollet om en individuell klagomålsmekanism som en av grunderna till en kommande barnstrategi.62 Barnstrategin färdigställdes i februari 2021. Den första genomförandeplanen för barnstrategin publicerades i oktober 2021.63

6.8. Antal klagomålsärenden i barnrättskommittén

Utredningen har inhämtat statistik avseende antal klagomålsärenden i barnrättskommittén.64

Sedan ikraftträdandet av tilläggsprotokollet 2014 har totalt 720 individuella klagomålsärenden framställts till barnrättskommittén (per den 18 januari 2023). 213 av dessa ärenden har registrerats. En registrering innebär att barnrättskommittén har ansett att de grundläggande villkoren för prövning är uppfyllda. Övriga 507 ärenden har inte registrerats och har avvisats enligt protokollets uppställda avvis-

60 Riksdagen, B 5/2018 rd. 61 Riksdagen, RSk 34/2018 rd. 62 Social- och hälsovårdsministeriet, Den rättsliga grunden i den nationella barnstrategin, 2020:24. 63 www.lapsenoikeudet.fi/sv/kampanj/barnstrategin. 64 PUAS, muntliga och skriftliga uppgifter hämtade under 2023 och www.ohchr.org.

ningsgrunder. Oregistrerade ärenden, det vill säga de ärenden som avvisats, är sekretessbelagda och skickas inte heller för kännedom till berörd stat. Det är endast registrerade klagomål, de vill säga de ärenden som uppfyller villkoren för prövning, som kommuniceras med berörd stat.

Tabell 6.2 Antal klagomålsärenden som har registrerats i barnrättskommittén under perioden 2017–2022 (totalt sett avseende samtliga stater som anslutit sig till klagomålsförfarandet)

År Antal klagomål/ärenden

2017

31

2018

30

2019

40

2020

25

2021

36

2022 38 (beslut har tagits i 25 av dessa ärenden)

Källa: PUAS, 2023.

Av de 213 klagomålen som registrerats har barnrättskommittén fattat beslut i 116 ärenden. Av dessa 116 ärenden har barnrättskommittén funnit att det ägt rum en kränkning av en eller flera rättigheter i 39 ärenden. I 77 av de 213 ärendena har klagomålet avvisats på någon grund. I 97 av 213 ärenden har barnrättskommittén ännu inte fattat något beslut.

Den absoluta majoriteten av de klagomål som framförts i de registrerade ärendena gäller asyl- och migrationsområdet (särskilt non refoulement, åldersbedömningar, förvar av barn, familjeåterförening och tillgång till processuella förfaranden). Den vanligaste frågan rör utvisning. Exempel på andra frågor som framförts i klagomål är bortförande av barn, vårdnads- och umgängesfrågor, surrogatmödraskap, barnaga, omskärelse av pojkar, rätten till utbildning, klimatförändringar och straffrättsliga påföljder för barn.

De stater som har flest registrerade ärenden är huvudsakligen europeiska: Spanien, Danmark, Schweiz, Finland, Belgien, Tyskland, Frankrike, Irland, Slovakien och Georgien. Stater som har flest registrerade ärenden utanför Europa är Argentina, Brasilien, Chile, Costa Rica, Panama, Paraguay och Turkiet.

6.9. Avgöranden från barnrättskommittén

6.9.1. Inledning

Utredningen har tagit del av ett antal avgöranden från barnrättskommittén. Som tidigare konstaterats handlar många ärenden i kommittén om migration men även andra frågor har aktualiserats. Nedan redogörs för fyra olika avgöranden från kommittén. I tre av dessa har kommittén ansett att en kränkning av barnkonventionen har skett, i det fjärde fallet avvisade kommittén klagomålet med hänvisning till att det inte var för barnets bästa att pröva klagomålet. Urvalet av dessa avgöranden har gjorts för att illustrera bredden på de frågor som kommittén kan behandla och de olika aspekter och bedömningar som kan aktualiseras.

6.9.2. Repatriering från ett syriskt flyktingläger av barn, vars föräldrar är inblandade i terroristverksamhet

Ärendet

Ett klagomål mot Finland gällde repatriering från ett syriskt flyktingläger av barn, vars föräldrar är inblandade i terroristverksamhet. Klagandena framställde klagomålet å sina barnbarns vägnar, som är finska medborgare men födda i Syrien. Barnen vistades i Al-Hol lägret i nordöstra Syrien. Föräldrarna anklagades för att ha samarbetat med Islamiska staten (IS).65

Kommitténs utlåtande

Barnrättskommittén beaktade följande faktorer för att konstatera att Finland hade jurisdiktion i detta fall, eftersom barnen var finska medborgare:

  • Tillgänglig information om att de finska barnen vistades i Al-Hol lägret under livshotande villkor och under kontroll av en de facto myndighet som uttryckligen meddelat att den inte kan eller vill skydda dem.

65 Communication No. 100/2019, S.N. et al. V. Finland.

  • Finlands relation med syriska myndigheter.
  • Finlands möjligheter och förmåga att skydda dessa barns rättigheter genom att återföra dem till Finland eller tillhandahålla andra konsulära åtgärder. Denna möjlighet är visad genom det faktum att Finland redan framgångsrikt har återfört åtminstone 26 finska barn utan några rapporterade incidenter i samband med detta.

Eftersom Finland var medveten om den långa interneringen av de finska barnen i en livshotande situation och hade möjligheter att vidta åtgärder, ansåg kommittén att Finland hade en positiv skyldighet att skydda barnen från en överhängande risk för kränkning av deras rätt till liv och en verklig risk för kränkning av rätten att inte bli utsatt för grym, omänsklig eller förnedrande behandling. Kommittén ansåg att det fanns tillräcklig information för att konstatera att förhållandena i lägret utgjorde ett omedelbart och förutsägbart hot mot barnens liv och en förlängd internering utgjorde grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i strid mot artikel 6 punkt 1 och 37a i barnkonventionen.

Finland uppmanades att vidta skyndsamma åtgärder för att föra hem barnen och återintegrera dem i Finland samt, under tiden som de var kvar i nordöstra Syrien, minska riskerna för deras liv, överlevnad och utveckling.

6.9.3. Tillgång till utbildning för barn med oklar administrativ status

Ärendet

Olika klagomål mot Spanien gällde tillgång till utbildning för barn med oklar administrativ status i Melilla, Spanien. Klagomålen framställdes av åtta marockanska barn som var födda och uppväxta i Melilla av migrerade föräldrar med oklar administrativ status. Även om barnen hade laglig rätt att gå i skolan kunde de i praktiken inte delta i undervisningen i Melilla på grund av att de måste ha dokument som det var svårt eller omöjligt att få fram på grund av deras oklara administrativa status.66

66 Communication No. 114/2020 m.fl., A.B.A et al. V. Spain.

Kommitténs utlåtande

Barnrättskommittén noterade att i samtliga fall hade klagandena blivit hindrade från att gå i skolan trots att de hade lämnat in flera dokument som utgjorde tillräckliga bevis för att de faktiskt bodde i Melilla och detta trots att Spanien erkände att alla barn har rätt till utbildning oavsett deras migrationsrättsliga eller administrativa status. Enligt kommittén medförde detta en skyldighet för Spanien att skyndsamt vidta alla nödvändiga åtgärder för att bekräfta deras faktiska vistelse i staden och omedelbart utbilda dem, vilket Spanien hade underlåtit att göra. Kommittén slog också fast att klagandena åtminstone hade visat en faktisk, indirekt åtskillnad i det sätt som de administrativa kraven för att gå i skolan hade tillämpats på och att detta hade en oproportionerlig effekt på klagandena på grund av deras oklara administrativa status och därmed deras nationalitet. Kommittén menade att för att vara förenligt med konventionen måste en sådan åtskillnad grundas på rimliga och objektiva kriterier med ett proportionerligt och legitimt syfte. Kommittén ansåg att detta inte var fallet här och Spanien hade därför kränkt klagandenas rätt till ickediskriminering enligt artikel 2 jämfört med artikel 28 i konventionen.

Slutligen påminde kommittén Spanien om skyldigheten att följa en begäran om interimistiska åtgärder enligt artikel 6 i tilläggsprotokollet om en individuell klagorätt. Den noterade att Spanien hade underlåtit att följa begäran om interimistiska åtgärder, som innebar omedelbar rätt till utbildning av klagandena under tiden som deras klagomål behandlades. Spanien hade därför kränkt sin skyldighet enligt artikel 6 i tilläggsprotokollet.

När kommittén hade avgjort klagomålet hade alla barn fått utbildning. Spanien uppmanades dock att ge alla klagandena skadestånd och vidta åtgärder för att hjälpa dem att komma i kapp i skolan. Vidare rekommenderades Spanien att vidta omedelbara åtgärder för att erkänna ett barns bosättning i staden när det begärde att få gå i skolan och att omedelbart utbilda det när bosättningen var godkänd samt att tillhandahålla effektiva och tillgängliga rättsmedel om det uppstår en tvist beträffande barns rätt till utbildning. Slutligen borde Spanien tillhandahålla specialiserad utbildning för domare och administrativ personal i tillämpningen av barnkonventionen.

6.9.4. Osäkerhet om det vi ett återvändande till hemlandet skulle vara möjligt att registrera tre barn

Ärendet

Ett klagomål mot Danmark gällde osäkerhet om det vi ett återvändande till hemlandet skulle vara möjligt att registrera tre barn födda i Danmark. Klaganden var en kvinna från Kina som klagade på sina tre barns vägnar. Barnen var födda i Danmark 2014, 2015 respektive 2018. Familjen hade fått avslag på sin ansökan om asyl från de danska migrationsmyndigheterna. Klagomålet gällde flera frågor angående förföljelse med mera från kinesiska myndigheter men dessa avvisades av barnrättskommittén som ogrundade. Kommittén prövade däremot påståendet att barnen, om de tvingades återvända till Kina, inte skulle bli registrerade i det hushållsregister som är nödvändigt för att få tillgång till grundläggande service så som sjukvård och utbildning.67

Kommitténs utlåtande

Barnrättskommittén påpekade att barnets bästa skulle vara en primär fråga i beslut angående utvisning av barn och bevisbördan åligger inte enbart klaganden, i synnerhet som staten ofta ensam har tillgång till relevant information. Mot bakgrund av tillgänglig information om situationen i Kina ansåg kommittén att Danmark hade kränkt artikel 3 i barnkonventionen, eftersom man inte hade försäkrat sig tillräckligt om att danska födelsebevis för barnen skulle vara tillräckligt för att de skulle kunna registreras i det kinesiska hushållsregistret. Inte heller hade man kontrollerat vilka andra åtgärder som kunde krävas för att barnen skulle få kinesiska födelseattester, sannolikheten för att de skulle kunna få dessa och hur lång tid en sådan process skulle ta. Eftersom en registrering i hushållsregistret är nödvändig för att få tillgång till sjukvård, utbildning och socialhjälp ansåg kommittén att beslutet att utvisa barnen även innebar en kränkning av rätten till liv, överlevnad och utveckling enlig artikel 6 och rätten till identitet enligt artikel 8 i barnkonventionen.

Kommittén rekommenderade att Danmark skulle avstå från att utvisa klaganden och hennes barn till Kina och vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra liknande kränkningar i framtiden.

67 Communication No. 031/2017, X.C., L.G. and W.G. v. Denmark.

6.9.5. Bristande verkställighet av en juridiskt fastställd umgängesplan mellan far och dotter

Ärendet

Ett klagomål mot Tyskland gällde en tysk medborgare som gav in klagomålet för sin 11-åriga dotters vägnar. Klaganden åberopade bland annat en kränkning av artikel 3 i barnkonventionen på grund av att barnets bästa inte hade beaktats av relevanta tyska myndigheter. Dessutom åberopade klaganden att artikel 5 i konventionen hade kränkts på grund av att han hade förhindrats att utöva sitt föräldraskap, sina rättigheter och skyldigheter och bidra till dotterns utveckling, eftersom de tyska myndigheterna hade misslyckats med att verkställa hans rätt till umgänge enligt en juridiskt fastställd umgängesplan.68

Kommitténs utlåtande

Barnrättskommittén beslutade att inte ta upp klagomålet till prövning i sak enligt artikel 5 punkt 2 i tilläggsprotokollet till barnkonventionen.

Kommittén erinrade om att klagomål får ges in på påstådda offers vägnar, utan deras uttryckliga medgivande, när klaganden kan rättfärdiga handlandet på offrets vägnar och kommittén bedömer att det är för barnets bästa. Under sådana omständigheter kan en förälder, utan vårdnad, ändå anses vara en legal förälder och representera sitt barn inför kommittén om det inte kan fastställas att han eller hon inte agerar för barnets bästa.

I det aktuella fallet noterade kommittén att enligt information i akten från året innan så hade barnet upprepade gånger uppgett inför alla relevanta aktörer att hon inte ville ha någon kontakt med fadern. Kommittén konstaterade vidare att barnet nu var 13 år och hennes åsikt skulle ges vederbörlig betydelse i enlighet med hennes ålder och mognad. Beträffande frågan om omständigheterna i fallet tillät att det granskades trots avsaknaden av barnets samtycke till att klaganden agerade på hennes vägnar, beaktade kommittén att barnet nyligen upprepat sin vägran att ha kontakt med fadern. Det kan därför antas att om barnet hade fått möjlighet att uttrycka sin åsikt beträffande det aktuella ärendet så skulle hon inte ha samtyckt till att klagomålet gavs in av klaganden på hennes vägnar. Även om kommittén erkän-

68 Communication No. 75/2019, M.W. et al. V. Germany.

ner att det i vissa fall kan finnas en konflikt mellan ett barns åsikt och hans eller hennes bästa så konstaterar kommittén att i detta fall har de nationella myndigheterna inte varit passiva under den aktuella perioden. Barnet har nyligen hörts av en domare, en legal företrädare har utsetts för att representera hennes intressen, expertyttranden har upprättats och ett nytt expertyttrande förväntas ges in i den pågående processen i domstolen.

Kommittén uttalade att den är medveten om moderns påstådda bristande samarbete, som har hindrat experterna från att utföra sina uppgifter utan förseningar. Trots detta anser kommittén att situationen förefaller övervakas av domstolen och det framgår av ett utdrag från hörandet av flickan att ett möte mellan en expert och flickan är planerat inom kort. Mot denna bakgrund, även om faderns klagomål utan dotterns samtycke var berättigat när klagomålet gavs in, medför senare händelser att kommittén anser att det inte längre är för barnets bästa att pröva klagomålet utan barnets uttryckliga samtycke. Kommittén är därför förhindrad att pröva klagomålet enligt artikel 5 i tilläggsprotokollet i förening med artikel 20 punkt 4 i arbetsordningen.

7. Analys av och ställningstagande till frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet

7.1. Inledning

7.1.1. Uppdraget

Av direktivet framgår att utredningen ska ta ställning till om Sverige bör ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Om en ratificering föreslås, ska utredningen lämna eventuella författningsförslag som behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt protokollet och som möjliggör en ratificering. Utredningen ska även vid behov föreslå andra åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av protokollet, till exempel kunskapshöjande insatser och hur begäran om interimistiska åtgärder ska hanteras. I utredningens uppdrag ingår inte att föreslå om någon utpekad aktör bör få ett särskilt uppdrag att i enskilda fall överväga möjligheten att driva klagomål inför barnrättskommittén.

7.1.2. Arbete och utgångspunkter

För att ta ställning till om Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet behöver olika aspekter av en ratificering belysas och analyseras. Den övergripande huvudfrågan är vilka för- och nackdelar som följer av en ratificering. Särskilt viktigt att belysa är vilken betydelse en ratificering av tilläggsprotokollet kan få för enskilda barn och vilken betydelse den kan få för implementeringen av barnkonventionen på nationell nivå.

Utredningen har tagit del av synpunkter och information från ett stort antal nationella och internationella aktörer som belyst en rad

olika aspekter av en svensk ratificering och även lyft generella synpunkter om FN-kommittéernas klagomålshantering. Utredningen har vidare tagit del av tilläggsprotokollet och övriga relevanta dokument, så som arbetsordningen, arbetsmetoder med mera. Framkommen information, synpunkter och perspektiv på en svensk ratificering har därefter sammanställts och analyserats för att för- och nackdelar samt tänkbara konsekvenser ska kunna redovisas. Slutligen har utredningen tagit ställning i frågan om övervägande skäl talar för att Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet eller inte.

Utredningen har också undersökt och redovisar vilka behov som finns av åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet.

För bakgrundsinformation om det tredje tilläggsprotokollet se kapitel 4 (FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande individuella klagomålsförfaranden), kapitel 5 (Barnkonventionen) och kapitel 6 (Det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett individuellt klagomålsförfarande). I kapitel 14 finns utredningens konsekvensutredning och finansieringsförslag.

7.1.3. Disposition

Inledningsvis redovisas och analyseras centrala aspekter av en ratificering av tilläggsprotokollet. Därefter redogörs för utredningens ställningstagande i frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet. Avslutningsvis redogörs för de behov utredningen har identifierat av vilka åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet.

7.2. Centrala aspekter av en ratificering av tilläggsprotokollet – redogörelse och analys

7.2.1. Betydelsen av en ratificering för att fortsatt genomföra barnkonventionen och främja dess genomslag i Sverige

Ratificeringen av barnkonventionen liksom av FN:s övriga kärnkonventioner om mänskliga rättigheter innebär ett folkrättsligt åtagande. FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter ska ses som det yttersta skyddsnätet när och om en stat skulle brista i respekten för dessa rättigheter. De mänskliga rättigheterna är den yttersta garantin

för att skydda individen från ingrepp och försummelse från statens sida.

Barnkonventionen är unik genom att den innehåller särskilda rättigheter för barn. Konventionen tydliggör barnets egna och särskilda rättigheter. Ingen annan FN-konvention om mänskliga rättigheter omfattar rättigheter för barn på ett så heltäckande vis som barnkonventionen. Detta var också det bärande skälet till att barnkonventionen kom till. I dag är barnkonventionen ratificerad av nästintill alla världens stater. Tilläggsprotokollen anses vara en förstärkning och fördjupning av vad som följer av barnkonventionen.

Genom att ratificera barnkonventionen och dess första och andra tilläggsprotokoll har Sverige åtagit sig att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som anges i konventionen och tilläggsprotokollen.

I barnkonventionen finns inga bestämmelser om effektiva rättsmedel eller upprättelse vid överträdelser av konventionen. Barnrättskommittén menar dock att det är underförstått att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel på nationell nivå vid överträdelser av rättigheterna i konventionen och att detta måste finnas för att rättigheter ska ha betydelse.

Genom det tredje tilläggsprotokollet finns numera ett instrument och ett verktyg som möjliggör, under vissa förutsättningar, för barn, grupper av barn eller representanter för barn, att få en prövning av om en eller flera rättigheter i barnkonventionen har kränkts av en konventionsstat. Förfarandet kompletterar den rapporteringsskyldighet som staterna har åtagit sig att fullfölja för att granska genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen.

Barnkonventionen ratificerades av Sverige för drygt 30 år sedan och är sedan 2020 svensk lag. Sverige har även ratificerat de två första tilläggsprotokollen till konventionen.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan en ratificering av tilläggsprotokollet betraktas som en logisk och rimlig utveckling för att fortsatt genomföra barnkonventionen och främja dess genomslag i Sverige.

7.2.2. Betydelsen för enskilda barns möjligheter att utkräva sina rättigheter

En ratificering av tilläggsprotokollet skulle innebära att enskilda barn, grupper av barn eller representanter för barn kan lämna in en framställan till barnrättskommittén om de anser att det har skett en kränk-

ning av deras rättigheter enligt barnkonventionen eller något av de övriga tilläggsprotokollen. Ett uttalat syfte med tilläggsprotokollet är att klagomålsordningen enligt protokollet ska komplettera, men inte ersätta, nationella klagomålsmekanismer. Tilläggsprotokollet ska ytterligare stärka implementeringen av barnkonventionen och de övriga tilläggsprotokollen.

I första hand ska klagomål hanteras nationellt. Ett klagomål ska därför enligt tilläggsprotokollet inte tas upp till prövning om inte alla nationella rättsmedel har uttömts. Detta krav gäller dock inte när tillämpningen av rättsmedlen dröjer oskäligt länge eller inte väntas ge tillräcklig upprättelse. Möjligheten att få ett klagomål prövat av barnrättskommittén får därför i dessa situationer, när nationella rättsmedel saknas eller anses vara otillräckliga, särskilt stor betydelse för ett enskilt barn. På så sätt blir tilläggsprotokollet den yttersta garanten för att barn, i det enskilda fallet, får en prövning av en påstådd rättighetskränkning.

Att införa en möjlighet för barn att få en prövning av en påstådd rättighetskränkning kan riskera att skapa orealistiska förväntningar och förhoppningar hos det enskilda barnet och hans eller hennes anhöriga, om att prövningen av klagomålet (och särskilt dess utgång) ska få direkt betydelse för barnet och att hans eller hennes situation kan ändras med anledning av prövningen. Eftersom kommitténs utlåtanden inte är juridiskt bindande utan är att likställa med rekommendationer, finns inga sådana garantier. Betydelsen av att få en prövning i sig ska dock inte underskattas. Den kan uppfattas som en upprättelse, alldeles oavsett vad resultatet blir.

Bortsett från risken att klagomålsförfarandet skapar orealistiska förväntningar och förhoppningar på vad ett klagomål kan resultera i så innebär också de långa handläggningstiderna hos barnrättskommittén ett särskilt problem. Att vänta i flera år på ett utlåtande från kommittén kan upplevas som mycket påfrestande för ett barn. Om klagomålet dessutom handlar om ett ärende om utvisning av ett barn kommer barnet, om utvisningsbeslutet inhiberas under handläggningen i barnrättskommittén, att få leva i ovisshet om han eller hon ska utvisas under mycket lång tid. En sådan oviss väntan kan ha en negativ inverkan på barnets liv och utveckling. Det innebär också att barnet under de år som handläggningen pågår fördjupar sina band till Sverige, till exempel genom skolgång, klasskamrater, fritidsaktiviteter och vänner. Om barnet så småningom utvisas kan detta bidra till en ytterligare påfrestning.

Dessa negativa konsekvenser kan eventuellt i någon mån motverkas genom tydlig information om hur lång tid ett ärende kan ta. Insatser kan vara motiverade och behövas för att ge barn, och personer i barnets närhet, bra och tillräcklig information om processen och vad den kan leda till så att förväntningarna och förhoppningarna inte blir alltför stora och orealistiska.

När protokollet förhandlades fanns också farhågor om att vårdnadshavare och andra ställföreträdare skulle komma att utnyttja barn på ett otillbörligt vis. I regelverket finns därför särskilda skyddsmekanismer angivna för att skapa och säkerställa barnvänliga förfaranden i praktiken.

7.2.3. Betydelsen av en ratificering för att stärka de nationella rättsmedlen

Som redogjorts för tidigare menar barnrättskommittén att det är underförstått att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel vid överträdelser av rättigheterna i konventionen och att detta måste finnas för att rättigheterna ska ha betydelse.

Ett klagomålsärende kan tas upp för prövning av barnrättskommittén när tillämpningen av rättsmedlen dröjer oskäligt länge eller inte väntas ge tillräcklig upprättelse. En sådan prövning av klagomål i barnrättskommittén kan få till följd att eventuella brister i den nationella klagomålsordningen på olika rättsområden synliggörs. Lagstiftaren får då kännedom om att det kan finnas skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att det finns tillräckliga och effektiva rättsmedel och att den nationella klagomålsordningen är väl fungerande. Detta leder i sin tur till att rättssäkerheten stärks och att möjligheterna ökar för barn att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda.

7.2.4. Betydelsen av en ratificering för tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen

Prövningen av klagomål enligt tilläggsprotokollet sätter det enskilda barnet och hans eller hennes egna rättigheter i fokus. Utöver den möjlighet som ges barn att få ett klagomål prövat i det enskilda fallet kan prövningen av klagomål i barnrättskommittén också synliggöra hur barnkonventionen och dess tilläggsprotokoll kan tolkas och tillämpas

i enskilda ärenden. Detta skulle kunna bidra till att kunskapen och kompetensen stärks på sikt hos svenska myndigheter och domstolar, beträffande tolkningen och den praktiska tillämpningen av barnkonventionen och dess tilläggsprotokoll.

Att det tar relativt lång tid innan ett ärende behandlas i kommittén gör dock att det kan dröja innan en sådan vägledning finns. Kritik har också framförts mot att kommitténs utlåtanden är alltför otydliga för att kunna tjäna som vägledning för svenska myndigheter och domstolar. Otydliga utlåtanden kan givetvis minska betydelsen av dessa som vägledning vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen.

De allra flesta ärenden i barnrättskommittén rör migrationsfrågor. Det är också de frågor som hanteras i merparten av de klagomål som riktas mot Sverige och även mot andra stater i samtliga FN-kommittéer avseende FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av ytterligare vägledning på migrationsområdet. Samtidigt har en del av de klagomålsärenden som hanterats av barnrättskommittén rört migrationsrättsliga spörsmål som sannolikt inte hade aktualiserats i de övriga kommittéerna, som till exempel frågan om åldersbedömningar av barn i migrationsprocessen.

7.2.5. Internationella och nationella aspekter på frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet

I Sverige finns en tradition av att arbeta aktivt för att främja mänskliga rättigheter, både nationellt och internationellt. Detta har bland annat tagit sig i uttryck genom att Sverige anslutit sig till majoriteten av FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter med tillhörande klagomålsförfaranden.

Det finns både förväntningar och förhoppningar hos internationella och nationella aktörer och organ på att Sverige ska ratificera protokollet. Sveriges expertmyndighet för barnets rättigheter och barnkonventionen, Barnombudsmannen, har under flera år och vid flera tillfällen förordat en ratificering av protokollet. Detsamma gäller flera intresseorganisationer som arbetar för barns rättigheter som till exempel Rädda barnen och Unicef Sverige. Barnrättskommittén har senast i mars 2023 riktat rekommendationer till Sverige om att en ratificering av protokollet bör ske.

Flera aktörer har uttryckt en oro för vad reaktionerna skulle bli internationellt om Sverige inte ratificerade protokollet. Att Sverige, som både av sig självt och av andra, betraktats som ett föregångsland för att främja barns mänskliga rättigheter, skulle ta aktiv ställning för att inte ratificera kan leda till en osäkerhet och misstro kring Sveriges åtaganden rörande mänskliga rättigheter generellt och specifikt avseende barns rättigheter. I arbetet med att aktivt främja det internationella samarbetet för barns rättigheter kan en svensk ratificering av tilläggsprotokollet ha stor betydelse.

Ett uttryckligt ställningstagande om att inte ratificera protokollet innan handläggningstider och andra brister i barnrättskommitténs arbete har åtgärdats skulle dock också kunna vara en viktig politisk markering för att få till stånd en förbättring av systemet.

För närvarande har 50 stater anslutit sig till tilläggsprotokollet. 17 av 27 EU-länder har anslutit sig, däribland Danmark och Finland. I Norge har ett politiskt beslut fattats om att inte ansluta sig.

7.2.6. Antalet ärenden som hanteras av barnrättskommittén

Trots en ökad volym av klagomål på senare år till samtliga FN-kommittéer som tar emot individuella klagomål, är det förhållandevis få klagomål som framställts till barnrättskommittén. Från 1 januari 2014 till och med den 18 januari 2023 har totalt 720 individuella klagomål framställts till barnrättskommittén. Av dessa 720 ärenden har 507 avvisats på olika grunder. Av återstående 213 ärenden, där villkoren för en prövning har ansetts uppfyllda, har barnrättskommittén ansett att det har förelegat en kränkning av en eller flera rättigheter i totalt 39 ärenden. Viktigt att notera är dock att i 97 av dessa 213 ärenden har ännu inte något beslut fattats av barnrättskommittén. Oavsett detta får de antal konstaterade och potentiella ärenden där barnrättskommittén bedömt att det har förelegat en kränkning av en eller flera rättigheter, anses vara förhållandevis få. Eftersom 50 stater har anslutit sig till protokollet rör det sig om mindre än ett ärende per stat där en kränkning har ansetts föreligga.

I Danmark trädde tilläggsprotokollet i kraft 2016 och barnrättskommittén har sedan dess prövat 14 individuella klagomål mot Danmark. I sex av dessa ärenden har kommittén ansett att det skett en kränkning. Beträffande Finland har kommittén prövat sju ären-

den sedan tilläggsprotokollet trädde i kraft 2016 och i två av dessa ärenden har kommittén ansett att det har skett en kränkning.

Skälen till att det är förhållandevis få klagomål som framställs till barnrättskommittén kan vara flera. Det låga antalet ärenden kan indikera att de nationella klagomålsordningarna är tillräckliga och fungerar och att barn eller företrädare för barn har möjlighet att klaga och utkräva barns rättigheter nationellt. En annan förklaring kan vara att kunskapen fortfarande är låg om möjligheten att göra en framställan till barnrättskommittén och hur detta går till. Det kan därför finnas ett visst mörkertal av potentiella klagomålsärenden.

Även om antalet ärenden i barnrättskommittén inte är så många har det på senare år skett en ökning av antalet ärenden mot samtliga stater till alla FN-kommittéer. Volymerna kan givetvis komma att öka även i barnrättskommittén framöver, inte minst eftersom antalet stater som ansluter sig ökar men också eftersom klagomålsförfarandet allt eftersom blir mer allmänt känt i de länder där möjligheter att framställa klagomål till barnrättskommittén finns. Detta ställer givetvis krav på FN och dess medlemsstater att säkerställa att tillräckliga resurser finns för att ta om hand klagomålen som framställs på ett bra och effektivt vis.

7.2.7. Synpunkter på FN-kommittéernas handläggning

Det är ett och samma sekretariat som hanterar klagomålen till samtliga FN-kommittéer. Med tiden har handläggningstiderna för klagomålshanteringen i kommittéerna kommit att bli relativt lång, vilket är problematiskt. Handläggningstider på mellan två och tre år, ibland mer, är vanliga. För den enskilde kan givetvis de långa handläggningstiderna uppfattas som orimliga ur ett rättssäkerhetsperspektiv. I synnerhet för barn kan tiden uppfattas som mycket lång, medan en vuxen kanske bättre kan förstå vad som kan förväntas av en klagomålsprocess av detta slag och hur lång tid det kan ta. För barn kan handläggningstiderna till och med innebära att de inte längre är barn vid tidpunkten för kommitténs avgörande. För Sverige har, såvitt gäller migrationsärenden, de långa handläggningstiderna också inneburit att det avlägsnandebeslut som ärendet gäller kan hinna preskriberas innan kommitténs granskning är avslutad.

Ytterligare kritik som har framförts gäller FN-kommittéernas utlåtanden och att dessa är summariska och inte är av tillräckligt hög kvalitet för att ge staterna tillräcklig vägledning för att tolka och tillämpa dem på ett bra sätt. Det finns även synpunkter på att det förekommer felaktigheter i utlåtandena och brister i uppföljningen från FNkommittéerna. Annan kritik som har framförts är gäller den praktiska hanteringen av en begäran om interimistiska åtgärder och hur kommunikationen med medlemsstaterna fungerar.

Inom FN-systemet har det dock tagits initiativ för att förbättra och effektivisera de individuella klagomålsförfarandena, bland annat för att komma till rätta med långa handläggningstider. Enskilda stater har också bidragit till förbättringsarbetet, till exempel genom att delfinansiera en digitalisering av klagomålshanteringen i FN-kommittéerna.

7.2.8. Vissa konstitutionella aspekter vid en ratificering

En ratificering av tilläggsprotokollet väcker också konstitutionella frågor. Det har funnits en skepticism i Sverige mot att låta ett internationellt organ pröva konventionsbestämmelser som skulle kunna leda till oväntade resultat utanför de politiska organens kontroll. Det dröjde därför också ett antal år efter att Europakonventionen trätt i kraft innan Sverige erkände Europadomstolens kompetens.

Svårigheten att bedöma när en kränkning kan anses ha skett är också en anledning till att Sverige valt att inte ratificera tilläggsprotokollet om enskild klagorätt till konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Det kan argumenteras för att frågan om hur en konvention ska tolkas inom olika rättsområden för att ge ledning till rättstillämparen är ett ansvar för lagstiftaren. Att överlämna detta till ett internationellt organ skulle kunna innebära en förskjutning av makt från riksdag och regering. Ansvaret för att göra svåra avvägningar och prioriteringar som i grunden är politiska bör ligga hos riksdag och regering som också kan utkrävas ansvar för den förda politiken i allmänna val. Barnkonventionen, liksom konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, innehåller ett antal artiklar där det just blir fråga om sådana svåra och i grunden politiska prioriteringar (det gäller till exempel artikel 24 om bästa möjliga hälsa och artikel 26 om social trygghet). Samtidigt har Sverige, genom att ratificera barnkonventionen, accepterat barnrättskommitténs mandat att tolka konventionen.

Rekommendationer och allmänna kommentarer från FN-kommittéerna, inklusive barnrättskommittén, har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna. Inget hindrar alltså en stat från att göra en annan tolkning än den som kommittén gjort. Om Sverige skulle gå emot kommitténs rekommendationer kan detta dock leda till kritik, från kommittén förstås, men även från olika institutioner och organisationer i Sverige som anser att rekommendationerna bör följas. Konventionsstaten ska också beakta kommitténs utlåtande och eventuella rekommendationer och till kommittén avge ett skriftligt svar, inklusive information om eventuella åtgärder som vidtagits eller som kommer att vidtas mot bakgrund av kommitténs utlåtanden och rekommendationer.

Med tiden har uttalanden från FN-kommittéerna fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat nationella och internationella domstolar. Europadomstolen och EU-domstolen var tidiga med att tillmäta uttalanden från FN-kommittéernas betydelse som tolkningsunderlag. Genom att tillträda barnkonventionen har konventionsstaterna också erkänt barnrättskommitténs mandat att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldigheterna enligt konventionen. Regeringen understryker i propositionen om inkorporering av barnkonventionen att rekommendationer och allmänna kommentarer från FN-kommittéerna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av konventionsåtaganden i Sverige.

På ett område blir dessutom kommitténs utlåtanden i det närmaste bindande för Sverige och det gäller migrationsområdet. Enligt 5 kap. 4 § UtlL ska nämligen uppehållstillstånd ges till den som omfattas av ett beslut där ett internationellt organ, som kan pröva klagomål från enskilda, har bedömt att ett beslut om avvisning eller utvisning strider mot ett svenskt konventionsåtagande, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. Migrationsverket beviljar som regel tillstånd i dessa ärenden.

Av artikel 6 i tilläggsprotokollet framgår att kommittén, när som helst efter att den har mottagit ett klagomål men innan den tagit ställning i sakfrågan, får rikta en begäran till den berörda konventionsstaten om att skyndsamt överväga att vidta sådana interimistiska åtgärder som i undantagsfall kan behövas för att förhindra att den eller de personer som utsatts för de påstådda kränkningarna drabbas av irre-

parabel skada. Om en sådan interimistisk begäran riktas mot Sverige i ett ärende som gäller migration kan Migrationsverket besluta om inhibition med stöd av 12 kap. 12 § UtlL, där det anges att inhibition ska meddelas om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot detta. Skulle en sådan begäran göras i något annat slag av ärende, till exempel beträffande en pågående tvångsvård eller liknande, finns däremot inga nationella bestämmelser som kan tillämpas. I ett sådant fall kan regeringen därför inte följa kommitténs begäran, vilket skulle kunna vara problematiskt. Detsamma gäller dock om en interimistisk begäran skulle riktas mot Sverige från till exempel MR-kommittén i ett ärende som inte gäller migration.

7.3. Sverige bör ratificera det fakultativa och tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande

Utredningens förslag: Sverige bör ratificera det fakultativa och

tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande.

En ratificering av tilläggsprotokollet förutsätter inga ändringar av svensk lag. En ratificering är av större vikt och ska därför godkännas av riksdagen i enlighet med 10 kap. 3 § regeringsformen. Regeringen bör därför inhämta riksdagens godkännande i frågan.

Sverige bör även tillerkänna barnrättskommittén behörighet att ta emot mellanstatliga klagomål i enlighet med tilläggsprotokollet. Regeringen bör därför också inhämta riksdagens godkännande till en viljeförklaring enligt artikel 12 punkt 1 i tilläggsprotokollet.

Sverige bör inte utnyttja den möjlighet som anges i artikel 13 i tilläggsprotokollet att neka barnrättskommittén behörighet avseende systemet för utredningsförfarande vid allvarliga eller systematiska kränkningar.

Frågan om en ratificering av tilläggsprotokollet är ytterst en politisk fråga om vilka internationella överenskommelser som Sverige ska ansluta sig till. Utredningens bedömning är att fördelarna med en ratificering överväger de nackdelar som finns.

Tilläggsprotokollet har en utformning som Sverige bör kunna godta och det innehåller inga nya materiella bestämmelser. Barnkonventionen ratificerades för drygt 30 år sedan och är sedan 2020 svensk lag. De två första tilläggsprotokollen till barnkonventionen har ratificerats av Sverige. Av artikel 4 i barnkonventionen framgår att stater ska vidta alla lämpliga åtgärder för genomförandet av barnkonventionen. Mot bakgrund av detta anser utredningen att en ratificering av tilläggsprotokollet är en logisk och rimlig utveckling för att fortsatt respektera och vidta åtgärder för att genomföra konventionen och att främja dess genomslag i Sverige. Att möjliggöra en individuell klagorätt för påstådda kränkningar av barnkonventionen skulle vara ytterligare en åtgärd för att öka möjligheterna för barn att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda.

Möjligheten att få ett klagomål prövat av barnrättskommittén skulle få särskilt stor betydelse när nationella rättsmedel saknas eller anses vara otillräckliga. Tilläggsprotokollet blir då den yttersta garanten för att barn, i det enskilda fallet, får en prövning av en påstådd kränkning av en rättighet. Prövningen skulle ge enskilda barn möjlighet att få upprättelse.

Prövningen av klagomål i barnrättskommittén kan synliggöra hur barnkonventionen och dess tilläggsprotokoll kan tolkas och tillämpas i enskilda ärenden. Detta skulle sannolikt bidra till att kunskapen ökar och kompetensen stärks om tolkningen och den praktiska tillämpningen av barnkonventionen och dess två tilläggsprotokoll i stort i Sverige, i alla fall på sikt, även om sådan vägledning kan dröja mot bakgrund av en förhållandevis lång handläggningstid i barnrättskommittén.

Prövning av klagomål i barnrättskommittén kan få till följd att eventuella brister i den nationella klagomålsordningen på olika rättsområden synliggörs. Lagstiftaren får då kunskap om att det kan finnas skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att det finns tillräckliga och effektiva rättsmedel och att den nationella klagomålsordningen är väl fungerande.

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga barns reella möjligheter att, själva eller genom företrädare, få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad i domstol eller av förvaltningsmyn-

dighet. I kapitel 8–11 redovisas denna kartläggning. Utredningen har framför allt fokuserat på situationer av processuell karaktär, som exempelvis avsaknad av talerätt och partsställning och beslut som inte kan överklagas. En rad förslag på justeringar lämnas (kapitel 9–10) med syfte att stärka barns möjligheter att utkräva sina rättigheter inom olika områden, bland annat förslag som förbättrar möjligheterna för barn att få rättsliga företrädare när vårdnadshavaren inte kan företräda barnet. Utredningen har vidare flera förslag som syftar till att förbättra barns tillgång till information och tillgängliga, barnanpassade förfaranden (kapitel 11).

Trots att många insatser har gjorts för att göra barnkonventionen mer känd och framför allt för att den ska få genomslag i den praktiska tillämpningen finns fortfarande brister. Exempel på sådana brister tas upp av barn själva. Ett genomgående budskap från barn som utredningen varit i kontakt med är de brister som finns i hur barn görs delaktiga i beslut och ärenden som rör dem. Barn får inte alltid komma till tals och får inte alltid den information de har rätt till. Ytterligare åtgärder behövs därför om Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt barnkonventionen. Att möjliggöra en individuell klagorätt för påstådda kränkningar av barnkonventionen skulle vara ytterligare en åtgärd för att öka möjligheterna för barn att få sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda.

Att det finns brister i hanteringen av klagomål, till exempel med långa handläggningstider och felaktigheter i utlåtanden hos FN-kommittéerna, kan inte vara ett skäl i sig för varför inte barn ska ges möjligheten att få en upplevd kränkning av rättigheterna enligt barnkonventionen prövad i ett individuellt klagomålsförfarande enligt tilläggsprotokollet. Samtliga kommittéer har problem med långa handläggningstider. Detta har dock inte ansetts utgöra ett så stort problem att Sverige avstått från att ansluta sig till de individuella klagomålsförfarandena avseende till exempel konventionen om avskaffandet av alla former av diskriminering mot kvinnor och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det bör därför inte heller vara något som motiverar att just barn inte ska ha tillgång till ett individuellt klagomålsförfarande i enlighet med barnkonventionen. Här bör också beaktas att även om barn kan ge in klagomål till de övriga FN-kommittéerna innehåller barnkonventionen unika rättigheter för barn, inte minst artikel 3 om barnets bästa som inte finns i de andra konventionerna.

Det kanske främsta argumentet mot att ratificera tilläggsprotokollet är att de långa handläggningstiderna kan ha en negativ inverkan och till och med vara skadliga, särskilt för barn som befinner sig i en migrationsprocess. Detta är givetvis problematiskt och det är viktigt att se till att det finns tydlig och bra information för barn om just problemen med handläggningstider och hur detta kan påverka det enskilda barnet.

En majoritet av EU-länderna har anslutit sig till protokollet, inklusive Belgien, Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland. I Norge har det fattats ett politiskt beslut att inte ratificera protokollet. Utredningen anser inte att det har framkommit några starka skäl eller tunga argument i det norska beslutsunderlaget mot en svensk ratificering.

Det är enligt utredningen inte troligt att antalet ärenden som skulle framställas mot Sverige vid en ratificering av tilläggsprotokollet skulle uppgå till fler än 20 per år, åtminstone inte under de första åren efter ett ikraftträdande. Utredningens bedömning är att det kommer att framställas mellan 10 och 20 klagomål mot Sverige efter ett ikraftträdande. Denna bedömning tar sin utgångspunkt i historiska data från barnrättskommitténs arbete och andra FN-kommittéer.

Utredningsarbetet har visat att det framför allt är migrationsärenden som kommer att bli aktuella klagomålsärenden mot Sverige. En minskad invandring till Sverige skulle därför kunna påverka antalet klagomålsärenden.

När det gäller de mellanstatliga klagomålen och det särskilda utredningsförfarandet (artiklarna 12–14 i tilläggsprotokollet) finns sådana förfaranden även i ett flertal av de övriga kärnkonventionerna om mänskliga rättigheter. Det är ytterst ovanligt att dessa tillämpas i praktiken, mot några stater. Inga sådana förfaranden har inletts mot Sverige avseende de klagomålsförfaranden som Sverige anslutit sig till. Utredningen anser inte att det finns några skäl till att Sverige inte skulle omfattas av dessa förfaranden. Sverige bör därför avge en förklaring enligt artikel 12 punkt 1 i tilläggsprotokollet, i samband med ratificeringen, som tillerkänner kommittén behörighet att ta emot mellanstatliga klagomål. Sverige bör därför inte heller avge någon förklaring enligt artikel 13 punkt 7 i tilläggsprotokollet, i samband med ratificeringen, om att inte tillerkänna kommittén behörighet att inleda ett utredningsförfarande.

En ratificering av tilläggsprotokollet förutsätter inga ändringar av svensk lag. En ratificering är av större vikt och ska därför godkännas av riksdagen i enlighet med 10 kap. 3 § regeringsformen.

7.4. Behov av åtgärder som ger förutsättningar för ett välfungerande förfarande vid en ratificering av tilläggsprotokollet

Utredningens förslag: Barnombudsmannen bör få i uppdrag

att, för det fall att Sverige ratificerar det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande, följa utvecklingen av tillämpningen av tilläggsprotokollet. Vid behov bör Barnombudsmannen kunna föreslå åtgärder för en bättre implementering av tilläggsprotokollet i Sverige.

Utredningen noterar att det inte vidtagits några särskilda implementeringsåtgärder från statens sida när Sverige har anslutit sig till andra klagomålsförfaranden enligt FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. På sin webbplats publicerar regeringen kontinuerligt FN-kommittéernas utlåtanden i individuella klagomålsärenden beträffande Sverige. De utlåtanden som publiceras är de ärenden där kommittén gjort en prövning i sak och konstaterat om det föreligger en kränkning eller inte.

Inom ramen för utredningens uppdrag att redogöra för hur andra länder har hanterat frågan om en eventuell ratificering av tilläggsprotokollet har utredningen särskilt sett närmare på om Danmark och Finland har vidtagit implementeringsåtgärder i samband med att de ratificerade protokollet. Erfarenheterna från Danmark och Finland redogörs för närmare i avsnitt 6.7. Utredningen kan konstatera att det i stort sett inte har vidtagits särskilda implementeringsåtgärder i vare sig Danmark eller Finland. Den danska regeringen tog dock initiativ till att en film togs fram av den danska Barnombudsmannen (Børnerådet) i samband med ikraftträdandet. Filmen vänder sig direkt till barn, vårdnadshavare och andra ställföreträdare med information om hur de kan gå till väga för att lämna in ett klagomål till barnrättskommittén. Värt att nämna i sammanhanget är också att flera offentliga aktörer i Danmark och Finland har information på sina webb-

platser om hur barn, vårdnadshavare och ställföreträdare kan klaga på beslut som rör barn. Det avser även information om hur ett klagomål framställs till FN-kommittéer, inklusive barnrättskommittén. Børnerådet har till exempel en webbsida där barn vägleds i sina rättigheter men också i hur dessa kan utkrävas.1 Om detta redogörs för närmare i avsnitt 11.5. I detta avsnitt framgår också att utredningen föreslår att Barnombudsmannen bör få i uppdrag att tillhandahålla information om barns klagomöjligheter inom olika områden. Detta omfattar information om ansvariga myndigheter, tillsynsmyndigheter, domstolar och andra aktörer och hur barn rent praktiskt kan gå till väga för att framföra olika typer av klagomål. Informationen ska tillhandahållas på lämpligt sätt för bred spridning och åtkomst. Denna samlade information om barns klagomöjligheter som Barnombudsmannen föreslås ta fram, bör även innefatta hur ett klagomål kan framställas till barnrättskommittén, för det fall att Sverige ratificerar protokollet. Detta skulle kunna öka kunskapen om möjligheten att framställa ett klagomål till barnrättskommittén. Genom att informationen ges av en statlig myndighet kan tilliten till informationen upprätthållas. Det är av särskild vikt att informationen riktas till barn och att den anpassas på lämpligt vis för att nå barn med olika behov och förutsättningar, till exempel barn med funktionsnedsättningar. Utredningen anser att Barnombudsmannens uppdrag att samla information om klagomålsmöjligheterna till barnrättskommittén kan bidra till att de negativa konsekvenser som ett utdraget kommittéförfarande innebär kan mildras i någon mån. Barn, vårdnadshavare och andra ställföreträdare till barnet kan få information om till exempel de långa handläggningstiderna och på så sätt kan barnet förberedas på detta.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att vidta ytterligare implementeringsåtgärder med anledning av en eventuell ratificering av tilläggsprotokollet. Utredningen anser att det finns behov av att en lämplig aktör följer utvecklingen av tillämpningen vid en ratificering av tilläggsprotokollet. På så sätt kan regeringen och andra intressenter få en samlad och kontinuerlig bild av hur implementeringen fungerar och vilka eventuella förbättringar som kan vara aktuella att göra. Barnombudsmannen är regeringens expertmyndighet för barnets rättigheter och barnkonventionen och ska enligt myndighetens instruktion systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltnings-

1 https://www.boerneportalen.dk/vil-du-klage/.

myndigheter, kommuner och regioner. Enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde, hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses. I enlighet med detta anser utredningen att de uppgifter som ingår i utredningens föreslagna uppdrag redan kan anses ingå i Barnombudsmannens övergripande uppdrag som det ser ut i dag. Även om uppgifterna redan kan anses ingå i Barnombudsmannens roll och uppdrag i dag, anser utredningen att myndighetens arbete med dessa nya uppgifter kräver ett visst uppstartsarbete. Det är därför rimligt att regeringen ger ett uppdrag och finansierar ett sådant uppstartsarbete.

Mot denna bakgrund bör Barnombudsmannen få i uppdrag av regeringen att, för det fall att Sverige ratificerar det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om ett klagomålsförfarande, följa utvecklingen av tillämpningen av tilläggsprotokollet. I uppdraget bör ingå att Barnombudsmannen vid behov ska kunna föreslå åtgärder för en bättre implementering av tilläggsprotokollet i Sverige. Förslaget innebär inte att Barnombudsmannen får i uppdrag att i enskilda fall överväga möjligheten att driva klagomål inför barnrättskommittén. Syftet är att följa utvecklingen av tillämpningen och att samla information på aggregerad nivå. Som exempel skulle Barnombudsmannen kunna följa upp vilket stöd barn har då de önskar klaga till barnrättskommittén och hur statliga myndigheter övergripande följer upp barnrättskommitténs utlåtanden i individuella klagomålsärenden. Att föreslå åtgärder handlar inte om att föreslå förändringar i tilläggsprotokollet, utan om andra åtgärder som regeringen eller statliga myndigheter har möjlighet att vidta och som kan anses lämpliga, till exempel kunskapshöjande insatser.

I uppdragets genomförande bör Barnombudsmannen föra dialog med och inhämta erfarenheter från relevanta aktörer, så som Institutet för mänskliga rättigheter, IVO, Migrationsverket och Regeringskansliet. Barnombudsmannen bör även inhämta barns och ungas åsikter och erfarenheter av klagomålsprocessen i barnrättskommittén i genomförandet av uppdraget. Utredningen anser att Barnombudsmannen bör ges uppdraget i anslutning till att ratificeringen träder i kraft och att regeringen finansierar Barnombudsmannens uppstartsarbete med uppgifterna under två år.

Utredningen noterar att det i direktivet anges att utredaren skulle kunna föreslå att det vidtas åtgärder avseende hur en begäran om interimistiska åtgärder ska hanteras. Såvitt utredningen känner till har sådana åtgärder inte vidtagits med anledning av Sveriges anslutning till individuella klagomålsförfaranden till de övriga FN-konventionerna om mänskliga rättigheter – detta med undantag för bestämmelsen i 12 kap. 12 § UtlL. Det finns därför ingen anledning att särskilt göra så avseende en ratificering av det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen. Sådana åtgärder skulle, om det anses motiverat, vara mest lämpligt att överväga samlat och samtidigt gällande samtliga individuella klagomålsförfaranden till FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter.

8. Barns möjligheter att utkräva sina rättigheter – inledande bakgrund

8.1. Inledande om uppdraget och processuella begrepp

8.1.1. Formella och faktiska möjligheter att klaga

Utredningen ska enligt direktivet göra en kartläggning av problem eller begränsningar avseende barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar med syfte att säkerställa möjligheterna att få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad inom ramen för ett mål eller ärende vid domstolar och förvaltningsmyndigheter i Sverige där barnet är part.

Barns reella möjligheter att klaga rymmer två dimensioner som samverkar – vad som kan kallas för formella rättigheter, exempelvis en rätt att överklaga vissa beslut eller att komma till tals i en process och de faktiska möjligheterna att verkligen ta tillvara de formella rättigheter som står till förfogande.

Aktuellt kapitel beskriver översiktligt relevanta begrepp och regleringar avseende barns möjligheter att utkräva sina rättigheter i kontakt med förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det görs även en kort utblick över motsvarande regleringar i Finland och Norge.

I kapitel 9 och 10 görs en närmare granskning av problem och begränsningar avseende barns möjligheter att utkräva sina rättigheter inom vissa områden. Därefter, i kapitel 11, redogörs för frågor som spänner över flera rättsområden, där behandlas bland annat övergripande frågor kring barns rättshandlingsförmåga liksom tillgång till information och barnanpassade förfaranden.

8.1.2. Vad innebär det att klaga?

Begreppet klaga i vardaglig betydelse kan innebära att på något sätt påtala brister, uppmärksamma problem och försöka påverka en situation. Klaga används ibland också som synonym för att överklaga ett beslut eller för att beskriva någon annan form av formaliserat klago-

mål, till exempel en anmälan till en tillsynsmyndighet. I utredningens

uppdrag ligger att kartlägga ett brett spektrum av förfaranden och situationer där barn, själva eller genom sina vårdnadshavare eller andra företrädare, vill påtala brister, initiera ärenden, komma till tals eller överklaga beslut – det vill säga både möjligheten att klaga i bemärkelsen påtala problem i kontakten med olika myndigheter och verksamheter och möjligheten att exempelvis överklaga ett beslut.

Barn och deras företrädare har inom många områden möjlighet att påtala brister och få dessa hanterade i eller nära den verksamhet där en kränkning skett eller befaras ske, exempelvis hos ansvarig huvudman i skolan eller ansvarig vårdgivare. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att titta närmare på exempelvis enskilda skolors eller vårdgivares organisation och elevers eller patienters möjligheter till inflytande över den faktiska verksamheten. Såvitt gäller kartläggningen av den formella rätten att få sina rättigheter prövade är utredningens fokus i stället möjligheten att få till stånd en prövning i förvaltningsmyndighet och domstol. Naturligtvis kan sedan utfallet av en prövning i förvaltningsmyndighet eller domstol innebära förändringar av den faktiska verksamheten i exempelvis skolan eller vården.

Många gånger kan upplevda eller befarade rättighetskränkningar lösas på ett tidigt stadium i en verksamhet, det vill säga utan formaliserade klagomålsförfaranden. I den närmare granskning som görs av vissa områden i kapitel 9–11 berörs även frågor som har bäring på möjligheten till inflytande i ett tidigt skede, det gäller exempelvis barns möjligheter att navigera i systemet och vända sig till rätt instanser liksom tillgången till information och anpassade förfaranden.

Förenklat kan uppdraget sägas beröra tre olika nivåer där formella och faktiska möjligheter att utkräva rättigheter samverkar, se detta illustrerat i figur 8.1.

Figur 8.1 Utredningens uppdrag att kartlägga barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar

8.1.3. Processuella begrepp

Att vara partsbehörig innebär att alls kunna uppträda som part i en rättsprocess eller ett myndighetsförfarande. Den som är part i ett ärende eller en process (har partsställning) har som utgångspunkt rätt att komma till tals, rätt till insyn och rätt att överklaga ett beslut som går att överklaga (har klagorätt). Omfattningen av en parts rättigheter i den enskilda processen beror på vilket rättsområde det är frågan om.

Begreppet talerätt innefattar i normalfallet även den generella rätten att bli part i en viss process (initiativrätt) oavsett om den inleds med ett överklagande eller på annat sätt, exempelvis genom en ansökan eller anmälan. Man kan ha partiell talerätt exempelvis genom att man saknar möjlighet att initiera en process och i stället kan bli

Fakti sk a möj lighe ter

Ut red ning en gr ans kar barns f ak ti sk a möjli gh et er at t ti llv ar at a sina

rä tti gh et er vil ke t rör hela ked jan fr ån var dag ti ll doms tol sp roc es s,

hit hör ex emp elvi s ti llg ången ti ll gen er ell in forma ti on, kun sk ap

oc h st ödfun kti oner

Klagomålsprocess

Utredningen granskar de formella möjligheterna för barn att exempelvis

överklaga beslut, komma till tals i en process och få tillgång till rättsligt biträde

Ärende och beslut

Utredningen granskar de formella möjligheterna för barn att exempelvis

initiera beslut och komma till tals

i ärenden hos myndigheter

Verksamhet

Utredningen granskar inte frågor som rör

olika verksamheters resurstilldelning,

personalsituation, kvaliteten i olika verksamheter eller frågor om riktigheten

i enskilda bedömningar som rör barn

part i ett mål bara om någon annan initierat en process. Både talerätt och klagorätt kan tillfalla aktörer som inte varit part i ett tidigare förfarande.

Många gånger sammanfaller talerätt och klagorätt och förutsättningarna för detta, men begreppen är inte synonymer. Vid kommande redogörelser av processer som inleds med ett överklagande, exempelvis när ett beslut eller en dom överklagas till en förvaltningsdomstol, kommer begreppet klagorätt att användas för att beskriva rätten att överklaga ett beslut. Vid beskrivning av civilrättsliga tvister som inte inleds med ett överklagande (aktuellt för utredningens del är framför allt processer kring vårdnad, boende och umgänge) kommer begreppet talerätt att användas och i förekommande fall med förtydliganden om det är fråga om fullständig eller partiell talerätt, det vill säga om talerätten innefattar både initiativrätt, klagorätt och rätten att komma till tals. Vid beskrivningen av rätten att initiera ett ärende hos en förvaltningsmyndighet används begreppet initiativrätt.

Ytterligare ett centralt begrepp är processbehörighet. Den som är processbehörig kan själv initiera ett ärende och en domstolsprocess och vidta andra processhandlingar. Om en person saknar processbehörighet förs personens talan av en ställföreträdare. Parter är sålunda processbehöriga endast i den mån de själva har rätt att förfoga över det som processen rör sig om.

8.2. Barns rättsliga särställning

8.2.1. Inledande om rättslig handlingsförmåga och omyndighet

Att ha rättsförmåga, eller rättskapacitet, innebär förmågan att ha rättigheter och skyldigheter, exempelvis rätten att inneha egendom och skulder. Alla rättsliga subjekt har rättsförmåga, hit hör alla fysiska personer inklusive barn. För att den enskilde själv ska kunna tillvarata sina angelägenheter krävs dock även rättslig handlingsförmåga. Att en person har rättslig handlingsförmåga innebär att hon eller han själv kan agera i egen sak i en domstol eller hos någon annan myndighet och har förmåga att ingå andra rättshandlingar. Omyndiga, det vill säga barn, saknar full rättslig handlingsförmåga och företräds i stället som utgångspunkt av sina vårdnadshavare eller andra som satts i dess ställe. Den principiella rätten att vara part härrör från alla personers

rättskapacitet och grundas på rättssäkerhetskravet att få vara involverad i ärenden som rör den egna personen.

8.2.2. Barns parts- och processbehörighet

Barn har, som alla människor oavsett ålder, rätt att vara part i en rättsprocess eller ett myndighetsförfarande (är partsbehörigt). Däremot saknar barn i normalfallet rätten att fullt ut föra sin egen talan (är inte processbehörig). Detta följer av de familjerättsliga reglerna i föräldrabalken, av vilka det framgår att en person är omyndig fram till 18 års ålder.

Avsaknaden av processbehörighet medför att barn saknar möjlighet såväl att överklaga beslut från myndigheter som att inleda ett ärende eller en process hos myndighet eller domstol. I de fall barnet saknar processbehörighet företräds barnet av en ställföreträdare, vanligen barnets vårdnadshavare. I praktiken innebär det att barnet är beroende av att vårdnadshavarna tar initiativ till ett ärende eller process, för barnets talan under processen och överklagar ett beslut eller en dom.

Från huvudregeln om barns avsaknad av processbehörighet finns undantag som innebär att barn i vissa fall har processbehörighet trots att de inte har fyllt 18 år. Barn från 15 års ålder är straffmyndiga, vilket även innebär att de är behöriga att agera inom ramen för en brottmålsprocess. Vidare har barn från 15 års ålder rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt LPT, LVU och socialtjänstlagen. Barn som har fyllt 16 år har även rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt skollagen (2010:800).

I praxis har det även godtagits att barn under 15 år, genom sin ställföreträdare och offentliga biträde, överklagar beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU trots att ställföreträdarens egen uppfattning var att beslutet skulle bestå (HFD 2014 ref 38). Högsta förvaltningsdomstolen betonar i aktuellt mål att det i 36 § LVU införts bestämmelser med syfte att förstärka barns rätt att komma till tals i processen. Med stöd av detta bör utgångspunkten vara att ställföreträdaren ska tillmäta barnets åsikter och inställning betydelse i förhållande till ålder och mognad. Ställföreträdaren ska också i varje enskilt fall bedöma barnets förmåga att förstå innebörden av den uppfattning som han eller hon framfört. Högsta förvaltningsdomstolen framhåller vidare att om barnet uppnått viss mognad och klart

gett uttryck för att han eller hon vill att ett avgörande ska överklagas ska ställföreträdaren se till att så sker, detta även om ställföreträdaren själv anser att beslutet bör bestå. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens domskäl är det alltså beroende av en bedömning i varje enskilt fall om ett barn under 15 år har klagorätt i mål enligt LVU.

8.2.3. Barns företrädare

Föräldrar och vårdnadshavare

Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och god fostran blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ansvarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter.

Föräldrabalken skiljer mellan vårdnadsansvar och förmynderskap. Barnets förmyndare har ansvar för barnets ekonomiska angelägenheter (10 och 13 kap. föräldrabalken, FB). Förmynderskapet följer som regel vårdnadsansvaret (10 kap. 2 § FB), det vill säga det är oftast föräldrarna som är förmyndare för barnet. Barns behov och intressen ska i första hand tillfredsställas genom vårdnadshavarnas juridiska, faktiska och ekonomiska ansvar.

Enligt 6 kap. 11 § FB har vårdnadshavaren både rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person. I takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshavaren dock ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

Olika former av ställföreträdarskap för barn

I föräldrabalken regleras olika former av ställföreträdarskap för barn. En förmyndare förvaltar barnets tillgångar och företräder barnet i angelägenheter som rör tillgångarna (12 kap. 1 § FB). Barnets vård-

nadshavare bestämmer i frågor som rör barnets personliga angelägen-

heter (6 kap. 11 § FB).

Är vårdnadshavarna varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden ska en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare utses. (6 kap. 8 a § FB). Om det finns behov av att utse en särskilt förordnad vårdnadshavare men det saknas en lämplig person får under vissa förutsättningarvårdnaden flyttas över till en tillfällig vårdnadshavare (6 kap. 10 d § FB).

Barnets vårdnadshavare, oftast föräldrarna, är som utgångspunkt också barnets förmyndare. Om någon av föräldrarna inte får vara förmyndare eller entledigas från förmynderskapet, är den andre föräldern förmyndare. För barn som endast har en vårdnadshavare är den vårdnadshavaren ensam förmyndare (10 kap. 2 § FB). En för-

ordnad förmyndare utses av domstol, om barnet inte har någon för-

myndare (10 kap. 5 § FB).

För ett barn vars föräldrar på grund av sjukdom eller av någon annan orsak tillfälligt inte kan utöva förmyndarskapet över barnet ska överförmyndaren förordna en god man (11 kap. 1 § FB). Den gode mannen ska vårda barnets angelägenheter. God man för ett

ensamkommande barn förordnas vid ankomsten till Sverige enligt

lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.

När det i ett särskilt ärende finns potentiella intressemotsättningar mellan barn och vårdnadshavare har lagstiftaren i några sammanhang valt att skapa lösningar som ger barnet en tillfällig företrädare som rättsligt företräder barnet i den specifika processen.

Ett offentligt biträde för barn som inte fyllt 15 år blir utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i mål och ärenden enligt LVU. Barn som saknar egen processbehörighet företräds alltså inte av sin vårdnadshavare eftersom det typiskt sett kan finnas intressemotsättningar mellan barn och vårdnadshavare i dessa mål. En motsvarande lösning har konstruerats för vissa brottmål genom lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn. En sådan företrädare utses vid brott mot ett barn när en vårdnadshavare kan misstänkas för brottet eller kan befaras inte kunna tillvarata barnets rätt på grund av sitt förhållande till den som kan misstänkas för brottet. Den särskilda företrädaren övertar vårdnadshavarnas befogenheter under förundersökningen och rättegången samt vid åtgärder som rör verkställighet av skadestånd och ansökan om brottsskadeersättning.

En ytterligare möjlighet att förordna om en tillfällig företrädare för barn är föräldrabalkens reglering i 11 kap. 2 § FB som innebär att en tillfällig god man kan förordnas för ett barn i vissa fall av intressemotsättningar mellan barnet och barnets företrädare.

8.2.4. Barn och sekretess

Sekretess till skydd för en enskild gäller som huvudregel i förhållande till andra enskilda. Av 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, följer att det för barns del även gäller i förhållande till en vårdnadshavare. Vårdnadshavare har emellertid både en rätt och en skyldighet att bestämma i angelägenheter som rör barnet. Sekretessen gäller därför inte gentemot vårdnadshavaren i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § FB har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter. Den relativt långtgående rätt och skyldighet som en vårdnadshavare har att besluta i frågor som rör barnet gör att sekretessen i förhållande till vårdnadshavaren i praktiken är mycket begränsad. Om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne ensam eller, beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med barnet över sekretessen (12 kap. 3 § OSL).

När barnet uppnått viss mognad och omdömesförmåga kan vårdnadshavaren som utgångspunkt inte längre göra anspråk på att få tillgång till vissa uppgifter, exempelvis uppgifter barnet lämnat till läkare eller socialsekreterare. Någon åldersgräns finns inte angiven till ledning för denna bedömning, detta eftersom hänsyn ska tas till barnets mognad och utveckling i övrigt.1

Enligt 12 kap. 3 § OSL gäller sekretess också i förhållande till vårdnadshavaren, även när vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnet, om det kan antas att barnet lider betydande men om uppgiften röjs eller om det annars anges i OSL att sekretess gäller. Det men som avses ska vara av viss betydelse, exempelvis att barnet kan skadas allvarligt psykiskt, fysiskt eller på annat sätt om uppgiften lämnas ut.

Inom hälso- och sjukvården har utvecklats en ordning som innebär att vårdnadshavare inte har full möjlighet till insyn för barn från 13 års ålder. Det nationella ramverk som tagits fram i samverkan mellan Sveriges kommuner och regioner (SKR) och Inera (kommunernas och regionernas digitaliseringsbolag) har inneburit att vårdnadshavare har medgetts direktåtkomst till barns patientuppgifter fram tills det att barnet fyllt 13 år. Från 16 år får barnet själv direktåtkomst till sina uppgifter. För barn som är 13–15 år gamla medges

1 Se exempelvis prop. 1981/82:186 s. 36, prop. 1988/89:67 s. 36, prop. 1979/80:2 s. 330 och JO 1998/99 s. 464.

som huvudregel varken vårdnadshavare eller barn direktåtkomst men vårdnadshavaren kan medges tillgång till hela eller delar av barnets journal efter en individuell prövning i det enskilda fallet. Bakgrunden till dessa åldersgränser var bland annat antagandet att tillräckligt många barn som är 13 år har behov av ett integritetsskydd från vårdnadshavares direktåtkomst till deras journaluppgifter, exempelvis vid besök hos ungdomsmottagningar. Ett annat antagande var att det behövdes någon form av yttre skalskydd för ungdomar som lever i kontrollerande och ibland hotfulla familjer.2 Frågor om åldersgränser och åtkomst till journaler för vårdnadshavare är för närvarande under översyn, se närmare i avsnitt 10.5.3.

8.3. Initiativrätt, klagorätt och relevanta myndigheter

8.3.1. Relevanta myndigheter och domstolar

Den som upplever sig ha fått sina rättigheter enligt barnkonventionen kränkta kan gå till väga på olika sätt för att få sin sak prövad, beroende på vad saken gäller. En rättighetskränkning kan utgöra resultatet av ett beslut eller åtgärd av något slag likväl som frånvaron av beslut. Relevant är alltså både möjligheten att:

  • initiera ett ärende hos förvaltningsmyndighet eller domstol för att få till stånd ett visst beslut,
  • överklaga ett beslut fattat av förvaltningsmyndighet eller domstol,
  • vara delaktig och komma till tals i ett pågående ärende eller process i förvaltningsmyndighet och domstol.

Många frågor som rör barns rättigheter hör till områden som sköts av förvaltningsmyndigheter på kommunal eller regional nivå, det gäller socialförvaltningen, hälso- och sjukvården och skolverksamheten som alla är områden utredningen tittat närmare på. Det finns därutöver ett stort antal statliga förvaltningsmyndigheter som fattar beslut i ärenden som rör barn och barns rättigheter. Med undantag för Barn- och elevombudet (Beo) som huvudsakligen vänder sig till barn (elever), gäller som utgångspunkt samma ansvariga myndigheter och klagoinstanser för barn som för vuxna.

2 Inera (2022), Åldersgränser i 1177-tjänster, Utredningsrapport och barnkonsekvensanalys, s. 12.

Utifrån de prioriteringar och avgränsningar som redogörs för i kapitel 2 har utredningen närmare granskat barns möjlighet att initiera mål och ärenden, överklaga beslut och komma till tals i processer som rör socialtjänst, tvångsvård, skola, migration, vårdnadsmål och hälso- och sjukvård. De myndigheter och domstolar som varit av särskilt intresse för utredningens del har därför främst varit de som på något sätt har anknytning till dessa områden. Följande kategorier av myndigheter aktualiseras:

  • förvaltningsmyndigheter och domstolar som fattar beslut som första instans i enskilda ärenden som rör barn,
  • myndigheter och domstolar som prövar överklagade beslut i enskilda ärenden som rör barn,
  • tillsynsmyndigheter och andra som tar emot anmälningar, utövar tillsyn och/eller granskar enskilda klagomål.

8.3.2. Generellt om barns rätt att framföra klagomål, initiera ärenden och överklaga beslut

Såvitt gäller merparten av de områden utredningen granskat närmare återfinns generella regleringar om ärendehantering och myndighetsbeslut i förvaltningslagen (2017:900). Här saknas bestämmelser som specifikt rör barns rätt att initiera ärenden eller att överklaga. Detsamma gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291) som reglerar rättsskipningen i förvaltningsdomstol dit förvaltningsbeslut som huvudregel överklagas. Inte heller i lagen (1996:242) om domstolsärenden, ärendelagen, som gäller handläggningen i allmän domstol av ärenden som inte handläggs enligt rättegångsbalken, regleras specifikt barns rätt att initiera ärenden eller överklaga.

Vem som har möjlighet att initiera ett ärende genom att exempelvis göra en anmälan eller ansöka om en viss insats avgörs i stället av lagstiftning och praxis för det specifika område saken gäller. Barn har som utgångspunkt samma möjlighet att initiera ett ärende som vuxna har, undantag från detta är ärenden där barn saknar möjlighet att bli part som exempelvis i mål om vårdnad, boende och umgänge. I vilken utsträckning barn kan initiera ärenden utan vårdnadshavares samtycke bestäms av om barnet har rättshandlingsförmåga eller är processbehörig avseende det område saken gäller.

Ett beslut får enligt förvaltningslagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (42 §). En förutsättning för klagorätt är att beslutet alls är överklagbart vilket det är om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 §). Beslut får enligt motsvarande reglering i ärendelagen överklagas av den som beslutet rör, om det har gått honom eller henne emot (36 §). Barns rätt att överklaga beslut är inte särskilt reglerat, klagorätten liksom frågan om överklagbarhet bedöms som utgångspunkt på samma sätt som för vuxna. Liksom med möjligheten att initiera ett ärende är det barnets eventuella processbehörighet inom det specifika område som ärendet eller målet gäller som är avgörande för om barnet själv kan överklaga ett beslut eller inte.

Om ett barn initierar ett ärende eller överklagar ett beslut och blir part i ärendet eller målet hos förvaltningsmyndighet och domstol gäller också de möjligheter till insyn, delaktighet i processen med mera som följer av förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, ärendelagen eller tillämplig lagstiftning på det aktuella området. Om barnet saknar processbehörighet och inget annat är stadgat företräds dock barnet även i detta avseende av sin vårdnadshavare eller annan ställföreträdare.

8.3.3. Utredningens enkätundersökning till myndigheter om barns möjlighet att framföra klagomål och initiera ärenden

Barnombudsmannen publicerade år 2016 en kartläggning av barns och ungas klagomöjligheter som bland annat baserades på en myndighetsenkät med syftet att belysa barns möjligheter att vända sig till olika myndigheter.3 Utredningen har följt upp resultatet av denna undersökning genom att skicka ut en motsvarande enkät kompletterad med ett antal ytterligare frågor (se bilaga 10). Enkäten skickades till i stort sett samma myndigheter som Barnombudsmannen vände sig till 2016, detta för att kunna jämföra resultaten och se vilka eventuella förändringar som skett. Med utgångspunkt i utredningens uppdrag och prioriteringar valde utredningen att därutöver skicka enkäten till ytterligare ett antal myndigheter för att bredda och fördjupa bilden av barn och ungas möjligheter att vända sig till olika typer av myndigheter med klagomål och frågor.

3 Barnombudsmannen (2016), Barns och ungas klagomöjligheter, Barnombudsmannens kart-

läggning av barns och ungas möjlighet att framföra klagomål och få sin sak prövad när deras rättigheter kränks.

Myndigheter som besvarat utredningens enkät och som även besvarat Barnombudsmannens enkät: Barn- och elevombudet,

Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Förvaltningsrätten i Stockholm, Inspektionen för vård och omsorg, Justitiekanslern, Luleå Tingsrätt, Skolinspektionen, Skolväsendets överklagandenämnd, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden samt Patientnämnderna i Norrbotten, Västmanland och Uppsala.

Övriga myndigheter som besvarat utredningens enkät:

Barnombudsmannen, Försäkringskassan, Institutet för mänskliga rättigheter, Integritetsskyddsmyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Skatteverket, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens institutionsstyrelse, Överförmyndarnämnden i Malmö samt 15 socialnämnder från olika delar av landet.

I utredningens enkät ställdes frågor som rörde myndigheternas hantering av barn och unga som vänder sig till myndigheten med frågor och klagomål. Bland annat efterfrågades rutiner för från vilken ålder det är möjligt för barn och unga att vända sig till myndigheten med frågor respektive klagomål samt när och i vilken utsträckning vårdnadshavarens samtycke krävs. Se sammanställning av myndigheternas svar på samtliga frågor i bilaga 10 samt en sammanställning av svaren såvitt avser myndigheters tillgänglighet och anpassning till barn i avsnitt 11.4.

Alla myndigheter uppger att barn och unga kan vända sig till myndigheten för viss rådgivning eller få hjälp med generella frågor utan att samtycke inhämtas från vårdnadshavare. Detsamma gäller möjligheten att lämna klagomål och synpunkter som kan komma att utgöra underlag för tillsyn utan att barnet blir part i ett ärende. Barn kan exempelvis utan vårdnadshavares samtycke vända sig med klagomål till grund för tillsyn till JK, JO och IVO.

För de myndigheter som hanterar enskilda ärenden och i detta syfte tar emot ansökningar, anmälningar, klagomål med mera överensstämmer myndigheternas lämnade svar i stort med vad som gäller avseende åldersgränser för barns rättshandlingsförmåga och processbehörighet. Det innebär alltså som utgångspunkt att ett barn måste fylla 18 år för att kunna initiera ärenden eller för att utan vårdnads-

havares samtycke föra sin talan i ett ärende. Som exempel kan barn och unga på egen hand framföra klagomål till Diskrimineringsombudsmannen och myndigheten har möjlighet att påbörja en tillsynsutredning enbart baserat på ett barns uppgifter. Vårdnadshavares medgivande krävs dock för att myndigheten ska kunna föra talan i domstol för barn under 18 år. På motsvarande sätt måste ett barn företrädas av vårdnadshavare eller annan företrädare för att ansöka om brottsoffersättning hos Brottsoffermyndigheten eller agera i ett ärende om skadereglering hos JK.

Myndigheters undantag från huvudregeln att barn måste företrädas av en ställföreträdare för att kunna initiera ärenden och/eller själva föra sin talan i ärenden, bygger som utgångspunkt på de åldersgränser som finns i lagstiftning eller praxis inom de respektive områden myndigheterna verkar. Detta även om ingen uttrycklig reglering anger att denna åldersgräns även gäller för just den typ av anmälan eller klagomål som är aktuell.

Som exempel kan barn och unga vända sig till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden med en begäran om kontroll av brottsbekämpande myndigheters personuppgiftsbehandling eller användning av hemliga tvångsmedel. Detta kan barn normalt göra själva från 15 års ålder med utgångspunkt i åldersgränsen för straffmyndighet samt föreskrifter och riktlinjer om register i brottsbekämpande verksamhet.

Ett annat exempel är skolområdet. Här har tre myndigheter som svarat på utredningens enkät angett att de utgår ifrån den åldersgräns för processbehörighet som anges i skollagen, det vill säga 16 år. Barn kan således oavsett ålder vända sig till Beo, Skolinspektionen och Skolväsendets överklagandenämnd med frågor utan vårdnadshavares eller annan vuxens samtycke. Elever som har fyllt 16 år kan själva initiera ärenden hos Skolväsendets överklagandenämnd och de tre myndigheterna kan i sina ärenden kommunicera enbart med den elev som fyllt 16 år utan vårdnadshavares samtycke. I ärenden som har initierats utifrån uppgifter som en vårdnadshavare har lämnat söker Beo och Skolinspektionen samtycke från det barn som är över 16 år. Om sådant samtycke inte inkommer sker kommunicering med barnets vårdnadshavare i ärendets fortsatta handläggning.

En något spretigare bild ges från patientnämnderna. Två patientnämnder uppger att barn kan vända sig till dem oavsett ålder med frågor och klagomål. En patientnämnd tycks utgå ifrån de åldersgränser för direktåtkomst som gäller för tjänsten 1177 (se avsnitt 8.2.4

och 10.5). Det innebär att barn från 13 år och uppåt kan göra en anmälan till denna nämnd. För barn under 13 år krävs samtycke från vårdnadshavare eller annan legal företrädare. Om en vårdnadshavare gör en anmälan som avser barn över 13 år krävs fullmakt från barnet. Andra åldersgränser tillämpas dock av vissa andra patientnämnder.

Även andra typer av regleringar om vem som kan lämna in vissa typer av klagomål eller initiera ärenden kan påverka vad som gäller för barn och vårdnadshavares möjligheter att initiera ärenden. Som exempel är en förutsättning för att Integritetsskyddsmyndigheten ska hantera en skrivelse som ett klagomål enligt dataskyddsförordningen att den som klagar är berörd av den personuppgiftshantering som klagomålet rör. Barn oavsett ålder får lämna in klagomål utan vårdnadshavares samtycke men om en vårdnadshavare lämnar in ett klagomål för sitt barns räkning riskerar klagomålet att inte leva upp till det som krävs för att klassas som ett klagomål enligt dataskyddsförordningen.

8.3.4. Barns rätt till delaktighet

Artikel 12 i barnkonventionen behandlar ett barns rätt till delaktighet i frågor som rör honom eller henne. Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Ett barns åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barn enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler.

För att barnets rätt att komma till tals ska förverkligas understryker barnrättskommittén vikten av information till barnet bland annat om de frågor det gäller, vilka beslut som kan komma att fattas och hur barnet kan komma till tals.4

I svensk rätt har barns rätt och möjlighet till delaktighet genomförts på olika sätt inom olika rättsområden. Ett barn som är part i ett ärende eller mål har möjlighet till information och delaktighet i egenskap av part. Barn som är processbehöriga har därmed samma per-

sonliga rätt till delaktighet som andra parter, exempelvis att med stöd

4 CRC/C/GC/12, p. 16, 25, 29, och 34.

av förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen begära en muntlig förhandling eller att delges handlingar. För de fall barnet i stället företräds av vårdnadshavare eller andra företrädare tillkommer dock partsrättigheterna barnet genom dess företrädare. Vårdnadshavarna ska i detta uppdrag, liksom i andra sammanhang där de fullgör sitt vårdnadsansvar, ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med barnets stigande ålder och utveckling i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. 11 § FB.

Relevant för utredningens del är framför allt barnets rätt att själva komma till tals och på andra sätt vara delaktiga i myndighetsärenden och domstolsprocesser där barnet berörs, detta även i ärenden och mål där barnet saknar processbehörighet och företräds av vårdnadshavare eller annan ställföreträdare.

Varken i förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, ärendelagen eller rättegångsbalken, det vill säga vår generella förfarandelagstiftning, finns särskilda regleringar som specifikt rör barns personliga rätt till delaktighet när de saknar processbehörighet. Bestämmelser för att garantera barns rätt till delaktighet återfinns däremot, med varierande lydelser och innebörd, i lagstiftning som rör specifika områden.

Exempel på detta är regleringen i 36 § LVU, som anger att barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Vidare anges att barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad. Här regleras alltså både rätten till information, rätten att

komma till tals och rätten till inflytande. Motsvarande bestämmelser

finns också i 11 kap. 10 § SoL och i 8 § LSS.

I viss lagstiftning finns bestämmelser som reglerar barn rätt att komma till tals och rätten till inflytande men inte rätten till information, så är det exempelvis i utlänningslagen. I vissa fall är rätten att komma till tals eller få inflytande begränsad till att avse barn från viss ålder, så är det exempelvis med frågor om ställföreträdarskap enligt föräldrabalken där barns möjlighet till inflytande regleras först från 16 år.

I bestämmelserna som reglerar att barn ska höras i migrationsärenden (1 kap. 11 § UtlL) har bestämmelsen försetts med ett olämplighetsrekvisit som medger undantag om hörandet bedöms vara olämp-

ligt. Ett olämplighetsrekvisit finns också avseende barns möjlighet

att höras i vårdnadsmål (6 kap. 19 § FB). Här anges att den som ut-

för socialnämndens utredning ska höra barnet och redovisa barnets åsikter för rätten om det inte är olämpligt.

Utöver regleringar om barns rätt att framföra sina åsikter eller höras på myndighetsnivå finns i viss lagstiftning, med varierande lydelser, bestämmelser om icke processbehöriga barns möjlighet att höras i domstol. Så anges exempelvis i LVU och i socialtjänstlagen att barn yngre än 15 år får höras i domstol, om barnet inte kan antas ta skada av det (36 § LVU respektive 11 kap. 10 § SoL).

I LPT anges i stället att en patient yngre än 15 år bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att patienten inte tar skada av att höras (44 §). För mål om vårdnad, boende och umgänge, där barn saknar partsställning, anges att barnet får höras inför rätten, om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras (6 kap. 19 § FB).

Sammanfattningsvis kan konstateras följande:

  • barns personliga rätt till delaktighet är inte reglerad i den generella förfarandelagstiftningen utan i stället i lagstiftning för specifika rättsområden,
  • i vilken utsträckning och med vilka begränsningar barn har personlig rätt till information, att framföra sina åsikter och få dessa beaktade varierar från område till område,
  • regleringarna är till innehåll och lydelser varierande även vad gäller i vilken utsträckning och med vilka begränsningar barn har möjlighet eller rätt att höras i domstol.

8.4. Effektiva rättsmedel och barnanpassade förfaranden

8.4.1. Inledning

I barnkonventionen finns inga bestämmelser om effektiva rättsmedel eller gottgörelse vid överträdelser av konventionen. Barnrättskommittén menar att det är underförstått att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel vid överträdelser av rättigheterna i konventionen och att detta måste finnas för att rättigheter ska ha betydelse.5

5 CRC/GC/2003/5, p. 24 och 25.

För att förstå vad som skulle kunna utgöra ett effektivt rättsmedel vid överträdelser av barnkonventionen får vägledning hämtas från andra internationella instrument.

Rätten till ett effektivt rättsmedel regleras i artikel 13 i Europakonventionen och artikel 47 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Rätten till ett effektivt rättsmedel anges även i internationella instrument som artikel 8 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och artikel 2.3 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Vad som kan utgöra effektiva rättsmedel i olika sammanhang har utvecklats genom en omfattande rättspraxis från bland annat Europadomstolen och EU-domstolen och därutöver varit föremål för en intensiv akademisk debatt. Nedan görs endast en översiktlig beskrivning av kraven på effektiva rättsmedel.

8.4.2. Materiella, processuella och institutionella krav på ett effektivt rättsmedel

Europakonventionen

I artikel 13 i Europakonventionen anges följande:

Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen utförts av någon i offentlig ställning.

Artikeln innehåller ingen definition av vad som utgör ett effektivt rättsmedel, detta har i stället utvecklats i praxis. Artikel 13 innebär att det ska vara möjligt för enskilda att använda sig av ett rättsmedel inför en nationell myndighet för rimligt grundade påståenden om att en eller flera av de rättigheter som garanteras i Europakonventionen har kränkts. Av artikel 35 i Europakonventionen följer också att en enskild som vill klaga först måste uttömma de nationella rättsmedlen innan man vänder sig till Europadomstolen. Detta är också ett uttryck för att ansvaret för att skydda rättigheterna enligt konventionen i första hand åligger medlemsstaterna. På vilket sätt det effektiva rättsmedlet kommer till uttryck i de nationella rättsordningarna är upp till medlemsstaterna att bestämma.6

6 Kudla mot Polen, nr 30210/96, dom meddelad den 26 oktober 2000, p. 154.

De krav som Europadomstolen genom sin praxis satt upp gällande vad som utgör ett effektivt rättsmedel innebär kortfattat att det ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den enskilde att använda, det ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång, det organ som prövar frågan ska ha tillräckliga befogenheter och rättssäkerhetsgarantier, prövningen ska ske i rimlig tid, utfallet ska kunna få en praktisk effekt och beslutet måste vara verkställbart.7

EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna

I artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande:

Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.

Stadgan ingår numera i EU:s primärrätt men artikel 47 speglar även befintlig unionsrättspraxis. Rätten till ett effektivt rättsmedel har länge varit en grundläggande del av EU:s rättsordning som grundas på rättsstatsprincipen. EU-domstolen har även framhållit den starka kopplingen mellan rätten till effektivt domstolsskydd i artikel 47 i EUstadgan om de grundläggande rättigheterna och artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.

Nationell rätt

Europarättens krav på rätten till domstolsprövning och effektiva rättsmedel har haft stor betydelse för svensk rättsutveckling. En rad vägledande avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen har med utgångspunkt i europarättsliga krav prövat frågor om exempelvis rätten till domstolsprövning, rätten till prövning inom en skälig tid och det allmännas skadeståndsansvar eller skyldighet att på andra sätt kompensera för en konventionskränkning. Det finns dock, än så länge, inga avgöranden som rör rätten till domstolsprövning och effektiva rättsmedel specifikt knutet till barnkonventionen.

7 Se bland annat Danelius med flera (2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis En kom-

mentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 32 f. och prop. 2017/18:7, s. 17.

Delvis som en följd av utvecklingen av domstolarnas praxis på området har också lagstiftning på olika områden reformerats för att efterleva europarättsliga krav på domstolsprövning. Exempel på detta är de möjligheter till skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen som infördes 2018.8 Ett annat exempel är det nya rättsmedel vid myndigheters dröjsmål som införts genom 12 § FL.9

8.4.3. Effektiva rättsmedel vid kränkningar av rättigheterna i barnkonventionen

Barnrättskommittén

Barnrättskommittén menar att det är underförstått att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel vid överträdelser av rättigheterna i barnkonventionen och att detta måste finnas för att rättigheter ska ha betydelse.10 Barns särskilda ställning och beroendeställning gör det mycket svårt för dem att få tillgång till rättsmedel vid överträdelser av deras rättigheter. Enligt kommittén måste staterna därför ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa att det finns förfaranden för barn och deras företrädare som både är barnanpassade och effektiva. I dessa ska det ingå tillhandahållande av barnanpassad information, råd, advokathjälp, inklusive stöd för att föra talan i egen sak och tillgång till oberoende förfaranden för att anmäla kränkningar samt tillgång till domstolar, med nödvändig rättslig och övrig hjälp. När rättigheter har kränkts ska det finnas lämplig upprättelse, inklusive skadestånd, samt, vid behov, åtgärder för att främja fysisk och psykisk återhämtning, rehabilitering och återanpassning, i enlighet med artikel 39 i barnkonventionen. Det är vidare viktigt att den nationella lagstiftningen tillräckligt detaljerat anger vem som är berättigad till vad, så att rättsmedel mot bristande efterlevnad av rättigheterna är effektiva.11

8 Se prop. 2017/18:7 och SOU 2010:87. 9 Se prop. 2016/17:180 och SOU 2010:29. 10 CRC/GC/2003/5, p. 24 och 25. 11 CRC/GC/2003/5, p. 24 och 25.

FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter

I en rapport från FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter beskrivs innebörden av en rättslig prövning för barn som en möjlighet för barnet att få en rättvis och snabb prövning av kränkningar av rättigheter i enlighet med nationella och internationella normer. Tillgång till rättslig prövning förutsätter att barns rättsliga ställning stärks. Bland annat måste barn få tillgång till relevant information och effektiva rättsmedel för att kunna hävda sina rättigheter.12

8.4.4. Närmare om barnanpassade förfaranden

Inledning

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. För barn som misstänks för brott finns det även särskilda bestämmelser i artikel 40 som ska beaktas i själva förfarandet. För barn som frihetsberövats finns det särskilda bestämmelser i artikel 37.

Barnrättskommitténs kommentarer

För att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska förverkligas anser barnrättskommittén att en stat även måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden. Ett barnanpassat förfarande innebär enligt kommittén exempelvis att ge förutsättningar för ett barn att kunna uttrycka sina åsikter i frågor som rör det (jämför artikel 12 i barnkonventionen). Barnanpassade förfaranden bör enligt kommittén finnas för alla åtgärder som rör barn, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden.13

Vägledning avseende barnanpassade förfaranden kan hämtas från protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi där det finns särskilda bestämmelser som rör stöd åt brottsoffer och vittnen till brott. Av protokollet framgår

12 United Nations High Commissioner for Human Rights, Access to justice for children, 2013, s. 6 ff. 13 CRC/C/GC/14, p. 85, 89 och 91.

bland annat att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under processen.

Förfaranden som rör barn måste enligt kommittén vara både tillgängliga och lämpliga för barn. Miljöer och arbetsmetoder ska anpassas efter ett barns förmåga och hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation. Miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Ett barn kan, enligt kommittén, inte höras effektivt om omgivningen är hotfull, fientlig, okänslig eller olämplig för barnets ålder. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad besluten kan få för följder. Särskild uppmärksamhet måste enligt kommittén ägnas åt att tillhandahålla bland annat barnanpassad information, tillräckligt stöd för att få tala i egen sak och lämpligt utbildad personal.14

Andra internationella dokument och riktlinjer

Det har utarbetats och pågår ett aktivt arbete kring utvecklandet av olika internationella riktlinjer och strategier för barnanpassade förfaranden. Dessa avser främst, men inte enbart, barns deltagande i brottmålsprocesser. Som exempel kan nämnas följande:

  • FN:s riktlinjer i frågor som rör barn som är brottsoffer eller vittnen. Riktlinjerna syftar till att hjälpa stater att utforma och genomföra lagstiftning, politik och praktik för att säkerställa full respekt för barn som är offer och vittnen. I riktlinjerna erkänns att barn är särskilt sårbara och behöver särskilt skydd i sina kontakter med rättsväsendet. Enligt riktlinjerna har barnoffer och barnvittnen rätt att behandlas med värdighet och medkänsla, att informeras, att höras, att få effektivt stöd och omfattas av särskilda skyddsåtgärder, att få sitt privatliv och sin säkerhet garanterade och att söka gottgörelse.15

14 CRC/C/GC/12, p. 22–25, 34, 42 och 134. 15 ECOSOC Resolution 2005/20, Guidelines on Justice in Matters involving Child Victims and

Witnesses of Crime.

  • EU:s strategi för barnets rättigheter som publicerades 2021.16

Här lyfts bland annat vikten av ett barnvänligt rättsväsende och medlemsstaterna uppmanas att stödja utbildningsinsatser om barnets rättigheter och om ett barnvänligt och tillgängligt rättsväsende till relevanta yrkeskategorier.

  • Europarådet har utarbetat ett antal riktlinjer som rör barn i kontakt med rättsväsendet. Det mest omfattande dokumentet är Europarådets ministerkommittés riktlinjer för ett barnvänligt rättsväsende. Riktlinjerna utgår ifrån Europadomstolens rättspraxis och andra europeiska och internationella rättsnormer och omfattar frågan om barnets plats, roll, åsikter, synpunkter och behov i rättsliga förfaranden samt alternativa förfaranden. Här framhålls bland annat att rättssystemet ska vara tillgängligt, åldersanpassat, snabbt, inriktat på barnets behov samt respektera barnets rättigheter, såsom rätten att kunna delta i och förstå förfaranden som rör barnet samt respekt för barnets rätt till privat- och familjeliv, integritet och värdighet. Vidare framhålls att rättssäkerhetens beståndsdelar, såsom principerna om laglighet och proportionalitet, oskuldspresumtionen, rätten till en rättvis rättegång, rätten till juridisk rådgivning, rätten till rättslig prövning samt rätten att överklaga bör garanteras barn i samma utsträckning som vuxna och bör inte begränsas eller nekas med hänvisning till barnets bästa.17

Därutöver kan nämnas Child Rights International Network som har tagit fram en omfattande verktygslåda om barnanpassade förfaranden. De kriterier som ska vara uppfyllda för att ett rättssystem ska klassas som barnvänligt beskrivs bland annat vara att barn och unga ska ha tillgång till kostnadsfri juridisk rådgivning, att barn ska kunna diskutera sina rättigheter och möjligheter med vuxna som har erfarenhet och kompetens att tala med barn samt ha möjlighet att på egen hand, eller med hjälp av företrädare, inleda en process om rättighetskränkningar.18

16 Europeiska kommissionen, EU:s strategi för barnets rättigheter, COM (2021) 142. 17 Europarådets ministerkommitté (2010), Riktlinjer från Europarådets ministerkommitté för ett

barnvänligt rättsväsende, antagna den 17 november 2010.

18 Child Rights International Network (2013), Child-Friendly Justice and Children’s Rights.

8.5. Finland och Norge

8.5.1. Inledning

I direktivet anges att utredningen ska ta del av, redovisa och beakta erfarenheter från andra stater, särskilt de nordiska. Såvitt gäller just frågor som rör barns rättsliga ställning i domstolsförfaranden, åldersgränser för processbehörighet med mera har utredningen valt att närmare granska rättsläget i Finland och Norge.

Nedan redogörs alltså kortfattat för vad om gäller i Finland och Norge avseende barns processbehörighet och möjligheten att komma till tals och höras i domstol med mera. Vad som gäller särskilt i familjerättsliga mål redovisas i stället i avsnitt 10.2.6 tillsammans med en redogörelse för motsvarande frågor i en rad andra länder. När det gäller Finland redogörs även kort för deras system med så kallade intressebevakare (motsvarande god man) i domstolsförfaranden.

8.5.2. Finland

Barns processbehörighet

Finland fick en ny processuell lagstiftning för förvaltningsmål år 2020 när lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) ersatte den äldre förvaltningsprocesslagen. Lagen tillämpas på förfaranden i de regionala förvaltningsdomstolarna och i Högsta förvaltningsdomstolen. Ett barn har rätt att ensam föra sin talan i ett ärende som gäller sådan inkomst eller förmögenhet som han eller hon har rätt att förfoga över. När barn fyllt 15 år får barn och vårdnadshavare (eller annan företrädare), var för sig, föra talan i ärenden som gäller barnets person eller personliga intresse eller rättighet (25 §). Om barnet och vårdnadshavaren är oeniga vid utövandet av sin parallella rätt att föra talan, prövar domstolen med hänsyn till ärendets art och den minderårigas utvecklingsnivå vilken vikt som ska fästas vid barnets respektive vårdnadshavarens uppfattning. 15 år är också åldersgränsen för straffmyndighet och ger rätt att föra talan enligt rättegångsbalken och i lagen om rättegång i brottmål (689/1997). I tvångsvårdsärenden, motsvarande svenska LVU- respektive LPT-processer, får även yngre barn föra sin talan i processen. Enligt barnskyddslagen (417/2007, 21 §) har ett barn som fyllt 12 år parallell rätt att föra sin talan i ett barnskyddsärende

och rätt att särskilt söka ändring i barnskyddsärenden som gäller barnet självt (89 §). Enligt mentalvårdslagen (1116/1990, 24 §) får en 12-åring självständigt söka ändring i ett beslut som gäller intagning för vård, fortsatt vård eller begränsning av kontakter.

Barns rätt att komma till tals

Utgångspunkten är att barn i förvaltningsmål ska kunna höras vid muntlig förhandling oberoende av ålder (68 §). En förutsättning för hörande är att barnet ger sitt samtycke. Vid prövningen av om en omyndig ska höras personligen ska, enligt samma bestämmelse, kraven på en rättvis rättegång beaktas. Om det behövs för att skydda barnet eller för att klarlägga barnets självständiga åsikt, ska han eller hon höras personligen i närvaro av endast en eller flera av förvaltningsdomstolens ledamöter. Det innebär att barnet kan höras utan exempelvis föräldrars närvaro. Vid behov kan domstolen förordna om en stödperson som har till uppgift att vara ett personligt stöd för barnet under rättegången för att bidra till att klarlägga barnets åsikt. Rätten för barn att höras i domstol stärktes i den nya lagen om förvaltningsärenden. I förarbetena anges bland annat att det inte är nödvändigt att höra barnet i rättssalen, utan att det muntliga hörandet vid behov kan ordnas exempelvis i en annan lokal i domstolen, på ett sjukhus eller på den plats där ett barn vårdas utom hemmet. Även hörande med hjälp av videokonferens eller annan teknisk metod för dataöverföring kan vara aktuellt.

I barnskyddsärenden gäller att barn kan höras personligen i domstol om barnet ber om det eller ger sitt samtycke till det. Ett barn under 12 år kan dock höras personligen endast om det är nödvändigt för att ärendet ska kunna avgöras och det bedöms att hörandet inte medför betydande skada för barnet (barnskyddslagen 86 §).

Företrädare och biträden för barn

En motsvarighet till möjligheten att förordna om en tillfällig god man enligt 11 kap. 2 § FB finns i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (8.4.1983/361). Enligt 5 c § kan det för barnet förordnas en så kallad intressebevakare som i stället för vårdnadshavaren företräder barnet i ett ärende som gäller barnets person, om

1) vårdnadshavaren på grund av jäv eller sjukdom eller av någon annan orsak är förhindrad att företräda barnet och 2) förordnande av intressebevakare behövs för att saken ska kunna utredas eller för att barnets bästa i övrigt ska kunna tillgodoses. Jäv innebär att det finns en konflikt mellan vårdnadshavarens intresse och barnets intresse i ärendet. Jäv uppstår däremot inte enbart på grund av att vårdnadshavarna är av olika åsikt.

Bestämmelser om förordnande av intressebevakare för rättegång finns också i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) och i 12 kap. 4 a § i rättegångsbalken och i 4 kap. 7–8 §§ förundersökningslagen (805/2011). En förvaltningsdomstol ska på eget initiativ, i samband med det ärende som behandlas, förordna en intressebevakare för barnet om vårdnadshavaren (eller annan laglig företrädare) är jävig eller av någon annan orsak inte kan föra talan i ärendet.

I barnskyddsärenden ska en intressebevakare förordnas för ett barn och föra barnets talan, om det finns grundad anledning att anta att vårdnadshavaren inte opartiskt kan bevaka barnets intresse i ärendet och en intressebevakare måste förordnas för att ärendet ska bli utrett eller i övrigt för att barnets intressen ska tryggas (barnskyddslagens 22 §). Domstolen kan också förordna om ett juridiskt biträde för barnet om barnet eller dess lagliga företrädare begär det eller domstolen anser att det nödvändigt. Detsamma gäller enligt mentalvårdslagen.

8.5.3. Norge

Barns processbehörighet

Barn har partsbehörighet men är som utgångspunkt inte processbehöriga. Minderåriga kan dock vara processbehöriga när det framgår av särskilda bestämmelser (2-2 § tvisteloven). En minderårig över 15 år ska underrättas om domstolsförhandlingar. Rätten ska upplysa om att barnet har rätt, men inte skyldighet, att närvara vid domstolsförhandlingen. Barnet ska underrättas om rättsprocessen samtidigt som vårdnadshavaren, om inte barnet själv förklarat att det är onödigt (2-4 §). Av 36-3 § följer att i mål om tvångsbeslut inom vård- och omsorgssektorn är barn över 15 år processbehöriga om vederbörande är förmögen att förstå vad målet handlar om, barn under 15 år däremot om det följer av en särskild lagbestämmelse.

Frågor som rör barnskydd regleras i barnavårdslagen (Lov om barnevern, barnevernsloven). Här stadgas i 12-3 § att ett barn kan agera som part i ett mål om det har fyllt 15 år. I ärenden som rör åtgärder för barn med beteendeproblem eller åtgärder för barn som är offer för människohandel är barnet alltid part. En förutsättning är att barnet förstår vad ärendet handlar om. Barnskydds- och hälsovårdsnämnden (Barneverns- og helsenemnda) kan ge ett barn under 15 år rätt att vara part om det är till barnets bästa. Bedömningar av om barnet ska vara part i målet ska uppdateras under processen, som exempel har ett beslut från lagmansretten 6 dagar innan barnet fyllde 15 år upphävts eftersom det borde ha klarlagts om barnet skulle utnyttja sin partsrätt (HR-2020-305-U). Domaren ska enligt nationell vägledning undersöka om ungdomar med partsrätt har fått noggrann information från barnskyddsmyndigheten om vad det innebär att ha partsrättigheter och att den unge kan välja vilken advokat hon/ han vill företrädas av. Arbete pågår med att ta fram en ny barnavårdslag, här föreslås barn ha rätt att agera som part från 12 års ålder.

I mål om vård- och omsorg kan ett barn agera som part från 12 år om barnet förstår vad ärendet gäller. Barnet alltid ska anses vara part om ärendet gäller åtgärder för missbrukare. Detta framgår av 6-5 pasient- og brukerrettighetersloven och 6-3 helse- og omsorgstjenesteloven.

Barns rätt att komma till tals

Norge har de senaste åren genomfört ett antal lagändringar för att främja barns rättigheter. Bland annat har barns rätt att bli hörda stärkts. Av 104 § andra stycket grundlagen följer att hänsyn till barnets bästa måste vara ett grundläggande övervägande i alla beslut som rör barn. Det gäller även processuella beslut. Generell bestämmelse om barns rätt att höras i alla förfaranden som rör barnet finns också i förvaltningslagen (17 § lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning).

I 1-4 barnavårdslagen anges att alla barn som har möjlighet att bilda sig en egen uppfattning har rätt att delta i alla frågor som rör barnet. Barn har rätt att tala med barnevernet (motsvarande socialtjänsten) oavsett föräldrarnas samtycke och utan att föräldrarna informeras om samtalet i förväg. Barnet ska få adekvat och anpassad information och har rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Barnet ska lyssnas på och barnets åsikter ska tillmätas vikt i enlighet med bar-

nets ålder och mognad. Barn från 15 år kan i egenskap av part föra sin talan i domstol i barnavårdsärenden. Också yngre barn kan, som anges ovan, ges partsrättigheter om hänsynen till barnet så kräver. Hur barnet ska höras bedöms utifrån det enskilda fallet. Barnet kan tala direkt inför nämnden eller så kan nämnden utse en talesperson för barnet eller utse en sakkunnig att tala med barnet (14-13).

Barn som ska höras bör enligt nationell vägledning ges tillfälle att yttra sig direkt till domarna om de vill, så länge inte hänsyn till barnets bästa talar emot det. Om barnet ska tala direkt till domarna ska alla domare vara närvarande. Detta kan lösas på olika sätt och en konkret bedömning ska göras av förfarandet så att samtalet blir så minsta betungande som möjligt för barnet.

8.6. Sammanfattande slutsatser

Barns reella möjligheter att klaga på rättighetskränkningar och få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad rymmer både formella och mer reella eller faktiska aspekter. Av relevans är naturligtvis den formella rätten att på olika områden initiera ärenden i förvaltningsmyndigheter och domstolar, att överklaga beslut och att vara delaktig i ärenden och rättsprocesser. Lika centralt är dock att granska barns faktiska förutsättningar att verkligen ta tillvara de rättigheter som står till förfogande.

Vad gäller barns formella rätt att få en rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad ser detta olika ut beroende på om beslut alls är överklagbara eller kränkningar möjliga att anmäla, om barnet är part i den aktuella processen, om barnet har processbehörighet och kan föra sin egen talan, hur rätten till delaktighet har formulerats och inte minst hur vi reglerar och hanterar situationer där vårdnadshavare av olika skäl inte förmår företräda barnet.

Skissen nedan illustrerar hur ett barn på ett fungerande sätt kan utkräva sina rättigheter hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Resultatet av prövningen kan naturligtvis innebära att ett beslut inte blir som barnet önskar eller i enlighet med barnets bästa, det som utredningen granskar närmare är dock inte utfallet av olika beslut och i vilken utsträckning dessa är förenliga med barnets bästa eller barnets vilja utan i endast vilken utsträckning det finns en god möjlighet att få detta prövat i förvaltningsmyndighet och domstol.

Genom att beskriva fungerande vägar för ett barn att utkräva sina rättigheter i ärenden och mål hos förvaltningsmyndigheter och domstol går det också att identifiera situationer där det typiskt sett kan finnas brister och begränsningar. Detta genom att fråga sig vad som händer på olika rättsområden när någon av dessa förutsättningar brister, såsom när ett barn företräds av vårdnadshavare med motstående intressen men inte förordnas en annan företrädare eller när barn inte har talerätt och partsställning i frågor som rör barnet.

Figur 8.2 Barns reella möjligheter att utkräva sina rättigheter – flödesschema över ett välfungerande system

Genom att beskriva och förstå hur ett fungerande system kan se ut när barn försöker utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen går det också att motsatsvis identifiera potentiella problem eller risk-

Det finns ett möjlighet till prövning

(det går exempelvis att väcka ett ärende eller

överklaga ett beslut till domstol)

Barnet har talerätt och partsställning

Barnet är processbehörig

Barnet har kunskap om sina rättigheter och tillgång

till information, stöd, rättsligt biträde och ett

barnanpassat förfarande

Barnet företräds av vårdnadshavare

Vårdnadshavaren kan föra barnets talan och

har inte motstående

intressen

Barnet får komma till tals

Barnet har kunskap om sina

rättigheter och tillgång till information, stöd och ett barnanpassat förfarande

Barnet får en annan

företrädare eftersom vårdnadshavaren inte kan företräda barnet eller har

motstående intressen

Barnet får komma till tals

Barnet har kunskap om sina

rättigheter och tillgång till information, stöd och ett barnanpassat förfarande

situationer. Utifrån illustrerat flödesschema kan följande typiska rättsliga risksituationer identifieras:

  • frågor som inte kan underställas en oberoende prövning (exempelvis beslut som rör ett barn som inte kan överklagas, missförhållanden som inte kan anmälas eller avsaknaden av en oberoende prövningsinstans),
  • ärenden och mål som rör ett barn där barnet inte har talerätt eller partsställning,
  • ärenden och mål som rör ett barn där möjligheterna att överklaga beslut, initiera ärenden eller komma till tals omöjliggörs eller begränsas om barnets vårdnadshavare inte tillvaratar barnets intressen,
  • ärenden och mål som rör ett barn där det brister i barns rätt att komma till tals och få inflytande eller i barns rätt till information,
  • prövningar som uteblir eller försvåras på grund av bristande kunskap, vägledning, anpassade förfaranden eller avsaknad av juridiskt biträde eller av annat stöd.

Ovan identifierade situationer är generella beskrivningar av tillfällen när barns möjligheter att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen kan omöjliggöras eller försvåras. Dessa situationer har tjänat som ett raster i utredningens närmare granskning av olika rättsområden och möten med myndigheter, civilsamhällesorganisationer och barn för att identifiera brister och begränsningar i nationell rätt.

9. Barns möjligheter att utkräva sina rättigheter – socialtjänst och tvångsvård

9.1. Inledning

9.1.1. Uppdrag och utgångspunkter

Utredningens kartläggande uppdrag är av processuell karaktär och omfattar möjligheter för barn att, själva eller genom företrädare, få en upplevd rättighetskränkning enligt barnkonventionen prövad i

domstol eller av förvaltningsmyndighet. Många synpunkter om brister

och missförhållanden som kommit till utredningens kännedom rör frågor som ligger utanför utredningens uppdrag. Hit hör exempelvis synpunkter på politiska prioriteringar, resurstilldelning, verksamheters kvalitet eller kritik av bedömningar om vad som är barnets bästa i en viss situation.

Kartläggningen av barns möjligheter att utkräva sina rättigheter på olika områden omfattar både möjligheterna att initiera olika ärenden och processer liksom möjligheterna att komma till tals eller delta i förfaranden som redan pågår. I kapitel 8 redogörs för situationer där det typiskt sett kan finnas brister och begränsningar avseende barns möjligheter att utkräva sina rättigheter. Det rör sig kortfattat om följande situationer:

  • frågor som inte kan underställas en oberoende prövning (exempelvis beslut som rör ett barn som inte kan överklagas, missförhållanden som inte kan anmälas eller avsaknaden av en oberoende prövningsinstans),
  • ärenden och mål som rör ett barn där barnet inte har talerätt eller partsställning,
  • ärenden och mål som rör ett barn där möjligheterna att överklaga beslut, initiera ärenden eller komma till tals omöjliggörs eller begränsas om barnets vårdnadshavare inte tillvaratar barnets intressen,
  • ärenden och mål som rör ett barn där det brister i barns rätt att komma till tals och vara delaktig eller i barns rätt till information,
  • prövningar som uteblir eller försvåras på grund av bristande kunskap, vägledning, anpassade förfaranden eller avsaknad av ett juridiskt biträde eller av annat stöd.

De rättsområden som beskrivs närmare i detta kapitel, socialtjänst och tvångsvård, har granskats med utgångspunkt i dessa generella problembeskrivningar. Det innebär att utredningen i mötet med barn, myndigheter, kommuner och civilsamhällesaktörer, liksom i annan kunskapsinhämtning, undersökt om det finns exempelvis beslut som rör barn som inte kan överklagas, ärenden där barn inte har partsställning eller andra ovan beskrivna processuella luckor som kan innebära problem eller begränsningar i barns möjlighet att få rättighetskränkningar prövade i domstol eller förvaltningsmyndighet. Därutöver har särskilt Barnkonventionsutredningens och Barnrättighetsutredningens respektive kartläggningar och slutsatser beaktats i de fall dessa innebär att lagstiftning och praxis av processuell karaktär inte är i överensstämmelse med barnkonventionen.1

9.1.2. Vilka rättigheter enligt barnkonventionen aktualiseras

De rättigheter i barnkonventionen som aktualiseras särskilt för vissa områden redogörs för nedan under respektive område. För samtliga områden aktualiseras artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barns rätt att komma till tals.

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Ett barns åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barnet, enligt artikel 12.2, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler.

1SOU 2020:63 (se sammanfattning s. 52–55) respektive SOU 2016:19 (se sammanfattning s. 27–33).

Barnrättskommittén understryker den nära kopplingen mellan artikel 3 och 12. Den ena handlar om att förverkliga barnets bästa, den andra anger tillvägagångssättet för att lyssna till barnets eller barnens åsikter och beakta dem i alla frågor som rör barnet, inklusive bedömningen av barnets bästa. Det går, enligt kommittén, inte att tillämpa artikel 3 korrekt om kraven i artikel 12 inte uppfylls.2

Barnrättskommittén anser vidare att det måste finnas effektiva rättsmedel vid kränkningar av rättigheterna i barnkonventionen. Kommittén har konstaterat att barns särskilda ställning och beroendeställning gör det mycket svårt för dem att få tillgång till rättsmedel vid överträdelser av konventionen. Därför måste staten ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa att det finns förfaranden för barn och deras företrädare som både är barnanpassade och effektiva. I detta ingår bland annat tillhandahållande av barnanpassad information, juridiskt biträde, stöd att föra talan i egen sak och tillgång till oberoende förfaranden för att anmäla kränkningar.3

Närmare om barnkonventionens centrala artiklar redogörs för i kapitel 5, närmare om kravet på effektiva rättsmedel och barnanpassade förfaranden redogörs för i kapitel 8.

9.2. Den sociala barn- och ungdomsvården

9.2.1. Inledning

Bakgrund om den sociala barn- och ungdomsvården

Den sociala barn- och ungdomsvården är framför allt en uppgift för kommunerna och innebär ett ansvar för att barn växer upp under trygga förhållanden. I förekommande fall ska socialnämnden se till att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende eller stödboende.

Familjehem är i detta sammanhang ett enskilt hem vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt och som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård. Med hem för vård eller boende, HVB, avses ett heldygnsboende med personal som tillhandahåller behandling eller annan vård. HVB är det sammanfattande begreppet för en rad olika institutioner. Även särskilda ungdomshem som drivs

2 CRC/C/GC/14, p. 43. 3 CRC/C/GC/14, p. 85 och CRC/GC/2003/5, p. 24 och 25.

av SiS räknas formellt som HVB-hem.4 I den kommande framställningen kallas SiS-hemmen dock för tydlighetens skull för SiS särskilda ungdomshem, SiS-boenden eller motsvarande.

Insatser i form av vård och boende utanför hemmet kan ges frivilligt, med stöd av socialtjänstlagen eller med tvång enligt LVU. De insatser som kan göras med stöd av socialtjänstlagen förutsätter att den enskilde begär eller i vart fall samtycker till åtgärderna. Vid en frivillig placering av ett barn ingår som regel själva placeringen i ett beslut om bistånd (enligt 4 kap. 1 § SoL). En placering i ett familjehem eller ett HVB-hem kan ske både med stöd av socialtjänstlagen eller LVU. När det gäller stödboende är det främst fråga om frivilliga placeringar med stöd av socialtjänstlagen men även placeringar med stöd av LVU kan bli aktuellt.

Av Socialstyrelsens statistik framgår att 26 200 barn och unga under 2021 fick insatser i form av vård utanför det egna hemmet.5Drygt hälften av dessa barn var över 15 år. Den absolut vanligaste formen av placering var familjehem, 18 700 barn och unga var placerade i familjehem. Den näst vanligaste placeringsformen var HVBhem och därefter följer placeringar i stödboende och i SiS särskilda ungdomshem. Majoriteten av de insatser som gavs till barn och unga under 2021 var frivilliga insatser.

Under vårdtiden är socialnämnden också initiativtagare till och ansvariga för en rad åtgärder och beslut. Det kan exempelvis röra sig om frågor rörande umgänge och placering. Därutöver berörs barn i samhällets vård av beslut och åtgärder som vidtas av de ansvariga på respektive boendeform. Här har de som bär ansvaret för vården i de särskilda ungdomshemmen fått särskilda befogenheter som går längre än annars vid genomförandet av tvångsvård.

Kända missförhållanden

Situationen för barn och unga i samhällets vård har varit föremål för uppmärksamhet under en längre tid, inte minst i samband med Vanvårdsutredningen och de berättelser om övergrepp, vanvård och andra missförhållanden som beskrevs där.6

4 För definitioner och närmare föreskrifter om olika placeringsformer, se socialtjänstförordningen (2001:937) och SOU 2014:3. 5 Socialstyrelsen (2022), Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2021. 6SOU 2009:99.

Brister i vården av placerade barn och unga har vid upprepade tillfällen rapporterats av IVO, Socialstyrelsen, JO, Barnombudsmannen, Statskontoret och därutöver flera civilsamhällesorganisationer. De uppmärksammade bristerna gäller såväl handläggningsfrågor som problem med våld och kränkningar under själva vården. En sammanställning av detta går att läsa bland annat i direktivet till utredningen om barn och unga i samhällets vård, här redogörs för en rad rapporter och undersökningar om barns och ungas erfarenheter och åsikter om samhällsvården.7

Bland rapporter som publicerats efter detta kan nämnas IVO:s rapport från mars 2022 där tillsynsmyndigheten sammanfattar föregående års viktigaste iakttagelser.8 Här konstateras bland annat att brister inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård kvarstår i hela vårdkedjan och att brister har noterats på cirka 30 procent av verksamheterna inom HVB-hem, stödboenden och SiS särskilda ungdomshem. Bristerna rör områden som har direkt påverkan på barns trygghet och det beskrivs bland annat hur tillsynen uppmärksammat förekomst av våld, sexuella kränkningar och tvångs- eller begränsningsåtgärder som saknar lagstöd. Ungefär en femtedel av de barn och unga som svarat på myndighetens enkät på HVB och SiS särskilda ungdomshem känner sig bara trygga ibland, sällan eller aldrig. Vad gäller rapportering om missförhållanden på just SiS särskilda ungdomshem redogörs närmare för detta i avsnitt 9.2.6.

Vilka rättigheter enligt barnkonventionen aktualiseras

Ärenden och mål inom ramen för den sociala barn- och ungdomsvården innebär beslut och förfaranden som i normalfallet är av mycket stor betydelse i barns liv. De artiklar i barnkonventionen som särskilt aktualiseras, förutom artikel 3 och 12 om barnets bästa respektive rätten att komma till tals, är artikel 9, 19, 20, 25 och 37.

Artikel 9 rör barnets rätt till sina föräldrar och understryker vikten av att barn ges möjlighet att delta och framföra sina åsikter i förfaranden som skiljer barn och föräldrar åt och i andra frågor som rör barnet, exempelvis kontakten mellan ett barn och den förälder som barnets skiljts från. Enligt artikel 19 i barnkonvention ska barnet

7 Dir. 2021:84. 8 IVO (2022), Vad har IVO sett 2021? Iakttagelser och slutsatser om vårdens och omsorgens bris-

ter för verksamhetsåret 2021.

skyddas från alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp. Detta innebär en skyldighet för en stat att vidta åtgärder för att skydda ett barn mot alla former av våld när barnet är i förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård.

Artikel 20 innebär en rätt till skydd och stöd från staten för ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller som inte kan tillåtas att stanna kvar i sin familjemiljö med hänsyn till barnets bästa. Genom artikel 25 erkänner en stat rätten för ett barn som omhändertagits av sociala myndigheter, för omvårdnad, skydd eller behandling av sin hälsa, till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och av alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande.

Såvitt gäller barn och unga som placeras på SiS särskilda ungdomshem är också artikel 37 (b och d) relevant. Enligt artikel 37 b ska en stat säkerställa att inget barn olagligt eller godtyckligt frihetsberövas. Enligt artikel 37 d ska varje frihetsberövat barn ha rätt att snarast få tillgång till juridiskt biträde och annan lämplig hjälp. Staten ska också säkerställa att ett frihetsberövat barn kan få lagligheten i sitt frihetsberövande prövad av en domstol eller annan behörig, oberoende och opartisk myndighet.

Uppdrag och utgångspunkter

Prövning av upplevda rättighetskränkningar inom den sociala barn- och ungdomsvården innefattar såväl möjligheterna till prövning i förvaltningsdomstol som möjligheten att komma till tals och påverka ärenden hos socialnämnden. Därutöver finns också möjligheten att anmäla missförhållanden till JO och till IVO som utövar tillsyn över den sociala barn- och ungdomsvården och bland annat inspekterar HVB och stödboenden.

I utredningens granskning av den sociala barn- och ungdomsvården har hela denna kedja varit av intresse både såvitt gäller frivillig vård och tvångsvård. Utredningen har tittat både på de processer i socialnämnd och domstol som föregår en eventuell placering utanför hemmet, beslut och domstolsprocesser under vårdtiden samt de beslut och åtgärder som kan aktualiseras på själva boendet.

Utredningen har förutom att lyssna till barns erfarenheter och läsa tidigare utredningar och rapporter på området också hämtat in

information från verksamma advokater, forskare, myndigheter, kommuner, socialsekreterare och civilsamhällesorganisationer.

Många av de iakttagelser utredningen gjort och synpunkter som framkommit om den sociala barn- och ungdomsvården rör brister i kvalitet och tillämpning som faller utanför utredningens uppdrag. Detta är frågor som i förekommande fall kan hanteras inom ramen för pågående lagstiftningsarbete med en ny socialtjänstlag samt i den pågående utredningen om barn i samhällsvård. Utredningen Framtidens socialtjänst, överlämnade sitt betänkande med förslag på en ny socialtjänstlag i augusti 2020, förslaget har remitterats och är under beredning i Regeringskansliet.9 Utredningen om barn och unga i samhällets vård ska redovisa sitt uppdrag i oktober 2023 och har i uppgift att se över och föreslå åtgärder för hur kvaliteten i vården kan öka när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och HVB-hem, inklusive SiS särskilda ungdomshem.10

9.2.2. Barn och ungas åsikter och erfarenheter

Utifrån utredningens uppdrag har barns åsikter och erfarenheter inhämtats genom samtal och intervjuer i samarbete med ideella föreningar som arbetar med barn och barns rättigheter. Detta har kompletterats genom en sammanställning av samtal och undersökningar om barns åsikter och erfarenheter som har gjorts av myndigheter och organisationer i andra sammanhang. En sammanställning av barns åsikter och erfarenheter finns i kapitel 3.

De flesta av de barn och unga som utredningen samtalat med har erfarenheter av kontakter med socialtjänsten. Många har varit placerade i familjehem eller på institutioner, andra har varit föremål för utredningar eller försökt söka stöd och hjälp med anledning av missförhållanden hemma. Barnens berättelser om sina erfarenheter av den social barn- och ungdomsvården vittnar om stora brister när det gäller barns möjligheter att komma till tals och påverka sin situation, liksom brister i möjligheten att alls få stöd och hjälp.

Fyra berättelser från barn och unga som utredningen samtalat med och som tydligt illustrerar de svårigheter som barn kan möta återfinns i detta kapitel med varsin längre historia och tillhörande illustration.

9 Se SOU 2020:47. Remisstiden löpte ut den 1 februari 2021. 10 Se dir. 2021:84.

MIN HISTORIA

Othilia

Othilia

Othilia har utretts flera gånger, första gången när hon bara var 5 år gammal. Hon är 15 år gammal när hon får sin adhd-diagnos. Hon mår väldigt dåligt under tonårstiden och har flera gånger varit på psykiatriakuten för barn och unga (BUP). När hon är 16 år placeras hon på ett HVB-hem. Det går dock inte så bra och hon tror att det handlar om kommunikationen som inte fungerat. Under ett tillfälle när hon är tvångsinskriven på BUP-akuten, fattar socialnämnden ett beslut om tvångsvård enligt LVU och att hon ska placeras på ett SiS-hem.

Othilia får inte någon som helst information om beslutet om tvångsvård och flytt. Plötsligt blir hon väckt tidigt en lördagsmorgon och personalen berättar att hon ska flytta och att kriminalvården kommer om en halvtimme för att hämta henne. Hon blir hämtad i en polisbil och hennes saker beslagtags. Hon åker förbi skogar, städer och åkrar och hon upplever att hon åker länge. Polisbilen stannar med jämna mellanrum för att byta förare. Vid varje byte ändras också förarens dialekt. De sista förarna har tydlig norrländsk dialekt. Olivia har inte fått någon information om vart hon är på väg. Hennes mobiltelefon är beslagtagen och hon har inte fått kontakta någon.

När hon väl är framme på SiS-hemmet visar det sig att de inte har plats för henne. Hon får därför tillbringa två dagar på häktet innan hon får komma till SiS-hemmet. Personalen på boendet förstår inte heller varför Othilia är placerad där. Hon har inte begått något brott, hon tar inte droger och hon är inte självmordsbenägen. Dessutom var hon redan inskriven på BUP. Othilia har inte tillåtelse att ringa sin handläggare på socialtjänsten förrän det har gått tre veckor. Handläggaren, som själv inte fattat beslutet om LVU, visste inte ens att Othilia var på ett SiS-hem och river direkt upp beslutet. Handläggaren bokar också ett tåg och Othilia får resa tillbaka själv till Stockholmsområdet. Socialtjänsten kan dock inte lösa boende till Othilia utan uppmanar henne att lösa detta själv. Till slut kom de överens om att hon skulle till BUP. Under hela denna tid får Othilia ingen information och inte ett offentligt biträde och det blir ingen prövning i domstol.

9.2.3. Barns rättsliga ställning i mål och ärenden enligt LVU

I mål och ärenden enligt LVU är vårdnadshavarna och barnet som huvudregel parter. Noteras kan att endast socialnämnden har rätt att ansöka om vård enligt LVU, varken barn eller vårdnadshavare har motsvarande initiativrätt. Däremot har barn och vårdnadshavare initiativrätt i andra ärenden inom ramen för vård enligt LVU, exempelvis en rätt att begära att inledd vård ska avslutas.

Även när barnet formellt sett är part i mål och ärenden enligt LVU, är barnets ställning i processen beroende av hur gammalt barnet är. I mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU inträder barns processbehörighet vid 15 års ålder (11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU). Det innebär att barn från 15 år företräder sig själva i processen och har rätt att exempelvis medverka på förhandling i domstol och överklaga beslut. Eftersom barnet själv kan föra sin talan kan barnet också ge ett biträde fullmakt att företräda honom eller henne i processen.

Barn som inte är processbehöriga företräds med stöd i föräldrabalkens bestämmelser av sina vårdnadshavare om inget annat är reglerat. I LVU har införts särskilda bestämmelser som innebär att det offentliga biträdet – när ett sådant förordnas – träder in som ställföreträdare (36 §). Bestämmelsen infördes med anledning av att det – med hänsyn till att barn och vårdnadshavare kunde ha motstridiga intressen i processen – ansågs olämpligt att barnet var beroende av vårdnadshavarnas vilja när det exempelvis gäller att överklaga ett beslut. Genom denna reglering förbättrades de yngre barnens möjligheter att komma till tals.11

Barn under 15 år utövar således sin talerätt genom ställföreträdaren och får på detta sätt en självständig ställning gentemot vårdnadshavare och socialnämnden i de mål och ärenden enligt LVU där det finns en rätt till offentligt biträde.

I praxis har det även godtagits att barn under 15 år, genom sin ställföreträdare och offentliga biträde, överklagar beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU trots att ställföreträdarens egen uppfattning var att beslutet skulle bestå (HFD 2014 ref 38). Högsta förvaltningsdomstolen betonar i aktuellt mål att det i 36 § LVU införts bestämmelser med syfte att förstärka barns rätt att komma till tals i processen. Med stöd av detta ansågs utgångspunkten vara att

11Prop. 1994/95:224, s. 45 f.

ställföreträdaren ska tillmäta barnets åsikter och inställning betydelse i förhållande till ålder och mognad.

9.2.4. Rätten till offentligt biträde

I vilka ärenden och mål förordnas offentligt biträde

Vissa gemensamma bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde men själva rätten till offentligt biträde regleras direkt i respektive materiell lagstiftning. I socialtjänstlagen finns ingen rätt till offentligt biträde. Enligt 39 § LVU däremot ska ett offentligt biträde förordnas för barnet och dennes vårdnadshavare i följande mål och ärenden:

  • beredande av vård enligt 2 eller 3 §§,
  • omedelbart omhändertagande enligt 6 eller 6 a §§,
  • fortsatt omhändertagande enligt 9 a § och upphörande av fortsatt omhändertagande enligt 9 b §,
  • upphörande av vård enligt 21 §,
  • flyttningsförbud enligt 24 § och upphörande av flyttningsförbud enligt 26 §,
  • utreseförbud enligt 31 a § och upphörande av utreseförbud enligt

31 c § eller tillfälligt utreseförbud enligt 31 d §,

  • överklagande enligt 41 § första stycket 1.

Överklaganden enligt 41 § första stycket 1 LVU avser socialnämndens beslut om var vården av den unge ska inledas eller beslut i fråga om att flytta den unge från det hem där barnet vistas, det vill säga beslut om placeringar och omplaceringar.

Ett offentligt biträde ska förordnas om inte förhållandena är sådana att det måste antas att det saknas behov av ett offentligt biträde, det vill säga huvudregeln är en presumtion att offentligt biträde ska förordnas. Det krävs särskilda omständigheter för att något biträde inte ska förordnas, exempel som nämns i de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen är om det klart framgår att ett beslut i ärendet går i den riktning den enskilde önskar eller om frågan nyligen har prö-

vats och inga nya omständigheter framkommit.12 Motsvarande bedömning har gjorts i ett äldre avgörande från dåvarande regeringsrätten samt i underrättspraxis.13

Den som är förordnad som offentligt biträde för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är som nämnts även barnets ställföreträdare (36 § LVU). Detta innebär motsatsvis att vårdnadshavaren är det yngre barnets ställföreträdare i de fall ett biträde inte förordnas och i de undantagsfall barn och vårdnadshavare har ett gemensamt offentligt biträde.

Rätten till offentligt biträde i mål och ärenden enligt LVU och motsvarande tidigare lagstiftning har reglerats på olika sätt genom åren men rätten till biträde har genomgående motiverats utifrån krav på rättssäkerhet och hur ingripande beslut det varit fråga om.14 När möjligheten att besluta om utreseförbud infördes 2020 justerades också 39 § LVU innebärande en rätt till offentligt biträde i dessa mål och ärenden. Motivet var just att utreseförbud är en ingripande åtgärd och att det av rättssäkerhetsskäl är angeläget att såväl barn som vårdnadshavare har rätt till offentligt biträde.15 Motiveringen var likalydande när paragrafen justerades avseende beslut enligt 9 a och b §§, det vill säga omhändertagande i vissa internationella situationer.16

Av 39 § fjärde stycket LVU framgår att den som är under 15 år har rätt till offentligt biträde vid överklagande av de beslut om särskilda befogenheter som får överklagas enligt 42 § (bland annat beslut om kroppsvisitation och vård i enskildhet) om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Bestämmelsen infördes 2018 i samband med andra ändringar som syftade till stärkt rättssäkerhet på SiS särskilda ungdomshem. Motiveringen var att det ur rättssäkerhetsperspektiv var viktigt att barn under 15 år har en reell möjlighet att överklaga beslut om de särskilda befogenheterna och inte behöver vara beroende av att vårdnadshavaren kan tillvarata deras intressen.17

Vid överklagande av beslut enligt 42 § LVU saknas en rätt till offentligt biträde för vårdnadshavare och processbehöriga barn. Bakomliggande utredning föreslog ingen begränsning i ålder för att ett

12Prop. 1979/80:1 Del C, s. 88. 13 Se RÅ Bb-19/85 och exempelvis Kammarrätten i Jönköping, dom den 9 juli 2021, mål nr 2242-21. 14 Se exempelvis om rätten till offentligt biträde i mål om flyttningsförbud i samband med införande av LVU, prop. 1989/90:28, s. 89. 15Prop. 2019/20:131, s. 85. 16Prop. 2018/19:102, s. 55. 17Prop. 2017/18:169, s. 86.

offentligt biträde skulle förordnas.18 Regeringens bedömning var dock att den utökade rätten till offentligt biträde skulle begränsas till barn under 15 år, detta med hänvisning till att barn över 15 år är processbehöriga och att det saknades utredningsunderlag för en annan bedömning.19

För vissa mål och ärenden enligt LVU saknas rätt till offentligt biträde oavsett ålder. Det gäller exempelvis beslut om umgänge som går att överklaga till domstol (14 och 41 §§ LVU). Det innebär att processbehöriga barn liksom vårdnadshavare får föra sin talan utan rätt till offentligt biträde och att yngre barn saknar möjlighet att överklaga dessa beslut och även i övrigt saknar möjlighet föra sin talan i processen.

Med syfte att förbättra barnets förutsättningar att få sina rättigheter tillgodosedda infördes 2021 ett nytt andra stycke i 39 § som innebär att det ställs vissa krav på den som ska vara offentligt biträde för barn och unga.20 Till offentligt biträde för den unge får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter och även i övrigt är särskilt lämplig för uppdraget. Det finns ännu ingen utvärdering eller sammanställning av vad detta fått för praktiska effekter eller hur det hanteras av domstolarna. I bilaga 10 går att läsa Förvaltningsrätten i Stockholms redogörelse för hur de arbetat med att säkerställa lämpligheten avseende biträden för barn.

När och hur förordnas offentligt biträde

Enligt huvudregeln i lagen om offentligt biträde förordnas offentligt biträde av den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet. I ärenden hos socialnämnd förordnas dock offentligt biträde av förvaltningsrätten (39 § fjärde stycket LVU). Behov av offentligt biträde prövas antingen självmant av förvaltningsrätten eller efter ansökan från enskild eller anmälan från socialnämnden. Socialnämnden ska överlämna ansökan med ett eget yttrande till förvaltningsrätten (3 § lagen om offentligt biträde). Någon reglering om när initiativ ska tas till att ett offentligt biträde förordnas finns inte.

Uppdraget till det offentliga biträdet kan ges redan i samband med att nämnden under utredningstiden överväger att ansöka om

18SOU 2015:71, s. 902. 19Prop. 2017/18:169, s. 87. 20 Bakgrund och motiv i prop. 2020/21:35, s. 23 f.

beredande av vård eller inleder ett annat ärende enligt LVU som ger rätt till offentligt biträde. Vanligen förordnas offentligt biträde i samband med ett beslut om ett omedelbart omhändertagande, när en ansökan om beredande av vård med stöd av LVU ges in till rätten eller när ett beslut överklagas i ett ärende som ger rätt till offentligt biträde. Uppdragets längd överensstämmer i princip med processen i domstol och varar fram till att domstolen slutligen beslutat i frågan.

Offentligt biträde förordnas som redovisas ovan inte bara vid ansökan om vård utan också i samband med andra beslut. Barn har exempelvis rätt till ett offentligt biträde vid mål och ärenden om upphörande av vård, flyttningsförbud och vid överklaganden av beslut om placeringar. Ett förordnande kan även i dessa fall ges under ärendets handläggning i socialnämnden men utgångspunkten är att biträde förordnas om och när ett beslut överklagas till domstol. För ett barn yngre än 15 år innebär detta i praktiken att möjligheten att föra sin talan och få ett beslut prövat kan utebli om inte vårdnadshavarna väljer att överklaga ett beslut.

I Socialstyrelsens handbok för socialtjänsten framförs att det offentliga biträdet redan på ett tidigt stadium i ett LVU-ärende kan göra viktiga insatser.21

Även JO har betonat vikten av att frågor om förordnande av offentligt biträde prövas så snart som möjligt. I ett ärende som gällde beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU uttalar JO att ett offentligt biträde redan på ett tidigt stadium i ett LVU-ärende kan göra viktiga insatser genom att bidra till att socialnämndens utredning blir fullständig och nyanserad. Frågor om förordnande av offentligt biträde bör därför prövas så snart som möjligt. Eftersom socialnämnden inte kan besluta om att utse offentligt biträde ska nämnden, oberoende av om den enskilde har begärt det, hos förvaltningsrätten anmäla att det föreligger ett behov av biträde.22 Motsvarande kritik har upprepats i senare beslut och JO har även understrukit vikten av att socialnämnder utan dröjsmål överlämnar ansökan om offentligt biträde till förvaltningsrätten.23 Också i dessa beslut betonas att socialnämnden har en skyldighet att anmäla behov av offentligt biträde till förvaltningsrätten, även om någon ansökan inte har gjorts och att frågan om offentligt biträde bör tas upp så snart som möjligt efter-

21 Socialstyrelsen (2020), LVU, Handbok för socialtjänsten, s. 240 f. 22 JO 1999/2000, s. 264. 23 Se t.ex. JO dnr 570-2011 och dnr 4009-2018.

som det offentliga biträdets insatser kan vara av största betydelse i utredningen.

Frågan har också uppmärksammats av IVO i ett tillsynsärende från 2021 där en kommun kritiserades för att den inte anmält behov av en ställföreträdare för ett barn.24 Ärendet gällde ett 12-årigt barn som flyttades från det familjehem hon vuxit upp i och därefter omplacerades ett antal gånger på kort tid till jourhem och HVB-hem. Flickan motsatte sig omplaceringarna och ville stanna i sitt familjehem. Nämnden upplyste inte flickan om möjligheten att överklaga och anmälde inte behov av ställföreträdare för barnet. Av kommunens yttrande i ärendet framgår att socialnämnden inte kände till att de i denna typ av situationer ska anmäla behov av offentligt biträde och ställföreträdare för barn under 15 år. Fallet finns närmare beskrivet i detta kapitel i berättelsen om Sofie.

Offentligt biträde i ärenden och mål om umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort

För ett barn som vårdas med stöd av LVU har socialnämnden ett ansvar för att barnets behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses (14 § LVU). Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården får nämnden enligt samma paragraf besluta hur umgänget ska utövas. Det kan både innebära begränsningar i umgängets omfattning och i umgängets utformning. Nämnden kan även besluta att barnets vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Utan ett formellt beslut om umgänge kan socialnämnden i princip inte begränsa vårdnadshavarens möjligheter att träffa sitt barn, nämnden saknar då rättslig grund att neka eller reglera umgänget.25Ett sådant beslut behöver inte fattas om socialtjänsten och vårdnadshavaren eller föräldern når en överenskommelse om hur umgänget ska utövas. JO har angående detta uttalat att nämnden bör fatta ett formellt beslut om umgängesbegränsning redan om det inte är möjligt att klargöra den enskildes (vårdnadshavarens eller förälderns) inställning.26

24 IVO (2021), beslut 2021-01-19, dnr 3.5.1-23195/2020-4. 25 Se exempelvis JO 2004/05, s. 249. 26 JO 2019/20, s. 548.

Beslut om umgängesbegränsning enligt 14 § LVU omfattar endast barn och vårdnadshavare eller föräldrar med umgängesrätt. Övrigt umgänge beslutar socialnämnden om enligt sina allmänna befogenheter att besluta om barnet under vårdtiden (11 § LVU).

Vad gäller barns möjligheter att komma till tals och påverka ett beslut om umgänge regleras detta i den generella bestämmelsen i 36 § första stycket LVU om barns rätt till information och delaktighet. I RÅ 2005 ref. 66 behandlas särskilt förutsättningarna att förordna om umgänge mot ett barns vilja. Rättsfallet gällde ett överklagande av ett beslut om begränsning av umgänget mellan modern och ett 12-årigt barn som tydligt uttalat att hon inte ville träffa modern. Här konstaterar domstolen att barnets vilja ska tillmätas avgörande betydelse och att det måste anses vara det bästa för henne att något umgänge inte utövas så länge hon själv inte kan acceptera det.

Ett beslut om umgängesbegränsning kan liksom beslut om hemlighållande av vistelseort överklagas till domstol (41 § första stycket 3 LVU). Rätt till offentligt biträde vid överklagande av sådana beslut saknas, det innebär också att barn under 15 år inte förordnas en ställföreträdare i dessa ärenden.

Barns partsställning i mål om umgänge är oklar och frågan hanteras på varierande sätt i landets förvaltningsrätter och kammarrätter. Barn som fyllt 15 år och är processbehöriga har ansetts kunna överklaga beslut om umgänge och föra sin talan i domstol som part.27Det förekommer dock också att barn som fyllt 15 år bedöms sakna partsställning och endast får sin inställning beaktad i enlighet med den generella bestämmelsen i 36 § LVU.28

Vad beträffar yngre barn saknar dessa helt möjlighet att själva eller genom ställföreträdare överklaga beslut och att föra sin talan i mål om umgänge. Barn under 15 år betraktas som utgångspunkt inte heller som parter i dessa mål.29

I mål om hemlighållande av vistelseort är situationen densamma, det vill säga barn tas oavsett ålder som regel inte upp som parter i dessa mål.

27 Se exempelvis Kammarrätten i Göteborg, dom den 29 september 2015, mål nr 4002-15. 28 Se exempelvis Kammarrätten i Jönköping, dom den 28 mars 2018, mål nr 77-18. 29 Att det förhåller sig på detta vis framgår av underrättspraxis som med ett fåtal undantag inte tar upp yngre barn som parter i umgängesmål. Det framgår även av de synpunkter som lämnats av bland annat Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Stockholm i remissyttranden till SOU 2015:71, se remissammanställning S2015/04694/FST.

Frågan om rätt till offentligt biträde i mål och ärenden om umgänge har varit föremål för diskussion i tidigare utredningar. I slutbetänkandet från utredningen om tvångsvård för barn och unga lämnades förslag på en ny LVU med ett stärkt barnrättsperspektiv. Där föreslogs att barn och vårdnadshavare och föräldrar ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om begränsning av umgänget samt vid beslut om hemlighållande av vistelseort.30 Förslagen i betänkandet har remitterats men är i denna del fortfarande under beredning i Regeringskansliet. Remissinstanserna var övervägande positiva till förslaget, ett antal förvaltningsdomstolar påpekade dock att frågan om barns partsställning i dessa mål behövde belysas.

Offentligt biträde vid beslut om placering och omplacering

När den unge ska placeras utanför sitt hem efter ett omedelbart omhändertagande eller efter nämndens ansökan om vård i domstolen ska socialnämnden fatta ett beslut om placering. Beslutet om placering fattas enligt 11 § första stycket LVU, där det anges att nämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var den unge ska vistas under vårdtiden.

Socialnämnden kan med stöd av samma bestämmelse fatta beslut om omplaceringar av den unge under vårdtiden. En utredning om behov av omplacering kan aktualiseras antingen av nämnden eller efter begäran från vårdnadshavaren eller den unge själv om denne är över 15 år.

Av 41 § första stycket 1 LVU framgår att när socialnämnden har beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas, får nämndens beslut överklagas hos förvaltningsrätten. Samtliga placeringsbeslut som fattas av en socialnämnd är överklagbara.31

Överklagandemöjligheten omfattar inte bara beslut att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas utan också beslut att inte flytta den unge från hemmet.32 Om vårdnadshavarna har begärt att barnet ska placeras i ett annat familjehem och nämnden lämnar denna begäran utan bifall får det beslutet alltså också överklagas. Detta förtydligas i en dom från Högsta förvaltningsdomstolen som också

30SOU 2015:71, s. 492 f. 31 Rättsläget har tidigare varit oklart, att alla placeringsbeslut som fattas av en socialnämnd är överklagbara konstateras i HFD 2022 ref. 44. 32Prop. 1989/90:28, s. 125 f.

konstaterar att domstolens prövning i ett sådant mål inte är begränsad till lämpligheten av socialnämndens placeringsbeslut utan också kan omfatta vårdnadshavarnas yrkande om ett annat familjehem, under förutsättning att detta hem är utrett av socialnämnden.33

Barn som har fyllt 15 år har motsvarande rätt som vårdnadshavare att överklaga ett beslut om placering och framställa en sådan begäran. Vid ett överklagande av placeringsbeslut ska ett offentligt biträde förordnas för den unge och dennes vårdnadshavare om det inte måste antas att behov av detta saknas (39 § LVU). Som processbehörig part i ärendet har barn som fyllt 15 år också rätt till den insyn, delaktighet och delgivning av beslut med mera som tillkommer en part enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

Barn under 15 år betraktas som utgångspunkt som parter i mål om placering. Det innebär att de, för det fall ett beslut överklagas av en vårdnadshavare, kan tilldelas ett offentligt biträde tillika ställföreträdare och har möjlighet att föra sin talan i processen oavsett om de har samma inställning som vårdnadshavaren eller inte. Under handläggningstiden inför ett beslut om placering finns däremot ingen rätt till offentligt biträde tillika ställföreträdare, vilket innebär att barnet företräds av sin vårdnadshavare. Det förekommer att förvaltningsdomstolar godtar ett överklagande från ett icke processbehörigt barn för att sedan förordna om ställföreträdare i efterhand, det förekommer dock också att överklagande från yngre barn avvisas med hänvisning till att de saknar talerätt.34 Frågan har inte prövats av Högsta förvaltningsdomstolen.

Uppmärksammade problem och begränsningar

Utifrån utredningens uppdrag noteras följande problem och begränsningar såvitt gäller i vilka ärenden och vid vilka tidpunkter offentliga biträden förordnas i mål och ärenden enligt LVU.

  • I mål och ärenden om umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort enligt LVU saknas rätt till ett offentligt biträde. Detta innebär att barn under 15 år saknar möjlighet att överklaga beslut och har begränsade möjligheter att på annat sätt komma till tals i processen. Barn som fyllt 15 år har möjlighet att överklaga

33HFD 2015 ref. 36. 34 Se exempelvis Kammarrätten i Sundsvall, dom den 3 september 2008, mål nr 2446-08.

beslut men saknar stöd av ett offentligt biträde och ges som huvudregel inte partsställning i mål om umgängesbegränsning eller hemlighållande av vistelseort när vårdnadshavaren är den som överklagat ett beslut eller initierat ett ärende.

  • Offentligt biträde för barn i mål och ärenden enligt LVU förordnas ofta först i samband med att ett mål anhängiggörs i domstol. Detta begränsar framför allt yngre barns möjlighet att få till stånd en prövning av vissa frågor och att på annat sätt komma till tals i processen. Detta gäller bland annat inför ansökan om vård, vid beslut om omplaceringar och vid utredningar om vårdens upphörande. I vissa fall innebär det vad som kan betecknas som en processuell moment 22-situation där barn för att få ett offentligt biträde och ställföreträdare förordnat först måste överklaga ett beslut som de inte får överklaga eftersom de inte har en ställföreträdare.
  • Offentligt biträde kan förordnas efter ansökan från enskild. Ansökan ska lämnas till socialnämnden som skyndsamt ska överlämna ansökan till domstol. Det är dock otydligt om barn som är under 15 år själva får ansöka om offentligt biträde och förvaltningsrätter hanterar denna fråga på varierande sätt (godtar respektive avvisar en ansökan från ett icke processbehörigt barn). Även detta innebär en situation där barn som önskar en ställföreträdare inte kan få detta prövat, eftersom de inte har en ställföreträdare.
  • När det gäller beslut om placeringar och omplaceringar, som kan vara oerhört ingripande beslut för barnet, kan ett offentligt biträde, som bestämmelsen i dag är formulerad, inte förordnas under ärendets beredning utan först vid ett överklagande. Det innebär att ett biträde inte vid behov kan förordnas tidigt i processen och även att det är oklart om barn under 15 år har rätt att överklaga placeringsbeslut. Barnet hamnar även här i en situation där barnet för att få en ställföreträdare måste överklaga ett beslut som det inte får överklaga, eftersom det inte har en ställföreträdare.
  • Barn som placeras utanför hemmet enligt socialtjänstlagen, det vill säga med samtycke från vårdnadshavaren, har ingen rätt till offentligt biträde. Barn under 15 år företräds av vårdnadshavaren i denna process och saknar möjlighet att föra sin talan i frågor om placering och omplacering även om de själva motsätter sig åtgärden.

MIN HISTORIA

Amin

Amin

Amin är 10 år och har varit placerad i sitt familjehem i ungefär två år. Han var tvungen att flytta från sina föräldrar eftersom det inte var bra hemma och socialtjänsten tyckte att det fanns allvarliga omsorgsbrister. Amin tycker om sina familjehemsföräldrar, han mår bra och utvecklas väl. Nu står det också klart att Amin ska vara placerad långsiktigt, vilket Amin tycker känns tryggt. Men plötsligt gör socialtjänsten bedömningen att familjehemmet som Amin bor i inte är lämpligt och de vill i stället omplacera honom till ett annat hem. Socialtjänsten berättar om beslutet för Amin på ett möte och säger att han ska flytta om några veckor. Amin blir förtvivlad, han vill inte flytta och upplever att socialtjänsten inte alls lyssnar på honom.

Med hjälp av sin familjehemsmamma vänder sig Amin till en organisation som erbjuder barnombud för att be om hjälp. Barnombuden förklarar vilka rättigheter han har, särskilt rätten att överklaga beslutet och att socialnämnden har ansvar att anmäla behov av offentligt biträde till domstolen. Barnombuden och Amin uppmärksammar socialtjänsten om hans rättigheter och viljeyttring samt behovet av ett offentligt biträde genom en orosanmälan. Amins mamma lämnar samtidigt in en hemtagningsbegäran och överklagar omplaceringsbeslutet.

Socialtjänsten gör bedömningen att det inte är nödvändigt med offentligt biträde och ställföreträdare i relation till omplaceringen. Däremot meddelar socialtjänsten att Amin kommer att få ett biträde i hemtagningsprocessen. Socialtjänsten uttrycker att barn inte brukar få ett eget biträde i frågor som gäller omplacering.

Amin ringer då, med stöd av sin familjehemsmamma, till domstolen för att säga att han behöver en advokat för att överklaga beslutet om omplacering. I samband med att mammans överklagande kommer in till förvaltningsrätten, förordnar domstolen ett offentligt biträde för Amin.

Frågan om omplacering prövas i förvaltningsrätten som gör bedömningen att fördelarna med att bo kvar i nuvarande familjehem överväger nackdelarna med att flytta. Socialtjänsten väljer att inte överklaga domen. Amin är glad och lättad över att få bo kvar i sitt familjehem.

9.2.5. Information, delaktighet och bemötande

Delaktighet och information

De centrala regleringarna om barns delaktighet vid kontakter med socialtjänst och förvaltningsdomstol under handläggning av LVUmål och ärenden finns i 11 kap. 10 § SoL, 36 § LVU samt i de bestämmelser som gäller kommunicering och partsinsyn i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

Först år 2008 tillkom ett tydligt krav på att tillgodose yngre barns rätt till information och delaktighet i LVU och socialtjänstlagen. Bestämmelsen är en anpassning till barnkonventionens artikel 12. För barn som fyllt 15 år fanns redan tidigare en rätt till information enligt de allmänna processuella bestämmelserna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Dessa regler gäller förvisso också yngre barn men i egenskap av processobehörig part är deras personliga rätt begränsad. Genom ett uttryckligt lagkrav att tillgodose alla barns rätt till information stärktes de yngre barnens rättsliga ställning.

I propositionen betonas att rätten till information är en väsentlig förutsättning för att ge barn och unga möjlighet att komma till tals och bli delaktiga.35 Det anges också att informationen ska anpassas utifrån barnets ålder och mognad på ett sådant sätt att barnet kan ta den till sig. Det är socialnämndens respektive domstolens skyldighet att se till att den unge får relevant information. Vad som är relevant information ska, enligt förarbetena, prövas utifrån barnets vilja att få information, barnets ålder, mognad, förmåga att tillgodogöra sig information, psykiska hälsa och tidigare kunskaper. Informationen bör vidare ges så tidigt som möjligt för att skapa förutsättningar för barnet att förstå vad som händer och för att ge barnet möjlighet att ange sin inställning tidigt i processen. Informationen bör sedan ges under hela tiden som en process pågår eller tvångsvården pågår.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska det bland annat av dokumentationen vid handläggning av ärenden som rör barn och unga framgå vilken information som har lämnats till barnet eller den unge, vilka åsikter som barnet eller den unge har fört fram och hur hänsyn har tagits till barnets eller den unges åsikter i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Om barnet eller den unge inte fört fram sina åsikter ska det framgå hur man har gått till väga för att så

35Prop. 2006/07:129, s. 38 f.

långt möjligt klarlägga barnets eller den unges inställning. Det ska också framgå hur barnets bästa har beaktats.36

Barnets egna socialsekreterare

Alla barn som är placerade i familjehem, stödboende eller HVB-hem ska ha en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge och som ska tillgodose barnets rätt till information och delaktighet (6 kap. 7 c § SoL). Socialsekreteraren ska bland annat besöka barnet eller den unge regelbundet i den omfattning som är lämpligt utifrån barnets eller den unges behov och önskemål.

Bestämmelsen infördes 2013 och syftet var att garantera att det under hela den tid vården pågår finns en särskilt utsedd socialsekreterare som har ansvaret för kontakterna med barnet, handlar i barnets intresse och är lyhörd för barnets önskningar och behov. I propositionen anges bland annat att det är viktigt att relationen mellan barnet och den särskilda socialsekreteraren är god och att det finns en tät, kontinuerlig och förtroendefull kontakt.37 Vidare anges att barnet och föräldrarna ska få tydlig information om vem som är barnets eller den unges socialsekreterare och hur hon eller han kan nås. Rollen som barnets eller den unges socialsekreterare innebär framför allt att handla i barnets eller den unges intresse. Det betyder att denna person så långt det är möjligt ska ha en självständig ställning i förhållande till familjehemmet eller HVB-hemmet. Ytterligare en angelägen uppgift för socialsekreteraren är att i samband med kontakterna med barnet eller den unge vara uppmärksam på och lyhörd för barnets eller den unges behov av och önskemål om kompletterande insatser under placeringen.

Särskilt om barns medverkan i domstol

Om den unge har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt LVU (36 § LVU). Den som är yngre

får höras i domstol, om han eller hon inte kan antas ta skada av det.

När bestämmelsen infördes angavs i förarbetena att rätten inte skulle underlåta att ge det yngre barnet möjlighet att lämna sin syn på frå-

36 SOFS 2014:5, 4 kap. 12–18 §§. 37Prop. 2012/13:10, s. 78 f.

gor som berör det och att prövningen om barnet ska höras ska ske med ledning av barnets ålder och mognad, den betydelse som avgörandet kan ha för barnet samt med ledning av det offentliga biträdets inställning.38

Bestämmelsen har såvitt gäller de yngre barnen ändrats i två avseenden sedan den tillkom. För det första har bestämmelsen inskränkts till att gälla endast vid handläggning i domstol, det innebär att för andra myndigheter gäller uteslutande vad som sägs i 36 § första stycket LVU om barns rätt att framföra sina åsikter och få sin inställning beaktad. För det andra har möjligheten att låta bli att höra barnet med hänvisning till att detta inte skulle vara till nytta för utredningen utgått. Domstolarna ska i stället göra en bedömning i varje enskilt fall av om den unge kan antas ta skada av att höras. Så kan, enligt förarbetena, exempelvis vara fallet om barnet skulle försättas i en svår lojalitetskonflikt gentemot föräldrarna eller känna stort obehag av att höras i domstol.39

I praktiken hörs yngre barn ytterst sällan i domstol, barnen kommer i stället till tals i socialnämndens utredning och genom sin ställföreträdare.

Frågan om yngre barns medverkan i domstol diskuterades i den stora översyn av LVU som gjordes av utredningen om tvångsvård för barn och unga 2015. Utredningens slutsats var att barns närvaro i domstol behöver uppmärksammas och att domstolarna behöver bli mer tillgängliga för barn så att yngre barn kan närvara under trygga former.40 Någon justering av bestämmelsen som reglerar yngre barns närvaro föreslogs inte. I stället framfördes att barns och ungas medverkan måste bedömas i varje enskilt fall utifrån barnets bästa. För att kunna bedöma detta är, enligt utredningen, barnets inställning av stor betydelse och barnets uppfattning måste väga mycket tungt.

Pågående lagstiftningsarbete

Utredningen En uppväxt fri från våld, har lämnat förslag till en samlad nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck. I betänkandet som överlämnades till regeringen i januari 2023 konstateras att barn inte alltid

38Prop. 1979/80:1 Del A, s. 567. 39Prop. 2012/13:10, s. 135 f. 40SOU 2015:71, s. 499 f.

ges förutsättningar att vara fullt ut delaktiga, bland annat för att de inte får möjlighet att berätta om sin situation, att de inte får den information som de behövt, att deras åsikter inte beaktats och att de inte upplever sig ha blivit respektfullt bemötta.41 Utredningen anger vidare att barns delaktighet kräver att barnet får relevant information, till exempel om vilka rättigheter barnet har. För reell delaktighet är det inte tillräckligt att enbart ge informationen – informationen behöver även ges på ett sätt som är begripligt för det enskilda barnet.

För att stärka barns rätt till information föreslår utredningen en justering i socialtjänstlagen (11 kap. 10 §) och i LVU (36 §) som föreskriver en uttrycklig skyldighet att ge information till barnet på ett sätt som anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som ger informationen ska även så långt som möjligt försäkra sig om att barnet har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen. Detta motsvarar vad som redan gäller inom hälso- och sjukvården enligt 3 kap.67 §§patientlagen (2014:821).

Utredningen Framtidens socialtjänst, som överlämnade sitt betänkande till regeringen i augusti 2020, har lämnat förslag på en ny socialtjänstlag och här föreslås en motsvarande bestämmelse om barns rätt till information.42

Uppmärksammade problem och begränsningar

Utifrån utredningens uppdrag noteras följande problem och begränsningar såvitt gäller barns rätt till information, delaktighet och att höras i domstol.

  • Barn som har fyllt 15 år har som processbehörig part i ärenden och mål rätt till information om innehållet i beslut och information hur beslut kan överklagas. Barn som inte har fyllt 15 år har endast rätt till information enligt den generella formulering om relevant information som finns i 36 § LVU respektive 10 kap. 11 § SoL. Det innebär att barn under 15 år inte har en uttrycklig rätt att personligen få information om beslut som kan överklagas, hur detta kan gå till eller om möjligheten att få ett offentligt biträde. Detta kan i sin tur kan innebära att rätten att få en viss fråga

41SOU 2022:70, s. 820 f. 42SOU 2020:47, s. 790 f.

prövad inte kan tas i bruk om inte en vårdnadshavare eller annan företrädare ser till barnets intresse.

  • Barns erfarenheter såväl under utredningstiden som under en placering är alltför ofta att de får bristfällig information om sina rättigheter och om pågående ärenden och beslut. Bortsett från att det kan omöjliggöra barns möjlighet att överklaga beslut innebär det också i övrigt en begränsning av barns möjlighet att komma till tals och på annat sätt vara delaktiga och påverka sin situation. Särskilt bedöms detta brista för yngre barn och för barn med funktionsnedsättning som har behov av anpassad information.
  • Många barn såväl under utredningstiden som under en placering beskriver stora svårigheter med att komma i kontakt med socialtjänsten och att de upplever att ingen lyssnar och tar deras berättelser på allvar. Rätten till en egen socialsekreterare omfattar inte barn som inte placerats. De kan därför möta många olika handläggare. Även för barn som är placerade och har en särskild socialsekreterare går syftet med denna funktion delvis förlorad om personalomsättningen innebär att funktionen ständigt innehas av nya handläggare.
  • Barn som ännu inte fyllt 15 år får höras i domstol om barnet inte kan antas ta skada. Det förekommer emellertid att barns begäran om att höras i domstol nekas även i situationer där barnet är relativt nära 15 i ålder, uttryckligen önskar denna möjlighet och där ställföreträdaren anser detta vara lämpligt.

9.2.6. Möjligheten att överklaga beslut och påtala brister på SiS särskilda ungdomshem

Särskilda befogenheter på SiS särskilda ungdomshem

SiS har för de barn och unga som placerats på de särskilda ungdomshemmen getts särskilda befogenheter som går längre än annars vid genomförandet av vård enligt LVU. Den unge får i princip underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras (15 § LVU). Bestämmelsen ger möjlighet att kvarhålla – vid behov med tvång – den som försöker avvika

från hemmet. Den unges rörelsefrihet får också inskränkas när det påkallas av övriga intagnas eller personalens säkerhet.

De särskilda befogenheterna innebär bland annat också möjlighet att fatta beslut om inskränkning i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster eller ta emot besök (15 a § LVU), beslut om att den unge ska vårdas vid låsbar enhet, hållas i avskildhet eller vårdas i enskildhet (15 b, c och d §§ LVU) och beslut om kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning (17 §).

Hösten 2018 genomfördes förändringar avseende de särskilda befogenheterna, bland annat minskades tiden ett barn kan hållas i avskildhet från ett dygn till fyra timmar. Bakgrunden till detta var bland annat de rekommendationer Sverige fått av barnrättskommittén och FN:s kommitté mot tortyr.43

Uppmärksammade missförhållanden

Såväl JO som IVO och Statskontoret har under flera år riktat återkommande och allvarlig kritik mot verksamheten på SiS särskilda ungdomshem. I november 2022 meddelade JO ytterligare ett beslut som rör hur SiS använder möjligheten till avskiljande och vård i enskildhet. JO framför i sitt beslut att de problem och brister som under flera år har uppmärksammats i varierande utsträckning finns kvar i verksamheten och att dessa fortsatt riskerar att drabba barn som SiS har i uppdrag att ge vård.44

IVO har i ett regeringsuppdrag under 2021–2022 genomfört en förstärkt tillsyn av SiS särskilda ungdomshem där flickor vårdas. Inom ramen för uppdraget har IVO följt upp SiS vidtagna åtgärder och särskilt fokuserat på användning av den särskilda befogenheten avskiljning. Tillsynen visar på omfattande brister och missförhållanden i samtliga SiS verksamheter och IVO konstaterar att SiS i återkommande fall tillämpat sina befogenheter på ett otillåtet sätt. Det gäller särskilt möjligheten att under vissa omständigheter hålla placerade barn och unga avskilda.45

Missförhållanden på SiS särskilda ungdomshem har också redovisats i flera rapporter av den ideella organisationen Barnrättsbyrån

43Prop. 2017/18:169, s. 67 f. 44 JO, beslut 2022-11-21, dnr 2802-2020. 45 IVO (2023), Tillsyn av SiS särskilda ungdomshem 2021–2022, Redovisning av regeringsuppdrag S2021/03345.

som i en uppföljningsrapport från 2022 konstaterar bland annat att genomförda satsningar och åtgärdspaket inte har gett effekt utan att situationen såvitt avser våld och missförhållanden är fortsatt mycket alarmerande.46 Ytterligare en granskning av Barnrättsbyrån i samarbete med World Childhood Foundation publicerades i mars 2023 och rör förekomsten av sexuella övergrepp på SiS-hem.47 Rapporten visar på omfattande sexuella övergrepp och kränkningar mot barn, framför allt är det manlig personal som utsätter omhändertagna flickor. Unga som utsätts för sexuellt våld av personal uppger att de känner rädsla för att berätta om utsattheten eller att de inte blivit trodda.

Riksrevisionen har i maj 2023 beslutat att inleda en granskning av om barn och ungdomar som är intagna på SiS särskilda ungdomshem får en effektiv vård och behandling. Resultatet från granskningen kommer att sammanställas i en rapport med planerad publicering i mars 2024.

Tillsyn och möjligheterna att anmäla kränkningar

IVO utövar den ordinarie tillsynen över socialtjänstverksamheten vid ungdomshemmen och SiS hälso- och sjukvårdsverksamhet. Tillsynen av SiS ungdomshem omfattar granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt av beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. IVO ska inom ramen för sin tillsyn även lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps och förmedla den kunskap och de erfarenheter som erhålls genom tillsynen (13 kap. 2 och 3 §§ SoL). IVO granskar SiS verksamhet både genom anmälda och oanmälda inspektioner samt genom så kallad skrivbordstillsyn. IVO tar även emot lex Sarah-anmälningar om allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missförhållande i enlighet med 14 kap. 7 § SoL. Om IVO bedömer att det förekommer missförhållanden kan de förelägga SiS att avhjälpa missförhållandet. Under vissa omständigheter kan IVO också besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

46 Se bland annat Barnrättsbyråns rapporter ”… och jag kunde inte andas” – en granskning av

våld mot barn på de statliga ungdomshemmen (2021) och Avskiljningar, våld och missförhållanden inom SiS ungdomsvård 2021 (2022).

47 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation, Vem ska tro på mig? En granskning av

sexuella övergrepp på de statliga ungdomshemmen, 2023.

IVO tar också emot klagomål från barn och unga och ibland fattas beslut om inspektioner och vidare åtgärder rörande ungdomshem utifrån dessa klagomål. Klagomål lämnas i övrigt över till SiS och utreds enligt myndighetens rutiner för detta, se nedan.

Utöver IVO:s ordinära tillsyn innefattas SiS särskilda ungdomshem i JO:s extraordinära tillsyn som sker genom prövning av anmälningar från allmänheten, inspektioner och andra undersökningar. JO inspekterar också regelbundet SiS ungdomshem som en del av sitt uppdrag att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av frihetsberövade personer.

SiS rutiner för klagomålshantering

Enligt SiS rutiner för hantering av klagomål och synpunkter ska dessa i första hand lämnas till personalen vid den berörda institutionen eller till den ansvariga tillsynsmyndigheten. Det innebär att SiS inte har någon klagomålsfunktion som är fristående i förhållande till den eller de som klagomålen gäller. Statskontoret föreslog 2018 att SiS bör införa en fristående central klagomålsfunktion för all verksamhet inom SiS. Statskontoret bedömde att det är rimligt att personer som vårdas vid myndigheten ska kunna framföra klagomål direkt till en funktion inom SiS som är fristående från den egna institutionen. Även anhöriga bör kunna framföra klagomål till denna funktion.48Statskontoret har i en rapport som överlämnades 2022 angående SiS klagomålshantering också konstaterat att myndigheten saknar överblick över klagomålen och om de har lett till åtgärder.49

Även IVO har konstaterat vid sin tillsyn av ungdomshemmen att det finns brister i SiS hanteraring av klagomål.50 Klagomålen handlar ofta om användande av våld mot de unga samt att personalen är maktutövande och att de brister i bemötandet gentemot de unga.

SiS har genomfört ett internt arbete med syfte att undersöka klagomålsförutsättningarna för barn och unga i myndighetens verksamhet. Resultatet publicerades den 28 juni 2023 och innebär att SiS kommer

48 Statskontoret (2018), Stöd i klagomålsprocessen till patientgrupper som inte omfattas av patient-

nämndernas verksamhet, dnr 2018/9-5.

49 Statskontoret (2022), SiS vård av barn och unga enligt LVU – förutsättningar för en trygg och

ändamålsenlig vård, 2022:4.

50 IVO (2021). Föreläggande att säkerställa att tvångsåtgärder har stöd i lag och står i proportion till syftet med åtgärderna vid Statens institutionsstyrelses (SiS) ungdomshem Folåsa, dnr 3.7.1-45220/2021-1.

att inrätta en fristående klagomålsfunktion centralt i myndigheten. Den nya klagomålsfunktionen ska etableras senast den 1 januari 2024. SiS ska, för att stärka barnrättsperspektivet, även undersöka möjligheten att inleda en formaliserad samverkan med organisationer i civilsamhället.

Möjligheterna att överklaga och förordnas ett offentligt biträde

Beslut av SiS avseende de särskilda befogenheterna får överklagas i den utsträckning som medges enligt 42 § LVU. Av 39 § fjärde stycket LVU framgår att den som är under 15 år har rätt till offentligt biträde vid överklagande av de beslut om särskilda befogenheter som får överklagas enligt 42 § (bland annat beslut om kroppsvisitation och vård i enskildhet) om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Bestämmelsen infördes 2018 i samband med andra ändringar som syftade till stärkt rättssäkerhet på särskilda ungdomshem. Motiveringen var att det ur rättssäkerhetsperspektiv var viktigt att barn under 15 år har en reell möjlighet att överklaga beslut om de särskilda befogenheterna och inte behöver vara beroende av att vårdnadshavaren kan tillvarata deras intressen.51

Vid överklagande av beslut enligt 42 § LVU saknas däremot en rätt till offentligt biträde för vårdnadshavare och processbehöriga barn. Bakomliggande utredning föreslog ingen sådan begränsning i ålder för att ett offentligt biträde skulle förordnas.52 Regeringens bedömning var dock att den utökade rätten till offentligt biträde skulle begränsas till barn under 15 år, detta med hänvisning till att barn över 15 år är processbehöriga och att det saknades utredningsunderlag för en annan bedömning.

Offentligt biträde förordnas vid ett överklagande och inte omedelbart vid beslut om exempelvis vård i enskildhet eller inför ett överklagande. Det innebär att möjligheten att överklaga och förordnas ett offentligt biträde förutsätter att den unge informeras om sin rätt att överklaga och få tillgång till offentligt biträde. Formuleringen vid

ett överklagande öppnar också för en tolkning som innebär att barn

under 15 år trots allt inte får överklaga beslut själva, utan att en ställföreträdare förordnas först när ett överklagande anhängiggjorts i

51Prop. 2017/18:169, s. 86. 52SOU 2015:71, s. 902.

domstol och att ett barns överklagande därför ska avvisas. Barnet är med en sådan tolkning, trots lagstiftarens intentioner, beroende av sin vårdnadshavare för att kunna överklaga.53

I sammanhanget bör också noteras att Barnkonventionsutredningens slutsats är att det inte är förenligt med barnkonventionens artikel 37 att ett barn som fyllt 15 år inte har rätt till juridiskt biträde vid överklagande av ett beslut enligt 15 b § LVU om att placeras vid en låsbar enhet.54 Utredningen konstaterar också att det inte är förenligt med artikel 37 att ett barn som inte fyllt 15 år inte villkorslöst kan begära att en domstol prövar frågor om vård som anses utgöra ett frihetsberövande (15 eller 15 b §§ LVU).

Uppmärksammade problem och begränsningar

Som redogjorts för ovan har tillsynsmyndigheter och andra aktörer under många år rapporterat om allvarliga missförhållanden på SiS särskilda ungdomshem. Många frågor som aktualiseras med anledning av dessa brister faller utanför utredningens uppdrag, hit hör frågor om resurstilldelning, kvalitetsbrister, kompetenskrav, tillsynsmyndigheternas befogenheter med mera. I viss utsträckning ryms däremot dessa frågor inom ramen för utredningen om barn och unga i samhällets vård.55 I den mån så inte är fallet är det naturligtvis angeläget att frågorna hanteras i ett annat sammanhang.