1. Fysisk samhällsplanering – instrument för långsiktigt hållbart samhällsbyggande

Alla världens länder står inför stora och svåra utmaningar. Ett globalt perspektiv på ekonomi, klimat, miljö och social utveckling ställer särskilda krav på det postindustriella samhället som ingen regering kan blunda för. Samhällsbyggandet, som ger stora delar av förutsättningarna för livsmiljö och sociala mönster i Sverige, måste utvecklas på ett sätt som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. När bebyggelse, infrastruktur och produktionssystem utvecklas och nya tekniska, ekonomiska och organisatoriska lösningar förverkligas, måste samtidigt natur- och kulturvärden som är knutna till mark- och vattenresurserna värnas och människors behov av en god livsmiljö tillgodoses. Ekonomiska intressen ofta av berättigat stor tyngd måste bedömas i förhållande till ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen av mer långsiktig karaktär. Det är en grundläggande uppgift för samhället att se till att det finns fungerande system för de avvägningar mellan olika intressen som behöver göras för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, som värnar den materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer.

Med sin långa demokratiska tradition, decentraliserade samhällsmodell och mångåriga erfarenhet av gott samarbete mellan stat och kommun inom den fysiska samhällsplaneringen, har Sverige förutsättningar att i det internationella samarbetet kunna fungera som en förebild som andra länder kan hämta inspiration från.

För ett lands välstånd och möjlighet till långsiktig överlevnad har en klok hushållning med mark- och vattenresurserna och den fysiska miljön i övrigt grundläggande betydelse. En genomtänkt, allsidig och demokratiskt förankrad fysisk samhällsplanering behövs för att samla krafterna inom offentlig och enskild sektor och inrikta samhällsbyggande och markanvändning på ett sätt som bidrar till att tillgodose samhällsbehov i vid mening. Långsiktiga hänsynstaganden måste då förenas med särskild uppmärksamhet på människors och näringslivets behov.

Ett viktigt led i arbetet med fysisk samhällsplanering är att utifrån en geografisk överblick söka finna ”win-win-lösningar” som begränsar problem, öppnar nya möjligheter och förebygger konflikter mellan olika intressen som ytterst alla är beroende av att använda mark- eller vattenområden. Det är en självklarhet att olika anspråk och intressen ofta måste vägas mot varandra och att lämpligheten av en föreslagen ny lokalisering av bebyggelse, anläggning eller verksamhet, liksom en väsentlig förändring därav, i många fall behöver vägas mot andra intressen och ses i ett vidare och mer långsiktigt sammanhang. En från klimat- och miljösynpunkt effektiv bebyggelsestruktur som ger goda förutsättningar för människor, företag och verksamheter att interagera kan inte förverkligas utan att regionala perspektiv vägs in i beslutsprocessen om markanvändning och bebyggelse.

Både stat och kommun har ansvar för att tillräckliga resurser avsätts för en fysisk samhällsplanering som underlättar sektorövergripande och långsiktiga bedömningar och bidrar till en effektiv beslutsprocess. För statens del omfattar ansvaret också att se till att den högre utbildningen och forskningen på området håller hög internationell klass.

En genomtänkt fysisk samhällsplanering bör kunna bidra till det underlag som behövs vid statliga och kommunala myndigheters och förvaltningsdomstolars prövning av mål och

ärenden som gäller tillståndspliktiga förändringar av miljön och mark- eller vattenanvändningen. Beroende på den prövade frågans räckvidd och konsekvenser behövs i många fall bedömningar av den prövade förändringens betydelse i ett vidare lokalt, regionalt eller nationellt sammanhang. En helhetssyn på samhällsutvecklingen i den berörda trakten, regionen eller landsdelen kan behövas vid prövning av förändringar med vittgående konsekvenser för mark- och vattenanvändning och miljö. Inte sällan innebär en sådan helhetssyn att överväganden också måste göras i samråd och samarbete med berörda myndigheter i våra grannländer.

För den fysiska samhällsplanering, som Boverket bör ha som myndighetsuppgift att följa, utvärdera och stödja, behövs inspirerande begrepp. Boverkets myndighetsarbete med sikte på långsiktigt hållbart samhällsbyggande bör enligt min mening tydligt anknyta till begreppen hållbar regional utveckling, hållbar stadsutveckling och hållbar landsbygdsutveckling. Det bör vara en prioriterad myndighetsuppgift för Boverket att i sitt arbete med dessa frågor kraftfullt bidra till att gällande lagstiftning för hushållningen med mark och vatten tas tillvara i samhällsplaneringen i alla delar av landet.

2. Miljöbalkens regler om hushållning med mark och vatten

Boverkets arbete för att främja fysisk samhällsplanering som instrument för hållbar utveckling bör utgå från en ingående kännedom om motiven till gällande lagstiftning om hushållning med mark och vattenområden. Som bidrag till förståelsen av statsmakternas avsikter med gällande lagstiftning i denna del, lämnas i följande avsnitt ett utdrag ur centrala avsnitt i förarbetena till naturresurslagen och relevanta avsnitt av förarbetena till miljöbalken.

Förarbetena till naturresurslagen (NRL)

Att verka för en långsiktigt god hushållning med landets mark- och vattenresurser och den fysiska miljön i övrigt är ett gemensamt ansvar för stat och kommun. Miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden utgår från att långsiktiga allmänna intressen när det gäller markens och vattnets användning ska tillgodoses i samhällets planering genom ett utvecklat samarbete mellan stat och kommun i nära anknytning till den kommunala planeringen enligt PBL, samt vid myndigheters och domstolars prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och lagar som är anknutna till denna. Miljöbalkens hushållningsregler har oförändrat tagits in från den tidigare gällande naturresurslagen.

I förarbetena till naturresurslagen beskrevs hushållningsreglernas syfte och bakgrund i erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen på följande sätt (prop. 1985/86:3, sid. 17-24):

”Hushållningsbestämmelserna syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna ska tillämpas vid beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurserna. En god hushållning bör förena kraven på att trygga landets försörjning med naturresurser på lång sikt, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att tillgodose samhällsbyggandets markbehov. Genom att i lag ge utgångspunkter för hur avvägningar ska göras mellan skilda intressen i olika typer av beslut som rör användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt och ange vilka typer av hänsyn som därvid ska tas, bör en bättre hushållning med naturresurser kunna åstadkommas. Därmed bör också olägenheter som följer av nuvarande sektoruppdelad

lagstiftning och förvaltning kunna motverkas i väsentligt avseende. Beslutsprocessen bör härigenom kunna bli mer effektiv”.

”Hushållningsbestämmelserna ersätter riksdagens tidigare riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Dessa riktlinjer var ett slags handlingsregler som skulle tillämpas vid beslut som rör mark- och vattenanvändningen i områden som av skäl som anges i riktlinjerna är av stor betydelse för landet som helhet. Redovisning av vad riktlinjerna bör leda till när det gäller användningen av områdena har förutsatts ske och har också skett i kommunernas översiktliga planering och planläggning. Genom att det i byggnadslagstiftningen sedan länge funnits regler om hänsynstagande till andra sektorer än byggnadssektorn har det väl gått att tillämpa riksdagens riktlinjer för hushållning med mark och vatten vid plan- och tillståndsbeslut enligt byggnadslagstiftningen. Genom att åtskilliga övriga lagar, som behandlar frågor med anknytning till riktlinjerna, innehåller bestämmelser om att allmänna intressen ska beaktas, har riktlinjerna så som förutsatts av riksdagen kunnat beaktas i relativt stor utsträckning även vid tillämpningen av dessa lagar. I ett cirkulär (1973:15) anbefallde regeringen samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av betydelse för användning av mark eller vatten beakta statsmakternas riktlinjer för hushållningen med dessa naturtillgångar”.

”Även om kommunernas planer i första hand avsett riktlinjernas inverkan på bebyggelseplaneringen, har planerna och underlaget till dem vanligtvis direkt kunna användas vid prövning av andra verksamheters förhållande till riktlinjerna”.

”Genom att kunskapsmaterialet om mark- och vattentillgångar av nationell betydelse har behandlats i den kommunala fysiska planeringen – i kommunöversikter och markdispositionsplaner – har i dessa frågor också funnits ett forum där olika åsikter kunnat brytas om vad hushållningsriktlinjerna bör föra med sig. De i översiktsplanerna uttryckta slutsatserna har utgjort ett värdefullt material för planering av sådana verksamheter som kräver tillstånd av statliga eller kommunala myndigheter innan mark- och vattenområden får tas i anspråk. Möjlighet finns ju härigenom att i förväg ta reda på hur olika lokaliseringsalternativ förhåller sig till det allmännas intressen i olika områden. En del konflikter kan härigenom undvikas eller lösas redan på planeringsstadiet av ett visst projekt, och komplikationer som fördröjer tillståndsprocessen behöver normalt inte uppkomma”.

Bostadsutskottets betänkande om NRL

I bostadsutskottets betänkande (BoU 1986/87:3) över regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser mm., framhölls - efter hörande av försvarsutskottet, kulturutskottet, jordbruksutskottet och näringsutskottet - bl.a. följande:

  • Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse ska ligga till grund för naturresurslagen, NRL.
  • Bestämmelserna i lagen syftar till att främja en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. NRL ska tillämpas vid beslut enligt lagar som är anknutna till NRL i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurserna.
  • Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning krävs för att lagens regler ska få avsedd verkan. Kommunernas fysiska planering och statliga myndigheters utredningsverksamhet ska ge underlag för tillämpningen. Länsstyrelsen ska samordna statens intressen och ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse och som finns hos statliga myndigheter.
  • Kommunernas roll vid tillämpning av lagen följer av PBL. Översiktsplanen enligt PBL ska användas som instrument för att belysa samhällets – dvs. statens och kommunens – syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen ska utgöra underlag för tillämpningen av bestämmelserna i NRL i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.
  • Genom detaljplan eller områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkan för efterföljande markanvändningsbeslut.
  • Kommunerna ska vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL och planeringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som ska tillämpa NRL.

Förarbetena till miljöbalken

Statsmakternas intentioner när det gäller hushållning med mark- och vattenområden utgår från de förutsättningar som anges i regeringens proposition 1985/86:1, Plan- och Bygglag. De beskrivs ingående i regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser m.m.

I förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (SFS 1998:896), beskrivs Boverkets, länsstyrelsernas och andra myndigheters ansvar och uppgifter i frågor om hushållningen med mark- och vattenområden

Hänsynstaganden till allmänna intressen vid överväganden om användningen av mark- och vattenområden vid bebyggelseplanering och prövning av ärenden enligt PBL ska vägledas av bestämmelserna i Plan- och bygglagen ( 2 kap. PBL: Allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse). Också Miljöbalkens bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden (3 kap. MB: Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden och 4 kap. MB: Särskilda bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden) ska tillämpas i den kommunala beslutsprocessen enligt PBL och vid prövning av mål och ärenden enligt de andra lagar där detta särskilt föreskrivs..

För att sammanfattande uttrycka samhällets (statens och kommunernas) ansvar för de planmässiga avväganden mellan skilda intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen som ofta måste göras i samhällets förändringsprocess, har liknande lydelse givits åt portalparagraferna i 2 kap. PBL och 3 kap. MB ( 2 kap. 1§ PBL och 3 kap. 1§ MB). I båda lagarna föreskrivs således att ”Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning”.

När NRL:s hushållningsbestämmelser togs in i den nya miljöbalken framhölls den kommunala planeringens betydelse vid bedömningar av frågor om ändrad markanvändning (regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk):

Genom att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL nu inarbetas i miljöbalken betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. Som anfördes när NRL infördes är det exempelvis viktigt att det finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Vidare är det av grundläggande betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skyddas. Exempel på sådana områden är delar av de fjällnära skogarna, urskogarna samt vissa våtmarker, sjöar och vattendrag.

Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Planeringen för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling ska främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang.

Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som nu är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i miljöbalken. Detta uppnås genom att balkens regler ska tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att NRL:s hushållningsregler inarbetas i miljöbalken kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett tydligare sätt än hittills inom miljöbalkens beslutsområde. Planeringsunderlag för detta ska tillhandahållas enligt miljöbalkens kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och annat planeringsunderlag, 6 kap. 11 och 12 §§. (Prop. s. 244-245)

I 6 kap. NRL finns för närvarande bestämmelser om att myndigheter som ska tillämpa NRL ska se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta. Ett välutvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för att en från allmän synpunkt god hushållning ska uppnås. Därför är de myndigheter som ska tillämpa balkens regler om hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler ska alltså gälla vid tillämpning av miljöbalken som hittills gällt vid tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken utan även mål och ärenden enligt annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och vatten och där miljöbalken därför ska tillämpas.

I 6 kap. 2§ NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att en eller flera kommuner i sin planering enligt PBL ska tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Motsvarande bestämmelser bör gälla enligt balken.

(Prop. s.298).

3. Samarbetet mellan stat och kommun

Plan- och bygglagens regler för fysisk planering och byggande, tillsammans med Miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden med anknytande regler i annan lagstiftning ger utgångspunkter för det samarbete i samhällsplaneringen mellan stat och kommun som är ett nödvändigt led i arbetet för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Boverket har påpekat att samspelet mellan statliga och kommunala myndigheter i tillämpningen av lagarna behöver förbättras och att vissa förtydliganden i lagstiftningen kan behövas. Jag vill sammanfatta mina synpunkter på följande sätt:

(1). Den kommunala översiktsplaneringen har inte levt upp till förväntningarna vid lagstiftningens tillkomst. Åtskilliga kommuner har inte, som förutsatts, tillgång till en aktuell av kommunfullmäktige antagen översiktsplan som stöd för bedömning av samhällsbyggandets utvecklingsfrågor. Kommunerna har ofta begränsat sin översiktsplanering snävt till att förbereda exploatering för bebyggelse och försummat att redovisa behov av hänsynstaganden till andra allmänna intressen av betydelse, så som förutsatts vid PBL:s och NRL:s tillkomst och som nu förskrivs i miljöbalkens 3 och 4 kap. Man tycks inte ha uppfattat att det är en skyldighet för kommunen som myndighet med ansvar för PBL:s tillämpning att verka för en god hushållning inte bara med områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, utan även med mark- och vattenområden i övrigt som kommunen bedömer vara berörda av de allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Här kan förtydliganden i PBL uppenbarligen behövas.

(2). Den kommunala översiktsplaneringen bör kunna ge upplysning om de viktigare skyddsbehov som finns och de mer omfattande förändringsanspråk som riktas mot mark- och vattenområden i kommunen. När delade meningar om utvecklingen finns bör detta framgå tydligt. Det bör också framgå om kommunen bedömer att ytterligare kunskap och utredning behövs för att bedöma vad som är en lämplig utveckling inom ett visst område för att tillgodose kraven på god hushållning med mark- och vattenområden i kommunen.

En av de intressantaste uppgifterna för en översiktsplan är som jag ser det att identifiera de områden där det finns delade meningar om vad som långsiktigt är en lämplig utveckling. För sådana områden är det önskvärt att kommunen redovisar hur ett fortsatt arbete kan läggas upp, som om möjligt tar sikte på en ”win-win-lösning” för inblandade parter eller åtminstone att olägenheter för drabbad part ska kunna begränsas så långt möjligt.

I ett framtidsperspektiv är det väsentligt att kommunerna tar hänsyn till den interaktion som finns eller som behöver utvecklas med angränsande kommuner. Detta är särskilt angeläget i de delar av landet där kommunerna bildar delar av en sammanhängande lokal arbetsmarknad. Länsstyrelsen bör i samarbete med kommuner och förekommande regionala organ identifiera mellankommunala intressen som behöver uppmärksammas i den fysiska samhällsplaneringen enligt PBL.

Ett översiktsplanearbete måste för att vara meningsfullt sammanfattas åskådligt och klart på en eller ett fåtal översiktskartor med tillhörande kortfattad text. Planförfattaren bör utgå från att den som ska använda planen, antingen som allmänintresserad medborgare, i sin yrkesverksamhet eller i sin myndighetsutövning, har begränsad tid till förfogande och inte

nödvändigtvis är kunnig i planfrågor. Boverkets rådgivning i fråga om utformning av kommunala översiktsplaner bör framhäva översiktsplanens betydelse för en effektiv beslutsprocess. Dessutom är det naturligtvis angeläget att kommunen i sin översiktsplan vid behov kortfattat redovisar hur man tänker sig samarbetet med sina närmaste grannkommuner i frågor av gemensamt intresse.

(3). Det finns ett påtagligt behov av utveckling av metoder och planeringsinstrument – inte minst för kommunerna - för att förbättra förutsättningarna för en bra tillämpning av lagstiftningen i linje med statsmakternas intentioner. Det är till exempel angeläget att kommunens översiktsplan tydligt redovisar kommunens uppfattning om hur miljöbalkens hushållningsbestämmelser berör mark- och vattenområden inom kommunen. En viktig uppgift för Boverket i detta sammanhang är att medverka till metoder för åskådlig redovisning i översiktsplan av mark- och vatten områden där kommunen finner det angeläget med egna riktlinjer för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. Sådana riktlinjer behöver således inte bara gälla kommunens syn på frågor om hänsyn till riksintressen.

De allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken ger grund för att i översiktsplanen uttrycka en självständig kommunal politik när det gäller omsorgen om mark- och vattenresurser av betydelse för utvecklingen inom kommunens geografiska område. Det kan till exempel gälla långsiktigt skydd för brukningsvärd jordbruksmark, för ekologiskt särskilt känsliga områden, för områden där skredrisk eller översvämningsrisk behöver uppmärksammas, eller för områden vars natur- och kulturvärden behöver skydd med hänsyn till naturvårdens, kulturmiljövårdens eller friluftslivets och turismens långsiktiga intressen. Också för områden av särskild betydelse för samhällsbyggandets behov av långsiktiga utvecklingsmöjligheter bör översiktsplanen kunna ta stöd i miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Om en eller flera angränsande kommuner berörs av de långsiktiga utvecklingsfrågorna kan gemensamma riktlinjer för hushållningen med mark och vatten behövas.

Erfarenheterna från de enkelt redovisade kommunöversikter som utarbetades i samband med den fysiska riksplaneringen bör tas tillvara av Boverket. Det bör inte accepteras att kommunala översiktsplaner enligt PBL redovisas på ett så komplicerat och omfattande sätt att knappast någon utanför kommunens förvaltning har möjlighet att förstå hur kommunen uppfattar skydds- och utvecklingsbehov i kommunens olika delar. Det är angeläget att Boverkets arbete med rådgivning i dessa frågor utgår från förarbetena till miljöbalkens hushållningsbestämmelser (prop. 1985/86:3, sid.40-115).

(4). Enligt min erfarenhet fungerar medborgarinflytandet i den kommunala fysiska planeringen ibland sämre än vad som rimligen kunde förväntas. När det gäller att bedöma viktiga planeringsfrågor är det naturligt att den mesta politiska kraften i kommunerna kommer till uttryck i partiinterna överläggningar och i förhandlingar mellan partierna. Inte sällan tycks kommunens ledning emellertid uppfatta att man i det politiska arbetet har fattat avgörande beslut om hur man ser på utvecklingen av vissa områden, långt innan kommunens lagstadgade samrådsförfarande inleds med allmänhet, företag och organisationer i kommunen. Intresset tycks då ibland vara begränsat att lyssna till och ta intryck av värderingar och kunskaper som finns hos intresserade medborgare och som uttrycks av föreningar, sammanslutningar eller företag som är verksamma i kommunen.

Samrådsförfarandet om översiktsplanen riskerar att uppfattas som ett spel för gallerierna om kommunens politiska ledning redan bestämt sig och de avgörande besluten är internt fattade

innan öppna samråd inleds. Det kan bli ödesdigert för viljan att ta del i den kommunala demokratin, och kan leda till ett slöseri med mänskliga och ekonomiska resurser, om intresserade och kunniga medborgare upplever att kommunens beslut i viktiga framtidsfrågor avgörs utan att ansvariga politiker lyssnar till och försöker väga in medborgarnas åsikter och uppfattningar i översiktsplanens frågor, som ju kan beröra allt från respekten för befintliga boendemiljöer, möjligheten att utveckla befintliga verksamheter, skydd och förvaltning av älskade natur- och kulturmiljöer till värn av samhällets tillgänglighet för människor med funktionshinder.

Lagstiftarens avsikt är ju tydligt uttryckt i PBL, att just arbetet med översiktsplanering ska erbjuda ett forum där åsikter kan brytas och där kommunens medborgare ger politikerna tillfälle att lyssna, att tänka nytt och friare, ta till sig nya kunskaper, förstå bakgrunden till människors oro för förändringar i deras hemtrakter och att söka okonventionella lösningar. Om kommunerna ser översiktsplaneringen endast som ett av staten påtvingat sätt att förbereda bebyggelseexploatering, eller över huvud taget inte tar översiktsplaneringens politiska dimensioner på allvar faller en grundförutsättning för decentraliseringen till kommunerna av ansvaret för tillämpningen av PBL platt till marken. Kommunstyrelsen måste ta tydligt ansvar för hur arbete med översiktsplanen läggs upp och bedrivs. Det är viktigt med personligt engagemang och lyhördhet från den politiska ledningens sida.

Medborgarinflytandet i planeringen och översiktsplanens roll i det sammanhanget, bör nu uppmärksammas särskilt i Boverkets och länsstyrelsernas uppsikt och tillsyn över den kommunala fysiska planeringen. Här behövs både forskning och metodutveckling. Inte minst behövs utbildning och information till kommunala politiker och tjänstemän om PBL:s och Miljöbalkens grunder i dessa delar.

4. Det regionala perspektivet

Den regionala nivån i svensk samhällsförvaltning genomgår stora förändringar, både i samband med ny region- och länsindelning och genom bl.a. bildandet av regionala samarbetssystem i anknytning till planering av stora infrastrukturinvesteringar och arbete med nya former för förvaltning av havsresurser och sötvattenresurser. Förutsättningarna i olika delar av landet för länsstyrelsernas arbete med lagstadgade uppgifter i samhällsplaneringen förändras därigenom.

Länsstyrelsens ansvar i det samarbete i samhällsplaneringen mellan stat och kommun som regleras i gällande lagstiftning om plan- och byggfrågor och om hushållning med mark- och vattenområden, inriktas genom PBL till frågor om hur riksintressen, mellankommunala frågor samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer tillvaratas. De bedömningsfrågor som uppkommer till följd av samhällsutvecklingen i dessa avseenden förutsätter att Länsstyrelserna har tillgång till väl utbildad personal med god kännedom om förhållandena i länets/regionens primärkommuner. Eftersom primärkommunernas ekonomiska resurser är så olika och deras planeringsproblem så varierande måste länsstyrelsernas insatser kunna anpassas till de lokala förutsättningarna för att på bästa sätt främja lagstiftningens intentioner.

Som ett led i fullgörandet av sina lagenliga uppgifter på samhällsplaneringens område måste länsstyrelserna vara aktiva inom de särskilda utvecklingsområden där nationella och regionala intressen ska beskrivas och tas tillvara för att främja en god hushållning med mark och vatten och ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Länsstyrelserna måste i de sammanhangen

medverka till att hushållningsfrågor av betydelse från rikssynpunkt och från regional synpunkt identifieras och beaktas.

Med utgångspunkt från systematiken i miljöbalken och PBL får länsstyrelsens arbete för att identifiera och aktualisera hushållningsfrågor av betydelse från nationell och regional synpunkt stor bredd. Det bör observeras att mark- och vattenområden av särskild betydelse från regional synpunkt i vissa fall även torde kunna identifieras som riksintresse enligt miljöbalken. När det gäller havsresurserna aktualiseras också intresseavvägning och samordning med andra länders intressen, vilket kräver engagemang från både regeringen och statliga myndigheter.

För varje länsstyrelse kan ett regionalt utvecklingsarbete avse bl.a:

- Trafiksektorns struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Industri- och energisektorernas struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - De areella näringarnas struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Mineralutvinningens struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse - Försvarets och rymdsektorns struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Turistnäringens struktur och anpassning till övergripande mål, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse. - Tätorternas och stadsregionernas struktur och anpassning till övergripande mål, särskilt det samspel mellan bebyggelsestruktur och kommunikationer som behövs för att långsiktigt ge människor närhet till jobb och service, identifiering av mark- och vattenområden av riksintresse.

Regleringen av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken utgår från att uppgifter om mark- och vattenområden som berörs av bestämmelserna i 3 kap. om skydd för riksintressen ska identifieras och fortlöpande hållas aktuella av ansvariga statliga myndigheter i anslutning till kommunernas översiktliga planering. Uppgifterna om riksintressen ska beaktas när planer utarbetas eller beslut ska fattas om utveckling eller nyetablering av verksamheter som tar mark- och vattenresurser i anspråk.

De allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 kap. kan ses som en i lag reglerad förteckning över allmänna intressen som alltid behöver uppmärksammas och så långt möjligt beaktas i samhällets utveckling för att en långsiktigt god hushållning med mark och vatten ska kunna förverkligas. Från kommunal planeringssynpunkt kan dessa bestämmelser i miljöbalken sägas komplettera och fylla ut de allmänna bestämmelser som ska beaktas vid bebyggelseplanering enligt 2 kap. 1§ PBL. Det är angeläget att tillämpningen av dessa bestämmelser följs upp av Boverket och länsstyrelserna och att regering och riksdag ges underlag att bedöma om gällande lagreglering för hushållning med mark och vatten fungerar så som lagstiftaren förutsatt.

När det gäller mark- och vattenområden som är av riksintresse enligt 3 kap, därför att de inrymmer resurser och värden av stor betydelse i ett nationellt eller internationellt perspektiv, eller berörs av verksamheter vars funktion är av betydelse för utvecklingen i hela landet, eller

som i sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap., utgår lagstiftningen från att länsstyrelserna fortlöpande, i samråd med berörda centrala sektorsmyndigheter ska hålla ett aktuellt underlag till stöd för bestämmelsernas tillämpning. När det gäller mark- och vattenområden i Sverige som omfattas av svenska åtaganden i fråga om internationella intressen och överenskommelser, bör Boverket svara för att länsstyrelserna har tillgång till aktuellt underlagsmaterial för samhällsplanering, att infogas på lämpligt sätt i länsstyrelsernas samlade underlag om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Kunskapsförsörjningen om riksintressen bör ses som en viktig myndighetsuppgift för länsstyrelsen som utförs under länsledningens ansvar. Det är angeläget att tillräckliga personella och andra resurser finns till förfogande för arbetet och att regering och riksdag ges möjlighet att följa hur verksamheten utvecklas. Boverket bör i samråd med länsstyrelserna utveckla metoder för avrapportering av arbetet . Ett samlat utvecklingsarbete bör inledas för avrapportering till regering och riksdag senast under nästa mandatperiod, förslagsvis till år 2012.

Länsstyrelsen bör ha som tydlig uppgift att försvara riksintressena i mål och ärenden där hot mot intressena ska prövas. Detta gäller mark- och vattenområden som berörs av exploaterings- eller bevarandeintressen som bedöms vara av riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Det bör ligga i länsstyrelsernas egenintresse att kommunernas översiktsplaner innehåller tydlig, aktuell och övertygande information om de riksintressen som är kända inom länet och som kommer att hävdas och försvaras av länsstyrelsen. När det kommer till kritan måste riksintressena försvaras på ett rimligt sätt i enskilda ärenden. Utgången av dessa ärenden har betydelse för hela landet och bör följas upp av Boverket.

Boverket bör ha resurser för att följa upp bestämmelsernas tillämpning och hålla regeringen underrättad om rättstillämpningen i ärenden som gäller riksintressen, mellankommunala intressen samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer.

För att en kommun ska kunna upprätthålla sitt förtroende hos medborgarna när det gäller riksintressen i kommunen, bör länsstyrelsen ha resurser som gör det möjligt att medverka till att utrednings- och kunskapsmaterial om riksintresset finns tillgängligt på användbart sätt i uppkommande mål och ärenden. Länsstyrelsen bör medverka till att den kommunala översiktsplan som ska ge vägledning och riktlinjer till stöd för myndigheternas prövning kan tjäna sitt syfte och vara av översiktlig, strategisk och vägledande karaktär och inte arbeta med den produktionsförberedande, projektnära planeringens metoder.

Det bör övervägas att i länsstyrelseinstruktionen förtydliga länsstyrelsens ansvar att särskilt verka för och försvara riksintressen som led i styrelsens samlade arbete för att främja ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, som främjar en hållbar regional utveckling innefattande hållbar stadsutveckling och hållbar landsbygdsutveckling

5. Land skall med lag byggas

Inom Boverket tycks alltför begränsade resurser vara avsatta för myndighetsuppgifter med anknytning till fysisk samhällsplanering. Av Boverkets verksamhetsbeskrivning och organisationsplan framgår knappast att verket har prioriterat insatser för att underlätta och stödja länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete i enlighet med förordningen om hushållning med mark och vattenområden. Otillräckliga resurser tycks även ha avsatts för utveckling och rådgivning om tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen enligt 3 och

4 kap. miljöbalken. Dessa brister framhålls i flera remissvar på Boverksutredningens enkät om förväntningarna på Boverkets insatser.

Riksintressen, mellankommunala intressen, hälsa och säkerhet, miljökvalitetsnormer

Det bör observeras att statens operativa ansvar inom PBL-området är avgränsat till frågor om riksintressen enligt miljöbalken, till mellankommunala frågor samt frågor om hälsa och säkerhet och miljökvalitetsnormer. Under senare år har Boverket inte tillräckligt prioriterat arbete för att säkerställa att miljöbalkens intentioner om långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden beaktas i avsedd utsträckning i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Denna kritik måste tas på särskilt allvar eftersom myndighetsansvaret inom den centrala statsförvaltningen för att regionala och nationella intressen när det gäller markens och vattnets användning tas tillvara i samhällsplaneringen, närmast under regeringen får anses vila på Boverket.

I lagrådets yttrande över förslaget till naturresurslag (prop. 1985/86:3, s. 229-230) görs viktiga påpekanden om vad som nu utgör riksintressen enligt miljöbalken. Lagrådet hänvisar inledningsvis till departementschefens uttalande i propositionen till 1947 års byggnadslagstiftning, ” vari han understryker att all planläggning måste ske under hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet.” Beträffande begreppet riksintresse uttalar lagrådet att ”Ordet riksintresse är sedan länge väl inarbetat när det gäller planläggning av hur mark och vatten skall användas. Att ordets innebörd i den fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde främst ha sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskilda att få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett flertal riksdagsbeslut……När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna och de geografiska, lagregleras, torde det inte finnas utrymme för att missförstå ordet riksintresse i sammanhanget. I de lagrum, där detta skulle komma att brukas”…”torde det för envar stå klart att de områden varom är fråga har sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket”.

När det gäller hanteringen av riksintressen hos de centrala myndigheterna tycks lagstiftningens intentioner följas upp på ett i huvudsak rimligt sätt av de myndigheter som har ansvar för utbyggnad av infrastruktur, tekniska försörjningssystem och utveckling av industriell produktion och energiproduktion. Däremot tycks enligt min bedömning kritik behöva riktas mot främst riksantikvarieämbetet men även mot naturvårdsverket som knappast kan anses ta sitt ansvar för att ge kommuner och länsstyrelser tillräckligt stöd i fråga om kunskapsunderlag för att förstå och försvara av statsmakterna sanktionerade riksintressen inom verkens myndighetsområden. Det är beklagligt att Boverket inte förmått övertyga dessa myndigheter, eller informerat regeringen, om nödvändigheten av att länsstyrelserna får erforderligt stöd av dessa centrala myndigheter när det gäller kunskapsunderlag om riksintressen och om metoder för att hålla allmänhetens och kommunernas kunskaper om områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård begriplig, levande och aktuell.

En tydlig svaghet tycks vare en brist på förståelse hos statliga myndigheter för vikten av medborgarinflytande när det gäller hantering av riksintressen i den fysiska samhällsplaneringen. Enligt min mening måste kunskapsförsörjningen om riksintressen ses också i ett medborgarperspektiv. Som lagrådet framhållit handlar riksintressena om mark- och vattenområden med värden som angår hela landet. Naturligtvis är det allmänheten i den berörda kommunen och länet och berörda fastighetsägare som är närmast berörda av

utvecklingen i dessa områden. Det bör därför som lagrådet framhåller vara begripligt för envar varför ett visst område är av riksintresse och vad detta rimligen bör innebära för praktiska hänsynstaganden

Även om statliga myndigheter som t.ex. Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna har myndighetsuppgifter i sammanhanget och har att företräda riksintresset i ett visst område, så tycks de ibland upplevas som helt frånvarande av lokalt verksamma medborgare som är engagerade för riksintressets värn. Med den distans som särskilt Riksantikvarieämbetet tycks visa i förhållande till den kommunala och regionala hanteringen av områden av riksintresse för kulturmiljövården är det befogat att fråga om någon myndighet över huvud taget i praktiken försvarar dessa riksintressen. Att det är Länsstyrelsen som har till uppgift att hävda riksintressena i förhållande till den kommunala planeringen bör inte få medföra att Riksantikvarieämbetet avstår från att följa upp och stödja en aktualisering och pedagogisk redovisning av skyddsvärden och skyddsbehov inom områden av riksintresse för kulturmiljövården. Här behöver myndigheterna avsätta resurser för att i samverkan med länsstyrelserna och med hörande av kommunerna aktualisera och utveckla underlaget för länsstyrelsens riksintresseredovisning.

Man kan av vissa uttalanden få intrycket att företrädare för Boverket kan uppfatta miljöbalken som en med PBL konkurrerande lagstiftning. Man har talat, måhända från ett stadsarkitektperspektiv, om olägenheterna av att verksamheter som ska prövas enligt plan- och bygglagen också prövas enligt flera andra lagar och att kommunen inte alltid får sista ordet i tillåtlighetsfrågan. Möjligen uppfattar man detta som en maktfråga mellan stat och kommun och önskar att kommunen som planmyndighet ska ha sista ordet i fler typer av ärenden. Ur ett medborgarperspektiv är det dock som jag ser det knappast önskvärt att tillstånd till viktigare miljöförändringar i tätorter eller på landsbygden avgörs i ökad utsträckning av kommunen ensamt utan möjlighet till överprövning hos statlig förvaltningsmyndighet eller hos domstol.

Det vore nog mer konstruktivt om Boverket intog en mer ödmjuk hållning och koncentrerade sig på att verka för en bättre utvecklad fysisk samhällsplanering som stöd för många olika typer av samhälleliga beslut, inte bara för byggnadsnämndernas beslut. Kommunens centrala uppgifter på PBL-området minskar inte behovet av insatser från statliga myndigheter och domstolar i enskilda ärenden enligt annan gällande lagstiftning. Boverket har ett viktigt ansvar att bidra till att gällande lagstiftning följs inom PBL-området. För ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande har kvaliteten i kommunernas arbete med översiktsplaner enligt PBL särskilt stor betydelse.

Stärkta utbildningsinsatser om gällande lagstiftning av betydelse för ett hållbart samhällsbyggande, riktade till kommunernas förtroendemän och tjänstemän, bör vara en viktig uppgift för Boverket i samråd med Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Det skulle för ordningens skull vara bra om myndigheten Boverket genomför en analys och tar en diskussion om miljöbalkens betydelse för ett hållbart samhällsbyggande som en av sina utgångspunkter i sitt arbete med fysisk samhällsplanering. Jag föreslår att Boverket konstruktivt, och med utgångspunkt från vad som sägs i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (SFS 198:896, Miljödepartementet), försöker besvara frågan: Hur kan den fysiska samhällsplaneringen utvecklas som stöd för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande i Sverige, när nu miljöbalken finns och bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden ingår i miljöbalken? Kan konkreta förtydiganden av

författningstexter vara till nytta för att bestämmelserna ska tillämpas i samhällsplaneringen på avsett sätt? Vilka insatser kan Boverket göra för att främja en bra tillämpning av hushållningsbestämmelserna i den fysiska samhällsplaneringen?

Miljöbalkens portalparagraf sammanfattar statsmakternas intentioner bakom balken. Jag tycker det är givande att jämföra denna lagtext med PBL:s motsvarande portalparagraf. Vilka möjligheter vill Boverket ta fasta på för att på bästa sätt medverka till att miljöbalkens intentioner tas tillvara i den fysiska samhällsplaneringen och i planläggning och bygglovsprövning enligt PBL? Och därmed medverka till att den fysiska samhällsplaneringen blir till nytta när det gäller tillämpningen hos berörda myndigheter av miljöbalkens bestämmelser.

1 kap. 1§ miljöbalken lyder: ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling, som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken ska tillämpas så att

1. Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan.

2. Värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas.

3. Den biologiska mångfalden bevaras.

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell

och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och

energi främjas.

6. Insatser som behövs från Boverket:

Lagrådet om PBL/NRL:, några citat från prop. 1985/86:3, sid. 224-225:

När man tar del av NRL-förslaget förändras den bild av kommunernas självständiga ställning som ges i PBL-förslaget. Lagrådet tar inte ställning till frågan om hur långt kommunernas självständighet på detta område bör gå. Det är emellertid angeläget att framhålla att man får en mer nyanserad bild av balansen mellan stat och kommun när man beaktar statens möjligheter och skyldigheter att ingripa med stöd av NRL:s bestämmelser.

Även om NRL inte är avsedd att omedelbart tillämpas inom alla områden där resursutnyttjandet behöver regleras, kommer lagen att vara den centrala författningen på området. I första hand innehåller lagen regler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk på marken och vattnet. Det är knappast möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olika konkurrenssituationer. Lagen syftar därför inte längre än till att ge riktlinjer för de bedömningar som måste göras i olika situationer såsom vid kommunernas planläggning enligt PBL och vid myndigheternas prövning av vissa tillståndsärenden. Till detta kommer att lagen anger de långsiktigt viktiga hushållningskraven. Nya och förändrade anspråk ska kunna vinna beaktande inom ramen för de nu föreslagna reglerna.

Med tillräckligt stöd från regeringen och regeringskansliet bör det vara fullt möjligt att utveckla och väsentligt förbättra samhällsförvaltningens arbete med sikte på ett långsiktigt

hållbart samhällsbyggande. Följande förslag till insatser behöver övervägas inom Boverket och inom berörda delar av Regeringskansliet:

Rutiner behöver skapas för regelbunden aktualitetsprövning av länsöversikter över riksintressen när det gäller mark och vatten. Boverket bör ges i uppdrag att till regeringen redovisa en konkret sammanställning för hela landet till mitten av nästa mandatperiod, förslagsvis år 2012. Regeringen bör ges möjlighet att utvärdera arbetet med stöd av en av Boverket utförd riksomfattande översikt som ger en begriplig bild av de redovisade riksintressenas betydelse för hela landet.

Boverket bör i samråd med FORMAS verka för att genom forskningen gå igenom vad som skett sedan 1970-talet i fråga om markanvändningen i Sverige och inte minst inom de områden som är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Vilken betydelse har riksdagens beslut med anledning av den fysiska riksplaneringen fått för samhällsbyggande och markanvändning i Sverige? Vad har vår medverkan i EU liksom andra senare internationella åtaganden fått för betydelse för mark- och vattenanvändningen och för samhällsplaneringen? Vilka framtida behov och utmaningar kan förväntas?

Boverkets instruktion och regleringsbrev bör förtydligas och resurser avsättas för en kraftsamling under en tre-årsperiod. Boverket bör observera vikten av en bättre tillämpning av miljöbalkens hushållningsregler om grunderna för PBL-reformen ska kunna fullföljas så som förutsatts av statsmakterna.

Länsstyrelserna med sin expertkompetens bör ge nödvändiga bidrag till kunskapsförsörjningen om hushållningen med mark och vatten med utgångspunkt från hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. Miljöbalken, inte bara i fråga om mark- och vattenområden av riksintresse.

Länsvisa översikter och kunskapsunderlag för kommunal planering över riksintressen enligt 3 och 4 kap. Miljöbalken, bör utarbetas med stöd av och med formellt godkännande på lämpligt sätt av berörda centrala myndigheter. Utgångspunkt bör vara lagrådets yttrande över NRL. prop. 85/86:3 s. 229-230., se ovan. De punkter där riksintressets redovisning är osäker och behöver analyseras vidare bör beskrivas på begripligt sätt. Kvaliteten i redovisningarna bör bli föremål för offentlig bedömning genom att länsstyrelsen inhämtar utlåtanden från forskningsinstanser och från medborgarsammanslutningar i kommuner och regioner.

Boverket bör inleda samarbete med regioner och länsstyrelser för att få fram exempel på samarbete stat/kommun om hur miljöbalkens riksintressen kan främja en hållbar regionutveckling, en hållbar stadsutveckling och en hållbar landsbygdsutveckling. Exempel bör om möjligt visas på lyckad dialog om dessa frågor mellan länsledningar och politiker och allmänhet i kommuner och regioner.

Utbildningsinsatser bör genomföras i samråd med Sveriges kommuner och landsting (SKL) riktade till region- och kommunpolitiker för att förklara behovet av en bred kommunal planering som tar upp hushållningen med mark och vatten inom hela kommunens område samt behovet av ett fungerande medborgarinflytande i samhällsplaneringen

Översiktsplanerna enligt PBL är nu alltför ofta snävt inriktade på att förbereda bebyggelseexploatering. Man tycks bara i undantagsfall ha tagit upp hushållningsfrågorna enligt miljöbalken i godtagbar utsträckning. Landsbygdens planeringsfrågor har försummats.

PBL behöver uppenbarligen förtydligas så att miljöbalkens intentioner om samhällsplaneringen som instrument för långsiktigt god hushållning med våra mark- och vattenresurser kan förverkligas med stöd av bra kommunala översiktsplaner. Boverket bör lämna förslag om sådana förändringar.

Den kommunala översiktsplaneringen behöver utvecklas från plan med styrambition till att även bli ett viktigt instrument i kunskapsförsörjningen för långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Staten bör genom länsstyrelserna kunna ge viktiga bidrag till kommunens förståelse för samhällets samlade värderingar i fråga om den långsiktiga utvecklingen av mark- och vattenresurserna. Kunskapsförsörjningen bör ta fasta på att översiktsplanen inte är juridiskt bindande. Det bör vara möjligt att åskådliggöra vilka intressen och anspråk som riktas mot olika delar av kommunens mark- och vattenområden och i vilka delar det finns viktiga kunskapsluckor eller delade meningar som behöver analyseras i ett fördjupat planeringsarbete.

Att i översiktsplanen redovisa kommunens tolkning av hur miljöbalkens hushållningsbestämmelser berör kommunens mark- och vattenområden är en viktig uppgift för att uppnå en god hushållning och ge förutsättningar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Goda exempel behöver tas fram.

Beräkningar bör göras av resursbehov för personalutveckling på och personalrekrytering till Boverket och länsstyrelserna, för tekniska hjälpmedel, resekostnader, möten och seminarier och för stöd till ett adekvat kontaktnät med kommuner, länsstyrelser och berörda centrala myndigheter och organ.

Bilaga 1. Ett medborgarperspektiv

Jag redovisar i denna bilaga några intryck från två praktikfall gällande försök till medborgarinflytande i kommunal fysisk samhällsplanering. De anknytande dokument som lagts i bilaga 2 bör läsas av den som vill sätta sig in närmare i vad ett medborgarperspektiv kan handla om.

Mina erfarenheter både från Bjärehalvön och Båstads kommun och från Nationalstadsparken och Stockholm stad, bekräftar slutsatserna i Michael Glemdahls aktuella och läsvärda avhandling i statskunskap från 2008, ”Gubben på kullen”, nämligen att det skadar medborgarnas förtroende för den svenska politiska demokratin om avgörande beslut om tillkomsten av större byggprojekt och andra betydande ingrepp i miljön uppfattas som beslutade redan före inledandet av i lagstiftningen förskrivna offentliga samråd.

Med tanke på medborgarnas förväntningar på att svenska myndigheter ska sträva efter objektivitet och balans i sin myndighetsutövning och förekommande farhågor att politisk och annan vänskapskorruption faktiskt kan förekomma, är det viktigt att uppmärksamma den stora betydelse från förtroendesynpunkt som ligger i länsstyrelsens tillsyn över planläggningen och i dess handläggning av och befattning med förvaltningsärenden. När det gäller översiktsplaner enligt PBL bör det till exempel inte kunna anses acceptabelt att föreningar av medborgare i en kommun, som lägger ner ett omfattande ideellt arbete på att med stöd av gällande lagstiftning försvara allmänna intressen i samhällsplaneringen, avfärdas som förväntat partiska och obehöriga av ledande representanter för statlig och kommunal förvaltning. Det är inte heller rimligt att viktiga dokument och avgörande beslut är utformade på ett så krångligt och svårförståeligt sätt att intresserade medborgare lämnas i sticket och tvingas anta att det just är meningen att de inte ska kunna förstå beslutens verkliga bakgrund.

Bjärehalvön i Båstads kommun, Skåne län

Efter min pensionering från regeringskansliet har jag nu bott snart nio år på landet i Hallavara gamla skola i Båstads kommun. Jag har under de här åren prövat på att som intresserad medborgare, engagerad i det lokala föreningslivet, följa kommunens planeringsarbete. Min från början mycket positiva inställning till Båstads kommun har efterhand ersatts av viss besvikelse. Det viktigaste skälet är den brist på intresse för att lyssna till medborgarsynpunkter i planeringssammanhang, och särskilt till synpunkter från intresserade och kunniga medborgare organiserade i föreningar och sammanslutningar, som jag tyvärr anser prägla kommunens politiska ledning.

En läsning av de anknytande dokument som redovisas i bilaga 2, hoppas jag ger möjlighet för läsaren av mitt inspel om Boverkets framtida roll att förstå den frustration jag upplevt, när jag efterhand förstått hur ovälkommet det tycks vara med invändningar ”från utomstående” mot en kommunlednings verklighetsbild i viktiga samhällsfrågor.

Som styrelseledamot i Norrvikens Trädgårdar AB såg jag hur kommunstyrelsen var starkt splittrad och dämpad inför det framgångsrika arbete i trädgårdarna som bedrevs under den period då landskapsarkitekten Ulf Nordfjell var konstnärligt ansvarig. Efterhand stod det klart att den politiska majoritetens grundsyn var att kommunen inte skulle behöva lägga någon ytterligare krona på anläggningen och att man informellt hade valt en lösning där intressenter nära byggbolaget PEAB skulle ges möjlighet att överta ansvaret för den unika

trädgårdsanläggningen. Det ideella arbete utan ersättning som bolagets styrelseledamöter utfört skulle därför inte få fullföljas. Och intressenterna skulle i realiteten ges fria händer att undersöka exploateringsmöjligheterna inom trädgårdarna och i ett vidsträckt område däromkring. Det finns enligt min mening anledning att närmare undersöka både Länsstyrelsens och Riksantikvarieämbetets roller och arbete i detta sammanhang.

Som ordförande i Föreningen Bronstid, Bjäre, blev jag vid ett tillfälle ombedd att inför kommunfullmäktiges ledamöter berätta om föreningens arbete och om vår syn på vården av det unika historiska jordbrukslandskapet på Bjäre. Efter att ha visat en overheadbild av en kartskiss med kommunens mest skyddsvärda natur- och kulturmiljöer hämtad från skriften ”Från Bjäre till Österlen” och ha för ledamöterna pekat på hur en föreslagen ny golfbana skulle hamna mitt i ett av kommunens mest skyddsvärda områden, möttes jag av högljudda protester från flera ledamöter. Ett par dagar senare kunde jag läsa i lokaltidningen att kommunfullmäktiges ordförande utlovat att det inte ska hända igen att en föreningsrepresentant får redovisa sina synpunkter inför fullmäktiges ledamöter.

Bjäre naturskyddsförening organiserar mer än 400 miljöintresserade personer och representerar en grupp kommunmedborgare med intresse och kunskaper som en kommun borde kunna tänkas ha glädje av i sitt översiktliga planeringsarbete. Jag har varit rådgivare till föreningens styrelse och hjälpt till med utformning av föreningens yttranden i plansammanhang under åren som gått. Av handlingarna i bilaga 2 framgår omfattningen av det arbete och det engagemang som kan krävas av en förening som vill redovisa sin syn på en kommuns planering av mark och vatten och därmed försöka påverka kommunens planering.

Av mina bilagda brev till landshövding Mats Svegfors, Ansvarskommittén, och statssekreterare Elisabet Falemo, Miljödepartementet, framgår hur allvarligt jag ser på förhållandet att plan- och miljölagstiftningens intentioner om kommunal översiktsplanering och om betydelsen av medborgarinflytande i det sammanhanget tycks vara okända hos Båstads kommuns politiska ledning.

Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, Stockholmsdelen, Stockholms län

Sedan den tid då jag arbetade med förberedelserna för lagstiftningen om skydd för den blivande nationalstadsparken har jag goda kontakter med flera av de föreningar som ingår i nätverket Förbundet för Ekoparken. År 2006 blev jag uppmärksammad på att Stockholms stadsbyggnadskontor lagt fram ett samrådsförslag till Översiktsplan för Stockholmsdelen av Nationalstadsparken-Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Jag deltog på ett välbesökt samrådsmöte och inbjöds av den ansvariga handläggaren, arkitekten Cristina Björn, att lämna in mina samrådssynpunkter, se bilaga 2.

Följande år inbjöds jag av Ståthållaren Lennart Ahlgren till ett samrådsmöte med närmast berörda myndighetschefer för ett samtal om Nationalstadsparkens framtid. Bakgrunden till mötet var att Kungl. Djurgårdens förvaltning förvaltar stora delar av parkens markområde och bevakar den särskilda kungliga dispositionsrätt som gäller för djurgårdsmarken samt vidare att tillämpningen på senare tid av lagen till skydd för nationalstadsparken gav anledning till viss oro för parkens framtid. I en bilaga till inbjudan fanns en PM Om behovet av samverkan kring skyddet av Nationalstadsparken, utarbetad av Richard Murray, förbundet för Ekoparken och Joen Sachs, Djurgårdens hembygdsförening, se bilaga 2.

Inför mötet som ägde rum våren 2007 hade jag utarbetat bilagd PM 2007-04-25 om hur lagskyddet för parken ser ut, hur det kom till och hur jag bedömde att tillämpningen har fungerat, se bilaga 2 . Mina intryck av mötet och av bl.a. Boverkets medverkan framgår av bilagd PM 2007-06-02, Samtal hos Ståthållaren om framtiden för nationalstadsparken. Några synpunkter.

De frågor, som bortsett från utformningen av själva översiktsplanen, varit särskilt kontroversiella under senare tid gäller utformningen av motorvägsprojektet Norra Länken i anslutning till Bellevueparken och markreservationer och förberedelser för den mycket kontroversiella och starkt ifrågasatta Österleden. De engagerade föreningarna i samverkan har också starkt ifrågasatt planerad exploatering för studentbostäder på en grusplan vid Albano och utformningen av den s.k. Norra Djurgårdsstaden kring Hjorthagen med dess befarade konsekvenser för särskilt skyddsvärda ekologiska spridningskorridorer och för upplevelsen av det värdefulla historiska landskapet norr om Husarviken.

Landshövdingen Per Unckels uttalande vid det tidigare berörda samrådsmötet hos ståthållaren om nationalstadsparkens framtid, att han såg detta möte som en partsinlaga, gör att jag anser att man kan känna anledning att befara att länsstyrelsen kan få svårigheter att fullt ut försvara nationalstadsparkens riksintressen i samhällsplaneringen och i uppkommande mål och ärenden. Det borde inte få finnas anledning till tvivel att vi som medborgare ska kunna lita på länsstyrelsens oberoende i sin myndighetsutövning gentemot de tunga intressen som vill bygga i och i anslutning till parken.

Djurgårdens hembygdsförening redovisade i januari 2009 starkt kritiska synpunkter mot uppläggningen av stadsbyggnadskontorets arbete med ny översiktsplan för Stockholm (ÖP 09). Se bilaga 2. Föreningen oroas bl.a. över att såväl det underlag beträffande stadens speciella kulturella värden som finns i ÖP 99 (aktualitetsprövad 2006), som Stockholms byggnadsordning med riktlinjer för Stockholms bebyggelse mer generellt, helt försvunnit från ÖP 09.

Hembygdsföreningens erfarenheter av stadens vilja att ta hänsyn till riksintressen som kommer i vägen för av stadsbyggnads- och exploateringskontoren utvalda områden för bebyggelse, gör att föreningen ser med stor oro på den fortsatta bebyggelseutvecklingen. Föreningens bedömning grundas bl.a. på kommunfullmäktiges beslut hösten 2008 att anta en detaljplan som medger tät sexvåningsbebyggelse inom ett område gränsande till Nationalstadsparken, ett riksintresse enligt Miljöbalken 4 kap., trots att lagskyddet innebär att åtgärder som påtagligt kan skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden inte får komma till i Nationalstadsparkens omgivningar.

Föreningen motiverar utförligt sin uppfattning att ÖP 09 med tillhörande handlingar måste återemitteras. Det underlag på vilket planen bygger, framtidsbilden ”Vision 2030 – Ett Stockholm i världsklass”, har enligt föreningen knappast den legitimitet och förankring bland politiker och allmänhet som måste krävas av en översiktsplan, som ju skall utgöra styrinstrumentet för Stockholms utbyggnad under flera mandatperioder.

Bilaga 2. Några anknytande dokument

1. Länsstyrelsen i Skåne län, Yttrande 2003-10-13 till Miljö- och stadsarkitektkontoret i Båstads kommun över Fördjupad översiktsplan för Norrviken-Kattvik i Båstads kommun.

2. Erik Casten Carlberg, Brev 2004-03-03 till Landshövding Mats Svegfors, ordförande i Ansvarsutredningen (Fi 2003:2).

3. Erik Casten Carlberg och Hans Lundström, Hemställan 2004-10-14 till Länsrätten i Skåne län om laglighetsprövning av Båstads kommuns beslut om upprättande av planprogram för utbyggnad av golfbaneprojekt i Påarp och Öllöv i Båstads kommun.

4. Erik Casten Carlberg, Yttrande 2006-10-30 till Stockholms stadsbyggnadskontor, Samråd om förslaget till översiktsplan 2006 för nationalstadsparken, Stockholmsdelen.

5. Ståthållare Lennart Ahlgren, Kungl. Hovstaterna, Inbjudan 2007-01-23 till samtal om Nationalstadsparkens framtid, med bilagd PM 2007-01-21 av Richard Murray och Joen Sachs Om behovet av samverkan kring skyddet av Nationalstadsparken..

6. Erik Casten Carlberg, PM 2007-04-25, Lagskyddet för nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Hur kom lagen till och hur fungerar tillämpningen?

7. Erik Casten Carlberg, PM 2007-06-02, Samtal hos Ståthållaren om framtiden för Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Några synpunkter.

8. Erik Casten Carlberg, Brev 2007-10-28 till statssekreterare Elisabet Falemo, Miljödepartementet, med bilagd PM 2007-10-12 Förtydliganden som behövs för bättre tillämpning.

9. Bjäre naturskyddsförening, Skrivelse 2008-04-15 till kommunstyrelsen i Båstads kommun med anledning av utställningen av översiktsplan för Båstads kommun. 10. Naturskyddsföreningen, Skåne, Yttrande 2008-07-10 till Båstads kommun, planavdelningen över Detaljplan för Elestorp 6:6 m fl inom Norrviken i Båstads kommun, Skåne län. Utställningshandling 2008-05-26. 11. Naturskyddsföreningen Skåne, Yttrande 2008-07-10 till Båstads kommun, planavdelningen över Detaljplan för del av Boarp i Kattvik, Båstad kommun, Skåne län. Utställningshandling 2008-05-26. 12. Länsstyrelsen i Skåne län, Beslut 2008-08-04 i tillsynsärende enligt PBL, föranlett av skrivelse från Bjäre naturskyddsförening, ordförande Karl-Axel Sand, med anmälan av brister i handläggningen av planärenden i Båstads kommun. 13. Länsstyrelsen i Stockholms län, Utställningsyttrande 2008-06-13 ang. Detaljplan för del av Norra Djurgårdsstaden i stadsdelarna Hjorthagen och Norra Djurgården i Stockholm (Dp 2001-07633-54) 14. Djurgårdens Hembygdsförening, Yttrande 2009-01-19 över Stockholms Översiktsplan 09, Samrådsunderlag oktober. 2008.

Bilaga 3. Erfarenheter från mitt yrkesliv

Jag har haft förmånen att som statstjänsteman under nära trettio år få arbeta med politiskt prioriterade samhällsplaneringsfrågor i nära kontakt. med intresserade politiker från alla politiska partier, från moderata samlingspartiet till vänsterpartiet. Några uppgifter vill jag nämna som bakgrund till mitt inspel om Boverkets uppgifter när det gäller att främja en långsiktigt god hushållning med landets mark- och vattenresurser. Det blir en rapsodisk, summarisk, i huvudsak kronologisk översikt över händelseutveckling och huvudfrågor som jag haft kontakt med.

Kommunreformen, länsinventeringarna, prop.1972:111.

Under mitten och slutet av 60-talet arbetade jag på länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län. Länsarkitekten svarade tillsammans med företrädare för den blivande regionalekonomiska enheten för att ta fram underlag och analyser för kommunblocksreformens genomförande. Självklart stod samtal och dialog med företrädare för de dåvarande och blivande kommunerna om aktuella planerings- och utvecklingsfrågor i tätorterna och på landsbygden i förgrunden .

Erfarenheterna från vårt arbete på länsstyrelsen kom att tas om hand av regeringskansliets arbetsgrupp för fysisk riksplanering och av det 1967 nybildade planverket, där jag fick anställning samma år. Under följande år genomfördes av länsstyrelserna på civildepartementets uppdrag, i brett samarbete med kommunerna och under det nya verkets ledning, en översiktlig kartläggning av resurser och anspråk på mark- och vattenområden i länen. De s.k. Länsinventeringarna blev ett betydelsefullt underlag för regeringens proposition 1972:11, Regional utveckling och hushållning med mark och vatten, som i sin tur kom att få mycket stor betydelse för samhällsplaneringens utveckling. I enlighet med propositionens förslag antog riksdagen vid denna tid de geografiska och verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen i enlighet med propositionens förslag..

Det bör nämnas att förberedelsearbetet för den fysiska riksplaneringen ägde rum samtidigt med förberedelserna och genomförandet av den första stora FN-konferensen om miljö och utveckling som ägde rum i Stockholm 1972 och kom att inleda en serie betydelsefulla FNkonferenser följande decennier som lade grunden för tankarna om regeringarnas ansvar för att påverka samhällsutvecklingen i riktning mot ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Det omfattande politiska intresset för en socialt grundad och miljöanpassad samhällsplanering omfattande alla delar av landet innebar också att medarbetarna på involverade departement, verk, länsstyrelser, kommuner och forskningsorgan kunde glädja sig åt ett mycket bra arbetsklimat.

Planverkets utvecklingsarbete under den fysiska riksplaneringen

Planverket fick en viktig samordningsroll i utvecklingsarbetet. Det gällde att, i samråd med Svenska Kommunförbundet, finna former för en kommunal planering som tillgodoser de nya större kommunernas behov samtidigt som de av riksdagen beslutade verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen beaktas. Resultatet av vår försöksverksamhet blev allmänna råd för ”vidgad generalplanering” och för ”kommunöversikter”. Vi försökte på Planverket finna former för konstruktiv samverkan mellan kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter i detta arbete. Utgångspunkten blev ett nära samarbete med ett antal kommuner i landet för att få fram praktikfall på hur lokal

fysisk planering kan ge utgångspunkt och grund för hantering av utvecklingsfrågor av betydelse för markanvändning och miljö i samhällsplaneringen i kommuner med skilda förutsättningar.

Vi ville identifiera och förstå de frågor om mark- och vattenanvändningen som var angelägna och viktiga för lokala politiker och tjänstemän samt för engagerade medborgare i kommuner i olika delar av landet. Det var viktigt, ansåg vi, att länsstyrelserna och de berörda centrala verken lade upp sitt arbete på ett sätt som gjorde det möjligt för kommunerna och för intresserade medborgare att ta till sig kunskaper om mark- och vattenområden av riksintresse, antingen därför att de inrymde resurser och värden av riksintresse eller berördes av anspråk på exploatering eller miljöförändring som kunde anses ha stor betydelse för landet som helhet.

Riksplaneringens program- och planeringsskeden

De av riksdagen beslutade riktlinjerna skulle enligt propositionen konkretiseras i samarbete mellan stat och kommun i två etapper, först ett tvåårigt programskede och därefter ett lika långt planeringsskede.

De geografiska riktlinjer som skulle konkretiseras i den kommunala planeringen med stöd av länsstyrelserna och verken, handlade om riktlinjer för lokalisering av stora industrianläggningar utmed kusterna, skydd av obrutna kuster mot bl.a. storindustri, skydd av högexploaterade kuster bl.a. mot fortsatt exploatering för samlad fritidsbebyggelse, riktlinjer för skydd av de obrutna fjällområdena mot vägar och andra exploateringsföretag, riktlinjer för vattenkraftutbyggnad i älvar och andra vattendrag med stora skyddsvärden, riktlinjer för skydd av natur- och kulturvärden inom områden av särskild betydelse för turism och rekreation (de primära rekreationsområdena). Gemensamt för de utpekade områdena var att de som helhet inrymde skyddsvärden av stor betydelse för hela landet.

De verksamhetsanknutna riktlinjerna behövde konkretiseras i samhällsplaneringen på motsvarande sätt som de geografiska riktlinjerna. Särskilt stöd behövde ges av en angiven central myndighet med ansvar att svara för urval och för kunskapsförsörjning i fråga om värden och skyddsbehov inom mark- och vattenområden av riksintresse för de verksamheter som myndigheten ansvarade för. Särskild uppmärksamhet ägnades under de här åren åt bl.a. skyddet av brukningsvärd jordbruksmark, skydd av rennäringens, yrkesfiskets och vattenbrukets intressen, skyddet av naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, skyddet av områden som innehåller särskilt värdefulla ämnen och material, skyddet av områden som är särskilt lämpliga för industri- och energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering (reglering av markanvändningen kring befintliga kärnkraftverk var ett viktigt exempel) samt mark- och vattenområden av betydelse för totalförsvaret. Inom planverkets regionbyrå organiserades projektarbeten tillsammans med berörda centrala myndigheter och representanter för länsstyrelserna för att kunna ge råd och vägledning till länsstyrelser och kommuner i deras arbete med dessa frågor.

Vår generaldirektör och verkschef, arkitekt Lennart Holm, hade i hög grad regeringens förtroende och även mycket goda relationer med ledningen för det ansvariga riksdagsutskottet, för Svenska Kommunförbundet, och för flera berörda centrala myndigheter, bl.a. de som svarade för teknisk infrastruktur och för näringslivsutveckling samt cheferna för riksantikvarieämbetet, statens naturvårdsverk och lantmäteriverket. Det fick stor betydelse för kvaliteten i arbetet att Lennart Holm kom att leda den s.k. expertgruppen för fysisk riksplanering. Denna var knuten till dåvarande civildepartementet, senare

bostadsdepartementet, och bestod av chefstjänstemän från flera myndigheter samt ledande företrädare för samhällsvetenskaplig, naturvetenskaplig och teknisk forskning. Detta stärkte självklart legitimiteten i vårt arbete. Lennart Holm framhöll starkt betydelsen av ett kunskapsbaserat arbetssätt och att ett förstärkt medborgarinflytande måste eftersträvas i den fysiska planeringen.

Under 1970-talet genomfördes med stöd av regerings- och riksdagsbeslut den fysiska riksplaneringens s.k. program- och planeringsskeden, inom vars ram ett särskilt ekonomiskt stöd, administrerat av planverket kunde ges till kommunerna. Under dessa år utvecklades ett nära och aktivt samarbete mellan planverket och bostadsdepartementet, som under denna tid hade en betydande kompetens på planeringsområdet. Fortlöpande redovisningar gjordes till riksdagen, varvid genomförandet av den fysiska riksplaneringen successivt förankrades i Sveriges riksdag.

Resultatet av denna stora satsning från många engagerade parter blev att flertalet kommuner i alla delar landet i början av 1980-talet hade av kommunfullmäktige antagna kommunöversikter och program för hushållningen med mark- och vattenområden inom sina territorier. Alla länsstyrelser hade samtidigt ett rimligt aktuellt underlag om anspråk och resurser av riksintresse inom respektive län. Länsstyrelsernas planenheter samverkade på planverkets initiativ i ett antal storregionala grupper för att kunna diskutera metod- och utvecklingsfrågor och få en överblick över riksintressen i större regioner. För att klara metodutveckling, samordningsuppgifter och särskilda regeringsuppdrag inom den fysiska riksplaneringen hade inom planverket organiserats en särskild enhet, regionbyrån, där jag under dessa år var chef.

1987 års naturresurslag

Under åren 1983-84 var jag förordnad som sakkunnig på bostadsdepartementet för arbete med ny lagstiftning om hushållning med naturresurser m.m. En huvuduppgift i detta arbete var att lagreglera riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Redan i 1972 års riksdagsbeslut förutsattes en sådan reglering. Frågan hade därefter aktualiserats vid ett flertal tillfällen, bl.a. genom motioner till riksdagen.

Arbetet inom bostadsdepartementet bedrevs i en arbetsgrupp direkt under departementsledningen. Jag hade ett samordnande ansvar för utarbetande av departementspromemorian med förslag till naturresurslag, (Ds Bo 1984:3). Jag deltog även i den omfattande informationen om promemorians innehåll samt i utvärderingen av remissynpunkterna över denna. Jag svarade därefter för utformningen av lagrådsremissens avsnitt om grundläggande hushållningsbestämmelser. Promemorian innehöll även förslag till ändringar i ett tiotal lagar som är av betydelse i sammanhanget.

En kort summering fram till år 2000

En omfattande utbildning om den nya lagstiftningen PBL/NRL, riktad främst till kommuner och länsstyrelser, genomfördes i två steg ute i landet. Uppläggning och studiematerial utarbetades i samarbete mellan Svenska kommunförbundet och planverket vilka tillsammans med kommunförbundets länsavdelningar svarade för utbildningens genomförande i två steg. Representanter för länsstyrelserna, bostadsdepartementet och planverket medverkade som föreläsare. Denna modell för introduktion av ny lagstiftning har senare visat sig användbar också i andra reformsammanhang.

Planverket blir Boverket som inom kort flyttas till Karlskrona. Jag rekryteras till Bostadsdepartementet som tf departementsråd och chef för departementets enhet för fysisk riksplanering. Enhetens arbetsuppgifter innefattar handläggning av s.k. 136a§ -ärenden (lokaliseringsprövning av större industri- och infrastrukturprojekt mm), arbete med regeringsärenden och utvecklingsfrågor med anknytning till den fysiska riksplaneringen och naturresurslagen. Samtidigt rekryteras bred och kvalificerad kompetens till Boverket för arbete med samhällsplaneringsfrågor, under ledning av verkets nye chef arkitekten Gösta Blüchet och den nye avdelningschefen arkitekten Carl-Johan Engström.

Enheten för fysisk riksplanering flyttar från bostadsdepartementet till Miljödepartementet under statsrådet Birgitta Dahls ledning. I propositionen En god livsmiljö beskrivs bl.a. förväntningarna på Boverket när det gäller miljöinriktad samhällsplanering.

Under mark- och planminister Görel Thurdins ledning genomförs systematiska kontakter med länsledningar och länsarkitekter med syfte att lyfta fram den politiska betydelsen av lokal och regional planering för en god livsmiljö. Betydelsen av långsiktighet och av ett öppet och demokratiskt arbetssätt understryks i kontakterna med företrädare för kommunerna och kommunförbundet.

Förslag läggs fram att ett riksintresse som har stor betydelse för det nationella kulturarvet, för en tätorts eller tätortsregions ekologi och för människors rekreation ska kunna utgöra nationalstadspark. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås bli landets första nationalstadspark, (prop. 1994/95:3). Bestämmelser härom förs in i naturresurslagen.

Förberedelser inleds för svensk medverkan i FN:s världskonferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat II, som äger rum i Istanbul 1996. Statsrådet Thurdin deltar aktivt i det internationella förberedelsearbete som äger rum i samråd inom Östersjöområdet, inom OECD, EU och inom FN-systemet. I Istanbuldokumenten ses hållbar utveckling inte enbart som en miljöfråga. Det breda synsättet från Rio följs upp genom ställningstagandet att ekonomisk utveckling, social utveckling och skyddet av miljön bör ses som ömsesidigt förstärkande och inbördes förenliga delar av en hållbar utveckling. Sverige vill vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en hållbar utveckling. . Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten förs från naturresurslagen till den nya miljöbalken. Förordningen om hushållning med mark- och vattenområden träder i kraft. Betydelsen av medborgarinflytande i planeringen enligt PBL understryks genom lagändringar.

Litteratur

Regeringens proposition 1972:111, Regional utveckling och hushållning med mark och vatten

Statens planverk, Rapporten Exempel på kommunöversikter

Statens planverk, Rapporten Den fysiska riksplaneringens programskede

Statens planverk, Rapporten Den fysiska riksplaneringens planeringsskede

Regeringens proposition 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser m.m.

Planering för en god livsmiljö – En skrift om samhällsplaneringen, miljön och naturresurslagen utgiven av Boverket och Miljödepartementet 1991.

Regeringens proposition 1994/95:3, Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården

Länsstyrelsen i Kristianstads län 1996, Från Bjäre till Österlen, Skånska natur- och kulturmiljöer

SOU 1996:48, Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World, Swedish National Report for Habitat II

Utrikesdepartementet, Stockholm 1997, Förenta Nationernas världskonferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling – Habitat II, Istanbul 3-14 juni 1996

Regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk

Miljöbalken och den fysiska planeringen, Miljöbalksutbildningens kompendium 5 februari 1999

Stockholms stadsbyggnadskontor, Förslag till översiktsplan för nationalstadsparken, Stockholmsdelen, samrådsförslag juni 2006

Michael Glemdahl, ”Gubben på kullen”, doktorsavhandling i statskunskap 2008, Jönköping International Business School Series No.050

Boverkets roll i samhällsplaneringen

Inspel till Utredningen om Boverket

Erland Ullstad

Växjö 2009-02-19

Inledning

Som ett bidrag till Utredningen om Boverket har jag fått det inspirerande uppdraget att göra ett inspel om Boverkets roll i den fysiska samhällsplaneringen. Min utgångspunkt är erfarenheten av planering från fältet och de stora förändringar av planeringens förutsättningar och processer som skett allt sedan Boverket bildades samt vår tids stora utmaning kring ett hållbart samhällsbyggande.

Samhällsbyggandet är komplicerat i sin fysiska struktur, i sitt spel mellan olika aktörer och i sitt ramverk av olika institutioner. Det är tiden med ständiga förändringar som skapat de strukturer, den planeringssyn och praxis som vi nu är trygga i. Men förändringen driver vidare och rådande praxis blir otidsenlig. Därför ser jag följande punkter som centrala och viktiga att utveckla som underlag för funderingar kring Boverkets roll i samhällsplaneringen.

1. Fysisk planering är lokal

2. Utmaningarna kring hållbarheten är globala och dramatiska

3. Det fysiska samhällsbyggandet måste ses i fler nivåer än nuvarande regelverk beaktar

4. Rollfördelningen mellan centralt och lokalt, mellan offentligt och privat är i praktiken mycket sammansatt och varierat

5. Samhällets sektoriseringen blir allt starkare

6. Bostadsförsörjningen

7. Ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande ställer krav på kunskaper, förmåga och vilja

Under varje rubrik tecknar jag en bild av förutsättningar och frågor som landar i ett antal streckmarkerade slutsatser

1. Fysisk planering är lokal

Fysisk planering syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en attraktiv och hållbar fysisk helhet men också att reglera konflikter och rättigheter i den fysiska miljön och att skydda kulturhistorisk bebyggelse och värdefull natur.

En fysisk plan är alltid lokal, den avser ett större eller mindre område. Efter som vi saknar en nationell plannivå och i stort sett också en regional nivå är det fysiska området i praktiken allt från hela kommunen med översiktsplanen, ner till för enskilda kvarter eller byggen med ”frimärksplaner”.

I och med att staten successivt och allt mer konsekvent lagt över ansvaret för den fysiska planeringen på kommunerna är planeringen också i den meningen lokal. Staten och dess myndigheter lagstiftar, reglerar, driver sektorsintressen medan kommunerna planerar.

Denna åtskillnad av ansvar och kompetens är ganska speciell inom planeringssektorn. Så är det t.ex. inte inom vägsektorn. Vägverket är inte bara central myndighet utan planerar, projekterar, bygger och sköter det statliga vägnätet. Mötet med fältet, platsens konflikter och möjligheter, markägare, bärighet och terränghinder, pengarna, byggarna, snökaos och trafikolyckor kräver stort yrkeskunnandet och ger stor erfarenhet. Vägverket har dessutom i

sin organisationen en regional indelning som gör att respektive regionkontor har en mycket ingående lokalkännedom och väl upparbetade kontakter med kommuner och länsstyrelser.

Även i en tredje dimension är planeringen lokal. Initiativet eller incitamentet till byggandet, därmed också till den plan som behövs, kommer från fältet. Dagens planering är mycket projektorienterad. De mesta av kommunernas planeringsresurser läggs på de byggförberedande detaljplanerna. Det är i byggena som pengarna, behoven och verksamheterna finns.

Det är paradoxalt att kommunen, det allmänna, fokuserar sina resurser på bygget, det privata, och försummar de gemensamma platserna och behoven. Detta skapar oreda i föreställningen om vad som är strategisk planering och projekterande, byggförberedande planering, vad som är allmänt intresse och enskilt och i slutändan vilka roller samhällsplaneringens parter har eller borde ha.

Så länge staten byggde upp en planlagstiftning, vilket skedde i viktiga steg från 1874 års byggnadsstadga fram till PBL:s introduktion 1987, så hade staten starka motiv och all auktoritet att säga: så här kan eller ska en effektiv och värdeskapande planering se ut! Staten satsade också stora pengar i samhällsbyggandet, framför allt genom bostadssubventioner och i väg- och gatubyggandet. Dåvarande Bostadsstyrelse och Planverk kunde på ett sätt som i dag är främmande eller överspelat detaljerat reglera utformning av bostäder och trafikmönster. Det var två verk med starka roller, styrdokument och regionala organ i form av länsbostadsnämnder och länsstyrelsernas planeringsenheter. De senare hade också resurser för och en viktig roll i lokalsamhällenas planer då man ritade planer in på 1950-talet, granskade och fastställde planerna fram till 1987.

Nu är det inte så längre. Idag ligger den stora, erfarenhetsbaserade planeringskompetensen, hos kommunerna. Malmö och Stockholm, med Hammarby Sjöstad, är internationella förebilder för hållbar samhällsplanering. De tre storstäderna träffas regelbundet och utbyter erfarenheter. Motsvarande utbyte sker på regional nivå mellan jämbördiga städer och kommuner. Kompetensen är hög och i den mån den brister är det upp till kommunerna själva att skaffa sig den personal som krävs.

För de minsta kommunerna kan det vara svårt att hålla den specialisering och bemanning som dagens utmaningar kräver. Därför kan det finnas ett behov av stöd och former för samverkan regionalt och mellan stat och kommun.

Vad blir då statens och Boverkets roll i eller för praktikens planering? Ur ett kommunalt och praktiskt planerarperspektiv är följande viktigt:

- Internationella erfarenheter och samspel behövs för att utveckla och EU-anpassa vår

planering. Många initiativ och nya fokus kommer ur det internationella sammanhanget. Omvänt har Sverige ett stort kunnande inom samhällsbyggandet som kan marknadsföras internationellt: Hammarby Sjöstad, Malmö, Växjö… - Staten har, framför allt med PBL-reformen 1987, lämnat över mycket av

planerarrollen till kommunerna. Det finns dock fortfarande en stor, fast splittrad, statlig roll i samhällsbyggandet dels genom nationella strategier och mål, dels inom lagstiftning, forsknings- och utbildningsinsatser, kommunikationer, bostadspolitik, eget byggande m.m. Men det behövs former och resurser för statens egen samordning och för samverkan med kommunerna.

- Att i lagstiftningen och mellan myndigheterna skapa förståelse för planeringens

samtalande och avvägande metod så att lagar, normer, sektorsmål och lokala förutsättningar samverkar i ambitionen att bygga ett attraktivt och hållbart samhälle. - Forskning; den kommunala praktiken måste granskas, utvärderas och teoretiseras

likväl som den akademiska forskningen måste vara relevant för praktikens utmaningar, problem och erfarenheter. Forskningen bör systematisera kommunerna erfarenheter: Vad är effektivt och värdeskapande? Hur divergerar det faktiska planeringsfältet från det lagstiftade? Hur ser öppenhet och rättsäkerhet ut i den icke lagreglerade planeringen? Det är anmärkningsvärt att samhällsbyggandet, som drar så stora resurser och har så stor betydelse för människornas vardag och företagandets möjligheter, får så lite forskningsutrymme. - Samverkan mellan planeringens värderande och avvägande praktik och statens

lagstiftande och normerande låsningar. Tidvis är krocken mellan det lokala, samtalande och avvägande helhetsperspektivet och den centrala, måttbestämda normen förlamande. Det är inte sakfrågan som skiljer utan tidsperspektiv och metodval. Norm och avvägning måste samspela och syfta till ett attraktivt och hållbart samhällsbyggande dvs. en helhet som är mer än summan av olika sektorsintressen. Vindkraft, strandskydd, buller, luftföroreningar är aktuella frågor där formerna och metoderna krockar. - Den allt mer utmejslade och omfattande sektoriseringen måste balanseras inbördes och

styras av övergripande riktlinjer. Ingen sektor har anledning att gå utöver sina interna intressen om det inte finns uttalade övergripande gemensamma mål. Speciellt måste trafiken ses som ett gränsöverskridande system.

2. Utmaningarna kring hållbarheten är globala och dramatiska

Under rekordåren, på 1960- och 1970-talen växte och fördubblades BNP i snabb takt. Resurserna tycktes, sett in i en inte allt för avlägsen framtid, närmast obegränsade. Bilen blev var mans egendom, marken var billig och avstånden inget hinder. Samhällsbyggandet anpassades till bilens behov och möjligheter. Stadskärnorna revs i stor omfattning för att moderniseras och kompletteras av förortsbyggande. Vi byggde och anpassade våra livsmönster till överflödet.

Det är nu en allmänt accepterad kunskap att resurserna i form av energi, mark och råvaror inte är obegränsade och att koldioxiden inte kan vädras bort. Hållbarheten är en global fråga och i samhällsbyggandet handlar det om

  • Att hushålla med energi, mark och råvaror, vilket vi är svaga på inom byggandet.
  • Att effektivisera och kretsloppsanpassa produktion och konsumtion, vilket

Sverige i många stycken är bra på.

  • Att anpassa konsumtionsnivå och mönster till vad som är rimligt och rättvist i ett

globalt perspektiv, vilket är svårt och kontroversiellt eftersom det griper in i

människors vardag och livsmönster. Byggandet sker för dagens efterfrågan men måste ha hållbarhetens långsiktiga perspektiv.

  • Att vara föränderlig för att möta nya villkor, men dynamiken i samhällsbyggandet, som är mycket stor, kräver också kontinuitet, sammanhållande strukturer och vård av kulturarvet.
  • Attraktion. Hållbarheten blir inte meningsfull om samhällsbyggandet inte är attraktivt. I själva verket går attraktion och social- och ekonomisk hållbarhet hand i hand.

Vi har påbörjat en omställning men vägen är dubbelt lång därför att vi både ska rätta till det som byggdes fel och bygga nya strukturer med effektivitetskrav och med en hushållning som vi inte är vana vid.

Samhällsbygget måste vara både hållbart och attraktivt. Det måste avse både stad och land. Det gäller alla och med internationell rättvisa. Det är en stor utmaning som inte löses med ett Alexanderhugg utan endast genom en medveten inriktning och i många små steg.

Den största osäkerheten eller bristen i Sveriges samhällsbyggande ligger på den regionala nivån. Människors vardag och företagens marknader har sedan länge sprängt lokalsamhällets och kommunens gränser. Ökad rörlighet i ett snabbt och miljövänligt system av kommunikationer, tillgängligt för alla, blir allt viktigare för människors välfärd. Statlig sektorisering, med stor obalans i styrka och organisation mellan sektorerna, många huvudmän med bristfällig koordinering, en svag regionpolitiskt erfarenhet bidrar till att skapa ett vardagligt kaos för många människor.

Men även på lokal nivå rullar 1960-talets resursslösande och bilanpassade planering på. Stadens grundläggande värden uppbyggda kring parametrar som täthet, funktionsblandning, föränderlighet och gemensamma ytor tar stryk. Samhällsbyggandet utvecklas i praktiken delvis i fel riktning.

Utmaningen är stor och kräver tydligare strategier och en aktivare planering på alla nivåer. Några kommuner ligger långt framme som Stockholm med Hammarby Sjöstad, Malmö på bred front, Växjös radikala reduktion av koldioxutsläpp/invånare, m.fl. Staten inklusive Boverket och länsstyrelserna har inte varit speciellt framgångsrik att teckna bilden av vad som måste uppnås eller att visa vägen.

- Staten måste teckna bilden av vad miljön och internationella åtagande beträffande

miljön ställer för krav inom samhällets olika sektorer och nivåer. 30 % reduktion av koldioxidutsläppen, utfasning av den olja som drivit 1900-talets enorma samhällsbyggande, förnyelse och återbruk som ledstjärna, etc. är utmaningar som kräver kunskap (forskning), handlingsförmåga och vilja. - Statens myndigheter måste samverka inbördes och med lokalplanet på ett effektivt och

balanserat sätt. Det behövs en gemensam agenda och en prövande samordning. Det är uppenbart att Vägverket med sina tidsperspektiv, stora resurser inte bara i väganslag utan också inom forskning, sin stora kompetens och förankring i produktionen och lokalsamhället är mycket starkare än t.ex. Banverket, Riksantikvarieämbetet eller Boverket. Det är inte bra för helheten, och därmed för attraktion och hållbarhet, om viktiga sektorer inte har resurser att hävda sig. För Boverkets del behövs om inte egna forskningsresurser i vart fall ett nära samband forskningen och ett inflöde av erfarenhet från fältet. - Statens traditionella redskap, lagen eller normen, är till sin form minimikrav: minst

detta måste nås, lägre än så kan inte ribban ligga. Men vad som behövs är att lägga ribban högt, spänna krafterna. Förändringen och utvecklingen på fältet går snabbt. Den av regeringen tillsatta Delegationen för hållbara städer, med 340 miljoner till förfogande, siktar på den senare ambitionsnivån. Det är en naturlig arbetsform för

Boverket att engagera sig i och föra vidare när Delegationens tidsbegränsade uppdrag upphör. - Översiktsplanen är tänkt som kommunens viktiga, strategiska dokument för en hållbar

utveckling. I praktiken finns stora brister och det är angeläget att Boverket utvärderar översiktsplaneringen och riktar fokus på översiktsplanen som ett strategiskt dokument för hållbarheten.

3. Planeringen har många nivåer men kan inte ses som en hierarki

Plan- och bygglagen är i hög grad uppbyggd i ett hierarkiskt tänkande. Översiktsplanen ska ge förutsättningarna för den fortsatta planeringen, som sedan successivt preciseras via fördjupad översiktsplan och detaljplan (med ett eventuellt planprogram). Bygglovet kan sedan ges enkelt då allt är utrett. Detta tankemönster passar för planering av byggprojekt: målet är klart, metoden är en successiv dimensionering och projektering, genomförandet är att bygga. Men det passar inte för ett sammansatt samhällsbyggande med många intressen och aktörer.

Det är en felsyn att planering på olika nivåer måste kopplas ihop till en hierarkiskt plansystem. Ett annat synsätt, och erfarenhet bland många kommunala planerare, är att varje nivå har sin karaktär och funktion. Ett välfungerande plansystem låter varje nivå utvecklas efter sina villkor. Nivåerna ska samspela men de har sina egna uppdrag och villkor. Det finns naturligtvis kopplingar mellan nivåerna; men lika mycket uppåt som neråt och framför allt har varje nivå sina viktigaste kopplingar ut mot samhället.

Ett attraktivt och hållbart samhällsbyggande måste utvecklas av alla nivåer. Det är en för stor och svår utmaning för att någon nivå ska kunna lämna walk over. Att vi är svagt organiserade på vissa nivåer och för dess utmaningar beror dels på en rädsla för att många nivåer skapar hierarkier som i sin tur ger tröga och svårhanterliga system, dels att planering ses som ett kommunalt monopol.

Men varje nivå har sitt fokus. Om man försöker lösa detaljer i det översiktliga tappar strategierna sin skärpa samtidigt som detaljerna blir för summariskt lösta och därmed förlorar i omsorg. Ett centralt politiskt beslut om t.ex. utbyggnad av vindkraft, skydd av stränder eller stöd till klimateffektivt byggande leder inte per automatik till en kedja av fördjupande planer utan är anvisningar och förutsättningar för många aktörer. Strategier ska tolkas och tillämpas i många olika sammanhang.

Varje nivå hanterar en helhet som inte kommer ur överordnade planer utan är nivåns egen bild. Helheten kan ses ur två olika perspektiv: Det ena handlar om området som planen täcker. Allt fysiskt i området måste hanteras och ingå i den samlade formen. Så även om planen t.ex. egentligen görs för att skapa byggrätter för ett antal bostäder så måste fornminnet, ekdungen, bäckravinen, gatan med genomfarttrafik och allt annat som ligger i området hanteras och infogas i en helhet. Det andra handlar om hur olika sektorsintressen och sakägarfrågor, ofta i konflikt med varandra, ska vägas samman till en möjlig lösning. Det är planeringens fundament, att väga och avväga för att nå en helhetslösning. Ju fler särintressen som gör sig hörda och blir avlyssnade, desto rikare blir helheten. En sådan helhet beräknas inte med en matematisk formel utan formas ur samtal kring alternativa möjligheter och lösningar. Allt för många oattraktiva och ohållbara planer har uppstått då ett eller några sektorsintressen har fått dominera och köra över andra intressen.

Dagens och morgondagens planeringsuppgifter och utmaningar är inte gårdagens. Ett hållbart samhällsbyggande handlar mycket om förnyelse, återbruk, effektivisering. Rollfördelningen är mer sammansatt än vad det kommunala planmonopolet antyder. Ett flertal nivåer utöver hela kommunen och byggnadskvarteret är viktiga och har var och en sitt fokus, sina mål och redskap. Det gäller regionala strukturer, stad och land, stadens struktur och samband, förnyelseområden i staden och förorten. Som uttolkare av lagen och regelverket har Boverket en konservativ roll. Regelverket har sina rötter bak i tidigare lagar och är mycket statiskt jämfört med den dynamiska praktik som tillämpad planering lever i. Ambitionen att bygga hållbart och attraktivt är gemensam men hur ska rollfördelning och samverkan utformas?

- För regeringen och Boverket, som planmyndighet, är det viktigt att de statliga

sektorsintressena vägleds av en gemensam inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande. En god bebyggd miljö uppstår inte som summan av sektorskraven. Sektorskraven behöver utformas och tillämpas i ett större perspektiv. - Rollen som myndighet för samhällsplaneringen innebär lagtolkning, information och

utbildning kring lagar och författningar, råd och handböcker i olika planfrågor, besvärshantering m.m. Det är en verksamhet som knyts nära lagtexterna och rättspraxis. Det är den lagstadgade planeringen som tolkas och sprids. I PLB som mycket är präglad av 1960, 1970 och 1980-talens expansionsbehov är det framför allt två nivåer som regleras med formella planinstitut: den kommuntäckande översiktsplanen och den bygganknutna detaljplanen. Det finns emellertid en rikare flora av ”planer” än vad PBL reglerar: visioner, strategier, policydokument, program för områden långt större än detaljplanens revir, projektidéer som säljs in och snarare bekräftas än planeras av de formella planinstituten. Det är viktigt att diskutera, ganska och utvärdera denna praxis. Boverket behöver komplettera sin lagtolkande roll med en friare arena där denna praktik och utveckling prövas.

4. Centralt och lokalt, privat och offentligt i planeringen

Med miljonprogrammet tog samhället, stat och kommun, ett fast grepp om planeringen. Mellan åren 1965 och 1974 skulle en miljon lägenheter byggas. Staten garanterade finansieringen genom topplån och omfattande subventioner. Med ”God Bostad”, som var Bostadsstyrelsen kvalitetskrav för att lån skulle ges, preciserades vad som skulle byggas. Kommunerna fick goda möjligheter att förvärva mark och kunde där igenom kontrollera planeringen. Men samhället tog ännu ett steg och blev också den dominerande byggherren genom kommunernas allmännyttiga bostadsbolag.

Miljonprogrammet var en totalplanering som från det strategiska beslutet och via successivt detaljerad planering och projektering slutligen fullföljde planen genom att bygga den. Det var en imponerande satsning. En miljon lägenheter kostar i dagens penningvärde 1 500 miljarder kronor. Detta genomfördes uppifrån och ner, från strategi till bygge. Det är givet att som planeringsmetod och byggprocess gjorde det ett starkt intryck och satte tydliga spår i vår uppfattning om vad planering är eller borde vara.

Miljonprogrammet gav också upphov till mycket kritik. I samma stund man byggt bort bostadsbristen uppstod valmöjligheter. Det visade sig snart att det var miljonprogrammets lägenheter som valdes bort. Storskaligheten, monokulturen, dålig arkitektur, avsaknaden av stadens utbud och närhet var inte attraktiv. Normeringens inriktning på en avgränsad och kvantifierbar uppsättning värden och funktion tillsammans med starkt schematiska

trafikmönster gav inte de miljöer som efterfrågades och inte heller ett socialt och ekonomiskt hållbart stadsbyggande.

På 1990-talet hade pendeln, under intryck av politiska strömningar i USA och Storbritannien, slagigt över till ett samhällsbyggande på privat grund. Exploateringar av hela stadspartier, som Docklands i London, genomfördes helt i privat regi. I Sverige blev projektplanering dominerande. Även detta visade sig vara framgångsrikt; det finns en stor styrka i marknadens initiativ och lönsamma exploateringar. Men efterhand visade sig växande svagheter när det gällde gemensamma funktioner, teknisk försörjning och uppblåsta fastighetsbubblor.

Ansvarsfördelningen och samverkan mellan centralt och lokalt, mellan offentligt och privat måste utvecklas efter tidens behov men ingen nivå eller part kan med framgång ta över hela pjäsen eller omvänt avstå från att delta i samhällsbygget. Det centrala är beroende av det lokalas planering, det lokala är beroende av det centralas strategiska vägval. Det offentliga behöver det privata initiativet och företagandet och det privata behöver den gemensamma spelplanen och servicen.

- Boverkets är en del av det centrala och offentliga samhället, men måste i sitt uppdrag

lyhört söka samspelet med det lokala och det privata. Det är bättre att föra in statens strategier och mål i en planering som förmår göra helhetsbedömningar och framtidsbedömningar än att med generella normer lägga fast ett resultat.

Det är föga troligt att Stockholms innerstad, Finnspångs villaområden och en glesbygdskommun kan formas optimalt med samma normer. Svåra miljöproblem som buller och partiklar kan ses med normens siffror som ett lokalt och tidsbundet problem. Lösningen blir då att spä ut problemen genom att glesa ut staden; vilket leder till ökad biltrafik. Den planerande metoden söker den rakt motsatta vägen att genom täthet gynna cykel och kollektivtrafik, dämpa biltrafiken och reducera störningarna vid källan.

- Det allmänna behöver inte reglera det privata byggandet annat än i delar som påverkar

allmänintresset: fördelning av byggrätter, mötet mellan det privata bygget och det offentliga rummet samt avvägningar mellan olika intressekonflikter. Planpraxis är många gånger alldeles för klåfingrig i detta avseende och Boverket har en viktig uppgift att verka för en bättre praxis.

5. Sektorisering

Samhällsplaneringen blir allt mer komplicerad och trög. Ständigt återkommande krav på förenklingar landar med en naturlags regelbundenhet i nya komplikationer. Ett attraktivt och hållbart samhällsbyggande måste bryta med denna utveckling.

Varje nivå inom samhällsbyggandet har sina sektorsintressen. Inom sektorn utvecklas specialiseringens kunskap och regelverk naturligt. Känner sig sektorn trängd av andra intressen är det också naturligt att sektorn möter hotet genom att ytterligare förfina sin kunskap och sina regler. Tryggast och tydligast mot sin omvärld känner sig sektorn om den kan kvantifiera sina intressen; sätta siffror på dem.

Endast om omvärlden, den helhet som sektorn trots allt ingår i, förmår formulera gemensamma mål, får sektorn ett incitament att utforma sina intressen i samklang med andra sektorsintressen och helhetsbilden. Därför är det så viktigt att se att samhällsplaneringen på varje nivå har sitt helhetsperspektiv som vägleder och samordnar den nivåns sektorer.

En plan kan alltid göras bättre. Mer beslutsunderlag, fler alternativ, fler konsekvensanalyser, fler remisser ökar planens säkerhet och tyngd. En återkommande kommentar som kommunerna får när de samråder med länsstyrelserna är: Bra, men följande kompletterande utredningar borde göras…

Men ju längre tid planen tar, ju mer teknisk den blir desto längre från det aktuella behovet och den gemensamma värderingen kommer den. Som en gökunge tar den också tid och resurser från annan planering. Snabbhet, enkelhet och fokusering är kvalitéer i planeringen men det är kvalitéer som kräver vilja och mod att hävda.

Samhällsplanering är i grunden en politisk fråga. Inte så mycket en partipolitisk men väl politisk i den meningen att den styr gemensamma intressen och behov. Det är därför viktigt att planeringen inte tappar sitt offentliga samtal eller fokus på innehållet och de värden man vill uppnå. Enkelhet och klart språk har ett egenvärde som ska samverka med planeringens professionella /tekniska sidor.

Boverket har en dubbelnatur, eller borde i alla fall ha det. Verket är både en sektorsmyndighet kring lagar, byggnormer, bostadsfrågan men i samhällsplaneringen behöver verket ha ett sektorsövergripande synsätt och arbete.

- Boverket måste ha frihet och mod att företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen

och möta planeringen på fältet.

6. Bostadsförsörjningen

Ur ett kommunalt perspektiv är bostadsbyggandet, eller snarare bristen på bostadsbyggande, ett svårthanterat problem.

Storstadskommunerna och övriga, expansiva kommuner har svårt att bygga i tillräcklig omfattning. Hyresproduktionen har inte kunnat ske till en kostnadsnivå som gett acceptabla hyror. Bostadsproduktionen för försäljning hade en strålande men kostnadsdrivande marknad, som nu har kallnat radikalt.

För de mindre kommunerna, utanför expansionsområdena, har bostadsproduktionen länge levt på sparlåga eller snarast varit noll. Det betyder i praktiken att dessa kommuner tappar folk, eftersom antal boende per bostad successivt sjunker. Rörligheten blir låg och varken de äldre hushållen eller ungdomarna får de bostäder som de behöver.

Kunskapen om boendet är för dålig. Efterkrigstidens stora satsning på familjebostaden, med kök, vardagsrum, föräldrarsovrum + ytterligare sovrum för barnen, svarar inte mot dagens hushållsstruktur. Eller gör den det? Vi vet för lite om dagens hushållsstruktur, bostadsvanor och önskningar. Vad önskar den snabbt växande gruppen av pensionärshushåll? Hur hanterar splittrade familjer med delad vårdnad sitt boende? Hur vanligt är det med 2, 3, 4,… ungdomar

som delar eller vill dela en bostad? Storhushåll med flergenerationsboende? Hur omfattande är dubbelboende, inneboende, andrahandsboende? Etc.

Vi vet för lite och bygger för traditionellt.

Efterkrigstidens bostadspolitik och produktion utmärktes av följande:

  • Stor produktion med stora subventioner och en stor bostadsbrist som byggts bort runt

1975.

  • Storskaliga och funktionsseparerade bostadsområden. Detta styrdes genom bättre lånevillkor för projekt med mer än 1000 lägenheter samt genom detaljplaneanvisningarna.
  • Tilldelningen av lånekvoter styrde var och hur mycket som byggdes.

Bostadsförsörjningsprogram där projekten ställdes på kö var obligatoriskt.

  • Familjebostaden som norm. ”God Bostad” var normen för bostadslånen.
  • Allmännyttan och kooperationen var ledande aktörer inom flebostadsbyggandet.

Kommunernas markpolitik och planmonopol var verktyget för detta.

Boverket har med arvet från Bostadsstyrelsen sina rötter i denna tradition. Idag och framför allt med utmaningarna framåt ser det annorlunda ut:

  • Bostadsproduktionen måste öka.
  • Bostäderna måste vara hållbara och kunna underhållas. De måste byggas med en kvalité som gör att de kan återbrukas. Skulle vi ha som norm att en bostad ska vara uttjänt efter100 år innebär det ett årligt bostadsbyggnadsbehov på 45 000 lägenheter bara för att ersätta rivningarna. Det är inte rimligt.
  • Byggkostnaderna som naturligt följer marknadspriserna, dvs. kvadratmeterpriset på bostadsrätten, är för höga för hyresrätter och många hushålls ekonomi.
  • De stora projekten har krympt men fortfarande tänker branschen i termer av större bostadsområden i stället för många och varierade bostadsprojekt.
  • Ökat byggande i staden och inte utanför staden (så länge vi talar om stadens behov och ser att landsbygden har sina behov).
  • Mångfalden i utbudet behöver öka: nya bostadstyper och upplåtelseformer. Nya hushållsfördelningar och levnadsvanor växer fram.

Boverkets roll är inte längre att styra bostadsproduktionen men följande är viktigt

- Lagar och normer inom bostadssektorn måste garantera ett hållbart bostads- och

samhällsbyggande men i den mån normerna styr utformningen får det inte strida mot hushållstruktur och förändrade levnadsvanor. - Boverket får ansvar för att utveckla/stödja relevant statistik och forskning kring

hushåll och bostadsvanor/behov - Boverket följer och sprider erfarenheter från samhällsplaneringen – bostadsbyggandet.

7. Att bli bättre

Samhällsbyggandet är en ständigt pågående process. En ”god bebyggd miljö” är inte i någon djupare mening ett slutresultat som kan uppnås år 2020 utan en inriktning för de många stegen och de många aktörerna med syfte att bli bättre dvs. attraktivare och hållbarare. Dagens klimathot kräver dessutom en snabb process, att vi snabbt blir mycket bättre.

Hur blir man bättre? I många sammanhang handlar det om tre faktorer: kunskap, förmåga och vilja. I samhällsbyggandet och tillämpat på Boverket har dessa faktorer stor relevans.

Kunskap

I de flesta organisationer och verksamheter är kunskapen stor. Det är ingen bristvara. Inom samhällsbyggandet är situationen sämre. Trots att det är mycket stora värden som skapas och omsätts i samhällsbyggandet, trots att den byggda miljön är av största betydelse för människornas vardag läggs små resurser på denna typ av forskning.

Förklaringarna till detta kan vara flera. Samhällsbyggandet är en process fylld av komplicerade samband, värderingar och motsättningar. Som forskningsobjekt passar det dåligt in i traditionella akademiska fack. Det krävs tvärvetenskapliga metoder. Det finns goda föredömen: Forskningen som bedrivs på SLU, Alnarp kring det grönas användning och betydelse för människorna är ett. Det behövs stora satsningar på forskning inom hållbart samhällsbyggande

Boverkets roll, som statlig myndighet för planering men utan delaktighet i fältets produktion av planer, är svår ur kunskapssynpunkt. Man har inte ett dagligt inflöde av ny kunskap i den egna verksamheten. Det är möjligt att rekrytera kvalificerade planerar från kommunerna, men det är en kunskap som snabbt tappar aktualitet. Även på forskningssidan saknar Boverket egna resurser och fortlöpande praktik.

- Det är helt nödvändigt att Boverket får en organisation som ger fortlöpande

samverkansformer med praktiken och forskningen. Inom den akademiska världen löser man motsvarande behov genom adjungeringar och gästforskare.

Förmåga

Erfarenhet får vi genom att ständigt gå tillbaka och kritiskt granska och reflektera över det vi gjort. Inom samhällsbyggandet är man alldeles ovanligt dålig på att utvärdera processer och resultat. Även en måttligt stor stad bygger årligen för miljarder. Projekt läggs till projekt under glada rubriker och stolta invigningar. Men blir det bra? Möter vi de utmaningar som vi står inför?

Vilka processer förmår utveckla kvalitéer och ett hållbart byggande? Vilka processer reducerar kvalitéerna och försummar utmaningarna? Ger summan av byggprojekten en riktning åt rätt håll?

- Det är en angelägen uppgift för Boverket att kritiskt granska och reflektera över

samhällsbyggandet och dess processer. - Genom att systematisera och sätta begrepp på fältets erfarenheter kan Boverket ge

forskningen input av relevanta frågeställningar och behovet av ny kunskap. Boverket kan ha en nyckelroll i den nödvändiga korsbefruktningen mellan teoretisk kunskap och praktisk yrkeskunskap.

Vilja

Viljan är avgörande för att driva utvecklingen framåt, för att bli bättre. Inom ett företag är viljan tydlig. Företagsledningen styr och anger de strategier som sedan genomsyrar företaget och driver det mot bestämda mål. Mellan ledning och bas finns en tydlig kommunikation. Konkreta resultat och anpassning till förändrade krav stärker viljan.

I samhällsbyggandet är situationen mer komplex och svårare att överblicka. Det finns inte en vilja utan många aktörer och många viljor. Dessa kan inte ordnas i en hierarki men det behövs, inte minst på grund av hållbarhetens utmaningar, vissa gemensamma ramar och åtaganden. Detta är lite av samhällsbyggandets paradox: samhällsbyggandets stora dynamik är bara möjlig med ett stort spelutrymme för olika initiativ samtidigt som dessa initiativ behöver en spelplan som ger samband och säkerhet.

Den statliga viljan och organisationen inför samhällsbyggandets utmaningar är splittrad. Boverkets uppdrag och ställning är ganska svagt. Det är en vanlig uppfattning, som jag delar, att Boverket har tappat terräng. En osäkerhet om Boverkets funktion och nytta leder till ökad osäkerhet och minskad efterfrågan för att till sist landa i ett ifrågasättande av verksamheten.

Det är en olycklig utveckling som inte svarar mot vår tids utmaningar.

- Den statliga viljan och kompetensen i ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande

måste bli synligare och kräver resurser.

Växjö 2009-02-19

Erland Ullstad

Kommittéuppdrag

Underlagsrapport

Boverket som välskött myndighet

- till Boverksutredningen (M 2008:4)

ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar.

Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se. Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice.

Datum: 2009-06-06 Dnr: ESV-nr: Copyright: ESV Rapportansvarig: Nils Eklund

Förord

I denna undersökning har expert Nils Eklund varit projektledare. I arbetet har utredare Johan Brandt och expert Håkan Dahlström, deltagit.

1 Inledning

1.1. Bakgrund

Regering beslutade vid regeringssammanträde den 11 september 2008 att uppdra åt en särskild utredare att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning. Utredaren ska, på grundval av en genomgång och analys av Boverkets verksamhet, resurser och resultat och mot bakgrund av en omvärldsanalys, belysa behovet av att förändra myndighetens verksamhet när det gäller inriktning, mål och prioriteringar (dir. M 2008:04). Utredaren ska belysa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar, liksom eventuella behov av förändringar i Boverkets ansvar och regeringens styrning av verksamheten. Utredaren ska lämna förändrings- och författningsförslag i den mån sådana behövs. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 maj 2009.

Utredaren har i sin tur uppdragit att undersöka och belysa vissa frågor av ekonomiadministrativ och effektivitetsnatur i Boverket verksamhet.

1.1.1. ESV:s uppdrag

ESVs undersökning avser hur väl Boverket uppfyller kriterier som brukar känneteckna en välskött myndighet och hur myndigheten kan bedömas efter en genomgång av budgetdokument samt uppföljnings- och planeringsmaterial. ESVs uppdraget genomförs i fyra delar enligt följande.

1. Genomgång av styr- och rapportdokument som Årsredovisning, Regleringsbrev, EA-värdering, revisionsberättelser, -rapporter och –pm för 2002-2006. Det görs med två fokus. - EA-status samt - Resultat – utveckling och uppföljning av prestationer och effekter (externt perspektiv). Vi använder modeller som ”Välfungerande myndighet, resultatindikatorer, måluppfyllelseanalys och effektutvärdering (2006:8). Svar på frågan hur myndigheten synes fungera utifrån ett externt dokument perspektiv.

2. Genomgång analys av internt planeringsmaterial, eventuellt budget och redovisning. Vi utgår från handböcker som OH-kostnader, Verksamhetsstyrning eller Balanserat styrkort. Svar på frågor om hur myndigheten fungerar i styrning, planering och uppföljning.

3. Genomgång av intervjumaterial från utredningen och eventuella externa studier. Syftar till att fördjupa och nyansera den bild som tecknas under 1 och 2

4. Fördjupningar och kompletteringar under utredningens avslutande analysfas.

2 Välskött myndighet

Begreppet Välskött myndighet avser en vid ESV utvecklad metod för att exemplifiera frågor som man kan ställa och vilka slutsatser man dra vid en genomgång av dokumenten för de statliga myndigheternas ekonomistyrning och budgetprocess. Metoden har haft sin främsta användning vid kurser på regeringskansliet inför budget- och myndighetshandläggares budgetarbete.

Metoden kan också användas för att bidra till bedömningen av hur väl en myndighet utför sina uppgifter. I det perspektivet kan metoden fokusera myndighetens ekonomistyrning. Den ekonomiska styrningen är ett verktyg för politikens förverkligande. Riksdagen har fattat beslut om följande mål för den ekonomiska styrningen:

  • att skapa förutsättningar för en god kontroll av statens finanser
  • resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar
  • hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser.

I ursprunglig form är Välskött myndighet en lista som kan betraktas som en vägledning, lathund eller mjuk checklista när man ska göra en bedömning av hur en myndighet fungerar. Listan ska inte uppfattas som uttömmande och behöver inte användas i sin helhet. Listan samlar utgångspunkter för att inom olika områden fördjupa bedömningarna och ställa sig följdfrågor om den information man har.

2.1. Tillvägagångssätt

ESVs utgångspunkt är relevanta bestämmelser i RF. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning (RF 1 kap. 4 § 2 st.) Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen anslår medel för angivna ändamål (RF 9 kap. 2-3 §§). Även lagen om statsbudget reglerar frågor om ansvar för myndigheternas verksamhet och resultat. Regeringen ska för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (Lag (1996:1059) om statsbudgeten 2 §.).

Undersökningen bygger på en genomgång av två slags statliga dokument. Ur normerande och styrande dokument lyfter vi fram krav och kriterier som gäller för statliga myndigheter i allmänhet och Boverket i synnerhet. I rapporterande och redovisande samt bedömande dokument samlar vi information som belyser hur väl BOV fyller upp krav och motsvarar kriterier.

Det gäller då dels styrdokument som budgetunderlag, myndighetsförordningen, instruktionen, regleringsbrev, förordning om årsredovisning och budgetunderlag, dels

dokument som årsredovisning, budgetunderlag, revisionsberättelser och –rapporter som ekonomiadministrativ värdering.

Förutsättningen för undersökningen är några bestämmelser i Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) samt deras koppling till bestämmelser statliga medels användning i kapitlet om Finansmakten i RF.

I FÅB skriver regeringen om årsredovisningen att den kortfattat ”ska ge underlag för regeringens, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet” (1 kap. 3 § 3 st.). Vidare; ”Årsredovisningen ska avse all verksamhet som regeringen ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs” (1 kap. 4. §). Vidare föreskriver regeringen att årsredovisningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning” 2 kap. 6 §.

I årsredovisningen ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut (3 kap. 1 §). ESVs föreskrift till paragrafen anger vidare att myndigheten ska kommentera de resultat som redovisas och redogöra för väsentliga externa och interna förhållanden, t.ex. omvärldsförändringar, organisatoriska förändringar etc., som har påverkat resultaten. I förordningen finns också ett krav på redovisning av förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten (2 kap. 4 § 3st.). Denna bestämmelse har ändrats fr.o.m. 2009-01-01, men det är den äldre bestämmelsen som är relevant för denna undersökning.

ESV sammanfattar ovanstående så att en myndighet ska kunna bedömas med utgångspunkt i det som redovisas i årsredovisningen. En tolkning som stöds av det faktum att årsredovisningen i sin helhet granskas av Riksrevisionen med avseende på bl.a. tillförlitlighet.

För att sammanfatta utgångspunkten. Regeringen har ett ansvar inför riksdagen för hur man styr en verksamhet. Myndigheten har ett ansvar att styra sin verksamhet. Huvudregeln är att så väl styrning som redovisning ska avse hela verksamheten.

2.2. Utgångspunkt - den svenska styrmodellen

Vår genomgång för att bedöma BOV som välskött myndighet görs med utgångspunkt i kriterier som bygger på de krav som befintliga regelverk eller styrdokument ställer på verket. Dessa krav, som kan bli många, ställs vanligen med utgångspunkt i

olika styr- eller kontrollbehov. Kraven är inte nedbrutna eller härledda från en för statsförvaltningen gemensam definition av effektivitetsbegreppet.

Det saknas således officiella bestämningar eller definitioner av vad som kan läggas in i begrepp som välskötta eller effektiva myndigheter. Konsekvensen är att de myndighetsbedömningar som görs, t.ex. i budgetarbetet, görs var för sig. Bedömningar och jämförelser mellan myndigheter kan göras på enskilda mätpunkter. En annan konsekvens är att en analys av olika iakttagelser rörande en myndighet kan sakna väsentlig information eftersom regeringen inte begärt den.

Det ovan skrivna innebär inte att det saknas möjligheter att med sammanhållet synsätt bedöma statförvaltningens arbete. Ett sätt är att bedöma hur väl de olika verksamheterna utför sitt uppdrag, fullgör sina uppgifter.

Ett av målen för utgiftsområde2 Samhällsekonomi och finansförvaltning fokuserar just myndigheternas uppdrag: ”att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare”

Värden som rättssäkert och effektivt kan kopplas till bestämmelserna i Regeringsformen. I förarbetatet (Prop.1973:90) finns följande skrivning som uppmärksammar två viktiga värden som kan användas för bedömningar av en förvaltning.

”Alltsedan den parlamentariska demokratin blivit fast förankrad i vårt land har författningsdebatten koncentrerats mera till demokratins arbetssätt och verkansformer än till dess principiella förutsättningar. Till detta har givetvis också i hög grad bidragit att den parlamentariska demokratin i vårt land sedan lång tid tillbaka har kunnat uppvisa en betydande stabilitet och arbetsduglighet [vår fetstil].”

I stabilitet går det att lägga in pålitlighet, rättvisa eller förtroende. Arbetsduglighet kan ses som ett annat ord för effektivitet. De olika kriterier eller krav som vi går igenom för BOV kan också samlas under de två begreppen. I bedömningar av en myndighets effektvitet utgår ESV oftast från resultatet, dvs. verksamhetens prestationer och effekter – vad myndigheten utför och uppnår.

Huvudregeln i mål- och resultatstyrningen som den nu praktiseras av regeringen är dock att myndigheten redovisar resultat på det sätt regeringen definierar och efterfrågar i regleringsbrev till respektive myndighet. (Det är en vidare definition av resultatbegreppet än ESV:s.) I regelverket anges också att myndigheten ska uppmärksamma regeringen på förhållanden av vikt dels för politikens utveckling, dels för be-

dömning av verksamhetens utförande. Vi uppmärksammar i genomgången båda dessa utgångspunkter.

2.3. Regeringens styrning med dokument

Vår genomgång av de vanligaste styrdokumenten för myndigheterna motiveras av att dessa innehåller krav och bestämmelser av betydelse för uppföljning och värdering av myndigheternas verksamhet. Avsikten är dubbel, dels identifiera krav som kan ses som bedömningskriterier, dels påtala ett problem som kan uppstå genom att regeringen valt att styra olika delar av myndigheters verksamheter med olika grad av regleringsambition. När det gäller sakverksamheten eller kärnverksamheten har doktrinen sedan år 1989 varit att betona att myndigheten ska utveckla egen beslutskompetens och -kraft. När det gäller stödverksamhet, som ekonomiadministration, är denna mer uttalat reglerad i ett antal förordningar.

2.3.1. Verksförordning – Myndighetsförordning

Allmänna krav på myndigheterna regleras i myndighetsförordningen (2007:515) (f.d. verksförordningen). Det är inte alltid dessa bestämmelser uppmärksammas i uppföljningar och bedömningar. I den här undersökningen, dock, utgår ESV från myndighetsförordningen i perspektivet att den innehåller delar av det som skulle kunna tjäna som delar i en uppföljningsbar god förvaltningssed.

I myndighetsförordningen anges inledningsvis något om myndighetens allmänna uppdrag. Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Några nyckelord som kan verka som kännetecken på den välskötta myndigheten är effektiv, enligt gällande rätt, tillförlitlig och rättvisande redovisning samt god hushållning. Utan att sträva efter en mer preciserad definition av nyckelord så går det att ange vilken innebörd och tolkning vi vill använda;

effektiv är ett mycket diskuterat begrepp, vi tänker oss en relation mellan

genomförda insatser och uppnådda resultat där dels orsakssambanden är, om inte bevisbara, sannolika, dels där nyttan av resultatet motiverar storleken på insatserna. enligt gällande rätt, här avses i första hand regeringsformens bestämmelser

i dels 1 kap. 9 § om opartiskhet och saklighet vid uppgifters fullgörande, dels 9 kap 2 § om att statens medel endast får användas till de ändamål riksdagen bestämt, tillförlitlig och rättvisande redovisning innebär att det i redogörelser för en

verksamhet ska finnas en balans mellan formkrav, relevans och återgivningskvalitet,

god hushållning har också det ett dubbelt perspektiv, statens medel ska han-

teras, offensivt, i ett styrperspektiv där budgeteringen siktar på verkningsfulla insatser samt att det ska finnas, defensivt, en kontroll mot slöseri och oegentligheter.

Med myndighetsförordningen formulerar regeringen också några gemensamma uppgifter för myndigheternas ledningar. Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Även här framträder några krav på den statliga myndigheten som kan nyttjas som kännetecken; utvecklingsansvar, företräda staten samt bevakningsansvar. Det finns ett samband där utvecklings- och bevakningsansvaret betingar varandra. I företrädarrollen kan läggas mycket, t.ex. det statliga helhetsperspektivet, samhälls- och medborgarfokus samt inte minst att vara den yttersta och operativa länken i folkstyrelsekedjan: att fullgöra de förvaltningsuppgifter staten har åtagit sig.

Ett sätt att strukturera kännetecknen i myndighetsförordningen är den uppdelning i arbetsduglighet och stabilitet som gjordes tidigare i kapitlet. Det är effektiviteten och hur väl företrädaransvaret förvaltas som kopplas till arbetsdugligheten, de övriga kan beskrivas med stabilitet som avser värnandet av centrala grundvillkor.

2.3.2. Instruktion

En iakttagelse efter en genomgång av instruktionen är att BOV har en rad uppgifter och ansvar inom flera olika områden. Det är en omfattande, komplex och diversifierad verksamhet. Mängden åtaganden och uppgifter ger förutsättningar där ett produktionsperspektiv kan komma att prägla stora delar av verksamheten.

2.3.3. Regleringsbrev

Regleringsbrev (RB) är benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas årligen (och träder i kraft den 1 januari) i syfte att styra verksamhet som statliga myndigheter utför. Det är alltså endast myndigheter som får RB. När förutsättningarna i någon del ändras kan ändring i regleringsbrevet behöva göras under året.

2.4. Ett värderingsproblem

Det finns i regelverket för de statliga myndigheterna en obalans i regleringen av ekonomiadministration och sakverksamhet.

Det förhållandet att just det ekonomiadministrativa regelverket dels gäller för alla myndigheter dels i vissa stycken är detaljerat gör att det är relativt lätt att följa upp.

När det gäller dessa frågor så är myndigheternas uppdrag och ansvar förhållandevis tydligt formulerat. Det går att finna mätpunkter för jämförelser såväl över tid som mellan myndigheter. Samtidigt så är också återrapportering och revision väl strukturerad och institutionaliserad. Även det interna ansvaret finns i flera myndigheter reglerat genom bestämmelser om internrevision eller intern kontroll. Det finns en given återkoppling och reaktionsstruktur i både revision och EA-värdering. Det finns därför ett omfattande material att bedöma och det finns också förhållanden där extern granskning eller uppföljning avsätter värderingar.

Samtidigt har Regeringen för själva sakverksamheten valt att ha få och allmänt hållna för myndigheterna gemensamma bestämmelser. En bestämmelse att alla myndigheter skulle redovisa prestationer togs bort år 1996. Avsikten är att myndigheterna ska styras individuellt genom specificeringar och preciseringar i årliga regleringsbrev. Dock har det i praktiken visat sig att regeringen ofta avstått från preciseringar och systematiska krav på återrapportering av resultat, istället har man det mer allmänt hållna begreppet måluppfyllelse. Denna destrukturering har gjort det svårt att få en helhetsbild av myndighetens resultat, än svårare att göra jämförelser. Det saknas information att ordna och bearbeta till verksamhetsbedömningar.

Konsekvensen är ett tomrum för värderingar av verksamheter som, ”i brist på bättre”, riskerar av fyllas omdömen som egentligen avser avgränsade delar av myndighetens stödverksamhet. Iakttagelser av myndigheten sköter sina administrativa uppgifter kan i sådana fall övertolkas som relevanta för hela verksamheten.

3 Resultat

Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighets verksamhet bl.a. dels bedrivas effektivt dels redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samtidigt som att myndigheten hushållar väl med statens medel. Ledningens medel för att åstadkomma detta kan beskrivas som verksamhetsstyrning. Med verksamhetsstyrning brukar man avse:

Alla de olika typer av åtgärder som ledningen (den styrande instansen) medvetet vidtar i syfte att påverka verksamheten (den styrda instansen) i önskad riktning, dvs. mot avsett resultat

  • alla åtgärder – oavsett karaktär och frekvens
  • medvetet vidtar – syftar till påverkan (uppsåt)
  • önskad riktning – enligt den styrande instansens uppfattning Påverkan som får effekt på verksamheten men som är omedveten är inte styrning men väl en effekt av ledarskapet. Önskad riktning behöver inte nödvändigtvis vara öppet redovisad och inte heller ligga i linje med styrsignaler högre upp i styrkedjan.

I denna PM behandlar ESV Boverkets resultat samt de åtgärderna, av dels ”ekonomiadministrativ” natur, för dels planering och uppföljning som syftar till verksamhetens genomförande. Genomgången har gjorts efter ESV:s modell ”Välskött myndighet”. De preliminära iakttagelserna är att Boverket när det gäller administration och ekonomi väl lever upp till kriterierna för välskött myndighet. Däremot finns flera frågor för hur verksamheten leds. Det går inte att urskilja någon medveten styrning som bygger på fokusering mot centrala mål och prioriterade uppgifter. Det kan tolkas som att verksamheten i huvudsak utförs på de olika organisatoriska delarnas villkor.

3.1. Boverkets förvaltningsuppgifter

En myndighets verksamhet utformas efter de förvaltningsuppgifter som den tilldelats i den instruktion som regeringen fastställt. En genom gång av Boverket uppgifter visar att de är många.

Boverket har uppgifter in fem olika s.k. politikområden: Bostadspolitik, Miljöpolitik, Energipolitik, Kulturpolitik och Folkrörelsepolitik. Politikområdet Bostadspolitik innehåller fyra verksamhetsområden och därunder tio verksamhetsgrenar.

I instruktionen regleras vad dessa uppgifter innebär. Boverket ska meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn och handlägga förvaltningsärenden samt följa och analysera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende. Man ska också följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och förordningar och användningen av andra styrmedel, bedriva informationsarbete om gällande och nya regler samt

föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås. Vidare ska Boverket biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt samt medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med mark- och vattenområden samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter

Därtill ska Boverket verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av delar av miljöbalken och plan- och bygglagen. Man ska bl.a. tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken samt verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och särskilt främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Boverket ska inom sina ansvarsområden främja en hållbar utveckling. Verket ska beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

Boverket har också ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde, ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, ansvar i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, samt det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde.

3.2. Boverkets förvaltningsuppgifter är komplexa

När en myndighets effektivitet och resultat ska bedömas behöver karaktären på förvaltningsuppgifterna vara utgångspunkten. Det finns en risk att begreppen myndighet, effektivitet och resultat i sig innebär att de ingående förvaltningsuppgifterna kan samlas och bedömas i ett någorlunda sammanhållet och konsistent perspektiv. Man skulle kunna anta att uppgifterna har funktionella samband och att det finns inbördes synergier som har beaktats när de tilldelats myndigheten.

Genomgången i föregående avsnitt (1.1) visar att Boverkets uppgifter är många och ska fungera i flera olika politiska åtaganden. Som ESV ser det medför det komplikationer för verksamhetsstyrningen och för tolkningen av Boverkets resultat. Det är t.ex. svårt att från förvaltningsuppgifterna definiera slutprestationer som går att aggregera, såväl inom organisatoriska enheter som för verket som helhet. Genom att förvaltningsuppgifternas utformning i hög grad anges i regleringsbrev från regeringen är också möjligheterna omfördela resurser mellan olika uppgifter begränsade.

I detta avsnitt kommer Boverkets återrapportering av resultatredovisningen stå i fokus. Årsredovisningar för åren 2006-2008 har utgjort underlag för analysen, men redovisningen år 2008 har granskats mer djupgående än för år 2006-2007. Syftet med analysen är att beskriva på vilket sätt verket redovisar sina resultat

men även, om

möjligt, få en bild vilket resultat verksamheterna genererar samt att finna resultatområden med möjliga utvecklingsbehov.

3.3. Kort om regleringsbrevet och instruktionen

Boverkets instruktion är kortfattad och ger en övergripande bild över vilka uppgifter och krav som ställs på den verksamhet som verket har till uppgift att bedriva.

I jäm-

förelse med instruktionen ger regleringsbreven (år 2006-2008), som är betydligt mer omfångsrika, en mer detaljerad styrning. De mål som i regleringsbreven anges på verksamhetsgrens- som verksamhetsområdes- och politikområdesnivå är förvisso oftast relativt allmänt formulerade. Målstyrningen preciseras dock i praktiken av en stor mängd relativt detaljerade återrapporteringskrav som förefaller att begränsa Boverkets utrymme att bedriva en verksamhet efter en friare tolkning av både vad målen avser samt hur målen de facto ska uppnås. Dessa iakttagelser är inte unika för styrningen av Boverket utan kan även ses hos en rad andra statliga myndigheter.

3.4. Mål om prestationer eller samhällseffekter

Bland målen i regelringsbreven återfinns grovt räknat två typer. Den första typen av mål fokuserar mer på åtgärder och prestationer (slutprodukter) eller effekter som kan antas uppstå som en direkt följd av prestationen (prestationsnära effekt). Målet för verksamhetsgrenen (VG) Analys av bostadsmarknader kan exemplifiera denna typ av mål:

Boverket ska tillhandahålla ett kvalificerat kunskapsunderlag som fungerar som stöd för regeringen, dess myndigheter och aktörerna inom området bostadsmarknad 3

Den andra typen av mål berör i större utsträckning mål om effekter på samhällsnivå. Dessa effekter uppstår på något längre sikt och påverkas generellt av fler aktörer än prestationsnära effekter. Målet för VG Uppsikt inom verksamhetsområdet (VO) Samhällsplanering och bebyggelseutveckling kan exemplifiera en typ av mål som betonar samhällseffekter:

1 Inom staten brukar termen ”resultat” främst avse de prestationer som myndigheten åstadkommer och de effekter som prestationerna leder till (ESV:s ordbok, 2004:14). 2 Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket samt tidigare instruktion, förordning (2004:1258). 3 Boverkets regleringsbrev för 2008, s 3

Boverkets uppsikt över planväsendet enligt plan- och bygglaggen ska bidra till en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av lagen i syfte att medverka till en god kvalitet i planeringsprocessen och planläggningen 4

Det är viktigt att poängtera att antalet mål i denna redogörelse utgår från vad som beskrivits som ”mål” i Boverkets regleringsbrev och, korresponderande mot detta, i årsredovisningen. I en annan typ av analys skulle några av dessa mål snarast kategoriseras som flera mål och en del skulle kunna definieras som annat än mål, t.ex. krav på en viss typ av åtgärd eller rentutav en blandning av mål och andra krav.

5

Samma per-

spektiv kan läggas på Boverkets beskrivning av sin måluppfyllelse i årsredovisningarna. För några av målen i regleringsbrevet innebär alltså Boverkets måluppfyllelseanalyser, enligt detta perspektiv, en sammanvägd bedömning av flera måls uppfyllelse eller en bedömning av hur verket uppfyllt andra krav som, enligt en striktare definition, inte är mål.

6

3.5. Måluppfyllelse och resultat i årsredovisningen

3.5.1. Boverkets bedömning av måluppfyllelsen år 2006-2008

Boverkets årsredovisningar har utvecklats något sedan år 2006, vilket i synnerhet har gynnat läsbarheten. Det gäller t.ex. redovisningens layout och struktur men även bedömningarna av måluppfyllelse. I tabell 1 följer en sammanställning av den bedömning Boverket gjort av måluppfyllelse för mål på VG-nivå mellan år 2006-2008.

För år 2006 anger Boverket att det uppfyllt åtminstone fem av de fjorton mål som verket haft för sin verksamhet (se tabell 1). För två mål anger Boverket att det har ”bidragit till” måluppfyllelse och ett mål anges vara delvis uppfyllt. För totalt sex av målen är oklart vilken bedömning Boverket egentligen gör. För några av de mål som kategoriserats som oklara betonar Boverket att det finns ett behov av ytterligare insatser för att uppnå målet. Boverket tydliggör på så sätt att målet inte har nåtts, i vilken utsträckning målet faktiskt har nåtts – till delar eller inte alls – framgår dock inte närmare.

År 2007 och 2008 gör Boverket en bedömning för varje VG-mål, men för dessa bedömningar uppstår istället frågor om hur de ska tolkas. Boverket använder i huvudsak två olika standardformuleringar.

7

Den första är otvetydig: ”Boverket bedömer att

målet för verksamhetsgrenen är uppfyllt”. Den andra är däremot betydligt vagare

4 Ibid, s 6 5 I synnerhet om man följer principen om att ett mål för en myndighet är något som är skilt från vad myndigheten ska göra (aktiviteter). ”Vad myndigheten ska göra, det gör den för att nå målet” (Måluppfyllelseanalys, ESV 2006:7 s. 12) 6 Ibid

7 I ett undantagsfall år 2008 gör Boverket bedömningen att målet delvis har uppnåtts. (Boverkets årsredovisning 2008, s 89)

formulerad: ”Boverket har bidragit till att målet för verksamhetsgrenen kan uppfyllas”.

8

Denna bedömning gör verket av 10 av 14 mål år 2007 och 7 av 15 mål år 2008.

Huruvida bedömningen indikerar att Boverket menar att målet nåtts eller ej och i så fall i vilken utsträckning klargörs inte. Boverkets bedömningar av måluppfyllelsen år 2006-2008 förefaller sammanfattningsvis vara något oklar.

Tabell 1. Angiven måluppfyllelse på verksamhetsgrensnivå, år 2006-2008 9

2006 2007 2008

Uppfyllt Delvis

uppfyllt

Bidragit till uppfyllelse

Oklart Uppfyllt Bidragit till uppfyllelse

Uppfyllt Delvis uppfyllt

Bidragit till uppfyllelse

Bostadspolitik

4 1 1 4 3 7 7 4

Miljöpolitik

1 1 1

Energipolitik

1 1 1

Kulturpolitik

1 1 1

Folkrörelsepolitik

1 1 1

5 1 2 6 4 10 7 1 7

Vi kan konstatera att andelen mål som anges som uppfyllda ökar något år 2006-2008 och att andelen mål där verket anger att de bidragit till att målet kan uppfyllas minskat mellan år 2007-2008. På grund av oklarheterna i hur bedömningarna ska tolkas är det, åtminstone med detta översiktliga perspektiv, svårt göra en saklig jämförelse av måluppfyllelsen mellan åren.

3.5.2. Hur ska Boverkets måluppfyllelse tolkas?

Vid en närmare jämförelse mellan typen av mål och vilken bedömning av måluppfyllelse som Boverket gjort i årsredovisningen år 2008 ökar möjligtvis förståelsen för formuleringen att verket för vissa mål endast ”bidragit till” måluppfyllelse. Som tabellen nedan visar tenderar Boverket att bedöma att det har ”bidragit till” måluppfyllelse (BU) just för mål som helt eller delvis inbegriper samhällseffekter (E). För samtliga mål som i huvudsak fokuserar på prestationer, åtgärdskrav eller mer prestationsnära effekter (P) bedömer dock Boverket målen som ”uppfyllda” (U) eller i ett fall som ”delvis uppfyllt”.

8 Ibid 9 Information baserad på Boverkets årsredovisningar från år 2006 t.o.m. 2008

Tabell 2. Mål och angiven måluppfyllelse på verksamhetsgrensnivå, år 2008 10

Mål Måluppfyllelse

VO VG

Samhällseffekt

/prestation 11 (E/P)

Uppfyllt(U)

Delvis uppfyllt (DU)

Bidragit till uppfyllnad (BU)

Analys av bostadsefterfrå-

gan

P U

Analys av bostadsmarknad

P U

Bostadsförsörjning

Samarbete inom EU och

internationellt

P U

Fysik samhällsplanering

Mål 1

E/P BU

Fysisk samhällsplanering

Mål 2

E/P BU

Uppsikt

E/P BU

Samhällsplanering och bebyg-

gelseutveckling

Samarbete inom EU och

internationellt

E/P BU

Hållbart byggande

P U

Uppsikt

E/P U

Marknadskontroll

E/P U

Byggande och förvaltning

Internationellt samarbete

E/P U

Pådrivande och förebyggande

miljöarbete

Miljömålsarbete

P DU

Politik för uthålligt energisy-

stem

Energipolitik

E/P BU

Kulturverksamhet

Icke statliga kulturlokaler

E/P BU

Bidrag till folkrörelser och

ideella föreningar

Bidrag till allmänna sam-

lingslokaler

E BU

.

Vid en bedömning av Boverkets resultat, är åtskillnaden mellan dessa typer av mål högst väsentlig. Mål för samhällseffekter kan antas vara mål för vilka en rad olika aktörer inverkar på måluppfyllelsen. Ofta berör dessa mål, t.ex. mål gällande kommunernas tillämpning av PBL, istället mer direkt aktörer som länsstyrelser och kommuner och endast på ett mer indirekt sätt Boverket. Boverket kan således inte på ett tillfredställande sätt ta fullt ansvar för om målen nås eller ej. Huvudfokus bör därför snarast vara att göra en bedömning om Boverket gjort vad det kunnat för att ”bidra till” att nå målet för verksamheten, ofta i samverkan med andra aktörer. För mer

10 Baserad på information från Boverkets årsredovisning 2008 11 Med prestation inkluderas här även interna aktiviteter och prestationsnära effekter. Svaret ”E/P” avser de målformuleringar som inbegriper såväl prestationer som samhällseffekter och där ingen tydlig åtskillnad kan göras.

prestationsfokuserade mål är det desto mer väsentligt att tala om att Boverket ansvarar för måluppfyllelsen.

3.5.3. Effektmål tolkas som prestationsmål

En närmare granskning visar dock även att sambandet mellan typ av mål och vilken bedömning Boverket gör av måluppfyllelse inte alltid är helt entydig. För åtminstone ett par av de mål Boverket säger sig ha uppfyllt tenderar Boverket i sin bedömning fokusera mer på vad Boverket gjort (prestation) snarare än vilka effekterna verkligen har blivit, även om målet i sig, helt eller delvis, avser effekter.

Två av de tydligaste exemplen utgör VG-målet för uppsikt och för marknadskontroll inom VO Byggande och förvaltning. Båda mål kategoriserats som mål med både fokus på effekter och prestationer (E/P) och båda har av Boverket bedömts som uppfyllda (U) (se tabell 2). För målet om uppsikt, enligt vilket uppsikten bl.a. ”ska medverka till en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen” beskriver Boverket exempelvis följande i sin analys:

Ett viktigt redskap är en god kommunikation med andra aktörer inom byggsektorn. Boverket har under året deltagit i en mängd konferenser och seminarier för att sprida kunskap, skapa dialog och delta i diskussionen. […] Med det arbete som nu pågår för att skapa bättre helhetssyn över planering och byggande och förbättrade rutiner mellan statens olika delar i tillsyns- och uppsiktskedjan kommer uppsiktsarbetet att bättre kunna främja en effektiv och ändamålsenlig tillämpning av regelverket 12

Beskrivningen indikerar sannolikt att det faktiskt pågår ett aktivt och intensifierat arbete med syfte att uppnå målet, men ingenting om de efterstävade effekterna (en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av PBL) verkligen har uppnåtts. Detta tydliggörs också av vad Boverket i analysen framhåller:

Trots stora informationsinsatser inom byggområdet ses fortfarande betydande brister i tillämpningen av regelverket. Många kommuner anser sig inte ha ekonomiska möjligheter att följa utvecklingen av lagstiftningen eller bedriva ett aktivt tillsynsarbete 13

Med en strikt hållning till hur en måluppfyllelsebedömning ska göras finns det därför anledning att ifrågasätta korrektheten i några av Boverkets bedömningar. Det tycks i alla fall vara klart att Boverkets bedömningar i vissa fall endast relaterar till delar av

12 Boverkets årsredovisning 2008, s 74

13 Ibid

vad målen verkligen anger. En potentiell förklaring är att Boverket upplever att de endast kan ta ansvar för deras egna prestationer men i mindre mån för samhällseffekter som delvis ligger utanför verkets kontroll.

3.5.4. Går det att uttala sig om Boverkets resultat?

Med utgångspunkt i årsredovisningen år 2008 är det svårt att med säkerhet uttala sig om vilka effekter Boverket verksamhet får, i synnerhet då Boverket presenterar få relevanta sätt att mäta eller på annat sätt avgränsa verkets effekter. Å andra sidan går det att utläsa en hel del både om Boverkets prestationer inom verkets olika områden. Här återfinns såväl mer kvalitativa beskrivningar som en stor mängd kvantitativ information att tillgå.

Vår bedömning är, trots vissa oklarheter gällande måluppfyllelseanalyserna, att Boverket förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Tydligast gäller det för mål som är inriktade på Boverkets prestationer/insatser. Ett stort antal av Boverkets mål berör eftersträvade samhällseffekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För dessa mål bör verket bedömas och ansvara för sin insats för att uppnå målet, ofta i samverkan med andra, inte den sammanvägda måluppfyllelsen. Boverket förefaller även svara väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för år 2008 indikeras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock Boverket en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

3.5.5. Uppmärksammade problem och behov

Det är ganska svårt att hitta tydliga exempel på självkritiska skrivningar i årsredovisningen. Ett av få tydliga exempel på någon form av självkritik berör VG Miljömålsarbete. För denna verksamhetsgren bedömer Boverket att det endast delvis har uppnått målet för år 2008 då de ”under året inte tagit fram kostnadseffektiva åtgärder”

14

vilket en del av VG-målet angivit. Boverket ger dock inte någon närmare inblick i vilka eventuella iakttagelser som föranlett denna bedömning. I samband med måluppfyllelsebedömningen hänvisar verket till en extern granskning av Boverkets arbete med den fördjupade utvärderingen av Miljömålen åren 2006-2007

15

. Boverket konstaterar kort att granskningen visade på ”utvecklingsbehov i arbetets upplägg”

16

.

Det är dock oklart vilken inverkan granskningen som avsett åren 2006-2007 fått för Boverkets bedömning av måluppfyllelsen år 2008.

17

14 Ibid s 89 15 Ledningskonsulterna i Stockholm AB 2008: ”Utvärdering av arbetet inom Boverket med att 2006-2007 genomföra den andra fördjupade utvärderingen av miljömålen” Boverkets diarienummer 214-2451/2007 16 Boverkets Årsredovisning 2008, s 89 17 Ibid

Ett annat exempel på kritik berör VG Samarbete inom EU och internationellt inom VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Här framhåller verket att det saknar vissa kunskaper och kännedom om vad som pågår internationellt inom planeringsområdet. Som orsak hänvisas det till den snabba händelseutveckling på området samt tillkomsten av nya verksamheter som havsplaneringarbetet. Verket framhåller i samband med detta att det finns behov av bättre förberedelsearbete på nationell nivå men även behov av utökade kontakter med de nordiska grannländerna.

18

(s 58)

Ytterligare kritik framkommer inom VG Uppsikt inom VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling och gäller anmärkningar från ett antal länsstyrelser som enligt årsredovisningen ”efterfrågar ett tydligare tillsynsuppdrag och en större och bättre stöttning från Boverket.”

19

I de fall problem med måluppfyllelse antyds, betonar Boverket oftast behov av förstärkta insatser för att nå måluppfyllelse. Huruvida Boverket menar att dessa brister borde kunna ha överkommits av Boverket självt med de rådande förutsättningarna eller om bristerna berott på faktorer över vilka Boverket saknat kontroll, framgår inte närmare. Den bild som årsredovisningen implicit förmedlar är att Boverket gjort vad det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

3.5.6. Hantering av krav på återrapportering i årsredovisningen

I årsredovisningen år 2008 redogör Boverket inte endast för de aktiviteter och insatser som genomförts under året utan ger också en lägesbild för en rad olika frågor inom sina verksamhetsområden i hela landet. Detta svarar sammantaget tämligen väl mot de många krav på återrapportering som regeringen ställer i regleringsbrevet. Svaren på enskilda återrapporteringskrav varierar i djup och omfattning men bidrar sammantaget till en omfångsrik redovisning.

I årsredovisningen redovisar Boverket även för verksamhet som bedrivits utan tydlig koppling till återrapporteringskrav eller specifika mål i det egna regleringsbrevet (under rubriken Övriga insatser). Detta inbegriper t.ex. beskrivningar av samverkan med andra aktörer såsom offentliga utredningar, universitet/högskolor, internationella forum, eller andra statliga myndigheter. För vissa återapporteringskrav hänvisas till rapporter som ännu inte publicerats av Boverket, eller i något enstaka fall av en annan aktör.

18 Ibid, s 58 19 Ibid, s 55

3.5.7

Prestationsrelaterade mått vanligare än effektmått

Boverket redovisar mycket sällan några mätbara indikatorer på vilka effekter verkets verksamhet givit upphov till. I de fall verket gör en kvantitativ redovisning berör det i huvudsak Boverkets prestationer, t.ex. antal uppdrag, ärenden, publicerad information, handläggningstider, beviljade bidrag etc.

20

I årsredovisningen redovisas fram-

förallt mer kvalitativt inriktade beskrivningar av vilka aktiviteter och insatser som skett under året men även beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden.

Årsredovisningen förefaller bäst fungera som en uppslagsbok för en direkt och översiktlig bild av sakområdet. Hänvisningar till rapporter el. dyl. som publicerats av Boverket och andra ger ofta möjlighet till fördjupningar. Sammantaget ger årsredovisningen en bild av att Boverket tar sitt uppdrag på allvar och bedriver ett aktivt arbete inom sitt sakområde.

3.5.8. Möjliga externa utvecklingsbehov – problem som tas upp i Boverkets årsredovisning 2008

I årsredovisningen är det betydligt lättare att finna beskrivningar av problem och utvecklingsbehov som kan relateras till andra aktörer verksamma inom Boverkets verksamhetsområden. Det är högst naturligt med bl.a. tanke på att uppsikt och analys utgör en av verket grundläggande uppgifter. Den mest väsentliga kritiken berör

VG Uppsikt under VO Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

”Det är dock tveksamt om fysisk samhällsplanering verkligen används fullt ut som verktyg för att stödja hållbar utveckling. Behovet av erfarenhetsutbyte och metodutveckling är mycket stort. De stora variationerna i kommunernas planeringsaktivitet talar dock för att det behövs såväl förstärkning av kommunernas resurser som kompetens. Planeringsstödet för vindkraft har bidragit till en ökad planeringsaktivitet, som även lyft planeringen i stort. Länsstyrelsens roll att förmedla planeringsunderlag och samordna statens intressen behöver ges ökad uppmärksamhet.

Flera aspekter i uppsiktsarbetet visar också på brister i planarbetets effektivitet och rättssäkerhet, något som också har berörts i flera utredningar under året. Flera problem och konflikter har sin grund i oklarheter i hur ansvaret fördelas mellan detaljplan och bygglovsgivning. Samspelet mellan regional och kommunal planering är också oklart och förblir begränsat, så länge en entydig regional organisation inte finns för hela landet.” (38f)

”Samordning av nationella mål och statliga intressen”

Länsstyrelsernas arbete med att bättre samordna statliga mål har fortsatt men

20 Målet inom VG Miljömålsarbete om att ta fram indikatorer för verkets miljömålsarbete utgör ett speciellt undantag.

försvåras av att det finns vissa oklarheter i begreppen nationella mål och statliga intressen. Detta kommer särskilt att lyftas i kompetenssatsningen för bättre PBL-tillämpning inom staten, under 2009. Riksintressen, bland annat avseende sjöfart har preciserats. Målkonflikter har uppmärksammats. Nya arbetsmetoder prövas av några länsstyrelser. Särskilda hållbarhetssekretariat och liknande har inrättats på en del länsstyrelser.” (s 41)

Problem med hur kommuner tillämpar detaljplanering (enligt länsstyrelserna)

  • Enkelt planförfarande används i för stor utsträckning etc.
  • använding av flexibla detaljplaner ökar vilket kan med föra med sig svårigheter för sakägare att förstå planens konsekvenser
  • kommuner tillämpar olagliga bestämmelser
  • Ofullständiga planhandlingar (s 43)

Förseningar av remissförslag gällande digital planeringsinformation (s 51) Orsaker anges inte.

VG Uppsikt inom VO samhällsplanering och bebyggelseutveckling

”Mot den bakgrundsbild Boverket har av läget för den fysiska planeringen i landet kan verket konstatera att satsningen på såväl erfarenhetsutbyte som uppsiktsarbetet måste fortsätta.” (s 53) (insikter givna av uppsiktsverksamheten)

Inställd årlig resa för uppsikt bl.a. pga att länsstyrelsen fick problem att ta emot besök vid tillfället (s 54)

Om arbetet med samhällsplanering inom länsstyrelserna och kommunerna

Resurserna inom samhällsplaneringen är vikande och kommunerna liksom länsstyrelserna har ett allt mer allvarligt kompetensproblem. Dessa signaler är tydliga och blir än allvarligare då det samtidigt signaleras att lagstiftningen inom plan- och miljöområdet blir allt mer komplicerad och tungarbetad. (s 55)

Om översiktsplanering

Kommunernas ambitioner med den översiktliga planeringen skiftar mycket från kommun till kommun. Allt för många kommuner har inaktuella översiktsplaner. Allvarligt då det svenska systemet bygger på att kommunerna ska vara aktiva gällande detta arbete. Aktiviteten gällande översiktsplaneringen har minskat sedan 2007. Kommuner har svårt att sätta den långsiktiga planeringen i fokus de stora frågorna, som exempelvis klimatet sätter ställer stora krav på ett statligt agerande och en nationell, strukturplanering. (s 56)

VG Uppsikt VO Byggande och förvaltning

Betydande brister i tillämpningen av regelverket. Många kommuner anser sig inte ha ekonomiska möjligheter att följa utvecklingen av lagstiftningen eller bedriva ett aktivt utvecklingsarbete. (s 74)

Länsstyrelsernas och kommunernas förutsättningar att bedriva tillsyn

Begränsade resurs och kompetensmässiga förutsättningar att arbeta med tillsyn inombyggområdet. Föra att energihushållningskraven i BBR ska få ett ökat genomslag krävs, enligt länsstyrelsernas redovisningar, en ökning av den statliga tillsynen och rådgivningen. Många kommuner påtalar fortsatt knappa resurser och svårigheter att rekrytera kompetent personal vid pen sionsavgångar. (s75)

3.6. Sammanfattning

Årsredovisningarna har utvecklats något mellan år 2006-2008, vilket bland annat har gynnat läsbarheten och i någon mån bedömningarna av måluppfyllelse. Måluppfyllelsebedömningarna är dock i flera fall oklara och inte helt lätta att förstå. En närmare granskning av årsredovisningen år 2008 indikerar att Boverkets bedömningar av sin måluppfyllelse ofta baseras på vad verket gjort (prestation) snarare än vilka samhällseffekter som skapats, i några fall även för mål som uttryckligen inriktar sig på just samhällseffekter. Resultatmått av olika slag används i viss utsträckning, men framförallt gällande olika typer av prestationer (t.ex. antalet, ärenden, uppdrag, handläggningstider etc.). Effekter av Boverkets insatser mäts mycket sällan. Resultatredovisningen görs i allmänhet genom beskrivningar i löpande text. Som svar på mål och återrapporteringskrav, t.ex. under verksamhetsgrenar som berör uppsikt och analys, redovisar Boverket dock relativt omfattande beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden, vare sig det är en effekt av Boverkets verksamhet eller ej.

Vår bedömning är, trots vissa oklarheter gällande måluppfyllelseanalyserna, att Boverket förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Tydligast gäller det för mål som är inriktade på Boverkets prestationer/insatser. Ett stort antal av Boverkets mål berör eftersträvade samhällseffekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För dessa mål bör verket bedömas och ansvara för sin insats för att uppnå målet, ofta i samverkan med andra, inte den sammanvägda måluppfyllelsen. Boverket förefaller även svara väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för år 2008 indikeras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock Boverket en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

4 Verksamhetstyrning

ESV:s intervjuer på Boverket tyder verksledningen har haft svårigheter med att utforma verkets uppdrag till som en effektiv syrning av verksamheten, samt att följa upp och utkräva ansvar inom organisationen.

4.1. Splittrad och detaljerad extern styrning

En naturlig delförklaring till de interna styrproblemen utgör den externa styrningen av verket, som av ledningen upplevs som alltför detaljerad och splittrad. I synnerhet berör detta regleringsbrevets utformning, med detaljerade återrapporteringskrav, och de särskilda regeringsuppdrag som tillkommer utöver regleringsbrevet under året. Vid en första anblick förefaller ledningens frihet att kunna tolka regeringens uppdrag ha begränsats av den externa styrningens detaljeringsgrad. Därtill tycks tillkommande särskilda regeringsuppdrag under året hanterats genom relativt snabba och tillfälliga lösningar. Men frågan handlar åtminstone delvis om hur Boverkets ledning valt att hantera den externa styrningen. Under Boverkets tidiga år framhålls i en intervju att Boverket tagit sig större friheter att planera i enlighet med egna initiativ – interna önskelistor om vad verksamheten ska göra. Detta trots att regleringsbreven, av den intervjuade, upplevs ha haft motsvarande detaljeringsgrad under åren.

Från i mitten av nittiotalet beskrivs fokus i styrningen ha förskjutits mer mot regleringsbrevens innehåll, att svara upp mot den externa styrningen. Att verksamheten relaterar till den externa styrningen är givetvis ett absolut krav. Under senare år handlar den interna styrningen dock i hög grad – kanske i allt för hög grad – om att om att fördela på förhand specificerade uppdrag/uppgifter till de mest relevanta delarna av organisationen (vilket återspeglas i verksamhetsstyrningsplanerna 2007, 2008 samt strategi- och verksamhetsplaneringen 2009). Under den nuvarande GD Janna Vallik (2008-) har fokus flyttats mot att, utöver uppdrag och krav i regleringsbrevet, planera för ett egeninitierat internt utvecklingsarbete. Arbetet berör t.ex. utvecklandet av nya arbetssätt för att förbättra effektiviteten, servicen och tillgängligheten.

4.2. Informella kontakter mellan RK och Boverket enheter

Boverkets förmåga att kommunicera med RK och andra relevanta aktörer om kommande uppgifter/resurser är av väsentlig betydelse för hur den externa styrningen ser ut. ESV:s intervjuer förstärker bilden av att det vid tillfällen förekommer informella kontakter och styrning mellan Boverkets enheter och delar av RK och att divisions- eller myndighetsledningen inte gjort några tydliga avvägningar av denna styrning. Detta har vid tillfällen bidragit till att det tillkommit enstaka uppdrag i regleringsbrevet utan att detta varit samordnat med ledningen för Boverket. Enligt intervjuerna har Boverkets enheter och medarbetare generellt haft betydande friheter i förhållande till divisions- och verksledningsnivå.

4.3. Verksamhetsplanering

Avsnittet bygger på ESV:s underlagsrapport Boverket som välskött myndighet. Med verksamhetsstyrning kan man enligt ESV avse:

Alla de olika typer av åtgärder som ledningen (den styrande instansen) medvetet vidtar i syfte att påverka verksamheten (den styrda instansen) i önskad riktning, dvs. mot avsett resultat

  • alla åtgärder – oavsett karaktär och frekvens
  • medvetet vidtar – syftar till påverkan (uppsåt)
  • önskad riktning – enligt den styrande instansens uppfattning

Verksamhetsplanering är en av de processer där en myndighet utformar styrningen av verksamheten. För en bedömning av en myndighets verksamhetsplanering behöver man två perspektiv.

  • Dels planeringens ”tekniska” utformning, finns det struktur och processer för en ändamålsenlig planering.
  • Dels hur man i verkligheten använder sig av verksamhetsplaneringen. För att kunna tala om en verksamhetsplan som styrande bör, med hänvisning taget till föregående stycke, måste man ha möjlighet både att identifiera planerade åtgärder eller uppgifter som medvetet syftar till påverkan och att fastställa riktningen på de avsedda insatserna. Man ska således kunna se myndighetens prioriteringar i planeringsdokumenten.

Fram till år 2008 arbetade Boverket med ett centralt styrdokument som benämndes ”Verksamhetsstyrningsplan”. Idag heter det centrala dokumentet ”Strategi och verksamhetsplan” (SVP). En skillnad mellan dokumenten är att det tidigare dokumentet beskrevs som detaljerat, heltäckande. . Planeringen var detaljerad på personnivå. Planeringsprocessen var nerifrån och upp. Nu är ansatsen mer övergripande och i viss mån fokuserande.

Den tidigare centrala planen kombinerades med aktivitetsplaner skapade för och av respektive sakenhet. De var utformade efter centrala mallar. För 2008 skulle aktivitetsplanerna innefatta följande punkter.

  • Aktiviteterna skall vara sorterade enligt den struktur som anges i anvisningarna.
  • I aktiviteten ska tre etappmål framgå, ett inför varje tertialuppföljningstillfälle.
  • Av planen skall framgå vilka resurser som krävs för aktiviteternas genomförande.
  • Slutdatum ska anges av aktiviteter om de inte är löpande.
  • Riskanalys

En iakttagelse som kan göras efter genomgång av planer och anvisningar samt intervjuer är att det saknades ett uttalat styr- eller prioriteringsperspektiv. Frågorna hur man, efter vilken norm, i ett läge med begränsade resurser ska prioritera mellan uppgifter och organisatoriska enheter ställdes inte tydligt. Sedan mitten på 1990-talet har man haft en ordning att bestämma resursfördelningen med utgångspunkt i föregående års förbrukning.

I intervjuer på Boverket framhålls bland annat att de årliga planeringsdialoger som tidigare hållits under hösten mellan divisionschef, enhetschef och GD inte resulterat i tydliga ställningstaganden från verksledningens sida. Detta har bland annat medfört att de s.k. aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga.

Det finns också enligt ESV:s rapport ett tydligt intryck av att verksamhetsplaner i första hand kommit att bekräfta redan existerande prioriteringar och delegeringar. Planens roll för att förändra verkar ha varit tillbakasatt. I och med 2008 har processen börjat förändras och förändringen pågår under den tid denna undersökning gjordes.

Då man tidigare varit koncentrerad på verksamhetens innehåll påbörjas en inriktning mot dess former. Frågorna om ”Vad”, vilka uppgifter, man i sak skulle arbeta med tonas ned. Perspektivet nu handlar mer om s.k. ”Hur-frågor”, på arbetssätt och metoder (effektivitet etc.) Den interna fokusen är det nya i nuvarande planering. En risk för ett inåtvänt perspektiv lyfts fram vid intervjuer.

Den bedömning som ESV gör är att inriktningen skapar nya möjligheter för en samlad styrning. Genom att sakfrågorna, såväl till innehåll och omfattning, i realiteten är styrda från regeringen kan det finnas begränsade möjligheter för Boverkets ledning att initialt påverka dessa. Genom att istället fokusera frågor som effektvitet, kvalitet eller omprövning kan ledningen skapa förutsättningar för att utveckla verksamheten. Sakinnehållet kan då komma att, i dialog med både beställare och utförare, styras och utvecklas i ett andra steg.

För vikten av ett ”andra steg” talar det förhållandet att prioriteringsuppgiften fortfarande verkar söka sin lösning. Det som en medarbetare kallar ”självprioritering” kan komma att fortsätta.

4.4. Problem att prioritera och att följa upp verksamheten

Problemen ovan handlar mycket om ledningens bristande förmåga att prioritera i verksamheten – vad verket ska göra med vilka resurser – samt på basis av prioriteringarna att styra och följa upp verksamheten. I intervjuerna framhålls bland annat att de årliga planeringsdialoger som tidigare hållits under hösten mellan divisionschef, enhetschef och GD inte resulterade i tydliga ställningstaganden från verksledningens sida. Detta har bland annat medfört att de s.k. aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga. Aktivitetsplanerna, som utgjort enheternas handlingsplaner som svar på verksamhetsstyrningsplanen, beskrivs som överoptimistiska. Aktivitetsplanerna har heller inte fungerat som ett ordentligt underlag för ledningens uppföljningar av enheternas arbete, vilket medfört brister i ledningens förmåga att utkräva ansvar av underordnade chefer. Divisionscheferna förefaller heller inte ha utgjort en välfungerande del av den interna styrkedjan. Divisionscheferna tycks både ha saknat väsentliga formella befogenheter (t.ex. budgetansvar) och tydliga direktiv att prioritera styrningen av sina divisioner. En uttalad ambition har istället varit att divisionsledningen ska verka som externa ambassadörer för sina sakområden.

4.4.1. Resurser för verksövergripande planering och uppföljning

Tidigare förefaller något mindre resurser ha lagts på planerings- och uppföljningsarbetet på verksnivå. Detta gäller t.ex. den tidigare ÖD samt delar av ekonomienheten. Framöver kommer den nyinrättade staben fokusera på planerings- och uppföljningsarbetet. Exakt vilken roll stöddivisionsledningen kommer att ha i dessa processer är inte helt klarlagt. Möjligtvis kommer stöddivisionen syssla mer med de renodlat finansiella frågorna och staben ta ett större grepp om verksamhetsplaneringen.

4.4.2. Ledningen har redan vidtagit en rad viktiga åtgärder

Den nya ledningen har vidtagit en rad åtgärder som sannolikt kommer att innebära förbättringar när det gäller planering, ledning och uppföljning. I sak innebär det bland annat att de nya divisionscheferna har givits en mer ”intern” inriktning (de kommer alltså inte längre vara externt inriktade ”ambassadörer” för sina områden), en mer proaktiv dialog med RK samt ett nytt stabsstöd för GD i frågor som berör bl.a. planering och uppföljning. Den nya planeringsprocessen ska starta något tidigare under året än förut (i april under upptaktskonferensen) och är tänkt att bestå av ett något större antal personer än tidigare. Utöver chefsgruppen (d.v.s. samtliga chefer) är ambitionen även att medarbetarrepresentanter från varje enhet samt representanter från miljö- och finansdepartementet ska medverka. Hur det kommer att fungera i praktiken återstår att se. De nya divisionscheferna har genom den nya arbetsordningen fått ett tydligare ansvar för den interna styrningen vilket bland annat inbegriper budgetansvar för respektive divisioner. Enhetscheferna som tidigare ansvarat för sina enheters budget gentemot GD svarar nu mot divisionscheferna.

4.5. Möjliga risker och möjligheter

4.5.1. Erfarenhet och helhetssyn på ledningsnivå?

I intervjuerna utrycks samtidigt farhågor om brister i den nya ledningens förmåga att se till helheten i Boverkets sakverksamheter. Med det senaste årets förändringar har nämligen flera tunga och erfarna personer lämnat verksamheten, och i flertalet fall har de ersatts med personer utan motsvarande kunskap om Boverkets verksamheter sedan tidigare. Den nya GD beskrivs som intresserad av ledningsfrågor (ett intresse som otvivelaktigt behövs) men sägs, tillskillnad från Ines Uusmann, sakna sakkunskaper om Boverkets olika områden. Janna Valik beskrivs vara mer intresserad av HUR Boverket ska arbeta än med VAD. Den tidigare mycket erfarna ÖD har i princip ersatts av en tremannastab som förefaller sakna motsvarande erfarenhet (den marginellt mer seniora stabschefen förefaller t.ex. vara inriktad på rollen som informatör). Divisionscheferna för de två sakdivisionerna har ersatts av personer som förvisso tycks ha gedigen erfarenhet av sakområdena inom kommun respektive länsstyrelse, men som är helt nya inom verket.

4.5.2. Ett formativt moment?

Detta ”skifte” rymmer dock inte bara risker, utan även möjligheter. Med draghjälp från betänkandet av utredningen om Boverket skulle detta tillfälle kunna utgöra ett slags formativt moment, som kan utnyttjas för att verkligen förändra vissa negativa beteenden som har rotat sig i verket. Det gäller bland annat förändringar av den kultur som förefaller ha utvecklats sedan myndigheten bildades i Karlskrona (”Nybyggarandan”, ”Boverkssjukan” etc.) som bland annat karaktäriseras av (alltför) stora friheter för enskilda medarbetare och enhetschefer, svårigheter att hålla deadlines osv.

4.5.3. Resultatkontrakt bör övervägas

Den nya ledningen kommer sannolikt (och bör också) ge de nya sakdivisionscheferna en nyckelroll i planerings- och uppföljningsprocessen. Samtidigt gäller det att hitta en välfungerande samverkan med de personer som idag har erfarenhet av hur arbetet har fungerat tidigare.

Dessutom är det oklart vilka underlag som kommer att finnas som grund för planeringsprocessen. Idag saknas t.ex. ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle vara att föredra.

4.5.4. Projektmodellsarbetet bör ses över

Projektmodellen som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer (i dagsläget finns endast två-tre stora projekt som sägs följa projektmodellen), men kunskap om hur den fungerar och hur den får användas, förefaller inte vara tillräcklig utbredd. Man kan också överväga att komplettera den relativt

omfattande modellen som tagits fram med en förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hu man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

5 Ekonomiadministration

5.1. Boverkets OH-kostnader med mera

Boverkets OH-kostnader 2008 jämförs nedan med medel- och medianvärdena för myndigheterna i samma storlek i ESV:s undersökning av OH-kostnaderna för Förvaltningskommittén hösten 2007 (värdena grundar sig på 2006 års siffror). Siffrorna anger procentandelen av samtliga kostnader (i princip omsättningen).

Det är Boverket som svarat för beräkningarna utifrån anvisningar från ESV. Varje procentenhet motsvarar ungefär 2,4 miljoner kronor.

Nedan har både medelvärdena och medianvärdena från undersökningen angetts. I undersökningar av den här karaktären, ett trots allt inte alltför stort underlag, får ofta extremvärdena en klar påverkan på medelvärdena, varför oftast en jämförelse med medianvärdet är lämpligast.

Kategori Boverket Medianvärde Medelvärde Gemensam OH Ledning 0,8 3,1 3,1 Ekonomi 3,3 1,9 1,9 Personal 4,1 2,1 2,3 Information 4,3 1,8 1 IT(inkl telefoni) 5,1 4,6 4,1 Övrig gemensam OH 4,1 4,5 3,8 Lokalkostnader 4,6 10,2 6,2 Summa gemensam OH 26 21 21,5 Mellanoverhead 4 3,8

Kommentarer till utfallet:

  • Ledning

Som framgår mycket låga kostnader. Det bör påpekas att vid årsskiftet

2008/2009 skapades en GD-stab på tre personer, varför ledningskostnaderna idag ligger betydligt högre, men fortfarande är de med stor sannolikhet åt det lägre hållet.

  • Ekonomi

Höga, men inte extremt höga kostnader

  • Personal

Höga, men inte extremt höga kostnader

  • Information

Höga kostnader, som till en icke oväsentlig del beror på att Boverket är en av få myndigheter i sin storlek som har ett eget bibliotek även om detta nu förefaller vara under nedmontering

  • IT

Något högre kostnader än genomsnittsmyndigheten

  • Övrig gemensam OH

Mycket normala kostnader

  • Lokalkostnader

Lokalkostnaderna ligger som förväntat klart lägre än median- och medelvärdena. Anledningen är med största sannolikhet att Boverkets placering i Karlskrona där kostnadsläget då det gäller kontorslokaler ligger lågt.

  • Summa gemensam OH

Som framgår låg Boverkets OH-kostnader 2008 över median- och medelvärdena för myndigheter av ungefär samma storlek. Skillnaden är dock inte anmärkningsvärt stor. Rent matematiskt rör det sig om cirka 13 miljoner kronor högre kostnader än medianmyndigheten.

Det finns dock faktorer som talar för att Boverket har för höga OH-kostnader. De högre kostnaderna, from 2009, för ledningsfunktionen har redan nämnts. Till detta ska läggas att Boverkets totala kostnader ökat ganska mycket under de tre senaste åren. Med 10,7 % från 2006 till 2007 och med 10,6 % från 2007 till 2008. Ett högre basvärde sänker givetvis siffrorna ovan.

Boverket anger att de övriga OH-kostnaderna, benämnd kärnverksamhetens OH, uppgår till 15 procent.

I ESV-skriften Nyckeltal för OH-kostnader (Dnr 79-346/2005 ESV 2005:3) talas om två typer av OH-kostnader utan de ovan behandlade gemensamma OHkostnaderna,nämligen - Mellan OH och - Inviduell OH För den första typen av kostnader har ESV jämförelsevärden, de ligger strax under 4 procent. För den andra typen av kostnader saknas sådana värden. Tillsammans utgör

de båda typerna av OH-kostnader vad Boverket benämner kärnverksamhetens OH. En motsvarande jämförelse som i fråga om de gemensamma OH-kostnaderna är följaktligen, men utifrån ESV:s erfarenhet (baserad på enskilda undersökningar och studier av andra myndigheter) ligger Boverket OH-kostnader inom kärnverksamheten på vad som kan betecknas som normalt.

Sammanfattning av analysen av OH-kostnaderna

Boverkets OH-kostnader ligger åt det högre hållet, men man är inte någon extrem myndighet i detta avseende. Intressant är att kostnaderna för ledning låg mycket lågt under 2008 och även om detta år inte är representativt kan man med stor sannolikhet påstå att Boverket historiskt har haft mycket låga kostnader för sin övergripande ledningsfunktion.

5.2 Reflektioner

Nedanstående synpunkter grundar sig på: – Boverkets EA-värderingar under de tre senaste åre – Revisorernas synpunkter under samma period – Analysen av OH-kostnader – Besök och intervjuer på Boverket den 2 april 2009

Granskningen av revisionsberättelser och EA-värdet visar inte anmärkningsvärt. Man kan alltså å ena sidan med fog säga att Boverket är en välskött myndighet. Men med utgångspunkt i genomgången av OH-kostnader kan man fråga om Boverket hittat en rimlig balanspunkt mellan säkerhet i förvaltningen och effektivitet i densamma. En risk finns att arbetet med den första aspekten, säkerheten, tilldelas mer resurser än vad som är nödvändigt.

5.3 Boverket – ordning och reda

5.3.1 Revisionen

Verket har haft ren revisionsberättelse de tre senaste åren. Bokslutsgranskning för 2008 pågår. 2007 (det år revisionen avsåg, och som avlämnades våren 2008) var dels en revisionspromemoria och dels en revisionsrapport bifogad till revisionsberättelsen, för 2006 avlämnades endast en revisionsberättelse och för 2005 en revisionsberättelse och en revisionspromemoria.

Rapporten avsåg upphandling där Riksrevisionen kunde konstatera att Boverket inte följt lagen om offentlig upphandling(LOA) vid upphandling av konsulttjänster. Man

hade inte annonserat på det sätt som föreskrivs i lagen och det ackumulerade att överstiga det tröskelvärde som anges i lagen.

Synpunkterna i de promemorior som producerats är av traditionell typ, som naturligtvis är viktiga att åtgärda, men som är nästan omöjliga att helt undvika . Det har rört sig om avstämningsrutinerna med statsverket, gamla kundfordringar, värderingsprinciper för förbättringsutgifter på annan fastighet med mera, med mera.

Sammantaget ger revisorernas granskning de tre senaste åren intrycket att Boverket har god kontroll över sin förvaltning och ekonomiska hantering.

5.3.2 EA- värderingen

EA-värdet är ett sammanfattande värde på hur väl EA-värderingsfrågornas kriterier uppfylls. EA-värdet fastställs på en niogradig skala från AA till CC. Första positionen i detta värde avser koncernvärdet och den andra myndighetsvärdet.

Exempel på frågor då det gäller koncernbedömningen är:

- Har myndigheten hållit sig inom tilldelat anslagsutrymme? - Har myndigheten rapporterat realekonomisk information till statsredovis-

ningen korrekt?

Exempel på frågor då det gäller myndighetsbedömningen är :

- Har myndigheten förutsättningar för en tillfredställande kontroll över tillde-

lade anslag? - Är bokföringen aktuell, löpande avstämd och rättningar utförda? - Har myndigheten en riskanalys och vidtas skadeförebyggande åtgärder? - Har årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag lämnats till regeringen

i tid?

Svaren poängsätts där ett jakande svar ger 2 poäng, delvis 1 poäng och nej 0 .

Utfallet för Boverket de 3 senaste åren ser ut på följande sätt:

År Koncernvärde Myndighetsvärde EA-värde Antal Möjliga Värde Antal Möjliga Värde Antal Möjliga Värde poäng poäng poäng poäng poäng poäng 2005 24 24 A 44 44 A 68 68 AA 2006 24 24 A 47 48 A 71 72 AA 2007 24 24 A 49 50 A 73 74 AA

Siffrorna ger en klar bild av att Boverket uppfyller de krav som ligger bakom EAvärderingen mycket väl 2005 fick man ”full pott” och 2006 fattas det en poäng . 2006 blev det ett delvis svar på frågan angående hanteringen av moms, källskatt och arbetsgivaravgifter och desamma angående kraven på mätmetoder och presentation gällande resultatredovisningen.

Om man utgår från utfallet för 2007 är det i storleksordningen 20 procent av myndigheterna som får absolut högsta möjliga poäng varje år. 2005 hörde Boverket till den gruppen och 2006 och 2007 tillhörde de gruppen närmast under. EA-värderingen omfattar årligen i storleksordningen 200 myndigheter och Boverket bör rimligen höra till de 10-15 procenten bästa under dessa år.

5.4 Sammanfattning

Utifrån befintliga uppgifter då det gäller utfallet då det gäller revision och EAvärdering måste Boverket anses som en bra eller välskött myndighet. Detta innebär framförallt att man följer på ett föredömligt sätt alla de regler som finns då det gäller förvaltningen. Däremot säger inte de tillgängliga uppgifterna något om hur effektivt Boverket hanterar dessa frågor, vilket är en annan väsentlig del i myndighetsförordningens portalparagraf. För att kunna uttala sig om detta måste myndigheten granskas ur ett annat perspektiv, till exempel gäller det förmodligen att försöka skaffa sig en bild av de så kallade overheadkostnaderna.

Det finns indikatorer på att Boverket kan vara en mer ”byråkratisk” myndighet än någon slag median- eller medelmyndighet. Olika konsultrapporter tyder på detta och till dessa indikationer kan också läggas att Boverkets årsredovisning för 2007 var på 191 sidor. Viket är en mycket hög siffra. Motsvarande siffra för exempelvis det oerhört mycket större, i flera avseenden, Skatteverket var, inklusive bilagor, 122.

6 Förslag till åtgärder

6.1. Ledning och styrning

Ekonomistyrningsverket föreslår att

  • Boverkets ledning utvecklar en sammanhållen styrning från tolkningen av sitt uppdraget till en uppföljning av verksamhetens resultat samt egna prioriterade utvecklingsområden i verksamheten.
  • Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen med hög kostnadsmedvetenhet. Utredningen bedömer att Boverkets ekonomistyrning behöver utvecklas för att stödja såväl den sammanhållna styrningen av verksamheten och kompetensförsörjningen som verksamheterna inom sakområdena.
  • Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet

6.2. Verksamhetsstyrning

Verksamhetsstyrningen av Boverket bör bygga på några gemensamma normer för hela verksamhetens bedrivande. En naturlig utgångspunkt för detta är enligt ESV 3 § i Myndighetsförordningen (2007:515). Där läggs grunder för hur en myndighet ska tolka, utveckla och utföra de uppdrag som ges i instruktionen, regleringsbrev eller andra styrande dokument. Regeringens styrning ska transformeras till praktisk verksamhet. För detta krävs bl.a. en enhetlig syn på innebörden av olika begrepp. Ett exempel är att myndighetens ledning enligt förordningen ska ansvara för att verksamheten ”bedrivs effektivt”. Det innebär som ESV ser det att det ligger på ledningen att formulera den effektivitetsnorm efter vilken verksamheten ska styras, formeras och följas upp och värderas. Normering av hur uppdrag sak genomföras är en viktig del i en ledningsfunktion.

En för Boverket gemensam norm behöver handla om hur man kombinerar verkets förankring i profession och sakverksamhet med kostnadsmedvetande relaterat till Boverkets samlade resurser. Effektivitet kan ses som en relation mellan insatta resurser och utförda uppdrag. Det ligger som vi ovan anförde på Boverkets ledning att utforma principer för detta samt vägleda och följa upp det praktiska genomförandet.

En näraliggande norm är en gemensam samsyn på hur man hanterar kvalitetsfrågor. I alla kvalitetsfrågor har den inomprofessionella värderingen en given plats. Men till detta perspektiv måste också tillföras vad både uppdragsgivarna till och mottagarna av Boverkets tjänster bedömer som kvalitet. Kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande behöver kombineras.

Boverket har ett antal förvaltningsuppgifter. Såväl från uppdragsgivaren som från mottagarna kan krav på insatser komma. Även ifrån de verksamhetsansvariga kan olika behövliga åtgärder identifieras. Det ställer krav på ledningens förmåga till ekonomistyrning och hushållning med givna resurser. Man behöver tydligare koppla verksamhet och ekonomi. I dag fungerande rutiner för det ekonomiadministrativa området behöver utvidgas och utvecklas så att sakverksamheten omfattas tydliga än idag.

Boverket behöver samla, strukturera och värdera sina uppgifter, bl.a. i angelägenhet och kostnader. Man bör därför, initialt och återkommande, göra en bruttolista för vad man skulle vilja göra givet uppdraget. Uppgifterna i denna lista behöver kopplas ihop med tydliga slutprestationer. Vilka aktiviteter och processer som behövs för att genomföra prestationerna måste också bestämmas. Kostnader för en prestation, för att utföra en uppgift måste kunna beräknas. För det behövs en utvecklad tidredovisning. Därefter behöver uppgifterna struktureras och prioriteras. Syftet är att fastställa prioriteringslistor som anger i vilken ordning uppgifter ”skärs av” när resursramen så kräver.

Den ovan beskrivna struktureringen av uppgifter kan vidare användas som utgångspunkt för diskussioner och utredningar om vilka effektiviseringar och besparing som kan göras efterhand, en strategi för prioritering och styrning. Från vilka funktioner och aktiviteter inom Boverket – såväl kärn- som stödverksamhet kan resurser frigöras till andra som behöver förstärkas eller prioriteras.

Med den föreslagna ordningen kan Boverket etablera planerings- och prioriteringsnorm som underlättar för ledningen att styra. På så sätt kan en prioriterande VP införas – prioriterande och omfördelande och omprövande.

I den föreslagna planerings- och prioriteringsordningen ingår en successiv avstämning med regeringen och representanter för dess kansli. Det bör i normalfallet kunna göras i resultat- och budgetdialogen. Man måste då också följa upp effekterna av insatserna externt. Har de haft någon betydelse – kan de ha någon betydelse. Denna dialog behöver för tydlighetens skull redovisas i dokument. I viss görs det i samband med budgetunderlaget, men i första hand i årsredovisningen. Där bör man resultat med tydlighet i både slutprestationer och härledbara effekter.

Vidare anser ESV att införandet av resultatkontrakt för Boverket bör övervägas. I ett resultatkontrakt mellan chefer på olika nivåer preciseras den kommande verksamhetsperiodens uppdrag. Där ska framgå vilka uppgifter som är prioriterade och inom vilka ekonomiska ramar dessa ska utföras. Avsikten med resultatkontraktet är att ge

ledningen ett instrument för sin nyckelroll i planerings- och uppföljningsprocessen. Genom kontraktformens ömsesidighet kan ledningen underlätta en välfungerande samverkan med de personer som idag har erfarenhet av hur arbetet har fungerat tidigare. Det bör klargöras vilka underlag som ska ge grunden för planeringsprocessen. Idag saknas t.ex. ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle vara att föredra.

ESV anser också att projektmodellsarbetet bör ses över. Den modell som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer. Kunskapen om hur den fungerar och hur den får användas kan utvecklas. Man kan också överväga att komplettera den relativt omfattande modellen som tagits fram med en förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hur man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

Referenser

Författningar

Regeringsform (1974:152 Lag (1996:1059) om statsbudgeten Myndighetsförordning (2007:515) Förvaltningslag (1986:223) Regeringsform (1974:152) Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll Anslagsförordning (1996:1189) Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen Internrevisionsförordning (2006:1228)

”Budgetdokument”

Regleringsbrev för Boverket 2002 – 2009 Årsredovisning för Boverket 2003 – 2008 Budgetunderlag från Boverket 2003 – 2009

Revision

Revisionspromemoria, 2005 - 2008 Revisionsrapport, 2005 - 2008 Revisionsberättelse, 2005 2008

EA-värderingar

EA-värdering 2003 EA-värdering 2004 EA-värdering 2005 EA-värdering 2006 EA-värdering 2007 EA-värdering 2008

Skrifter och PM

Iakttagelser om Naturvårdsverket från olika ekonomistyrningsdokument, ESV 2007 ESVs Ordbok, 2004 ESV, Att styra med generella krav, 2003:30 ESV, Resultatanalys för nybörjar, 2003:17 Vad är välskött myndighet – internt Pm ESV, 2008 Resultat och styrning i staten, ESV 2007

ESV utvecklar och förvaltar en effektiv ekonomisk styrning av staten. Vi tar fram bra beslutsunderlag för den ekonomiska politiken. Vi skapar goda förutsättningar för regering och riksdag till en tydlig och effektiv styrning av statliga myndigheter. Vi säkerställer god tillgång för myndigheterna till bra metoder och effektivt stöd i sin verksamhetsstyrning ESV har bred och djup kompetens och arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna.

Boverkets bidragshantering, kompetensförsörjning och konsultanvändning.

Tre verksamhetsfrågor i Utredningen om Boverket (M2008:04).

Folke Hansson

1. Inledning 3

2. Boverkets bidragshantering 5

3. Boverkets personalresurser och kompetensförsörjning 27

4. Boverkets konsultanvändning 45

Bilagor

1.

2. 3. 4.

Bidragskostnader per bidragsslag och stödform samt per politikområden 2004-2008 Boverkets uppgifter i hanteringen av olika bidrag och stöd Definition av Boverkets konsultkostnader Utfall av Boverkets personalkostnader, konsultkostnader och totala kostnader per enhet/division åren 2004-2008

60 61 62

1. Inledning

Regeringen tillsatte den 11 september 2008 en särskild utredare med uppdraget att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning (Dir. 2008:107).

Utredningen om Boverket (M 2008:4) gav den 23 januari 2009 konsultföretaget Swedeval Utvärdering i uppdrag att utreda Boverkets bidragshantering, kompetensförsörjning och konsultanvändning.

1.2. Inriktning och avgränsningar

Inom dessa tre områden har konsultutredningen bl.a. omfattat

  • Utvecklingen av de statliga bidragen inom Boverkets verksamhetsområde
  • Boverkets bidragsadministration inklusive uppföljning och utvärdering
  • Boverkets personalresurser, kompetensförsörjning och HR-arbete
  • Utvecklingen av Boverkets konsultanvändning.

För varje område redovisas våra iakttagelser, problemanalys samt slutsatser och förslag. Den undersökta perioden är i huvudsak den senaste femårsperioden från år 2004 till och med 2008.

1.3. Metod, genomförande och faktaunderlag

Arbetet har bedrivits i nära samråd och fortlöpande avstämningar med Boverksutredningens sekretariat. Utredningsunderlag och utkast till rapport har successivt presenterats och diskuterats vid gemensamma möten med Boverksutredningen under perioden februari-maj 2009.

Faktainsamlingen och underlag har i huvudsak hämtats från följande källor:

Skriftliga frågor har ställts till Boverkets ansvariga för de tre undersökta områdena. Frågorna har besvarats skriftligt med särskilt framtagen verksamhetsstatistik och genom kvalitativa beskrivningar och bedömningar av verksamheten.

Det redovisade underlaget har också legat till grund för intervjuer med chefer, projektledare och andra medarbetare för de berörda verksamheterna vid Boverket. Intervjuerna omfattade i olika konstellationer representanter för Bidragsenheten, Byggregelenheten, Bygg- och förvaltningsenheten, Stad- och regionenheten, Stöddivisionen/Ekonomienheten, Internrevisorn, Personalenheten, Informationsenheten, IT-enheten samt representanter för de lokala personalorganisationerna. Intervjuerna genomfördes delvis gemensamt med utredningens huvudsekreterare. Vissa intervjuer har följts upp med kompletterande telefonintervjuer och mejlförfrågningar.

Intervjuer har också gjorts med representanter för samverkande myndigheter och andra externa intressenter utanför Boverket när det gäller bidragshanteringen. Intervjuer har gjorts med tre länsstyrelser, Energimyndigheten och en kommunal energirådgivare i Stockholms län.

I underlaget ingår vidare specifikt material som inhämtats av utredningens sekretariat. Det gäller främst Boverkets egna verksamhetsbeskrivningar samt inkomna synpunkter från enkät till Boverkets externa intressenter.

I det analyserade underlaget ingår dessutom en omfattande skriftlig dokumentation från Boverket och annat offentligt tryck. Från Boverket består materialet bl.a. av årsredovisningar, olika planerings- och styrdokument, utfallsstatistik från redovisning och verksamhet, projektrapporter, webbmaterial m.m.

Folke Hansson har varit ansvarig konsult för genomförandet och avrapporteringen av konsultuppdraget.

2. Boverkets bidragshantering

Boverket har uppdraget att svara för den centrala administrationen av olika statliga bidrag och stöd inom sitt verksamhetsområde. I Boverkets uppgifter ingår också tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen samt att göra konsekvensanalyser av nya stöd och utvärdera effekterna av utbetalade bidrag och stöd.

I avsnittet 2.1 ges en kortfattad översikt över bidragsutvecklingen inom Boverkets ansvarsområde den senaste femårsperioden 2004-2008.

I avsnittet 2.2 redovisar vi våra iakttagelser av Boverkets bidragshantering. Det är i första hand Bidragsenhetens verksamhet som beskrivs med dess uppgifter, resurser och samverkan med andra myndigheter m.m.

Problemanalysen med våra bedömningar av Boverkets bidragshantering redovisas i avsnittet 2.3.

Överväganden och förslag till åtgärder för att förbättra bidragshanteringen framgår av avsnitt 2.4.

De statliga transfereringarna består av anslagsmedel från statsbudgeten för finansiering av olika bidrag och stöd inom det bostadspolitiska området och ytterligare några andra politikområden. Bidragen fördelas av Boverket eller andra myndigheter enligt villkor i regleringsbrevet eller bestämmelser i särskilda förordningar.

Totalt anslår statsmakterna över 2 mdkr årligen från statsbudgeten för transfereringar att fördelas inom Boverkets ansvarsområde. För år 2008 uppgick summan till nästan 2,4 mdkr.

Bidragsutvecklingen inom Boverkets ansvarsområde framgår av följande tabell. Den visar antalet bidrag och stöd som förekommit inom olika politikområden samt hur stora bidragsutbetalningar som skett under den senaste femårsperioden. I bilaga 1 redovisas samma uppgifter även fördelat på bidragsslag och stödform.

Figur 2.1: Bidragskostnader (mnkr) och antal bidragsslag/stödformer fördelade på politikområden åren 2004-2008.

1

Politikområde Bidrag/

stöd

År 2004

2005

Bostad

7

2 031

2 451

2 494

2 289

1 886

Kultur 1 2 7 9 11 10 Folkrörelse 1 28 19 31 20 34 Energi 9 100 41 378 1 004 628 Miljö 1 2 19 20 Äldre 1 1 110

Samtliga

20

2 161

2 520

2 931

3 345

2 668

Det är främst bidrag och stöd inom det bostadspolitiska området som dominerat Boverkets bidragshantering. Dessa bidrag har under senare år minskat i både antal och kostnader. Detta gäller framförallt räntebidragen som minskat kraftigt med halverade utbetalningar under perioden. Under samma period har kostnaderna för den s.k. investeringsstimulansen, som är ett skattekrediterat stöd, ökat betydligt.2

En annan tydlig utvecklingstendens är att bidragen och stöden inom det energipolitiska området ökat kraftigt. År 2004 fanns det tre stödformer med sammanlagda utbetalningar på 100 mnkr. Av alla områden är det nu det energipolitiska området som har flest stödformer och där flertalet har tillkommit de tre senaste åren. År 2007 uppgick utbetalningarna inom detta område till 1 000 mnkr. Stöd för energieffektivisering och konverteringar av oljeuppvärmning och el är de stora stöden som ökat sina kostnader kraftigt.

Bidragskostnaderna fördelade på bidragsmottagare visar att nästan två tredjedelar av alla bidragsutbetalningar går till bostadsföretag och andra liknande företag. Bostadsrättföreningarna får 15 procent och fysiska personer som äger småhus och flerbostadshus svarar för 9 procent. Stat och kommun är mottagare till ca 12 procent av bidragen. Det är framförallt fysiska personer har ökat sin andel av Boverkets bidrag under perioden, beroende på de ökade stöden till energiomställning.

Samma utvecklingstendens framträder när det gäller antalet inkomna bidragsärenden. Det sker en ökning av antalet ärenden inom energiområdet från 2006. Detta område dominerar helt ärendevolymerna (ca 80-90 %) och det stora antalet bidragsärenden gäller konverteringar av olika värmesystem. Det framgår också av ärendeutvecklingen att räntebidragen och olika investeringsstöd inom det bostadspolitiska är på väg att fasas ut. Bidragsärenden som gäller åtgärder mot radon i egnahem har ökat kraftigt under perioden.

Sammanfattningsvis har utvecklingen under den aktuella perioden gått från generella produktionsstöd för bostadsbyggande, för såväl ny- som ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus tillsammans med riktade investeringsstöd för att bygga hyresbostäder, till avveckling av pro-

1 Redovisningen avser utbetalade belopp. Belopp som beslutats, men ännu inte utbetalats ingår inte i redovis-

duktionsstöden och ökad inriktning på engångsstöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form.

2.2 Boverkets bidragshantering - iakttagelser

Bidragsenhetens verksamhet och uppgifter

Boverkets bidragshantering är i huvudsak koncentrerad till Bidragsenhetens verksamhet. Bidragsenhetens huvuduppgift är att ansvara för den centrala administrationen av de statliga stöden inom Boverkets verksamhetsområde. Bidragshanteringen omfattar olika uppgifter beroende på vilka bidrag och stöd det handlar om. De uppgifter som kan ingå i enhetens bidragshantering är

  • Information, föreskrifter, anvisningar
  • Handläggning av bidragsärenden
  • Maskinell bearbetning, utbetalning
  • Handläggning av förvaltningsärenden, överklaganden
  • Registerhantering
  • Tillsyn och uppföljning, prognoser
  • Utvärdering av effekter, konsekvensanalyser av nya bidrag
  • Övrigt (remisser m.m.).

Boverkets uppgifter i hanteringen av de olika bidragen och stödformerna redovisas översiktligt i bilaga 2. Boverket har under senare tid fått ansvar för nya typer av stöd. Ett par exempel är stödet för hållbara städer samt stöd till projektet ”Tryggt och jämnt”.

Utöver bidragshanteringen har Bidragsenheten flera andra arbetsuppgifter som styrs av externa regler och uppdrag. Bidragsenheten lämnar bl.a. råd om utformningen av ekonomiska planer samt beslutar om och utövar tillsyn över intygsgivare för bostadsrättsföreningar. Bidragsenheten har även tillsynen över kommunernas handläggning av bostadsanpassningsbidraget. När det gäller energideklarationer är enheten ansvarig för den juridiska tolkningen och allmänhetens juridiska spörsmål. Bidragsenheten utvecklar och administrerar registret över energideklarationer och besiktningsprotokoll. Vidare samordnar enheten verkets sektoransvar i handikappfrågor samt följer utvecklingen inom allmännyttan i samarbete med analysenheten. Bidragsenheten leder också projektet med att utveckla en informationsportal om boende, byggande och inomhusmiljö. Projektet är ett regeringsuppdrag till Boverket i samarbete med Konsumentverket.

Styrningen av verksamheten inom Bidragsenheten bygger på de prioriteringar som enhetsledningen gör. Bidragsenhetens verksamhet är en integrerad del i Boverkets verksamhet med samverkan med flera andra enheter inom myndigheten.

Boverkets administration av statliga stöd och bidrag

Med utgångspunkt i regeringens förordningar tar Boverket fram och utvecklar föreskrifter och allmänna råd samt blanketter och anvisningar för ansökan om olika stöd och bidrag. Verket utarbetar också informationsmaterial och informerar länsstyrelser, organisationer och allmänhet om nya stöd.

Via Boverkets administrativa system Bofinc svarar verket för maskinella bearbetningar och utbetalningar samt registerhantering av stöden.

Bidrag och stöd till icke-statliga kultur- och allmänna samlingslokaler som handläggs av Boverkets bidragsenhet. Enheten bereder ärendena och föredrar dem sedan för den beslutande Samlingslokaldelegationen. På motsvarande sätt handlägger Boverket stödet till hållbara städer på uppdrag av Delegationen för hållbara städer. Efter det att bidragen har beviljats, utbetalas de till sökanden. Vissa andra stöd, exempelvis vindkraftstödet, handläggs av andra enheter inom Boverket och administreras av Bidragsenheten.

Administrationen av stöden präglas av kraven på ständiga förändringar och anpassningar. Det är t.ex. vanligt att statsmakterna efterhand beslutar om ändrade villkor och regler för befintliga stöd. Administrationen påverkas också av att flera stöd är ram- eller tidsbegränsade. Boverket hanterar också flera stöd som är under avveckling och administrationen pågår ofta även efter utgången tid.

Vissa stöd kräver en omfattande administration. Det kan bero på att bidragskonstruktionen är komplicerad eller att stöden åtföljs av en stor ärendetillströmning på kort tid. Ett exempel är stödet för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Anslagna medel räckte inte och regeringen tvingades ändra reglerna på grund av den stora tillströmningen av ärenden. För Boverkets del ledde det till ökad administration av ett stort antal överklagade ärenden.

Samverkan med myndigheter och andra aktörer

I genomsnitt inkommer 60 000 ansökningar om statliga stöd och bidrag per år. Boverket samverkar med andra statliga myndigheter i bidragshanteringen. Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter svarar för handläggningen och beslut i bidragsärenden. Majoriteten av stöden handläggs av länsstyrelserna och det gäller i första hand olika bostadsstöd. Andra statliga myndigheter som medverkar i bidragshanteringen är Energimyndigheten, Skatteverket, Arbetsmiljöverket, SSI och Lantmäteriverket. Vidare sker samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting, Delegationen för hållbara städer samt vissa organisationer.

Synpunkter som framkommit i utredningens kontakter med länsstyrelserna visar överlag på positiva erfarenheter av samverkan mellan länsstyrelserna och Boverkets bidragshantering. Genom etablerade rutiner har Boverket kunnat hantera administrativa problem, som följer av snabba politiska beslut och förändringar, med snabb information till handläggarna på länsstyrelserna och vidare till mottagarna av stöden. Det gemensamma IT- stödet för bidragshanteringen har tidvis förorsakat störningar i informationsutbytet mellan myndigheterna. E-tjänsten för bidragsansökan framhålls av alla berörda som ett viktigt utvecklingssteg, men utvecklingsarbetet har varit utdraget och komplicerat.

Prövning av överklagade bidragsbeslut

Boverket är sista instans och därmed praxisbildande myndighet när det gäller flertalet stöd. Bidragsenheten handlägger förvaltningsärendena, dvs. bidragsbeslut som fattats av ansvariga

myndigheter och därefter har överklagats. Dessa ärenden handläggs juridiskt i enlighet med lagar och förordningar. I handläggningen tar Bidragsenheten vid behov hjälp av sakenheternas experter, t.ex. arkitekter och jurister vid Byggregelenheten, för att kunna göra kvalificerade expertbedömningar. Dessutom besvarar Boverket ca 250 ärenden årligen som är förfrågningar.

Följande figur visar utvecklingen av antalet överklagade bidragsbeslut under den senaste femårsperioden.

Figur 2.2: Antalet överklagade bidragsbeslut som handlagts av Boverket åren 2004 – 2008.

0 200 400 600 800 1000 1200

Antal ärenden

2004 2005 2006 2007 2008

År

Överklagade beslut

Den del av Boverkets bidragshantering som rör handläggningen av överklagade beslut har ökat kraftigt under de tre senaste åren. Hela ökningen förklaras av ett stort antal överklagade beslut i bidragsärenden inom energiområdet. Det handlar om stöden för konverteringar av direktverkande el resp. oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Två tredjedelar av det stora antalet överklagade beslut år 2007 gällde stödet för oljekonverteringar. Även stöden för energieffektivisering har genererat ett stort antal överklagade beslut, t.ex. ärenden som gäller stödet för installation av energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar i småhus.

Vi har undersökt antalet överklagade ärenden år 2008 jämfört med motsvarande ärenden under 2007. Den samlade bilden av jämförelsen mellan åren visar på en ökning av antalet öppna ärenden och längre liggtider samt även längre handläggningstider för avgjorda ärenden. Energibidragen utgör den största gruppen bidragsärenden som överklagats. Tabellen nedan visar ärendebalanser och handläggningstider för dessa bidrag under 2007 och 2008.

Figur 2.3: Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade bidragsbeslut inom energiområdet vid utgången av 2007 och 2008.

Överklagade bidragsbeslut inom energi

År 2007

År 2008

Antal ärenden

Inkomna Expedierade Balans

- varav 6 mån eller mer

874 743 242

57

624 481 402

Antal månader (genomsnitt)

Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden under året

3,8 3,7

7,8 6,2

Källa: Boverket

Jämförelsen mellan åren visar att ärendebalanserna ökar trots att antalet inkomna ärenden minskat 2008. Dessutom har liggtiden för överklagade ärenden i balans ökat kraftigt och 80 procent av dessa ärenden är sex månader eller äldre. Även handläggningstiderna för expedierade ärenden har ökat från 3,7 månader 2007 till över 6 månader 2008.

Bakgrunden är den kraftigt ökade ärendetillströmningen inom energiområdet under de senaste åren. Det återverkar även på tiderna för ärenden inom andra bidragsområden, som handläggs av samma personal. Tabellen nedan visar detta för räntebidragen.

Figur 2.4: Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade beslut om räntebidrag och statlig bostadssubvention vid ny- och ombyggnad 2007 och 2008.

4

Överklagade bidragsbeslut inom bostad

År 2007

År 2008

Antal ärenden

Inkomna Expedierade Balans

- varav 6 mån eller mer

35 31 32

11

26 25 36

Antal månader (genomsnitt)

Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden under året

6,4 12,0

10,1 11,9

Källa: Boverket

Överklagade ärenden om räntebidragen anses som relativt komplicerade att handlägga. Tabellen visar att de öppna ärendena som gäller beslut om subventioner inom bostadsområdet har

3

Energibidragen omfattar i denna redovisning följande stöd: förbättring av inomhusklimat i bostäder, invester-

ingar för att minska elanvändning i bostäder och vissa lokaler, konvertering från direktverkande elvärme, konvertering från oljeuppvärmningssystem samt stöd för energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar.

fått längre liggtider. Över 70 procent av ärendena har varit liggande mer än 6 månader trots att antalet ärenden minskar. Liggtiden har ökat till i genomsnitt 10 månader per ärende. Däremot är handläggningstiderna för de expedierade ärendena lika långa under de två åren.

Bidragsenheten framhåller i våra intervjuer att enheten prioriterar principiellt viktiga ärenden i sin handläggning av överklagade beslut. Skälet är att Boverket genom sina avgöranden vill påskynda sin vägledning till länsstyrelserna i liknande ärenden.

Tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen

En viktig uppgift för Boverket är tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen. Bidragsenheten har tillsynsansvaret över samhällets ekonomiska stöd till byggnader. Enligt stödförordningarna ska Boverket utöva tillsyn över efterlevnaden av gällande förordningar och föreskrifter för stöden. Boverket ska också följa upp och ge regeringen, myndigheter och andra aktörer ett kvalificerat kunskapsunderlag inom området bostadsmarknad.

Hittills har Boverkets tillsyn över länsstyrelsernas bidragshandläggning i praktiken ingått i och utförts av Boverkets internrevision av länsstyrelserna. Tillsynen har varit inriktad på förvaltningsrättsliga frågor och avrapportering har skett till länsledningarna.

Bidragsenheten har däremot inte bedrivit någon egen aktiv och utvecklad tillsyn. Bidragsenheten har dock uppföljande kontakter med länsstyrelserna och diskuterar där gemensamma frågor. Det finns nu en ambition hos Bidragsenheten att utveckla sin tillsynsroll och avsätta resurser för detta.

Bidragsenheten har också ett tillsynsansvar över kommunernas hantering av bostadsanpassningsbidraget och handlägger remisser från domstolarna som gäller detta bidrag.

Boverket lämnar också kontinuerligt prognoser och utfall till regeringen och myndigheter över de statliga stöden inom Boverkets anslag. Boverket uppskattar att de sammanlagda resurserna för tillsyn, uppföljning och prognoser uppgår till en årsarbetskraft under 2008.

Uppföljning och utvärdering av bidragens effekter

Utvärdering av effekter och konsekvensanalyser har blivit en allt viktigare uppgift i de nya stöd som inrättats. Boverket har ett generellt utvärderingsansvar inom sitt verksamhetsområde. Men regeringen styr numera alltid kravet på uppföljning och utvärdering av enskilda stöd i förordningarna för de aktuella stöden. Utvärderingsinsatser kan också styras av återrapporteringskrav i regleringsbrevet eller av särskilda regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet ska Boverket redovisa och analysera kostnaderna för de olika bostadsstöden.

Bidragsenheten tar, på regeringens uppdrag, fram planer för uppföljning och utvärdering av stöden. I Boverkets planering ingår numera alltid att utvärderingarna även ska belysa de administrativa konsekvenserna av det aktuella stödet. Våra intervjuer tyder på att dialogen med Regeringskansliet är begränsad som vägledning för inriktningen av utvärderingarna.

Bidragsenhetens egna tillgängliga utvärderingsresurser uppskattas till 0,2 årsarbetskrafter och utvärderingsarbetet befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingarna inom bidragsområdet leds alltid av Bidragsenhetens utvärderare. I utvärderingsarbetet samverkar Bidragsenheten med andra enheter, i första hand Analysenheten, när det gäller att analysera kostnader och utvärdera effekter av olika stöd. Det förekommer också att Bidragsenheten anlitar extern kompetens för att medverka i eller genomföra utvärderingar.

I de djupare uppföljnings- eller utvärderingsrapporterna analyseras data mer i detalj för att t.ex. kunna bedöma effekterna av stöden. Det kräver att data körs fram på ärendenivå för att analyseras vidare. När det gäller de energirelaterade bidragen finns t.ex. uppgifter om energibesparing kopplat till de olika åtgärderna på varje ärende. Det kan också komma externa beställningar (t.ex. från departementet, media och forskare) där verket gör specialkörningar.

På Bidragsenheten ligger också uppdraget att göra konsekvensanalyser av nya stöd. Analyserna görs på Boverkets föreskrifter för stödet. Bidragsenheten lämnar, i enlighet med regleringsbrevet, kontinuerligt prognoser och utfall för samtliga anslag som myndigheten disponerar för de statliga stöden samt prognoser och utfall av inkomstbortfall.

IT-systemen för administrationen av stöden

Bidragsenheten underhåller och utvecklar administrativa rutiner för hantering och utbetalning av bidrag. Boverket är systemansvarig för datastödet som används i bidragshanteringen. Boverket har utvecklat handläggnings- och utbetalningssystemet Bofinc. Detta handläggarstöd används av både länsstyrelserna och Boverket i beredning och beslutssituationer samt för utbetalning. Systemet hanterar ca 100 000 ärenden per år. Systemansvaret för IT-systemen (subventionssystemen) ligger numera på Boverkets IT-enhet.

Boverkets statistikdatabas Svanen innehåller data från bidragssystemet Bofinc, energideklarationsregistret (Gripen) samt projektet BETSI. Data uppdateras kontinuerligt och all data som registrerats i Bofinc och Gripen förs över till Svanen. Systemet har utvecklats för utvärdering och andra myndigheters behov av information, exempelvis Energimyndigheten.

För att hämta fram statistik används analysverktyget Cognos som är kopplat till Svanen. I Cognos finns standardiserade statistikrapporter som körs fram löpande av Boverket och även av länsstyrelserna, som också har behörigheter till bidragsstatistiken. Energimyndigheten kommer också att få behörighet till statistikrapporter med data från energideklarationsregistret. Via analysverktyget kan Boverket ta fram statistik, prognoser, utvärdering m.m. De vanligaste rapporterna som tas fram är månadsstatistik över bidragsärenden. Informationen läggs ut på Boverkets hemsida. Inför prognoser, budgetunderlag och årsredovisning tas det fram ytterligare underlag, bl.a. nyckeltal över kostnad per avisering och antal försenade utbetalningstillfällen. Länsstyrelserna använder framförallt statistikrapporterna för att följa upp öppna ärenden, följa handläggningstider, ta fram statistik på avslagna och avskrivna ärenden m.m., men även för underlag till sina årsredovisningar.

Bofinc beskrivs som ett stabilt och samtidigt flexibelt system som även kan hantera andra typer av stöd än de som är avsedda för fastigheter och bostäder. Ett exempel på detta är vindkraftstödet som riktas till regioner.

Den nu aktuella systemutvecklingen gäller den elektroniska tjänsten som kommer att underlätta och förbättra inrapporteringen av uppgifter till systemet och ansökningarna och även förbättra möjligheterna till informationsuttag för uppföljning och utvärdering. E-tjänsten kommer också att effektivisera länsstyrelsernas handläggning av bidragsärenden. Produktionssättningen av e-handläggningstjänsten påbörjades i december 2008 och sker nu successivt. Boverket och länsstyrelserna fortsätter att utveckla kompletterande e-tjänster till Bofinc för att bl.a. förenkla för bidragssökanden.

Boverket redovisar, enligt återrapporteringskraven i regleringsbrevet, vissa nyckeltal för administrationen av bostadsstöd och förekomsten av felaktigheter vid utbetalning. Redovisningen i ÅR 2008 visar bl.a. på sjunkande totalkostnader för bidrags- och statistiksystemen mellan 2006 och 2008. Boverket redovisar att inga felaktiga utbetalningar eller försenade utbetalningstillfällen under 2008.

Regeringens styrning och finansiering av Boverkets bidragshantering

Den bidragshantering som finansieras via förvaltningsanslaget5 är räntebidragen, investeringsbidrag, investeringsstimulans samt radonbidraget. Handläggningen av stöden till icke statliga kulturlokaler och allmänna samlingslokaler går i sin helhet över förvaltningsanslaget.

Däremot har kostnaderna för den administrativa hanteringen av de stöd som kommit till på senare år fått sin finansiering genom särskilda anslag. Detta gäller alla de olika energistöden samt stödet till äldrebostäder, där både Boverket och Länsstyrelserna fått särskild ersättning för administration av stöden och i vissa fall även för information. I regel har högst en till två procent av anslaget för stödet avsatts för administrativ ersättning till Boverket och högst en procent till länsstyrelserna. Verket får använda dessa medel för att täcka programanknutna kostnader såsom planering, administration, uppföljning och utvärdering, samt för att anpassa verkets datoriserade system. I samband med införandet av vissa stöd har även extra ersättning lämnats för information och utbildning.

I intervjuerna framhålls att kostnadstäckningsgraden i den administrativa ersättningen är mycket beroende av hur stödet ser ut i sin konstruktion och anslagets storlek. När det gällde oljekonverteringsstödet var ersättningen för både Boverket och Länsstyrelserna tillsammans en procent av anslaget, vilket inte svarade mot kostnaderna, varken för Boverket eller för länsstyrelserna. Orsaken var att stödet genererade ett så stort antal ansökningar och överklagande ärenden. Det finns också exempel på ersättningar i anslag som fullt ut inte har utnyttjats av Boverket.

Boverket följer upp sina administrationskostnader för varje stöd med redovisning på kostnadsslagen personal och data. Boverket beslutar efter diskussion med länsstyrelserna om vilka fördelningsprinciper som ska gälla för fördelningen av administrationsersättningen till länsstyrelserna.

Under senare år har ansvaret för föreskrifter och information m.m. av vissa nya stöd lagts på andra myndigheter och enheter än Bidragsenheten. Stödet till solceller är ett exempel där Näringsdepartementet givit Energimyndigheten uppdraget att ge ut föreskrifter och information,

medan handläggningen och beslut om stödet ligger på länsstyrelserna. Boverket svarar för den maskinella bearbetningen och utbetalningen av stödet via Bofinc. I det här fallet betyder det att Energimyndigheten måste bygga upp administrativa rutiner m.m. för sin hantering av stödet.

Boverkets bidragshantering påverkas också av att regeringens förordningar om nya stöd ska prövas av EU. Det har i praktiken skapat ökat utrymme för Boverket att förbereda sig för att hantera nya stöd.

Boverkets resurser för bidragshanteringen 6

Trenden under den senaste femårsperioden är att den totala arbetstiden för handläggning och administration av olika stöd minskar under perioden med undantag för året 2007. Minskningen gäller bl.a. drift och förvaltning av datasystemen.

Följande figur beskriver Boverkets nedlagda arbetstid för handläggning av olika stöd.

Figur 2.5: Personalresurser för handläggning och administration av bidrag och stöd åren 2004 – 2008 (personmånader)

7

.

0 20 40 60 80 100 120 140 160

2004

2005

2006

2007

2008

År

P e rs onm å n.

Övrigt Stöd till lokaler Energistöd Data - drift m m

Samtidigt framgår det av diagrammet att handläggningen av energistöden tar en allt större del av enhetens resurser. Andelen nedlagd tid för handläggning av energistöd har ökat från 9 procent 2004 till 34 procent av alla personella resurser i bidragshanteringen 2008. Boverket svarar för hela handläggningen av stöden till lokaler inom kultur- och folkrörelseområdet.

Medlen för bidragsadministration delfinansierar lönekostnaderna för fast anställd personal. Personalen tar fram föreskrifter, informationsmaterial, ansökningsblanketter, handlägger överklagade ärenden och svarar även för övriga kontakter med allmänheten. På så sätt byggs erforderlig kompetens upp inom bidragsområdet och förstärker verkets långsiktiga kompetensförsörjning inom området. En nackdel för Boverket är att omfattningen och finansieringsgraden varierar över tiden vilket påverkar förvaltningsanslaget och Boverkets övriga verk-

samhet. Administration av de stöd som inte omfattas av modellen finansieras av förvaltningsanslaget.

Systemanpassningen sker till övervägande del inom den normala förvaltningen. Boverkets datakostnader för bidragshanteringen framgår av följande tabell.

Figur 2.6: Boverkets kostnader för bidragshanteringens IT-system 2004-2008 (mnkr).

8

0 5 10 15 20 25

Mnkr

2004 2005 2006 2007 2008

År

IT-kostnader

Boverket hade de största kostnaderna för IT-systemen under 2005 och 2006 när ett plattformsbyte genomfördes för att anpassa systemet till framtida behov och ökad flexibilitet för handläggning, uppföljning och utvärdering av olika stöd. IT-kostnaderna totalt och även dess konsultandel har därefter sjunkit. Under perioden som helhet uppgick konsultkostnaderna till över 70 procent av de totala kostnaderna för dessa datasystem. Boverkets egen personal genomför nu i högre utsträckning själva förändringarna i systemen, t.ex. när systemen ska anpassas till nya bidrag.

Bidragenhetens konsultkostnader (exkl. IT-konsulter) har varierat mellan 1,1 och 3,1 mnkr under åren 2005-2008, vilket utgör 10-19 procent av enhetens totala kostnader under dessa år.

Förändringar och viktiga utvecklingsfrågor inom bidragshanteringen de närmaste åren

Boverket bedömer att den förändring som skett genom övergång från generella stöd till riktade stöd sannolikt kommer att fortsätta. Med tanke på klimatfrågans allt större betydelse kommer stöd som gäller energieffektivisering att vara aktuellt, eventuellt också kopplat till underhållsåtgärder i bostäder. Stöd för solceller är redan på gång. Ett särskilt statligt stöd för hållbara städer har införts för att främja hållbar stadsutveckling och minska utsläppen av växthusgaser. Stödet kommer att administreras av Boverket. Vidare förutser Boverket att de äldres boende kommer att vara aktuellt inom såväl EU som Sverige. Detta kan även komma att gälla bostäder för ungdomar och studenter eller eventuellt andra stimulansåtgärder inom byggsektorn.

Utvecklingsfrågor i bidragshanteringen kommer att vara fortsatt inriktade på IT-systemen. Detta gäller både de nya rutinerna för e-handläggning och vidareutvecklingen av Boverkets etablerade system Bofinc, Svanen och Gripen. Den relativt avancerade strukturen i Boverkets

datasystem har varit nödvändig för att vidmakthålla en säker hantering av de olika stödformerna, särskilt för hanteringen av räntebidragen i Bofinc. Enligt Boverket innebär det att verket, både på systemsidan och personellt, kan hålla en hög beredskap för att kunna hantera vitt skilda stödkonstruktioner.

2.3 Boverkets bidragshantering - problemanalys

Vi har granskat Boverkets bidragshantering utifrån verkets roll och ansvar samt aspekter som effektivitet, kvalitet och service i bidragshanteringen. I vår analys har vi även uppmärksammat regeringens styrning av bidragsverksamheten och därmed myndighetens förutsättningar för den administrativa hanteringen. Vi har även försökt bedöma hur bidragsstrukturen kommer att utvecklas och förutsättningarna för att bidragen ska kunna hanteras i framtiden.

Helhetsbedömningen är en väl fungerande bidragshantering

Vår helhetsbedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl och att den i stort klarar de operativa åtaganden som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet. De synpunkter som kommit fram i kontakterna med länsstyrelserna och Energimyndigheten ger bilden av en väl fungerande bidragshantering av Boverket.

Den interna organisationen för bidragshanteringen kan övervägas med hänsyn till att Bidragsenhetens verksamhet är splittrad på många olika uppgifter utöver bidragshanteringen och att delar av bidragsverksamheten bedrivs av andra enheter. Den positiva sidan av detta är att Boverket kan utnyttja sina synergier av kompetens inom organisationen, samtidigt som den interna styrningen och prioriteringarna försvåras av en splittrad verksamhet.

I den följande analysen lyfter vi fram några problem som vi uppmärksammat i bidragshanteringen och diskuterar orsakerna till dem.

IT-systemen är driftssäkra och effektiva, men e-tjänsten är ett viktigt utvecklingssteg

Det maskinella systemet för bearbetning och utbetalningar av stöd Bofinc bedöms som ett stabilt system. De huvudsakliga investeringarna är gjorda och systemet befinner sig i ett skede av löpande underhåll och drift med relativt låga kostnader. Systemet har successivt utvecklats och förbättrats.

Vi har inte dokumenterat några allvarliga problem med IT-systemet utan överlag mött ett förtroende för systemet hos användarna. Det håller hög driftssäkerhet och uppfyller kraven på användarvänlighet och tillgänglighet för en effektiv administrativ hantering av bidragsansökningar och utbetalningar. Systemet bedöms hålla hög informationskvalitet och även ha god kapacitet och flexibilitet för att kunna hantera nya olika stödformer utan långtgående behov av systemanpassningar. Boverket har fungerande rutiner med informationsbrev och instruktioner vid nya eller förändrade stöd.

Systemen har även utvecklats för uppföljningsstatistik och utvärdering. Användarnas bedömningar är att stödsystemen (Svanen m.fl.) för uppföljning och statistikbearbetningar av information ut Bofinc tillgodoser deras behov av ärendestatistik och egen uppföljning av bidragshanteringen. Det har inte framkommit några problem eller krav på förändringar ur användarsynpunkt.

Det pågående införandet av e-tjänsten med elektroniska bidragsansökningar är ett viktigt utvecklingssteg som fullt utbyggt kan ge betydande rationaliserings- och effektiviseringsvinster för bidragsadministrationen. Vi bedömer att e-tjänsten även påverkar service och kvalitet i system och information samt ger ännu bättre möjligheter till uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten. Utvecklingsarbetet och införandet har tidvis varit en trög och komplicerad process, bl.a. i frågor om samordning med länsstyrelsernas e-tjänster. Det är angeläget att genomförandet prioriteras med hänsyn till de förbättringsmöjligheter som ligger i systemet. Boverket har i sitt budgetunderlag för 2010-2012 redovisat sin fortsatta satsning på eförvaltning med ett förbättrat serviceåtagande gentemot medborgarna. Boverket redovisar också ett antal kritiska framgångsfaktorer som belyser komplexiteten i det samlade servicekonceptet.

Nya stödformer förändrar behovet av kompetens i bidragshanteringen

De nya energistöden är i många fall riktade stöd för att påskynda teknikutvecklingen och omställningar till mera energieffektiva och miljövänliga energilösningar. Det har delvis förändrat kompetensprofilen i bidragshanteringen och ökat kraven på vidgad teknisk kunskap och kompetens. Bidragsenheten behöver ha tillgång till denna kompetens i föreskriftsarbetet och även i överprövningen av ärenden som blir vägledande och prejudicerande för länsstyrelserna. Det förutsätter en utvecklad intern samverkan inom Boverket mellan enheterna och med andra myndigheter, t.ex. Energimyndigheten för att kunna få tillgång till den nödvändiga tekniska sakkompetensen och kompetenta jurister i bidragshanteringen. Boverkets strategi att inom vissa smala kompetensområden anlita extern expertkunskap som stöd i bedömningen av tekniskt avancerade bidragsärenden har varit en tillgång även för länsstyrelserna.

Dessutom finns det en utvecklingstendens av mer komplicerade och kortvariga stöd. Det ökar kraven på kompetens att forma regelverk på kort tid i samband med införandet. Vissa stöd har haft ett högt söktryck i början (ex. oljekonverteringsstödet). De handläggande myndigheterna (länsstyrelserna) har inte kunnat möta detta med tillfälliga resursförstärkningar, utan det har istället lett till omprioriteringar och längre handläggningstider.

Utvecklingen tycks också fortsätta i riktning mot allt fler stimulansbidrag för att främja teknikutvecklingen. Med bibehållet ansvar för bidragsverksamheten måste Boverket följa denna utveckling och försäkra sig om tillgång till hög teknisk kompetens. Boverket bör därför göra medvetna strategiska överväganden om sin långsiktiga kompetensförsörjning, men också om hur myndigheten internt organiserar sin verksamhet för att bidragsverksamheten ska kunna tillgodogöra sig den samlade kompetensen inom myndigheten.

Boverkets förvaltande roll i bidragshanteringen begränsar effektiviteten

I vissa intervjuer har Boverkets roll i bidragshanteringen karakteriserats som i första hand en förvaltande roll. Samtidigt har behovet av en mera aktiv roll i samband med beslut om nya stöd framhållits. Boverket borde ha en viktig uppgift att främja effektiviteten i stöden och bidragshanteringen genom att tidigt kunna påverka bidragskonstruktion och de administrativa aspekterna vid införandet av nya eller ändrade stödformer.

Vår bedömning är att Boverket på olika sätt medverkar i det förberedande arbetet med nya stöd och arbetar medvetet med detta. Problemen i samband med nya stöd skulle kunna förebyggas bättre om erfarenheter och kunskaper från de bidragshanterande myndigheterna fick större genomslag i regeringens utformning av bidragen. Det förutsätter en dialog med berörda departement i början av beredningsarbetet för att kunna påverka förarbeten så att bidragen passar in i systemen. Dialogsituationen är departementsberoende och kompliceras av att många departement är involverade. I intervjuerna har det framhållits att Boverkets konsekvensanalyser av förslag kommer in i ett för sent skede när regeringens förordning redan är fastlagd. Möjligheterna att då påverka de avgörande delarna är mera begränsade.

Det finns en uppfattning om att stabiliteten i systemen har minskat och att Boverkets möjligheter att påverka utformningen av nya stöd också har minskat. En förklaring skulle vara att beredningsprocessen i vissa fall nu går snabbare än tidigare och att utformningen låses fast tidigare. Problemet gäller framförallt sådana stöd som tillkommer vid snabba politiska initiativ och inte ger tillräckligt utrymme för utredning och förberedelser av bl.a. de administrativa konsekvenserna. Å andra sidan skapar de beslut om stöd, som ska prövas av EU, ett större utrymme för förberedande åtgärder för Boverket.

Vi bedömer att det finns ett utrymme för bättre myndighetssamverkan mellan sakmyndigheter och handläggande myndigheter samt bättre dialog med departementen för att förebygga administrativa problem med bidragskonstruktioner och underlätta implementeringen. Vi anser att Boverket bör mer aktivt verka för att införandet av nya stöd ges goda förutsättningar när det gäller tillräcklig förberedelsetid o.d. Boverket och länsstyrelserna kan med sin kunskap och erfarenhet peka på komplikationer och lösningar. Länsstyrelserna kan t.ex. ofta bedöma eventuella problem med föreslagna lösningar och borde därför involveras mera i förordningsarbetet. Ett annan viktig uppgift är att ge de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna en ökad betydelse i beredningsarbetet i syfte att göra stöden mer träffsäkra och samhällsekonomiskt effektiva. Flera exempel har nämnts på stöd som borde kunnat utformas bättre.

I en mer aktiv och främjande roll ligger också uppgifter att följa upp och stimulera ytterligare effektiva insatser inom de berörda områdena. Inom det energipolitiska området ska Boverket främja en god hushållning med energi och verka för minskad elanvändning i bostäder och lokaler. Det handlar också om att hålla allmänheten informerad och öka intresset för stöden hos allmänheten. Vi anser att Boverket i denna främjande roll inom bidragsverksamheten är otydlig och bör utveckla sin roll och strategi för detta. Men vi ser också svårigheterna att skapa utrymme för en sådan aktiv roll i en verksamhet som domineras av löpande bidragsadministration. Det finns också ett dilemma i ett främjande arbete och aktiv marknadsföring om regeringen samtidigt anger begränsade tid- och resursramar för stöden.

Vår slutsats är ändå att Boverket bör kunna utveckla och förstärka sin främjande roll i bidragshanteringen i förhållande till den mer förvaltande roll som utmärker Boverket idag inom bidragshanteringen.

Tydligheten i myndighetsföreskrifter är beroende av regeringens beredningsarbete

Boverkets föreskrifter till stöden har blivit mindre detaljerade vilket ger handläggande myndigheter mindre vägledning. Även om samråd sker med länsstyrelserna inför utformningen av föreskrifterna förekommer ibland oklarheter i regelverken. Orsaken faller ofta tillbaka på regeringens förordning. Ett exempel på oklarhet gäller äldrebostadsstödet där bestämmelser om arbetsmiljökrav finns med i förordningen, som ska prövas av länsstyrelserna.

Boverket har utvärderat orsakerna till långa handläggningstider och de många kompletteringarna i ansökningarna om stöd för konvertering från oljeuppvärmning i småhus. En orsak var Boverkets otydliga regelverk, bristfällig information och svårtolkade ansökningsblanketter. En bidragande orsak till detta var att förberedelsetiden mellan regeringens förordning och stödets ikraftträdande var för kort. Otydligheten i reglerna och den administrativa komplexiteten i stödet tvingade fram ändringar och kompletteringar som inte skedde tillräckligt snabbt enligt länsstyrelserna. Även ändringar i tidsfrister och bidragsramar samt medias rapportering gav högt söktryck som påverkade handläggningen.

Vår samlade bedömning är att Boverket involverar de handläggande myndigheterna i föreskriftsarbetet. Problemen uppstår framförallt i det tidigare beredningsarbetet när utformningen av stödet och regelskrivningen inte ges tillräcklig tid eller uppmärksamhet. Det återverkar negativt på tillämpningen även om myndighetens föreskriftsarbete genomförts väl.

Informationen om stöden till handläggande myndigheter och bidragssökande

Vår granskning av Boverkets informationsutbyte med de handläggande myndigheterna om olika stöd visar att det finns fungerande rutiner och olika informationsvägar som används. Myndigheterna kan delvis ses som samarbetspartners med olika roller i en gemensam uppgift att administrera statliga stöd och bidrag. Boverket och länsstyrelserna använder sig av olika kontaktytor och samverkansformer genom referensgrupper, handläggarträffar, regionala möten och även genom yrkesföreningarna. Boverket kan dock inte ge vägledning i enskilda ärenden och tolka egna föreskrifter, eftersom myndigheten är överprövande instans.

Samverkan och kommunikationen mellan myndigheterna blir mer komplex i de fall en tredje myndighet, med särskilt sakansvar, ingår i bidragshanteringen. Det kan t.ex. gälla inom energiområdet där förutom Boverket och länsstyrelserna även Energimyndigheten medverkar i föreskriftsarbetet.

De informationsproblem som framkommit handlar framförallt om att informationen kommer för sent till handläggarna. Även i denna del av processen begränsar tidspressen arbetet i referensgrupperna med att ta fram blanketter o.d. till nya stöd. Eftersom processen är starkt styrd av beredningsprocessen i Regeringskansliet är det svårt för Boverket att hantera problemet. Problemen med informationen om oljekonverteringsstödet orsakades av att stödet infördes under stark tidspress. Informationen förbättrades successivt vilket minskade behovet av kompletteringar.

För att undvika informationsproblemen i framtiden är lösningen ett tillräckligt väl förebyggande arbete. Vi har tidigare pekat på vikten av en grundlig konsekvensutredning som också

analyserar stödet utifrån aspekten av en smidig handläggningsprocess, dvs. en bedömning av stödets efterfrågan, konsekvenser för länsstyrelsernas handläggning och hur väl denna organisation är anpassad till stödet. Det förutsätter att konsekvensutredningen kommer in tillräckligt tidigt i beredningsprocessen.

I övrigt kan Boverket fortsätta att utveckla dialogen med länsstyrelserna kring de kritiska stöden. Det gäller inte minst att inrikta utbildningsinsatser och information på att förebygga riskerna för överklaganden.

Vår bedömning är att Boverkets externa information till bidragssökande och allmänhet m.fl. tillgodoser deras behov av information om regler, villkor och ansökningsförfaranden. Den webbaserade informationen är överlag tydlig och lättförstålig. Risken har påtalats om att den ökade användningen av e-tjänster kan komma att leda till krav på ökat uppgiftslämnande och därmed ökat krångel för de bidragssökande. Boverket måste ta hänsyn till detta i avvägningen mellan olika behov och intressen i bidragshanteringen.

Boverkets externa information är framförallt inriktad på att sakligt informera om olika bidrag och stöd. Boverkets aktiva främjande roll i bidragsverksamheten, som vi tidigare lyft fram, är inte heller särskilt framträdande när det gäller verkets externa information om olika bidrag och stöd. En mer främjande roll skulle innebära att informationsinsatserna även inriktades på att öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för t.ex. en god hushållning med energi och minskad elanvändning i biostäder och lokaler.

Långa handläggningstider i överklagade ärenden

Ett tydligt problem med Boverkets bidragshantering är den stora anhopningen av överklagade bidragsbeslut hos Boverket och de långa handläggningstiderna i dessa ärenden (se föregående avsnitt 2.3). Problemet tycks ha tilltagit under senare år, även om vi bara undersökt handläggningstiderna under de två senaste åren. Den kraftiga ökningen av antalet ärenden gäller vissa stöd inom energiområdet och förklaras av överklagade bidragsbeslut inom bl.a. oljekonverteringsstödet och fönsterstödet. Konstruktionen med rambelagda stöd leder till medelsbrist som föranleder att bidragsbeslut överklagas.

Handläggningen av överklagade ärenden är ett resurskrävande arbete där verket prövar om länsstyrelsen fattat korrekta beslut och om ärendena handlagts enligt förvaltningsrättsliga principer. Boverket ska också utan stöd i traditionella rättskällor förtydliga tolkningen och tillämpningen av förordningarna för att vägleda länsstyrelserna i deras handläggning. Det gör att verket måste utreda vad som ska prövas i ett visst ärende. Kombinationen av myndighet och överinstans medför vissa oklarheter och juridisk merarbete.

Ett problem för Boverket är att kunna förutse och påverka utvecklingen av överklagade ärenden. Det är svårt att anpassa resurserna när ärendevolymerna fluktuerar. Bidragsenheten har inte kunnat möta anhopningen av ärenden med tillräckliga resursinsatser och kompetens för att förhindra längre handläggningstider. Handläggningen av fönsterstödsärenden har krävt särskild expertkompetens i bedömningen, som Boverket fått upphandla externt på konsultbasis. Även konsulter med juridisk kompetens har tidvis tillförts verksamheten för att minska ärendebalanserna. Vid många överklagningar drabbas även andra mer komplicerade bidrags-

ärenden av långa handläggningstider. Det gäller t.ex. räntebidragen, som kräver svåra avvägningar.

Vår bedömning är att flaskhalsen beror på kapaciteten inom Bidragsenheten. I den interna styrningen prioriteras resurserna till andra uppgifter, t.ex. att utarbeta föreskrifter till nya stöd eller andras särskilda regeringsuppdrag, framför handläggningen av överklagade ärenden. Problemet förstärks när flera nya energistöd kommer till på kort tid och kräver en snabb introduktion av Boverket. Bidragsenheten bekräftar denna situation. Vi bedömer inte heller att andra enheter inom Boverket, som medverkar med tekniska och juridiska expertbedömningar i beredningen av ärendena, är någon begränsande faktor för handläggningstiderna.

En bidragande orsak till de långa handläggningstiderna är att det i styrningen saknas tydligt formulerade mål och resultatkrav på handläggningstiderna i överklagande ärenden. Det gäller både externa och interna krav på verksamheten.

Konsekvenserna av problemet med långa handläggningstider är ökad rättsosäkerhet och minskad service för bidragssökanden. Länsstyrelserna framhåller i våra intervjuer att de hindras i sin fortsatta handläggning av att Boverket inte avgör principiellt viktiga ärenden i tid. Boverket menar dock att verket prioriterar principiellt viktiga ärenden för att påskynda vägledningen för länsstyrelserna.

Tillsyn, uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten är inte tillräckligt utvecklade

Ett annat ansvarsområde som i praktiken är nedprioriterat i bidragshanteringen är tillsyn, uppföljning och utvärdering av bidragshandläggningen och av bidragens effekter.

Boverkets uppföljning och i synnerhet tillsynen av länsstyrelsernas bidragshandläggning är begränsad och inte tillräckligt utvecklad. Det tycks också finnas en oklarhet om tillsynsrollen och tillsynsansvaret hos både Boverket och länsstyrelserna. Boverket har hittills inte bedrivit någon systematisk tillsyn inom bidragsverksamheten, utan tillsynen har främst genomförts som en del i internrevisionens tillsyn över länsstyrelserna. Bidragsenheten har inte varit direkt involverad i denna tillsyn. Bidragsenheten har parallellt bedrivit en egen form av uppföljning i kontakter med länsstyrelserna och genom uppföljningsstatistik över bidragshanteringen. De kvalitativa utvärderingarna av bidragshanteringen är mer sporadiska, men borde kunna utvecklas.

Vi bedömer att kraven på en mera systematisk och allsidig tillsyn och uppföljning m.m. av både handläggningen och mottagningen av olika stöd kommer att öka. I viss mån har det redan skett genom att regeringen numera alltid knyter kraven på uppföljning och utvärdering till olika stöd. Dessutom tillkommer nya typer av stöd där Boverket får ett särskilt tillsynsansvar och som innebär nya former av tillsyn. Det statliga stödet till utvecklingen av hållbara städer är ett sådant exempel.

Även när det gäller Boverkets resurser för särskilda utvärderingar av bidragens effekter är de fortfarande begränsade och befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingsverksamheten inom bidragsområdet är sårbar och alltför personberoende med risk för att resurserna splittras på olika verksamheter inom myndigheten och att utvärderingar nedprioriteras. Boverket be-

höver utveckla mål och strategier för att långsiktigt stärka beredskap och kompetens för utvärderingar. Det gäller också förmågan att genomföra konsekvensanalyser inför besluten om nya stöd.

För att utveckla utvärderingar och konsekvensanalyser som instrument för att effektivisera genomförandet och effekterna av nya stöd behöver regeringen ge goda förutsättningar för dessa insatser i beredningsprocessen. För konsekvensanalyserna handlar det om att de kommer in tillräckligt tidigt i processen för att kunna påverka utformningen av stöden. När det gäller utvärderingarna behöver Boverket få stöd i bidragsförordningarna för att kunna hämta in tillräcklig information i samband med bidragsansökningarna. E-tjänsten har förbättrat dessa förutsättningar, men kraven på ökat uppgiftslämnande riskerar alltid att komma i konflikt med målet om en enkel och smidig hantering av bidragsansökningarna för den sökande och för den handläggande myndigheten.

Bidragsadministrationen försvåras av oklar styrning och finansiering från statsmaktsnivån

I granskningen av bidragsadministrationen har vi uppmärksammat problemen med regeringens splittrade styrning och finansiering av olika stöd och bidrag inom området.

Styrningen av bidragen och bidragshanteringen sker detaljerat genom de olika departementens krav och bestämmelser i bidragsförordningar och regleringsbrev. För de administrerande myndigheternas del innebär det ofta en kortsiktig planeringshorisont i verksamheten. Den splittrade styrningen med olika krav och förändringar måste Boverket hantera i sin planering.

Det saknas också en samlad syn på bidragshanteringen när nya stöd och bidrag inom området ska införas. Det leder bl.a. till en oklarhet om vilka vägledande principer eller överväganden som avgör hur ansvaret för nya stöd ska fördelas mellan olika myndigheter. Vilken betydelse ska teknisk specialistkompetens tillmätas i förhållande till en grundorganisation med system och rutiner för bidragsadministration? Dessa frågor har aktualiserats inom energiområdet där ansvaret mellan Boverket och Energimyndigheten har kommit att fördelas olika för nytillkommande stöd. Frågan gäller i viss mån även ansvarsfördelningen inom Boverket. Dessutom förutser vi en utveckling av nya stödformer inom områdena energi, klimat och hållbar utveckling m.m. som på nytt kommer att aktualisera Boverkets roll i förhållande till bl.a. Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Några exempel på nya stödformer under senare tid är solcellsstödet, vindkraftstödet, stödet till utveckling av hållbara städer, stödet ”tryggt och jämnt”. Vi anser att det finns klara effektivitetsskäl för att regeringen att se över hur en samlad hantering av bidragen och ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör se ut framöver. Regeringen bör lägga fast en samlad strategi för ansvarsfördelningen.

Statsmakterna tillämpar olika modeller för sin finansiering av myndigheternas bidragsadministration, antingen via förvaltningsanslaget eller sakanslaget för bidraget. Finansieringsprinciperna och kostnadstäckningsgraden i sakanslagen varierar också mellan olika bidrag. Ur myndigheternas perspektiv skapar det en osäker och svårförutsägbar finansiering för deras bidragsadministration.

Principen om att en viss andel av sakanslaget får användas för att täcka kostnaderna för administrationen anpassar inte ersättningen till de faktiska kostnaderna och deras utfall i tiden.

Dessutom är det oklart från fall till fall efter vilka principer som Boverket fördelar resurserna vidare till länsstyrelserna. Det kan ibland leda till att principerna ifrågasätts ur rättvise- och styrsynpunkt. Principen med ersättning i procent av beviljat belopp täcker inte alltid kostnaderna för länsstyrelserna, t.ex. vid små stöd. Det är överhuvudtaget svårt att förutse kostnaderna för administrationen, eftersom de bl.a. är beroende av antalet överklagade ärenden.

Finansieringen av bidragshanteringen via sakanslagen leder ibland till att medlen för administrationen inte är koordinerade tidsmässigt med kostnadsutfallet i verksamheten. I vissa fall innebär det att ersättningarna kommer i efterhand. I andra fall är problemet att anslagen för bidragsutbetalningarna inte harmoniserar med bidragens förordningar och föreskrifter. Regeringen kanske tilldelar årliga anslag med lika delar under bidragets löptid, medan handläggningen och bidragsutbetalningarna i praktiken och med nödvändighet sker under senare delen av perioden. Problemet för myndigheterna uppstår i de fall de saknar bemyndigande som medger utbetalningar av anslaget under flera år.

2.4 Slutsatser och förslag

Förslag riktade till regeringen:

  • Översyn av regeringens styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området för bostäder och byggnader m.m.
  • Resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade bidragsärenden.

Förslag riktade till Boverket:

  • Förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer.
  • Införandet av e-tjänster för bidragsansökningar prioriteras.
  • Utvecklad tillsyn av bidragshanteringen.
  • Kapaciteten för uppföljning och utvärdering samt konsekvensanalyser byggs ut.
  • Boverkets interna styrning och organisation för bidragsverksamheten övervägs.

2.4.1 Övergripande bedömning

Vår helhetsbedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl. Vi bedömer att Boverket i de flesta avseenden uppfyller de operativa åtaganden som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet i bidragshanteringen. Vår helhetsbedömning stöds bl.a. av de synpunkter som kommit fram i våra kontakter med länsstyrelserna och Energimyndigheten, som ger bilden av en väl fungerande bidragshantering av Boverket.

Problemanalysen i föregående avsnitt visar ändå på behovet av att utveckla och förbättra verksamheten på vissa punkter. Med utgångspunkt i problemanalysen redovisar vi därför våra överväganden och förslag till åtgärder, som i olika delar riktas till såväl statsmaktsnivån som till myndighetsnivån.

2.4.2 Förslag

  • Översyn av regeringens styrning av den samlade bidragshanteringen inom om-

rådet

Vi föreslår att regeringen gör en översyn av styrningen och finansieringen av den administrativa hanteringen av olika stöd och bidrag till bostäder och byggnader m.m.

Under senare år har den administrativa hanteringen förändrats genom att nya typer av stöd har tillkommit inom delvis nya områden där det övergripande ansvaret för hanteringen av stöden (energi, vindkraft, hållbara städer) har fördelats på olika myndigheter av berörda departement. Avgörandet om fördelningen av det administrativa ansvaret har i de enskilda fallen inte varit självklart och frågan kommer att aktualiseras på nytt inför regeringens beslut om att inrätta nya stöd. Vi ser därför att det finns ett behov av att utveckla en mer samlad syn på hur ansvaret mellan olika myndigheter bör fördelas för att garantera en effektiv bidragshantering.

I översynen bör även regeringens finansieringsformer och dess konsekvenser för bidragsadministrationen analyseras.

  • Boverket bör förbättra dialogen med Regeringskansliet inför beslut om nya

stödformer och utveckla den främjande rollen

Vi föreslår att Boverket i samarbete med övriga berörda myndigheter utvecklar formerna för en tidigare och mera aktiv dialog med Regeringskansliet inför beslut om nya eller ändrade stöd. I det sammanhanget bör också Boverket pröva hur verkets konsekvensutredningar kan komma in tidigare i beslutsprocessen.

Boverket bör också fortsätta att utveckla dialogen med länsstyrelserna i de kritiska systemen. Det gäller inte minst att inrikta utbildningsinsatser och information på att förebygga riskerna för överklaganden.

Vi föreslår också att Boverket utvecklar sin främjande roll inom bidragsverksamheten. Boverket har här ett uttalat ansvar att i sin information öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för de mål som de har att befrämja, t.ex. förbättrad energihushållning.

Det innebär i så fall en ökad betoning av den främjande rollen vid sidan av den mera begränsade förvaltande rollen.

  • Införandet av e-tjänsten för bidragsansökningar prioriteras

Vi understryker betydelsen av det pågående utvecklingsarbetet kring e-tjänsten och att det sista utvecklingssteget prioriteras för att kunna fullfölja utbyggnaden och införa elektronisk ansökan till samtliga stöd.

Vi bedömer att en fullt utbyggd e-tjänst är den enskilda åtgärd som kan bidra mest till en effektiviserad process för bidragshanteringen. För de sökande kan det innebära en enklare han-

tering vid ansökan, ökad service, tillgänglighet och rättssäkerhet. För handläggande och administrerande myndigheter bör det leda till minskade hanteringskostnader och kortare handläggningstider samt ökad informationskvalitet i bidragsunderlaget. E-tjänsten förbättrar också möjligheterna till uppföljning och utvärdering av bidragens effekter.

  • Mål och resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade ärenden

Vi föreslår att regeringen i sin resultatstyrning av bidragshanteringen anger tydliga mål och resultatkrav i syfte att förkorta handläggningstiderna i överklagade bidragsbeslut. Vi förutsätter att Boverket i sin interna styrning av verksamheten utvecklar resultatmåtten och uppföljningen av handläggningstiderna.

Problemen med långa handläggningstider riskerar att leda till bristande rättsäkerhet och service för de bidragssökande samt försvårar länsstyrelsernas bidragshandläggning. Långa handläggningstider kan till och med påverka benägenheten att söka bidrag och därmed äventyra de avsedda effekterna med bidragen.

Vi anser att regeringen bör tydliggöra sina krav på Boverket i denna del som vägledning för verkets prioriteringar av resurser till handläggningen av överklagade beslut. Det är väsentligt att Boverket i sin interna styrning kan avdela och skydda tillräckliga resurser dessa ärenden.

Vi bedömer dock att de mest effektiva åtgärderna är att förebygga riskerna för att bidragsbesluten genererar många överklagade ärenden. Boverket kan bidra till det genom att medverka till en enkel och tydlig utformning av stöden, men också genom att utveckla och förbättra sin utbildning och information om stöden.

Utredningen stödjer också inriktningen att överklagade bidragsbeslut som avser principiellt viktiga ärenden prioriteras i Boverkets handläggning.

  • Tillsynen över bidragshanteringen behöver utvecklas

Vi föreslår att Boverket utvecklar sin tillsynsroll för att uppfylla sitt tillsynsansvar inom bidragshanteringen.

Boverket måste därför utveckla tillsynens inriktning, strategier och metoder samt avdela resurser för genomförandet av tillsynen av bl.a. länsstyrelsernas bidragshandläggning. Det förutsätter sannolikt att utvecklingsarbetet under en period blir en prioriterad uppgift i den interna styrningen av bidragsverksamheten.

Vi bedömer också att kraven på en utvecklad tillsynsfunktion inom bidragsverksamheten kommer att vidgas. Det är en konsekvens av att nya stödformer införs där Boverket ges en tillsynsroll över stödgivningen. Det nya statliga stödet på 340 milj. kr till utvecklingen av hållbara städer är ett sådant exempel. Det är en ny typ av större projektstöd som även riktas till företag. Boverket ges här ansvaret för tillsynen över att villkoren för givna stöd följs av stödmottagarna.

  • Boverkets roll och kapacitet för uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd

byggs ut och förstärks

Vi föreslår att Boverket bygger ut sin kapacitet för att bättre kunna följa upp och utvärdera olika effekter av bidrag och stöd samt den administrativa processen för bidragshanteringen.

Boverkets roll kan också stärkas genom att verket i sin instruktion ges ett tydligare generellt utvärderingsansvar för uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd.

Med stöd av en starkare utvärderingskapacitet bedömer vi att Boverket kan fylla en mer främjande roll och bidra till att effektivisera olika stödinsatser. Vårt förslag utgår ifrån att regeringen generellt sett har skärpt sina krav på uppföljning och utvärdering av bidrag och stöd inom området. Kapacitetsutbyggnaden bör även gälla konsekvensanalyser inför beslut om nya bidrag och stöd. När det gäller uppföljningen bör den få ett ökat kvalitativt inslag. I vårt förslag ligger att Boverket utformar mål och strategier för hur ledning, resurser, kompetens och organisation lämpligen bör knytas till uppgiften. Frågan gäller också hur Boverket internt kan samordna arbetet och bättre nyttiggöra sig sin samlade utvärderingskompetens för att minska sårbarheten och nå tillräcklig stabilitet och beredskap verksamheten.

  • Den interna styrningen och organisationen för bidragsverksamheten bör över-

vägas

Vi föreslår att Boverket ser över sin interna organisation för bidragshanteringen.

Bidragsenhetens verksamhet är splittrad på flera olika uppgifter utöver bidragshanteringen och delar av bidragsverksamheten bedrivs av andra enheter. Därför är det viktigt att pröva hur delar av bidragsverksamheten kan skyddas i de interna prioriteringarna, men också hur bidragsverksamheten på bästa sätt kan utnyttja myndighetens samlade kompetens och synergier. Vi har också pekat på hur nya stödformer förändrar kraven på kompetens och arbetssätt i bidragshanteringen.

Utredningen vill därför lyfta fram frågan om intern styrning och organisation som viktig för verksledningen att överväga inför en framtida förändrad bidragshantering.

3. Boverkets personalresurser och kompetensförsörjning

Detta kapitel behandlar frågor om Boverkets personalresurser och arbetet med kompetensförsörjningen (HR).

I avsnittet 3.1 ges en översiktlig bild av Boverkets aktuella personalstruktur och personalrörlighet m.m. I vissa delar av personalstatistiken kan vi jämföra Boverket med staten som helhet. Även utvecklingen över tiden belyses i viss mån genom jämförelser med läget 2003.

I avsnittet 3.2 redovisar vi våra iakttagelser av Boverkets mål, strategier, resurser och arbete med verkets kompetensförsörjning.

I avsnittet 3.3 analyserar vi några problem kring Boverkets kompetensförsörjning och arbetet med dessa frågor.

Våra förslag till hur Boverket kan förbättra sin kompetensförsörjning och utveckla sitt arbete i dessa frågor redovisar vi i avsnittet 3.4.

Boverket använde sina personalresurser fördelade på följande politik- och verksamhetsområden under åren 2005 till 2008.

Figur 3.1: Boverkets årsarbetskrafter per politik- och verksamhetsområde 2005-2008 (antal årsarbeten).

9

Politikområde / verksamhetsområde

År 2008 2007 2006 2005

Bostadskonsumtion

4

Utbud av bostäder 29 33 37 40 Samhällsplanering, bebyggelseutveckling 51 47 51 55 Byggande och förvaltning 65 62 56 54

Bostad 149 142 145 149 Miljö 4 9 12 9 Kultur och folkrörelse 3 4 3 2 Energi 25 21 17 9 Boverket totalt 180 176 177 170

Källa: Boverkets årsredovisningar

Bostadspolitiken är det helt dominerande området för Boverkets verksamhet, där myndigheten lägger mer än 80 procent av totala årsarbeten. Verksamhetsområdet ”Byggande och förvalt-

9

Uppgifterna om antalet årsarbeten är här avrundade till heltal. Boverkets resurser för gemensam overhead har

fördelats på politikområden el. motsv. utifrån deras andel av direkt arbetade timmar. Ökningen av årsarbetskrafter för området Energi mellan 2005 och 2006 förklaras delvis av att timmar för gemensam overhead inte ingår i siffrorna för år 2005.

ning” har ökat sina resurser inom detta politikområde. Förklaringen är främst regeringsuppdraget BETSI och utbyggnaden av marknadskontrollen. Inom ”Utbudet av bostäder” eller tidigare ”Bostadsförsörjning” sker en minskning av verkets resursinsatser. I övrigt är det politikområdet ”Energi” som har ökat i omfattning under perioden fram till 2008 till följd av insatserna i förvaltningen av system för energideklarationer.

Boverkets personalstruktur m.m. år 2008 10

Boverket hade 208 personer anställda under 2008, varav 56 procent utgjordes av kvinnor. Antalet anställda har ökat med ca 30 personer jämfört med år 2003.11 Av de anställda år 2008 var 14 procent visstidsanställda (inkl. provanställda) eller timavlönade. Andelen visstidsanställda i Boverket är något lägre än i staten totalt. Antalet tidsbegränsat anställda ökade under 2008 främst till följd av arbete i tidsbegränsade uppdrag som exempelvis BETSI.

Den procentuella fördelningen av myndighetens anställda inom kompetenskategorierna ledningskompetens, kärnkompetens och stödkompetens visar att Boverket har en något högre andel anställda inom kategorin stödkompetens (33 %) jämfört med staten som helhet (27 %).12 Skillnaden har ökat något sedan 2003. Det omvända förhållandet gäller för kärnkompetensen.

Åldersstrukturen i Boverket visar på en genomsnittlig ålder per anställd på 48 år jämfört med staten som helhet på 46 år. Den tydligaste förändringen sedan år 2003 är att Boverkets stödpersonal har ökat sin genomsnittsålder med 3 år till 50 år. De senaste årens förändringar i Boverkets åldersstruktur framgår ytterligare av följande figur.

Figur 3.2: Boverkets anställda fördelade efter personalkategorier och ålder år 2008 jämfört med år 2003 (inom parentes).

13

Procentuell fördelning.

Personalkategori Ålderskategori

< 35

35 - 44

45 – 54

55 - 65 Samtliga (%)

Ledningskompetens

0 (0)

0 (13)

53 (38)

47 (50)

Kärnkompetens

15 (14)

29 (28)

25 (35)

31 (23)

Stödkompetens

7 (7)

24 (36)

31 (29)

37 (27)

Samtliga

12 (11)

25 (29)

30 (33)

33 (26)

Det har skett en betydande åldersförskjutning uppåt sedan 2003 för Boverkets kärnkompetens sedan 2003. Den största åldersgruppen i denna kategori är nu de anställda i åldern 55-65 år.

10

Uppgifterna bygger, om inte annat anges, på Arbetsgivarverkets återrapportering av uppgifter om kompetenskategorier m.m. 2008. Uppgifterna bygger i sin tur på den statistik som Boverket redovisat till Arbetsgivarverket i september resp. år.

11

I årsredovisningen för 2008 redovisar Boverket 178 tillsvidareanställda under 2008. Det är en minskning jämfört med de 185 tillsvidareanställda som Boverket hade 2007.

12

Ledningskompetens: personal med formellt personalansvar som har till uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet på olika nivåer, oberoende av om ledningsuppgifterna avser kärn- eller stödverksamhet. Kärnkompetens: Personal med sakområdeskompetens inom myndighetens verksamhetsområde. Stödkompetens: Personal med stödfunktion för lednings- och kärnkompetens, utan specifik sakområdeskompetens inom myndighetens verksamhetsområde.

Tabellen bekräftar också iakttagelsen att andelen av stödpersonalen i åldern 55-65 år har ökat kraftigt samtidigt som andelen mellan 35 och 44 år minskat betydligt.

Även jämförelsen med staten som helhet visar att Boverkets har en ålderstruktur med högre andelar av äldre medarbetare. Det framgår av följande figur.

Figur 3.3: Personalens åldersfördelning i Boverket jämfört med staten år 2008.

0 5 10 15 20 25 30 35

Andel (%)

< 35 35-44 45-54 55-65

Åldersintervall

Boverket Staten

Vi ser att Boverket har en betydligt lägre andel av sin personal som är under 35 år jämfört med staten som helhet, medan andelen anställda i åldersintervallerna över 45 år är högre i Boverket jämfört med staten. I motsats till Boverket är statens åldersstruktur i stort sett oförändrad 2008 jämfört med året 2003.

Utbildningsnivån inom Boverket är hög. Av verkets tillsvidareanställda har ungefär 75 procent högskolekompetens. Sett över en längre period från mitten av 1990-talet har andelen anställda med eftergymnasial utbildning längre än 2 år ökat med 10 procentenheter.

Personalrörligheten

I samband med studien av ålderstrukturen uppmärksammar vi också personalrörligheten vid Boverket. En relativt hög genomsnittsålder indikerar möjligen en relativt låg personalrörlighet i delar av personalstyrkan.

För att komma närmare svaret har vi undersökt hur Boverkets personal är fördelad efter anställningstid i verket eller snarare anställningsåret i verket.

Figur 3.4: Boverkets personal år 2009 fördelad på tiden för anställning i verket.

Källa: Bo-

verket.

0 10 20 30 40 50 60 70

Antal

-1989 1990-94 1995-99 2000-2004 2005 -

Anställningsår

Boverkets personal

Figuren visar en tudelning av Boverkets personal i en större grupp av tidigt anställda från tiden för Boverkets bildande och omlokaliseringen till Karlskrona. Den andra stora gruppen har anställts under de senaste åren på 2000-talet. Av gruppen anställda från år 2005 och framåt är 22 personer visstidsanställda i verket. Även när vi bryter ner statistiken på olika personalkategorier ser vi ett liknande mönster för experter/utredare (kärnkompetens) resp. stödpersonal. Den senare kategorin är dock något överrepresenterad bland de personer som anställdes tidigt. Hela 58 procent av denna grupp anställdes vid verket redan före år 1995. Även med hänsyn till att stödpersonalens ålder har ökat tyder det på en förhållandevis låg personalrörlighet i denna personalkategori. Men även bland experterna och utredarna finns det en stor grupp medarbetare som anställdes i Boverket vid tiden för bildandet och omlokaliseringen till Karlskrona.

En orsak till att Boverket har så få anställda från åren 1995-99 kan möjligen vara att Boverket omorganiserades 1999-2000 och då minskade antalet anställda kraftigt. Uppsägningarna drabbade sannolikt främst personer som då var relativt nyanställda, dvs. under åren 1995-99, som fick lämna verket.

Chefskategorin på 15 personer skiljer sig från personalen i övrigt genom att 11 av cheferna har anställts i verket under 2000-talet.

Av Boverkets anställda har ca 20 procent sin bostadsort utanför Karlskrona kommun. Det är en i stort sett oförändrad andel jämfört med läget 2003. Uppskattningsvis 7-8 procent av Boverkets anställda är veckopendlare till tjänstgöringsorten.

Följande tabell belyser utvecklingen av personalrörligheten i Boverket. Tabellen visar nyanställda resp. avgångna medarbetare i förhållande det genomsnittliga antalet anställda under de senaste sex åren.

Figur 3.5: Nyanställda och avgångna i Boverkets personal år 2003-2008 (i % av samtliga anställda).

15

År Nyanställda

(%)

Avgångna

(%)

2008 13 14 2007 13 11 2006 16 8 2005 7 7 2004 8 5 2003 10 6

Statistiken visar på en viss ökad personalomsättning i Boverket under den senaste sexårsperioden, även om ändrade redovisningsprinciper skulle kunna förklara en del av skillnaden. Det gäller både nyanställningar och avgångar. Från grundmaterialet ser vi också att det inte är någon större skillnad i mönstret mellan könen. Som jämförelse ligger staten som helhet på ungefär oförändrad nivå mellan 10 och 13 procent bland både nyanställda och avgångna under samma period. Boverkets personalrörlighet skulle därmed öka jämfört med staten i övrigt. Om antalet visstidsanställningar har ökat i Boverket kan det möjligen vara en förklaring till att statistiken visar på ökad rörlighet.

Sjukfrånvaron 16

Sjukfrånvaron i Boverket har minskat från 4,1 procent 2007 till 3,9 procent 2008. Boverkets sjukskrivningar ligger dock högre än staten som helhet under 2008. Boverkets sjukfrånvaro uppgår till 3,9 procent av tillgänglig arbetstid jämfört med övriga myndigheter, som ingår i statistiken, på 3,3 procent. I åldersgruppen 30-49 år är skillnaden betydligt större. Boverkets sjukfrånvaro är där 5,6 procent jämfört med statens 2,8 procent. När det gäller de hälsorelaterade nyckeltalen har Boverket lägre ”frisktal” och högre ”sjuktal” än de myndigheter som deltar i den s.k. tidsanvändningsstatistiken. Vi har inte tagit del av någon analys av orsakerna till dessa skillnader.

Personalrekryteringar under 2008 17

Vi har studerat Boverkets externa rekryteringar under 2008. Sammanlagt utlystes 19 olika tjänster i 18 utannonseringar under året. Vi har undersökt hur starkt söktrycket var till de externt annonserade tjänsterna och vilket resultat detta har givit.

15

Arbetsgivarverkets återrapportering av statistik 2008. Samtliga månadsavlönade vid myndigheten. I uppgifterna före 2006 enbart de med en tjänsteomfattning över 39 procent.

Figur 3.6: Boverkets externa rekryteringar under 2008.

18

Antal sökande Antal utannonseringar

Genomsnittligt

antal sökande

Tillsatta

tjänster

Ej tillsatta

tjänster

1 – 10

4

9

11 – 25

6

17

25 – 50

6

39

51 -

2

71

Samtliga 18 27 14 7

Källa: Boverket

Uppföljningen visar att det var 27 sökande i genomsnitt på de 19 tjänsterna (18 utannonseringar), varav 4 gällde tidsbegränsade tjänster. Antalet sökande per utannonserad tjänst varierar betydligt. I fyra fall av de utannonserade tjänsterna var det högst 10 sökande. Totalt rekryterades 14 personer externt under året, varav några på tidsbegränsade tjänster. Av de tillsvidareanställda var över hälften dessförinnan tidsbegränsat anställda.

Vi ser också att rekryteringsprocessen i 7 fall inte ledde fram till att någon av de sökande anställdes. Av dessa var det 6 tjänster inom Boverkets kärnkompetens.

Vi har även undersökt internrekryteringarna inom Boverket under 2008. Till de 8 internt utannonserade tjänsterna var det 31 sökande, dvs. 4 sökande per tjänst. Sju av tjänsterna tillsattes med de interna sökandena. Dessutom har 9 omplaceringar eller byten av tjänst genomförts internt på Boverket under 2008.

Lönebilden 19

Vi har försökt att få en bild av Boverkets lönestruktur med bl.a. lönenivåer och lönespridning. Vårt underlag begränsas här till lönestatistik över genomsnittliga månadslöner för olika personalkategorier år 2008 jämfört med 2003. Motsvarande uppgifter kan jämföras med staten totalt.

Figur 3.7: Genomsnittslön för olika personalkategorier i Boverket jämfört med staten totalt åren 2003 och 2008 (månadslön avrundade till jämna hundratal kr).

Kategori

År 2008

År 2003

Boverket Staten Boverket Staten

Ledningskompetens

55 100

43 700

43 600

38 500

Kärnkompetens

33 800

28 300

29 900

25 000

Stödkompetens

27 100

26 500

22 900

21 300

Samtliga

33 100

28 800

28 800

24 700

Statistiken visar att Boverkets anställda ligger på en högre lönenivå i alla kategorier jämfört med statligt anställda i genomsnitt i motsvarande kategorier både år 2003 och 2008. Detta gäller även om statistiken bryts ner på kön. Den största skillnaden i månadslöner mellan Bo-

verket och staten som helhet gäller ledningsnivån. Här har också de största ökningarna i nivån skett mellan de två jämförelseåren. Den minsta skillnaden gäller stödkompetensen och där har dessutom skillnaden minskat mellan Boverket och staten. Vid en jämförelse av löneutvecklingen för identiska individer är den genomsnittliga årliga lönenivåhöjningen i Boverket 3,1 procent jämfört med 3,9 procent för staten.20

Det måste samtidigt understrykas att dessa lönejämförelser inte säger något om Boverkets relativa löneläge med hänsyn taget till befattningsskikt, utbildningsnivå, ålder m.m. Det kräver en djupare löneanalys. Vi har noterat att verksledningen gett uppdraget till personalenheten att i samverkan med personalorganisationerna genomföra en sådan löneanalys. Arbetet pågår för närvarande.

Vid jämförelsen av månadslönerna mellan män och kvinnor i Boverket ligger kvinnorna på knappt 90 procent av männens löner. Det är en viss förbättring från 2003 (85 %). I gruppen ledningskompetens ligger kvinnornas månadslöner strax över nivån för männen, medan i gruppen stödkompetens ligger kvinnornas löner på 84 procent. Inom staten som helhet har i stort sett inga förändringar skett i relationen mellan kvinnor och mäns månadslöner mellan de två jämförelseåren. För samtliga anställda i staten är nivån 88 procent för kvinnorna.

I detta avsnitt redovisar vi Boverkets styrning av sin kompetensförsörjning på kort och lång sikt. Våra iakttagelser är inriktade på frågor som rör personalens kompetens. Frågan om organisationens samlade kompetens är bredare och berör andra aspekter som bl.a. den interna styrningen och organisationen.

Våra iakttagelser gäller främst mål och strategier för kompetensförsörjningen, personalenhetens funktion, rekryteringsprocessen samt metoder och stöd i arbetet med kompetensförsörjningen.

Boverkets mål och strategier för sin kompetensförsörjning

Boverket tolkar regeringens mål i organisationsstyrningen som att Boverket ska verka för en långsiktig och god personalförsörjning med för verksamheten ändamålsenlig kompetens.21

I Boverkets strategi- och verksamhetsplaner anges inriktningsmål för kompetensförsörjningen under den närmaste treårsperioden som planen omfattar. Dessutom anges mer specifika mål för det närmast kommande verksamhetsåret. Målen redovisas i årsredovisningen.

Inriktningsmålen för perioden 2008-2010 är att ”säkerställa att adekvat kompetens inom kärnområdena samhällsplanering, stads- och bebyggelseutveckling, byggande och förvaltning och boendefrågor”. Resurserna ska anpassas till antal och kompetens efter kärnverksamhetens behov av stöd. Vidare framhålls möjligheten till personlig och yrkesmässig utveckling. Boverkets mål är att leverera ålagda uppdrag med rätt kvalitet inom givna tidsramar.

Målen för kompetensförsörjningen åren 2007, 2008 och 2009 framgår av följande sammanställning.22

Mål År 2009

År 2008

År 2007

1. Ha rätt kompetens för att åstadkomma efterfrågat resultat och för att möta förändringar i omvärlden.

Implementera tydliga processer i stödverksamheten som fokuserar på strategiskt stöd till ledningen, konsultativt stöd till enhetschefer och medarbetare.

Slutföra arbetet med att utarbeta en strategi för Boverkets kompetensförsörjning.

2 Rekrytera och behålla kompetens som verksamheten kräver.

Tydligt koppla ihop processerna kring verksamhetsplanering och kompetensplanering.

Implementera kompetensverktyget ProCompetence för att genomföra kompetensanalyser med fokus på kärnverksamheten.

3. Skapa förutsättning för utveckling av Boverkets anställda och att den samlade kompetensen utnyttjas effektivt.

Slutföra arbetet med effektivisering av stödverksamheten vilket också innebär omställningsarbete.

Dokumentera rutiner för personal- och organisationsutvecklingsområdet.

Boverket redovisar måluppfyllelsen i sina årsredovisningar. Men det är oklart hur styrande dessa mål har varit för HR-arbetet under året. Se avsnittet ”Uppföljning av insatser för kompetensutveckling och kompetensförsörjning” nedan.

Våra intervjuer bekräftar att Boverket inte har någon dokumenterad strategi för kompetensförsörjningen eller mera långsiktig kompetensplanering. I den årliga verksamhetsplaneringen tar verket fram en helhetsbild av rekryteringsbehovet för nästkommande år.

Under hösten 2008 genomfördes strategiseminarier inom Boverket. Kompetensförsörjningen var ett ämne för dialogen mellan chefer och medarbetare. I planeringsdirektiven för 2009-2011 fanns däremot inte kompetensförsörjningen med som ett direkt fokusområde. Det gavs inte heller något särskilt uppdrag till personalenheten på detta område. Enheterna skulle dock ange sina kompetensbehov inom resp. ansvarsområde.

Den antagna strategi- och verksamhetsplanen för 2009-2011 innehåller ett antal uppdrag som riktas till personalenheten. Enheten ska medverka till att genomföra förvaltningsutbildning, sluta ett nytt samverkansavtal, genomföra en lönekartläggning tillsammans med de fackliga organisationerna, ta fram metod för uppföljning av arbetsmiljön. IT-enheten har ett särskilt uppdrag att säkerställa kompetensen för användningen av IT-stödet. I övrigt finns inga uttalade strategier eller planer för kompetensförsörjningen.

För samtliga ansvarsområden gäller uppdraget att gå igenom sina policydokument.

Personalfunktionen och dess arbete med kompetensförsörjningen

Personalenhetens uppgift är att stödja ledning och chefer i personal- och organisationsfrågor samt ansvara för policyer och riktlinjer. Övergripande områden är bl.a. kompetensförsörjning, arbetsmiljö och hälsa, arbetsgivar- och samverkansfrågor. Personalfunktionen har totalt fem årsarbetare bestående av en personalchef, två personalhandläggare, en lönehandläggare och en löneassistent. Totalt har personalenheten 48 personmånader i sin bemanningsplan.

En av personalenhetens delverksamheter, som redovisas i aktivitetsplanen, är strategiskt stöd och rekrytering. De uppgifter och prestationer som är planerade för 2009 är främst rekrytering, implementering av processer för strategiskt stöd åt ledningen och konsultativt stöd åt enhetschefer, processer för att koppla ihop verksamhetsplanering och kompetensplanering, slutförandet av effektiviseringen av stödverksamheten. För detta har personalenheten i bemanningsplanen avsatt 3 personmånader under 2009. Därtill kommer 9 månader för ledning och internt stöd av enheten som betecknas som verksgemensamt.

Stödfunktionera med bl.a. fokus på personalenheten var under 2008 föremål för en organisationsöversyn. Förändringsarbetet skulle vara inriktat på att se över arbetssätt och organisation. Omorganisationen beskrivs i intervjuerna som komplicerad och att verksamheten under denna period förlorade tempo i kompetensfrågorna. Under denna period hade enheten en tillförordnad chef.

Resultatet av omorganisationen var att personalenheten fick minskade resurser. Däremot har, enligt intervjuerna, ingen förändring skett av inriktningen eller sättet att arbeta med kompetensförsörjning. Tyngdpunkten i enhetens arbete ligger fortfarande på arbetet med löpande personalärenden. Resursminskningen vid omorganisationen omfattade bl.a. en medarbetare som arbetade med kompetensförsörjning och utveckling av kompetensverktyget. Intervjuerna beskriver en instabil situation där de omedelbara och operativa uppgifterna styr enhetens arbete, medan avsedda långsiktiga frågor kring kompetensförsörjning har trängts undan. Samtidigt framhålls det att det nu allmänt finns ökad fokus på tydlighet, ledarskap och prioritering i organisationen, som också ökat intressen för frågor om kompetensförsörjning. Organisationen uppfattas som mer samlad i sin strategi och styrning.

Det pågående utvecklings- och uppföljningsarbetet inom personalområdet omfattar bl.a. en uppdatering av policyer inom personalområdet. Vidare pågår arbetet med att sluta ett nytt samarbetsavtal med de fackliga organisationerna. Parterna arbetar f.n. gemensamt med en lönekartläggning inom Boverket.

Verktyget ProCompetence har funnits med i årsredovisningen som ett mål för arbetet med kompetensförsörjning (kompetensanalys). Detta arbete har avbrutits utan att verktyget är introducerat i verksamheten. Orsaken uppges vara att man funnit att verktyget inte är tillräckligt anpassat för Boverkets verksamhet.

Rekryteringsläget och rekryteringsprocessen

Vi har tidigare redovisat utfallet av Boverkets rekryteringsärenden under 2008. Våra intervjuer inom Boverket ger överlag en bild av goda möjligheter att kunna attrahera och rekrytera kompetent personal till Boverket. Enheterna uppger att de har god tillgång till kompetens och att Boverket uppfattas som en attraktiv arbetsplats. Inom vissa smala nischer med höga krav på särskilda specialister (”spetskompetens”) kan det vara svårt att rekrytera tillräckligt kvalifi-

cerade personer. Kompetensområden med några få nyckelpersoner beskrivs också som särskilt sårbara för verksamheten. Planerare är en kategori som uppges vara svår att rekrytera till Boverket, medan jurister, ingenjörer och IT-kompetens är lättare. Möjligheterna att rekrytera ingenjörer gynnas f n av lågkonjunkturen. Verket tillämpar ibland visstidsanställningar om man bedömer att efterfrågad kompetens inte finns att tillgå.

Rekryteringsprocessen för medarbetare initieras på enhetsnivå när behov uppstår av ersättningsrekrytering eller när nya uppdrag aktualiserar ett rekryteringsbehov. Divisionschefen beslutar efter samråd med enhetschefen om att inleda en rekrytering. Rekryteringsarbetet styrs sedan i huvudsak från enheten av chef och medarbetare och enhetschefen fattar i praktiken beslutet om anställning. Enheten tar fram kravspecifikation, gör urval, genomför intervjuer med sökande samt svarar för referenstagning. Enhetschefen föreslår kandidat och lämnar förslag till lön. Det är oklart om några gemensamma rekryteringskriterier styr rekryteringsarbetet.

Enligt tidigare samverkansavtal med de fackliga organisationerna var rekrytering ett samverkansområde. Nu sker information och förhandlingar med facket enligt MBL. Det är personalenheten som svarar för förhandlingarna med de fackliga organisationerna och för det formella beslutet och administrationen av rekryteringsärendet.

Kompetensutveckling

Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling av personalen består främst av utbildningar i form av kortare kurser. Under 2008 dominerades dessa utbildningar av kurser som syftade till att fördjupa medarbetarnas kunskaper i användningen av olika dataprogram. Den största utbildningssatsningen inom Boverket under 2008 var en kurs (2,5 dagar) i projektledning. Utbildningssatsningen omfattade 12 deltagare, varav 10 kom från IT-enheten. Endast en deltagare kom från en sakområdesenhet.

Kompetensutvecklande insatser för cheferna bestod bl.a. i utbildning för lönesättande samtal. Cheferna bereddes också möjlighet till rådgivning och mentorstöd.

Kompetensutvecklingsinsatserna under 2007 hade i stort sett samma profil som 2008.

Uppföljning av insatser för kompetensutveckling och kompetensförsörjning

Boverket redovisar måluppfyllelsen för kompetensförsörjningen i årsredovisningarna. För 2007 framhåller Boverket att målet om en strategi för Boverkets kompetensförsörjning inte hade uppnåtts. Detsamma gällde implementeringen av ett kompetensverktyg för kompetensanalyser. Däremot slår Boverket fast att målen för 2008 har uppfyllts. Verket har inlett ett arbete för tydliga processer i stödverksamheten, som fortsätter under 2009. Vidare hänvisar verket till att en ny process för verksamhetsplanering har införts som ska ge bättre koppling till kompetensförsörjningen på sikt.

I årsredovisningarna beskriver verket också de genomförda kompetensutvecklingsinsatserna. Det är en beskrivning av vilka utbildningssatsningar som genomförts, men inte någon resultatredovisning i förhållande till några mål eller strategier.

Boverket redovisar ett underlag för personal- och lönestatistik inkl. frånvarostatistik till Arbetsgivarverket varje år. Arbetsgivarverket återrapporterar statistiken till Boverket med jämförande uppgifter för staten som helhet. Någon samlad analys av denna statistik görs inte inom Boverket. Verket gör i övrigt inga regelbundna och systematiska uppföljningar och utvärderingar av arbetet och resultatet för sin kompetensförsörjning. Ett exempel på avsaknaden av kunskap och analys gäller resultatet av lönepolitiken i form av lönespridning o.d.

Inga tydliga kompetensförsörjningsproblem idag men oklara kompetensbehov på sikt

Vår bedömning är att Boverket generellt sett kan tillgodose sitt kompetensbehov relativt väl i dagsläget. Vi stöder oss på våra intervjuer inom myndigheten som bekräftar goda rekryteringsmöjligheter inom flertalet kompetensområden och att myndigheten oftast kan besätta lediga tjänster med kompetenta sökanden. Den aktuella rekryteringsstatistiken visar också på ett genomsnittligt gott söktryck, men att det varierar en del mellan olika tjänster. Inom vissa smala nischer med behov av hög specialistkompetens kan Boverket ha problem att knyta kompetens till myndigheten. I vissa fall tillämpas tillfälliga anställningar om kompetensnivån bland de sökande inte uppfyller kraven.

Det är svårt att bedöma om rekryteringsbasen de facto begränsas av Boverkets geografiska placering och hindrar verket från att få de mest kompetenta sökandena till vissa tjänster. Men det är vår uppfattning att Boverket har en betydande styrka i att kunna erbjuda attraktiva arbetsuppgifter. Bilden av Boverket som neutral part utan uttalat sektorintresse ger myndigheten legitimitet och kan också främja attraktionskraften. Även av kompetensförsörjningsskäl gäller det således för Boverket att utnyttja sina styrkefaktorer och stärka sitt ”varumärke” i ett aktivt utåtriktat kontaktarbete och utbyte med omvärlden via deltagande i nätverk etc. Från våra intervjuer uppges dock att det ibland kan vara svårt att delta i professionella nätverk.

Samtidigt vill vi framhålla att det saknas en samlad analys av Boverkets nuvarande kompetensläge i förhållande till kompetenskraven och hur kompetensbehovet ser ut på några års sikt. Vi kan därför inte redovisa någon tydlig bild av myndighetens kompetensförsörjning, men våra iakttagelser tyder på att Boverket står inför betydande förändringar av förhållanden och behov när det gäller myndighetens kompetens.

Våra iakttagelser av åldersfördelningen inom verket pekar bl.a. på ökade obalanser inom såväl kärnkompetensen som stödkompetensen, som måste mötas med aktiva insatser inom de närmaste åren. Även Boverkets personalrörlighet inkl. anställningstid i verket behöver närmare analyseras med avseende på hur dessa faktorer påverkar myndighetens kompetensförsörjning och kompetensutveckling.

Våra intervjuer tyder också på att Boverket behöver förstärka vissa kompetensområden för att bättre kunna uppfylla statsmakternas olika krav på verksamheten. Det har i flera sammanhang framkommit att Boverket behöver utveckla och förstärka sin generalistkompetens inom projektledning och processtyrning för att kunna arbeta flexibelt med olika uppdrag och sektorsamordning som myndigheten ställs inför. Här råder idag en brist på denna kunskap och erfarenhet inom myndigheten, vilket bl.a. kan skapa flaskhalsar i genomförandet av olika projekt

och uppdrag. Kompetensbristen gör att Boverket blir beroende av ett fåtal nyckelpersoner och sårbart för avgångar bland personal med denna kompetens.

Sammanfattningsvis anser vi att Boverket saknar tillräcklig kunskap om sin kompetensförsörjning för att kunna bedöma hur kompetensförsörjningsproblemet ser ut på kort och längre sikt. Boverket behöver utveckla sin förmåga och sina instrument för att på ett mer systematiskt och samlat sätt analysera sin nuvarande kompetens och kommande kompetensbehov.

Boverket saknar en långsiktig strategi och målinriktad styrning av sin kompetensförsörjning

Vår bedömning är att Boverkets kompetensförsörjning hittills inte har hanterats som en strategisk fråga på verksövergripande nivå. Det har därmed inte funnits någon långsiktig strategi för myndighetens kompetensförsörjning och kompetensutveckling som är samordnad med utvecklingen av verksamheten. Ett problem är att Boverket inte har arbetat systematiskt och målinriktat som verk för att anpassa sin kompetens till nya kompetenskrav. Kompetensförsörjningen har snarare styrts av kortsiktiga hänsyn som varit mera inriktade på att tillgodose de enskilda enheternas operativa behov. Vår bedömning är att bristen på en gemensam och genomtänkt verksstrategi bidrar till att Boverket inte förmår utnyttja och utveckla myndighetens samlade kompetens på ett effektivt sätt.

Vi anser också att både inriktningsmålen och de årliga målen för kompetensförsörjningen inte varit tydliga och konsekventa för att i praktiken kunna styra utvecklingen. Ett av målen för 2007 var att slutföra arbetet med att utarbeta en strategi för kompetensförsörjningen, men det uppnåddes inte det året och därefter inte funnits med i Boverkets mål för 2008 och 2009.

Även i den nya strategi- och verksamhetsplanen för 2009-2011 saknas en samlad strategi för kompetensförsörjningen eller något särskilt utvecklingsuppdrag om detta. Strategidokumentet pekar mest ut vilka enskilda aktiviteter som ska genomföras under perioden. Däremot finns ingen färdriktning för vilka kompetensområden som behöver utvecklas på längre sikt och på vilket sätt som Boverket ska kunna utveckla eller knyta kompetensen till organisationen och verksamheten. Här finns ett antal strategiska överväganden som Boverket behöver göra på verksnivå om t.ex. avvägningen mellan specialistkompetens och generalistkompetens, egen fast personal kontra tillfällig extern kompetens, balansen mellan olika kompetensområden som juridik, teknik, arkitektur, miljövetenskap etc. Dessa strategiska vägval borde sedan kunna leda till inriktningen av de insatser som ska planeras.

Boverket borde också i större utsträckning kunna använda sin egen kompetensutveckling som ett strategiskt verktyg för att utveckla och driva fram viktiga förändringar i verksamheten. I detta ligger också verksledningens strategier för att utveckla organisationens samlade kompetens och undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande. Se vidare nedan.

Statsmakternas styrning förutsätter snabb anpassning till ändrade kompetenskrav

Vi är samtidigt medvetna om de faktiska svårigheterna att arbeta med långsiktiga strategier och långsiktig kompetensplanering. Regeringens ökade styrning och finansiering av Bover-

kets verksamhet genom riktade anslag, tillfälliga uppdrag och projektfinansiering ökar kraven på flexibilitet i Boverkets kompetensförsörjning och förmågan att anpassa kompetensen till nya förutsättningar för verksamheten. Istället för styrning via långsiktiga strategier och flerårig verksamhetsplanering tenderar resursanvändningen och kompetensförsörjningsinsatserna att styras av kortsiktiga överväganden för att klara de aktuella kraven på verksamheten i regleringsbreven. Det långsiktiga perspektivet på kompetensuppbyggnad och verksamhet har svårt att göra sig gällande vid kortsiktig styrning.

Boverkets nuvarande kompetensprofil kännetecknas av utpräglad expertkunskap och i mindre utsträckning av generalistkompetens. Det begränsar flexibiliteten och möjligheterna att anpassa sina insatser till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen genom intern rörlighet och omprioriteringar. Det talar för att Boverket i sin strategiska inriktning bör verka för att förstärka generalistkompetensen med personal som kan arbeta med projektledning och processtyrning inom Boverkets olika områden och även i rollen som beställare av externa tjänster till Boverket. Det finns ett problem med Boverkets komplexa roll och verksamhet som rör sig inom fem politikområden och har sju olika aktivitetsroller (främja, uppsikt, utvärdera, handlägga, administrera stöd, tillsyn, sektoransvar). Framkomna synpunkter bekräftar behovet av en ökad förmåga att arbeta med tvärsektoriella angreppssätt och överbrygga ett snävt ”stuprörstänkande”. Detta strategiska arbete bör drivas samlat i myndigheten inte bara via intern kompetensutveckling utan också vid de rekryteringar som myndigheten gör.

Statsmakternas styrning av Boverkets verksamhet innebär att kraven på specialistkompetenser inom olika områden är under ständig förändring. Dessutom är Boverkets verksamheter kunskapsintensiva där kunskapen föråldras snabbt och därför måste förnyas, utvecklas och tillföras organisationen på nytt hela tiden. Boverket kan inte upprätthålla specialistkompetens på alla områden med egen fast personal. Det förutsätter strategier för hur Boverket kan öka kunskapsutbytet med omgivningen och på olika sätt kan knyta extern kompetens till specifika uppgifter och uppdrag. Vår bedömning är att denna utveckling redan pågår, men behöver ännu mer genomsyra strategier och handlande på enhetsnivå.

Personalfunktionen saknar roll och kapacitet för att arbeta strategiskt och konsultativt med kompetensförsörjningen

Ett problem för Boverkets samlade kompetensförsörjningsarbete är att verket inte har en tillräckligt stark gemensam personalfunktion som kan arbeta aktivt med att stödja verksledningens strategiska arbete och enheternas mer operativa arbete med sin kompetensförsörjning. Idag är personalfunktionens arbete i huvudsak begränsat till att handlägga löpande personalärenden.

Vår bedömning är att den nyligen genomförda översynen av personalenheten inte har resulterat i en organisation och ett förändrat arbetssätt som svarar mot dessa behov. Personalfunktionen saknar både ställning och resurser som behövs i organisationen för en mer utvecklad roll och kvalificerat arbete med HR-frågorna. Det bekräftas även i den aktuella aktivitets- och bemanningsplanen där dessa uppgifter är lågt prioriterade resursmässigt i den interna planeringen.

Vi anser att en effektiv personalfunktion har en nyckelroll i ett samlat, allsidigt och långsiktigt kompetensförsörjningsarbete. Vi anser därför att Boverket behöver stärka personalfunktionens roll och kapacitet.

Metoder och stöd för styrning och uppföljning av kompetensförsörjningen är outvecklade

Som en del i kapacitetsuppbyggnaden behöver Boverket även utveckla olika instrument, metoder och andra stöd för att kunna styra och systematiskt följa upp arbetet med kompetensförsörjningen och dess resultat.

Bristen på användbara metoder och verktyg har bidragit till att Boverket inte överblickar sin nuvarande kompetensförsörjningssituation och kommande kompetensbehov. Boverket hade 2007 målet att introducera ett instrument för kompetensanalyser, men detta arbete fullföljdes inte. Därmed saknas viktiga förutsättningar att forma en långsiktig strategi för kompetensförsörjning och kompetensutveckling grundad på en genomarbetad analys.

Boverket har inom HR-området olika styrdokument i form av policyer, riktlinjer, rutiner etc., men det är oklart vilket starkt genomslag de har haft i tillämpningen. Det finns ingen dokumenterad uppföljning av tillämpningen, men vår bedömning är att dessa styrdokument hittills inte varit fullt ut implementerade i organisationen. Det får bl.a. negativa konsekvenser genom att personal- och lönepolitiken inte hålls samman inom myndigheten och blir otydlig för personalen. Vi ser positivt på det pågående arbetet med att se över gällande policyer, riktlinjer och rutiner inom HR-området.

Vi pekar i detta sammanhang på behovet av lönekartläggning och löneanalyser som belyser Boverkets relativa löneläge i förhållande till övriga arbetsmarknaden, men också hur lönepolitiken och lönepolicyn tillämpas internt och påverkar lönestruktur och lönespridning inom myndigheten. Analysen är viktig för att bl.a. bedöma om det finns obalanser i lönesättningen och hur ändamålsenlig den genomförda lönepolitiken är för myndighetens samlade kompetensförsörjning. Det är positivt att verksledningen nu låter genomföra en löneanalys.

Vi återkommer nedan till behovet av ett långsiktigt och målinriktat program för kompetensutveckling.

Rekryteringsprocessen är i alltför hög grad en enhetsangelägenhet

Rekryteringsärendena styrs i hög grad av utrymmet i enheternas årsbudgetar och aktuella uppdrag, dvs. relativt kortsiktiga överväganden på enhetsnivå. Myndighetens långsiktiga överväganden och verksövergripande policyer är av underordnad betydelse i styrningen av rekryteringarna.

Rekryteringsarbetet genomförs i huvudsak av sakområdesenheterna. Det minskar möjligheterna till att samordna arbetet och beakta gemensamma policyer och kriterier vid rekryteringarna. Risken finns också att rekryteringarna i alltför hög grad styrs av enheternas aktuella kompetensbehov inom sina sakområden. Om detta innebär rekryteringar av i första hand spe-

cialister till smala kompetensområden, så begränsar det möjligheterna att nyttiggöra sig denna kompetens inom myndigheten efter avslutade uppdrag.

Vår bedömning är att det långsiktiga myndighetsperspektivet behöver förstärkas i rekryteringarna av nya medarbetare till Boverket. Det kan tillföras rekryteringsprocessen genom aktiv medverkan av en fungerande personalfunktion, som kan bidra till att balansera olika kompetenskrav vid rekryteringar och säkerställa ett mera enhetligt förhållningssätt vid rekryteringarna. Med erfarenheter från andra myndigheter vet vi en kvalificerad personalfunktion kan förstärka rekryteringsarbetet genom att gå in som sakkunnig i rekryteringsprocessen och medverka vid framtagning av kravspecifikationer, urval, intervjuer, referenstagning etc.

Kompetensutvecklingen är inte tillräckligt målinriktad och långsiktig

Vår genomgång av Boverkets utbildningsinsatser under de senaste åren visar att insatserna har planerats kortsiktigt på årsbasis. Det framgår inte att de genomförda utbildningsinsatserna skulle ingå i en mer målinriktad kompetensutveckling eller i ett utbildningsprogram för myndigheten. Uppföljningen av resultatet i årsredovisningarna ger inte heller någon återkoppling till några mål och strategier för kompetensutvecklingen, utan beskriver enbart vilka utbildningsinsatser som genomförts. Vi ser därmed risken för att enskilda utbildningsinsatser styrs och fördelas ad hoc-mässigt med hänsyn till enheternas aktuella budgetutrymmen och medarbetarnas arbetssituationer.

Det är väsentligt att kompetensutvecklingen planeras och genomförs i ett strategiskt sammanhang som omfattar kompetensförsörjningen i sin helhet kopplad till verksamhetsutvecklingen. Detta gäller även chefsutvecklingen inom myndigheten. Vår bedömning är att Boverkets utbildningsinsatser borde vara mer målinriktade och tydligare kopplade till en långsiktig strategi för kompetensutvecklingen och verksamhetsutvecklingen.

Kompetensutvecklingen handlar även om andra insatser än utbildningsinsatser för personalen. Den interna styrningen är viktig för att skapa utrymme för ett bättre kompetensutnyttjande och långsiktig kompetensutveckling. Det handlar bl.a. om att öppna upp myndigheten inåt genom att underlätta projektarbete över enhetsgränserna, bredda kompetensen hos medarbetarna, stimulera intern rörlighet och undvika för små arbetsgrupper.

Kompetensutvecklingen inom Boverket är också i hög grad beroende av ett ökat kunskapsutbyte med omvärlden och en positiv extern rörlighet. Andra myndigheter, kommuner, universitet och högskolor är viktiga aktörer i detta sammanhang. Boverket bör kunna utveckla möjligheterna att komma in i myndigheten via traineeprogram, utbytestjänstgöring och tillfälliga anställningar etc. Boverket bör också arbeta med att underlätta för exempelvis specialister inom områden som inte längre är aktuella för Boverket att kunna lämna organisationen och därigenom påskynda anpassningen av kompetensen till nya och förändrade uppdrag.

3.4 Slutsatser och förslag

  • Kompetensanalys av Boverkets nuvarande kompetens och framtida kompetensbehov genomförs.
  • En verksövergripande strategi för Boverkets långsiktiga kompetensförsörjning utvecklas.
  • Den gemensamma personalfunktionen med dess metoder, verktyg och arbetssätt utvecklas.

3.4.1 Övergripande bedömning

Vår övergripande bedömning är att Boverket i stort har en god kompetensförsörjningssituation, även om det finns vissa kompetensområden och kvalifikationer som är mer kritiska att kunna tillföra och upprätthålla i organisationen. Statsmakternas olika krav på Boverkets verksamhet och interna faktorer som Boverket personalstruktur och kompetensprofil gör att verket står inför kraven på aktiva åtgärder för att anpassa sin kompetens till förändrade kompetensbehov.

När det gäller Boverkets arbete med HR-frågorna är detta relativt svagt utvecklat. Arbetet domineras av operativa insatser på enhetsnivå, medan det strategiska arbetet och samordningen med verksamhetsutvecklingen på verksövergripande nivå har varit undanskymd. En bidragande orsak har varit bristande kapacitet i de centrala stödfunktionerna och stödsystemen för HR-frågorna.

Det bör framhållas att det finns en viss osäkerhet i delar av våra bedömningar, eftersom det har varit svårt att få en samlad och välgrundad överblick över kompetensförsörjningsläget.

3.4.2 Förslag

I det följande lämnar vi vissa övergripande förslag och åtgärder som riktas till Boverket för att stärka verkets arbete med sin kompetensförsörjning. Förslagen bygger på den problemanalys och de närmare överväganden som vi redovisade i föregående avsnitt 3.3.

  • En kompetensanalys genomförs av Boverkets nuvarande kompetens och fram-

tida kompetensbehov

Vi föreslår att Boverket genomför en analys av verkets samlade kompetens och det framtida kompetensbehovet.

En grundlig och heltäckande analys syftar till att ge verket en samlad överblick över kompetensförsörjningen och bättre kunskap om hur kompetensproblemet ser ut på kort och längre sikt. En viktig aspekt är också att på detta sätt skapa en gemensam bild och samsyn i verket

om kompetensbehoven som grund för att formulera mål, strategier och planerade insatser för kompetensförsörjningen.

Vi ser positivt på att Boverket fullföljer sin tidigare målsättning om att införa ett lämpligt kompetensverktyg som kan användas för att mer fortlöpande följa och analysera verkets kompetensförsörjning.

  • En strategi för Boverkets långsiktiga kompetensförsörjning utvecklas

Vi föreslår att Boverket på verksövergripande nivå utvecklar sin strategiska styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. En utgångspunkt bör vara att anpassa myndighetens kompetens till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen.

Skälen för detta förslag är flera. Kompetensförsörjningen blir ett mer sammanhållet arbete inom myndigheten och samordnat med utvecklingen av verksamheten. Om det strategiska arbetet får ett starkare myndighetsperspektiv kan också den gemensamma verksnyttan och organisationens samlade kompetens beaktas bättre. Möjligheterna till större långsiktighet i mål och insatser förbättras också. Ett annat skäl är att Boverket står inför ett antal strategiska vägval och avgöranden som gäller organisationens kompetens i stort och som bör ske aktivt på verksnivå (se tidigare avsnitt 3.3). En verksövergripande strategi som implementeras på avdelnings- och enhetsnivå ger också bättre förutsättningar för medvetna prioriteringar av resurser i organisationen.

Samtidigt har vi tidigare betonat behovet av flexibilitet i kompetensförsörjningen för att kunna svara mot statsmakternas skiftande krav på verksamheten. Vi anser inte att möjligheterna till detta behöver hindras av ett strategiskt och långsiktigt arbete med kompetensförsörjningen. Tvärtom kan dessa krav på organisationen lyftas in i det strategiska arbetet och få stöd härav. Det strategiska arbetet förutsätts dessutom var ett kontinuerligt arbete som hela tiden förnyas och omprövas i de interna processerna.

Vi föreslår också att Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling blir mera målinriktade och integreras i de långsiktiga målen och strategierna för kompetensförsörjningen.

Kompetensutvecklingsinsatserna kan därigenom i ökad utsträckning vägledas av verkets långsiktiga prioriteringar. Förslaget innebär också att denna kompetensutveckling vidgas till andra insatser och åtgärder än olika utbildningsinsatser av medarbetarna. Det kan handla om att utveckla organisationens kompetens genom ökad intern och extern rörlighet, ökade kontaktytor med omvärlden, undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande inom myndigheten etc.

  • Personalfunktionen med dess metoder, instrument och arbetssätt utvecklas för

ett aktivt HR-arbete.

Vi föreslår att den gemensamma personalfunktionens roll, funktion och resurser stärks med inriktning på HR-frågor. Personalfunktionen ska både kunna stödja verksledningens strategiska arbete och vara ett internkonsultativt stöd åt enheterna i deras operativa HR-arbete.

Vår bedömning är att ett aktivt HR-arbete behöver drivas och stödjas av en professionell personalfunktion. Vårt förslag bygger på att den centrala personalfunktionen får ett uttalat mandat och uppdrag från verksledningen att arbeta aktivt med kompetensförsörjningsfrågorna i organisationen. Dessutom måste personalfunktionen tillföras resurser och kompetens för sina nya uppgifter. Vi bedömer att en förstärkt personalenhet t.ex. skulle kunna tillföra rekryteringsarbetet ytterligare sakkunskap och ett tydligare myndighetsperspektiv genom en mera aktiv medverkan i rekryteringsprocessen.

Vi föreslår också att Boverket, som en del i kapacitetsuppbyggnaden, utvecklar och implementerar förbättrade metoder, stödsystem och arbetssätt för att kunna styra och följa upp resultat och effekter av det samlade arbetet med kompetensförsörjningen.

Det kan t.ex. gälla att anpassa och tillämpa ändamålsenliga policyer, riktlinjer, avtal, program etc. som instrument för att styra olika personal- och lönepolitiska insatser utifrån gemensamma synsätt. Det handlar också om att utveckla olika analysinstrument, exempelvis kompetensanalyser och löneanalyser, för att både kunna planera framtida insatser och att utvärdera genomförda insatser. En del av detta utvecklingsarbete pågår redan inom Boverket.

4. Boverkets konsultanvändning

I kapitlets inledande avsnitt (4.1) beskrivs utvecklingen av Boverkets konsultanvändning under den senaste femårsperioden åren 2004-2008. Vi belyser bl.a.

- konsultkostnadernas utveckling jämfört med personalkostnaderna och övriga kostna-

der, - konsultkostnadernas utveckling fördelade på datakonsulter och övriga konsulter, - konsultkostnadernas finansiering - mål och strategier för användning av konsulter i verksamheten.

Våra bedömningar framgår av avsnitt (4.2) där orsakerna till utvecklingen och vissa problem som är förenade med konsultanvändningen analyseras.

Kapitlet avslutas med några slutsatser och förslag (4.3) till hur den framtida medverkan av konsulter i Boverkets verksamhet kan effektiviseras.

Redovisningen av Boverkets konsultanvändning och konsultkostnader bygger på uppgifter som verket lämnat underhand (2009-02-23) till utredningen.23 I bilaga 3 lämnas en närmare definition av konsultkostnaderna.

Boverkets finansiering åren 2004 – 2008

Boverkets användning av konsulttjänster är knuten till verksamhetens resurs- och kompetensbehov. Från andra myndigheter vet vi att även verksamhetens finansiering kan påverka omfattningen och inriktningen av myndighetens konsultanvändning. Vi redovisar därför utvecklingen av Boverkets tilldelade anslag och övriga intäkter för verksamheten under perioden.

23

Dessa uppgifter skiljer sig delvis från de redovisade konsultkostnaderna i Boverkets årsredovisningar 2004-2008. I årsredovisningarna ingår inte kostnader för utomstatliga utkontrakteringar (växel) och bevakning. Här har vi valt att låta även dessa kostnader ingå i Boverkets konsultkostnader.

Figur 4.1: Boverkets intäkter från förvaltningsanslag, sakanslag och övriga särskilda anslagsposter samt övriga intäkter åren 2004-2008 (tkr).

0

50000 100000 150000 200000 250000 300000

2004 2005 2006 2007 2008

År

Tkr

Övr. intäkter Övr. anslag Förvaltn anslag

Källa: Boverkets årsredovisningar 2004 -2008.

Finansieringsbilden visar att förvaltningsanslaget24 är den helt dominerande finansieringskällan för Boverkets verksamhetskostnader under perioden. Förvaltningsanslaget är dock i stort sett oförändrat under de fem åren. Sakanslagen och övriga tillfälliga anslagsposter har under samma tid ökat kraftigt och fått en allt större betydelse för finansieringen av Boverkets verksamhet. Under 2008 hade anslagsposten för förvaltningskostnader minskat till 63 procent av de totala intäkterna i verksamheten. De ökade sakanslagen finansierar bl.a. särskilda projekt och liknande satsningar som regeringen via olika departement styr i regleringsbrevet. Medel från anslagsposter för olika bidrag och stöd får i vissa fall användas för att täcka Boverkets verksamhetskostnader för administration av bidragen (se tidigare kapitel 2).

Fördelningen mellan anslaget för förvaltningskostnader och sakanslagen är väsentlig för Boverkets resursmix, eftersom förvaltningsanslaget i huvudsak används för verkets personalkostnader. Boverket kan vanligtvis inte använda sakanslagen eller övriga intäkter för att öka sina resurser av fast anställd personal, men däremot för att finansiera konsultinsatser och tillfälliga anställningar. Den ökade finansieringen av Boverkets verksamhet via särskilda anslagsposter har därför gett ökade finansiella förutsättningar för konsultanvändning i verksamheten, medan oförändrade förvaltningsanslag inte skapat motsvarande utrymme för personalförstärkningar.

Övriga intäkter är i stort sett stabila under perioden. I dessa intäkter ingår bl.a. bidrag från Regeringskansliet och övriga statliga myndigheter för särskilda uppdrag o.d. Intäkter av bidrag som kommer från Regeringskansliet har minskat under perioden från 11 mnkr till 2 mnkr, medan bidragen från andra statliga myndigheter har ökat från 3 mnkr till 6 mnkr år 2008.

Boverket uppger att de särskilda regeringsuppdragen finansieras till största del av förvaltningsanslaget. Uppdrag som löper över flera år och är av större omfattning, t.ex. Bygga-bo-

dialogen och Byggnaders tekniska status, finansieras oftast genom en särskild anslagspost under ramanslaget.

Konsultkostnadernas utveckling och fördelning åren 2004 – 2008

Figur 4.2: Boverkets kostnader för personal, konsulter och övriga kostnader åren 2004-2008 (tkr).

Källa: Boverket

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

2004

2005

2006

2007

2008

Personal Konsulter Övrigt

Av tabellen framgår att personalkostnaderna utgör mer än hälften av Boverkets verksamhetskostnader. Konsultkostnaderna ökar dock betydligt snabbare än andra verksamhetskostnader och har fördubblats under perioden från drygt 34 mnkr 2004 till över 69 mnkr år 2008. Konsultkostnadernas andel av verksamhetens totala kostnader har därmed ökat under perioden från 20 procent år 2004 till nästan 29 procent av kostnaderna år 2008.

De ökade konsultkostnaderna speglar dock inte en generell utveckling i Boverkets konsultanvändning. Det finns tydliga skillnader i utvecklingen mellan olika konsultkategorier. Det framgår av följande figur.

Figur 4.3: Boverkets konsultkostnader fördelade på datakonsulter och övriga konsulter åren 2004-2008 (tkr).

Källa: Boverket

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000

2004 2005 2006 2007 2008

Datakonsulter Övriga konsulter

Kostnaderna för datakonsulttjänster avser till största delen utvecklingskostnader för de s.k. subventionssystemen (Bofinc m.fl). Datakonsultkostnaderna var relativt höga i början av perioden, men minskade efter 2005 när Boverket hade genomfört ett omfattande plattformsbyte för bidragssystemet Bofinc.25 De första åren var dessutom IT-driften utkontrakterad till ett privat IT-företag. Från 2006 upphörde avtalet och driften övergick i Boverkets egen regi. Under 2004 och 2005 hade Boverket för övrigt också avtal för utkontrakteringar av vissa administrativa tjänster (registrator, växel, sekreterartjänster).

Den stora ökningen av konsultkostnaderna svarar istället övriga konsulter för. Kostnaderna för övriga konsulter har ökat varje år, från ca 18 mnkr år 2004 till över 56 mnkr år 2008. Ökningen förklaras främst av den ökade konsultanvändningen inom Bygg- och förvaltningsenheten respektive Byggregelenheten inom Husbyggnadsdivisionen. Det framgår av följande figur som jämför utvecklingen av Bygg- och förvaltningsenhetens personal- och konsultkostnader under den studerade perioden.

Figur 4.4: Konsult- och personalkostnader inom Bygg- och förvaltningsenheten 2004-2008 (tkr).

Källa: Boverket

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

2004 2005 2006 2007 2008

Personal Konsulter

Bygg- och förvaltningsenhetens konsultkostnader ökade under perioden från 3,8 mnkr till 30,6 mnkr och var nära dubbelt så höga som enhetens personalkostnader 2008. Den största ökningen har skett under de två senaste åren och beror främst på genomförandet av det särskilda regeringsuppdraget att undersöka byggnadsbeståndets tekniska status, energianvändning och inomhusmiljö (BETSI). Dessa konsultkostnader uppgick till 28 mnkr år 2008. Enheten har också haft betydande kostnader för konsulter och andra köpta tjänster i samband med införandet av energideklarationer de senaste åren. Vidare anlitar enheten konsulter som experter inom speciella tekniska kompetensområden (ex. brand, säkerhet hissar) för att ta fram underlag till föreskrifter och konstruktionsregler för byggnader.

Konsultkostnaderna inom Byggregelenheten har följt en liknande utveckling. Där ökade konsultkostnaderna från 0,8 mnkr 2004 till 9,4 mnkr år 2008. Dessa konsultkostnader förklaras av att Boverket på regeringens särskilda uppdrag byggt upp sin marknadskontroll av byggprodukter från 2007. Uppdraget är finansierat med särskilda medel från regeringen i en särskild anslagspost under flera år. Konsultverksamheten avser fältorganisationen för att kartlägga

marknaden, hämta in produkter för provning samt kontroll genom externt anlitade laboratorier på uppdragsbasis. Marknadskontrollverksamheten ska ses mot bakgrund av en växande marknad för byggprodukter till följd av den fria rörligheten på EU:s inre marknad.

Tillsammans utgjorde konsultkostnaderna vid dessa två enheter ca 58 procent av Boverkets totala konsultkostnader 2008 och var i huvudsak finansierade med några sakanslagsposter.

Stads- och regionenheten och Bygga-bo-dialogen är ett par andra verksamheter som fått ökade konsultkostnader under perioden. Även i dessa fall handlar konsultinsatserna om specifika uppgifter i samband med särskilt finansierade uppdrag från regeringen. Stads- och regionenheten har med stöd av regeringens finansiering av de administrativa kostnaderna anlitat konsulter för utvärdering av det nya vindkraftstödet. Enheten anlitar även särskilda experter vid uppläggningen av regeringsuppdraget ”Tryggt och jämnt” och för effektivisering av processen för översiktplanering.

Konsultkostnadernas fördelning på externa och inomstatliga konsulttjänster år 2008

Boverkets köp av konsulttjänster domineras av tjänster från privata konsultföretag. Tjänster från dessa företag svarade för 84 procent av Boverkets konsultkostnader år 2008. Övriga konsulttjänster bestod till ungefär lika delar av köp av inomstatliga tjänster från statliga myndigheter (länsstyrelser m.fl.) och från universitet och högskolor.

Figur 4.5: Konsultkostnader fördelade på externa respektive inomstatliga konsulttjänster 2008 (%).

84%

7%

9%

Externa konsulter Myndigheter Universitet o högskolor

Källa : Boverket

Utvecklingen från 2004 är att Boverket köper allt fler inomstatliga tjänster. Statliga myndigheter samt universitet och högskolor svarar för en allt större andel av konsultkostnaderna, dvs. en fördubbling under den studerade perioden. Ökningen av köpta inomstatliga tjänster skedde framförallt under 2007 och 2008 och gällde i synnerhet tjänster från universitet och högskolor. Kostnaderna för köpta tjänster från universitet och högskolor ökade från 0,9 mnkr år 2005 till 6,3 mnkr år 2008.

Konsultkostnadernas finansiering åren 2004 – 2008

I figuren 4.1 ovan belystes hur Boverkets verksamhet i ökad utsträckning finansieras av sakanslag och liknande anslagsposter. Anslaget för förvaltningskostnader minskar samtidigt i betydelse för den samlade finansieringen av Boverkets verksamhet.

I följande tabell redovisas hur de ökade konsultkostnaderna under perioden har finansierats av olika källor fördelade på förvaltningsanslag, sakanslag och liknande anslag samt genom erhållna bidrag.

Figur 4.6: Konsultkostnader fördelade på finansieringskällor 2004-2008 (tkr).

Källa: Boverket

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000

2004

2005 2006

2007

2008

År

Tkr

Övr. intäkter Sakanslag Förvaltn anslag

Förvaltningsanslagets bidrag till konsultkostnaderna har i stort sett varit oförändrad under perioden fram till 2008 då förvaltningsanslagets bidrag till konsultkostnaderna minskade. Istället har de kraftigt ökade konsultkostnaderna finansierats med medel från särskilda sakanslag och liknande anslagsposter. Under 2008 finansieras nära 70 procent av konsultkostnaderna av särskilda sakanslag. Sambandet i verksamheten mellan ökade sakanslag och ökade konsultkostnader bekräftas av våra intervjuer med Boverkets företrädare. Uppbyggnaden av marknadskontrollverksamheten är ett exempel på verksamhet som är finansierad med särskilt sakanslag på 10 mnkr under 2008 och kommer att öka till 17 mnkr under 2009 och 2010. Verksamheten bygger på en fältorganisation bestående av fristående konsultföretag, som styrs av Boverket. En liknande utveckling kan också påvisas vid andra statliga myndigheter, exempelvis Naturvårdsverket.

Särskilt erhållna bidrag (exempelvis regeringsuppdrag) har ökat något de två senaste åren i finansieringen av konsulterna, men spelar ändå en begränsad roll totalt sett (ca 7-9 %).

Boverkets budgeterade konsultkostnader för år 2009 uppgår till ca 50 mnkr. Boverkets preliminära bedömning är att sakanslagen kommer att finansiera ca 30 mnkr av dessa kostnader.

Mål och strategier för konsultanvändning

När Boverket beskriver sina mål och strategier för att använda konsulter skiljer verket på ITkonsulter och övriga konsulter.

IT-konsulter

Boverket utkontrakterade sin IT-verksamhet i början av 1990-talet, men har sedan 2006 återtagit IT-driften i egen regi. Den tekniska systemförvaltningen och programutvecklingen av bidragssystem, statistiksystem och register för energideklarationer kommer även fortsättningsvis vara utkontrakterad till externa IT-företag. Boverket garanterar sin fortsatta systemutveckling genom att samordnat beställa tjänsterna från externa IT-företag som upphandlats i fleråriga ramavtal. Anledningen är att systemen är tekniskt komplexa och uppbyggda av en tekniskt avancerad struktur. Förvaltning och fortsatt utveckling kräver en bred tillgång av kompetens.

Boverket framhåller följande mål och motiv för sin fortsatta utkontraktering av systemförvaltningen och programutvecklingen:

  • Kostnadseffektivitet. Detta gäller såväl den direkt utkontrakterade verksamheten som indirekt hela den verksamhet som den betjänar.
  • Fokus på kärnverksamheten. Boverkets roll och ansvar är att agera som en kompetent beställare och att ha förmågan att utvärdera leverantörens arbete.
  • Säkrad tillgång till kvalificerad IT-kompetens. En på marknaden stark leverantör av denna typ av tjänster bedöms ha större möjligheter att skapa, utveckla och behålla den IT-kompetens som Boverket kan komma att behöva för sin verksamhet.
  • Större flexibilitet i användningen av IT-resurser. En extern leverantör kan erbjuda större flexibilitet avseende tillgång på kompetens och resurser i förhållande till det aktuella behovet hos Boverket.
  • En tydligare rollfördelning. Boverket eftersträvar att kontinuerligt förtydliga de olika roller såsom beställare och leverantör.

Övriga konsulter

För övriga typer av konsulter förekommer olika motiv till deras medverkan i såväl Boverkets sakverksamhet som stödverksamhet:

  • Konsulter med specialistkompetens (”spetkompetens”) som Boverket har behov av under en begränsad period i större uppdrag eller tidsbegränsade projekt.
  • Konsulter för snabb och tillfällig resursförstärkning för att klara hög arbetsbelastning

(ex. överklagade ärenden) eller överbrygga kompetensbrist vid personalavgångar.

  • Konsulter inom smala kompetensområden som Boverket inte lyckas rekrytera egna medarbetare till eller där det är svårt att långsiktigt utveckla och upprätthålla hög kompetens (ex. brandingenjörer inom brandsäkerhetsområdet).

Det gäller generellt att uppdrag försedda med särskilda medel är starkt styrande för verksamhetens inriktning och öppnar möjlighet för finansiering av konsultinsatser. I vissa fall har regeringen förordat att delar av verksamheten bedrivs utanför Boverkets egen organisation (fältverksamheten inom marknadskontrollen).

Boverket har inte någon beslutad strategi för konsultanvändning på verksnivå. I praktiken gör ändå verksledningen strategiska överväganden när det t.ex. gäller outsourcing av IT-stöd och andra verksamheter. Det ligger också strategiska överväganden bakom principen om att inte

anställa personal med kompetens inom alltför smala områden. I den interna budgetprocessen avvägs behovet (omfattning, inriktning) av konsultanvändningen inom respektive enhet. Det förekommer också exempel på en mer ad hoc-mässig upphandling av konsulter för särskilda insatser när det kvarstår ett finansiellt utrymme inom ett anslag under en period (ex. utvärdering av vindkraftstödet).

Styrning och uppföljning av konsultinsatser och konsultuppdrag

Ansvaret för upphandling av enskilda konsultinsatser ligger på enhetsnivå. I praktiken är det projektledaren eller kontaktpersonen som styr, godkänner och följer upp avtalen. Våra intervjuer visar att upphandlingsarbetet tar mycket tid och resurser på enheterna. Ett par personer styr hela konsultverksamheten inom marknadskontrollen.

En upphandlingsfunktion finns inom Ekonomienheten som stödjer enheterna och upphandlar ramavtal för Boverket. Boverkets upphandlingsordning från 2007 anger regler och riktlinjer för Boverkets upphandling med bl.a. riktlinjer för direktupphandling och gällande ansvarsfördelning inom verket för upphandling (se även arbetsordningen).

Allt fler upphandlingsområden uppfattas som komplicerade och behovet av ökad beställar- och upphandlarkompetens inom myndigheten som helhet har blivit tydligt.

Köp av tjänster från andra statliga myndigheter eller universitet och högskolor sker utan konkurrensutsatt anbudsupphandling. Köpen av tjänsterna sker som direktupphandling eller som särskilda överenskommelser (avtal) efter förhandling med myndigheterna.

Några generella riktlinjer eller standardiserade former för uppföljning och utvärdering finns inte. Däremot följs resultat upp av enskilda insatser i samband med den löpande uppföljningen. Den operativa styrningen av projekten begränsar utrymmet för uppföljning och utvärdering av genomförda konsultinsatser, även om behovet av detta har påtalats i intervjuerna.

Vid större konsultuppdrag och konsultinsatser inom teknisk systemförvaltning och programutveckling av Boverkets bidragssystem, statistiksystem och register för energideklarationer genomförs uppföljning och utvärdering. Boverket har då såväl internt som genom externa insatser genomfört utvärdering av levererad ”produkt”. Normalt sker utvärderingen tillsammans med leverantören i anslutning till att uppdraget avslutats och produkten levererats. Utvärderingen sker i s.k. workshops där projektets medarbetare från leverantör och Boverket deltar. Syftet med utvärderingen är att kunna förbättra resultat och beställarrollen vid framtida uppdrag.

För att få en objektiv utvärdering har även externa oberoende konsultföretag anlitats för att utvärdera genomfört uppdrag och kvalitetssäkra levererad produkt. Ett par exempel är genomförda förstudier och genomförandespecifikation av e-tjänster för bidragssystemen och utvecklingen av ett nytt energideklarationsregister.

Regeringens styrning via särskilda anslag och uppdrag ökar konsultanvändningen

Våra iakttagelser visar att en stor del av Boverkets ökade konsultanvändning har ett tydligt samband med att regeringens särskilda uppdrag till Boverket, som finansieras med olika sakanslag o.d. från flera departement. Uppdragen i regleringsbreven m.m. och den särskilda finansieringen är starkt styrande för Boverkets prioriteringar av verksamheten på kort sikt. De tillfälliga särskilda anslagen minskar planeringshorisonten för myndigheten och möjligheterna att bemanna verksamheten med egen personal. Det kortsiktiga perspektivet i planeringen och genomförandet förutsätter att Boverket snabbt kan tillföra adekvat kompetens och resurser till dessa projekt. Boverkets möjligheter att göra detta med egen personal är begränsade. Uppbyggnaden av marknadskontrollen av byggprodukter och BETSI är exempel på stora uppdrag som tillförts betydande resurser och som ska genomföras på kort tid. Det bygger på att Boverket kan etablera fältorganisationer av externa konsulter som kan bistå myndigheten i uppläggning och genomförande av uppdragen.

Om regeringen även fortsättningsvis styr en betydande del av verksamheten genom uppdrag och sakanslag o.d. kommer Boverket också att behöva vara flexibel i sin kompetensförsörjning och bl.a. använda sig av konsulter.

Boverkets varierande kompetensbehov kan inte alltid tillgodoses med egen personal

Vår studie visar att även andra faktorer styr Boverkets behov av konsulter och andra tillfälliga resursförstärkningar. Detta gäller även i den del av Boverkets kärnverksamhet som utgör myndighetens instruktionsenliga uppgifter. Ett exempel är behovet av teknisk specialistkompetens för tidsbegränsade insatser inom byggregelområdet. Ett annat exempel gäller hög och bred IT-kompetens för utveckling av Boverkets IT-system. Vid starka fluktuationer i verksamheten kan också tillfälliga resursförstärkningar vara motiverat. I avsnittet 4.1 redovisas fler motiv för Boverkets konsultanvändning.

Vår bedömning är att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett konsultbehov i vissa fall. Ur verksamhetssynpunkt kommer det att vara mera effektivt att kunna arbeta flexibelt och tillföra myndigheten extern kompetens genom köp av tjänster o.d. Det är varken effektivt eller möjligt för Boverket att kunna upprätthålla hög kompetens inom alla de kompetensområden som myndigheten verkar inom. Samtidigt måste myndigheten ha förmågan att aktivt pröva med vilka resurser och i vilka former som olika uppgifter och verksamhet ska bedrivas. Boverkets återtagande av IT-driften i egen regi är ett exempel på sådan omprövning.

Boverket behöver utveckla sin strategi för konsultanvändningen

Det avgörande för Boverket är att myndigheten har organisatorisk beredskap för att arbeta med en sådan flexibel kompetensförsörjning och att resursinsatserna i verksamheten avvägs på ett strategiskt sätt mellan egen personal och extern kompetens. Hittills uppträder Boverket ofta alltför splittrat i dessa frågor och kan inte utnyttja styrkan i ett samordnat arbete.

Vi bedömer att Boverket som helhet behöver utveckla sin förmåga och medvetenhet att arbeta med flexibla resurser. Det innebär att ledningen bör utveckla en långsiktig och samlad strategi för hur myndigheten ska tillgodose sitt behov av kompetens genom att bl.a. ange inriktningen i valet mellan insatser i egen regi och köp av tjänster. Boverkets IT-verksamhet är ett exempel på hur det strategiska valet gjorts tydligt mellan drift i egen regi och systemförvaltning och utveckling med stöd av extern IT-kompetens.

Vi anser samtidigt att strategin måste åtföljas av en utvecklad intern styrning på detta område. I detta ligger också system för att ständigt utvärdera och ompröva behovet av extern kompetens. Verksledningens pågående strategiarbete ger goda förutsättningar att integrera utvecklingen av den interna styrningen av konsultanvändningen i detta arbete.

Till de strategiska övervägandena hör också frågor om hur konsultanvändningen påverkar ansvarsförhållanden mellan myndigheten och konsulterna samt konsekvenserna för Boverkets egen långsiktiga kunskaps- och kompetensutveckling. Vi diskuterar dessa frågor nedan.

Boverkets beställar- och upphandlingskompetens behöver stärkas i organisationen

Våra intervjuer med Boverkets företrädare understryker vikten av att myndigheten förbättrar sin beställar- och upphandlingskompetens på olika nivåer i organisationen. Detta gäller mot bakgrund av vårt scenario om ett fortsatt behov av externa tjänster och komplexa upphandlingar i verksamheten. I intervjuerna har det också framhållits att de statliga upphandlingsreglerna har skärpts och att det kräver ökad kompetens hos beställarna för att hantera upphandlingsförfarandet.

Vår bedömning är att beställar- och upphandlingsansvariga inom sakenheterna ibland har underskattat resursbehovet eller inte varit tillräckligt förberedda på de krav och svårigheter som uppkommer vid större upphandlingar. Vikten av kvalificerad beställarkompetens hos sakenheterna för att kunna upprätta tydliga kravspecifikationer m.m. och effektiva rutiner kring upphandlingarna har blivit tydlig. Detta gäller inte minst när upphandlingarna har skett under tidspress. I flera fall har den korta framförhållningen varit ett problem för att kunna utveckla bra kravspecifikationer. Även om det funnits medel att finansiera konsultinsatserna, så har resurserna för att göra beställningen varit begränsade.

Utifrån våra intervjuer bedömer vi att även den interna stödfunktionen för upphandlingsfrågor i Boverket behöver förstärkas för att kunna vara ett aktivt och kvalificerat internkonsultativt stöd åt sakenheterna. Det kan handla om utbyggt juriststöd och även beredskap för att snabbt kunna anlita extern upphandlingsexpertis. Genom att organisatoriskt och kompetensmässigt stärka den centrala funktionen kommer Boverket också att bättre kunna utnyttja myndighetens gemensamma kompetens och erfarenhet av olika upphandlingar, exempelvis genom systematisk erfarenhetsåterföring och kunskapsspridning.

Ett annat sätt att utnyttja styrkan i en gemensam beställarorganisation är att dra fördelar av samordnad upphandling och gemensamma inköp där det är möjligt. Det förutsätter en god dialog inom myndigheten där verksamheten anger de funktionella kraven o.d. (jfr. ITområdet).

För att åstadkomma en professionell beställarorganisation behöver även roller och ansvar för olika delar i upphandlingarna tydliggöras. Det förutsätter också vissa strategiska överväganden om hur Boverket bäst ska kunna upprätthålla sin beställar- och upphandlingskompetens om upphandlingsarbetet sker sällan av flertalet berörda projektledare och chefer.

Enheternas projektstyrning och generalistkompetens behöver utvecklas för att bättre kunna styra och följa upp konsultinsatser

Våra iakttagelser från de större konsultupphandlingarna tydliggör de höga kraven på projektledningen hos de berörda sakenheterna. Enhetschefer och projektledare har ett stort ansvar att under begränsad tid ta fram tydliga kravspecifikationer och genomföra en stor del av upphandlingsarbetet.

Den löpande styrningen och uppföljningen av konsulternas insatser är en annan viktig uppgift. Uppbyggnaden av marknadskontrollen och genomförandet av BETSI-projektet förutsätter att Boverkets projektledare kan styra och följa upp ett omfattande fältarbete som utförs av ett stort antal externa konsulter.

Det är naturligt att projektledningen inriktar sina insatser på den operativa styrningen för att genomföra de planerade projekten. Risken är då stor att uppföljning och utvärdering av bl.a. konsultinsatserna kommer i andra hand. För att motverka detta måste uppföljning och utvärderingar planeras in i styrningen av projekten och upphandlingen av konsulterna. Det har exempelvis skett inom IT-området i de fleråriga utvecklingsavtalen med externa leverantörer som ska garantera tillgång till bred utvecklingskompetens. Boverket behåller här sitt handlingsutrymme genom möjligheter till förlängningar av ramavtalen.

Vår bedömning är att Boverkets operativa projektledare är nyckelpersoner för att uppdragen ska genomföras effektivt. Dessutom är deras insatser starkt personberoende och gör att projekten blir sårbara på denna punkt. Kompetensutveckling med inriktning på projektstyrning och generalistkompetens blir en allt viktigare kärnkompetens hos dessa enheter och deras medarbetare. Denna kompetensutveckling blir en strategisk fråga för Boverkets långsiktiga kompetensförsörjning och måste därför även hanteras på verksledningsnivå.

Konsultanvändningens effekter på Boverkets egen kunskaps- och kompetensutveckling

En risk som framhållits i intervjuerna är att en alltför omfattande konsultanvändning underminerar Boverkets egen kompetensutveckling på längre sikt och ökar beroendet av extern kompetens på viktiga områden. Boverket måste därför kunna bedöma och hantera denna risk i sina långsiktiga överväganden och i styrningen av resursinsatserna för olika verksamheter.

Om konsultinsatserna i första hand koncentreras till specialistkompetenser som behöver tillföras myndigheten för tidsbegränsade projekt och uppdrag, så bedömer vi att risken är liten för att myndighetens utveckling av sin kärnkompetens ska hämmas. Däremot ökar risken för konsultberoende och en sårbar verksamhet om konsulter eller tillfälligt anställda får en ledande roll, som projektledare o.d., i genomförandet av Boverkets projekt. Därför är det viktigt att Boverket utvecklar och upprätthåller sin egen kompetens för projektledning. Ett annat risk-

fyllt förhållande kan vara om verket blir varaktigt beroende av några få konsulter eller konsultföretag inom viktiga områden i Boverkets verksamhet. Det motverkas av att Boverket är aktiv i sin upphandling och utvärdering av marknaden.

Risker för oklara ansvarsförhållanden mellan Boverkets myndighetsroll och konsulternas expertroll

Boverket har som myndighet och beställare snarast en policyroll medan konsulten som uppdragstagare och utförare kan sägas ha en expertroll. Vi har i vår genomgång inte kunnat dokumentera några konkreta situationer där allvarliga problem uppstått kring en otydlig rollfördelning mellan Boverket och anlitade konsulter. Det är dock viktigt att rollfördelningen mellan Boverket och uppdragstagaren klargörs tydligt utåt i både genomförandet av uppdraget och i redovisningen av resultatet. Det kan t.ex. gälla forskarrapporter som beställts och finansierats av Boverket, men där forskarna själva är ansvariga för innehållet.

Generellt sett finns det dock ett antal situationer eller förhållanden där risker för sammanblandning kan förutses. Till exempel ökar risken om myndigheten blir alltför beroende av ett specifikt konsultföretag eller en enskild konsult eller om konsulten får en alltför dominerande roll i verksamheten.

Vi kan t.ex. se risker med att externa konsulter får uppdraget som projektledare i Boverkets större projekt och därmed intar en ledande roll i verksamheten. Det är viktigt att anlitade konsultföretag står fria från intressen i de branscher och verksamheter som de har att bevaka på Boverkets uppdrag. Vissa konsultuppdrag åt Boverket har karaktär av kontroll av branscher och produkter och innehåller bedömningar som Boverket gör gemensamt med konsulten. En grundläggande förutsättning är att konsultföretagen i dessa fall inte påverkas av bindningar genom andra uppdrag inom samma branscher.

  • Boverket utvecklar en strategi för sin konsultanvändning som en del i myndighetens strategiska kompetensförsörjning.
  • Boverket utvecklar sin roll och förmåga som beställare och upphandlare av konsulttjänster.
  • Boverkets personal utvecklar sin generalist- och projektledarkompetens för styrning och uppföljning av konsultinsatser.

Vår slutsats är att Boverket även fortsättningsvis kommer att ha behov av att kunna förstärka sin kompetens med externa resurser genom konsulttjänster och tillfälliga projektanställningar o.d. Regeringens styrning via särskilda uppdrag och tillfälliga anslagsposter från olika departement förutsätter att Boverket är så flexibel i sin kompetensförsörjning att myndigheten på kort tid kan anpassa sin förmåga till nya uppdrag. Boverket kommer också fortsättningsvis att behöva kunna knyta särskilda experter och specialistkompetenser till olika uppgifter i sin kärnverksamhet.

Därför är det vår slutsats att Boverket i första hand behöver förstärka sin förmåga att arbeta strategiskt och flexibelt med olika typer av resurser. Vi ser i tre huvudsakliga förslag till åtgärder.

  • Boverket utvecklar en strategi för sin konsultanvändning som en del i myndig-

hetens strategiska kompetensförsörjning.

Vi föreslår att Boverket utvecklar en strategi på verksnivå för sin användning av konsulter.

Strategin föreslås ingå som en del i verkets samlade strategi för den långsiktiga kompetensförsörjningen.

Strategin syftar till att skapa en verksgemensam syn och inriktning för användningen av externt köpta tjänster i verksamheten. Till grund för strategin förutsätts ligga en analys av konsekvenserna för verksamheten av olika alternativ, bl.a. kostnads- och effektivitetsbedömningar. Strategin kommer också att ge vägledning för den långsiktiga kompetensutvecklingen av verkets egen personal.

  • Boverket utvecklar sin roll och förmåga som beställare och upphandlare av

konsulttjänster.

Vi föreslår att Boverket genomgående förstärker sin upphandlingskompetens både inom sakenheterna och inom den centrala stödfunktionen för upphandlingsfrågor.

Våra intervjuer inom Boverket visar klart på ett behov av att stärka upphandlingskompetensen på olika nivåer i myndigheten. Vår bedömning är att enheterna behöver bygga upp sin beställarkompetens inom tunga konsultområden och utveckla förmågan att upprätta kravspecifikationer. Det handlar också om att kunna göra effektivitets- och kostnadsbedömningar i avvägningen mellan att utföra uppdraget i egen regi eller genom köpta tjänster utifrån.

Enskilda chefer och projektledare kommer ändå inte tillräckligt ofta att hamna i upphandlingssituationer för att bli experter på området. Vi anser därför att Boverket i ökad utsträckning bör utveckla och utnyttja myndighetens samlade kompetens på upphandlingsområdet genom att stärka den centrala stödfunktionen som stöd åt enheternas upphandlingar. I upphandlingsfunktionens roll bör även ligga att systematiskt samla erfarenheter från verkets olika upphandlingar och återföra informationen till organisationen.

Boverket bör också ha beredskap att i vissa större upphandlingar kunna knyta extern upphandlingsexpertis till upphandlingsarbetet.

  • Boverkets personal utvecklar sin generalist- och projektledarkompetens för

styrning och uppföljning av konsultinsatser.

Vi föreslår att kompetensprofilen inom Boverkets kärnkompetens får en ökad inriktning på generalistkompetens och projektstyrning, dvs. generell kompetens att leda, styra och följa upp

projekt inom myndighetens olika områden. I detta ingår också en bättre förmåga att styra och följa upp olika konsultinsatser.

Förslaget riktas till Boverkets personal på enhetsnivå, som operativt leder och samordnar verkets projekt. Kärnkompetensen på sakenheterna domineras idag av hög specialistkompetens inom smalare sakområden. Däremot råder det brist på utpräglade projektledare, vilket ökar arbetsbelastningen på de personer som har denna kompetens. Förslaget syftar till att ge Boverket bättre kapacitet att leda konsulternas arbete och följa upp och kvalitetssäkra deras insatser. Det ökar också Boverkets möjligheter att säkerställa effektiviteten i deras insatser och därmed också verksamhetens resultat och kvalitet.

Bilaga 1: Bidragskostnader per bidragsslag/stödform samt per poli-

tikområden 2004-2008.

Redovisningen avser utbetalade belopp (tkr). Belopp som beslutats men ännu inte utbetalats ingår således inte i redovisningen. Dessa belopp kan emellertid vara betydande.

Politikområde / bidrag, stöd 2004 2005 2006 2007 2008

Bostadspolitik

2 031 211 2 451 507 2 494 123 2 289 326 1 886 267

Bidrag till åtgärder mot radon i egnahem

11 979

16 095

21 012

34 900

38 979

Räntebidrag

1 571 719 1 603 444 1 573 128 1 137 753 818 641

Bidrag för studentbostäder

47 704

24 463

5 840

3 400

Investeringsbidrag för hyresrätter

288 520 375 485 344 726 406 613 377 293

Investeringsstimulans not 1.

98 772 382 780 513 880 685 254 651 354

Bidrag för installation av hiss

484

9 726

10 201

9 073

Byggkostnadsforum pilotprojekt (inte i Bofinc) not 2.

12 034

39 515

25 336

12 333

Kulturpolitik

1 884

6 708

9 304

10 677

9 691

Stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler

Folkrörelsepolitik

28 165

18 875

31 004

19 626

34 211

Bidrag till allmänna samlingslokaler

Energipolitik

99 944

40 807 377 619 1 003 976 628 466

Konvertering från elvärme

28 490

9 018

68

Konvertering från elvärme – fjärrvärme not3.

61 118 18 010

Bidrag till investeringar i solvärme

10 337

9 707

8 824

13 503

13 484

Energieffektivisering offentlig lokaler not 4.

4 072 165 275 556 869 395 721

Konvertering från oljeuppvärmningssystem not 4.

176 282 267 296

3 794

Konvertering från direktverkande el not 4.

27 170 126 286 126 739

Stöd till solvärme i kommersiella lokaler

438 668

Stöd f inst. energieffektiva fönster eller biobränsle.

38 891 54 076

Planeringsstöd för vindkraft

694 33 984

Miljöpolitik

2 346

19 433

19 906

Stöd till investeringar i källsorteringsutrymmen

Äldrepolitik

1 210 109 769

Investeringsstöd till äldrebostäder

Totalt för samtliga politikområden

2 161 204 2 520 242 2 931 482 3 344 723 2 668 403

Bilaga 2: Boverkets uppgifter i hanteringen av olika bidrag och

stöd.

Politikområde/ Bidrag, stöd

Info, föreskr

Hand- läggn.

Bearb. Utbet.

Över- klagn.

Regist. hant.

Tillsyn, uppföljn

Utvärdering

Övrigt (rem)

Bostadspolitik

Bidrag till åtgärder mot radon X

X

X

X

X

X

Räntebidrag X X X X X X Bidrag för studentbostäder X X X Investeringsbidrag hyresrätter X X X X X X Investeringsstimulans X X X X X X Bidrag installation av hiss X Bostadsanpassningsbidrag X X X Byggkostnadsforum pilotproj X

Kulturpolitik

Stöd till icke-statl kulturlokaler X

X

X

X

X

Folkrörelsepolitik

Bidrag allm. samlingslokaler

X

X

X

X

X

Utvecklingsbidrag samlingslok X

X

X

X

X

Energipolitik

Konvertering från elvärme X Konvertering f elvärme – fjärrv X Bidrag investeringar solvärme X X X X X X Energieffektivisering off lokaler X X X X X X Konvertering från oljeuppvärmning

X X X X X X

Konvertering från direktverk. el X

X

X

X

X

X

Stöd solvärme i kommersiella l. X

X

X

X

X

X

Stöd energieffektiva fönster och biobränsle

X X X X X X

Stöd planering vindkraft X X X X X X X

Äldrepolitik

Investeringsstöd äldrebostäder X X X X X X X

Bostadslån

Förbättringslåneförordningen X X X Tilläggslåneförordningen X X X

Bilaga 3: Definition av Boverkets konsultkostnader

Den redovisade statistiken över konsultkostnader är hämtad från kontogruppen ”57 Köp av tjänster” i den statliga baskontoplanen. Följande konton ingår i utfallsstatistiken:

Konto

5721 5723 5726 5729 5781 5783 5788 5789 5791

Konto (T)

Datakonsulter, utomstatliga Outsourcingavtal, utomstatliga Datakonsulter, inomstatliga Periodisering datatjänster, utomstatliga Konsulttjänster, utomstatliga Konsulttjänster, inomstatliga Periodisering, konsulttjänster, inomstatliga Periodisering, konsulttjänster, utomstatliga Bevakning, utomstatliga

I de redovisade konsultkostnaderna i Boverkets årsredovisningar 2004 – 2008 ingår inte konto 5723 och 5791. Vid en jämförelse med utfallsstatistiken ovan blir de redovisade konsultkostnaderna i årsredovisningarna något lägre. Skillnaderna framgår av följande tabell.

Boverkets konsultkostnader 2004 – 2008 (tkr).

Källa

År 2004

2005

2006

2007

2008

Utfallsstatistik feb 2009

34 167

40 717

37 882

51 746

69 337

ÅR 27 534 38 482 37 321

51 088

67 764

Bilaga 4. Utfall av Boverkets personalkostnader, konsultkostnader och totala kostnader per enhet/division åren 2004-2008.

Källa: Boverket

tkr

2004 2005 2006 2007 2008

Enhet

Personal

kostn.

Konsult

kostn.

Totala kostn.

Personal

kostn.

Konsult-

kostn.

Totala kostn.

Personal

kostn.

Konsult

kostn.

Totala kostn.

Personal

kostn.

Konsult

kostn.

Totala kostn.

Personal

kostn.

Konsult

kostn.

Totala kostn.

410 Husbyggnadsdivisionen

1 294 1 234 2 977 1 035 1 609 3 083 1 154 2 698 4 728 1 280 1 108 2 800 1 544 40 2 024

411 Byggregelenheten

8 944 829 10 483 9 009 757 10 460 9 595 810 11 304 10 566 2 773 15 341 11 728 9 372 22 658

412 Bygg & förvaltningsenheten 13 149 3 766 18 093 12 643 3 558 16 349 12 543 5 742 20 042 13 662 14 843 32 571 17 810 30 594 53 224 413 Bidragsenheten 11 054 211 12 014 12 322 1 916 15 312 9 580 1 145 11 191 11 514 3 098 16 785 11 828 2 349 17 274 419 Subventionssystemen 213 1 1145 12 141 331 14 478 15 940 438 12 630 14 466 201 8 301 10 116 0 8 682 10 475

Totalt husbyggnadsdivisionen

34 654 17 185 55 708 35 340 22 318 61 144 33 310 23 025 61 731 37 223 30 123 77 613 42 910 51 037 105 655

420 Samhällsbyggnadsdivisionen 2 089 720 3 588 2 277 32 2 792 1 096 69 1 538 1 234 115 1 776 1 936 609 3 412 421 Analysenheten 12 370 738 14 323 11 551 342 13 095 11 533 155 13 769 12 023 273 13 809 12 365 723 14 416 422 Planenheten 9 046 659 10 370 8 196 183 8 959 8 050 92 8 913 8 397 205 9 952 8 428 5 9 390 423 Stads & regionenheten 9 821 933 11 962 9 093 637 10 942 9 338 1 284 12 040 10 944 2 232 15 453 10 781 2 988 15 640

Totalt samhällsbyggnadsdiv.

33 326 3 050 40 243 31 117 1 194 35 788 30 017 1 600 36 260 32 598 2 825 40 990 33 510 4 325 42 858

4051 Bygga-bo-dialogen

705 777 1 842 1 047 4 548 6 522 1 674 3 570 6 143 2 412 3 070 7 811 2 904 3 654 8 888

406 Hållbarhetsrådet

0

0

0 5 956 847 9 069 6 894 817 10 593 6 179 490 8 159 346 15 400

4981 Byggkostnadsforum

1345 1 662 4 222 1 468 157 2 506 1 831 337 2 976 1 233 1 054 3 995 500 77 644

Totalt övriga

2 050 2 439 6 064 8 471 5 552 18 097 10 399 4 724 19 712 9 824 4 614 19 965 3 750 3 746 9 932

440 Verksledningen inkl chefsjur 7 232 409 8 822 4 744 188 5 970 6 139 216 7 264 6 725 3 475 10 983 7 724 2 807 12 187 450 Internrevision 669 0 726 634 0 708 664 0 721 629 0 722 613 0 710 460 Informationsenheten 7 939 2 841 15 888 6 827 3 549 15 573 7 346 3 938 16 206 8 389 5 456 19 883 7 982 2 938 17 673 470 Personalenheten 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 11 684 1 574 15 280

480

Personal- och organisationsutv enheten 5 616 151 6 053 5830 235 6 314 7 691 35 8 142 9 891 3 614 17 949

480 IT-enheten 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 285 0 0 0 2 038 8 949

481

Gemensamma Personal o IT kostnader 3 003 7 065 14 230 12 154 7 148 21 978 13 709 3 739 20 953 11 436 176 11 893

490 Ekonomienheten

5 687 658 6 831 5 320 585 6 357 5 591 508 6 318 6 270 907 7 291 5 222 1 461 19 301

491

Gemensamma driftskostnader

376 369 16 253 -3 364 -52 12 447 84 97 17 612 1 498 556 14 996 12 614 -590 10 662

Totalt stöddivisionen

30 522 11 493 68 803 32 145 11 653 69 347 41 224 8 533 77 216 46 123 14 184 83 717 45 839 10 228 84 762

Totala kostnader hela Boverket 100 552 34 167 170 818 107 073 40 717 184 376 114 950 37 882 194 919 125 768 51 746 222 285 126 009 69 337 243 207

SOU 2009:57

Betänkande av Utredningen om Boverket

Stockholm 2009

Myndighet för hållbart samhällsbyggande

– en granskning av Boverket

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23231-6 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet Andreas Carlgren

Regeringen beslutade den 11 september 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning.

Länsöverdirektören Göran Bengtsson förordnades samma dag att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om Boverket.

Till huvudsekreterare förordnades den 12 september 2008 departementsrådet Bengt Arwidsson.

Följande personer har varit adjungerade till sekretariatet och har på uppdrag bidragit med underlag under perioden december 2008 till april 2009. Översiktsplanechefen Karin Elfström har bidragit med underlag till kap. 5 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Arkitekten Göran Ekblad har bidragit med underlag till kap. 6 Byggande och förvaltning. Anders Lindbom och Jonas Tagizadeh vid Institutet för bostads- och urbanforskning har bidragit med underlag till kap. 7 Boendefrågor samt bilagan Den nya bostadspolitiken. Nils Eklund, Johan Brandt och Håkan Dahlström vid Ekonomistyrningsverket har bidragit med underlag om ekonomi- och verksamhetsstyrning. Folke Hansson vid Swedeval Utvärdering har bidragit med underlag till kap. 8 Bidragshantering samt om kompetensförsörjning och konsultanvändning. Rådmannen Anders Bengtsson har bidragit med underlag till uppgifter enligt lag och förordning och förslag till instruktion.

Vidare har arkitekterna Erland Ullstad och Erik Casten Carlberg bidragit med inspel beträffande Boverkets roll framgent inom områdena samhällsplanering och hushållning med mark och vatten.

Textmässig layout har utförts av Eva Gatsinzi vid Regeringskansliets kommittéservice. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Myndighet för samhällsbyggande – en granskning av Boverket (SOU 2009:57).

Stockholm i juni 2009

Göran Bengtsson

/Bengt Arwidsson

Förkortningar och begrepp

BBR Boverkets byggregler (BFS 1993:57)

BETSI Byggnaders energi, teknisk status och innemiljö. Regeringsuppdrag till Boverket att undersöka tillståndet i byggnader.

BFS Boverkets författningssamling

BIC Byggsektorns innovationscentrum

BKN Statens bostadskreditnämnd

BKR Boverkets konstruktionsregler (BFS 1993:58)

Bostadsförsörjningslagen Lag (2000:1383) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar

BoI Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket

BVF/byggnadsverksförordningen

Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

BVL/byggnadsverkslagen Lag (1994:847) om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk, m.m.

11

Byggproduktdirektivet Rådets direktiv (89/106/EEG) av

den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter

BÄR Boverkets allmänna råd om ändring av byggnad

ESV Ekonomistyrningsverket

Formas Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad

Hushållningsförordningen Förordning (1998:896) om hus-

hållning med mark- och vattenområden m.m.

Marknadskontroll- förordningen

Förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor

MB/miljöbalken Miljöbalk (1998:808)

PBF Plan- och byggförordning (1987:383)

PBL Plan- och bygglag (1987:10)

SCC EU:s ständiga byggkommitté

SIDA Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete

SKL Sveriges kommuner och landsting

SIS Swedish Standards Institute

SOU Statens offentliga utredningar

12

13

SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

Tillsynsförordningen Förordning (1998:900) om tillsyn

enligt miljöbalken

Sammanfattning

Övergripande

Utredningens uppdrag har varit att analysera Boverkets verksamhet, redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning samt lämna förändrings- och författningsförslag i den mån sådana behövs.

Utredningen har i enlighet med direktiven närmare granskat Boverkets uppgifter och roller i arbetet med ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, myndighetens verksamhet, finansiella och personella resurser samt arbetets inriktning, mål, resultat och prioriteringar. Granskningen har innefattat en omfattande kartläggning och en analys av verksamheten vid Boverket. Utredningen har vidare undersökt omvärldens krav och förväntningar på myndighetens verksamhet och studerat regeringens styrning av verksamheten.

Vid analysen har utredningen använt en indelning av Boverkets huvudsakliga verksamhet i områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering. Utredningen har bl.a. funnit att både förutsättningarna för och omvärldens bedömningar av Boverkets verksamhet skiljer sig åt beroende på vilket av verkets områden som avses. Regeringskansliets styrning av Boverket sker i praktiken direkt mot de olika områdena från olika departement, men i olika utsträckning vad gäller verksamhet respektive finansiering.

Utredningen har vidare funnit att vissa övergripande förhållanden påverkar Boverkets möjligheter att genomföra sina författningsenliga uppgifter. I Regeringskansliets utvecklingsarbete med myndighetsstyrningen konstateras att det saknas helhetsperspektiv i regeringens styrning av olika myndigheter som har särskilda uppgifter inom ramen för en viss politik. Olika departement styr sina myndigheter utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en gemensamt utvecklad politik. För hållbart samhällsbyggande finns inte någon gemensamt utvecklad politik, och för Boverkets del

15

handlar problemet därför också om att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik.

Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Boverket och andra berörda myndigheter.

Utredningens övergripande bedömning är att Boverket har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och egna utvecklingsprojekt får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen anser att de ovan nämnda förutsättningarna för myndighetens verksamhet har bidragit till detta. Men det finns också brister i det interna arbetet bl.a. när det gäller strategisk styrning, prioritering och uppföljning. Vid Boverket pågår ett arbete för att utveckla verksamheten. Utredningen bedömer att förändringsarbetet bör fortsätta och lämnar i betänkandet förslag till åtgärder.

Utredningen finner att även regeringens arbete i förhållande till verket behöver utvecklas. Regeringens styrning bör ske i samordnad form inom ramen för en samlad politik för hållbart samhällsbyggande.

Utredningen anser att ett namn på myndigheten som är inarbetat och accepterat har fördelar. Om regeringen ändå skulle vilja ge myndigheten ett nytt namn förordar utredningen namnet Myndigheten för samhällsbyggande.

Utredningen lämnar ett förslag till en ny instruktion för Boverket i avsnittet Författningsförslag. Förslaget bygger i första hand på de uppgifter som Boverket i dag åläggs genom instruktion och regleringsbrev, men innefattar också utredningens förslag till nya uppgifter för Boverket

Utredningens bedömningar och förslag redovisas sammanfattande i det följande.

16

Boverkets verksamhet

Verksamhet och resultat

Boverkets verksamhetsområde är mycket brett och griper in i eller berör en mängd andra myndigheters ansvarsområden. Till uppgifter och ansvar enligt instruktionen kommer Boverkets ansvar enligt bl.a. PBL och PBF, dess uppdrag och uppgifter enligt byggnadsverkslagen samt ett stort antal regeringsförordningar inom områdena Byggande och förvaltning och Boendefrågor. Utöver det rent författningsreglerade kommer uppdrag och uppgifter enligt regleringsbrev, deltagande i olika externa projekt samt remissyttranden och utredningar.

De grundläggande uppgifterna inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering har inte förändrats sedan Boverket bildades 1988. Under 2000-talet har verksamhetsövergripande uppgifter om tillgänglighet, miljö och energi tillkommit. Inom området Bidragshantering har de generella produktionsstöden för bostadsbyggande i början av 1990-talet efter hand avlösts av selektiva stöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form.

Enligt ESV:s rapport är Boverket en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det ekonomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. Utredningen har funnit att verksamheten ändå inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter, och att verket inte alltid lever upp till de krav och förväntningar som Regeringskansliet och omvärlden i övrigt ställer på Boverket.

Utredningens övergripande bedömning är att Boverket har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Verkets situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller självständig utveckling av verksamheten.

Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följande några förslag till åtgärder.

17

Verksamhetsstyrning och organisation

Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndighetens huvudsakliga ansvarsområden bör vara Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning samt Boendefrågor. Grundläggande ansvar och centrala uppgifter inom respektive område beskrivs i det följande.

Utredningen anser att följande riktlinjer bör gälla för myndighetens verksamhet.

Myndigheten ska ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat, rättssäkert och effektivt i sin författningsenliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. I arbetet ska myndigheten vara användartillvänd och i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den ska arbeta med konkret och robust vägledning och information, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer. E-förvaltningen bör utvecklas i verksamheten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt förhållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens verksamhetsområde.

Utredningen föreslår att

  • Boverket utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat.
  • Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet.
  • Boverket utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen.
  • Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen.
  • Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

18

  • Regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande.

Som stöd för utvecklingen av verksamheten behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande

-

erfarenhetsåterföring,

-

information, stöd och råd samt medborgardialog,

-

kunskapsuppbyggnad och metodutveckling,

-

forskning,

-

samarbete med andra centrala myndigheter,

-

samarbete med länsstyrelserna,

-

samarbete med kommunerna,

-

samarbete inom EU och internationellt,

-

samordnande, stödjande och pådrivande arbete, samt

-

användning av e-förvaltning.

Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen,

-

se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att

-

samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

19

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

  • Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.
  • Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en hållbar utveckling.
  • Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.
  • Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja samordningen av statliga intressen.
  • Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.
  • Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
  • Biträda regeringen.
  • Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter inom området och noterar att Boverket inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang.

Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbets-

20

insatsen. Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prioritet av Boverket Utredningen anser att verksamheten inom området behöver utvecklas och föreslår i betänkandet åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten.

Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet.

Utredningen föreslår att

  • Boverket ska bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt utveckla former för erfarenhetsåterföring, kunskapsförmedling och vägledning.
  • Boverket ska främja samordningen av statliga intressen och verka för en bättre tillämpning av miljöbalkens hushållningsbestämmelser.
  • Boverket ska utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet.
  • Boverket ska utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.
  • Boverket ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.

Byggande och förvaltning

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att

-

samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

21

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

  • I arbetet med föreskrifter främja enkla och effektiva regelverk och andra styrmedel som i ett livscykelperspektiv verkar för effektiv resurs- och energianvändning, god tillgänglighet samt god inomhusmiljö i byggande och förvaltning.
  • Främja lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet genom vägledning och uppföljning.
  • Följa tillämpning och effekter av regelsystemet samt genom kunskapsuppbyggnad, metodutveckling och kunskapsförmedling initiera förbättringar.
  • Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
  • Biträda regeringen.
  • Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Verksamheten inom området Byggande och förvaltning är till stora delar regelstyrd genom Boverkets föreskriftsrätt i bl.a. PBF och BVF. Utredningen konstaterar att arbetet i hög grad koncentreras på uppgiften att skriva föreskrifter. Uppdraget att utöva uppsikt genom att följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av regelverket för att vid behov vidta eller föreslå förändringar får stå tillbaka. För att uppdragen ska kunna utföras på ett tillfredsställande sätt bör enligt utredningens mening verksamheten bedrivas utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken.

Utredningen föreslår att

  • Boverket ska bedriva verksamheten utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken.
  • Boverkets byggregler förenklas och ges en ny struktur.

22

  • Boverket får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen.
  • Boverket får ett uttalat ansvar för kulturhistoriskt värdefulla byggnader.

Boendefrågor

Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att

-

upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boendefrågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, och att

-

samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Boverkets verksamhet framgent inom området.

  • Tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna, bland annat genom prognoser och utvärderingar av effekterna av olika insatser.
  • Lämna underlag för samt förslag till åtgärder beträffande bostadsmarknaden. Därvid särskilt följa utvecklingen beträffande och föreslå åtgärder som kan förbättra situationen för utsatta individer och grupper samt integration i boendet.
  • Särskilt uppmärksamma byggproduktionens villkor med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och behov av tillgänglighet, energieffektivitet och klimatanpassning.
  • Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar.
  • Samordna och stödja länsstyrelsernas och kommunernas verksamhet med boendefrågor.
  • Biträda regeringen.
  • Följa och delat i arbetet på området inom EU och internationellt.

23

Utredningen konstaterar att det finns ett ökande behov av information om utveckling och tillstånd på bygg- och bostadsmarknaden. Med en avreglerad bostadsmarknad följer ett ökat samhälleligt behov av att överblicka marknadens funktionssätt. Villkoren för såväl nyproduktion som ombyggnad och upprustning behöver följas med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och anpassning till frågor som tillgänglighet, miljö, energieffektivitet och klimateffekter. Vidare behöver situationen för utsatta grupper som unga, hemlösa, äldre och studerande följas liksom bl.a. frågor om integration och segregation i boendet och sambanden mellan arbets- och bostadsmarknaderna. Effekter av åtgärder behöver följas upp och förslag till nya åtgärder utformas. Enligt utredningen bör Boverkets uppgifter framgent främst vara att tillhandahålla en samlad kompetens för kunskap om boendefrågorna och att kunna lämna underlag för åtgärder inom området.

Utredningen föreslår att

  • Regeringen ger en och samma myndighet ett samlat myndighetsansvar för området Boendefrågor.
  • Myndigheten ska tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna.
  • Myndigheten ska lämna förslag till förbättringsåtgärder beträffande bostadsmarknaden, särskilt för utsatta individer och grupper, integrationen i boendet och byggproduktionens villkor.
  • Myndigheten ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar.

Boverket och Statens bostadskreditnämnd har i dag överlappande ansvar inom området Boendefrågor. För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet som får ett självständigt uppdrag att bedriva verksamheten i nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Myndigheten bör ha en utvecklad och löpande dialog med berörda departement.

Utredningen redovisar tre alternativa förslag att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet:

24

  • Boverket ges det samlade myndighetsansvaret för området

Boendefrågor.

  • BKN ges det samlade myndighetsansvaret för området

Boendefrågor.

  • Boverket och BKN läggs samman till en myndighet som får det samlade ansvaret för området Boendefrågor.

Utredningen anser att valet av alternativ är en fråga för regeringens avgörande och förordar inte något av förslagen. Utredningen noterar dock att regeringen flera gånger uttalat ambitionen att minska antalet små myndigheter och att lägga samman myndigheter med näraliggande verksamheter. Enligt utredningens mening bör åtgärder beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna föregås av en djupare konsekvensanalys.

Bidragshantering

Utredningens samlade bedömning är att Boverkets roll i bidragshanteringen och myndighetens bidragsverksamhet fungerar väl. Enligt utredningens uppfattning klarar Boverket i de flesta avseenden de operativa uppgifter som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet i bidragshanteringen.

Utredningens analys visar ändå på att behov av att utveckla och förbättra verksamheten på vissa punkter.

Utredningen föreslår att

  • Regeringen genomför en översyn av styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området hållbar samhällsbyggnad.
  • Regeringen inför resultatkrav på handläggningstiderna i överklagade ärenden.
  • Boverket utvecklar en förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer.
  • Boverket prioriterar införandet av e-tjänster för bidragsansökningar.
  • Boverket utvecklar tillsynen över bidragshanteringen.

25

  • Boverket bygger ut kapaciteten för arbete med uppföljning, utvärdering och konsekvensanalyser.
  • Boverket ser över styrning och organisation för bidragsverksamheten.

Regeringens styrning

Utredningen har funnit att regeringens styrning inte lämnar mycket utrymme för Boverkets ledning att bedriva verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. Samtidigt saknas ett helhetsperspektiv som utgångspunkt för regeringens styrning av Boverket. Utgångspunkterna för Regeringskansliets styrning av Boverket är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksamheterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett regleringsbrev med splittrad karaktär.

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis – något tillspetsat – att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär.

Utredningen föreslår att

  • Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra berörda myndigheter.
  • Boverkets instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande Boverkets uppgifter. Boverket bör få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.
  • Regleringsbrevet används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning.
  • Finansiering av Boverkets långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via Boverkets förvaltningsanslag.

26

27

  • Berörda departement samordnat utvecklar den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med Boverket.

Resurser

Utredningen föreslår att regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra myndigheter och att Boverket ska fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.

Det är enligt utredningens uppenbart att Boverkets nya uppgift kommer att kräva resurstillskott både i form av medel och kompetens. Verksamheten kommer att beröra en mängd sektorsområden för olika frågor som infrastruktur, energi, landsbygdsutveckling, regional utveckling, miljö med flera. Utredningen föreslår att finansieringen av Boverkets samordningsuppgift sker genom tillskott från de anslag inom olika utgiftsområden som finansierar den verksamhet som bedrivs inom respektive sektorsområde. Utredningen bedömer att uppgiftens omfattning och det därmed följande resursbehovet kan klargöras närmare först i samband med utvecklingen av politiken för ett hållbart samhällsbyggande.

Utredningen föreslår vidare att regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende inrättas vid Boverket som stöd för verksamheten.

För att finansiera verksamheten föreslår utredningen att Boverket tillförs resurser, inledningsvis ca 5 mnkr per år som efterhand ökas till ca 20 mnkr per år. Forskning om byggande och samhällsplanering finansieras i huvudsak av Formas, och utredningen föreslår att finansieringen av Boverkets forskningsresurser sker genom överföring av medel från Formas forskningsanslag.

Utredningens bedömning är att övriga förslag tills vidare bör kunna hanteras genom omprioriteringar inom ramen för Boverkets nuvarande resurser. Boverket bör vid en lämplig tidpunkt efter genomförandet till regeringen redovisa en uppföljning av förändringsarbetet med en konsekvensanalys som bl.a. visar huruvida ytterligare resurser behövs för den utvecklade verksamheten.

Författningsförslag

Förslag till förordning med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs följande

Boverkets allmänna ansvar och uppgifter

1 § Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Myndigheten ansvarar också för den centrala administrationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhetsområde.

Myndigheten ska fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering och ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor samt för handikappfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde.

Myndighetens verksamhet innefattar följande ansvarsområden: Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Boendefrågor samt Byggande och förvaltning.

2 § Boverket ska inom sitt verksamhetsområde

1. främja ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande som värnar en god arkitektur och en god kvalitet i byggandet och som innebär att planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön sker på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart sätt,

2. verka för att kulturhistoriska värden beaktas i beslut som rör byggande eller bebyggelse,

3. främja en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem,

4. främja en effektiv, rättssäker och enhetlig tillämpning av lagar och förordningar och användning av andra styrmedel,

29

5. se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är enkla och kostnadseffektiva, samt

6. beakta de konsekvenser som myndighetens beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

3 § Boverket ska inom sitt verksamhetsområde

1. utveckla utvärderings- och analysmetoder,

2. följa upp och utvärdera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende,

3. bygga upp och sprida kunskaper om gällande och nya regler, vägledande praxis m.m., samt utveckla metoder för tillämpningen,

4. organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte samt i övrigt vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till kommuner, länsstyrelser och andra berörda aktörer,

5. följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen samt föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås,

6. biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., samt

7. bidra med kunskapsunderlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt, inom EU och internationellt.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

4 § Boverket ska verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet för att nå en hållbar utveckling. Myndigheten ska utarbeta nationella och sektorsövergripande strategier inom samhällsbyggnadsområdet och ta fram metoder för att hantera mellankommunala och regionala frågor i en sektorsövergripande samhällsplanering.

Myndigheten ska verka för

1. att det regionala perspektivet utvecklas och beaktas i kommunernas fysiska planering och att mellankommunal samverkan främjas,

2. att kommunernas översiktsplanering utvecklas, hålls aktuell, används som beslutsunderlag och beaktas i det regionala tillväxtarbetet, samt

30

3. att länsstyrelsens verksamhet att samordna och tillhandahålla underlag om nationella mål, riksintressen och övriga statliga intressen utvecklas.

5 § Boverket ska verka för en samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.1921 §§miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken.

Myndigheten ska följa och ge stöd för tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, särskilt länsstyrelsernas verksamhet beträffande

1. tillsyn över plan- och byggnadsväsendet,

2. samråd och granskning av planer enligt plan- och bygglagen,

3. överklaganden av kommunens beslut,

4. prövning enligt 12 kap. plan- och bygglagen av kommunens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, m.m.

5. hantering av överklagade beslut om detaljplan och områdesbestämmelser, samt

6. hantering av överklagande av beslut om bygglov och förhandsbesked.

Av 1 kap. 8 § plan- och bygglagen framgår att Boverket ansvarar för uppsikt enligt den lagen.

6 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt och arbeta för ett ökat utbyte av erfarenheter om planeringsmetoder för en hållbar utveckling av regioner städer, tätorter och landsbygd.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Boendefrågor

7 § Boverket ska främja en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad och vara pådrivande i arbetet för att nå en ökad integration i boendet.

Myndigheten ska följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden samt utvärdera effekterna av olika insatser.

Myndigheten ska tillhandahålla underlag för och lämna förslag till regeringen om åtgärder beträffande bostadsmarknaden, särskilt om sådana åtgärder som kan förbättra situationen för utsatta individer och grupper,

31

främja integrationen i boendet, samt förbättra villkoren för byggproduktionen.

8 § Boverket ska stödja länsstyrelserna i deras uppdrag att ta fram regionala analyser av bostadsmarknaderna.

9 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt avseende boendefrågor.

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Byggande och förvaltning

10 § Boverket ska verka för att frågor om resurshushållning, energieffektivisering, säkerhet, en god inomhusmiljö, tillgänglighet samt produkters livscykel beaktas i samband med beslut och åtgärder som har betydelse för den byggda miljön.

11 § Boverket ska genomföra en effektiv marknadskontroll som säkerställer att byggprodukter, som gjorts tillgängliga på marknaden, uppfyller gällande krav enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och enligt produktsäkerhetslagen (2004:451). I dessa frågor ska myndigheten samarbeta med andra nationella och internationella aktörer inom ansvarsområdet.

12 § Boverket ska följa, vägleda och stödja kommunernas tillsyn och kontroll enligt 9 kap. plan- och bygglagen.

13 § Boverket ska delta i samarbete inom EU och internationellt i arbetet med att harmonisera regler om egenskapskrav för byggnader och för byggprodukter.

32

Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Miljö och energi

14 § Boverket ska bygga upp och sprida kunskaper om sektorns miljöpåverkan och dess utveckling samt utveckla kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljömålen.

Myndigheten ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Myndigheten har även ett särskilt sektorsansvar inom miljömålsarbetet och det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs.

15 § Boverket har ett särskilt ansvar för att främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Boverkets rapporteringskrav

16 § Boverket ska årligen, senast den 31 mars, till regeringen redovisa en nationell sammanställning över läget i landet beträffande samhällsbyggande, planering och boende.

Uppdragsverksamhet

17 § Boverket får inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet i Sverige och utomlands.

Ledning

18 § Boverket leds av en myndighetschef.

Insynsråd

19 § Vid Boverket ska det finnas ett insynsråd som består av högst tio ledamöter.

33

Samlingslokaldelegationen

20 § Inom Boverket finns Samlingslokaldelegationen som är ett särskilt beslutsorgan. Delegationen avgör ärenden om statligt stöd till allmänna samlingslokaler, till vissa icke-statliga kulturlokaler och till folkparksteatrar. Detta gäller inte ärenden som rör regelgivning eller förslag till anslagsframställningar.

21 § Samlingslokaldelegationen består av en ordförande och högst åtta andra ledamöter.

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst fyra andra ledamöter är närvarande.

22 § Samlingslokaldelegationen ansvarar själv för sina beslut.

Samlingslokaldelegationen ansvarar för sin verksamhet inför myndighetschefen.

23 § Myndighetschefen ansvarar inför regeringen för att Samlingslokaldelegationen tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att delegationens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Anställningar och uppdrag

24 § Generaldirektören är myndighetschef.

25 § Regeringen utser ordföranden och övriga ledamöter i Samlingslokaldelegationen för en bestämd tid. Delegationen utser inom sig en vice ordförande.

Personalfrågor

26 § Vid Boverket ska det finnas en personalansvarsnämnd.

27 § Boverket ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

34

35

Internrevision

28 § Boverket ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

Avgifter

29 § Boverket får ta ut avgifter för den uppdragsverksamhet som avses i 17 § enligt grunder som verket fastställer efter samråd med

Ekonomistyrningsverket.

1 Bakgrund

Regeringen beslutade i september 2008 att tillkalla en särskild utredare för att analysera Boverkets verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning.

Enligt direktiven ska utredaren på grundval av en genomgång och analys av Boverkets verksamhet, resurser och resultat och mot bakgrund av en omvärldsanalys, belysa behovet av att förändra myndighetens verksamhet när det gäller inriktning, mål och prioriteringar. Utredaren ska även belysa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar liksom eventuella behov av förändringar i Boverkets ansvar och regeringens styrning av verksamheten. Förändrings- och författningsförslag ska lämnas i den mån sådana behövs.

Utredningen har uppfattat som sin huvuduppgift att analysera verksamheten vid Boverket och belysa eventuella behov av förändringar. Arbetet har bl.a. medfört djupare studier av Boverkets inre organisation och styrning, Regeringskansliets samordning och dess styrning av Boverket samt samverkan mellan Boverket och Regeringskansliet.

Utredningen har sitt arbete stött på och behandlat frågor som inte direkt omfattas av direktivet men som har betydelse för den analys och de förslag som utredningen presenterar.

Utredningen har valt att inte ha någon formell referensgrupp, främst på grund av tidsskäl. I stället har utredningen på olika sätt haft kontakt med departement, myndigheter på nationell och regional nivå, kommuner och landsting, näringsliv och intresseorganisationer. En förfrågan om krav och förväntningar m.m. på

37

Boverkets verksamhet har sänts till ett antal myndigheter, organisationer och företag.

Utredningen och konsulterna har genomfört ett stort antal intervjuer framför allt inom Boverket. Verksledning och enhetschefer har intervjuats om arbetsuppgifter, resurser, prioriteringar, resultat, ledningssystem, effektivitet och regeringens styrning. Samtliga medarbetare har getts möjlighet att framföra sina synpunkter till utredningen.

Utöver de synpunkter som framkommit genom möten och andra kontakter har synpunkter också inhämtats genom intervjuer med representanter för olika myndigheter, kommuner och aktörer med beröringsytor mot Boverket samt med ansvariga inom regeringskansliet. Utredningen har vidare medverkat vid ett antal sammankomster med företrädare för olika intressentgrupper.

Utredningens kontakter framgår av bilaga 7. Utredningen har också tagit del av utredningar, rapporter och annan dokumentation i stor omfattning.

Utredningen har lagt ut fyra uppdrag. Samtliga underlagsrapporter publiceras på Regeringskansliets webb-sidor för offentliga utredningar.

Utredningens överväganden på mer övergripande nivå presenteras i betänkandets kapitel 2. Där ges en kort historisk överblick samt en övergripande analys av Boverkets situation

Kartläggning och analys av Boverkets verksamhet, resurser och resultat redovisas i kapitel 3.

I kapitel 4 belyses regeringens styrning av Boverket och i kapitel 5–8 beskrivs och analyseras verksamheten inom Boverkets huvudsakliga ansvarsområden.

Konsekvensanalyser av utredningens olika förslag finns i kapitel 9. I bilagorna 2 och 3 finns detaljerade beskrivningar av dels de olika uppgifter som verket har enligt lagar och förordningar, dels verksamheten vid Boverkets olika divisioner och enheter.

I bilaga 4 lämnas en beskrivning av den nya bostadspolitiken. I bilaga 5 redogörs för svårigheten med verifierbara funktionskrav i byggreglerna och hur man i Norge och Danmark löser problemen.

38

39

I bilaga 6 beskrivs Boverkets roller beträffande uppsikt och tillsyn enligt PBL och redogörs för förslag till förtydliganden.

Förslagen från de olika kapitlen redovisas samlat i avsnittet Sammanfattning tillsammans med kortfattade redovisningar av utredningens överväganden.

2 Boverket i samhället

Bedömning:

Det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande som har följande övergripande ansvarsområden och grundläggande uppdrag.

Samhällsplanering och bebyggelseutveckling -

På nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen. -Se till att lagar och regler tillämpas lika över landet. -Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Hållbart byggande och förvaltning -

Se till att lagar och regler tillämpas lika över landet. -Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Boendefrågor -

Upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boendefrågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området. -Samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Kapitlet ger en kort historisk återblick och översiktlig beskrivning av förslag och förändringar beträffande regional indelning och myndighetsstruktur som kan påverka Boverkets verksamhet. Vidare ges en sammanfattning av omvärldens synpunkter på och en beskrivning av medborgarperspektivet i Boverkets verksamhet.

41

Kapitlet innehåller också en samlad, övergripande analys av Boverket som bygger på analyserna i kap. 2–8 samt utredningens mer övergripande överväganden angående Boverkets verksamhet.

2.2.1. Boverket i historisk belysning

Boverket bildas

Kungliga Bostadsstyrelsen bildades 1948 med uppgift att främja bostadsförsörjningen. Statens Planverk bildades 1967 som central förvaltningsmyndighet för ärenden inom plan- och byggnadsväsendet när Byggnadsstyrelsen delades.

Den 1 juli 1988 bildades Plan- och bostadsverket i Stockholm genom en sammanslagning av Bostadsstyrelsen och Statens Planverk. Vid sammanläggningen fanns två avdelningar inom Statens Planverk; planavdelningen och byggnadsavdelningen. Vid Bostadsstyrelsen fanns fyra byråer; boendebyrån, byggnadsekonomibyrån, rättsbyrån och administrativa byrån. Enligt proposition om ett nytt plan- och bostadsverk (prop. 1987/88:37) skulle verket vara central myndighet för frågor om bostadsmarknad, fysisk planering, stadsmiljö och byggande. Verket skulle bl.a. ha till uppgift att

följa utvecklingen inom bostads- och byggsektorn samt fortlöpande utvärdera de bostadspolitiska styrmedlen,

följa hur anspråken på den byggda miljön förändras och utveckla metoder som underlättar bl.a. en förnyelse av denna,

ha uppsikt över den fysiska planeringen och utveckla metoder för denna,

ha uppsikt över hushållningen med naturresurser,

samordna och förtydliga de krav på byggnader som samhället ställer med stöd av bygglagstiftning och bestämmelser om statens stöd till bostadsförsörjningen,

informera allmänhet, kommuner och näringsliv m.fl. om de erfarenheter som vinns inom verksamhetsområdet.

Kunskapsförsörjning och återföring av erfarenheter skulle få en framskjuten roll.

42

Enligt instruktionen hade Boverket sex avdelningar, nämligen plan- och naturresursavdelningen, bostadsmarknadsavdelningen, byggavdelningen, stadsmiljöavdelningen, juridiska avdelningen och administrativa avdelningen.

Inom verket fanns vidare ett verkssekretariat, en typgodkännandeenhet och en tjänsteexportenhet. Dessutom finns en samlingslokaldelegation, ett stadsmiljöråd och ytterligare fyra rådgivande organ, nämligen bostadsmarknadsrådet, rådet för samhällsplanering, byggrådet och konstruktionsrådet.

Plan- och bostadsverket flyttade till Karlskrona 1989. Enligt riksdagens beslut krävdes 280 personer för att klara verkets uppgifter. Vid flytten var 39 personer anställda, och en omfattande rekryteringsverksamhet vidtog. Av de som rekryterades kom mer än hälften från sydsverige, varav två femtedelar från Blekinge. En fjärdedel kom från Stockholmsområdet, och många hade tidigare anknytning till Blekinge.

Benämningen Boverket infördes den 1 januari 1991 (SFS 1990:1365).

Andra myndigheter

Länsarkitektorganisationen bildades 1918 tillsammans med Byggnadsstyrelsen. 1967 överfördes organisationen till det nya Planverket som blev chefsmyndighet till och med 1 juli 1971 då länsarkitekterna i den nya länsstyrelseorganisationen inordnades i länsstyrelserna.

Länsbostadsnämnderna inrättades samtidigt som Bostadsstyrelsen. Deras uppgift var att handha vissa delar av den statliga låne- och bidragsverksamheten, bl.a. ombyggnadslån till småhus. 1953 vidgades länsbostadsnämndernas befogenheter till att även besluta om lån för egnahem och förvaltning av centralt givna lån. 1957 fick nämnderna rätten att avgöra om statliga lån för flerfamiljshus. Länsbostadsnämnderna lades ned 1994 och den regionala bostadsadministrativa verksamheten flyttades till länsstyrelserna.

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) bildades 1985 för att hantera finansieringen av de statliga bostadslånen. Den 1 juli 1989 genomfördes en uppdelning av låne- och bidragsförvaltningen mellan Plan- och bostadsverket och SBAB. Bolaget övertog förvaltningen av bostadslån, medan Boverket fortsatte hantera

43

bidragsförvaltningen. Räntebidragsgruppen vid verket som varit kvar i Stockholm flyttade till Karlskrona 1990.

Statens bostadskreditnämnd (BKN) tillkom den 1 januari 1992 när de statliga bostadslånen upphörde och den statliga kreditgarantin för ny- och ombyggnad av bostäder infördes. BKN:s huvuduppdrag var att underlätta bostadsbyggandet genom att lämna statliga kreditgarantier. Myndigheten lokaliserades till Karlskrona.

Bostadsdelegationen inrättades 1998 för att hjälpa de mest utsatta kommunerna med tunga åtaganden för boendet. Statens Bostadsnämnd inrättades 2002 för att ta över Bostadsdelegationens verksamhet. Nämndens verksamhet överfördes den 1 januari 2006 till BKN.

2.2.2. Tidigare utredningar om Boverket

Översyn av Boverket 1992

Mellan augusti och november 1992 genomfördes en översyn av Boverket (Boverket – uppgifter och verksamhet, SOU 1992:127).

Utredningen identifierade i princip fyra verksamhetsområden för verket. Det var Byggd miljö och hushållning med naturresurser, Fysisk planering, Byggande samt Boende. Utredningen identifierade vidare följande typer av verksamheter, nämligen myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, tillsyn och uppsikt, styrinformation -basinformation och allmänna råd, rådgivning och kunskapsförmedling.

Regeringen delade i proposition 1992/93:172 i huvudsak utredningens bedömningar såvitt gäller mål och uppgifter för Boverket. Departementschefen uttalade följande.

Boverkets verksamhet bör således omfatta verksamhetsområdena Byggd miljö och hushållning med naturresurser, Fysisk planering, Byggande och Boende. Verksamheten bör gå ut på att verka för att tillämpningen av regler och stödsystem blir enhetlig och effektiv så att syftena med lagstiftning och olika stödformer uppnås. Med hänsyn till den statsfinansiella situationen är det helt nödvändigt att koncentrera verksamheten till i första hand myndighetsutövning. Det innebär allmänt sett att verksamheten bör inriktas på dels myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, dvs. verkställighetsföreskrifter, förvaltningsbeslut och överklagningsärenden, dels sådan tillsyn och uppsikt med tillhörande utvecklings- och informationsarbete som följer av lag eller förordning. Styr- och basinformation bör utarbetas i den utsträckning som behövs som underlag för myndighetsutövning och för att följa

44

upp statsfinansiella konsekvenser av olika åtgärder. Övrig information bör i ökad utsträckning intäktsfinansieras. Utrednings- och utvecklingsverksamheten vid Boverket bör anpassas med hänsyn härtill.

Beträffande verksamhetsområdena Byggd miljö, hushållning med naturresurser och fysisk planering uttalade departementschefen följande.

Inom verksamhetsområdena ”Byggd miljö, hushållning med naturresurser och fysisk planering” skall verket följa tillämpningen av lagstiftningen inom PBL/NRL-området och ta de initiativ som behövs för att lagstiftningens syften skall uppnås. I uppgiften ingår också att förmedla kunskaper och erfarenheter och att utveckla metoder inom området samt att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete. Verkets arbete bör framför allt inriktas på metoder för uppföljning och utvärdering samt på utveckling av effektiva och ändamålsenliga besluts- och planeringsprocesser.

Beträffande verksamhetsområdet Byggande uttalade departementschefen följande.

Verksamheten inom området ”Byggande” kommer under de närmaste åren att domineras av effekterna av EES-avtalet och förberedelserna inför ett svenskt medlemskap i de Europeiska Gemenskaperna (EG). I centrum står framför allt ett genomförande av EG:s byggproduktdirektiv. Boverkets insatser på området skall också inriktas på att medverka till en europeisk harmonisering av byggregler. Det handlar därvid främst om att verka för att de tekniska specifikationer som utarbetas motsvarar svenska krav och tillgodoser svenska intressen. Arbetet med nationella föreskrifter skall begränsas och inriktas på fortsatt avreglering för att öka förutsättningarna för konkurrens samtidigt som kraven på säkerhet, hälsa, tillgänglighet och energihushållning tillgodoses.

Beträffande verksamhetsområdet Boende uttalade departementschefen följande.

Inom verksamhetsområdet ”Boende” inriktas verkets sektors- och uppföljningsansvar på att förenkla och effektivisera den regionala administrationen av statens stöd för bostäder och att tillhandahålla material för information om stödsystemen. Prognos- och statistikarbetet inom verksamhetsområdet begränsas till sådan information som behövs för att kunna bedöma och beräkna statens utgifter på de sakanslag som verket disponerar eller som regeringen i särskild ordning begär. Därutöver förväntas verket bara upprätthålla en beredskap kompetensmässigt för att kunna biträda regeringen med att via konsulter eller forskningsorgan ta fram underlag för bedömning av utvecklingstendenser m.m. inom boendeområdet.

45

Till verksamhetsområdet hör också skötseln och utvecklingen av det centrala datasystemet för hanteringen av statens stöd för bostäder.

Departementschefen förordade att uppgifter inom godkännande- och certifieringsområdet avskiljs från Boverket. Typgodkännandeverksamheten flyttades 1993 från Boverket till Swedish Institute for Technical Approval in Construction (SP SITAC), numera en sektion inom SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut.

Översyn av den statliga organisationen inom plan-, bygg-, och bostadsväsendet 1997

1997 genomfördes en översyn av den statliga organisationen inom plan-, bygg-, och bostadsväsendet (Ändrad organisation för det statliga plan- bygg- och bostadsväsendet, SOU 1997:90).

Utredningen föreslog dels att en ny bostadsadministrativ myndighet skulle inrättas med uppgift att svara för bostadsfinansiering och bostadsadministration m.m., dels att en ny statlig plan-, bygg- och stadsmiljömyndighet skulle inrättas med uppgift att svara för plan- och byggfrågor och frågor om stadsmiljö och bebyggelsemiljö.

Till den bostadsadministrativa myndigheten föreslogs föras den verksamhet som då bedrevs inom Statens bostadskreditnämnd, Boverkets boendeavdelning samt vissa funktioner vid Boverkets administrativa avdelning och vissa stabsfunktioner. Myndigheten skulle i princip få ett samlat ansvar för administrationen av statens ekonomiska stöd till bostadsbyggnadssektorn samt för kreditgarantier för ny- och ombyggnad.

Till plan-, bygg- och stadsmiljömyndigheten föreslogs föras den verksamhet som då bedrevs inom Boverkets plan-, bygg- och stadsmiljöavdelningar samt vissa funktioner vid Boverkets administrativa avdelning och vissa stabsfunktioner. Stadsmiljörådet och Samlingslokaldelegationen skulle knytas till plan-, bygg- och stadsmiljömyndigheten.

I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) angavs följande.

Myndighetsorganisationen inom plan-, bygg- och bostadsväsendet är för närvarande föremål för en översyn (dir. 1996:113) av en särskild utredare. Utredningen överlämnade i maj månad betänkandet Ändrad organisation för det statliga plan,- bygg- och bostadsväsendet, (SOU 1997:90). Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens slut-

46

betänkande skall lämnas den 1 oktober 1997. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga.

Regeringen har inte återkommit till riksdagen i frågan om utredningens förslag om ny organisation. Boverkets utlandsverksamhet Swedeplan lades dock ned. Swedeplan arbetade som konsulter framför allt med bygglagstiftning, nationella bostadsprogram och planer för stads- och landsbygdsområden i u-länder.

Ett antal utredningar med relevans för översynen av Boverket har presenterats och i vissa fall arbetat parallellt med denna utredning. Utredningar som har direkt relevans för Boverkets verksamhet inom områdena samhällsplanering och bebyggelseutveckling, byggande och förvaltning eller boendefrågor eller som rör Boverket gemensamt behandlas i respektive kap. 3 och 5–7. Här behandlas utredningar och förändringar med övergripande relevans för Boverkets förutsättningar i myndighetsarbetet för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande.

Styrutredningen och 2006 års förvaltningskommitté föreslår i sina betänkanden förändringar beträffande regeringens styrning av sin förvaltning som kan förändra regeringens möjligheter att strategiskt styra Boverket. Detta utvecklas mer i kapitel 4.

Ansvarskommittén konstaterar i sitt betänkande (SOU 2007:10) att den långtgående sektoriseringen inom staten påverkar både verksamheterna som sådana och den statliga styrningen. Kommittén föreslår en ny modell för samordning inom staten, som bygger på den regionala nivån och på ett utvecklat samspel mellan Regeringskansliet, länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Nya, färre och större länsstyrelser föreslås få i uppdrag att samordna statliga verksamheter, bedriva tillsyn och redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen. Offentlig tillsyn, dvs. kontroll över tillämpningen av rättsligt bindande regler och beslut, ska enligt utredningen som princip vara ett statligt ansvar. Syftet är att minska variationer i bedömningar, kvalitet och resurser mellan olika delar av landet.

47

Direktvalda regionkommuner ska, enligt betänkandet, ha ansvaret för regional utveckling och hälso- och sjukvård. Bedömningen är att en indelning i mellan sex och nio regioner är ändamålsenligt. Kommittén föreslår att regionkommunerna övertar från länsstyrelsen dels uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen, dels de uppgifter inom naturvården som har anknytning till regional utveckling med fokus på rumslig planering och friluftsliv, skötsel av naturreservat och annat fältarbete. Länsstyrelserna behåller enligt förslaget ansvaret för tillsyn inom naturvården och beslut om områdesskydd.

Den nya modellen ställer, enligt Ansvarskommittén, krav på Regeringskansliet som bör ses över samlat för att anpassa organisation och arbetssätt till framtidens utmaningar. Översynen bör bl.a. analysera erfarenheterna av EU-medlemskapet liksom kommittéväsendets betydelse för utvecklingskraften i samhällsorganisationen.

Kommitténs betänkande har remissbehandlats och i Regeringskansliet pågår beredning för att permanenta regionförsöken i Skåne och Västra Götaland samt för att bevilja ansökningarna från Gotland och Halland om att bilda regionkommuner. Kammarkollegiet har fått i uppdrag att bereda övriga inkomna ansökningar.

Vidare bereds en fortsatt översyn av den statliga regionala organisationen.

Det har genomförts och det planeras och övervägs för närvarande stora förändringar i myndighetsstrukturen i Sverige. Ett antal utredningar har lämnat betänkanden med förslag om förändringar inom olika sektorer och ytterligare utredningar pågår. Här redovisas exempel på genomförda och föreslagna förändringar.

Räddningsverket, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar avvecklades den 31 december 2008 och ersattes med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Den 1 juli 2008 bildades den nya Strålsäkerhetsmyndigheten. Samtidigt avvecklades Statens kärnkraftsinspektion och Statens strålskyddsinstitut.

Handikappombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering slogs den 1 januari 2009 samman till en myndighet, Diskrimineringsombudsmannen.

48

Vägverket Produktion, Vägverket Konsult och Banverket Projektering bolagiserades den 1 januari 2009.

En ny myndighet, Transportstyrelsen, bildades den 1 januari 2009. Myndigheten ska svara för all norm- och tillståndsgivning samt för tillsynsregler för de fyra transportslagen. I ett första steg förs all verksamhet vid Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen samt viss verksamhet vid Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Tullverket och Boverket över till den nya myndigheten, och från år 2010 även vissa uppgifter från länsstyrelserna.

Den 31 mars 2009 avvecklades Glesbygdsverket, Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) och Verket för näringslivsutveckling (Nutek). Myndigheternas verksamhet övergick till Tillväxtverket och Tillväxtanalys - Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, tillsammans med den verksamhet rörande kommersiell service som bedrivits hos Konsumentverket.

Utredningen om Naturvårdsverket har i sitt betänkande (SOU 2008:62) föreslagit att en ny myndighet, Miljömålsinstitutet, bildas för att förstärka den självständiga granskningen och utvecklingen av miljöarbetet. Utredningen föreslår även att Miljömålsrådet flyttas från Naturvårdsverket till den nya myndigheten.

Trafikverksutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 2009:31) att det nya planeringssystemet, statens systemförvaltande roll, upphandlingsfunktionen, det trafikslagsövergripande förhållningssättet, tillämpningen av fyrstegsprincipen, det fortsatta arbetet med inre effektivitet samt den regionala närvaron bäst förverkligas i en samlad trafikslagsövergripande myndighet, ett Trafikverk för sjö, luft, väg och järnväg. Till det nya Trafikverket föreslås föras samtliga uppgifter som för närvarande utförs av Vägverket och

Banverket samt de uppgifter som utförs av SIKA, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen i den nuvarande långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen. De kvarvarande uppgifterna hos SIKA, främst uppgifterna som knyts till ansvaret för den officiella statistiken inom transportområdet, motiverar inte att SIKA finns kvar som myndighet. Ansvaret för den officiella statistiken föreslår utredningen att föras till Transportstyrelsen. Som en följd härav läggs Vägverket, Banverket och SIKA ned.

Utredningen Ansvar inom livsmedelskedjan föreslår i sitt betänkande (SOU 2009:08) att det från och med den 1 januari 2010 inrättas en ny myndighetsstruktur för säkra livsmedel och hållbar produktion. Statens jordbruksverk, Staten veterinärmedicinska

49

anstalt (SVA), Livsmedelsverket samt Fiskeriverket ersätts enligt utredningens förslag av tre nya myndigheter:

-Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan.

-Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket.

-Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet.

Länsstyrelserna ska enligt utredningen mer samlat företräda de nya myndigheterna regionalt gentemot företagare och andra verksamhetsutövare. Det skapas en ny ledningsform för hanteringen av stöd till jordbruket och fisket genom att det vid länsstyrelserna i Skåne, Västra Götalands, Jönköpings, Västmanlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län, inrättas särskilda Regionala jordbruks- och fiskedelegationer med uppgift att samordna stödadministrationen inom respektive delegations distrikt som består av flera län.

Utredningen om jordbruksadministrationen föreslår i sitt betänkande (SOU 2009:07) att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter tills vidare bibehålls. En koncentration av verksamheten med jordbruksstöden på länsstyrelsenivå bör dock åstadkommas genom att de länsstyrelser som i dag är samordningsansvariga för verksamheten inom de sju samordningsregionerna ges ett totalansvar inom respektive region. Det är Skåne, Västra

Götalands, Jönköpings, Västmanlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län.

Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering (dir. 2007:102), har i sitt betänkande (SOU 2008:30) föreslagit att en ny och samordnad forskningsfinansierande myndighet, Forsknings- och innovationsmyndigheten, bildas. Enligt förslaget ska den nya myndigheten ta över den statliga forskningsfinansiering som i dag hanteras av Vetenskapsrådet,

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Vinnova, Rymdstyrelsen och Polarforskningssekretariatet samt Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och eventuellt ytterligare till-

50

kommande forskningsfinansiering som hanteras av andra myndigheter.

2.4.1. Myndigheter, organisationer och företag

Utredningen har skickat en förfrågan till ca 140 myndigheter, organisationer och företag om vilka krav, förväntningar och övriga synpunkter de har på Boverkets verksamhet. Ett femtiotal myndigheter och ett fyrtiotal organisationer och företag har svarat, Sveriges kommuner och landsting i samarbete med kommunerna. Utredningen har också efterfrågat och fått synpunkter från länsråden, länsarkitektföreningen och länsbostadsdirektörernas förening. Dessutom har vissa övriga synpunkter kommit in.

Synpunkterna redovisas mer utförligt i kap 5–7. Här redovisas en sammanfattning av viktigare synpunkter från myndigheter, organisationer och företag indelad efter Boverkets huvudsakliga verksamhetsområden.

Beträffande området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling anser många att Boverket i dag inte har någon framträdande roll och ifrågasätter nyttan av verksamheten. Bättre råd och stöd för tolkning och användning av lagstiftningen och vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor efterlyses, liksom utökat samarbete och ett större engagemang från Boverkets sida i olika samarbetsprojekt. Flera anser att Boverket bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning av allmänna och statliga intressen och att verket bör arbeta med en helhetssyn. Vidare behövs en närmare och mer aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området och att Boverket måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling. (Se vidare kap. 5)

Beträffande området Byggande och förvaltning upplevs Boverket inte arbeta proaktivt och det finns få exempel på att Boverket driver aktiv branschutveckling, följer verksamheten inom sektorn och försöker identifiera och förebygga problem. Många har synpunkter på Boverkets arbete med regelgivning och anser att byggreglerna bör förtydligas, gärna i närmare samarbete med näringslivet. Flera anser att Boverket bör ta ställning och tydligt ge vägledning i tolkningsfrågor rörande plan- och bygglagstiftningen och Boverkets byggregler, samt ha en tydlig roll att bedriva

51

tillsynsvägledning som central tillsynsmyndighet och arbeta direkt mot kommunerna. Bättre dialog och mer aktivt deltagande i olika arbetsgrupper efterlyses, liksom en närmare och mer aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området samt att Boverket måste kunna lägga resurser på forskning och utveckling inom byggområdet. (Se vidare kap. 6)

Beträffande området Boendefrågor anser många att Boverket bör vara ledande i att följa, analysera och beskriva utveckling och tillstånd på bygg- och bostadsmarknaden. Verket bör ha ett tydligt uppdrag att självständigt analysera bostadsmarknaden och lägga fram förslag till förbättringar. Ansvarsfördelningen och relationen mellan Boverket och BKN är oklar och bör förtydligas. Det bör studeras om det är ändamålsenligt med två myndigheter inom bostadsområdet. (Se vidare kap. 7)

Beträffande området Bidragshantering förefaller omvärlden i stort vara nöjd med Boverkets verksamhet, med undantag för att långa handläggningstider för överklagade ärenden enligt länsstyrelserna medför ökad rättsosäkerhet och minskad service för bidragssökanden. (Se vidare kap. 8)

2.4.2. Medborgarperspektivet

Det förvaltningspolitiska medborgarperspektivet

En ökad medborgarorientering har varit på den förvaltningspolitiska agendan sedan 1970-talet. Regeringen tog år 1999 fram ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram. Enligt detta ska statsförvaltningen uppfylla höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati genom att vara tillgänglig och tillmötesgående. Den nuvarande regeringens syn på förvaltningspolitiken, och specifikt på medborgare och företagare, framgår bl.a. av budgetpropositionerna för år 2007–2009. I propositionerna anger regeringen att den avser att driva förvaltningspolitiken utifrån ett medborgar- och medarbetarperspektiv. Det konstateras att medborgare, företag och organisationer ställer allt högre krav på förvaltningen när det gäller kvalitet, tillgänglighet och opartiskhet. Vidare anges att svensk statsförvaltning ska vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad.

I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, utgiftsområde 2) angav regeringen som mål att svensk statsförvaltning ska vara

52

rättssäker, effektiv och medborgarorienterad. Regeringen anförde följande.

De anställda i statsförvaltningen arbetar ytterst på uppdrag av medborgarna. Det är av största vikt att arbetet sker med utgångspunkt i grundläggande värden som medborgarorientering, rättsäkerhet och effektivitet. I arbetet med att förbättra styrningen samt effektivisera och utveckla den statliga verksamheten ska dessa värden värnas. Myndigheternas bemötande av allmänheten ska i alla lägen kännetecknas av värdighet och respekt. Kunskapen om bestämmelser om yttrandefrihet, meddelarfrihet, offentlighet och sekretess ska vara hög.

Enligt budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 2) syftar den statliga förvaltningspolitiken till att skapa bästa möjliga förutsättningar för att genomföra regeringens politik inom olika områden på ett effektivt och rättssäkert sätt till nytta för medborgare och företag. (Se även avsnitt 4.4.1) I det översyns- och förändringsarbete som hittills bedrivits har bl.a. följande uppgifter stått i fokus.

  • Att sätta medborgare och företag i centrum, bl.a. genom ökad samverkan mellan myndigheterna och
  • att effektivisera förvaltningen och förenkla mötet med medborgare och företag genom elektronisk förvaltning.

Enligt regeringen kommer i det fortsatta arbetet särskild vikt att läggas vid statsförvaltningens organisering och dess uppgifter, medborgarnas tillgång till offentlig service samt styrning och uppföljning av verksamheter. Vidare kommer insatserna för utveckling av en elektronisk förvaltning fortsätta och initiativ tas för att säkerställa en väl fungerande tillsyn. Ett tvåårigt projekt om offentligt etos i statförvaltningen kommer att pågå under 2010 och 2011. Syftet är att inspirera de statliga arbetsgivarna att med medborgare, verksamhet och personal i fokus verka för att öka allmänhetens förtroende för den statliga förvaltningen och även stärka förvaltningens effektivitet. De anställdas kunskaper om och förståelse för förvaltningens grundläggande värden och rollen som statstjänsteman ska stärkas.

53

Medborgarperspektivet i verksamheten

Inte bara de anställda i Boverket utan även myndigheten själv arbetar ytterst på uppdrag av medborgarna. Enligt utredningens mening handlar Boverkets verksamhet till syvende och sist om medborgarnas väl och ve.

Inom Boverkets verksamhetsområden är det främst kommunerna som utför den operativa verksamheten. De ansvarar för fysisk planering, har tillsyn över byggandet och ansvarar för bostadsförsörjningen inom sin kommun. Deras verksamhet inom områdena styrs bl.a. av PBL, BVL, MB och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Lagarnas syften präglas till stor del av en omsorg om den enskilde medborgaren.

Tillämpningen av PBL ska främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Planläggningen ska bl.a. främja en från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt. Därvid ska bestämmelserna i MB tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.

Byggnadsverk som uppförs eller ändras ska uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav. Kommunen ska skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder.

På regional nivå har länsstyrelserna till uppgift att tillhandahålla kunskapsunderlag, ge stöd och råd till kommunerna i deras verksamhet samt i vissa fall pröva kommunernas beslut. Länsstyrelsen har i länet tillsyn över plan- och byggnadsväsendet och uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden.

På nationell nivå har Boverket den allmänna uppsikten i riket över plan- och byggnadsväsendet och allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Boverkets roll är bl.a. att vägleda länsstyrelser och kommuner i deras arbete inom Boverkets verksamhetsområde.

Verksamheterna inom planering, byggande och boende har i slutänden till sitt resultat stor betydelse för medborgarna. Enligt utredningens mening skulle man därför kunna säga att slutanvändarna för Boverkets verksamhet i huvudsak är medborgarna, även om det i allmänhet är kommunerna, företagen, länsstyrelserna,

54

andra myndigheter och regeringen som är adressater för resultatet av Boverkets arbete.

Boverket har i sin verksamhet ansvar för att kunskaper om medborgarsituationen tas fram. Några exempel på frågor som bör följas är: Hur är medborgarnas boendesituation, och hur är deras möjligheter att skaffa bostad? Bidrar den kommunala planeringen till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för medborgarna? Är medborgarnas inflytande i planprocessen tillfredsställande? Hur mår husen som medborgarna bor i och skolorna som de yngre medborgarna tillbringar dagarna i? Byggs husen så att medborgarnas hälsa, säkerhet och trygghet inte äventyras?

Boverket har i sin verksamhet också ansvar för att föreslå åtgärder om svaren på frågorna visar att situationen inte är tillfredsställande.

Allmänhetens krav och förväntningar på Boverkets verksamhet

Utredningen har låtit SIFO genomföra en undersökning bland allmänheten om bl.a. dess kännedom om och attityd till samt eventuella kontakter med Boverket. Undersökningen har genomförts genom att ansluta frågorna till Sifos telefonomnibuss som är en riksrepresentativ undersökning av den svenska befolkningen från 15 år och uppåt.

Enligt undersökningen uppger drygt två tredjedelar av de tillfrågade att de hört talas om Boverket, i högre utsträckning högutbildade tjänstemän och egenföretagare, i mindre utsträckning den yngsta åldersgruppen (15–29 år). Av dessa tycker 13 % att man känner till Boverket mycket eller ganska väl, 87 % inte särskilt väl eller inte alls.

Av de som hört talas om Boverket har 8 % en mycket eller ganska positiv uppfattning om Boverket, 2 % har en negativ uppfattning. Den största delen av de som hört talas om Boverket (70 %) har varken en positiv eller negativ uppfattning. Enligt SIFO bör resultatet tolkas så att de flesta inte har tillräcklig kunskap om Boverket för att kunna uttrycka en säker uppfattning. Härtill kommer att 20 % angivit att de är tveksamma. Ca 3 % av de som hört talas om Boverket har haft kontakt med Boverket under de senaste 2 åren, ca 40 % via telefon och ca 20 % vardera via e-post, brev eller hemsida. 80 % anger att de fick den efterfrågade informationen, 7 % att de inte fick den.

55

Boverket har låtit företaget E-space göra en besöksundersökning om Boverkets webbportal. Av undersökningen framgår att 5 av 10 besökare på Boverkets hemsida vid årsskiftet 2006/2007 var privatpersoner. Dessa sökte främst information om olika bidrag och stöd (53 %) och om olika tekniska frågor, regler, normer och bestämmelser (29 %).

Ca 85 % fann helt eller delvis den information de sökte. Beträffande information som saknades är svaren inte så entydiga och många olika frågeställningar kommer upp. Mycket handlar om bidrag i olika former. Många upplever innehållet som svårt och för komplicerat. De fakta som eftersöks finns ofta i svårlästa regler. Enligt företagets bedömning vill besökarna göra rätt från början och söker därför de regler och bestämmelser som gäller men har svårt att finna dessa via något enkelt förfarande.

Som svar på utredningens förfrågan om Boverkets verksamhet har kommit synpunkter från några organisationer som representerar stora grupper av privatpersoner och som därför kan sägas företräda olika medborgarperspektiv.

Astma- och Allergiförbundet påtalar ett antal brister och lämnar förslag till åtgärder beträffande Boverkets verksamhet med byggande och inomhusmiljö, tillgänglighet, planering och byggande samt energihushållning. Förbundet vill att det skapas ett forum för samråd där alla funktionshindergrupper omfattas och där konsumenter får lika stor möjlighet att påverka som t ex branschen.

Bygg klokt menar att Boverket i dag inte fyller sin uppgift som sektorsmyndighet för handikappfrågor. Frågor om tillgänglighet och användbarhet för alla måste uppmärksammas och hanteras inom alla Boverkets verksamhetsområden, inte bara i samband med byggregler och enkelt avhjälpta hinder utan också i den översiktliga planeringen, standardiseringsarbete, tävlingar, forsknings- och utvecklingsarbete m. m.

Hjälpmedelsinstitutet lyfter fram de äldres situation och anser att

Boverket bör arbeta mer aktivt bl.a. när det gäller teknikstöd och anpassning av boendemiljöer.

Hyresgästföreningen anser att Boverkets verksamhet borde vara mer koncentrerad mot bostadsfrågor än för närvarande.

Villaägarnas riksförbund anser att Boverket bör ha en pådrivande roll för att säkerställa att kommunerna verkligen tar fram byggbara småhustomter och verkar för förenklingar i PBL genom utformningen av generella föreskrifter och genom att ta initiativ till förändringar i lagstiftningen. Vidare anser förbundet att Boverket bör

56

beakta konsumentperspektivet på ett tydligt sätt gentemot branschen i arbetet med energideklarationer och att verket bör ha en informationsroll i förhållande till allmänheten.

2.5. Övergripande analys

Utredningen kan konstatera att omvärldens bild av och uppfattning om Boverket är splittrad (se avsnitt 2.4.1). Synpunkterna varierar beroende på vilken av Boverkets verksamheter som avses.

Utredningen finner att många av synpunkterna stämmer överens med de iakttagelser utredningen gjort angående Boverkets verksamhet. Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom Boverkets nuvarande författningsenliga uppgifter. De representerar i själva verket ganska självklara inslag i verksamheten hos en myndighet med det ansvar och uppgifter som Boverket har, och de är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående Boverkets centrala uppgifter framgent (se avsnitt 2.6.1).

En naturlig fråga är hur det kommer sig att Boverkets verksamhet i dag ger upphov till denna – visserligen inte entydiga – omvärldsbild av en verksamhet med i vissa avseenden rent dysexekutiva inslag. Utredningen kan konstatera att orsakssammanhangen är komplicerade med såväl historiska som organisatoriska, styrningsmässiga och andra aspekter. Det handlar bl.a. om Boverkets inre organisation och styrning, Regeringskansliets samordning och styrning av Boverket och samverkan mellan Boverket och Regeringskansliet. Det handlar också om sektorisering i verksamheterna.

Boverket

Boverkets uppgifter har beträffande verkets huvudsakliga verksamhetsområden inte förändrats i grunden sedan verket bildades 1988 (se avsnitt 3.2). Sättet att utföra uppgifterna har däremot varierat under olika perioder.

När Boverket bildades och flyttade till Karlskrona nyrekryterades större delen av personalen. Inriktningen var att det nya verket skulle bli ett kunskapsverk och inte ett förvaltande verk, och personalen rekryterades i enlighet därmed. Boverket präglades de första åren av en nybyggaranda. Generaldirektörens devis var ”låt

57

hundra blommor blomma!”. Organisationen var platt med sex avdelningar direkt under generaldirektören. Omkring en tredjedel av dagens experter och utredare på Boverket anställdes under denna period.

Den nya generaldirektören införde 2000 en ny organisation. Två divisioner med vardera tre enheter och fyra stödenheter inrättades. Divisionerna leddes av varsin divisionschef och stödenheterna av generaldirektören. Divisionschefernas roll blev i praktiken inte så mycket att styra divisionerna utan främst att företräda Boverket utåt. Det gav enhetscheferna stort utrymme och bäddade för en mer decentraliserad intern styrning av Boverkets verksamhet.

2005 tillsattes en överdirektör som var generaldirektörens ställföreträdare, chef för stödenheterna och verksledningens kansli samt multiprojektledare. Ansvarsförhållandena i ledningen blev otydliga och beslutsvägarna blev längre. Boverket fick en ledning med begränsat inflytande.

Regeringskansliet

I Regeringskansliet har ansvaret för Boverket och dess huvudsakliga verksamhetsområden skiftat mellan departementen flera gånger sedan Boverket bildades. (Se avsnitt 4.2.3). Regeringskansliets huvudmän för Boverket och dess olika verksamheter har i olika omgångar varit placerade på Bostads-, Miljö-, Finans-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Ansvaret för Boverket och dess samtliga verksamhetsområden samlades 2002 till Miljödepartementet och är kvar där förutom Boendefrågorna som flyttades till Finansdepartementet 2007.

Boverket styrs huvudsakligen av instruktionen, övriga författningar och det årliga regleringsbrevet med finansiering.

Boverkets instruktion är allmänt sett inte särskilt tydlig och konkret, och det övriga författningsstödet för Boverkets verksamhet har olika omfattning för verkets olika områden. Området Bidragshantering styrs relativt detaljerat och Bygg och förvaltning till stora delar av särskilda förordningar. Området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har endast författningsstyrd uppsikt och Boendefrågor styrs utan annat författningsstöd än instruktionen. (Se avsnitt 3.3.). Förhållandet avspeglar sig i omvänd ordning i regleringsbrevet på så sätt att områdena Boendefrågor och Samhällsplanering och bebyggelseutveckling får mest instruktioner om

58

hur sakverksamheten ska bedrivas medan Bidragshanteringen främst får återrapporteringskrav om den verksamhet som bedrivs.

En tydligare författningsstyrning skulle enligt utredningens mening ge Boverket en mer långsiktig och tydlig roll och större möjligheter att bygga upp och befästa sin auktoritet på området.

Boverket har inga resurser till forskning och utveckling. Detta är en brist både för utvecklingen av den egna verksamheten och i samarbetet med andra myndigheter. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet med möjlighet att till bidra till viss finansiering behövs för att verket ska kunna bedriva sin verksamhet med auktoritet. (Se avsnitt 3.7.3).

Av de anslag Boverket disponerade för 2008 beslutades ca 10 % inom Miljödepartementets utgiftsområde. Häri inryms Boverkets hela förvaltningsanslag. Övriga 90 % var sakanslag (till olika stöd och bidrag) som beslutades inom övriga berörda departements utgiftsområden. (Se avsnitt 4.2.3). Det är normalt förvaltningsanslaget som finansierar personalresurserna, även om det med sakanslagen ofta följer viss finansiering av administration (se kap. 8).

Regeringskansliets styrning av Boverket sker i praktiken direkt mot olika områden från olika departement, men i olika utsträckning vad gäller verksamhet respektive finansiering.

Boverket och Regeringskansliet

En stor del av myndighetshandläggarens regleringsbrevsarbete handlar om att anpassa de krav på Boverkets verksamhet som kommer från det egna och andra departement till de resurser som finns tillgängliga. Större uppdrag måste normalt åtföljas av finansiering eftersom de annars tvingar fram en nedprioritering av andra verksamheter. Det är emellertid i praktiken svårt att få ett departement att finansiera en verksamhet vid ett annat departements myndighet. (Se avsnitt 4.2.3)

Regleringsbrevet har stor betydelse för Boverkets verksamhetsplanering och faktiska verksamhet. Boverkets verksamhetsplan för 2009 bygger för sakverksamhetens del huvudsakligen på regleringsbrevets mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Även om det varierar mellan enheterna så består enheternas verksamheter i hög grad av uppgifter från uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Under de senaste åren har utformningen av innehållet till inte oväsentlig del skett i samtal mellan handläggare på de olika

59

berörda departementen och handläggare och enhetschefer på verket, utan att divisions- eller myndighetsledningen gjort några tydliga avvägningar. På så vis har regleringsbreven kanske i högre grad speglat enheternas agenda på respektive håll än Boverkets och Regeringskansliets gemensamma agenda. (Se avsnitt 4.2.2).

Den sektoriserade bostadspolitiken

Boverkets verksamheter bedrivs i huvudsak inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor samt Bidragshantering. Sett till det praktiska arbetet kan områdena uppfattas som sinsemellan relativt väsenskilda. Sett ur ett medborgerligt och samtidigt övergripande perspektiv framträder bakgrunden för sambanden mellan områdena tydligare.

Figur 2.1 Övergripande samband mellan Boverkets verksamheter

Planera

Byg ga Boende

Hushålla Livsmiljö

I regeringens proposition 1987/88:37 om ett nytt plan- och bostadsverk angavs att målet för samhällsbyggandet är att alla människor nu och i framtiden ska tillförsäkras en god miljö och goda sociala levnadsvillkor samt att den fysiska planeringen och bostadspolitiken är väsentliga instrument för att nå detta mål. Vidare att byggnaders egenskaper och kvaliteter är av väsentlig betydelse för människors säkerhet, hälsa och välbefinnande och att samhället därför måste ställa upp regler för byggandet. I den allmänna motiveringen berörs de olika verksamheterna i figuren ovan och betonas deras inbördes samband. Enligt propositionen gav PBL-reformen förutsättningar för en samordnad hantering av frågorna i kommunerna, och bildandet av det nya plan- och bostadsverket syftade till att åstadkomma motsvarande samordning på myndighetsnivå.

60

Tanken om samordnad hantering inom samhällsbyggandet är inte lika framträdande i dagens politik. I budgetpropositionen för 2009 är Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik uppdelat i tre områden – Bostadsmarknad, Hållbart samhällsbyggande och Konsumentpolitik. Tidigare var Bostadsförsörjning, Samhällsplanering och bebyggelseutveckling samt Byggande och förvaltning verksamhetsområden inom politikområdet Bostadspolitik under Utgiftsområde 18.

Ansvarskommittén konstaterar att den långtgående sektoriseringen inom staten påverkar både verksamheterna som sådana och den statliga styrningen. Utredningen delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att inom berednings- och beslutsprocesserna i Regeringskansliet skapa fungerande former för tvärsektoriella avvägningar av statens insatser med ett territoriellt perspektiv.

Enligt utredningens bedömning har förutsättningarna inte ändrats i förhållande till beskrivningen i regeringens proposition 1987/88:37 och det framstår som uppenbart att Boverkets olika verksamheter har klara samband. Utredningen menar att verksamheterna borde bedrivas i former som tar hänsyn till och utvecklar dessa samband i högre grad än vad som är fallet. Boverkets situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller sådan samordnad verksamhet. (Se avsnitt 4.4). Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Boverket och andra berörda myndigheter.

Sektorsdriven samhällsplanering

Ett strukturellt problem som påverkar Boverkets möjligheter att bedriva sin verksamhet kan noteras inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. (Se kap. 5). Samhällsplaneringen är till sin karaktär övergripande och samordnande och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Fysisk planering på kommunal nivå styrs av kommunerna enligt PBL. Övergripande fysisk planering med helhetsperspektiv på regional och nationell nivå bedrivs i många EU-

61

länder men har ingen tydlig och allmän författningsreglerad form i Sverige. Sådan planering bedrivs i Sverige med ett sektorsperspektiv av vissa sektorsmyndigheter, exempelvis enligt väglagen och banlagen.

De övergripande samhällsplaneringsfrågorna drivs nu efter olika agendor, beroende på om man ser frågorna ur ett miljö-, energi-, infrastruktur-, regionalekonomiskt eller annat perspektiv. Det saknas med andra ord ett helhetsperspektiv, och metoder och former behöver utvecklas för att hantera de regionala och nationella dimensionerna i syfte att samordna och organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet, givet de förutsättningar som ges av det svenska planeringssystemet. EU-samarbetet på området bör kunna ge underlag och inspiration i utvecklingsarbetet.

Boverket har ansvaret för bl.a. fysisk planering, byggande och frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, men verket har varken något tydligt mandat eller resurser att driva ett sådant sektorssamordnande arbete gentemot andra myndigheter. I Regeringskansliet har Miljödepartementet motsvarande uppgifter men har varken mandat eller resurser för att bedriva sådant arbete gentemot andra departement.

Avslutande reflexioner

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär.

Utredningen bedömer att en organisation som under flera år planerat och bedrivit sin verksamhet på ovan beskrivna premisser har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och självständigt utvecklingsarbete får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen noterar dock samtidigt att den nuvarande ledningen har startat ett förändringsarbete.

62

2.6. Överväganden och förslag

2.6.1. Övergripande om Boverkets verksamhet och roll framgent

Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndigheten, liksom i dag, strukturellt bör ha följande övergripande ansvarsområden.

Samhällsplanering och bebyggelseutveckling:

Det grundläggande uppdraget bör vara

att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen,

att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt

att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Hållbart byggande och förvaltning

Det grundläggande uppdraget bör vara

att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt

att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Boendefrågor

Det grundläggande uppdraget bör här vara

att upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boendefrågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, samt

att samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.

Utredningens bedömningar angående Boverkets centrala uppgifter framgent inom områdena redovisas i respektive kapitel 5–7.

Som grundläggande krav anser utredningen att myndigheten bör ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat,

63

rättssäkert och effektivt i sin författningsenliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. I detta arbete bör myndigheten vara ”användartillvänd” och därför i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den bör betydligt mer än i dag arbeta med konkret och robust vägledning och information, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer. Beroende på vilken målgrupp man riktar sig till, beslutande kommunala församlingar, tjänstemän vid länsstyrelser eller byggförvaltningar, eller till allmänheten, behöver sådan vägledning och information formuleras och utvecklas olika. E-förvaltningen bör utvecklas i verksamheten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt förhållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens olika ansvarsområden.

Utredningen föreslår i kap. 3 åtgärder som myndigheten bör vidta för att utveckla verksamheten.

2.6.2. Uppsikt, tillsyn och Boverkets roller enligt plan- och bygglagen

Utredningen har kommit fram till att Boverket bör ges en tydligare roll enligt plan- och bygglagen och att en närmare reglering bör ske i den lagen eller i förordning kopplad till lagen. För att uppsikten och tillsynen över lagstiftningen ska fungera tillfredsställande, bör såväl Boverket som länsstyrelserna få ett mer preciserat och i vissa fall utökat ansvar. Det finns många fördelar att i det syftet välja en lösning som ansluter till den som har valts enligt miljöbalken. Med tanke på det arbete som för närvarande pågår inom Regeringskansliet för att reformera plan- och bygglagen, bl.a. i nyssnämnda frågor, avstår utredningen emellertid från att lämna konkreta förslag till författningsändringar. I det följande redovisas kortfattat utredningens skäl för sina ställningstaganden. Frågorna belyses närmare i Bilaga 6.

Olika utredningar har konstaterat att det tillsyns- och uppsiktsansvar som enligt PBL har pekats ut för Boverket och länsstyrelserna är alltför oprecist för att i praktiken ge det stöd som

64

behövs för att tillsynen och uppsikten ska fungera tillfredsställande.1

I princip skulle Boverket med stöd av sitt övergripande ansvar enligt PBL och sitt allmänna uppdrag enligt sin instruktion, relativt obegränsat kunna ”ta för sig” enligt eget initiativ. Men myndigheten har inga egentliga maktmedel och den diffusa rollen inverkar negativt på Boverkets agerande och hur myndigheten uppfattas av övriga aktörer.

Som Boverket själv har kommit fram till i sin rapport 2007 om det statliga ansvaret enligt PBL, behövs en lösning som innebär att lagstiftningen närmare preciserar myndigheternas ansvar, främst de statliga myndigheternas. Det som enligt utredningen borde ligga närmast till hands är att välja en lagteknisk lösning som närmare anknyter till den enligt miljöbalken. En sådan lösning innebär att lagen innehåller en mer övergripande bestämmelse om tillsyn som därefter konkretiseras i förordning med utgångspunkt i miljöbalkens (tillsynsförordningens) begrepp operativ tillsyn, dvs. tillsyn direkt mot verksamhetsutövarna, och tillsynsvägledning, dvs. i princip tillsyn över tillsynen. I detta fall skulle man sålunda kunna överväga ett centralt ansvar för Boverket som motsvarar det som definieras enligt miljöbalkens begrepp tillsynsvägledning.

Det är särskilt tydligt att kommunerna behöver ett starkare stöd för sin verksamhet såvitt gäller kontrollen enligt 9 kap. PBL, byggnadsverksamheten. De frågor som aktualiseras inom detta område är så specialiserade att länsstyrelserna allmänt inte har tillräcklig kompetens för att ge det stödet. Att sätta av de resurser som krävs för att bygga upp sådan kompetens vid varje länsstyrelse förefaller inte ändamålsenligt. I detta fall borde därför Boverket kunna få ett särskilt utpekat ansvar för tillsynsvägledning, direkt mot den lokala nivån.

För PBL kan det vidare finnas särskild anledning att ha kvar en uppsikt eller tillsyn som inte enbart tar sikte på verksamheter eller åtgärder, utan som syftar till att kontrollera att och hur lagsystemet fungerar och som motiverar en fortlöpande rapportering till regeringen.

För att få ett egentligt genomslag bör ansvaret för sådan uppsikt preciseras närmare. Eftersom frågorna delvis går utanför det som bedöms ligga i utredningens uppdrag och med tanke på det arbete som för närvarande pågår inom regeringskansliet för att se över

1 Se t.ex. Boverkets rapport 2007 Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen.

65

bl.a. plan- och bygglagens tillsynsregler, lämnar utredningen dock inga preciserade förslag till ny reglering.

2.6.3. Förslag till en ny instruktion för Boverket

Inledning

Utredningens förslag till ny instruktion för Boverket redovisas i avsnittet Författningsförslag. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och motiv beträffande förslaget. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att Boverkets instruktion ska disponeras om så att den blir tydligare och att den starkare än i dag markerar ett ansvar för Boverket att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen. Dessutom bör instruktionen kompletteras med ansvar och uppgifter som i dag delvis framgår av regleringsbrev men som har sådan dignitet och karaktär att regleringen bör tas in direkt i instruktionen. Det är fråga om bl.a. ett ansvar för Boverket att främja integration i boendet. Vidare innebär förslaget att instruktionen uttryckligen pekar på de områden som verksamheten bör koncentreras mot, dvs. det som bör vara myndighetens kärnuppgifter.

Bakgrund

Utredningen har kunnat konstatera att Boverkets instruktion i dag är svåröverskådlig och inte fokuserar tillräckligt på de frågor som är att se som myndighetens kärnuppgifter. Uppgifter som rör samma område återfinns i dag på olika ställen i instruktionen. Ibland kombineras en uppgift som är av allmän natur, t.ex. samordningsansvar, med en viss fråga, trots att den skulle kunna vara generellt giltig för en större del eller hela verksamhetsområdet. Detta gör att det är svårt att få en klar blick över Boverkets egentliga verksamhetsområde och ansvar. Utredningen har därför valt att disponera om bestämmelserna för att få instruktionen mer lättöverskådlig.

Utredningen har även funnit att Boverkets ansvar bör utökas och förtydligas i vissa avseenden. Det är fråga om uppgifter eller ansvar som redan i dag faller inom Boverkets område men där ansvaret bör preciseras och få en större tyngd. Andra uppgifter är sådana som naturligt borde ligga inom det som Boverket har hand

66

om, men där det inte i dag finns ett särskilt utpekat ansvar. Vissa uppgifter som återkommande tas upp i verkets regleringsbrev är sådana som med fördel borde lyftas in direkt i instruktionen.

Med tanke på Boverkets breda ansvarsområde och nuvarande arbetssätt har utredningen vidare kommit fram till att verksamheten måste fokuseras, i första hand på kärnuppgifterna. En grundläggande prioritering av Boverkets verksamhet bör därför slås fast i instruktionen.

Grundläggande uppgifter för Boverket är att enligt olika författningar bedriva uppsikt eller tillsyn, utfärda föreskrifter samt att handlägga förvaltningsärenden. I dag hänvisar instruktionen allmänt till att Boverket har sådana uppgifter (2 § 1). Utredningen anser inte att den hänvisningen behövs, men det innebär självfallet inte att dessa författningsreglerade uppgifter skulle nedprioriteras. Som all Boverkets verksamhet ska uppgifterna bedrivas mot bakgrund av Boverkets allmänna uppdrag som det framgår av instruktionen men även t.ex. av regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515).

Det förslag utredningen lämnar till en tydligare reglering i instruktionen har dessa utgångspunkter. Vissa av de föreslagna uppgifterna som är knutna till PBL skulle emellertid, enligt de resonemang som förs i avsnitt 2.6. och bilaga 6, i stället kunna regleras direkt i PBF eller annan förordning som är knuten till PBL. – Utredningen noterar att det av Miljödepartementet 2009-05-26 remitterade förslaget till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R) har inriktningen att den närmare fördelningen av tillsynsansvar ska regleras i förordning.

Författningsförslagets disposition

Utredningen har valt att disponera instruktionen enligt följande:

1 § Första stycket av den inledande paragrafen behålls oförändrad, medan utredningen föreslår ett nytt andra stycke som ger Boverket ett ansvar att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering. Utredningen föreslår även att Boverkets sektorsansvar för miljö- respektive handikappfrågor lyfts fram i det stycket. I ett nytt tredje stycke föreslås att Boverkets tre övergripande ansvarsområden uttryckligen pekas ut.

2 § Utredningen har valt att här samla bestämmelser med allmänna utgångspunkter för Boverkets beslut och verksamhet.

67

Utredningen använder begreppet ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande och föreslår att begreppet förtydligas till att avse de olika aspekterna av begreppet hållbar utveckling. Utredningen har även lyft fram frågor om ett ansvar för att främja god arkitektur och kvalitet i byggandet, att främja kulturmiljöaspekter och estetiska värden i samband med beslut som rör byggande eller bebyggelse samt Boverkets ansvar för energieffektivisering. Bl.a. mot bakgrund av de relativt allvarliga brister som har konstaterats i den kommunala rättstillämpningen2, har även poängterats ett mer aktivt ansvar för Boverket i hithörande frågor. Det sista stycket motsvarar 3 § andra stycket i gällande instruktion.

3 § I denna paragraf samlas de bestämmelser som rör uppsikt eller uppsiktsliknande uppgifter och som också är generella för Boverkets verksamhet. Flertalet av uppgifterna i denna paragraf har lyfts över från nuvarande 2 §.

Nytt i sak är här att det föreslås ett betonat ansvar för Boverket att, genom kunskapsuppbyggnad, erfarenhetsutbyte och metodutveckling, ge vägledning och stöd till kommuner och tillämpande myndigheter, i praktiken byggnadsnämnder och länsstyrelser. Det är inte tänkt att detta i första hand ska vara fråga om ett stöd i det enskilda fallet. Däremot ska det vara ett tydligt incitament för Boverket att agera och ta fram generellt, konkret material; handböcker, allmänna råd, bistå med en utvecklad webbtjänst etc.

4–6 §§ rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Utredningen föreslår att Boverket ska få ett ansvar för att utarbeta nationella, tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet och över huvud taget ha ett stärkt och tydligare ansvar för samhällsplaneringen.

Utredningen föreslår även att Boverket ska få ett mer preciserat ansvar för uppsikt och tillsyn enligt plan- och bygglagstiftningen. Delar av förslaget i denna del skulle kunna regleras i förordning under PBL och som en del i ansvar för tillsynsvägledning. Huvuddelen av den tillsyn som faller under 9 kap. rör området Byggande och förvaltning och tas upp särskilt under det avsnittet. Ansvaret för uppgifter enligt bestämmelserna i miljöbalken skulle alternativt kunna framgå direkt av respektive förordning.

2 Se t.ex. Boverkets rapport juni 2007 Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Se även omfattande och upprepad kritik mot enskilda nämnder i Justitieombudsmannens ämbetsberättelser.

68

7–9 §§ behandlar frågor som rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Boendefrågor. Utredningen föreslår att Boverket får till uppgift att främja en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad. I detta ansvar ligger att Boverket ska stödja kommunernas arbete med att åstadkomma goda bostadsförhållanden och valfrihet i boendet, motverka diskriminering, segmentering och trångboddhet. Enligt instruktionen bör Boverket ges ett uttryckligt ansvar för att driva frågor om integration i boendet.

Vi föreslår vidare att Boverket ges ett ansvar för att följa utvecklingen på bostadsmarknaden och lämna förslag till regeringen på åtgärder i bostadspolitiken. Boverket bör också ges en tydlig roll att stödja länsstyrelserna i arbetet på regional nivå.

10–13 §§ rör Boverkets särskilda ansvar och uppgifter inom området Byggande och förvaltning. Inom detta område föreslår utredningen att Boverket får ett ansvar att verka för enkla och effektiva regelsystem samt att frågor om resurshushållning, energieffektivisering, säkerhet, en god inomhusmiljö, tillgänglighet samt om produkters livscykel beaktas och får ett genomslag i den byggda miljön.

I 11 § föreslås att Boverket får ett tydligt krav för marknadskontroll av byggprodukter. Alternativt skulle det kunna ske en tydligare reglering i förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor.

I 12 § föreslår utredningen att Boverket ska följa och stödja kommunernas tillsyn och kontroll enligt 9 kap. plan- och bygglagen. I likhet med resonemangen enligt 5 § bör övervägas huruvida frågor om tillsyn enligt 9 kap. PBL bör regleras i instruktionen eller enligt PBL. I avsnitt 2.6. resoneras kring varför Boverket och inte länsstyrelserna bör ansvara för tillsynsvägledningen. För att ge Boverket det fulla ansvaret för tillsynsvägledningen i detta fall bör tillsynsbestämmelserna enligt PBL ändras. Alternativt bör, enligt den systematik som föreslås enligt nyssnämnda remiss från Miljödepartementet angående en ny plan- och bygglag, detta klarläggas i förordning kopplad till den nya PBL. Den här föreslagna regleringen i instruktionen skulle även kunna ses som att Boverket i formell mening ges ett tillsynsansvar som gäller parallellt med länsstyrelsernas.

14–15 §§ tar upp Boverkets särskilda ansvar inom miljöområdet och miljömålsarbetet. Bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt de som i dag återfinns i 2 § 10 samt 3 § första stycket och 4 §. I den

69

vidare beredningen kan man överväga att i instruktionen direkt hänvisa till berörda rättsakter från EU.

16 § är ny i instruktionen. Den paragrafen innebär i sak att utredningen föreslår en årlig rapport som är tänkt att i stora drag ska ta upp sådant som redan i dag återkommande anges i regleringsbrev för verket. Exempel på uppgifter som kan redovisas är bl.a. följande:

1. En sammanställning som för varje kommun anger gällande översiktsplaner, datum för antagande, senaste revisionstidpunkt, detaljplaneläget och areal obebyggd och planlagd mark,

2. de viktigaste planeringsfrågorna i länen,

3. en analys av och prognoser för hushålls svårigheter att etablera

sig på bostadsmarknaden samt för integrationens utveckling med koppling till boendefrågorna,

4. villkoren för nyproduktion av bostäder, samt

5. andra aktuella samhällsbyggnadsfrågor.

Närmare om vad redovisningen ska innehålla bör enligt utredningen fastställas i dialog mellan Regeringskansliet och Boverket (se avsnitten 4.5.1 och 7.6.1).

Oberoende av i vilka instanser överklaganden av kommunala planer, främst detaljplaner och områdesbestämmelser, kommer att handläggas framöver (i förvaltningsdomstol eller inom miljödomstolshierarkin), kan övervägas att i detta sammanhang även ha en fortlöpande rapportering beträffande trender och iakttagelser om denna hantering.3

17–29 §§ motsvarar i övrigt dagens 7–18 §§ och innehåller bestämmelser bl.a. om Boverkets ledning och att det vid myndigheten ska finnas ett insynsråd enligt myndighetsförordningen (2007:515).

3 Ang. förslag till ändringar i organisationen för överprövning av kommunala planer, m.m. se t.ex. förslagen i Miljöprocessutredningens delbetänkande (SOU 2007:111) En ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen. Förslagen enligt det betänkandet bereds f.n. inom Miljödepartementet.

70

Förslag som inte redovisas i avsnittet Författningsförslag

Under rubriken Särskilda organ anser utredningen att, förutom en reglering av Samlingslokaldelegationen, även bör sorteras Delegationen för hållbara städer och ett nyinrättat råd benämnt Rådet för forskning om planering, byggande och boende.

Delegationen för hållbara städer sorterar i dag under Miljövårdsberedningen men, som utredningen utvecklar närmare under avsnitt 5.6.1, har den delegationen ansvar och uppgifter som mycket nära ansluter till Boverkets allmänna ansvar och därför i stället borde ligga direkt under Boverket. Det kan samtidigt noteras att Boverket redan i dag har ett antal uppgifter enligt den förordningen. Förslaget kräver följdändring i förordningen (2008:1407) om hållbara städer.

Rådet för forskning om planering, byggande och boende motsvaras delvis av det forskarråd som i dag regleras enligt Boverkets arbetsordning. De närmare motiven för att inrätta detta organ framgår av avsnitt 3.7.3.

Det bör i instruktionen finnas en översiktlig reglering av dessa organs uppgifter, ansvar, organisation och arbetssätt. Utredningen redovisar här ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske av dessa organ.

Delegationen för hållbara städer

X § Inom Boverket finns delegationen för hållbara städer som är ett särskilt beslutsorgan som hanterar ekonomiska stöd enligt förordningen ( 2008:1407 ) om statligt stöd för hållbara städer. Y § Delegationen för hållbara städer består av en ordförande och högst x andra ledamöter

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst x andra ledamöter är närvarande.

Rådet för forskning om planering, byggande och boende

Z § Inom Boverket finns Rådet för forskning om planering, byggande och boende. Detta råd är ett särskilt beslutsorgan som har till uppgift att i enlighet med de övergripande målen för myndighetens verksamhet initiera, stimulera, följa och stödja

71

forskning inom samhällsbyggnadsområdet, om byggprodukter och konstruktion av byggnader samt om boendefrågor. Å § Rådet för forskning om planering, byggande och boende består av en ordförande och högst x andra ledamöter

Delegationen är beslutför när ordföranden och minst x andra ledamöter är närvarande.

2.6.4. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna

I utredningens direktiv under avsnittet Behov av fördjupad prövning anförs att den nya inriktningen för bostadsfrågorna innebär att främja bättre konkurrens och förutsättningar för bostadsproduktion och för aktörerna att möta konsumenternas behov och att Boverkets verksamhet därför bör ses över tillsammans med närliggande verksamhet i detta sammanhang.

Utredningen konstaterar att två myndigheter har överlappande ansvar inom området Boendefrågor, Boverket och BKN. För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet och redovisar tre alternativa förslag till att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet. Utredningens överväganden och förslag behandlas i kap. 7.

I utredningens förfrågan till andra myndigheter ställdes frågorna

Är det några uppgifter ni utför som Boverket borde göra? och Är det några uppgifter Boverket utför som ni borde göra?

De flesta myndigheterna svarade nej på frågorna men några lämnade synpunkter som inte har direkt bäring på ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Arbetsmiljöverket och SWEDAC lämnade förslag som rör innehållet i Boverkets föreskrifter och råd och Handisam om innehållet i Boverkets information. Banverket, Statens fastighetsverk och Strålsäkerhetsmyndigheten lämnade förslag om aktiviteter Boverket borde utföra.

Naturvårdsverket föreslog att Boverket bör kunna överta Naturvårdsverkets nuvarande ansvar för tillsynsvägledning enligt MB om bostads- och fastighetssektorn, med undantag för frågor som rör avfall och avlopp och sådana frågor som faller under Socialstyrelsens ansvar (hälsoskydd). Motivet till att flytta ansvaret är att energisparande, byggande och PBL-frågor skulle hamna under samma myndighets ansvar.

72

Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets förslag är förenligt med utredningens förslag i avsnitt 2.6. om att ge Boverket ett särskilt utpekat ansvar för tillsynsvägledning över kontrollen enligt 9 kap. PBL, direkt mot kommunerna. Ett genomförande av Naturvårdsverkets förslag förutsätter dock att utredningens förslag genomförs.

2.6.5. Myndighetens namn och lokalisering

Myndighetens namn

Enligt direktivet ska utredningen – om utredarens förslag innebär att Boverkets verksamhetsinriktning förändras – även lämna förslag till ett lämpligt nytt namn på myndigheten.

Utredningen konstaterar inledningsvis att det lämnade förslaget inte innebär att Boverkets verksamhetsinriktning förändras på något grundläggande sätt. Myndigheten bör fortsatt ha samma övergripande ansvarsområden som i dag. Syftet med utredningens förslag är att bidra till att förtydliga Boverkets uppgifter inom ramen för nuvarande verksamhetsinriktning och att fokusera och effektivisera myndighetens verksamhet. Såtillvida finner utredningen inte skäl till att ändra myndighetens namn.

Utredningen har dock i sitt arbete erfarit att frågan om myndighetens namn röner stort intresse på många håll, inte minst inom Boverket. Bland annat har anförts att namnet Boverket föranleder missuppfattningar om att myndigheten huvudsakligen sysslar med boendefrågor och därmed ger upphov till felaktigt ställda förväntningar bland allmänheten.

I betänkandet Ett nytt plan- och bostadsverk (SOU 1987:48) anfördes att det nya verket bör heta plan- och bostadsverket eller plan- och bostadsstyrelsen. Utredaren fann det naturligt att orden plan och bostad ingår i namnet för att ge en klar bild av vad verket sysslar med samtidigt som namnet blir för långt om ledet bygg- ingår. Beteckningen verk gavs vid den tiden till alla nya myndigheter. I propositionen angav regeringen att den nya myndigheten bör benämnas plan- och bostadsverket. Några år senare förkortades namnet till det mer hanterliga Boverket.

En myndighets namn bör så långt möjligt spegla myndighetens verksamhet på ett rättvisande sätt. Det bör också vara kort och hanterligt. Under arbetets gång har utredningen fått förslag till nya

73

namn på myndigheten. De förslag som utan jämförelse har varit mest förekommande är Myndigheten för samhällsbyggande eller

Samhällsbyggnadsverket.

Ett namn som innehåller termen samhällsbyggande kan uppfattas som mer heltäckande när det gäller Boverkets totala verksamhet. Å andra sidan är inte Boverkets verksamhet heltäckande när det gäller företeelsen samhällsbyggande. Namnet Boverket är kort, slagkraftigt och väl inarbetat.

Att förändra omvärldens bild av myndigheten kan enligt utredningens mening knappast åtgärdas genom ett byte av myndighetens namn, utan snarare genom åtgärder för att effektivisera verksamheten.

Mot denna bakgrund lämnar utredningen inte något förslag till nytt namn på Boverket. Om regeringen ändå föredrar att ge myndigheten ett nytt namn förordar utredningen namnet Myndigheten för samhällsbyggande.

Myndighetens lokalisering

Boverkets lokalisering till Karlskrona ifrågasätts av vissa bedömare, bl.a. i de synpunkter som lämnats till utredningen. Man anser att den nuvarande lokaliseringen minskar myndighetens möjligheter att upprätthålla kontakterna med myndigheter, bransch och organisationer samt att den inverkar menligt på Boverkets möjligheter att rekrytera personal med adekvat kompetens. Utredningen har också erfarit att myndighetens geografiska placering inverkar på verksamheten såtillvida att den verkar hämmande på myndighetens deltagande i olika möten på annan ort eftersom de begränsade kommunikationsmöjligheterna medför att restiden utgör en stor del av tidsinsatsen. Exempelvis medför deltagandet i EU-arbetet med möten i Bryssel en till två extra resdagar.

Enligt Swedevals rapport är det svårt att bedöma om rekryteringsbasen de facto begränsas av Boverkets geografiska placering. Intervjuerna ger överlag en bild av goda möjligheter att kunna attrahera och rekrytera kompetent personal till Boverket. Det framgår också att det ibland kan vara svårt att delta i och upprätthålla professionella nätverk. Enheterna uppger att de har god tillgång till kompetens och att Boverket uppfattas som en attraktiv arbetsplats. Inom vissa smala nischer med höga krav på särskilda specialister kan det dock vara svårt att rekrytera

74

75

tillräckligt kvalificerade personer. Boverkets roll som neutral part utan uttalat sektorintresse ger dock myndigheten legitimitet och verket har en betydande styrka i att kunna erbjuda attraktiva arbetsuppgifter. Av Boverkets anställda har ca en femtedel sin bostadsort utanför Karlskrona kommun. Färre än en tiondel är veckopendlare till tjänstgöringsorten.

Skälen till beslutet om Boverkets placering i Karlskrona var främst regionalpolitiska. Enligt ett riksdagsbeslut 1982 om nya riktlinjer för regionalpolitiken skulle en prövning av lokaliseringsort alltid skulle göras för nya statliga myndigheter. I regeringens proposition (prop. 1987/88:37) föreslogs ingen annan lokaliseringsort än Stockholm men riksdagen beslutade att verket skulle flyttas till Karlskrona. I SOU 1997:90 konstateras att lokaliseringen av först Boverket och sedan BKN till Karlskrona har varit betydelsefull för att främja utvecklingen i regionen.

Utredningen konstaterar att Boverkets geografiska placering kan påverka myndighetens verksamhet till vissa delar och anser att verket i sitt utvecklingsarbete bör ta till vara de möjligheter som finns att motverka lokaliseringens eventuella negativa effekter på verksamheten.

Utredningen har i övrigt inga synpunkter på myndighetens lokalisering.

3 Verksamhet och resurser

Förslag:

  • Boverket utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat.
  • Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet
  • Boverket utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen.
  • Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen.
  • Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.
  • Regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande.

Enligt direktiven ska utredningen redovisa en genomgång och analys av Boverkets verksamhet jämfört med de uppgifter verket har enligt författning, regleringsbrev och andra regeringsbeslut samt i EU-arbetet och internationellt. Utredningen ska också redovisa en analys av Boverkets resurser, beträffande såväl ekonomi som kompetens och andra förutsättningar för verket att fullgöra sina uppgifter. Utredningen ska vidare bedöma om verkets hittillsvarande verksamhet och arbetssätt varit och är effektiva i förhållande till verkets uppgifter. Slutligen ska utredningen på grundval av analysen av verksamhet, resurser och resultat och mot

77

bakgrund av en omvärldsanalys belysa behovet av att förändra myndighetens verksamhet när det gäller inriktning, mål och prioriteringar, samt belysa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar.

I bedömningen av verksamhetens resultat har utredningen inte tolkat uppdraget som en bedömning av den effekt på plan-, bygg- och boendeområdena Boverkets arbete får. Utredningen har i stället tolkat uppdraget som att – givet regeringens styrning och andra förutsättningar – bedöma om ansvarsfördelning och tilldelade resurser för förvaltningen är ändamålsenliga samt hur Boverket inom sina givna verksamhetsmässiga och finansiella ramar genomför sina uppgifter.

I detta kapitel behandlas aspekter av Boverkets verksamhet som rör verket gemensamt. Verksamheten inom Boverkets huvudsakliga ansvarsområden behandlas i kap. 5–8.

3.2.1. Boverkets uppgifter enligt lag och förordning

Här ges en mycket översiktlig beskrivning av Boverkets uppgifter enligt lag och förordning. En mer utförlig beskrivning återfinns i bilaga 2.

Enligt sin instruktion är Boverket den centrala myndigheten för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen samt för boendefrågor. Boverket ansvarar även för den centrala administrationen av statliga stöd i form av lån och bidrag för finansiering av bostäder, för omställning till ett energisnålare samhälle, för ökad tillgänglighet, etc.

I instruktionen anges några grundläggande principer för Boverkets verksamhet; att verket inom sina ansvarsområden ska främja en hållbar utveckling samt beakta de konsekvenser som dess beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa samt för män, kvinnor, barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

Inom sitt verksamhetsområde ska Boverket ha uppsikt över utvecklingen beträffande planering, byggande och boende samt över tillämpningen av lagstiftningen.

78

Genom instruktionen tilldelas Boverket även ett relativt omfattande ansvar inom miljöområdet, i vissa fall kopplat direkt till miljöbalken.

Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde.

För verksamheten mer övergripande uppgifter läggs för Boverket ut även t.ex. i PBL, PBF, BVL och BVF. Det är bl.a. fråga om ansvar för uppsikt eller tillsyn över respektive lagstiftning. Genom nyssnämnda författningar samt ett flertal andra regeringsförordningar, har Boverket dessutom uppdrag bl.a. att ta fram tillämpnings- och verkställighetsföreskrifter, vara remissinstans, handlägga ärenden i första instans eller att överpröva beslut från länsstyrelserna, verkställa utbetalningar enligt länsstyrelsernas beslut, eller att föra register. Boverket ska biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt.

En uppgift som kan förtjäna att lyftas fram, är Boverkets ansvar att medverka i samarbetet inom EU och internationellt inom samtliga ansvarsområden.

3.2.2. Boverkets verksamhet

Boverkets verksamhet bedrivs i huvudsak inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor samt Bidragshantering. Verksamhet, pågående och framtida förändringar och beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom dessa områden beskrivs närmare i kap. 5–8. Arbetet med frågor om miljö, tillgänglighet och energi bedrivs övergripande inom alla dessa områden.

Enligt instruktionen har Boverket ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter. Vidare har Boverket ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet och ska bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåverkan och dess utveckling. Boverket ansvarar också för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö samt det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader

79

och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål.

Arbetet med miljöfrågorna integreras i verksamheten inom de huvudsakliga ansvarsområdena. Analysenheten samordnar verkets miljömålsarbete och uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö.

Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter.

Arbetet med handikappfrågorna integreras i verksamheten inom de huvudsakliga ansvarsområdena. Bidragsenheten samordnar samordnar verkets arbete med sektorsansvaret för handikappfrågor och leder en intern arbetsgrupp inom verket.

Boverket ska inom sitt verksamhetsområde särskilt verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och särskilt främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Arbetet med energifrågorna integreras i verksamheten inom de huvudsakliga ansvarsområdena.

Pågående och framtida förändringar

Förändringar som främst har direkt relevans för verksamheten inom något av Boverkets huvudsakliga områden behandlas i respektive kap. 5–8. Här beskrivs några förändringar som dels rör de övergripande verksamheterna, dels den pågående översynen av PBL som rör Boverket gemensamt.

Enligt direktivet (Dir. 2008:95) till den pågående översynen av miljömålssystemet ska utredaren föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Syftet är att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation, bl.a. för att få en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Utredningens förslag kan komma att påverka Boverkets roll och verksamhet i miljöarbetet.

Regeringen konstaterar i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) att bristande tillgänglig-het för personer med funktionshinder skyndsamt ska utredas vidare så som varande en form av diskriminering. Som sektorsmyndighet för handikappfrågor enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken och utifrån sitt uppdrag att meddela föreskrifter och ha uppsikt

80

och tillsyn utifrån lagar och förordningar skulle förändrade krav gällande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning i den fysiska och byggda miljön att ställa nya och förändrade krav på Boverkets verksamhet.

Enligt utredningen direktiv ställer den förväntade demografiska utvecklingen i Sverige med kraftigt ökat antal äldre personer nya krav på tillgänglighet för alla grupper. Detta ställer stora krav på en snabbt förbättrad utveckling av tillgängligheten till den byggda miljön, fysiska planeringen samt byggande och förvaltning av bebyggelse och inte minst av frågor som rör boende.

Översyn av PBL

Miljödepartementet har nyligen remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (M2009/2171/R). Förslaget grundas på den stora mängd förändringsförslag som PBL-kommittén, Byggprocessutredningen och Boverket har lämnat i olika utredningar och rapporter de senaste fyra åren. Syftet med förslaget är enligt departementet i första hand att förenkla och förtydliga bestämmelserna i plan- och bygglagen.

Förslaget innebär bl.a. att bestämmelserna i BVL återförs till PBL samtidigt som flera bestämmelser i plan- och bygglagen flyttas till förordningsnivå. I förslaget ingår de förslag till ändringar av den nuvarande lagen som nyligen har beslutats av regeringen i propositionerna om strandskydd och vindkraft.

Enligt departementet finns ett starkt stöd för de grundläggande syftena i plan- och bygglagen, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.

Bland förslagen kan nämnas en ny bestämmelse med hänsynstagande till klimatpåverkan. Det handlar i första hand om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för ett mer transportsnålt och energieffektivt samhällsbyggande. Ett krav på hänsyn till möjligheterna till hantering av avfall in i lokaliseringsprövningen och vid planeringen av bebyggelsens utformning föreslås. Vidare föreslås att översiktsplanens strategiska funktion ska stärkas genom att nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling av kommunen ska

81

redovisas i planen. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk flyttas tillbaka till plan- och bygglagen för att tydliggöra kopplingen mellan bestämmelserna. Enligt förslaget bör en bedömning göras så tidigt som möjligt redan vid bygglovprövningen till vissa av de krav som i dag finns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.. Dessa krav avser byggnadens lämplighet för sitt ändamål och byggnadens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

En viktig nyhet är att det av bygglovsbeslutet uttryckligen ska framgå vad som förväntas av sökanden innan byggarbetet kan påbörjas exv. att byggstartbesked först krävs. Samtidigt tydliggörs bestämmelserna om vilka handlingar som ska finnas med i en bygglovsansökan. Bestämmelser om tillsyn och sanktioner föreslås samlas till ett kapitel. Bestämmelserna motsvarar i huvudsak de som i dag finns i 10 och 12 kap. men även tillsynsbestämmelserna i nuvarande BVL har förts in. Tillsyns- och miljösanktionsavgiftssystemet enligt miljöbalken har använts som förebild.

Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter

Det ansvarsområde som Boverket har i dag är mycket brett och griper in i eller berör en mängd andra myndigheters ansvarsområden. I första hand berörs kommuner och länsstyrelser, men även många centrala förvaltningsmyndigheter berörs.

Här ges en översiktlig beskrivning av Boverkets beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter. I kap. 5–8 utvecklas beröringspunkterna närmare i relation till Boverkets olika sakverksamheter.

Kommuner och länsstyrelser

Kommunen har ett samlat ansvar för den lokala samhällsutvecklingen och bebyggelseplaneringen inom sitt geografiska område. Med stöd av PBL svarar kommunen för den fysiska planeringen genom att bl.a. upprätta översiktsplaner och detaljplaner för mark- och vattenanvändningen. Kommunen har också ansvar för byggtillsynen och för bostadsförsörjningen samt beslutar om bostadsanpassningsbidrag.

82

Länsstyrelsen utövar tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunen i planprocessen. Länsstyrelsens roller i detta arbete är flera: samordningsrollen avseende olika statliga intressen, myndighetsrollen, att bl.a. överpröva detaljplaner, tillsynsrollen, att verka för exempelvis en god miljö samt rådgivningsrollen, att tillhandahålla underlag, ge råd om tillämpning av PBL m.m. Länsstyrelsen beslutar om ett flertal stöd och bidrag samt bidrar med stöd och råd till kommunerna i boendefrågor.

Boverket har relativt omfattande beröringspunkter med verksamheten vid kommuner och länsstyrelser. En övergripande uppgift för Boverket är att utöva uppsikt över plan- och byggnadsväsendet i landet och verket ska bl.a. följa utvecklingen och vägleda kommuner, länsstyrelser och andra aktörer. Överklagade bidragsbeslut från länsstyrelser och kommuner prövas av Boverket. Boverket administrerar utbetalning av länsstyrelsernas beslutade stöd. Inom boendeområdet har Boverket ett utvecklat samarbete med länsstyrelser och kommuner beträffande kunskap om bostadsmarknad och boendevillkor.

Centrala förvaltningsmyndigheter

De centrala myndigheter som Boverket har mer omfattande samarbete med är enligt verkets uppfattning Naturvårdsverket, Lantmäteriverket, Riksantikvarieämbetet, trafikverken, Myndigheten för säkerhet och beredskap, Tillväxtverket, Statens jordbruksverk, Statens geotekniska institut, Statens energimyndighet, SIDA, Konsumentverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut.

Utredningen har skickat en förfrågan till 66 centrala förvaltningsmyndigheter om vilka verksamheter de bedriver som har beröringspunkter med Boverkets ansvars- och verksamhetsområde. 58 myndigheter svarade.

39 myndigheter angav att de i sin verksamhet har beröringspunkter med Boverket inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Det rör bl.a. frågor om energi, kultur, miljö, naturvård, hälsa, säkerhet och beredskap, infrastruktur, regional utveckling, landsbygdsutveckling, riksintressen enligt miljöbalken, planeringsportalen och svenskt utvecklingssamarbete. Myndigheterna är bl.a. Naturvårdsverket, Lantmäteriverket, Riksantikvarieämbetet, trafikverken, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

83

Tillväxtverket, Statens jordbruksverk, Statens geotekniska institut, Statens energimyndighet, SIDA, Konsumentverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut.

31 myndigheter angav att de i sin verksamhet har beröringspunkter med Boverket inom området Byggande och förvaltning. Det rör bl.a. frågor om byggregler, konstruktion, standardisering, kontroll, konkurrens, tillgänglighet, energi, kultur, miljö, hälsa, säkerhet och beredskap, och arbetsmiljö. Myndigheterna är, förutom flera av de tidigare nämnda, bl.a. Arbetsmiljöverket, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Konkurrensverket och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

13 myndigheter angav att de i sin verksamhet har beröringspunkter med Boverket inom området Boendefrågor. Det rör bl.a. frågor om bostadsstöd, trygghet, barn och äldre, statistik och boendeportalen. Myndigheterna är, förutom flera av de tidigare nämnda, bl.a. Statens bostadskreditnämnd, Socialstyrelsen, Konsumentverket och Diskrimineringsombudsmannen.

Boverkets råd, delegation och expertgrupper

Enligt instruktionen ska Boverket ha

  • ett insynsråd,
  • en samlingslokaldelegation.

Insynsrådet utses av regeringen och ska enligt Boverket ge råd till generaldirektören och vara en garant för att både regeringen och den enskilde medborgaren har insyn i Boverkets verksamhet.

Samlingslokaldelegationen är ett särskilt beslutsorgan vars ledamöter utses av regeringen och avgör ärenden om statligt stöd till allmänna samlingslokaler och vissa icke-statliga kulturlokaler.

Delegationen ansvarar själv för sina beslut, men ansvarar för sin verksamhet inför myndighetschefen som i sin tur ansvarar inför regeringen för att Samlingslokaldelegationen tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att delegationens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Chefen för bidragsenheten är ledamot och leder kansliet som finns på bidragsenheten

Enligt Boverkets arbetsordning har verket följande rådsorgan

84

  • Boverkets Byggråd,
  • Boverkets Energiråd,
  • Boverkets Forskarråd,
  • Boverkets Stadsmiljöråd.

Boverkets byggråd har sedan 1995 till uppgift att biträda verket i frågor av större vikt när regler utarbetas om byggnaders och bostäders grundläggande egenskaper och om metoder för beräkning av statens stöd till byggandet. Chefen för husbyggnadsdivisionen är byggrådets ordförande och sammankallande. Förutom ordförande och sekreterare har rådet har 25 ledamöter som är intresseföreträdare för finansieringsorgan, försäkringsgivare, byggherrar och fastighetsägare, kommunala organ, brukarorgan, yrkesföreningar och sakfrågeföreningar samt producenter.

Boverkets Energiråd har sedan 1995 till uppgift att bistå med erfarenheter, lämna synpunkter och vara rådgivande till Boverket vid framtagande av förslag och inför beslut om styrande åtgärder för en effektivare energianvändning i byggnader. Rådet ska vara rådgivande vid förberedelsearbetet med införandet av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda. Ordförande och ledamöter utses av

Boverkets generaldirektör för en tid av högst tre år.

Boverkets forskarråd inrättades 2003 med syfte att vara ett råd till Boverket vid dess initiering av ny forskning och vid dess kommunicering av pågående och genomförd forskning om planering och byggande med kommuner och byggbransch. Rådet ska tillsammans med verket fungera som en länk mellan praxis och forskning, underlätta överblicken av relevanta forskningsfronter samt delta i

Boverkets formulering av forskningsbara framtidsfrågor. Rådet ska även fungera som kompetensförstärkning för Boverket, för att verket på ett effektivt sätt ska kunna fungera som samtalspart till Formas och andra forskningsråd vid inrättande av särskilda insatsprogram och vid identifiering av kommande kunskapsbehov.

Forskarrådet består av ca åtta, högst tio, internationellt väl renommerade forskare, som representerar olika vetenskapliga discipliner och forskarmiljöer av särskilt intresse för kunskapsproduktion inom verkets ansvarsområde. Rådsmedlemmarna tillsätts av GD för en period av tre år. Till rådet adjungeras Boverkets ledningsgrupp.

Boverkets stadsmiljöråd är ett rådgivande organ till Boverket vad gäller verksamheten kring byggd miljö, fysisk planering och boende. Rådet ska vara en kompetensresurs och ett forum för

85

idéutbyte och diskussion kring aktuella frågeställningar inom främst samhällbyggnadsdivisionens ansvarsområde och utgöra en kontaktbrygga för verket till såväl forskning som praktisk erfarenhet inom området. Rådets medlemmar tillsätts av generaldirektören på en period av två år på personliga kvalifikationer och en balanserad sammansättning med avseende på yrkesinriktning, ålder och kön eftersträvas. Rådets ordförande är chefen för Samhällsbyggnadsdivisionen.

Dessutom finns vid verket

  • Boverkets samrådsorgan med handikappförbunden,
  • Boverkets Expertgrupp – Brand.

Boverkets samrådsorgan med handikappförbunden är avsett att främja ett samarbete mellan olika verksamheter som kan ge förutsättningar till ett utvecklande arbete inom handikappolitiken och sträva efter att lösa problem utifrån en syn som alla delar. Genom dialog och kunskapsöverföring ska strategiskt viktiga frågor för att öka tillgängligheten och användbarheten i fysisk planering, byggande och boende diskuteras. I samrådsorganet ingår flera representanter för handikapprörelsen, Sveriges kommuner och landsting samt länsstyrelserna. Boverkets generaldirektör är ordförande.

Boverkets Expertgrupp – Brand ska fungera som referensgrupp och bollplank när byggregler ska ändras. Gruppen ska även vara ett nätverk och en spanare inför förändringar inom byggandet som kan eller bör medföra att Boverket agerar inom ramen för uppsiktsansvaret. Medlemmarna representerar olika organisationer och är specialister inom olika viktiga områden vad gäller brandsäkerhet, till exempel bärande konstruktioner, utrymning, utbildning, provning och projektering.

EU och internationellt

Sedan många år har Boverket deltagit i EU:s arbete inom byggnads- och konstruktionsområdet genom kontinuerlig medverkan i olika expertgrupper och ständiga kommittéer. Verksamheten inom fysisk planering samt boende har också inblickar i EU men på andra sätt, eftersom dessa verksamhetsområden ligger utanför den explicita EU-kompetensen. Fysisk planering berörs indirekt allt mer av bland annat miljödirektiv. Fysisk planering och stadsutvecklingsfrågor påverkas även av medlemsstaternas territoriella

86

samarbete, som delvis finansieras genom Europeiska regionala utvecklingsfonden. Inom boendeplanering finns ett utvecklat statistiksamarbete inom EU och flera av EU:s politikområden och direktiv påverkar indirekt förutsättningarna för den svenska bostadsmarknaden. Boverket deltar i den internationella erfarenhetsåterföringen mellan de nordiska länderna.

Tabellen visar resursåtgång för Boverkets samarbete inom EU och internationellt.

Tab 3.1 Boverkets internationella arbete

2008 2007 2006

Samarbete inom EU och internationellt åa mnkr åa mnkr åa mnkr Utbud av bostäder 1,6 1,8 0,5 0,6 1,0 1,1 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling 7,0 8,3 3,8 4,3 4,8 5,0 Byggande och förvaltning 6,6 7,4 6,9 7,5 8,4 8,1

Totalt, verksamhetsområdet Internationellt 15,2 17,5 11,2 12,4 14,2 14,2

Källa Boverket. Overhead ingår med ca 41 % 2008, 47 % 2007 och 46 % 2006.

Verksamheten inom EU och internationellt inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning samt Boendefrågor. redovisas i respektive kap. 5–7.

Bygga-bo-dialogen

Dialogen Bygga, bo och förvalta för framtiden är ett samarbete mellan företag, kommuner, myndigheter och regering. Genom frivilliga åtaganden inom Bygga-bo-dialogen vill aktörerna i näringslivet nå längre än lagar och regler. Det gemensamma målet är att före 2025 – inom en generation – nå en hållbar bygg- och fastighetssektor främst inom tre prioriterade områden; hälsosam innemiljö, effektiv energianvändning och effektiv resursanvändning.

De som medverkar i Bygga-bo-dialogen är:

  • företag och myndigheter inom bygg- och fastighetssektorn
  • företag som på olika sätt har beröring med sektorn (t.ex. kreditgivare, försäkringsbolag och andra leverantörer av tjänster eller produkter till sektorn).
  • kommuner

87

Verksamheten inom Bygga-Bo-dialogen kommer att avslutas vid utgången av 2009.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) anför regeringen att Bygga-bo-dialogen utgör ett väl fungerande nätverk med spjutspetsaktörer inom bygg- och fastighetssektorn och att vissa delar av dialogsamverkan kommer att under 2009 och 2010 knytas närmare delegationen för hållbara städer. Staten bör även fortsättningsvis delta aktivt i olika former av samverkan med olika aktörer för att bidra till en fortsatt energieffektivisering inom bebyggelsen. Regeringen avser att ta initiativ till öppna dialoger och seminarier mellan olika aktörer för att få ytterligare drivkraft i det fortsatta arbetet med energieffektivisering.

E-förvaltning

Boverket har under de senaste åren utvecklat ett antal verksamheter inom e-förvaltningsområdet, både i egen regi och i samarbete med andra myndigheter och aktörer. Verksamheterna rör såväl internt som externt arbete inom alla verksamhetsområden. Här ges en översiktlig redovisning utan anspråk på fullständighet.

Verket moderniserade 2006 sitt diarie-, ärende- och dokumenthanteringssystem. Mallar som skapar hållbara dokument infördes liksom möjlighet att söka i ärenden sedan 1993. Diariet är publikt tillgängligt på Boverkets hemsida och kopplas mot elektroniska bidragsansökningar.

Boverket deltar i Rättsinformationsprojektet som bedrivs av Domstolsverket enligt rättsinformationsförordningen (1999:175). Uppgiften är att ta fram ett rättsinformationssystem som tillförsäkrar den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form.

Boverket deltar i utvecklingsarbetet kring geografiska informationssystem (GIS) och dess användning, bl.a. inom ramen för Geodatastrategin och i olika arbetsgrupper för standardisering av geografisk information, information i planprocessen m.m. Utvecklingsarbete om digital hantering av detaljplaneprocessen pågår. En intern webbplats ger handläggarna tillgång till Boverkets interna GIS-system för arbete med geografiska analyser och webbaserade karttjänster.

88

Bostadsmarknadsenkäten genomförs genom en webbapplikation som är tillgänglig även för länsstyrelserna. Systemet används även för andra enkäter.

Energideklarationsregistret Gripen produktionssattes 2007 och är Boverkets webbaserade register för inmatning och registering av energideklaration för byggnader.

Radonguiden är Boverkets webbplats med information om radon, bl.a. om faror, mätning, åtgärder och bidrag.

Bofinc är Boverkets datoriserade handläggnings- och utbetalningssystem för hantering av statens stöd till bl.a. ny- och ombyggnad samt förbättring av bostäder, energibesparande åtgärder samt andra stimulansstöd som tjänar som handläggarstöd för länsstyrelserna och Boverket i beslutssituationer och för ärendeberedning och utbetalning. Systemet kompletteras löpande med e-tjänster för olika stödformer så att medborgarna kan ansöka om och få beslut om stöd via Internet. Boverkets statistikdatabas Svanen innehåller data från bidragssystemet Bofinc, Gripen och projektet BETSI.

Data uppdateras kontinuerligt och all data som registrerats i Bofinc och Gripen förs över till Svanen. Systemet har utvecklats för utvärdering och andra myndigheters behov av information, exempelvis Energimyndigheten. För bearbeta informationen används analysverktyget Cognos som är kopplat till Svanen. Via analysverktyget kan statistik, prognoser, utvärdering m.m. tas fram för olika ändamål av Boverket och andra myndigheter som länsstyrelserna och Statens energimyndighet. (Se vidare avsnitt 8)

Naturvårdsverket, Boverket, SMHI, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och SGI driver tillsammans Klimatanpassningsportalen. Webbportalen ska förmedla den samlade kunskap som finns i dag om sårbarhet och anpassning till ett förändrat klimat och utgöra ett stöd för kommuner och länsstyrelser inom verksamheter som rör bl.a. fysisk planering, räddningstjänst, beredskap, energiförsörjning, jordbruk, skogsbruk, m.m.

Planeringsportalen startas under 2009 i samarbete mellan Boverket och flera myndigheter. Det är en webbplats med en geoportaldel till stöd för samhällsplanering och samhällsbyggande, samt den klusteranpassade tillämpningen Vindtjänsten för planering, lokalisering och tillståndsprövning av vindkraftsanläggningar.

PBL-direkt ingår i kompetensatsningen för att förbättra tilllämpningen av PBL bland länsstyrelser, centrala verk med flera.

Det är en interaktiv webbplats som drivs av Boverket och länsstyrelserna under perioden 2008–2010. Den innehåller

89

utbildningsmaterial och information och ska bidra till erfarenhetsutbytet mellan deltagarna. Webbplatsen skulle enligt Boverket i framtiden kunna utgöra en plattform för verkets externa arbete med utbildning och kompetensåterföring.

Webbplatsen OmBoende är en informationsportal om boende, byggande och inomhusmiljö som ska ge medborgarna tillförlitlig och lättillgänglig information inom området och stärka deras möjligheter att vara kunniga och aktiva på bostadsmarknaden och efterfråga en trygg och säker boendemiljö. Den startades i januari 2009 och drivs i samarbete mellan Boverket och Konsumentverket.

Webbplatsen MittBygge drivs sedan februari 2008 av företaget Mittbygge AB i samarbete bl.a. med Boverket, Lantmäteriet, Konsumentverket och Sveriges kommuner och landsting. Syftet är att ge lättfattlig information om att planera, bygga och bo som stöd till privatpersoner genom byggprocessen. Här finns samlad information om ny-, om-, och tillbyggnad av ett småhus, från idé och planering till att leva och bo, samt möjligheter att utföra tjänster inom byggområdet på nätet.

Förändringar i ansvar och uppgifter över tid

Boverkets instruktionsenliga verksamhetsområde är i dag detsamma som under de första åren, även om formuleringarna har ändrats något. Boverket var då enligt instruktionen (1988:590 med ändring 1993:415) förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggande och boende. Verket svarade också för den centrala administrationen av statligt bostadsstöd i form av bidrag för finansiering av bostäder.

Boverket hade då till uppgift att inom sitt verksamhetsområde

1. meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn samt handlägga

förvaltningsärenden i enlighet med lag eller förordning,

2. följa tillämpningen av lagar och förordningar, utvärdera effek-

terna av tillämpningen och lämna regeringen förslag till de åtgärder som behövs för att syftet med reglerna skall nås,

3. verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med

underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m.,

4. biträda regeringen med yttranden och utredningar m. m.,

90

5. informera om nya eller ändrade regler, och

6. medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmoni-

sera regler för fysisk planering, hushållning med naturresurser samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter.

Uppgifterna i instruktionen har efterhand förtydligats och utökats. I början av 2000-talet tillkom sektorsansvar för handikappfrågor och miljöfrågor samt miljömålsansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Uppgiften att verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och att särskilt främja utbyggnaden av vindkraft tillkom 2006.

Inom området Bidragshantering regleras Boverkets uppgifter i särskilda förordningar (se bilaga 2). De generella produktionsstöden för bostadsbyggande i början av 1990-talet har efter hand avlösts av selektiva stöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form.

Sedan 2005 är Boverket ansvarig för marknadskontroll av byggprodukter m.m. och sedan 2006. för register och information kring energideklarationerna.

Inom Boverket fanns under perioden 2001–2007 Byggkostnadsforum med uppgift bl.a. att i ett helhetsperspektiv studera byggprocessen med avseende på byggkostnader och hyror. Hållbarhetsrådet fanns vid Boverket 2005–2007, och ett sekretariat för Byggabo-dialogen inrättades 2003 vid Boverket (se avsnitt 3.2.2).

Som framgår av avsnitt 3.2.1 ovan är det verksamhetsområde som Boverket har i dag omfattande. Verksamheten kan delas in i fyra huvudsakliga delområden, Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor samt Bidragshantering. Vissa verksamheter som bl.a. hantering av frågor inom handikapp-, miljö- och energiområdena spänner över hela ansvarsområdet.

91

Styrningens betydelse för Boverkets roller

Den formella styrningen av Boverket sker genom instruktionen, övriga författningar och regleringsbrevet. Förutom av instruktionen framgår Boverkets författningsenliga ansvar och uppgifter bl.a. av PBL, BVL, PBF, BVF och hushållningsförordningen samt ett stort antal regeringsförordningar inom områdena Byggande och förvaltning och Boendefrågor.

Tabellen nedan visar hur ansvarsuppgifterna enligt lagar och förordningar utom instruktionen i stora drag fördelar sig på de olika aktivitetsområdena.

Tabell 3.1 Boverkets författningsenliga uppgifter utanför instruktionen fördelade på delområden

Plan Bygg Bo Bidrag Enligt lag & förordning exklusive instruktion Uppsikt x x Tillsyn x x x Föreskriftsrätt x x Beslut 1:a instans x Överprövning x Auktorisation x Registerföring x x Administration av stöd x

Av tabellen framgår bl.a. att för området Boendefrågor saknar Boverket ansvar och uppgifter som regleras utanför instruktionen och regleringsbrevet. Inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har Boverket uppsiktsansvar över planväsendet enligt PBL och över hushållningen med mark- och vattenområden enligt hushållningsförordningen. För Bygg- och förvaltningsområdet och Bidragshanteringen har Boverket ansvar och ett antal uppgifter som regleras i annan lagstiftning än instruktion och regleringsbrev.

I instruktionen anges Boverkets verksamhetsområde i första paragrafen. Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Verket ansvarar också för den centrala administrationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhetsområde

92

Boverket ska inom sitt verksamhetsområde bl.a.

  • meddela föreskrifter,
  • ha uppsikt och tillsyn
  • handlägga förvaltningsärenden
  • följa, beskriva och analysera utvecklingen
  • följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen
  • bedriva informationsarbete
  • föreslå åtgärder och ändringar
  • verka för samordning
  • tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken
  • biträda regeringen med yttrande och utredningar
  • bidra med underlag och expertkunskap för regeringens arbete
  • medverka i internationellt samarbete
  • verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem
  • främja en hållbar utveckling.
  • bedriva miljömålsarbete
  • vara samlande, stödjande och pådrivande beträffande miljö- och handikappfrågor

Uppräkningen täcker de flesta av de uppgifter som stadgas i lag och annan förordning. Utöver det rent författningsreglerade kommer uppdrag och uppgifter enligt regeringens regleringsbrev, deltagande i olika externa projekt samt remissyttranden och utred-ningar.

Sedan mål- och resultatstyrningssystemet infördes i den statliga styrningen i slutet av 1990-talet har många myndigheters verksamhet allt mindre fokuserats på deras uppgifter enligt instruktionen och allt mer på uppgifter i lag och annan förordning samt uppgifter enligt respektive regleringsbrev. Enligt utredningens uppfattning utgör Boverket inget undantag därvidlag. Boverkets instruktion är inte heller särskilt tydlig och konkret om vad som egentligen ska göras.

Förutsättningarna är därför olika inom Boverkets delområden vad beträffar styrningen av den verksamhet som ska utföras. Tydligast förutsättningar har området Bidragshantering vars verksamhet styrs relativt detaljerat av särskilda förordningar. Verksamheten inom området Bygg och förvaltning styrs till stora delar av särskilda förordningar, bl.a. BVF där Boverkets föreskriftsrätt om byggregler stadgas. Boverket har enligt PBL uppsikt över plan- och byggväsendet i riket och enligt hushållningsförordningen bl.a.

93

allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden Dessa författningsstöd styr tillsammans med regleringsbrevet och andra uppdrag verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Verksamheten inom området Boendefrågor styrs enbart av regleringsbrevet och andra uppdrag.

Ett författningsstöd med tydliga uppgifter ger förutsättningar för stadga och långsiktighet i myndighetens verksamhet. Med konkret styrning får myndigheten en tydlig roll och får möjligheter att bygga upp och befästa sin auktoritet på området. Utredningen konstaterar att styrningen av Boverkets olika delområden sker med olika fördelning mellan författningsstöd och regleringsbrev.

Boverkets roller gentemot omvärlden

I de olika verksamheter som Boverket bedriver har verket olika roller gentemot olika målgrupper.

Boverkets roller gentemot regeringen är bl.a. utredande, förslagsgivande och biträdande.

Regeringen tar emot rapporteringar enligt återrapporteringskrav och redovisningar av uppdrag samt eventuella förslag till åtgärder och ändringar av regler m.m. Den använder också Boverket som biträde i olika sammanhang, både nationellt, inom EU och internationellt.

Rollfördelningen är tydlig – Boverket arbetar åt regeringen. Alla Boverkets verksamhetsområden berörs.

Gentemot länsstyrelser och kommuner är Boverkets roller delvis olika beroende på verksamhetsområde.

Vad gäller områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling och Byggande och förvaltning är Boverkets roller samordnande och informerande, men innefattar också att utöva uppsikt och tillhandahålla vissa underlag. Boverket har uppsikt över plan- och byggväsendet och allmän uppsikt över hushållningen med mark och vatten, och följer och analyserar kommunernas verksamhet, informerar om regler samt ger stöd och råd på området. Länsstyrelserna har tillsyn över plan- och byggväsendet och hushållningen med mark och vatten i sina län, och Boverket ger stöd och råd för deras verksamhet och verkar för samordning av deras arbete med underlag för tillämpningen av PBL och vissa bestämmelser i MB. Verket tillhandahåller också underlag för tillämpningen av 5 kap. MB om miljökvalitetsnormer.

94

Inom området Bidragshantering är Boverkets roller överprövande och informerande, men innefattar också att utöva tillsyn. Boverket utövar tillsyn över länsstyrelsernas och kommunernas bidragshantering och överprövar deras beslut, informerar om regler samt administrerar länsstyrelsernas handläggning och utbetalningar via Bofinc.

Beträffande Boendefrågor är Boverkets roller informerande och samarbetande. Boverket stöder verksamheten vid länsstyrelserna och samarbetar med länsstyrelser och kommuner i bostadsmarknadsanalyserna.

Rollfördelningen är tydlig – Boverket är den centrala myndigheten som agerar mot de regionala och lokala nivåerna i kraft av sina författningsenliga uppgifter.

Gentemot andra centrala myndigheter är Boverkets roller informerande, samordnande och innefattar också att utöva uppsikt. Verksamheten berör främst området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling.

Boverket informerar om regler och verkar för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och vissa bestämmelser i MB. Boverket har också allmän uppsikt över hushållningen med mark och vatten.

Rollfördelningen är här inte lika tydlig – Boverket är en myndighet bland andra och har inte så tydligt mandat att driva frågorna mot andra myndigheter.

Boverkets roller gentemot medborgare och företag är främst prövande, överprövande och informerande. Verksamheten berör främst områdena Bidragshantering och Byggande och förvaltning

Boverket beslutar om vissa stöd och bidrag i första instans, överprövar kommuners och länsstyrelsers beslut och informerar om regler.

Rollfördelningen är tydlig – Boverket är en myndighet som agerar mot medborgare och företag i kraft av sina författningsenliga uppgifter.

Boverkets serviceskyldighet – roller i konflikt

Utredningen har erfarit att hur Boverket uppfyller sin serviceskyldighet att ge råd eller information om hur olika författningsbestämmelser ska eller bör tillämpas har gett upphov till ett visst missnöje (se avsnitt 2.4.1). Särskilt stora anspråk på information

95

och vägledning finns i samband med att nya bestämmelser introduceras. Det kan vara fråga om bestämmelser t.ex. i PBL men också om hur någon av Boverkets egna föreskrifter bör tolkas. Kritiken handlar om att Boverket inte ställer upp i tillräcklig omfattning och att det dessutom förekommer att företrädare för myndigheten uppträder avvisande då anspråk ställs på dess tjänster.

Erfarenhetsmässigt kan konstateras att anspråken från tilllämparna på vägledning och på vilken hjälp man bör förvänta sig från centrala myndigheter ibland är överdrivna. Det är trots allt den myndighet som s.a.s. står i första linjen som måste ”gissa först”. Den slutliga tolkningen av hur en bestämmelse ska tolkas, sker först i samband med domstolsprövning och av högsta instans. Utifrån sitt allmänna ansvar, den kompetens dess tjänstemän bör besitta och myndighetens position i myndighetshierarkin, har emellertid de centrala myndigheterna ett ansvar för att underlätta tillämpningen; för myndigheter men även för allmänheten.

Utgångspunkten för denna verksamhet är myndigheternas serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223) och allmänna uppgifter enligt myndighetsförordningen (2007:515). När det gäller kontakter med myndigheter kan man även tolka in en serviceskyldighet enligt Boverkets ansvar för uppsikt.1

En återhållande faktor är att informations- eller rådgivningsverksamhet är resurskrävande. Resursåtgången bör emellertid vägas mot avlastningen för övriga myndigheter, och ur ett större perspektiv är det långt ifrån självklart att en återhållsamhet hos ett centralt verk är ändamålsenlig för verksamheten i stort.

Att hantera telefonförfrågningar eller förfrågningar via e-post ställer relativt höga krav på tjänstemannen; att uttala sig korrekt, inte för mycket men heller inte för lite. Det är ibland en svår balansakt att ge tillräcklig information och samtidigt undvika att ta bestämd ställning i något som myndigheten ändå inte råder över eller som gör att tjänstemannen jävar ut sig, om frågan hanteras eller skulle komma att hanteras formellt vid myndigheten. Gränserna dras av straffrätten, av bestämmelserna om jäv och av myndighetens skadeståndsskyldighet.

Det är t.ex. olämpligt om någon företrädare för myndigheten i ett tidigt skede och på ett, som det kanske visar sig, undermåligt eller vinklat material tydligt tar ställning till ett problem i ett enskilt fall och binder upp sig eller andra beträffande tolkningen;

1 Denna serviceskyldighet är inte lika tydlig som en tillsynsvägledande myndighets ansvar enligt MB gentemot de operativa tillsynsmyndigheterna.

96

en fråga som kan komma in till Boverket genom ett överklagat beslut om bidrag, eller genom att Boverket får en formell remiss i samband med att ett överklagande som hanteras av regeringen eller i domstol.

Det finns även en gränsdragning när kravet på upplysningar går över till något mer omfattande och närmast kan liknas vid önskemål om konsultverksamhet. Detta är särskilt känsligt i de fall där det finns olika och motstridiga intressen inblandade och där det kan uppfattas som att myndigheten tar den ene partens parti och hjälper till framgång.

Serviceskyldigheten bör anses uppfylld om tjänstemannen, utan att ta ställning i det enskilda fallet, genom ett allmänt och principiellt resonemang förklarar hur en bestämmelse har tolkats eller liknande bestämmelser tillämpats, dvs. principiella utgångspunkter för tolkningen och vilka faktorer som bör vara relevanta. Är rättsläget oklart, frågan är inte rättsligt prövad eller praxis är motstridig, bör den omständigheten lyftas fram.

Om det visar sig att någon viss fråga ofta återkommer eller att tillämparna i övrigt har särskilda problem inom något område, kan en sådan omständighet ge anledning för myndigheten att revidera sina föreskrifter eller meddela/revidera allmänna råd eller handböcker. Är det en författning som myndigheten inte själv disponerar över, ger det anledning att uppmärksamma den ansvariga, dvs. regeringen, om det brister i hur en bestämmelse i en lag eller förordning har konstruerats eller formulerats.

Med tanke på den kritik som har förts fram mot Boverket har utredningen kommit fram till att det regelverk som finns beträffande dessa frågor kan behöva kompletteras i instruktionen och att Boverket där ges ett uttryckligt ansvar för att ”sprida kunskaper om gällande och nya regler, vägledande domstols-avgöranden m.m. samt utveckla metoder för tillämpningen” (3 § 3 i utredningens förslag).

Ytterligare utgångspunkter eller övervägande av eventuellt behov av policy för verksamheten bör hanteras internt inom Boverket. Utredningen vill i detta sammanhang peka på det utvecklade serviceåtagande som Jordbruksverket gör på sin hemsida med uppgift bl.a. om inom vilken tid den som vänder sig till myndigheten kan förvänta sig svar. Utredningen vill även lyfta fram den telefonrådgivning, juristjouren, som Naturvårdsverket svarar för.

97

Utredningen har låtit Swedeval Utvärdering granska Boverkets kompetensförsörjning och konsultanvändning. Innehållet i detta avsnitt bygger till stora delar på innehållet i Swedevals underlagsrapport.

3.4.1. Personal

I tabell 3.2 visas en sammanställning av vissa uppgifter om Boverkets personal hämtade från årsredovisningarna.

Tabell 3.2 Personalstatistik 1994/95 samt 2001–2008

År Antal

åak

Medeltal anställda

Kv (%) Män (%) Medelålder

1994/95 189 198 53 47 45 2001 143 161 57 43 48 2002 149 163 55 45 46 2003 152 164 55 45 48 2004 163 165 55 45 48 2005 170 175 56 44 47 2006 177 184 54 46 48 2007 191 208 55 45 49 2008 188 206 56 44 48

Källa: Boverkets årsredovisningar

Boverket hade enligt årsredovisningen 206 personer anställda under 2008, varav 56 % var kvinnor. Antalet anställda har ökat med drygt 25 % sedan 2001. Av de anställda år 2008 var 14 % visstidsanställda (inkl. provanställda) eller timavlönade vilket är något färre än i staten totalt. Antalet tidsbegränsat anställda ökade under 2008 främst till följd av arbete i tidsbegränsade uppdrag som exempelvis BETSI.

Fördelningen av myndighetens anställda inom kompetenskategorierna ledningskompetens, kärnkompetens och stödkompetens visar att Boverket har en något högre andel anställda inom kategorin stödkompetens (33 %) jämfört med staten som helhet (27 %). Skillnaden har ökat något sedan 2003. Det omvända förhållandet gäller för kärnkompetensen.

98

Medelåldern för Boverkets personal är 48 år jämfört med 46 år i staten som helhet. De senaste årens förändringar i personalens åldersstruktur framgår av följande figur.

Tabell 3.3 Boverkets anställda fördelade efter personalkategorier och ålder år 2008 jämfört med år 2003 (inom parentes). Procentuell fördelning

Personalkategori Ålderskategori

< 35 35–44 45–54 55–65 Samtliga (%)

Ledningskompetens 0(0) 0(13) 53(38) 47 (50) 100 Kärnkompetens 15 (14) 29 (28) 25 (35) 31 (23) 100 Stödkompentens 7 (7) 24 (36) 31 (29) 37 (27) 100 Samtliga 12 (11) 25 (29) 30 (33) 33 (26) 100

Källa: Arbetsgivarverkets återrapportering av uppgifter om kompetenskategorier m.m. 2008.

Av tabellen framgår att en betydande åldersförskjutning uppåt har skett för Boverkets kärnkompetens sedan 2003. Den största åldersgruppen i denna kategori är nu de anställda i åldern 55–65 år. Andelen stödkompetens i åldern 55–65 år har ökat kraftigt samtidigt som andelen i åldern 35–44 år minskat betydligt. Boverket har en betydligt lägre andel av sin personal som är under 35 år jämfört med staten som helhet, medan andelen anställda i åldersintervallerna över 45 år är högre i Boverket jämfört med staten. Åldersstrukturen i staten är i stort sett oförändrad 2008 jämfört med 2003.

Utbildningsnivån inom Boverket är hög. Av verkets tillsvidareanställda har ungefär 75 % högskolekompetens. Sett över en längre period från mitten av 1990-talet har andelen anställda med eftergymnasial utbildning längre än 2 år ökat med 10 procentenheter.

Figur 3.1 visar att närmare 40 % av Boverkets nuvarande personal anställdes under Boverkets första fem år. Nästan 35 % av Boverkets experter och utredare anställdes då.

99

Figur 3.1 Boverkets personal år 2009 fördelad på tiden för anställning i verket

0 10 20 30 40 50 60 70

Antal

-1989 1990-94 1995-99 2000-2004 2005 -

Anställningsår

Boverkets personal

Källa : Boverket

Figuren visar också att Boverkets personal fördelar sig på två större grupper. En som anställdes under Boverkets första fem år och en som anställdes under 2000-talet. Av gruppen anställda från år 2005 och framåt är 22 personer visstidsanställda i verket.

En viss ökad personalomsättning i Boverket under den senaste sexårsperioden kan noteras.

Enligt Arbetsgivarverkets återrapportering av statistik 2008. har sjukfrånvaron i Boverket minskat från 4,1 till 3,9 % mellan 2007 och 2008. Boverkets sjukskrivningar ligger dock högre än staten som helhet under 2008 och verkets sjukfrånvaro uppgår till 3,9 % av tillgänglig arbetstid jämfört med 3,3 % för övriga myndigheter. I åldersgruppen 30–49 år är skillnaden betydligt större, 5,6 jämfört med 2,8 %.

Av Boverkets anställda har i dag ca 20 % sin bostadsort utanför Karlskrona kommun. Andelen är i stort sett oförändrad jämfört med 2003. Uppskattningsvis 7–8 % av Boverkets anställda veckopendlar.

100

3.4.2. Finansiering

Tabell 3.4 Boverkets anslagsutveckling i jämförelse med budgetåret 1994/1995

(mnkr) 94/95 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Boverkets förvaltningsanslag 139 133 136 138 144 145 148 163 152 175

Övriga verksamhetsanslag under Boverket 5 3 4 18 14 49 44 30

Invstöd äldrepolitiken

500 500 500

Bostadsanpassningsbidrag 5

Särskilda jämstäldhetsåtgärder

15

Icke-statliga kulturlokaler 85 10 10 10 10 10 4 10 10 10

Allmänna samlingslokaler 100 15 25 24 24 24 24 32 32 32

Konstnärlig utsmyckning 10

Räntebidrag

29 000 1 952 1 460 1 472 1 621 1 786 1 756 1 014 735 577

Radonbidrag 110 7 20 33 33 33 33 33 33 33

Investeringsbidrag 800 267 133 270

Lån till bostadsbyggande 51

ROT-bidrag

1 800 1 333 667

Bidrag till studentbostäder 274 125 125

Bostadsinvest. främjande ekologisk hållbarhet 20 20 20 18 18 18

Bidrag till hyresbostäder 1 99 600 600 596 596

Bidrag till hissinstalationer

29

Hållbara städer

133

Energieffiktivisering i offentliga lokaler

27 27 703 700 300

Solvärmebidrag

20 20 10 5 25 27 24

Byggnaders energiprestanda 12 14 19 15 12 9

Planering vindkraft

30 30 30

Konvertering från oljeuppvärmning

102 250

Konvertering från direktverkande el

132 105 304 341 330 330

Instalation av energieffektiva fönster

50 50 80

Summa tilldelade medel 32 117 2 544 2 020 2 425 2 455 4 309 3 848 3 503 2 655 2 278

Källa: Boverket

101

Av tabell 3.4 framgår att Boverket förfogar över nästan 2 300 mnkr under 2009 varav 175 miljoner mnkr är avsatta under anslagsposten förvaltningskostnader under Boverkets ramanslag i regleringsbrevet för 2009. Drygt 18 mnkr av dessa medel är särskilt avsatta för arbete med standardisering, Informationsportalen, kompetenssatsning för bättre PBL-tillämpning och enkelt avhjälpta hinder. Ytterligare 30 mnkr under ramanslaget är avsatta för särskilda uppgifter rörande kompetensutvecklingsprogram för bygg- och fastighetssektorn Bygga-bo-dialogen, och marknadskontroll.

Av tabellen framgår också att det generella stödet till byggandet och boendet har minskat kraftigt sedan mitten av 1990-talet och avlösts av mer riktade stöd. En dryg tredjedel av sakanslagen utgörs 2009 av olika energistöd, en dryg fjärdedel av räntebidrag och en knapp fjärdedel av investeringsstöd inom äldrepolitiken. Den resterande tiondelen fördelas på bl.a. stöd till hållbara städer, allmänna samlingslokaler, icke-statliga kulturlokaler samt radonbidrag.

Figur 3.2 Boverkets intäkter från förvaltningsanslag, sakanslag och övriga särskilda anslagsposter samt övriga intäkter åren 2004–2008 (tkr)

0

50000 100000 150000 200000 250000 300000

2004 2005 2006 2007 2008

År

Tk r

Övr. intäkter Övr. anslag Förvaltn anslag

Källa: Boverkets årsredovisningar 2004 -2008.

Figuren visar att förvaltningsanslaget är den helt dominerande finansieringskällan för Boverkets verksamhetskostnader under perioden. Anslaget minskar samtidigt i betydelse för den samlade finansieringen av Boverkets verksamhet. Förvaltningsanslaget har i stort varit oförändrat under de fem åren medan sakanslag och

102

övriga tillfälliga anslagsposter har ökat kraftigt och fått en allt större betydelse för finansieringen av Boverkets verksamhet. Under 2008 hade anslagsposten för förvaltningskostnader minskat till 63 % av de totala intäkterna i verksamheten. De ökade sakanslagen finansierar bl.a. särskilda projekt och liknande uppdrag från regeringen via olika departement. Medel från anslagsposter för olika bidrag och stöd får i vissa fall användas för att täcka Boverkets verksamhetskostnader för administration av bidragen

Fördelningen mellan anslaget för förvaltningskostnader och sakanslagen är väsentlig för Boverkets resursmix, eftersom förvaltningsanslaget i huvudsak används för verkets personalkostnader. Boverket kan vanligtvis inte använda sakanslagen eller övriga intäkter för att öka sina resurser av fast anställd personal, men däremot för att finansiera konsultinsatser och tillfälliga anställningar. Den ökade finansieringen av Boverkets verksamhet via särskilda anslagsposter har därför gett ökade finansiella förutsättningar för konsultanvändning i verksamheten, medan oförändrade förvaltningsanslag inte skapat motsvarande utrymme för personalförstärkningar.

Boverket uppger att de särskilda regeringsuppdragen till största delen finansieras av förvaltningsanslaget. Uppdrag som löper över flera år och är av större omfattning som Bygga-bo-dialogen och BETSI finansieras oftast genom en särskild anslagspost under ramanslaget.

Figur 3.3 Boverkets kostnader för personal, konsulter och övriga kostnader åren 2004–2008 (tkr)

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

2004 2005 2006 2007 2008

Personal Konsulter Övrigt

Källa: Boverket

103

Av figuren framgår att personalkostnaderna utgör mer än hälften av Boverkets verksamhetskostnader. Konsultkostnaderna ökar dock betydligt snabbare än andra verksamhetskostnader och har fördubblats under perioden från drygt 34 mnkr 2004 till över 69 mnkr år 2008. Konsultkostnadernas andel av verksamhetens totala kostnader har därmed ökat under perioden från 20 % år 2004 till nästan 29 % av kostnaderna år 2008.

De ökade konsultkostnaderna speglar dock inte en generell utveckling i Boverkets konsultanvändning. Det finns tydliga skillnader i utvecklingen mellan olika konsultkategorier. Det framgår av följande figur.

Figur 3.4 Boverkets konsultkostnader fördelade på datakonsulter och övriga konsulter åren 2004-2008 (tkr)

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000

2004 2005 2006 2007 2008

Datakonsulter Övriga konsulter

Källa: Boverket

Kategorin övriga konsulter svarar för den stora ökningen av konsultkostnaderna under perioden. Kostnaderna för övriga konsulter har ökat varje år, från ca 18 mnkr år 2004 till över 56 mnkr år 2008. Ökningen förklaras främst av den ökade konsultanvändningen inom Bygg- och förvaltningsenheten och Byggregelenheten.

Bygg- och förvaltningsenhetens konsultkostnader ökade under perioden från 3,8 mnkr till 30,6 mnkr och var nära dubbelt så höga som enhetens personalkostnader 2008. Den största ökningen har skett under de två senaste åren och beror främst på genomförandet av det särskilda regeringsuppdraget BETSI vars konsultkostnader 2008 uppgick till 28 mnkr. Enheten har också haft betydande

104

kostnader för konsulter och andra köpta tjänster i samband med införandet av energideklarationer de senaste åren. Vidare anlitar enheten konsulter som experter inom speciella tekniska kompetensområden (brand, säkerhet hissar m.m.) för att ta fram underlag till föreskrifter och konstruktionsregler för byggnader.

Konsultkostnaderna inom Byggregelenheten ökade från 0,8 mnkr till 9,4 mnkr mellan 2004 och 2008. Ökningen förklaras av uppbyggnaden från 2007 av verksamheten för marknadskontroll av byggprodukter. Konsultverksamheten avser fältorganisationen för att kartlägga marknaden, hämta in produkter för provning samt kontroll genom externt anlitade laboratorier på uppdragsbasis.

Tillsammans utgjorde konsultkostnaderna vid dessa två enheter ca 58 % av Boverkets totala konsultkostnader 2008 och var i huvudsak finansierade med några sakanslagsposter.

Även Stads- och regionenheten har ökade konsultkostnader under perioden. Enheten har bl.a. anlitat konsulter för utvärdering av det nya vindkraftstödet. Enheten anlitar även särskilda experter vid uppläggningen av regeringsuppdraget ”Tryggt och jämnt” och för effektivisering av processen för översiktplanering.

Kostnaderna för datakonsulttjänster avser till största delen utvecklingskostnader för de s.k. subventionssystemen (Bofinc m.fl.). Kostnaderna var relativt höga i början av perioden, men minskade efter 2005 när Boverket hade genomfört ett omfattande plattformsbyte för bidragssystemet Bofinc. De första åren var ITdriften utkontrakterad till ett privat IT-företag, men från 2006 upphörde avtalet och driften övergick i Boverkets egen regi. Under 2004 och 2005 hade Boverket också avtal för utkontraktering av vissa administrativa tjänster som registrator, växel och sekreterartjänster.

Boverkets köp av konsulttjänster domineras av tjänster från privata konsultföretag som svarade för 84 % av Boverkets konsultkostnader år 2008. Övriga konsulttjänster bestod till ungefär lika delar av köp av inomstatliga tjänster från statliga myndigheter (länsstyrelser m.fl.) och från universitet och högskolor.

Boverket köper allt fler inomstatliga tjänster. Statliga myndigheter samt universitet och högskolor svarar för en allt större andel av konsultkostnaderna. Kostnaderna för köpta tjänster från universitet och högskolor ökade från 0,9 mnkr år 2005 till 6,3 mnkr år 2008.

I figur 3.2 ovan belystes hur Boverkets verksamhet i ökad utsträckning finansieras av sakanslag och liknande anslagsposter.

105

I följande figur redovisas hur de ökade konsultkostnaderna under perioden har finansierats av olika källor fördelade på förvaltningsanslag, sakanslag och liknande anslag samt genom erhållna bidrag.

Figur 3.5 Konsultkostnader fördelade på finansieringskällor 2004–2008 (tkr)

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000

2004 2005 2006 2007 2008

År

Tkr

Övr. intäkter Sakanslag Förvaltn anslag

Källa: Boverket

Förvaltningsanslagets bidrag till konsultkostnaderna har i stort sett varit oförändrad under perioden fram till 2008 då förvaltningsanslagets bidrag till konsultkostnaderna minskade. I stället har de kraftigt ökade konsultkostnaderna finansierats med medel från särskilda sakanslag och liknande anslagsposter. Under 2008 finansieras nära 70 % av konsultkostnaderna av särskilda sakanslag. Sambandet i verksamheten mellan ökade sakanslag och ökade konsultkostnader bekräftas i Swedevals intervjuer. Marknadskontrollverksamheten är ett exempel på verksamhet som är finansierad med en särskild anslagspost 2008 om 10 mnkr som ökar till 17 mnkr under 2009 och 2010. Verksamheten har byggts upp i en fältorganisation bestående av fristående konsultföretag, som styrs av Boverket. En liknande utveckling kan också påvisas vid andra statliga myndigheter, exempelvis Naturvårdsverket.

Särskilt erhållna medel för regeringsuppdrag m.m. har bidragit något till finansieringen av konsulterna de två senaste åren, men spelar ändå en begränsad roll totalt sett (ca 7–9 %).

Boverkets budgeterade konsultkostnader för år 2009 uppgår till ca 50 mnkr. Boverkets preliminära bedömning är att sakanslagen kommer att finansiera ca 30 mnkr av dessa kostnader.

106

Nuvarande organisation

Boverket har sitt säte i Karlskrona. Verket är sedan 4 februari 2009 organiserat i tre divisioner, Samhällsbyggnads- och Husbyggnadsdivisionerna samt Divisionen för verksamhetsstöd. Till verket finns för närvarande fyra råd, två expertgrupper och ett samrådsorgan knutna, vilka utredningen beskriver i avsnitt 3.2.4 ovan. Sedan år 2008 är verket ett enrådighetsverk, vilket innebär att generaldirektören ansvarar för alla beslut. Ett insynsråd är kopplat till myndigheten.

Figur 3.7 Boverkets organisation

Generaldirektören styr verksamheten med hjälp av staben och en ledningsgrupp som består av divisionscheferna och stabschefen.

För en närmare beskrivning av hur verksamheten är fördelad mellan de olika divisionerna och enheterna hänvisas till bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning.

Organisationsförändringar över tid

Vid bildandet 1988 (275 pers) hade Boverket sex avdelningar, nämligen plan- och naturresursavdelningen, bostadsmarknadsavdelningen, byggavdelningen, stadsmiljöavdelningen, förvaltningsavdelningen och administrativa avdelningen. Byggavdelningen och förvaltningsavdelningen var indelad i tre enheter vardera och administrativa avdelningen i fyra enheter.

107

Inom verket fanns vidare ett verkssekretariat, en typgodkännandeenhet och en tjänsteexportenhet. Dessutom finns en samlingslokaldelegation, ett stadsmiljöråd och ytterligare fyra rådgivande organ, nämligen bostadsmarknadsrådet, rådet för samhällsplanering, byggrådet och konstruktionsrådet.

1990 (282 pers) ersattes förvaltningsavdelningen med den juridiska avdelningen. Enhetsindelningen ersattes av gruppindelning.

Den nya generaldirektören tillträdde 1999. Vid omorganisationen 2000 infördes divisionsindelning med underliggande enhetsindelning. Två divisioner inrättades. Samhällsbyggnadsdivisionen med tre enheter, Planenheten, Stads- och regionenheten och Analysenheten samt Husbyggnadsdivisionen med tre enheter, Bygg- och förvaltningsenheten, Byggregelenheten och Bidragsenheten. Fyra stödenheter inrättades, Informationsenheten, Rättsenheten, Personal- och organisationsutvecklingsenheten samt Ekonomienheten.

2005 tillsattes en överdirektör som var chef för stödenheterna och verksledningens kansli.

2007–2008 gjordes en översyn av stödenheterna som bl.a. medförde att Personal- och organisationsutvecklingsenheten delades upp i IT-enheten och Personalenheten med Servicecenter.

2009 infördes den nuvarande organisationen. Bl.a. inrättades en Divisionen för verksamhetsstöd och generaldirektörens stab. Överdirektörstjänsten avskaffades. Samtliga befattningshavare på ledande poster från divisionschefer och uppåt är nyrekryterade i samband med omorganisationen. Nuvarande generaldirektör tillträdde våren 2008.

Iakttagelser beträffande ledning och styrning vid Boverket

2004 gjorde IFL vid Handelshögskolan i Stockholm på Boverkets uppdrag en studie som redovisades i rapporten Utvärdering av Samverkansavtalet vid Boverket (2004-11-12). Av rapportens slutsatser framgår bl.a. att Boverkets uppdrag är oklart liksom ledningens förmåga att tolka uppdraget. Styrningen har ersatts av en planeringsprocess som inte följs upp, och verksamheten styrs ad –hoc främst utifrån regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det finns inslag av revir och konkurrens mellan divisioner och enheter, och

108

divisionschefernas roller är diffusa. Det brister i styrning och prioritering genom hela organisationen, och medarbetarna kan ha svårt att själva gränssätta sitt arbete vilket medför stor risk för utmattning.

I december 2006 gjordes en psykosocial arbetsmiljökartläggning vid Boverket. I resultatredovisningen anges att resultaten antyder att många anställda inom Boverket är ambitiösa och motiverade, men känner sig frustrerade och hämmade av främst ledningens agerande och en alltför stor upplevd arbetsbelastning. Det konstateras vidare att det är uppenbart att ett åtgärdsarbete i syfte att åstadkomma arbetsmiljöförbättringar i hög grad är påkallat. Dels bör en översyn över verksledningens planering och agerande snarast komma till stånd. Och därtill bör medarbetarna inom de olika underenheterna aktiveras i arbetet med förbättringsåtgärder, speciellt med inriktning på den egna enheten.

Boverkets internrevisor bedömde i en granskningspromemoria 2008-06-03 att det finns bristande kunskaper om vad chefsrollen innebär, att det ansvar som delegerats är otydligt formulerat, eller en kombination av båda dessa.

Iakttagelserna presenterades för kommentarer vid intervjuerna med Boverkets enhetschefer och medarbetare. Medarbetarna var i huvudsak samstämmiga i sin uppfattning att iakttagelserna i stort ger en riktig beskrivning av situationen i dag, samtidigt som de uttryckte en hoppfull inställning beträffande den nya ledningen: En intervjuad uttryckte att iakttagelserna är en bra beskrivning av den situation som vi hoppas ska förändras nu. Enhetscheferna uttryckte naturligt nog en mer blandad uppfattning beträffande beskrivningens giltighet i dag, men delade medarbetarnas hoppfulla inställning till den nya ledningen.

En vanlig uppfattning bland medarbetarna är att det grundläggande problemet på Boverket är bristen på organisation och styrning. Det behövs bättre styrning och bättre prioriteringar. Det finns många styrdokument men inget används. I stället finns det informella styrpunkter. Medarbetarna efterlyste bl.a. en tydligare och mer operativ styrning, tydligare prioritering mellan uppdrag, tydligare struktur beträffande ärenden och en bättre resurskoppling till uppgifter och uppdrag. Beträffande projektverksamheten efterlystes förbättringar i upplägg, sammansättning av projektkompetens, resurssättning och styrning. Här redovisas några ytterligare synpunkter från medarbetarna i oredigerad form.

109

Kompetensen på verket utnyttjas inte på rätt sätt. Kompetensen är mkt stor på BoV men utnyttjandet är dåligt. Bristen på kompetens att utnyttja kompetensen är stor. Det saknas analys av vilka kompetenser man behöver på Boverket. Det finns en förändringsobenägenhet i verket, ett stort motstånd mot igångsättning av nya saker. Försök att lämna förslag möts med tystnad uppifrån, det är dålig feedback från ledningen. Alla experter är i praktiken chefer för sitt område, det är svårt för chefen att styra. Det är ofta personerna som avgör vad som ska göras, är man anställd som sakexpert så tenderar man att fortsätta söka uppgifter inom området. Samtidigt måste chefen prioritera. Många anser att friheten för medarbetarna gör att det är svårt att prioritera och avgränsa uppgifterna. Man borde vid upplägget av uppgifterna börja med frågan om vad som ska göras i stället för med vilka som ska göra det och antal personmånader. För många beslutsnivåer ger utdragna beslutsprocesser och långa tider för kvalitetssäkring. Allting tar lång tid för att många ska tycka. Samtidigt finns en utbredd kultur i Boverket att allt ska vara perfekt vilket gör att det kanske används mer resurser än nödvändigt på vissa uppgifter. Det har brett ut sig en känsla av att alla gör som de vill och ingen säger till, regler följs inte. De som kan tar för sig, de som inte kan får inget. Deadlines hålls inte. Respekten för varandras tid är liten.

Den nya ledningens åtgärder beträffande ledning och styrning vid Boverket

Enligt Strategi och verksamhetsplan 2009–2011 (beslutad 2009-02-04 och reviderad 2009-04-24) ska Boverket utveckla sin verksamhet genom att tydliggöra sin myndighetsroll och arbeta med att utveckla strategier för att på bästa sätt kunna möta de krav som ställs på myndigheten. Styrning och strukturfrågor kommer enligt planen att vara ett återkommande inslag i utvecklingsarbetet.

Boverket ska bl.a. arbeta med att förbättra service och tillgänglighet, med att finna nya former för samverkan med sina intressenter för att på detta sätt säkra en god dialog och utveckling för hållbar samhällsbyggnad, med att utveckla metoder som säkrar att de tilldelade resurserna används på ett effektivt sätt.

Arbetet med strategi- och verksamhetsplanen ska vara öppet, ske i dialog och följa en tidplan. Uppföljning ska ske skriftligen, per månad, kvartal och år. Återkoppling kommer att ges i dialog till de ansvariga cheferna som i sin tur får uppdrag att kommunicera resultat med medarbetarna. Månadsuppföljning ska vara en återkommande punkt på ledningsmöten och enhetsmöten.

110

Ett antal interna uppdrag läggs ut i verksamhetsplanen. Det gäller bl.a. förbättring av kvalitetssäkring, resursstyrning, ekonomistyrning samt verksamhetsplanering och uppföljning. Vidare ska översyn av policydokument och rutiner samt omorganisation av den centrala projektledningen utföras. En lönekartläggning ska ske, ett nytt samverkansavtal tas fram och metoder för ett systematiskt arbetsmiljöarbete ska utvecklas.

Verksamhetsplanering

ESV har på utredningens uppdrag granskat Boverkets verksamhetsplanering.

För en bedömning av en myndighets verksamhetsplanering behöver granskningen omfatta dels planeringens tekniska utformning, dess struktur och processer för en ändamålsenlig planering. Dels hur verksamhetsplaneringen verkligen används. För att kunna tala om en verksamhetsplan som styrande bör det enligt ESV i planen finnas möjlighet både att identifiera planerade åtgärder eller uppgifter som medvetet syftar till påverkan och att fastställa riktningen på de avsedda insatserna. Myndighetens prioriteringar ska således kunna avläsas i planeringsdokumenten.

Fram till år 2008 arbetade Boverket med ett centralt styrdokument som benämndes Verksamhetsstyrningsplan. I dag heter det centrala dokumentet Strategi och verksamhetsplan. En skillnad mellan dokumenten är att det tidigare dokumentet beskrevs som detaljerat och heltäckande. Planeringen var detaljerad på personnivå och planeringsprocessen skedde nerifrån och upp.

Den tidigare centrala planen kombinerades med aktivitetsplaner skapade för och av respektive sakenhet. De var utformade efter centrala mallar. För 2008 skulle aktivitetsplanerna innefatta följande punkter.

  • Aktiviteterna skall vara sorterade enligt den struktur som anges i anvisningarna.
  • I aktiviteten ska tre etappmål framgå, ett inför varje tertialuppföljningstillfälle.
  • Av planen skall framgå vilka resurser som krävs för aktiviteternas genomförande.
  • Slutdatum ska anges av aktiviteter om de inte är löpande.

111

  • Riskanalys

ESV:s iakttagelse är att det saknades ett uttalat styr- eller prioriteringsperspektiv i planeringsprocessen. Frågan hur, eller efter vilken norm man i ett läge med begränsade resurser skulle prioritera mellan uppgifter och organisatoriska enheter ställdes inte tydligt. Sedan mitten på 1990-talet har Boverket haft en ordning att bestämma resursfördelningen med utgångspunkt i föregående års förbrukning.

I ESV:s intervjuer framhålls bland annat att de årliga planeringsdialoger som tidigare hållits under hösten mellan divisionschef, enhetschef och generaldirektör inte resulterat i tydliga ställningstaganden från verksledningens sida. Detta har bl.a. medfört att aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga. ESV anger ett tydligt intryck av att verksamhetsplanen i första hand kommit att bekräfta redan existerande prioriteringar och delegeringar. Planens förändrande roll förefaller att ha varit tillbakasatt.

Från och med verksamhetsplaneringen 2008 pågår en fortsatt förändring av planeringsprocessen, och ansatsen är nu mer övergripande och i viss mån mer fokuserande. Den tidigare inriktningen på verksamhetens innehåll har flyttats till verksamhetens former. Frågorna om vilka uppgifter man i sak ska arbeta med tonas ned, och frågorna handlar nu mer om arbetssätt, metoder och effektivitet. Fokus läggs i den förändrade verksamhetsplaneringen på den interna verksamheten. ESV noterar i sina intervjuer att risken med ett inåtvänt perspektiv lyfts fram.

Boverkets styrning av sin kompetensförsörjning har studerats i Swedeval utvärderings rapport.

Boverkets inriktningsmål för kompetensförsörjning perioden 2008–2010 är att säkerställa adekvat kompetens inom kärnområdena samhällsplanering, stads- och bebyggelseutveckling, byggande och förvaltning och boendefrågor. Resurserna ska anpassas till antal och kompetens efter kärnverksamhetens behov av stöd. Vidare framhålls möjligheten till personlig och yrkesmässig utveckling. I den årliga verksamhetsplaneringen tar verket fram en helhetsbild av rekryteringsbehovet för nästkommande år. Enligt rapporten har

112

Boverket inte någon dokumenterad strategi för kompetensförsörjningen eller mera långsiktig kompetensplanering. Inte heller strategi- och verksamhetsplanen för 2009–2011 innehåller några uttalade strategier eller planer för kompetensförsörjningen.

Rekryteringsprocessen för medarbetare initieras på enhetsnivå när behov uppstår av ersättningsrekrytering eller när nya uppdrag aktualiserar ett rekryteringsbehov. Divisionschefen beslutar efter samråd med enhetschefen om att inleda en rekrytering. Rekryteringsarbetet styrs sedan i huvudsak från enheten av chef och medarbetare och enhetschefen fattar i praktiken beslutet om anställning. Enheten tar fram kravspecifikation, gör urval, genomför intervjuer med sökande samt svarar för referenstagning. Enhetschefen föreslår kandidat och lämnar förslag till lön. Det är oklart om några gemensamma rekryteringskriterier styr rekryteringsarbetet.

Personalfunktionens uppgift är att stödja ledning och chefer i personal- och organisationsfrågor inklusive rekrytering samt ansvara för policyer och riktlinjer. Den deltar i rekryteringsarbetet främst vid annonseringen och i slutskedet när beslut om anställning ska tas. Vid omorganisationen av stödenheterna 2008 fick personalfunktionen minskade resurser. Tyngdpunkten i arbetet ligger på arbetet med löpande personalärenden.

Beträffande rekryteringsläget redovisar rapporten att utförda intervjuer överlag ger en bild av goda möjligheter att kunna attrahera och rekrytera kompetent personal till Boverket. Enheterna uppger att de har god tillgång till kompetens och att Boverket uppfattas som en attraktiv arbetsplats. Inom vissa smala nischer med höga krav på särskilda specialister kan det vara svårt att rekrytera tillräckligt kvalificerade personer. Kompetensområden med några få nyckelpersoner beskrivs också som särskilt sårbara för verksamheten. Planerare är en kategori som uppges vara svår att rekrytera till Boverket medan jurister, ingenjörer och IT-kompetens för närvarande är lättare att rekrytera. Verket kan ibland använda sig av visstidsanställningar om man bedömer att efterfrågad kompetens inte finns att tillgå.

Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling av personalen sker främst genom utbildningar i form av kortare kurser. Under 2008 dominerades dessa utbildningar av kurser som syftade till att fördjupa medarbetarnas kunskaper i användningen av olika dataprogram. Kompetensutvecklande insatser för cheferna bestod bl.a. i

113

utbildning för lönesättande samtal. Kompetensutvecklingsinsatserna under 2007 hade i stort sett samma profil som 2008.

Någon systematisk uppföljning av insatser för kompetensutveckling och kompetensförsörjning förekommer inte.

Swedevals intervjuer beskriver en situation där de omedelbara och operativa uppgifterna styr personalfunktionens arbete, medan långsiktiga frågor kring kompetensförsörjning trängs undan. Samtidigt framhålls att det nu allmänt finns ett större fokus på tydlighet, ledarskap och prioritering i organisationen som också ökat intresset för frågor om kompetensförsörjning. Organisationen uppfattas som mer samlad i sin strategi och styrning.

Det pågående utvecklings- och uppföljningsarbetet omfattar bl.a. en uppdatering av policies inom personalområdet. Vidare pågår arbete med att sluta ett nytt samarbetsavtal med de fackliga organisationerna och parterna arbetar f.n. gemensamt med en lönekartläggning inom Boverket.

Boverket anlitar konsulter av flera olika skäl. Konsulter med specialistkompetens som Boverket har behov av under en begränsad period i större uppdrag eller tidsbegränsade projekt. Konsulter för snabb och tillfällig resursförstärkning för att klara hög arbetsbelastning eller överbrygga kompetensbrist vid personalavgångar. Konsulter inom smala kompetensområden där Boverket har svårt att utveckla och upprätthålla hög kompetens på längre sikt.

På IT-området sker samordnad beställning av tjänsterna från externa IT-företag som upphandlas i fleråriga ramavtal. Anledningen är att systemen är tekniskt komplexa och uppbyggda av en tekniskt avancerad struktur. Förvaltning och fortsatt utveckling kräver en bred tillgång av kompetens.

Ansvaret för upphandling av enskilda konsultinsatser ligger på enhetsnivå. I praktiken är det projektledaren eller kontaktpersonen som styr, godkänner och följer upp avtalen. Intervjuerna visar att upphandlingsarbetet tar mycket tid och resurser på enheterna. Ett par personer styr hela konsultverksamheten inom marknadskontrollen.

Allt fler upphandlingsområden uppfattas som komplicerade och behovet av ökad beställar- och upphandlarkompetens inom myndigheten som helhet har blivit tydligt. Det finns en upphand-

114

lingsfunktion inom ekonomienheten som stödjer enheterna och upphandlar ramavtal för Boverket. Boverkets upphandlingsordning från 2007 anger regler och riktlinjer för Boverkets upphandling med bl.a. riktlinjer för direktupphandling och gällande ansvarsfördelning inom verket för upphandling (se även arbetsordningen).

Köp av tjänster från andra statliga myndigheter eller universitet och högskolor sker som direktupphandling eller som särskilda överenskommelser (avtal) efter förhandling med myndigheterna.

Boverket har inte någon beslutad strategi för konsultanvändning på verksnivå. I praktiken gör ändå verksledningen strategiska överväganden när det t.ex. gäller outsourcing av IT-stöd och andra verksamheter. Det ligger också strategiska överväganden bakom principen om att inte anställa personal med kompetens inom alltför smala områden. I den interna budgetprocessen avvägs behovet (omfattning, inriktning) av konsultanvändningen inom respektive enhet. Det förekommer också exempel på en mer ad hoc-mässig upphandling av konsulter för särskilda insatser när det kvarstår ett finansiellt utrymme inom ett anslag under en period. Det gäller generellt att uppdrag försedda med särskilda medel är starkt styrande för verksamhetens inriktning och öppnar möjlighet för finansiering av konsultinsatser.

Några generella riktlinjer eller standardiserade former för uppföljning och utvärdering finns inte. Vid större konsultuppdrag och konsultinsatser inom teknisk systemförvaltning och programutveckling genomförs uppföljning och utvärdering såväl internt som genom externa insatser i syfte att kunna förbättra resultat och beställarrollen vid framtida uppdrag. Ibland har externa konsultföretag anlitats för att få en objektiv utvärdering. Exempel är genomförda förstudier och genomförandespecifikation av etjänster för bidragssystemen och utvecklingen av ett nytt energideklarationsregister.

ESV har på utredningens uppdrag granskat Boverket enligt sin modell Välskött myndighet.

Enligt ESV:s bedömning får Boverket anses vara en välskött myndighet som svarar väl mot kraven i det ekonomiadministrativa regelverket. Det innebär framförallt att verket på ett föredömligt sätt följer alla de regler som finns då det gäller förvaltningen.

115

Boverket har haft ren revisionsberättelse de tre senaste åren. Till revisionsberättelsen för 2007 bifogades dels en revisionspromemoria och dels en revisionsrapport till revisionsberättelsen för 2005 en revisionspromemoria. Synpunkterna i de promemorior som producerats är av traditionell typ, som naturligtvis är viktiga att åtgärda, men som är nästan omöjliga att helt undvika. Det har rört sig om avstämningsrutinerna med statsverket, gamla kundfordringar, värderingsprinciper för förbättringsutgifter på annan fastighet med mera, med mera. Sammantaget ger revisorernas granskning de tre senaste åren intrycket att Boverket har god kontroll över sin förvaltning och ekonomiska hantering.

ESV har analyserat Boverkets EA-värdering. Siffrorna visar att Boverket uppfyller de krav som ligger bakom EA-värderingen mycket väl.

Vidare har ESV analyserat Boverkets OH-kostnader 2008 genom att jämföra dem med medel- och medianvärdena för myndigheter i samma storlek. Slutsatsen är sammanfattningsvis att Boverkets OH-kostnader ligger åt det högre hållet, men verket är inte någon extrem myndighet i detta avseende. Några iakttagelser är dels att Boverkets totala kostnader har ökat med drygt 10 % varje år mellan 2006 och 2008, dels att Boverket historiskt har haft mycket låga kostnader för sin övergripande ledningsfunktion.

ESV påpekar att dessa uppgifter inte säger något om effektiviteten i Boverkets verksamhet. Analyserna i de olika avsnitten i denna utredning bidrar till en mer fullständig bild.

ESV har på utredningens uppdrag granskat Boverkets resultatredovisning. Följande avsnitt bygger på ESV:s rapport.

För bedömningen av hur en myndighet bedriver sin verksamhet och hur den hushållar med tilldelade resurser är det centralt att kunna bedöma resultatet, värdet av det utförda uppdraget. I verkligheten är det alltid lättare att mäta insatta resurser än att bedöma det uppnådda resultatet.

Inom staten brukar termen resultat främst avse de prestationer som myndigheten åstadkommer och de effekter som prestationerna leder till. Boverkets instruktion är kortfattad och ger en övergripande bild över vilka uppgifter och krav som ställs på den

116

verksamhet som verket har till uppgift att bedriva.2 I jämförelse med instruktionen ger regleringsbreven (år 2006–2008), som är betydligt mer omfångsrika, en mer detaljerad styrning. Samtidigt är uppgifterna i instruktionen formulerade i prestationstermer, medan uppdrag och återrrapporteringskrav i regleringsbreven inriktas om effekter.

De mål som i regleringsbreven anges på verksamhetsgrens- som verksamhetsområdes- och politikområdesnivå är oftast relativt allmänt formulerade. Målstyrningen preciseras dock i praktiken av en stor mängd relativt detaljerade återrapporteringskrav som förefaller att begränsa Boverkets utrymme att bedriva en verksamhet efter en friare tolkning av både vad målen avser samt hur målen de facto ska uppnås. Dessa iakttagelser är inte unika för styrningen av Boverket utan kan även ses hos en rad andra statliga myndigheter.

Boverkets årsredovisningar har utvecklats något mellan år 2006-2008, vilket bland annat har gynnat läsbarheten och i någon mån bedömningarna av måluppfyllelse. Måluppfyllelsebedömningarna är dock i flera fall oklara och inte helt lätta att förstå.

En närmare granskning av årsredovisningen år 2008 indikerar att Boverkets bedömningar av sin måluppfyllelse ofta baseras på vad verket gjort (prestation) snarare än vilka samhällseffekter som skapats, i några fall även för mål som uttryckligen inriktar sig på just samhällseffekter.

Boverket svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för år 2008 indikeras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock Boverket en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas.

Resultatmått av olika slag används i viss utsträckning, men framförallt gällande olika typer av prestationer (t.ex. antalet, ärenden, uppdrag, handläggningstider etc.). Effekter av Boverkets insatser mäts mycket sällan. Resultatredovisningen görs i allmänhet genom beskrivningar i löpande text. Som svar på mål och återrapporteringskrav, t.ex. under verksamhetsgrenar som berör uppsikt och analys, redovisar Boverket dock relativt omfattande beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden, vare sig det är en effekt av Boverkets verksamhet eller ej.

2 Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket samt tidigare instruktion, förordning (2004:1258).

117

Ekonomistyrningsverket bedömer att Boverket förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Oklarheter finns dock för flera av måluppfyllelseanalyser, främst för mål som avser effekterna av Boverkets prestationer och insatser.

Ett stort antal av Boverkets mål berör eftersträvade samhällseffekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För att kunna fokusera Boverkets resultat behöver sambanden mellan olika aktörers prestationer och uppnådda effekter tydliggöras. Redovisningen för Boverkets del på då bygga på en bestämning av verkets roll och ansvarsavgränsning.

Med utgångspunkt i årsredovisningen år 2008 är det, mot bakgrund av ovanstående, svårt att med säkerhet uttala sig om vilka effekter Boverket verksamhet har, Detta i synnerhet då Boverket presenterar få relevanta sätt att mäta eller på annat sätt avgränsa verkets effekter.

Å andra sidan går det att utläsa en hel del både om Boverkets prestationer inom verkets olika områden. Här återfinns såväl mer kvalitativa beskrivningar som en stor mängd kvantitativ information att tillgå. Vår bedömning är att redovisningen som Boverket lämnar på det hela taget är trovärdig.

Bilden som förmedlas i årsredovisningen år 2008 är att Boverket bedriver ett aktivt arbete med syfte att nå målen för verksamheten. I årsredovisningen redovisar Boverket även information om hur samhällsutvecklingen ser ut på Boverkets olika områden, information som i många fall utgör redogörelser från olika kommuner och länsstyrelser.

Det är dock närmast omöjligt att med årsredovisningen som enda underlag uttala sig om vilken roll Boverkets prestationer spelat för denna utveckling (effekter) på samhällsnivå.

Vidare går det inte att utläsa av årsredovisningen om de redovisade prestationerna utförts till rimliga kostnader. Regeringen har inte ställt sådana krav och Boverket har inte på eget initiativ utvecklats sådana mått.

118

3.6.1. Ledning och styrning

En fungerande prioritering, styrning och uppföljning är avgörande för att åstadkomma en effektiv verksamhet. Under ett antal år har verksamhetsstyrningen på Boverket inte haft optimala förutsättningar, vare sig internt eller beträffande den externa styrningen. Beskrivningen i avsnitt 3.5.2 ger intryck av en situation där Boverket haft en ledning med begränsat inflytande.

Den nya ledningen har vidtagit en rad åtgärder som är avsedda att åstadkomma förbättringar när det gäller planering, ledning och uppföljning. Bland annat har de nya divisionscheferna fått en mer aktivt styrande roll, ett nytt stabsstöd för generaldirektören har inrättats för bl.a. planerings- och uppföljningsarbete och en proaktiv dialog med Regeringskansliet eftersträvas. Den nya planeringsprocessen ska starta något tidigare under året än förut och ambitionen är att även medarbetarrepresentanter från varje enhet samt representanter från miljö- och finansdepartementet ska medverka. De nya divisionscheferna har genom den nya arbetsordningen fått ett tydligare ansvar för den interna styrningen vilket bland annat inbegriper budgetansvar för respektive divisioner. Enhetscheferna som tidigare ansvarat för sina enheters budget gentemot generaldirektören svarar nu mot divisionscheferna.

ESV bedömer att åtgärdernas inriktning skapar nya möjligheter för en samlad styrning. Verksamheten beträffande sakfrågorna styrs, såväl till innehåll som omfattning, relativt detaljerat från regeringen. Men nuvarande former för regeringens styrning finns relativt begränsade möjligheter till påverkan från Boverkets sida.

Genom att i stället nu fokusera på frågor som effektvitet, kvalitet och omprövning kan ledningen skapa förutsättningar för att utveckla sakverksamheten när den aviserade ändringen av regeringens myndighetsstyrning genomförs..

3.6.2. Kompetensförsörjning

Utredningen finner att Boverket i dag kan tillgodose sitt kompetensbehov relativt väl i så måtto att det föreligger goda rekryteringsmöjligheter inom flertalet kompetensområden och att myndigheten oftast kan besätta lediga tjänster med kompetenta sökanden. Samtidigt saknas en samlad analys av Boverkets

119

nuvarande kompetensläge i förhållande till kompetenskraven och hur kompetensbehovet ser ut på några års sikt. Det saknas också en samlad strategi för kompetensförsörjning och kompetensutveckling.

Utredningen noterar att Boverkets kompetensförsörjning hittills inte har hanterats som en strategisk fråga på verksövergripande nivå. Kompetensförsörjningen har snarare styrts av kortsiktiga hänsyn som varit mera inriktade på att tillgodose de enskilda enheternas operativa behov än myndighetens långsiktiga överväganden. Rekryteringsarbetet genomförs i huvudsak av enheterna och styrs i hög grad av deras aktuella kompetensbehov inom sina sakområden. En genomgång av Boverkets utbildningsinsatser under de senaste åren visar att insatserna har planerats kortsiktigt på årsbasis och inte som en del i en mer målinriktad kompetensutveckling eller i ett utbildningsprogram för myndigheten.

Det har således inte funnits någon långsiktig strategi för myndighetens kompetensförsörjning och kompetensutveckling som är samordnad med utvecklingen av verksamheten. Ett problem är att Boverket inte har arbetat systematiskt och målinriktat som verk för att anpassa sin kompetens till nya kompetenskrav. Enligt utredningens bedömning står Boverket inför betydande förändringar av förhållanden och behov när det gäller myndighetens kompetens.

Det finns en obalans i åldersfördelningen inom såväl kärnkompetensen som stödkompetensen som Boverket behöver möta med olika insatser de närmaste åren. Regeringens ökade styrning och finansiering av Boverkets verksamhet genom riktade anslag, tillfälliga uppdrag och projektfinansiering ökar kraven på flexibilitet i Boverkets kompetensförsörjning och förmåga att anpassa kompetensen till nya förutsättningar för verksamheten. Boverkets nuvarande kompetensprofil kännetecknas av utpräglad expertkunskap och i mindre utsträckning av generalistkompetens. Det begränsar flexibiliteten och möjligheterna att anpassa sina insatser till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen genom intern rörlighet och omprioriteringar. Bristen på generalistkompetens inom projektledning och processtyrning gör att Boverket blir beroende av ett fåtal nyckelpersoner och sårbart för avgångar bland personal med denna kompetens. Det finns också ett ökat behov av förmåga att arbeta med tvärsektoriella angreppssätt och överbrygga ett snävt stuprörstänkande.

Regeringens styrning av Boverkets verksamhet medför att kraven på specialistkompetenser inom olika områden ständigt för-

120

ändras. Vidare är Boverkets verksamheter kunskapsintensiva. Kunskapen föråldras snabbt och måste hela tiden utvecklas och tillföras organisationen på nytt. Boverket kan inte upprätthålla specialistkompetens på alla områden med egen fast personal utan behöver öka kunskapsutbytet med omgivningen och på olika sätt knyta extern kompetens till specifika uppgifter och uppdrag. Andra myndigheter, kommuner, universitet och högskolor är viktiga aktörer i detta sammanhang.

Boverket har inom HR-området ett antal styrdokument som hittills inte varit fullt ut genomförda i organisationen. Det har fått negativa konsekvenser genom att personal- och lönepolitiken inte har hållits samman inom myndigheten och blivit otydlig för personalen. Verket har inte genomfört någon kartläggning och analys som belyser hur lönepolitiken och lönepolicyn tillämpas internt och påverkar lönestruktur och lönespridning inom myndigheten. Sådan analys är viktig bl.a. för att kunna bedöma om det finns obalanser i lönesättningen och hur ändamålsenlig den genomförda lönepolitiken är för myndighetens samlade kompetensförsörjning.

Bristen på instrument, metoder och andra stöd för att kunna styra och systematiskt följa upp arbetet har bidragit till att Boverket inte överblickar sin nuvarande kompetensförsörjningssituation och kommande kompetensbehov. Utredningen anser att avsaknaden av en långsiktig strategi för kompetensförsörjning och kompetensutveckling grundad på en genomarbetad analys är ett långsiktigt problem. Det finns ingen färdriktning för vilka kompetensområden som behöver utvecklas på längre sikt och på vilket sätt som Boverket ska kunna utveckla eller knyta kompetensen till organisationen och verksamheten. Här finns ett antal strategiska överväganden som Boverket behöver göra på verksnivå som underlag för nödvändiga insatser. Exempel är avvägningen mellan specialistkompetens och generalistkompetens, egen fast personal kontra tillfällig extern kompetens, balansen mellan olika kompetensområden som juridik, teknik, arkitektur, miljövetenskap. Vidare behöver kompetensutvecklingen planeras och genomföras i ett strategiskt sammanhang som omfattar kompetensförsörjningen i sin helhet kopplad till verksamhetsutvecklingen. Det gäller även chefsutvecklingen inom myndigheten.

Kompetensutveckling handlar inte bara om utbildningsinsatser för personalen. Den interna styrningen är viktig för att utveckla organisationens samlade kompetens och undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande. Det handlar bl.a. om

121

att öppna upp myndigheten inåt genom att underlätta projektarbete över enhetsgränserna, bredda kompetensen hos medarbetarna, stimulera intern rörlighet och undvika för små arbetsgrupper.

En effektiv personalfunktion har en viktig funktion i ett samlat, allsidigt och långsiktigt kompetensförsörjningsarbete. Det behövs en gemensam personalfunktion som har kompetens och kapacitet att stödja verksledningens strategiska arbete och enheternas mer operativa arbete med sin kompetensförsörjning. Det långsiktiga myndighetsperspektivet kan tillföras rekryteringsprocessen av en kompetent personalfunktion som medverkar till att balansera olika kompetenskrav vid rekryteringar och säkerställa ett mera enhetligt förhållningssätt vid rekryteringarna. Arbetet vid Boverkets personalfunktion är i dag begränsat till att huvudsakligen handlägga löpande personalärenden. Enligt utredningens mening saknar personalfunktionen både den ställning i organisationen och de resurser som behövs för ett kvalificerat arbete med HR-frågor.

Utredningen anser att bristen på en gemensam och genomtänkt verksstrategi för kompetensförsörjningen bidrar till att Boverket inte förmår utnyttja och utveckla myndighetens samlade kompetens på ett effektivt sätt. Utredningen noterar samtidigt att den nuvarande ledningen har startat ett förändringsarbete som bl.a. syftar till att förbättra arbetet med kompetensförjningen.

3.6.3. Konsultanvändning

Utredningen konstaterar att en stor del av Boverkets ökade konsultanvändning har ett tydligt samband med regeringens särskilda uppdrag till Boverket som finansieras från flera departement. Uppdragen och den särskilda finansieringen är starkt styrande för Boverkets prioriteringar av verksamheten och behov av konsultinsatser. De tillfälliga uppdragen är ofta inte möjliga att bemanna med egen personal. Uppbyggnaden av marknadskontrollen av byggprodukter och BETSI är exempel på stora uppdrag som tillförts betydande resurser och som ska genomföras på kort tid.

Även andra faktorer styr Boverkets behov av konsulter och andra tillfälliga resursförstärkningar. Ett exempel är behovet av teknisk specialistkompetens för tidsbegränsade insatser inom byggregelområdet. Ett annat gäller behovet av hög och bred ITkompetens för utveckling av Boverkets IT-system. Vid starka

122

fluktuationer i verksamheten kan också tillfälliga resursförstärkningar behövas.

Boverket behöver ha organisatorisk beredskap för att arbeta med sådan flexibel kompetensförsörjning. Resursinsatserna i verksamheten behöver avvägas mellan egen personal och extern kompetens i ett strategiskt perspektiv. Enligt utredningens mening har Boverket hittills uppträtt alltför splittrat i dessa frågor och inte kunnat utnyttja styrkan i ett samordnat arbete. Den nya IT-verksamheten är ett undantag. Utredningen bedömer att Boverket behöver utveckla en långsiktig och samlad strategi för hur myndigheten ska tillgodose sitt behov av kompetens genom att bl.a. ange inriktningen i valet mellan insatser i egen regi och köp av tjänster. Konsekvenserna för Boverkets egen långsiktiga kunskaps- och kompetensutveckling bör analyseras. Strategin bör också åtföljas av en utvecklad intern styrning på området inklusive system för att ständigt utvärdera och ompröva behovet av extern kompetens.

Boverket behöver förbättra sin beställar- och upphandlingskompetens på olika nivåer i organisationen. Enheterna behöver ha kvalificerad beställarkompetens för att kunna upprätta tydliga kravspecifikationer och effektiva rutiner i upphandlingsarbetet. Den löpande styrningen och uppföljningen av konsulternas insatser är andra viktiga uppgifter. Det är viktigt att Boverket utvecklar och upprätthåller sin egen kompetens för projektledning. Upphandlingsreglerna har skärpts och blivit mer komplicerade och det kräver ökad kompetens om upphandlingsförfarandet. Utredningen bedömer att den interna stödfunktionen för upphandlingsfrågor i Boverket behöver förstärkas för att öka enheternas interna stöd.

Rollfördelningen mellan Boverket och konsulten bör klargöras tydligt utåt både i genomförandet av uppdraget och i redovisningen av resultatet. Vissa konsultuppdrag har karaktär av kontroll av branscher och produkter och innehåller bedömningar som Boverket gör gemensamt med konsulten. En grundläggande förutsättning är att konsultföretagen i dessa fall inte påverkas av bindningar genom andra uppdrag inom samma branscher.

3.6.4. Forskning och utveckling

Boverket har inget anslag för att finansiera forskning och utveckling. Forskning om byggande och samhällsplanering finansieras i huvudsak av Formas. Formas uppgift är både att finansiera grundl-

123

äggande forskning men också behovsstyrd forskning och utveckling bl.a. till stöd för byggbranschen. Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) satsar också vissa resurser för forskning om bl.a. hållbar stadsutveckling. Byggsektorns innovationscentrum (BIC) är en intresseorganisation för att främja forskning, utveckling och innovation inom byggsektorn. Formas och BIC har också utarbetat en gemensam forskningsstrategi för hållbart samhällsbyggande som redovisades år 2004. Under år 2008 har detta samarbete utvecklats så att BIC, Formas och Vinnova kommer att ha en gemensam utlysning.

Det pågår för närvarande ett samarbete mellan universitet och högskolor, mellan näringslivet och Formas för att skapa ett Svenskt bygguniversitet.

Av Formas totala forskningssatsning 2008 på 750 mnkr var satsningen på forskning om samhällsbyggande 120 mnkr. Formas bedriver också samfinansierad forskning med byggsektorn inom ramen för BIC som omfattar ca 10 Mkr per år.

Staten har under många år satsat relativt stora belopp på byggforskning. Trots detta är branschens förmåga att utnyttja denna nya kunskap och implementera den svag. Detta beror bl.a. på att aktörerna är många och flertalet företag är små. Byggbranschen satsar också förhållandevis lite resurser på forskning och utveckling jämfört med de flesta andra branscher. Det finns samtidigt stora möjligheter att bl.a. genom forskning, öka kvaliteten i byggandet, minska miljöpåverkan och öka energieffektiviseringen inom byggbranschen.

Samtidigt har framförts viss kritik från byggbranschen mot att forskningen vid Formas är allt för akademisk och har svagt stöd från branschen som vill ha mer behovsstyrd och tillämpad forskning till stöd för näringslivet.

Formas gjorde under år 2007 en utvärdering av arkitekturforskningen i Sverige. Utvärderingen visade att forskningen är svag med bristande internationell publicering och litet internationellt samarbete.

Hösten 2008 presenterade regeringen en forskningspolitisk proposition (prop. 2008/09:50) med förslag till förstärkta resurser för forskning under perioden 2009–2012. Forskningen om miljö, energi och klimat förstärks med totalt 500 Mkr 2009–2012 och anslagen till Formas ökar med 169 Mkr till 2012. Forskning om hållbart samhällsbyggande utpekas i propositionen som ett prioriterat område.

124

Byggsektorn står för betydande miljöpåverkan – cirka hälften av klimatpåverkan och förbrukningen av naturresurser. Medan andra sektorer i samhället har gjort betydande framsteg för att minska miljöpåverkan är förändringsbenägenheten låg och framstegen små inom byggsektorn. Det finns en stor potential att minska miljöpåverkan inom denna sektor. En stor utmaning är att modernisera och restaurera miljonprogrammets förortsområden och anpassa det befintliga bostadsbeståndet till en hållbar utveckling. Denna omställning kommer också att kräva en stor forskningsinsats i form av ny teknik så att insatserna blir kostandseffektiva. Även gestaltnings och integrationsfrågor bör behandlas i forskningen.

Enligt utredningens mening bör Boverket delta aktivt i forsknings- och utvecklingsarbetet.

3.7. Överväganden och förslag

Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för Boverkets verksamhet och rekommendationer beträffande arbetssätt m.m. behandlas i avsnitt 2.6.1.

3.7.1. Ledning och styrning

Utredningen föreslår att

  • Boverket utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat.
  • Boverket utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen.
  • Boverket utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet
  • Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

Utredningen konstaterar att ESV:s analys ger bilden av Boverket som en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det ekonomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet.

125

Som framgår av kap. 4–8 möter ändå inte verksamheten fullt ut Boverkets avsedda uppgifter, och verket lever inte alltid upp till de krav och förväntningar som Regeringskansliet och omvärlden i övrigt ställer på Boverket.

Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följande några förslag till åtgärder.

Verksamhetsstyrning

ESV har i sin rapport undersökt Boverkets styrning. I rapporten anförs att grunderna för hur en myndighet ska tolka, utveckla och utföra de uppdrag som ges i instruktionen, regleringsbrev eller andra styrande dokument läggs i 3 § i Myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetens ledning ska bl.a. enligt förordningen ansvara för att verksamheten bedrivs effektivt.

Regeringens styrning ska transformeras till en verksamhet där de olika uppdragen samlas. Enligt ESV bör verksamhetsstyrningen bygga på några gemensamma normer för hela verksamhetens bedrivande. Det ankommer på ledningen att formulera de normer efter vilken verksamheten ska styras, utformas och följas upp och utvärderas. En för Boverket övergripande effektivitetsnorm kan handla om hur verkets förankring i profession och sakverksamhet kombineras med ett kostnadsmedvetande relaterat till Boverkets samlade resurser. Effektivitet kan ses som en relation mellan insatta resurser och utförda uppdrag. Hur uppdrag ska genomföras är en annan viktig norm och en näraliggande norm är samsyn om hur kvalitetsfrågor ska hanteras. I alla kvalitetsfrågor har den inomprofessionella värderingen en given plats. Men till detta perspektiv måste också tillföras vad både uppdragsgivarna till och mottagarna av Boverkets tjänster bedömer som kvalitet. Kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande behöver kombineras.

Boverket har ett antal förvaltningsuppgifter. Såväl från uppdragsgivaren som från mottagarna kommer krav på insatser. Från de verksamhetsansvariga inom verket kommer förslag på olika behövliga åtgärder. Det ställer krav på ledningens förmåga till ekonomistyrning och hushållning med givna resurser. Styrningen av verksamhet och ekonomi bör bedrivas i så långt möjligt integrerade former. Ekonomistyrningen behöver stödja såväl den

126

sammanhållna styrningen av verksamheten och kompetensförsörjningen som verksamheterna inom sakområdena.

Verksamhetsplaneringen bör enligt ESV vara prioriterande, omfördelande och omprövande. Utifrån kommande uppdrag och interna verksamhetsförslag genererar en bruttolista med ett antal arbetsuppgifter. Varje uppgift bör utvecklas beträffande de aktiviteter, processer och resurser som behövs för genomförandet och kopplas till en tydlig slutprestation. För kostnadsberäkning och uppföljning behövs en utvecklad tidredovisning. Efter strukturering och prioritering föreligger en uppgiftslista som anger i vilken ordning uppgifter bör tas bort.

Listan kan användas som utgångspunkt för överväganden efterhand om vilka effektiviseringar och besparingar som kan göras och omfördelning av resurser vid behov av förstärkning eller omprioritering i verksamheten. På så vis kan verksamhetsplaneringen bli ett verktyg för sammanhållen prioritering och styrning av verksamheten.

Successiv avstämning med Regeringskansliet bör ske med särskilda hållpunkter i den normala resultat- och budgetdialogen. De externa effekterna av insatserna bör redovisas i första hand i årsredovisningen. Där bör en tydlig redovisningen ske både beträffande slutprestationer och härledbara effekter.

Vidare anser ESV att införandet av resultatkontrakt för Boverket bör övervägas. I ett resultatkontrakt mellan chefer på olika nivåer preciseras den kommande verksamhetsperiodens uppdrag. Där ska framgå vilka uppgifter som är prioriterade och inom vilka ekonomiska ramar dessa ska utföras. Avsikten med resultatkontraktet är att ge ledningen ett instrument för sin styrning av planerings- och uppföljningsprocessen. Det bör vidare klargöras vilka underlag som ska ge grunden för planeringsprocessen. I dag saknas ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och överambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle enligt ESV vara att föredra.

ESV anser också att projektmodellsarbetet bör ses över. Den modell som tagits fram för Boverkets projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer. Kunskapen om hur den fungerar och hur den bör användas kan utvecklas. Det bör också övervägas att komplettera den relativt omfattande modell som finns med en

127

förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör enligt ESV inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förutsättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hur man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket.

Verksamhetsutveckling

I föregående avsnitt beskrivs en modell för att göra verksamhetsplaneringen till ett verktyg för sammanhållen prioritering och styrning av verksamheten. Som stöd för de överväganden som behöver göras i olika delar av den beskrivna processen behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande

  • erfarenhetsåterföring,
  • information, stöd och råd samt medborgardialog,
  • kunskapsuppbyggnad och metodutveckling,
  • forskning,
  • samarbete med andra myndigheter,
  • samarbete med länsstyrelserna,
  • samarbete med kommunerna,
  • samarbete inom EU och internationellt,
  • samordnande, stödjande och pådrivande arbete och
  • användning av e-förvaltning.

Som åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten föreslår utredningen att Boverket utvecklar sådana strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet.

Organisation

I utredningens direktiv under avsnittet behov av fördjupad prövning tas frågan om Boverkets organisation upp. Regeringen anser att en tydlig och överskådlig organisation som förenklar kontak-

128

terna för medborgare och företag och underlättar samverkan med statliga myndigheter och kommuner behövs. Organisationen ska präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsrollerna ska enligt direktivet vara klara i en logisk, enkel och tydligt uppbyggd organisation.

Boverkets inre organisation är en fråga som myndighetens ledning beslutar om. Utredningen har dock i sitt arbete noterat att Boverkets nuvarande organisation inte till alla delar möter den beskrivning som regeringen ger i direktivet. För områdena Samhällsbyggnad och bebyggelseutveckling och Byggande och förvaltning konstaterar utredningen att den sakliga grunden för uppdelningen av respektive verksamheter på två enheter är oklar. (Se kap. 5 och 6). Beträffande områdena Boendefrågor och Bidragshantering noterar utredningen att de berörda enheternas verksamhet inom dessa områden delar resurser med andra verksamheter och utsätts för de resurs- och prioriteringsproblem som uppstår när nya frågor och akuta uppdrag både innanför och utanför området måste hanteras. (Se kap 7 och 8). Vidare konstaterar utredningen att införandet av divisionerna vid omorganiseringen 2000 förefaller ha medfört negativa effekter för den sammanhållna styrningen av Boverkets verksamhet.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå förändringar i Boverkets organisation Utredningen finner ändå anledning att föreslå att Boverket ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten.

3.7.2. Kompetensförsörjning

Utredningen föreslår att

  • Boverket utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen.

Utredningen bedömer att Boverket behöver utveckla en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. En utgångspunkt bör vara att behovet av att anpassa myndighetens kompetens till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen ska kunna tillgodoses. Konsult-

129

användningen är en del av kompetensförsörjningen, och här är avvägningen mellan egen personal och behovet av extern expertkunskap, outsourcing etc. en viktig fråga, liksom konsekvenserna för verksamhetens resultat, kvalitet och ansvarsförhållanden. Boverket behöver utveckla sin förmåga att arbeta flexibelt och strategiskt med olika typer av resurser.

Strategin bör beakta såväl behovet av möjligheter till omprioriteringar och intern rörlighet inom myndigheten som konsultanvändningens konsekvenser för Boverkets egen kompetensförsörjning och långsiktiga kompetensutveckling.

Personalfunktionens roll och resurser bör övervägas i syfte att höja effektiviteten i kompetensförsörjningen och i rekryteringsprocesserna.

Som första steg i utvecklingsarbetet föreslår utredningen att

  • Boverket genomför en kompetensanalys av nuvarande kompetens och framtida kompetensbehov
  • Boverket utvecklar en strategi för sin långsiktiga kompetensförsörjning
  • Boverket utvecklar en strategi för sin konsultanvändning som en del i myndighetens strategiska kompetensförsörjning.
  • Boverket utvecklar sin roll och förmåga som beställare och upphandlare av konsulttjänster.
  • Boverkets personal utvecklar sin generalist- och projektledarkompetens för styrning och uppföljning av konsultinsatser.
  • Boverkets personalfunktion med dess metoder, instrument och arbetssätt utvecklas för ett aktivt HR-arbete.

En grundlig och heltäckande analys behövs för att ge verket en samlad överblick över kompetensförsörjningen och bättre kunskap om hur kompetensproblemet ser ut på kort och längre sikt. En viktig aspekt är också att på detta sätt skapa en gemensam bild och samsyn i verket om kompetensbehoven som grund för att formulera mål, strategier och planerade insatser för kompetensförsörjningen.

En verksövergripande strategi ger förutsättningar för ett mer sammanhållet arbete med kompetensförsörjningen inom myndigheten och bättre samordning med utvecklingen av verksamheten. Om det strategiska arbetet får ett starkare myndighetsperspektiv

130

kan också den gemensamma verksnyttan och organisationens samlade kompetens beaktas bättre. Möjligheterna till större långsiktighet i mål och insatser förbättras också. En verksövergripande strategi som genomförs på avdelnings- och enhetsnivå ger också bättre förutsättningar för medvetna prioriteringar av resurser i organisationen. Strategin för konsultanvändning ger underlag för en verksgemensam syn och inriktning för användningen av externt köpta tjänster i verksamheten. Till grund för strategin ska ligga en analys av konsekvenserna för verksamheten av olika alternativ, bl.a. kostnads- och effektivitetsbedömningar. Strategin ger också vägledning för den långsiktiga kompetensutvecklingen av verkets egen personal.

Boverkets särskilda insatser för kompetensutveckling kan därigenom i ökad utsträckning vägledas av verkets långsiktiga prioriteringar och bli mera målinriktade. Denna målinriktade kompetensutvecklingen bör vidgas till andra insatser och åtgärder än olika utbildningsinsatser av medarbetarna. Det kan handla om att utveckla organisationens kompetens genom ökad intern och extern rörlighet, ökade kontaktytor med omvärlden och att undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande inom myndigheten.

Enheterna behöver bygga upp sin beställarkompetens inom tunga konsultområden och utveckla förmågan att upprätta kravspecifikationer. Det handlar också om att kunna göra effektivitets- och kostnadsbedömningar i avvägningen mellan att utföra uppdrag i egen regi eller att köpa tjänster utifrån. Boverket bör utveckla och bättre utnyttja myndighetens samlade kompetens på upphandlingsområdet genom att stärka den centrala stödfunktionen som stöd åt enheternas upphandlingar. I funktionens roll bör även ligga att systematiskt samla erfarenheter från verkets olika upphandlingar och återföra informationen till organisationen.

Kompetensprofilen inom Boverkets kärnkompetens bör få en ökad inriktning på generalistkompetens och projektstyrning, dvs. generell kompetens att leda, styra och följa upp projekt inom myndighetens olika områden. I detta ingår också en bättre förmåga att styra och följa upp olika konsultinsatser.

Utredningen bedömer att ett effektivt HR-arbete behöver drivas och stödjas av en professionell personalfunktion som både som stöd till verksledningens strategiska arbete och till enheterna i deras operativa HR-arbete. Personalfunktionen vid Boverket bör få ett uttalat mandat och uppdrag från verksledningen att arbeta

131

aktivt med kompetensförsörjningsfrågorna i organisationen. Dessutom bör personalfunktionen tillföras resurser och kompetens för sina utvidgade uppgifter. En förstärkt personalfunktion skulle bl.a. kunna tillföra rekryteringsarbetet ytterligare sakkunskap och ett tydligare myndighetsperspektiv genom en utökad medverkan i rekryteringsprocessen.

Boverket bör också utveckla och använda förbättrade metoder, stödsystem och arbetssätt för att kunna styra och följa upp resultat och effekter av det samlade arbetet med kompetensförsörjningen. Det kan t.ex. gälla att anpassa och tillämpa ändamålsenliga policys, riktlinjer, avtal, program etc. som instrument för att styra olika personal- och lönepolitiska insatser utifrån gemensamma synsätt. Det handlar också om att utveckla olika analysinstrument, exempelvis kompetensanalyser och löneanalyser, både för att kunna planera framtida insatser och att utvärdera genomförda insatser.

3.7.3. Forskning och utveckling

Utredningen föreslår att

  • Regeringen ger Boverket ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande.

För att Boverket ska kunna bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling och kunna ge kompetent vägledning och rådgivning bör verket ha möjligheter att utveckla kunskapsuppbyggnaden inom myndigheten och inom plan-, bygg- och boendesektorerna genom forskning och utveckling. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området hållbar samhällsbyggnad behövs för att Boverket ska kunna utveckla sin auktoritet på området.

Boverket har inget anslag för forskningsfinansiering inom området hållbart samhällsbyggande och utredningen föreslår att verket tillförs resurser för ändamålet. Utredningen uppskattar behovet till inledningsvis ca 5 mnkr per år som efterhand ökas till ca 20 mnkr per år. Verket får på detta sätt möjlighet att beställa utredningar i gränslandet mellan forskning, tillämpning och användare. Resurserna ger också Boverket större möjligheter till samarbete med andra myndigheter i forsknings- och utvecklingssammanhang.

132

133

Forskningsfinansiering inom området hållbart samhällsbyggande är en uppgift för i första hand Formas. Verket bör dock spela en aktiv roll för att genom sin kompetens påverka forskningen och forskningsfinansiärerna genom ökad medverkan i olika styrelser och beredningsgrupper. Vidare bör Boverket utveckla en närmare samverkan med den nordiska forskningen inom området.

Utredningen föreslår vidare att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende inrättas vid Boverket. Rådet bör bistå verket i arbetet med att utveckla sin forskningsstrategi och att samordna sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Utredningen redovisar i avsnitt 2.6.3 ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske.

4 Regeringens styrning

Förslag:

  • Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra berörda myndigheter.
  • Boverkets instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande

Boverkets uppgifter. Boverket bör få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.

  • Regleringsbrevet används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning.
  • Finansiering av Boverkets långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via Boverkets förvaltningsanslag.
  • Berörda departement utvecklar samordnat den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med Boverket.

Myndigheternas verksamhet regleras övergripande i regeringsformen, förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Exempel på krav är att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt med tillförlitlig och rättvisande redovisning av verksamheten och med god hushållning.

Regeringens styrning av myndigheterna sker skriftligen formellt via instruktion, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det förekommer också skriftliga instruktioner för deltagandet i EU:s expertgrupper och i internationella förhandlingar. Muntlig formell styrning finns på övergripande nivå via mål- och resultatdialogen som sker årligen mellan departementsledning och myndighetschef. Informella

135

kontakter är vanliga och finns på olika nivåer, men kan variera i omfång för olika departement och myndigheter.

Boverkets arbetsuppgifter regleras också, som framgår av kapitel 3, i en mängd författningar på området, främst plan- och bygglagen, byggnadsverkslagen och miljöbalken med tillhörande förordningar samt ett antal stöd- och bidragsförordningar.

4.2.1. Instruktionen

Instruktionen är det centrala övergripande verktyget för regeringens styrning av en specifik myndighet. Boverkets verksamhetsområde anges i första paragrafen i instruktion för Boverket (2007:1065). Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Här anges också att verket ansvarar för den centrala administrationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhetsområde.

Enligt andra paragrafen ska Boverket inom sitt verksamhetsområde särskilt utföra ett antal uppgifter.

Verket ska meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn och handlägga förvaltningsärenden samt följa och analysera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende.

Verket ska också följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och förordningar och användningen av andra styrmedel, bedriva informationsarbete om gällande och nya regler samt föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås.

Vidare ska Boverket biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt samt medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med mark- och vattenområden samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter

Slutligen ska Boverket verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.1921 §§miljöbalken och plan- och bygglagen, tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken samt verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och särskilt

136

främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som riksdagen har beslutat.

Boverket ska, enligt tredje paragrafen, inom sina ansvarsområden främja en hållbar utveckling. Verket ska beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade eller andra grupper av befolkningen.

Enligt fjärde paragrafen har Boverket ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde, ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, ansvar i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, samt det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål.

Boverket har enligt femte paragrafen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde.

Boverket får, enligt sjätte paragrafen, inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet i Sverige och utomlands.

4.2.2. Regleringsbreven

Instruktionen är det övergripande dokumentet och grunden för Boverkets verksamhet. Regleringsbreven (RB) är verktyg för regeringens årliga styrning av verket.

Regleringsbreven är indelade i en verksamhetsdel och en finansiell del. I verksamhetsdelen finns specifika mål och återrapporteringskrav för olika delar av Boverkets verksamhet. I regleringsbrevet för 2009 finns mål och återrapporteringskrav för följande områden.

-Bostadsmarknad -Bostadsmarknad och samarbete med EU och internationellt -Fysisk samhällsplanering och bebyggelseutveckling -Råd och stöd gällande planering och plangenomförande -Uppsikt över planväsendet -Fysisk samhällsplanering och bebyggelseutveckling och samarbete med EU och internationellt -Hållbart byggande och förvaltning -Uppsikt över byggnadsväsendet -Marknadskontroll av byggprodukter

137

-Hållbart byggande och förvaltning och internationellt arbete och Europaharmonisering -Miljömålsarbete -Energipolitiska åtgärder på kort sikt -Icke-statliga kulturlokaler -Bidrag till allmänna samlingslokaler

I verksamhetsdelen finns också återrapporteringskrav beträffande organisationsstyrning samt de särskilda regeringsuppdrag som beställs genom RB. Den finansiella delen av RB anger budgetramarna för myndigheten och de villkor som är knutna till olika anslagsposter.

Regleringsbrevets karaktär

Boverkets instruktion är bred och omfattande men inte så konkret och tydlig. Regeringen använder Boverkets regleringsbrev för att konkretisera styrningen av verksamheten genom utvecklade mål och återrapporteringskrav. Man kan notera en viss skillnad i styrningens karaktär beroende på vilket område som avses. För områdena Boendefrågor och Samhällsplanering och bebyggelseutveckling förefaller både mål och återrapporteringskrav i hög grad vara ämnade att förtydliga vad som ska göras inom områdena. Vissa mål och återrapporteringskrav återkommer i nästan samma form år från år. För området Byggande och förvaltning, och i ännu högre grad för Bidragshantering, handlar återrapporteringen mer om redovisning av insatser för genomförandet av förordningsreglerade verksamheter.

Skillnaden är naturlig med hänsyn till verksamheternas olika författningsenliga förutsättningar. Områdena Byggande och förvaltning och Bidragshantering har tydligare förankring i lagstiftning för sin verksamhet (se avsnitt 3.3).

Processen kring regleringsbreven och regeringsuppdragen

Regleringsbrevet har stor betydelse för Boverkets verksamhetsplanering och faktiska verksamhet. Boverkets verksamhetsplan för 2009 bygger för sakverksamhetens del huvudsakligen på regleringsbrevets mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Även om det varierar mellan enheterna så består enheternas verksamheter i hög

138

grad av uppgifter från uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven.

Regleringsbrevens innehåll tas fram i en dialog mellan departementet och verket under hösten. Enligt vad utredningen erfarit har utformningen av innehållet de senaste åren till stor del skett i samtal mellan handläggare på departementen och handläggare och enhetschefer på verket.

En fördel med denna decentraliserade process är att de medarbetare som har god inblick i arbetet får möjlighet att påverka skrivningarna så att dessa speglar reella problem och att kraven blir möjliga att uppfylla. Processen kan dock få till följd att återrapporteringskrav och uppdrag mer speglar vad departementen vill ha svar på och Boverket vill svara på än vad som behöver svaras på och det finns resurser till att svara på. Det strategiska perspektivet kan lätt hamna i bakgrunden när verksamheten till stor del formuleras av de som direkt är involverade med att antingen ställa de dagliga frågorna eller att besvara dem. Det detaljerade perspektivet leder också till ett omfång på regleringsbrevet som rent praktiskt inte lämnar mycket utrymme över varken för departementet eller verkets ledning att styra verksamheten. När väl alla återrapporteringskrav och uppdrag är fördelade i verksamheten är också Boverkets arbetstid i stort sett förbrukad.

Regleringsbreven har, bl.a. på grund av alla inblandades höga ambitionsnivå, tenderat att bli alltför omfattande och detaljerade. Eftersom regleringsbrevens mål, återrapporteringskrav och uppdrag sätter så stark prägel på enhetens verksamhet blir det viktigt för Boverkets enheter att se till att regleringsbreven blir så väl anpassade till enhetens önskade inriktning som möjligt. På så vis bekräftar regleringsbrevet enhetens existens, och visar på dess behov av resurser. I ESV:s rapport anförs att intervjuer förstärker bilden av att det vid tillfällen förekommer informella kontakter och styrning mellan Boverkets enheter och delar av Regeringskansliet och att divisions- eller myndighetsledningen inte gjort några tydliga avvägningar av denna styrning. Detta har vid tillfällen bidragit till att det tillkommit enstaka uppdrag i regleringsbrevet utan att detta varit samordnat med ledningen för Boverket. Enligt ESV:s intervjuer har Boverkets enheter och medarbetare generellt haft betydande friheter i förhållande till divisions- och verksledningsnivå.

På så vis har regleringsbreven kanske i högre grad speglat enheternas agenda på respektive håll än Boverkets och Regeringskansliets gemensamma agenda.

139

4.2.3. Boverket och regeringskansliet

Fördelning av ansvar och resurser inom regeringskansliet

Boverket svarar i sin nuvarande verksamhet inför sju departement som hyser huvudmän för olika frågor som Boverket hanterar. De är Miljö-, Finans-, Närings-, Social-, Kultur-, Justitie- samt Integrations- och jämställdhetsdepartementen.

De olika departementen har olika tyngd i Boverkets verksamhet. Boverkets personalresurser fördelas på olika verksamheter enligt figuren nedan.

Figur 4.1 Fördelning av Boverkets personalresurser på verksamheter

Boende

18%

Plan 28%

Miljö

2%

Bygg 37%

Övrigt

1%

Energi

14%

Källa: Boverkets årsredovisning 2008

Med utgångspunkt från vilka departement som är ansvariga för olika verksamheter kan fördelningen av Boverkets personalresurser grovt hänföras till olika departement enligt följande figur.

140

Figur 4.2 Fördelning av Boverkets personalresurser på departement

Miljö 66%

Finans

18% Övriga

2%

Näring

14%

Källa: Boverkets årsredovisning 2008

Av figuren framgår att Miljö-, Finans- och Näringsdepartementen är de dominerande intressenterna i Boverkets verksamhet.

Sex av departementen, alla utom Justitiedepartementet, har ansvar för olika anslag till Boverkets disposition i regleringsbrev för 2008. Den relativa omfattningen i förhållande till Boverkets totala anslag framgår av följande figur.

Figur 4.3 Fördelning av Boverkets finansiering på departement

Miljödep

9%

Näringsdep

42%

Finansdep

28% Socialdep

19%

Övriga dep

2%

Källa: Boverkets årsredovisning 2008

Boverkets hela förvaltningsanslag ligger i Miljödepartementets regleringsbrev. Övriga anslag är sakanslag, främst för transfereringar av olika stöd och bidrag. I anslagen från Näringsdepartementet och Socialdepartementet ligger dock en andel ersättning för hantering av stöden till Boverket och länsstyrelserna. Övrig stödhantering

141

ed undantag för vissa uppdrag

som

ar bytt departe-

mentstillhörighet flera gånger under denna period.

Figur 4.4 rket och dess

uvudsakliga ansvarsområden sedan 1988

d Regerings-

kansliet har fungerat smidigare under dessa perioder. finansieras över förvaltningsanslaget. Boverkets verksamhet i övrigt finansieras över förvaltningsanslaget m

har särskild anslagsfinansiering. Ansvaret i regeringskansliet för Boverket och dess huvudsakliga verksamhetsområden har skiftat flera gånger sedan Boverket bildades. Av figuren nedan framgår att regeringskansliets huvudmän, både för Boverket och dess huvudsakliga ansvarsområden, h

Ansvarsfördelning i regeringskansliet för Bove h

1988

1998

2007

1991 1994 1996

2002

Bostad

Miljö

Finans

Inrikes

Näring

Myndighetsansvar (RB) Samhällsplaneringsfrågor Byggfrågor Boendefrågor

Myndighetsansvaret låg först hos Bostadsdepartementet, sedan hos Finansdepartementet och Inrikesdepartementet för att slutligen 1998 hamna hos Miljödepartementet. Regeringskansliets huvudmän för Boverkets olika huvudsakliga verksamhetsområden har i olika omgångar varit placerade på Bostads-, Miljö-, Finans-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Ansvaret för alla frågor har varit samlade på Bostadsdepartementet (3 år) och Inrikesdepartementet (2 år) och längst hos Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet från 2002 ända till 2007 då Boendefrågorna flyttades tillbaka till Finansdepartementet. Intervjuer på Boverket bekräftar att samarbetet me

142

Samband och kontakter mellan regeringskansliet och Boverket

Mål- och resultatdialogen

Mål- och resultatdialogen genomförs en gång per år. På Miljödepartementet är det statssekreteraren som håller i dessa årliga möten med Boverkets generaldirektör. Övriga deltagare har hittills normalt varit rätts- och expeditionschefen, chefen för enheten för hållbar utveckling på departementet och myndighetshandläggaren från departementet samt chefen för bostadsenheten på finansdepartementet. Från Boverket har överdirektören och ekonomichefen deltagit. Beroende på dagordningen har också andra berörda ansvariga deltagit.

Samtalen är kulmen på en process som börjar med verkets anslagsframställan och årsredovisning. Dokumenten granskas av sakenheterna på departementet som bedömer måluppfyllelse och återrapportering. Departementets myndighetshandläggare sammanställer underlagen och gör utifrån dem förslag till dagordning för mål- och resultatdialogen.

Boverkets generaldirektör har löpande många andra informella kontakter och avstämningar med ansvariga på departementet.

Informella kontakter

De informella kontakterna mellan Boverket och de olika departementen är många. De är viktiga för den löpande informella styrningen och har också hittills haft stor betydelse för utformningen av regleringsbreven, se ovan. Följande figur visar översiktligt vilka huvudsakliga samband som finns mellan Boverkets sakenheter och de berörda departementen. Sambanden motsvaras ibland av regelbundna kontakter mellan Boverket och regeringskansliet, både på chefs- och handläggarnivå.

143

Figur 4.5 Samband mellan regeringskansliet och Boverket

Social dep

Integr. o Jämst.dep

Närings dep

Miljö dep

Finans dep

Justitie dep

Miljödep

Analys enh

Bidrags enh

Stadso Region enh

Plan enh

Bygg regel enh

Byggo Förv enh

Ledning

Regerings kansliet

Boverket

Reglerings brev för Boverket

Kultur dep

Inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har Planenheten och Stads- och regionenheten främst kontakter med Miljödepartementet, men också med Näringsdepartementet. Enheterna uppger att de har en bra dialog med Miljödepartementet. Näringsdepartementet har vid flera tillfällen gett omfattande uppdrag att utföras i samarbete mellan flera myndigheter, bl.a. Boverket. Särskilda resurser har ställts till departementets egna myndigheters förfogande medan Boverket har fått finansiera sitt deltagande över förvaltningsanslaget i konkurrens med verkets övriga verksamhet. Det har medfört att Boverket inte kunnat delta i samarbetet i tillfredsställande omfattning.

När mottagarna för en rapportering av ett uppdrag finns i flera departement kan det i vissa fall kännas oklart om resultatet har nått fram.

Inom området Boendefrågor har Analysenheten ett utvecklat samarbete med Finansdepartementet. Styrningen sker aktivt och direkt genom dialog med finansdepartementets bostadsenhet, där återrapporteringskrav och uppdrag preciseras i samtal mellan enhetschefer och berörda handläggare på Finansdepartementets bostadsenhet och Boverkets analysenhet. Dialogen sker vid möten på Finansdepartementet där Boverkets handläggare presenterar rapporter eller gör delredovisningar under arbetets gång. Vissa återrapporterings-

144

krav hanteras i nära samarbete på handläggarnivå och innehållet utformas successivt i dialog mellan departementet och Boverket. På det internationella området sker samarbetet genom återkommande återrapporteringar kring EU och bostadspolitiken då handläggaren på Boverket redovisar direkt till bostadsenhetens handläggare.

Enhetens samarbete med Socialdepartementet sker i huvudsak indirekt genom Boverkets deltagande i Socialstyrelsens hemlöshetsstrategi. Analysenheten har gjort rapporter inom hemlöshetsstrategin som föredragits för socialministern. Arbetet med rapporterna har finansierats dels med särskilda medel, dels över förvaltningsanslaget.

Boverket har tidigare haft Integrations- och jämställdhetsdepartementets uppdrag att följa utvecklingen av boendeintegration och boendesegregation. Nu finns i stället ett särskilt uppdrag att följa ungdomars boende som finansieras över förvaltningsanslaget. Någon rutin för samverkan med departementet har aldrig etablerats.

Inom området Byggande och förvaltning uppger Byggregelenheten och Bygg- och förvaltningsenheten att samarbetet med Miljödepartementet fungerar väl beträffande frågor om byggregler, bygglov och uppsikt samt är väl utvecklat och tätt i EU-arbetet. Det upplevs dock som ett problem att Miljödepartementet så kraftigt betonar miljöfrågorna i regleringsbrevet när det gäller byggfrågorna medan behandlingen i EU oftast gäller det befintliga regelsystemet och inre marknadsfrågor. Det kan vara svårt att redovisa resultat.

Beträffande frågor om tillgänglighet och bostadsutformning är Socialdepartementet och Finansdepartementet närmast berörda. Enheterna har inga självklara kontakter på dessa departement, men bra kontakt med Miljödepartementet när det gäller lämplighet för avsett ändamål och tillgänglighet i övrigt. För frågor om kulturvärden i bebyggelsen saknas kontakter både på Miljödepartementet och Kulturdepartementet.

Inom området Bidragshantering har Bidragsenheten kontakter om stöd och bidrag med sex departement. Kontakterna med det sjunde, Justitiedepartementet, handlar bl.a. om tillsyn av intygsgivare för bostadsrättsföreningars ekonomiska planer. Samarbetet med Näringsdepartementet i bl.a. energifrågor fungerar bra. Enligt enheten kan departementens byte av myndighetshandläggare vara ett problem eftersom kontakten från departementet inte alltid återupptas när handläggaren slutar. Exempelvis fanns ingen kontakt med Kulturdepartementet i arbetet med regleringsbrevet för 2009. Enheten

145

konstaterar att Miljödepartementet har en viktig men svår roll som sammanhållande för Boverkets kontakter med departementen.

Divisionen för verksamhetsstöd efterlyser en bättre dialog mellan departementet och myndigheten där även ekonomienheten deltar inför budgetbeslut. Finansieringen av särskilda fleråriga uppdrag över ramanslag bör bättre harmoniera med uppdragens utförande och en bättre hantering av stödfinansiering i överensstämmelse med förordning och föreskrifter skulle främja effektiviteten i verksamheten.

Beträffande miljömålsarbetet efterlyser Boverket en mer utvecklad dialog med Miljödepartementet.

I sitt yttrande över Styrutredningens betänkande anförde Boverket bl.a. att myndigheternas uppdrag måste kunna realiseras inom ramen för deras befogenheter och att styrning och arbetsformer inom Regeringskansliet måste stödja en samordning. Verket anförde vidare att Regeringskansliet bör koordinera återrapporteringskraven för uppdrag som berör flera myndigheter bättre.

En allmänt förekommande åsikt inom Boverket är att Miljödepartementet inte i tillräckligt hög grad prioriterar hanteringen av områdena Samhällsplanering och byggelseutveckling och Byggande och förvaltning.

4.3.1. Styrutredningen

Styrutredningen överlämnade i december 2007 sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). I betänkandet presenteras en ny syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens problembeskrivning och analys delades i stort av samtliga remissinstanser, och i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) bedömer regeringen att styrning och uppföljning av statliga myndigheter och verksamheter kommer att behöva förändras. Enligt propositionen är resultatstyrningen även fortsättningsvis ett viktigt styrmedel, men kommer att behöva bli mer flexibel för att bättre kunna svara mot regeringens styrbehov. Regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen kommer att inriktas mot att myndighetsstyrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad.

I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning kommer myndigheternas

146

instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven kommer att begränsas. Kravet att årligen återrapportera resultat i form av effekter bör enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. Regeringens styrning kommer därför framöver att successivt i allt mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna.

Det är angeläget att styrsignalerna till myndigheterna för att de ska få avsett politiskt genomslag blir såväl färre som tydligare. Utgångspunkten är att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över. I och med att den enhetliga verksamhetsstrukturen utgår kommer de återrapporteringskrav som myndigheterna har att hantera i första hand att avse myndighetens faktiska uppdrag och uppgifter och endast i undantagsfall hur myndigheten bidrar till olika samhällseffekter. De samlade återrapporteringskraven som riktar sig till myndigheterna minskar därmed.

Myndigheternas verksamhet kommer liksom i dag att följas upp löpande genom årsredovisning, myndighetsdialog, krav på betryggande intern styrning och kontroll, och i förekommande fall genom de riskanalyser som myndigheten tar fram, och eventuella särskilda återrapporteringskrav. Myndigheterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. Genom att myndigheter styrs olika kan styrningen därmed komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande.

Regeringskansliet arbetar med att utveckla myndighetsstyrningen i enlighet med denna inriktning, se avsnitt 4.3.3 nedan.

4.3.2 2006 års förvaltningskommitté

I Förvaltningskommitténs slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) anförs att statliga myndigheter måste ha en tillräcklig förmåga att handla utan att återkommande vara beroende av styrimpulser från regeringen. En sådan förmåga kräver dock att myndigheten ges resurser till självinitierad verksamhet.

Beträffande det statliga åtagandet konstaterar kommittén att vad som bör vara en statlig myndighetsuppgift ytterst är en fråga för politiska avgöranden. Kommittén anser att bestämmelserna om

147

förvaltningsmyndigheternas verksamhet bör präglas av stabilitet och långsiktighet och att lagform bör användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. Samtidigt ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt.

Förvaltningskommittén anser vidare att EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ. Departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd och tillsammans utveckla arbetssätten i syfte att samla resurserna inom ett sakområde. Arbetssätten beträffande införlivande av EG-rättsakter behöver utvecklas och rutiner tas fram. I möjligaste mån bör övervägas hur en ny reglering ska införlivas och tillämpas redan när kommissionen lägger sitt förslag.

Förvaltningskommittén bedömer att två av de viktigaste frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen är rekrytering och kompetensutveckling av chefer samt nyrekrytering av medarbetare. Kommittén anser också att det finns anledning att se över och analysera kompetensbehovet i ljuset av de förändringar som statsförvaltningen befinner sig i och står inför.

Förvaltningskommittén understryker att en statstjänsteman ytterst arbetar på medborgarnas uppdrag. De statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt i rollen som statstjänsteman. En gemensam värdegrund underlättar arbetet med att bevara och stärka en medborgarorienterad grundsyn inom statsförvaltningen, och är till hjälp för myndigheterna som utvecklar egna anpassade värdegrundsdokument. Av stor vikt är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom myndigheterna.

Förvaltningskommittén föreslår också att begränsningarna av myndigheternas anslagssparande tas bort för att därigenom tillvarata möjligheter till effektiviseringar och kostnadsminskningar. Av samma skäl föreslår kommittén att riksdagen och regeringen bör kunna besluta om anslag till myndigheterna för längre tid än ett år. För att genomföra detta behöver dock regeringsformens bestämmelser i 9 kap. 3 § om budgetperiodens längd ändras.

Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i Regeringskansliet.

148

4.3.3. Utvecklingsarbete i Regeringskansliet

Den principiella inriktningen av den framtida styrningen av den statliga förvaltningen som redovisades i budgetpropositionen för 2009 innebär bl.a. att det behöver utvecklas en mer flexibel och verksamhetsanpassad styrning av myndigheterna och deras verksamhet med ökad betoning på strategiska, långsiktiga frågor. (Se avsnitt 4.3.1).

Det bedrivs för närvarande ett utvecklingsarbete i Regeringskansliet för att identifiera och föreslå konkreta förändringar och interna utvecklingsinsatser som skapar bättre förutsättningar för Regeringskansliet att utgöra ett stöd för regeringen när det gäller strategisk och långsiktig styrning av statliga verksamheter och myndigheter. I arbetet ingår att analysera och föreslå konkreta åtgärder vad gäller arbetsformer och behovet av stöd, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling för att utveckla styrningen i Regeringskansliet.

I en rapport (PM 2009-05-15) konstateras inledningsvis att Regeringskansliet i praktiken inte utgör en enhetlig organisation trots att det sedan 1997 är en myndighet. Departementsstrukturen styr fortfarande mycket av det operativa arbetet, planeringen av aktiviteter och resurssättningen. Samarbetet och samrådsformer i Regeringskansliet präglas av en förhandlingskultur där de egna frågorna blir viktigare att genomdriva än helhetsperspektivet.

Vidare konstateras att merparten av styrningsfrågorna hittills har hanterats inom ramen för budgetprocessen och att den årliga styrningen egentligen inte fungerat styrande utan mer varit en form av kontroll och rapporteringskrav. Styrningen av förvaltningen, av myndigheter och verksamheter, är en del av politiken och i rapporten betonas vikten av att arbetet organiseras så att styrningsfrågorna ges ökad prioritet och integreras i behandlingen av sakpolitiska frågor i departementen.

Det behövs enligt rapporten en helhetssyn i styrningen. Många frågor är sammansatta eller komplexa beträffande system och samband mellan olika verksamheter och går utöver departements- och myndighetsgränser. Styrningen blir inte effektiv om den enbart inriktas på en enskild myndighets prestationer. Det behövs också en ökad långsiktighet i styrningen som har fokus på verksamheter, förändringar och effekter på längre sikt än ett år.

Behovet av ett bredare synsätt har bl.a. diskuterats inom ramen för ett projektarbete mellan Närings- och Finansdepartementet om

149

företagande, med inriktning på att kartlägga samband mellan olika verksamheter processer och system. En slutsats i projektet är att strategisk styrning innebär ett fokus på verksamhetens effekter, vilket fordrar en kunskap om vilka system, processer som påverkar utfallet.

En mer fokuserad, strategisk styrning av förvaltningen ställer högre krav på kunskaper, erfarenheter, självständighet och överblick hos tjänstemännen i Regeringskansliet. I rapporten föreslås att Regeringskansliet genomför en kompetensanalys som underlag för strategisk kompetensförsörjning och kompetensutveckling.

När det gäller styrningsfrågorna är det enligt rapporten inte tillräckligt med ett utvecklat arbete kring styrningen i respektive departement för att uppnå en bättre och effektivare styrning av förvaltningen som helhet. Det är också nödvändigt att väsentligt öka samordningen mellan departementen kring styrningen av förvaltningen och myndigheterna.

Av stor vikt för en utveckling mot en mer strategisk styrning är också att öka kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheterna för att ta tillvara de kunskaper om verksamheten, effekter av olika åtgärder och omvärldsförändringar som i hög grad i dag finns i förvaltningen och i myndigheterna. Det är inte minst viktigt i kommunikationen med myndigheterna att det långsiktiga målet för dess verksamhet tydliggörs.

Utredningens iakttagelser beträffande regeringens styrning ger en övergripande bild av att regleringsbrevet och övriga regeringsuppdrag i hög grad styr Boverkets verksamhet och att kommunikationen mellan Boverket och Regeringskansliet inte upplevs som i alla delar tillfredsställande av parterna. Utredningen noterar dock att denna bild är splittrad beroende på vilket av Boverkets områden Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering som avses.

Delar av Boverket upplever Regeringskansliets styrning som delvis splittrad och ibland utan inbördes sammanhang och samordning. Vidare att regleringsbrevet är alltför omfattande och detaljerat och inte ger utrymme för att utveckla mer långsiktiga aktiviteter. Samtidigt upplever vissa delar av Boverket brist på relevant styrning

150

från och kommunikation med Regeringskansliet medan andra i stort är nöjda med situationen.

Från delar av Regeringskansliet anförs att vägen mellan uppdragens beställning och leverans ibland är lång och att Boverkets redovisningar inte alltid håller den kvalitet som borde förväntas av en statlig myndighets arbete. Vidare anförs att Boverket ofta har svårt att sätta ned foten. I redovisningarna anges inte sällan att det är ett arbetsmaterial eller att frågorna behöver utredas vidare. Vissa delar av Regeringskansliet har problem med att kunna lägga uppdrag på Boverket eftersom förvaltningsanslaget kontrolleras av ett annat departement. Andra delar av Regeringskansliet är i stort nöjda med situationen.

Utgångspunkterna för Regeringskansliets styrning av Boverket är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksamheterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett regleringsbrev med splittrad karaktär.

Regeringskansliets styrning av Boverket sker på flera olika sätt och mellan olika aktörer. Förvaltningsanslaget styrs av Miljödepartementet mot Boverkets ledning. Sakanslagen styrs av respektive departement mot respektive enhet på Boverket. Verksamhetens innehåll styrs till stor del av respektive departement mot respektive enhet på Boverket. I praktiken innebär detta att verksamhetsstyrningen har en hög grad av både sektorisering och decentralisering och att den finansiella styrningen mest har en bekräftande karaktär.

Ett problem som uppmärksammats i Regeringskansliets utvecklingsarbete (se avsnitt 4.3.3) är att det saknas helhetsperspektiv i regeringens styrning av olika myndigheter som har särskilda uppgifter inom ramen för en viss politik. Olika departement styr sina myndigheter utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en gemensamt utvecklad politik. Regeringskansliets arbete med att föreslå målformuleringar, planera, analysera risker, föreslå allokering av resurser och uppföljning kan beskrivas som en ledningsprocess. I en delrapport från det pågående projektarbetet konstateras att man, något förenklat, kan säga att nuvarande ledningsprocesser följer departementsindelningen och inte en specifik verksamhet.

Till bilden hör att det inte finns någon gemensamt utvecklad politik för hållbart samhällsbyggande som skulle kunna ge en helhetssyn till ledning för samordningen av Regeringskansliets styrning av

151

Boverket. (Se avsnitt 2.5). Det pekas också i intervjuerna på de problem som i vissa sammanhang uppstår för Boverket att genomföra sina uppgifter till följd av att frågorna inte hanteras på ett samlat sätt i regeringskansliet, både nationellt och i EU-sammanhang.

För Boverkets del handlar problemet därför också om att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik.

Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för Boverkets verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhetsutveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7.

Utredningen föreslår följande.

  • Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som underlag för styrningen av Boverket och andra berörda myndigheter.
  • Boverkets instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande

Boverkets uppgifter. Boverket bör bl.a. få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering.

  • Regleringsbrevet används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning.
  • Finansiering av Boverkets långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via Boverkets förvaltningsanslag.
  • Berörda departement utvecklar samordnat den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med Boverket.

Utredningen har funnit att regeringens styrning inte lämnar mycket utrymme för Boverkets ledning att styra verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. Samtidigt saknas att helhetsperspektiv som underlag för regeringens styrning av Boverket. Utgångspunkterna för Regeringskansliets styrning av Boverket är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksamheterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via

152

förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett regleringsbrev med splittrad karaktär.

Utredningen konstaterar – något tillspetsat – att olika departement styr Boverket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär.

Samlad politik för hållbart samhällsbyggande

Samhällsplaneringen är till sin karaktär övergripande och samordnande och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Boverket har utifrån sitt myndighetsansvar till uppgift att bevaka helhetsperspektivet i samhällsplaneringen på alla nivåer. De övergripande samhällsbyggnadsfrågorna drivs nu i hög grad av sektorsintressen. Boverket företräder i sin roll som förvaltningsmyndighet för samhällsplanering inte något sektorintresse utan har vägledande och samordnande uppgifter. Det finns enligt utredningens mening ett behov av att samordna den sektorsdrivna samhällsplaneringen, och utredningen anser att den ansvariga myndigheten behöver ha ett tydligare uttryckt mandat för att kunna utföra sin uppgift.

Samhällsplaneringen är en viktig del i det hållbara samhällsbyggandet. Ansvarskommittén konstaterar i sitt betänkande att den långtgående sektoriseringen inom staten påverkar både verksamheterna som sådana och den statliga styrningen. I dag saknas ett övergripande helhetsperspektiv i samhällsbyggandet och enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Boverket och andra berörda myndigheter. En sådan politik ger också nödvändiga förutsättningar för Boverket att uppfylla det samordningsansvar som utredningen föreslår.

Regeringens arbete med att utforma en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande bör bedrivas i samarbete med berörda myndigheter, bl.a. Boverket. Inom ramen för Regeringskansliets pågående arbete med utveckling av myndighetsstyrningen skulle samtidigt kunna drivas ett projekt med syfte att utveckla formerna för regeringens samordnade styrning av Boverket.

153

Regeringens styrning och samarbetet mellan Boverket och Regeringskansliet

Utredningen noterar i avsnitt 4.2.2 att regleringsbrevens omfång inte lämnar mycket utrymme för Boverkets ledning att styra verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. I avsnitt 4.3.1 framgår att regeringens nya inriktning för myndighetsstyrningen innebär en mer långsiktig och strategiskt orienterad styrning. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven ska begränsas och myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges ska utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Myndigheterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter och därmed kan styrningen komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande.

I Regeringskansliets pågående arbete med utveckling av myndighetsstyrningen påpekas att det är nödvändigt att väsentligt öka samordningen mellan departementen kring styrningen av förvaltningen och myndigheterna. Av stor vikt för en utveckling mot en mer strategisk styrning är också att öka kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheterna för att ta tillvara de kunskaper om verksamheten, effekter av olika åtgärder och omvärldsförändringar som i hög grad i dag finns i förvaltningen och i myndigheterna. Det är inte minst viktigt i kommunikationen med myndigheterna att det långsiktiga målet för deras verksamhet tydliggörs.

Utredningen lämnar ett förslag till en ny instruktion där Boverkets uppgifter förtydligas och konkretiseras. Förslaget bygger i första hand på de uppgifter som Boverket i dag åläggs genom instruktion och regleringsbrev, men förslaget innehåller också utredningens förslag till nya uppgifter för Boverket (se avsnitt 2.6.3). Utredningen förutsätter att den fortsatta utformningen av instruktionen fastställs i dialog mellan regeringskansliet och Boverket.

Med en instruktion som tydligt anger myndighetens uppgifter bör regleringsbrevet, i enlighet med regeringens angivna inriktning för myndighetsstyrningen, i huvudsak kunna användas för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning.

Med en sådan styrning kommer enligt utredningens mening utrymmet öka för Boverket att utveckla sin verksamhet i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. Arbetet bör ske i dialog med Regeringskansliet, och berörda departement bör i samordning utveckla den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med Boverket. Styrningen kan manifesteras i särskilda överenskommelser och bör

154

155

samordnas av Miljödepartementet som myndighetsansvarigt departement. Som underlag och stöd för arbetet bör som ovan nämnts finnas en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande. Vidare bör enligt utredningens mening ansvaret för frågor om hållbart samhällsbyggande inklusive frågor om hushållning med mark och vatten hanteras effektivare i Miljödepartementet.

Finansieringen av Boverkets verksamhet är splittrad på flera departement. Det medför tillsammans med den i praktiken decentraliserade styrningen av verksamheten svårigheter att bibehålla ett helhetsperspektiv i regeringens styrning av Boverket och ökar risken för ineffektivitet i verksamheten. Finansiering av Boverkets långsiktiga verksamhet från berörda departement bör ske via Boverkets förvaltningsanslag.

I avsnitt 4.2.3 framgår att kommunikationen mellan Boverket och Regeringskansliet inte upplevs som i alla delar tillfredsställande av parterna. Enligt utredningens mening är Boverkets förmåga att kommunicera med Regeringskansliet om uppgifter och resurser av väsentlig betydelse för hur myndighetsstyrningen kommer att utformas. Boverket bör utveckla sin förmåga att tala med en röst med Regeringskansliet och i övrigt vara mer proaktiv i samarbetet. Boverket måste också utveckla sin förmåga att hantera mer akuta uppgifter som inte kommer att kunna förutses.

En framtida verksamhetsanpassad styrning bör vara väl samordnad såväl beträffande styrning av verksamhet som finansiering samt bedrivas med beaktande av de skiftande förutsättningarna för Boverkets olika verksamheter. För detta behövs också en bättre redovisning av verksamheten från Boverket.

5 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling

Förslag:

  • Boverket ska bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt utveckla former för erfarenhetsåterföring, kunskapsförmedling och vägledning.
  • Boverket ska främja samordningen av statliga intressen och verka för en bättre tillämpning av miljöbalkens hushållningsbestämmelser
  • Boverket ska utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet.
  • Boverket ska utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.

Boverket ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.

Boverket är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för fysisk planering och för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden.

I kapitlet behandlas Boverkets verksamhet inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Frågor om verksamhet, resurser, styrning m.m. i övrigt som övergripande berör Boverket behandlas i kap 2–4.

Verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling hanteras huvudsakligen vid Boverkets Planenhet och

157

Stads- och regionenhet samt i viss mån vid Analysenheten. Enheterna beskrivs närmare i bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning.

5.2. Uppgifter och verksamhet

5.2.1. Boverkets uppgifter inom området

Enligt 1 kap 8 § PBL har Boverket den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.

När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft ska enligt 4 kap 13 § PBL planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplanekontor och kommuner som berörs.

Förutom dessa bestämmelser i PBL berörs verksamheten också av MB:s bestämmelser om uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap, om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap 19–21 §§ samt om underlag för tillämpningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap.

Boverkets författningsenliga uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling regleras också i Boverkets instruktion. Boverket ska bland annat

  • följa, beskriva och analysera utvecklingen i fråga om planering och byggande, förmedla kunskaper samt vid behov ta initiativ till förändringar
  • verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och MBs bestämmelser om riksintressen och miljökonsekvensbeskrivningar samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av MBs bestämmelser om miljökvalitetsnormer.
  • biträda regeringen
  • medverka i internationellt samarbete

Boverkets verksamhet inom området styrs i praktiken till stor del av beställningar i regleringsbrev och regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet för 2009 anges som mål att den fysiska planeringen ska användas som ett verktyg för att stödja hållbar utveckling på lokal och regional nivå. Planläggningen och plangenomförandet ska

158

präglas av effektivitet och rättssäkerhet. Samspelet mellan olika planeringsformer och mellan den kommunala planeringen och det regionala utvecklingsarbetet ska stärkas. Vidare ska goda kunskaper om planering och plangenomförande finnas tillgängliga och erfarenheter av lagstiftningen ska tas till vara för att kommuniceras och spridas till berörda på lokal, kommunal, regional och central nivå.

Målet för Boverkets uppsikt över planväsendet enligt plan- och bygglagen är att den ska bidra till en god kvalitet i planeringsprocessen och planläggningen. Samarbetet inom EU och internationellt ska ge ett ökat genomslag för svenska ståndpunkter och ett ökat utbyte av erfarenheter om planeringsmetoder för en hållbar utveckling av städer, tätorter och landsbygd. Arbetet för en utveckling av det regionala perspektivet ska också stödjas.

De olika målen åtföljs av ett stort antal relativt detaljerade återrapporteringskrav som i många fall utgör en slags uppdrag som förtydligar hur arbetet ska utföras.

Särskilda uppdrag lämnas i regleringsbrevet bl.a. om. kompetenssatsning för bättre PBL-tillämpning, planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas arbete i plansammanhang med strandskyddet samt spridning av erfarenheter om Interreg.

5.2.2. Boverkets verksamhet inom området

Boverkets huvudsakliga uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling är att svara för uppsikt över den fysiska planeringen och främja god planering och samhällsutveckling utifrån nationella mål.

Enligt aktivitetsplanerna beräknar berörda enheter att under 2009 använda ca 25 årsarbetskrafter inom området. Fyra femtedelar till insatser beträffande fysisk samhällsplanering och plangenomförande, en sjundedel till uppsikt och övriga till samarbete inom EU och internationellt.

Många av aktiviteterna härrör från regeringsuppdrag, både i form av återrapporteringskrav i regleringsbreven och i form av särskilda uppdrag. Regleringsbreven, som utarbetas i dialog med Boverket, innehåller till stor del återrapporteringskrav som återkommer år från år och som är kopplade till den ordinarie löpande verksamheten, t.ex. att redovisa och bedöma utvecklingen i fråga

159

om fysisk planering, att redovisa hur uppsikten över planväsendet bedrivits och att redovisa vilka insatser och aktiviteter ifråga om råd och stöd till kommuner och länsstyrelser som gjorts under året. För återrapporteringen får Boverket underlag från länsstyrelserna.

Den årliga plan- och byggenkäten, som ställs till länsstyrelserna, är ett viktigt verktyg i Boverkets uppsikt över den fysiska planeringen. Den innehåller bl.a. kvantitativa uppgifter om planeringsläget och bedömningar av problem och brister vid lagtillämpningen. Under ett antal år har utvecklandet av enkäter och rapporteringssystem varit viktigt då fungerande rutiner inte funnits. Från och med år 2009 kommer ett nytt återapporteringssystem att användas. Uppföljning av hur PBL fungerar sker också genom BULTgruppen (Boverkets Uppsikt och Länsstyrelsernas Tillsyn), där representanter från länsstyrelserna, Boverket och Miljödepartementet deltar. Boverket för också en dialog med kommuner och länsstyrelser i samband med den årliga uppsiktsresan då ett län besöks.

Boverkets arbete med riksintressen enligt MB sker främst i den verksövergripande trafikgruppen som leds av Boverket samt genom dialoger inom ramen för kompetenssatsningen för en bättre tilllämpning av PBL.

Det löpande arbetet med detaljplanering handlar bl.a. om kunskapsförmedling och att utveckla system för hantering av planerna. I arbetet med den översiktliga planeringen ingår bl. a. kunskapsförmedling och att studera kommunernas antagna översiktsplaner för att analysera och lyfta fram intressanta exempel. Kunskapsförmedlingen sker förutom genom tryckta vägledningar, handböcker och informationsskrifter också genom konferenser och seminarier samt genom Boverkets hemsida. Muntlig och skriftlig rådgivning sker också..

Boverket driver eller medverkar också i flera projekt som syftar till att utveckla system för hantering av information och geodata i fysiska planer, bl.a. om standardisering av planinformation inom SIS/Stanli, och genomförandet av den nationella geodatastrategin. Ett arbete pågår med Boverkets utvecklingsprojekt Planeringsportalen som bedrivs i samarbete med flera myndigheter, ITföretag och forskare. Syftet är att utveckla en webbtjänst till stöd för samhällsplanering och samhällsbyggande.

En stor del av arbetet med vägledning inför PBL-reformen har under 2008 och 2009 utförts inom ramen för det verksomfattande projektet PBL-direkt. Boverket har under 2008–2010 också i

160

uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomföra en kompetenssatsning för en bättre tillämpning av PBL.

Andra aktiviteter som tagit stora resurser i anspråk under de senaste åren är bl.a. utredningen om uppsikt, översynen av bestämmelserna i 6 kap. PBL om genomförande av detaljplaner och översynen av huvudmannaskapet för allmän platsmark. Båda uppdragen om genomförandefrågor har utförs i samarbete med Lantmäteriet. Som exempel på särskilda frågor inom området som har behandlats under senare tid kan nämnas buller, vindkraft, bostadsnära natur, långsiktigt hållbart transportsystem, regionala utvecklingsprogram och trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv. Flera av projekten har resulterat eller kommer att resultera i informationsskrifter eller handböcker. Boverket har också påbörjat ett arbete med att systematisera och lägga grunden till ett kartläggnings- och analysarbete om territoriell utveckling.

Ett stort antal remisser besvaras årligen, såväl remisser från regeringen som andra remisser. Arbetet med att besvara detaljplaneremisser från regeringen sker dock sedan 2006 i betydligt mindre omfattning än tidigare. Det totala antalet inkomna remisser till verksamheten var under 2006–2008 i genomsnitt drygt 130 st per år, varav ca 30 från regeringen. Av remisserna från regeringen var i genomsnitt 12 angående överklagade detaljplaner och 7 angående yttranden över offentliga utredningar.

Inom EU-initiativet Interreg 4B har Boverket på regeringens uppdrag varit verksam i besluts- och övervakningskommittér avseende såväl Östersjön som Nordsjön. Boverket kommer att vara aktivt inom såväl Mål 2 Regional konkurrenskraft som Mål3/Interreg under hela programperioden 2007–2013.

Boverket medverkar i övervakningskommittén för European Spatial Planning Observation Network (ESPON), kontaktnätet för forskningsfrågor. ESPON:s syfte är att främja policyutveckling och att bygga upp ett europeiskt forskarnätverk inom området territoriell utveckling.

Boverket medverkar i kommissionens arbetsgrupp för territoriell sammanhållning och stadsfrågor (Territorial Cohesion and Urban Matters, TCUM). Gruppen har nära följt det planeringssamarbete som sker mellan EU: s medlemsländer och den europeiska kommissionen om urbana frågor (Leipzig-deklarationen) och territoriella utvecklingsfrågor (The Territorial Agenda of the EU).

Boverket deltar i planeringssamarbetet inom Östersjöområdet om fysisk planering och regional utveckling (VASAB) som har

161

påbörjat slutförandet av det långsiktiga strategiarbete som initierades av Sverige.

EU-kommissionen, DG Environment, har gett en arbetsgrupp (TWG5/LUP) i uppdrag att utarbeta riktlinjer för tillämpningen i den fysiska planeringen av artikel 12 i Sevesodirektivet. Artikel 12 ställer krav på att riktlinjer skall utarbetas för lokalisering av verksamheter som behandlas i direktivet. Boverket medverkar i arbetet.

Boverket och Sida tecknade i november 2007 en ramöverenskommelse om tjänster som innebär att Boverket ska delta i det internationella samarbetet med sin speciella kompetens inom planering, byggande och boende mot bakgrund av den nya nationella politiken för global utveckling. Boverket deltar i Sidas projekt i Montenegro och Kosovo.

Boverket samarbetar med de övriga nordiska planmyndigheterna och i de nordiska nätverken för regional respektive kommunal planering.

5.2.3. Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området

Boverket har kontakter och samarbete med ett stort antal myndigheter, bl. a. länsstyrelserna, Banverket, Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsverket, Vägverket, Fiskeriverket, Formas, Försvarsmakten, Glesbygdsverket, Jordbruksverket, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet och Statens folkhälsoinstitut.

Kontakterna sker inom ramen för olika projekt, exempelvis i arbetet med planeringsportalen, inom miljömålsarbetet, i olika samverkansgrupper och vid särskilda informations- eller avstämningsmöten. Boverket leder sedan många år tillbaka en samverkansgrupp om riksintressehantering med representanter från de fyra trafikverken. Lantmäteriet och Boverket har uppgifter som ligger nära varandra, bl. a. frågor som bidrar till att utveckla den svenska e-förvaltningen och frågor som rör plangenomförande. Boverket och Naturvårdsverket har främst samarbete beträffande frågor rörande miljöbalken och miljömålsarbetet samt om hushållnings- och planeringsfrågor. Boverket har också varit en viktig kunskaps- och samarbetspartner för Glesbygdsverket, bl. a. i uppdraget om fjällanpassad hållbar lokal och regional utveckling.

162

5.3. Pågående och framtida förändringar inom området

Förutsättningarna för samhällsplaneringen ändras. Dagens och morgondagens planeringsuppgifter och utmaningar skiljer sig i hög grad från gårdagens. Människors vardag och företagens marknader har sedan länge sprängt lokalsamhällets och kommunens gränser. Ökad rörlighet i ett snabbt, lättillgängligt och miljövänligt kommunikationssystem blir allt viktigare för människors välfärd. Ambitioner om ett hållbart samhällsbyggande och ökad rörlighet påverkar bl.a. regionala strukturer, förhållandet mellan stad och land samt stadens och förorternas struktur och samband. Ett hållbart samhällsbyggande handlar också om förnyelse, återbruk och effektivisering.

Inom olika områden ökar behovet av nationella och regionala perspektiv i samhällsplaneringen. Det gäller bl.a. frågor om transportinfrastruktur, energi, miljö, landskapsstrategier, klimatanpassning, näringslivs-, landsbygds- och regional utveckling samt havs- och vattenförvaltning och -planering. Regeringen har uppmärksammat dessa frågor i ett antal propositioner det senaste året. Här är några exempel.

I propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) bedömer regeringen att det behövs ett ökat samspel mellan olika sektorer i planeringen, framför allt en bättre samordning av processerna för planering av trafik, infrastruktur och bebyggelse. Det är bl.a. viktigt att man uppnår bättre växelverkan mellan de program och planer som utvecklas i kommunerna och regionerna och de nationella strategierna.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) anger regeringen att en mer integrerad samhällsplanering bör utvecklas för bebyggelse och infrastruktur genom ökad samverkan mellan olika nivåer och sektorer på kommunal, regional och nationell nivå. Vidare avser regeringen att, låta berörda myndigheter ta fram en vägledning för hur samhällsplaneringen bör bedrivas för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning. I uppdraget bör ingå att visa hur samordning med förvaltningsplanerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön kan ske. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en kommunal och regional långsiktig vattenförsörjningsplanering där både yt- och grundvatten ingår.

163

I propositionen En sammanhållen svensk havsmiljöpolitik (prop. 2008/09:170) bedömer regeringen att en ändamålsenlig planering av havet bör skapas och att arbetet med att utveckla en ny planeringsmodell för de svenska havsområdena bör ske på ett samlat sätt. En statlig myndighet bör ges ansvaret för planeringen av den ekonomiska zonen och enligt regeringen bör allmänheten och relevanta aktörer ges goda möjligheter att medverka i processen. Vidare är det enligt regeringen av stor betydelse att ansvariga myndigheter samverkar över sektorsgränser för att främja länsstyrelsernas, kommunernas, ideella organisationers, företagens samt privatpersoners arbete med att varsamt bruka och utveckla kust- och skärgårdsmiljöerna, t.ex. i arbetet med kommunala översiktsplaner och regionala utvecklingsprogram för kust- och skärgårdsområden.

Regionalt får länsstyrelserna enligt propositionerna i samarbete med kommunerna och de regionala självstyrelse- och samverkansorganen en central roll i detta arbete. De ska på regional nivå samordna och driva på klimat- och energiarbetet, miljömålsarbetet, tillväxt- och utvecklingsarbetet samt arbetet med transport- och samhällsplanering. Även i arbetet med andra aktuella frågor som strandskydd, vindkraft och landskapsbild är det regionala perspektivet och länsstyrelsens roll framträdande. Länsstyrelsen bör enligt regeringen fortsatt ha en viktig roll för samhällsplaneringen mellan kommuner. Det är vidare angeläget att samordningen mellan olika nivåer och sektorer på kommunal, regional och nationell nivå utvecklas för att nå en mer integrerad samhällsplanering med en helhetssyn på bebyggelse och infrastruktur. Boverket har enligt utredningen här en viktig uppgift när det gäller kunskapsuppbyggnad och metodutveckling och har redan i uppdrag att utreda hur översiktsplaner och detaljplaner kan fungera som styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser samt att ta fram vägledning och stöd för klimatanpassning i planering och byggande. Vidare kommer Boverket att ha en viktig uppgift i att vägleda och stödja olika aktörer i arbetet.

Inom samhällsbyggandet finns sektorsintressen, ofta starkt drivande, med omfattande resurser. Samhällsplaneringen behöver bedrivas med ett helhetsperspektiv som kan vägleda och samordna sektorerna. Det är enligt utredningens mening viktigt att de statliga sektorsintressena vägleds av en gemensam inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande. Ett hållbart samhälle uppstår inte som summan av sektorskraven. Sektorskraven behöver

164

utformas och tillämpas i ett större perspektiv. Statens myndigheter måste samverka inbördes och med lokalplanet på ett effektivt och balanserat sätt. Det behövs en gemensam agenda och en prövande samordning.

Utredningen konstaterar att utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett ökat behov av nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Samtidigt finns ingen myndighet på nationell nivå som verkar utifrån en helhetssyn i samhällsplaneringen.

Också utvecklingen inom EU pekar på behovet ett sektorsövergripande strategiarbete på nationell nivå.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen granskade i en rapport 20051 (RiR 2005:12) om Boverket och länsstyrelserna bedriver sin uppsikt respektive tillsyn i enlighet med lagstiftningen och dess intentioner och om regeringen utövar sin styrning av området på ett sätt som gör att syftet med PBL-reformen uppnås.

Enligt rapporten visade granskningen att centrala inslag i PBL inte har utvecklats på det sätt som förutsattes när lagen infördes och Riksrevisionen skrev bl.a. följande.

En viktig del i tillsynen är att länsstyrelserna ska sammanväga de s.k. statliga intressena i planeringen. Som exempel kan nämnas bullernormer, strandskydd, kulturhistoriska värden samt väg- och järnvägsdragningar. Detta görs för att främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt med energi och råvaror. Länsstyrelserna har svårt att göra en sådan sammanvägning. Kommunerna får därmed inte klara besked om statens ställningstagande. Detta kan enligt Riksrevisionens bedömning innebära flera negativa konsekvenser, såsom en utdragen planeringsprocess, onödiga kostnader och att den för samhället mest gynnsamma planläggningen inte säkerställs. Länsstyrelsernas tillsyn genomförs vidare på olika sätt och med olika intensitet. De gör inga systematiska analyser av bristerna i planerna och länsstyrelserna rapporterar inte heller sådana brister till Boverket. Boverket ger inte det stöd till länsstyrelserna som behövs

1 Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik (RiR 2005:12)

165

för att dessa ska kunna fullfölja sin tillsynsroll. Detta stöd har i realiteten minskat över tiden. Riksrevisionen konstaterar även att översiktsplanen inte har blivit det centrala planinstrument för kommunerna som lagstiftningen förutsatt. Den aktualitetsprövning av översiktsplanen som enligt PBL alla kommuner skall göra minst en gång varje mandatperiod, är för många kommuner mest en formell detalj som ibland prioriteras bort helt. Flera kommuner har fortfarande översiktsplaner som är äldre än 10 år. De statliga intressena har därmed inte kunnat föras fram tidigt i planeringen och länsstyrelsernas tillsynsroll i detaljplaneskedet har inte underlättats. Riksrevisionen har i granskningen inte kunnat se att regeringen har vidtagit några egentliga åtgärder för att styra uppsikten och tillsynen i enlighet med PBL:s intentioner trots att närmare två decennier gått sen reformen infördes. Regeringens information till riksdagen har därtill varit ensidig.

Riksrevisionen konstaterade i rapporten sammanfattningsvis att den statliga överblicken över den fysiska planeringen är bristfällig och rekommenderade regeringen bl.a. att uppdra åt Boverket att på ett mer systematiskt sätt sammanställa förekommande problem och brister i den fysiska planeringen och att utvärdera hur länsstyrelserna arbetar med tillsyn över den fysiska planeringen.

I en uppföljningsrapport 20092 konstateras att Riksrevisionens rekommendationer i stort har följts, att det nu finns ett större fokus på uppsikt och tillsyn och att det torde ha lett till en planeringsprocess av högre kvalitet och en bättre samordning av de statliga intressena i samhällsplaneringen.. I rapporten anförs att ”den enda av rekommendationerna som inte kommenterats eller tagits om hand på ett tydligt sätt är den att regeringen bör undersöka vilka konsekvenser som det stora antalet regeringsuppdrag kan få för Boverkets arbete med att följa upp planväsendet och tillämpningen av PBL”.

Vissa utredningar och övriga förslag

Miljödepartementet har remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R). Förändringarna kommer med all sannolikhet att beröra Boverkets verksamhet inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Förslaget redovisas närmare i avsnitt 3.2.2.

2

Riksrevisionens uppföljningsrapport 2009 till riksdagens finansutskott (dnr 30-2008-1345)

166

I betänkandet Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) föreslås bl.a. att Boverkets uppgifter att verka för samordning av myndigheternas arbete med uppgifter om områden av riksintresse förs från instruktionen till hushållningsförordningen. Någon formell samrådsskyldighet för sektorsmyndigheterna bör inte föreskrivas, utan verkets roll bör i stället vara av rådgivande karaktär. Boverket bör enligt betänkandet också ha den samlade kunskapen om de områden i landet som omfattas av uppgifter om att områdena är av riksintresse.

Riksantikvarieämbetet fick 2006 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till nationellt genomförande av den europeiska landskapskonventionen. Ämbetet föreslog att skyddet för landskapsbilden förs in i PBL och i MB, att en utredning med uppdrag att formulera en nationell landskapspolitik och en nationell strategi för landskapet tillsätts, samt att alla län och regioner ska ta fram regionala landskapsstrategier. Enligt förslaget blir konsekvensen för berörda myndigheter, bl.a. Boverket, ett förstärkt och utökat ansvar för landskapsfrågorna som ska delas över sektorsgränserna..

Mot bakgrund av den rapport som Rådet för arkitektur, form och design lämnade 2008 bedömde regeringen i budgetpropositionen för 2009 att Arkitekturmuseet bör få ett vidgat uppdrag som, förutom myndighetens nuvarande ansvarsområde, även innefattar formgivning och design. Arkitekturmuseet ska, bl.a. i samverkan med Boverket, främja och förmedla kunskap om hur en ökad kvalitet inom arkitektur, form och design kan bidra till samhällsutvecklingen. (Se vidare avsnitt 5.6.1).

5.4. Synpunkter från andra aktörer

Flera myndigheter och organisationer anser att Boverkets roll bör stärkas och tydliggöras och att en renodling av verksamheten kan behöva göras. Vissa myndigheter tycker att Boverket i flera avseenden intar en avvaktande hållning och är obenägen att ge besked, andra att verket inte har tillräckliga resurser för sin kärnverksamhet. Många myndigheter, organisationer och kommunerna anför att det finns ett stort behov av råd och stöd för att tolka och använda ny lagstiftning, men att Boverket inte tillgodoser detta behov. Verket är ofta sent i förhållande till lagstiftningens ikraftträdande och kommunerna upplever ofta anvisningarna som otydliga.

167

Kommunerna anser också att det finns behov av större tydlighet från Boverket gentemot länsstyrelserna om hur deras stöd till kommunerna skall se ut. Den nuvarande otydligheten leder till direkta motsättningar mellan statlig sektorsstyrning via riktvärden och normer och politiska avvägningar på kommunal nivå. Sektorsmyndigheterna ger i ökande utsträckning vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor, utan att ha varken kompetens eller ansvar för helheten. Det behövs en utvecklad samsyn och samverkan mellan de olika statliga instanser som är inblandade i planeringsprocessen. Kommunerna anser vidare att Boverket bör arbeta direkt mot kommunerna, bl.a. med stöd i kompetensutvecklingen som behövs både för att skapa god kvalitet i planeringen och för att upprätthålla rättssäkerheten för lagstiftningen. Länsarkitekterna poängterar vikten av att Boverket ger stöd till länsstyrelserna, t.ex. i form av återkommande handläggarutbildningar, IT-stöd och en gemensamt utarbetad handbok för statlig handläggning.

Många myndigheter önskar utökat samarbete och ett större engagemang från Boverkets sida i olika samarbetsprojekt. Några anser att samverkan inte alltid genomförts på ett effektivt sätt i de gemensamma projekt, som Boverket ansvarar för. Några organisationer efterlyser en bättre dialog med verket. Det framhålls som viktigt att ansvarsförhållandena i olika projekt görs tydliga.

Flera myndigheter, organisationer och kommunerna anser att Boverket bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning av statliga intressen och riksintressen enligt MB, och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. De anser vidare att en nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området är en förutsättning för Boverkets verksamhet och att Boverket måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling. En högskola anser att det finns en stor kunskapsefterfrågan inom Boverkets ansvarsområde, men att verket inte möter omvärldens behov och förväntningar. En annan poängterar vikten av att Boverket är engagerat i planeringens kompetensförsörjning och följer den internationella utvecklingen. En organisation anser att Boverket bör ha kompetens inom alla de områden som myndigheten bevakar – juridik, teknik och arkitektur, och att verket måste ta ett ansvar för att samordning mellan PBL och MB fungerar i praktiken.

Vissa organisationer och företag uppmärksammar frågor som Boverket borde arbeta med. Exempel är samhällsekonomiska analyser av stadsbyggnad och stadsutveckling, långsiktig och

168

genomtänkt planering för återvinning samt arbete med ett systemperspektiv på den energieffektiva bebyggelsen.

5.5. Analys

Utredningen noterar att det från omvärlden finns synpunkter om att Boverkets roll bör stärkas och att verket bör agera mer proaktivt inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Bättre råd och stöd för tolkning och användning av lagstiftningen och vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor efterlyses, liksom utökat samarbete och ett större engagemang från Boverkets sida i olika samarbetsprojekt. Flera anser att Boverket bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning och statliga intressen och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. Vidare behövs en närmare och mer aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Boverket måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling.

Utredningen finner att många av synpunkterna stämmer överens med de iakttagelser utredningen gjort angående Boverkets verksamhet. Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom Boverkets nuvarande författningsenliga uppgifter. De är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående Boverkets centrala uppgifter framgent inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling (se avsnitt 5.6.1).

Utredningen konstaterar att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling omfattar ett stort antal aktiviteter med följd att resurserna splittras och att det till varje uppgift avsätts relativt lite resurser. Många av projekten löper under flera år och det är vanligt med förskjutna tidplaner. Det är inte ovanligt att resurser läggs på aktiviteter med oklart syfte liksom att rapporter överarbetas. Nyttan av olika projekt för externa mottagare står inte alltid i relation till arbetsinsatsen.

Som en följd bl.a. av Riksrevisionens rapport 2005 (se avsnitt 5.3) och regeringens därav föranledda åtgärder har formerna för uppföljning utvecklats under senare år, bl.a. genom arbetet med den årliga plan- och byggenkäten och i BULT-gruppen. I redovisningarna av arbetet saknas dock djupare analys av varför tillämpningen av lagstiftningen inte fungerar som det var tänkt och hur bristerna kan åtgärdas. Vidare begränsas arbetet med att följa

169

och bedöma utvecklingen i huvudsak till att belysa om nuvarande regelverk följs. Analys av om utvecklingen går i rätt riktning i förhållande till nationella mål, internationella utvecklingstendenser och framtida behov saknas ofta, liksom förslag till åtgärder.

Det finns hos kommuner och länsstyrelser ett stort behov av vägledning, råd och stöd i verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, framför allt vid genomförandet av ny lagstiftning. Många framhåller dock att Boverket reagerar för sent – eller inte alls – på ny lagstiftning och att nyttan med de informationsskrifter, handböcker och råd som ges ut varierar. Många publikationer, t ex boken om detaljplan, är uppskattade och mycket använda i kommunerna, men det finns också skrifter, som är alltför otydliga, komplicerade eller omfattande för att ge användbar vägledning.

Kunskapsuppbyggnad och metodutveckling inom området är nödvändig både för att hålla tillräckligt hög kompetensnivå i arbetet med att stödja länsstyrelser och kommuner och för att kunna bedriva en mera framåtsyftande verksamhet. Enligt vad utredningen erfarit bedrivs inte ett sådant arbete på något systematiskt sätt vid Boverket. Arbetet behöver också bedrivas i nära kontakt med forskning och utveckling inom området, men Boverket har inga resurser för att finansiera sådan verksamhet.

Det saknas i dag i viss omfattning samverkan och samsyn i samhällsplaneringen mellan olika statliga instanser. Detta kan få till följd att starka statliga sektorsintressen motverkar en bra helhetslösning. Länsstyrelserna behöver enligt utredningens mening tydligare vägledning och stöd i arbetet med samordning av statliga intressen i samhällsplaneringen. Länsstyrelser, kommuner och berörda centrala myndigheter påpekar brister när det gäller Boverkets arbete med stöd och vägledning i frågor rörande hushållning med mark och vatten enligt MB, inklusive riksintressen. En bidragande orsak till den bristande hanteringen kan enligt utredningens mening vara den otydliga ansvarsfördelningen beträffande frågorna i det ansvariga departementet (se kap. 4).

Boverkets ansvar för samhällsplaneringsfrågor innebär att Boverket är involverad i ett stort antal frågor där huvudansvaret ligger hos andra myndigheter. Många av de centrala verk som samarbetar med Boverket tycker att samarbetet med Boverket borde vara mera utvecklat och upplever att Boverket inte deltar på det aktiva sätt som varit önskvärt. Också länsstyrelserna anser att samverkan borde öka och att det behövs handläggarstöd. I vissa

170

projekt som Boverket själv driver har det framkommit synpunkter på att de myndigheter som borde involveras i arbetet kontaktas för sent eller inte alls.

Uppgifterna inom området är uppdelade på två enheter. Enligt vad utredningen erfarit är ansvarsfördelningen mellan enheterna inte tydlig vare sig för utomstående eller medarbetare. Frågor om miljökonsekvensbeskrivningar och strandskydd har flyttats mellan enheterna, och frågor om stadsutveckling och fördjupningar av översiktsplaner hör inte självklart hemma hos någon av enheterna. Många uppgifter skulle lika gärna kunna ligga på den ena enheten som på den andra och utredningen konstaterar att den sakliga grunden för uppdelningen av verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling på två enheter är oklar.

5.6. Överväganden och förslag

Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för Boverkets verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhetsutveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7.

5.6.1. Boverkets uppgifter framgent inom området

Utredningen finner att Boverkets centrala uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling framgent bör vara följande.

  • Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.
  • Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en hållbar utveckling.
  • Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.

171

  • Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja samordningen av statliga intressen.
  • Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling.
  • Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner.
  • Biträda regeringen.
  • Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt.

Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter Boverkets avsedda uppgifter inom området och noterar att Boverket inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang.

Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbetsinsatsen. Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prioritet av Boverket. Utredningen anser att verksamheten inom området behöver utvecklas och föreslår i avsnitt 3.7 åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten.

Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella sektorsövergripande strategier inom samhällsbyggnadsområdet.

Regelsystemet

Grundläggande uppgifter inom området är Boverkets ansvar för uppsikt över plan- och byggväsendet och hushållningen med mark- och vattenområden. Det handlar bl.a. om att följa tillämpning och effekter av regelsystemet för att kartlägga brister i tillämpningen, att främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av

172

landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt att genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar.

Brister i tillämpningen av regelsystemet behöver analyseras och åtgärder tas fram för att åstadkomma förbättringar. För att kunna göra rätt prioriteringar när det gäller arbetet med metodutveckling, handböcker m.m. och för att kunna föreslå realistiska och verkningsfulla åtgärder i den kommunala planeringen är det enligt utredningens mening viktigt att erfarenhetsåterföringen sker genom väl utvecklade kontakter med kommunerna i samarbete med länsstyrelserna. Eftersom det inte är möjligt för Boverket att ha direktkontakt med samtliga kommuner är det viktigt att finna former för hur erfarenhetsåterföringen från kommunerna kan utvecklas, t.ex genom samarbete med Sveriges kommuner och landsting, enkäter och referensgrupper. De större kommunernas planeringskompetens bör tas till vara.

Konkret vägledning i form av tolkning, råd och stöd till kommuner och länsstyrelser i tillämpningsfrågor och vid införandet av ny lagstiftning är väsentliga uppgifter inom Boverkets uppsiktsansvar. Det bör finnas beredskap för snabba riktade insatser, och råd och vägledning bör finnas framme när ny lagstiftning träder i kraft. Det är viktigt för att åstadkomma en ändamålsenlig och lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet.

Beträffande MBs bestämmelser om riksintressen finns i dag en otydlighet och osäkerhet när det gäller tillämpningen, både hos kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. Utredningen anser att Boverket i enlighet med sitt ansvar bör vidta åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna i miljöbalken om hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintresseområden, tilllämpas såsom avsett. (Se även Erik Casten Carlbergs underlagsrapport).

Boverket bör bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling för att kunna ge kompetent vägledning och rådgivning inom området. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området behövs för att Boverket ska kunna utveckla sin auktoritet på området. Boverket har i dag inget anslag för att finansiera planeringsrelaterad forskning och utveckling vilket är en brist. Utredningen föreslår i kap 3 att verket tillförs resurser för att kunna finansiera viss forskning och utveckling inom sina verksamhetsområden samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende som får till uppgift att initiera,

173

stimulera, följa och stödja forskning inom områdena inrättas vid Boverket.

Arbetet inom EU och internationellt är värdefullt för att fånga upp ny kunskap och nya metoder inom samhällsplaneringsområdet. Utredningen anser att Boverket bör ha en god överblick över den internationella utvecklingen inom samhällsbyggnadsområdet.

Formerna för vägledning och kunskapsförmedling bör anpassas till frågans karaktär. I många fall kan en enklare analys och kort vägledning vara tillräcklig medan det i andra fall krävs djupare analys och utvecklade metoder. En utvecklad e-förvaltning ger möjligheter att effektivt och snabbt nå ut med ny information och vägledning till mottagarna. Den ger också nya möjligheter att smidigt hantera erfarenhetsåterföring och skapa interaktiva diskussionsformer. Planeringsportalen och arbetet med plan- och byggenkäten är några exempel på Boverkets användning av e-förvaltning och utredningen anser att inriktningen mot ökad användning av e-förvaltning bör fortsätta och förstärkas.

Samhällsplaneringens roll

Enligt utredningens direktiv står samhällsplaneringen inför nya och stora utmaningar. Frågor om miljö- och klimatförändringar gör att den fysiska samhällsplaneringens roll blir allt viktigare. Användningen av naturresurser samt energieffektivisering och därmed närliggande frågor är viktiga samhällsfrågor. Markanvändning för förnybar energi blir allt viktigare och högre prioriterad med höjda ambitionsnivåer inom såväl klimat- som energipolitiken. Förverkligandet av dessa mål ställer nya krav på samhällsplaneringen samtidigt som just samhällsplaneringen förutsätts utgöra ett aktivt redskap för att uppnå målen. De instrument som i dag finns tillgängliga är inte alltid utformade på ett sätt som kan möta ställda krav och förväntningar.

Utredningen konstaterar att fysisk samhällsplanering är övergripande och samordnande till sin karaktär och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Fysisk planering på kommunal nivå styrs av kommunerna enligt PBL. Övergripande fysisk planering med helhetsperspektiv på regional och nationell nivå bedrivs i många EU-länder men har ingen tydlig och allmän svensk författningsreglerad form.

Sådan planering bedrivs i Sverige i allt större omfattning med ett sektorsperspektiv av vissa sektorsmyndigheter. De övergripande

174

samhällsplaneringsfrågorna drivs efter olika agendor, beroende på om man ser frågorna ur ett miljö-, energi-, infrastruktur-, regionalekonomiskt eller annat perspektiv. Nationella strategier för olika frågor efterlyses i olika sammanhang och regeringen har i flera propositioner under det senaste året uppmärksammat behovet av ökad samordning av samhällsplanering för olika ändamål.

Det saknas med andra ord ett helhetsperspektiv, och metoder och former behöver utvecklas för att hantera de regionala och nationella dimensionerna i syfte att samordna och organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet, givet de förutsättningar som ges av det svenska planeringssystemet. (Se även Erland Ullstads underlagsrapport). Utredningen föreslår i avsnitt 4.5.1 att Regeringskansliet utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande.

Enligt utredningens mening har Boverket utifrån sitt myndighetsansvar till uppgift att bevaka helhetsperspektivet i samhällsplaneringen på alla nivåer. Utredningen anser dock att Boverket för att kunna utföra sin uppgift behöver ett förtydligat mandat att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen och föreslår i avsnitt 4.5.1 att regeringen ger Boverket ett tydligt mandat att driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande bl.a. gentemot andra myndigheter.

För att utveckla och åskådliggöra helhetsperspektivet bör Boverket ha till uppgift att utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet som ger uttryck för en helhetssyn beträffande markanvändning och hushållning med mark och vatten i ett nationellt perspektiv. Sådana strategier ska kunna tjäna som ett samlande underlag för sektorernas planering och ge en samlad inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande för den fysiska planeringen på olika nivåer. Boverkets rapport (1994:14)

Sverige 2009 – förslag till vision är ett exempel på en sådan strategi.

EU-samarbetet på området bör kunna ge underlag och inspiration i utvecklingsarbetet.

Många frågor behöver hanteras i samhällsplaneringen på regional och mellankommunal nivå. Sambanden mellan fysisk planering och regional utveckling behöver operationaliseras. Strandskyddsfrågor, vindkraftsfrågor och landskapsbildsfrågor är exempel på frågor med regionala dimensioner som behöver hanteras samlat i planeringen. Statliga intressen behöver samordnas. Regeringen har i flera propositioner uppmärksammat länsstyrelsens samordnande och pådrivande roll när det gäller samhällsplaneringen. Kommuner och

175

olika regionala organ behöver stöd och vägledning i arbetet med mellankommunala frågor och regional utveckling och länsstyrelserna behöver stöd i sin samordnande roll och i arbetet med att utveckla regionala planeringsunderlag. Utredningen anser att Boverket bör ha till uppgift att utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering.

Arbetet med regionala frågor och nationella strategier bör enligt utredningens mening kunna utgöra en del i Boverkets systematiska arbete med kunskapsuppbyggnad och metodutveckling. Det bör också kunna ge också bättre möjligheter för Boverket att följa utvecklingen när det gäller samhällsplaneringen och hushållningen med mark och vatten i landet, ge underlag för samordning av statliga intressen samt utgöra ett värdefullt stöd för regionalt utvecklingsarbete och kommunal översiktlig planering. Sammantaget bör det kunna ge Boverket bättre förutsättningar att utöva uppsikt över plan- och byggväsendet och ge vägledning till kommuner, länsstyrelser och andra aktörer.

Med tanke på Boverkets kompetens och ansvar när det gäller planering anser utredningen att Boverket bör tilldelas en central roll i det kommande arbetet med havsplanering.

Hållbar stadsutveckling

Boverket har, bl.a. till följd av sin författningsenliga uppgifter, det långsiktiga och övergripande ansvaret för arbetet med en hållbar stadsutveckling.

Delegationen för hållbara städer ska under åren 2008–2010 verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Delegationen ska enligt sitt uppdrag i samarbete med kommunerna, marknadens aktörer och andra parter underlätta och stimulera arbetet med att genom integrerad, sektorsövergripande planering, höjda ambitionsnivåer och användande av ny teknik åstadkomma välfungerande och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö, ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och minimerad klimatpåverkan. Vidare ska delegationen hantera det ekonomiska stödet om 340 mnkr till investeringar för åtgärder som främjar hållbar stadsutveckling i syfte att väsentligen minska utsläppen av växthusgaser. Boverket ska enligt förordningen om statligt stöd för hållbara städer (SFS 2008:1047) och 2009 års

176

regleringsbrev bistå delegationen med bl.a. administrativt stöd, analys och bedömningar beträffande ansökningar om bidrag samt underlagsmaterial och analyser i delegationens arbete. Enligt förordningen övertar Boverket delegationens roll den 1 januari 2011.

Delegationen sorterar i dag under Miljövårdsberedningen men har ansvar och uppgifter som mycket nära ansluter till Boverkets allmänna ansvar för att främja ett hållbart stadsbyggande. Utredningen anser att det finns anledning att överväga att placera delegationen under Boverket och redovisar i avsnitt 2.6.4 ett förslag till hur regleringen i instruktionen kan ske.

Mot bakgrund av Rådets för arkitektur, form och design rapport

Ett centrum för arkitektur, form, design och gestaltningen av den gemensamma miljön har regeringen gett Arkitekturmuseet i uppdrag att bl.a. främja och förmedla kunskap om hur en ökad kvalitet inom arkitektur, form och design kan bidra till samhällsutvecklingen.

Det vidgade uppdraget innebär att museet i sin verksamhet kan anlägga ett helhetsperspektiv på frågor som rör den fysiska miljön, vad gäller byggnader, anlagda miljöer och föremål. Arkitekturmuseet ska bl.a. samverka med myndigheter som t. ex. Boverket och andra offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå som på olika sätt ansvarar för arkitektur-, formgivnings-, samhällsplanerings- och stadsutvecklingsfrågor. Senast den 1 juli 2009 ska Arkitekturmuseet i en rapport till regeringen redovisa hur organisationen anpassas till det vidgade uppdraget och vilka insatser som gjorts och planeras inom ramen för uppdraget. Enligt budgetpropositionen 2009 avser regeringen också att ge ett uppdrag till museet att i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer utveckla samverkan kring arkitektur-, formgivnings- och stadsmiljöfrågor. Rådet ansåg i sin rapport att den starka betoning av kvalitetsfrågan i ett medborgarperspektiv i det föreslagna centrumets verksamhet gör att Boverket bör vara en nära samverkanspart med den stora kunskapsmassa verket äger och de breda kontakter man har i verksamheten.

Boverkets stadsmiljöråd är ett rådgivande organ till Boverket vad gäller verksamheten kring byggd miljö, fysisk planering och boende. Rådet ska vara en kompetensresurs och ett forum för idéutbyte och diskussion kring aktuella frågeställningar inom främst samhällbyggnadsdivisionens ansvarsområde och utgöra en kontaktbrygga för verket till såväl forskning som praktisk erfarenhet inom området.

177

178

Enligt utredningens mening bör Boverket delta i arbetet med att utveckla samverkan för att skapa bättre förutsättningar och möjligheter för sitt arbete med hållbar stadsutveckling. I detta sammanhang bör verket överväga stadsmiljörådets roll.

Rådet för arkitektur, form och design föreslog i sin rapport att Arkitekturmuséet övertar Boverkets uppgift att administrera och fördela stödet till icke-statliga kulturlokaler. Regeringen ansåg i budgetpropositionen 2009 att det finns skäl att avvakta resultatet av denna utrednings arbete innan det görs någon förändring i förvaltningen av bidraget till icke-statliga kulturlokaler.

Rådets motiv för att låta Arkitekturmuséet överta ansvaret för stödet till icke-statliga kulturlokaler som uppgår till ca 10 mnkr per år var dels att Rådet ansåg att kraven på arkitektonisk kvalitet i projekten borde skärpas, dels att hälften av anslaget borde omfördelas för att ingå i den föreslagna verksamheten.

Utredningen bedömer att Boverket bedriver en väl fungerande verksamhet beträffande stödet till icke-statliga kulturlokaler. Enligt utredningens mening bör kraven på arkitektonisk kvalitet i projekten kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt inom ramen för den framtida samverkan kring arkitektur-, formgivnings- och stadsmiljöfrågor. Utredningen anser att Boverket även fortsatt bör ha ansvaret för stödet.

Redovisning av tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling

Utredningen anser att Boverket bör få i uppdrag att årligen redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Redovisningen bör innehålla beskrivning av utveckling och tendenser, bl.a. beträffande läget för kommunernas planläggning och de viktigaste planeringsfrågorna i länen.

Närmare utformning av och innehåll i redovisningen bör bestämmas i dialog mellan Boverket och regeringen.

Utredningen anser att det kan finnas anledning för Boverket att överväga att också utforma och ge ut en mera lättillgänglig skrift som uppmärksammar utvecklingstendenser och intressanta fakta beträffande planering, byggande och boende i landet. Motivet skulle vara att med ett intresseväckande innehåll i en sådan publikation kunna öka intresset för samhällsbyggnadsfrågor hos allmänhet, politiker och media.

6 Byggande och förvaltning

Förslag:

  • Boverket ska bedriva verksamheten utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken
  • Boverkets byggregler förenklas och ges en ny struktur.
  • Boverket får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen.
  • Boverket får ett uttalat ansvar för kulturhistoriskt värdefulla byggnader

Boverket är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för byggade och förvaltning av bebyggelsen.

I kapitlet behandlas Boverkets verksamhet inom området Byggande och förvaltning. Frågor om verksamhet, resurser, styrning m.m. i övrigt som övergripande berör Boverket behandlas i kap 2–4. Verksamheten inom området Byggande och förvaltning hanteras huvudsakligen vid Boverkets Byggregelenhet och Bygg- och förvaltningsenhet. Enheterna beskrivs närmare i bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning.

179

6.2.1. Boverkets uppgifter inom området

Boverkets huvudsakliga ansvar inom området Byggande och förvaltning är att meddela föreskrifter som verket bemyndigas genom PBF och BVF, förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem (OVK) och förordningen (2006:1592) om energideklarationer för byggnader. Vidare har Boverket tillsynsansvar för marknadskontrollen av byggprodukter enligt förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor.

Enligt instruktionen ska Boverket utöver att meddela föreskrifter också,

  • ha uppsikt och tillsyn över de föreskrifter man meddelar,
  • följa, beskriva och analysera utvecklingen i fråga om byggande,
  • följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och förordningar och användning av andra styrmedel,
  • bedriva informationsarbete om gällande och nya regler, m.m.,
  • föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med reglerna och andra styrmedel ska nås
  • medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera egenskapskraven på byggnader och byggprodukter

Boverkets verksamhet inom området styrs också av beställningar i regleringsbrev och regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet för 2009 ska insatser vid byggande och förvaltning inriktas på att ta fram, utveckla, sprida och höja kunskapen om verifierbara funktionskrav. Åtgärder inriktade på förvaltningsskedet ska utvecklas. Insatserna ska särskilt inriktas på effektiv energianvändning, god inomhusmiljö och tillgänglighet.

Målet för Boverkets uppsikt över byggnadsväsendet är att medverka till en effektiv, ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av PBL, BVL och Boverkets föreskrifter i syfte att uppnå en god kvalitet i byggande och förvaltning.

Marknadskontrollen ska vara effektiv och säkerställa att byggprodukter, enligt BVL och produktsäkerhetslagen avseende Boverkets ansvarsområde, som gjorts tillgängliga på marknaden, uppfyller gällande krav.

180

Vidare ska Boverket öka samarbetet för att främja Sveriges ståndpunkt i EU-arbetet, Europaharmoniseringen och det internationella arbetet.

De olika målen åtföljs av ett antal relativt detaljerade återrapporteringskrav som i vissa fall utgör en slags uppdrag som förtydligar hur arbetet ska utföras.

Särskilda uppdrag lämnas i regleringsbrevet bl.a om regelförenkling, uppföljning av energikrav i nya byggnader och uppföljning av energideklarationer.

6.2.2. Boverkets verksamhet inom området

Verksamheten inom området kan delas upp i:

  • Föreskrifter och allmänna råd avseende krav på byggnader och yttre miljö,
  • Bygglov- och tillsynsprocessen
  • Marknadskontroll
  • Särskilda regeringsuppdrag

Enligt aktivitetsplanerna beräknar berörda enheter att under 2009 använda ca 35 årsarbetskrafter inom området. Tre femtedelar till insatser beträffande hållbart byggande och förvaltning, en fjärdedel till uppsikt och övriga lika fördelat på samarbete inom EU och internationellt och marknadskontroll.

Föreskrifter och allmänna råd avseende krav på byggnader och yttre miljö

Boverkets byggregler och konstruktionsregler

Boverkets centrala verksamhet inom området är att i BBR och BKR utveckla de krav på byggnader som följer av bestämmelserna i 2 § BVL i BVF. Verket arbetar också med att utveckla, sprida och höja kunskapen om gällande och nya regler. i första hand genom skriftutgivning och genom sin hemsida. Boverket anordnar också konferenser och kurser då nya regler introduceras. Under 2009 kommer Boverket ha ett flertal kurser om introduktionen av eurokoderna gällande byggnaders bärförmåga. Boverket bedriver ingen löpande kursverksamhet om byggreglerna och övriga

181

byggföreskrifter i sin helhet. Sådan verksamhet bedrivs av flera utbildningsföretag.

Boverket har sedan lång tid haft i uppdrag att omvandla föreskrifternas utformning från detaljerade krav med tekniska lösningar till rena funktionskrav. Ett problem är att funktionskraven ska vara verifierbara på ett entydigt sätt, så att byggherren, kontrollanten och tillsynsmyndigheten på ett självklart sätt eller med en föreskriven metod ska kunna avgöra om kravet har uppfyllts eller inte. I bilaga 5 beskrivs problemet närmare och redogörs för hur det löses i Norge och Danmark.

Europaharmonisering och Eurokoder

Arbetet med att genomföra och införliva byggproduktdirektivet utförs inom EU av Europeiska kommissionen och den ständiga byggkommittén (SCC), där Sverige representeras av Boverket. Till sin hjälp har kommissionen och SCC den förberedande tekniska gruppen (PG) samt olika expert- och arbetsgrupper för olika problemområden, till exempel brandområdet.

Den ständiga byggkommittén fattar beslut om vilka produktgrupper där standardiseringen ska utfärda tekniska specifikationer som ska utgöra underlag för CE-märkning av produkter. Besluten fastslår nivån för bestyrkande av respektive produktgrupp, och de publiceras i Europeiska unionens officiella tidning (EUT).

I SCC diskuteras också de mandat som ges till standardiseringen eller till den europeiska organisationen för tekniska godkännanden och olika vägledningsdokument som behövs för en entydig behandling av olika frågor.

Boverkets föreskrifter om byggnaders bärförmåga, stadga och beständighet, finns i dag i två parallella system, dels som föreskrifter samlade i BKR och dels som Eurokoder som är europeiska standarder, för vilka Boverket successivt tar fram nationella val av parametrar. Dessa val publiceras på Boverkets hemsida under namnet EKS, europeiska konstruktionsstandarder. Eurokoderna ersätter de nu gällande nationella reglerna efter en övergångstid t.o.m. 2010. För svensk del kommer således Boverkets konstruktionsregler i sin nuvarande utformning inte att finnas kvar och eurokoderna kommer hädanefter endast att finnas tillgängliga som SIS standardblad. Totalt ersätts konstruktionsreglerna av 59 olika Eurokoder.

182

Med stor sannolikhet kommer flera delar av nuvarande byggregler att bytas ut mot nya Eurokoder. Hur många Eurokoder det slutligen blir, vilka område de kommer att täcka och när arbetet blir klart är ovisst i ett tidsperspektiv om 10–20 år.

EU har också tagit fram standard för hissar och hur de ska infogas i en byggnad för att kunna godkännas. Standardiseringsarbetet fortgår för alla slags byggprodukter. Boverkets experter deltar i standardiseringsarbetet antingen som medverkande svenska representanter i det operativa arbetet eller som remissbesvarande tekniska experter, oftast genom deltagande i ett trettiotal svenska tekniska kommittéer.

Boverket, Miljödepartementet och byggsektorn driver en referensgrupp (EU-Bygg) för utbyte av information om främst EU-frågor.

Boverket deltar i arbetet med Kommissionens förslag till Byggproduktförordning, (10037/08 MI ENT 110 COMPLET 197 CODEC 676) och i ett antal arbetsgrupper och kommittéer som hanterar bl.a. Hissdirektivet (95/16/EG), Direktivet för linbaneanläggningar (2000/9/EG) och Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD, 2002/91/EG). Vidare arbetar Boverket med uppföljning av arbetet i gruppen för anmälda organ (GNB) och administration av notifieringar av dessa. SWEDAC gör notifieringarna men Boverket är remissinstans och mottagare av notifieringar under byggproduktdirektivet samt hissdirektivet och direktiven för linbaneanläggningar. Vidare deltar Boverket i ett europeiskt samarbetsprojekt om innemiljö, hälsa och byggmaterial.

Informella kontakter mellan Boverket och de övriga nordiska byggmyndigheterna sker ständigt. Det finns en nordisk hissgrupp (INSTA-M, internordisk standard), och Boverket deltar i projekt om handelshindrande brandkrav i Norden.

SIS – standardblad

De standardblad, som Boverket hänvisar till i byggreglerna, utarbetas och ges ut av Swedish Standards Institute (SIS) som också deltar vid framtagandet av eurokoder.

SIS är en medlemsbaserad, ideell förening som arbetar med standardisering inom ett stort antal områden däribland Bygg- och anläggning och Miljö och Energi. Genom att bli medlem i SIS kan branschföretag och organisationer bli informerade om, men också vara med och diskutera och påverka tillkomsten av nya standarder.

183

I dag finns 1 450 företag och organisationer som medlemmar. SIS databas innehåller över 70 000 sökbara produkter.

Ett standardiseringsprojekt finansieras av deltagande företag, organisationer, myndigheter och andra intressenter via särskilda projektavgifter. När en standard är fastställd och klar publiceras den och blir tillgänglig mot ersättning.

Vinsten av försäljningen förs tillbaka till föreningen och bidrar till att finansiera verksamheten. Standardbladen kostar runt 1 000 kr per styck oavsett vilken standard det gäller. År 2007 var SIS:s omsättning 200 miljoner kronor.

Boverket deltar i 20 av 40 kommittéer som arbetar med bygg- och anläggningsfrågor inom SIS. Verket betalar årligen 1–1,5 mnkr till SIS som en form av projektavgift.

Övriga föreskrifter som meddelas av Boverket

Förutom byggreglerna utfärdar Boverket ett antal andra föreskrifter som rör byggnader och den fysiska miljön. Det är bl.a. föreskrifter och allmänna råd om

  • funktionskontroll av ventilationssystem (BFS 1991:36),
  • hissar och vissa andra motordrivna anordningar (BFS 1994:25),
  • effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med flytande eller gasformigt bränsle (BFS 1997:58),
  • vatten- och värmemätare (BFS 1994:27),
  • energideklaration för byggnader (BFS 2007:4),
  • undanröjande av enkelt avhjälpta hinder (BFS 2003:19), samt om
  • tillgänglighet på allmänna platser (BFS 2004:15).

Bygglov- och tillsynsprocessen

Boverket ansvarar för uppsikten och tillsynen över de föreskrifter man meddelar. Man ska också enligt sin instruktion följa, beskriva och analysera utvecklingen i fråga om byggande och följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och förordningar och användning av andra styrmedel. Boverket bedriver ingen kontinuerlig uppföljning på eget initiativ varken av bygglov- och tillsynsprocess i kommunerna eller den faktiska byggnadsverksamheten. Däremot utför Boverket ett antal utredningar som kan beröra dessa områden varje år, ofta på regeringens uppdrag.

184

Boverket gav 1995 ut Boken om lov, tillsyn och kontroll. Huvuddelen av texten i skriften hänför sig till författningsbestämmelser, förarbeten och till prejudicerande domar eller beslut. Skriften har reviderats 2004 och en ny revidering är aktuell.

Tillsynsprocessen beskrivs närmare i bilaga 5.

Kompetens och certifiering i tillsynsprocessen

Boverket har ansvar att meddela föreskrifter om certifiering av fristående sakkunniga kontrollanter, kvalitetsansvariga och funktionskontrollanter för ventilationskontroller. Arbetet utförs vid Byggregelenheten och hittills har Boverket meddelat föreskrifter för fristående sakkunniga inom områdena brand, kulturvärden och energi. För närvarande pågår arbete med att skriva regler för certifiering av fristående sakkunniga kontrollanter inom området tillgänglighet.

Certifieringen utförs av företag som har ackrediterats av SWEDAC. För certifiering krävs vissa grundkunskaper i ämnet i fråga, yrkesverksamhet inom området samt kunskap om PBL med gällande byggregler och vissa andra lagstiftningar,. Sökanden genomgår kunskapsprov.

Boverket ansvarar för att hålla ett aktuellt register över alla certifierade personer. Registret finns utlagt på Boverkets hemsida.

Marknadskontroll

Boverket ansvarar enligt BVF för marknadskontroll av byggprodukter och är marknadskontrollmyndighet enligt marknadskontrollförordningen. Verket har ansvar för att utöva Sveriges marknadskontroll över byggprodukter samt hissar, skidliftar och vissa pannor. Uppgiften är att genom en förtroendeskapande marknadskontroll säkerställa den fria konkurrensen på lika villkor och att produkter som finns på marknaden uppfyller de deklarerade egenskaperna. Verket ska se till att felaktiga produkter upptäcks och att berörda parter uppmärksammas på produkter som kan vara potentiellt farliga.

Boverket startade en försöksverksamhet 2007 och under 2008 utökades verksamheten. Flera produktgrupper har marknadskontrollerats, och vidareutveckling av arbetsrutiner för fältverksamheten och planering av kommande produktområden pågår kontinuerligt.

185

Samtidigt pågår en löpande verksamhet med handläggning av en ökande mängd inkommande och av Boverket initierade marknadskontrollärenden.

Boverket deltar i den europeiska administrativa samarbetsgruppen för marknadskontroll av byggprodukter (AdCo CPD), i samarbetsgrupper för marknadskontroll av hissar (AdCo-Lifts) och linbanor (AdCo-Cableways) samt i Marknadskontrollrådet.

Särskilda uppdrag

Boverket driver som ett särskilt uppdrag från regeringen för närvarande projektet BETSI, en omfattande undersökning av den befintliga bebyggelsens status som ska redovisas i september 2009. Uppdragets syfte är bl.a. att formulera nya delmål om fukt, mögel och buller till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö samt att undersöka eventuella samband mellan upplevd ohälsa och brister i inomhusmiljön. Även skador och energiåtgärder kommer att undersökas.

Arbetet utförs genom besiktningar, mätningar och inomhusmiljöenkäter. Besiktningarna utförs i cirka 2 000 byggnader i 30 kommuner runtom i Sverige.

6.2.3. Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området

Arbetsmiljöverket bevakar arbetsmiljöfrågor bl.a. vid byggande och förvaltning av byggnader. Det finns samband mellan å ena sidan arbetsmiljölagstiftningen och å andra sidan bygglagstiftningen och andra regler som Boverket arbetar med, exempelvis för OVK och marknadskontroll. Arbetsmiljöverket förespråkar en bättre samordning och anpassning av regelverken och regeltillämpningen med syfte att kraven i arbetsmiljölagen bättre ska uppfyllas vid byggande och förvaltning och också beaktas vid tillsynen.

I fråga om byggande har Banverkets verksamhet beröring med Boverkets främst när det gäller konstruktionsregler för broar och tunnlar. Boverket, Banverket och Vägverket samarbetar med att ta fram eurokoder och med de nationella anpassningarna.

186

Handisam är central förvaltningsmyndighet för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området och stöder Boverket i dess roll som sektorsansvarig myndighet för handikappfrågor.

Kemikalieinspektione